RÅ 1997:47

Domskäl

Kammarrätten i Jönköping (1994-11-08, Sönnerhed, Lindgren, referent, Thurén samt särskilda ledamöterna Ericsson och Johansson) yttrade: Lagligheten av det överklagade beslutet kan prövas endast i den ordning som stadgas i 10 kap.kommunallagen (1991:900), KL. Därvid ankommer det inte på kammarrätten att pröva lämpligheten av beslutet utan endast huruvida beslutet är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § samma lag, nämligen om beslutet inte har tillkommit i laga ordning, hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, överskrider det beslutande organets befogenheter eller strider mot lag eller annan författning. - Fram till den 1 juli 1993 reglerades kommunens befogenheter och skyldigheter beträffande boendet i kommunen i bostadsförsörjningslagen från 1947. I samband att denna lag upphävdes anförde föredragande statsrådet (prop. 1992/93:242 s. 20) följande. Jag vill i sammanhanget särskilt stryka under att ett slopande av kravet på särskilda kommunala bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftar till att ändra den hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor. Den principen ändras inte till följd av vad jag har föreslagit. I Bostadsutskottets betänkande (1992/93 BoU19 s. 8 f.) anförs följande. Av den grundläggande bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL om kommunernas allmänna kompetens följer att kommunerna själva får ta hand om en angelägenhet om det är av allmänt intresse att så sker. Bl.a. med avseende på det grundläggande ansvar kommunerna förutsatts ha i fråga om bostadsförsörjningen har den kommunala kompetensen ansetts vara omfattande på området. Det får sålunda anses vara kompetensenligt för en kommun att skapa och driva bostadsföretag m.m. Enligt utskottets uppfattning följer att kommunerna även fortsättningsvis måste anses ha möjlighet att på olika sätt stödja kommunala bostadsföretag oavsett om företagen drivs som aktiebolag, stiftelser eller i annan företagsform. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Av 2 kap. 1 § KL följer att en kommun är berättigad att främja en viss angelägenhet om detta kan anses vara av allmänt intresse. Såsom anges i redovisade förarbeten skall bostadsförsörjningen fortfarande anses vara av sådant allmänt intresse. Det klandrade beslutet faller därför inom den kommunala kompetensen. Att stötta en kommunal stiftelse på sätt som skett kan inte heller anses strida mot likställighetsprincipen. Kommunen har inte obehörigen gynnat vissa kommunmedlemmar. - Sammanfattningsvis finner kammarrätten att H.T. inte har anfört någon omständighet som medför att det överklagade beslutet är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § KL. - Kammarrätten avslår överklagandet.

H.T. fullföljde sin talan och anförde bl.a. följande. Kommunerna hade visserligen ett allmänt ansvar på bostadsförsörjningsområdet. Detta var emellertid inte liktydigt med att kommunala borgensåtaganden annat än till enskilda hushåll alltjämt kunde anses kompetensenliga. - I och med slopandet av bostadsförsörjningslagen och införandet av lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet torde det inte råda någon tvekan om att det direkta lagstödet för en kommun att stötta ett allmännyttigt bostadsföretag genom borgen eller annat ekonomiskt stöd hade upphävts. - Kammarrätten syntes vidare ha grundat sin dom delvis på ett uttalande av Bostadsutskottet i ett betänkande där frågor om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor och bostadsförsörjningslagens slopande behandlades (bet.1992/93:BoU19). I betänkandet hade utskottet bl.a. uttalat sin uppfattning om tolkning, innebörd och omfattning av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL trots att den lagen då inte var föremål för någon ändring. Det ifrågasattes om ett sådant uttalande över huvud taget skulle tjäna till någon ledning för rättstillämpningen. - Om Regeringsrätten trots allt skulle finna att kommunen med stöd av den allmänna kompetensbestämmelsen i kommunallagen hade rätt att ingå kommunal borgen för sina bostadsföretag hävdades det att det överklagade beslutet enbart rörde kapitalförsörjningsfrågor hos Stiftelsen Kalmarhem. Erforderlig koppling till bostadsförsörjningen - dvs. att anskaffa bostäder till kommunens invånare - saknades fullständigt. Därmed borde även det allmänna intresset vara obefintligt till följd varav borgensåtagandet måste anses kompetensstridigt. - Enskilda ägare av hyresfastigheter som inte kom i åtnjutande av motsvarande favörer från kommunens sida missgynnades uppenbarligen av dylika borgensåtaganden eftersom de saknade möjlighet att nedbringa sina kapitalkostnader på motsvarande sätt. Kalmarhems hyresnivåer var ju genom det s.k. bruksvärdessystemet normerande för hyresnivåerna i det privatägda bostadsbeståndet, oaktat att enskilda hyresvärdar inte genom hyreshöjningar kunde kompensera sig för högre kapitalkostnader. I den mån enskilda hyresvärdar på grund av högre kapitalkostnader än det kommunala bostadsföretaget ändå tvingades höja hyrorna över bruksvärdet ledde detta också indirekt till att hyresgäster hos kommunala bostadsföretag gynnades framför hyresgäster i det privata bostadsbeståndet.

Prövningstillstånd meddelades.

Kalmar kommun hemställde att Regeringsrätten måtte fastställa kammarrättens dom.

Svenska Kommunförbundet avgav efter remiss yttrande i målet och anförde följande.

Förbundet anser att det borgensåtagande som kommunen lämnat sin egen bostadsstiftelse Kalmarhem inte går utanför ramarna för den kommunala kompetensen enligt kommunallagen. Borgensåtagandet strider inte heller mot kommunallagens likställighetsprincip. Denna innebär att en kommun skall behandla sina medlemmar lika. Eftersom bidraget ifråga avser en bostadsstiftelse i vilken kommunen ensam är stiftare och ensam utser styrelse så är stiftelsens verksamhet att anses som en kommunal verksamhet i alternativ driftsform. Kommunallagens likställighetsprincip är inte tillämplig i förhållandet mellan å ena sidan en kommun och å andra sidan dess bolag, stiftelser och andra privaträttsliga rättssubjekt som en kommun bedriver kommunal verksamhet inom. Borgensåtagandet kan därför inte strida mot likställighetsprincipen. Vi anser att Regeringsrätten bör med fastställande av kammarrättens dom lämna klagandens talan utan bifall.

Allmänt om kommunerna kompetens inom bostadsförsörjningsområdet

Kommunerna har sidan lång tid inom ramen för den allmänna kommunala kompetensen ägt rätt att bygga bostadshus och driva bostadsföretag. Denna praxis lagfästes genom bostadsförsörjningslagen i vilken även kommunernas skyldigheter på området utvidgades i flera avseenden. I propositionen 1992/93:242 om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor uttalar på s. 26 föredragande statsrådet att de generella bestämmelserna i kommunallagen bör vara vägledande för kommunernas agerande på bostadsförsörjningens område. Uttalandet får anses bekräfta att den rätt att bilda och driva bostadsföretag som kommunerna tidigare haft med stöd av sin allmänna kompetens alltjämt skulle gälla. I samband med antagandet av lagen om kommunalt stöd till boendet och det samtidiga upphävandet av bostadsförsörjningslagen gjorde bostadsutskottet ett uttalande som också godkändes av riksdagen i vilket kommunernas ovan nämnda befogenhet bekräftades. I kammarrättens domskäl på s. 2-3 i domen citeras uttalandet. I uttalandet nämns särskilt att kommunerna kan stödja kommunala bostadsföretag oavsett om de drivs som aktiebolag, stiftelser eller i annan företagsform.

De kommunala stiftelsernas rättsliga särart

De kommunala verksamhetsstiftelserna berörs primärt av tre olika regelsystem, kommunallagen, sekretesslagen och stiftelselagen och man kan sammanfattningsvis säga att de numera utgör en hybrid mellan kommunal myndighet och privaträttsligt rättssubjekt.

KL tillåter i 3 kap. 16 § att vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett privat rättssubjekt. Lagtexten räknar bl.a. upp stiftelse som en av de typer av rättssubjekt som angelägenheten kan lämnas till. KL förutsätter att ett sådant överlämnande sker under fortsatt kommunalt inflytande. I 3 kap. 17 § KL krävs nämligen att kommunfullmäktige, innan skötseln av angelägenheten lämnas över till ett kommunalt helägt aktiebolag eller en stiftelse i vilken kommunen ensam är stiftare, dels fastställer det kommunala ändamålet med stiftelsens verksamhet dels utser samtliga styrelseledamöter och minst en revisor och dels ser till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Enligt 6 kap. 1 § 2 st. KL skall kommunstyrelsen ha uppsikt över kommunala företag, bl.a. de som bedrivs i stiftelseform. Enligt 8 kap. 17 § 2 st. KL skall kommunens årsredovisning bl.a. omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i stiftelseform. Av 5 kap. 46 § KL följer att bl.a. val av ledamöter och suppleanter samt revisorer och revisorssuppleanter i kommunala stiftelsestyrelser kan ske proportionellt under i lagen givna förutsättningar. Det finns alltså rättsliga garantier för att åtminstone styrelseuppdragen kan fördelas på partipolitisk grund, vilket också ofta sker. Genom dessa bestämmelser har avsetts att garantera fullmäktige insyn i och viss kontroll över verksamheten. Bestämmelserna innebär också att en kommunal stiftelse endast får bildas för verksamheter som är kommunalt kompetensenliga. Detta garanteras just genom kravet på att fullmäktige skall fastställa det kommunala ändamålet med stiftelsen. I kommunallagen likställs aktiebolag och stiftelser. Behovet av styrning och kontroll har bedömts vara likartad. Reglerna markerar genomgående att det handlar om kommunal verksamhet fast i privaträttslig form. Motsvarande reglering saknas för statliga verksamhetsstiftelser och av privata rättssubjekt bildade stiftelser och styrsättet i KL strider i och för sig mot stiftelserättsliga grundprinciper att stiftelsen är ett autonomt självägande rättssubjekt.

Genom lagändringar 1994, som trädde ikraft 1 januari 1995, infördes handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Kommunala verksamhetsstiftelser likställs alltså numera med kommunala myndigheter såvitt avser allmänhetens rätt att få del av allmänna handlingar. Enskilda kan hos förvaltningsdomstol överklaga stiftelsens beslut att inte lämna ut stiftelsens handlingar. Reglerna tillämpas på stiftelser där kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, se 1 kap. 9 § sekretesslagen. Ett sådant inflytande föreligger enligt lagen när kommun eller landsting på grund av stiftelseförordnande har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse. Även när det gäller de nya bestämmelserna om handlingsoffentlighet i kommunala företag ger dessa uttryck för att kommunala verksamhetsstiftelser är en kommunal verksamhet i alternativ driftsform där behovet av insyn från allmänhetens sida är lika stort som hos de kommunala myndigheterna.

De nu redovisade bestämmelserna markerar att kommunala verksamhetsstiftelser getts en särställning i lagstiftningen vartill motsvarighet saknas för andra stiftelsetyper. Reglerna är tvingande, dvs. kommunerna och de kommunala stiftelserna är skyldiga att följa dem. De visar också att en kommunal verksamhetsstiftelse inte är ett enskilt rättssubjekt över vilket kommunen inte har något inflytande. Tvärtom visar bestämmelserna att kommunfullmäktige har insyn och kontroll över sina verksamhetsstiftelser. Reglerna visar att lagstiftaren utgått ifrån att verksamhetsstiftelserna ingår som en del i den samlade kommunala verksamheten.

Stiftelselagens konsekvenser för de kommunala verksamhetsstiftelserna

Den nya stiftelselagen (1994:1220) innehåller inte något förbud mot att kommuner och landsting använder sig av stiftelseformen som en alternativ driftform för kommunal verksamhet. Sammanfattningsvis kan sägas att stiftelselagen innebär en något strängare statlig kontroll över de kommunala stiftelserna än tidigare, bl.a. när det gäller tillsyn och ändring eller upplösning av stiftelserna. Lagen rubbar dock inte det förhållandet att de kommunala verksamhetsstiftelserna utgör en kommunal verksamhet i alternativ driftform.

Upphävandet av bostadsförsörjningslagen

Klaganden har i sin besvärsinlaga till Regeringsrätten anfört att bostadsutskottets ovannämnda uttalande om kommunernas befogenheter visavi de kommunala bostadsföretagen skulle sakna relevans i målet eftersom det vid tillfället inte var kommunallagen som var föremål för lagändring. Eftersom bestämmelserna i 2 kap.kommunallagen om kommunernas befogenheter har ramlagskaraktär och inte reglerar någon specifik kommunal verksamhet har det förmodligen inte varit aktuellt att i kommunallagen införa regler som specifikt tar sikte på kommunernas befogenheter inom bostadsförsörjningsområdet. I propositionen om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor (prop. 1992/93:242) uttalar dep. chefen på s. 17:

"En rimlig utgångspunkt är därvid att man förutsätter att en kommun självmant vidtar de åtgärder som behövs för att kommuninnevånarna skall kunna få godtagbara bostäder i kommunen. Kommunernas befogenheter och skyldigheter bör så långt möjligt styras av kommunallagen och socialtjänstlagen. Särskild lagstiftning bör tillgripas bara om staten har krav på att kommunerna vidtar åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om dessa lagar inte ger kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder".

Eftersom lagstiftarens utgångspunkt här har varit att kommunernas befogenheter inom bostadsförsörjningsområdet så långt som möjligt skall styras av kommunallagen och dess kompetensregler så har ett uttalande av bostadsutskottet i denna fråga i ett lagstiftningsärende som bl.a. avsåg upphävande av en speciallagstiftning om befogenheter och skyldigheter för kommunerna inom bostadsförsörjningsområdet självklart relevans för bedömning av rättsläget på området.

Klaganden har i inlaga till kammarrätten anfört att den rättspraxis som finns från den tid under vilken bostadsförsörjningslagen gällde nu bör tillmätas ringa eller ingen betydelse. Eftersom kommunernas befogenheter under lagens giltighetstid till stor del styrdes av praxis som utvecklat sig inom ramen för kommunallagens kompetensregler så har rättsfallen fortfarande prejudikatvärde. I Ulf Lindquists bok "Kommunala befogenheter", fjärde uppl. s. 147, uttalar författaren härom:

"Den rättspraxis som finns om stöd till bostadsföretag m.m. har utvecklats under en lagstiftning som inte längre gäller. Eftersom 1947 års bostadsförsörjningslag, sådan den såg ut i början, uppfattades såsom i stort sett återgivande de befogenheter på området som kommunerna hade redan på grund av den allmänna kompetensbestämningen i kommunallagen, är denna rättspraxis dock fortfarande av visst intresse."

Rättspraxis

I rättspraxis från bostadsförsörjningslagens tid finns ett rättsfall som har särskilt intresse i målet och det är R 1976 Ab 242 (refererat i Lindquist s. 148) I målet hade en kommun beslutat lämna en kommunal bostadsstiftelse ett räntefritt stående lån om 154 000 kr för att täcka hyresförluster som stiftelsen gjort i viss bebyggelse. Länsbostadsnämnden hade godkänt stiftelsen som allmännyttigt bostadsföretag. Besvären ogillades eftersom beslutet ansågs kompetensenligt på grund av den lydelse som 1 § bostadsförsörjningslagen hade haft före 1975. Regeringsrätten anförde i målet att kommunen enligt det klandrade beslutet beviljat ett allmännyttigt bostadsföretag, vari kommunen var intressent ett räntefritt lån för att täcka förlust som uppkommit genom att lägenheter stått outhyrda, och fann att en sådan åtgärd fick anses ha legat inom kommunens befogenhet enligt 1 § bostadsförsörjningslagen sådant detta lagrum lydde vid tiden för beslutet. År 1975 infördes en bestämmelse i 1 § 2 st. i bostadsförsörjningslagen som gav kommunerna rätt att ställa medel till förfogande för att täcka ekonomiska underskott i sådant bostadsföretag vari kommunen äger ett bestämmande inflytande över och vars grundkapital delvis består av tillskott av annan intressent än kommunen. Regeringsrätten ansåg uppenbarligen att en sådan rätt att täcka underskott förelåg även utan bestämmelsen i 1 § 2 st. bostadsförsörjningslagen. 1 § i dess lydelse före 1975 gav kommunerna endast en rätt att, för att främja bostadsförsörjningen, ställa medel till förfogande att enligt de grunder och i den ordning som kommunen bestämt, användas till åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostnader för att anskaffa eller inneha en bostad.

Regeringsrätten (1997-06-03, Björne, Wadell, Sjöberg, Swartling, Eliason) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom det klandrade beslutet av den 20 juni 1994 beslutade kommunfullmäktige i Kalmar kommun att kommunstyrelsen fick teckna borgen för Stiftelsen Kalmarhem för lån på sammanlagt 22,5 miljoner kr som stiftelsen avsåg ta upp hos Stadshypotek AB. Av handlingarna i målet framgår att stiftelsen erhöll lägre ränta än vid pantbrevssäkerhet om kommunal borgen kunde erbjudas. Stiftelsen beskrivs i målet som kommunens stiftelse varmed synes åsyftas att kommunen har varit ensam stiftare och att kommunen utser styrelse.

En huvudfråga i målet är om kommunfullmäktiges beslut ryms inom den kommunala kompetensen. Vidare aktualiseras frågan om beslutet är förenligt med den s.k. likställighetsprincipen.

Kommunernas allmänna befogenheter regleras i första hand i 2 kap. 1 § KL. Enligt detta lagrum får kommunerna själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av t.ex. staten eller en annan kommun eller av någon annan. I målet har också bestämmelsen i 2 kap. 7 § KL intresse. Den föreskriver att kommunerna får driva näringsverksamhet, om den bedrivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen.

I 2 kap. 4 § KL görs en erinran om att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter. En sådan specialförfattning var bostadsförsörjningslagen. Genom 1 § i den lagen fick kommunerna långtgående befogenheter på bostadsförsörjningens område när det gällde åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostnader för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad. Lagen upphävdes år 1993 (SFS 1993:404), varvid bestämmelserna i 1 § till viss del ersattes av lagen om kommunalt stöd till boendet. Enligt den nya lagen får en kommun lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanentbostad.

En väsentlig fråga i målet är vilken betydelse som de år 1993 vidtagna lagstiftningsåtgärderna skall anses ha för kommunernas befogenheter på bostadsförsörjningens område. Det kan konstateras att den lag som trädde i stället för befogenhetsreglerna i 1 § bostadsförsörjningslagen enbart gäller ekonomiskt stöd till enskilda hushåll. Varken den nya lagens lydelse eller vad som förekommit i förarbetena (prop.1992/93:242, bet. 1992/93:BoU19) ger dock fog för att tolka lagen motsättningsvis på så sätt att den skulle utesluta andra kommunala åtgärder på bostadsförsörjningens område än stöd till enskilda hushåll. Avsikten har i stället varit att kommunernas befogenheter på området i fortsättningen skall - när det gäller åtgärder som inte omfattas av den nya lagen - grundas på de allmänna kompetensreglerna i KL.

Bostadsförsörjningen är en sådan angelägenhet av allmänt intresse som faller inom ramen för kommunernas kompetens enligt 2 kap. 1 § KL. Vidare får det anses stå klart att en verksamhet som innefattar upplåtelse i en egen fastighet av bostäder åt kommunmedlemmar är en sådan näringsverksamhet som, under förutsättning att den drivs utan vinstsyfte, är tillåten enligt 2 kap. 7 § KL. En kommun kan följaktligen, under angiven förutsättning, driva ett bostadsföretag och därvid i sin egenskap av fastighetsägare vidta olika åtgärder för t.ex. finansiering av verksamheten.

Det senast sagda avser verksamhet som en kommun bedriver i direktägd form. I 3 kap. 16-19 §§ KL finns bestämmelser om "kommunala företag" i andra former. Enligt 16 § får en kommun efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett annat rättssubjekt. I 17 § regleras närmare villkoren för att göra en sådan överlåtelse till ett av kommunen helägt aktiebolag eller - vilket är det fall som är aktuellt i målet - till en stiftelse som kommunen ensam har bildat. Av paragrafen framgår att kommunfullmäktiges bestämmande inflytande över bl.a. verksamhetens ändamål och ledning skall vara tryggat på visst angivet sätt. En verksamhet som bedrivs inom dessa ramar bör enligt Regeringsrättens mening i sammanhanget likställas med verksamhet som bedrivs direkt av kommunen. I konsekvens härmed bör kommunen i princip vara oförhindrad att stödja den överlämnade verksamheten i samma omfattning och på samma sätt som när fråga är om en verksamhet som bedrivs i direktägd form. Vad särskilt gäller bostadsförsörjningens område innebär det sagda att de förut berörda lagstiftningsåtgärderna under år 1993 inte skall anses ha inskränkt de möjligheter som kommunerna enligt dittillsvarande praxis hade att - genom t.ex. borgensåtagande, kapitaltillskott eller förlusttäckningsbidrag - stödja kommunala bostadsföretag som drivs i aktiebolags- eller stiftelseform (samma uppfattning om rättsläget redovisades av Bostadsutskottet i bet. 1992/93:BoU19 s. 8-9).

Mot bakgrund av det hittills anförda finner Regeringsrätten att det inte kan anses visat i målet att kommunfullmäktiges klandrade beslut innefattar ett överskridande av kommunens kompetens enligt 2 kap. 1 och 7 §§ KL.

Som nämnts i inledningen har i målet också väckts frågan om beslutet är förenligt med likställighetsprincipen. Denna har i 2 kap. 2 § KL uttryckts på så sätt att kommunerna skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. H.T. har hävdat att kommunen genom att ekonomiskt stödja stiftelsen har gynnat denna i förhållande till andra ägare av hyreshus inom kommunens område och att detta inte är förenligt med likställighetsprincipen. I enlighet med vad som sagts i det föregående bör emellertid stiftelsens verksamhet i förevarande sammanhang likställas med kommunens egen. I detta ligger att det av kommunfullmäktige beslutade stödet till stiftelsen inte bör behandlas som förmån till en kommunmedlem och att en jämförelse mellan stiftelsens och andra fastighetsägares ekonomiska villkor följaktligen inte är relevant vid en prövning av om föreskriften i 2 kap. 2 § KL har iakttagits. Den omständigheten att de kommunmedlemmar som bor i stiftelsens fastigheter på grund av kommunens stöd till stiftelsen kan komma att indirekt få en hyressubvention som inte kommer andra hyresgäster till del utgör inte i sig tillräcklig grund för att anse stödet innefatta ett brott mot likställighetsprincipen.

På grund härav finner Regeringsrätten att det inte heller har visats att kommunfullmäktiges klandrade beslut strider mot likställighetsprincipen.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut.

Föredraget 1997-04-17, föredragande Gylling Lindkvist, målnummer 6938-1994

Samma dag avgjordes två likartade mål nr 6046-1996 och 5907-1995 med samma utgång.