RÅ 2009 not 100

Not 100. Ansökan av K.F. med flera om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Helsingborgs kommun (2007-06-13)beslutade att anta detaljplan för del av fastigheten Laröd 29:3 m.fl., Laröd, Helsingborgs stad, upprättad den 24 november 2006, redaktionellt ändrad den 9 mars 2007. Av handlingarna framgick vidare bl.a. följande. Detaljplanen upprättades i syfte att pröva möjligheten att komplettera befintlig bebyggelsestruktur med bostäder vid Svalevägen och Trastvägen. Inom den västra delen av detaljplaneområdet avses parkstråket bevaras och förbättras. Planområdet är beläget i Laröd i de nordvästra delarna av Helsingborgs stad. Området gränsar till befintlig bebyggelse och parkmark och avgränsas i norr av Trastvägen, i öster av Svalevägen samt i väster av parkmark. Området omfattar ca. 1,5 ha. Planområdet består i huvudsak av öppna gräsbevuxna grönytor med gång- och cykelvägar som avskiljer de olika ytorna. Mot söder nås Laröds centrum och mot norr Laröds skola samt Hittarp. Åt väster ligger ett större grönområde, söder om Laröds skola, vilket via skogsområdet kring Serpentinvägen leder vidare ner till Öresund. Området fungerar som en del av en grön korridor i nord-sydlig riktning kantad av befintlig bebyggelse. Angränsande bebyggelse är utformad som friliggande villabebyggelse i ett till två plan. Vegetationen finns i huvudsak i anslutning till de angränsande gatorna. I denna del finns också en lekplats som till delar är asfalterad. Här finns även en hårdgjord yta som står outnyttjad. Övriga ytor inom planområdet utgörs av gatumark samt gång- och cykelväg. Topografiskt sluttar planområdet svagt åt nordväst med en skålad yta för översilning av dagvatten i planområdets mitt. Den nya bebyggelsen består av 14 vinkelhus i ett plan som är anpassade i skala till den svagt sluttande terrängen och omgivande bebyggelse. - K.F. m.fl. överklagade kommunfullmäktiges beslut och yrkade att detaljplanen skulle upphävas. - Länsstyrelsen i Skåne län (2007-11-29)avvisade överklagandet från en intresseförening och avslog överklagandena i övrigt. - Som skäl för sitt avslagsbeslut anförde länsstyrelsen bl.a. följande. Enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Med hänsyn härtill får kommunen själv inom vida ramar avgöra hur marken skall användas och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Vid länsstyrelsens överprövning av ett överklagat planbeslut bör således stor vikt tillmätas de lämplighetsbedömningar som gjorts av kommunen. Vid en överprövning bör kommunens.. beslut upphävas endast om kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen eller då kommunen förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av, frågor enligt lagen både enskilda och allmänna intressen beaktas. I 5 kap 2 § PBL föreskrivs att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse- äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Enligt 2 kap. 1 § PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning, Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.miljöbalken tillampas Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning. - I 2 kap. 2 §, PBL stadgas. bl.a. att planläggning skall, beaktande av natur- och kulturvärden främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande, utformning, av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror, skall främjas. Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.miljöbalken överträds. - Av 5 kap. 18 § PBL jämförd med 6 kap. 11 § miljöbalken (MB) framgår att när en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning skall myndigheten eller kommunen göra en miljöbedömning av planen, programmet eller ändringen om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. - Länsstyrelsen har i tidigare beslut den 4 oktober 2005 upphävt kommunfullmäktiges i Helsingborgs kommun beslut om antagandet av detaljplan för del av fastigheten Laröd 29:3 med den motiveringen att den fördjupade översiktsplanen inte är sådan att det av den tydligt kan utläsas detaljplanens innebörd och konsekvenser, varför detaljplanen skulle ha föregåtts av ett planprogram på sätt som stadgas i 5 kap. 18 § PBL. Detta beslut har därefter överklagats hos regeringen som avslagit överklagandet med - i stort sett - samma motivering som länsstyrelsen. Klagandena har nu framfört synpunkter på den "formella hanteringen av planprogrammets genomförande. Länsstyrelsen finner emellertid inte skäl att göra annan bedömning än att planprogrammet har tillkommit i laga ordning. - I överklagandena har vidare framhållits synpunkter på bl.a. försämrade rekreationsmöjligheter genom att parkområdet tas i anspråk för bebyggelse, trafikproblem med ökat trafikbuller och ökad olycksrisk som följd, försämrad dagvattenhantering genom att tilltänkt bebyggelse tar hydrologisk viktig parkmark i anspråk så att markens viktigaste funktion att avbörda regnvatten från högre belägna områden omintetgörs med källaröversvämningar som följd samt bristfällig redovisning av miljökonsekvenserna. - Länsstyrelsen skall, som statlig regional planmyndighet, på eget initiativ enligt 12 kap. 1 och 3 §§ PBL upphäva en kommuns beslut att anta en detaljplan bl.a. om riksintresse enligt 3 § och 4 kap. MB (såsom t.ex. naturvård, kulturmiljövård eller friluftsliv) inte tillgodoses, en miljökvalitetsnorm, enligt 5 kap. MB inte iakttas eller en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Länsstyrelsen beslutade den 5 juli 2007 att någon sådan prövning inte skulle ske. Detta innebär att länsstyrelsen funnit att detaljplanen inte strider mot 12 kap. 1 § PBL. Vad framförts i överklagandet i nyss berörda delar har således redan varit föremål för länsstyrelsens granskning i samrådsskedet, vid länsstyrelsens efterföljande prövning under utställningsskedet samt vid prövningen enligt 12 kap. PBL. Länsstyrelsen finner som besvärsmyndighet inte anledning att nu göra en annan bedömning av de frågor som redan granskats. - Länsstyrelsen finner sammanfattningsvis att det inte har visats att planen kan antas medföra sådana olägenheter för klaganden att planen av det skälet inte kan godtas. Inte heller har det kommit fram att byggnadsnämnden har förfarit felaktigt i fråga om avvägningen mellan de olika intressen som skall beaktas. Med hänsyn härtill och då det inte heller i övrigt har anförts någon omständighet som bör föranleda att det överklagade beslutet upphävs skall överklagandena avslås. - K.F. med flera överklagade länsstyrelsens beslut. K.F. var missnöjd med beslutet då t.ex. sakfrågan inte har behandlats av länsstyrelsen. Hon hänvisade till vad hon tidigare framfört och anförde bl.a. följande. De boende känner oro över framtida översvämningsproblem och betydligt höjda villaförsäkringspremier och/eller svårighet att över huvud taget kunna försäkra huset om grönstråket byggs. Inga beslut om att bygga bör fattas innan utredningen om vattenfrågan, spillvatten och dagvattenproblematiken är klar. Den planerade stora utbyggnaden av östra Laröd kommer att innebära ännu större påfrestning på området avseende dag- och spillvattnet. Med tanke på klimatförändringarna är det ofattbart att kommunen inte ser till annat än kortsiktiga ekonomiska intressen och fördelar för en liten grupp. Hon bifogade, korrespondens med sitt försäkringsbolag angående översvämningsrisker. - L.O och R.O hänvisade till vad som tidigare framförts samt anförde bl.a. följande. De är missnöjda med beslutet därför att deras påpekande inte har beaktats av länsstyrelsen, speciellt att de påtalat att en miljökonsekvensbeskrivning måste göras samt situationen med vatten- och avloppsfrågan. -Kommunen har gjort ett planprogram men det bör även göras en tillhörande miljökonsekvensbeskrivning. Många hushåll i området har drabbats av översvämning vid kraftigt regn. De befintliga ledningar som är belägna i Trastvägen saknar dimensionering för ytterligare belastning från det stora nyplanerade bostadsområdet i östra Laröd. Beslut i ärendet bör inte tas förrän pågående utredning angående vattenfrågan är klar. - J.T. var missnöjd med beslutet då t.ex. sakfrågan inte har behandlats av länsstyrelsen. Han hänvisade till vad som tidigare framförts och anförde bl.a. följande. En ordentlig miljökonsekvensbeskrivning för olika alternativ saknas. Den planerade byggnationen kommer att ske på parkområde som fungerar som ett förbindande grönstråk genom Laröd. Området ligger inom zonen för riksintresse. Utplåning kommer att ske av dom sista resterna av ett kulturhistoriskt område som av kommunens egna utredare föreslagits som våtmarksområde. Han ifrågasätter varför kommunen inte ser på de olika alternativ som föreslagits vid samrådsmöten. De nu aktuella bostäderna kommer att ta så mycket av parkområdet i anspråk att endast en smal remsa på tio meter kommer att finnas kvar. De närboende har redan i nuläget problem med översvämningar i källare och det blir inte bättre när 350 nya bostäder kommer att byggas i den närliggande östra delen av Laröd och kopplas på befintligt vattensystem. Påverkan på dagvattenhanteringen har inte utretts på ett korrekt sätt. - M. och J.G. anförde bl.a. följande. De har varit aktiva i ärendet från första stund och kommit in med synpunkter. Trots det har de inte blivit informerade om antagandebeslutet. Kommunen kan inte tillgodose ett fåtal möjliga intressenter på bekostnad av en stor majoritet som är emot detaljplanen. Det är ologiskt av länsstyrelsen att inte invänta resultatet av en pågående kommunal utredning som gäller dagvattenhanteringen i området. Lokaliseringsalternativ för bebyggelsen är inte presenterade. Klagandena saknar en miljökonsekvensbeskrivning, ett dagvattenprogram och en profilbeskrivning. Trafikanalysen, är inte fullständig eftersom hänsyn inte tagits till den stora mängd oskyddade trafikanter som dagligen använder Trastvägen som väg till och från skolan. Exploateringsavtal mellan kommunen och exploatören skulle ha fattats före beslutet att anta detaljplanen. De framförde även kritik mot kommunens handläggning. - A. och M.E. samt F.S. yrkade att beslutet skulle upphävas. De hade i likalydande skrivelser åberopat vad de tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Betydelsen av marken som översvämningsområde är inte tillräckligt utredd. Det finns planer på att bygga ca 200-400 nya bostäder vars dagvatten ska kopplas på den i dag kulverterade bäcken genom området. Resultatet från den kommunala undersökningen avseende vatten och avlopp bör inväntas innan marken bebyggs. Områdets hydrologiska egenskaper och miljöbetydelse bör slås fast och byggnation förbjudas för all framtid. En miljökonsekvensbeskrivning saknas, eftersom de planerade byggnationerna inte bör betraktas vara av ringa betydelse. Denna del av grönstråket bör bevaras. Frilägg därför bäcken, rusta upp lekplatsen och gör den tillgänglig för fler genom att tillföra sittplatser och planteringar. De framför även kritik mot kommunens handläggning.- R.O. inkom med ytterligare en skrivelse och anförde bl.a. följande. Spillvattnet från utbyggnaden av östra Laröd kommer att mynna ut i korsningen Trastvägen-Skolvägen och ledningarna som går genom det aktuella grönområdet. Det är samma korsning där de boende har problem med översvämningar i källarna. Med denna lösning blir det ännu mer viktigt att bevara översvämningsområdet och dess funktion som Laröd 29:3 har. - Regeringen (2008-12-18, Miljödepartementet)tog inte upp överklagandet från två av de klagande till prövning samt avslog överklagandena i övrigt. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen vid sin prövning av ärendet i sak bl.a. följande. Regeringen finner inte att det framkommit att de underlagshandlingar som legat till grund för kommunens beslut att anta detaljplanen innehåller sådana brister att de inte kan godtas. Inte heller i övrigt finner regeringen att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Den omständigheten att klagandena inte fått gehör för sina synpunkter eller att det finns ett stort motstånd mot planförslaget utgör inte skäl till annat ställningstagande. Regeringen anser inte att planen kan komma att ha en sådan miljöpåverkan att det varit nödvändigt att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Vad gäller vattenhanteringen inom det aktuella planområdet har det i ärendet inte framkommit att denna fråga inte går att lösa. Den slutliga lösningen får prövas i samband med genomförandet av planen. - Regeringen konstaterar vidare att länsstyrelsen i beslut den 5 juli 2007 inte funnit skäl att pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL vilket innebär att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken och med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser. Regeringen finner inte att vad klagandena. anfört utgör skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller dessa frågor. - Vid prövningen av ärendet i övrigt finner regeringen att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för K.F. med flera att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört om vald planutformning, om grönstråkets bevarande, gjorda avvägningar och trafikförhållandena i området utgör inte skäl att med anledning av deras överklagande upphäva beslutet att anta planen. Regeringen finner inte heller att vad klagandena anfört om länsstyrelsens handläggning eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - K.F. med flera ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och dessförinnan förordna om inhibition. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Kommunen, länsstyrelsen och regeringen har inte tagit hänsyn till vad de anfört om de källaröversvämningar som redan inträffat i området. Ingen instans har hittills tagit hänsyn till sakinvändningarna och prövat dessa, vilket strider mot 1 kap. 9 § regeringsformen. Invändningarna har inte heller bemötts i samrådsredogörelsen på det sätt som föreskrivs i 5 kap. 27 § PBL. Parkstråket i fråga avbördar regnvatten från högre belägen bebyggelse och risken för källaröversvämningar kommer att bli större om detta tas i anspråk för ny bebyggelse. Någon miljökonsekvensbeskrivning har inte gjorts enligt 5 kap. 18 § PBL. Vad som står i planens handlingar om miljökonsekvenser beskriver inte störningar, risk för källaröversvämningar och övriga konsekvenser för närmiljön. Kommunen har inte visat hur vattenflödet i grönstråket ska hanteras i framtiden. Regnmängderna kommer att öka till följd av klimatförändringarna och grönstråket kommer att få ännu större betydelse när det gäller att avbörda dagvattnet vid kraftiga regn. Kommunen har inte bevisat att källare inte kommer att översvämmas och har konsekvent ignorerat frågan om parkstråkets regnvattenföring. Trots att kunskapen finns i kommunen har VA-förvaltningen inte getts utrymme att instämma i invändningarna. Beslutet är inte heller förenligt med kraven i 2 kap. 3 och 4 §§ PBL. I 3 § anges bl.a. att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och säkerhet, vattenförhållandena och risken för översvämning. I 4 § anges bl.a. att bebyggelsemiljön ska utformas med hänsyn till behovet av skydd mot brand och andra olyckshändelser och till behovet av parker och grönområden. I planförslaget från 2004 påtalade tekniska nämnden grönområdets användning och betydelse som s.k. översilningsområde. En miljökonsekvensbeskrivning borde ha upprättats. I det bemötande kommunen gjort i samrådsredogörelsen har synpunkterna svepts bort med närmast helt ovidkommande förklaringar. Om inte frågan om källaröversvämningar och avsaknaden av en miljökonsekvensbeskrivning behandlas av Regeringsrätten är alla inhemska rättsmedel uttömda. Sökandenas rätt att få just den saken prövad och deras rätt till sin egendom har därmed kränkts. - Regeringsrätten (2009-06-08, Eliason, Wennerström, Nord, Lundin, Ståhl): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vad som förevarit i målet visar inte att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden. Det har inte heller i övrigt visats att det har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet och det framgår inte klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Vid en sådan utgång förfaller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-05-19, Königsson)