RÅ 2009 not 164

Not 164. Ansökan av Oljeprospektering AB om rättsprövning av ett beslut ang. ansökan om förlängning av undersökningstillstånd och tillstånd att genomföra provborrning efter olja på kontinentalsockeln. - Oljeprospektering AB (bolaget) beviljades 1969 ett undersökningstillstånd enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln för att utforska svenskt kontinentalsockelområde i sökande efter bl.a. olja och gas. Regeringen har förlängt tillståndet nio gånger sedan 1969. Det område tillståndet avsett har successivt minskat och omfattar numera ett långsmalt område i nord-sydlig riktning öster och sydöst om Gotland. Området gränsar i öster till Lettlands, Litauens och Rysslands (Kaliningrad) ekonomiska zoner och i söder till Polens ekonomiska zon. Tillståndet är förenat med rätt till utvinning om kommersiellt utvinningsbar fyndighet påträffas. Tillståndet innehåller föreskrifter om royalty för staten vid utvinning. Det senaste beslutet om förlängning togs den 19 december 1996 och gällde till utgången av 1999. Den 30 april 1999 ansökte bolaget om förlängning av tillståndet till utgången av 2004. Under ärendets beredning begärde bolaget att undersökningstillståndet skulle gälla i sex år räknat från dagen för regeringens beslut. Sedan bolagets ansökningar remissbehandlats i flera omgångar och ett antal möten hållits mellan bolaget och Näringsdepartementet avslogregeringen (Näringsdepartementet, 2009-03-05)ansökningarna med följande motivering. Sökanden har i olika former och i varierande omfattning sedan 1969 haft undersökningstillstånd i Östersjön och genomfört arbetsinsatser med de villkor som ställts i besluten. - Under den långa tid som tillstånden gällt har miljösituationen i Östersjön försämrats med allvarliga konsekvenser för havets ekosystem som följd. Situationen kan i flera hänseenden numera betraktas som prekär. Under nämnda tid har också miljölagstiftningen utvecklats och skärpts, både nationellt och internationellt. - Östersjöns miljömässigt utsatta läge har också föranlett strandstaterna att ingå flera konventioner till skydd för Östersjön, exempelvis Esbokonventionen och Helsingforskonventionen. Inom Helsingforskonventionen har arbetats fram en särskild aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan). - När frågan om tillstånd till provborrning övervägs bör också frågan om tillstånd till utvinning av en eventuell påträffad oljefyndighet beaktas. Regeringen gör därvid följande bedömning. - Östersjön är ett innanhav med bräckt vatten och få arter vilket gör dess ekosystem sårbara. Användandet av kontinentalsockelns naturresurser kräver därför noggranna överväganden. - Den säkerhetsmässiga och miljömässiga utvecklingen vid oljeutvinning har under lång tid gått framåt, vilket bland annat framgår av att olyckor i samband med oljeutvinning sällan förekommer. Under normala förhållanden skulle de miljömässiga problemen vid en oljeutvinning i Östersjön förmodligen kunna bemästras. - Det kan dock aldrig uteslutas att olyckor inträffar. Det gäller inte bara vid själva utvinningen av olja utan också i samband med transport av olja från utvinningsplatsen. - Ett oljeutsläpp av mer betydande omfattning får redan vid normala havsförhållanden allvarliga konsekvenser. Ett sådant utsläpp i Östersjön skulle, på grund av den nuvarande miljösituationen, kunna få förödande konsekvenser. - Regeringen anser för närvarande att den oljeutvinning som kan följa av ansökan om provborrning inte är förenlig med skyddet av Östersjöns miljö. - Mot bakgrund av detta bör inte heller tillstånd till provborrning och undersökning som förberedelse för eventuell utvinning tillåtas. - Regeringen finner vid en sammantagen bedömning att såväl ansökan om förlängning av undersökningstillståndet som ansökan om tillstånd till provborrning ska avslås. - Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa målet till regeringen för fortsatt handläggning. Bolaget anförde bl.a. följande. Regeringen har baserat sitt avslagsbeslut på potentiella effekter av en framtida utvinning av olja och transport av denna olja i Östersjön. Bolagets ansökningar innefattar dock endast en förlängning av befintligt undersökningstillstånd samt provborrning efter olja i Östersjön, inte en framtida utvinning med efterföljande oljetransport. De omständigheter som ligger till grund för regeringens beslut har inte behandlats i ansökningarna och således inte heller av remissinstanserna. Regeringen har inte heller begärt kompletterande information i dessa avseenden. Bolaget har således inte haft möjlighet att lägga fram fakta och bemöta det som ligger till grund för regeringens beslut. Regeringens handläggning strider därigenom mot kommuniceringsplikten och artikel 6 i Europakonventionen. Det saknas också lagstöd för att avslå ansökningarna på de grunder som anförs i beslutet. Prövningen ska ske utifrån respektive ansökan och gällande lagstiftning. Regeringens beslut strider därför mot legalitetsprincipen enligt 1 kap. 1 § regeringsformen, RF. I och med att regeringen även har beaktat omständigheter som inte ingår i prövningen kan regeringen inte heller anses ha följt den objektivitetsprincip som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § RF. Regeringen har vidare i svepande ordalag bl.a. angett att riskerna vid en framtida oljeutvinning och transport av utvunnen olja inte kan uteslutas samt att en olycka kan få katastrofala följder trots att det inte finns någon utredning i denna del. Beslutet brister således även i saklighet. Regeringens beslut innebär i realiteten ett generellt förbud mot vidare undersökningar och provborrning i Östersjön. Ett sådant generellt förbud strider mot syftet med lagen om kontinentalsockeln, och det saknas i den lagen eller annan lag bemyndigande för regeringen att meddela generella förbud för undersökning och provborrning. Ett generellt beslut att förbjuda undersökningar och provborrningar i Östersjön ska meddelas genom lag och föregås av en närmare analys än den som regeringen har gjort. Med hänsyn till de följder som beslutet får för bolaget och med hänsyn till de begränsade konsekvenser som ansökt verksamhet har för miljön brister beslutet dessutom i proportionalitet. - Bolaget åberopade ett rättsutlåtande av professor Wiweka Warnling-Nerep. - Regeringsrätten (2009-11-04, Heckscher, Eliason, Dexe, Hamberg, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Kontinentalsockeln utgörs enligt 1 § kontinentalsockellagen jämförd med 1 § kontinentalsockelförordningen (1966:315) av havsbottnen och dess underlag inom allmänt vattenområde samt inom det havsområde utanför Sveriges territorialgräns som framgår av förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon. Rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten enligt 2 § kontinentalsockellagen. - Enligt 3 § kontinentalsockellagen äger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela tillstånd för annan än staten att bl.a. genom borrning utforska kontinentalsockeln. Sådant tillstånd ska avse bestämt område och viss tid. Av 3 a § första stycket samma lag framgår att bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken, MB, ska tillämpas vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln. - Den s.k. försiktighetsprincipen regleras i 2 kap. 3 § MB. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt 2 kap. 7 § MB ska en rimlighetsavvägning göras mellan nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått och kostnaderna för sådana åtgärder. - I 2 kap. 9 § MB finns bestämmelser om slutavvägning. Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt balken, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas, om den medför risk bl.a. för att miljön försämras avsevärt. - Regeringsrätten kan konstatera att de vid tillståndsprövningen enligt kontinentalsockellagen aktuella bestämmelserna är allmänt hållna och ger regeringen ett förhållandevis stort handlingsutrymme för bedömningar. En fråga i målet blir därför om regeringens beslut ryms inom detta handlingsutrymme och då är förenligt med kravet på proportionalitet mellan det allmänna intresset och bolagets intresse. - Av flera avgöranden från Europadomstolen följer att en myndighets vägran att meddela tillstånd att utöva en viss ekonomisk verksamhet under speciella förutsättningar kan vara oproportionerlig enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 u. 2007, s. 454 ff.). Vad gäller proportionalitetsprincipen har Regeringsrätten i RÅ 1999 ref. 76 uttalat att ett underkännande av ett myndighetsingripande i avvägningsfrågor där myndigheterna har ett betydande handlingsutrymme knappast kan komma i fråga i andra fall än sådana där det råder ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning som ingripandet innebär för den enskilde. - Regeringsrätten finner att det i målet inte har kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om tillstånd enligt kontinentalsockellagen. Detta gäller också vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen enligt proportionalitetsprincipen. - Bolaget har vidare gjort gällande att regeringens beslut strider mot legalitetsprincipen och föreskriften om att saklighet och opartiskhet ska iakttas samt att regeringen vid beredningen av ärendet inte har uppfyllt sin kommunikationsskyldighet. Regeringsrätten finner att beslutet uppfyller gällande krav även i dessa avseenden. Det har inte heller kommit fram att det vid handläggningen förekommit något annat fel som påverkat utgången i ärendet. - Det anförda innebär att regeringens beslut inte kan anses strida mot någon rättsregel på det sätt som bolaget har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-10-15, Königsson)