RÅ 2009 not 178

Not 178. Ansökan av J.L med flera om rättsprövning av ett beslut om antagande av detaljplan. -Kungälvs kommun (2004-11-08) beslöt att anta detaljplan för reningsverk i Kärna på del av fastigheterna Torsby 11:7 och Lerlycke 1:13 i Kungälvs kommun. Av planbeskrivningen framgick bl.a. följande. - Bakgrunden till detaljplanen är att avloppsreningsverket i Kärna är fullt utnyttjat och har inte kapacitet för att klara en utbyggnad av bostäder och . verksamheter i Kärna. Verket uppfyller inte heller dagens krav på arbetsmiljö. Syftet med. detaljplanen är att göra det möjligt att anlägga ett nytt reningsverk och reglera hur anläggningen ska utformas. I planen ingår också en tillfartsväg. Det nya reningsverket ska ha kapacitet att klara en långsiktig utbyggnad av bebyggelse i enlighet med den kommunala översiktsplanen, Kommunplan 2000. Ytterligare utbyggnad utöver vad som anges i översiktsplanen bedöms inte bli aktuell under överskådlig tid, d.v.s. reningsverkets avskrivningstid. - Marken inom planområdet är privatägd och används för närvarande som jordbruksmark. Planen berör även Glose å och slänter omkring ån. Glose å är Kungälvs kommuns näst största vattendrag. Ån mynnar i Ryskärsfjorden som ingår i Nordre älvs estaurie och som är ett Natura 2000-område avseende både fågel- och habitatdirektiven. Området är även av riksintresse för naturvården och friluftslivet. - Reningsverket kommer att byggas för 1 200 personekvivalenter (pe), med möjlighet till eventuell framtida utbyggnad. Detaljplanen innehåller mark för reningsanläggning, tillfartsväg samt odling. Planområdet är ca 20 150 kvm. Reningsverkets yta i kvartersmark är ca 5 450 kvm. Av området som på kartan betecknas "Avloppsreningsverk" får 2 000 kvm utnyttjas för uppförande av byggnader. Planen tillåter ett reningsverk på ett avstånd av 200 meter från närmsta fastighetsgräns för bostadsfastighet. Att detta avstånd kan accepteras motiveras av: - Det nya verket är dimensionerat för 1 200 personekvivalenter, dvs. 25 % av den verksamhet som medges med skyddsavståndet 300 meter. - De delar av anläggningen som kan ge upphov till lukt ska inneslutas i byggnader och ventilationsluften ska behandlas i filter. - Det finns inga lämpliga platser i närheten av Kärna som tillgodoser det rekommenderade skyddsavståndet. - För att anläggningen inte ska bli alltför dominerande i landskapet ska byggnader, anläggningar och iordningsställda ytor ligga så lågt som möjligt, utan att det uppstår risk för översvämning. Nockhöjden får inte överskrida 7 meter över marknivå. - Som underlag för planarbetet hade en miljökonsekvensbeskrivning upprättats. - Länsstyrelsen hade i yttrande den 9 september 2004 bl.a. anfört att kravet på utökad kväverening var särskilt motiverat för planerat avloppsreningsverk, då Ryskärsfjorden och dess omfattande grundområden idag var mycket hårt belastade. Länsstyrelsen ansåg, med stöd av 2 kap.miljöbalken, att nytt avloppsreningsverk i Kärna dimensioneras för 10 mg/1 BOD och 0,3 mg/1 fosfor, och att alternativa metoder för ytterligare kvävereducering utreds och anpassas för anläggningen. Länsstyrelsen beslutade den 2 december 2004 att inte pröva kommunens antagandebeslut enligt 12 kap. PBL. - Bland andra J.L. med flera överklagade beslutet. De anförde bl.a. följande. Den förhärskande vindriktningen från platsen där reningsverket planeras att placeras är rakt mot befintligt bostadsområde och landskapets nakna topografi medför i princip att avståndet mellan bostadsområdet och reningsverket minskas i förhållande till vindstyrkan. Reningshanteringen kommer på grund av dessa omständigheter att påverka de boendes närmiljö, hälsa och säkerhet negativt. Ett avstånd om 300 meter är för kort och de kräver ett skyddsavstånd på 400 meter. De är alla delaktiga i Kärnaresursens VA-grupp och därmed hårt engagerade i deras samhälls miljöfrågor. Ett fortsatt felaktigt utnyttjande av deras långgrunda havsvikar kan inte accepteras. Att fortsätta släppa ut förorenat vatten i deras långgrunda havsvikar måste snarast undvikas. Det finns flera alternativa möjligheter till reningsverket med mindre framtida problem. Detaljplanen accepteras inte på grund av alldeles för kort skyddsavstånd till befintligt boende, för stort ingrepp i landskapsbilden samt den ökade miljöförstöringen i Ryskärsfjorden. Klaganden har kompletterat överklagandet med en skrivelse från Kärnaresursens VA-grupp.- Länsstyrelsens i Västra Götalands län (2005-10-11) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Kommunen har genom plan- och bygglagstiftningen erhållit stort inflytande över hur marken skall användas och miljön utformas i den egna kommunen. Den prövning Länsstyrelsen gör som besvärsmyndighet avser i huvudsak en bedömning av om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan de allmänna och enskilda intressen som kan stå emot varandra i planärendet. Länsstyrelsen gör dock inte någon prövning vad gäller alternativa placeringar av reningsverket eller alternativa lösningar för avloppsvattenhanteringen. - I 5 kap 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, föreskrivs att vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I 2 kap PBL finns regler för bl.a. lokalisering av bebyggelse. Bebyggelse skall bl.a. enligt 3 § lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa. - Även bestämmelserna i 3 kap PBL skall beaktas. Där föreskrivs bl.a. att byggnader skall utformas och placeras så att de eller deras avsedda användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Som framgått ovan har Länsstyrelsen inte funnit anledning att på eget initiativ överpröva planen. Länsstyrelsen har således vid sin granskning av planen funnit att användning av marken i enlighet med detaljplanen inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa. Länsstyrelsen har inte heller funnit skäl att överpröva planen mot bakgrund av vad som framkommit angående Glose ås utlopp i och påverkan på Ryskärsfjorden. - Det har inte kommit fram något genom överklagandena som ger Länsstyrelsen anledning att nu som besvärsmyndighet bedöma dessa frågor på annat. sätt. Planbeslutet medför inte, enligt Länsstyrelsens bedömning, att klagandenas enskilda intressen åsidosätts i strid mot plan- och bygglagens regler. Länsstyrelsen anser att planbeslutet även i övrigt ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna i PBL ger kommunen. Överklagandena skall därför avslås. - Länsstyrelsen konstaterar att den verksamhet som enligt detaljplanen får bedrivas i området, reningsverk, är anmälningspliktig verksamhet enligt miljöbalken. Det ankommer på miljö- och byggnadsnämnden i kommunen att med stöd av bestämmelserna i miljöbalken föreskriva de villkor för verksamheten som kan erfordras från miljövårdssynpunkt och med hänsyn till riksintressena och Natura 2000-området i anslutning till Glose ås utlopp. Mot bakgrund av vad som ovan anförts skall överklagandena avslås. - J.L. med flera överklagade beslutet. - De klagande anförde bl.a. följande. Det finns alternativa placeringar till ett nytt reningsverk med tillräckliga skyddsavstånd. Ett skyddsavstånd om 400 meter till befintligt boende bör gälla med hänsyn till den förhärskande vindriktningen. Ur miljösynpunkt är tryckavloppsanläggning att förorda. Deras närmiljö, hälsa och säkerhet kommer att påverkas av reningsverket. Som stöd härför hänvisar de till länsstyrelsens samrådsyttrande den 23 juni 2004. Detaljplanen kommer att påverka landskapsbilden. Reningsverket kommer att utgöra ett främmande inslag i naturen. Ryskärsfjorden ingår i Nordre älvs estuarium som är ett Natura 2000-område. Detaljplanen kommer att medföra en ökad miljöförstöring av Ryskärsfjorden. - Naturvårdsverket hade den 7 september 2006 yttrat sig i ärendet. Verket anförde bl.a. följande. Den planerade exploateringens påverkan på Natura 2000-området Nordre älvs estuarium bedöms som mycket begränsad. Lokalt vid Glose åns mynning kan vid hög belastning på ett nytt reningsverk en risk för marginellt ökad påverkan av övergödning inom Natura 2000-området inte uteslutas. I förhållande till belastningen av närsalter på Natura 2000-området från framförallt Nordre älv men även Glose å är tillskottet av närsalter på det utanförliggande havsområdet från ett utbyggt reningsverk litet. Påverkan på merparten av Natura 2000-området torde därför vara försumbar. I direkt anslutning till åmynningen kan dock en mindre del av Natura 2000-området eventuellt påverkas något av ökad övergödning. Mynningsområdets relativt exponerade läge tyder dock på en snabb omsättning av vatten och sannolikt späds det näringsrika vattnet från ån ut i hög utsträckning. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län hade den 9 november 2006 yttrat sig i ärendet. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Myndigheten har med hänsyn till avloppsverkets storlek, avståndet mellan utsläppspunkten och Natura 2000-området Nordre älvs estuarium samt kommunens uppgifter om reningsgrad inte bedömt att det planerade reningsverket kommer att påverka miljön i Natura 2000-området på ett betydande sätt. Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs därför inte. Även med beaktande av vad klagandena anfört till regeringen görs inte någon annan bedömning än vad som framgår av det överklagade beslutet. Länsstyrelsen ser positivt på att äldre avloppsreningsverk ersätts med nya avloppsreningsverk där en bättre rening kan ske och där det finns möjligheter att ansluta fastigheter med undermåliga avloppslösningar. Den ytterligare belastning det nya avloppsreningsverket kommer att medföra blir med stor sannlikhet endast marginell och kan inte anses medföra en betydande påverkan på Natura 2000-området. Länsstyrelsen har i yttranden uttalat sig om vilka försiktighetsmått som med stöd av 2 kap.miljöbalken bör vidtas. Uttalandena kan utgöra ett stöd för miljönämnden att vid anmälan av avloppsreningsverket ställa mer långtgående krav än vad som skulle vara fallet om frågan om Natura 2000-området inte hade varit aktuellt. - J.L. hade för de klagande kommit in med ytterligare en skrivelse. Han anförde utöver vad som tidigare framförts bl.a. följande. En prövning enligt 12 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, borde ha skett. En skrivelse med närmare 300 namnunderskrifter för att rädda Ryskärsfjorden har lämnats över till kommunens politiker. Som stöd för överklagandet hade bifogats ett antal skrivelser och tidningsartiklar. Dessutom framfördes kritik mot länsstyrelsens handläggning och bedömningar. - Regeringen (2007-01-25, Miljödepartementet)avslog överklaganden och anförde som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Regeringen, som tar upp ärendet till prövning på talan av dem som varit föremål för länsstyrelsens prövning, har i förevarande ärende endast att pröva den nu överklagade detaljplanen. Frågor som rör hur avloppsreningsverket slutligen skall utformas och vilka närmare föreskrifter eller åtgärder i övrigt som kan behövas för att undvika skador eller olägenheter för omgivningen eller på Glose åns vattenkvalité samt flora och fauna får prövas i samband med planens genomförande. Därvid förutsätts att länsstyrelsens uttalanden avseende vilka försiktigsmått som bör vidtas beaktas. - Av planhandlingarna i ärendet framgår att anläggandet av reningsverket berör Glose å som mynnar i Ryskärsfjorden som ingår i Nordre älvs estuarium som av Europeiska kommissionen valts ut som ett område av intresse för gemenskapen enligt rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, det s.k. art- och habitatdirektivet. Regeringen har även förklarat området som ett särskilt skyddsområde enligt rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar, det s.k. fågeldirektivet. Nordre älvs estuarium ingår även i det europeiska nätverket Natura 2000. Regeringen finner bl.a. mot bakgrund av den miljökonsekvensbeskrivning som tagits fram och till vad Naturvårdsverket och länsstyrelsen framfört att det underlag som föreligger i detta fall är tillräckligt för ställningstagandet att genomförandet av detaljplanen inte kan komma att ha en betydande påverkan på miljön för Natura 2000-området Nordre älvs estuarium. Länsstyrelsen har även i yttrandet den 9 november 2006 uttalat att detaljplanen inte kräver något tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. - Länsstyrelsen har för aktuell detaljplan beslutat att någon prövning enligt 12 kap. 1 § PBL inte skall ske. Detta innebär att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken och med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser. Regeringen finner inte att vad klagandena anfört utgör skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller dessa frågor. Vad klagandena framfört om länsstyrelsens bedömningar eller om ärendets handläggning i övrigt hos länsstyrelsen utgör inte skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - Regeringen finner att de olägenheter i form av bl.a. påverkad närmiljö som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om valt läge för avloppsreningsverket, om påverkan på riksintressen eller andra allmänna intressen utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklagande skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att vad klagandena anfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - J.L. med flera ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Glose ås utlopp i den grunda Ryskärsfjorden är ett Natura 2000-område. Beslutet att anlägga ett dubbelt så stort reningsverk i Kärna kommer att medföra ökade föroreningar i Glose å och Ryskärsfjorden som redan är kraftigt förorenade. Detta är inte förenligt med rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Det finns mer kostnadseffektiva och miljövänliga system för att ta hand om avloppen. Detaljplanen tillåter ett reningsverk på skyddsavståndet 200 meter trots att den förhärskande vindriktningen är rakt mot befintlig bebyggelse. Detta strider mot Boverkets rekommenderade minsta skyddsavstånd 300 meter för reningsverk av aktuell storlek. - Regeringsrätten ((2009-11-24, Heckscher, Eliason, Dexe, Hamberg, Stenman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det har inte framkommit i målet att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. - De av sökandena åberopade rekommendationerna från Boverket i fråga om skyddsavstånd utgör inte några rättsregler. Enbart den omständigheten att detaljplanen tillåter uppförande av ett reningsverk i Kärna inom dessa skyddsavstånd innebär därför inte att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Beslutet ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-10-29, Königsson)