RÅ 2009 not 34

Not 34. Ansökan av G.G. om rättsprövning av ett beslut om bygglov. - Fastigheten Segeltorp 8:17, Båstads kommun, omfattas inte av detaljplan. Däremot ligger den inom ett område, för vilket gäller förordnande till skydd för landskapsbilden enligt 19 § i den tidigare gällande naturvårdslagen (1964:822). Enligt övergångsbestämmelserna till miljöbalken gäller förordnandet fortfarande. - G.G. ansökte hos miljö- och byggnadsnämnden i .Båstads kommun om bygglov för fritidshus på fastigheten Segeltorp 8:17.Miljö- och byggnadsnämnden i Båstads kommun (2007-05-29)beslöt att bygglov ej kan påräknas samt att dispens från 19 § naturvårdslagen inte tillstyrks. - G.G. överklagade byggnadsnämndens beslut och yrkade i första hand att beslutet skulle undanröjas och visas åter till nämnden för förnyad prövning, i andra hand att Länsstyrelsen med ändring av nämndens beslut skulle lämna bifall till bygglov enligt ansökan. Som stöd för överklagandet anfördes bl.a. följande. Ärendet har handlagts felaktigt av kommunen. Klaganden har ansökt om bygglov, men beslutet är inte utformat som något avslagsbeslut utan ärendet har behandlats som ett förhandsbesked. Om Länsstyrelsen uppfattar nämndens beslut som ett avslagsbeslut åberopas det som anförts i samband med ansökan. Vidare kan ansökan inte anses strida mot vare sig översiktsplan eller mot bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken. Byggnaden uppfyller kraven i både 2 och 3 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Frågan om bygglov skall prövas mot bakgrund av den av Europadomstolen erkända proportionalitetsprincipen. - Byggnadsnämnden som yttrade sig i ärendet förklarade bl.a. att det överklagade beslutet var ett slutligt ställningstagande och således ett avslag på bygglovsansökan. - G.G. som yttrade sig över vad som tillförts ärendet och frånföll förstahandsyrkandet men vidhöll sitt andrahandsyrkande. - Länsstyrelsen i Skåne län(2003-02-03),sombesökt platsen avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt 8 kap. 12 § PBL skall en ansökan om bygglov till åtgärder som inte omfattas av detaljplan bifallas under förutsättning bl. a. att åtgärden uppfyller haven i 2 kap. och 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§ PBL. - I 2 kap. 1 § PBL föreskrivs att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vidare anges att vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.miljöbalken tillämpas. - I 3 kap. 1 § PBL stadgas att byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. - Fastigheten ligger inom ett område som är av riksintresse, dels för friluftslivet enligt 3 kap. 6 § miljöbalken sådana områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada naturmiljön, dels för det rörliga friluftslivet enligt 4 kap.1, 2 §§miljöbalken (Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden), där detta intresse särskilt skall beaktas vid tillåtligheten av ingrepp i miljön,dels som kustområde enligt 4 kap.1, 4 §§miljöbalken, där fritidsbebyggelse får komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse, vilket enligt förarbetena till miljöbalken innebär att det av fritidsbebyggelse ianspråktagna området inte ökar nämnvärt i omfattning, eller tillskott som innebär en naturlig avrundning av ett befintligt bebyggelseområde. - Vidare gäller förordnande den 13 mars 1972 till skydd för landskapsbilden enligt 19 § naturvårdslagen. Enligt förordnandet är det, förbjudet att utan Länsstyrelsens tillstånd bl. a. utföra nybyggnad. - I kommunens översiktsplan anges beträffande den nu aktuella delen av kommunen att pågående markanvändning skall bevaras med rekommendation att jord och skogsbrukets intressen skall prioriteras. Ny bebyggelse för jord- skogsbrukets och fiskets behov kan tillåtas. Befintliga bebyggelseområden får kompletteras men inte utvidgas. Ny sammanhållen bebyggelse skall inte tillåtas. Landskapets och bebyggelsens natur- och kulturvården skall bevaras. - Vid besöket på platsen iakttogs bl.a. följande. Fastigheten omges av ett öppet jordbrukslandskap med vida utblickar. Förekommande bebyggelse består huvudsakligen av traditionella lantbruksbyggnader som är väl anpassade till landskapet. - Ett bostadshus på fastigheten skulle enligt Länsstyrelsen bedömning motverka syftet med nämnda bestämmelser i miljöbalken. Länsstyrelsen finner att kraven i 2 kap. och 3 kap. 1 § PBL därmed inte är uppfyllda. De allmänna intressen som kommit till uttryck i de ovan angivna bestämmelserna visar att dessa har en sådan tyngd att Ert enskilda intresse av att få uppföra bostadshuset får vika. Intresseavvägningen kan inte anses strida mot den av Er åberopade proportionalitetsprincipen. Överklagandet skall därför avslås. - G.G. överklagade länsstyrelsens beslut. Hon anförde bl.a. följande. Bygglov beviljades 1966 och fastigheten bedömdes då som lämplig för bebyggelse. Ett bygglov på aktuell fastighet kommer varken att innebära en otillåten utvidgning av området eller ny sammanhållen bebyggelse. Den sökta åtgärden innebär inte heller att naturmiljön i området kommer att skadas påtagligt. Allemansrätten och det rörliga friluftslivet kommer inte att påverkas i någon beaktansvärd grad och byggnaden kommer således inte att innebära något negativt ingrepp i miljön. Närheten till grannfastigheten innebär snarast en komplettering till befintlig bebyggelse. Det allmännas intresse måste bedömas väga mindre tungt än den enskildes intresse att bebygga sin fastighet. - Kammarrätten i Göteborg hade genom beslut den 10 juni 2004 med eget utlåtande överlämnat ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten, som hållit syn på platsen, fann att med hänsyn till omgivande bebyggelse och den tilltänkta placeringen av huset att ansökan uppfyllde kraven i 3 kap. 1 § PBL. - Kommunen som yttrade sig i ärendet och anförde bl.a. följande. En byggnation på den aktuella fastigheten får anses bidra till en utvidgning av befintligt bebyggelseområde som inte är att hänföra till varken jord- eller skogsbruket. Det skulle komma att få en oönskad prejudicerande effekt då kommunens syn på nybyggnation inom området är mycket restriktiv och avslag på bygglovsansökningar meddelats i motsvarande lägen i närområdet. Det höga bebyggelsetrycket och belägenheten inom riksintressen för kustzonen, kulturmiljövården, friluftslivet och det rörliga friluftslivet, förordnandet för landskapsbilden, Båstads Kulturmiljövårdsprogram och Länsstyrelsen i Skånes kulturområden, vilka samtliga tillkommit efter det att bygglov beviljats 1966, innebär att en byggnation på fastigheten måste bedömas som olämplig. Vid en tillämpning av proportionalitetsprincipen får det allmänna intresset anses väga så tungt i förhållande till den enskildes intresse att ansökan om byggnation på fastigheten inte kan tillstyrkas. - G.G. hade härefter kommit in med en skrivelse och anförde bl.a. följande. Enbart det faktum att fastigheten ligger inom ett område av riksintresse är inte tillräckligt för att neka tillstånd till åtgärder på fastigheten. En byggnad på fastigheten står inte i strid med miljöbalkens bestämmelser. Kraven i 2 kap. PBL är därmed uppfyllda. Vid en prövning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med hänsyn till proportionalitetsprincipen måste det allmännas helt obetydliga intresse här väga mycket lätt i förhållande till den enskildes berättigade intresse att få bebygga sin fastighet och använda den på det sätt som varit avsett alltsedan avstyckningen. Regeringen (2005-05-19, Miljö- och samhällsdepartementet)avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt handlingarna i ärendet ingår Segeltorp 8:17 i område som enligt 3 kap. 6 § miljöbalken är av riksintresse med hänsyn till naturvården och friluftslivet. Sådant område skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Fastigheten ingår även i ett större område som är av riksintresse för turismen och friluftslivet där fritidsbebyggelse enligt 4 kap.miljöbalken endast får komma till stånd i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Med utgångspunkt i de intressen som fastlagts bl.a. i miljöbalken och i vad länsstyrelsen anfört finner regeringen att det finns ett uttalat allmänt intresse av att bebyggelse i området begränsas. Regeringen finner att vad G.G. framfört inte utgör skäl att frångå miljö- och byggnadsnämndens och länsstyrelsens bedömningar att den sökta åtgärden inte uppfyller kraven i 2 kap. PBL. Vad G.G. anfört utgör vid en avvägning inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. - G.G. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet och återförvisa ärendet till regeringen för ny behandling. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. följande. - Fastigheten är avstyckad från den större jordbruksfastigheten Båstad Segeltorp 8:3. Avstyckningen skedde 1958 för bostadsändamål och sökanden beviljades den 19 juli 1966 bygglov för enfamiljshus. Bygglovet kom dock inte att utnyttjas vid det tillfället. Fastigheten ligger mitt i ett åkerlandskap. För att nå fram till fastigheten med bil svänger man av från vägen och passerar via gårdsplanen på grannfastigheten Segeltorp 8:3. Den aktuella ansökningen om bygglov avser en låg enplansbyggnad i trä med en byggnadsyta om 108 kvm och en taknockshöjd på fyra meter. Byggnaden är avsedd att till färg och form anpassas till det känsliga omgivande landskapet och de närliggande lantbruksbyggnaderna. Byggnaden skulle inte synas från vägen och helt obetydligt påverka landskapsbilden från fälten sett. Den kommer att ligga så nära de befintliga byggnaderna på grannfastigheterna att byggnaderna av förbipasserande kommer att kunna uppfattas som uppförda på samma tomt. Fastigheten ligger 30 meter över havet, 500 meter från stranden och 300 meter från gränsen för Bjärekustens naturreservat. Den ligger vid odlad åkermark och inte så till att den lämpar sig för promenader. - Området är redan i dag att anse som ianspråktaget. Den naturliga allemansrätten och det rörliga friluftslivet, som under årens lopp inte alls förekommit på fastigheten, kommer alltså inte att påverkas. Byggnaden kommer således inte att innebära något negativt ingrepp i miljön. Med tanke på närheten till grannfastigheten rör det sig snarast om en ringa komplettering till redan befintlig bebyggelse. Enligt kommunens översiktsplan, liksom enligt 4 kap. 4 § miljöbalken, får befintliga bebyggelseområden kompletteras men inte utvidgas. Det finns i området inte många, om ens någon, ytterligare avstyckad tomt av det här slaget och det torde heller inte bli fråga om ytterligare avstyckningar. Att bygglov beviljas på aktuell fastighet kommer varken att innebära en otillåten utvidgning av området eller ny sammanhållen bebyggelse. - Förordnandet enligt 19 § naturvårdslagen är gammalt. Under årens lopp har det byggts på många ställen i området. Kammarrätten har efter syn på platsen funnit att den föreslagna byggnaden med hänsyn till omgivande bebyggelse och den tilltänkta placeringen uppfyller kraven i 3 kap. 1 § PBL. Kammarrätten har alltså yttrat sig positivt om den avsedda byggnaden. Regeringens beslut är inte baserat på en rimlig avvägning mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på det beslut som fattats. - Regeringens beslut står i strid med proportionalitetsprincipen i 2 kap. 18 § regeringsformen och ska därför upphävas. Den sökta åtgärden uppfyller kraven i plan- och bygglagen och miljöbalken, och vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen ska den enskildes intresse väga tyngre i detta specifika fall. - Regeringsrätten höll den 11 februari 2009 muntlig förhandling i målet. Vid förhandlingen förevisades kartor och fotografier av fastigheten. - Regeringsrätten (2009-03-11, Heckscher, Nordborg, Eliason, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i detta mål. - Enligt 1 § i 1988 års lag ska Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen ska ingen medborgare tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Av 1 kap. 5 § PBL framgår att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning av frågor enligt lagen, om inte annat är särskilt föreskrivet. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i plan- och bygglagen och miljöbalken är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Detta gäller också för den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som ska göras. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden enligt plan- och bygglagen eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. - Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-02-11, Mattsson)