RÅ 2009 not 89

Arbetsplan för ombyggnad av väg m.m.(fråga bl.a. om krav på en miljökonsekvensbeskrivning som behandlat exploateringens konsekvenser för fridlysta arter, avslag) / Arbetsplan för ombyggnad av väg (rättsprövning, fråga bl.a. om krav på en miljökonsekvensbeskrivning som behandlat exploateringens konsekvenser för fridlysta arter (rättsprövning, avslag)

Not 89. Ansökan av Sweets Konfektyrer i Partille AB (bolaget) om rättsprövning av ett beslut om fastställande av arbetsplan för ombyggnad av väg m.m. - Vägverket beslutade den 9 oktober 2007 att med stöd av 18 § väglagen (1971:948) fastställa en av Väghållningsmyndigheten, Vägverket Region Väst, utarbetad och senare reviderad arbetsplan för ombyggnad av väg E20 delen Ingared-Alingsås samt förlängning av den allmänna vägen 1750 på delen Hästeryd-Alingsås. - Från beslutet undantogs indragning från allmänt underhåll av rastplatsen vid Stora Vardsjön. - Från beslutet undantogs även föreslagen utbyggnad av en gång- och cykelbana på delen Hagtornsslätt-Västra Bodarna. - I arbetsplanen ingick även områden med inskränkt vägrätt. Dessa områdens utseende eller egenskaper fick inte ändras efter vägens utbyggnad. Områdena hade markerats på arbetsplanens planritningar. - Vägverket beslutade dessutom med stöd av 35 § väglagen att väghållaren ska erhålla tillfällig nyttjanderätt under byggnadstiden, dock längst fem år från projektets byggstart, för de områden som framgick av planritningarna. - Arbetsplanen omfattade en utbyggnad till motorvägsstandard på en sträcka av ca 9 150 m av befintlig fyrfältsväg genom ombyggnad av trafikplatsen vid Ingared och nya trafikplatser vid Hästeryd och Västra Bodarna. - Mellan Hästeryd och Alingsås ingick utbyggnad av en lokalväg för bl.a. långsamgående trafik. - I trafikplatsen vid Hästeryd ingick av- och påfarter mot Göteborg. Trafikplatserna vid Ingared och Västra Bodarna anslöt till det lokala vägnätet genom cirkulationsplatser. - Utmed delar av vägarna 1750 och 1751 samt föreslagen lokalväg mellan Hagtornsslätt och Alingsås ingick separata gång- och cykelvägar. - Ombyggnaden av befintlig lokalväg vid anslutningen in mot Alingsås skulle komma att ske som miljöprioriterad genomfart. - Som väganordningar ingick busshållplatser, fördröjningsdammar, bländskydd och bullerskydd markerade på arbetsplanens planritningar. - Av drifttekniska skäl ingick i vägområdet en 0,5 till 2,0 m bred kantremsa. - Vägprojektet skulle komma att ta i anspråk ca 20 ha skogsmark, ca 10 ha åker/äng och ca 10 ha mark för tillfällig nyttjanderätt. - Regeringen hade den 16 september 2004 beslutat att avstå från att pröva tillåtligheten av en planerad utbyggnad av väg E20 på sträckan Tollered-Alingsås i befintlig sträckning. - En förstudie med beslutshandling har upprättats och Länsstyrelsen i Västra Götalands län hade beslutat att projektet kan antas innebära betydande miljöpåverkan i enlighet med 6 kap. 4 § tredje stycket miljöbalken i dess lydelse före den 1 augusti 2005. - Arbetsplanen innehöll en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i enlighet med 15 § väglagen och Vägverkets föreskrifter (VVFS 2001:1) och hade godkänts av länsstyrelsen. - Projektet berörde riksintressen i form av hushållningsbestämmelser för naturvård, friluftsliv och kulturmiljö och natura 2000-området (Kärrbogärde) var beläget ca 0,5 km från vägprojektet. - För projektet fanns en översiktsplan antagen av kommunfullmäktige i Alingsås 1998-01-28, medan detaljplanelagda områden fanns utmed väg E20 vid Hemsjö/Ingared trafikplats, i Västra Bodarna och i Alingsås tätort. - Som skäl för sitt beslut att fastställa arbetsplanen anförde Vägverket följande. - Väg E20 ingår i det nationella stamvägnätet och förbinder Sverige med Europa via färjor från i första hand Göteborg och Stockholm. Vägen är en mycket viktig förbindelse för kontakter mellan Göteborgsregionen och Örebro-, Mälar- och Stockholmsregionerna. Vägen är också av stor betydelse för de kommuner och företag som ligger utmed den. - En stor del av turisttrafiken från Danmarks- och Finlandsfärjorna leds vidare på väg E20. Under sommaren är vägen ett stort turiststråk, som leder trafik till turistmål bland annat i Göteborg, Västergötland, Mälardalen och Stockholm. - Nuvarande väg har två körfält i var riktning. Utmed sträckan finns ett antal plankorsningar. Den enda trafikplatsen, vid Ingared, har en undermålig standard. Vägen har också en stor trafikbelastning. Det största problemet på sträckan är att vägen kan upplevas som en motorväg med en hög trafiksäkerhetsstandard. - De i arbetsplanen föreslagna bullerskyddsåtgärderna innebär att miljön förbättras. Trafiksäkerheten förbättras genom att separata gång- och cykelvägar byggs. Inom gränsen för skyddszon av vattentäkt, Stora Färgen, byggs fördröjningsdammar för omhändertagande av vägdagvatten. - Vägverket bedömer att vägen och dess trafik inte kommer att påverka Natura 2000-området, Kärrbogärde, samt att berörda riksintressen - för naturvård, friluftsliv och kulturmiljö - inte blir påtagligt skadade. - Störningar under byggnadstiden är ofrånkomliga för den här typen av vägprojekt. Väghållningsmyndigheten har ambitionen att påverkan under byggtiden ska minimeras och nödvändiga skyddsåtgärder kommer att vidtas. - Vägverket bedömer att befintlig rastplats vid Stora Vardsjön behövs som väganordning. Rastplatsen ska därför undantas från beslutet. - Gång- och cykelbanan på delen Hagtornsslätt-Västra Bodarna är inte finansierad och undantas därför från beslutet. - Arbetsplanen strider inte mot gällande kommunal översiktsplan. Berörda detaljplaner, som inte varit i överensstämmelse med arbetsplanen, har ändrats eller upphävts till överensstämmelse med arbetsplanen. - Vägverket anförde vidare som sin sammanfattande bedömning följande. - Vägverket bedömer att projektet är förenligt med miljöbalkens allmänna hänsynsregler och hushållningsbestämmelser samt bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Den reviderade arbetsplanen får anses innebära en lämplig avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. - Det i arbetsplanen redovisade förslaget tillgodoser ändamålet med vägen med minsta intrång och olägenheter utan oskälig kostnad. - Erforderlig hänsyn har tagits till stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvården. Behovet av tillfällig nyttjanderätt som det har beskrivits av väghållningsmyndigheten finner Vägverket skäligt. - Vägverkets beslut överklagades av bl.a. Sweets Konfektyr i Partille AB som anförde följande. I första hand yrkar bolaget att regeringen upphäver Vägverkets beslut. I andra hand yrkar bolaget att arbetsplanen skulle ändras så av- och påfart till dess fastighet anordnas som ett tredje stigningsfält. I tredje hand har yrkas att den i arbetsplanen beskrivna ersättningsvägen till bolagets fastighet fick allmänt huvudmannaskap. Som skäl anfördes bl.a. att beslutet grundat sig på ofullständiga omständigheter i sak samt alternativa utföranden inte utretts på ett tillfredsställande sätt. Vidare menade bolaget att arbetsplanen innebar betydande olägenheter för dess verksamhet. - Vägverket yttrade sig över överklagandena den 18 december 2007 och hade därutöver inkommit den 1 juli 2008 med kompletterande uppgifter avseende bl.a. effekterna av ingrepp i miljöer med förekomst av fridlysta arter samt med åtgärdsförslag för att motverka och kompensera denna påverkan. - Ytterligare skrivelse hade därefter inkommit från bolaget. -Regeringen (2008-09-18, Näringsdepartementet) ändrade arbetsplanen på så sätt att den föreslagna utbyggnaden av en gång- och cykelbana på delen Hagtorsslätt-Västra Bodarna, planritningar nr 1 00 T 02 10 och 1 00 T 02 11, inte undantogs från fastställelse. - Regeringen ändrade vidare arbetsplanen på så sätt att fastställelsebeslutet försågs med följande villkor: I den mån det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt ska kompletterande bullerskyddsåtgärder vidtas med strävan att innehålla de riktvärden för buller som riksdagen ställt sig bakom (prop. 1996/97:53), om det efter mätning konstateras överskridanden. - Regeringen avslog överklagandena i övrigt. - Som skäl för sitt beslut anförde regeringen följande. Vägverket har i samband med fastställelsen valt att undanta föreslagen utbyggnad av en gång- och cykelbana på delen Hagtorsslätt-Västra Bodarna, trots att väghållningsmyndigheten i sin begäran uttryckt att den bör fastställas tillsammans med arbetsplanen. Regeringen noterar att den föreslagna gång- och cykelvägen i arbetsplanen framställs som en integrerad del av projektet och finner inte skäl att undanta den från fastställelse. Vägverkets beslut bör därför ändras i detta avseende. - Vägverket har konstaterat att den i arbetsplanen föreslagna vägutbyggnaden riskerar att påverka miljöer med förekomst av fridlysta arter, bl.a. grodor och större vattensalamander. Åtgärder som kan påverka fridlysta arter kräver dispens från fridlysningsbestämmelserna enligt artskyddsförordningen (2007:845). Frågan om dispens prövas av länsstyrelsen. Regeringen förutsätter att Vägverket vidtar de kompenserande åtgärder och försiktighetsmått som krävs för att skydda fridlysta groddjur och deras livsmiljöer. - Av handlingarna i ärendet framgår att bullerfrågorna uppmärksammats. Det finns skäl att förse fastställelsebeslutet med ett villkor avseende riktvärden för buller. Regeringen finner det lämpligt att Vägverket efter utbyggnad företar mätningar för att utröna om något av de bullerriktvärden riksdagen ställt sig bakom överskrids och därefter bedömer, med hänsyn till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, om eventuella överskridanden bör åtgärdas. - Det har i övrigt inte framkommit några omständigheter som föranleder någon annan ändring eller upphävande av Vägverkets beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. - Regeringens beslut strider mot bestämmelserna om tillåtlighetsprövning i 17 kap.1 och 2 §§miljöbalken. Den aktuella ombyggnaden av väg E20 har omfattats av kravet på tillåtlighetsprövning och det har inte förelegat sådana särskilda skäl som krävs för att regeringen ska få avstå från en sådan prövning. I fråga om intresseavvägningen strider beslutet mot 3 a § och 13 §väglagen. Vägverket och regeringen har inte på det sätt som krävs enligt de bestämmelserna tagit tillräcklig hänsyn till det intrång och de olägenheter vägens läge får för bolaget jämfört med fördelarna av vägdragningen. Bolaget har dessutom varit berett att tillskjuta medel och mark för att finansiera den lösning som bolaget förordat med en på- och avfart till bolagets fastighet. Beträffande kraven på miljökonsekvensbeskrivning strider regeringens beslut mot 15 § väglagen, 6 kap.3 och 7 §§miljöbalken, artikel 12-16 i rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) samt 4, 6 och 14 §§artskyddsförordningen (2007:845). I ärendet har år 2005 upprättats en miljökonsekvensbeskrivning. Av denna framgår att de fridlysta arterna större respektive mindre vattensalamander och åkergroda finns i området. Miljö- konsekvensbeskrivningen saknar tillräcklig beskrivning av vägbyggets konsekvenser för de skyddade arterna. Det framgår bl.a. inte klart att arten större vattensalamander inte kommer att skadas. Det framgår inte heller varför förutsättningar för dispens från fridlysningsbestämmelserna enligt artskyddsförordningen ska anses uppfyllda. Miljökonsekvensbeskrivningen har varit bristfällig och den uppfyller inte kraven enligt de angivna föreskrifterna i 6 kap.miljöbalken. - Regeringsrätten avslog i beslut den 2 mars 2009 bolagets yrkanden om inhibition och om att syn ska företas på platsen samt höll den 25 mars 2009 muntlig förhandling i målet. - Regeringsrätten (2009-06-01, Heckscher, Nordborg, Eliason, Nord, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 15 § väglagen ska, innan en väg byggs, en arbetsplan upprättas. Planen ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter i övrigt som behövs för att genomföra projektet. När det gäller kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag ska 6 kap.3, 7, 10, 19 och 20 §§miljöbalken tillämpas. Av 6 kap. 3 § miljöbalken framgår att syftet med en miljö- konsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på bl.a. människor, djur och växter. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. Enligt 6 kap. 7 § miljöbalken ska miljökonsekvensbeskrivningen, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. - Den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i ärendet och den kompletterande utredning som Vägverket redovisat till regeringen behandlar det planerade vägprojektets inverkan på miljöer med förekomst av fridlysta arter och redovisar även skadeförebyggande och kompenserande åtgärder som kommer att vidtas för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus hos arterna i fråga. Väglagen innehåller inte något formellt krav på att eventuellt behövliga dispenser enligt artskyddsförordningen ska ha inhämtats innan beslut fattas om fastställande av en arbetsplan (jfr RÅ 2005 ref. 44). - Beträffande de i målet i övrigt tillämpliga bestämmelserna i väglagen och miljöbalken i fråga om de överväganden som ska göras när ett vägprojekt planeras gäller att de är allmänt hållna och ger myndigheterna förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om ombyggnad av väg enligt väglagen eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i övrigt att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-03-25, Königsson)