RÅ 2009 not 95

Not 95. Ansökan av A.G. om rättsprövning av ett beslut om interimistiskt förbud att vidtaga bl.a. nybyggnadsåtgärder i ett område där fråga väckts om att området skulle skyddas som naturreservat. -Länsstyrelsen i Skåne län (2009-07-30) beslöt med stöd av 7 kap 24 § miljöbalken att meddela tillfälligt förbud att utan Länsstyrelsens tillstånd vidta vissa specificerade åtgärder inom ett område på fastigheterna Stubbarp 1:32 m.fl. i Höganäs kommun bl.a. att utan länsstyrelsens tillstånd uppföra helt ny byggnad eller annan anläggning. Beslutet skulle gälla från och med den 30 juli 2008 tills vidare, dock längst till och med den 30 juli 2011. - Som bakgrund och syfte med sitt beslut anförde länsstyrelsen bl.a. följande. Resterna av den äldre betesallmänningen Kulla fälad är av mycket stort markhistoriskt värde. Här finns fortfarande den typiska ljunghedsvegetationen med en mycket lång kontinuitet. Vegetation, flora och fauna har anpassats till miljön genom en lång nästan obruten hävd och är därför värdefull. De mosaikartade förhållandena med naturbetesmarker, tidigare åkrar, bryn och lövdungar skapar förutsättningar för biologisk mångfald. Fäladsmarken är även ett kulturhistoriskt minne i landskapet med högt rekreationsvärde. - Den äldre åkermarken, som har betats under lång tid, har fått en naturbetespräglad flora. Skötseln bör där inriktas på att på lång sikt utveckla en naturbetesmark utan användande av handelsgödsel och kemisk bekämpning. - Området, beläget inom riksintresse för naturvård (N43 Kullaberg), har föreslagits som naturreservat i fördjupad översiktsplan för Höganäs kommun. - Av ovan redovisade skäl bör det angivna området tillfälligt skyddas mot åtgärder som strider mot områdets syfte i avvaktan på att området avsätts som naturreservat. - Området har i översiktsplanering för Höganäs kommun föreslagits bli naturreservat. Byggrätter i äldre byggnadsplaner har upphävts. Länsstyrelsen har i samråd med kommunen upprättat förslag till beslut om naturreservat, vilket remissbehandlats 2001. Markägare, övriga kända sakägare och berörda myndigheter har förelagts att inkomma med erinringar mot förslaget. Erinringar har framförts, vilket medfört att Länsstyrelsen avser att revidera det ursprungliga förslaget med stort hänsynstagande till framförda synpunkter. Ändringarna är av sådan dignitet att ett justerat reservatsförslag med delvis justerade gränser, föreskrifter och skötselanvisningar ånyo bör remissbehandlas. Länsstyrelsen planerar en sådan behandling under hösten 2008. - Syftet med skyddet är att - bevara och utveckla de natur- och kulturvärden som är knutna till områdets fälads- och betesmarker genom att områdets skötsel grundas på traditionell markanvändning med främst slåtter och bete och att goda förutsättningar skapas för växt- och djursamhällen som är knutna till det äldre odlingslandskapets omväxlande betes- och slåttermarker, attika bryn och lövskogsdungar - tillgodose behovet av områden för friluftslivet genom att skapa goda förutsättningar för det rörliga friluftslivets behov med stigar och passager i ett attraktivt område. - Länsstyrelsen anförde vidare som skäl för sitt beslut följande. Det har under juli 2008 kommit till Länsstyrelsens kännedom att det föreligger planer på att vidta åtgärder som strider mot syftet med ett framtida bevarande av området som naturreservat. Eftersom fråga om bildande av naturreservat redan väckts i samråd mellan kommunen och Länsstyrelsen gör Länsstyrelsen den bedömningen att det tilltänkta reservatsområdet behöver ett omedelbart skydd i avvaktan på att beslut om bildande av naturreservat kan ske. - Området har tidigare varit en del av betesallmänningen Kulla fälad. Under 1800-talet skiftades markerna och delar av fäladsmarken odlades upp. Området präglas idag av ett småskaligt jordbrukslandskap med inslag av skogsdungar och åkerholmar. Trots att delar av fäladsmarken har odlats upp eller vuxit igen finns ännu rester kvar inom reservatet, främst i sluttningarna ner mot Skälderviken. - Områdets dominerande markanvändning är åker, vilken numera huvudsakligen har lagts i vall som slagits eller betats. I vissa delar har betet pågått så länge att vegetationen antagit en naturlig prägel. Inom åkerområdena finns ett flertal åkerholmar med betespräglad vegetation. Ut mot kustbranterna ovanför Skärets samhälle finns ett bälte av gammal fäladsmark, delvis igenvuxet. Denna del av reservatet är den värdefullaste och har en mycket lång kontinuitet som naturbetesmark. - Skärets naturreservat utgör ett attraktivt strövområde i anslutning till bebyggelserna Skäret och Stenedal. Här finns ett omväxlande landskap, lättframkomliga betesmarker och närhet till havet. - Beslutet överklagades av bland andra A.G. som yrkade inhibition av länsstyrelsens beslut vad gäller det berörda markområdet, dvs. tomtdelen på fastigheten Stubbarp 8:12, jämte den angränsande markremsan som utgjorde tillfart och som behövdes för VA, el, telefon och övriga nyttjanden. Vidare yrkade han omgående yttrande om att det överklagade beslutet inte skulle utgöra något hinder att länsrättens dom verkställes och att åläggandet för byggnadsnämnden att lämna positivt förhandsbesked omedelbart skulle följas. I övrigt skulle beslutet upphävas utan dröjsmål för det berörda markområdet enligt ovan. Dessutom yrkade han skadeståndsersättning. Till stöd för sin talan har han anfört bl.a. följande. Länsstyrelsens grund för avslag på positivt förhandsbesked, sedermera upphävt av länsrätten, utgörs av påståenden om att byggprojektet strider mot miljöbalken, plan- och bygglagen (1987:10), PBL, allmänna intressen, riksintressen m.m. Det rör sig alltså om samma grund som nu åberopas till stöd för det nu överklagade beslutet. Länsrätten har genom dom lämnat samtliga dessa påstådda invändningar mot bebyggelse utan avseende. Följaktligen är det uppenbart lagvidrigt om länsstyrelsen eller kommunen sätter länsrättens dom ur funktion genom påståendet att det nu överklagade beslutet utgör hinder mot utelämnande av positivt förhandsbesked enligt domen. -Länsstyrelsen har i yttrande till Regeringskansliet anfört bl.a. följande. Fråga om reservatsbildning är sedan tidigare väckt i samråd med kommunen. Exploateringstrycket i området är högt sedan länge. Beslutet om interimistiskt förbud har fattats efter det att Länsrätten i Skåne län i dom fastslagit att det inte föreligger hinder för Höganäs kommun att utfärda preliminära byggrättigheter i det aktuella området. Vid den tidpunkten framkom uppgifter att kommunen eventuellt stod i begrepp att besluta om positivt förhandsbesked för byggnation. Anledningen till att det interimistiska förbudet omfattar ett större område än enbart den fastighet där man ansökt om förhandsbesked var att det fanns anledning att misstänka att fler ansökningar var att vänta. Länsstyrelsen har gjort bedömningen att markägarna kan ansöka om dispens för att utföra åtgärder på sina fastigheter. Sådana ansökningar kommer att behandlas positivt så länge det inte rör sig om ansökningar om dispens för att bygga. Ett av huvudsyftena med det överklagade beslutet var att markera för kommunen att länsstyrelsen, mot bakgrund av miljöbalkens regler om områdesskydd, inte ser positivt på byggnation i området och att det är befogat med en restriktiv hållning vad avser lovgivning. Länsstyrelsen konstaterar härvid att några av de berörda fastighetsägarna utövar verksamheter som mycket väl skulle kunna bli föremål för dispens, exempelvis biodling. Det interimistiska förbudet borde därför inte innebära några betydande rådighetsinskränkningar i annat avseende än vad det gäller just byggnation. Länsstyrelsen har planerat att inom en nära framtid besluta om bildandet av naturreservatet Skäret, där det i länsrättens dom berörda området avses ingå. - A.G. anförde därefter bl.a. följande. Det överklagade beslutet har tillkommit allenast med syftet att förhindra verkställighet av länsrättens dom vilket är oförståeligt och olagligt. Varken kommun eller länsstyrelsen har brytt sig om att införa någon restriktion under de femton år som talet om reservat har pågått. Skulle handläggningen av någon anledning inte slutföras inom kort yrkas omedelbar inhibition av beslutet för den berörda fastighetsdelen samt att beslut rörande den berörda delen av fastigheten tas separat, oberoende av övriga överklaganden. - Regeringen (2008-11-20, Miljödepartementet)tog inte upp yrkandet om inhibition till prövning och ändrade det överklagade beslutet endast på så sätt att det interimistiska förbudet skulle gälla i högst två år, dvs. som längst t.o.m. den 30 juli 2010 samt avslog överklagandena i övrigt. - Som skäl för sitt beslut anförde regeringen bl.a. följande. - Regeringen, som prövar ärendet slutligt, finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. Vid denna prövning har regeringen endast att ta ställning till länsstyrelsens beslut om interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken. Framställda yrkanden att regeringen avger yttrande på visst sätt lämnas därför utan avseende. Frågan om avgränsningen av det planerade naturreservatet prövas och bestäms i samband med ett eventuellt beslut om bildande av naturreservat. Inte heller frågor rörande ersättning och skadestånd prövas i detta ärende. - När en fråga har väckts om att ett område ska skyddas som naturreservat får länsstyrelsen för viss tid - dock högst tre år med möjlighet till förlängning - meddela förbud mot att sådana åtgärder vidtas utan tillstånd som berör området och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Ett sådant förbud gäller omedelbart även om det överklagas. I avvaktan på ett beslut om bildande av naturreservat ger denna bestämmelse möjlighet att skydda ett område mot åtgärder som skulle skada områdets naturmiljö eller på något annat sätt strida mot det eventuella reservatets syfte under den tid som krävs för en närmare utredning och bedömning av behovet av reservatet samt för att utforma reservatsföreskrifter. - Bestämmelser om förfarandet inför beslut enligt bl.a. 7 kap. 24. § miljöbalken finns i 24-26 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Av dessa bestämmelser framgår att beslutsmyndigheten inte har någon skyldighet att samråda inför ett sådant beslut som nu är i fråga. Regeringen finner inte att det föreligger sådana omständigheter som innebär att länsstyrelsens beslut inte tillkommit i laga ordning. Det saknas därför skäl att på denna grund upphäva länsstyrelsens beslut. - Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt miljöbalken, såsom interimistiskt. förbud som nu är i fråga, ska hänsyn tas även till enskilda intressen. Enligt 7 kap. 25 § miljöbalken får en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i miljöbalken därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. - Av handlingarna i ärendet framgår att delar av det aktuella området har höga natur- och kulturhistoriska värden vilka avses skyddas genom ett planerat naturreservat. Vidare framgår att frågan om reservatsbildning i området sedan tidigare är väckt i samråd med kommunen. Det framgår även att det föreligger en lagakraftvunnen dom avseende förhandsbesked enligt PBL i det aktuella området. De av länsstyrelsen beslutade föreskrifterna avser förbud mot åtgärder som, om de utförs, kan komma att äventyra eller förstöra de värden som avses skyddas. Regeringen finner mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet därför att länsstyrelsen haft fog för att besluta om de angivna förbuden i avvaktan på ett slutligt ställningstagande om skydd för området. - Av länsstyrelsens beslut den 30 juli 2008 framgår att förbudet gäller fr.o.m. beslutsdatum och tre år framåt, som längst t.o.m. den 30 juli 2011. Med hänsyn till att frågan om bildandet av ett reservat sedan tidigare är väckt och att sakägare under hösten 2008 har förelagts yttra sig över ett nytt förslag till bildande av naturreservat finner regeringen dock att det finns anledning att ändra det överklagade beslutet i denna del. Mot bakgrund härav finner regeringen att förbudstiden bör begränsas till två år. Länsstyrelsens beslut bör därför ändras på så sätt att det interimistiska förbudet ska gälla som längst t.o.m. den 30 juli 2010. - Sammantaget finner regeringen att det inte framkommit några omständigheter som, vid en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, utgör skäl att, utöver ovan nämnd ändring, ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Med hänsyn till att regeringen prövat ärendet slutligt saknas det anledning att särskilt pröva frågan om inhibition. - A.G. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut i sin helhet eller i den del det rörde hans intressen och besluta om inhibition. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Länsstyrelsens beslut strider mot lag eftersom beslutet direkt syftar till att blockera verkställigheten av länsrättens lagakraftvunna dom, enligt vilken han lämnats positivt förhandsbesked för byggnation av ett fritidshus på fastigheten Stubbarp 8:12. Beslutet är även i övrigt omotiverat eftersom länsstyrelsen under de femton år som gått sedan frågan om naturreservat aktualiserades inte har infört några restriktioner. Påståendena om de naturvärden som finns är starkt överdrivna och motiverar inte det stora intrånget i förfoganderätten som beslutet medför. - Regeringsrätten (2009-06-04, Heckscher, Nordborg, Eliason, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Det gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 7 kap. 4 § miljöbalken får länsstyrelsen förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. När en fråga har väckts om att ett område ska skyddas som naturreservat, får länsstyrelsen enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, för viss tid, dock högst tre år, meddela förbud mot att sådana åtgärder som berör området och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet vidtas utan tillstånd. - Regeringsrätten kan vid en sammantagen bedömning av vad som förekommit i målet inte finna att regeringen vid sitt beslutsfattande skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om bildande av naturreservat. Det har inte heller i övrigt visats att det har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet och det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Vid denna utgång faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-04-30, Königsson)