RÅ 2009 not 99

Not 99. Ansökan om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan m.m. -Kommunfullmäktige i Åre kommun (2004-06-23) beslutade att anta dels detaljplan för Störtloppets målområde med tunnel för E 14, Mörviken 1:75 m.fl., dels fastighetsplan för Störtloppets målområde, Mörviken 1:75 m.fl., i kommunen. - Av handlingarna framgick bl.a. följande. Fastighetsplanen innebär att M.S kommer att avstå mark som överförs dels till lotten A, dels till lotten F. Lotten F utgörs av gemensamhetsanläggning i form av väg till olika fastigheter och deltagande fastigheter kommer att utgöras av de som i dag använder den befintliga delen av vägen. Lotten A kommer att utgöras av fastighet som består av målområde för störtlopp samt tunnel under E 14. - I planprogrammet till detaljplanen inom det aktuella området framgår att under genomförandet förhandlingar kommer att genomföras med fastighetsägare angående de markförvärv som aktualiserats genom detaljplan och ny fastighetsplan. Det framgår även vidare i underlaget till fastighetsplan och detaljplan att det skett en intresseavvägning mellan de allmänna och enskilda intressena i underlaget till detaljplanen och i underlaget till fastighetsplanen. De båda planerna har även utvecklats parallellt med varandra. - M.S. överklagade kommunens beslut till länsstyrelsen och yrkade att besluten helt eller delvis skulle upphävas eller att ärendet skulle återförvisas till kommunen för ny handläggning. Till stöd för sina yrkanden anförde hon bl.a. följande. Kommunens besked om detaljplan strider mot den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Det har vidare inte skett något intresseavvägning som skall ske enligt gällande regler. Kommunen har inte heller beaktat klagandens önskan om att fullfölja de redan fastställda gällande planerna för aktuella fastigheter. Hon anförde vidare att det inte fanns behov av ändring av gällande detaljplan eftersom efterfrågade ändringar kan anses endast beröra mark som ägs av kommunen och därför ny plan inte behövde inbegripa klagandens fastigheter. - Länsstyrelsen i Jämtlands län (2004-1027)avslog i två beslut överklagandena och anförde som skäl för sina beslut bl.a. följande. När en fastighetsplan medför expropriativa effekter ställs enligt praxis särskilda krav när det gäller den avvägning som skall ske mellan allmänna och enskilda intressen. Avvägningen måste även ske i detaljplanärende som förorsakat att en fastighetsplan upprättas och antas. - Länsstyrelsen instämmer i kommunens bedömning att det finns anledning att ändra fastighetsplanen med hänsyn till den föreslagna detaljplanen. Den nya detaljplanen kommer annars inte att överensstämma med gällande fastighetsplan. - Länsstyrelsen delar kommunens slutsats i intresseavvägningen. Avvägningen har skett mellan att ha en fungerande vintersportort vid VM 2007 - vilket enligt länsstyrelsens mening är ett allmänt intresse - och enskilda fastighetsägares intressen av att indelta fastigheter inte ändras. - Länsstyrelsen kan inte finna att kommunens beslut skulle innebära kränkning av någon i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna eller i regeringsformen upptagna rättigheterna. Vid sådan bedömning och då kommunens beslut står i överensstämmelse med bestämmelserna i PBL skall detaljplanen och fastighetsplanen stå fast. - M.S. som var ägare av fastigheterna Lund 1:8, 1:16 och 1:19, överklagade länsstyrelsens beslut. Hon vidhöll vad hon tidigare framfört och anförde bl.a. följande. De tidigare planerna, som inte varit möjliga att fullfölja, inkräktade inte alls på hennes rätt. Planerna har ensidigt ändrats trots förbudet mot egendomsberövande enligt första artikeln i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Aktuella planer har utformats så att enskild part skall få rätt att förvärva egendom i förment allmänt intresse. Enligt Europadomstolens praxis är detta förbjudet. Hon hänvisar därvid till ett beslut av Högsta domstolen (NJA 2001 s. 409). Dessutom framhåller hon att situationen har ändrats väsentligt sedan länsstyrelsen fattade sitt beslut. Enligt information vill inte längre Åre 2007 AB (VM-bolaget) använda hennes mark. Den planerade ändringen av målområdet innebär att hela nedfarten flyttas de femton meter österut som hon pekat på som den enklaste och mest naturliga lösningen. Orsaken till dessa ändrade planer är enligt företrädare för VM-bolaget att bolaget önskar att helt undvika kostnader för lösen av mark eller nyttjanderättsavtal. Hon framför dessutom kritik mot kommunens och länsstyrelsens handläggning av ärendena och kommer att begära skadestånd. - Åre kommun inkom med en skrivelse. Kommunen framhöll därvid att förhållandena inte förändrats vad gäller de antagna detalj- och fastighetsplanerna. - M.S. inkom med ytterligare skrivelser. Hon anförde därvid utöver vad hon tidigare framfört bl.a. följande. Jäv har förelegat i Länsstyrelsen i Jämtlands län eftersom länsstyrelsen är sponsor till VM-bolagets aktiviteter. Kommunen har inte grundat sitt yttrande på korrekta uppgifter. Kommunen bör beredas tillfälle till rättelse. Dessutom anser hon att hon bör få anstånd med att komplettera överklagandet till dess att av VM-bolaget önskade. förändringar av planerna gjorts. - M.S. begärde därefter ytterligare anstånd med att slutföra sin talan med hänsyn till att hon ansåg att VM-bolaget m.fl. förfarit bedrägligt. - Regeringen (2005-06-22, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)avslog överklagandena och anförde som skäl till sitt beslut följande. Regeringen finner att vad M.S. anfört inte utgör skäl för att i planärendena bevilja ytterligare anstånd. Ärendena kan således tas upp till prövning utan ytterligare utredning. - Regeringen, som prövar ärendena mot bakgrund av bestämmelserna i PBL har att pröva de detalj- och fastighetsplaner som antagits av kommunen. Frågor som rör skadestånd prövas i annan ordning. - Vad först gäller jävsfrågan finner regeringen att det inte framkommit sådana omständigheter som innebär att länsstyrelsens beslut skulle vara ogiltigt på grund av jäv. Regeringen finner inte heller i övrigt att vad M.S. framfört om ärendets handläggning i länsstyrelsen utgör skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - Regeringen konstaterar att genomförandetiden för de gällande detaljplanerna för Lund 1:8, 1:16 och 1:19 har gått ut. Enligt 5 kap. 11 § andra stycket PBL får en detaljplan efter genomförandetidens utgång ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. - Av handlingarna i ärendet framgår att syftet med aktuell detaljplan är att möjliggöra en utveckling av Åres skidområde vid Olympialiften, nedre delen av Störtloppet och angränsande backar för turismen samt att skapa förutsättningar för en nationell tränings- och tävlingsarena till bl.a. "för-VM" 2006. Vidare framgår att turismen är en huvudnäring i Åre kommun och att det finns ett starkt allmänt intresse av att utveckla aktuellt skidområde. Fastigheterna Lund 1:8, 1:16 och 1:19 är i detaljplanen i huvudsak utlagda som kvartersmark för friluftsområde, skidbackar och skidliftar (N1). Övriga delar av fastigheterna redovisas som allmän plats. För att säkerställa genomförandet av detaljplanen har samtidigt en fastighetsplan upprättats. Enligt denna avses hela den med N, betecknade kvartersmarken utgöra en fastighet. - Regeringen finner inte skäl att frångå kommunens bedömning att det är ett allmänt intresse att möjliggöra en förbättring av aktuell skidanläggning. Den omständigheten att planernas genomförande kommer att ske genom ett bolag utgör inte anledning till annat ställningstagande. Regeringen finner inte heller skäl att med anledning av vad M.S. framfört ifrågasätta behovet av eller lämpligheten av att utöka befintligt skidområde på i detaljplanen redovisat sätt. Vid en avvägning finner regeringen att de allmänna intressena får anses ha sådan tyngd att M.S:s enskilda intresse av att få genomföra de äldre detaljplanerna får stå tillbaka. Frågor som rör ersättning för den mark från Lund 1:8, 1:16 och 1:19 som enligt fastighetsplanen skall ingå i N1-området regleras i samband med fastighetsplanens genomförande. Därvid kan konstateras att enligt 8 kap. 11 § PBL skall den fastighet på vilken en bygglovspliktig åtgärd skall utföras stämma överens med den fastighetsplan som gäller för området. När det gäller mark som i detaljplan läggs ut som allmän plats finns särskilda ersättningsregler i PBL. Med beaktande av den rätt till ersättning som sålunda M.S. har när hennes fastigheter tas i anspråk för i detaljplanen avsedda ändamål och med hänsyn till det starka allmänna intresset av att genomföra detaljplanen finner regeringen att planerna inte kan anses åsidosätta hennes rätt på sådant sätt att planerna av det skälet inte kan godtas. Vad M.S. anfört om kommunens handläggning eller hennes invändningar i övigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - M.S. ansökte om rättsprövning. Hon yrkade vidare ersättning för ombudskostnader med 717 187 kr och anförde bl.a. följande. Målet börjar med att Åre kommun slöt ett genomförandeavtal med SkiStar AB som innebar att kommunen skulle tillse att sökandens egendom skulle tillgripas och överföras med äganderätt till bolaget. Detalj- och fastighetsplanerna har som syfte och ändamål att beröva sökanden hennes egendom till förmån för ett annat enskilt rättssubjekt. När nu Europakonventionen blivit lag får en kommun inte på detta sätt anta planer som bygger på att förbjudna egendomsberövanden avses ske eller att kravet på respekt för egendomsrätten på detta sätt avses kränkas. Ingen privaträttslig verksamhet, för vinstintresse eller i övrigt, får någonsin ges företräde framför annat enskilt intresse. Ingen enskild intressent kan ges företräde och ges en roll av att bära ett allmänt intresse. Dylika ”deprivations of possessions” får utifrån kravet på ”subject to the conditions provided for by law” enbart ske med direkt tillämpning av expropriationslagen och de enligt denna lag stipulerade kraven på när förfarandet kan ske därför att det är ”in the public interest”. Förfarandet måste undanröjas som ett otillåtet ”deprivation of possessions”, utan att ha varit ”subject to the conditions provided for by law” och utan att ha varit ”in the public interest”. - Enligt Europadomstolens praxis är varje beslut som gynnar ett privat rättssubjekt framför ett annat i strid med gällande rätt enligt kraven i första stycket i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Det förfarande som medför egendomsberövandet är enligt regeringens prövning i enlighet med PBL. Varken i de av regeringen åberopade paragraferna, eller i PBL över huvud taget, finns det ett enda tillåtet förfarande av ”deprivation of possessions” som skulle kunna gynna bolaget på det sätt som genomförandeavtalet anger. Enligt de ingivna bilderna framgår att bolaget inte behövt använda någon del av sökandens mark för uppgivna syften. Det är enkelt att återlämna all den otillbörligt åtkomna marken och ändå i full utsträckning kunna utnyttja det aktuella störtloppets målområde på det sätt som planens inte överklagade delar avses göra. - I förevarande mål har dåvarande statsministern utövat ministerstyre. Dåvarande landshövdingen har begått misstaget att föregripa ett kommande ärende i länsstyrelsens verksamhet som myndighet. Ett kommunalråd har brutit mot likabehandlingsprincipen enligt de kommunala spelreglerna, genom att utlova en negativ särbehandling av en i kommunen verksam person, sökanden. Vidare har länsstyrelsen agerat sponsor till de olagliga förfarandena. Grunden för ersättningsyrkandet är att en kränkning av Europakonventionen medför en absolut skyldighet att ersätta samtliga de kostnader som uppstått av kränkningen. Därför är inte de annars tillämpliga begränsningsreglerna enligt skadeståndslagen tillämpliga i förevarande situation. - Regeringsrätten (2009-06-05, Heckscher, Nordborg, Eliason, Nord, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i detta mål. - Enligt 1 § i 1988 års lag ska Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. De regler som är aktuella i målet avser planläggning av användningen av mark och finns - såvitt nu är av intresse - i PBL. I 1 kap. 2 § PBL anges att planläggningen av användningen av mark och vatten är en kommunal angelägenhet. Vidare anges i 1 kap. 5 § samma lag att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning av frågor enligt lagen, om inte annat är särskilt föreskrivet. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i plan- och bygglagen är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar i ärenden avseende planläggning av markanvändning. Detta gäller också för den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som ska göras. Den omständigheten att kommunen låter de i målet aktuella planerna genomföras genom ett bolag medför inte något undantag från kravet på att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas. - I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. - Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Ersättning av allmänna medel för ombudskostnader kan inte beviljas i rättsprövningsmål. Yrkandet om sådan ersättning ska därför avslås. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - Regeringen avslår yrkandet om ersättning för ombudskostnader i Regeringsrätten. (fd I 2009-05-14, Ritseson)