RÅ 2010 not 108

Not 108. Ansökan av I.B. och A.L. om rättsprövning av ett beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Nacka kommun beslutade den 4 februari 2008 att anta detaljplan för del av Kummelnäsvägen. Planen syftade till att ge vägen en sådan standard och utformning att den klarar buss-, gång- och cykeltrafik på ett trafiksäkert sätt. Vägen ska bl.a. breddas och en gång- och cykelbana anläggas. - Sedan kommunens beslut hade överklagats avslog Länsstyrelsen i Stockholms län överklagandena i beslut den 22 maj 2008. Länsstyrelsens beslut överklagades hos regeringen av P.L., A.L., B.D. och I.B. Regeringen (Miljödepartementet, 2008-12-18) avslog överklagandena och anförde följande. Regeringen prövar i förevarande ärende endast den nu överklagade planen. Regeringen kan enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet. Regeringen kan således inte besluta att detaljplanen ska omfatta ett vidare område än det som kommunens planbeslut avser. Frågan om fastigheternas värdeminskning prövas inte i detaljplaneärendet. - Av planbeskrivningen framgår att Kummelnäsvägen är anpassad till de stora höjdskillnaderna i området och innehåller därför flera backar och kurvor. Vissa infarter till fastigheter längs vägen har dåliga sikt- eller lutningsförhållanden. Trafiksäkerheten behöver förbättras för hela Kummelnäsvägen, vid anslutande vägar och infarter samt för oskyddade trafikanter. Syftet med detaljplanen är därför att ge vägen en sådan standard och utformning att den klarar buss- samt gång- och cykeltrafiken på ett trafiksäkert sätt. Dessutom ska vatten- och avloppsförsörjning av intilliggande detaljplaneområden möjliggöras. Körbanan breddas och justeringar i plan- och höjdläge föreslås på flera platser längs vägens sträckning. En ny gång- och cykelbana anläggs längs vägens östra och norra sida. Av handlingarna i ärendet framgår vidare att en utredning, Utvecklingsområden i Boo, upprättad 2000, har legat till grund för aktuell detaljplan. Utredningen, som har varit föremål för samråd och utställning, utgör en genomgång av befintliga förhållanden och redovisar kommunens intentioner för området. - Regeringen prövar först invändningarna mot planhandlingarna och planförfarandet. Vid denna prövning kan konstateras att enligt 5 kap. 18 § första stycket PBL ska en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Syftet med ett program är att dialogen mellan kommunen och kommuninvånare som berörs av ett planärende ska komma till stånd tidigt. Härigenom uppnås dels att kommunens underlag i ett tidigt skede breddas med de berördas erfarenheter och synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. ges möjligheter till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden är låsta (prop. 1994/95:230 s. 73). Bestämmelserna ger beslutsfattarna ett visst handlingsutrymme och bedömningen av kravet på program bör enligt regeringens mening ske utifrån planeringssituationen i det enskilda fallet. Av handlingarna framgår att aktuell detaljplan innebär att trafiksäkerheten för buss-, gång- och cykeltrafiken på Kummelnäsvägen ska höjas genom att vägen breddas i vissa delar, att busshållplatser anordnas och att en gång- och cykelväg anläggs längs med vägen. Den utredning, som kommunen hänvisar till, utgör enligt regeringens bedömning inte ett sådant program som anges i 5 kap. 18 § PBL. Men mot bakgrund av att detaljplanen rör en befintlig väg och att planen har begränsad omfattning finner regeringen att ett formellt programförfarande med därtill hörande programsamråd inte skulle ha gett kringboende större möjlighet att framföra sina synpunkter än som nu kunnat ske under samrådet i planprocessen. Regeringen finner därför att ett planprogram inte varit nödvändigt i detta fall. Av handlingarna framgår inte att planen medför sådan miljöpåverkan att det varit nödvändigt att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. - - - Regeringen finner att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för P.L., A.L., B.D. samt I.B. att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört om vald planutformning och gjorda avvägningar utgör inte skäl att med anledning av deras överklagande upphäva beslutet att anta planen. Regeringen finner inte heller att vad klagandena anfört om utfart, möjlighet att avstycka fastighet eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - I.B. och A.L. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Beslutet strider mot det i 5 kap. 18 § PBL uppställda kravet på att detaljplanen ska grundas på ett planprogram. Kommunen har i efterhand åberopat utredningar från 2001, 2002 och 2004 och benämnt dessa för planprogram. Planarbetet inleddes dock i maj 2006 med ett dokument benämnt ”Start-PM”. I dokumentet nämns inte de åberopade utredningarna. Utredningarnas inriktning på att vara bl.a. trafikutredningar utan någon som helst koppling till en närmare detaljplanering talar även det för att utredningarna inte utgjort planprogram. Utredningarnas dateringar talar mot att det varit någon sammanhängande process. Sedan den första utredningen från 2001 har många fastigheter bytt ägare. Det är inte godtagbart att några för nästan alla sakägare helt okända utredningar ska få betraktas som planprogram. Till detta kommer att något öppet samråd med alla sakägare inte har skett. - Regeringsrätten (2010-11-24, Billum, Eliason, Jermsten, Stenman, Nymansson) : Skälen för Regeringsrättens avgörande . - - - Den i målet aktuella detaljplanen syftar till att ge Kummelnäsvägen en sådan standard och utformning att den klarar buss-, gång- och cykeltrafik på ett trafiksäkert sätt. Vägen ska bl.a. breddas och en gång- och cykelbana anläggas. Dessutom ska vatten- och avloppsförsörjning av intilliggande detaljplaneområden möjliggöras. För att detaljplanen ska kunna genomföras kommer mindre markområden att behöva lösas in. - Antagandet av detaljplanen har bl.a. föregåtts av utredningarna ”Utvecklingsområden i Boo” från 2000 och ”Planeringsstrategi för Utvecklingsområden i Boo” från 2001. Enligt planbeskrivningen har dessa utredningar fungerat som planprogram. Den förstnämnda utredningen har varit utställd, informationsblad har lämnats till samtliga berörda fastigheter och samråd har hållits i form av bl.a. tre öppna frågemöten. Något planprogram i egentlig mening har dock inte upprättats. - Enligt 5 kap. 18 § första stycket PBL ska en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 74 och 117) kan ett program anses onödigt huvudsakligen i de fall där detaljplanen är av sådan beskaffenhet att den skulle kunna behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande. I vissa fall bör det dock vara möjligt att undvara program även om förutsättningarna för enkelt planförfarande inte är uppfyllda. Som exempel på när så kan vara fallet nämns att kommunen i översiktsplan dragit upp sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt tydligt. Det får då också förutsättas att förslaget till detaljplan har stöd i översiktsplanen och att det är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande över översiktsplanen. - Den aktuella detaljplanen har handlagts med normalt förfarande. Den har inte något uttalat stöd i översiktsplanen. Den aktuella situationen motsvarar därför inte något av de exempel som anges i förarbetena. - Utformningen av bestämmelsen om att detaljplan ska föregås av ett programarbete, om det inte är onödigt, begränsar inte tillämpningen till de i förarbetena lämnade exemplen på när ett program kan vara onödigt. I stället måste kravet på program bedömas utifrån planeringssituationen i det enskilda fallet. Bestämmelsen ger alltså beslutsfattare ett visst handlingsutrymme (se RÅ 2003 not. 208). - Den aktuella detaljplanen har ett begränsat innehåll på så sätt att den främst reglerar upprustning och breddning av en redan befintlig väg. De enskilda fastighetsägarna har på ett tidigt stadium fått information om kommunens planer och även getts möjlighet att framföra synpunkter på dessa. Mot denna bakgrund finner Regeringsrätten att bedömningen att ett planprogram kunnat undvaras ligger inom ramen för det handlingsutrymme som ges i 5 kap. 18 § PBL. Beslutet strider således inte mot denna bestämmelse. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande . Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - (mål nr 1793-09, fd II 2010-11-03, Lindeberg)