RÅ 2010:100
Ett kommunalt beslut om avveckling av viss hemtjänstverksamhet och försäljning av inventarier tillhörande verksamheten har ansetts innebära ett otillåtet individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare. Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Enskede-Årsta-Vantörs stadsdelsnämnd i Stockholms kommun beslutade den 20 december 2007 att, under rubriken ”Avknoppning av verksamheter inom hemtjänsten i Rågsved och Hagsätra”, avveckla hemtjänsten i Rågsved och Hagsätra från och med den 1 april 2008 under förutsättning att Stockholms stads äldrenämnd beviljade tillstånd till Vantörs Hemtjänst AB att bedriva enskilt drivna hemtjänstverksamheter. Stadsdelsdirektören fick i uppdrag att avtala och besluta om övertagande av inventarier.
Länsrätten i Stockholms län
J.E. överklagade stadsdelsnämndens beslut hos länsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han anförde i huvudsak följande. Beslutet innebär att kommunen vidtar riktade åtgärder mot en enskild intressent, Vantörs Hemtjänst AB, i syfte att främja intressentens avsikt att ta över kommunens hemtjänstverksamhet i privat regi. Övertagandet innebär i realiteten att Vantörs Hemtjänst AB övertar en befintlig, fungerande hemtjänstverksamhet som har en stor andel av kunderna på den lokala marknaden i Rågsved och Hagsätra. Vantörs Hemtjänst AB betalar endast för inventarierna i verksamheten men inget alls för värdet av den fungerande hemtjänstverksamheten, s.k. goodwill. Övertagandet sker inte heller i konkurrens. Beslutet strider mot 2 kap.1 och 8 §§ och 8 kap. 1 §kommunallagen (1991:900), KL, och mot 8 kap. 5 § regeringsformen samt mot förbudet mot statsstöd till näringsidkare i artikel 87 i EG-fördraget.
Stadsdelsnämnden anförde sammanfattningsvis att klaganden inte visat att det överklagade beslutet skulle vara olagligt enligt 10 kap. 8 § KL.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2008-05-06, ordförande Hägerström) yttrade: Tillämpliga bestämmelser - I 2 kap. 1 § KL är föreskrivet att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. - Av 2 kap. 8 § KL följer att kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. - I 8 kap. 1 § KL stadgas att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. - Enligt 10 kap. 8 § första stycket KL skall ett överklagat beslut upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. - Länsrättens bedömning - Länsrättens prövning är begränsad till beslutets laglighet och omfattar således inte beslutets lämplighet eller skälighet. - J.E. har gjort gällande att stadsdelsnämndens beslut strider mot 2 kap. § 1 KL och 8 kap. 5 § regeringsformen, RF, då det inte är en allmän angelägenhet för kommunen att främja enskild verksamhet, mot 2 kap. 8 § KL och EG-förordningens artikel 87 då det innebär ett otillåtet individuellt inriktat ekonomiskt stöd till Vantörs Hemtjänst AB samt mot 8 kap. 1 § KL om kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning. - Beslutets förenlighet med den allmänna kommunala kompetensen. - Stadsdelsnämnden har fattat beslut om att avknoppa hemtjänsten i Rågsved och Hagsätra under förutsättning att Vantörs Hemtjänst AB beviljas att bedriva enskild hemtjänstverksamhet. För att stadsdelsnämnden skall ta befattning med sådan verksamhet måste stöd kunna hämtas i 2 kap. 1 § KL, dvs. kommunallagens allmänna kompetensregel. Det grundläggande kravet är därvid att den ifrågasatta åtgärden uppbärs av ett allmänt, till kommunen knutet intresse. I kravet på allmänintresse ligger ett principiellt förbud att ge understöd åt enskilda kommunmedlemmar, eftersom det i regel inte är av allmänt intresse att sådant stöd lämnas. Kommuners befogenhet att ge understöd till enskilda näringsidkare regleras i 2 kap. 8 § andra stycket KL. J.E. har framfört att det inte är en angelägenhet av allmänt intresse att vidta riktade åtgärder mot viss intressent för att främja uppkomsten av enskild hemtjänstverksamhet. - Av 18-25 §§hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) framgår bl.a. att det är kommunens ansvar att bedriva hemtjänst. Vid ett överlåtande av den aktuella verksamheten till Vantörs Hemtjänst AB kvarstår det kommunala huvudmannaskapet för verksamheten (jfr SOU 2001:31 s. 225). Stadsdelsnämndens beslut om avknoppning av verksamheter inom hemtjänsten i Rågsved och Hagsätra omfattas således av dess kompetens och strider inte mot 2 kap. 1 § KL. Beslutet strider därmed inte heller mot 8 kap. 5 § RF. - Förbud mot att ge understöd till enskild näringsidkare - J.E. har påstått att avknoppningen av hemtjänsten innebär att kommunen, genom att låta Vantörs Hemtjänst AB ta över tillgångar utan en riktig marknadsvärdering, utan ett anbudsförfarande samt genom att underlåta att ta betalt för verksamhetens immateriella värde (goodwill), ger ett sådant individuellt stöd till en enskild näringsidkare som strider mot 2 kap. 8 § KL och EG-förordningens artikel 87. - Av 2 kap. 8 § KL följer att kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får dock lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Stadsdelsnämnden har bestritt att något immateriellt värde överlåts samt framfört att den avknoppade verksamheten har utifrån sina egna förutsättningar att skapa det värde verksamheten i privat regi må ha. Vidare har stadsdelsnämnden framfört att överlåtelsen av inventarierna kommer att ske utifrån ett marknadsmässigt värde där en oberoende värderingsman från Handelskammaren anlitas. Inga lokalkontrakt kommer att överlåtas och nya hyreskontrakt kommer att tecknas till marknadsmässig hyra. Först efter upphandling i konkurrens kan det bli aktuellt för Vantörs Hemtjänst AB att utföra hemtjänstverksamhet. Av utredningen i målet framgår att den aktuella hemtjänstverksamheten i Rågsved och Hagsätra finansieras av pengsystemet och berör ett 40-tal anställda. Vid avknoppningen kan brukare och anställda välja om de vill tillhöra den nya utföraren av hemtjänsten eller om de önskar stanna kvar inom den kommunala hemtjänsten. Länsrätten finner att omfattningen och karaktären av verksamheten medför att det eventuella goodwillvärde som övergår till Vantörs Hemtjänst AB får anses vara begränsat. J.E. har inte kunnat visa att det föreligger ett sådant individuellt inriktat stöd som avses i 2 kap. 8 § andra stycket KL. Länsrätten kan mot denna bakgrund inte finna annat än att avknoppningen inte innebär att något individuellt inriktat stöd kommer Vantörs Hemtjänst AB tillgodo. Vid denna bedömning kan J.E. inte heller anses ha visat att avknoppningen medför ett sådant statsstöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden, och som förbjuds i EG-fördragets artikel 87. - God ekonomisk hushållning - J.E. har gjort gällande att en försäljning till Vantörs Hemtjänst AB till underpris innebär att kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning åsidosätts. - Av förarbetena till kommunallagen framgår att denna bestämmelse är en ändamålsregel och saknar direkta rättsverkningar samt att den inte är avsedd att ligga till grund för laglighetsprövning (jfr prop. 1990/91:117 s. 111). - Sammanfattningsvis finner länsrätten att det i målet inte har framkommit någon omständighet som kan medföra att det överklagade beslutet skall upphävas på någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 § KL. Överklagandet skall således avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm
J.E. överklagade länsrättens dom hos kammarrätten. Han anförde, utöver vad han tidigare anfört, bl.a. följande. Det är inte en angelägenhet av allmänt intresse att vidta riktade åtgärder mot en viss intressent för att främja uppkomsten av viss privat näringsverksamhet, oavsett bransch eller huvudman. Brukarna av kommunal hemtjänst i det aktuella området övergick till Vantörs Hemtjänst AB utan att göra något som helst aktivt val. Brukarna kunde dock välja att inte anlita detta företag men då krävdes det aktiva åtgärder från brukarna. Det absoluta flertalet brukare kom därmed utan aktivt val att följa med till bolaget. I och med det har bolaget haft en stor kundkrets från början, vilket har ett betydande värde för ett nystartat bolag. Ett betydande immateriellt värde har därmed överlåtits till köparen som inte har behövt bygga upp sin kundkrets från grunden. Kommunen har därmed gett ett sådant individuellt stöd som strider mot såväl kommunallagen som bestämmelserna om statligt stöd i artikel 87.1 i EG-fördraget. - J.E. gav bl.a. in Statskontorets promemoria ”Prissättning vid överlåtelse av offentlig verksamhet till kommunal personal (s.k. avknoppning) - kommunalrättsliga och EG/EU-rättsliga aspekter”.
Stockholms kommun bestred bifall till överklagandet. Till stöd för sin inställning vidhöll kommunen vad den tidigare anfört och tillade bl.a. följande. Vad J.E. anfört genom komplettering till sitt överklagande utgör sådana omständigheter som kammarrätten har att bortse från då han inte hänvisat till dem före klagotidens utgång. En sådan omständighet är t.ex. att J.E. i kammarrätten gjort gällande att brukarna inte fått göra något aktivt val. De brukare som tidigare haft kommunal hemtjänst kan även fortsättningsvis välja sådan hemtjänst om de önskar. Brukarna kan även välja mellan övriga privata utförare, däribland bolaget, som kommunen tecknat ramavtal med efter upphandling. När det gäller brukare/kundkrets framgår det klart mot bakgrund av vad som ovan redovisats angående brukarnas valfrihet att inget immateriellt värde överlåtits genom det överklagade beslutet.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2009-04-09, Sundlöf, Loman, referent, Westberg samt särskilda ledamöterna Bergengren och Johansson) yttrade: Tillämpliga bestämmelser framgår av länsrättens dom. - Enligt 10 kap. 10 § KL får vid prövningen av ett överklagande inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Detta innebär att vad en klagande anfört i skrivelser som getts in i målet efter klagotidens utgång endast kan beaktas i de avseenden det innefattar förtydliganden och preciseringar av de omständigheter som åberopats i det inom rätt tid ingivna överklagandet hos länsrätten (se RÅ 1994 ref. 65 och RÅ 1995 ref. 89). Felaktigheter som en klagande åberopat sedan klagotiden till länsrätten gått ut kan således inte prövas av kammarrätten. - Kommunen har genom det överklagade avgörandet beslutat att avveckla hemtjänsten i Rågsved och Hagsätra från den 1 april 2008 under förutsättning att Stockholms stads äldrenämnd beviljar tillstånd till Vantörs Hemtjänst AB att bedriva enskilt drivna hemtjänstverksamheter samt att stadsdelsdirektören får i uppdrag att avtala och besluta om övertagande av inventarier. - J.E. har i huvudsak gjort gällande att verksamhetsövergången innebär ett otillåtet individuellt stöd till enskild näringsidkare eftersom kommunen låter bolaget överta tillgångar utan vare sig en riktig marknadsvärdering eller ett anbudsförfarande och då kommunen underlåtit att ta betalt för verksamhetens immateriella värde. - Enligt 2 kap. 8 § första stycket KL får en kommun genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Enligt samma bestämmelse andra stycket får individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. I uttrycket ”synnerliga skäl” ligger att det endast är i undantagsfall som sådant stöd kan anses godtagbart. Det ankommer på den kommun som beslutat om stödet att visa förekomsten av sådana omständigheter som gör att det föreligger synnerliga skäl. - Utgångspunkten är alltså att en kommun inte får ge stöd till enskild näringsidkare oavsett hur stödet utformas. Det får således inte ske någon förmögenhetsöverföring mellan kommunen och enskilda näringsidkare. Detta innebär att försäljning eller upplåtelse av olika typer av kommunal egendom till näringsidkare som regel ska ske till marknadspris. Marknadspriset ska avspegla det totala värdet av det som ska överlåtas. Har kommunen i en verksamhet som ska överlåtas upparbetat vissa mervärden ska således även dessa värden omfattas av den överenskomna ersättningen. - Av kommunens tjänsteutlåtande daterat den 30 november 2007 framgår bl.a. följande. Den aktuella verksamheten omfattar ett 40-tal vårdbiträden och undersköterskor samt ca 300 brukare. Brukarna följer med till den nya verksamheten men kan inom ramen för valfrihetssystemet, genom ett aktivt val, välja en annan utförare. All personal som är anställd i verksamheten ska erbjudas att följa med. Inventarieförteckningar för de olika enheterna är upprättade, men någon förhandling om pris för övertagandet av inventarierna har inte skett, utan ska göras under våren 2008. Värdet på inventarierna ska då utgå från marknadsvärdet och en oberoende värderingsman kan anlitas om behov härav finns. - Någon utredning av värdet på inventarier eller eventuellt upparbetade mervärden beträffande den verksamhet som ska överlåtas har således inte vid tidpunkten för det överklagade beslutet vidtagits av kommunen, utan förhandling om pris för övertagande av inventarierna ska göras under våren 2008. Kommunen har alltså inte ens haft för avsikt att värdera eventuellt upparbetade mervärden. Enligt kammarrättens mening framstår det som i det närmaste uteslutet, med hänsyn till vad J.E. anfört i dessa hänseenden, att det totala värdet av den överlåtna verksamheten endast skulle motsvara värdet av inventarier. - Kammarrätten finner mot denna bakgrund att det totala ekonomiska värdet på verksamheten skulle komma att överstiga värdet på inventarierna och att det vid tidpunkten för det överklagade beslutet därmed fanns ett övervärde i verksamheten som inte skulle prissättas. Genom att kommunen endast avsett att ta betalt för inventarierna finner kammarrätten att beslutet resulterar i ett individuellt riktat stöd till bolaget. Att det skulle ha förelegat några synnerliga skäl som gjort det påkallat att ge det aktuella stödet har inte gjorts gällande. Beslutet strider således mot bestämmelsen i 2 kap. 8 § andra stycket KL och ska därför upphävas. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och Stockholms kommuns beslut den 20 december 2007, § 8.
Regeringsrätten
Stockholms kommun överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten. Kommunen yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja domen och fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde kommunen i huvudsak följande. Det överklagade beslutet innebär att den kommunala hemtjänsten i Rågsved och Hagsätra avvecklas men inte att Vantörs Hemtjänst AB får överta motsvarande verksamhet. För att en utförare ska kunna utföra hemtjänst i Stockholms stad krävs att utföraren deltar i stadens upphandling av hemtjänstleverantörer, tilldelas kontrakt och tecknar ramavtal med staden om utförande av tjänsten. Brukarna har ett 40-tal utförare att välja mellan och kan när de så önskar byta utförare. Den personal som arbetat inom den kommunala hemtjänsten kan välja att stanna kvar i stadens tjänst. Om de önskar att gå över till Vantörs Hemtjänst AB har de rätt till tjänstledighet och återinträde i stadens tjänst inom sex månader. Den kommunala hemtjänstverksamheten ska drivas enligt självkostnadsprincipen. Det är inte tillåtet att driva verksamheten med vinst. Det finns inga upparbetade mervärden i den kommunala verksamheten som kan överföras till annan. Den som överklagar ett kommunalt beslut har bevisbördan för det överklagade beslutets ogiltighet och J.E. har varken visat att ett övervärde förelegat eller att en värdeöverföring ägt rum.
J.E. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Stöd till enskild näringsidkare har lämnats eftersom alla brukare i den överlåtna hemtjänstverksamheten automatiskt går över till det nya hemtjänstbolaget. Överlåtelseavtalet är villkorat bl.a. med att utföraren godkänns i upphandlingen och får en plats i kundvalssystemet. Oavsett vilket beviskrav kammarrätten har tillämpat är det uppenbart att egendom av visst värde har överlåtits till underpris. För det fall Regeringsrätten överväger att bifalla överklagandet hemställer J.E. att förhandsavgörande från EU-domstolen inhämtas.
Regeringsrätten (2010-10-01, Almgren, Kindlund, Knutsson, Jermsten, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Förutsättningarna för att en kommun eller ett landsting ska få lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt regleras i 3 kap. 16 § KL. Enligt paragrafens första stycke får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Enligt andra stycket får dock vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
Enligt 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) fullgörs en kommuns uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer. Av 2 kap. 5 § samma lag framgår att kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas till privaträttsliga subjekt.
Enligt 2 kap. 8 § första stycket KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får enligt paragrafens andra stycke lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Som exempel på sådana skäl nämns i förarbetena att i glesbygdsområden bortfall av enskild service, t.ex. avsaknad av en livsmedelsbutik eller en bensinstation, kan medföra rätt för kommunen att ekonomiskt stödja en innehavare om stödet var nödvändigt för att uppnå en viss minimistandard av kommersiell service åt hushållen. Vidare uttalas att en kommun även bör kunna understödja hotellverksamhet, när enskilda personer och företag inte är beredda att göra nödvändiga insatser för att trygga tillgången till hotell i kommunen (prop. 1990/91:117 s. 153).
När det gäller individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare är det således endast i undantagsfall som det finns ett rättsligt utrymme för kommunala stödinsatser. Ett kommunalt beslut om att lägga ut viss verksamhet på entreprenad får alltså inte utformas på sådant sätt att beslutet innebär ett olagligt stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § andra stycket KL.
Frågan i målet är om ett kommunalt beslut om avveckling av viss kommunal verksamhet och försäljning av inventarier tillhörande denna verksamhet inneburit ett sådant individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare.
Vantörs Hemtjänst AB är en privatägd hemtjänstleverantör som i konkurrens med ett antal andra leverantörer bedriver hemtjänst i Stockholms kommun. Av det överklagade beslutet framgår att kommunens beslut om avveckling av den aktuella kommunala hemtjänstverksamheten villkoras med att Vantörs Hemtjänst AB beviljas tillstånd att bedriva hemtjänstverksamhet. Av handlingarna framgår vidare att samtliga ca 300 brukare följer med till den nya verksamheten om de inte aktivt väljer en annan leverantör. Även det 40-tal anställda som arbetar i verksamheten erbjuds anställning i det nya bolaget med möjlighet till tjänstledighet från kommunen.
Vantörs Hemtjänst AB får genom beslutet således redan från början tillgång till en etablerad verksamhet med personal och kundkrets på ett sätt som motsvarar en överlåtelse av verksamheten. Den ersättning bolaget ska erlägga till kommunen avser emellertid endast ersättning för inventarierna hörande till verksamheten. Någon utredning om marknadsvärdet av den överlåtna verksamheten har inte gjorts av kommunen. Det totala värdet av verksamheten måste dock i vart fall anses klart överstiga värdet på inventarierna. Då Vantörs Hemtjänst AB således har förvärvat en verksamhet till ett pris understigande marknadsvärdet innebär beslutet att bolaget erhållit ett individuellt inriktat stöd enligt 2 kap. 8 § KL. Det har inte påståtts att det förelegat några synnerliga skäl som skulle ha kunnat göra det påkallat att ändå ge det aktuella stödet. Som kammarrätten funnit strider kommunens beslut således mot lag och ska upphävas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.