RÅ 2010:71
Fråga om betydelsen av ett yttrande från Naturvårdsverket vid bedömning enligt vapenlagen av om ett visst vapen ska tillåtas för jakt.
Polismyndigheten i Västra Götaland avslog i beslut den 22 maj 2007 U.S:s ansökan om tillstånd att för jakt få inneha ett kulgevär, halvautomat, Walther modell G22 kaliber .22 (5,6x15 R). Beslutet motiverades sammanfattningsvis med att vapnet till utseendet inte efterliknade ett konventionellt, manuellt omladdat vapen. Polismyndigheten hänvisade i beslutet dels till ett yttrande av Svenska Jägarförbundet, dels till Naturvårdsverkets föreskrifter.
Länsrätten i Göteborg
U.S. överklagade polismyndighetens beslut hos länsrätten och yrkade att han skulle beviljas licens för jakt på det sökta vapnet Walther G22. Han anförde bl.a. följande. Han har från Sveriges Vapenägares Förbund erhållit brevkopior dels från Naturvårdsverket daterat den 6 december 2004, dels yttrande från Naturvårdsverkets vapenkonsult daterat den 7 september 2004. Av dessa framgår med all önskvärd tydlighet att det sökta vapnet Walther G22 är godkänt för jakt.
Polismyndigheten vidhöll sitt beslut och bestred bifall till överklagandet.
Länsrätten i Göteborg (2008-01-24, ordförande Aurell), som på U.S:s begäran hållit muntlig förhandling i målet, fann vid en samlad bedömning att det aktuella vapnet inte till utseende eller konstruktion kunde anses efterlikna konventionella, manuellt omladdade kulgevär för jakt. Vapnet var således enligt länsrättens mening inte lämpat för jaktändamål och uppfyllde därmed inte de krav som angavs i vapenlagen (1996:67). - Länsrätten avslog överklagandet.
Kammarrätten i Göteborg
U.S. överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att han skulle beviljas licens för kulgeväret av fabrikat Walther modell G22 för jakt. Han anförde bl.a. följande. Grundfrågan är vad man menar med konventionellt kulgevär. Det måste inte röra sig om en modell från 1800-talet. De på slutet av 1900-talet utvecklade kortare vapnen (bull pup-typ) vinner terräng främst för att man äntligen börjar se på ergonomin inom jakten och skyttet. Naturvårdsverket, som är beslutsfattande myndighet för att godkänna vapen för jakt, har i full vetskap om vapnets utseende uttalat att det är godkänt för jakt. Vapnet uppfyller således Naturvårdsverkets krav på ett konventionellt utseende. Vad polismyndigheten i detta fall betecknar som militäriskt utseende förklarades vid den muntliga förhandlingen i länsrätten vara pistolgreppet och siktet. Några tekniska invändningar har man inte rest mot vapnet. Pistolgreppet är en integrerad del av kolven. Varken kolvar eller sikten är licenspliktiga vapendelar och en vapenägare kan således utforma dessa helt enligt egen önskan utan att begå något brott. Totalhöjden för siktet är inte större än höjden på ett normalt kikarsikte. En grundläggande fråga är vilken myndighet som har befogenhet att skriva bindande föreskrifter och vilken myndighet som endast kan skriva icke bindande allmänna råd. Det är Naturvårdsverket som av riksdagen/regeringen har bemyndigats avgöra vilka vapen som får användas för jakt. Något sådant bemyndigande finns inte för Rikspolisstyrelsen. Denna myndighet kan därför endast avge åsikter i form av allmänna råd. Att ett allmänt råd skulle väga tyngre än en föreskrift som har karaktär av lag strider mot svenska rättsprinciper. En annan grundläggande fråga är vad som innefattas av begreppet konventionellt, ett ord som ofta missuppfattas som synonymt till traditionellt. Naturvårdsverket har godkänt detta vapen för jakt i klass 4 vilket innebär att Naturvårdsverkets tolkning av vad som utgör ett konventionellt utseende och en konventionell konstruktion även omfattar vapentyper framtagna för mer än 20 år sedan, såsom bull pup, och inte endast de traditionella utseendena.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet. Myndigheten anförde bl.a. följande. Uttalandet att vapnet är av militäriskt utseende, vilket betecknas av ”pistolgreppet och siktet”, är endast en exemplifiering av varför vapnet aldrig kan anses överensstämma med konventionellt, manuellt omladdade kulgevär för jakt och inte en av myndigheten uttömmande bedömning av varför vapnet inte överensstämmer med Naturvårdsverkets föreskrifter. - Polismyndigheten åberopade ett yttrande från Rikspolisstyrelsen den 10 mars 2008 avseende frågan om det ifrågavarande vapnet enligt 2 kap. 5 § vapenlagen är lämpat för ändamålet jakt.
Rikspolisstyrelsens yttrande var av följande lydelse:
Naturvårdsverket har att bedöma vilka vapen som får användas vid jakt sett utifrån syftet att viltet inte ska orsakas onödigt lidande i form av skadeskjutning samt att vapnet även i övrigt uppfyller de krav som verket har anledning att ställa på halvautomatiska vapen för jakt. Trots att det ifrågavarande kulgeväret inte kan anses avsett att efterlikna ett konventionellt, manuellt omladdat kulgevär för jakt, har Naturvårdverket i yttrande från år 2006 anfört att vapnet är godkänt för jakt. Det får därmed antas att vapnet funktionsmässigt motsvarar föreskrifternas syfte att viltet inte ska orsakas onödigt lidande i form av skadeskjutning. Naturvårdverket föreskriver vidare att endast vapen, som kan laddas med högst tre patroner respektive sex patroner beroende på djurart, får användas vid jakt. Det halvautomatiska kulgeväret Walther G22 kan laddas med betydligt fler patroner beroende på vilket magasin som väljs. I normalfallet levereras vapnet med ett 10-skotts magasin. Rikspolisstyrelsens uppfattning beträffande skrivningen i föreskrifterna ”kan laddas med högst” är att det i vart fall inte på ett enkelt sätt ska vara möjligt att ladda vapnet med fler patroner än vad som har föreskrivits av Naturvårdsverket för att vapnet ska få användas vid jakt. Det aktuella kulgeväret kan rimligen aldrig, vare sig gällande utseende eller konstruktion, anses vara likt ett konventionellt kulgevär med manuell mekanism. Denna uppfattning delas även av Svenska Jägareförbundet, vilket klart framgår av dess yttrande.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (2009-06-30, Nordberg, Lindvall, referent, Bengtsson) yttrade: U.S. har ansökt om licens för ett halvautomatiskt kulgevär av fabrikatet Walther G22 kaliber .22 med magasin för fem patroner för jakt. Frågan är om detta vapen är lämpligt för ändamålet jakt. - Vad som avses med att ett vapen ska vara lämpat för sitt ändamål är inte närmare beskrivet i lagtexten i 2 kap. 5 § vapenlagen. Bakgrunden till bestämmelsens införande framgår av prop. 1999/2000:27 s. 32 f. Där uttalar regeringen att det enligt tillståndsmyndigheten och Svenska Jägarförbundet förekommer att tillstånd ges för skjutvapen som inte är lämpliga för det avsedda ändamålet. Som ett exempel nämns hagelgevär vars utformande liknar militära helautomatiska vapen, och med vilka det inte alls går att uppnå samma skottprecision som med ordinära hagelgevär. Regeringen uttalar vidare att Rikspolisstyrelsen bör ha möjlighet att genom sina allmänna råd till vapenlagstiftningen ge vägledning för bedömningen. Regeringen ansåg däremot inte att något bemyndigande var nödvändigt. - Rikspolisstyrelsen har i 2 kap. RPSFS 2006:12 under rubriken ”Skjutvapens lämplighet” uttalat bl.a. följande. En restriktiv hållning bör gälla vid bedömningen av om ett skjutvapen är lämpat för sitt ändamål. Vid behov av kompletterande upplysningar rörande vapnets lämplighet kan tillståndsmyndigheten inhämta upplysningar från respektive central skytteorganisation. En grundläggande förutsättning för att ett skjutvapen ska anses lämpligt för jaktändamål är att vapnet dels enligt Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt och statens vilt (NFS 2002:18) får användas för jakt, dels att vapnet enligt vapenlagstiftningen kan anses lämpat för sitt ändamål. Vapen vars utförande är sådant att det i jakt- och målskyttesammanhang inte går att uppnå samma precision som med ordinära vapen, bör anses som direkt olämpliga för jakt- och målskytte. - Enligt 11 § Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt och statens vilt, NFS 2002:18, får halvautomatiska kulgevär av civil typ, tillverkade för jakt och som till konstruktion och utseende avser att efterlikna konventionella manuellt omladdade kulgevär för jakt - förutom vad gäller omladdningsfunktionen - användas vid jakt. - Naturvårdsverket har i ett yttrande till Polismyndigheten i Västra Götaland den 6 december 2004 uppgett att den aktuella vapentypen är godkänd för jakt. I yttrandet refererar Naturvårdsverket till ett yttrande från en vapenkonsult som uttalar att vapnet inte är av militär typ, vare sig när det gäller typ eller konstruktion, varför det bör godkännas för jakt. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Allmänna råd är, till skillnad från föreskrifter, inte bindande för de tillämpande myndigheterna utan kan närmast ses som ett hjälpmedel för att komma fram till en enhetlig, och därmed rättvis, bedömning för likartade fall. - Mot bakgrund av det aktuella yttrandet från Naturvårdverket får vapnet antas funktionsmässigt motsvara syftet med Naturvårdsverkets föreskrifter, dvs. att vilt inte ska orsakas onödigt lidande i form av skadeskjutning och även i övrigt uppfylla de krav Naturvårdsverket har anledning att ställa på halvautomatiska vapen för jakt. - Vid bedömningen av om vapnet kan anses lämpligt för sitt ändamål enligt vapenlagstiftningen ska Naturvårdsverkets uppfattning i frågan om en viss vapentyp får användas vid jakt vägas in. Naturvårdsverkets uppfattning är dock inte utslagsgivande, eftersom uttalandet i frågan i sig inte har formen av en föreskrift. Prövningen av om en vapentyp uppfyller vapenlagens krav på lämplighet för ändamålet jakt ska bl.a. ske utifrån en självständig tolkning av Naturvårdsverkets föreskrifter. - Det kan först konstateras att den omständigheten att kolven och siktet inte är licenspliktiga delar saknar betydelse för bedömningen av vapnets lämplighet eftersom tillståndsansökan avser skjutvapnet som sådant. - I målet har framkommit att de två intresseorganisationerna Svenska Jägareförbundet och Sveriges Vapenägares Förbund har olika uppfattningar i frågan om vapnets lämplighet. I målet är vidare upplyst att 47 licenser för den aktuella vapentypen har beviljats. Sistnämnda förhållande ger visserligen anledning att ifrågasätta hur Rikspolisstyrelsens uppfattning om vapnets lämplighet stämmer överens med de tillståndsgivande myndigheternas tolkning av de allmänna råden på området samt av de allmänna rådens funktion som hjälpmedel för en enhetlig och rättvis bedömning, men saknar betydelse för kammarrättens bedömning. - För att halvautomatiska vapen av civil typ ska få användas vid jakt krävs enligt 11 § i Naturvårdsverkets föreskrifter att vapnet till konstruktion och utseende avser att efterlikna konventionella, omladdningsbara vapen. I Naturvårdsverkets yttrande, i vilket det uppges att vapnet är godkänt för jakt, berörs inte denna fråga. Av de foton som getts in anser kammarrätten dock att det framgår att vapnet varken utseendemässigt eller till konstruktion kan anses likna ett konventionellt jaktvapen. Vid en samlad bedömning utifrån den restriktiva hållning som enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd bör gälla vad gäller vapnets lämplighet för ändamålet jakt, till vilken kammarrätten ansluter sig, anser kammarrätten därför att förutsättningarna för att bevilja det sökta tillståndet inte är uppfyllda. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Regeringsrätten
U.S. överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. Det är av principiell vikt att det blir fastslaget vem som har rätt att avgöra vilka jaktvapen som får användas och på vilka grunder. Det är olyckligt ur medborgarnas perspektiv när olika myndigheters bedömningar skiljer sig från varandra. Det medför att personer boende i vissa delar av landet beviljas tillstånd medan personer boende i andra delar får avslag, vilket skapar förvirring både hos myndigheter och allmänhet. I Naturvårdsverkets bedömning ligger självklart att vapnet ska uppfylla vapenlagstiftningens villkor om lämplighet för sitt ändamål. Det existerar ingen diskrepans mellan Naturvårdsverkets föreskrifter och samma myndighets yttrande. Den myndighet som utfärdat föreskrifterna borde veta vad föreskrifterna omfattar. Polismyndigheten förväxlar ordet konventionellt med ordet traditionellt. Walther G22 ser förvisso inte ut som ett traditionellt jaktvapen. Geväret är mera kompakt, av typen ”bull pup”. Denna konstruktion har funnits sedan 1950-talet och använts i ett flertal vapen från många tillverkare och är därmed konventionell. U.S. yrkade att en neutral instans fick provskjuta vapnet för att avgöra om det fanns fog för att underkänna vapnet för jakt, alternativt att Regeringsrätten förklarade att Naturvårdsverkets godkännande uppfyllde vapenlagstiftningens krav.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Polismyndigheten kan inhämta yttranden från Naturvårdsverket i frågor av bl.a. teknisk och principiell natur när det gäller ansökan om tillstånd för ändamålet jakt. Syftet är då att få stöd i bedömningen av om Naturvårdsverkets föreskrifter kan anses uppfyllda. Polismyndigheten har i ett annat ärende än U.S:s inhämtat ett sådant yttrande. Naturvårdsverket uttalade då att verket godkänt Walther G22 kaliber .22 för jakt. Det yttrandet kom polismyndigheten att lägga till grund för bifall i ett flertal ärenden, utan att göra en självständig bedömning av om Naturvårdsverkets föreskrifter var uppfyllda. Efter att polismyndigheten uppmärksammat diskrepansen mellan Naturvårdsverkets föreskrifter och Naturvårdsverkets yttrande har polismyndigheten valt att bortse från yttrandet och gjort bedömningen att det aktuella vapnet inte får användas för jakt enligt Naturvårdsverkets föreskrifter. Vapnets utseende är militärliknande och det har därför inte ett utseende som kan anses efterlikna konventionella, manuellt omladdade kulgevär för jakt. Polismyndigheten delar således inte Naturvårdsverkets uppfattning som den kommit till uttryck i yttrandet, att vapnet uppfyller de krav som gäller enligt Naturvårdsverkets föreskrifter för att få användas vid jakt.
Regeringsrätten (2010-06-30, Billum, Almgren, Knutsson, Jermsten) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 4 § vapenlagen får en enskild person meddelas tillstånd att inneha ett skjutvapen endast om den enskilde behöver vapnet för ett godtagbart ändamål. Av 2 kap. 5 § andra stycket framgår att tillstånd till innehav av skjutvapen för skjutning får meddelas endast om vapnet är lämpat för det ändamål som tillståndet ska avse.
Enligt 30 § jaktlagen (1987:259) får vid jakt endast de vapen och jaktmedel i övrigt som regeringen föreskriver användas. Regeringen har med stöd av 52 § samma lag vidaredelegerat denna föreskriftsrätt till Naturvårdsverket, se 10 § jaktförordningen (1987:905). Med stöd av denna delegation har Naturvårdsverket utfärdat föreskrifter och allmänna råd om jakt och statens vilt (NFS 2002:18). Av föreskrifternas 11 § framgår att halvautomatiska kulgevär av civil typ, tillverkade för jakt och som till konstruktion och utseende avser att efterlikna konventionella, manuellt omladdade kulgevär för jakt - förutom vad gäller omladdningsfunktionen - får användas vid jakt.
Rikspolisstyrelsen har i allmänna råd uttalat att en restriktiv hållning bör gälla vid bedömningen av om ett skjutvapen är lämpat för sitt ändamål. En grundläggande förutsättning för att ett skjutvapen ska anses lämpligt för jaktändamål är att vapnet dels, enligt Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt och statens vilt, får användas för jakt, dels att vapnet enligt vapenlagstiftningen kan anses lämpat för sitt ändamål (RPSFS 2009:13).
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Målet rör tillämpningen av föreskrifter om tillstånd till innehav av vapen för visst ändamål. I det sammanhanget saknar U.S:s yrkande om provskjutning relevans, varför yrkandet ska avslås.
Tillstånd till innehav av skjutvapen för skjutning får enligt vapenlagen meddelas endast om vapnet är lämpat för det ändamål som tillståndet ska avse. Vid jakt får endast sådana vapen användas som uppfyller de krav som Naturvårdsverket föreskriver. Vid prövning enligt vapenlagen ska därför Naturvårdsverkets föreskrifter beaktas för att avgöra om ett visst vapen är lämpat för jakt. Polismyndigheten har emellertid att göra en självständig bedömning av om vapnet uppfyller kraven i såväl Naturvårdsverkets föreskrifter som vapenlagen.
När det gäller den aktuella vapenmodellen har framkommit att Naturvårdsverket i ett yttrande i ett annat ärende har uppgett att vapnet är godkänt för jakt.
Det ter sig naturligt att polismyndigheten i ett vapenärende vid bedömningen enligt vapenlagen om ett visst vapen kan anses lämpat för jakt normalt väger in Naturvårdsverkets uppfattning i frågan. Det nu aktuella yttrandet från Naturvårdsverket är dock ytterst kortfattat och hänvisar till ett yttrande från en konsult. Av dennes yttrande framgår att vapnet kan tyckas se udda ut men inte är av militär typ och därför borde godkännas för jakt. Vilka överväganden i övrigt som lett fram till konsultens slutsats framgår inte, t.ex. saknas en bedömning huruvida vapnet till konstruktion och utseende avser att efterlikna konventionella, manuellt omladdade kulgevär för jakt.
Vid sådant förhållande har polismyndigheten gjort rätt som bortsett från det aktuella yttrandet vid sin tillämpning av Naturvårdsverkets föreskrifter. I likhet med underinstanserna anser Regeringsrätten att vapnet varken till utseende eller konstruktion kan anses efterlikna ett konventionellt, manuellt omladdat kulgevär för jakt. Överklagandet ska därför avslås.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår yrkandet om provskjutning av vapnet.
Regeringsrätten avslår överklagandet.
Regeringsrådet Stenman var skiljaktig ifråga om motiveringen och anförde följande. Jag instämmer i vad majoriteten anfört under rubriken Skälen för Regeringsrättens avgörande fram till näst sista meningen. Därefter vill jag göra följande tillägg. - I förarbetena till vapenlagen anförs följande (prop. 1999/2000:27 s. 32 f.). Vapenlagens bestämmelser om tillstånd utgår från principen att tillstånd att inneha vapen beviljas för ett visst bestämt ändamål. För att tillstånd ska beviljas för vapen som ska användas till skjutning anser regeringen därför att en grundläggande förutsättning bör vara att vapnet i sig är lämpligt för det ändamål det ska nyttjas till och som tillståndet avser. Enligt tillståndsmyndigheten och Svenska Jägarförbundet förekommer det emellertid att tillstånd ges för skjutvapen som inte är lämpliga för det avsedda ändamålet. Som exempel kan nämnas hagelgevär, vars utförande liknar militära helautomatiska vapen och med vilka det inte alls går att uppnå samma skottprecision som med ordinära hagelgevär. Sådana vapen är naturligtvis inte lämpliga i jaktsammanhang, där strävan bör vara att minimera risken för skadeskjutning av viltet. Av dessa skäl anser regeringen att skjutvapen som ska användas för skjutning ska vara lämpligt för avsedda ändamål. - I förarbetena till jaktlagen anförs följande (prop.1986/87:58 s. 61). För att tillgodose djurskyddsintresset vid jakt finns, förutom allmänna bestämmelser om hur jakten ska bedrivas och om eftersök av sårade djur, en ganska omfattande detaljreglering av vilka vapen och vilka fångstmetoder som får användas. I fråga om skjutvapen har det sedan länge ställts noggrant utformade krav för att jakten ska genomföras effektivt med minsta möjliga lidande för djuren. - Av ovan redovisade förarbeten framgår att bestämmelserna i såväl jaktlagen som vapenlagen om vilka krav som ska gälla i fråga om vapen som ska användas för jakt syftar till att jakten ska kunna genomföras effektivt med minsta möjliga lidande för djuren. Det har i målet inte gjorts gällande att det aktuella vapnet inte uppfyller dessa villkor. Frågan i målet är istället om vapnet uppfyller 11 § i Naturvårdsverkets föreskrifter att halvautomatiska kulgevär av civil typ, tillverkade för jakt och som till konstruktion och utseende avser att efterlikna konventionella, manuellt omladdade kulgevär för jakt - förutom vad gäller omladdningsfunktionen - får användas vid jakt. Föreskriften, som ger utrymme för godtyckliga bedömningar i fråga om annat än vapnens funktionssätt, ryms i och för sig inom ordalydelsen för 2 kap. 5 § andra stycket vapenlagen. Vid prövningen av om vapnet är lämpligt för sitt ändamål är Naturvårdsverkets bedömning i fråga om jaktvapen i praktiken avgörande på grund av dess vidsträckta rätt att meddela föreskrifter om vilka vapen som får användas vid jakt. - Det är en grannlaga uppgift att bedöma om det aktuella vapnet till konstruktion och utseende efterliknar ett konventionellt vapen. Polismyndigheterna har haft olika uppfattningar i frågan och Naturvårdsverket har inte gjort någon bedömning av vapnet från dessa utgångspunkter. Rikspolisstyrelsen har emellertid beträffande det aktuella vapnet gjort en bedömning av dess lämplighet för jakt. Rikspolisstyrelsen, vars yttrande redovisas i kammarrättens bilagda dom, anser det aktuella kulgeväret rimligen aldrig, vare sig gällande utseende eller konstruktion kan anses likt ett konventionellt kulgevär med manuell mekanism. Rikspolisstyrelsen hänvisar även till ett yttrande i ärendet från Svenska Jägarförbundet som anser att vapnet påminner om en leksak. Förbundet framhållet att användandet av militära skjutvapen och andra i jaktsammanhang spektakulära vapentyper anses bidra till att skapa en vrångbild av jakten och att de därför generellt får anses inte vara lämpliga att använda. Vid angivna förhållanden saknas anledning att komma till en annan slutsats än den som länsrätten och kammarrätten har gjort.