Ds 2015:21
Offentliggörande av uppgifter om ekologiska aktörer
3
Innehåll
1 Författningsförslag........................................................ 7
kontroll av ekologisk produktion ............................................. 7
2 Gällande rätt ................................................................ 9
2.1 Kontrollsystemet enligt EU-regelverket om ekologisk produktion .................................................................................. 9
2.2 Lagen och förordningen om kontroll av ekologisk produktion ................................................................................ 10
3 Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer....................................................... 13
3.1 Bakgrund .................................................................................. 13 3.2 Vilka uppgifter ska offentliggöras? ......................................... 14 3.3 Promemorians förslag .............................................................. 15
4 Konsekvenser ............................................................. 19
Lagen om kontroll av ekologisk produktion .......................... 19
Innehåll Ds 2015:21
4
5 Författningskommentar ............................................... 21
kontroll av ekologisk produktion ........................................... 21
5
Sammanfattning
Enligt kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll är medlemsstaterna skyldiga att ge allmänheten tillgång till vissa uppgifter i register över ekologiska aktörer. Syftet är att konsumenterna ska kunna känna förtroende för ekologiska produkter genom att själva kunna kontrollera att en produkt kommer från en aktör som står under kontroll enligt det ekologiska regelverket. I Sverige utövas kontrollen över ekologiska aktörer av privata kontrollorgan. I promemorian görs därför bedömningen att skyldigheten att offentliggöra uppgifter om ekologiska aktörer åläggs dessa kontrollorgan. Förslaget innebär att det i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion införs ett nytt bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om ett kontrollorgans skyldighet att offentliggöra uppgifter i register över aktörer som det kontrollerar.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.
7
1 Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i lagen ( 2013:363 ) om kontroll av ekologisk produktion
Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ska ha följande lydelse.
26 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. undantag från de EU-förordningar som anges i 1 §,
2. särskilda ekologiska produktionsregler,
3. hur sådan kontroll som avses i 2 § första stycket ska bedrivas,
och
4. skyldighet för en kommun eller ett kontrollorgan att lämna uppgifter till en kontrollmyndighet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. undantag från de EU-förordningar som anges i 1 §,
2. särskilda ekologiska produktionsregler,
3. hur sådan kontroll som avses i 2 § första stycket ska bedrivas,
4. skyldighet för en kommun eller ett kontrollorgan att lämna uppgifter till en kontrollmyndighet, och
5. skyldighet för ett kontrollorgan att offentliggöra uppgifter i register över aktörer som det kontrollerar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.
9
2 Gällande rätt
2.1 Kontrollsystemet enligt EU-regelverket om ekologisk produktion
Rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 ska tillämpas på vissa produkter från jordbruk, inklusive vattenbruk, om produkterna släpps ut på marknaden eller är avsedda att släppas ut på marknaden. De produkter som omfattas är levande eller obearbetade jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter för livsmedelsändamål, foder, vegetativt förökningsmaterial och utsäde. Genom förordningen blir Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförordningen) tillämplig även på ekologisk produktion. Medlemsstaterna är alltså förpliktade att införa ett system med offentlig kontroll i fråga om det ekologiska regelverket. Av artikel 28 i förordning (EG) nr 834/2007 framgår att ekologiska aktörer ska anmäla sin verksamhet till kontroll och låta den ingå i kontrollsystemet innan de släpper ut produkter på marknaden som ekologiska eller som produkter under omställning till ekologisk produktion. Bestämmelsen omfattar aktörer som framställer, bereder, förvarar eller från ett tredjeland importerar ekologiska produkter samt vissa exportörer. Medlemsstaterna får i vissa fall undanta aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare från att ingå i kontrollsystemet.
Av artikel 27 i förordning (EG) nr 834/2007 framgår att medlemsstaterna ska införa ett system för kontroller och utse en
Gällande rätt Ds 2015:21
10
eller flera behöriga myndigheter som ska ansvara för kontroller avseende de skyldigheter som fastställs i förordningen i enlighet med kontrollförordningen. Den behöriga myndigheten får överlåta sina kontrollbefogenheter till en eller flera kontrollmyndigheter. Den behöriga myndigheten får även delegera kontrolluppgifter till ett eller flera kontrollorgan. Med kontrollorgan avses enligt artikel 2 p i förordning (EG) nr 834/2007 en oberoende privat tredje part som utför inspektion och certifiering av ekologisk produktion i överensstämmelse med bestämmelserna i EU-förordningen. Medlemsstaterna ska utse myndigheter med ansvar för godkännande och tillsyn över sådana organ. En förutsättning för delegation till kontrollorgan är att organet är ackrediterat och godkänt av den behöriga myndigheten.
2.2 Lagen och förordningen om kontroll av ekologisk produktion
Lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion kompletterar rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och tillämpningsförskrifter till denna förordning. Lagen kompletterar även, i de delar de innehåller bestämmelser om ekologisk produktion, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll och tillämpningsföreskrifter till denna förordning.
Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna framgår av 1 § förordningen (2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion. Livsmedelsverket är behörig myndighet i fråga om livsmedel. Statens jordbruksverk är behörig myndighet i fråga om produktion och hantering av jordbruks- och vattenbruksprodukter som inte är livsmedel och produktion av insatsvaror för användning i ekologisk jordbruks- och vattenbruksproduktion. Slutligen är Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) behörig myndighet i fråga om att ackreditera och godkänna kontrollorgan samt utöva tillsyn över att de kontrollorgan som har godkänts uppfyller de krav som gäller för godkännandet.
Enligt 2 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion är Livsmedelsverket, Jordbruksverket, de andra statliga
Ds 2015:21 Gällande rätt
11
förvaltningsmyndigheter som regeringen bestämmer och kommunerna kontrollmyndigheter. Det är endast Livsmedelsverket och Jordbruksverket som inom sina respektive ansvarsområden får besluta att överlämna kontrolluppgifter till ett sådant kontrollorgan som avses i rådets förordning (EG) nr 834/2007 och som är en juridisk person (3 §). Sådan delegation har också skett. Inom såväl Livsmedelsverkets som Jordbruksverkets ansvarsområden sköts således kontrollen över ekologiska aktörer av privata kontrollorgan. Myndigheterna har också beslutat att kontrollorgan får ta emot anmälningar från ekologiska aktörer om att ingå i kontrollsystemet. Aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare är dock undantagna från skyldigheten att anmäla sin verksamhet till kontroll.
Den offentliga kontrollen syftar till att säkerställa att regelverket följs. Därutöver kan de ekologiska aktörerna ha förbundit sig att följa privata ekologiska certifieringsstandarder enligt avtal med certifieringsorganet eller standardägaren, t.ex. KRAV:s regler. Kontrollorganen kontrollerar således en aktörs verksamhet dels mot reglerna i EU-regelverket, dels mot privata certifieringsstandarder. I sammanhanget bör noteras att EU-förordningarna också gäller för de privata standarderna. Kraven i EU-förordningarna måsta alltid vara uppfyllda. Det är dock möjligt att ställa längre gående krav i de privata standarderna.
13
3 Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer
3.1 Bakgrund
Av artikel 28.5 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 framgår att kontrollmyndigheterna och kontrollorganen ska föra ett uppdaterat register med namn och adresser på de aktörer som är underställda deras kontroll. Sedan den 1 januari 2013 gäller enligt artikel 92 b i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 att medlemsstaterna ska ge allmänheten tillgång till de uppdaterade register som avses i artikel 28.5 i förordning (EG) nr 834/2007. Offentliggörandet ska enligt artikel 92 b ske på lämpligt sätt, även via internet, och med hjälp av förlagan i bilaga XII till förordningen. Medlemsstaterna ska vederbörligen iaktta de krav om skydd av personuppgifter som fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG (dataskyddsdirektivet – i Sverige genomfört genom personuppgiftslagen (1998:204).
Som framgått i avsnitt 2.2 utförs kontrollen över ekologiska aktörer i Sverige av privata kontrollorgan. För närvarande finns det sex godkända kontrollorgan
1
som tillsammans kontrollerar ca 5 000
aktörer. Dessa kontrollorgan för således, i enlighet med artikel 28.5 i förordning (EG) nr 834/2007, register över de ekologiska aktörer som står under deras kontroll. Bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen och bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har inte gjorts tillämpliga på de privata kontrollorganen (jfr förslaget i prop. 2012/13:55 s. 49).
1 Kiwa Sverige AB, HS Certifiering AB, SMAK AB, Valiguard AB, ProSanitas Certifiering AB och Intertek Certification AB.
Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer Ds 2015:21
14
3.2 Vilka uppgifter ska offentliggöras?
Av artikel 92 b i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 framgår att de register som ska göras tillgängliga för allmänheten ska innehålla uppdaterad styrkande dokumentation enligt artikel 29.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007. Kontrollmyndigheter och kontrollorgan ska enligt artikel 29.1 lämna styrkande dokumentation (s.k. certifikat) till varje aktör som är underställd deras kontroll och som inom ramen för sin verksamhet uppfyller de krav som fastställs i förordning (EG) nr 834/2007. Den styrkande dokumentationen ska åtminstone möjliggöra identifiering av aktören och typen eller sortimentet av produkter liksom giltighetsperioden.
I bilaga XII till förordning (EG) nr 889/2008 finns en förlaga för sådana certifikat som ska lämnas till aktören enligt artikel 29.1 i förordning (EG) nr 834/2007. Enligt förlagan kan följande uppgifter anges i certifikatet: aktörens namn, adress och huvudsakliga verksamhet (producent, förädlare, importör etc.), kontrollorganets namn, adress och kodnummer, produktgrupper/verksamhet (såsom växter och växtprodukter, djur och animalieprodukter, bearbetade produkter), giltighetsperioden för en viss produkt och datum för kontroller. Vidare kan anges om aktören är deklarerad för ekologisk produktion, för produkter under omställning och om parallellproduktion/bearbetning sker. Förlagan ska enligt artikel 68 i förordning (EG) nr 889/2008 användas av kontrollmyndigheter och kontrollorgan.
EU-förordningen anger således vilka uppgifter som åtminstone ska framgå av det certifikat som utfärdas till den aktör som står under kontroll. Dessa minimiuppgifter ska också offentliggöras. Förutom minimiuppgifter i form av aktörens namn, typen eller sortimentet av produkter och giltighetsperioden kan andra uppgifter anges i certifikatet.
Ds 2015:21 Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer
15
3.3 Promemorians förslag
Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för privata kontrollorgan att offentliggöra uppgifter i register över aktörer som de kontrollerar.
Skälen för promemorians förslag: EU-förordningens krav på att
offentliggöra uppgifter i register över ekologiska aktörer kan genomföras på olika sätt. En möjlighet är att låta Jordbruksverket eller Livsmedelsverket offentliggöra information om de ekologiska aktörer som anmält sin verksamhet till kontroll. Det skulle då bli fråga om att samla information om ekologiska aktörer i en databas som förs av en central förvaltningsmyndighet. Ett sådant register skulle bli förhållandevis användarvänligt för den som söker information. En nackdel är dock att kontrollorganen kontinuerligt måste skicka information om ändringar till myndigheten så att myndighetens register kan hållas uppdaterat. Detta kan innebära ett merarbete för såväl myndigheten som kontrollorganen samtidigt som det finns en risk att den som söker i registret inte får information om de senaste nyheterna. Allmänheten måste kunna lita på att uppgifterna i registret är uppdaterade för att syftet med att låta offentliggöra informationen ska uppnås. Ett allmänt tillgängligt register hos någon av myndigheterna innebär också kostnader i samband med att tekniskt inrätta registret samt viss ökad arbetsbörda och kostnader hänförliga till själva förandet av registret.
Ett alternativ är att ålägga respektive kontrollorgan att offentliggöra uppgifter ur sina register. Fördelen med en sådan lösning är att det inte krävs något merarbete med att hålla myndighetens register uppdaterat. Uppgifterna blir dock inte lika lättillgängliga för allmänheten då information kan behöva sökas i flera register. Det kan också vara så att allmänheten har dålig kunskap om kontrollorganen, vilket försvårar möjligheten att hitta information. Både Jordbruksverket och Livsmedelsverket upplyser dock på sina respektive webbplatser om vilka kontrollorgan som har delegerat kontrollansvar. Vidare ska det på förpackade ekologiska produkter finnas en sifferkod som anger vilket kontrollorgan som utövar kontroll. Konsumenten kan härigenom ta reda på vilket kontroll-
Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer Ds 2015:21
16
organ som är ansvarigt för kontrollen. På Livsmedelsverkets webbplats finns idag information om vilken kod som hör till ett visst kontrollorgan. Kontrollorganen är redan i dag skyldiga att föra register över de aktörer som står under deras kontroll. Kontrollorganen har därutöver tillgång till alla uppgifter och de senaste uppdateringarna. Sammantaget bedöms det därför som lämpligt att dessa också får ansvaret att offentliggöra sådana uppgifter som EUförordningarna ställer krav på.
Skyldigheten för kontrollorganen att offentliggöra uppgifter om ekologiska aktörer måste regleras på lagnivå eftersom det är fråga om skyldigheter för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen. Det bör införas ett nytt bemyndigande i lagen om kontroll av ekologisk produktion som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om kontrollorgans skyldighet att offentliggöra uppgifter i register över ekologiska aktörer. Bemyndigandet får även anses innefatta en möjlighet att anta föreskrifter om vilka närmare uppgifter som ska göras tillgängliga för allmänheten och sättet för offentliggörandet.
Kontrollorganens uppgift att utfärda certifikat till aktörer som står under deras kontroll utgör sådan förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning och som överlämnats till dem med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen och 3 § lagen om kontroll av ekologisk produktion, jfr prop. 2012/13:55 s. 42). Ett certifikat får rättsverkan mot enskild eftersom detta utgör en förutsättning för att kunna marknadsföra och sälja en produkt som ekologisk. Den information som genom den nu föreslagna regleringen kommer att offentliggöras, är sådana uppgifter som finns i de certifikat som kontrollorganet har utfärdat. Genom offentliggörandet får konsumenter möjlighet att på egen hand ta del av de uppgifter som framgår av utfärdat certifikat, dvs. konsumenter kan själva kontrollera att den produkt de köper omfattas av ett giltigt certifikat. Den nu föreslagna regleringen, dvs. att kontrollorganen ska offentliggöra informationen i utfärdade certifikat, kan inte anses ha en egen rättsverkan på så sätt att det är fråga om att överlämna ytterligare förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.
Ds 2015:21 Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer
17
Behandling av personuppgifter
Som framgått i avsnitt 3.1 ovan anges det i artikel 92 b förordning (EG) nr 889/2008 att medlemsstaterna ska iaktta de krav om skydd av personuppgifter som fastställs i dataskyddsdirektivet, dvs. för Sveriges del kraven i personuppgiftslagen (1998:204). EU-förordningen ålägger således medlemsstaterna att offentliggöra sina uppgifter i register över ekologiska aktörer, samtidigt som skyddet av personuppgifter ska beaktas.
Skyldigheten för kontrollorganen att offentliggöra uppgifter ur sina kundregister innebär att informationen i befintliga register måste göras tillgänglig så att allmänheten får del av de uppgifter som EU-förordningarna ställer krav på. Personuppgiftslagen gäller för behandling av personuppgifter. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 § första stycket personuppgiftslagen). I fråga om enskilda näringsidkare innebär ett offentliggörande av vissa uppgifter således en behandling av personuppgifter som måste vara förenlig med personuppgiftslagen. Det kommer framförallt att röra sig om uppgifter om namn och olika slags kontaktuppgifter. De uppgifter som kommer att behandlas av kontrollorganen är inte sådana känsliga uppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen.
Personuppgiftslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser som tar sikte på sättet att lämna ut personuppgifter. Personuppgifter får dock inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Detta innebär bl.a. att personuppgifterna inte får lämnas ut till annan om det är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Enligt 2 § personuppgiftslagen gäller dock särreglering i lag eller förordning framför bestämmelserna i personuppgiftslagen. EU-förordningen, som jämställs med nationell lag, reglerar såväl skyldigheten att offentliggöra uppgifter som vilka närmare uppgifter som ska offentliggöras. Därutöver kommer själva skyldigheten för kontrollorganen att offentliggöra uppgifter ur sina register att regleras på förordningsnivå.
För att uppfylla EU-förordningens krav på offentliggörande är det inte nödvändigt att publicera en lista över de aktörer som är knutna till ett visst kontrollorgan. En bättre lösning kan vara att
Offentliggörande av uppgifter i register över ekologiska aktörer Ds 2015:21
18
tekniskt ordna det så att det är möjligt att söka på företagsnamn, personnamn (enskilda näringsidkare) eller viss produkt. Vid träff på visst företag eller viss produkt kan man sedan länka sig vidare till utfärdat certifikat. En sådan lösning tillgodoser kravet i 9 § personuppgiftslagen på att inte behandla fler personuppgifter än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Genom länk till utfärdat certifikat kan enskilda bl.a. få information om när kontroll har utförts och giltighetstiden för en viss ekologisk produkt. Av EU-förordningens krav följer att uppgifter om en aktör ska uppdateras så snart som kundens status ändras.
19
4 Konsekvenser
Lagen om kontroll av ekologisk produktion
Budgetära konsekvenser
Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter som innebär att privata kontrollorgan åläggs en skyldighet att offentliggöra vissa uppgifter om ekologiska aktörer som står under deras kontroll. Förslaget har således inte några budgetära konsekvenser.
Konsekvenser för kontrollorganen
Kontrollorganen får det administrativa ansvaret att uppfylla kravet i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 på att allmänheten ska få tillgång till vissa uppgifter i register över ekologiska aktörer. Detta ansvar innebär ökade kostnader för kontrollorganen kopplat till att ordna en teknisk lösning för att kunna offentliggöra de specifika uppgifterna. Det borde dock främst röra sig om en engångskostnad. Denna kostnad kommer troligen att täckas genom att kontrollorganen tar ut en högre avgift av sina kunder. Eftersom det är fråga om ca 5 000 aktörer kommer det att innebära en mindre kostnad per aktör.
Övriga konsekvenser
Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för kommuner, domstolar, polisen eller länsstyrelser.
21
5 Författningskommentar
Förslag till lag om ändring i lagen ( 2013:363 ) om kontroll av ekologisk produktion
26 §
Bestämmelsen har ändrats på så sätt att det införs ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för kontrollorgan att offentliggöra uppgifter i register över sådana aktörer som står under deras kontroll. Bemyndigandet täcker även möjligheten att meddela föreskrifter om vilka närmare uppgifter som ska offentliggöras och sättet för offentliggörandet, t.ex. krav på tillgänglighet via internet. Genom bemyndigandet uppfylls kravet på offentliggörande av vissa uppgifter i artikel 92 b i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008. Det är obligatoriskt att offentliggöra uppgifter i form av aktörens namn, typen eller sortimentet av produkter och giltighetsperioden för viss kontrollerad produkt. De närmare övervägandena har redovisats i avsnitt 3.3.
