om Iokala organ i kommunerna

Regeringens proposition

1978/79:181

om lokala organ i kommunerna;

beslutad den 22 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN BERTIL HANSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås åtgärder för att fördjupa den kommunala demokratin. Syftet med reformen är att kommuninvånarnas möjligheter att påverka och delta i det kommunala arbetet skall förbättras. I propositionen föreslås en lag om vissa lokala organ i kommunerna. Förslaget innebär att kommundelsråd i fortsättningen kan handha förvaltnings- och verkställighetsuppgifter inom det kommunallagsreglerade området. Kommunerna ges också rätt att inrätta distriktsnämnder för sådana uppgifter. Institutionssty-

relser skall kunna tillsättas för förvaltning och verkställighet i frågor som rör en eller flera anläggningar. Lagstiftningen är utformad så att kommunerna

ges största möjliga frihet att själva besluta om organisation och verksamhetsformer. Lagen är av försökskaraktär och avses träda i kraft den I januari

1980.

I Riksdagen 1978179. I saml. Nr 181

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 13 § kommunallagen (1977:179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

138 Fullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställighet som enligt särskilda författningar ankommer på dessa. För sådana nämnder gäller vad som är föreskrivet i dessa författningar.

För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsätta de

nämnder som behövs. Ledamöter och suppleanter i sådan nämnd väljes av fullmäktige ull det antal som fullmäktige bestimmer. Beträffande sådan

nämnd skall vad som är föreskrivet beträffande styrelsen i 2 § andra stycket,

3 § första stycket, 4 §, 5 § tredje stycket, 7-12§§ och, utom i fråga om nämnd i Stockholms kommun, 6 § tillämpas på motsvarande sätt.

Om vissa lokala organ i kommu-

nerna finns särskilda bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Förslag till Lag om vissa lokala organ i kommunerna

Härigenom föreskrivs följande. 18 Kommunfullmiäktige får tillsätta institutionsstyrelser, distriktsnämnder, kommundelsråd och andra lokala organ med uppgifter som anges i 2 §, även om annat följer av kommunallagen (1977:179).

28 Ettlokalt organ kan ha till uppgift att för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar handha förvaltning och verkställighet som kan

handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra

stycket kommunallagen (1977:179). Bestämmelserna i 3-5 §§ gäller endast för lokala organ med sådana uppgifter.

38 Fullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter och verksamhetsområden.

48 För lokala organ gäller bestämmelserna i kommunallagen (1977:179) om nämnd som avses i 3 kap. 13 § andra stycket nämnda lag med de undantag

som framgår av 5 8 denna lag.

5§ Ett lokalt organ får väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det.

Om ett lokalt organ handhar förvaltning och verkställighet inom ett

uppgiftsområde som för kommunen i dess helhet ankommer på en annan

nämnd än kommunstyrelsen, får fullmäktige föreskriva att det lokala organet

skall lämna sitt budgetförslag till nämnden inom tid som kommunstyrelsen

har bestämt. Nämnden skall i sådant fall med eget yttrande överlämna det

lokala organets budgetförslag till kommunstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Utdrag

KÖMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1979-03-22

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Wirtén, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Cars, Gabriel Romanus

Föredragande: statsrådet Hansson

Proposition om lokala organ i kommunerna

1 Inledning

Förutsättningarna för den kommunala demokratin har under de senaste decennierna i hög grad förändrats. Kommunernas betydelse för att tillgodose

medborgarnas behov av samhällsservice har ökat. Kommunindelningsreformen har inneburit att kommunerna kunnat ges en aktivare roll i samhällsutvecklingen än tidigare. Kommunsammanläggningarna har dock samtidigt medfört nackdelar för den kommunala demokratin. Genom att antalet förtroendevalda reducerats har kontakterna mellan de kommunala organen och kommuninvånarna försvårats. Mot den bakgrunden har frågan om

medborgarnas möjligheter att påverka och delta I beslutsfattandet på lokal

nivå alltmer uppmärksammats.

Statsmakterna har vid olika ullfällen vidtagit åtgärder för att fördjupa den

kommunala demokratin. Det senaste exemplet utgör 1977 års kommunallagsreform (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Syftet med reformen var att öka medborgarnas inflytande, stärka partiernas ställning och förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor. Den nya lagstiftningen innebar också att kommunerna gavs största möjliga frihet att anpassa sina arbets-

former till de lokala förhållandena. För att förbättra den kommunala verksamhetens lokala förankring anvi-

sades olika vägar. Kommunfullmäktige och landstinget gavs möjlighet att som ett led i beredningen av ett ärende inhämta kommuninvånarnas synpunkter genom omröstning eller opinionsundersökning. Riksdagen utta-

lade sig för en fortsatt försöksverksamhet med lokala styrelser för kommu-

nala institutioner. Beträffande kommundelsorgan med övergripande uppgifter ansåg riksdagen att sådana organs framtida ställning och arbetsformer borde övervägas ytterligare, innan beslut kan fattas.

I november 1977 ullkallades en kommiué tKn 1977:07) för förisatt utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor. En uppgift för kommiltén, som untagit namnet kommunaldemokratiska kommiuén, har varit att utarbeta ett förslag ull ett program för utvärdering av kommunindelningsreformens återverkningar i skilda avseenden. Kommittén har redovisat resultatet av sitt uppdrag i delbetänkandet (Ds Kn 1978:5) Utvärdering av kommunindelningsreformen. Förslag till forskningsprogram. På grundval av förslag i regeringens proposition 1978/79:61 har riksdagen i december 1978

(KU 1978/79:17, rskr 1978/79:79) beslutat anslå 6,1 milj. kr. för genomfö-

rande av forskningsprogrammet. Avsikten är att detta skall vara genomfört den 30 juni 1981. Kommunaldemokratiska kommittén kommer att vara administrativt ansvarig.

I kommitténs uppdrag ingår också att undersöka vilka återverkningar den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden har på den kommunala demokratin. En annan huvuduppgift är att överväga reformer som kan stärka medborgarinflytandet inom kommuner och landstingskommuner. I utredningsdirektiven anges att kommiuén skall behandla frågor om olika typer av lokala organ, t.ex. kommundelsorgan med övergripande uppgifter, lokala styrelser vid kommunala institutioner och distriktsnämnder. I detta uppdrag ingår att följa och utvärdera erfarenheterna av de försök som pågår i kommunerna. |

Utredningsarbete som är av betydelse för den kommunala demokratins

utveckling pågår även inom andra statliga kommittéer. Byråkratiutredningen

(Kn 1976:05) har i uppdrag att pröva hur kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan kan förbättras. Av intresse i detta sammanhang är också statskontrollkommituéns (Kn 1976:06) utredningsarbete som syftar till att minska den statliga tillsynen och kontrollen över kommunerna.

Jag anhåller att nu få ta upp frågan om en provisorisk lagstiftning som skall göra det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ med förvaltningsuppgifter.

2 Den kommunala nämndorganisationen

Kommunfullmäktige utövar enligt I kap. 5 § kommunallagen (1977:179,

KL) beslutanderätten i kommunerna. Beredning, verkställighet och förvalt-

ning handhas av kommunstyrelsen och övriga nämnder. Kommuninvånarnas kontakter med de förtroendevalda gäller främst nämnderna. Nämndorganisationens utformning har därför stor betydelse för den kommunala

verksamhetens lokala förankring.

I varje kommun skall det finnas en kommunstyrelse och vissa andra nämnder som föreskrivs i specialförfattningar. I vissa fall kan även kommunstyrelsen svara för specialregierade uppgifter. Kommunen får tillsätta de

viterligare nämnder som behövs (3 kap. 13 §). Ledamöter och suppleanter i nämnderna väljs av fullmäktige (3 kap. 2 och 13 58).

Kommunstyrelsen är det centrala styrelseorganet. Den har uppgifter som i vissa uvseenden sträcker sig över hela det kommunala verksamhetsområdet. Till dess uppgifter hör (3 kap. I $ KL) att samordna och leda den totala verksamheten, övervaka andra nämnders verksamhet, svara för kommunens ekonomiska förvaltning, bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige, verkställa fullmäktiges beslut i den mån verkställigheten inte har uppdragits åt annan och besluta i ärenden som har överlåtits från fullmäktige.

Nämnder som tillsätts med stöd av enbart kommunallagen är fakultativa, dvs. de kan inrättas om det behövs. Kommunfullmäktige har frihet att

bestämma arbetsuppgifterna för dessa nämnder. I övrigt gäller samma regler som för kommunstyrelsen. Exempel på fakultativa nämnder är fritidsnämnd,

kulturnämnd, gatuniämnd, fastighetsnämnd, personalnämnd och elverksstyrelse.

Nämnder som tillsätts enligt speciallagstiftning är vanligen obligatoriska.

Det innebär att man måste inrätta särskilda nämnder för ifrågavarande uppgifter. Detta gäller beträffande byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd, skol-

styrelse, valnämnd, socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd. I

stället för de tre sistnämnda nämnderna kan kommunen inrätta en social centralnämnd. Det finns också fakulhtativa nämnder för specialreglerad

förvaltning, 1. ex. brandstyrelse, arbetslöshetsnämnd och civilförsvarsnämnd. Beträffande dessa nämnder gäller att kommunen får tillsätta särskild nämnd eller uppdraga åt kommunstyrelsen eller annan nämnd att sköta uppgifterna.

Kommunallagstiftningen ger kommunerna stor frihet att utforma sin organisation. En anpassning till de lokala förhållandena har lett till att

olikheter uppstått mellan kommunerna. Detta hänger samman med varia-

tioner i bl. a. befolkningsstorlek, näringslivsstruktur och servicebehov. De större kommunerna har i regel flera särskilda nämnder för sådan specialreglerad verksamhet som kan handhas av kommunstyrelsen. Exempel på plan över en kommunal nämndorganisation bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.

Antalet nämnder varierar mellan kommunerna. Ca 80 26 av kommunerna har mellan nio och femton nämnder. Antalet ökar med kommunstorleken. Stockholms kommun har 43 nämnder, varav 17 är sociala distriktsnämnder. I

följande sammanställning har kommunerna fördelats efter kommunstorlek och antal nämnder. Förhållandena avser den 1 juli 1977.

Kommunstiorlek Antal nämnder tantal invånare)

- JO JI—-IS 16-20 21- Sum-

ma

Den kommunala nämndorganisationen har under senare år utvecklats på olika sätt. Behovet av samordning och samarbete mellan de kommunala

nämnderna har blivit alltmer framträdande. Samarbetsorgan med represen-

tänter för kommunen, organisationer och andra: intressenter har inrättats

inom olika verksamhetsområden. En förändring har också skew i nämn-

dernas arbetssätt. För att skapa en effektiv och enhetlig nämndorganisation har Svenska kommunförbundet spelat en aktiv roll. Detta har kommit till uttryck i bl. a. organisationsutredningar och de normalreglementen som

utfärdats för olika nämnder t.ex. kulturnämnden och fritidsnämnden.

Utvecklingen belyses något i det följande med exempel från socialvården, det kulturpohitiska området och fritidssektorn.

Kommunernas ansvar för socialvården regleras i huvudsak av tre vårdlagar,

nämligen nykterhetsvårdslagen (1954:579), socialhjälpslagen (1956:2) och barnavårdslagen (1960:97). Uppdelningen bygger på den s. k. funktions- eller specialiseringsprincipen, som innebär en lag och ewt förtroendemannaorgan för vart och ett av verksamhetsområdena. Därutöver har kommunerna

möjlighet att inrätta nämnder för särskilda ändamål t. ex. familjebidrags-

nämnd, hemhjälpsnämnd, förskolestyrelse och socialbyråstyrelse.

Arbetsformerna inom socialvården är numera inriktade på att tillgodose behovet av samordning och helhetssyn. Bakom dessa önskemål ligger

uppfattningen att den hjälpsökandes svårigheter och problem måste bedömas

i sin helhet och inte utifrån enstaka symptom. För att undanröja de Organisatoriska hindren för en sådan utveckling tillkom lagen (1970:296) om social centralnämnd. Enligt denna kan en kommun inrätta en social centralnämnd för att handlägga de uppgifter som ankommer på barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd. Denna möjlighet har utnyttjats av nästan alla kommuner.

Kommunernas insatser inom det kulturpolitiska området regleras i mycket

liten utsträckning av statliga föreskrifter. De förstag som ibland framförts om

en särskild kulturlagstiftning har hittills avvisats av såväl statsmakterna som

kommunerna. Det är således kommunerna själva som formulerar målen för kulturverksamhetens omfattning och inriktning samt bestämmer om dess

Organisation.

Kulturfrågornas handläggning I kommunerna var tidigare ofta uppdelad på olika förtroendemannaorgan, 1. ex. biblioteksstyrelse, musik-, konst- och musecinämnd. Ökade krav på insatser för att främja det lokala kulturlivet

aktualiserade i många kommuner frågan om en central kulturnämnd. Syftet

med att inrätta ett samlat organ för kulturverksamheten är att underlätta utformningen av kulturpolitiken inom kommunen och avvägningen vid

fördelning av kommunens resurser för olika kulturella ändamål.

Statsmakternas beslut år 1974 (prop. 1974:28, KrU 1974:15, rskr 1974:248) om kulturpolitiken innebar bl. a. att verksamhet och beslutsfunktioner skall

decentraliseras. Kommunernas ansvar för stöd till kulturlivet utgör häri-

genom en av grundvalarna för samhällets kulturpolitiska insatser. Föredragande departementschefen framhöll i propositionen att utformningen av organisationen är en kommunal angelägenhet som inte bör bindas av ställningstaganden från statsmakternas sida. Utvecklingen därefter visar att

nästan alla kommuner inrättat en kulturnämnd som har det övergripande ansvaret. I likhet med vad som gäller för kulturpolitiken bestämmer varje kommun

själv utformning och inriktning av de kommunala åtgärderna inom /fritidssektorn. De förslag som under 1960-talet framfördes om skyldighet för

kommunerna att inrätta ett särskilt förtroendemannaorgan för fritidsfrågorna

avvisades av såväl statsmakterna som kommunerna. Motiveringen var att

kommunerna själva borde få bestämma vilket organ som skulle handha de

berörda uppgifterna. En sådan ordning ansågs stämma bäst överens med den kommunala självstyrelseprincipen. Utvecklingen har sedermera visat att

fritidsfrågornas omfattning liksom behovet av samordning gjort det nödvän-

digt för kommunerna att successivt ompröva organisationen. Främst i samband med kommunindelningsändringar har organisationsfrågan aktualiserats. Kommunerna har i allmänhet valt att inrätta ett särskilt förtroendemannaorgan för handläggning av fritidsärenden. Som underlag för kommunernas ställningstaganden har Svenska kommunförbundet utarbetat

förslag till normalreglemente för fritidsnämnd. Enligt detta är fritidsnämndens huvuduppgift att främja fritids-, ungdoms- och idrottsverksamheten

inom kommunen samt i samråd med olika organisationer söka lösningar på fritidsfrågorna. Beträffande samordningen av den kommunala verksamheten

framhålls i reglementet att fritidsnämnden särskilt bör sträva efter ett intimt

samarbete med social centralnämnd, skolstyrelse och andra berörda organ när

det gäller att skapa en aktiv fritidssysselsättning för barn och ungdom.

Ett annat drag i organisationsutvecklingen är de strävanden som finns att I nämndarbetet försäkra sig om synpunkter och erfarenheter från föreningsliv och grupper av kommuninvånare. Permanenta rådgivande organ har med det syftet inrättats för exempelvis pensionärs-, invandrar- och handikappfrågor. Råden är främst avsedda att vara forum för samråd med organisationer inom

resp. område. I många kommuner finns vidare föreningsråd för kontakt med

föreningar i kommunen eller en kommundel. På samma sätt har det blivit

vanligt att för enstaka frågor, viss kommunal service eller vissa återkommande typer av åtgärder skapa former för mer tillfälligt samråd. Referensgrupper och remissförfaranden är ett par sådana former för att ta tillvara synpunkter och erfarenheter från organisationer och grupper av medborgare som direkt berörs av den kommunala verksamheten inom en sektor eller i en kommundel.

De förändringar som har skett i nämndernas arbetssätt hänger samman med att den kommunala verksamhetens utbyggnad har ställt ökade krav på

de förtroendevalda. För att göra det möjligt för nämnderna att koncentrera sig

på frågor av långsiktig och principiell karaktär har nämndernas arbetsuppgifter i viss utsträckning omfördelats till urskott. I en tredjedel av samtliga nämnder förekommer arbetsutskott eller motsvarande beredande organ. Det

är vanligast i fråga om kommunstyrelsen, sociala centralnämnden, skolstyrelsen och fritidsnämnden.

3 Lokala organ i kommunerna

Den kommunala självstyrelsens lokala förankring har under senare år diskuterats och övervägts i olika sammanhang. I riksdagen har särskilt i samband med kommunindelningsreformens genomförande motioner lagts

fram från centerpartiet, folkpartiet och moderata samlingspartiet med förslag

om inrättande av lokala organ t.ex. direktvalda kommundelsråd och kommundelsfullmäktige. År 1970 tillsatte regeringen utredningen om den kommunala demokratin. Utredningens uppgift var främst att överväga åtgärder som kunde leda till ökad insyn och ökat inflytande för kommuninvånarna. Med hänvisning till detta utredningsarbete avstyrkte riksdagen de framställda motionsyrkandena (KU 1972:9, 1973:7 och 1974:30). Frågan om den lokala förankringen prövades av riksdagen i samband med behandlingen av propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m .m (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Till grund för propositionen låg bl.a. demokratiutredningens betänkande (SOU 1975:41) Kommunal demokrati.

Den kommunala demokratin behandlas i flera motioner till 1978/79 års

riksmöte. I motionen 1978/79:814 av Hilding Johansson m. fl. (s) begärs skyndsamma åtgärder för att göra det möjligt för kommunerna att inrätta distriktsnämnder i syfte att decentralisera konkreta, verkställande uppgifter tilllokala organ. I en första etapp bör enligt motionärerna de restriktioner som finnsi KL tas bort så att en försöksverksamhet på det kommunallagsreglerade området underlättas. I motionen 1978/79:675 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c)

behandlas olika frågor för ökad kommunal demokrati, t. ex. direktvalda

kommundelsorgan, institutionsstyrelser och distriktshämnder samt de

förtroéndevaldas arbetsförhållanden. I motionen 1978/79:1108 av Gösta Bohman m. fl. (m) framhålls att kommunerna bör ges rätt att inrätta

1" Riksdagen 1978179. I saml. Nr I81

direktvalda kommundelsråd och att bättre möjligheter skapas för att tillsätta fler distriktsnämnder i den kommunala nämndorganisationen.

3.1 Kommunen som odelad förvaltningsenhet

En huvudprincip inom kommunalrätten är att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varje uppgiftsområde skall det finnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Förvaltning och verkställighet inom ett uppgiftsområde skall alltså ligga hos en och samma nämnd. Det är därför

inte möjligt att inrätta flera nämnder som, var och en för ett geografiskt

område, svarar för förvaltningsuppgifter av samma slag.

Grunden för denna ordning är främst önskemålet om en enhetlig och effektiv förvaltning. För den specialreglerade förvaltningen är principen oftast fastslagen i resp. specialförfattning. Principen om det odelade förvaltningsområdet anses gälla även för det kommunallagsreglerade området,

alltså för de fakultativa nämnderna. Det hänger samman med att dessa nämnders uppgifter har brutits ut från kommunstyrelsen. Kommunstyrel-

sens verksamhet skulle ha blivit alltför omfattande, om inte nämnder för

särskilda verksamhetsområden skapats.

Det finns flera exempel på att lokala nämnder tidigare har kunnat inrättas inom den speciallagsreglerade sektorn. Enligt 1947 års byggnadsstadga, som gällde t. o. m. år 1959, kunde länsstyrelsen föreskriva att lokala byggnadsnämnder skulle inrättas. Det har även funnits lokala fattigvårdsstyrelser med

förvaltningsuppgifter. Det huvudsakliga motivet för en lokal organisation var

att avstånden i ytmässigt stora kommuner utgjorde ett hinder för en effektiv

förvaltning. Med förbättrade kommunikationer har detta motiv fått mindre

tyngd. I nuvarande lagstiftning görs, som framgår av det föregående, undantag från principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet genom lagen om social centralnämnd.

3.2 Sociala distriktshnämnder

En kommun som har tillsatt social centralnämnd har enligt 1 § lagen om

social centralnämnd möjlighet att inrätta två eller flera sociala distriktsnämn-

der. Lagen kom till i samband med kommunindelningsreformens genomförande. I förarbetena (prop. 1970:121) anförs att en distriktsindelning kan vara ändamålsenlig från organisatorisk synpunkt. Samtidigt kan det från kommunaldemokratisk synpunkt vara lämpligt att flera förtroendevalda inom en stor

kommun knyts till förvaltningen av socialvårdsangelägenheterna. Genom en distriktsindelning kan enligt vad som anförs i propositionen beslutsfunktionerna också läggas närmare kommunmedlemmarna.

Det ankommer på distriksnämnd att avgöra ärenden som avser vård eller behandling eller annan åtgärd rörande en enskild person enligt vårdlagarna. När det gäller andra åtgärder beträffande en enskild person föreligger valfrihet

för kommunfullmäktige att lägga uppgifterna på distriktsnämnden celler centralnämnden. Den ekonomiska förvaltningen villkommer sociala centralnämnden, som ensam har rätt att göra framställning och avge yttrande till fullmäktige. Någon beslutanderätt i fråga om förebyggande och planerande verksamhet har inte ansetts böra tillkomma distriktsnämnderna. Att

distriktsnämnderna ändå har att följa hithörande frågor och hos sociala

centralnämnden föreslå de åtgärder som behövs ligger i sakens natur och

ansågs inte kräva särskild föreskrift i lagen.

Nästan alla kommuner har nu inrättat social centrälnämnd. Omkring 25 kommuner har inrättat distriktsnämnder. En sammanställning över dessa bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Socialutredningen föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) Socialtjänst

och socialförsäkringstillägg att organisationen med en centralnämnd för hela

det sociala området görs obligatorisk. Denna nämnd bör benämnas socialnämnd. Möjligheterna att inrätta två eller flera distriktsnämnder behålls i förslaget.

Det ankommer enligt förslaget på distriktsnämnden att avgöra ärenden som rör vård eller behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person.

Det finns emellenid frågor som gäller åtgärder beträffande enskilda som inte

är på så sätt knutna till distriktet att det bör ankomma på distriktsnämnden att avgöra dem. Det kan enligt utredningen vara ändamålsenligt att frågor, som gäller utnyttjandet av för kommunen gemensamma resurser, handläggs

centralt. Kommunfullmäktige bör därför ha möjlighet att från distriktshämn-

dernas kompetensområde undanta vissa grupper av ärenden som gäller

åtgärder beträffande enskilda för handläggning av socialnämnden.

Enligt socialutredningens förslag skall distriktsnämnderna tilldelas en mer aktiv roll än hittills i kommunernas socialvårdspolitik och I det uppsökande och förebyggande arbetet. Utredningen föreslår att det föreskrivs att distriktsnämnden skall följa utvecklingen inom distriktet och hos socialnämnden anmäla behovet av åtgärder vad avser samhällsmiljön, den sociala plane-

ringen och den allmänt förebyggande verksamheten. Utredningens förslag innefattar ingen ändring i fråga om förbudet för distriktsnämnd att göra

framställning till fullmäktige. Utredningsförslaget innebär också att kommunfullmäktige skall kunna tillägga distriktshämnderna uppgifter vad avser egendomsförvaltning och personaladministration.

Vid remissbehandlingen har någon erinran mot förslaget om en enhetlig nämndorganisation med distriktsnämnder inte framställts. Remissinstanserna ullstyrker att distriktsnämnderna får vidgade uppgifter inom det

allmänt förebyggande arbetet. Några remissinstanser ifrågasätter om inte

distriktshämnderna bör kunna få beslutanderätt i sådana frågor och om inte

förbudet för distriktsnämnderna att göra framställning till fullmäktige kan

slopas. Frågan om nämndorganisationen för det sociala området övervägs f.n. inom socialdepartementet.

3.3 Förslag om lokala ledningsorgan inom skolan

Möjligheterna att inrätta lokala organ inom skolsektorn har diskuterats mycket under senare år. Det främsta motivet för sådana organ har varit en

önskan att tillmötesgå olika intressenters anspråk på inflytande. Det gäller särskilt elever och föräldrar men också personalen. Den sistnämnda kategorin är dock bättre tillgodosedd än de övriga genom möjligheten till inflytande via

de fackliga organisationerna. Ett annat motiv som har anförts är att en ökad

lokal beslutanderätt skulle ge bättre förutsättningar för skolan att integreras med samhället i övrigt. Ytuerligare en synpunkt är att skolan genom lokala ledningsorgan skulle ge träning i demokrati.

Utredningen om skolans inre arbete föreslog i sitt betänkande (SOU

1974:53) Skolans arbetsmiljö att det i ledningen för ett rektorsområde eller en skolenhet inom grundskolan och gymnasieskolan skulle finnas en s.k. bestyrelse. Detta organ skulle ha beslutsbefogenheter och vara sammansatt av representanter för skolans personal, elever och föräldrar med rektor som

ordförande. Enligt riksdagens beslut om skolans inre arbete (prop. 1975/76:39, UbU

1975/76:30, rskr 1975/76:367) borde ewt lokalt ledningsorgan bestående av

elever och personal och i vissa fall även föräldrar kunna inrättas. I

propositionen anfördes dock att visst fortsatt beredningsarbete måste avvaktas. Frågan har sedan behandlats av en arbetsgrupp inom utbildningsdepar-

tementet. Arbetsgruppen har i promemorian (Ds U 1977:20) Medinflytande i skolan framlagt ett principförslag om samråds- och ledningsorgan på rektorsområdes- eller skolenhetsnivå inom kommuns grundskola och

gymnasieskola samt landstingskommuns gymnasieskola. Dessa organ skall enligt förslaget kallas skolnämnder. I regel skall en skolnämnd ha rektor såsom ordförande och i övrigt vara sammansatt av företrädare för personal, elever och föräldrar. Den skall förmedla information, fungera som ett forum för överläggningar samt göra det möjligt för elever, föräldrar och personal att gemensamt samråda med rektor, innan denne fattar beslut. I vissa frågor skall beslut kunna fattas av skolnämnden. Uppgifter och befogenheter för skolnämnd bör enligt arbetsgruppen koncentreras till den dagliga verksamheten och den gemensamma miljön. Arbetsgruppen har vidareutvecklat och

kompletterat sitt principförslag i promemorian (Ds U 1978:3) Skolnämnds beslutsområde m. m. Frågan bereds f. n. inom utbildningsdepartementet.

3.4 Institutionsstyrelser

Bestämmelserna i KL innebär inte något hinder mot att lokala nämnder inrättas för att ansvara för förvaltning och drift av särskilda anläggningar eller institutioner. Principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet

anses inte hindra att så sker. I regel finns det inte heller i specialförfattning-

arna något hinder mot att sådana nämnder tillsätts. Lokala organ av detta slag

kan utses för ungdomsgård, ålderdomshem, fritidsanläggning m. m. En sådan institutionsstyrelse får inte ägna sig åt verksamhet som ankommer på en annan nämnd. Om man t. ex. inrättar en särskild styrelse för en viss

fritidsanläggning, innebär det att fritidsnämndens verksamhetsområde begränsas. Förvaltningen av anläggningen flyttas från fritidsnämnden till den

särskilda styrelsen och fritidsnämnden kan inte ges en överordnad ställning i förhållande till institutionsstyrelsen.

Institutionsstyrelserna är att betrakta som fakultativa nämnder. Av

reglementena för de styrelser som hittills har inrättats framgår att de, utom att svara för förvaltningen av en viss anläggning, regelmässigt har till uppgift att hålla kontakt med kommunens invånare och att samråda med organisationer och andra intressenter som berörs av verksamheten vid anläggningen.

Institutionsstyrelser prövas f.n. i nio kommuner. Sammanlagt är det 40 kommunala anläggningar som har särskilda styrelser. Detta framgår av den

följande sammanställningen som redovisar förhållandena i augusti 1978.

Utredningen om den kommunala demokratin föreslog i betänka :jäet

Kommunal demokrati att kommunerna också i framtiden skulle kunna inrätta lokala styrelser vid kommunala institutioner. Några ändringar i

lagstiftningen ansågs inte behövas för att fortsatt försöksverksamhet skulle

kunna komma till stånd. Remissinstanserna delade i allmänhet utredningens uppfattning. Ewt stark: motiv för fortsatt försöksverksamhet ansåg man vara möjligheten att öka antalet förtroendeuppdrag. Många av de positiva remissinstanserna gav dock uttryck för tveksamhet. De anförde bl. a. att det

fanns risk för splittring av den kommunala förvaltningen med minskad effektivitet som följd. Vid budgetbehandlingen kunde det bli svårt att skilja mellan institutionsstyrelsens och facknämndens kompetens. Ett annat skäl

för tveksamheten var att ansvarsområdet för institutionsstyrelserna kunde bli alltför litet för att uppdragen som ledamöter i styrelserna skulle anses som meningsfulla. Vidare ansåg en del instanser att de anställdas och nyttjarnas

roll var ofullständigt utredd.

I propositionen (1975/76:187) om kommunal demokrati, ny kommunallag

m. m. konstaterade föredragande departementschefen att det finns ett stort

behov av olika åtgärder som underlättar för kommuninvånarna att engagera sig I den kommunala verksamheten. Lokala styrelser för kommunala institutioner kunde enligt hans mening göra det möjligt för många kommuninvånare att medverka och ta ett eget ansvar för frågor som berör dem. Styrelserna kunde också bli en kontaktlänk mellan institutionerna och nyttjarna. Han framhöll också att institutionsstyrelserna kunde väntas föranleda svårigheter av administrativ och organisatorisk natur. Enligt hans mening var det angeläget att de anställdas roll i sammanhanget klarlades. Beträffande nyttjarnas intressen anförde föredraganden att dessa i princip borde kunna representeras genom de förtroendevalda. Riksdagen (KU 1976/ 77:25, rskr 1976/77:148) uttalade sig för en fortsatt försöksverksamhet med institutuionsstyrelser.

3.5 Kommundelsråd

Kommundelsråd kan enligt nuvarande lagsuftning inrättas endast för beredande och rådgivande uppgifter. Principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet innebär, som framgår av det föregående, att förvaltning och verkställighet inte kan handhas av övergripande kommundelsorgan. I tjugo kommuner pågår f. n. försöksverksamhet med kommundelsråd. Dessa har till uppgift bl. a. att följa utvecklingen inom kommundelen och att hos kommunstyrelsen eller andra organ göra de framställningar som de anser påkallade. En annan uppgift är att hålla kontakt med kommundelens

befolkning för ömsesidigt informationsutbyte. Kommundelsråden brukar

också få avge yttranden och delta i beredningen av ärenden som berör deras verksamhetsområden och som skall avgöras av kommunfullmäktige. En sammanställning över de kommuner som inrättat kommundelsråd bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Utredningen om den kommunala demokratin föreslog att kommundels-

råden skulle vara frivilliga och att kommunerna själva skulle få bestämma

arbetsformerna för organen. Enligt utredningen framstod det som önskvärt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva fick besluta om

arbetsuppgifter, områdesindelning, antal ledamöter osv. Utredningen ansåg

att kommundelsråden borde ges ökade uppgifter och utökade lokala resurser. Kommunerna borde ges rätt att i reglemente ange att kommundelsråden

kunde väcka frågor i kommunfullmäktige. Ledamöterna borde enligt utredningen liksom hittills väljas genom indirekta val av kommunfullmäk-

tige. Vidare rekommenderade utredningen att kommunerna i reglemente

angav att yttrande från kommundelsråden skulle inhämtas i vissa frågor och

att kommundelsrapporter skulle utarbetas varje år.

Utredningen behandlade också förutsättningarna för att ge kommundelsråden förvaltningsuppgifter och beslutanderätt i vissa frågor. Utredningens slutsats var att det inte framstod som möjligt att finna några klara principer för

ett överförande av sådana uppgifter till organ med en kommundel som

geografiskt verksamhetsområde. Betydande risker fanns för kompetenskonflikter i förhållande till de centrala nämnderna, eftersom verksamheten skulle komma att beröra flera nämnders uppgiftsområden.

Praktiskt taget alla remissinstanser instämde i utredningens mening att

kommundelsråden skulle vara frivilliga och att kommunerna själva borde bestämma arbetsformerna. Remissbilden i övrigt var mer splittrad. Flertalet

remissinstanser tillstyrkte fortsatt försöksverksamhet men i övrigt delade sig remissopinionen. En relativt stor grupp remissinstanser redovisade en tveksam inställning till kommundelsråden. Sammanlagt ett tjugotal remissinstanser avstyrkte fortsatt försöksverksamhet.

Vissa av de remissinstanser —- främst kommuner — som var tveksamma till kommundelsråden ansåg att de uppgifter som dessa organ skulle kunna ha i stället borde handhas av de lokala partiföreningarna. Lokala organ kunde enligt dessa remissinstanser splittra den politiska ledningen och förstärka motsättningarna mellan olika kommundelar. Flera mindre och medelstora kommuner ansåg att kommundelsråd kunde vara lämpliga i kommuner med stor yta eller stor befolkning men att det för deras egen del knappast var aktuellt att inrätta sådana organ. En annan grupp kommuner som ställde sig

tveksamma till kommundelsråden åberopade främst effektivitetsskäl.

En relativt stor grupp remissinstanser förordade att kommundelsråden

skulle ges förvaltande uppgifter. Flera av dessa remissinstanser berörde även

sättet för val av ledamöter. Den vanligaste uppfattningen var att kommundelsråden borde avspegla den politiska strukturen i de olika kommundelarna och att kommunerna på sikt gavs rätt att anordna direktval. Några

remissinstanser ansåg att möjlighet att anordna direkta val borde införas genast. I propositionen (1975/76:187) förordades fortsatt försöksverksamhet med

kommundelsråd. Föredraganden ansåg att erfarenheterna var så begränsade att mera genomgripande förändringar av den kommunala förvaltningsorganisationen inte var motiverade. Flera kommuner hade inte utnyttjat de möjligheter som redan fanns att ge kommundelsråden ökade arbetsuppgifter.

Mot den bakgrunden fanns enligt föredraganden inte skäl att ändra på

principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet. Han ansåg också att kommundelsråden även i fortsättningen borde väljas av fullmäktige.

Konstitutionsutskottet (KU 1976/77:25) uttalade att kommundelsråd, liksom institutionsstyrelser, utgjorde inslag i den kommunala organisationen som var värda stor uppmärksamhet. De begränsningar som gällde beträffande möjligheterna att ge kommundelsråden arbetsuppgifter av olika slag borde enligt utskottets mening övervägas ytterligare. Därmed avsågs också kommundelsrådens sammansättning och sättet att utse dem. Bestämmelserna i KL innebar att de inte utan vidare kunde garanteras få en politisk

sammansättning som motsvarade partifördelningen i resp. kommundel. Utskottet ansåg att flera problem av praktisk och principiell innebörd måste

övervägas ytterligare innan beslut kan fattas om kommundelsrådens kompe-

tens eller om valförfarandet. Särskilt borde undersökas möjligheterna att ge de kommuner som önskade det rätt att inrätta direktvalda kommundelsorgan

med beslutande och verkställande uppgifter. En sådan möjlighet för kommu-

nerna att inrätta kommundelsråd stämde enligt utskottet bäst överens med den allmänna inställningen att kommunerna bör ges största möjliga frihet att själva besluta om sin organisation. Riksdagen biföll konstitutionsutskottets förslag (rskr 1976/77:148).

4 Föredragandens överväganden

Under de senaste årtiondena har förutsättningarna för den kommunala demokratin förändrats. Ett utmärkande drag i samhällsutvecklingen är att

kommunernas verksamhet blivit alltmer omfattande. En mängd uppgifter

som har betydelse för den enskildes behov av social trygghet och service handhas i dag av kommunala organ. Många väsentliga reformer har härigenom kunnat utformas i nära kontakt med de berörda människorna och

under medverkan av tiotusentals förtroendevalda. Genom att kommunerna getts en aktiv roll i reformarbetet har samhällsverksamheten fått en starkare

lokal förankring i vårt land än i många andra länder.

Kommunerna är enligt min mening de organ i samhället som har de bästa förutsättningarna ait på lokal nivå bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas

för att tillgodose kommuninvånarnas behov och önskemål. Att bevara och

bygga ut den kommunala självstyrelsen är därför ett viktigt led i arbetet på att

fördjupa demokratin. En medveten strävan från statsmakternas sida har varit och är att öka kommunernas ansvar och handlingsfrihet inom väsentliga

verksamhetsområden. Detta gäller exempelvis för socialvården, skolväsendet och bebyggelseplaneringen. En grundläggande princip för 1977 års kommunallagsreform (prop. 1975/76:187, prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148) är att lagstiftningen skall göra det möjligt för kommunerna att i betydande utsträckning utforma sin organisation på det sätt som de själva finner lämpligt. Fortsatt utredningsarbete med denna inriktning pågår inom

kommundepartementet. Regeringen har i november 1978 på min föredragning lagt fram en proposition (prop. 1978/79:53) om minskad statlig tillsyn

över den kommunala verksamheten. Förslagen i propositionen innebär att kommunernas möjligheter att anpassa sin verksamhet efter lokala förhållanden ökas. Jag vill också erinra om det uppdrag att se över föreskrifter,

anvisningar och råd för att öka den kommunala självstyrelsen som regeringen den 26 oktober 1978 på mitt förslag lämnade till de centrala statliga myndigheterna.

Kommunernas roll i samhällsutvecklingen har förändrats genom kommunindelningsreformerna. Syftet med dessa var att skapa en kommunstruktur som I större utsträckning än tidigare kunde ta på sig betydelsefulla

samhällsuppgifter. Samtidigt som den kommunala sektorns verksamhet vidgats har minskningen av antalet kommuner lett till att frågor om den

kommunala demokratin alltmer uppmärksammats. De undersökningar som

gjorts av de statsvetenskapliga institutionerna och av utredningen

(C 1970:29) om den kommunala demokratin visar på olika effekter i kommunaldemokratiskt hänseende. I de större kommunerna har en livligare politisk aktivitet kunnat påvisas. I andra avseenden framträder däremot betydande nackdelar. Under perioden 1951-1977 har antalet förtroendevalda

minskat från ungefär 200 000 till ca 50 000. Detuta harlett till ett större avstånd

mellan väljare och valda. Det har blivit mindre vanligt att medborgarna känner till kandidaterna vid fullmäktigevalen. Överlag kan konstateras att möjligheterna till personliga kontakter har försämrats. Undersökningarna visar också att andelen kvinnor, ungdomar, pensionärer och arbetare är

mindre bland de förtroendevalda i de större kommunerna än inom befolk-

ningen i Övrigt.

Den kommunala verksamhetens utbyggnad och omvandling har medfört konsekvenser för det kommunala arbetet i olika avseenden. För att

kommunerna skall kunna klara de ökade arbetsuppgifterna har förvaltningsorganisationen byggts ut. Samtidigt som antalet förtroendevalda minskat har de kommunalt anställda ökat avsevärt. Antalet kommunala ärenden har mångdubblats samtidigt som frågorna blivit mer komplicerade och tidskrävande. För många förtroendevalda har det blivit svårt att kombinera de mest arbetskrävande uppdragen med förvärvsarbete, familjeliv och fritidssysselsättningar.

Möjligheterna att skapa en livskraftig kommunal demokrati försämras av

de förhållanden som jag nu har redovisat. Den lämnade bakgrunden understryker enligt min mening vikten av att alla möjligheter att fördjupa den

kommunala demokratin tas till vara. En grundlig analys av såväl demokra-

tiska som förvaltningsmässiga problem i kommunerna kan skapa ett bättre underlag för reformer i syfte att öka medborgarnas inflytande. Mot denna bakgrund har riksdagen på regeringens förslag (prop. 1978/79:61, KU 1978/ 79:17, rskr 1978/79:79) beslutat att anslå medel för en utvärdering av kommunindelningsreformens konsekvenser i skilda hänseenden.

Sedan kommunindelningsreformen genomfördes har en livlig debatt förts om olika åtgärder för av förstärka den lokala förankringen av kommunernas

verksamhet. Under 1970-talet har eu omfattande reformarbete bedrivits. Syftet med 1977 års kommunallagsreform var bl. a. att fördjupa medborgarinflytandet, stärka partiernas ställning och förbättra de förtroendevaldas

arbetsvillkor. För egen del anser jag det angeläget att frågorna om den

kommunala demokratins utveckling ägnas fortlöpande uppmärksamhet. De förslag som lagts fram och det utredningsarbete som pågår i exempelvis kommunaldemokratiska kommittén, byråkratiutredningen och statskontrollkommittén är uttryck för den vikt som regeringen tillmäter de kommu-

naldemokratiska frågorna. Jag har för avsikt att senare föreslå regeringen att

uppdra åt kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07) att överväga frågan om hur de kommunalt förtroendevaldas arbetsvillkor skall kunna

förbättras. Det är av stor vikt att de politiska partierna ges goda möjligheter att förmedla kommuninvånarnas synpunkter och önskemål. Genom det kommunala partistödet har det varit möjligt att vitalisera det politiska arbetet i kommunerna. Förutsättningar har skapats för en utbyggd lokal partiverk-

samhet och för ökade kontakter med föreningslivet. Informationen till

kommuninvånarna har också kunnat förbättras.

Samtidigt som de politiska partiernas arbetsmöjligheter förstärkts har under senare år allt fler kommuner inrättat lokala organ. Förändringar i organisationen har gjorts för att underlätta kontakterna mellan den kommunala verksamheten och kommuninvånarna. Detta är en utveckling som jag

noterar med stor tillfredsställelse. Erfarenheterna av den försöksverksamhet

som pågår med kommundelsråd och särskilda styrelser för kommunala institutioner är enligt min mening i huvudsak positiva. En ökad medverkan från kommuninvånarnas sida har stor betydelse när det gäller att skapa en livskraftig kommunal självstyrelse. Genom de lokala organen har skapats ett

naturligt forum för diskussion i frågor som har direkt betydelse för

kommuninvånarna.

Principen att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet begränsar i hög grad möjligheterna att inrätta lokala organ med förvaltnings-

och verkställighetsuppgifter. Den innebär att varje nämnd skall svara för all förvaltning och verkställighet inom nämndens uppgiftsområde. Därav följer att det inte är möjligt att, utan stöd i särskild lag, inrätta distriktsnämnder

som, var och en för en del av kommunen, svarar för förvaltning och verkställighet inom ett uppgiftsområde.

Enhigt lagen om social centralnämnd m. m. kan kommunerna inrätta sociala distriktsnämnder. Sjukhusdirektioner kan inrättas med stöd av sjukvårdslagen (1962:242). I övrigt kan kommunerna inte heller inom det specialreglerade området inrätta distriktsnämnder eller liknande organ.

Vad jag nu har anfört innebär att det med nuvarande lagstiftning inte är möjligt att ge kommundelsråd e. d. förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. De kan alltså endast få uppgifter som beredande och rådgivande organ, t. ex. att förmedla information och synpunkter från invånarna i en kommun-

del, att göra framställningar hos kommunfullmäktige och nämnderna och att

avge yttranden i frågor som hänskjuts till dem.

Principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet anses inte

hindra att särskilda nämnder, s. k. institutionsstyrelser, inrättas med uppgift att svara för förvaltning och drift av kommunala anläggningar. Sådana organ

får ställning av fakultativa nämnder. De kan inrättas även för det specialreg-

lerade området, i den mån bestämmelserna i resp. specialförfattning inte

hindrar det. Det är sålunda möjligt att inrätta t. ex. ålderdomshemsstyrelse, pensionärshemsstyrelse och ungdomsgårdsstyrelse.

Kommunaldemokratiska kommittén har enligt sina direktiv bl.a. till

uppgift att undersöka förutsättningarna för olika organisationsformer när det

gäller lokala organ. Uppdraget omfattar såväl kommundelsorgan som

institutionsstyrelser och distriktsnämnder. Till uppgiften hör också att

kartlägga och utvärdera den verksamhet med sådana organ som förekommer. Kommittén skall vidare utarbeta förslag om direktvalda kommundelsorgan.

Mot bakgrund av vad jag har anfört i det föregående är det enligt min mening angeläget att förutsättningar nu skapas för en vidgad försöksverksamhet med lokala förvaltningsorgan. Principen att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet har enligt min mening inte en sådan tyngd att

den bör hindra en sådan försöksverksamhet. Kommunerna bör ges möjlighet

att inrätta lokala organ med förvaltningsuppgifter redan för nästa mandat-

period. De bör få inrätta distriktsnämnder som, var och en för sitt distrikt, svarar för förvaltning och verkställighet inom ett eller flera uppgiftsområden. Det bör enligt min mening också bli möjligt att ge kommundelsråd och

liknande organ förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Sådana kommun-

delsråd bör alltså — utöver uppgifter av beredande och rådgivande karaktär —

kunna svara för förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som hänför sig till

en kommundel och som omfattar en eller flera kommunala verksamhetsgrenar. Det innebär att de blir att betrakta som fakultativa nämnder men att de

får ett bredare verksamhetsfält inom sitt geografiska område än vad som f. n.

är vanligt när det gäller sådana nämnder. I avvaktan på resultatet av

kommunaldemokratiska kommitténs överväganden beträffande direktvalda

kommundelsorgan bör de lokala organen utses av kommunfullmäktige.

På sikt bör möjlighet till lokal förvaltning genom distriktsnämnder,

kommundelsråd och liknande organ öppnas inte bara för fakultativ utan också för specialreglerad kommunal och landstingskommunal verksamhet.

En möjlighet som kan böra övervägas är att inrätta lokala organ med sådana uppgifter från både det fakultativa och det specialreglerade området som har ett klart samband med varandra. Det är fallet med t. ex. kultur-, fritids-, skol-

och socialområdet. En sådan mera genomgripande reform kräver emellertid

ingående analyser av olika slag. Mera ingående överväganden än som kan göras i detta sammanhang behövs också innan ytterligare möjligheter kan öppnas att inrätta lokala förvaltningsorgan för olika specialreglerade verksamheter. Som jag tidigare har nämnt övervägs frågan om de sociala distriktsnämndernas uppgifter f.n. inom socialdepartementet i samband

med behandlingen av socialutredningens betänkande (SOU 1977:40). Inom utbildningsdepartementet pågår beredningsarbete med anledning av det

tidigare nämnda förslaget om skolnämnder. Det finns alltså flera skäl tll att frågan om lokala organ för specialreglerad kommunal förvaltning inte bör tas upp i detta sammanhang. För landstingskommunernas del gäller att lokal

förvaltning i form av sjukhusdirektioner i dag kan åstadkommas med stöd av

sjukvårdslagen. Denna lag ses f. n. över av hälso- och sjukvårdsutredningen (5 1975:04). Den fakuhativa delen av den landstingskommunala verksamheten är kvantitativt sett relativt begränsad. Enligt min mening bör frågan om möjlighet för landstingskommunerna att inrätta lokala organ på det fakultativa området inte tas upp nu.

Med stöd av vad jag nu har anfört förordar jag lagstiftning som ger kommunerna möjlighet att inrätta lokala organ med förvaltnings- och

verkställighetsuppgifter på olika fakultativa verksamhetsområden. Lagstiftningen får med hänsyn till vad jag har anfört provisorisk karaktär. Kommu-

nallagen är gemensam för kommuner och landstingskommuner. Bestämmelser om lokala förvaltningsorgan på det fakultativa området hör i och för sig hemma i kommunallagen. Med tanke på att det här rör sig om en

försökslagstiftning, som avses gälla bara för kommunerna, anser jag att en

särskild lag 1. v. är den lämpligaste lösningen.

Det får anses ankomma på kommunaldemokratiska kommittén att

utvärdera också den försöksverksamhet som kan komma att bedrivas med stöd av den nya lagen. I samband med att en mera definitiv lagstiftning

övervägs får ställning också tas till frågan om lämpliga beteckningar på olika lokala organ. Som exempel på olika lokala organ bör enligt min mening i lagen

nämnas institutionsstyrelser, distriktshämnder och kommundelsråd. En

sådan exemplifiering utesluter naturligtvis inte atten kommun inrättar lokala

organ med andra beteckningar. Den omständigheten att lagen inte avses gälla

för landstingskommunerna bör inte utgöra hinder mot att de kommuner som inte tillhör landstingskommun och som alltså själva driver landstingskom-

munal verksamhet inrättar lokala organ för vilken fakultativ verksamhet som helst.

Till den fakultativa verksamheten hör bl. a. kommunernas uppgifter inom fritids- och kulturområdet samt affärsverksdriften. Diskussionen om lokala fakultativa organ har främst gällt kultur- och fritidsområdet. Jag anser

emellertid att lokala organ bör kunna inrättas också för andra fakultativa verksamhetsgrenar, om inte särskild lagstiftning i något fall hindrar det. Det

kan t. ex. vara tveksamt om en lokal nämndförvaltning kan anordnas för elverksdriften. Enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan-

läggningar är det däremot inget som hindrar att ett förvaltningsorgan inrättas för varje vatten- och avloppsanläggning. Inom varje kommun kan flera olika anläggningar i lagens mening finnas. Det får dock antas att försöksverksam-

heten i första hand kommer att avse kultur- och fritidsområdena. Jag anser dock att det måste bli försökskommunernas sak att bedöma för vilka

verksamhetsgrenar de lokala organen kan anses mest lämpliga. Jag vill erinra

om att vissa specialförfauningar tillåter att institutionsstyrelser e. d. inrättas inom den specialreglerade sektorn. Denna möjlighet påverkas naturligtvis inte av den nya lagen. Denna bör emellertid utformas så att den blir tillämplig

också på sådana organ. Dessa är f. ö. redan nu att betrakta som fakultativa nämnder, eftersom specialförfattningarna inte innehåller några föreskrifter om sådana lokala organ.

Nästa fråga blir då vilka uppgifter som bör kunna anförtros ett lokalt organ

som inte uteslutande skall svara för förvaltning och drift av en eller flera anläggningar. Utöver förvaltning av institutioner som kan finnas inom det

geografiska verksamhetsområdet bör organet t.ex. kunna ansvara för

fördelning av anslag till organisationer inom området. Ett lokalt organ på fritidsområdet bör kunna anordna olika fritidsaktiviteter i bostadsområdena och svara för den allmänna fritidsverksamheten i anslutning till skolan. När det gäller kultursektorn bör ett lokalt organ kunna svara för kulturarrangemang och för kontakter med föreningslivet i bostadsområden och på arbetsplatser. Det nu sagda får endast ses som exempel på vad som bör kunna ankomma på lokala organ. Jag anser att kommunerna bör ges frihet att själva

avgöra vilka uppgifter som bör läggas på ett lokalt organ. Den nya lagen bör alltså innebära att samtliga uppgifter som i dag kan läggas på en fakultativ

nämnd också kan läggas på ett lokalt organ med den begränsning som ligger 1 att verksamheten enbart avser en del av kommunen.

En annan sak är om det är praktiskt lämpligt att låta de lokala organen få så vidsträckta uppgifter. Man kan enligt min mening inte bortse från att det kan

vara lämpligast att lägga lednings- och samordningsfunktionerna inom en

sektor hos en central facknämnd. När det gäller förvaltningsuppgifter kan

diskuteras huruvida t.ex. personaladministration eller upphandling bör

anförtros åt lokala organ. Jag vill erinra om att sådana uppgifter kan

centraliseras till en enda nämnd med stöd av 3 kap. 14 § kommunallagen.

Frågor som rör 1. ex. fastighetsförvaltning eller inköp av materiel kan också behöva bedömas centralt. Det normala får därför antas vara att centrala

facknämnder behövs också i ett system med lokala organ. De får då lämpligen

svara för planeringen och samordningen inom resp. verksamhetsområde men de kan också ha hand om vissa förvaltningsärenden. Den centrala nämnden kan t. ex. ha hand om personaladministrationen också för den

lokalt placerade personal som biträder de lokala organen. Jag anser emellertid att lagen inte bör lägga hinder i vägen för andra lösningar som man på kommunalt håll kan anse lämpliga.

Jag förordar att det i den nya lagen föreskrivs att kommunfullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter. Också de geografiska verksamhets-

områdena bör naturligtvis bestämmas av fullmäktige. Kommunerna bör

enligt min mening ges så fria händer som möjligt när det gäller de lokala organens arbetsformer och deras förhållande till facknämnderna. Jag vill erinra om att ett lokalt organ, t. ex. ett kommundelsråd, enligt vad jag har

förordat i det föregående, skall kunna överta förvaltnings- och verkställighetsuppgifter från flera fakultativa verksamhetsgrenar, alltså från flera

fakultativa nämnder. Kommunalrättsligt sett får lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter ställning av nämnd, medan nuvarande

kommundelsråd med enbart rådgivande och beredande uppgifter oftast är att anse som beredningar.

När det gäller förhållandet mellan de lokala organen och den eller de centrala nämnderna bör flera möjligheter finnas. En lösning är att de lokala organen får uppgifter inom endast en verksamhetsgren, t. ex. fritids- eller

kulturområdet. En annan kan vara att de lokala organen tar över uppgifter

inom flera områden — t.ex. kultur- och fritidsområdena. Ytterligare en

möjlighet är att man i det sistnämnda fallet lägger samman de båda centrala

nämnderna till en central nämnd för friuds- och kulturverksamheten. Den mest långtgående lösningen är att de centrala facknämnderna avskaffas. Det enda samordningsorganet blir då kommunstyrelsen. Jag anser emellertid att

det knappast är troligt att en sådan organisationsform kommer att väljas under försöksverksamheten. Med tanke på att en grundläggande princip vid den senaste kommunallagsreformen var att kommunerna skulle ges största

möjliga frihet att anpassa sin organisation och sina arbetsformer till de lokala

förhållandena bör den nya lagen dock inte utesluta denna möjlighet.

En viktig fråga är hur samordningen mellan den centrala nämnden och de

lokala organen skall ske. Jag har i det föregående förordat en föreskrift om att kommunfullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter. När det sker, måste fullmäktige ta ställning till uppgiftsfördelningen mellan den centrala nämnden och de lokala organen.

De samordningsproblem som kunde uppkomma mellan sociala distrikts-

nämnder och sociala centralnämnden diskuterades i samband med tillkoms-

ten av lagen om social centralnämnd m. m. (prop. 1970:121). Föredraganden

framhöll att man inte kunde helt bortse från risken för att en självständig beslutanderätt för distriktsnämnderna skulle medföra att skilda normer och principer i fortsättningen kunde komma att tillämpas också inom olika delar av en och samma kommun. En garanti för utvecklingen av en enhetlig praxis

inom kommunen borde enligt föredraganden dock ligga i att centralnämnden

hade möjlighet att utfärda allmänna råd och anvisningar för distriktsnämndernas verksamhet och i att minst en ledamot av varje distriktsnämnd avsågs

vara ledamot även av centralnämnden. Dessutom fick förutsättas att en samordning skedde på tjänstemannaplanet. Kommunens förtroendevalda

och tjänstemän inom socialvården fick vidare förutsättas samlas till återkommande konferenser om gemensamma problem. De allmänna bestämmel-

serna i vårdlagarna om Socialstyrelsens och länsstyrelsens tillsyn över resp. vårdområde skulle enligt förslaget i propositionen också gälla distriktsnämndernas verksamhet. I 10 § lagen om social centralnämnd m. m. togs in regler

som kan sägas innebära att distriktshämnderna i viss mån gavs en underordnad ställning i förhållande ull sociala centralnämnden. Tjänster hos

distriktsnämnden skulle tillsättas av sociala centralnämnden. Det skulle vidare ankomma på sociala centralnämnden att göra framställning och avge

yttrande till kommunfullmäktige. I 8 § föreskrevs att minst en av ledamö-

terna i en social distriktsnämnd borde vara ledamot i sociala centralnämnden.

Bestämmelsen om att minst en ledamot i varje distriktsnämnd bör vara ledamot i sociala centralnämnden slopades i samband med att riksdagen biföll prop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. Anledningen härtill var bl. a. att social distriktshämnd kan väljas proportionellt (prop. s. 66). Den särskilda regeln om tillsättning av tjänster hos social

distriktsnämnd togs bort vid samma tillfälle, Kvar står numera endast att

rätten att väcka ärenden hos fullmäktige förbehålls sociala centralnämnden.

Regeln behölls, eftersom de sociala distriktshämnderna annars skulle få en

annan ställning än den som ursprungligen hade avsetts. Frågan om distriktsnämndernas ställning borde enligt vad som anfördes i propositionen i stället bedömas från samma utgångspunkter som motsvarande problem på andra kommunala områden, exempelvis skolans. Det fanns därför anledning

att återkomma till frågan (prop. s. 85). Socialutredningen föreslår i betänkandet (SOU 1977:40) att regeln behålls. Enligt min mening är de grundläggande problemen i förhållandet mellan

ett lokalt organ och en central nämnd på det fakultativa området i stort

desamma som de problem som i dag gäller förhållandet mellan en social distriktsnämnd och en social centralnämnd. Jag vill tillägga att behovet av

enheatlighet inom en förvaltningsgren måste vägas mot önskemålet om en självständig bestutanderitt för de lokala organen. Behovet av enhetlighet kan

vara olika i olika ärenden. I ärenden som gäller likvärdig standard för

medborgarna inom kommunen som helhet är behovet av enhetlighet stort. Där kan också den kommunala likställighetsprincipen få betydelse. I andra frågor kan utrymme finnas för olika bedömningar inom olika distrikt. Det bör

enligt min mening ankomma på den centrala nämnden att göra resursavvägningen för sin verksamhetsgren med avseende på hela kommunen.

Kommunstyrelsen och fullmäktige gör sedan prioriteringarna mellan de olika verksamhetsgrenarna. De lokala organen bör emellertid inom sin anslagsram

ha möjlighet att göra vissa prioriteringar i fråga om verksamheten inom resp.

distrikt. Här kan man gå mer eller mindre långt. Avgörande är i första hand på vilket sätt och i vilken omfattning budgeten används som styrmedel.

Jag anser att det i huvudsak bör överlämnas åt kommunerna att bedöma hur samordningen skall gå till. Om inte särskilda regler skrivs in i den nya lagen, kommer emellertid de lokala organen att vara sidoställda den centrala nämnden, liksom f. n. är fallet med institutionsstyrelserna. För att samordningen skall underlättas kan det finnas skäl att ge lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter en i viss mån underordnad ställning i förhållande till centralnämnden.

En viktig fråga i detta sammanhang är om de lokala organen bör kunna

väcka ärenden hos fullmäktige eller ej. Fullmäktige kan i dag med stöd av

2 kap. 15 § kommunallagen ge en lokal beredning, t. ex. ett kommundelsråd, en sådan initiativrätt. De kommunala nämnderna har enligt 2 kap. 15 § rätt att väcka ärenden hos fullmäktige, om inte annat är föreskrivet i lag. Ett sådant undantag har, som framgår av det föregående, gjorts i fråga om de sociala distriktstämnderna. Jag anser det lämpligast att i den nya lagen

föreskrivs att fullmäktige avgör om ett lokalt organ skall få initiativrätt hos

fullmäktige eller ej. Erfarenheterna från den vidgade försöksverksamheten

får sedan avgöra vilken lösning som på sikt kan vara den mest tillfredsstäl-

lande.

Lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter är kommunala

nämnder och för dem gäller därför kommunallagens regler om nämnder. Om inget annat särskilt föreskrivs, innebär detta att ett sådant organ med stöd av

4 kap. 4§ kommunallagen kan lämna in sitt budgetförslag direkt till

kommunstyrelsen. En sådan ordning kan emellertid vara till nackdel från

samordningssynpunkt. Jag föreslår därför att det i lagen anges att fullmäktige

får föreskriva att ett lokalt organs budgetförslag skall lämnas till facknämnden. En sådan möjlighet stämmer bäst överens med principen att kommunerna själva bör besluta om sina arbetsformer. Kommunerna har naturligtvis möjlighet att förbättra samordningen genom att ta in bestämmelser om samrådsskyldighet m. m. i reglementen för lokala organ och genom att anordna överläggningar mellan förtroendevalda

och tjänstemän hos den centrala nämnden och de lokala organen. Jag anser att några föreskrifter om att en elter flera av ledamöterna i ett

lokalt organ skall vara ledamöter i den centrala nämnden inte bör tas in i den nya lagen. Det bör vara partiernas sak att i samband med nomineringarna bedöma om någon form av personsamband mellan de lokala organen och en

central nämnd behövs. Som jag tidigare har framhållit bör det vara möjligt att införa ett system

med lokala förvaltningsorgan, även om det inte finns eller inrättas en särskild central nämnd för uppgiftsområdet. När så sker, ankommer det på kommunstyrelsen att med stöd av 3 kap. I $ kommunallagen utöva de samordningsfunktioner som behövs. Jag vill framhålla att uppgiftsfördelningen mellan kommunstyrelsen och de lokala organen naturligtvis kan göras så att styrelsen får karaktär av central facknämnd. Särskilda samordningsproblem kan uppkomma. om ett lokalt förvaltnings-

organ har uppgifter som härrör från flera verksamhetsområden, t. ex. kultur-

och fritidsområdena, samtidigt som det finns en central fritidsnämnd och en central kulturnämnd i kommunen. Var och en av de centrala nämnderna får

utöva samordningsfunktionerna för sitt verksamhetsområde. Detta leder till att man i budgeten för ett sådant lokalt förvaltningsorgan bör göra en uppdelning i en del som avser kulturell verksamhet och en som avser

fritidsverksamhet. Varje central närmnds yttrande över de lokala organens

budgetförslag får då begränsas till den verksamhetsgren som nämnden svarar

för. I samband med att de lokala organens uppgifter bestäms kan det vara

lämpligt att fullmäktige föreskriver i vilka ärenden samordningsfunktionerna

skall utövas av den ena celler andra centrala nämnden. Lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter inom det fakultativa området blir, som jag tidigare nämnt, att anse som fakultativa

nämnder, även om deras geografiska verksamhetsområden är begränsade. Detta innebär att de bestämmelser i kommunallagen som gäller för fakultativa nämnder i övrigt kommer att gälla för sådana lokala organ. För

tydlighetens skull bör det enligt min mening i den nya lagen anges att

kommunallagens bestämmelser om sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen gäller för de lokala organen med de undantag

som följer av att jag i det föregående har förordat särskilda regler om de lokala

organens rätt att väcka ärenden i kommunfullmäktige och om handläggningen av deras budgetförslag.

Av vad jag nu har anfört följer att bestämmelsen i I kap. 5§ kommunallagen om delegation av fullmäktiges beslutanderätt kommer att gälla också

för de lokala förvaltningsorganen. Bestämmelserna i 2 kap. 14 § om nämndordförandenas yttranderätt vid kommunfullmäktiges sammanträden blir tillämpliga på ordförandena i de lokala organen. Interpellation kommer enligt

2 kap. 24 Satt kunna ställas till ordförandena. Samtliga bestämmelser i 3 kap.

om fakultativa nämnder blir tillämpliga. Något utrymme för tillämpning av

bestämmelserna i 3 kap. 14 § kommer emellertid knappast att finnas, eftersom de lokala organens geografiska verksamhetsområden är begränsade.

Av bestämmelserna i 4 kap. blir i första hand föreskriften i 9 § om förande av

räkenskaper tillämplig. Bestämmelserna om revison i 5 kap. kommer att gälla också de lokala organens verksamhet, liksom bestämmelserna om kommunalbesvär i 7 kap.

För de lörtroendevalda i de lokala förvaltningsorganen kommer kommunallagens regler om valbarhet, rätt till ledighet, ersättning, reservationsrätt m. m. att gälla. Valbarheten blir således inte inskränkt till distriktet. Det får ankomma på partierna att i samband med nomineringen bedöma om ledamöterna måste vara bosatta i distriktet eller ej.

Kommunaldemokratiska kommittén utreder f.n. hur direktvalda

kommundelsråd skall kunna inrättas. Enligt min mening är det angeläget att

denna möjlighet öppnas. I det förslag som här framläggs är emellertid

utgångspunkten att ledamöterna i de lokala organen utses av fullmäktige. Härvidlag gäller bestämmelserna i 2 kap. 23 § kommunallagen om proportionellt val. Det är inte möjligt att nu införa lagregler som garanterar att de lokala organen får en sammansättning som motsvarar den politiska strukturen i den kommundel där de verkar. Även denna fråga ligger inom kommunaldemokratiska kommittens uppdrag. Jag vill framhålla att partierna i kommunen naturligtvis kan komma överens om att de lokala

organen skall ges en sådan sammansättning att de återspeglar väljaropinionen

i kommundelen.

Kommunallagens bestämmelser om fakultativa nämnder innebär att ett

lokalt förvaltningsorgan kan ha annan mandatperiod än tre år. om fullmäk-

tige bestämmer det. Vidare har fullmäktige frihet av bestämma antalet

ledamöter och suppleanter i sådana organ. Jag vill slutligen erinra om att

regeln i 2 kap. 16 § kommunallagen om att ärenden, som fullmäktige skall

avgöra, skall beredas av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör kan leda till att både den centrala nämnden och det lokala

organet måste höras i ett ärende som gäller det lokala organets sakliga och geografiska verksamhetsområde.

Jag har i det föregående framhållit att kommunerna bör beredas möjlighet att utse lokala organ med förvaltningsuppgifter redan för nästa mandatperiod.

Jag anser att den nya lagen bör träda i kraft den 1 januari 1980. När lagen har utfärdats, kommer kommunfullmäktige utt kunna besluta att lokala förvaltningsorgan skall inrättas nämnda dag. Val av ledamöter och suppleanter förrättas därefter i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 9 § kommunallagen före december månads utgång.

En hänvisning ull den nya lagen bör tas in 3 kap. 13§ kommunalla-

gen.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom kommundepartementet

upprittats förslag till

I. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om vissa lokala organ I kommunerna.

6 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig tull föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fråm.

Bilaga I

Exempel på plan över en kommunal nämndorganisation

Revision Kommunfidlmäknre Valberedning

AA Kommunstyrelse rm P rsonat och or ani TT : ov os - : ersonal oc anisa-

I Arbetsutskon — tillika Arbetslöshetsnämnd e

Beredskapsnämnd Brandstyrelse Civilförsvarsnämnd Förmedlingsorgan Kristidsnämnd Specialrexlerade nämnder Fakultativa nämnder Byggnadsnämnd Central byggnadskommitté

jo — Hälsovårdsnämnd Fritidsnämnd —

Skolsiyrelse Kulturnämnd

Social centralnämnd ! tillika familjebidragsnämnd Konsumentnämnd

Valnämnd Teknisk nämnd

I Två eller flera sociala distriktsnämnder kan inrättas

Bilaga 2 Kommuner som inrättat sociala distriktsnämnder

Bilaga 3 Kommuner som inrättat kommundelsråd

Län Kommun Folkmängd — Landareal Antal råd 1978-01-01 km? 1978-08-15

Inrättat 1971-1973

Inrättat 1974

Inrättat 1975 AB Huddinge 64 784 129 5

W Borlänge 45 924 584 2

Inrättät 1976 C Enköping 32 024 1180 2 Inrättar 1977

S Säffle 19.592 1 219 l

Inrättat 1978

Avser kommundelsstämma