Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 11 oktober 2012 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900).

Departementsrådet Johan Höök utsågs samma dag som särskild utredare.

Den 7 december 2012 förordnades som experter i utredningen ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, avdelningsjuristen Ingrid Brännare, Statens skolinspektion, departementsrådet Klara Cederlund, Finansdepartementet, enhetschefen Peter Delden, Konkurrensverket, kammarrättsrådet Eva Edwardsson, Kammarrätten i Stockholm, departementssekreteraren Johan Fallenius, Miljödepartementet, verksjuristen Georg Lagerberg, Socialstyrelsen, förbundsjuristen Helena Linde, Sveriges Kommuner och Landsting, projektledaren Anna Lindström, Sveriges Kommuner och Landsting, professorn Olle Lundin, Uppsala universitet, ämnesrådet Kent Löfgren, Socialdepartementet, kanslirådet Eva Melander, Finansdepartementet, ämnessakkunnige Roger Molin, Socialdepartementet, professorn Stig Montin, Göteborgs universitet, regiondirektören Barbro Naroskyin, Östergötlands läns landsting, rättssakkunnige Mats Rundström, Socialdepartementet, departementssekreteraren Stefan Sagebro, Näringsdepartementet, kommundirektören Anna Sandborgh, Karlstads kommun, departementssekreteraren Sara Sandelius, Socialdepartementet och rättssakkunnige Carl Wetter, Justitiedepartementet. Den 22 april 2013 förordnades rättssakkunnige Håkan Eriksson att vara expert i utredningen från och med den 23 april 2013. Den 25 juni 2013 entledigades ämnesrådet Anna Barklund, ämnessakkunnige Roger Molin, rättssakkunnige Mats Rundström, departementssekreteraren Sara Sandelius, avdelningsjuristen Ingrid Brännare och verksjuristen Georg Lagerberg från sina uppdrag som experter från och med den 1 juli 2013. Samma dag förordnades f.d. kammarrättslagmannen Christer Sjödin och kansli-

rådet Johanna Möllerberg Nordfors, Socialdepartementet, som experter. Den 2 december 2013 förordnades kanslirådet Björn Räftegård, Justitiedepartementet, och ämnesrådet K A Stefan Svensson, Socialdepartementet, som experter. Den 3 mars 2014 entledigades departementssekreteraren Johan Fallenius från sitt uppdrag som expert i utredningen. Samma dag förordnades departementssekreteraren Johan Karlander som expert. Den 26 augusti 2014 förordnades departementssekreteraren Mårten Hyltner, Näringsdepartementet, som expert i utredningen under Stefan Sagebros föräldraledighet från och med den 18 september 2014 och tills vidare, dock längst till och med den 28 februari 2015. Departementssekreteraren Niklas Ridoff, Finansdepartementet, förordnades som expert i utredningen från och med den 11 november 2014 i stället för Johan Karlander.

Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades den 7 december 2012 Carina Adolfsson Elgestam, Socialdemokraterna, Jörgen Hellman, Socialdemokraterna, Lena Micko, Socialdemokraterna, Mats Einarsson, Vänsterpartiet, Thoralf Alfsson, Sverigedemokraterna, Joakim Larsson, Miljöpartiet de gröna, Eva Nypelius, Centerpartiet, Anders Sellström, Kristdemokraterna, Ewa Thalén Finné, Moderata Samlingspartiet, Gustav Nilsson, Moderata Samlingspartiet, och Pernilla Wikström Pehrson, Folkpartiet Liberalerna. Den 3 mars 2014 entledigades Eva Nypelius från hennes uppdrag och samma dag förordnades Peter Helander, Centerpartiet, som ledamot. Thoralf Alfsson entledigades från hans uppdrag den 12 maj 2014 och samma dag förordnades Jonas Åkerlund, Sverigedemokraterna, som ledamot.

Utredningen har också haft en referensgrupp för organisationer och näringsliv knuten till sig.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 16 november 2012 jur. kand. Susanne Ritseson. Kammarrättsassessorn Annika Rudestad anställdes från och med den 15 oktober 2012 som sekreterare i utredningen. Från den 5 december 2012 till den 31 december 2013 har utredaren vid Statskontoret Jonas Widell deltagit i utredningens arbete som stabsbiträde. Vidare anställdes rättssakkunnige Mats Rundström som sekreterare från och med den 1 augusti 2013. Slutligen anställdes jur. stud. Linnéa Wisell från den 20 oktober till den 30 november 2014 som biträdande utredningssekreterare.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden.

Den 28 juni 2013 överlämnade utredningen sitt delbetänkande

Privata utförare – kontroll och insyn, SOU 2013:53.

Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet, En

kommunallag för framtiden, SOU 2015:24.

Stockholm i mars 2015

Johan Höök

/Susanne Ritseson Annika Rudestad Mats Rundström

7

Innehåll

1 Författningsförslag...................................................... 35

1.1 Förslag till kommunallag (2017:000) ...................................... 35 1.2 Förslag till lag (2017:000) om försöksverksamhet med majoritetsstyre ....................................................................... 101

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ......................................... 103 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar .............................................. 111

1.5 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ........... 113 1.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ............................................................................ 115

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser .................. 116 1.8 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .... 122 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter ................................................... 123 1.10 Förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263) .... 124 1.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ...................................................... 125

Innehåll SOU 2015:24

8

1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel ....................................... 128 1.13 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) .............................................................................. 129

1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ........................................... 130 1.15 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ......................................... 131

1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ....................................................... 132 1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617).................................................... 133

2 Utredningens uppdrag och arbete ............................... 135

2.1 Direktiven .............................................................................. 135 2.2 Utgångspunkter och begränsning av uppdraget .................. 136 2.3 Utredningsarbetet ................................................................. 137 2.4 Andra pågående utredningar ................................................. 140

Del I Från sockenstyre till EU – kommunallagens roll

3 Kommuner och landsting i en förändrad värld .............. 143

3.1 Bakgrunden till nuvarande kommunallag ............................ 143 3.2 Kommunallagens struktur .................................................... 145 3.3 Partiella reformer ................................................................... 145 3.4 Omvärldsförändringar ........................................................... 148 3.5 Nordisk utblick ..................................................................... 154 3.5.1 Danmark .................................................................. 154

Innehåll

9

3.5.2 Finland ...................................................................... 156 3.5.3 Norge ....................................................................... 158

4 Utgångspunkter för en ny kommunallag ...................... 163

4.1 Kommunernas och landstingens olika roller ........................ 163 4.2 Vilka roller och värden behöver regleras i kommunallagen? .................................................................... 166

4.3 Roller och värden behöver hanteras tydligare i lagen .......... 170

Del II En tydligare och bättre reglering

av den kommunala organisationen

5 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation ............................................................. 173

5.1 Utredningens utvärdering av den fria nämndorganisationen............................................................. 173

5.2 Utredningens tilläggsuppdrag ............................................... 175 5.3 Regler om de kommunala organen och deras uppgifter ...... 176 5.3.1 Grundläggande regler i regeringsformen ............... 176 5.3.2 Vilka är de kommunala organen? ........................... 177 5.3.3 Fullmäktiges uppgifter ............................................ 177 5.3.4 Delegering av beslutanderätt................................... 178 5.3.5 Nämndernas uppgifter ............................................ 178 5.3.6 Styrelsens särskilda uppgifter ................................. 180 5.3.7 En betydande frihet att själv bestämma sin organisation… .......................................................... 180 5.3.8 … men vissa begränsningar finns ........................... 182 5.3.9 Underställd nämnd .................................................. 183 5.3.10 Utredningens enkät ................................................. 184

5.4 Bättre förutsättningar att styra kommunal verksamhet ...... 186 5.5 Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna ................................................................... 189 5.6 Bestämmelserna om underställd nämnd utmönstras ........... 192

Innehåll SOU 2015:24

10

5.7 Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar– utförarorganisation ................................................................ 193 5.7.1 Klargöra att en beställar–utförarorganisation är möjlig ....................................................................... 194 5.7.2 Verksamhet utan anslag i budgeten........................ 195 5.7.3 Fördelning av ansvar ............................................... 196 5.7.4 Överenskommelser mellan nämnder ........................ 197 5.8 Försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting .......................................................................... 198 5.8.1 Utredningens uppdrag ............................................ 198 5.8.2 Val till styrelsen sker proportionellt ...................... 198 5.8.3 Tidigare diskussion om majoritetsstyre ................. 199 5.8.4 Undersökningar om majoritetsstyre ...................... 204 5.8.5 Det finns ett behov av försöksverksamhet ............ 207 5.8.6 En försöksverksamhet ska genomföras under en mandatperiod ...................................................... 208 5.8.7 Oppositionens arbetsförutsättningar .................... 212

6 Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi ............................................................... 215

6.1 Uppföljning och kontroll av privata utförare ...................... 215 6.2 Utredningens tilläggsuppdrag ............................................... 217 6.3 Regler om styrning och kontroll av den egna verksamheten ......................................................................... 218 6.4 Hur styrs och kontrolleras den egna verksamheten? .......... 219 6.5 Den egna verksamheten och de privata utförarna bör behandlas likvärdigt ............................................................... 221 6.6 Programmet ska även omfatta styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi ...................................................... 223

7 Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting ................................................................. 229

7.1 Förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter .................... 230 7.1.1 Återkallande av förtroendeuppdrag ....................... 233

Innehåll

11

7.1.2 Kommunalråd och landstingsråd ............................ 234 7.1.3 Borgarråd i Stockholm ............................................ 235 7.1.4 Fullmäktigeordförande ............................................ 236 7.1.5 Fullmäktigeberedning.............................................. 237 7.1.6 Nämndordförande ................................................... 237 7.1.7 Nämndutskott ......................................................... 240 7.1.8 Nämndberedning ..................................................... 240

7.2 Regleringen av de anställda i kommunallagen ...................... 240 7.2.1 Valbarhetshinder för anställda ................................ 241 7.2.2 Personalföreträdares närvarorätt ............................ 242

7.3 Gemensamma bestämmelser för förtroendevalda och anställda .................................................................................. 243 7.3.1 Jävsregler .................................................................. 243 7.3.2 Delegering av beslutanderätt................................... 244

7.4 Delegering, ren verkställighet eller faktiskt handlande? ..... 251 7.4.1 Restriktiv tolkning av ren verkställighet i praxis ... 253 7.4.2 JO-uttalanden om delegering ................................. 255

7.5 Regleringen av anställdas roll i speciallagstiftningen ........... 258 7.5.1 Socialtjänstlagstiftningen ........................................ 258 7.5.2 Hälso- och sjukvårdslagstiftningen ........................ 259 7.5.3 Plan- och bygglagstiftningen .................................. 260 7.5.4 Miljö- och livsmedelslagstiftningen........................ 261 7.5.5 Räddningstjänstlagstiftningen ................................ 262 7.5.6 Skollagstiftningen .................................................... 262 7.5.7 Lagstiftningen om överförmyndare........................ 263

7.6 Utkrävande av ansvar ............................................................. 263 7.6.1 Politiskt ansvar......................................................... 264 7.6.2 Revisionsansvar ........................................................ 264 7.6.3 Juridiskt ansvar ........................................................ 265

7.7 Kommundirektören och landstingsdirektören .................... 267 7.7.1 Kommundirektörsföreningens checklista .............. 268 7.7.2 Instruktioner för direktörer och chefer ................. 270

7.8 Rapporten Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän ........................................................ 272

7.9 Den stora omsättningen av kommundirektörer .................. 274

Innehåll SOU 2015:24

12

7.10 Ansvarsfördelningen i aktiebolag och staten ....................... 277 7.10.1 Aktiebolag ............................................................... 277 7.10.2 Statsförvaltningen ................................................... 279

8 Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag ..... 283

8.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 283 8.2 Utmaningar för förtroendevalda och anställda .................... 284 8.3 Förvaltningspolitiska värden påverkar regleringen av förtroendevalda och anställda ............................................... 288 8.4 Rollfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda bör synliggöras ....................................................... 290 8.4.1 Direktörens roll och uppgifter ............................... 293 8.4.2 Reglering av ordförandens roll i styrelsen? ........... 302 8.5 De anställdas beslutsfattande ................................................ 304 8.5.1 Allt för mycket betraktas som ren verkställighet ........................................................... 305 8.5.2 De anställda bör inte ha en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt ......................................... 306

8.6 Anmälningsskyldigheten till nämnderna ............................. 309 8.6.1 Ett alternativ till att reglera de anställdas beslutanderätt i kommunallagen? .......................... 309 8.6.2 Ingen absolut anmälningsskyldighet för delegationsbeslut ..................................................... 310 8.6.3 Ingen absolut anmälningsskyldighet för beslut som fattats med stöd av vidaredelegation .............. 312

8.7 Andra frågor om delegering .................................................. 314 8.7.1 Förvaltningscheferna och vidaredelegation ........... 314 8.7.2 Delegering till nämndernas presidier ..................... 317 8.7.3 Delegering till annan än anställd? .......................... 319

8.8 Krav på saklighet och opartiskhet ........................................ 323 8.9 Ingen utökad rätt för anställda att få en avvikande mening antecknad .................................................................. 325

8.10 Ett särskilt kapitel om anställda ............................................ 328

Innehåll

13

9 Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser ...... 329

9.1 Utredningens uppdrag ........................................................... 329 9.2 Mycket verksamhet bedrivs i aktiebolag .............................. 330 9.3 Regleringen av de kommunala bolagen ................................ 331 9.4 Styrelsens ansvar i ett aktiebolag .......................................... 332 9.5 Svensk kod för bolagsstyrning .............................................. 334 9.6 Regeringens ägarpolicy .......................................................... 336 9.7 SKL:s principer för bolagsstyrning ....................................... 338 9.8 Hälften av alla kommuner och landsting har en övergripande ägarpolicy ......................................................... 343 9.9 Hur utses styrelseledamöter i praktiken? ............................. 344 9.10 Behov av annan kompetens ................................................... 346 9.11 Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag ska kunna utses på icke-partipolitisk grund ........................................... 349

Del III EU och den kommunala nivån

10.1 EU:s påverkan är omfattande ................................................ 355 10.2 Rollen som arbetsgivare ......................................................... 357 10.3 Rollen som upphandlare ........................................................ 358 10.4 Rollen som myndighetsutövare ............................................ 358 10.4.1 Tillsyn ....................................................................... 358 10.4.2 Tjänstedirektivet ...................................................... 361

10.5 Rollen som samhällsbyggare ................................................. 367 10.5.1 Exploateringsavtal .................................................... 367 10.5.2 Avfallshantering ....................................................... 370 10.5.3 Strukturfonder och program ................................... 370 10.5.4 Kommunallagen och samhällsbyggarrollen ........... 371

Innehåll SOU 2015:24

14

10.6 Ansvaret för välfärdstjänster ................................................. 371 10.6.1 Hälso- och sjukvård ................................................ 372 10.6.2 eHälsa ....................................................................... 373 10.6.3 Socialtjänst ............................................................... 374

10.7 EU påverkar alla kommunala områden ................................ 374

11.1 Sammanfattande introduktion .............................................. 377 11.2 EU:s konkurrenslagstiftning ................................................ 379 11.2.1 Allmänt om regleringen .......................................... 379 11.2.2 Företag och ekonomisk verksamhet ...................... 379 11.2.3 Icke-ekonomisk verksamhet .................................. 380 11.3 Statsstöd ................................................................................. 381 11.3.1 EUF-fördragets bestämmelser ............................... 381 11.3.2 Kommissionens roll och förordningar som

tillåter stöd ............................................................... 384

11.3.3 Olagligt statsstöd .................................................... 388

11.4 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI .................. 389 11.4.1 Utredningens uppdrag ............................................ 389 11.4.2 EU-rättslig reglering ............................................... 390 11.4.3 Begreppen tjänster av allmänt intresse och

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse................. 392

11.4.4 Sociala tjänster av allmänt intresse ......................... 393 11.4.5 Tjänster som kan vara av allmänt ekonomiskt intresse ..................................................................... 394 11.4.6 SGEI i Sverige .......................................................... 395 11.4.7 SGEI inom EU-rätten ............................................. 397 11.4.8 SGEI och statsstöd .................................................. 399 11.4.9 Kommissionens paket för SGEI ............................. 401 11.4.10 Kommissionens beslutspraxis ................................ 405 11.4.11 SGEI i andra länder ................................................. 408 11.4.12 Den senaste utvecklingen av SGEI och statsstöd ................................................................... 411

11.5 Utrymmet för kommunsektorn att ge statsstöd till allmännyttig verksamhet ....................................................... 413

Innehåll

15

11.5.1 SGEI är ekonomiska tjänster av allmänt intresse...................................................................... 413 11.5.2 Hur förhåller sig EU-rättens regler om statsstöd och SGEI till tjänster med allmänintresse i kommunsektorn? .......................... 414 11.5.3 Vilket kommunalrättsligt utrymme finns att ge stöd? ......................................................................... 417 11.5.4 När aktualiseras det i statsstödssammanhang att bedöma om kommunala tjänster är SGEI? ....... 420 11.5.5 Vem bör nationellt bedöma om en tjänst är en SGEI? ....................................................................... 425 11.5.6 Kommuner och landsting kan tillämpa reglerna om SGEI ................................................................... 428 11.5.7 Krav på registrering, rapportering, tillsyn och särredovisning .......................................................... 434

12.1 Upphandlingsreglernas påverkan på organisationsfriheten ............................................................. 437 12.2 SGEI i förhållande till upphandling ...................................... 440 12.3 Utrymmet att utnyttja organisationsfriheten får avvägas genom upphandlingslagstiftningen ....................................... 443

13.1 Kommunallagen behöver närma sig EU-rätten ................... 447 13.2 Befogenheter på näringslivsområdet ..................................... 449 13.3 Ett förtydligande om tjänster av allmänt intresse ................ 451 13.4 Hänsyn ska tas till konkurrensneutralitet ............................ 454 13.5 Nationell vägledningsfunktion för stödgivning ................... 467

Del IV Kontroll och revision av kommunal verksamhet

14.1 Utredningens uppdrag ........................................................... 473

Innehåll SOU 2015:24

16

14.2 Historisk tillbakablick ........................................................... 474 14.3 Laglighetsprövning eller förvaltningsrättsligt överklagande? ........................................................................ 477

14.4 Talerätt ................................................................................... 479 14.5 Överklagbara beslut ............................................................... 480 14.6 Förfarandet vid överklagande ............................................... 483 14.7 Prövningsgrunderna .............................................................. 484 14.8 Budgetbeslut som kan bli föremål endast för en begränsad laglighetsprövning ................................................ 487 14.8.1 Beslut att underbalansera budgeten ....................... 487 14.8.2 Ianspråktagande av resultatutjämningsreserver..... 488 14.8.3 Beslut om reglering av ett negativt

balanskravsresultat .................................................. 489

14.8.4 Tidigare reformförslag ............................................ 490

14.9 Statistik om laglighetsprövningsmål..................................... 491 14.10 Regler om laglighetsprövning ska finnas kvar ..................... 495 14.11 Utvidgning av medlemskap och talerätt vid laglighetsprövning ................................................................. 499 14.11.1 Utredningens uppdrag ............................................ 499 14.11.2 Vem som är medlem har förändrats under åren .... 499 14.11.3 Kopplingen medlemskap och talerätt .................... 503 14.11.4 Talerätt för berörd enskild som inte är

medlem? ................................................................... 505

14.11.5 Fler juridiska personer bör vara medlemmar ......... 506 14.11.6 Medlemskap för juridiska personer som bedriver näringsverksamhet .................................... 509 14.11.7 Medlemskap för vissa ideella föreningar ................ 513 14.11.8 Medlemskap för vissa unionsmedborgare ............. 515 14.11.9 Lagen om kommunala folkomröstningar ska ändras ....................................................................... 518 14.11.10 Följder av ett utvidgat medlemskap ....................... 518

14.12 Vilka beslut ska kunna överklagas? ...................................... 520 14.12.1 Utredningens uppdrag ............................................ 520

Innehåll

17

14.12.2 Alla kommunala beslut ska kunna överklagas ....... 520 14.12.3 Bibehållet undantag för beslut av rent förberedande och rent verkställande art ................. 522

14.13 Begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort ............................................................. 524

14.14 Tydligare prövningsgrunder .................................................. 528 14.14.1 Utredningens uppdrag ............................................ 528 14.14.2 Prövningsgrunderna ska förtydligas ....................... 529

14.15 Handläggningen i domstol .................................................... 536

15.1 Utredningens uppdrag ........................................................... 545 15.2 Bakgrunden till reformbehovet ............................................. 546 15.3 Statskontorets rapport ........................................................... 547 15.4 Beslut får verkställas direkt ................................................... 549 15.4.1 Verkställighet av kommunala beslut....................... 549 15.4.2 Rättelse av kommunala beslut ................................. 550 15.4.3 Sanktioner mot utebliven rättelse ........................... 550

15.5 Tidigare reformförslag ........................................................... 551 15.6 Beslut som inte kan rättas bör inte verkställas före laga kraft ......................................................................................... 552 15.7 Reglerna om verkställighet ska skärpas ................................ 557

16.1 Utredningens uppdrag ........................................................... 561 16.2 Reglerna för kommunala anslagstavlor ................................. 562 16.3 Regler av betydelse för tillkännagivanden på internet ......... 563 16.3.1 Offentlighets- och sekretesslagen .......................... 563 16.3.2 Personuppgiftsregleringen ...................................... 564 16.3.3 Övrig lagstiftning .................................................... 565

16.4 Hur långt har medlemmarna till anslagstavlorna? ............... 566

Innehåll SOU 2015:24

18

16.5 It-användningen i Sverige ...................................................... 569 16.6 Kommunala beslut på internet .............................................. 569 16.7 De kommunala anslagstavlorna ska finnas på internet ....... 570 16.7.1 Tidigare remissbehandling ...................................... 570 16.7.2 Den fysiska anslagstavlan bör ersättas med en

webbaserad ............................................................... 572

16.8 Anslagstavlans innehåll ......................................................... 579 16.8.1 Innehållet på anslagstavlan ska tillkännages på

internet ..................................................................... 579

16.8.2 Annat som ska tillkännages på den webbaserade anslagstavlan ............................................................ 581 16.8.3 Annat som får finnas på anslagstavlan ................... 585

16.9 Anslagstavlans utformning ................................................... 587 16.10 En utökad serviceskyldighet ................................................. 589 16.11 Angränsande lagändringar ..................................................... 591 16.11.1 Ledamöterna ska kallas till sammanträde .............. 591 16.11.2 Inget krav på kungörelse i ortstidning ................... 591 16.11.3 Bevis om anslagsdag ska inte längre regleras ......... 592 16.11.4 Tillkännagivande av budgetsammanträde i

kommunalförbund .................................................. 593

16.11.5 Lagen om vissa anslag på kommuns anslagstavla ska upphävas ............................................................ 594 16.11.6 Lagen om kommunala indelningsdelegerade ska ändras ....................................................................... 595 16.11.7 Lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska ändras ........................... 597 16.11.8 Plan- och bygglagen ska ändras .............................. 598 16.11.9 Behov av ytterligare följdändringar ........................ 599

16.12 Ansvar, säkerhet och genomförande .................................... 600 16.12.1 Ansvar och säkerhet ................................................ 600 16.12.2 Praktiska frågor ....................................................... 602

Innehåll

19

17.1 Den kommunala revisionens uppgift .................................... 605 17.2 Förändringar i regelverket sedan 1991 .................................. 606 17.2.1 Propositionen En stärkt kommunal revision ......... 607 17.2.2 Propositionen Stärkt revision och

ansvarsprövning i kommuner och landsting .......... 608

17.2.3 Propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen ................................................................. 610 17.2.4 Förändringar med anledning av andra utredningar ............................................................... 610 17.2.5 Sammanfattande slutsats ......................................... 611

17.3 Utredningens uppdrag ........................................................... 612 17.4 Kommunal revision i jämförelse med andra former av revision ................................................................................... 613 17.4.1 Kommunala revisorers granskning ......................... 615 17.4.2 Revision i privaträttslig form .................................. 618 17.4.3 Revision i staten ....................................................... 619 17.4.4 Konstitutionsutskottets granskning ...................... 620 17.4.5 Likheter och skillnader ............................................ 621

17.5 Revisorernas granskningsuppdrag och resurser ................... 622 17.6 Stärkt oberoende i revisionen ................................................ 625 17.7 Förtroendevalda ska fortsatt ansvara för revisionen ............ 630 17.8 De sakkunnigas roll ska stärkas ............................................ 634 17.9 Ordförande i revisionen ska utses från minoriteten ............ 635 17.10 Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i fullmäktige .............................................................................. 637 17.11 Uttalande om ansvarsfrihet ................................................... 638 17.12 Revisorerna bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet .... 643 17.13 Processen i fullmäktige .......................................................... 644 17.14 Övriga frågor .......................................................................... 645

Innehåll SOU 2015:24

20

Del V Lagteknisk översyn

18 Lagteknisk översyn .................................................... 649

18.1 Nuvarande struktur ............................................................... 649 18.2 En ny kommunallag med tydligare och modernare struktur .................................................................................. 650 18.3 En enhetlig struktur i varje kapitel ....................................... 653 18.4 Vissa mindre ändringsförslag ................................................ 654 18.4.1 Rätt att behålla uppdrag trots flytt ........................ 655 18.4.2 Förtroendeuppdragens upphörande ...................... 657 18.4.3 Minimiantal för ersättare i styrelsen ...................... 658 18.4.4 Andra än förtroendevalda ska få väljas till en

nämndberedning ...................................................... 659

18.4.5 Kommunalförbundens förbundsordningar ........... 659 18.4.6 Bättre insyn i årsredovisningen och i budgetförslaget ........................................................ 660

18.5 Minskad särreglering i kommunallagen ............................... 661 18.5.1 Nuvarande bestämmelser om borgarråd ................ 662 18.5.2 Tillsättning av kommunalråd, landstingsråd och

borgarråd utan förtroendeuppdrag ........................ 665

18.5.3 Vissa borgarrådsbestämmelser ska finnas kvar ...... 668 18.5.4 Antalet fullmäktigeledamöter i Stockholms kommun ................................................................... 676 18.5.5 Särregleringen för Stockholms läns landsting slopas ........................................................................ 677

18.6 Ska regleringen om partssammansatta organ finnas kvar? ....................................................................................... 678 18.7 Terminologin i lagen ............................................................. 681 18.7.1 Den kommunala kompetensen ............................... 682 18.7.2 Olika personkretsar i lagen ..................................... 686 18.7.3 Begreppet föreskrift ................................................ 689 18.7.4 Övriga terminologiska frågor ................................. 691

Innehåll

21

18.8 Närmare om de olika kapitlena ............................................. 697 18.8.1 1 kap. Grunderna för den kommunala

verksamheten ........................................................... 697

18.8.2 2 kap. Kommunala angelägenheter ......................... 698 18.8.3 3 kap. Kommunernas och landstingens

organisation och verksamhetsformer ..................... 699

18.8.4 4 kap. Förtroendevalda ............................................ 699 18.8.5 5 kap. Fullmäktige ................................................... 700 18.8.6 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder ...................... 701 18.8.7 7 kap. Anställda ........................................................ 702 18.8.8 8 kap. Medborgarna ................................................. 703 18.8.9 9 kap. Kommunal samverkan .................................. 705 18.8.10 10 kap. Överlämnande av kommunala

angelägenheter ......................................................... 706

18.8.11 11 kap. Ekonomisk förvaltning ............................... 706 18.8.12 12 kap. Revision ....................................................... 707 18.8.13 13 kap. Laglighetsprövning ..................................... 707

18.9 Följdändringar i andra författningar ..................................... 708

Del VI Övrigt

19 Konsekvenser av förslagen ......................................... 719

19.1 Kraven på konsekvensanalysen ............................................. 719 19.2 Övergripande konsekvenser av en ny kommunallag ........... 720 19.3 Organisation och styrning..................................................... 721 19.3.1 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig

organisation .............................................................. 721

19.3.2 Försöksverksamhet med majoritetsstyre ............... 722 19.3.3 Programmet för styrning och uppföljning av kommunal verksamhet ............................................ 723

19.4 Förtroendevalda och anställda .............................................. 724 19.4.1 Direktörens uppgifter ............................................. 724 19.4.2 Anmälan och delegering .......................................... 725

19.5 Breddad rekrytering till bolagsstyrelser ............................... 726 19.6 EU-frågorna ........................................................................... 726

Innehåll SOU 2015:24

22

19.6.1 EU-rättsliga kopplingar i en ny kommunallag ...... 726 19.6.2 Vägledningsfunktionen ........................................... 728

19.7 Laglighetsprövning ................................................................ 728 19.7.1 Den utvidgade talerätten ......................................... 728 19.7.2 Slopandet av begränsningen av

laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut ......... 730

19.7.3 Information om hur man överklagar kommunala beslut ................................................... 730 19.7.4 Omfattningen av kostnadsökningarna .................. 731

19.8 Verkställighet av kommunala beslut .................................... 732 19.9 Kommunala anslagstavlan ..................................................... 732 19.9.1 Anslagstavla på webbplatsen .................................. 732 19.9.2 Utökad serviceskyldighet ....................................... 734 19.9.3 Slopade kungörelser i ortstidning .......................... 734 19.9.4 Övriga angränsande lagändringar ........................... 736

19.10 Revisionen .............................................................................. 737 19.11 De lagtekniska förslagen ....................................................... 737

20 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 739

20.1 Förslag till kommunallag ...................................................... 739 20.2 Förslag till lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre ....................................................................... 747

20.3 Förslag till övriga lagändringar ............................................. 748

21 Författningskommentarer ........................................... 749

21.1 Förslaget till kommunallag (2017:000) ................................ 749 21.2 Förslaget till lagen (2017:000) om försöksverksamhet med majoritetsstyre ............................................................... 855

21.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ......................................... 859 21.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar .............................................. 866

Innehåll

23

21.5 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ....... 867 21.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ................................................................. 868

21.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser .................. 869 21.8 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)............................................................................... 874

21.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter ......................................... 874 21.10 Förslaget till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263)............................................................................... 875

21.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ...................................................... 876 21.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel ........................................ 878

21.13 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)............................................................................... 879 21.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ........................................... 880

21.15 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ......................................... 880 21.16 Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ....................................................... 881

21.17 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) .................................................... 882

Särskilt yttrande .............................................................. 883

Litteratur- och källförteckning ........................................... 885

Innehåll SOU 2015:24

24

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:105 ....................................... 897

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2013:100 ....................................... 917

Bilaga 3 En studie om delegationsordningar .......................... 925

Bilaga 4 Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser ....................... 947

Bilaga 5 Jämförelsetabell mellan kommunallagen (1991:900) och förslaget till kommunallag ..............1021

Bilaga 6 Jämförelsetabell mellan förslaget till kommunallag och kommunallagen (1991:900) .......1033

25

Förkortningar

ABL Aktiebolagslagen (2005:551) BNP Bruttonationalprodukten BrB Brottsbalken EU Europeiska unionen EUF-fördraget Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FB Föräldrabalken FL Förvaltningslagen (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) HFD Högsta förvaltningsdomstolen HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HVB Hem för vård eller boende JO Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsmannen) KL Kommunallagen (1991:900) LOA Lagen (1994:260) om offentlig anställning LOU Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling LOV Lagen (2008:962) om valfrihetssystem LPT Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Förkortningar SOU 2015:24

26

LRV Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk tvångsvård LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LVM Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) PBL Plan- och bygglagen (2010:900) PuL Personuppgiftslagen (1998:204) RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen (2014:801) RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling SGEI Ekonomiska tjänster av allmänt intresse (tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) SKL Sveriges Kommuner och Landsting SKYREV Sveriges kommunala yrkesrevisorer SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen Vd Verkställande direktör

27

Sammanfattning

Den kommunala verksamheten har förändrats

Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft 1992 har samhället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen har fortsatt liksom it-utvecklingen. Globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. Utvecklingen mot ett allt mer fragmenterat partisystem har fortgått. Allt fler kommuner och landsting styrs av stora koalitioner eller har ett oklart parlamentariskt läge.

Omvärldsförändringar och ideologiska ställningstaganden har motiverat kommuner och landsting att i allt större utsträckning reformera sina organisationer. Reformarbetet har inneburit att mål- och resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verksamheten. Beställar- och utförarorganisation var under en period intressant. Målstyrningen har även gett upphov till en mer aktiv uppföljning av kommunal verksamhet. Allt mer verksamhet sköts av privata utförare. Den kommunala organisationen kräver i större utsträckning anställda med olika former av specialistkompetens.

Kommuner och landsting har flera olika roller. De är ansvariga för centrala välfärdstjänster, myndighetsutövare, samhällsbyggare, arbetsgivare, upphandlare och demokratiska arenor för olika former av beslutsfattande. Kommunallagen ska bidra till att dessa olika roller kan hanteras på ett effektivt och rättssäkert sätt. Det kan konstateras att nuvarande lag reglerar mycket om rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mera sparsamt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attraktiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en kommunal verksamhet och garantera en rättssäker hantering av ärenden behöver lagen stärkas i dessa avseenden.

Sammanfattning SOU 2015:24

28

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

Styrelsen har en särställning bland nämnderna genom att den förutsätts ha en ledande och samordnande roll. Detta kommer till uttryck genom styrelsens särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Styrelsen kan dock inte tvinga någon annan nämnd att vidta en viss åtgärd.

Utredningen har gjort en enkät som visar att en stor grupp av ordförandena i kommun- och landstingstyrelserna efterfrågar mer rättsliga befogenheter till styrelsen. Utredningen föreslår därför att fullmäktige ska få rätt att föreskriva att styrelsen ska få fatta beslut rörande andra nämnders verksamhet. Det är fullmäktige som bestämmer om, och i så fall, på vilka områden det ska få ske. Styrelsen ska dock inte kunna ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda.

En rätt att delegera ärenden även till presidiet i nämnder ska också införas eftersom det i många fall kan finnas ett praktiskt behov av sådan delegation.

Utredningen föreslår också ändringar i kommunallagen för att klargöra att det är möjligt att använda en beställar–utförarorganisation.

Försöksverksamhet med majoritetsstyre

Utredningen har efter enkäten kunnat konstatera att en betydande minoritet av ordförandena i kommun- respektive landstingsstyrelserna efterfrågat en möjlighet att pröva ett system med majoritetsstyre. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en lag som ska möjliggöra en försöksverksamhet med majoritetsstyre under mandatperioden 2018–2022. Fullmäktiges beslut om en försöksverksamhet ska fattas av en kvalificerad majoritet senast den 31 december 2017. Om systemet införs ska fullmäktige i ett särskilt reglemente ange hur oppositionen ska ges insyn i styrelsens arbete och administrativt stöd i övrigt.

SOU 2015:24 Sammanfattning

29

Styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi

Efter förslag i utredningens delbetänkande har en skyldighet för fullmäktige införts i kommunallagen att anta ett särskilt program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs av privata utförare. Programmet ska även ange hur uppföljning ska ske. Fullmäktige ska varje mandatperiod anta ett sådant program. Enligt utredningen finns skäl att låta programmet omfatta även verksamhet som bedrivs i egen regi. Om uppföljning av privata utförare exempelvis sker med besök med en viss frekvens bör övervägas om samma modell ska tillämpas för verksamhet i egen regi. Utredningen föreslår därför att programmet även ska omfatta egenregiverksamhet. Det är dock endast sådan verksamhet som skulle kunna överlåtas till privata utförare som omfattas av programmet. Exempelvis ska tillsyn och myndighetsutövning som måste utföras i egen regi inte omfattas av programmet.

De anställda

De anställda är en central del av den kommunala verksamheten. I kommunallagen finns endast en mycket begränsad reglering av de anställda. Ur ett medborgarperspektiv är det en brist att lagen inte tydligare reglerar hur den kommunala organisationen faktiskt fungerar. I kommunallagen bör de anställda därför synliggöras. Utredningen föreslår därför att det i kommunallagen ska anges att det är styrelsen som utser direktören i kommunen eller landstinget. Direktören ska ha den ledande ställningen bland personalen och vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Direktören ansvarar för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som styrelsen ska behandla och svarar för att styrelsens beslut verkställs. Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen samt direktörens övriga uppgifter. Vilka frågor som direktören ska ansvara för kan variera mellan kommuner och landsting. Detta är något som får avgöras lokalt.

Sammanfattning SOU 2015:24

30

Utredningen har övervägt att ge de anställda en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, men bedömt att nackdelarna med en sådan reglering överväger fördelarna. Reglerna om delegation av beslutanderätt till den anställde bör dock förenklas genom att det inte ska vara ett ovillkorligt krav att alla beslut som fattats på delegation anmäls till nämnden. Beslut som inte behöver anmälas ska, om de kan överklagas genom laglighetsprövning, dokumenteras i särskilda protokoll som tillkännages på den kommunala anslagstavlan.

Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag

Styrelsen i ett kommunalt aktiebolag består ofta av ledamöter från de politiska partierna. Det är möjligt att utse även ledamöter utan partipolitisk bakgrund men med exempelvis särskild branschkunskap. Ett stort antal kommuner och landsting har i dag ledamöter i sina bolagsstyrelser utan partipolitisk bakgrund. En förutsättning för att så ska vara möjligt är dock ett mycket brett partipolitiskt stöd i fullmäktige. Om en begränsad minoritet kräver det måste valet ske proportionellt. Utredningen anser att det finns ett värde i att, särskilt i aktiebolag som bedriver verksamhet affärsmässigt, lättare kunna utse ledamöter med annan än partipolitisk bakgrund. Utredningen föreslår därför att fullmäktige kan besluta att utseendet av en minoritet av styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag ska kunna utses utan att lagen om proportionellt valsätt ska tillämpas. Om fullmäktige väljer att använda sig av möjligheten ska riktlinjer antas där fullmäktige klargör vilken kompetens och erfarenhet ledamöter i sådana styrelser ska ha.

En kommunallag i bättre samklang med EU-rätten

EU-rätten påverkar den kommunala verksamheten på ett stort antal områden. I exempelvis rollen som myndighetsutövare ska kommuner och landsting tillämpa olika former av EU-rättsliga regler. Den påverkar främst andra lagar än kommunallagen. EU:s konkurrens- och statsstödsregler kan dock påverka den kommunala kompetensen och möjligheten att organisera sin verksamhet.

SOU 2015:24 Sammanfattning

31

Organisationsfriheten påverkas främst av upphandlingsreglerna. De har setts över i särskild ordning och berörs därför inte närmare av utredningen. Vad gäller den kommunala kompetensen har utredningen analyserat statsstödreglernas påverkan i allmänhet och reglerna om s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI, i synnerhet. Utredningen kan konstatera att statsstödsreglerna både inskränker den kommunala kompetensen men också ger större möjligheter att lämna stöd än kommunallagen. Statsstödsreglernas betydelse bör därför markeras tydligare i kommunallagen. Många av de tjänster som kommuner och landsting utför kan vara SGEI-tjänster enligt EU-rätten. Enligt utredningens bedömning förfogar kommuner och landsting över de verktyg och kan vidta de åtgärder som behövs för att utnyttja reglerna om SGEI. Enligt utredningen bör det ändå tas in en reglering om detta i kommunallagen, dels av pedagogiska skäl, dels för att tydliggöra att kommuner och landsting har denna befogenhet. I förhållande till EU markeras också kommunernas och landstingens betydelse för välfärdssektorn. I ett europeiskt perspektiv avviker Sverige nämligen från den vanligtvis rådande ordningen att det huvudsakligen är staten som har ansvar för välfärden. Ett utpekande i lagstiftning är ett förtydligande av kommunernas och landstingens roll för tillhandahållande av framför allt välfärdstjänster på det sätt som avses i artikel 36 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Utredningen anser att den kommande upphandlingsmyndigheten ska ges i uppdrag att bistå med vägledning om SGEI-regelverket och statsstödsreglerna i övrigt.

För att förebygga konflikter mellan kommuner och landsting och det privata näringslivet föreslår utredningen att det i kommunallagen ska föras in ett målsättningsstadgande. Enligt det ska kommuner och landsting, när de agerar på en marknad, verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta ska gälla om inte annat följer av lag eller annan författning.

Laglighetsprövning

Kommunala besluts laglighet, men inte lämplighet, kan överklagas av alla kommun- och landstingsmedlemmar till domstol. Enligt utredningens mening är ordningen för laglighetsprövning i princip tillfredsställande. Nuvarande system där endast juridiska personer som

Sammanfattning SOU 2015:24

32

äger fastigheter ges klagorätt innebär dock att flera juridiska personer som kan sägas ingå i den kommunala gemenskapen inte har talerätt. Utredningen anser därför att kretsen medlemmar bör vidgas till juridiska personer som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen eller landstinget. Vidare bör ideella föreningar som har sitt säte eller bedriver verksamhet i kommunen och landstinget ges talerätt.

Utredningen föreslår också att budgetbeslut som endast kan bli föremål för en begränsad laglighetsprövning, t.ex. beslut att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera budgeten eller för att inte reglera ett negativt balanskravsresultat, ska kunna prövas fullt ut.

Verkställighet och rättelse av kommunala beslut

Ett kommunalt beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning får verkställas innan det har fått laga kraft, även om det har överklagats. En individuell prövning ska dock göras och verkställighet får inte ske om särskilda skäl talar emot det. I ett fåtal, men principiellt viktiga fall, har beslut verkställts på ett sätt som gjort det omöjligt att rätta dem. Det har bl.a. handlat om avknoppningar av kommunal verksamhet till underpris. För att förhindra detta anser utredningen att reglerna om verkställighet av beslut i kommunallagen ska skärpas. Att ett beslut inte kan rättas ska vara ett skäl för att beslutet inte ska få verkställas förrän det fått laga kraft.

En webbaserad kommunal anslagstavla

Kommuner och landsting är skyldiga att på en fysisk anslagstavla bl.a. kungöra tid och plats för fullmäktiges sammanträden och tillkännage att protokoll över beslut har justerats. Eftersom alla kommuner och landsting använder sina webbplatser för att kommunicera med medborgarna bör denna ersättas med en anslagstavla på varje kommuns, landstings och kommunalförbunds webbplats. Dessa webbaserade anslagstavlor ska och får ge ytterligare information än vad som ges på de fysiska anslagstavlorna. Kommuner, landsting och kommunalförbund ska vara skyldiga att även på annat sätt göra innehållet på anslagstavlorna tillgängligt för dem som exempelvis inte har tillgång till internet.

SOU 2015:24 Sammanfattning

33

En förbättrad kommunal revision

Systemet med att de förtroendevalda revisorerna har ansvar för både effektivitets- och redovisningsrevision ska behållas. Deras oberoende och professionalitet bör stärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning. I detta syfte föreslås att ordföranden för revisionen, om sådan utses, ska väljas från den politiska minoriteten. Förslaget till revisionens budget ska vidare upprättas av fullmäktiges presidium. De sakkunniga ska ges rätt att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionens budget.

I övrigt föreslås vissa tekniska förändringar av systemet i syfte att underlätta revisionsprocessen.

Lagteknisk översyn

Utredningen har gjort en lagteknisk översyn av lagen och föreslår en helt ny omarbetad lag. Syftet med översynen har varit att utifrån ett medborgarperspektiv utforma en tydlig och språkligt moderniserad lagstiftning. Lagen har fått en ny struktur och ytterligare tre kapitel. Särskilda kapitel föreslås för de anställda, medborgarna, kommunal samverkan och överlämnande av kommunala angelägenheter. Särregleringarna för Stockholms läns landsting och Stockholms kommun har i stor utsträckning mönstrats ut.

Konsekvenser av förslagen

Utredningen har försökt att utarbeta en lag för att stärka såväl effektivitet som rättssäkerhet i den kommunala verksamheten. Centralt har bl.a. varit att tydliggöra regelverket om ledning och styrning genom bestämmelser om grundläggande uppgifter och en instruktion för direktören. Ett särskilt kapitel om de anställda skapar ökad tydlighet om de anställda i kommunallagen. Genom att på detta sätt öka transparensen kan förslagen bidra till en professionell förvaltning och motverka risken för korruption. Utredningen föreslår ett särskilt kapitel om medborgarna och att kretsen som kan överklaga kommunala beslut ska vidgas. På detta sätt stärks rättssäkerheten och kommuners och landstings roll som demokratiska arenor.

Sammanfattning SOU 2015:24

34

En tydlig EU- och it-anpassning är vidare förslag som syftar till att anpassa lagen till ett modernt samhälle.

Utredningen har vissa förslag t.ex. slopade krav på annonsering i ortstidning, som kan bidra till minskade kostnader för kommuner och landsting, dessutom gör utredningen bedömningen att flera förslag också kan tänkas bidra till en mer effektiv verksamhet.

Ikraftträdande

Den nya kommunallagen föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari 2018.

35

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till kommunallag ( 2017:000 )

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Grunderna för den kommunala verksamheten

Kommuner och landsting

1 § Sverige är indelat i kommuner och landsting. Varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat.

2 § Kommuner och landsting sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning.

Röstberättigade medlemmar utser valda församlingar

3 § Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar som utses av röstberättigade medlemmar i allmänna val.

Beslut kan också fattas av andra kommunala organ i enlighet med vad som anges i denna lag eller annan författning.

Bestämmelser i regeringsformen

4 § Bestämmelser om kommunernas och landstingens rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter och att meddela föreskrifter finns i regeringsformen.

Författningsförslag SOU 2015:24

36

I regeringsformen finns också bestämmelser om skyldigheten för den som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet.

Lagens innehåll

5 § Denna lag innehåller bestämmelser om den kommunala kompetensen samt de kommunala organisations- och verksamhetsformerna.

Lagen är indelad i följande kapitel:

– grunderna för den kommunala verksamheten (1 kap.), – kommunala angelägenheter (2 kap.), – kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer (3 kap.), – förtroendevalda (4 kap.), – fullmäktige (5 kap.), – styrelsen och övriga nämnder (6 kap.), – anställda (7 kap.), – medborgarna (8 kap.), – kommunal samverkan (9 kap.), – överlämnande av kommunala angelägenheter (10 kap.), – ekonomisk förvaltning (11 kap.), – revision (12 kap.), och – laglighetsprövning (13 kap.).

Hänvisning till annan lagstiftning

6 § Bestämmelser om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting.

2 kap. Kommunala angelägenheter

Allmänna befogenheter och lokaliseringsprincipen

1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar.

SOU 2015:24 Författningsförslag

37

Uppgifter som andra har hand om

2 § Kommuner och landsting får inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om.

Europeiska unionen

3 § Kommuner och landsting får inom sina befogenheter tillhandahålla sådana tjänster av allmänt intresse som anges i Europeiska unionens fördrag.

Likställighetsprincipen

4 § Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Förbud mot retroaktiva beslut

5 § Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det.

Rätt att ta ut avgifter

6 § Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla, får avgifter bara tas ut om det följer av lag eller annan författning.

Självkostnadsprincipen

7 § Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.

Författningsförslag SOU 2015:24

38

Kommunal näringsverksamhet

8 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna.

Stöd till andra näringsverksamheter

9 § Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget.

Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.

Konkurrensneutralitet

10 § När kommuner och landsting agerar på en marknad, ska de verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta gäller om inte annat följer av lag eller annan författning.

Statsstöd

11 § Kommunernas och landstingens möjligheter att utöva sina befogenheter kan begränsas av bestämmelser om statsstöd.

Hänvisningar till annan lagstiftning

12 § Bestämmelser om kommunernas och landstingens angelägenheter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i annan lag eller författning.

13 § Bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet finns i konkurrenslagen (2008:579).

SOU 2015:24 Författningsförslag

39

3 kap. Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer

Fullmäktige

1 § I varje kommun och i varje landsting finns det en beslutande församling, ett fullmäktige.

Fullmäktigeberedningar

2 § Fullmäktige får inrätta fullmäktigeberedningar för beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som ska avgöras av fullmäktige.

Nämnder

3 § Fullmäktige ska tillsätta en styrelse.

4 § Fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter.

Utskott och nämndberedningar

5 § Fullmäktige får bestämma att en nämnd ska ha ett eller flera utskott.

Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott, får nämnden själv bestämma att utskott ska finnas.

En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs.

Partssammansatta organ och självförvaltningsorgan

6 § Kommuner och landsting får inrätta partssammansatta organ som inom en nämnds verksamhetsområde ska svara för beredning, förvaltning och verkställighet.

7 § Kommuner och landsting får besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

Författningsförslag SOU 2015:24

40

Gemensam nämnd

8 § Kommuner och landsting får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting.

Revisorer

9 § Kommuner och landsting ska utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten.

Kommunalförbund

10 § Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund.

Kommunala bolag, stiftelser och föreningar

11 § Kommuner och landsting får överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar.

Privata utförare

12 § Kommuner och landsting får överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till privata utförare.

Hänvisningar till annan lagstiftning

13 § Bestämmelser om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Bestämmelser om kommuners och landstings organisation och kompetens vid extraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

SOU 2015:24 Författningsförslag

41

14 § Bestämmelser om att vissa landsting samt Gotlands kommun får beteckna fullmäktige och styrelsen som regionfullmäktige och regionstyrelsen finns i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.

4 kap. Förtroendevalda

Definition av förtroendevalda

1 § Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer.

Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund.

Kommunal- och landstingsråd

2 § En förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, borgarråd, landstingsråd, oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer.

En sådan förtroendevald får tidigast väljas av fullmäktige vid första sammanträdet efter det att val av fullmäktige har hållits i hela landet.

Valbarhet

3 § Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 8 kap. 4 och 5 §§.

Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 8 kap. 4 och 5 §§. Detsamma gäller vid valen av fullmäktigeberedningar och förtroendevalda som anges i 2 § första stycket samt vid val av revisorer.

4 § Bestämmelser om valbarhetshinder för direktören och förvaltningscheferna finns i 7 kap. 3 §.

Författningsförslag SOU 2015:24

42

5 § Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor inom den kommunen eller det landstinget.

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget är inte valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller andra närstående till den redovisningsskyldige.

6 § Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller det landstinget inte valbar som

1. ledamot eller ersättare i fullmäktige, i en nämnd eller en fullmäktigeberedning, eller

2. ledamot eller ersättare i en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§.

Uppdragets upphörande

7 § Fullmäktige ska befria en förtroendevald från uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå, om det inte finns särskilda skäl mot det.

8 § Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör uppdraget genast. För en förtroendevald som valts av fullmäktige upphör uppdraget vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sitt uppdrag under återstoden av mandattiden.

9 § Uppdragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige upphör om

1. valet till fullmäktige har upphävts och omval har hållits,

2. rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna har ändrats, eller

3. extra val till fullmäktige har hållits. När omvalet, sammanräkningen eller extra valet har avslutats, ska fullmäktige hålla nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandattiden.

Uppdragen ska upphöra två månader efter det att omvalet, sammanräkningen eller extra valet har avslutats. Fullmäktige får dock besluta att de förtroendevalda som valts enligt andra stycket ska

SOU 2015:24 Författningsförslag

43

tillträda vid en tidigare tidpunkt, vid vilken uppdragen enligt första stycket då också upphör.

10 § Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde

1. har vägrats ansvarsfrihet, eller

2. har dömts för ett brott på vilket fängelse i lägst två år kan följa och domen fått laga kraft.

11 § Fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd

1. när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige, eller

2. vid förändringar i nämndorganisationen. Förtroendeuppdragen upphör att gälla när val av nya ledamöter och ersättare har hållits eller när en ny nämndorganisation träder i kraft.

Ledighet från anställning

12 § Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Ledigheten ska omfatta tid för

1. möten i kommunala organ,

2. andra möten som är nödvändiga för uppdragen,

3. resor till och från mötena, och

4. behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena. Rätt till ledighet enligt första stycket ska gälla även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§.

Ekonomiska förmåner

13 § Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget.

Författningsförslag SOU 2015:24

44

14 § Förtroendevalda med funktionsnedsättning har rätt till skälig ersättning för resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag.

15 § Förtroendevalda med barn som har behov av tillsyn har rätt till skälig ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag.

16 § Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för ersättning enligt 13– 15 §§.

17 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning ska få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget utöver vad som följer av 14 och 15 §§,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, och

4. andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode ska betalas, ska arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

18 § Bestämmelserna i 13–15 §§ och 17 § andra stycket gäller inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.

19 § Fullmäktige i Stockholms kommun får besluta att en sådan förtroendevald som avses i 2 § första stycket för sina uppdrag ska få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos kommunen.

Initiativrätt

20 § Varje ledamot i fullmäktige får väcka motioner.

Ledamoten får också ställa interpellationer och frågor enligt 5 kap. 62–67 §§.

21 § Varje ledamot i nämnderna får väcka ärenden i nämnderna.

SOU 2015:24 Författningsförslag

45

22 § Varje revisor får väcka ärenden i en nämnd eller i en fullmäktigeberedning om ärendet rör granskningen av verksamheten i nämnden eller beredningen.

Ersättare

23 § När en ersättare tjänstgör har denne samma rättigheter som en ledamot.

Förtroendevalda med funktionsnedsättning

24 § Kommuner och landsting ska verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda.

Omröstning och beslut

25 § Varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har en röst.

26 § En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut.

Ordföranden är dock alltid skyldig att rösta, när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras.

27 § En ledamot i en nämnd som deltar i handläggningen av ett ärende ska delta i avgörandet av ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Ingen är dock skyldig att rösta för fler än ett förslag.

Reservation

28 § En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får reservera sig mot beslutet. Reservationen ska anmälas innan sammanträdet avslutas.

Författningsförslag SOU 2015:24

46

Närvarorätt

29 § Fullmäktige får besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd ska få närvara vid nämndens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten.

Beslutet får även innefatta att den förtroendevalde ska ha rätt att få sin mening antecknad i protokollet.

Partistöd

30 § Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier för att stärka deras ställning i den kommunala demokratin (partistöd).

Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige och som är juridiska personer. Ett parti är representerat om det har fått mandat i fullmäktige för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837).

Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde.

31 § Fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Fullmäktige får besluta att endast mandat för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837) ska beaktas vid fördelningen av partistödet.

32 § Beslut om att betala ut partistöd ska fattas av fullmäktige minst en gång per år.

33 § Beslut om partistöd ska innehålla ett krav på att mottagaren av partistödet årligen ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för det ändamål som anges i 30 § första stycket.

Redovisningen ska avse perioden den 1 januari–31 december och ges in till fullmäktige senast sex månader efter redovisningsperiodens utgång. En av mottagaren utsedd särskild granskare ska granska om redovisningen ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt

SOU 2015:24 Författningsförslag

47

partistödet. Granskarens rapport över granskningen ska bifogas redovisningen.

Fullmäktige får besluta att stöd inte ska betalas till ett parti som inte lämnar redovisning och granskningsrapport enligt första och andra styckena.

Politiska sekreterare

34 § Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare för att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet.

Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till utgången av det år då val av fullmäktige ska hållas nästa gång i hela landet.

Bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd ska inte tillämpas för politiska sekreterare.

35 § En politisk sekreterare har rätt till den ledighet från sin anställning som behövs för tjänstgöringen.

5 kap. Fullmäktige

Fullmäktiges uppgifter

1 § Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst

1. mål och riktlinjer för verksamheten,

2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,

4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5. val av revisorer,

6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,

7. årsredovisning och ansvarsfrihet,

8. folkomröstning i kommunen eller landstinget, och

9. extra val till fullmäktige. Fullmäktige beslutar också i andra ärenden som anges i denna lag eller i andra författningar.

Författningsförslag SOU 2015:24

48

2 § Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för skötseln av sådan verksamhet som bedrivs av kommunen, landstinget eller privata utförare.

I programmet ska också anges

1. hur sådana mål och riktlinjer samt föreskrifter i lag eller annan författning ska följas upp, och

2. hur allmänhetens insyn i de privata utförarnas verksamhet ska tillgodoses.

Vad gäller kommunens eller landstingets egen verksamhet ska programmet omfatta endast sådan verksamhet som enligt 10 kap. 1 § får utföras av privata utförare.

3 § Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 1 och 2 §§ får dock inte delegeras till nämnderna.

4 § I samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får fullmäktige uppdra åt en nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer om verksamheten som fullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag eller annan författning.

Antalet ledamöter och ersättare

5 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige ska ha.

Antalet ska bestämmas till ett udda tal och till minst 21 i kommuner med 8 000 röstberättigade eller därunder, 31 i kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade och i landsting med 140 000 röstberättigade eller därunder,

41 i kommuner med över 16 000 till och med 24 000 röstberättigade,

51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 röstberättigade,

61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade, 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade, och 101 i kommuner med över 600 000 röstberättigade och i landsting med över 300 000 röstberättigade.

SOU 2015:24 Författningsförslag

49

6 § Vid tillämpningen av 5 § ska antalet röstberättigade beräknas på grundval av uppgifterna i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet den 1 mars året före valåret.

7 § Om fullmäktige beslutar att antalet ledamöter i fullmäktige ska ändras, ska beslutet tillämpas först när val av fullmäktige hålls nästa gång i hela landet. Beslutet ska fattas före utgången av februari månad valåret. Länsstyrelsen ska genast underrättas om beslutet.

8 § För ledamöter i fullmäktige ska det finnas ersättare.

Fullmäktige bestämmer hur många ersättarna ska vara. Antalet ska utgöra en viss andel, dock högst hälften av det antal platser som varje parti får i fullmäktige. Beslutet ska fattas före utgången av februari månad valåret. Länsstyrelsen ska genast underrättas om beslutet.

Bestämmelser om att utse ersättare finns i vallagen (2005:837).

Ordinarie val

9 § Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige ska väljas för fyra år räknat från och med den 15 oktober valåret.

Om Valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 14 kap. 27 § vallagen (2005:837), ska dock mandattiden förlängas till dess omvalet har avslutats.

Extra val

10 § Fullmäktige får besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän sex månader har förflutit från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde.

Författningsförslag SOU 2015:24

50

Ordförande och vice ordförande

11 § Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande, som tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.

Tidpunkt för sammanträdena

12 § Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden ska hållas.

Sammanträde ska hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.

Hur sammanträdena tillkännages

13 § Ordföranden ska tillkännage tid och plats för varje sammanträde med fullmäktige och uppgifter om de ärenden som ska behandlas.

14 § Fullmäktiges sammanträden ska tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.

15 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner tillkännages enligt 13 och 14 §§, ska uppgift om ärendet tillkännages på anslagstavlan senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.

Kallelse till sammanträde

16 § Varje ledamot och ersättare ska på lämpligt sätt kallas till sammanträde minst en vecka före sammanträdesdagen. Kallelsen ska innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet och om de ärenden som ska behandlas.

Information om sådana ärenden som tillkännagetts enligt 15 § ska på lämpligt sätt lämnas till varje ledamot och ersättare så att den kan antas nå dem senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.

SOU 2015:24 Författningsförslag

51

Deltagande på distans

17 § Ledamöter får delta i fullmäktiges sammanträden på distans, om fullmäktige har beslutat det. Deltagandet ska i sådant fall ske genom ljud- och bildöverföring i realtid samt på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor.

En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid fullmäktiges sammanträde.

Ersättarnas tjänstgöring

18 § Om en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller att fortsätta delta i ett sammanträde, ska en ersättare tjänstgöra i ledamotens ställe.

19 § Ersättarna ska tjänstgöra enligt den mellan dem bestämda ordningen. En ersättare som har börjat tjänstgöra har dock alltid företräde oberoende av turordningen. En ersättare som avbryter tjänstgöringen på grund av jäv i ett ärende får åter tjänstgöra, sedan ärendet har handlagts.

20 § En ledamot som inställer sig under ett pågående sammanträde eller till ett fortsatt sammanträde har rätt att tjänstgöra även om en ersättare har trätt in i ledamotens ställe.

21 § En ledamot som har avbrutit tjänstgöringen vid ett sammanträde på grund av något annat hinder än jäv får därefter under samma dag inte tjänstgöra vid sammanträdet.

22 § I kommunfullmäktige har ersättare från samma valkrets som ledamoten företräde till tjänstgöring.

Om samtliga ersättare för en ledamot i kommunfullmäktige är förhindrade att inställa sig eller att fortsätta delta i ett sammanträde, ska i ledamotens ställe den ersättare inträda som enligt den bestämda ordningen står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har fått den första platsen för partiet i valkretsen. Om en sådan ersättare inte kan tjänstgöra, ska den ersättare inträda som står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har fått den andra platsen för partiet i valkretsen och så vidare efter samma grund.

Författningsförslag SOU 2015:24

52

Om partiets samtliga ersättare i valkretsen är förhindrade att inställa sig eller att fortsätta delta i ett sammanträde, ska den ersättare inträda som har utsetts för partiet i någon annan valkrets efter den grund som nyss har sagts. Den ersättare som har utsetts i den valkrets där partiets röstetal är högst har då företräde.

Ärenden i fullmäktige

23 § Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. en revisor, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har beslutat det, eller

5. styrelsen i en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärenden i fullmäktige får även väckas genom medborgarförslag och folkinitiativ enligt 8 kap. 7 och 8 §§.

24 § Fullmäktige ska besluta i ärenden som avses i 23 §.

Fullmäktige får dock överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att besluta i ett ärende som har väckts genom medborgarförslag, utom i de fall som anges i 1 §.

Anmärkning och ansvarsfrihet

25 § Fullmäktige ska vid ett sammanträde före utgången av juni månad året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Beslutet ska motiveras om det inte är uppenbart obehövligt.

Om revisorerna enligt 12 kap. 12 § riktat anmärkning mot en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller mot enskilda förtroendevalda i sådana organ, ska fullmäktige besluta om anmärkningen även ska framställas från fullmäktiges sida. Fullmäktige får rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Besluten om anmärkning ska motiveras.

SOU 2015:24 Författningsförslag

53

26 § Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige återkalla uppdraget enligt 4 kap. 10 § eller besluta att skadeståndstalan ska väckas.

Talan som inte grundas på brott ska väckas inom ett år från det att beslutet om vägrad ansvarsfrihet fattades. Annars är rätten till sådan talan förlorad.

Hur ärendena bereds

27 § Innan ett ärende avgörs av fullmäktige, ska det ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning.

28 § Om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning, ska en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig.

29 § Styrelsen ska alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning.

Styrelsen ska lägga fram förslag till beslut i ett ärende, om inte någon annan nämnd eller en fullmäktigeberedning har gjort det.

30 § Fullmäktige får hålla val utan föregående beredning.

Ett ärende som avser avsägelse från ett uppdrag som förtroendevald behöver inte heller beredas.

31 § De år då val av fullmäktige har hållits i hela landet får nyvalda fullmäktige besluta om att ändra mandattiden för en nämnd eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.

32 § Fullmäktige får besluta om extra val till fullmäktige utan föregående beredning.

33 § Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. Fullmäktige ska dock hämta in förklaring över

1. anmärkning som framställts i revisionsberättelsen, och

2. revisorernas uttalande att ansvarsfrihet inte tillstyrks. Revisorerna och deras sakkunniga ska alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen.

Författningsförslag SOU 2015:24

54

Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag ska återkallas enligt 4 kap. 10 §.

34 § Ett brådskande ärende får avgöras trots att ärendet inte har beretts, om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet.

35 § Fullmäktiges beslut att enligt 24 § andra stycket överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att besluta i ett ärende som har väckts genom medborgarförslag får fattas utan föregående beredning.

36 § En motion eller ett medborgarförslag ska om möjligt beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, ska detta och vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.

37 § Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige ska handlägga ska hämtas in synpunkter från medlemmarna.

Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Vid opinionsundersökning eller liknande förfarande får valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

Ska synpunkter hämtas in genom en folkomröstning får fullmäktige besluta att det, med tillämpning av 5 kap. vallagen (2005:837), ska framställas röstlängd och röstkort för omröstningen.

38 § Har ett folkinitiativ väckts enligt 8 kap. 8 § ska fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, om

1. den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och

2. inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget.

Vid sådan folkomröstning ska bestämmelsen i 37 § tredje stycket tillämpas.

SOU 2015:24 Författningsförslag

55

39 § Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.

40 § Bestämmelser om förfarandet vid folkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Rätt och skyldighet för andra än ledamöterna att medverka

41 § En förtroendevald som anges i 4 kap. 2 § första stycket, och som inte är ledamot i fullmäktige, ska närvara vid fullmäktiges sammanträden. Han eller hon får delta i överläggningarna och framställa förslag men inte delta i besluten.

42 § Fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter och de som anges i 41 § ska ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.

43 § Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd, revisorerna samt de anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäktige begär det och om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess.

Offentlighet och ordning vid sammanträdena

44 § Fullmäktiges sammanträden är offentliga.

Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Ersättarna får närvara vid en sådan överläggning, även när de inte tjänstgör.

45 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar för ordningen vid sammanträdena.

Ordföranden får visa ut den som uppträder störande och inte rättar sig efter tillsägelse.

Författningsförslag SOU 2015:24

56

Offentlighet vid fullmäktigeberednings sammanträden

46 § En fullmäktigeberednings sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. En sådan beredning får dock besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.

Beslutförhet

47 § Fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och frågor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande.

48 § Om en ledamot enligt 49 eller 50 § är jävig i ett ärende, får fullmäktige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på grund av jävet inte uppgår till det antal som föreskrivs i 47 §.

Jäv

49 § En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående.

Bestämmelserna i 6 kap. 30 § andra och tredje styckena och 32 § om verkan av jäv ska tillämpas också på fullmäktige. Vad som där sägs om nämnd ska i stället gälla fullmäktige.

50 § Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får inte delta i

1. val av revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten, eller

2. handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten. Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige.

51 § Trots 50 § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning kan riktas enligt 12 kap. 12 § andra stycket delta i fullmäktiges överläggningar, när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har ansvaret för behandlas.

SOU 2015:24 Författningsförslag

57

Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd får också delta i fullmäktiges överläggning när verksamhet inom den egna nämnden behandlas.

Vad som nu har sagts gäller även om de förtroendevalda inte är ledamöter i fullmäktige.

Bordläggning och återremiss

52 § Ett ärende ska bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på begäran av en minoritet.

För bordläggning eller återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet. Ett ärende om extra val ska dock alltid bordläggas första gången det tas upp till behandling.

Motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremittering. Vid flera motiveringar får ordföranden pröva vilken motivering som biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.

53 § Ett bordlagt ärende ska behandlas på fullmäktiges nästa sammanträde, om fullmäktige inte beslutar något annat.

Hur ärendena avgörs

54 § Ordföranden ska se till att bara sådana ärenden avgörs som har tillkännagetts enligt 13–15 §§.

Ett brådskande ärende får dock avgöras om samtliga närvarande ledamöter beslutar det.

55 § När överläggningen har avslutats, lägger ordföranden fram förslag till beslut.

Förslagen ska utformas så, att de kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden redovisar därefter sin uppfattning om vad som har beslutats och bekräftar beslutet med ett klubbslag, om inte omröstning begärs.

56 § Om omröstning begärs, ska den ske öppet utom i ärenden som avser val eller anställning av personal.

Författningsförslag SOU 2015:24

58

57 § Utgången bestäms genom enkel majoritet, om inte något annat anges i denna lag eller annan författning.

58 § Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

I ärenden som avser val eller anställning av personal fattas beslutet dock genom lottning.

59 § Ordföranden ska vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om ordföranden anser att förslaget innebär att ett nytt ärende väcks.

Ordföranden får vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om ordföranden anser att förslaget skulle leda till ett beslut som strider mot lag eller annan författning. Fullmäktige får dock besluta att förslaget ändå ska läggas fram.

Proportionella val

60 § Om det begärs av det antal väljande som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska följande val vara proportionella:

1. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

2. val av revisorer som avses i 12 kap. 4 och 5 §§,

3. val av mer än hälften av ledamöter och samtliga suppleanter i styrelsen för aktiebolag,

4. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för ekonomiska föreningar eller stiftelser, och

5. val av revisorer och revisorssuppleanter samt lekmannarevisorer som ska granska styrelsens förvaltning i aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser.

Första stycket 1 ska inte gälla vid val till en nämnd som avses i 6 kap. 1 § 2, om två tredjedelar av de närvarande ledamöterna i fullmäktige vid inrättandet av nämnden har röstat för att ledamöter i nämnden ska väljas på någon annan grund än partipolitisk.

61 § Om fullmäktiges val av ledamöter och ersättare i vissa statliga styrelser och andra organ finns det bestämmelser i lag eller annan författning.

SOU 2015:24 Författningsförslag

59

Interpellationer

62 § Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till ordföranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer.

Fullmäktige i Stockholms kommun får besluta att interpellationer får ställas bara till förtroendevald som anges i 4 kap. 2 § första stycket.

63 § Interpellationerna ska ha ett bestämt innehåll och vara försedda med motivering.

64 § Interpellationer ska avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild.

De bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för kommunen eller landstinget.

65 § Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en interpellation får ställas.

66 § Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd ledamot i styrelsen för en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§ eller till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd i ett kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i.

Frågor

67 § För att hämta in upplysningar får ledamöterna ställa frågor.

Bestämmelserna i 62 och 64–66 §§ ska då tillämpas.

En fråga ska ha ett bestämt innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förklaring.

När en fråga besvaras, får bara den som ställer frågan och den som svarar delta i överläggningen.

Protokollet

68 § Vid sammanträdena ska protokoll föras på ordförandens ansvar.

Författningsförslag SOU 2015:24

60

69 § Protokollet ska redovisa vilka ledamöter och ersättare som har tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt.

70 § Protokollet ska för varje ärende redovisa

1. vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits tillbaka,

2. i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag till beslut,

3. genomförda omröstningar och resultaten av dem,

4. vilka beslut som har fattats,

5. vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid öppna omröstningar, och

6. vilka reservationer som har anmälts mot besluten.

71 § I protokollet ska anges vilka interpellationer och frågor som har ställts och vilka interpellationer och frågor som har besvarats.

72 § Ett protokoll ska justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet på det sätt som fullmäktige har bestämt.

73 § Bestämmelser om att justering av protokollet ska tillkännages på anslagstavlan finns i 8 kap. 21 §.

Arbetsordningen

74 § Fullmäktige ska anta en arbetsordning av vilken det ska framgå vad som i övrigt ska gälla för fullmäktiges sammanträden och handläggningen av ärendena.

75 § Arbetsordningen ska reglera

1. antalet ledamöter i fullmäktige,

2. när sammanträden ska hållas,

3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,

4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,

5. vem som ska föra ordet, tills ordförande utsetts,

6. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,

7. förfarandet vid omröstningar,

8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor,

9. formerna för justeringen av protokollet, och 10. fullmäktigepresidiets arbetsuppgifter.

SOU 2015:24 Författningsförslag

61

Om fullmäktige med stöd av 8 kap. 7 § har beslutat att medborgarförslag får väckas, ska arbetsordningen reglera hur sådana förslag ska handläggas.

Om fullmäktige har beslutat att ledamöter får delta i fullmäktiges sammanträden på distans, ska arbetsordningen reglera i vilken utsträckning sådant deltagande får ske.

6 kap. Styrelsen och övriga nämnder

Nämndernas uppgifter

1 § Fullmäktige ska, om inte något annat anges i lag eller annan författning, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får besluta

1. att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget,

2. att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget,

3. att en nämnd ska ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och

4. att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd.

2 § Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om.

Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem.

3 § Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs.

4 § Nämnderna ska redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av 5 kap. 3 och 4 §§.

Fullmäktige ska besluta om omfattningen av redovisningen och formerna för den.

Författningsförslag SOU 2015:24

62

5 § Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten.

De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när skötseln av en kommunal angelägenhet med stöd av 10 kap. 1 § har lämnats över till någon annan.

6 § En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part.

En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.

Särskilt om styrelsens uppgifter

7 § Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet.

Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i.

8 § Fullmäktige får besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet.

Styrelsen får dock inte ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda.

9 § Styrelsen ska i årliga beslut för varje sådant aktiebolag som avses i 10 kap. 2 § pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder.

SOU 2015:24 Författningsförslag

63

10 § Styrelsen ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de krav som anges i 10 kap. 3–5 §§ är uppfyllda i fråga om sådana aktiebolag som avses i dessa bestämmelser.

11 § Styrelsen ska följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning.

Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs.

12 § Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen ska kunna fullgöra sina uppgifter.

13 § Styrelsen ska särskilt

1. bereda eller yttra sig i ärenden som ska handläggas av fullmäktige med de begränsningar som framgår av 5 kap. 30–34 §§,

2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen,

3. verkställa fullmäktiges beslut, och

4. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen.

14 § Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt eller delvis ska ha hand om förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom samt verkställigheten av fullmäktiges beslut. Fullmäktige får också besluta att en annan nämnd helt eller delvis ska ha hand om sin egen medelsförvaltning.

15 § Styrelsen får själv eller genom ombud företräda kommunen eller landstinget i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige.

Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut, om inte fullmäktige beslutar att själv företräda kommunen eller landstinget i målet.

Ledamöter och ersättare

16 § Ledamöter och ersättare i en nämnd väljs av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. I styrelsen ska antalet ledamöter och antalet ersättare vara minst fem.

Författningsförslag SOU 2015:24

64

Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska fullmäktige bestämma i vilken ordning som de ska tjänstgöra.

17 § Fullmäktige ska besluta om ersättarnas tjänstgöring i nämnderna.

De ersättare som inte tjänstgör får närvara vid nämndernas sammanträden och ska underrättas om tid och plats för sammanträdena.

Fullmäktige ska besluta i vilken utsträckning ersättarna ska ha rätt att delta i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet.

Mandattider

18 § Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för fyra år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har hållits i hela landet.

Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från och med det sammanträde då valet hålls intill det sammanträde då val av styrelse hålls nästa gång. I ett sådant fall ska nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde.

19 § Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen.

20 § Om en ledamot avgår under mandattiden, ska fyllnadsval hållas.

Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.

Om fullmäktige har återkallat uppdragen för de förtroendevalda enligt 4 kap. 11 § första stycket 1, ska val av nya ledamöter och ersättare hållas.

Ordförande och vice ordförande

21 § Fullmäktige ska bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande. Dessa utgör tillsammans nämndens presidium. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.

Om den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats på ett sådant sätt att det parti som nämndens ordförande företräder inte

SOU 2015:24 Författningsförslag

65

längre ingår i den politiska majoriteten, får fullmäktige välja ett nytt presidium.

22 § Fullmäktige bestämmer vem som ska fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra.

Tidpunkt för sammanträdena

23 § Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden.

Sammanträden ska hållas också om minst en tredjedel av nämndens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs.

Deltagande på distans

24 § Fullmäktige ska besluta i vilken utsträckning ledamöter får delta i en nämnds sammanträden på distans. Deltagande på distans ska ske på det sätt som anges i 5 kap. 17 §.

En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid nämndens sammanträde.

Offentlighet och närvarorätt vid nämndsammanträden

25 § En nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar.

Nämnden får dock besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.

Om fullmäktige har medgett det, får nämnden besluta att den eller de som har väckt ett ärende genom medborgarförslag får närvara när nämnden behandlar ärendet och delta i överläggningarna men inte i besluten.

En nämnds sammanträden ska dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden

1. som avser myndighetsutövning, eller

2. i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess.

Författningsförslag SOU 2015:24

66

26 § En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en revisor, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.

Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

Beslutförhet

27 § En nämnd får handlägga ärenden bara när fler än hälften av ledamöterna är närvarande.

Jäv

28 § En förtroendevald är jävig, om

1. saken angår honom eller henne själv eller hans eller hennes make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för den förtroendevalde själv eller någon närstående,

2. han eller hon eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång,

3. ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han eller hon själv är knuten till,

4. han eller hon har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller

5. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

29 § Från jäv ska bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

30 § En förtroendevald som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som någon annan inte kan vidta utan olägligt uppskov.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot denne ska självmant uppge det.

SOU 2015:24 Författningsförslag

67

Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i dennes ställe, ska nämnden snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om nämnden annars inte är beslutför och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.

31 § Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, ska jäv enligt 28 § 2 eller 5 inte anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Vad som nu har sagts gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Jäv enligt 28 § 5 ska inte heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

32 § Ett beslut om jäv får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut genom vilket nämnden avgör ärendet.

Hur ärendena avgörs

33 § I fråga om förfarandet när en nämnd fattar beslut ska 5 kap. 55–58 §§ tillämpas.

För bordläggning av ett ärende i en nämnd krävs det enkel majoritet.

34 § Ett ärende som väckts genom medborgarförslag ska om möjligt handläggas så att ärendet kan avgöras inom ett år från det att det väcktes i fullmäktige.

En nämnd som handlägger sådana ärenden ska minst en gång om året informera fullmäktige om de beslut som fattats i ärendena. Nämnden ska även informera om de ärenden som inte har avgjorts inom den tid som anges i första stycket.

Författningsförslag SOU 2015:24

68

Protokollet

35 § Vid ett sammanträde ska protokoll föras.

I fråga om hur protokollet ska föras, protokollets innehåll, justering av protokollet och hur justeringen ska tillkännages ska 5 kap. 68–70 och 72 §§ och 8 kap. 21 § tillämpas.

Delgivning

36 § Delgivning med en nämnd sker med ordföranden eller med den som enligt ett reglemente eller ett särskilt beslut är behörig att ta emot delgivningar.

Delegering av ärenden

37 § En nämnd får uppdra åt presidiet, ett utskott, en ledamot eller ersättare att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 38 §.

38 § I följande slag av ärenden får beslutanderätten inte delegeras:

1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,

2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats,

3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,

4. ärenden som väckts genom medborgarförslag och som lämnats över till nämnden, och

5. vissa ärenden som anges i lag eller annan författning.

39 § En nämnd får uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande, att nämndens avgörande inte kan avvaktas.

SOU 2015:24 Författningsförslag

69

Anmälan av beslut till nämnd

40 § Nämnden ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 37 § och 7 kap. 5 och 6 §§ ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt bestämmelserna i 13 kap.

Sådana beslut som avses i 39 § ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

Utskott

41 § En nämnds beslutanderätt får enligt 37 § delegeras till ett utskott.

Ett utskott kan också ha till uppgift att bereda nämndens ärenden.

42 § En nämnd ska välja utskott bland ledamöterna och ersättarna i nämnden. Bestämmelserna i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska då tillämpas.

Nämndberedningar

43 § Nämndberedningar bereder nämndens ärenden.

Nämnden får till nämndberedning välja även andra än förtroendevalda.

Reglementen

44 § Fullmäktige ska anta reglementen om nämndernas verksamhet och arbetsformer.

7 kap. Anställda

Direktören

1 § Styrelsen ska utse en direktör. Direktören ska ha den ledande ställningen bland personalen och vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen.

Styrelsen får besluta att direktören ska ha en annan benämning.

Författningsförslag SOU 2015:24

70

2 § Direktören ansvarar för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som styrelsen ska behandla och svarar för att styrelsens beslut verkställs.

Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen. Instruktionen ska också fastställa direktörens övriga uppgifter.

Valbarhetshinder för anställda

3 § Direktören är inte valbar till ett förtroendeuppdrag i kommunen, landstinget eller kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i.

Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

Jäv

4 § Bestämmelserna om jäv i 6 kap. 28–32 §§ ska tillämpas för de anställda.

Delegering av ärenden

5 § En nämnd får uppdra åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 §.

6 § Om en nämnd med stöd av 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget att besluta i stället.

7 § Om en nämnd med stöd av 5 § uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden ställa upp villkor som innebär att brukarna av nämndens tjänster ska ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig, innan beslutet fattas.

Nämnden får också bestämma att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för brukarna har tillstyrkt beslutet.

SOU 2015:24 Författningsförslag

71

8 § Bestämmelser om anmälan av beslut till nämnd finns i 6 kap. 40 §.

Skyldighet att lämna upplysningar

9 § Bestämmelser om de anställdas skyldighet att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden och till revisorerna finns i 5 kap. 43 § och 12 kap. 8 § första stycket.

Närvarorätt för personalföreträdare

10 § Företrädare för de anställda (personalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 11–15 §§, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.

Närvarorätt saknas dock vid revisorernas sammanträden, i patientnämnder, valnämnder och överförmyndarnämnder.

11 § Personalföreträdarna har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Nämnden får i enskilda fall besluta att personalföreträdarna får närvara även vid behandlingen av andra ärenden.

12 § Personalföreträdarna har inte rätt att närvara när ärenden av följande slag handläggs:

1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,

2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,

3. uppsägningar av kollektivavtal,

4. arbetskonflikter,

5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagarorganisation, och

6. ärenden som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster.

13 § Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndens överläggningar men inte i besluten.

Författningsförslag SOU 2015:24

72

14 § Med iakttagande av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är en nämnd skyldig att lämna personalföreträdarna de upplysningar som behövs för deras verksamhet.

15 § Personalföreträdarna utses särskilt för varje nämnd bland de anställda, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

Högst tre personalföreträdare och en ersättare för var och en av dem får finnas för varje nämnd.

16 § Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller landstinget har kollektivavtal med.

17 § Vad som gäller om jäv för den som ska handlägga ett ärende hos en nämnd ska gälla också för personalföreträdare i nämnden.

Jäv enligt 6 kap. 28 § 5 ska dock inte anses föreligga enbart på grund av att personalföreträdaren

1. är förtroendeman eller funktionär hos en arbetstagarorganisation som har intressen att bevaka i ärendet, eller

2. har företrätt organisationen som förtroendeman eller funktionär i en sådan förhandling i ärendet som har ägt rum enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

18 § Personalföreträdarna ska kallas till sammanträden på samma sätt som gäller för ledamöterna i nämnden. Ersättarna kallas bara när de ska tjänstgöra som personalföreträdare.

19 § Beslut som fattas vid ett sammanträde dit personalföreträdarna har tillträde blir inte ogiltiga på grund av att personalföreträdarna eller någon av dem inte har kallats till sammanträdet.

Partssammansatta organ

20 § Fullmäktige får inrätta partssammansatta organ för sådana ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda, samt beträffande en gemensam nämnd, förhållandet mellan de samverkande kommunerna eller landstingen

SOU 2015:24 Författningsförslag

73

som arbetsgivare och deras anställda. Detta gäller dock inte om något annat följer av lag eller annan författning.

De partssammansatta organen ska inom en nämnds verksamhetsområde svara för beredning, förvaltning och verkställighet.

21 § Fullmäktige ska fastställa ett partssammansatt organs uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer i ett reglemente.

22 § Partssammansatta organ får inte avgöra frågor som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.

De får inte heller avgöra ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

23 § Ett partssammansatt organ ska bestå av företrädare för dels kommunen eller landstinget, dels de anställda.

Kommunens eller landstingets företrädare väljs av fullmäktige eller, om fullmäktige bestämmer det, av en nämnd.

De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller landstinget har slutit kollektivavtal med om partssammansatta organ.

24 § För partssammansatta organ ska följande bestämmelser tillämpas

1. 4 kap. 28 § om reservation,

2. 6 kap. 28–32 §§ om jäv, och

3. 6 kap. 35 § i fråga om hur protokoll ska föras, protokollets innehåll, justering av protokollet och hur justeringen ska tillkännages.

25 § En nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt organ har tillsatts får återkalla uppdrag som har lämnats över till organet, om det finns synnerliga skäl för det.

Hänvisning till annan lagstiftning

26 § Bestämmelser om bisysslor för anställda finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning.

Författningsförslag SOU 2015:24

74

8 kap. Medborgarna

Medlemskap i kommun

1 § Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där.

Medlem av en kommun är även en juridisk person som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen eller en ideell förening vars styrelse har säte i kommunen eller som bedriver verksamhet i kommunen.

Medlem av en kommun är också en medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare) som är bosatt i kommunen men som, enligt 5 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481), inte ska folkbokföras där.

Medlemskap i landsting

2 § Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget.

Medlemmarnas rättigheter

3 § Enligt 2 kap. 4 § ska medlemmarna behandlas lika. I 2 kap. 5 § finns ett förbud mot retroaktiva beslut till nackdel för medlemmarna.

Medlemmar har i enlighet med 13 kap. rätt att överklaga kommunala beslut.

Medlemmar kan enligt 7 § ges rätt att lämna medborgarförslag.

Rösträtt

4 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller 18 år och

1. är svensk medborgare eller annan unionsmedborgare,

2. är medborgare i Island eller Norge, eller

3. varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före valdagen. Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige har också en sådan unionsmedborgare som avses 1 § tredje stycket.

SOU 2015:24 Författningsförslag

75

5 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i landstingsfullmäktige har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget.

6 § Frågor om rösträtt enligt 4 och 5 §§ avgörs på grundval av en röstlängd som upprättas före valet.

Medborgarförslag

7 § Den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget får, om fullmäktige har beslutat det, väcka ärenden i fullmäktige (medborgarförslag). Då får även unionsmedborgare som avses i 1 § tredje stycket lämna medborgarförslag.

Folkinitiativ

8 § Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet.

Brukarinflytande

9 § Nämnderna ska verka för att samråd sker med dem som brukar deras tjänster.

10 § Bestämmelser om att brukarna i vissa fall ska ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig innan beslut fattas av en anställd finns i 7 kap. 7 §.

Författningsförslag SOU 2015:24

76

Självförvaltningsorgan

11 § Fullmäktige får besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution, om inte något annat följer av lag eller annan författning. Fullmäktige får i ett sådant fall även besluta att nämnden får uppdra åt självförvaltningsorganet att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller som i övrigt avses i 6 kap. 38 § får dock inte delegeras till ett självförvaltningsorgan.

12 § Nämnden ska i en arbetsordning fastställa självförvaltningsorganets uppgifter, sammansättning, arbetsformer och mandattid.

De beslut som självförvaltningsorganet fattar med stöd av uppdrag enligt 11 § ska anmälas till nämnden, som bestämmer i vilken ordning det ska ske.

13 § Ett självförvaltningsorgan ska bestå av företrädare för dem som brukar anläggningen eller institutionen och de anställda där. Företrädarna för sådana brukare ska vara fler än dem som företräder de anställda.

Nämnden väljer på förslag av brukarna de ledamöter och ersättare som ska företräda brukarna och på förslag av de anställda dem som ska företräda de anställda.

14 § De ledamöter och ersättare som företräder brukarna har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäktige bestämt för de förtroendevalda.

15 § En nämnd får helt eller delvis återkalla ett uppdrag som har getts till ett självförvaltningsorgan, om det finns särskilda skäl för det. Detsamma gäller uppdraget för enskild ledamot.

SOU 2015:24 Författningsförslag

77

Mötesoffentlighet

16 § Bestämmelser om allmänhetens rätt att närvara vid sammanträden finns i

1. 5 kap. 44 § i fråga om fullmäktige,

2. 5 kap. 46 § i fråga om fullmäktigeberedningar,

3. 6 kap. 25 § i fråga om styrelser och övriga nämnder, och

4. 9 kap. 11 § i fråga om kommunalförbund med förbundsdirektion.

Handlingsoffentlighet

17 § Bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar och uppgifter ur allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa juridiska personer enligt 10 kap. 2–5 och 7 §§ finns i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av handlingar i delägda kommunala bolag som inte omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen finns i 10 kap. 4 § andra stycket.

Anslagstavlan

18 § Varje kommun och landsting ska på sin webbplats ha en anslagstavla. Anslagstavlan ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på webbplatsen.

Kommuner och landsting ska i sina lokaler eller på annan plats ge allmänheten möjlighet att ta del av innehållet på anslagstavlan.

19 § Anslagstavlan ska innehålla

1. tillkännagivanden om fullmäktiges sammanträden,

2. tillkännagivanden av justerade protokoll,

3. tillkännagivanden av delegationsbeslut som inte ska anmälas till en nämnd,

4. justerade protokoll i den utsträckning kommunen eller landstinget bestämmer och det inte strider mot lag eller annan författning, och

5. upplysningar om hur beslut kan överklagas enligt 13 kap.

Författningsförslag SOU 2015:24

78

Anslagstavlan ska även innehålla kungörelser, tillkännagivanden eller annan information som med stöd av lag eller annan författning ska meddelas på anslagstavlan.

20 § Anslagstavlan får utöver det som anges i 19 § endast innehålla tillkännagivanden om styrelsens och övriga nämnders sammanträden samt beslutsunderlag inför fullmäktiges, styrelsens och övriga nämnders sammanträden.

Tillkännagivande av protokoll

21 § Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats ska justeringen tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet ska framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har tillkännagetts. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före överklagandetidens utgång enligt 13 kap. 5 § första stycket.

Kommunala föreskrifter

22 § Kommunala föreskrifter ska kungöras genom att det på kommunens eller landstingets anslagstavla tillkännages att protokollet för de beslutade föreskrifterna har justerats.

Gällande kommunala föreskrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller landstingets webbplats. De ska där vara samlade i kommunens eller landstingets författningssamling eller på något annat sätt. Innehållet i samlingen ska framgå av ett register eller någon annan förteckning på webbplatsen.

Första och andra styckena gäller inte om

1. det i lag eller annan författning anges att föreskrifterna ska kungöras eller göras tillgängliga på något annat sätt, eller

2. föreskrifterna på grund av sekretess inte får lämnas ut till var och en.

Insyn i budgeten

23 § Styrelsens förslag till budget ska hållas tillgängligt för allmänheten på kommunens eller landstingets webbplats från och med tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då budgeten ska fastställas.

SOU 2015:24 Författningsförslag

79

Insyn i årsredovisningen

24 § Årsredovisningen ska hållas tillgänglig för allmänheten på kommunens eller landstingets webbplats från och med tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då årsredovisningen ska godkännas.

25 § Fullmäktige får bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.

Insyn i privata utförares verksamhet

26 § Bestämmelser om allmänhetens insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över från en kommun, ett landsting eller ett helägt kommunalt bolag till en privat utförare finns i 10 kap. 3 och 10 §§.

Information till enskilda

27 § När enskilda kan välja mellan olika utförare av en nämnds tjänster ska nämnden lämna information om samtliga utförare, om inte annat framgår av lag eller annan författning.

Sådan information ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.

9 kap. Kommunal samverkan

Kommunalförbund

Bildande av kommunalförbund

1 § Ett kommunalförbund bildas genom att förbundsmedlemmarna antar en förbundsordning. Förbundsmedlemmarna kan också i förbundsordningen ange en senare tidpunkt vid vilken kommunalförbundet ska bildas.

Författningsförslag SOU 2015:24

80

Bestämmelser som ska tillämpas för kommunalförbund

2 § Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommuner och landsting i denna lag, tillämpas dessa även för kommunalförbund.

När ett kommunalförbund har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en särskild författning, ska den författningens bestämmelser om kommuner eller landsting tillämpas för förbundet.

Om det i någon annan författning finns särskilda bestämmelser om kommunalförbund för ett visst ändamål, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Beslutande församling, förbundsstyrelse och övriga organ

3 § I ett kommunalförbund ska det som beslutande församling finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion.

Ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen väljs av förbundsmedlemmarnas fullmäktige enligt vad som anges i förbundsordningen.

Varje förbundsmedlem ska vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet ledamöter.

4 § Den beslutande församlingen väljs för fyra år, om inte en kortare mandattid anges i förbundsordningen.

Mandattiden räknas från och med den 1 januari året efter det då val av fullmäktige har hållits i hela landet, om inte annat anges i förbundsordningen.

5 § Den beslutande församlingen ska tillsätta en förbundsstyrelse.

Om ett förbund är organiserat med förbundsdirektion, ska direktionen också vara förbundsstyrelse.

Den beslutande församlingen ska tillsätta de organ som utöver förbundsstyrelsen behövs för att fullgöra kommunalförbundets uppgifter.

SOU 2015:24 Författningsförslag

81

Förbundsordningen

6 § För ett kommunalförbund ska det finnas en förbundsordning som ska antas av förbundsmedlemmarnas fullmäktige.

7 § Förbundsordningen ska ange

1. kommunalförbundets namn och den ort där förbundet ska ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål,

2. förbundets organisation, organens uppgifter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbundsstyrelsen ska få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige,

3. antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur förbundsmedlemmarna ska vara representerade samt mandattiden i de fall som anges i 4 §,

4. antalet revisorer och deras mandattid,

5. i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt som revisorer ska utses,

6. om en förbundsmedlem ska ha rätt att väcka ärenden i den beslutande församlingen,

7. om det för beslut ska krävas kvalificerad majoritet i den beslutande församlingen och för vilka ärenden detta ska gälla,

8. om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot i den beslutande församlingen ska ha sådan yttranderätt som anges i 5 kap. 42 §,

9. om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd ska ha sådan närvarorätt som anges i 4 kap. 29 §,

10. på vilken webbplats förbundets anslagstavla ska finnas, 11. förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna,

12. förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet,

13. riktlinjer om förbundets budgetprocess, 14. om allmänheten ska ha rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde och i så fall, förutsättningarna för detta,

15. förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet,

Författningsförslag SOU 2015:24

82

16. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses,

17. ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar, och

18. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i den beslutande församlingen samt i fråga om förbund med förbundsdirektion till revisorerna.

Ledamöter och ersättare

8 § En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i den beslutande församlingen välja endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige.

Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och andra nämnder samt revisorer väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige.

Proportionella val

9 § Om det begärs av det antal väljande som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer vara proportionella.

Om inte något annat följer av förbundsordningen, ska det som sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen väljer ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, andra nämnder, de beslutande organens beredningar samt revisorer.

Budgetprocessen

10 § Det som sägs om budgetprocessen i 11 kap. 8 och 10 §§ gäller inte kommunalförbund.

11 § I kommunalförbund med förbundsdirektion ska det sammanträde vid vilket budgeten fastställs vara offentligt. Sammanträdet ska tillkännages på kommunalförbundets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.

SOU 2015:24 Författningsförslag

83

Förbundsmedlemmarnas ekonomiska ansvar

12 § Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, är förbundsmedlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem ska skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i förbundsordningen.

Revision

13 § Det som sägs om val av revisorer i 12 kap. 4 och 5 §§ gäller inte för kommunalförbund.

I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med förbundsdirektion väljs revisorer enligt vad som anges i förbundsordningen.

14 § I kommunalförbund med förbundsdirektion ska revisorerna avge en revisionsberättelse till var och en av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Det som sägs om fullmäktige i 5 kap. 25, 26, 33 och 51 §§ ska för sådana förbund gälla förbundsmedlemmarnas fullmäktige.

15 § Om en förbundsdirektion tillsatt en eller flera nämnder, ska revisorerna avge en särskild revisionsberättelse som avser nämndernas verksamhet till förbundsdirektionen.

Direktionen prövar frågan om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte för de nämnder som den tillsätter.

16 § Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Skyldigheten gäller upplysningar om

1. kommunalförbundets angelägenheter, och

2. sådana juridiska personer som omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och till vilka kommunalförbundet enligt 10 kap. 2–5 och 7 §§ lämnat över skötseln av en kommunal angelägenhet.

Författningsförslag SOU 2015:24

84

Folkomröstning

17 § Kommunalförbund får inte anordna folkomröstning eller anlita valnämnden i en kommun som är förbundsmedlem.

Anslagstavlan

18 § Det som anges om fullmäktige och styrelsen i bestämmelserna om anslagstavlan i 8 kap. 18–20 §§ ska i stället avse förbundsfullmäktige, förbundsdirektion och förbundsstyrelsen.

Utträde

19 § En förbundsmedlem har rätt att utträda ur ett kommunalförbund.

Uppsägningstiden ska vid utträde vara tre år, om inte en kortare tid anges i förbundsordningen.

Gemensam nämnd

Tillsättande av gemensam nämnd

20 § Fullmäktige får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting.

21 § En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation.

Uppgifter

22 § Kommuner och landsting får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt 3 kap. 4 §.

En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt lag eller annan författning ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting. Sådana uppgifter som kommun- eller landstingsstyrelsen har vid höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd.

SOU 2015:24 Författningsförslag

85

23 § En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen.

Bestämmelser som ska tillämpas för gemensam nämnd

24 § Det som gäller för en nämnd enligt denna lag ska, om inget annat sägs, även tillämpas för en gemensam nämnd.

Ledamöter och ersättare

25 § Ledamöter och ersättare väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande kommunerna och landstingen ska vara representerade i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet ledamöter.

Ekonomiska förmåner

26 § Förtroendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning av den kommun eller det landsting som har valt dem.

Budget

27 § Budgeten upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten ska upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen.

Rätt och skyldighet för andra än ledamöterna att medverka

28 § Fullmäktige i en kommun eller ett landsting som bildat en gemensam nämnd har rätt att begära upplysningar från nämnden.

Ordföranden och vice ordföranden i nämnden samt de anställda i de samverkande kommunerna och landstingen är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess.

Närvarorätt för personalföreträdare

29 § Företrädare för anställda i kommuner eller landsting som samverkar i en gemensam nämnd får i den omfattning som anges i 7 kap. 10–15 §§ närvara vid sammanträden med den gemensamma nämnden.

Författningsförslag SOU 2015:24

86

Interpellationer och frågor

30 § Ledamöter i fullmäktige i kommuner eller landsting som bildat en gemensam nämnd får ställa interpellationer om nämndens handläggning. För att hämta in upplysningar får ledamöterna ställa frågor.

Interpellationer och frågor ska riktas till nämndens ordförande.

Delegering av ärenden

31 § En gemensam nämnd får, utöver vad som anges i 7 kap. 5 §, även under samma förutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar.

32 § Om en gemensam nämnd med stöd av 7 kap. 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget eller i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta i stället.

Tillkännagivande av protokoll

33 § Justeringen av en gemensam nämnds protokoll ska tillkännages på var och en av de samverkande kommunernas och landstingens anslagstavlor.

Reglemente

34 § Reglementet för en gemensam nämnd ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.

Revision

35 § En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.

Anmärkning och ansvarsfrihet

36 § Fråga om ansvarsfrihet och om anmärkning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.

SOU 2015:24 Författningsförslag

87

Hänvisningar till annan lagstiftning

37 § Särskilda bestämmelser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet.

38 § Bestämmelser om kommunal samverkan finns i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser och i annan lag eller författning.

10 kap. Överlämnade av kommunala angelägenheter

Överlämnande

1 § Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.

Om det i lag eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd eller om den innefattar myndighetsutövning, får den dock inte lämnas över med stöd av denna bestämmelse.

Kommunala bolag

2 § Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan.

3 § Om en kommun eller ett landsting med stöd av 1 § lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen,

3. utse samtliga styrelseledamöter,

Författningsförslag SOU 2015:24

88

4. se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas,

5. utse minst en lekmannarevisor, och

6. se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.

4 § Innan skötseln av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett delägt kommunalt bolag, ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet av de villkor som avses i 3 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

I delägda kommunala bolag som inte omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska fullmäktige verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen.

5 § Till lekmannarevisor i hel- eller delägda kommunala bolag ska fullmäktige utse någon av de revisorer som valts enligt 12 kap. 4 § första stycket.

6 § Om fullmäktige beslutar att utse en minoritet av styrelseledamöterna i ett aktiebolag utan att tillämpa lagen (1992:339) om proportionellt valsätt enligt 5 kap. 60 § första stycket 3, ska fullmäktige anta riktlinjer för hur dessa ledamöter ska utses.

Kommunala stiftelser och föreningar

7 § Det som anges i 3 § 1–4 och 6 gäller också när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till revisor i stiftelsen ska fullmäktige utse någon av de revisorer som valts enligt 12 kap. 4 § första stycket.

Det som anges i 4 § gäller också en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan och om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

SOU 2015:24 Författningsförslag

89

Det som anges i 3 § om bolagsordningen ska vid tillämpningen av första och andra styckena i stället avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse.

Privata utförare

8 § Med en privat utförare avses en juridisk person eller en enskild individ som har hand om skötseln av en kommunal angelägenhet enligt 1 §. Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en sådan stiftelse eller förening som avses i 7 §.

9 § När skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare ska kommunen respektive landstinget kontrollera och följa upp verksamheten.

10 § Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat utförare, ska kommunen eller landstinget genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över.

11 kap. Ekonomisk förvaltning

Mål för den ekonomiska förvaltningen

1 § Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget.

Om kommunen eller landstinget har en sådan resultatutjämningsreserv som avses i 14 §, ska riktlinjerna även omfatta hanteringen av den.

Författningsförslag SOU 2015:24

90

Medelsförvaltningen

2 § Kommunerna och landstingen ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

3 § Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för medelsförvaltningen.

4 § Fullmäktige ska utöver vad som följer av 3 § besluta om riktlinjer för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I riktlinjerna ska det anges hur medlen ska förvaltas. Tillåten risk vid placering av medlen ska då fastställas. Det ska också anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen ska ske.

Budgetens innehåll

5 § Kommuner och landsting ska varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår).

Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Undantag från andra stycket får göras

1. i den utsträckning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk enligt 14 §, eller

2. om det finns synnerliga skäl.

6 § I budgeten ska skattesatsen och anslagen anges. Av budgeten ska det vidare framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. De finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning ska anges.

Budgeten ska även innehålla en plan för verksamheten under budgetåret. I planen ska anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.

Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. Budgetåret ska då alltid vara periodens första år. Planen ska innehålla sådana finansiella mål som anges i första stycket.

7 § Fullmäktige får besluta att en nämnd inte ska anvisas några medel.

SOU 2015:24 Författningsförslag

91

Budgetprocessen

8 § Förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Förslag till budget för revisorernas verksamhet ska upprättas av fullmäktiges presidium senast vid samma tidpunkt.

Om det finns särskilda skäl till det, får budgetförslaget upprättas i november månad. I så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i den preliminära inkomstskatten under det följande året.

9 § Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast ska lämna in sina särskilda budgetförslag till styrelsen.

10 § Budgeten fastställs av fullmäktige före november månads utgång.

De år då val av fullmäktige har hållits i hela landet ska budgeten fastställas av nyvalda fullmäktige.

11 § Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före november månads utgång, ska fullmäktige ändå fastställa skattesatsen och, i förekommande fall, avgiftssatsen för begravningsavgiften enligt 9 kap. begravningslagen (1990:1144) inom denna tid.

Budgeten ska därefter fastställas före december månads utgång. Fullmäktige får då fastställa en annan skatte- eller avgiftssats än den som har bestämts tidigare.

Reglering av balanskravsresultat

12 § Om balanskravsresultatet enligt 4 kap. 3 a § lagen (1997:614) om kommunal redovisning för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det regleras under de närmast följande tre åren.

Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regleringen ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året efter det år då det negativa balanskravsresultatet uppkom.

13 § Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl.

Författningsförslag SOU 2015:24

92

Resultatutjämningsreserver

14 § Kommuner och landsting får till en resultatutjämningsreserv reservera medel som får användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel.

Reservering får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 4 kap. 3 a § lagen (1997:614) om kommunal redovisning, som överstiger

1. en procent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, eller

2. två procent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, om kommunen eller landstinget har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser.

Utgiftsbeslut under budgetåret

15 § Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budgetår, ska beslutet också innefatta en anvisning om hur utgiften ska finansieras.

Delårsrapport

16 § Minst en delårsrapport som ska upprättas enligt 9 kap. 1 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska behandlas av fullmäktige.

Räkenskaper

17 § Styrelsen och övriga nämnder ska fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar.

18 § Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast till styrelsen ska redovisa sin medelsförvaltning under föregående budgetår.

Årsredovisning

19 § När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar, ska den upprätta en årsredovisning.

SOU 2015:24 Författningsförslag

93

20 § Årsredovisningen ska lämnas över till fullmäktige och revisorerna snarast möjligt och senast den 15 april året efter det år som redovisningen avser.

21 § Årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige. Det ska ske innan fullmäktige enligt 5 kap. 25 § beslutat om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras.

Förbud mot pantsättning

22 § Kommuner och landsting får inte upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för en fordran.

Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för lån som tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen.

Hänvisningar till annan lagstiftning

23 § Bestämmelser om skyldighet för styrelsen att underrätta vissa myndigheter om skattesatsen och om avgiftssatsen för begravningsavgiften finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

24 § Bestämmelser om bokföring och årsredovisning finns i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

12 kap. Revision

Revisorernas uppgifter

1 § Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i juridiska personer enligt 10 kap. 2–5 och 7 §§, även verksamheten i de juridiska personerna.

Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenska-

Författningsförslag SOU 2015:24

94

perna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.

Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts, ska de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Revisorerna får dock avstå från att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om nämnden funnit att det inte föreligger en sådan misstanke.

2 § Revisorerna ska bedöma om resultaten i delårsrapporten som enligt 11 kap. 16 § ska behandlas av fullmäktige och årsredovisningen är förenliga med de mål fullmäktige beslutat. Revisorernas skriftliga bedömning ska lämnas till fullmäktige inför behandlingen av delårsrapporten och årsredovisningen.

3 § Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än

1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust,

2. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer egna gynnande beslut enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453),

3. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar, eller

4. när granskningen sker från allmänna synpunkter.

Val av revisorer

4 § Under de år då val av fullmäktige har hållits i hela landet ska nyvalda fullmäktige välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren.

Om ordförande utses för revisionen, ska till denna väljas en revisor från den politiska minoriteten.

SOU 2015:24 Författningsförslag

95

5 § Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas.

Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder.

Revisorernas ställning

6 § Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt.

Sakkunnigt biträde

7 § Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed.

Lekmannarevisorer som utses med stöd av 10 kap. 3 och 4 §§ ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning.

De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget.

Revisorernas rätt till information

8 § Nämnderna, fullmäktigeberedningarna, de enskilda ledamöterna och ersättarna i dessa, samt de anställda är skyldiga att lämna revisorerna och de sakkunniga de upplysningar som behövs för revisionsarbetet.

De ska också ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera de tillgångar som nämnderna eller fullmäktigeberedningarna har hand om och ta del av de räkenskaper och andra handlingar som berör deras verksamhet.

Revisorernas förvaltning

9 § Revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat.

Författningsförslag SOU 2015:24

96

10 § De beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning och om jäv ska tas upp i protokoll.

Bestämmelserna i 6 kap. 35 § om justering av protokoll och tillkännagivande om justeringen ska tillämpas också på revisorernas protokoll.

Revisionsberättelse

11 § Revisorerna ska varje år till fullmäktige avge en berättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen.

Granskningsrapport enligt 10 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) som har lämnats för ett aktiebolag som avses i 10 kap. 2 § ska också bifogas revisionsberättelsen.

Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget ingår i ska också bifogas revisorernas berättelse utom i det fall som avses i 9 kap. 14 §. Vidare ska revisionsberättelsen för aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller landstinget lämnat över skötseln av en kommunal angelägenhet enligt 10 kap. 2–5 och 7 §§ bifogas revisionsberättelsen.

12 § Om anmärkning framställs, ska anledningen till denna anges i revisionsberättelsen.

Anmärkningar får riktas mot

1. nämnder och fullmäktigeberedningar, och

2. de enskilda förtroendevalda i sådana organ. Revisionsberättelsen ska också innehålla ett särskilt uttalande i fråga om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte.

Jäv

13 § I fråga om jäv för en revisor ska bestämmelserna i 6 kap. 28 § om jäv tillämpas.

14 § Från jäv ska bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

SOU 2015:24 Författningsförslag

97

15 § En revisor som är jävig i ett ärende får inte delta eller närvara vid behandlingen av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som någon annan inte kan vidta utan olägligt uppskov.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot denne ska självmant uppge det.

Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon av revisorerna ska de gemensamt och snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om revisorerna annars inte är beslutföra och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.

16 § Ett beslut om jäv får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut genom vilket ärendet avgörs.

Revisionsreglemente

17 § Fullmäktige får anta ett särskilt reglemente om revisionen.

13 kap. Laglighetsprövning

Vem som får överklaga

1 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten.

Lagligheten av en gemensam nämnds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de samverkande kommunerna och landstingen.

Lagligheten av ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller landsting som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna.

Vilka beslut som får överklagas

2 § Följande beslut får överklagas:

1. beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund,

Författningsförslag SOU 2015:24

98

2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art,

3. beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, och

4. sådana beslut av revisorerna som avses i 12 kap. 10 §.

3 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte om det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om överklagande.

Hur besluten överklagas

4 § Ett beslut överklagas skriftligt.

I överklagandet ska klaganden ange vilket beslut som överklagas och de omständigheter som överklagandet grundas på.

Överklagandet ska ges in till förvaltningsrätten.

Tiden för överklagande

5 § Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens, landstingets eller kommunalförbundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Tiden för överklagande av en gemensam nämnds beslut räknas från det att tillkännagivandet skett på anslagstavlorna i samtliga samverkande kommuner och landsting.

Tillkännagivandet av protokollsjusteringen måste finnas på anslagstavlan under hela överklagandetiden för att tiden ska löpa ut.

6 § Om överklagandet före överklagandetidens utgång har kommit in till kommunen, landstinget eller kommunalförbundet i stället för till förvaltningsrätten, ska överklagandet ändå prövas. Detsamma gäller när överklagandet av en gemensam nämnds beslut kommit in till någon av de samverkande kommunerna eller landstingen.

Grunder för upphävande av besluten

7 § Vid prövningen av överklagandet får domstolen inte ta hänsyn till andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång.

SOU 2015:24 Författningsförslag

99

8 § Ett överklagat beslut ska upphävas, om

1. det inte har kommit till på rätt sätt,

2. beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,

3. det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller

4. beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Domstolen får inte ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut.

9 § Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver beslutet inte upphävas. Detsamma gäller om beslutet har förlorat sin betydelse till följd av senare inträffade förhållanden.

Handläggningen i domstol

10 § Vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska kommunen, landstinget, den gemensamma nämnden eller kommunalförbundet anses som part.

11 § Ett föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får inte gälla sådana brister i överklagandet som består i att det inte anger den eller de omständigheter som överklagandet grundas på.

Bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild ska inte tillämpas.

12 § Bestämmelser om hur förvaltningsrättens beslut överklagas finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

13 § Om förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut har gått klaganden emot, får bara klaganden själv överklaga beslutet.

Om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas av kommunen eller landstinget och av deras medlemmar samt, i fråga om beslut av en gemensam nämnd, av nämnden och medlemmarna i de samverkande kommunerna och landstingen.

Om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut av ett kommunalförbund eller förbjudit att det verkställs, får dom-

Författningsförslag SOU 2015:24

100

stolens beslut överklagas av förbundet, av varje kommun och landsting som är medlem i förbundet och av deras medlemmar.

När beslut får verkställas

14 § Ett beslut som kan överklagas enligt detta kapitel får verkställas innan det fått laga kraft om inte särskilda skäl talar mot det.

Vid en sådan prövning ska särskild hänsyn tas till om verkställigheten av beslutet kommer att kunna rättas.

Rättelse av verkställda beslut

15 § Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har fått laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Genom lagen upphävs

b) lagen (1970:462) om vissa anslag på kommuns anslagstavla.

3. Bestämmelserna om att revisor inte är valbar till ledamot eller ersättare i fullmäktige i 4 kap. 6 § 1 och om antalet ersättare i styrelsen i 6 kap. 16 § första stycket tillämpas första gången efter det att nästa ordinarie val har hållits i landet. Detsamma gäller bestämmelserna om när en ordförande utses för revisionen i 12 kap. 4 § andra stycket.

4. Äldre bestämmelser om sådana underställda nämnder som fullmäktige beslutat om före ikraftträdandet gäller fram till dess nästa ordinarie val har hållits i landet.

5. Äldre bestämmelser om att fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige gäller fram till dess nästa ordinarie val har hållits i landet.

6. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet.

SOU 2015:24 Författningsförslag

101

1.2 Förslag till lag ( 2017:000 ) om försöksverksamhet med majoritetsstyre

Härigenom föreskrivs följande.

Införande av majoritetsstyre

1 § En kommun eller ett landsting får besluta att 5 kap. 60 § kommunallagen (2017:000) inte ska tillämpas vid tillsättning av styrelsen (majoritetsstyre).

Ett sådant beslut ska fattas av fullmäktige senast den 31 december året före år för ordinarie val och kräver att minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det.

2 § Införande av majoritetsstyre ska ske vid det nyvalda fullmäktiges tillsättande av styrelse enligt 6 kap. 18 § kommunallagen (2017:000).

Tillsättande av styrelse

3 § När styrelsen ska tillsättas, inbjuder den som varit ledamot i fullmäktige längst tid (ålderspresidenten) gruppledarna för varje parti inom fullmäktige till samråd om den nya styrelsens sammansättning.

Ålderspresidenten lämnar därefter i uppdrag till en av gruppledarna att föreslå en ny styrelse.

4 § Förslag till ny styrelse ska läggas fram till det nyvalda fullmäktiges första sammanträde, då fullmäktige, utan beredning, ska utse styrelsen. Om mer än hälften av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

5 § Har fullmäktige förkastat gruppledarens förslag, ska fullmäktige utse en styrelse med tillämpning av 5 kap. 60 § kommunallagen (2017:000).

Författningsförslag SOU 2015:24

102

Förutsättningar för oppositionens arbete

6 § Fullmäktige ska i ett reglemente ange hur de partier som finns representerade i fullmäktige, men som inte har ledamöter eller ersättare i styrelsen, ska ges en god tillgång till information om styrelsens arbete och om pågående ärenden samt administrativt stöd i övrigt.

Misstroendeförklaring

7 § Om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det ska fullmäktige, utan föregående beredning, rösta om en misstroendeförklaring mot styrelsen.

Om fullmäktige med enkel majoritet finner att styrelsen inte har förtroende ska fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen. När fullmäktige ska välja nya ledamöter och ersättare till styrelsen tillämpas inte 5 kap. 60 § kommunallagen (2017:000).

Upphävande av majoritetsstyre

8 § Fullmäktige får besluta att upphäva ett beslut om att införa majoritetsstyre. Har fullmäktige beslutat att upphäva majoritetsstyre ska fullmäktige utse en ny styrelse med tillämpning av 5 kap. 60 § kommunallagen (2017:000).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017 i fråga om 1 § och i övrigt den 1 januari 2018.

2. Lagen upphör att gälla vid utgången av 2022.

SOU 2015:24 Författningsförslag

103

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1979:412 ) om kommunala indelningsdelegerade

Härigenom föreskrivs att 2, 4, 7–9, 11, 15, 17–19, 22 och 23 §§ samt rubriken närmast före 23 § lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Delegerade och ersättare skall väljas av kommunfullmäktige inom trettio dagar efter det att kommunen fick del av beslutet om indelningsändringen eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i kommunen. Föreskrifterna i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall

därvid tillämpas. Om ersättarna

inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall kallas in till tjänstgöring.

Sedan valet har ägt rum, skall länsstyrelsen genast underrättas om vilka som har valts.

Om en delegerad avgår under tjänstgöringstiden, skall 6 kap.

tillämpas.

Delegerade och ersättare ska väljas av kommunfullmäktige inom trettio dagar efter det att kommunen fick del av beslutet om indelningsändringen eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i kommunen. Föreskrifterna i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska då tillämpas. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de ska kallas in till tjänstgöring.

Sedan valet har hållits, ska länsstyrelsen genast underrättas om vilka som har valts.

Om en delegerad avgår under tjänstgöringstiden, ska 6 kap.

tillämpas.

1 Senaste lydelse 1992:348.

Författningsförslag SOU 2015:24

104

4 §2

Länsstyrelsen skall snarast möjligt förordna en av de delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande har valts.

Kungörelsen skall minst en

vecka före sammanträdesdagen

anslås på anslagstavlan i varje

kommun som har valt delegerade och inom samma tid sändas

med posten till varje delegerad

och ersättare. Kungörelsen införs

samtidigt i de tidningar där kommunen inför sådana tillkännagivanden som avses i 5 kap. 10 § kommunallagen (1991:900) .

Länsstyrelsen ska snarast möjligt utse en av de delegerade att tillkännage första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande har valts.

Tillkännagivandet ska ske

minst en vecka före sammanträdesdagen på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade och inom samma tid sändas till varje delegerad och ersättare.

7 §3

Bestämmelsen i 5 kap. 8 § kommunallagen(1991:900) om

kungörelse om sammanträde med

kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Kun-

görelsen skall anslås på anslags-

tavlan i varje kommun som har valt delegerade och införas i de

tidningar där kommunen inför tillkännagivanden som avses i 5 kap. 10 § nämnda lag.

Bestämmelsen i 5 kap. 13 § kommunallagen(2017:000) om

tillkännagivande av sammanträde

med kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Tillkännagivandet ska ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

2 Senaste lydelse 1991:1694. 3 Senaste lydelse 1991:1694.

SOU 2015:24 Författningsförslag

105

8 §4

En delegerad som är hindrad att inställa sig till ett sammanträde skall genast anmäla detta till ordföranden, som kallar in en ersättare.

I fråga om ersättarnas tjänstgöring skall 5 kap. 12–16 §§ kommunallagen (1991:900) tillämpas.

Vad som sägs i första och andra styckena i fråga om inkallande av ersättare och ersättarnas tjänstgöring gäller också när en delegerad som inte har utsetts genom proportionellt val har avgått och fyllnadsval ännu inte har ägt rum.

En delegerad som är förhind-

rad att inställa sig till ett samman-

träde ska genast anmäla detta till ordföranden, som kallar in en ersättare.

I fråga om ersättarnas tjänstgöring ska 5 kap. 18–22 §§ kommunallagen (2017:000) tillämpas.

Vad som anges i första och andra styckena i fråga om inkallande av ersättare och ersättarnas tjänstgöring gäller också när en delegerad som inte har utsetts genom proportionellt val har avgått och fyllnadsval ännu inte hållits.

9 §5

Varje delegerad har en röst. Rätt att delta i delegerades överläggningar men ej i besluten har även

Rätt att delta i delegerades överläggningar men inte i besluten har även

1. ordföranden eller vice ordförande i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 § eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade,

2. ordföranden eller vice ordförande i annan nämnd eller i beredning i en kommun som har valt delegerade vid handläggningen av ett ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvarandet av en interpellation som har framställts till ordföranden i nämnden eller beredningen,

3. ledamöter i det arbetsutskott som avses i 14 § eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade och sådana ledamöter i styrelsen för

3. ledamöter i det arbetsutskott som avses i 14 § eller i kommunstyrelsen i en kommun som har valt delegerade och sådana ledamöter i styrelsen för

4 Senaste lydelse 1991:1694. 5 Senaste lydelse 2014:574.

Författningsförslag SOU 2015:24

106

en sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§ kommunallagen (1991:900) vid besvarandet av en interpellation som har överlämnats för att besvaras av dem,

en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§ kommunallagen (2017:000) vid besvarandet av en interpellation som har överlämnats för att besvaras av dem,

4. i den mån delegerade har beslutat det, ledamöter eller ersättare i ett arbetsutskott eller en kommitté som avses i 14 § eller i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, någon annan nämnd eller beredning i en kommun som har valt delegerade.

Delegerade får kalla en tjänsteman i en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid ett sammanträde.

11 §6

Föreskrifterna i 4 kap. 11 §

och i 5 kap. 18–20, 36–46 och 48– 62 §§ kommunallagen(1991:900) skall tillämpas också på delege-

rade och deras ordförande.

Interpellationer och frågor som avses i 5 kap. 49–56 §§ kommunallagen får framställas, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i en kommitté, även till ordföranden i kommunstyrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i en kommun som har valt delegerade.

Tillkännagivanden som avses i 5 kap. 62 § kommunallagen

skall ske på anslagstavlan i varje

kommun som har valt delegerade.

Föreskrifterna i 4 kap. 12 §, 5 kap. 17, 44, 45 och 47–72 §§

samt 8 kap. 21 §kommunallagen(2017:000) ska tillämpas också

på delegerade och deras ordförande.

Interpellationer och frågor som avses i 5 kap. 62–67 §§ kommunallagen får framställas, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i en kommitté, även till ordföranden i kommunstyrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i en kommun som har valt delegerade.

Tillkännagivanden som avses i 8 kap. 21 § kommunallagenska ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

6 Senaste lydelse 1992:348.

SOU 2015:24 Författningsförslag

107

15 §7

Ledamöter och ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté väljs för tiden till dess indelningsändringen träder i kraft till det antal som delegerade bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får dock inte vara mindre än fem.

I fråga om valbarhet till ledamot eller ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 §§ kommunallagen (1991:900). Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för delegerad endast den som är folkbokförd inom

området för kommunen enligt

den nya indelningen är valbar. Om en ledamot eller ersättare upphör att vara valbar, upphör hans uppdrag genast.

Delegerade skall befria en ledamot eller ersättare från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar mot det.

Om ersättare inte väljs proportionellt, skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall kallas in till tjänstgöring.

I fråga om valbarhet till ledamot eller ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 3 § och 7 kap. 3 § kommunallagen(2017:000).

ska iakttas, att utöver delegerad

och ersättare för delegerad endast den som är folkbokförd i kommunen enligt den nya indelningen är valbar. Om en ledamot eller ersättare upphör att vara valbar, upphör hans eller hennes uppdrag genast.

Delegerade ska befria en ledamot eller ersättare från hans eller

hennes uppdrag, om han eller hon vill avgå och särskilda skäl

inte talar mot det.

Om ersättare inte väljs proportionellt, ska vid valet även bestämmas den ordning i vilken de ska kallas in till tjänstgöring.

17 §8

Bestämmelserna i 4 kap. 7, 8 och 11 §§, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23–31 §§ samt i 7 kap. kommunallagen (1991:900) tillämpas i fråga om arbetsutskottet och kommittéer. Sådana tillkännagivanden som avses i 6 kap. 30 §

Bestämmelserna i 4 kap. 8, 9 och 12 §§, 6 kap. 17, 20, 23 och

27–36 §§, 7 kap. 10–25 §§ samt i 8 kap. 11–15 §§kommunallagen(2017:000) tillämpas i fråga om

arbetsutskottet och kommittéer. Sådana tillkännagivanden som

7 Senaste lydelse 1991:1694. 8 Senaste lydelse 1991:1694.

Författningsförslag SOU 2015:24

108

andra stycket kommunallagen

skall ske på anslagstavlan i varje

kommun som har valt delegerade.

avses i 6 kap. 35 § andra stycket kommunallagenska ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

Arbetsutskottet och en kommitté får kalla en delegerad eller ersättare för en delegerad, en ledamot av en kommitté eller en tjänsteman hos en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde. Den som har kallats får, om utskottet eller kommittén beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

Arbetsutskottets och kommittés protokoll och övriga handlingar skall vårdas och förtecknas.

Arbetsutskottets och kommittés protokoll och övriga handlingar ska vårdas och förtecknas.

18 §9

Förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen skall göras upp av arbetsutskottet. Därvid tillämpas 8 kap.

6 och 7 §§ kommunallagen(1991:900).

Om fastställande av budgeten finns bestämmelser i 8 kap.

8–10 §§ kommunallagen.

Förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen ska göras upp av arbetsutskottet. tillämpas 11 kap.

8 och 9 §§ kommunallagen(2017:000).

Om fastställande av budgeten finns bestämmelser i 8 kap.

23 § samt 11 kap. 10 och 11 §§

19 §10

Ett ärende får endast i de fall som anges i 5 kap. 29–32 §§ kommunallagen(1991:900) avgöras av delegerade innan det har blivit berett på något av de sätt som anges i 14 §. Arbetsutskottet skall alltid få tillfälle att yttra sig i ett ärende som har

Ett ärende får endast i de fall som anges i 5 kap. 30–34 §§ kommunallagen(2017:000) avgöras av delegerade innan det har blivit berett på något av de sätt som anges i 14 §. Arbetsutskottet ska alltid få tillfälle att yttra sig i ett ärende som har

9 Senaste lydelse 1991:1694. 10 Senaste lydelse 1991:1694.

SOU 2015:24 Författningsförslag

109

beretts av någon annan än utskottet.

beretts av någon annan än utskottet.

22 §11

Delegerade väljer minst fem revisorer som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. I fråga om valbarhet till revisor, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas bestämmelserna i 15 § om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träder i kraft

avge en berättelse om resultatet

av revisionen till kommunfullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. Fullmäktige

skall vid sammanträde före ut-

gången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtas.

I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revision i kommunallagen

Delegerade väljer minst fem revisorer som ska granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. I fråga om valbarhet till revisor, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas bestämmelserna i 15 § om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet.

Revisorerna ska det år då indelningsändringen träder i kraft

lämna en berättelse om resultat-

et av revisionen till kommunfullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen. Fullmäktige ska vid sammanträde före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller om någon åtgärd för att bevara kommunens rätt ska vidtas.

I fråga om revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om revision i kommunallagen

( 2017:000 ).

Besvär Överklagande

23 §12

Beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ får överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap.

Beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ får överklagas enligt bestämmelserna i 13 kap.

11 Senaste lydelse 2006:370. 12 Senaste lydelse 2009:792.

Författningsförslag SOU 2015:24

110

kommunallagen(1991:900). Besluten får överklagas av varje kommun som har valt delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun.

När 10 kap. 14 § kommunallagen tillämpas gäller, om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, att domstolens beslut får överklagas även av en kommun som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

Bestämmelserna i 10 kap. 15 § kommunallagen om rättelse av

verkställighet tillämpas på beslut

av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ.

kommunallagen(2017:000). Besluten får överklagas av varje kommun som har valt delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun.

När 13 kap. 13 § kommunallagen tillämpas gäller, om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, att domstolens beslut får överklagas även av en kommun som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

Bestämmelserna i 13 kap. 15 § kommunallagen om rättelse av

verkställda beslut tillämpas på

beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet.

SOU 2015:24 Författningsförslag

111

1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:692 ) om kommunala folkomröstningar

Härigenom föreskrivs att 1, 5 och 13 §§ lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller för folkomröstning som avses i kommunallagen (1991:900).

Denna lag gäller för folkomröstning som avses i kommunallagen (2017:000).

5 §13

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen, senast på dagen för folkomröstningen fyller 18 år och

1. är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare),

2. är medborgare i Island eller Norge, eller

3. för det fall de är andra ut-

länningar, har varit folkbokförda

i Sverige tre år i följd före dagen för folkomröstningen.

3. varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före dagen för folkomröstningen.

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har också en sådan unionsmedborgare som avses i 8 kap. 1 § tredje stycket kommunallagen (2017:000) .

Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har rösträtt vid folkomröstning i en kommun inom landstinget.

13 Senaste lydelse 2002:250.

Författningsförslag SOU 2015:24

112

13 §14

Valnämndens beslut med anledning av en folkomröstning i ett landsting får på begäran av en medlem av det landstinget överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).

Valnämndens beslut med anledning av en folkomröstning i ett landsting får på begäran av en medlem av det landstinget överklagas genom laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:000).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet.

14 Senaste lydelse 2002:250.

SOU 2015:24 Författningsförslag

113

1.5 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 26 kap.4 och 7 §§miljöbalken (1998:808) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 kap.

4 §15

Har en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt 3 § och finner den tillsynsmyndighet som avses där att tillsynen inte bör överlåtas i enlighet med framställningen,

skall tillsynsmyndigheten med

eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det.

Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Tillsynsmyndigheten skall återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen(1991:900). Har regeringen beslutat om överlåtelse, skall regeringen besluta om återkallelse.

Har en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt 3 § och finner den tillsynsmyndighet som avses där att tillsynen inte bör överlåtas i enlighet med framställningen, ska tillsynsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det.

Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Tillsynsmyndigheten ska återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 6 kap. 6 § andra stycket kommunallagen(2017:000). Har regeringen beslutat om överlåtelse, ska regeringen besluta om återkallelse.

7 §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna balk skall skötas

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att

de tillsynsuppgifter som kom-

munen har enligt denna balk

15 Senaste lydelse 2003:518.

Författningsförslag SOU 2015:24

114

helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock

inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet.

Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

(1991:900). Föreskrifterna i

6 kap. 24–27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Rätten att

besluta i ett ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:000). Föreskrifterna i 6 kap. 28–32 och 40 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2015:24 Författningsförslag

115

1.6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

12 §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter kommunen har enligt denna lag helt eller delvis skall utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i sådana ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelserna i 6 kap. 24–27 §§ och 35 § kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Av kommunallagen följer att kommuner kan ha en gemensam organisation för uppgifter enligt denna lag.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt denna lag helt eller delvis

ska utföras av den andra kom-

munen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen(2017:000). Bestämmelserna i 6 kap. 28–32 och

40 §§kommunallagen om jäv

och anmälan av beslut till nämnd

ska tillämpas på den som fattar

sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag SOU 2015:24

116

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2003:1210 ) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser

Härigenom föreskrivs att 9, 14, 16, 19, 21, 25, 26 och 28 §§ lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §16

Förbundsordningen skall ange

1. samordningsförbundets namn och den ort där förbundet

skall ha sitt säte, förbundets med-

lemmar och ändamål,

Förbundsordningen ska ange

1. samordningsförbundets namn och den ort där förbundet

ska ha sitt säte, förbundets med-

lemmar och ändamål,

2. förbundets organisation,

3. antalet ledamöter och ersättare i styrelsen och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade samt mandattiden om den skall vara kortare än fyra år,

4. de uppgifter förbundet skall få fullgöra enligt 7 § och den beslutanderätt förbundet enligt samma bestämmelse skall ha,

5. om en förbundsmedlem

skall ha rätt att väcka ärenden i

styrelsen,

6. om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i styrelsen och för vilka ärenden detta

skall gälla,

3. antalet ledamöter och ersättare i styrelsen och hur förbundsmedlemmarna ska vara representerade samt mandattiden om den ska vara kortare än fyra år,

4. de uppgifter förbundet ska få fullgöra enligt 7 § och den beslutanderätt förbundet enligt samma bestämmelse ska ha,

5. om en förbundsmedlem ska ha rätt att väcka ärenden i styrelsen,

6. om det för beslut ska krävas kvalificerad majoritet i styrelsen och för vilka ärenden detta

ska gälla,

7. var förbundets kungörelser

och andra tillkännagivanden skall anslås,

7. på vilken webbplats förbundets anslagstavla ska finnas,

16 Senaste lydelse 2007:1017.

SOU 2015:24 Författningsförslag

117

8. förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna, allt i förhållande till de andelar som medlemmarna skall bidra med enligt 5 §,

8. förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna, allt i förhållande till de andelar som medlemmarna ska bidra med enligt 5 §,

9. eventuella begränsningar av förbundets rätt enligt 21 § till skuldsättning genom sedvanliga krediter,

10. förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet,

11. föreskrifter om förbundets budgetprocess, 12. mandattiden för revisorer som utses enligt 25 §, 13. i fråga om förbund med en eller flera gemensamma revisorer för kommuner och landsting, på vilket sätt de gemensamma revisorerna skall utses och

vilken av förbundsmedlemmarna som skall utse dem,

13. i fråga om förbund med en eller flera gemensamma revisorer för kommuner och landsting, på vilket sätt de gemensamma revisorerna ska utses,

14. förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet, 15. förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses,

16. ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar,

17. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i styrelsen samt till revisorerna, och

18. vad förbundsmedlemmarna i övrigt anser nödvändigt för att ordna de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar samt förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

14 §17

Om det under ett år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet utses ledamöter och ersät-

Om det under ett år då val av fullmäktige har hållits i hela landet utses ledamöter och ersättare

17 Senaste lydelse 2004:793.

Författningsförslag SOU 2015:24

118

tare enligt 12 § första stycket

skall detta i fråga om kommun

och landsting göras av de nyvalda fullmäktige.

När ledamöter och ersättare utses enligt första stycket skall 4 kap.

7 §

(1991:900) tillämpas på motsva-

rande sätt.

enligt 12 § första stycket ska detta i fråga om kommun och landsting göras av de nyvalda fullmäktige.

När ledamöter och ersättare utses enligt första stycket ska 4 kap.

(2017:000) tillämpas på motsva-

rande sätt.

16 §18

Bestämmelserna i 4 kap. 8–

10 §§ samt 11 § första stycket

kommunallagen(1991:900) om upphörande av uppdrag och rätt till ledighet skall tillämpas på motsvarande sätt för ledamöter och ersättare i styrelsen. Det förhållandet att en ledamots eller ersättares mandattid i kommun- eller landstingsfullmäktige har löpt ut medför inte att uppdraget som ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse upphör.

Bestämmelserna i 4 kap. 7, 8

och 10 §§ samt 12 § första styck-

et kommunallagen(2017:000) om upphörande av uppdrag och rätt till ledighet ska tillämpas på motsvarande sätt för ledamöter och ersättare i styrelsen. Det förhållandet att en ledamots eller ersättares mandattid i kommun- eller landstingsfullmäktige har löpt ut medför inte att uppdraget som ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse upphör.

Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen får återkalla uppdraget för en ledamot eller ersättare som Försäkringskassan respektive Arbetsförmedlingen har utsett, om hans eller hennes anställning vid Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen har upphört.

19 §

Beträffande styrelsens verksamhet skall 4 kap. 17, 19, 20 och 22 §§ samt 6 kap. 10, 11, 18,

20 och 23–31 §§ kommunallagen(1991:900) tillämpas på motsva-

rande sätt. Vad som där före-

Beträffande styrelsens verksamhet ska 3 kap. 5 § första och

andra styckena, 4 kap. 21, 22, 25, 26 och 28 §§ samt 6 kap. 17, 23

och 27–36 §§ kommunallagen

(2017:000) tillämpas på motsva-

18 Senaste lydelse 2007:411.

SOU 2015:24 Författningsförslag

119

skrivs om förtroendevald skall gälla ledamot och ersättare i styrelsen och vad som föreskrivs om fullmäktige eller nämnd skall gälla styrelsen. Justering av styrelsens protokoll skall tillkännages på anslagstavlan hos varje

kommun och landsting som är medlem i samordningsförbundet.

Vidare skall i fråga om sammanträde för fastställande av budget bestämmelserna i 8 kap. 22 § kommunallagen gälla.

rande sätt. Vad som där föreskrivs om förtroendevald ska gälla ledamot och ersättare i styrelsen och vad som föreskrivs om fullmäktige eller nämnd ska gälla styrelsen. Justering av styrelsens protokoll ska tillkännages på förbundets anslagstavla. Vidare ska i fråga om sammanträde för fastställande av budget bestämmelserna i 9 kap. 11 § kommunallagen gälla.

21 §

Bestämmelserna i 8 kap. 1–

3 a §§, 4 § första och tredje styckena, 5, 10, 12 och 13 §§ kommu-

nallagen (1991:900) skall tillämpas på motsvarande sätt i fråga om ekonomisk förvaltning i ett samordningsförbund. Vad som där föreskrivs om kommun eller landsting skall gälla för ett samordningsförbund och vad som föreskrivs för fullmäktige och styrelse skall gälla för förbundsstyrelsen.

Bestämmelserna i 8 kap. 23 §

samt 11 kap. 1–4 §§, 5 § första och andra styckena, 6, 15 och 22 §§

kommunallagen(2017:000) ska tillämpas på motsvarande sätt i fråga om ekonomisk förvaltning i ett samordningsförbund. Vad som där föreskrivs om kommun eller landsting ska gälla för ett samordningsförbund och vad som föreskrivs för fullmäktige och styrelse ska gälla för förbundsstyrelsen.

Ett samordningsförbund får inte ingå borgen. Förbundet får inte heller sätta sig i skuld i annat fall än när det gäller sedvanliga krediter för verksamheten.

25 §19

Ett samordningsförbunds räkenskaper och årsredovisning samt styrelsens förvaltning ska granskas av en revisor för varje

Ett samordningsförbunds räkenskaper och årsredovisning samt styrelsens förvaltning ska granskas av en revisor för varje

19 Senaste lydelse 2010:350.

Författningsförslag SOU 2015:24

120

förbundsmedlems räkning. För Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska Försäkringskassan utse en gemensam revisor. Revisorer ska såvitt avser kommun och landsting utses av kommun- och landstingsfullmäktige. När kommun- och landstingsfullmäktige utser revisorer ska 14 § denna lag samt 4 kap. 5 § och

6 § första–tredje styckena kom-

munallagen (1991:900) tillämpas på motsvarande sätt. Kommuner och landsting kan träffa överenskommelse om att utse en eller flera gemensamma revisorer. När en eller flera gemensamma revisorer utses ska 4 kap. 23 a § andra stycket kommunallagen tillämpas på motsvarande sätt.

förbundsmedlems räkning. För Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska Försäkringskassan utse en gemensam revisor. Revisorer ska när det gäller kommun och landsting utses av kommun- och landstingsfullmäktige. När kommun- och landstingsfullmäktige utser revisorer ska 14 § denna lag samt 4 kap. 3 § och 5 § andra stycket

samt 7 kap. 3 §kommunallagen(2017:000) tillämpas på motsva-

rande sätt. Kommuner och landsting kan träffa överenskommelse om att utse en eller flera gemensamma revisorer. När en eller flera gemensamma revisorer utses ska 9 kap. 8 § andra stycket kommunallagen tillämpas på motsvarande sätt.

För granskning av ett nybildat förbund ska revisor utses senast när förbundet bildas och avse tiden från tidpunkten för utseendet till dess nästa mandattid för revisorer börjar.

Arvoden till samtliga revisorer ska betalas av samordningsförbundet, om inte annat anges i förbundsordningen. Om förbundsmedlemmarna enligt förbundsordningen ska betala arvode till revisorerna, ska i stället Försäkringskassan betala arvodet till den för Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen gemensamma revisorn.

26 §20

Bestämmelserna i 9 kap. 4–

tillämpas på motsvarande sätt vid revision enligt denna lag. Bestämmelserna i 9 kap. 18 § kommunallagen tillämpas på motsva-

Bestämmelserna i 12 kap. 1–3

och 6–16 §§ kommunallagen(2017:000) tillämpas på mot-

svarande sätt vid revision enligt denna lag. Bestämmelserna i 12 kap. 17 § kommunallagen tilläm-

20 Senaste lydelse 2007:411.

SOU 2015:24 Författningsförslag

121

rande sätt vid revision enligt denna lag som utförs av revisorer utsedda av kommun- och landstingsfullmäktige.

Justering av revisorernas protokoll tillkännages på anslags-

tavlan hos varje kommun och landsting som är medlem i samordningsförbundet.

Revisionsberättelse skall lämnas till styrelsen, förbundsmedlemmarna och Arbetsförmedlingen. Förbundsmedlemmarna

skall var för sig pröva frågan om

styrelsen skall beviljas ansvarsfrihet och om skadeståndstalan

skall väckas.

pas på motsvarande sätt vid revision enligt denna lag som utförs av revisorer utsedda av kommun- och landstingsfullmäktige.

Justering av revisorernas protokoll tillkännages på förbundets

anslagstavla.

Revisionsberättelse ska lämnas till styrelsen, förbundsmedlemmarna och Arbetsförmedlingen. Förbundsmedlemmarna

ska var för sig pröva frågan om

styrelsen ska beviljas ansvarsfrihet och om skadeståndstalan

ska väckas.

28 §

Ett samordningsförbunds beslut får, med motsvarande

tillämpning av bestämmelserna

om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen(1991:900) över-

klagas av den som är medlem i

en kommun eller i ett landsting, som ingår i förbundet.

Ett samordningsförbunds beslut får överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (2017:000) av den som är medlem i en kommun eller i ett landsting, som ingår i förbundet.

Beslut varigenom allmän förvaltningsdomstol har upphävt ett samordningsförbunds beslut eller förbjudit att det verkställs får överklagas endast av förbundet och av den som är medlem i en kommun eller ett landsting som är förbundsmedlem.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet.

Författningsförslag SOU 2015:24

122

1.8 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs att 14 § livsmedelslagen (2006:804) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att

kontrolluppgifter som kommunen

har enligt denna lag skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock

inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende.

En kommun får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd

skall tillämpas på den som fattar

sådana beslut.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att

de uppgifter som kommunen har

enligt denna lag helt eller delvis

ska utföras av den andra kom-

munen. Rätten att besluta i ett

ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:000).

Föreskrifterna i 6 kap. 28–32 och 40 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2015:24 Författningsförslag

123

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:805 ) om foder och animaliska biprodukter

Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att

kontrolluppgifter som kommuner

har enligt denna lag skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock

inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende.

En kommun får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd

skall tillämpas på den som fattar

sådana beslut.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att

de uppgifter som kommunen har

enligt denna lag helt eller delvis

ska utföras av den andra kom-

munen. Rätten att besluta i ett

ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:000).

Föreskrifterna i 6 kap. 28–32 och 40 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd

ska tillämpas på den som fattar

sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag SOU 2015:24

124

1.10 Förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263)

Härigenom föreskrivs att 38 och 39 §§fjärrvärmelagen (2008:263) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

38 §21

Om en sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§ kommunallagen(1991:900) bedriver fjärrvärmeverksamhet, ska verksamheten bedrivas på affärsmässig grund.

Om en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§ kommunallagen(2017:000) bedriver fjärrvärmeverksamhet, ska verksamheten bedrivas på affärsmässig grund.

39 §

Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen(1991:900) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, får ett kommunalt företag som avses i 3 kap. 16-18 §§ samma lag bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet.

Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen(2017:000) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, får ett kommunalt företag som avses i 10 kap. 2–5 och 7 §§ samma lag bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

21 Senaste lydelse 2014:577.

SOU 2015:24 Författningsförslag

125

1.11 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2009:47 ) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs att 1 kap.2 och 3 §§ samt 6 kap.4, 4 a, 5 och 7 §§ lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §22

Det krav på anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen(1991:900) gäller inte vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag:

Det krav på anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen(2017:000) gäller inte vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag:

– 2 kap. 3 § om medfinansiering av vissa projekt, – 2 kap. 4 § om bistånd till utländska studerande, – 2 kap. 10 § om kompensation till enskilda inom socialtjänsten, – 3 kap. 2 § om sjuktransporter, – 3 kap. 3 § om kollektivtrafik, – 3 kap. 7 § om samhällsorientering, – 4 kap. 1 § om turism, och – 5 kap. om tjänsteexport och internationellt bistånd. Vid tillämpningen av 2 kap. 1 § om bidrag till byggande av statlig väg och järnväg och till anläggande av statlig farled krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning.

3 §23

Trots bestämmelserna i 2 kap. 7 § och 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900) ska verksamheten bedrivas på affärsmässiga

Trots bestämmelserna i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen

(2017:000) ska verksamheten be-

drivas på affärsmässiga grunder

22 Senaste lydelse 2013:820. 23 Senaste lydelse 2012:417.

Författningsförslag SOU 2015:24

126

grunder vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag:

vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag:

– 3 kap. 2 § om sjuktransporter, – 3 kap. 3 § om kollektivtrafik, – 3 kap. 6 § om lokaler, – 3 kap. 7 § om samhällsorientering, och – 5 kap. 1 och 2 §§ om tjänsteexport.

6 kap.

4 §24

En nämnd i en kommun, i ett landsting eller i ett kommunalförbund får efter överenskommelse med en inköpscentral uppdra åt anställda i inköpscentralen att i en upphandling besluta på nämndens vägnar. Detta gäller under förutsättning att inköpscentralen har anlitats av nämnden för att medverka vid upphandlingen i egenskap av ombud enligt

1. 4 kap. 22 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, eller

2. 4 kap. 4 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

Uppdrag enligt första stycket får inte lämnas i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

Uppdrag enligt första stycket får inte lämnas i de fall som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen

4 a §25

En nämnd i en kommun, i ett landsting eller i ett kommunalförbund får efter överenskommelse med den myndighet som avses i 1 § andra stycket 2 lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering uppdra åt myndigheten att besluta på nämndens vägnar i ärenden enligt den lagen.

Uppdrag enligt första stycket får inte lämnas i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

Uppdrag enligt första stycket får inte lämnas i de fall som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen

24 Senaste lydelse 2012:389. 25 Senaste lydelse 2013:313.

SOU 2015:24 Författningsförslag

127

5 §26

Föreskrifterna i 6 kap. 33 § kommunallagen(1991:900) om uppdrag att besluta på nämndens vägnar tillämpas på ärenden enligt 4 § första stycket och 4 a § första stycket.

Föreskrifterna i 6 kap. 37 §,

7 kap. 5 § och 9 kap. 31 § kom-

munallagen (2017:000) om uppdrag att besluta på nämndens vägnar tillämpas på ärenden enligt 4 § första stycket och 4 a § första stycket.

7 §27

Föreskrifterna i 6 kap. 24–

om jäv tillämpas på anställda i inköpscentraler som fattar beslut på en nämnds vägnar. Detsamma ska gälla den som hos den myndighet som har fått ett uppdrag enligt 4 a § fattar beslut på en nämnds vägnar.

Föreskrifterna i 6 kap. 28–

om jäv tillämpas på anställda i inköpscentraler som fattar beslut på en nämnds vägnar. Detsamma ska gälla den som hos den myndighet som har fått ett uppdrag enligt 4 a § fattar beslut på en nämnds vägnar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

26 Senaste lydelse 2013:313. 27 Senaste lydelse 2013:313.

Författningsförslag SOU 2015:24

128

1.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2009:1424 ) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

En kommun får komma över-

ens med en annan kommun om

att de kontrolluppgifter som kommunen har enligt denna lag ska

skötas helt eller delvis av den

andra kommunen. Kommunen får

dock inte överlåta befogenhet att meddela beslut i ett ärende till en annan kommun.

En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på den först nämnda kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden enligt denna lag, dock inte i de fall som avses i 6 kap.

Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och

35 §§ kommunallagen om jäv

och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de

uppgifter som kommunen har en-

ligt denna lag helt eller delvis ska

utföras av den andra kommunen. Rätten att besluta i ett ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på den först nämnda kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden enligt denna lag, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen

(2017:000). Föreskrifterna i

6 kap. 28–32 och 40 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2015:24 Författningsförslag

129

1.13 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 § plan- och bygglagen (2010:900) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

9 §

En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplaneorgan.

Regionplaneorganet ska se till att

1. ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en regionplan tillkännages genom att justeringen av protokollet med beslutet

anslås på den plats som avses i 3 kap. 28 § 10 kommunallagen(1991:900),

1. ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en regionplan tillkännages genom att justeringen av protokollet med beslutet

tillkännages på den anslagstavla

som avses i 9 kap. 7 § 10 kommunallagen (2017:000),

2. ett meddelande om tillkännagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet sänds till de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen och till regeringen senast dagen efter tillkännagivandet, och

3. planen sänds till länsstyrelserna inom regionen och Boverket, när beslutet har vunnit laga kraft.

3. planen sänds till länsstyrelserna inom regionen och Boverket, när beslutet har fått laga kraft.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag SOU 2015:24

130

1.14 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1011 ) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 §

En kommuns uppgifter enligt denna lag ska fullgöras av en eller flera nämnder.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt denna lag helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen(1991:900). Bestämmelserna i 6 kap. 24–27 §§ och 35 §kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Av kommunallagen följer att kommuner kan ha en gemensam organisation för uppgifter enligt denna lag.

En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:000). Bestämmelserna i 6 kap. 28–32 och

40 §§kommunallagen om jäv

och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2015:24 Författningsförslag

131

1.15 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2013:363 ) om kontroll av ekologisk produktion

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

En kommun får ingå en över-

enskommelse med en annan kom-

mun om att kontrolluppgifter som kommunen har enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska utföras av den andra kommunen. Rätten att besluta i ett ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun.

En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och

35 §§ kommunallagen om jäv

och anmälan av beslut till en nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att

de uppgifter som kommunen har

enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Rätten att besluta i ett ärende får dock inte överlåtas till en annan kommun. Genom ett sådant avtal

får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 6 kap.

Föreskrifterna i 6 kap. 28–32 och

40 §§ kommunallagen om jäv och

anmälan av beslut till en nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag SOU 2015:24

132

1.16 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2014:799 ) om sprängämnesprekursorer

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt denna lag helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen.

En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun även uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen(1991:900). Bestämmelserna i 6 kap. 24–27 §§ och 35 §kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som prövar sådana ärenden.

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt denna lag helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal

får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun även uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen(2017:000). Bestämmelserna i 6 kap. 28–32 och

40 §§kommunallagen om jäv

och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som prövar sådana ärenden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2015:24 Författningsförslag

133

1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1632 ) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617)

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §28

Bestämmelser om kungörande och tillgängliggörande av kommunala föreskrifter finns i 3 kap.

Om en länsstyrelse har upphävt en kommunal föreskrift enligt 3 kap. 13 § andra stycket ordningslagen (1993:1617), ska länsstyrelsen begära att beslutet

anslås på kommunens anslags-

tavla enligt lagen (1970:462) om

vissa anslag på kommuns anslagstavla.

Bestämmelser om kungörande och tillgängliggörande av kommunala föreskrifter finns i 8 kap.

Om en länsstyrelse har upphävt en kommunal föreskrift enligt 3 kap. 13 § andra stycket ordningslagen (1993:1617), ska länsstyrelsen begära att beslutet

tillkännages på kommunens an-

slagstavla.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

28 Senaste lydelse 2012:648.

135

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Direktiven

Regeringen beslutade den 11 oktober 2012 (dir. 2012:105), bilaga 1, att tillkalla en särskild utredare för att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900), KL. Utgångspunkter för uppdraget ska bl.a. vara att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag och att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv. Utredningen ska genomföras som en bred översyn med målsättning att åstadkomma en ändamålsenligt utformad lagstiftning. I uppdraget ingår vidare att göra en översyn av lagteknisk karaktär av kommunallagen.

De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av den fria nämndorganisationen har redovisats i ett delbetänkande den 28 juni 2013, Privata utförare – Kontroll och insyn, SOU 2013:53. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 mars 2015.

I slutbetänkandet ska utredaren överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt. Utredaren ska vidare se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna. Utredaren ska också analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten och särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet. Utredaren ska vid behov lämna författningsförslag.

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:24

136

Regeringen beslutade den 14 november 2013 om tilläggsdirektiv (dir. 2013:100), bilaga 2, till utredaren. Regeringen gav utredaren i uppdrag att, utöver vad som följer av de ursprungliga direktiven, överväga om förutsättningarna för den fria kommunala nämndorganisationen behöver förtydligas och om de nuvarande rättsliga befogenheterna för kommun- och landstingsstyrelsen att styra och samordna verksamheten är tillräckliga. Utredaren ska vidare överväga om kommunallagen kan göras mer konkurrensneutral mellan olika utförare av kommunal verksamhet. Utredaren ska också överväga om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytterligare. Utredaren ska slutligen överväga behovet av att, genom försökslagstiftning, införa en möjlighet till majoritetsstyre i kommun- och landstingsstyrelsen samt överväga behovet av att bredda utnämningen av styrelseledamöter i kommunala företag. Utredaren ska lämna de lagförslag som de ovan nämnda övervägandena föranleder.

Vid den lagtekniska översynen är utredaren oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.

2.2 Utgångspunkter och begränsning av uppdraget

Av utredningens direktiv framgår att utgångspunkterna för uppdraget ska vara att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag, att utredaren särskilt ska beakta vikten av tydlighet och enhetlighet för kommuner och landsting, att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv, och att utredaren ska göra en internationell utblick, som i första hand ska omfatta de övriga nordiska länderna. Det ingår inte i uppdraget att överväga eller föreslå ändringar i grundlag.

Utredaren ska också väga förslagen mot de konsekvenser som de får avseende ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. Utredaren ska vidare i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen, RF, beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag.

Utredaren ska också vid anläggandet av ett medborgarperspektiv bl.a. genomgående analysera möjliga konsekvenser för kvinnor och

SOU 2015:24 Utredningens uppdrag och arbete

137

män samt flickor och pojkar. För de förslag som utredningen lämnar ska konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män redovisas. Utredaren ska slutligen i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) bl.a. redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och vid behov föreslå hur dessa ska finansieras.

2.3 Utredningsarbetet

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden.

Utredningens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och utredningen ska på lämpligt sätt kommunicera med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), övriga centrala parter på arbetsmarknaden, näringslivet samt övriga intressenter.

Utöver utredningens sekretariat har en expertgrupp och två referensgrupper deltagit i utredningsarbetet.

I december 2012 tillsattes en expertgrupp med representanter från berörda departement, myndigheter och organisationer. Till gruppen förordnades experter från Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Miljödepartementet, Näringsdepartementet, Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet. Därutöver förordnades experter från SKL, Socialstyrelsen, Statens skolinspektion, Konkurrensverket, Kammarrätten i Stockholm, Karlstads kommun, Östergötlands läns landsting, Uppsala universitet och Göteborgs universitet. Efter att delbetänkandet överlämnats har representanterna från Utbildningsdepartementet, Miljödepartementet, Statens skolinspektion och Socialstyrelsen entledigats som experter. En f.d. kammarrättslagman från Kammarrätten i Sundsvall har under sommaren 2013 förordnats som expert.

Två referensgrupper har varit knutna till utredningen. I den parlamentariska referensgruppen har ingått representanter från alla riksdagspartier. I referensgruppen för organisationer och näringsliv har ingått representanter från Svenskt Näringsliv, Företagarna, Vårdföretagarna, Almega, Famna, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademiska centralorganisation (SACO), Fackförbundet Vision, Vårdförbundet, Sveriges läkarförbund, Avfall Sverige, Återvinningsindustrierna,

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:24

138

Sveriges byggindustrier, Pensionärernas riksorganisation (PRO), Sveriges pensionärsförbund och Handikappförbunden.

Utredningen har efter överlämnandet av delbetänkandet träffat expertgruppen vid tolv tillfällen. Utredningen har under samma period träffat den parlamentariska referensgruppen vid åtta tillfällen och referensgruppen för organisationer och näringsliv vid fyra tillfällen. Enskilda ledamöter har också haft bilaterala kontakter med utredningens sekretariat.

Utredningen har vid två tillfällen presenterat sina förslag för arbetsutskottet i SKL:s styrelse.

I februari 2014 arrangerade utredningen ett seminarium under rubriken ”Seminarium om den kommunala revisionen”. Inbjudna föredragshållare var professorn i förvaltningsrätt Olle Lundin, Uppsala universitet, den förtroendevalde revisorn i Västerbottens läns landsting Karl Gustav Abramsson, ordföranden Bo Basun, Sveriges kommunala yrkesrevisorer (SKYREV) samt Inga-Britt Ahlenius, tidigare chef för Riksrevisionsverket.

Utredningen har träffat SKL, Kommundirektörernas förening, Landstingsdirektörernas förening, Socialchefernas förening, Fackförbundet Vision, Bemanningsföretagen och Jusek i särskild ordning för att diskutera de anställdas roll i kommunallagen.

När det gäller den kommunala revisionen har utredningen träffat Starev, SKYREV, SKL:s revisionsdelegation, FAR, revisionsföretagen PwC, EY och Deloitte samt medverkat vid ett stort antal revisionskonferenser och träffar med revisionsnätverk.

Utredningen har också träffat ett antal domare, föredragande och särskilda ledamöter från både förvaltningsrätt och kammarrätt för att diskutera laglighetsprövningsinstitutets ändamålsenlighet. Utredningen har också träffat representanter för den juridiska avdelningen vid Stockholms och Göteborgs kommuner samt Stockholms läns landsting för att bl.a. diskutera laglighetsprövning.

Utredningen har under sitt arbete med förslaget om elektronisk anslagstavla träffat Bolagsverket.

När det gäller utredningens arbete med att utforma en ny kommunallag har utredningen haft för avsikt att i största mån föreslå en ramlag och har prövat nödvändigheten av nuvarande särreglering. I det arbetet har utredningen träffat företrädare för Stockholms läns landsting och Stockholms kommun. Även Svenskt Avfall, Åter-

SOU 2015:24 Utredningens uppdrag och arbete

139

vinningsindustrierna, Den Nya Välfärden och SmåKom (De små kommunernas samverkan) har utredningen träffat i särskild ordning.

Utredningen ska enligt direktiven föra en dialog med de utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Utredningen har därför haft kontakt med Ägarprövningsutredningen (Fi 2012:11), Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin (N 2012:06), Utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik (N S 2013:11), 2014 års Demokratiutredning (Ku Ju 2014:19), KomRed-utredningen (Fi 2014:13), Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04) och Utredningen Service i glesbygd (N 2014:01). Utredningen har också träffat Statskontoret som haft i uppdrag av regeringen att kartlägga befintlig information om kommuner och deras verksamheter.

Utredningen har också deltagit i flera konferenser och seminarier, t.ex. Sveriges Kommunaljuridiska Förenings årsmöte och föreningens öppna forum om en kommunallag för framtiden, SmåKoms höstmöte, SKL:s demokratidagar, Kvalitetsmässan, Kommek och ett stort antal olika konferenser för kommunala revisorer.

Utredningen har vidare avgivit ett remissvar över betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14).

Utredningen har gjort två studiebesök i våra grannländer. I Finland träffade utredningen Finansministeriet och Arbets- och näringsministeriet samt finska Kommunförbundet. Utredningen har också besökt Norge och träffat Utredningen om en ny kommunelov. Utredningen träffade under sitt besök i Norge även Närings- och fiskedepartementet och Kommunesektorns organisasjon.

Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt. I arbetet med det uppdraget har utredningen genomfört en studie om delegationsordningar för att få en uppfattning om vilka beslut som i praktiken delegeras till de anställda, se bilaga 3. Utredningen har i studien också i begränsad utsträckning granskat vad som delegeras till de förtroendevalda, framför allt styrelsernas ordförande.

Utredningen har anlitat universitetslektorn Ola Mattisson, Företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet för en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser inom den lokala samhällsnivån, se bilaga 4.

I arbetet med utredningens uppdrag har utredningen anlitat Markör Marknad & Kommunikation AB för att ställa ett antal frågor

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:24

140

till dels ordförande i kommunstyrelsen respektive landstingsstyrelsen, dels kommundirektör, landstingsdirektör eller motsvarande befattning. Enkäten genomfördes under perioden den 21 januari– 25 februari 2014 och frågorna ställdes till ordförande och högste tjänstemannen i alla kommuner och landsting i landet. I vissa fall har Markör Marknad & Kommunikation AB inte lyckats nå ordförande i kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen. I sådana fall har frågorna i stället ställts till vice ordförande i styrelsen. Det gäller även när frågor ställdes till den högste tjänstemannen. I vissa fall har frågorna i stället ställts till ekonomichef, administrativ chef, jurist m.fl. Svarsfrekvensen var mycket hög. När det gäller politikerenkäten svarade 97 procent av de tillfrågade och när det gäller tjänstemannaenkäten svarade alla tillfrågade, dvs. svarsfrekvensen var 100 procent. Utredningen kommer i de olika avsnitten i betänkandet att närmare redogöra för resultaten av undersökningen.

2.4 Andra pågående utredningar

Vid tiden för överlämnandet av detta betänkande har flera av de utredningar som utredningen har haft dialog med inte lämnat sina betänkanden. Några av de ovan nämnda utredningarna kan komma att lämna förslag till ändringar i kommunallagen. Utredningen är medveten om att detta kan påverka även utredningens lagförslag. Utredningen har i sitt arbete försökt att beakta tänkbara kommande ändringar.

Del I

Från sockenstyre till EU –

143

3 Kommuner och landsting i en förändrad värld

3.1 Bakgrunden till nuvarande kommunallag

Kommuner och landsting är en central del av det svenska samhällssystemet. Många av de centrala välfärdsuppgifterna utförs av kommuner och landsting. De kommunala utgifterna motsvarade 24 procent av Sveriges bruttonationalprodukt, BNP, under 2013. Mer än en fjärdedel av alla anställda är anställda i kommunal sektor.1I ett internationellt perspektiv utmärker sig Sverige genom att så många uppgifter som i andra länder utförs av staten eller i privat regi utförs av kommuner och landsting.

Hur kommer det sig att de svenska kommunerna och landstingen fått denna särställning? Rent historiskt kan de moderna svenska kommunerna sägas ha tillkommit genom 1862 års kommunalförordningar. I och med dessa blev kommuner självständiga juridiska personer och landstingen tillkom som ny organisation vid sidan av städer och landskommunerna. En principiell nyhet i 1862 års kommunalförordningar var att det i lagstiftningen angavs att kommuner och landsting har en allmän kompetens. Så länge en uppgift kunde anses vara av allmänt intresse var den tillåten att utföra. Genom domstolspraxis har därefter utvecklats gränser kring den kommunala kompetensen. Krav på att utse förtroendevalda revisorer som skulle uttala sig om ansvarsfrihet infördes 1862.

Kommuner var vid denna tidpunkt små. Strukturen utgick från den kyrkliga sockenstrukturen vilket gjorde att antalet kommuner var stort. Framför allt ute i landet sköttes de kommunala uppgifterna helt av de förtroendevalda utan några anställda. På lands-

1 Skr. 2013/14:102 s. 10.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

144

bygden kunde i stället för fullmäktige också användas kommunalstämma, där alla röstberättigade2 deltog och fattade beslut.

Under 1940-talet gjordes den första större sammanslagningsreformen där antalet kommuner minskade från 2 498 till 1 037. På detta sätt blev städer och landskommuner mer lika. Mot denna bakgrund tillkom 1953 en gemensam kommunallag för städer och landskommuner. Det direktdemokratiska systemet med kommunalstämma avskaffades.

Utbyggnaden av välfärdsstaten och särskilt beslutet om att införa en nio-årig grundskola gjorde att det uppkom ett behov av ytterligare kommunindelningsreformer under 1960-talet. I motsats till andra länder där uppgifterna lades på staten blev i Sverige kommunerna ansvariga för uppgifterna. För att kunna hantera de nya uppgifterna behövde kommunerna slås samman till större enheter. Utgångspunkten var att en kommun skulle ha minst 8 000 invånare. Reformen ledde till att antalet kommuner minskade till som lägst 274 år 1974. Antalet har därefter ökat något genom delningar och uppgår för närvarande till 290.

Antalet anställda ökade kraftigt under 1950- till 1970-talen. I lagstiftningen fanns vid denna tid krav på att ha professionella ledamöter i vissa kommunala nämnder. De hade också rätt att reservera sig mot beslut. Genom 1977 års kommunallag skapades en gemensam kommunallag för kommuner och landsting. I och med denna försvann dessa rester av tjänstemannainflytande bort ur lagstiftningen. Tidigare gällande krav på vissa professionella ledamöter i somliga obligatoriska nämnder togs bort.3

Förnyelsearbetet under 1980-talet med bl.a. en försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation ledde fram till en ny kommunallag 1991 som trädde i kraft den 1 januari 1992. Utgångspunkter för förändringen var att de förtroendevalda skulle få bättre arbetsvillkor och bättre möjligheter att styra. Medborgarna skulle garanteras goda möjligheter till inflytande och insyn. Kommuner och landsting skulle få ökad organisationsfrihet. De skulle ges förutsättningar för att göra verksamheten effektivare. Kommunallagen skulle också ge besked om vilka principer som låg

2 Vid denna tidpunkt dock endast män som hade en viss förmögenhet eller inkomst. 3 Rätten för anställda att reservera sig mot vissa typer av beslut infördes 1987 genom förvaltningslagen (1986:223).

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

145

till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande spelreglerna.

3.2 Kommunallagens struktur

Nuvarande kommunallag är uppdelad i tio kapitel och reglerar ett antal olika sakområden. Det finns i lagen en reglering av den allmänna kommunala kompetensen. Kommuner och landsting får utföra sådana uppgifter som ligger i medlemmarnas allmänna intresse inom ramen för vissa generella principer och en omfattande rättspraxis. I lagen regleras vidare grunderna för den kommunala organisationen. Kommuner och landsting måste bl.a. ha ett fullmäktige, en styrelse och revisorer. Hur beslutsfattande ska gå till regleras också genom regler om bl.a. jäv och omröstning. Det finns också viss reglering av den ekonomiska förvaltningen, bl.a. att budgeten som huvudregel ska vara balanserad.

I kommunallagen finns vidare bestämmelser om de förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter, t.ex. finns regler om förtroendevaldas rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst. Vissa former av medborgerligt deltagande, exempelvis folkomröstningar, regleras också.

Slutligen finns regler om domstolskontroll och annan kontroll. Beslut kan överklagas genom laglighetsprövning till domstol och revisorer granskar verksamheten.

3.3 Partiella reformer

Kommunallagen har varit föremål för ett stort antal partiella reformer sedan den trädde i kraft. Totalt har lagen ändrats vid närmare 50 tillfällen sedan sin tillkomst. Vissa ändringar är dock av mera redaktionell karaktär, t.ex. när det anges att medlem är den som ska ”betala” kommunalskatt i stället för att ”är taxerad till” kommunalskatt i 1 kap. 4 § KL.4

Mera substantiella förändringar kan grupperas i följande områden.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

146

Kommunaldemokratiska frågor

Tre stora översyner har gjorts i syfte att stärka demokratin. Efter förslag i propositionen Lokal demokrati infördes bl.a. möjligheten för allmänheten att genom folkinitiativ väcka frågan om kommunala folkomröstningar.5Med anledning av propositionen Demokrati för det nya seklet infördes bl.a. regler om medborgarförslag och ökade möjligheter till brukarinflytande.6Den senaste större reformen har genomförts efter förslag i den parlamentariska utredningen om den kommunala demokratins funktionssätt och har inneburit ändrade regler om det kommunala partistödet och möjligheter att delta i möten per distans.7

Kommunaldemokratiska frågor har även aktualiserats inom ramen för den stora grundlagsöversyn som gjordes under mandatperioden 2006–2010. En obligatorisk skyldighet att anordna kommunala folkomröstningar om tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna kräver det infördes från 2010.8

Frågor om den kommunala demokratin kommer också beröras av 2014 års Demokratiutredning (Ku Ju 2014:19) som bl.a. har till uppdrag att föreslå åtgärder som kan stärka individens möjligheter till delaktighet och inflytande under perioderna mellan valen.

Den kommunala kompetensen

Vissa förtydliganden av den kommunala kompetensen gjordes under 1990-talet genom att bl.a. den kommunala avgiftsmakten skrevs in i kommunallagen.9 En större översyn av den kommunala kompetensen gjordes av den Kommunala kompetensutredningen. Översynen resulterade i att kommuner och landsting gavs större möjlighet att medfinansiera statlig verksamhet och utvidgade möjligheter att delta i vissa EU-initierade program. I en särskild lag, lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, samlades olika ”smålagar” som utvidgat den kommunala kompetensen i olika avseenden.10

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

147

Den kommunala ekonomin

Frågan om krav på kommuner och landsting att ha en ekonomi i balans har stått i fokus vid översynen av den kommunala ekonomin. I 1977 års kommunallag fanns ett krav på att den kommunala ekonomin skulle vara i balans. Detta krav slopades i 1991 års kommunallag och ersattes med ett allmänt krav på att ha en god ekonomisk hushållning. Ett krav på att ha en budget där intäkterna överstiger kostnaderna infördes därefter11samt har förtydligats12och försetts med olika former av undantag13. En särskild kommunal redovisningslag har också trätt i kraft.14

Kommunal samverkan

En stor översyn av möjligheterna att samverka gjordes i mitten av 1990-talet.15 Genom denna reform skapades bl.a. institutet gemensam nämnd. Kommunalförbundsreglerna förenklades och bestämmelserna om kommunalförbund togs också in i kommunallagen. Frågan om samverkan har därefter utretts vid flera tillfällen utan att det resulterat i några lagändringar.16

Revisionen

Den kommunala revisionen har varit föremål för ett flitigt reformarbete. I slutet av 1990-talet infördes bl.a. krav på att revisorerna ska biträdas av sakkunniga.17 År 2006 infördes vidare bl.a. krav på att fullmäktige ska motivera sitt förslag till beslut i ansvarsfrihetsfrågan.18År 2011 infördes ett valbarhetshinder för revisorer, vilket innebar att fullmäktigeledamöter inte kunde väljas till revisorer.19Revisorernas uppgifter har vidgats genom uttryckliga krav på att de

11Prop. 1996/97:52. 12Prop. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172. 13Prop. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172. 14 Lagen (1997:614) om kommunal redovisning ses för närvarande över av KomRed-utredningen (Fi 2014:13). 15Prop. 1996/97:105. 16SOU 2007:72 och SOU 2012:30. 17Prop. 1998/99:66. 18Prop. 2005/06:55. 19Prop. 2009/10:46.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

148

ska vara lekmannarevisorer i kommunala företag20och att de ska revidera delårsbokslut21.

3.4 Omvärldsförändringar

Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft 1992 har samhället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen har fortsatt liksom it-utvecklingen. Utvecklingen mot ett allt mer fragmenterat partisystem har fortgått. Globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. I det följande presenteras de största förändringarna.

Urbanisering och demografiska förändringar

Urbanisering fortgår och avfolkningen av glesbygden fortsätter. Detta har inneburit att antalet små kommuner ständigt ökar i antal. De allra minsta kommunerna, de med under 5 000 invånare, beräknas 2030 vara 30, jämfört med 13 för närvarande.22Det minskande befolkningsunderlaget ställer krav på kommuner och landsting att anpassa sina organisationer utifrån de förändrade förhållandena. Även de kommuner som växer kraftigt ställs inför utmaningar att behöva bygga ut exempelvis infrastruktur och barnomsorg i snabb takt. Skillnaderna mellan kommuner och landsting blir allt större.

De demografiska förändringarna i landet med en åldrande befolkning ställer också kommuner och landsting inför nya utmaningar. Kraven på att bedriva en effektiv verksamhet har ökat. En fortsatt effektivisering av den kommunala verksamheten kommer sannolikt bli nödvändig för att frigöra resurser för en god service till äldre och sjuka.23

20Prop. 1998/99:66. 21Prop. 2003/04:105. 22SOU 2007:11 s. 142. 23 Häggroth och Andersson, Kommunala vägval, s. 78 f.

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

149

It-utvecklingen

En grundläggande förändring sedan 1992 är it-utvecklingen. Kontakter mellan kommuner och medborgarna sker allt mer genom användning av olika it-lösningar. Medborgarna söker information på kommuners och landstings webbplatser och val av exempelvis förskolor sker på många håll genom elektroniska ansökningssystem på kommunernas webbplatser.

Politiska förändringar

Politiskt har ett allt mer fragmenterat partisystem utvecklats där styret sker genom koalitioner. Efter valet 1994 styrde socialdemokraterna ensamma i 90 kommuner. Antalet kommuner med sådant socialdemokratiskt styre är efter valet 2014 endast cirka 20. Andelen kommuner där fler än fyra partier styr tillsammans ökade kraftigt efter valet 1998, från 13 kommuner 1994 till 42 kommuner 1998. Sedan dess har antalet legat på cirka 40–50 kommuner. En ökning har även skett av antalet lokala partier. Andelen kommuner med oklara eller blocköverskridande majoriteter har också ökat. Efter valet 2014 fördubblades andelen kommuner med en sådan majoritet.24

Utvecklingen visar alltså på att olika former av koalitionslösningar kommit att bli allt vanligare i kommuner och landsting.

Nya organisatoriska modeller

Omvärldsförändringar och ideologiska ställningstaganden har motiverat kommuner och landsting att i allt större utsträckning experimentera med och reformera sina organisationer. Mattisson har på utredningens uppdrag gjort en forskningsöversikt på området.25Mattisson konstaterar att reformerna har motiverats både av ideologiska skäl och av en upplevd brist på resurser. En mångfald av organisatoriska lösningar och metoder för styrning av kommunal verksamhet har testats. Mycket inspiration för detta förändrings-

24 SKL, sammanställning av vilka som styrt kommuner och landsting de senaste 20 åren, SKL:s webbplats, www.skl.se, samt opublicerade data från SKL. 25 Se Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

150

arbete har hämtats från den idériktning som går under den samlande benämningen New Public Management. New Public Management handlar om att skapa förbättrad ekonomisk effektivitet med förebilder från privata företag och användning av marknadslösningar. Andra reformer har tagit utgångspunkt i t.ex. ökat demokratiskt inflytande, där inspiration har hämtats från de idériktningar som lanserats som motkrafter till New Public Management (t.ex. Public Governance).

En grundläggande tanke inom New Public Management menar Mattisson är att tydligt skilja mellan beställare och utförare på olika sätt. Detta har ofta medfört att utförandefrågor i stor utsträckning delegerats till de anställda genom exempelvis inrättandet av särskilda resultatenheter.

New Public Management har under senare år kritiserats ur olika synvinklar. Även om idéerna inte alltid lett till de effektivitetsvinster som från början antogs, så menar Mattisson att det inte finns något som tyder på att kommuner och landsting är på väg att återgå till en renodlad detaljstyrning. Inom forskningen kan man skönja en utveckling mot allt fler nätverk. Kommuner och landsting behöver samverka för att kunna hantera behovet av kompetens på olika sätt.

Reformarbetet har inneburit att mål- och resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verksamheten. Beställar- och utförarorganisation var under en period intressant. Målstyrningen har även gett upphov till en mer aktiv uppföljning av resultatet och produktiviteten i verksamheten. Ett exempel är de öppna jämförelser som görs på hälso- och sjukvårdens område.26

Ytterligare en förändring som skett är att de privata utförarna har ökat kraftigt i antal.27Att nya aktörer kommer in på verksamhetsområden där kommuner och landsting tidigare agerat ensamma, påverkar bl.a. formerna för den demokratiska kontrollen över verksamheten.

Flera av förändringarna har sin grund i de förvaltningspolitiska strömningar som förekommit i kommuner och landsting sedan slutet av 1980-talet. Nyckelord i sammanhanget har varit bättre

26 Häggroth och Andersson, Kommunala vägval, s. 80 f. 27 Se vidare SOU 2013:53.

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

151

service, medborgare som kund, målstyrning, regelförenkling, decentralisering, demokratisering genom brukarinflytande och ett nytt ledarskap.28Samtidigt har tankar förts fram om en ökad valfrihet för medborgarna och en konkurrensutsättning av kommunal verksamhet. Till detta hör en strävan efter en minskad detaljstyrning av verksamheterna. De förtroendevalda bör ange mål och ramar, men i övrigt låta chefer och anställda självständigt utforma den kommunala organisationen och verksamheten.29

Utvecklingen fortsätter och regeringen har aviserat en utredning som bl.a. ska undersöka en ny styrning i välfärden efter New Public Mangagement samt hur välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik ska bli vägledande.30

Internationalisering och regionalisering

Det svenska EU-medlemskapet har påverkat kommuner och landsting i stor utsträckning. De flesta kommunala verksamhetsområden berörs av EU:s regelverk (se avsnitt 10). Tydligast är påverkan inom statsstöds- och upphandlingsområdena (se avsnitten 11 och 12). Kravet på att kunna hantera även EU-rättsliga bedömningar ställer kommunerna och landstingen inför nya krav.

Sedan början av 1990-talet har frågan om en ökad regionalisering varit föremål för diskussion. Landstingen i Skåne respektive Västra Götaland har bildat nya s.k. storlandsting. Det regionala utvecklingsansvaret har flyttats över från länsstyrelserna till landstingen i Skåne, Halland, Västra Götaland, Jönköping, Örebro, Gävleborg. Östergötland, Kronoberg och Jämtland samt till Gotlands kommun.31

Landsting som hanterar det regionala utvecklingsansvaret kallar sig ofta för regioner. Regional indelning finns även på det statliga området, särskilt till följd av att myndigheter slagits samman till s.k. enmyndigheter. Dessa har sinsemellan skilda geografiska indelningar. Ur formell synvinkel finns dock inte några regioner på

28 Montin, Från demokrati till management: Decentralisering inom kommunerna, Statsvetenskaplig Tidskrift, 1989:2 och Den kommunala multiorganisationen. Om nya normer och institutioner i kommunerna under 1980-talet, Statsvetenskaplig tidskrift, 1990:3. 29SOU 2012:30, bilaga 2, s. 500 ff. 30Prop. 2014/15:1 s. 53. 31Prop. 2013/14:46 och prop. 2013/14:122.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

152

landstingsnivå i Sverige. Från organisatorisk synvinkel är de fortfarande landsting. I lagstiftningen har getts en möjlighet att i berörda landsting benämna sitt fullmäktige och styrelse för regionfullmäktige och regionstyrelse. Någon möjlighet att kalla hela landstinget för region finns dock inte. Val sker enligt vallagen (2005:837) fortfarande till landstingsfullmäktige. Regeringen har aviserat att alla landsting som önskar det ska få ta över det regionala utvecklingsansvaret.32I vad mån detta också bör medföra att landsting formellt i stället bör benämnas regioner kan komma att aktualiseras. I sådana fall krävs också en översyn av en omfattande speciallagstiftning.

Ökad samverkan

Kommunal samverkan har blivit allt vanligare. Problemen med att klara sina uppdrag gör att kommuner och landsting lägger allt större kraft på att samverka och agera samfällt. Mattisson konstaterar i sin forskningsöversikt att det inte finns några tydliga mönster för vilka kommuner och landsting som samverkar med varandra. I stället förefaller alla typer av kommunala huvudmän vara involverande i samverkan och att detta kontinuerligt ökar i omfattning.33

Mattisson menar att kommunens och landstingets geografiska gränser ifrågasätts allt mer och de olika huvudmännen visar ett tilltagande intresse för att göra gemensam sak. Även om alla typer av samverkansformer ökar, är det, enligt Mattisson, påtagligt att det nu skapas många nya organisationer för att hantera gemensamma ändamål. Dessa innebär en prövning för de kommunala organisationerna som då agerar i en annan kontext än inom sitt geografiska territorium. Erfarenheterna visar att det fungerar väl att samverka så länge det går att skilja ut (och särredovisa) enskilda kollektiv (kommuner eller landsting) och deras kostnader (och intäkter). Då fungerar beslut och ansvarsutkrävande fortfarande. För skattefinansierade verksamheter där samverkan kan innebära gemensamma resurser och gemensamma prioriteringar blir detta mer komplicerat. Det finns en tydlig vilja att samverka så länge det ger

32 Regeringsförklaringen 2014. 33 Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4.

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

153

påvisbara fördelar för alla. I de samverkanslösningar när fördelarna inte är jämt fördelade mellan parterna har det visat sig mycket svårare att komma överens.34

Förutom samverkan har också en utveckling skett där kommuner och landsting jämför sina verksamheter. Genom exempelvis öppna jämförelser kan enskilda kommuner och landsting ställa sina verksamheters resultat mot andras.

Sammanfattande slutsats

Ett av syftena med den nuvarande kommunallagen var att ge kommuner och landsting stor frihet att utforma sin interna organisation efter behov. Det kan konstateras att denna möjlighet har utnyttjats och att det för närvarande finns en stor organisatorisk variation mellan olika kommuner och landsting. Mattisson konstaterar i sin forskningsöversikt att det endast är i begränsad omfattning som forskning om organisation och styrning explicit diskuterar eller problematiserar lagstiftningen. Det finns t.ex. inga studier som uttryckligen anger problem eller svårigheter med den nuvarande lagstiftningen eller anger den som ett hinder för en effektiv verksamhet.

Däremot berörs innehållet i lagstiftningen i ett antal olika sammanhang och under senare tid ofta i relation till tekniker eller koncept relaterade till New Public Management. Genom att skapa företagslika förutsättningar aktualiseras flera grundläggande kommunala principer som likställighets- och självkostnadsprincipen i olika sammanhang. Företag (producenter) har att maximera det ekonomiska utbytet av sin verksamhet och en kritisk del för att lyckas med detta är att man exempelvis differentierar sin prissättning. Även om gränserna testas löpande i praktiken, görs inga antydningar i befintlig forskning att kommunallagen uppfattas som orimlig eller i sig är ett hinder.35

Utredningen delar Mattissons slutsats att kommunallagen på ett grundläggande plan visat sig kunna hantera olika former av lokala organisationsförändringar och samverkansbehov. Samtidigt kan kon-

34 Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4. 35 Mattisson, Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser, bilaga 4.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

154

stateras att nästan 50 förändringar gjorts av kommunallagen sedan den trädde i kraft. Samhällsförändringar och politiska önskemål har alltså medfört ett behov av att justera lagen i olika avseenden. Det stora antalet partiella översyner medför ett behov av att göra en samlad översyn av hela lagen. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 18.

Den nuvarande lagen behöver enligt utredningens mening också ses över med utgångspunkt från olika förvaltningspolitiska värden. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 4.

3.5 Nordisk utblick

De nordiska kommunerna uppvisar sinsemellan stora likheter. I alla de nordiska länderna ansvarar den kommunala sektorn för stora delar av välfärden. Ur ett europeiskt perspektiv är också de nordiska kommunerna tämligen stora, även om storleken varierar mellan länderna. Island avviker genom att kommunerna är mycket små, även om storleken har ökat på senare år genom kommunsammanslagningar. I det följande kommer utredningen översiktligt beskriva hur de nordiska kommunerna är reglerade. Mot bakgrund av att förhållandena i Island är speciella i jämförelse med de andra länderna kommer dock inte utvecklingen där att beröras.

Utformningen av den regionala nivån varierar mellan länderna. Danmark har ett fåtal regioner, medan Norge har ett större antal fylkeskommuner. Finland särskiljer sig här genom att inte ha någon regional nivå alls.

3.5.1 Danmark

Allmänt om danska kommuner

Danmark har under senare år genomfört en omfattande kommunreform där antalet kommuner minskat från 270 till 98. Vid sidan av de 98 kommunerna finns fem regioner som inte har någon beskattningsrätt utan finansieras genom bidrag från stat och kommuner. De danska kommunerna, men inte regionerna, har i likhet med de svenska en allmän kompetens att ha hand om sådana uppgifter som

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

155

är av allmänintresse för medborgarna.36Kommunerna är ansvariga för grundskola, barnomsorg, äldreomsorg, kultur, miljö och fritid, socialtjänst och räddningstjänst. På regionerna ligger bl.a. sjukvården. Staten är ansvarig för den utbildning som inte ingår i grundskolan.

Borgmästaren har en central roll i kommunerna

Antalet förtroendevalda är mer begränsat än i Sverige. Kommunerna får ha mellan 19 och 31 ledamöter i fullmäktige (i Köpenhamn maximalt 55). Vid sidan av fullmäktige ska ett särskilt ekonomiutskott inrättas samt de utskott som behövs i övrigt. Utskotten får endast bestå av ledamöter från fullmäktige. Ordföranden i fullmäktige är också ordförande i ekonomiutskottet och borgmästare i kommunen. Denne svarar för de centrala verkställighetsbesluten.

Borgmästaren är ytterst ansvarig för verksamheten, och saknar formell möjlighet att delegera ansvaret till administrationen. Däremot kan tjänstemännen ställas till svars och dömas för tjänstefel. En skillnad i förhållande till Sverige är att borgmästaren är den ende politikern som bedriver sitt uppdrag på heltid, de övriga politikerna får dock ersättning för sina uppdrag enligt ett regelverk som fastställs av staten.

Kontroll

I Danmark finns inte någon motsvarighet till det svenska systemet med laglighetsprövning i domstol av de kommunala besluten. I stället finns ett omfattande regelverk om statlig tillsyn och kontroll av kommuner och regioner. Kommunala beslut kan stoppas av tillsynsmyndigheterna. Många typer av beslut ska prövas av ekonomi- och inrikesministeriet. Ministeriet kan också fastställa regler om de kommunala budgeterna och räkenskaperna.

Tillsynsmyndigheter kan också väcka talan mot enskilda förtroendevalda om kommunen utsatts för en skada. När exempelvis ett beslut av ett fullmäktige att betala ut olagligt lönetillägg blev

36 Garde och Revsbech, Kommunalret, s. 11 ff.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

156

upphävt av tillsynsmyndigheterna, blev fullmäktigeledamöterna personligt ersättningsskyldiga för kostnaden.37

Revision sker i Danmark av fristående auktoriserade revisorer som väljs av fullmäktige. Revisorerna ska vara oavhängiga. Revisorerna kan avsättas av fullmäktige, men ett sådant beslut ska underställas statligt godkännande.

3.5.2 Finland

Den finska kommunallagen påminner mycket om den svenska. Medborgarna utser ett fullmäktige som i sin tur väljer ledamöter i nämnder. Enligt jämställdhetslagen ska kvinnor och män vara representerade i styrelsen och andra kommunala organ till minst 40 procent vardera. Kommunerna har en allmän kommunal kompetens att utföra uppgifter som ligger inom ramen för allmänintresset. Finland saknar en särskild regional nivå. Kommunerna har därför ansvar för hälso- och sjukvården. Det är vanligt med kommunal samverkan för att hantera olika frågor.

Kommunallagen har nyligen setts över och ett förslag till en helt ny kommunallag har lämnats till riksdagen.38

Kommunen leds av fullmäktige och det finns krav på att inrätta en kommunstyrelse och en revisionsnämnd. I övrigt inrättas de nämnder, direktioner för skötsel av affärsverksamhet och utskott för att bereda ärenden som behövs. Förslaget till den nya kommunallagen innehåller mer detaljerade regler om kommunstyrelsen, bl.a. styrelsens ansvar för personalpolitiska frågor. Ordförandens roll i kommunstyrelsen är särskilt reglerad i lagen. Denne leder den politiska samverkan som behövs för att fullgöra kommunens uppgifter. Ordförandens uppgifter ska i övrigt anges i en särskild stadga. Ordförande i kommunstyrelsen är oftast en fritidspolitiker. I ett par större kommuner39 finns en del- eller heltidsarvoderad ordförande.40Varje kommun ska ha antingen en förtroendevald borgmästare eller en tjänsteman som särskilt utsedd kommundirektör för att leda förvaltning, ekonomi samt övrig verksamhet. Modellen

37 Thomsen, m.fl., Lov om kommunernas styrelse – normalföretningsorden, s. 351. 38 Förslag till ny finsk kommunallag (RP 268/2015). 39 T.ex. Åbo, Lahtis och Uleåborg har heltidsarvoderade kommunstyrelseordföranden. 40 SKL, Tänk om Håbo vore Hafnarfjördur. Lokal demokrati och styrning i Norden, s. 26 f.

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

157

med en politiskt utsedd borgmästare har inte fått någon stor spridning.41 I kommun med borgmästare är denne alltid kommunstyrelsens ordförande. Kommundirektören eller borgmästaren utgör tillsammans med kommunstyrelsen koncernledning för den kommunala verksamheten och ansvarar för att upprätthålla kontrollen över verksamheten. Kommundirektör eller borgmästare utses av fullmäktige. Kommundirektören eller borgmästaren har rätt att föra talan på kommunstyrelsens vägnar och att få upplysningar av kommunens myndigheter och ta del av deras handlingar, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. Uppgifter kan inte tas ifrån kommundirektören på ett sätt som äventyrar dennes uppgift som chef för förvaltningen.42 Det huvudsakliga ansvaret för beredning av ärenden i kommunstyrelsen måste exempelvis ligga hos kommundirektören.43

Kommundirektören har av tradition en stark ställning och har ofta en politisk bakgrund. Fullmäktige kan säga upp eller omplacera kommundirektören till andra uppgifter. Ett sådant beslut kräver stöd av två tredjedelar av fullmäktige.44 I förslaget till den nya kommunallagen ställs krav på att kommuner har ett direktörsavtal som anger spelreglerna mellan kommundirektören och den politiska ledningen. Uppsägning av direktören måste beslutas i fullmäktige och kräver två tredjedelars majoritet i fullmäktige.

Vad gäller revision så väljs både en revisionsnämnd med förtroendevalda och särskilda yrkesrevisorer. För granskning av förvaltningen och ekonomin väljer fullmäktige en eller flera revisorer som utför sitt uppdrag under tjänsteansvar. Revisorerna kan väljas för granskning av förvaltningen och ekonomin för högst sex räkenskapsperioder. Revisorerna ska vara medlem av ett samfund som godkänts av revisionsnämnden för den offentliga förvaltningen och ekonomin (OFR-revisor eller OFR-samfund).

Kommunerna är enligt kommunallagen skyldiga att bolagisera verksamheter som bedrivs i ett ”konkurrensläge”. Med detta avses att verksamheten är ekonomisk verksamhet enligt EU-rätten. Något krav på att bolagisera verksamheten finns dock bl.a. inte när verksamheten är obligatorisk för kommunen.

41 Endast Tammerfors och Birkala har valt modellen med borgmästare. 42 Harjula och Prättälä, Kommunallagen – bakgrund och tolkning, s. 190. 43 Harjula och Prättälä, Kommunallagen – bakgrund och tolkning, s. 190. 44 SKL, Tänk om Håbo vore Hafnarfjördur. Lokal demokrati och styrning i Norden, s. 33.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

158

I förslaget till den nya kommunallagen regleras särskilt frågan om att tillämpa det EU-rättsliga regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI. En kommun kan för att tillförsäkra invånarna välfärd föreskriva att en leverantör ska tillhandhålla en tjänst om marknaden fungerar bristfälligt. Leverantören ska då väljas ut på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. Förutsättningarna för att förfarandet ska vara möjligt är att en marknadsundersökning först görs. SGEI-regelverket nämns även vad gäller möjligheten att ställa borgen.

Vad gäller upphandling anges i lagen att offentlig upphandling inte ska tillämpas när kommunerna samverkar om vissa obligatoriska uppgifter. För andra uppgifter krävs inte heller att upphandlingslagarna tillämpas om det bl.a. rör anknutna företag.45

Finland har ett liknande system för att överklaga beslut som Sverige. Laglighetsprövning kan begäras av alla kommunmedlemmar. Medlem i kommuner är både de som bor där, men även juridiska personer som företag och ideella föreningar. Laglighetsprövning kan också begäras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part). I en laglighetsprövning kan endast beslutets laglighet prövas. För att laglighetsprövning ska kunna begäras måste medlemmen först ha begärt att beslutet ska rättas.46

3.5.3 Norge

Norge har inte genomgått någon kommunreform och har fortfarande många små kommuner. Totalt finns 428 kommuner. På regional nivå finns 19 fylkeskommuner vilkas uppgifter delvis motsvarar de svenska landstingens. Det kommunala självstyret i Norge kännetecknas av att det är negativt bestämt, vilket innebär att så länge en uppgift inte är uttryckligen förbjuden kan kommunerna och fylkeskommunerna utföra den. Det finns dock restriktioner för det kommunala självstyret i Norge som inte finns i Sverige, bl.a. finns statliga begränsningar av de kommunala skattesatserna. Vissa

45 Detta rör den s.k. Teckalpraxisen, se vidare avsnitt 12. 46 Kommunelovene i Norden – En kartlegging og sammenligning, HiOA rapport 2013 nr 13, s. 658 f.

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

159

lån ska också godkännas av kommundepartementet för att vara tillåtna.

Den norska kommunallagen är från 1993 och har reviderats vid flera tillfällen. Organisatoriskt väljs en fullmäktigeförsamling (kommunestyre) och en styrelse (formannskap). Till skillnad från i Sverige ska styrelsen bestå av enbart ledamöter från fullmäktigeförsamlingen. Vid sidan av styrelsen kan andra utskott inrättas. Det är obligatoriskt att inrätta ett särskilt kontrollutskott som har ansvar för viss revision av verksamheten. Särskilda oavhängiga revisorer ska utses vid sidan av kontrollutskottet. Revisorerna kan vara fristående eller anställas i kommunen eller fylkeskommunen.

En ordförande väljs som är ordförande både i fullmäktige och i styrelsen. Ordförande undertecknar alla avtal för kommunen eller fylkeskommunen om inte annat är bestämt. Till ordförande kan delegeras beslut som inte är av principiell betydelse, vilket dock är ovanligt i praktiken.47Ordförande har yttranderätt i alla kommunala folkvalda organ.

Varje kommun och fylkeskommun ska utse en särskild administrationschef som är chef för den samlade förvaltningen inom de ramar som fullmäktige fastställer. Administrationschefen ska se till att ärenden som läggs fram till styrelsen är tillfredsställande utredda. Hen är ansvarig för att verksamheten drivs i enlighet med lagar, föreskrifter och beslut. Administrationschefen har yttranderätt i alla kommunala organ utom kontrollutskottet. Till administrationschefen kan delegeras ärenden utom sådana som är av principiell betydelse.

Utgångspunkten i den norska kommunallagen är en skarp gränsdragning mellan politik och administration. Modellen beskrivs som en timglasmodell där alla kontakter mellan förvaltning och de politiska organen går genom administrationschefen.48Bernt och Overå uttrycker i sin kommentar till den norska kommunallagen att bestämmelsen innebär att styrningen ska ligga hos de politiska organen, men dessa ska ha både en rätt och plikt att biträdas av en kompetent och självständig tjänsteman. Tjänstemannen ska under tjänsteansvar se till att ärendena är väl förberedda och också kan

47 Willmesten, Ordförerrollen: Lokalt politiskt ledarskap i praksis, Kommuneloven 20 år, s. 45. 48 Willmesten, Ordförerrrollen: Lokalt politiskt ledarskap i praksis, Kommuneloven 20 år, s. 44.

Kommuner och landsting i en förändrad värld SOU 2015:24

160

leda administrationen på ett sådant sätt att den fungerar till både folkvaldas och medborgarnas bästa.49

Kommunparlamentarism

I norska kommuner finns sedan 1993 en möjlighet att välja mellan att ha den traditionella formannskapsmodellen eller den parlamentariska modellen med majoritetsstyre.

Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda församlingen utser vad som närmast är att likna vid en regering (byråd). Detta råd styr administrationen och har förslagsrätt. Ett särskilt politiskt utsett kommunal- eller fylkesråd ersätter administrationschefen. Den centrala idén är koncentration av makt och ansvar. Förslagen från rådet går till den folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i utskott och debatteras i plenum. Modellen antas skapa klara skiljelinjer mellan partierna och bidra till att lyfta fram partiskiljaktigheter i lokalpolitiken. Maktbalansen är tänkt att behållas genom möjligheten att majoriteterna skiftar över tid.

Det har gjorts flera forskarutvärderingar av den kommunparlamentariska modellen i Norge. Forskarna har funnit att både ansvarsfördelningen mellan partierna och de förtroendevaldas relation till förvaltningen har tydliggjorts. Däremot är det inte säkert att politiken i större utsträckning har kommit att präglas av en helhetssyn eller att medborgarnas deltagande har stimulerats. Även andra utvärderingar som genomförts framhåller den ökande politiska styrningen av förvaltningen som den mest betydelsefulla konsekvensen. Förväntningar på ökad tydlighet i politiska ansvarsförhållanden har däremot inte infriats i så stor utsträckning, vilket kan hänga samman med att den styrande koalitionen har varit mycket bred.50

Det har också framförts hård kritik mot systemet från oppositionspartierna som, trots lagstiftning om detta, anser att oppositionens insyn inte har tillgodosetts. Inte minst i Oslo har kritiken från oppositionspartierna varit hård på denna punkt.51

49 Bernt och Overå, Kommuneloven med kommentarer, s. 182. 50SOU 2012:30 s. 76. 51SOU 2012:30 s. 76.

SOU 2015:24 Kommuner och landsting i en förändrad värld

161

Tre kommuner (Oslo, Bergen och Tromsö) samt fyra fylkeskommuner (Nordland, Hedmark, Nord-Trøndelag och Troms) tillämpar parlamentarism, medan övriga har valt det traditionella samregerandet i formannskapsmodellen.52

Översyn av den norska kommunallagen

En särskild utredning har tillsatts för att göra en totalöversyn av den norska kommunallagen. Utredningen ska vara färdig den 31 december 2015. Den överordnade utgångspunkten är att utredningen ska göra en översyn av lagen i syfte att stärka det kommunala självstyret. Utredningen ska överväga att reglera överordnade principer för förhållandet mellan staten och kommunerna och analysera frågor kring den statliga överprövningen av kommunala beslut. I uppdraget ingår också att överväga behovet av att stärka de förtroendevaldas roll i förhållande till tjänstemännen och bl.a. särskilt analysera behovet av att reglera ordförandens roll närmare. De förtroendevaldas rätt till olika former av sociala förmåner som pension m.m. ska analyseras. Utredningen ska också utreda frågan om vem som avtalsrättsligt kan binda kommunen eller fylkeskommunen.53

Utredningen ska vidare analysera ett antal olika frågor i syfte att stärka den kommunala egenkontrollen, bl.a. om det behövs närmare regler kring förvaltningsrevision och bolagskontroll och om det bör införas regler om att kontrollutskottets ordförande ska vara från ett annat parti än ordförande. Vidare ska bl.a. analyseras om det behövs regler om kommuners och fylkeskommuners ägarstyrning av sina företag.

Utredningen ska analysera om EU:s statsstöds- och upphandlingsregler föranleder behov av lagändringar. Vidare ska utredas om kommunens eller fylkeskommunens totala samhällsroll som kommer till utryck igenom rollerna som tjänsteutövare, demokratisk arena, myndighetsutövare och samhällsutvecklare bör komma till utryck i lagen.

52SOU 2012:30 s. 76 f. 53 Mandatet för den offentliga utredningen av ny kommunelov, uppgifter från kommunal- og regionaldepartmentets webbplats, https://www.regjeringen.no/nb/tema/kommuner-ogregioner/kommunereform/Hvorfor-kommunereform/id752904/. Hämtat 2014-12-15.

163

4 Utgångspunkter för en ny kommunallag

4.1 Kommunernas och landstingens olika roller

Svenska kommuner och landsting bedriver en mycket omfattande och komplex verksamhet. Många av de centrala välfärdstjänsterna som hälso- och sjukvård, socialtjänst och utbildning är ett kommunalt ansvar. Dessa är obligatoriska uppgifter som vilar på kommuner och landsting enligt bestämmelser i speciallagstiftning. Många av uppgifterna har varit kommunala sedan mycket länge. Tillkomsten av landstingen 1862 motiverades bl.a. av behovet av att ha ett regionalt ansvarigt organ för sjukvården.

Kommuner och landsting kan också frivilligt engagera sig för att utforma olika former av frivillig välfärdsservice till medborgarna som fritids- och kulturverksamhet.

Vid sidan av rollen som ansvarig för välfärdstjänster har framför allt kommunerna en roll som myndighetsutövare. Kommuner är ofta tillsynsmyndigheter och har ansvar för olika former av tillsyn, t.ex. på miljö- och hälsoskyddsområdet. Kommunerna är här ofta sista länken i en tillsynskedja. Olika former av tillstånd och bidrag till medborgarna kräver ofta kommunala beslut. Kommunernas roll som myndighetsutövare innefattar beslut av mycket stor betydelse för enskilda medborgare och företag i kommunerna. Det kan handla om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) men även mycket ingripande åtgärder som omedelbart omhändertagande av unga och missbrukare enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM. Rollen som myndighetsutövare ställer stora krav på kommuner och landsting att korrekt och rättssäkert tillämpa bestämmelser som kan innebära mycket omfattande ingrepp i enskildas integritet.

Utgångspunkter för en ny kommunallag SOU 2015:24

164

Kommuner har också en roll som samhällsbyggare. Genom det kommunala planmonopolet har de ett ansvar att fatta beslut om utformningen och utvecklingen av den lokala bebyggelsen. Förutom de rättigheter och skyldigheter som följer av plan- och bygglagen (2010:900), PBL, har kommuner och landsting ofta ett stort allmänt engagemang för att på olika sätt bidra till att utveckla det lokala näringslivet och värna den lokala miljön. Kommuner och landsting är på många sätt aktiva i lokalt och regionalt utvecklingsarbete. Ansvaret för kollektivtrafik kan också ses som en del i detta kommunala ansvar som samhällsbyggare.

Kommuner och landsting har även en stor roll som arbetsgivare. Mer än en miljon personer är anställda hos kommuner och landsting. Även om privata utförare anlitas i allt högre utsträckning så är fortfarande majoriteten anställda direkt hos kommuner och landsting. Att på olika sätt agera som arbetsgivare är därför en viktig uppgift för kommuner och landsting.

Kommuner och landsting är också på olika sätt marknadsaktörer. När de agerar för att uppfylla sina åtaganden på exempelvis socialtjänstområdet kan det hända att de konkurrerar med redan befintlig verksamhet på marknaden. Genom att sysselsätta personer med funktionsnedsättning förekommer att tjänster som caféverksamhet och annat tillhandahålls på en marknad. Ett annat exempel på kommunernas och landstingens roll som marknadsaktörer är deras roll som stora upphandlare. Det handlar både om upphandling av privata utförare för att utföra kommunala tjänster, men även inköp av olika former av varor.

Kommuner och landsting har också en roll att fungera som en

demokratisk arena. De förtroendevalda från de olika partierna ska

ha en fungerande arena för debatt och kunna fatta beslut om inriktningen på den kommunala verksamheten. Genom den lokala debatten förs politiken närmare medborgarna. Den lokala politiska nivån fungerar också som en skola i demokrati där nya generationer av medborgare lär sig hur demokratin praktiskt fungerar.

SOU 2015:24 Utgångspunkter för en ny kommunallag

165

Vilka roller regleras i nuvarande kommunallag?

I kommunallagen regleras delvis de olika roller som kommuner och landsting har. Ansvaret för de centrala välfärdstjänsterna regleras framför allt i speciallagstiftningen. Vissa välfärdstjänster vilar dock på den allmänna kommunala kompetensen i kommunallagen. Den allmänna kompetensen ger exempelvis kommuner och landsting ett utrymme för att vara aktiva på kultur- och fritidsområdet.

Rollen som samhällsbyggare regleras i plan- och bygglagen men är också en funktion som bygger på den allmänna kommunala kompetensen. Kommuner och landsting har exempelvis en rätt att bedriva sedvanlig kommunal näringsverksamhet som att tillhandahålla bostäder, hamnar, fjärrvärme m.m. med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Det finns också ett ansvar för grundläggande infrastruktur som vägar, vatten och avlopp. Möjligheten att engagera sig i olika former av regional utveckling är också något som följer av den allmänna kommunala kompetensen.

Rollen som myndighetsutövare regleras i första hand i speciallagstiftningen. Men det finns vissa regler i kommunallagen som berör denna roll. Kravet på att behandla sina medlemmar lika (likställighetsprincipen) kan ses som en rättssäkerhetsgaranti som finns i kommunallagen. Att ledamöter i en nämnd måste rösta i ärenden som rör myndighetsutövning är ett annat exempel på en reglering som rör denna roll.

Arbetsgivarrollen berörs i mycket begränsad omfattning i kom-

munallagen. Viss reglering finns som exempelvis jävsregler och möjlighet att delegera beslutanderätt till de anställda. I övrigt omfattas naturligtvis kommuner och landsting av samma regler som övriga arbetsgivare vad gäller exempelvis arbetsmiljö och arbetsrätt.

Kommunernas och landstingens ansvar som marknadsaktörer och upphandlare regleras i viss mån genom reglerna om den allmänna kommunala kompetensen. I övrigt är detta något som regleras i speciallagstiftningen som exempelvis, konkurrenslagen (2008:579) och lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU.

Det finns en omfattande reglering i kommunallagen om funktionen som demokratisk arena. Generella regler finns om hur beslutsfattande ska ske och om kompetensfördelningen mellan fullmäktige och nämnder. De förtroendevaldas rättigheter vad avser exempelvis ledighet och ekonomiska förmåner finns också reglerade. Regler

Utgångspunkter för en ny kommunallag SOU 2015:24

166

finns om skydd för politiska minoriteter vad exempelvis gäller rätten att vara representerade i nämnder och möjligheter att ställa interpellationer och frågor.

4.2 Vilka roller och värden behöver regleras i kommunallagen ?

I avsnittet ovan har beskrivits i vilken omfattning olika kommunala roller regleras i nuvarande kommunallag. Medan det finns en omfattande reglering av vissa roller regleras andra roller inte alls. Frågan är då vilka roller som behöver regleras på ett tydligare sätt i kommunallagen. Utredningen ska enligt sina direktiv ha ett medborgarperspektiv. I detta ligger enligt utredningens mening att kommunallagen på ett tydligt sätt ska reglera hur kommuner och landsting de facto styrs. En medborgare ska genom att läsa kommunallagen kunna få en rättvisande bild av hur landsting och kommuner organiseras och hur beslutsfattande sker. Så är dock inte alltid fallet i dag. Exempelvis finns ingen beskrivning av kommun- och landstingsdirektörernas uppgift i lagen.

Kommunallagen ska dock inte enbart återspegla hur verksamheten de facto ser ut utan också vara ett normativt styrinstrument. I detta ligger enligt utredningen att utgångspunkten för en översyn måste vara att lagen ska tillgodose olika centrala samhällsvärden. I det följande beskriver utredningen de värden som enligt utredningen bör utgöra en utgångspunkt för en översyn av kommunallagen.

Demokratisk arena

Kommuner och landsting är demokratiskt styrda organ som ska förverkliga det lokala självstyret. En självklar utgångspunkt är att kommunallagen ska innehålla de regelverk som behövs för att den lokala representativa demokratin ska fungera. Det bör av lagen framgå hur fullmäktiges ledamöter ska utses, hur fullmäktige ska vara sammansatt och hur beslutsfattande ska ske. Vidare bör lagen innehålla regler om de förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter. Vid sidan av den representativa demokratin bör kommunallagen också reglera vissa andra former av demokratiskt inflytande,

SOU 2015:24 Utgångspunkter för en ny kommunallag

167

t.ex. folkomröstningar och rätt till brukarinflytande. Även detta kan ses som naturliga delar av ett system som syftar till att tillgodose kommunernas och landstingens roll som demokratiska arenor.

Frågor om hur den kommunala demokratin ska förstärkas och utvecklats har utretts flera gånger de senaste årtiondena.1Den senaste utredningen har resulterat i flera förändringar som nyligen genomförts efter förslag i propositionen Vital kommunal demokrati.2 Med hänsyn dels till det omfattande reformarbetet som nyligen skett och det pågående arbetet i 2014 års Demokratiutredning, dels till utredningens direktiv saknas skäl att närmare utveckla dessa frågor.

Rättssäkerhet

Av 1 kap. 1 och 2 §§ RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Av 1 kap. 9 § RF framgår att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Dessa bestämmelser är exempel på grundläggande principer för en rättsstat. Det allmänna, vilket inbegriper kommuner och landsting, har ett ansvar att värna den enskildes rättssäkerhet och skydda grundläggande fri- och rättigheter.

Det kan diskuteras exakt vilka procedurer och krav som behövs för att ett förfarande kan ses som rättssäkert. En grundläggande utgångspunkt är dock enligt utredningens mening att rättsreglerna ska tillämpas förutsägbart och effektivt. Detta förutsätter att det på kommunal nivå finns professionell kunskap om innehållet i gällande rätt och att besluten, när det handlar om ärenden som rör tillämpning av lagbestämmelser, sker på sakliga och opartiska grunder samt på ett professionellt beslutsunderlag.

En revidering av kommunallagen måste enligt utredningens mening utgå från att den ska bidra till att värna och stärka rättssäkerheten i det kommunala beslutsfattandet.

Utgångspunkter för en ny kommunallag SOU 2015:24

168

Professionalitet

Den kommunala verksamheten handlar till stora delar om att hantera sådana uppgifter som kräver en särskild professionell utbildning och kompetens, t.ex. när läkare utför operationer eller lärare undervisar elever.

Generellt kan konstateras att ett stort antal kompetenser krävs för att hantera den kommunala verksamheten. Det finns inget vedertaget klassificeringssystem för att dela in kommunernas personal efter kompetens. Däremot finns Kommunala befattningsbenämningar, ett kodsystem där kommunerna själva kodar sina personalkategorier. Befattningsbenämningarna används i stor utsträckning av kommunerna för att hålla isär yrken och arbetsuppgifter samt för att skapa jämförbara personalgrupper. De till invånarantalet minsta kommunerna delar in sin personal i knappt 100 befattningar. I kommuner med cirka 10 000 invånare finns cirka 150 befattningar och i kommuner med cirka 20 000 invånare finns cirka 230 befattningar. Antalet befattningar ökar med invånarantalet men ökningen planar successivt ut. I Stockholms kommun finns cirka 600 befattningar.3

Även om antalet befattningar är färre i små kommuner kan alltså konstateras att även en mycket liten kommun med några få tusen invånare behöver kompetens från närmare 100 personalkategorier. Det är inte heller enkelt att rekrytera alla former av kompetens som behövs i alla delar av landets kommuner och landsting. Det kan exempelvis vara svårt för medföljande att finna ett passande arbete.

Begreppet professionalitet behöver inte bara ses som ett behov av en viss sakkunskap på ett område. En kommun eller ett landsting behöver också chefer som uppfyller högt ställda krav på professionalitet vad gäller förmåga att leda förvaltningen framåt i en allt mer komplex omvärld som ställer nya krav på den kommunala verksamheten.

Det är en viktig utgångspunkt att kommunallagen även beaktar behovet av olika former av professioner för att få en fungerande verksamhet som även i framtiden förmår locka till sig kvalificerad arbetskraft.

3 Sundström och Tingvall, Färre kommuner? Om små kommuner problem och utmaningar, Ansvarskommitténs skriftserie, s. 49 f.

SOU 2015:24 Utgångspunkter för en ny kommunallag

169

Effektivitet

Kommuner och landsting har en central roll för välfärden genom sitt ansvar för vård, skola och omsorg. Genom bl.a. den demografiska utvecklingen med allt fler äldre så ökar kostnaderna för att upprätthålla servicen. Ekonomerna på SKL konstaterar att för att finansiera kostnadsökningarna till följd av den demografiska utvecklingen och nå ett resultat motsvarande en procent av skatter och bidrag, vilket endast är halvvägs till målet för god ekonomisk hushållning, krävs höjda statsbidrag med två procent per år. Dessutom behöver skatten höjas med motsvarande 6 öre i kommunerna och 23 öre i landstingen fram till 2017.4Detta är endast i det korta perspektivet. I ett längre perspektiv kommer trycket på nya kostnader bli än starkare. SKL:s programberedning för välfärdens finansiering gjorde bedömningen att om vi ska finansiera välfärden på samma sätt som i dag krävs mycket stora skattehöjningar.5 I en senare rapport från SKL, konstaterades dock att så stora skattehöjningar sannolikt inte kommer behövas på grund av att befolkningen beräknas bli större än tidigare och att skatteunderlaget blir bättre än beräknat.6

Även om det alltid är behäftat med stora osäkerheter att göra exakta prognoser lång tid in i framtiden så kan det konstateras att trycket på att öka de offentliga utgifterna ändå kommer vara högt framöver. Oavsett om skatter höjs eller det offentliga åtagandet minskas kommer det säkerligen finnas ett behov av att vid sidan av detta effektivisera den kommunala verksamheten i olika avseenden. En utgångspunkt för en kommunallag för framtiden måste enligt utredningens mening därför vara att den ska bidra till en effektiv kommunal verksamhet.

Verksamheten behöver vara effektiv även ur andra perspektiv. För att medborgarna ska få en bra kommunal service krävs att verksamhet bedrivs och handläggning sker snabbt och effektivt. Beslut måste fattas inom rimliga handläggningstider.

4 SKL, Ekonomirapport 2014. 5 SKL, Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering. 6 SKL, Den svårförutsägbara framtiden – en jämförelse av två framtidskalkyler, s.5 ff.

Utgångspunkter för en ny kommunallag SOU 2015:24

170

4.3 Roller och värden behöver hanteras tydligare i lagen

Att hantera de olika rollerna som myndighetsutövare, demokratisk arena m.fl. kan innebära målkonflikter. Stora krav på olika former av rättssäkerhetsåtgärder kan komma i konflikt med kraven på effektivitet i beslutsfattandet. En politisk majoritet kan ibland vara intresserad av att besluta i frågor som innebär att de kan komma in på områden som professionerna uppfattar som sina ansvarsområden.

Samtidigt ska inte frågan om konflikt betonas. Den kommunala verksamhetens olika målsättningar kan vara förenliga och samverka. En rättssäker förvaltning bidrar till att besluten blir korrekta från början och behöver därmed inte rivas upp, vilket annars skulle minska effektiviteten. Statsvetenskapliga studier visar också att en central faktor för framgångsrika samhällen är att de har en offentlig förvaltning av hög kvalitet. Denna kvalitet handlar inte bara om existensen av en fungerande rättsordning utan är något som går betydligt djupare och bredare. Det handlar om grundläggande principer för verksamhetens bedrivande av typen opartiskhet, saklighet, likabehandling och oväld i alla delar av den offentliga förvaltningen inbegripet den del som producerar tjänster åt medborgarna. Helt centralt enligt forskningen är om landet förmår hålla nere korruptionens omfattning och om man kan undvika en hög grad av politisering av tjänstetillsättningarna.7

Enligt utredningens uppfattning behövs alltså kommunallagen utformas så att den stärker alla dessa värden. Det kan konstateras att nuvarande lag reglerar mycket om rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mera sparsamt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attraktiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en kommunal verksamhet och garantera en rättssäker hantering av ärenden kan lagen behöva stärkas i dessa avseenden.

7 Se Holmberg och Rothstein (red.), Good Government – the relevance of Political Science, för en genomgång av aktuell forskning.

Del II

En tydligare och bättre reglering av den kommunala organisationen

173

5 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

5.1 Utredningens utvärdering av den fria nämndorganisationen

I utredningens direktiv anges att utredningen ska göra en utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen. Bakgrunden är att genom 1991 års kommunallag fick kommunerna och landstingen en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Kommunerna och landstingen har därefter genomfört omfattande omorganisationer av sina nämndorganisationer. Mot bakgrund av att reformen har varit i kraft i mer än 20 år finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till en ökad helhetssyn samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem.

Utredningen har i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn1 redovisat sin utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen. Utredningen gjorde bl.a. följande bedömningar.

Utredningen konstaterade att kommunerna och landstingen i hög grad har utnyttjat den frihet som kommunallagen ger dem att själva bestämma hur nämndorganisationen ska se ut. Det har uppstått en mångfald av organisatoriska lösningar, samtidigt som den fria kommunala nämndorganisationen kan ha bidragit till att minska antalet förtroendevalda.

Generellt kunde sägas att de flesta kommuner och landsting fortfarande har en traditionell organisation med nämnder som ansvarar för olika sakområden och som är underställda fullmäktige.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

174

Ett betydande antal kommuner och landsting har dock valt att organisera sin verksamhet på ett annat sätt. Under en period valde många kommuner exempelvis att införa särskilda kommundelsnämnder. Intresset för sådana nämnder hade därefter minskat. En annan modell som har prövats är en särskild s.k. beställar–utförarorganisation. Vidare har vissa kommuner och landsting valt att kraftigt minska sin nämndorganisation och koncentrera flertalet ärenden till styrelsen.

Utredningen genomförde sin utvärdering utifrån såväl rättsliga som andra, t.ex. statsvetenskapliga, aspekter. Tyngdpunkten låg dock på att ta reda på om nuvarande kommunallag fungerat väl eller om det fanns behov av några anpassningar till den organisationsfrihet som råder. De kommunalrättsliga problem som uppmärksammades var oftast inte av det slaget att de enligt utredningens bedömning borde föranleda ändringar i kommunallagen.

På ett antal områden gjorde utredningen iakttagelser som gav anledning att ytterligare analysera vissa problem och vid behov föreslå ändringar i kommunallagen.

Kommun- och landstingsstyrelsens roll uppmärksammades i samband med utvärderingen av den fria nämndorganisationen och under de intervjuer som genomfördes med företrädare för kommuner och landsting. Kommun- och landstingsstyrelsen har i många kommuner och landsting kommit att bli allt viktigare. Enligt kommunallagen är styrelsen kommunens eller landstingets ledande förvaltningsorgan och ska bl.a. ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen förfogar dock inte över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksamhet. Detta gör att styrelsens möjligheter att leda och samordna förvaltningen kan upplevas som begränsade. Behovet av en tydligare styrning och samordning har även använts som ett argument när vissa kommuner och landsting har minskat antalet nämnder och koncentrerat stora delar av verksamheten till styrelsen. Enligt utredningens bedömning fanns det anledning att överväga att ge styrelsen tydligare rättsliga befogenheter för att styra och samordna verksamheten.

Utredningen gjorde även bedömningen att förutsättningarna för att införa en s.k. beställar–utförarorganisation borde regleras tydligare i kommunallagen. Ett exempel var att utförarnämnder inte

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

175

får särskilda anslag från fullmäktige för att utföra sin verksamhet, vilket annars är utgångspunkten i kommunallagen. Vidare sker styrningen i en beställar–utförarorganisation genom överenskommelser mellan två parter, vilket inte är direkt tillämpligt på förhållandena mellan två olika kommunala nämnder. Detta kan leda till problem, t.ex. finns det inte någon rättslig reglering kring hur konflikter mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd ska lösas.

Remissinstansernas synpunkter

Utredningens delbetänkande har remissbehandlats. En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över den genomförda utvärderingen av den fria kommunala nämndorganisationen tillstyrkte eller lämnade utredningens bedömningar utan erinran. Nedan ges exempel på kommentarer som har lämnats.

Laholms kommun ansåg att ett fortsatt översynsarbete på om-

rådet inte får medföra några inskränkningar av organisationsfriheten. Sollefteå kommun såg med särskilt intresse fram emot vad man i den fortsatta utredningen kom fram till beträffande kommunstyrelsens ställning i förhållande till övriga nämnder. Stockholms

läns landsting såg inget behov av att reglera förutsättningarna för

att använda en beställar–utförarorganisation, men ansåg att det borde övervägas om kommunstyrelsens rättsliga befogenheter i förhållande till andra nämnder behövde tydliggöras i kommunallagen. Örebro

läns landsting anförde att detaljerade bestämmelser om styrmodeller

inte bör regleras i kommunallagen. Vårdföretagarna ansåg att ett effektivt sätt att säkerställa att de offentliga verksamheterna har samma höga kvalitetskrav som de privata verksamheterna, är att kommuner och landsting organiseras med beställar- och utförarfunktioner.

5.2 Utredningens tilläggsuppdrag

Regeringen har efter delbetänkandets remissbehandling beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen, i vilka det bl.a. anges följande.

Regeringen delar utredningens bedömning att det finns anledning att överväga att ge styrelsen tydligare rättsliga befogenheter för att styra och samordna verksamheten. Utredningen ska mot

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

176

denna bakgrund analysera och vid behov föreslå tydligare rättsliga befogenheter för kommun- och landstingsstyrelsen att styra och samordna verksamheten.

Regeringen anser att den fria kommunala nämndorganisationen har ett stort värde för den kommunala självstyrelsen och att den därför bör bibehållas. Den kommunala sektorn har genom denna reform getts förbättrade möjligheter till organisationsutveckling. Den större friheten att organisera sig gör det också möjligt för kommuner med skilda förutsättningar att hitta olika lösningar inom ett gemensamt regelverk. Denna frihet bör enligt regeringens mening även innefatta möjligheten att införa olika typer av beställar– utförarorganisationer. Utredningen ska mot denna bakgrund analysera förutsättningarna för den fria kommunala nämndorganisationen och vid behov föreslå förändringar i kommunallagen i syfte att tydliggöra dessa förutsättningar.

5.3 Regler om de kommunala organen och deras uppgifter

Utredningen ska således lämna förslag som rör kommunernas och landstingens organisation. I det följande beskrivs kortfattat reglerna om den kommunala organisationen, de olika organen och deras uppgifter.

5.3.1 Grundläggande regler i regeringsformen

I regeringsformen finns vissa grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens interna organisation. Av dessa framgår att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå och att det bl.a. finns kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen (1 kap. 7 och 8 §§ RF). Vidare framgår att kommunal beslutanderätt utövas av valda församlingar (14 kap. 1 § RF).

Att förvaltningsmyndigheterna, såväl de statliga som de kommunala, har en viss självständighet framgår också av regeringsformen. Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

177

mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF).

Närmare bestämmelser om kommunernas och landstingens organisation och kompetensfördelning mellan olika organ finns framför allt i kommunallagen.

5.3.2 Vilka är de kommunala organen?

Kommunallagen innehåller bestämmelser om kommunernas och landstingens politiska organ och uppgiftsfördelningen mellan dem. I varje kommun och landsting finns en beslutande politisk församling, benämnd fullmäktige, som är det främsta beslutande organet. Därutöver finns ett antal politiskt tillsatta organ – styrelsen och övriga nämnder – vilka har hand om kommunens eller landstingets förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Dessa organ bereder ärenden som ska avgöras av fullmäktige, men de har också till uppgift att verkställa fullmäktiges beslut. Härutöver har nämnderna egen beslutanderätt i sådana frågor som rör förvaltningen eller som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om. De beslutar även i frågor som fullmäktige har delegerat till dem att avgöra.

När det i kommunallagen talas om nämnd avses såväl styrelsen som övriga nämnder. Vissa bestämmelser gäller dock enbart för styrelsen (se t.ex. 6 kap. 1–4 §§ KL).

Kommuner och landsting samverkar i dag med andra kommuner och landsting genom gemensamma nämnder och kommunalförbund.

5.3.3 Fullmäktiges uppgifter

Fullmäktige är det högsta beslutande organet, som fattar beslut av mer grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Det handlar främst om beslut där det politiska momentet är avgörande.2

I kommunallagen uttrycks detta på så sätt, att fullmäktige beslutar i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (3 kap. 9 § KL). Exempel på sådana fullmäktigeärenden är:

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

178

• mål och riktlinjer för verksamheten,

• budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

• nämndernas organisation och verksamhetsformer,

• val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

• val av revisorer,

• grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,

• årsredovisning och ansvarsfrihet,

• folkomröstning i kommunen eller landstinget, och

• extra val till fullmäktige.

Fullmäktige beslutar även i andra frågor som anges i kommunallagen eller i andra författningar. Ett exempel är att beslut om att överlämna vården av en kommunal angelägenhet till en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, eller en enskild individ ska fattas av fullmäktige (3 kap. 16 § KL). Fullmäktige har även beslutsbefogenheter i fråga om lokala hälsoskyddsföreskrifter, översiktsplaner m.m.

5.3.4 Delegering av beslutanderätt

Fullmäktige har möjlighet att delegera sin beslutanderätt till en nämnd (3 kap. 10 § KL). Delegationen kan gälla ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Om det anges i en författning att fullmäktige har en viss uppgift, får den uppgiften inte delegeras. Det finns dock inte någon tydlig gräns mellan fullmäktiges exklusiva beslutanderätt och den del av beslutanderätten som är möjlig att delegera till nämnderna.

5.3.5 Nämndernas uppgifter

De grundläggande bestämmelserna om nämndernas beslutanderätt finns i 3 kap. 13 § KL. Nämnderna har en viss självständig beslutanderätt och beslutar i frågor som rör förvaltningen. Det rör sig om en mängd vardagliga beslut om den fortlöpande verksamheten, t.ex. att anställa personal eller besluta om vissa inköp.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

179

Nämnderna ska också besluta i frågor som ankommer på dem enligt lag eller annan författning, t.ex. socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och plan- och bygglagen. Det handlar ofta om myndighetsutövning, som t.ex. beviljande av försörjningsstöd eller bygglov.

Som tidigare nämnts är det förbjudet för fullmäktige att bestämma hur en nämnd i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild (12 kap. 2 § RF). Fullmäktige får t.ex. inte påverka hur en kommunal nämnd beslutar i ett ärende rörande bygglov. Givetvis kan fullmäktige inte heller besluta i nämndens ställe i ett sådant ärende. Den enda styrning som accepteras är generell sådan, t.ex. genom lagstiftning eller kommunala planbeslut.3

I ett avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, hade fullmäktige fattat beslut om riktlinjer för bl.a. bygglov inom områden för fritidsbebyggelse inklusive byggnadsplaneområde, samt viss inskränkning av tillåten våningsyta enligt sådan plan. Fullmäktige ansågs ha överskridit sina befogenheter och beslutet upphävdes därför.4

Nämnderna fungerar därutöver som beredningsorgan åt fullmäktige och ansvarar även för att fullmäktiges beslut verkställs (3 kap. 14 § KL). När nämnderna fullgör dessa uppgifter fattar de beslut om förslag eller yttranden och vidtar olika slags verkställighetsåtgärder. De intar trots detta en osjälvständig ställning i förhållande till fullmäktige.

Slutligen beslutar nämnderna i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (3 kap. 13 § andra stycket KL). Det kan t.ex. gälla upptagande av lån eller avyttring av fastigheter. Nämnderna ska inför fullmäktige redovisa hur de har fullgjort sina uppdrag (3 kap. 15 § KL).

Föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer ska framgå av de reglementen som fullmäktige har utfärdat (6 kap. 32 § KL).

3 Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, s. 129 f. 4 RÅ 1981 Ab. 381.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

180

5.3.6 Styrelsens särskilda uppgifter

Styrelsen är kommunens eller landstingets ledande förvaltningsorgan. Till styrelsens mera övergripande uppgifter hör att leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen ska även följa frågor av betydelse för kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning samt göra framställningar hos fullmäktige m.fl. om det behövs (6 kap. 2 § KL).

Med styrelsens ledande ställning följer att den har till uppgift att skaffa sig överblick över hela förvaltningen. Styrelsen ska således ha uppsikt bl.a. över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet.

Det bör dock påpekas att styrelsen inte förfogar över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksamhet. Den har endast rätt att till nämnderna lämna råd, anvisningar och förslag till åtgärder. Följs inte dessa får styrelsen begära att fullmäktige griper in. Däremot ligger det inte inom styrelsens befogenheter att i en annan nämnds ställe besluta att en viss åtgärd ska vidtas, att inhibera något som en annan nämnd redan har beslutat eller att gripa in i den myndighetsutövning som är en annan nämnds uppgift.5

JO har i ett ärende anfört att kommunstyrelsen måste iaktta stor försiktighet så att dess agerande gentemot en annan nämnd inte uppfattas som ett försök att gripa in i utövandet av nämndernas förvaltningsuppgifter i enskilda ärenden.6JO var mycket kritisk mot en kommunstyrelse som via e-post till miljöchefen uppmanat miljönämnden att återkalla sitt överklagande i ett ärende.

5.3.7 En betydande frihet att själv bestämma sin organisation…

Kommunerna och landstingen har getts en betydande frihet att utifrån lokala behov och förutsättningar själva bestämma hur nämndverksamheten ska organiseras. Fullmäktige ska tillsätta de nämnder

5 Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 398. 6 JO:s beslut 2007-12-10, dnr 2622-2006.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

181

som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt (3 kap. 3 § KL).

Fullmäktige beslutar om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4 § första stycket KL). Det handlar om att bestämma vilka uppgifter nämnderna ska ha och om de ska verka på central eller lokal nivå. En nämnd kan ha hand om flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget (3 kap. 4 § 1 KL). Fullmäktige kan t.ex. utse en byggnadsnämnd och tilldela den uppgiften att svara för plan- och byggfrågor, men det är även möjligt att låta en och samma nämnd handlägga ärenden enligt flera författningar, exempelvis både byggnadsärenden och miljö- och hälsoskyddsärenden. Det finns heller inget som hindrar att man inom ett visst område, t.ex. socialtjänsten, fördelar uppgifterna på olika nämnder och lägger ansvaret för medicinska och sociala insatser för äldre på en särskild äldreomsorgsnämnd. På motsvarande sätt kan man, genom att inrätta en särskild barn- och ungdomsnämnd, samordna vissa delar av skolutbildningen med annan kommunal verksamhet, t.ex. den som bedrivs inom områdena kultur och fritid.

Bestämmelserna medger också att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförarnämnder och beställarnämnder inrättas. Man kan därmed ha ett system för intern debitering.7

En nämnd kan ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget (3 kap. 4 § 2 KL). På detta sätt öppnas en möjlighet att tillsätta s.k. kommundelsnämnder eller distriktsnämnder. En nämnd kan även få ansvaret för verksamheten vid en eller flera anläggningar, t.ex. skolor eller sjukhus (3 kap. 4 § 3 KL).

Fullmäktige kan besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett landsting (3 kap. 4 § 5 KL).

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

182

5.3.8 … men vissa begränsningar finns

Vissa inskränkningar har gjorts i friheten för kommunerna och landstingen att bestämma sin egen organisation. Kommunerna och landstingen är skyldiga att inrätta ett fullmäktige och en styrelse (3 kap. 1 och 2 §§ KL). Det ska också finnas revisorer (9 kap. 1 § KL).

Det finns därutöver ett antal obligatoriska nämnder. I varje kommun ska det finnas en valnämnd. Om en överförmyndare inte har utsetts, ska det även finnas en överförmyndarnämnd. Vidare ska det i varje kommun och landsting finnas en eller flera nämnder, s.k. patientnämnder, som har till uppgift att stödja och hjälpa patienter inom hälso- och sjukvården och tandvården. Det finns även krav på att det ska finnas en s.k. krisledningsnämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därför kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Fullmäktige kan också besluta att kommun- eller landstingsstyrelsen ska utgöra krisledningsnämnd.

Rätten att i princip fritt organisera nämndverksamheten har även på annat sätt begränsats. En nämnd får inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part (3 kap. 5 § första stycket KL). Det innebär att en nämnd inte kan uppträda som sökande, t.ex. i ett ärende om bygglov, och därefter besluta i ärendet.

En nämnd får inte heller utöva författningsreglerad tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 § andra stycket KL). Den kommunala nämnd som har tillsyn över miljöfarlig verksamhet kan inte samtidigt ansvara för driften av kommunens reningsverk eller sopförbränningsanläggningar. Att förvalta kommunens fastigheter och att ansvara för brandskyddskontroll är ett annat exempel på uppgifter som inte kan utföras av en och samma nämnd.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

183

5.3.9 Underställd nämnd

Fullmäktige kan även besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 § 4 KL). Av förarbetena till lagstiftningen framgår inte hur långt man kan gå i fråga om att göra en nämnd underställd en annan.8 Detta har i första hand lämnats över till praxis.

I den juridiska litteraturen har framförts att man utifrån allmänna kommunalrättsliga grundsatser knappast kan gå så långt att en nämnd kan överpröva en annan nämnds beslut. Även i övrigt kan en underställning knappast utformas så, att den underställda nämndens självständighet undermineras. Till ordalydelsen verkar bestämmelsen vara mer vidsträckt än styrelsens tillsynsbefogenheter enligt 6 kap. 1 § KL (se avsnitt 5.3.6). Det är emellertid, enligt uttalanden i den juridiska litteraturen, tveksamt om man utifrån lagregelns syfte skulle kunna ge en nämnd motsvarande befogenheter som styrelsen har gentemot andra nämnder. Bestämmelsen bör dock kunna användas för att ge en central nämnd samordnande funktioner i förhållande till lokala nämnder, t.ex. för att garantera likhet vid behandlingen av ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskilda.9Enligt utredningens uppfattning måste det i så fall handla om en generell ”mjuk” styrning. Det är inte möjligt för en nämnd att ge bindande direktiv till en annan nämnd när det gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Frågor om möjligheten att låta en nämnd vara underställd en annan nämnd har även behandlats i tidigare gällande lagstiftning. Behovet av samordning mellan nämnder blev t.ex. föremål för särskilda överväganden vid tillkomsten av den tidigare gällande lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen). Övervägandena mynnade ut i att det i huvudsak bör överlämnas åt kommunerna att bedöma hur samordningen ska gå till. För att samordningen skulle underlättas fick de med lagen avsedda lokala organen en i viss mån underordnad ställning i förhållande till förekommande centrala nämnder. Det kom till uttryck genom två särbestämmelser i 5 § lokalorganslagen. Där föreskrevs, med avvikelser från vad som gällde för ordinära kommunallagsreglerade

8Prop. 1990/91:117. 9 Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 201 f.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

184

nämnder, att det ankom på fullmäktige att avgöra om ett lokalt organ skulle få initiativrätt hos fullmäktige eller inte. Där föreskrevs också att fullmäktige fick bestämma att ett lokalt organs budgetförslag skulle lämnas till facknämnden. I förarbetena erinrades också om kommunernas möjlighet att förbättra samordningen genom att ta in bestämmelser om samrådsskyldighet m.m. i reglementen för lokala organ och genom att anordna överläggningar mellan förtroendevalda och tjänstemän hos den centrala nämnden och de lokala organen.10 Motsvarande överväganden gjordes vid tillkomsten av den tidigare gällande lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (försökslagen). Dessa överväganden ledde fram till att regleringen av samordningsfrågorna som redan fanns i lokalorganslagen fick gälla även för specialreglerad verksamhet (9 § försökslagen).11

Det kan tilläggas att fullmäktige – enligt nu gällande kommunallag – får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 24 § KL). Bestämmelsen behövs för att fullmäktige ska kunna begränsa rätten för lokala nämnder att väcka ärenden på samma sätt som tidigare gällde enligt lokalorganslagen.

5.3.10 Utredningens enkät

Utredningen har i en enkät till ordförande i kommun- och landstingsstyrelserna i landets samtliga kommuner och landsting ställt frågan om de ser ett behov av att kunna tilldela styrelsen ytterligare rättsliga befogenheter gentemot övriga nämnder. En majoritet av de svarande såg inte ett sådant behov. Av diagrammet nedan framgår dock att 39 procent av de svarande från kommunerna, respektive 45 procent från landstingen, ansåg att det förelåg ett sådant behov.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

185

Diagram 5:1 Behovet av att stärka styrelsen

Av de öppna svar utredningen erhållit i samband med undersökningen framgår bl.a. att de som svarade ja i enkäten ansåg att det vore bra att i kommunallagen tydliggöra styrelsens funktion i den kommunala organisationen och dess ansvar. Vissa ansåg att styrelsen behövde befogenheter att agera vid behov. De som svarade nej i undersökningen ansåg bl.a. att styrelsens befogenheter var tillräckligt reglerade i dag, att det fanns en risk för att nämnderna försvinner om styrelsen får bestämma för mycket över nämnderna och att styrelsen får för mycket makt över nämnderna. Någon framhöll att detta är en demokratisk fråga. Skulle styrelsen få vidare befogenheter innebär det att färre personer blir delaktiga i de kommunala besluten.

39

58

2

45

50

5

0 50 100

Ja

Nej Ingen uppfattning

%

Ser ni ett behov av att kunna tilldela styrelsen ytterligare rättsliga

befogenheter gentemot övriga nämnder, t.ex. att styrelsen ska kunna fatta

bindande beslut som rör de övriga nämndernas verksamhet?

(Bastal: Kommun, 281; Landsting, 20)

Kommun Landsting

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

186

5.4 Bättre förutsättningar att styra kommunal verksamhet

Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör kunna

ge styrelsen en starkare rättslig ställning i förhållande till de övriga nämnderna.

Styrelsens roll, framför allt i förhållande till de övriga nämnderna, uppmärksammades i samband med den utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen, som utredningen redovisade i sitt delbetänkande.12

Som tidigare nämnts intar styrelsen en ställning som kommunens ledande förvaltningsorgan och ska bl.a. ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen förfogar dock inte över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksamhet. Befogenheten innefattar i princip bara en rätt att till nämnderna lämna råd, anvisningar och förslag till åtgärder, som styrelsen anser bör vidtas. Detta gör att styrelsens möjligheter att leda och samordna förvaltningen kan upplevas som begränsade. Vid tvister mellan två nämnder, t.ex. i en beställar–utförarorganisation, kan styrelsen inte heller fatta de beslut som löser den uppkomna tvisten.

Styrelsen har redan i dag en särställning bland nämnderna genom att den förutsätts ha en ledande och samordnande roll. Detta kommer till uttryck genom styrelsens särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Det är även styrelsen som har en allmän behörighet att föra kommunens eller landstingets talan i mål och ärenden som har överklagats till en domstol (6 kap. 6 § KL).

Med styrelsens ledande ställning följer även att den har till uppgift att skaffa sig överblick över hela den kommunala förvaltningen. Styrelsen ska som tidigare nämnts ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Uppsikten måste dock begränsas till att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar samt, om det är nödvändigt, se till att fullmäktige i sin egenskap av högsta beslutande organ ingriper.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

187

Under de intervjuer som utredningen genomfört med företrädare för kommuner och landsting har det framförts att styrelsens relativt svaga ställning ibland upplevs som ett problem. Av utredningens enkät framgår också att 39 respektive 45 procent av de svarande ansåg att det fanns ett behov av att kunna ge styrelsen ytterligare rättsliga befogenheter. För att möjliggöra tydligare styrning och ordning har i stället på flera håll antalet nämnder minskats och stora delar av verksamheten koncentrerats till styrelsen.

I de kommuner och landsting som fortfarande har traditionella sektorsnämnder förekommer det att man lägger partikonkurrensen åt sidan och i stället förlitar sig på de traditionella formerna för lekmannastyre. I stället för partipolitiska konflikter skapas nya konfliktlinjer mellan nämnderna och styrelsen. De förtroendevalda i nämnderna tar parti för den verksamhet som de styr och ställer krav på ökade ekonomiska resurser i relation till andra verksamheter, s.k. nämndpolitik. Detta kan förhindra styrelsen i sin egenskap av det ledande organet att verka för hela kommunens eller landstingets bästa.13

Det tycks även förekomma att styrelsen informellt ges en starkare ställning än den egentligen har, sett ur ett strikt kommunalrättsligt perspektiv. De skillnader som finns mellan olika kommuner och landsting kan delvis förklaras med de olika sammansättningarna av förtroendevalda och ledande tjänstemän. Om det t.ex. i en kommunstyrelse finns förtroendevalda med en särskilt stark ställning kan det bristande formella utrymmet att styra upplevas som mindre problematiskt. De ledande förtroendevalda utövar ändå en tydlig styrning. Men i de kommuner och landsting där styrelsen har en svagare informell ställning kan bristen på rättsliga befogenheter gentemot andra nämnder upplevas som ett problem.

Utredningen har även funnit exempel på att styrelsen har getts en rätt att fatta beslut som övriga nämnder måste rätta sig efter. Styrelsen har gjorts överordnad vissa andra nämnder och har getts i uppdrag att styra, utveckla och samordna hela förvaltningen och utöva kontroll över övriga nämnders verksamhet. Det juridiska stödet för detta sätt att organisera verksamheten har angetts vara bestämmelsen i 3 kap. 4 § 4 KL om att en nämnd kan vara underställd en

13 Bengtsson och Karlsson, Demokratins svängrum, Lokalpolitikens roll i den specialreglerade verksamheten, s. 16.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

188

annan nämnd. Enligt utredningens bedömning är det tveksamt vilket utrymme den aktuella bestämmelsen ger i detta hänseende. Den utveckling som har skett tyder emellertid på att det finns ett behov av att tilldela styrelsen en starkare ställning i förhållande till de övriga nämnderna.

Det finns anledning att i jämförande syfte kortfattat redogöra för vad som gäller på det statliga området. Regeringen är ett av de högsta statsorganen och styr riket (1 kap. 6 § RF). Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna, om de inte är myndigheter under riksdagen (12 kap. 1 § RF). Att en myndighet lyder under regeringen innebär att regeringen kan utfärda föreskrifter för förvaltningen samt på annat sätt styra verksamheten genom direktiv och budgetbeslut (8 och 9 kap. RF). Ett enskilt statsråd har inte någon rätt att styra myndigheterna utan det har endast regeringen som helhet.

Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är dock begränsade. För det första får regeringen inte utfärda direktiv som strider mot gällande rätt. För det andra får regeringen inte lämna direktiv till en myndighet i handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF). Syftet med denna självständighet är att främja rättssäkerheten genom att göra myndigheterna motståndskraftiga mot ovidkommande inflytande från politiskt eller annat håll.

Det är inte möjligt att göra en helt rättvisande jämförelse mellan staten och den kommunala sektorn. Även om styrelsen ibland brukar benämnas som kommunens ”regering”, finns det principiella skillnader som måste beaktas. Vissa grundläggande faktorer skiljer sig åt, bl.a. är regeringen ett politiskt organ medan de statliga myndigheterna är renodlade tjänstemannaorgan. I en kommun eller ett landsting består både styrelsen och de övriga nämnderna av förtroendevalda, vars huvudsakliga uppgift är att styra förvaltningen. Det går ändå att konstatera att regeringen har betydligt större möjligheter att styra den statliga förvaltningen än vad styrelsen har att styra de övriga nämnderna och den kommunala förvaltningen i sin helhet.

Sammantaget anser utredningen att styrelsens rättsliga ställning i förhållande till de övriga nämnderna behöver stärkas. Det bör lämpligen ske genom att styrelsen ges lagliga möjligheter att på-

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

189

verka andra nämnders verksamhet. En sådan ordning skulle leda till ökade möjligheter att styra verksamheten i kommunen eller landstinget. Styrelsen skulle stärkas i sin samordnande roll och förutsättningarna för att anlägga ett helhetsperspektiv på hela den kommunala verksamheten skulle öka. Dessutom ges fullmäktiges beslut ett mer direkt genomslag i verksamheten. Enligt nuvarande ordning måste styrelsen gå via fullmäktige om den anser att det finns anledning att ingripa mot en nämnd, vilket inte är tillfredsställande.

5.5 Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna

Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att styrelsen ska

kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Styrelsen får dock inte ges en rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda.

Enligt utredningens uppfattning behöver förutsättningarna för en tydlig styrning av verksamheten i kommuner och landsting förbättras. En lämplig väg att gå är att tydliggöra styrelsens roll gentemot de övriga nämnderna. Styrelsen bör ges bättre möjligheter att styra och samordna den kommunala verksamheten. Tanken är att styrelsen som det ledande organet ska kunna anlägga ett helhetsperspektiv på verksamheten och ibland kan det krävas att den kan fatta beslut som påverkar andra nämnder. Styrelsen har redan i dag tilldelats särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Detta ökar behovet av att styrelsen t.ex. kan ta ett mer övergripande ansvar för kommunens eller landstingets ekonomi.

Utredningen föreslår därför att de lagliga möjligheterna för styrelsen att påverka de andra nämndernas verksamhet ska vidgas. Fullmäktige föreslås få besluta att styrelsen ges en möjlighet att fatta beslut som rör andra nämnders verksamhet.

Styrelsens beslutanderätt ska gälla vissa, av fullmäktige, särskilt angivna förhållanden. Det rör sig alltså inte om en generell beslutanderätt. Fullmäktige ska t.ex. kunna ange att styrelsen ska kunna fatta övergripande ekonomiska beslut. Det kan även bli aktuellt att

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

190

tilldela styrelsen en överordnad roll, med en möjlighet att fatta för nämnderna bindande beslut på personal-, säkerhets- och miljöområdena.

Ett exempel på en situation när beslutanderätten ska kunna användas är när två nämnder är oense i något hänseende. Styrelsen ska då kunna fatta det avgörande beslutet i frågan. Det kan t.ex. bli aktuellt i en beställar–utförarorganisation, där det kan uppstå tvister kring en överenskommelse mellan beställar- och utförarnämnden. Ytterligare exempel på när fullmäktige skulle kunna ge styrelsen en rätt att fatta beslut är frågor som rör kommunens eller landstingets ekonomi, t.ex. ett generellt anställningsstopp. Det rör sig då om ekonomiska direktiv som kompletterar dem som fullmäktige ger inom ramen för budgetprocessen.

I regeringsformen har förvaltningsmyndigheterna, såväl de statliga som de kommunala, tillförsäkrats en självständighet när ett beslut utgör myndighetsutövning eller innebär lagtolkning. Ingen myndighet, inte heller kommun- eller landstingsfullmäktige, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF). I en kommun eller ett landsting betraktas varje nämnd och även styrelsen som en egen myndighet. Det är därför inte möjligt att ge styrelsen befogenhet att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning.

Begreppet myndighetsutövning är komplicerat och mångfacetterat. Det finns inte någon klar gräns för vad som är myndighetsutövning. Några riktmärken finns dock. Det ska vara fråga om en utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet ska grunda sig på ett stadgande i den offentligrättsliga lagstiftningen. Däremot avses inte befogenheter, som härrör från avtal och som alltså ytterst baseras på civilrättsliga regler. Den offentligrättsligt grundade befogenheten ska vidare utövas i förhållande till enskild. Det ska slutligen röra sig om bindande beslut som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Även ett gynnande beslut kan utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade förmånen är tvungen att

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

191

vända sig till en myndighet och dennes tillämpning av offentligrättsliga regler blir avgörande för utgången.14

I rättspraxis finns det exempel på beslut som gynnar en enskild, t.ex. beviljandet av en förmån, men som ändå inte har ansetts utgöra myndighetsutövning. Beslutet har då inte grundats på offentligrättsliga regler.15 Utredningen anser att även sådana ärenden där nämnderna fattar beslut som rör enskilda, men som ändå inte utgör myndighetsutövning, ska undantas från styrelsens beslutsbefogenheter.

Förslaget ändrar inte på det förhållandet att nämnderna är ansvariga för sin verksamhet. Enligt 6 kap. 7 § KL ska nämnderna var och en inom sina områden se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Att styrelsen av fullmäktige ges en viss beslutsbefogenhet som rör de övriga nämndernas verksamhet innebär inte att nämnderna är underordnade styrelsen. Nämnderna har fortfarande en självständig roll i den kommunala organisationen. De har därmed ett ansvar för sin verksamhet och för de beslut de fattar. De förtroendevalda som är ledamöter i de olika facknämnderna har ofta specifika kunskaper, som även fortsättningsvis bör tas till vara.

Styrelsens beslutsbefogenheter sträcker sig bara så långt som fullmäktige har bestämt. Om styrelsen fattar ett beslut som rör en viss nämnd, blir styrelsen ansvarig för det beslutet. I övrigt behåller nämnden sitt verksamhetsansvar.

En granskning av nämndernas och styrelsens verksamhet och de beslut de fattar sker bl.a. inom ramen för den kommunala revisionen. Såväl styrelsen som nämnderna kan då komma att kritiseras för beslut de har fattat men även för att de har underlåtit att fatta nödvändiga beslut. Ett argument mot utredningens förslag är att det då ur revisionell synpunkt skulle bli oklart om det är styrelsen eller nämnden som bär ansvaret för problem i en verksamhet. För att undvika sådan oklarhet är det angeläget att det tydligt framgår av fullmäktiges beslut vilka uppgifter som getts till styrelsen respek-

14SOU 2010:29 s. 102. 15 Se t.ex. NJA 1988 s. 26 (det s.k. Gullspångsmålet) och JO 1988/89 s. 400 ff.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

192

tive de olika nämnderna. Det är mycket viktigt att detta noga övervägs innan styrelsen ges någon beslutanderätt.

Att fullmäktige beslutar om styrelsens roll gentemot de övriga nämnderna och även om nämndernas uppgifter och inbördes förhållanden innebär vidare att det är fullmäktige som, om någon oklarhet skulle uppstå, får klargöra innebörden av sina beslut. Detta kan ske genom att styrelsen initierar ett sådant ärende till fullmäktige som får tydliggöra innebörden av sitt beslut.

5.6 Bestämmelserna om underställd nämnd utmönstras

Utredningens förslag: Fullmäktige ska inte längre kunna besluta

att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd.

Fullmäktige ska inte längre kunna föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige.

Som tidigare nämnts kan fullmäktige besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 § 4 KL). Det framgår inte av förarbetena hur denna bestämmelse är tänkt att användas eller hur långt man kan gå i fråga om att göra en nämnd underställd en annan nämnd. Uttalanden i den juridiska litteraturen tyder på att avsikten aldrig har varit att en nämnd ska kunna fatta beslut som binder en annan nämnd. Inte heller har, såvitt utredningen känner till, någon praxis utvecklats gällande tillämpningen av bestämmelsen. Vid intervjuer med företrädare för kommuner och landsting har utredningen fått intrycket av att bestämmelsen inte tillämpas i någon betydande utsträckning.

Utredningen föreslår i föregående avsnitt att de lagliga möjligheterna för styrelsen att påverka andra nämnders verksamhet ska vidgas. Fullmäktige ska ha möjlighet att besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut som rör andra nämnders verksamhet. I och med detta torde det inte längre finnas något behov för fullmäktige att kunna besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd. Bestämmelsen om detta i kommunallagen föreslås därför utgå.

Fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i full-

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

193

mäktige (5 kap. 24 § KL). Bestämmelsen har hittills ansetts behövas för att fullmäktige ska kunna begränsa rätten för lokala och underställda nämnder att väcka ärenden på samma sätt som tidigare gällde enligt den särskilda lokalorganslagen. Eftersom bestämmelsen om underställda nämnder i 3 kap. KL utgår anser utredningen att bestämmelsen som rör underställd nämnd i 5 kap. KL också ska utmönstras ur kommunallagen. När det gäller lokal nämnd ser inte utredningen något skäl till varför just denna form av nämnd inte ska ha rätt att väcka ärenden. Utredningen föreslår därför att även denna bestämmelse ska utmönstras ur kommunallagen.

5.7 Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar–utförarorganisation

Redan på 1980-talet började en del kommuner och landsting pröva en organisation enligt en beställar–utförarmodell. En beställar– utförarorganisation kan se ut på olika sätt, men det finns vissa gemensamma grundtankar. En av dessa är att renodla det politiska uppdraget till att svara för beställningen av de tjänster som behövs för att tillgodose medborgarnas behov av service m.m. Hur en sådan organisation är utformad kan variera. Ibland sker en uppdelning i olika roller mellan nämnderna och ibland inom förvaltningsorganisationen. Själva utförandet behöver inte nödvändigtvis ske inom ramen för den traditionella nämndförvaltningen.

Det förekommer således en rad olika varianter av beställar– utförarorganisationer i kommunerna och landstingen och språkbruket varierar också. Ibland talar man om beställare och utförare, men ibland används en annan terminologi som åtaganden eller uppdrag etc. Utredningen har dock valt att använda det för de flesta välkända begreppet beställar–utförarorganisation.

Det är främst när en uppdelning av ansvar sker i särskilda beställar- och utförarnämnder, som vissa kommunalrättsliga frågeställningar aktualiseras. När en nämnd beställer tjänster av förvaltningen är situationen juridiskt okomplicerad, eftersom det då är nämnden som har beslutanderätten. En mer utförlig beskrivning av innebörden av en beställar–utförarorganisation finns i utredningens delbetänkande.16

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

194

Utredningen har i sin utvärdering konstaterat att kommunallagen inte i grunden är anpassad till en organisation med beställar– och utförarnämnder. Det är visserligen även i dag fullt möjligt att tillämpa en sådan modell, men det finns ett behov av att tydligare reglera förutsättningarna i kommunallagen.

I tilläggsdirektiven anför regeringen att friheten att organisera sig även bör innefatta möjligheten att införa olika typer av beställar– utförarorganisationer. Utredningen ska mot denna bakgrund analysera förutsättningarna för den fria kommunala nämndorganisationen och vid behov föreslå förändringar i kommunallagen i syfte att tydliggöra dessa förutsättningar.

5.7.1 Klargöra att en beställar–utförarorganisation är möjlig

Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att en nämnd ska

tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd.

Enligt kommunallagen har kommunerna och landstingen en stor frihet att bestämma om organisationen av sina nämnder. Fullmäktige beslutar om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4 § KL). Vad fullmäktige får besluta om i det sammanhanget anges genom en uppräkning i bestämmelsen. Uppräkningen omfattar inte uttryckligen en uppdelning i funktioner, t.ex. nämnder som beställer och nämnder som tillhandahåller tjänster. Som nämnts ovan finns det dock i förarbetena ett uttalande om att reglerna medger att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförar- och beställarnämnder inrättas. Det går även att ha ett system för intern debitering.17

Utredningen anser att det är en brist att det inte tydligt framgår av kommunallagen att det är möjligt att fördela nämndernas uppgifter på så sätt att vissa nämnder beställer tjänster och att andra nämnder svarar för att tillhandahålla tjänsterna ifråga. Det är visserligen redan möjligt och inte i strid med regelverket att tillämpa en beställar–utförarmodell, men av tydlighetsskäl bör ett tillägg göras. Utredningen föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

195

att fullmäktige får besluta att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd.

5.7.2 Verksamhet utan anslag i budgeten

Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att en nämnd inte

ska anvisas några medel.

Den kommunala budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under verksamhetsåret (8 kap. 5 § KL). I planen ska förutom skattesatsen anslagen anges. Av planen ska det även framgå hur utgifterna ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut.

Nämnderna ger in ett budgetförslag till styrelsen för kommande år som sedan fullmäktige tar ställning till. Budgeten fastställs av fullmäktige (8 kap. 8 § KL). Budgeten ska vara en bruttobudget, vilket innebär att samtliga inkomster och utgifter inom nämndverksamheterna ska tas upp i budgeten. Fullmäktige får dock anvisa nettoanslag till nämnderna.18

I en beställar–utförarorganisation får utförarnämnden inte något anslag från fullmäktige utan den får ersättning från beställarnämnden. Eftersom fullmäktige får besluta om nettoanslag till en nämnd kan anslaget alltså beslutas vara noll kronor. Det är således möjligt att ha en beställar–utförarorganisation och ändå följa kommunallagens regler om ekonomisk förvaltning. Enligt utredningens mening är det dock en brist att regelverket inte ger klarare uttryck för att detta är möjligt.

Eftersom en utförarnämnd får medel från en eller flera nämnder, föreslår utredningen att det i kommunallagen ska anges att fullmäktige får besluta att inte anvisa en sådan nämnd några medel.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

196

5.7.3 Fördelning av ansvar

Utredningens bedömning: Det går inte att i kommunallagen

klargöra den exakta ansvarsfördelningen mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd, utan denna får fastställas från fall till fall.

Kommunallagen vilar på principen att varje nämnd är ansvarig för den verksamhet som den har hand om (6 kap. 7 § KL). Utgångspunkten i kommunallagen är inte att ansvaret för utförande och beställning ska vara åtskilda. I de kommuner och landsting som infört en beställar–utförarorganisation, finns ofta en utförarnämnd och en beställarnämnd. Ur kommunalrättslig synvinkel måste det tydligt framgå vilket ansvar som vilar på utförarnämnden respektive beställarnämnden. Någon nämnd måste alltid ha det yttersta ansvaret för själva utförandet. Flera kommunala företrädare har i intervjuer pekat på att det inte är enkelt att klarlägga vem som har ansvaret i denna situation. Det kan t.ex. vara svårt att veta vilken nämnd som är att betrakta som vårdgivare, om det handlar om hälso- och sjukvård.

I en kommun eller i ett landsting är det fullmäktige som bestämmer nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Om fullmäktige väljer att tilldela ett antal nämnder olika uppgifter, blir varje nämnd ansvarig för hur den fullgör sina uppgifter. Det kan t.ex. handla om att beställa och tillhandahålla vissa tjänster. Hur det ser ut varierar från kommun till kommun och från landsting till landsting.

I allmänhet tilldelas beställarnämnderna en roll som liknar den roll som kommunen eller landstinget har i egenskap av huvudman när verksamhet bedrivs av privata utförare. Beställarnämnden bestämmer vilken inriktning, omfattning och kvalitet verksamheten ska ha. Inför medborgarna har beställarnämnden således det övergripande ansvaret för att verksamheten håller en godtagbar kvalitet m.m. Utförarnämnderna står för den löpande driften av verksamheten. Det innebär att det i regel är dessa nämnder som t.ex. ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande författningar och att det tas fram ändamålsenliga rutiner och riktlinjer i verksamheten. Utförarnämndernas uppgifter och det ansvar som följer med dessa gör att de enligt utredningens uppfattning är att

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

197

betrakta som verksamhetsansvariga, t.ex. vid kontakter med tillsynsmyndigheter. Rör det sig exempelvis om verksamhet på hälso- och sjukvårdens område, är det utförarnämnden som är vårdgivare.

Enligt utredningens uppfattning går det dock inte att i kommunallagen klargöra den exakta ansvarsfördelningen mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd, utan denna får fastställas från fall till fall. Det är viktigt att kommunerna och landstingen utformar sina reglementen m.m. på ett sådant sätt att det tydligt framgår vad som är de olika nämndernas uppgifter och ansvarsområden.

5.7.4 Överenskommelser mellan nämnder

Utredningens bedömning: Någon ytterligare reglering i kommu-

nallagen om beställar– och utförarnämnder är inte nödvändig.

Från kommunalrättsliga utgångspunkter skiljer sig beställar–utförarorganisationen från den modell för styrning och organisering som kommunallagen utgår ifrån. Kommunallagen vilar på tanken att varje nämnd får ett anslag från fullmäktige för att utföra sin verksamhet. Nämnden har ansvaret inför fullmäktige för den verksamhet som nämnden har hand om enligt dess reglemente.

En beställar–utförarorganisation utgår i stället från att styrningen sker genom avtal mellan två parter. Detta synsätt skapar problem när organisationsmodellen tillämpas internt i den egna organisationen. En kommun eller ett landsting är en juridisk person som inte kan sluta avtal med sig själv. I det fall en beställarnämnd sluter en överenskommelse med en intern utförare, t.ex. en annan nämnd eller en kommunal förvaltning, är detta i civilrättslig mening inte något avtal. För att ”avtalet” ska få styrande verkan krävs att fullmäktige i nämndernas reglemente eller på annat sätt anger att det ska följas. Vid en tvist mellan beställaren och den interna utföraren finns inte någon rättslig reglering för hur denna ska lösas. Styrelsen har exempelvis inte någon rättslig befogenhet att föreskriva hur en tvist ska lösas. Utredningen har i intervjuer med olika kommuner och landsting kunnat konstatera att detta är ett praktiskt problem.

Det saknas således en rättslig reglering för hur en tvist mellan beställaren och den interna utföraren ska lösas. I avsnitt 5.5 har utredningen föreslagit att fullmäktige ska få besluta att styrelsen

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

198

ges en rätt att fatta beslut som rör övriga nämnders verksamhet. Styrelsen ska t.ex. kunna fälla avgörandet när två nämnder tvistar. På så vis skapas en rättslig reglering som löser det beskrivna problemet. Utredningen anser inte att någon ytterligare reglering i kommunallagen är nödvändig.

5.8 Försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting

5.8.1 Utredningens uppdrag

Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt föreslog i sitt betänkande Vital kommunal demokrati19 att det genom en försökslagstiftning ska bli möjligt för kommuner och landsting att låta majoriteten besätta samtliga platser i kommun- eller landstingsstyrelsen.

Regeringen har i propositionen Vital kommunal demokrati med anledning av kommitténs betänkande anfört att frågan om införandet av en försöksverksamhet med majoritetsstyre bör föregås av en fördjupad utredning avseende dels behovet av en sådan verksamhet, dels möjligheterna till oppositionens insyn.20I utredningens direktiv anges mot denna bakgrund att utredningen ska utreda behovet av att på försök införa en möjlighet för kommuner och landsting att låta majoriteten besätta samtliga platser i kommun- och landstingsstyrelsen. Om utredningen kan konstatera att ett sådant behov finns ska den lämna förslag på hur en försöksverksamhet kan utformas. I detta arbete ska utredningen särskilt beakta hur den politiska oppositionens behov av insyn kan säkerställas.

5.8.2 Val till styrelsen sker proportionellt

Enligt 5 kap. 46 § KL ska proportionella val tillämpas vid val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar. Förutsättningarna för de proportionella valen anges i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Lagen innebär att den ska tillämpas om ett

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

199

visst antal ledamöter begär det. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Lagen innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i en nämnd. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antalet ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas, dvs. nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som ska bestå av sju ledamöter, fyra fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande siffra 13. Fullmäktige kan inom ramen för befintlig lagstiftning besluta att styrelsen enbart ska bestå av ledamöter ur de partier som representerar majoriteten. Det räcker dock med en minoritet på cirka tio procent i fullmäktige för att i praktiken förhindra en sådan ordning.

5.8.3 Tidigare diskussion om majoritetsstyre

Frågan om kommunal parlamentarism har varit föremål för ett antal utredningar. Redan i mitten av 1970-talet berördes frågan om kommunal parlamentarism av Utredningen om den kommunala demokratin. I betänkandet avvisades dock idéen om att införa kommunalt majoritetsstyre. Skälen som fördes fram var dels att man inte ville tvinga kommunerna till en viss modell för styrelseformen, dels att man inte ville tvinga de folkvalda församlingarna att arbeta via utskott, vilket man ansåg skulle bli följden av införande av majoritetsstyre. Det tyngsta skälet var dock att man ville värna om oppositionens möjlighet till insyn. Inte minst menade utredningen att detta var nödvändigt eftersom många kommuner hade en mycket stabil politisk majoritet och minoriteten, även på lång sikt, hade mycket små möjligheter att erövra den politiska majoriteten. Utredningen konstaterade också att det inom ramen för samlingsstyret fanns utrymme för olika former av majoritets-

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

200

markeringar, vilket var ytterligare ett skäl för att inte lägga några ändringsförslag.21

I Förtroendeuppdragsutredningen följdes frågan upp.22 I en expertrapport som skrevs på uppdrag av utredningen föreslogs ett system som skulle kunna tillämpas i större kommuner med minst 20 000 invånare. I rapporten konstaterades dock samtidigt att debatten om majoritetsstyre i kommunerna hade avstannat efter det att Utredningen om kommunal demokrati publicerat sitt betänkande. I rapporten påpekades att ett system med renodlad kommunal parlamentarism inte skulle passa på kommunal nivå, där flertalet politiker är fritidspolitiker och antalet heltidspolitiker är begränsat. Utredningen ansåg att förslaget var ett intressant debattinlägg men avstod från att lämna ett eget lagförslag.23

Även i Lokaldemokratikommitténs betänkande hänvisade man till en expertrapport. I rapporten ansåg man att ett införande av majoritetsstyre skulle bidra till att informera medborgarna om de politiska skiljelinjerna och bidra till en kritisk granskning av de kommunala politikerna. Det skulle också öka konkurrensen mellan partierna och därmed ge partierna ett incitament till förändring och förbättring. Som negativa konsekvenser nämndes den möjliga försämringen till insyn för oppositionen, inte minst i kommuner med mycket stabila majoriteter. Även Lokaldemokratikommittén avstod från att lägga fram några förslag till ändring.24

Erfarenheterna i Norge

I Norge har en möjlighet att använda ett parlamentariskt styrelseskick funnits sedan 1993. Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda församlingen utser ett förslagsställande organ (byråd) som också styr administrationen. Förslagen från rådet går till den folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i utskott och debatteras i plenum. I dag finns systemet i tre kommuner och fyra fylkeskommuner. I kommuner och fylkeskommuner med parlamentariskt system har folkvalda övertagit mycket av det

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

201

ansvar som annars vilar på administrationschefen. En utvärdering visar att systemet har lett till tydligare politiska skiljelinjer, vilket har varit ett önskvärt syfte med reformen. Nackdelar med systemet har varit att oppositionens politiker upplever sig sakna insyn och upplever att kommunalråden får allt för mycket makt.25

KDF-utredningens förslag

Utredningen om en förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (nedan KDF-utredningen) föreslog en försökslagstiftning om majoritetsstyre. Syftet med förslaget var att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kunde enligt KDFutredningen tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och synliggöra de politiska skiljelinjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar.26

För att hantera utseendet av ledamöter rent praktiskt föreslog KDF-utredningen att ålderspresidenten dvs. den personen som varit ledamot i fullmäktige längst tid och vid lika tid den som är äldst, skulle ges en sammankallande uppgift. Efter att valresultatet blivit känt skulle ålderspresidenten kalla partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrelsens sammansättning. Ålderspresidenten skulle därefter lämna i uppdrag till en av gruppledarna att bilda en ny styrelse som enbart bestod av företrädare från det eller de partier som har stöd av eller i vart fall tolereras av majoriteten i det nya fullmäktige. Förslaget skulle sedan underställas det nya fullmäktige som vid sitt första sammanträde formellt tillsatte styrelsen. Skulle mer än hälften av fullmäktiges ledamöter rösta mot förslaget, förkastades förslaget. Om fullmäktige förkastade gruppledarens förslag föll även införandet av majoritetsstyre och fullmäktige skulle utse styrelse enligt ordinarie förfarande dvs. genom proportionella val i enlighet med 5 kap. 46 § KL. KDF-utredningen ansåg dock att sannolikheten för att en sådan situation skulle kunna inträffa fick anses vara mycket liten eftersom säkerställandet

25 Saxi m.fl., Parlementarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv, s. 123 ff. 26SOU 2012:30 s. 80 f.

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

202

av en majoritet för beslutet fick antas ha skett redan vid de inledande överläggningarna mellan partiernas gruppledare.

Insyn för oppositionen

KDF-utredningen angav att det fanns olika sätt att hantera oppositionens behov av kunskap och information. KDF-utredningen ansåg att det borde vara upp till den kommun eller det landsting som väljer att pröva majoritetsstyre att också besluta om lösningar för hur oppositionens insyn ska garanteras, så att tillvägagångssättet bäst passar med den organisation som kommunen eller landstinget har i övrigt. Som förslag på lösningar kunde enligt KDF-utredningen dock nämnas att styrelsens alla handlingar skulle kunna läggas ut på en för oppositionen avsedd webbplats en viss tid innan handlingarna blir offentliga, så att oppositionen kunde få tillgång till dem och därmed förbereda sig inför fullmäktige eller starta debatt i media.27

En annan tänkbar variant enligt KDF-utredningen var att fullmäktige kunde tillsätta beredningar där samtliga partier fanns representerade. När det gällde t.ex. budgetprocessen, som är en av de viktigaste frågorna där partierna kan presentera sin politik, kunde fullmäktige inrätta ett budgetutskott eller en budgetberedning där samtliga partier i fullmäktige fanns representerade. Detta skulle innebära att alla partier får insyn i budgetprocessen. Det skulle även göra det möjligt för samtliga partier att lägga egna förslag till budget som sedan behandlas av fullmäktige samtidigt som styrelsens förslag till budget tas upp. På så sätt skulle det bli möjligt för oppositionspartierna att yrka på sina förslag utan att stoppas av beredningstvånget. Oavsett vilken modell som valdes var det enligt KDF-utredningen ett nödvändigt villkor att oppositionen gavs en god inblick i det pågående arbetet.28

En annan viktig aspekt var enligt KDF-utredningen att oppositionen gavs goda förutsättningar för sitt arbete. Förutom att införa processer som garanterar oppositionens kännedom om pågående ärenden krävs också att den garanterades kansli- och utredningsresurser. En lämplig metod för att garantera att oppositionen får

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

203

tillräckligt stöd från tjänstemannaorganisationen var enligt KDFutredningen att partierna i fullmäktige, redan vid diskussionerna om att införa majoritetsstyre, kommer överens om i vilken omfattning och på vilket sätt oppositionen skulle garanteras behövliga utredningsmöjligheter och administrativt stöd. KDF-utredningen konstaterade att dessa resurser behövde vara relativt omfattande för att oppositionen skulle kompenseras för det kunskapsövertag som majoriteten annars kan skaffa sig.29

Remissinstanserna

Av remissinstanserna till KDF-utredningens förslag var cirka en tredjedel positiva eller hade inte något att erinra mot utredningens förslag. En femtedel var dock negativa till förslaget, bl.a. Västerås

kommun som menade att parlamentarism inte passar på kommunal

nivå och att tidigare undersökningar har visat att en klar majoritet av svenska kommunfullmäktigeledamöter varit negativa till ett införande. Östersunds kommun ansåg att förslaget innehåller så många tveksamma konsekvenser och begränsningar att nackdelarna klart överväger. Gävle kommun som tidigare utrett en försöksverksamhet med majoritetsstyre, ansåg att det är svårt att hitta demokratiska eller ekonomiska fördelar med majoritetsstyre.

Flera remissinstanser efterlyste förtydliganden i förslaget.

Göteborgs universitet (Förvaltningshögskolan) ansåg att majoritets-

styre skulle stärka den representativa lokala demokratin och stärka medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande vid valet. Det finns dock en risk att oppositionen försvagas varför en stärkt granskningsfunktion från fullmäktiges sida borde skrivas in tydligare i förslaget. Lunds kommun påpekade att ett försök inte är aktuellt för egen del men tillstyrkte förslaget under förutsättning att oppositionen ges adekvata möjligheter till insyn. Malmö, Nynäshamns och

Örnsköldsviks kommuner ansåg att försöket först bör prövas i några

kommuner för att sedan noga utvärderas. Stockholms läns landsting ansåg inte att majoritetsstyre tydliggör det politiska ansvaret men att det ändå bör finnas utrymme för institutionell konkurrens och utveckling av olika demokratiska styresformer som utformas efter

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

204

de lokala förutsättningarna. Förslaget borde därför inte införas som försök utan borde vara så berett att det fanns ett stabilt underlag för att införa bestämmelserna permanent som ett frivilligt alternativ eller som ett obligatorium i redan existerande kommunallag.

5.8.4 Undersökningar om majoritetsstyre

Många kommuner och landsting tillämpar i dag ett s.k. kvasiparlamentariskt system där majoriteten innehar alla ordförandeposter. Anjou menar att inom ett sådant system ser sig majoriteten oftast som ansvarig för verksamheten medan oppositionen inte tillåts, eller vill, ta ansvar för verksamheten. Kommunallagens regler om ett kollektivt ansvar för verksamheten ter sig i ett sådant system enligt Anjou som främmande.30

Inom ramen för forskningsprojektet Politiker tycker om demokrati vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, genomfördes 2008–2009 en undersökning som riktade sig till samtliga folkvalda som under hösten 2008 hade uppdrag som ordinarie ledamot i kommun- eller landstingsfullmäktige. Av undersökningen framgår att en klar majoritet av svenska fullmäktigeledamöter är negativa när det gäller möjligheten att införa ett system med kommunal parlamentarism där samtliga styrelseledamöter kommer från majoriteten i fullmäktige.31

Utredningen har för att komplettera denna undersökning valt att göra en egen enkät under våren 2014 bland landets samtliga dåvarande kommun- och landstingstyrelseordförande och frågat om de var intresserade av att införa majoritetsstyre efter valet 2014, eller senast efter valet 2018, om möjligheten infördes. Svaren framgår av diagrammet nedan.

30 Anjou, Strategier för kommunpolitisk styrning – framgångsrik styrning av välfärdsproduktion i primärkommuner och landsting, s. 279. 31 Gilljam, m fl., Politik på hemmaplan, Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati, s. 27.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

205

Diagram 5:2 Majoritetsstyre

Av diagrammet framgår att 77 respektive 70 procent av ordförandena i kommun- och landstingsstyrelserna inte ser ett sådant behov. En minoritet av 20 respektive 25 procent av ordförandena svarar dock ja på frågan om att införa ett sådant system.

I utredningens enkät fanns det en möjlighet att kommentera svarsalternativen. Av de som var positiva till förslaget framhöll flera att det ”blir en stabilare majoritet som motsvarar den som finns på riksplanet. Det blir tydligare vem som styr, vem som är i majoritet”. Av de som var negativa framhöll exempelvis en respondent att det inte är hållbart i längden att inte involvera oppositionen i viktiga strategiska beslut. ”Ibland tar vi faktiskt beslut som sträcker sig längre bort än fyra år”. En annan pekade på att det av ”demokratiska skäl är viktigt att även kommunstyrelsen präglas av valresultatet. Man får i och med det möjlighet till bred förankring och förståelse”.

Syftet med frågans formulering var att försöka utröna om det var någon som var seriöst intresserad av att pröva systemet i den egna kommunen eller landstinget om det skulle införas. Av kommentarerna går dock att utläsa att vissa som svarade ja, troligen gjort det på ett principiellt plan snarare än utifrån en önskan att själva införa systemet. En respondent angav exempelvis att ”det är

20

77

3

25

70

5

0 50 100

Ja

Nej

Vet inte

%

Kommun Landsting

Om det fanns en möjlighet enligt kommunallagen , skulle er kommun eller ert landsting vara intresserat av att efter valet 2014, eller senast efter valet 2018, införa ett system där samtliga

ledamöter i kommun- eller landstingsstyrelsen tillsätts av den politiska majoriteten?

(Bastal: Kommun, 281; Landsting, 20; Total, 301)

Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation SOU 2015:24

206

en spännande tanke som jag inte är säker på att vi hade genomfört. Det blir tydligt för väljarna vem som bestämmer men det blir heller ingen bred samsyn över blockgränserna. Det skulle i alla fall finnas möjlighet att prova.” En annan angav ”i en liten kommun är det nog bättre med dialog men i en större kommun kan det vara ett spännande försök. Det blir en återgång till att fullmäktige är det högsta beslutande organet igen. Det är inget jag skulle vilja binda mig vid…”.

Det faktum att 20 procent av ordförandena svarat ja på frågan kan alltså inte tas till intäkt för att 20 procent också skulle delta i en försöksverksamhet. Frågan var också ställd till ordföranden, i vad mån svaret är representativt för övriga majoritetspartier är inte därför möjligt att besvara. Även om det alltså torde finnas en del luft i siffrorna kan det likväl konstateras att det finns ett intresse bland landets kommuner och landsting att införa majoritetsstyre.

Utredningen har också valt att bryta ned resultatet utifrån politisk majoritet32 och utifrån vilken typ av kommun som avses. Det kan först konstateras att intresset av att införa en modell för majoritetsstyre är större i alliansstyrda kommuner än i vänsterstyrda eller kommuner med blocköverskridande majoritet.

Tabell 5:1 Andel Ja-svar i kommuner utifrån politisk majoritet

Politisk majoritet Antal kommuner totalt Procent ja-svar

Alliansstyre

140

27 %

Blocköverskridande

41

14 %

Vänster

109

13 %

Av tabellen framgår att av 27 procent av ordförandena i de 140 alliansstyrda kommunerna är anhängare av förslaget. Endast 13 procent av de 109 vänsterstyrda kommunerna vill pröva majoritetsstyre.

Vad gäller korrelationen mellan olika former av kommuner framgår av tabellen nedan andelen Ja-svar för olika typer av kommuner.

32 Utredningen har utgått från den kartläggning av politisk majoritet som SKL har gjort utifrån situationen i oktober 2012.

SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation

207

Tabell 5:2 Andelen Ja-svar utifrån typ av kommun

Typ av kommun Antal kommuner

Procent

Storstad

3

50 %

33

Förortskommun till storstäder

38

28 %

Större städer

31

24 %

Förortskommuner till större städer

22

18 %

Pendlingskommuner

51

28 %

Turism och besöksnäringskommuner

20

21 %

Varuproducerande kommuner