SOU 1975:41

Kommunal demokrati

Utredningen om _ ' den kommunala demokratin & _, __ Kommunal

demokrati

Huvudbetänkande

; »f ;- atti." &

National Library of Sweden

, Utredningen om i W X

* Komm lx * una * ! 3

f 1 / / ; / 1, 1 ___—___— . / /

Huvudbetänkande

& Statens offentliga utredningar ww 1975_:__41_ & Kommundepartementet

Kommunal demokrati

Huvudbetänkande

Betänkande av Etredningen om den kommunala demokratin med författningsförslag av Kommunallags-

utredningen Stockholm 1975

Omslag Jan Boman Illustrationer Svenrobert Lundquist ISBN 9l-38—02375-X Göteborgs Offsettryckeri AB Stockholm 1975

InnehåH

Utredningsuppdraget ............................ Utredningsarbetets bedrivande ....................... Komm unallagsutredn ingen .........................

Kapitel 1 Den kommunala demokratin — allmän bakgrund ..... 1.1 Den kommunala demokratins grundvalar ............ 1.2 Kommuner och landsting i omvandling .............. 1.2.1 Utvidgningen av den kommunala verksamheten 1.2.2 Ökat beroende stat—kommun ............... 1.2.3 Förändringar i den kommunala indelningen ...... 1.2.4 Förändringar i den kommunala nämndorganisationen 1.2.5 Utökad kommunal planering ................ 1.2.6 Summering ........................... 1.3 Kommunal demokrati i dag och i framtiden .......... 1.3.1 Demokratin i det moderna samhället .......... 1.3.2 Förutsättningar för den kommunala demokratin . . . 1.4 Utredningens allmänna utgångspunkt och frågeställningar

Kapitel 2 Kommunalt förtroendevalda och partier ........... 2.1 Inledning ................................. 2.2 De förtroendevaldas avspegling av väljarkåren ......... 2.2.1 Fördelning på män och kvinnor .............. 2.2.2 Ålderssammansättning .................... 2.2.3 Yrke, utbildning och inkomst ............... 2.2.4 Person- och åsiktspresentativitet ............. 2.3 Förändrade förutsättningar för de förtroendevalda ...... 2.3.1 De växande arbetsuppgifterna ............... 2.3.2 Utbyggd kommunal förvaltning .............. 2.3.3 Förtroendevalda som är engagerade på heltid ..... 2.4 De förtroendevaldas arbetsförutsättningar ............ 2.4.1 De förtroendevaldas arbetssituation ........... 2.4.2 Sammanträdestider ...................... 2.4.3 Förutsättningar för beslutsfattandet ........... 2.4.4 Förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän 2.5 Ekonomisk ersättning och ledighet från anställning ...... 2.5.1 Gällande regler för ekonomisk ersättning ........

13 15 15

19 19 21 21 22 23 23 24 24 25 25 27 30

39 39 39 40 42 45 46 46 47 47 48 50 50 52 53 54 55 55

SOU 1975:41 2.5.2 Kommunernas ersättning till förtroendevalda ..... 56 2.5.3 Landstingens ersättning till förtroendevalda ...... 57 2.5.4 Rätt till ledighet från anställning ............. 57 2.6 De politiska partierna ......................... 59 2.6.1 Partierna och de allmänna valen .............. 59 2.6.2 Nomineringsförfarandet ................... 59 2.6.3 Kommunala handlingsprogram .............. 62 2.6.4 Arbetet i valrörelsen ..................... 62 2.7 Partierna i kommunerna ....................... 63 2.7.1 Fullmäktigegruppernas arbete ............... 63 2.7.2 Nämngruppernas arbete ................... 63 2.7.3 Kurser och konferenser ................... 64 2.7.4 Utåtriktad mötesverksamhet m. m. ........... 64 2.7.5 Partiorganisationernas behandling av vissa kommuna— la frågor ............................. 65 2.8 Partierna i landstingen ......................... 66 2.9 Partiernas ekonomiska och personella resurser ......... 66 2.9.1 Verksamhetskostnader .................... 67 2.9.2 Kommunalt partistöd .................... 67 2.10 Utredningens överväganden och förslag ............. 69 2. 10.1 Allmänna utgångspunkter .................. 69 2.102 Underrepresenterade grupper ............... 69 2.103 Förtroendeuppdrag — ordinarie arbete ......... 72 2.104 Ekonomisk ersättning .................... 74 2.105 Förtroendeuppdrag — hem och fritid .......... 74 2.106 Utbildningsinsatser från partier, kommuner och landsting ............................. 75 2.107 Rollen som förtroendevald ................. 76 2.108 Åtgärder för att underlätta partiernas verksamhet . . 77 2.11 Sammanfattning ............................ 77 Kapitel 3 De beslutande organen ...................... 81 3.1 Inledning ................................. 81 3.2 Fullmäktiges och landstingsmötets kompetens ......... 82 3.3 Kommunfullmäktige .......................... 83 3.3.1 Allmän bakgrund ....................... 83 3.3.2 Överförande av beslutanderätt ............... 84 3.4 Landstingsmötet ............................ 85 3.4.1 Förändrade förutsättningar ................. 85 3.4.2 Förvaltningsutskottets ställföreträdarskap ....... 86 3.4.3 Den dubbla beredningen .................. 87 3.5 Fullmäktiges och landstingsmötets arbetsformer ....... 90 3.5.1 Motioner ............................. 90 3.5.2 Interpellationer ........................ 91 3.5.3 Enkel fråga ........................... 92 3.5.4 Arbetsordningar ........................ 93 3.6 Kungörelse, kallelse till sammanträden och utsändningen av

handlingar ................................ 94

3.6.1 Tidpunkten för kungörelse och utsändning av hand- lingar ............................... 3.6.2 Kungörelsens innehåll .................... 3.6.3 Urvalet av tidningar ...................... 3.7 Suppleanterna .............................. 3.7.1 Allmän bakgrund ....................... 3.7.2 Gällande regler och problemområden .......... 3.8 Utredningens överväganden och förslag ............. 3.8.1 Allmänna utgångspunkter .................. 3.8.2 De beslutande organens ställning ............. 3.8.3 Fullmäktiges och Iandstingsmötets arbetsformer 3.8.4 Kungörelser och handlingar till sammanträden 3.8.5 Suppleanterna ......................... 3.9 Sammanfattning ............................

Kapitel 4 De kommunala nämnderna .................... 4.1 Inledning ................................. 4.2 Nämndorganisationen ........................ 4.2.1 Allmän bakgrund ....................... 4.2.2 Nämndernas ställning i organisationen ........

4.2.3 Antal nämnder och ledamöter m. m. ..........

4.2.4 Suppleantsystemet i nämnderna ............. 4.3 Förändringar i kommunernas nämndorganisation ...... 4.3.1 Ökad centralisering och rationalisering i nämndorga- nisationen ............................

4.3.2 Olika former för samverkan mellan nämnderna . . . .

4.3.3 Lokala organ ..........................

4.3.4 Förändringar i nämndernas sammansättning ......

4.3.5 Nya arbetsuppgifter flera nämnder .......... 4.4 Utvecklingen av landstingens organisation ............ 4.5 Beslutsprocessen i nämnderna .................... 4.5.1 Utvidgat delegationsförfarande ..............

4.5.2 Beredningsförfarandet ....................

4.5.3 Budgetprocessen ......... . ...............

4.6 Utredningens överväganden och förslag ............. 4.6.1 Allmänna utgångspunkter ..................

4.6.2 Nämndorganisationen .................... 4.6.3 Suppleanterna i nämnderna ................

4.6.4 Delegationsförfarandet ...................

4.6.5 Beredningsprocessen ..................... 4.7 Sammanfattning ............................

Kapitel 5 Den kommunala slyrelseordningen .............. 5.1 Inledning ................................. 5.2 Samlingsstyre eller majoritetsstyre ................. 5.2.1 Allmän bakgrund ....................... 5.2.2 Tendenser i utvecklingen .................. 5.2.3 Synpunkter som framkommit i anledning av diskus-

94 95 96 96 97 98 99 99 100 105 109 111 113

117 117 117 117 118 121 123 124

124 126 127 127 127 128 130 130 132 133 135 135

5.3

5.4

5.5

5.6

sionspromemorian ”Samlingsstyre eller majoritets—

styre” ............................... 5.2.4 Majoritetsmarkeringar i kommuner och landsting 5.2.5 Minoritetens insynsmöjligheter .............. De heltidsengagerade förtroendemännens ställning och ar— betsförutsättningar ........................... 5.3.1 Allmän bakgrund ....................... 5.3.2 Ställning i den kommunala organisationen ....... 5.3.3 Gränsdragningen i förhållande till tjänstemännen 5.3.4 Närvaro- och yttranderätt .................. 5.3.5 Interpellation .......................... Snabbare valgenomslag ändrade mandattider ........ 5.4.1 Allmän bakgrund ....................... 5.4.2 Nuvarande bestämmelser .................. 5.4.3 Valsammanräkning, kallelser m. m. ........... 5.4.4 Partiernas nomineringar till de kommunala nämnder-

na ................................. 5.4.5 Budgetfrister .......................... Utredningens överväganden och förslag ............. 5.5.1 Samlingsstyre eller majoritetsstyre? ........... 5.5.2 De heltidsengagerade förtroendemännen ........ 5.5.3 Snabbare valgenomslag ................... Sammanfattning ............................ 5.6.1 Samlingsstyre eller majoritetsstyre? ........... 5.6.2 Heltidsengagerade förtroendemän ............ 5.6.3 Snabbare valgenomslag ...................

Kapitel 6 Kommunal informationsverksamhet .............. 6.1 6.2

6.3

6.4

6.5

Inledning ................................. Allmän bakgrund ............................ 6.2.1 Kommunal information i det moderna samhället 6.2.2 Undersökningar som behandlar olika medborgargrup- pers informationssituation ................. 6.2.3 Kommunal information igällande lagstiftning Kommunal informationsverksamhet ............... 6.3.1 Några allmänna drag ..................... 6.3.2 Information genom massmedier .............. 6.3.3 Direkt information till medborgarna ........... 6.3.4 Riktad information ...................... Massmediesituationen ......................... 6.4.1 Dagspressen ........................... 6.4.2 Regional- och lokalradio .................. 6.4.3 Regional-tv och kabel-tv ................... 6.4.4 Ny massmedieteknik ..................... 6.4.5 Debatten om kabel-tv .................... Utredningens överväganden och förslag ............. 6.5.1 Allmänna utgångspunkter .................. 6.5.2 Synpunkter på en utbyggnad av informationsverk—

150 151 152

154 154 155 158 159 160 160 161 162 162

163 164 165 165 176 179 183 183 184 185

187 187 187 187

188 190 192 193 194 194 196 197 197 199 200 200 202 203 203

6.6

samheten ............................ 6.5.3 Medborgarnas kontakter med kommunal förvaltning och anställda .......................... 6.5.4 Medborgarnas kontakter med kommuner och lands- ting i den demokratiska processen ............ 6.5.5 Grundläggande åtgärder för att underlätta medbor- garnas kontakter med den kommunala förvaltningen 6.5.6 Informationsverksamhetens roll i förhållande till kommuner och landsting som självstyrelseorgan 6.5.7 Ansvaret för den kommunala informationsverksam- heten ...............................

Kapitel 7 Olika vägar till vidgad medverkan och lokalt inflytande 7.1 7.2 7.3

7.4

7.5

7.6

7.7

Inledning ................................. Allmän bakgrund ............................ Utvidgad kommunikation via partier, övriga folkrörelser etc. 7.3.1 De politiska partierna .................... 7.3.2 Folkrörelser och andra sammanslutningar ....... 7.3.3 Aktions- och opinionsgrupper på lokal nivå ...... Lokala organ m. rn. .......................... 7.4.1 Allmän bakgrund ....................... 7.4.2 Distriktsnämnder inom socialvärden ........... 7.4.3 Övergripande kommundelsorgan ............. 7.4.4 Lokala styrelser vid kommunala institutioner ..... 7.4.5 Lokala kontaktmän ...................... 7.4.6 Lokala nämnder i landstingen ............... Omröstningar och opinionsundersökningar ........... 7.5.1 Olika begrepp ......................... 7.5.2 Allmän bakgrund ....................... 7.5.3 Den allmänna debatten ................... 7.5.4 Utländska erfarenheter ................... 7.5.5 Kommunala opinionsundersökningar i vårt land . . . 7.5.6 Gällande rätt .......................... Utredningens överväganden och förslag ............. 7.6.1 Allmänna utgångspunkter .................. 7.6.2 Fördjupad kommunikation via partier, övriga folk-

rörelser och sammanslutningar etc. ............ 7.6.3 Övergripande kommundelsorgan ............. 7.6.4 Lokala styrelser vid kommunala institutioner ..... 7.6.5 Omröstningar och opinionsundersökningar ...... Omröstningar och opinionsundersökningar ...........

Kapitel 8 Information och medverkan i planeringsfrågor ....... 8.1 8.2

Inledning ................................. Allmän bakgrund ............................ 8.2.1 Olika planeringsformer ...................

205

206

207

212

217 218

221 221 221 223 223 226 227 229 229 231 232 236 239 240 240 241 242 243 244 246 248 249 249

283

8.2.2 Planeringens roll ........................ 285 8.2.3 Kommunernas försök att främja debatt och medver- kan ................................ 286 8.2.4 Andra statliga utredningar ................. 287 8.3 Planarbetets samband med icke-kommunal planering m. m. 289 8.3.1 Statlig planering ........................ 289 8.3.2 Sambandet med planering i andra kommuner och landsting ............................. 291 8.3.3 Andra intressenter ...................... 291 8.4 Organisation och ansvarsfördelningi fysisk planering . . . . 292 8.4.1 Arbetsfördelning och arbetsformer ............ 293 8.5 Planmaterialets utformning ..................... 294 8.5.1 Förändrade förutsättningar för redovisningen ..... 295 8.6 Planeringsprocessen .......................... 297 8.6.1 Tidsaspekten .......................... 297 8.6.2 Förutsättningar för deltagande i planeringsprocessen 299 8.7 Kommunernas planering vid sidan om fysisk planering . . . 301 8.7.1 Ekonomisk planering ..................... 301 8.7.2 Kommunala bostadsbyggnadsprogram ......... 302 8.7.3 Planering för verksamheter och speciella områden . . 303 8.7.4 Samordning mellan olika slag av planering ....... 304 8.8 Landstingens planering ........................ 305 8.8.1 Planeringens omfattning och inriktning ......... 306 8.8.2 Landstingens långsiktiga planering ............ 306 8.8.3 Planeringsprocessen i landstingen ............. 307 8.9 Utredningens överväganden och förslag ............. 310 8.9.1 Allmänna utgångspunkter .................. 310 8.9.2 Sambandet med statlig planering m. m. ......... 312 8.9.3 Organisation och ansvarsfördelning ........... 312 8.9.4 Planmaterialet ......................... 314 8.9.5 Planeringsprocessen ...................... 318 8.9.6 Ekonomiska planer, sektorsplaner, verksamhets- planer och samordnad kommunal planering ...... 326 8.9.7 Landstingens planering ................. 329 8.10 Sammanfattning ............................ 331 Kapitel 9 ]nsyn och inflytande i kommunägda företag ........ 335 9.1 Inledning ................................. 335 9.2 Allmän bakgrund ............................ 335 9.3 Gällande lagstiftning .......................... 338 9.3.1 Aktiebolag ........................... 338 9.3.2 Stiftelse ............................. 339 9.3.3 Ekonomisk förening ..................... 340 9.3.4 Handelsbolag .......................... 340 9.4 Tidigare förslag till lagreglering rn. m. ............... 341 9.4.1 Kommunalrättskommittén ................. 341 9.4.2 Byggkonkurrensutredningen ................ 343 9.4.3 Boendeutredningen ...................... 344

9.4.4 Riksdagsmotioner ....................... 9.4.5 Kommunala utredningar .................. 9.5 Utvecklingen från 1962 till 1974 .................. 9.6 De kommunägda företagen 1974 .................. 9.6.1 Företagens fördelning på verksamhetsområden 9.6.2 Fördelningen på olika företagsformer .......... 9.6.3 Antalet kommunägda företag i olika kommunstor— lekar ............................... 9.6.4 Företagstyper ......................... 9.6.5 De kommunägda företagens storlek ........... 9.6.6 Kommunal andel av företagens kapital ........ 9.6.7 Kommunsamägda företag .................. 9.6.8 Landstingsägda företag ................... 9.6.9 Summering ........................... 9.7 Insyns- och inflytandeförhållanden 1974 ............ 9.7.1 Insyn genom kommunens ombud vid bolagsstämma i aktiebolag ............................ 9.7.2 Närvarorätt vid bolagsstämma för annan än kommu— nens ombud ........................... 9.7.3 Val av styrelse till aktiebolag och stiftelser ....... 9.7.4 Förekomst av verkställande direktör/funktionär 9.7.5 Val av revisorer ........................ 9.7.6 Rätt till fortlöpande insyn för kommunalt organ 9.7.7 Informationssammanträde ................. 9.7.8 Insyn och inflytande vid frågor av större vikt ..... 9.7.9 Särskilda former för allmänhetens insyn och inflytan- de ................................. 9.7.10 Summering ........................... 9.8 Utredningens överväganden och förslag ............. 9.8.1 Allmänt om utvecklingen av kommunägda företag 9.8.2 Möjligheter att bereda insyn och inflytande inom ramen för gällande lag .................... 9.8.3 Eventuella lagstiftningsåtgärder .............. 9.9 Sammanfattning ............................ 9.9.1 Åtgärder inom ramen för gällande lag .......... 9.9.2 Överväganden om lagändringar ..............

Kapitel 10 Författningsförslag ........................ Kommunallagsutredningens överväganden och förslag 10.1 Inledning ................................. 10.2 Allmänna synpunkter på lagstiftningsåtgärder som föranleds av förslagen från utredningen om den kommunala demokra- tin ...................................... 10.2.1 Kommunalt förtroendevalda och partier ........ 10.2.2 De beslutande organen .................... 10.2.3 De kommunala nämnderna ................. 10.2.4 Den kommunala styrelseordningen ............

344 345 346 349 349 351

351 352 352 354 354 355 355 356

356

357 357 358 358 358 359 359

360 361 362 362

363 369 373 374 375

377 379 379

383 388 392

10.2.5 Olika vägar till vidgad medverkan och lokalt inflytan-

de ................................. 398 10.2.6 Insyn och inflytande i kommunägda företag ..... 401

10.3 Specialmotivering till ändringar i det tidigare förslaget till enhetlig kommunallag ......................... 406 1 kap. Allmänna bestämmelser ................ 406 2 kap. Om fullmäktige ..................... 408 3 kap. Om styrelsen och övriga nämnder m. m. ....... 424 4 kap. Om drätsel ........................ 430 5 kap. Om revision ....................... 430 6 kap. Om skatt till kommun och landstingskommun . . . 432 8 kap. Om kommunalförbund ................. 433 10.4 Förslag till ändringar i kommunallagsutredningens förslag till kommunallag i huvudbetänkandet (SOU 1974199) . . . 433 Reservationer ................................... 465 Särskilda yttranden ............................... 469 Bilaga 1. Utredningsdirektiven ........................ 471

Förkortningar

AL = aktiebolagslagen EkL = lagen om ekonomiska föreningar FT = Förvaltningsrättslig tidskrift KL = kommunallagen KLS = kommunallagen för Stockholm

KU = konstitutionsutskottet

LL = landstingslagen LLS = lagen med särskilda bestämmelser om Stockholms läns lands- tingskommun LPV = lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommun- fullmäktige rn. m. Rl" = regeringsformen RÅ = regeringsrättcns årsbok

T

_ tillit—al: "l

Händel—u. '. .. . '. -. r '. [lr _ 4'l .' . , ,, . . .. IUEIZJW'E '. ' t-—__t- .- . . .- | ' ' - .. . " .. lll'l.l..1t.'l' !” ;r _,l- .de-if. ] , ,,, ,. .-- in" "I'm-rr” l-gl . " =.. .1 1 . T . .. ...-* 1 'L ”il *W'LI . FHHIE ' ul nu '|' _ .- r- » , .l & .-. " .- ' '

ll. _ .... l l . .. .. ,. .

._. ,f 111 . I) . : > .. ” li

Till Statsrådet och chefen

för kommundepartementet

Kungl. Maj :t bemyndigade den 20 mars 1970 chefen för civildepartemen- tet att tillkalla sakkunniga och experter för att göra en översyn av den kommunala demokratin (utredningen om den kommunala demokratin). Med stöd av detta bemyndigande tillkallades såsom sakkunniga riksdags- ledamoten Anna Lisa Lewén-Eliasson (s), ordförande, förbundsordföran- den Bengt Blomdahl (s), riksdagsledamöterna Karl Boo (c) och Claes Elrnstedt (c), universitetslektorn Agne Gustafsson (5), riksdagsledamö- terna Gördis Hörnlund (s), Hilding Johansson (s) och Sigvard Larsson (fp) samt kommunalkonsulenten Göran Åstrand (m). Fr.o.m. den 1 januari 1972 förordnades riksdagsledamoten Nils Hörberg (fp) som sakkunnig i utredningen sedan riksdagsledamoten Sigvard Larsson på egen begäran blivit entledigad från utredningsuppdraget.

Som experter åt utredningen har förordnats informationschefen i Svenska kommunförbundet Lennart Edström (fr. 0. m. den 13 september 1971) och statssekreteraren i kommundepartementet Lars Eric Ericsson (huvudsekreterare t. o. m. den 30 november 1971).

Kanslirådet Sven-Runo Bergqvist är huvudsekreterare i utredningen sedan den 1 december 1971. Som sekreterare tjänstgör kommunalsekre- teraren Lars Högdahl, utredningsmannen Bertil Albertson och planerings- sekreteraren i Malmöhus läns landsting Anders Ek.

Utredningsuppdragetl

l direktiven till utredningen framhålls inledningsvis att den djupgående omvandlingen som kommunerna varit föremål för motiverar en översyn av formerna för medborgarinflytandet över den kommunala verksamhe- ten. Även införandet av en gemensam valdag för de kommunala valen och riksdagsvalet ger anledning till överväganden i detta sammanhang. Riksdagen begärde år 1968 i samband med beslutet om den partiella författningsreformen att förberedelser skulle vidtas för en samlad översyn av den kommunala demokratin. I enlighet med riksdagens önskan hölls överläggningar mellan företrädare för de politiska partierna, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet samt för den forskning om den kommunala demokratin som bedrivits med stöd av medel från Riksban- kens jubileumsfond.

' Direktiven till utred- ningen redovisas i sin hel- het i bilaga 1.

Av direktiven framgår vidare att partiernas Och kommunförbundens representanter vid dessa överläggningar varit överens om ett par väsentliga utgångspunkter för översynen av den kommunala demokratin.

En sådan utgångspunkt är de politiska partiernas centrala roll, när det gäller att vidga medborgarinflytandet över de kommunala frågorna. Det understryks i direktiven att den svenska demokratin är en representativ demokrati. Effektiviteten i systemet beror ytterst på partiernas förmåga att forma och genomföra en politik som överensstämmer med medbor— garnas önskningar. De grundläggande principerna för detta system skall givetvis inte rubbas. De åtgärder som de sakkunniga söker sig fram till bör syfta till att skapa förbättrade förutsättningar för systemet att verka,

En annan utgångspunkt för utredningsarbetet, som det rätt enighet om, är att kommunerna iså stor utsträckning som möjligt skall ges frihet att bestämma om formerna för sin verksamhet. I direktiven sägs att tillkomsten av större och bättre rustade kommunala enheter talar för att man strävar efter att öka kommunernas frihet i detta avseende. De sakkunniga bör därför i första hand överväga ändringar som gör det möjligt för kommunerna att vidta åtgärder men inte tvingar dem att göra det.

Mot denna bakgrund har utredningen haft att behandla åtgärder för att förstärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring. [ detta sam- manhang har det gällt sådana frågor som inrättandet av s.k. kommun- delsorgan, lokala råd eller kommundelsråd, samt utvidgning av rätten till delegation av den kommunala förvaltningen.

Andra åtgärder som utredningen enligt sina direktiv haft att överväga är sådana som syftar till att förbättra förutsättningarna för information till förtroendevalda och medborgare om den kommunala verksamheten under olika skeden av beslutsprocessen. Även åtgärder för att vidga och fördjupa kontakterna med föreningar och organisationer har omnämnts i direktiven. Hit hör också frågan om vidgad information och fördjupad debatt i planfrågor. En särskild fråga i detta sammanhang, som också ingått i utredningens uppdrag, är formen för insyn och inflytande i kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt. Utredningen har vidare från länsdemokratiulredningen fått övertaga uppdraget att pröva frågorna om minoritetsrepresentation i kommunernas styrelser dvs. det som ibland i debatten har kallats ”kommunal parlamentarism” eller majoritetsstyre samt kommunal- och landstirzgsrädens kommuna/rätts- liga ställning.

Vidare har det gällt att kartlägga erfarenheterna från tillämpningen av de nya bestämmelserna om suppleanter för fullmäktige samt överväga frågan om en förläggning av mandattidens början för de representativa organen i nära anslutning till valen.

Dessutom erhöll utredningen på våren 1972 genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda frågan om närvarorätt för de anställdas representanter i kommunala nämnder samt överförande av beslutanderätt i frågor av intresse för personalen till s.k. partssammansatta organ. Samma år erhölls uppdraget att kartlägga småpartiernas roll i den kommunala demokratin.

Slutligen har utredningen varit oförhindrad att ta upp även andra frågor av väsentlig betydelse när det gäller formerna för medborgarinfly- tandet över den kommunala verksamheten.

Utredningsarbetets bedrivande

Utredningen har i olika omgångar samlat in material till underlag för sin bedömning av lämpliga åtgärder för att förbättra medborgarinflytandet i kommunerna. Sådant material har tidigare vid flera tillfällen offentlig- gjorts för att tillföra den allmänna debatten ett aktuellt underlag. Samtidigt har syftet varit att ge intresserade möjligheter att lämna synpunkter på de frågor utredningen haft att överväga. Under arbetets gång har utredningen fått motta många värdefulla synpunkter som bl. a. framkommit genom omfattande partiaktiviteter omkring utredningens frågeställningar. Det gäller diskussionspromemorian "Kommunalt sam- lingsstyre eller majoritetsstyre” SOU 1972232, undersökningsrapporten "Rapport ang. kommunal information m. m.” SOU 1972:52 samt rap- porten ”lnformation och medverkan i kommunal planering” SOU 1974:50.

Utredningen har tillsammans med kommunallagsutredningen avgivit delbetänkandet "Nya bestämmelser för utseende av suppleanter för kommunfullmäktige” Stencil C 1971 :4.

Utredningen har även publicerat ett delbetänkande rörande ”Småpar- tier i den kommunala demokratin” Stencil Kn 197512.

Föreliggande betänkande är utredningens huvudbetänkande. I betän- kandet behandlas huvuddelen av de återstående frågor som utredningen haft att överväga. Av utredningsuppdraget återstår frågan om närvarorätt för de anställdas representanter i kommunala nämnder, samt överförande av beslutanderätt i frågor av intresse för personalen till s. k. partsamman- satta organ. Denna fråga kommer att behandlas i nästa utredningsetapp.

Utredningen har haft ett omfattande material som underlag för övervägandena. Det har varit material som utredningen insamlat genom egen försorg eller i samarbete med andra. Samarbete har bl. a. bedrivits med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, samt olika vetenskapliga institutioner. Detta material redovisas i två rapporter:

”Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting”, SOU l975:18, samt

”Kommunal organisation och information", SOU 1975246. Utredningen har fortlöpande samrått med andra statliga utredningar som haft näraliggande uppdrag. Kommunallagsutredningen har haft uppdraget att svara för de lagtekniska bedömningarna och utarbeta författningsförslag.

Kommunallagsutredningen

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande civildepartementet att tillkalla en sakkunnig för att göra en lagteknisk

översyn av kommunallagarna m.m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 29 april 1970 såsom sakkunnig regeringsrådet Stig Nordlund. Samtidigt utsågs dåvarande regeringsrätts- sekreteraren, numera förbundsjuristen Curt Riberdahl till sekreterare.

Experter i utredningen är bitr. professorn Fritz Kaijser och direktören Rolf Romson (sedan den 29 april 1970), förste sekreteraren Jan Sahlin (sedan den 13 april 1973) och förbundsjuristen Curt Riberdahl (sedan den 1 oktober 1974). Sedan den 1 oktober 1974 är kanslichefen Thorbjörn Roos utredningens sekreterare.

Utredningen har antagit namnet kommunallagsutredningen. Utredningen har tidigare överlämnat betänkandet ”Enhetlig kommu- nallag” (SOU 1974:99) i vilket huvuddelen av utredningsuppdraget redovisas.

Kommunallagsutredningens huvuduppgift är enligt direktiven att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen(1953z753), kommunallagen för Stockholm (1957250), landstingslagen (19541319) och lagen (1957z28l) om kommunalförbund i syfte att åstadkomma en enklare och enhetligare lagstiftning samt att i förekommande fall anpassa bestämmelserna till utvecklingen i kommunal praxis. Utredningen har i huvudbetänkandet ”Enhetlig kommunallag” (SOU 1974:99) redovisat huvuddelen av sina överväganden och förslag. Betänkandet innehåller bl. a. förslag till en enhetlig kommunallag, vilken avses ersätta de ovannämnda fyra kommu— nallagarna samt lagen (1969z215) med särskilda bestämmelser om Stock- holms läns landstingskommun.

Som framgått ovan avser utredningen om den kommunala demokratin att i en andra utredningsetapp ta upp frågan om närvarorätt för de anställdas representanter i kommunala nämnder samt om överförande av beslutanderätt i ärenden av intresse för personalen tills. k. partssamman- satta organ.

Med hänsyn till karaktären av de ämnen som skall behandlas i nämnda utredningsetapp kan det förutses att kommunallagsutredningen först efter viss tids avbrott skulle få tillfälle att fullfölja den del av uppdraget som ansluter till kommunaldemokratiutredningcns överväganden.

Kommunallagsutredningen har enligt direktiven också att samråda med länsberedningen (C 197028) och att utarbeta de författningsförslag som föranleds av beredningens överväganden. Beredningen har lagt fram be— tänkandet "Stat och kommun i samverkan" (SOU 1974:84) och därmed avslutat sitt arbete. Därvid har lånsberedningen inte förutsatt att betän- kandet, som endast innehåller principförslag, skulle föranleda författ— ningsförslag av kommunallagsutredningen.

Insatser från kommunallagsutredningens sida krävs således f. n. inte i denna del.

Med åberopande av vad nu anförts hemställer kommunallagsutred- ningen att det 1970-04-29 givna utredningsuppdraget skall anses fullgjort i och med att utredningen nu lägger fram de författningsförslag som föranleds av kommunaldemokratiutredningens överväganden och förslag i förevarande betänkande.

SOU 1975:41 Betänkandets uppläggning

De båda utredningarna har samrått och hållit vissa gemensamma samman- träden. Arbetsmaterialet har successivt utväxlats. Kommunallagsutred- ningens sekreterare har varit närvarande på flertalet sammanträden med utredningen om den kommunala demokratin.

Eftersom de båda utredningarnas överväganden och förslag har ett direkt samband har de redovisats i samma betänkande.

Utredningen om den kommunala demokratin redovisar i kapitel 1—9 reformförslag. Kommunallagsutredningen lägger i kapitel 10 fram författ- ningsförslag. Dessa har utformats som ändringar i den av kommunallags- utredningen tidigare föreslagna enhetliga kommunallagen.

Stockholm i april 1975

Utredningen om den kommunala demokratin Anna Lisa Lewén-Eliasson

Bengt Blomdahl Karl Boo Claes Elmstedt

Agne Gustafsson Nils Hörberg Gördis Hörnlund

Hilding Johansson Göran Åstrand

/Sven-R uno Berga vist

Lars Högdahl Bertil A lbertson Anders Ek

Kommunallagsutredningen Stig Nordlund

Fritz Kai/ser Curt Riberdahl RolfRomson

Jan Sahlin /Thorbjörn Roos

äwwéthu -.'| %lin' , 'i].

hithQini ..|..1Iaij'||:|l'*.'._i.|. . A F '|',1

111|:...I4'1'1dili-tllhlhuilu'lulrgi'n- , . || f: "?!!-$%???” "39721. uid :P.-n _|J' ,.J ”J, JW blwtlllljllå 'l_|1 | . . | |,”

äiighin-mamnq . .cn .|- .. - ' Älta 143.512; .lftrpilmghjw 111, ' |l. lm. .H .|' .» "' 'llr gå..! &, p.?mrummmå, (rm ..' .. |.'|.. 'u'|'.||m.ltl.|.|u'-'--rn.e _Lr.1-. - |... ':'l'g'uél'quut'lil '.r'T1 ...;m ;4 ' ' '.I "ååå EftUDf _.tul J |"|.l_t1 ' u |".|., . | 71.1 .Er'l ”sa' .. ___ .:"r, '. ,|:f11r#_ul|fium'-l 'ful, |,|.- . u .'.. ."l'1.!

'Ihl3åhå'!” l— —'.|'s'|'r'* 1 ' ... |. ||'..|'.'l.'.'| '.'. ”Quill. matt,-... *. ”.it-_

.:

nu..';wu||..1 u...—bitti.

.tlaå'fllnh'i' l||J5|11.'||||""|-'i'.-'l9| '....m'... 1' ..»."r

vi |». .it-;. . .W'l'

. | -...'_ man"

.15 *

., . . ",I..F|.j:=||' " ||| _|"1. _ 1111! I | ,

1. Den kommunala demokratin — allmän bakgrund

1.1. Den kommunala demokratins grundvalar

Den kommunala självstyrelsen i vårt land är grundlagsfäst. Det är ett uttryck för den betydelsefulla roll som kommunerna och landstingen spelar i det svenska statsskicket. En hörnsten i den kommunala självstyrelsen är rätten att ta ut skatt för skötseln av de kommunala uppgifterna.

En annan grundval för självstyrelsen är den representativa demokratins princip. Den innebär att medborgarna vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling. De valda representanterna har på medborgarnas uppdrag ansvaret för handlägg- ningen av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvarsutkrä- vandet sker vid de allmänna valen.

Detta utgör grunden för den representativa demokratin. Men i ett representativt system måste även finnas möjligheter för medborgarna att på annat sätt än genom deltagande i valen ge uttryck för sina uppfattningar och därmed påverka beslutens innehåll. En viktig princip är därför också att de förtroendevaldas handlande Sker under offentlighet och ger möjlighet till en fortlöpande granskning av medborgarna Yttrandefriheten är en annan väsentlig förutsättning.

Den moderna folkstyrelsen är vidare en styrelse genom de politiska partierna. Det gäller även i den kommunala demokratin. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en målsättning. De kanaliserar och ger eftertryck åt medborgarnas önskemål och de fyller en väsentlig funktion vid nomineringen av förtroendeposterna.

Den representativa demokratin på kommunal nivå har utvecklats under lång tid. Det faller utanför ramen för denna framställning att göra en ingående historisk beskrivning av detta. Men vissa drag i den representa- tiva demokratins framväxt i kommunerna är väsentliga för de demokrati- frågor som diskuteras i vår tid. Vi anser därför att en översiktlig bild av utvecklingen utgör en väsentlig bakgrund till våra ställningstaganden.

Den tidigare lokala självstyrelsen kännetecknades av idéer som växte fram under det gamla stånds- och skråsamhället. Avgörandena träffades vid sammankomster som kan betecknas som en form av direkt demo- krati. Karakteristiskt var emellertid att det endast var de privilegierade som hade rättighet att delta.

Framväxten av den kommunala demokratin skedde etappvis efter följande huvudlinjer:

Den direkta demokratin ersattes successivt av kommunala organ med valda representanter. Representanterna utsågs till att börja med inte genom allmänna val. Men när det representativa systemet introducerades i den lokala självstyrelsen (1862) skedde en definitiv brytning med den tidiga korporativismen, dvs. principen att tillhörigheten till olika ”yrkeska— tegorier" eller ”skrån” skulle utgöra grunden för medbestämmandet. Jämsides med den representativa principens framväxt skedde successivt en demokratisering av den kommunala rösträtten. Rösträtten var till att börja med graderad så att antalet röster var beroende av den skatt man betalade. Kvinnorna saknade praktiskt taget rösträtt. Men genom rösträttsreformen l9l8-—-19 upphörde sambandet mellan inkomst, förmögenhet och erlagd skatt samt rösträtt. Varje röstberättigad fick en röst och bolagens rösträtt försvann. Rösträtten blev allmän och lika för alla medborgare. Inför demokratins genombrott spelade framväxten av ett modernt partisystem en avgörande roll. Efter hand som partiväsendet konsolide- rades fick partierna huvudrollen i det politiska skeendet. Genom att partierna företräder olika samhällsåskådningar blev väsentliga opinio- ner och intressen avspeglade via partisystemet. [ samband med partisystemets framväxt i slutet av 1800-talet restes krav på ett proportionellt valsätt. Man eftersträvade en fördelning av representanterna som så nära som möjligt gav varje parti utdelning i mandat i förhållande till dess andel av valmanskåren. Den proportio- nella principen som infördes före den allmänna och lika rösträtten vann sedan inträde på ett allt vidare fält. Flertalet av dessa huvudlinjer i den kommunala demokratins utveck- ling kan ledas fram till efterkrigstiden eller ännu längre. Utvecklingen i kommunerna har kännetecknats av såväl obligatorisk som frivillig över-

gång till fullmäktige. På landstingssidan har ]andstingsmötet varit det beslutande organet alltsedan landstingens tillkomst. Den representativa demokratin fick sin fulla tillämpning genom tillkomsten av de nya, alltjämt gällande kommunallagarna 1953. Kommunalstämman och den allmänna rådstugan, som innebar en form av direkt deltagande, ersattes därmed definitivt av vid allmänna val utsedda kommunal- respektive stadsfullmäktige.

Det representativa systemet kan nu anses allmänt accepterat. Visserli- gen har det inte saknats röster i den allmänna debatten under senare år där man ifrågasatt det representativa systemets sätt att fungera. I samhället som helhet har också ett ökat intresse för direkt deltagande från medborgarna kunnat iakttas. De ökade kraven på direkt medverkan i kommunalpolitiken ryms emellertid mycket väl inom ramen för strävan- dena att fördjupa det representativa systemet. En vidsträckt medborgar- medverkan utgör i själva verket en förutsättning för att den representati- va demokratin skall fungera väl.

1.2. Kommuner och landsting i omvandling

Samtidigt som principerna för den kommunala demokratin växt fram har det svenska samhället genomgått en kraftig omvandling. Genomgripande förändringar har skett i fråga om den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning. Detta har inte förändrat grunderna för den kommunala demokratin. Men förutsättningarna för den representativa demokratins sätt att fungera har förändrats avsevärt. Arbetsformerna i kommunerna och landstingen har successivt måst anpassas till de nya krav som ställts på den kommunala verksamheten. I detta avsnitt kan endast erinras om några väsentliga drag i utvecklingen.

1.2.1. Utvidgningen av den kommunala verksamheten

I alla typer av kommuner och i landstingen har det ägt rum en avsevärd utvidgning av verksamheten. Det har skett i samspel mellan stat och

MlLCl'. KR 29

l940 45 SD

kommun. Kommunerna och landstingen har ålagts uppgifter av staten eller frivilligt startat verksamhet.

Sedan den kommunala demokratins genombrott l9l8/l9 har de kommunala utgifterna drygt femtondubblats (fast penningvärde). En markant ökning skedde under perioden närmast efter genomförandet av den allmänna rösträtten. Men även under de senaste åren har den kommunala expansionen varit påfallande. Den kommunala verksamhetens utvidgning är en avspegling av välfärds- samhällets framväxt, som i många avseenden förutsatt någon form av samhällsmedverkan.

Orsakerna till den kommunala expansionen kan även sökas i bl. a. följande tendenser i samhällsutvecklingen:

. Jordbrukarsamhällets övergång till industrisamhälle ' Befolkningsomflyttningen mellan olika delar av landet . Tätortstillväxten

Fram till mitten av 1930-talet bodde mer än hälften av befolkningen utanför städer och tätorter. Sedan har tätorternas andel stadigt ökat och passerade på 1960-talet 70 procent.

Den yrkesmässiga och geografiska förändringen av befolkningen har inverkat på kommunerna. Koncentrationen av befolkningen har medfört nya behov och problem som kommunerna haft att tillgodose. Den ekonomiska, tekniska och sociala utvecklingen har i grunden förändrat förutsättningarna för och innehållet i den kommunala verksamheten.

1.2.2. Ökat beroende stat—kommun

Utvidgningen av det kommunala verksamhetsfältet har bl. a. skett genom en omfattande speciallagstiftning. Beslutanderätt på det lokala planet på det ena området efter det andra har delegerats till kommunerna. Detta har fått sådan omfattning att kommunerna idag delar ansvaret med staten för utbyggnaden av samhällets service inom flertalet samhällssektorer. Det delade ansvaret kommer till uttryck inte minst inom samhällsplane- ringens område.

I äldre tider var kommunerna befolkningssvaga enheter medjämförelse- vis små resurser. De hade begränsade uppgifter som ansågs principiellt åtskilda från statens. Mönstret för 1862 års kommunallagstiftare var att statsuppsikten borde vara begränsad till ett minimum. Dess syfte skullei huvudsak vara att trygga den enskildes rättssäkerhet.

Samhällsutvecklingen har emellertid drivit fram ett ökat beroendeför- hållande mellan stat och kommun. Det har gjort att det inte längre är möjligt att göra någon självklar uppdelning mellan riks- och kommunal- politiska frågor.

Länsdemokratiutredningen konstaterar i sitt betänkande ”Författ- ningsfrågan och det kommunala sambandet” (SOU 1965154) följande:

”Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och i grunden olikartade intressen utan

av gemenskap i arbetet för medborgarnas bästa, ständiga förskjutningari den inbördes arbetsfördelningen, kontinuerligt samarbete i mångskif- tande former och ömsesidigt beroende.”

] detta sammanhang bör även erinras om det författningsmässiga uttryck förhållandet stat—kommun erhållit i den nya grundlagen i form av den gemensamma valdagen.

1.2.3. Förändringar i den kommunala indelningen

Under efterkrigstiden har även skett en avsevärd omorganisation av den kommunala verksamheten. Motiven har bl. a. varit att skapa en kommun- struktur med ett visst minimum i fråga om befolkning och ekonomisk bärkraft. Förbättrade förutsättningar för en mera långsiktig och rationell planering har varit ett annat skäl. Storkommunreformen 1952 innebar att antalet landskommuner mins- kade från 2 281 till 816. Medelfolkmängden i landskommunerna steg från omkring 1 500 till drygt 4 000. Skatteunderlaget — beräknat enligt 1949 års taxering ökade från i genomsnitt 25 000 till 67 000 skattekronor.

Kommunina'elningsreformen 1962 berörde alla typer av kommuner. Den utgick bl. a. från näringsgeografiska grunder. En ny kommuntyp skapades där tätorter och landsbygd sammanlades. Det innebar att någon normalstorlek inte fastställdes. En minimigräns vid en beräknad folk— mängd 1975 på 8 000 uppställdes emellertid som riktmärke. ] undantags— fall godtogs ett lägre befolkningstal.

Antalet kommuner uppgår 1975 till 278. Den totala effekten av de båda kommunindelningsreformerna kan sammanfattas så att antalet kommuner reducerats till drygt l/l Ojämfört med antalet 1950.

1.2.4. Förändring av den kommunala nämndorganisationerz

Ett annat genomgående drag är förändringar i kommunernas nämnd- organisation. I takt med den kommunala expansionen skapades nya kommunala nämnder. Det skedde genom att vissa frågor flyttades ut från en tidigare nämnd och en ny styrelse eller nämnd inrättades. Vid sidan om socialnämnden skapades barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och ungdomsnämnd. Från kommunens styrelse överflyttades grupper av ärenden till nyinrättade nämnder såsom kulturnämnd och idrottsstyrelse.

Under de senaste åren däremot har framträtt strävanden mot en ökad centralisering inom nämndorganisationen.

På det sociala området har införandet av social centralnämnd, som en ersättning för tidigare socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhets- nämnd inneburit en betydande förändring av arbetsformerna. År 1974 hade 256 kommuner infört social centralnämnd.

Även på andra nämndområden har tendensen under senare år varit att bilda övergripande nämnder som ersatt flera andra fakultativa nämn- der. Det har t. ex. blivit allt vanligare med sammanslagningar av idrotts- och ungdomsnämnder samt biblioteksstyrelser och kulturnämnder.

Motiveringen för sammanläggningar av nämnderna på det sociala området har varit önskemålet att besluten skall kunna fattas utifrån en helhetssyn på de sociala problemen.

På övriga områden har bakgrunden varit önskemålet att få till stånd en samordning av verksamheter som haft nära anknytning. Därigenom har det ansetts möjligt att få till stånd en bättre prioritering och därmed en ändamålsenlig utbyggnad av den kommunala servicen.

Ett annat uttryck för strävandena mot en ökad samordning är att kommunstyrelsen gradvis har fått en allt starkare ställning i kommuner- na. Det var en medveten strävan när 1953 års kommunallag utarbetades att kommunstyrelsen skulle ha ställningen som kommunens ledande och samordnande förvaltningsorgan.

På landstingssidan har man kunnat skönja ungefär samma organisa- tionstendenser. Under senare år har alltså skett en viss centralisering av nämndfunktionerna.

1.2.5. Utökad kommunal planering

En genomgående tendens under de senaste decennierna är en utbyggnad av den kommunala planberedskapen. För närvarande pågår en utveckling av olika planeringsinstrument, som avsevärt förändrar de kommunala arbetsformerna.

Den långsiktiga planeringen håller på att byggas ut i alla typer av kommuner. Samtidigt berör den allt vidsträcktare områden av den kommunala verksamheten. I flertalet kommuner har tyngdpunkten i planeringen tidigare legat på bebyggelseplanering och budgetarbete. Under det senaste årtiondet har en mer långsiktig planering av ekonomin utvecklats. Det gäller även i fråga om planering för de olika grenarna av den kommunala verksamhe— ten. Ett genomgående drag är även strävandena mot en samordning av olika planeringsinsatser.

På landstingssidan har skett en motsvarande utveckling. Flertalet landsting har nu en utvecklad planeringsverksamhet framför allt på sjukvårdsområdet.

1.2.6. Summering

I det föregående har vi konstaterat att det svenska samhället genomgått en genomgripande förändring jämsides med att principerna för den kommunala demokratin växt fram.

Vi anser inte att detta har förändrat grunderna för den kommunala demokratin. Det representativa systemet utgör alltjämt grunden för den kommunala förvaltningen. Men vi finner att förutsättningarna för den representativa demokratins sätt att arbeta avsevärt har förändrats. Bl.a. följande tendenser är väsentliga att uppmärksamma:

. Utvidgningen av den kommunala verksamheten. Ett uttryck för detta är t. ex. att de kommunala utgifterna mångdubblats.

. Det ökade beroendeförhållandet stat—kommun. Detta har gjort att det inte längre är möjligt att göra någon självklar uppdelning mellan riks- och kommunalpolitiska frågor. . Förändringarna i den kommunala indelningen, som väsentligt har förändrat ramen för den kommunala verksamheten. Kommunstorleken har ökat och tätorter och landsbygd har inlemmats i samma kommunala enheter.

. Förändringarna i den kommunala nämndorganisationen. Under senare år har skett en centralisering av nämndverksamheten. . Utökad kommunal planering, där strävanden mot långsiktighet och samordning av planeringsinsatserna blivit mer uttalade.

1.3. Kommunal demokrati idag och i framtiden

Utredningsuppdraget om den kommunala demokratin innebär något förenklat att överväga hur den representativa demokratin på lokal nivå skall kunna utvecklas och fördjupas i framtiden. Utgångspunkten för våra resonemang har varit den allmänna samhällsutveckling som beskrivits i föregående avsnitt. Vårt uppdrag innebär att vi utifrån förutsättningarna i de nya kommunerna och i landstingen skall överväga och föreslå åtgärder.

1.3.1. Demokratin i det moderna samhället

Under de senaste decennierna har det i vårt land varit en intensiv demokratidebatt. Framförallt sedan i slutet på 1960-talet har demokrati- frågorna fått ökad aktualitet. Kraven på ökat medinflytande har berört flera olika samhällsområden. Debatten har gällt medinflytandet på arbetsplatsen, i skolan, på sjukhus— och vårdinrättningar osv. I flera avseenden har det varit fråga om en utvidgning av demokratibegreppet som går utöver den politiska demokratin.

Även på detta område har det emellertid pågått en intensiv diskussion om arbetsformerna i den demokratiska processen. Sammantaget finns det ett samband mellan kraven på ökat medinflytande och miljöfrågorna. Demokratidebatten har i hög grad gällt hur medborgarna skall kunna påverka miljöns utformning i det industrialiserade samhället. Detta är en internationell trend som gjort sig märkbar i flertalet industrialiserade länder. ! hög grad har debatten kommit att gälla den allmänna frågan hur människor skall kunna påverka utvecklingen och sin omgivning.

Demokratifrågorna har alltså diskuterats från ett vidsträckt perspektiv. Olika tendenser i det moderna samhället, som påverkar förutsättningarna för den demokratiska processen, har uppmärksammats. ] detta samman- hang är det endast möjligt att ange några allmänna drag i denna debatt.

Det moderna samhället kännetecknas av snabba förändringar. Tekniska nyheter kommer till användning. Det internationella beroendet ökar. Forskningen gör nya landvinningar som påverkar människornas levnads—

förhållanden osv. Detta innebär, menar vissa debattörer, särskilda problem i demokratihänseende. Genom politiska beslut måste använd— ningsområden anges. Detta ställer särskilda krav på den demokratiska processen. Det gäller ofta ny teknik och nya forskningsrön som är av genomgripande betydelse för människorna. Ofta är de miljömässiga och sociala konsekvenserna svåra att överblicka. Man har även ansett att detta skapar en känsla av ”otrygghet och maktlöshet”. De snabba förändring— arna ställeri sig stora krav på de demokratiska arbetsformerna.

Nya massmediers framväxt är ett särskilt drag i det moderna samhället. Överhuvudtaget kännetecknas utvecklingen av ett ökat användande av

. massmedier i olika former.

De personliga kontakterna har enligt olika undersökningar fått minskad betydelse i informationshänseende. Detta har föranlett en omfattande diskussion om massmediernas roll i" framtiden. Vissa debattö-

rer har ansett att de nya massmedierna kommer att innebära att den demokratiska processen helt kommer att förändras på längre sikt. I vissa mera långtgående inlägg har man tecknat en bild där massmedierna ersätter delar av partiernas och folkrörelsernas verksamhet. Andra har ansett att masskommunikation inte kan ersätta andra vägar. Nya massme- dier är därför, menar man, bara ett medel i den demokratiska processen. I detta sammanhang har även diskuterats i vad mån nya massmedier som kabel—tv, videoband o. d. kan bli ett alternativ till de nuvarande vägarna för informationsutbyte mellan väljare och valda. Pressens roll i det demokratiska systemet har rönt särskild uppmärksamhet. Utvecklingen mot ett minskat antal tidningar får, menar man, allvarliga konsekvenser ur demokratisk synvinkel. Diskussionen har förts mot bakgrund av antagandet att massmedierna har en stor betydelse idag för de demokra- tiska arbetsformerna. ] allmänhet har man förutsatt att deras betydelse kommer att öka.

Ett annat exempel från denna diskussion är datateknikens betydelse idag och i framtiden. Å ena sidan har uppmärksammats de förbättrade förutsättningar som denna har inneburit när det gäller att samla in och analysera information om samhällsfrågor. Å andra sidan har farhågor väckts för att den medborgerliga integriteten kan bli lidande.

Ett särskilt drag i det moderna samhället är befolkningsomflyttningen. Undersökningar visar att det förutom omflyttningen från landsbygd till

tätort överhuvudtaget finns en stor rörlighet. Detta utgör, menar flera, en betydande svårighet i demokratiskt hänseende. De som flyttat flera gånger har färre sociala kontakter och mindre intresse för det egna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Det är också belagt i undersökningar att det politiska deltagandet är lägre bland personer som flyttat ofta.

I förlängningen av detta resonemang ligger även diskussionen om att det moderna samhället kännetecknas av att nya miljöer skapas. Under- sökningar har visat att det i nya bostadsområden inte finns samhörighets- känsla och sociala kontakter i samma utsträckning som i äldre bostads- områden. Detta innebär svårigheter när det gäller kontaktvägarna mellan medborgarna och deras förtroendeValda i de politiska organen.

I detta sammanhang bör även den förändrade familjesituationen uppmärksammas. Den innebär framför allt att det blir allt vanligare att båda makarna yrkesarbetar. En stor andel av hemarbetet utförs i allmänhet på fritiden. Detta innebär inte sällan svårigheter när det gäller att delta i samhällsarbetet.

Ett annat karakteristiskt drag idag är förekomsten av långsiktig planering på allt fler samhällsområden. Mot bakgrund av de snabba förändringarna och med hänsyn till kravet på ekonomiska avvägningar har det funnits ett behov av att hushålla med resurser och att utveckla former för planering på lång sikt. I samband därmed har förts en livlig debatt om planeringens roll i samhällsutvecklingen.

De flesta har varit eniga om att en effektiv hushållning med resurser kräver handlingsberedskap och planering på lång sikt. Men det har framstått som klart att frågan om vad som skall betraktas som en från förvaltningssynpunkt effektiv planering även måste bedömas med hänsyn till demokratikraven. Önskemålet om att kunna förändra och påverka utvecklingen ligger till grund för all politisk aktivitet. Man har ansett att planeringen inte får utgöra ett hinder i det sammanhanget.

I allt större utsträckning har debatten gällt hur de politiska värdering- arna skall komma till uttryck i planeringen. Bedömningar som ofta måste utgå från ett osäkert underlag anses behöva diskuteras från många olika aspekter i förtroendevalda organ och bland allmänheten. En sådan vidgad planeringsprocess ställer speciella krav på den kommunala demokratin i framtiden.

Sammantaget visar detta att det moderna samhället kännetecknas av utvecklingstendenser som i hög grad påverkar förutsättningarna för den demokratiska processen. Bakgrunden till demokratidebatten är därför de allmänna förutsättningarna för den representativa demokratin idag ochi framtiden.

1.3.2. Förutsättningar för den kommunala demokratin

Som framgår av det föregående avsnittet har den kommunala verksamhe- ten genomgått en betydande omvandling. Kommunerna och landstingen har fått avsevärt ökade uppgifter. Antalet kommunala ärenden har mångdubblats under några decennier. Samtidigt har de kommunala

frågorna blivit mera komplicerade och tidskrävande till sin karaktär. Detta har ställt särskilda krav på arbetsformerna.

För att klara av de ökade arbetsuppgifterna har såväl kommunerna som landstingen ökat antalet anställda. Det gäller både personal som arbetar med olika typer av kommunal service, t. ex. vid vårdinrättningar, daghem och skolor, och personal med förvaltningsuppgifter.

Även de kommunalt förtroendevalda har fått ökade arbetsuppgifter. Det har blivit allt svårare att kombinera de mest arbetskrävande uppgif- terna med förvärvsarbete. Därför har i flertalet kommuner och landsting någon förtroendevald engagerats på heltid.

Under de senaste åren har antalet förtroendevalda minskat avsevärt i kommunerna som en följd av kommunsammanläggningar och samman- slagningar av kommunala nämnder.

Före 1962 års kommunreform fanns i landet uppskattningsvis mellan 150 000—200 000 kommunala uppdrag. År 1968 då statistiska central- byrån giorde en undersökning fanns det ca 105 000 ordinarie kommunala uppdrag. Av den undersökning som utredningen genomfört i samarbete med Svenska kommunförbundet har framgått att antalet ordinarie poster minskat till ca 60 500 år 1971 och ca 42 000 är 1974.

När det gäller antalet förtroendevalda dvs. ej antalet poster — är det inte möjligt att få fram jämförbara siffror för olika tidpunkter. Men det kan nämnas att 40 400 personer år 1971 delade på 60 500 uppdrag som ordinarie ledamöter. 1974 innehade ca 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie uppdrag.

Diskussionen har även gällt frågan om de kommunala frågornas utrymme i valrörelserna i samband med den gemensamma valdagen. Vissa debattörer har ansett att de kommunala frågorna fått ett minskat utrymme. Andra har ansett att det inte går att göra någon tydlig skillnad mellan kommunala och rikspolitiska frågor.

Under utredningsarbetets gång har utredningen stimulerat till ytterli- gare forskning, vid de statsvetenskapliga institutionerna, som är av allmänt intresse i detta sammanhang. Det gäller t. ex. undersökningar av

Bo Särlvik om ”Rikspolitik och lokalpolitik i valet 1973” och av Dan Brändström om ”Nomineringsproeessen i samband med 1973 års val". Dessa forskningsresultat kommer att publiceras av författarna. Det har inte ingått i kommunaldemokratiutredningens uppdrag att överväga frågan om den gemensamma valdagen eller valsystemet som sådant.

För kommunernas del har diskussionen främst gällt förutsättningarna i de nya kommunerna. Ett omfattande forskningsarbete har pågått under de senare åren vid landets samtliga statsvetenskapliga institutioner. Syftet har varit att studera förutsättningarna för den kommunala demokratin i olika kommuntyper. Arbetet som bedrivits inom ramen för kommunal- forskningsgruppen har resulterat i drygt 30-talet licentiat- och doktors- avhandlingar. Forskningsarbetet, som startade 1966, är nu i det närmaste avslutat.

Av forskningsgruppens resultat framgår bl. a. att kommunindelnings- reformen enligt de använda mätmetoderna synes ha haft olika effekteri kommunaldemokratiskt hänseende. Antalet förtroendevalda har minskat avsevärt. En minskning till hälften har inte varit ovanlig vid en samman- läggning. Detta har lett till ett ”större avstånd” mellan väljare och valda. Det har blivit mindre vanligt att medborgarna känner till kandidater vid fullmäktigeval. Även i geografiskt hänseende har det ökade avståndet gjort sig gällande. Sammantaget har olika forskningsresultat som har att göra med personliga kontakter visat en negativ utveckling i stora kommuner.

En motsatt effekt är enligt forskningsgruppens resultat en ökad politisk livaktighet i de större kommunerna. Detta har noterats i samband med valrörelserna genom t. ex. partiernas satsning i valrörelsearbetet, debatter om kommunala frågor i valrörelsen samt medborgarnas kontak— ter med partiaktiviteter. Även mellan valrörelserna präglas det politiska arbetet enligt undersökningarna av en större vitalitet istora kommuner än i små. Partierna har en livligare aktivitet, internt ochi förhållande till medborgarna. Organisationerna blir i högre grad forum för diskussion om kommunala frågor. Allt detta gör det lättare för medborgarna att

uppmärksamma partipolitiska skillnaderi kommunalpolitiken. Sammantaget visar således undersökningsresultaten att kommunin- delningsreformen synes ha inneburit såväl fördelar som nackdelar. [ en nyligen publicerad doktorsavhandling av Bengt-Owe Birgersson har gjorts en summering av forskningsgruppens resultat enligt följande.[ ”[ bilden finns alltså ett flertal plusposter. Om dessa förmår att balansera förlusten av närheten till förtroendemän och beslutsfattare i små kommuner är ännu för tidigt att bedöma. Vad som redan nu kan konstateras är dock att kommunindelningsreformen inte entydigt innebär försvagningar för den kommunala demokratin. Snarare bör den ses som ännu ett steg kanske det viktigaste — på vägen från en 1860-talets av direkt demokrati präglad lokal självstyrelse över fullmäktigeinstitutionens successiva införande, 1862—1952 till ett modernt, funktionsuppdelat, representativt demokratiskt system för 1970-talet.” ' Bcnåt'OWC Birger-*$()": _ . _ Kommunen SOlll SCI'VICC- Kommunalforsknmgsgruppens resultat publiceras dels 1 en otryckt

producent, Stockholm avhandlingsserie, dels i skriftserien ”Den kommunala självstyrelsen”. I en 1975

av utredningens rapporter (SOU 197Sz46) återges några sammanfattande resultat från dessa undersökningar.

1.4. Utredningens allmänna utgångspunkter och frågeställningar

Som framgått av den föregående redovisningen har förutsättningarna för den kommunala demokratin förändrats under senare år. Allmänt sett finns det tendenser i det moderna samhället som i hög grad berör grundläggande demokratifrågor. Ökade krav ställs på den representativa demokratin. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att grundvalarna för den representativa demokratin står fast. En central målsättning är att åstadkomma åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda. De för- troendevalda har till uppgift att företräda medborgarna. Grunden för den representativa kommunala demokratin är de regelbundet återkommande allmänna valen varigenom medborgarna deltar i den kommunala styrel- sen.

Våra studier av de svenska kommunerna och landstingen har visat att de kommunala demokratifrågorna ägnas ständig uppmärksamhet. Ett tecken på detta är även den intensiva debatt som förs kring dessa frågor. I jämförelse med andra länder torde den kommunala demokratin i vårt land hävda sig väl.

Vi anser emellertid att de förändrade förutsättningar som kortfattat beskrivits ovan motiverar att arbetsformerna för den representativa demokratin övervägs. Det moderna samhället ändrar snabbt människor- nas levnadsförhållanden. För att kunna styra utvecklingen ställs krav på handlingskraft och beslut med långsiktig verkan. Om det framtida samhället skall kunna formas efter medborgarnas önskemål ställs ökade krav på medverkan från deras sida.

Samtidigt innebär förändringarna i sig delvis nya förutsättningar för den demokratiska beslutsprocessen. Massmediemas utveckling, minskat antal förtroendevalda och ökat antal ärenden är exempel på detta.

En allmän utgångspunkt vid våra överväganden har varit att den representativa demokratin bör utvecklas. Vi anser att detta skall ske genom förbättrade förutsättningar för en aktiv kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen.

Syftet med en sådan kommunikation bör vara att ge medborgarna ökade möjligheter till direkt medverkan och möjligheter till inflytande över de kommunala frågorna. Det minskade antalet förtroendevalda i kommunerna har minskat förutsättningarna för personliga kontakter. Detta är enligt vår uppfattning en nackdel. Det har skett en övergång till indirekta former för informationsutbyte t. ex. via trycksaksinformation och massmedier. Vi anser att massmedierna kan spela en central roll för den kommunala demokratin även i framtiden. Enligt vår uppfattning har den teknik som idag finns tillgänglig på detta område inte utnyttjats till fullo i den kommunala demokratin. Särskilt gäller detta etermedier t.ex. lokalradio och olika former av bildöverföring. Men enligt vår mening skall inte massmedierna ses som ett alternativ till personliga

420va & SKOL SIL FARKOMMDE 04” 1,20 / DROTT5HU$ &

kontakter utan som ett komplement.

En utgångspunkt för vårt arbete har därför varit att massmedierna bör kunna få en ökad roll när det gäller att fördjupa den kommunala demokratin. Men vi anser det särskilt väsentligt att man eftersträvar att få till stånd utökade personliga kontaktvägar. Detta kan ske på olika sätt. Det gäller t. ex. utökat antal kommunalt förtroendevalda och andra former för vidgad medverkan.

Vi anser att partierna har en central roll när det gäller att erbjuda ökade möjligheter till medborgarinflytande i kommunala frågor. Även övriga folkrörelsers betydelse för demokratin i vårt land bör uppmärk— sammas. En allmän utgångspunkt för våra överväganden har därför varit partiernas och övriga folkrörelsers arbetsförutsättningar.

Olika medborgargruppers möjligheter till vidgad medverkan varierar. [ skilda sammanhang har konstaterats att det finns en stor andel medborgare som inte deltar aktivt i samhällsarbete, dvs. inte deltar i möten, skriver insändare eller framför förslag om åtgärder. Det finns även grupper som inte känner till sina rättigheter eller vet hur man påverkar beslutsfattare. En utgångspunkt för våra överväganden har varit att åtgärder för s.k. informations- eller resurssvaga grupper är av central betydelse för den kommunala demokratin. För att de förtroendevaldas beslutsunderlag skall bli så fullständigt som möjligt krävs att dessa gruppers förutsättningar finns med i bilden i ökad utsträckning.

Den utvidgade kommunikationen syftar således till att i ökad utsträckning ge möjligheter för medborgarna att framföra krav, önskemål och synpunkter. Det ankommer sedan på de förtroendevalda att väga de olika argumenten och fatta besluten. De förtroendevalda har därvid det politiska ansvaret.

Utifrån dessa allmänna utgångspunkter har vi övervägt ett antal problemområden och huvudfrågeställningar:

El I kapitel 2, ”Kommunalt förtroendevalda och partier”, gäller det bl. a. förutsättningarna för medborgarna att åta sig kommunala uppdrag. Våra undersökningar visar att vissa medborgargrupper är underrepre— senterade bland de kommunalt förtroendevaldå. En fråga är då vilka hinder som kan finnas och hur dessa skall undanröjas. Det gäller särskilt de många förtroendevaldas arbetsförutsättningar mot bakgrund av de ökade arbetsuppgifterna. Relationerna till de kommunala tjänstemännen år en annan aspekt. I detta sammanhang kommer även arbetsförutsättningarna för partierna in i bilden. Dessa utgör basen för de förtroendevalda i deras kontakter med medborgarna. 13 Dessa frågeställningar leder över till frågan om de beslutande organens allmänna ställning i den kommunala verksamheten, som behandlas i kapitel 3. De förtroendevalda i dessa organ har det överordnade ansvaret. De ökade arbetsuppgifterna motiverar en översyn av arbets- formerna för kommunfullmäktige och landstingsmötet. Genom de beslutande organen kan medborgarna följa de kommunala frågornas behandling. Det är därför av central betydelse vilka möjligheter de förtroendevalda i de beslutande organen har att leda den kommunala verksamheten och fatta de avgörande besluten. I vilken utsträckning kommunfullmäktige skall överlåta beslutanderätt på andra organ är en fråga i detta sammanhang. En annan är i vad mån man genom att ändra på arbetsformer t. ex. motions- och interpellationsinstitutet kan åstadkomma en livaktigare debatt. [ detta sammanhang diskuteras även förutsättningarna för suppleanternas arbete. El Andra frågeställningar sammanhänger med arbetet i de kommunala nämnderna, som behandlas i kapitel 4. Det finns ett flertal väsentliga frågor från demokratisk synpunkt när det gäller nämndernas organisa- tion och de förtroendevaldas arbete i dessa. Tendenser till ökad centralisering och rationalisering av nåmndorganisationen har blivit alltmer märkbara under slutet av 1960-talet och i början av 1970-talet. Detta har medverkat till att antalet förtroendeuppdrag minskat. I detta sammanhang gäller det avvägningen mellan önskemålet om en samord— ning av flera nämnders verksamhet och önskemålet att bereda flera personer möjlighet att ta ansvar som förtroendevalda. En annan fråga är utvecklingen mot 5. k. projektorganisation vid sidan om de kommunala nämnderna. Även arbetet i nämnderna, t. ex. överförandet av beslutanderätt genom delegation, liksom formerna för berednings- proceduren genom arbetsutskott, finns med i bilden. CI Ett särskilt frågekomplex i detta sammanhang utgör den kommunala styrelseardningen (kapitel 5). Huvudfrågan gäller om man genom att förändra den kommunala organisationen kan stimulera den kommuna- la demokratin. ! debatten har t. ex. ansetts att det kommunala samlingsstyret har lett till att gränslinjerna mellan de politiska partierna suddats ut. Genom att skapa klarare markeringar mellan majoritet och minoritet har man ansett att det går att få till stånd

livaktigare debatt. Andra har menat att man kan åstadkomma detta genom utökad kommunal information. Frågan om samlingsstyre eller majoritetsstyre hänger även samman med de heltidsengagerade förtro- endemännens ställning. Det är fråga om t.ex. arbetsfördelningen mellan de heltidsengagerade och tjänstemännen. Men det gäller även ansvarsfördelningen mellan de heltidsengagerade inbördes och i förhål- lande till andra förtroendevalda. [ detta sammanhang ingår även frågan om när den politiska majoriteten skall tillträda, dvs. om det går att åstadkomma ett snabbare valgenomslag. [] Utifrån vår allmänna strävan att överväga åtgärder som leder till en utvidgad kommunikation är den kommunala informationsverksamhe— ten av betydande intresse (kapitel 6). I detta sammanhang gäller det en rad principiella och praktiska frågor om vilken inriktning som kommu- nernas och landstingens egen informationsverksamhet skall ges. Det gäller t.ex. förhållandet till den ide'förankrade informationen genom partier, övriga folkrörelser och massmedier. Men det gäller även vilka arbetsuppgifter som denna verksamhet bör ges med hänsyn till prioriteringen av resurserna. [ detta sammanhang kommer inte minst in i bilden vilka åtgärder som kan vidtas för s.k. informations- eller resurssvaga grupper. Slutligen bör diskuteras hur den kommunala informationsverksamheten skall inplaceras organisatoriskt. B En huvudfrågeställning utifrån våra allmänna utgångspunkter är olika vägar till vidgad medverkan och lokalt inflytande (kapitel 7). Bakgrun- den i detta sammanhang är önskemålet att få till stånd vidgade kontaktytor mellan förtroendevalda och medborgare. Den lokala förankringen av den kommunala verksamheten är därvid av särskilt intresse. En fråga gäller på vilket sätt man kan få till stånd en sådan vidgad medverkan genom partier och övriga folkrörelser. Möjligheten till utvidgade remissförfaranden, samarbetsorgan, referensgrupper etc. kommer in i bilden. En annan fråga gäller om man bör inrätta lokala organ s.k. kommundelsorgan eller lokala styrelser vid kommunala institutioner. i detta sammanhang är det fråga om vad denna typ av organ skall kunna ges för ställning i organisationen, vilka arbetsuppgif- ter de eventuellt skall ha, former för valsätt osv. En tredje fråga gäller om man bör använda omröstningar eller opinionsundersökningar för att höra medborgaropinioner. B En annan huvudfrågeställning berör formerna för vidgad information och medverkan iplaneringsfrågor (kapitel 8). Att göra bedömningar för framtiden och att fatta långsiktiga beslut innebär speciella svårigheter från demokratisk synpunkt. Bedömningarna måste grundas på ett underlag som ofta är osäkert. Besluten påverkar användningen av resurser för lång tid och inverkar som regel på många människors levnadsförhållanden. Frågor som väcks i detta sammanhang är bl. a.:

0 hur planmaterialet skall utformas för att väcka intresse och bilda underlag för diskussion, . hur planeringsprocessen kan indelas så att insyn och medverkan främjas, och

0 hur organisationen och ansvarsfördelningen i planeringen skall göras för att underlätta de förtroendevaldas arbete.

Särskilt bör uppmärksammas den utvidgade ekonomiska planeringen och verksamhetsplaneringen i kommunerna. i hög grad gäller det även landstingens planering. Bl samband med att kommunerna och landstingen utvidgat sin verksamhet har de även använt sig av verksamhet i företagsform. I fråga om insynen och inflytandet i kommunägda företag råder särskilda förhållanden (kapitel 9). I detta sammanhang rör det en verksamhet som formellt sett inte är att betrakta som kommunal. Därför gäller t. ex. inte samma regler om offentlighet som för annan verksamhet. Frågorna gäller

0 om det inom ramen för gällande lagstiftning går att åstadkomma åtgärder för ökad insyn och information förförtroendevalda och medborgare, samt 0 om det är möjligt att bygga in vissa lagstiftningsåtgärder, som innebär ökad överensstämmelse med annan kommunal verksamhet, utan att helt ändra företagsformen som sådan.

På dessa olika områden diskuteras i det följande olika typer av åtgärder. Med hänsyn till de skilda förutsättningar som råder i olika kommuntyper har vi eftersträvat förslag som medför valfrihet för kommunerna och landstingen.

Kommunerna i vårt land är vitt skilda till sin befolkningsmässiga och näringsgeografiska karaktär. En viktig utgångspunkt är därför de olika informationsförutsättningar som kan finnas i olika kommuntyper. Avsikten är inte att här redovisa en ingående analys över hur kommuner- na fungerar utan att mera rapsodiskt visa på de skilda förutsättningar som råder. För detta syfte är det inte nödvändigt att göra någon strikt uppdelning av kommunerna. Men en schematisk skiss över de olika kategorier av kommuner, som finns när kommunindelningsreformen fullföljts, kan vara på sin plats.

De tre största kommunerna f— storstadskommunerna kan då naturligtvis sägas utgöra en särskild kategori. Det stora invånarantalet innebär speciella informationsproblem. Möjligheterna till direkta personkontakter mellan förtroendemän och medborgare är små. Samti- digt är den kommunala förvaltningsorganisationen stor och svår för den enskilde att överblicka.

Partiaktiviteten och verksamheten i föreningslivet är betydande. Resurser för ett omfattande informationsutbud via massmedier finns. Men den kommunala informationen och formerna för medborgarnas med- inflytande utgör ändå särskilda problem.

Storstadsområdenas förortskommuner har karakteriserats av stark expansionstakt med en ständig produktion av nya bostadsområden och serviceanläggningar. Det gör att informationsbehovet är särskilt stort. Samtidigt utgörs medborgarna till stor del av nyinflyttade. En stor andel av medborgarna är invandrare.

Andra utmärkande drag är: en stor andel familjer där båda arbetar, omfattande pendling samt förhållandevis många unga invånare. Nämnas bör även rörligheten mellan bostadsområden och mellan kommu- ner.

I de nya bostadsområdena är kontaktvägarna via partier och organisa— tioner under de första åren inte så väl utvecklade. Personkännedom är naturligtvis ovanlig.

En annan typ av kommun som är vanlig är den som bildats av medelstora och stora städer samt omkringliggande landsbygdskommuner. I dessa kommuner är ofta bilden av informationsförutsättningarna splitt— rad. Där finns dels områden som har en stark expansiv prägel och som i olika avseenden påminner om förortskommunernas, dels landsbygdsom- råden med folkminskning. I den förutvarande staden finns sedan gammalt ett informationssystem om kommunala frågor där bl. a. partier och organisationer utgör viktiga länkar.

Den nya informationssituationen gäller de nya bostadsområdena och de förutvarande landsbygdskommunerna. I de sistnämnda kommunde- larna har funnits invanda kontakt- och informationsmönster, som förändrats efter indelningsändringen. Den kommunala organisationen blir större än man varit van vid, och förtroendemannakåren förändras.

En likartad informationssituation, men i något mindre skala, återfinns i nya kommuner som bildats av kommuner som varit mera jämbördiga vad avser befolkningens storlek, landsbygdskommuner med centralort. Även här måste man bygga upp nya informations- och kontaktmönster. Men den kommunala organisationen och förvaltningen är inte så stor som i de kommuner där centralorterna utgjorts av medelstora och större stä- der.

Den här kommuntypen, där man bör dra den övre gränsen vid en befolkningsstorlek på ca 20 000 invånare, är mycket vanlig efter 1974.

En särskild aspekt som bör uppmärksammas när man diskuterar olika kommuntyper är reseavstånden iglesbygdskommuner. Dessa kan natur- ligtvis göra sig märkbara i viss mån oberoende av kommunens storlek och typ av centralortsbildning. Särskilda förutsättningar råder dock i informa— tionshänseende om det rör sig om en kommun där till ytan stora kommuner -— landsbygdskommuner --— gått samman. De mest utpräglade fallen är glesbygdskommunerna som karakteriserats av stor utflyttning, stor andel åldringar etc. Välutvecklade sociala mönster kanske finns. Men reseavstånden till de avlägsnare delarna och befolkningens ålderssamman- sättning ställer särskilda krav på informationsformerna. Med en förenklad genomgång av olika kommuntyper stannar det således vid fem olika kategorier. En rad mellanformer kan naturligtvis förekomma och en speciell kommun kan ha utmärkande drag, som i olika avseenden kan hänföras till flera av de ovannämnda kategorierna. Men den bild som givits visar, att man har att räkna med kommunikationspro— blem i olika betydelse och av skilda orsaker.

Skillnaderna bör naturligtvis inte överdrivas. Det är möjligt att de informationsåtgärder som är aktuella kan användas med fördel isamtliga kommuntyper. Men det kan också visa sig att olikheterna i kommun—

strukturen gör att vissa åtgärder är särskilt befogade eller lämpliga i vissa typer av kommuner.

I detta sammanhang bör även uppmärksammas de särskilda förutsätt- ningar som gör sig gällande i landstingen. Särskilt framträdande i det avseendet är det förhållandevis stora geografiska området samt den dominans som hälso- och sjukvårdsfrågorna har i den landstingskommu- nala verksamheten.

Våra överväganden har således gällt politiska organ som kännetecknas av mycket stora variationer. Det gäller såväl organisatorisk uppbyggnad som innehållet i verksamheten. Detta har enligt vår mening motiverat att de lagstiftningsåtgärder som föreslås till stor del fått en utformning som innebär valfrihet för kommunerna och landstingen. Vi ansluter oss således principiellt till kommunallagsutredningens allmänna förslag till ny kommunallag, som innebär att lagen ges karaktären av ramlag utan detaljerade anvisningar.

Det bör påpekas att vi inte har avsett att alla åtgärder som föreslås eller rekommenderas skall genomföras överallt. Vi anser att en effektiv beslutsordning är en förutsättning för att den kommunala demokratin skall fungera väl. Endast om medborgarna upplever att de kommunalt förtroendevalda kan lösa deras problem finns förutsättningar för en välutvecklad kommunikation. Därvid är även tidsaspekten väsentlig. I flera fall torde de åtgärder som vi förelår kunna inordnas i det kommunala förvaltningsarbetet som det i dag fungerar. I andra fall kan det bli fråga om en viss tidsfördröjning av beredningen och förberedelserna före besluten. Enligt vår mening bör strävanden mot en utvidgad kommunikation mellan förtroendevalda och medborgare inte ges en utformning som innebär att den kommunala verksamheten upplevs som ”tungrodd”. Men även utifrån praktiska synpunkter är det lämpligt att besluten förankras hos medborgarna i ett tidigt skede. Därigenom kan mcdborgarrcaktioner på ett sent stadium undvikas, som fördröjer genomförandet av besluten.

Det är även nödvändigt att kostnadsaspekten finns med i bilden. I förhållande till kommunernas och landstingens totala budget utgör de

kostnader som föranleds t. ex. av informationsåtgärder i rimlig omfatt- ning en liten andel. Vi anser därför att åtgärder av detta slag bör få ta en större andel av resurserna. Även med nuvarande ekonomiska läge i kommunerna och landstingen torde en ökad satsning på detta område vara väl motiverad. Såväl på kort som lång sikt är det väsentligt att medborgarna är delaktiga i de ekonomiska prioriteringar som görs. Det gäller inte minst i de fall då betydande begränsningar måste ske i förhållande till de behov som medborgarna upplever. Kostnaderna för de åtgärder som vi rekommenderar eller föreslår går inte att uppskatta eftersom de avgörs av varje kommun och landsting. Det är inte heller möjligt att ange för varje typ av åtgärd vilka ungefärliga kostnader som det kan bli fråga om. De lokala variationerna beroende på verksamhetens omfattning och befolkningstal är betydande.

I allmänhet är det alltså enligt vår mening väl motiverat även ur effek- tivitetssynpunkt utifrån ekonomiska utgångspunkter att vidta åtgärder som leder till en utvidgad kommunikation mellan kommunalt förtroende- valda och medborgare. Men en avvägning måste ske mellan önskemålet att få till stånd en vidgad medverkan och kravet att snabbt kunna fatta beslut.

När det gäller möjligheterna att vidta åtgärder för att utveckla den kommunala demokratin måste avgörande hänsyn tas till de lokala förutsättningarna. Det ankommer ytterst på kommunerna och landsting- en att genomföra reformer på detta område och göra lämpliga avvägning- ar. I detta arbete vill vi se våra principiella överväganden och rekommen-

dationer främst som en allmän vägledning. Vi har inte eftersträvat nägra detaljerade förslag, som skall tillämpas i varje kommun och landsting. I några fall har vi angivit åtgärder som vi anser att flertalet kommuner och landsting bör genomföra.

2. Kommunalt förtroendevalda och partier

2.1. Inledning

Den kommunala demokratin bygger på att det finns medborgare som är villiga att som förtroendevalda åta sig uppgifter i kommuner och lands- ting. I det övervägande antalet fall är det uppdrag som utförs på fri- tid vid sidan av ett förvärvsarbete. Men kraven på de förtroendevalda har ökat. Därmed har det blivit svårare att ägna sig åt kommunala uppdrag utan att det kommer i konflikt med familjeliv och arbete.

I detta kapitel behandlas de förtroendevaldas arbetsförhållanden. En kärnfråga är vad som kan göras för att förbättra olika medborgargruppers möjligheter att äta sig kommunala förtroendeuppdrag.

De förtroendevaldas uppgifter är också direkt förenade med verksam— heten inom de politiska partierna. Partiverksamheten på lokal och regional nivå tas därför upp i detta sammanhang.

Som underlag för utredningens bedömning har vissa undersökningar utförts. En undersökning av de förtroendevaldas arbetssituation och partiernas verksamhet har utförts för utredningens räkning av Harry Forsell vid Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet. Det fullständiga resultatet från undersökningen har publicerats av utredning- en i en särskild rapport., Småpartiernas förhållanden har även behandlats av utredningen i ett tidigare betänkande.2

2.2. De förtroendevaldas avspegling av väljarkåren

I den allmänna debatten har stor uppmärksamhet ägnats åt de kommu- nala organens sammansättning. Det har t. ex. gällt andel kvinnor, ålders- fördelning och de förtroendevaldas yrke och utbildning.

I en demokrati är det ett rättvisekrav att alla medborgare har likvärdiga förutsättningar att ägna sig åt politiskt arbete. Om vissa medborgargrup- per genomgående är mindre representerade än andra, kan det bero på att det finns praktiska hinder för dessa grupper att delta. Det kan även finnas andra skäl för att särskilt uppmärksamma de kommunala organens sammansättning. Det är fråga om vad en allsidig representation betyder för att tillföra beslutsfattandet erfarenheter och för att underlätta kontakterna mellan förtroendevalda och medborgare.

' Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting (SOU 1975:18). 2 Småpartier i den kommunala demokratin (Ds Kn 1975z2).

1 Kommunala förtroen- demän 1971 * parti, kön och ålder, Svenska kom- munförbundet 1972. Kvinnorepresentation och åldersfördelning i landstingen, Utredningen om den kommunala demokratin 1972. 2 Kommunalt förtroen— devalda 1974 » parti " kön, Svenska kommun- förbundet, 1975.

Av flera skäl finns det emellertid begränsningar i fråga om hur långt resonemanget om den s.k. personrepresentativiteten kan tillämpas. Någon självklar indelning av medborgarna i grupper låter sig inte göras. Det är inte heller säkert att medborgarens åsikter om kommunala frågor beror på tillhörighet till någon viss medborgargrupp.

För att belysa förhållandena har utredningen 1971 och 1974 utfört undersökningar i samarbete med Svenska kommunförbundet och Lands— tingsförbundet. Resultaten från 1971 har tidigare publicerats.] lin utförlig redovisning av resultaten från 1974 års enkät kommer att publiceras av Svenska kommunförbundet.2

2.2.1. Fördelning på män och kvinnor

Det föreligger ingen skillnad mellan kvinnors och mäns valdeltagande. Valdeltagandet har emellertid inte någon motsvarighet i fråga om kvinnornas andel bland de förtroendevalda. Det gäller både i kommuner och landsting.

Av tabell 2:1 framgår att kvinnornas andel av ledamöterna i komm un- fullmäktige ökat från 10 till 17 procent under den senaste 15—årsperio— den. Andelen varierar starkt mellan olika kommuner. Den lägsta andelen omkring tre procent finns i två kommuner. ] en kommun uppgår

Tabell 221 Antal kvinnor och deras andel av ledamöterna i kommunfullmäktige 1959—1976

Mandatperiod Antal Antal valda Därav kvinnor kommuner fullmäktige Antal Procent

1959—62 1032 32 877 3 327 10 1963—66 1006 32 282 3 520 11 1967—70 900 29 546 3 543 12 1971—73 464 18327 2569 14 1974—76 278 13 236 2 258 17

kvinnornas andel till ca 35 procent. 80 kommuner har 20 procent kvinnor eller mer i fullmäktige.

I de kommunala nämnderna är andelen kvinnor bland ledamöterna mycket ojämnt fördelad. Av tabell 222 framgår att det finns verksamhets— områden där de utgör en relativt stor andel av ledamöterna. Inom andra områden är andelen mycket låg.

Kvinnorna har framför allt ordinarie uppdrag inom social- och kultursektorerna. I flera s. k. tunga nämnder har de en mycket låg andel av förtroendeuppdragen. Det gäller i kommunstyrelser och byggnads- nämnder. Representationen är även svag i brandstyrelser, centrala bygg- nadskommitte'er, fastighetsnämnder och personal— och/eller lönenämnder.

Det kan vidare noteras:

. att andelen kvinnor i fullmäktige och nämnder är högre i de större än i de mindre kommunerna

. att kvinnorna har en större andel av suppleantplatserna än av de ordinarie uppdragen . att kvinnorna med få undantag har en mycket liten andel av ordförande- resp. vice ordförandeposterna.

Inom landstingen är förhållandena likartade. Av tabell 2:3 framgår att omkring 19 procent av landstingsledamöterna är kvinnor. År 1959 var andelen endast nio procent.

Tabell 212 Antal kvinnor per 100 ordinarie ledamöter, suppleanter. ordförande samt vice ordförande i vissa kommunala nämnder den 1 juli 1974

Nämnd Procentandel kvinnor

Ledamöter Suppleanter Ordförande Vice ord-

förande

Kommunstyrelse 7 13 0 2 Personal- och/eller lönenämnd 7 16 2 3 (*entral byggnadskommitté 3 5 0 1 Brandstyrelsc 1 3 l 1 Byggnadsnämnd 7 12 0 5 li'astighetsnämnd 7 12 3 0 Idrotts- och/eller fritids-

nämnd 9 18 3 3 Skolsty relse 26 45 7 8 Kulturnämnd 32 47 15 24 Biblioteksstyrclse 31 51 19 23 Barnavårdsnämnd” 53 72 41 27 Nykterhetsnämnd” 30 38 9 23 Socialnämnd” 42 57 23 27 Social centralnämnd 38 55 12 23 Hälsovärdsnämnd 15 27 4 7 Trafiksäkerhetskommitté 10 14 4 4

a Ifinns i 22 kommuner.

Tabell 2:3 Kvinnornas andel av ordinarie landstingsledamöter 1959—76

Mandatperiod Antal landstings- Antal kvinnor Andel kvinnor ledamöter procent

1959—62 1406 132 9 1963—66 1469 160 11 1967—70 1513 166 11 1971—73 1524 232 15 1974—76 1519 286 19

Tabell 2:4 Antal kvinnor per 100 ordinarie ledamöter, ordförande samt vice ordförande i de centrala nämnderna ilandstingen ljanuari 1974

_Organ Procentandel kvinnor

Ledamöter Ordförande Vice ord-

förande förvaltningsutskott 8 13 llälso- och sjukvårdsstyrelse 23 5 16 Socialnämnd 35 26 32 Undervisnings-lutbildningsnämnd 25 10 14 Central byggnadsnämnd 5 Personalnärnnd 13 5 Näringsnämnd/råd 3 — Kultur/stipendienämnd 20 10 30 Revisionsnämnd _ Besvärsnämnd 4 -- * Omsorgsstyrelse 43 —

Kvinnornas andel av nämnduppdragen följer samma mönster som när det gäller fördelningen i kommunerna. Kvinnorna återfinns således främst inom social-, undervisnings- och kultursektorerna, medan de har en svag representation i förvaltningsutskott och byggnadsnämnder (tabell 2 :4).

Det kan vidare noteras:

. att kvinnorna med något undantag har få eller inga uppdrag som ordförande resp. vice ordförande 0 att det av undersökningen 1971 framgick att kvinnorna hade en större andel av uppdragen som suppleanter än som ordinarie ledamöter.

2 .2 .2 Å lderssammansa'ttn ing

Vid sidan av de förtroendevaldas fördelning på män och kvinnor har främst ålderssammansättningen diskuterats. Genom flera undersökningar är det sedan länge känt att väljarna i den övre medelåldern oftare har samhällsuppdrag än andra grupper. Lägre åldrar är som regel sämre representerade. Figur 2:l visar att detta även gäller för kommunala

uppdrag.

%

1 A A

20—29 30—39 40—49 50— 59 60—

Figur 2.'] Åldersfördel— ning för kommunalt för—

i kommunala organ [__—| i hela befolkningen över 20 år "OffTWW/da resp. hela

befolkningen ] januari Anm. Specificerade uppgifter för åldersgrupperna 20—25 och över 65 år saknas. 197].1

Av figur 2:l framgår bl. a.:

0 att åldersgrupperna 40—59 år har hög representation bland de förtroendevalda

. att åldersgrupperna 20—-29 resp. 60 år och äldre har låg representation bland de förtroendevalda i förhållande till sin andel av väljarkåren . att två tredjedelar av samtliga förtroendevalda är mellan 40 och 60 år 0 att endast tre procent av de förtroendevalda är under 30 år.

En mer detaljerad redovisning av åldersfördelningen i de olika kommunala nämnderna visar stora skillnader mellan nämnderna. Tabell 225 visar bl. a.:

0 att ledamöterna inom fritids-, kultur- och undervisningsområdena har 1 Senast tillgängliga en förhållandevis låg genomsnittsålder uppgift.

Tabell 2:5 Åldersfördelning bland ledamöter i kommunfullmäktige och de vanligast förekommande nämnderna 1 juli 1971. Procent.

Kommunalt organ Ålder

20—29 30—39 4049 50-—-59 60?

Kommunfullmäktigc 3 12 30 39 16 Kommunstyrelse 1 8 26 44 21 Personal- och/eller lönenämnd 2 12 27 41 19 Central byggnadskommitté 1 9 25 43 22 Brandstyrelse 2 11 25 40 23 Byggnadsnämnd 2 11 27 41 19 l'astighetsnämnd 2 10 26 47 16 ldrotts— och/eller fritidsnämnd 7 26 38 25 4 Skolstyrelse 3 16 37 33 11 Kulturnämnd 4 19 32 33 13 Barnavårdsnämnd 2 17 32 35 15 Hälsovårdsnämnd 2 13 29 38 18 Social centralnämnd 2 12 27 42 16 Trat'iksäkerhetskommitté 4 20 36 30 11 Generalplanekommitté l 7 23 46 23 Gatu-, park—, va—nämnd 3 9 25 45 18

. att ledamöterna i kommunstyrelser, fastighetsnämnder och general- planekommittéer har en förhållandevis hög genomsnittsålder . att merän hälften av ledamöterna är över 50 år i de flesta nämnder

När det gäller de högre åldrarna, över 60 år, ligger den genomsnittliga andelen av de förtroendevalda lägre än andelen av väljarna i kommuner— na. l landstingen däremot motsvarar andelen ungefärligen väljargenom- snittet. Noggrannare uppdelning inom de högre åldrarna saknas. 1 det sammanhanget bör nämnas att partiorganisatimierna ofta tillämpar ett åldersstreck vid 67—7770 år för val till förtroendeposter.

Tabell 2:6 Äldersfördelningen bland ledamöterna i landstingsmötet och de centrala nämnderna i landstingen 1971. Procent

Landstingsorgan Ålder

20—-29 30—39 40-49 50—59 60-

Landstingsmöte 2 7 23 44 25 lförvaltningsutskott -— 2 19 46 33 llälso- och sjukvårds- styrelse 1 6 22 45 27 Socialnämnd l 4 22 38 35 Undervisnings- och/eller kulturnämnd 3 9 27 40 22 Central byggnadskommitté , 5 22 52 20 7 29 40 21 Personalnåmnd 3

Av tabell 2:6 framgår:

. att omkring 70 procent av ledamöterna i landstingens centrala nämn- der är äldre än 50 år

0 att ledamöterna inom undervisnings- och kultur—sektorerna har en jämförelsevis låg genomsnittsålder . att ledamöterna i förvaltningsutskott och centrala byggnadskom- mittéer har en förhållandevis hög genomsnittsålder.

En jämförelse mellan tabellerna 2:5 och 2:6 visar att de lägsta åldersgrupperna är sämre företrädda i landstingen än i kommunerna. Samtidigt är andelen ledamöter över 50 år betydligt större i landstingen än i kommunerna.

Statens ungdomsråd utförde 1974 i samråd med utredningen en undersökning om intresset för politik bland ungdomar. Undersökningen omfattade 2 200 ungdomar i åldern 15—18 år i tre kommuner (Köping, Mölndal och östersund). Av resultaten framgår bl. a. följande:

0 att intresset för politik bland ungdomar är lågt jämfört med andra åldersgrupper . att inställningen till politik bland ungdomar är mest positiv bland de studerande (mest positiv på de teoretiska linjerna) och mindre positiv bland de förvärvsarbetande ungdomarna (minst bland de arbetslösa) . att det finns en klart uttalad vilja att lära sig mer om politik hos fyra av tio ungdomar i åldern 15- 18 år

2.2.3 Yrke, utbildning och inkomst

Flera vetenskapliga undersökningar har belyst de förtroendevaldas avspegling av väljarkåren vad gäller yrke, utbildning och inkomst.1 De lTjeX- Strömberg, P4": . , . bl , Vallare och valda, Gote-

vtsa1 ' d' borg l974,.lohansson,

.. .. .. .. .. L'if 11. 11.2 Landstin s-

0 att företagare och tjänsteman ar overrepresenterade bland de fortroen- kgmåmncma Uppsttgla

devalda i både kommuner och landsting. Arbetare och hemarbetande 1975.

] Strömberg, Lars: Väljare och valda, Göte- borg 1974.

kvinnor utgör däremot en förhållandevis liten andel jämfört med deras andel av väljarkåren. . att personer med gymnasiestudier eller högre teoretisk utbildning är överrepresenterade samt 0 att högre inkomsttagare är överrepresenterade.

2.2.4 Person— och dsiktsrepresentativitet

En viktig fråga är om de ovan konstaterade skillnaderna mellan förtroendevalda och väljare även motsvaras av skilda åsikter om de kommunala frågorna. I en nyligen framlagd avhandling har graden av överensstämmelse mellan fullmäktiges och väljarkårens attityder stude- rats.I

Undersökningen avser vissa kommunala frågor av övergripande och allmängiltig karaktär. Åsiktsskillnader i något större antal delfrågor har inte belysts. Det har inte heller gjorts något försök att studera vad personsammansättningen innebär i andra avseenden t. ex. för kontakter- na mellan väljare och valda.

Från undersökningens resultat kan noteras att attityden till hur skilda kommunala verksamhetsområden skall prioriteras överensstämmer i hög grad mellan väljare och valda. Fullmäktigeledamöterna rangordnar emellertid den verksamhet som innehåller starka moment av långsiktig och övergripande planering avsevärt högre än väljarna. När det gäller frågan om vad skillnader mellan väljarkårens och de förtroendevalda organens sammansättning kan innebära i fråga om skillnader i åsikter mellan förtroendevalda och väljare konstateras det i undersökningen följande:

”Den bristande personrepresentativiteten har inte lett till att fullmäk- tige utgör en elit med andra värderingar av den kommunala verksamheten än väljarna... De förtroendevaldas värderingar tycks således ha sin motsvarighet i väljarkåren om än på en något högre nivå.”

Av undersökningen framgår att de förtroendevalda överlag är mer positiva till offentliga utgifter än väljarna.

2.3. Förändrade förutsättningar för de förtroendevalda

När den kommunala självstyrelsen infördes hade verksamheten i kommu- nerna liten omfattning. De löpande göromålen utfördes av förtroende— valda utan hjälp av någon personal. Förtroendeuppdraget var ett fritidsintresse som skulle vara oavlönat. De förtroendevalda skötte den kommunala verksamheten från den egna bostaden.

1 landskommunerna var det länge kommunalnämndens ordförande som skötte de administrativa göromålen. Småningom blev det omöjligt för denne att klara alla uppgifter på fritiden. Till att börja med förekom det därför att kommunalnämndens ordförande hade både förtroende- manna- och tjänstemannauppgifter. På samma sätt kunde fattigvårds- styrelsens ordförande även ha vissa deltidsuppdrag.

I städerna fanns i regel en mer utvecklad förvaltning med anställd

personal. Även där utgjorde emellertid de praktiska förvaltningsgöro- målen en stor del av de förtroendevaldas arbetsuppgifter.

I många kommuner var detta fallet fram till för några årtionden sedan. Efter hand anställdes tjänstemän som på heltid kunde hjälpa till med det administrativa arbetet. Under de senaste 20 åren har situationen förändrats mycket snabbt.

2.3.1. De växande arbetsuppgifterna

Den kraftiga omvandling som kommunerna och landstingen genomgått har belysts i kapitel 1.

Förutsättningarna för de förtroendevaldas arbete har därigenom genomgått en stark förändring. Bl. a. har följande förhållanden påverkat detta:

0 den kommunala verksamheten har utvidgats kraftigt genom att kommunen fått ansvar för nya uppgifter . antalet ärenden har ökat . de kommunala frågorna har blivit mer komplicerade.

[ allt fler kommuner och landsting bedömdes det därför som rimligt att de förtroendevalda fick någon form av ersättning. Till att börja med erhöll ordförandena i nämnderna viss ersättning för sina uppdrag. Efter hand vidgades det till fler förtroendevalda framför allt i form av sammanträdesersättning.

Förändringar i den kommunala indelningen och organisationen har inneburit en avsevärd minskning av antalet förtroendevalda. [ många fall har det medfört att förtroendeuppdragen ändrat karaktär. Varje uppdrag har blivit mer tidskrävande. De förtroendevalda har också fått vänja sig vid att arbeta i större enheter. Detta har påverkat arbetsformer— na på olika sätt bl. a. genom:

0 att samspelet med den kommunala förvaltningen i en större kommun är annorlunda

. att möjligheterna till personliga kontakter med medborgarna minskar och betydelsen av olika former av indirekt informationsutbyte ökar.

Detta är förändringar som varit mest påtagliga för förtroendevalda som tidigare varit verksamma i de minsta kommunerna. Men även i förhållan- devis stora kommuner har förändringarna i de förtroendevaldas arbetsför- hållanden varit stora.

2.3.2. Urbyggd kommunal förvaltning

De ökade arbetsuppgifterna för de kommunalt förtroendevalda har efter hand medfört ett större behov av en utbyggd kommunal förvaltning. Under perioden 1920—1945 växte kommunalkontoren fram. Omkring 1930 beräknas det ha funnits omkring 40—50 tjänster som kommunal- kamrerare. Deras arbetsuppgifter omfattade all kommunal verksamhet. År 1940 hade antalet stigit till ca 125. Antalet kommuner var då omkring 2 500.

Utbyggnaden av den kommunala förvaltningen ägde främst rum i början på 1950—talet efter kommunsammanläggningen och i samband med att verksamhetens omfattning ökade. Även i små kommuner anställde man som regel kommunalkamrer, socialassistent och biträdes- personal. Detta innebar en avlastning för de förtroendevalda i fraga om de löpande administrativa ärendena.

Under de senaste årtiondena har kommunerna i allmänhet fått tillgång till en betydande personalstab. De större kommunerna och landstingen har skapat förvaltningar uppdelade på enheter med specialutbildad personal.

Teknisk personal och kontorspersonal har ökat starkt. Även nya slag av experter inom långsiktig planering, information m. m. har tillkommit. Utökningen av antalet tjänstemän har efter hand medfört en förändring av de förtroendevaldas roll. Tidigare svarade de för både beredning, beslut och verkställighet. Numera har de förtroendevalda stegvis över- lämnat berednings- och verkställighetsuppgifterna till tjänstemän. För- ändringar i nämndorganisationen och ett växande antal ärenden har även inneburit att det blivit vanligare att de förtroendevalda överlämnat beslutanderätten i rutinärenden till tjänstemän.

Avvägningen mellan de förtroendevaldas uppgifter och den anställda personalens ansvarsområde är emellertid inte alltid given. Detta är en fråga som fått ökad aktualitet under senare år.

Även bland personalen kan en skiktning urskiljas. Det gäller t. ex. personal med beredande eller verkställande uppgifter, föredragande och chefstjänstemän. De fyller olika funktioner och utövar inflytande på beslutsfattandet på olika sätt.

Detta har betydelse även för avvägningen mellan politisk demokrati och företagsdemokrati. En försöksverksamhet pågår i vissa kommuner och landsting med närvaro— och yttranderätt för representanter för de kommunalt anställda vid nänmdsammanträden. Detta kommer att behandlas av utredningen i nästa utredningsetapp.

Den utveckling som beskrivits har förändrat de förtroendevaldas roll i den meningen att de numera i mindre utsträckning än tidigare kan delta i hela beslutsprocessen. I större utsträckning delegeras uppgifter av rutinkaraktär till tjänstemän. Större uppmärksamhet riktas i stället mot övergripande och långsiktiga frågor. Detta kan innebära svårigheter för de förtroendevalda att få en samlad överblick över verksamheten och att leda och kontrollera den.

För att möta dessa problem har partierna i många kommuner och landsting valt att låta någon eller några förtroendevalda arbeta på heltid som politiker. Genom en sådan lösning kan förtroendevalda följa hela beslutsprocessen från beredning över beslut till verkställighet.

2.3.3. Förtroendevalda som är engagerade på heltid

Efter hand som arbetsbördan för de förtroendevalda växte, var det naturligt att uppdragen tog en allt större del av fritiden. Småningom blev det i praktiken omöjligt att fullgöra de mest arbetstyngda förtroendeupp-

dragen på fritid. Av det skälet började främst ordförande i kommunens styrelse att engageras på heltid. Det är dock först under senare år som det blivit vanligt förekommande.

Borgarråden i Stockholm infördes år 1920. Under många år var detta en unik företeelse. De fick efterföljare i andra kommuner främst under 1950- och l960-talen. Ännu i mitten av 1950-talet hade endast 15 kommuner förtroendevalda med heltidsuppdrag. Antalet ökade därefter snabbt. I mitten av 1960-talet fanns det i mer än 90 kommuner (städer, köpingar och landskommuner). Av en undersökning från 1968 framgår att antalet hade ökat till 136 kommuner.

Under de senaste åren har antalet heltidsengagerade ökat avsevärt. Detta sammanhänger inte minst med kommunsammanläggningarna. År 1974 fanns sammanlagt 338 förtroendevalda engagerade på heltid i 200 av de 278 kommunerna. Det innebär att något mindre än en tredjedel av kommunerna nu saknar heltidsuppdrag.I

I landstingen började förtroendevalda engageras på heltid främst under 1960-talet. År 1963 hade detta skett i tre landsting. Under 1960-talet ökade därefter antalet landstingsråd successivt. Under 1974 hade 20 landsting sammanlagt 57 heltidsengagerade förtroendevalda.

En karakteristik av de heltidsengagerade (1974) visar att:

. andelen kvinnor är mycket liten. Endast fem av kommunalråden är kvinnor. Bland landstingsråden är antalet detsamma.

Tabell 227 De heltidsengagerade i kommunerna 1974 fördelade på åldersgrupper.

Ålder Antal Procent

30—34 6 2 35—39 23 7 40—44 34 10 45 —49 46 14 50—54 77 23 55—59 91 27 60—64 56 17 65 —69 5 2 Totalt 33 100

Tabell 218 De heltidsengagerade i kommunerna fördelade efter yrkesbakgrund. _

Yrkesbakgrund Antal Procent

Högre tjänstemän 80 24 Direktörer i enskild tjänst 7 2 Egna företagare 12 4 Lägre tjänstemän 80 24 Lantbrukare 57 17 Verkmästare, affärsbiträden m. fl. 21 6 Industri—, byggnads-, grovarbetare 10 3 1 Uppgifterna bygger på Övriga arbetare 36 10 undersökningar som ut- Ombudsmän 35 10 redningen genomfört i Totalt 338 100 samarbete med Svenska

kommunförbundet.

' Harry Forsell: För— troendevalda och partier i kommuner och landsting, SOU 1975:18.

. huvuddelen av de heltidsengagerade i kommunerna är mellan 50 och 60 år . omkring hälften av kommunalråden har en yrkesbakgrund som tjänstemän.

Ålder och yrkesbakgrund för kommunalråden har uppgivits av kommunerna i den enkätundersökning som genomfördes 1974 (se tabell 218 och 219).

2.4. De förtroendevaldas arbetsförutsättningar

Förändringarna under senare år i kommuner och landsting har starkt på- verkat de förtroendevaldas personliga arbetssituation. I den undersökning som nämnts ovan har stor vikt lagts vid att belysa hur de förtroendevalda själva upplever förhållandena.1 De frågor som behandlats är bl. 3. vad de förtroendevalda anser om:

arbetssituationen allmänt arbetsförutsättningarna i olika kommunala organ förhållandet till andra förtroendevalda

förhållandet till tjänstemännen, samt arbetet i de politiska partierna och kontakterna med medborgarna.

Tillsammans med resultatet från denna undersökning redovisas även resultat från vissa andra undersökningar som utförts av utredningen och forskare på området. I avsnitt 2.6 nedan kommer de förtroendevaldas roll även att belysas i samband med att de politiska partiernas arbete behandlas.

2.4.1. De förtroendevaldas arbetssituation

De kommunala uppdragen tar allt mera tid i anspråk. Att detta upplevs som ett problem av många förtroendevalda framgår klart av undersök—

ningen.

Av de förtroendevalda i kommunerna anger:

. 65 procent att de upplever en konflikt mellan å ena sidan samhälls- uppdrag och å andra sidan hem och fritid, samt 0 40 procent att de upplever en konflikt mellan samhällsuppdrag och förvärvsarbete.

. Omkring en tredjedel anser att partiarbetet kommer i konflikt med önskemålet om att hinna ägna sig åt hem och fritid, Förhållandena är likartade för förtroendevalda i landstingen. Genom utredningens enkät till kommunerna 1971 framkom att varan- nan förtroendevald har endast ett kommunalt uppdrag. Undersökningen av de förtroendevaldas arbetsförhållanden visar således att även de som har ett fåtal uppdrag upplever en konflikt i förhållande till andra krav. Otillfredsställelse när det gäller möjligheterna att sköta sitt uppdrag är inte ovanlig. Detta har uppenbarligen samband med både arbetsformerna och de förtroendevaldas allmänna ställning i den kommunala verksamhe- ten.

Svårigheterna är mer påtagliga för förtroendevalda som har förhållan- devis många uppdrag. Detta är vanligt bland dem som har heltidsuppdrag. Genom att de på heltid kan ägna sig åt uppdragen skiljer sig deras förutsättningar i många avseenden från de som gäller för övriga förtroen- devalda. Men det kan ändå vara befogat att ta upp deras arbetssituation i detta sammanhang.

Utredningen har även utfört vissa egna undersökningar av de heltids- engagerades arbetsförhållanden i kommuner och landsting. I kommuner- na har de i genomsnitt 4 ä 5 uppdrag (1974). Oftast rör det sig om uppdrag som ordförande eller vice ordförande. Aktuella uppgifter för

landstingsråden saknas men undersökningar från 1971 tyder på att de genomsnittligt har något färre uppdrag än kommunalråden.

Vid intervjuer har det bl. a. framgått att många anser att rekryteringen påverkas av att uppdraget avviker så starkt från andra yrkesgruppers förhållanden. Många har svårt att äta sig uppgiften. Det är också vanligt att man känner osäkerhet inför uppdragets kortvarighet. Familjeförhål- landen förefaller även ha stor betydelse för möjligheterna att åta sig uppdrag som heltidspolitiker i kommun eller landsting.

Arbetsförhållandena utmärks ofta av att den tid som måste ägnas åt uppdraget är onormalt lång i förhållande till yrkesverksamhet.

Arbetsuppgifterna domineras av nämndsammanträden och förberedel— ser för dessa. Flertalet av de heltidsengagerade är starkt knutna till förvaltningsförfarandet. I vissa fall anser de att rollen som förtroendevald därigenom kan komma i bakgrunden. De anser sig i regel inte ha några problem i samarbetet med chefstjänstemännen. Många skulle gärna se en ökad delegation till tjänstemännen. Huvuddelen av kommunal- och landstingsråden gör även avsevärda arbetsinsatser inom andra samhällsor- gan.

Partiverksamheten tillmäts stor betydelse och många ägnar en stor del av kvällarna åt det. Flertalet har uppdrag i sin partiorganisation, dock inte de mer arbetskrävande uppdragen. Många upplever att de inte hinner delta i de lokala partiorganisationernas verksamhet i den utsträckning som de skulle önska.

Många heltidsengagerade upplever att de i alltför liten utsträckning är tillgängliga för de enskilda medborgarna.

2 .4 .2 Samman trädestider

En praktisk fråga som har betydelse för de förtroendevaldas arbete är under vilka tider som sammanträdena äger rum. I kommunerna har det tidigare varit en huvudregel att sammanträdena förlagts till kvällstid. Det har gällt för både fullmäktige och nämnder. Förhållandena varierar dock starkt mellan kommunerna. Under senare år har en allmän utveckling

mot att förlägga en större del av sammanträden till dagtid kunnat noteras. Även längden på de kommunala sammanträdena har i allmänhet ökat under senare år.

Kommunfallmäktiges sammanträden äger som regel rum på kvällstid. I många kommuner har fullmäktiges sammanträden tenderat att förlängas så att de i vissa fall pågår till sent på natten. Omkring fem procent av kommunerna har (1974) förlagt huvuddelen av fullmäktiges sammanträ— den till dagtid.

För nämnderna i kommunerna gäller att:

0 ca 30 procent huvudsakligen har sammanträden på dagtid . ca 60 procent huvudsakligen har sammanträden på kvällstid (efter kl. 17) och 0 ca 10 procent har sammanträden på såväl dag- som kvällstid.

Andelen dagsammanträden ökar med kommunstorleken. I de största kommunerna sammanträder ca 70 procent av nämnderna huvudsakligen på dagtid. Motsvarande siffra i de minsta kommunerna är omkring 30 procent.

Nämnder som ofta sammanträder på dagtid är kommunstyrelse, byggnadsnämnd, fastighetsnämnd och social centralnämnd. Övriga nämn- der på det sociala området samt kultur- och fritidsnämnder förläggeri större utsträckning än andra nämnder sina sammanträden till kvällstid.

De. finns en tydlig skillnad mellan kommuner och landsting i detta avseende. Landstingsmöten förläggs huvudsakligen till dagtid. Detta gäller i allmänhet även för övriga landstingsorgan.

2.4.3. Föra tsa'ttningar för beslutsfattandet

Även när det gäller arbetsförhållandena i de kommunala organen upplever många förtroendevalda brister. I Forsells undersökning ställdes vissa frågor om hur ledamöterna i kommunfullmäktige och landsting bedömde sin egen arbetssituation. De ombads att säga om ett antal påståenden stämde helt eller i stort sett, delvis eller inte stämde med deras uppfattning.

Sammantaget visar resultaten att förutsättningarna för de förtroende- valda inför beslutsfattandet inte är tillfredsställande. De upplever ofta svårighet att hinna sätta sig in i frågorna. När det gäller beslutsunderlaget är många förtroendevalda missnöjda med såväl utformning som innehåll.

Bland resultaten från intervjuerna kan nämnas följande:

. Omkring 90 procent av de förtroendevalda i kommunfullmäktige ansåg att det helt eller delvis stämde in på deras situation att de har för kort tid för att sätta sig in i beslutsunderlag och information. För lands— tingen var motsvarande siffror något lägre, ca 80 procent. . Drygt hälften av ledamöterna var helt eller delvis otillfredsställda med beslutsinformationen inför sammanträdena.

. Omkring tre fjärdedelar av ledamöterna upplevde att de hade för små kunskaper i förhållande till beslutsunderlag och annan information som går ut.

Ganska påtagliga skillnader kan emellertid noteras mellan olika grupper av förtroendevalda. Undersökningen visar framför allt på olikheter när det gäller möjligheterna att få information.

Förtroendevalda med s.k. tunga uppdrag är som regel mera tillfreds med förhållandena. Det är framför allt de många förtroendevalda med något enstaka uppdrag som upplever svårigheter. En relativt stor andel av dem anser även att informationen från ledamöter i kommunstyrelse och förvaltningsutskott är bristfällig.

2.4.4. Förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän

Av Forsells undersökning framgår att det finns avsevärda skillnader mellan olika kategorier av förtroendevalda även när det gäller förhållan- det till tjänstemän och experter.

. Ungefär hälften av dem som har uppdrag i andra nämnder än kommunstyrelsen upplever att de har obetydliga eller endast vissa möjligheter att hävda sig i förhållande till tjänstemän och experter. . De förtroendevalda i kommunstyrelsen anser sig ha betydligt större möjligheter.

Motsvarande skillnad mellan olika förtroendevalda finns inom lands— tingen.

Enligt de förtroendevalda i kommunerna är tjänstemannainflytandet mest dominerande i byggnadsnämnderna. Därefter följer i minskad utsträckning social centralnämnd, skolstyrelse och fritidsnämnd.

Såväl i skolstyrelse som i byggnadsnämnd gör sig en påtaglig skillnad gällande mellan olika kommunstorlekar. I mycket stora kommuner är de upplevda svårigheterna i förhållande till tjänstemännen större än i små

kommuner.

Inom landstingen visar resultaten samma tendens. Förvaltningsutskot- ten, omsorgsstyrelserna och kulturnämnderna anses ha störst förtroende- mannainflytande. ] s_iukvårdsstyrelser och byggnadsnämnder anser däremot en stor andel av de förtroendevalda att tjänstemannainflytandet överväger.

2.5. Ekonomisk ersättning och ledighet från anställning

Det är som ovan nämnts en allmän tendens att förtroendeuppdragen blir mer tidskrävande. Mycken tid går åt till förberedelser i form av inläsning av beslutsunderlag, kontakter med väljarna och sammanträden i parti— grupper. Den ökade andelen nämndsammanträden på dagtid innebär vidare ett större behov av ledighet från ordinarie arbete.

Mot den bakgrunden redovisas de regler som gäller för kompensation för arbete och kostnader som har samband med förtroendeuppdrag. Vidare anges vilka bestämmelser som gäller för möjligheterna till ledighet från ordinarie arbete samt hur reglerna på dessa båda områden tillämpas i kommuner och landsting.

2.5.1. Gällande regler för ekonomisk ersättning

Ersättning till ordinarie ledamöter och suppleanter i samband med att de fullgör arbete som är förenat med politiskt uppdrag regleras i kommunal— lagarna (KL éä 28, 46 och 63 samt LL %& 39, 55 och 67).

Enligt kommunallagen får kommunerna betala arvode, traktamente, reskostnadsersättning och ersättning för andra kostnader isamband med uppdraget. Bestämmelserna om arvode gäller även för närvarande supp- leanter som inte tjänstgör.

Arvode skall utgå med enhetligt belopp. Förtroendevalda med samma arbetsuppgifter skall i princip ha lika stora arvoden. Det är således inte tillåtet att grunda ersättningen på ”förlorad arbetsförtjänst”. Ordinarie ledamöter kan få pension för att de ”under lång följd av år på grund av uppdrag utfört arbete av betydande omfattning”. Suppleanter har inte samma rätt.

Kommunerna kan även besluta att utbetalda arvoden skall betraktas som inkomst av anställning. I sådana fall betalar kommunerna avgifter för ATP och sjukförsäkring. Försäkringsskyddet kan även omfatta supplean- ter.

Bestämmelserna i landstingslagen skiljer sig på en punkt från mot- svarande regler i kommunallagen. Endast suppleanter som inkallats för att tjänstgöra på ett landstingsmöte kan få ersättning.

Utöver de nämnda ersättningsformerna kan förtroendevalda med heltidsuppdrag. få särskilda ekonomiska förmåner. Det gäller t ex. ledighet med bibehållen lön (semester), sjuklön samt särskilda pensions-

och försäkringsförmåner. Enligt rekommendationer från 1967 från de dåvarande två kommunförbunden bör de särskilda ekonomiska förmåner- na anpassas till dem som gäller för kommunernas ledande tjänstemän. Liknande rekommendationer har utarbetats av Landstingsförbundet. Kommunallagsutredningen har i sitt betänkande ”Enhetlig kommunal- lag” (SOU 1974:99) föreslagit att samma regler skall gälla i både kommuner och landsting. De nuvarande bestämmelserna föreslås bli förenklade så att de endast anger vilka typer av ersättning som kan komma i fråga samt att den ekonomiska ersättningen skall vara skälig.

2.5.2. Kommunernas ersättning till förtroendevalda

Kommunerna bestämmer själva om ekonomisk ersättning skall utgå till förtroendevalda, ersättningens storlek och i vilken form den skall utgå. I det sistnämnda avseendet kan det vara fråga om sammanträdes- arvode, årsarvode eller en kombination av båda.

Undersökningar som utredningen utfört i samarbete med Svenska kommunförbundet hösten 1974 visar följande:

. Praktiskt taget alla kommuner ger i någon form ekonomisk ersättning till nämndledamöterna.

. Ersättning är relativt vanlig när det gäller fullmäktige, men i något mindre än en tredjedel av kommunerna (85) får ledamöterna ingen ersättning.

Sammanträdesarvode är den vanligaste formen för ersättning till ledamöterna i fullmäktige och nämnder. I flertalet kommuner ersätts den första sammanträdestimmen med högre belopp än övriga timmar. För de kommuner som tillämpar denna form är den genomsnittliga ersättningen 38 resp. 18 kronor.

Suppleanter har samma ersättning som ordinarie ledamöter då de tjänstgör. När det gäller ersättning till suppleanter som är närvarande men som inte tjänstgör är skillnaderna stora mellan kommunerna.

. Fullmäktigesuppleanter som är närvarande får full ersättning i 39 kommuner. I 77 kommuner får suppleanterna reducerat belopp och i 159 kommuner får de ingen ersättning. . Suppleanter i kommunala nämnder får sammanträdesersättning i större utsträckning än fullmäktigesuppleanterna. I var fjärde kommun (63) utgår fullt belopp. Omkring 40 procent av kommunerna (116) betalar ett reducerat belopp. I övriga kommuner (99) får nämndsuppleanterna ingen ersättning.

Årsarvoden ges i regel till ordförandena i fullmäktige och nämnder. Det genomsnittliga årsarvodet för kommunfullmäktiges ordförande upp- går till något under 3 000 kronor. ] nämnderna varierar ersättning till ordförandena starkt mellan kommunerna och med hänsyn till nämnder- nas uppgifter. Om kommunstyrelsen undantas ligger årsarvodet för nio av tio ordförandeuppdrag under 10 000 kronor. I flertalet fall har ordföran— dena även sammanträdesarvode i likhet med övriga ledamöter.

Av de heltidsengagerade förtroendemännen har fem sjättedelar ett årsarvode som motsvarar den lönegrad som kommunens ledande tjänste- man har. I de flesta fall utgår inte någon särskild sammanträdesersättning till kommunalråd. I det övervägande antalet kommuner som har heltids- engagerade förtroendevalda har ett särskilt normalpensionsreglemente antagits. Därigenom garanteras kommunalråden pensionsförmåner.

För en mer detaljerad redovisning hänvisas till en särskild skrift som publicerats av Kommunförbundet.l

2.5.3. Landstingens ersättning till förtroendevalda

I landstingen utgår ersättning efter liknande grunder som i kommunerna. Av en sammanställning från Landstingsförbundet över ersättningsformer- na till de förtroendevalda i landstingen framgår det dock att det finns vissa skillnader.

Samtliga landsting ger ersättning till ledamöterna i landstingsmöte, centrala nämnder och lokala organ som t. ex. sjukhusdirektioner.

Alla landsting utom ett betalar dagarvoden för sammanträdena. I de flesta landsting utgår ett s. k. läsdagsarvode som särskild kompensation för genomläsning av handlingar. Ledamöterna får som regel lika många läsdagsarvoden som antalet dagar som landstingsmötet pågår. I varierande utsträckning ges även läsdagsarvoden för sammanträden i centrala nämnder och lokala organ.

Arvode utgår även i de flesta landsting för sammanträden i partigrup- perna. Ersättning till suppleanter på landstingsmöten utgår som regel endast då de tjänstgör. Suppleanterna i landstingens centrala nämnder och lokala organ får dock i flera landsting samma ersättning som ledamöterna. Förtroendevalda med heltidsuppdrag i landstingen har i princip sin ersättning ordnad på samma sätt som kommunalråden.

2.5.4. Rätt till ledighet från anställning

Under 1970-talet har flera motioner väckts i riksdagen med förslag om åtgärder för att förbättra möjligheterna till ledighet från anställning i samband med fullgörande av förtroendeuppdrag.2 Riksdagen har dock regelmässigt avslagit motionskrav som rört de kommunala förtroendeupp- dragen med hänvisning till att utredningen om den kommunala demokra- tin behandlar frågan. Rätten till tjänstledighet för att fullgöra kommunalt förtroendeupp- drag är reglerad på olika sätt inom skilda samhällssektorer. För kommunalt anställda är rätten till tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag och därmed sammanhängande löneförmäner reglerad i ] _

. .. . Kommunalt fortroen- kollektivavtal. For uppdrag inom den egna kommunen medges de devalda och deras arvo_ anställda rätt att behålla hela eller del av lönen då full ersättning för den 1974. Svenska förlorad lön inte utgår för förtroendeuppdraget. För att fullgöra åoäg'tliggärålääggw förtroendeuppdrag inom annan kommun utgår inte några ekonomiska 197252, 1973:61, 19,73:

förmåner från arbetsgivaren. 118.

Statsansta'lld som har kommunalt förtroendeuppdrag som bisyssla skall ges den tjänstledighet som behövs för uppdraget ”om ej synnerliga skäl föranleder annat” (SFS 1973111). Vad som avses med kommunalt uppdrag har angivits genom uppräkning. Innebörden är att i princip alla uppdrag berättigar till tjänstledighet. Det bör noteras att även suppleant- uppdrag och kommunalt utredningsuppdrag godtas som skäl för ledighet.

Frågan om ekonomisk ersättning i samband med fullgörande av uppdraget regleras i allmänt avlöningsavtal (AST å19). Huvudregeln innebär att lön med s. k. A—avdrag utgår dvs. omkring 10 procents avdrag på bruttolönen görs för den tid tjänstledigheten varat.

Detta gäller emellertid endast under förutsättning att inte någon ersättning utgår från kommunen som täcker de minskade inkomsterna eller att ersättning enbart utgår med visst belopp per sammanträde. 1 de fall ersättning utgår för att kompensera minskad arbetsinkomst eller ett bestämt årsarvode utgår för det kommunala uppdraget tillämpas s.k. C-avdrag, dvs. tjänstledighet utan lön.

För privatanställda är förutsättningarna annorlunda än för anställda i offentlig tjänst. Flertalet avtal på den privata sektorn saknar bestämmel- ser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala uppdrag.

. För de grupper av arbetstagare där avtalsbestämmelser saknas prövas ledighet för kommunala uppdrag i samma ordning som annan ledighet, dvs. beslut fattas av arbetsgivaren ensam. Det kan här vara motiverat att jämföra med de regler som gäller vid fullgörande av riksdagsuppdrag och fackliga förtroendeuppdrag. Fullgörande av riksdagsuppdrag är en grundlagsskyddad rättighet, dvs. ledighet kan inte vägras. Rättigheten gäller oavsett om den förtroende- valde är i statlig, kommunal eller enskild tjänst. Grundlagsskyddet gäller även ersättare till riksdagsledamot (RF 4 kap. & 6). Däremot varierar villkoren för ersättningen beroende på arbetsgivaren.

Facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen regleras genom en

särskild lag (SFS 19741358). Enligt denna har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som erfordras för det fackliga uppdraget. Omfattningen av ledigheten regleras genom överläggningar med arbetsgivaren. Facklig verksamhet som gäller arbetsplatsen får ske på betald arbetstid. Lagen ger också skydd mot försämrade anställningsförhållanden och anställnings- villkor på grund av det fackliga uppdraget.

2.6. De politiska partierna

De politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbete i kommunerna och landstingen. Genom de förtroendevalda kanaliserar partierna medborgarnas inflytande över den kommunala verksamheten. Partierna är i detta sammanhang betydelsefulla i flera avseenden:

. I partierna nomineras kandidater till val av beslutande organ och kommunala nämnder.

. Genom partierna följer medborgarna fortlöpande den kommunala verksamheten. Partierna utgör även forum för diskussion mellan förtroendevalda inom samma parti och mellan partierna. . Partierna utgör de förtroendevaldas viktigaste forum för kontakterna med medborgarna både i samband med valen och mellan valen.

Detta avsnitt behandlar främst partiernas interna förhållanden och verksamhet. I kapitel 7 kommer ytterligare aspekter att tas upp. Där gäller det framför allt partiernas roll i kontakten med medborgarna mellan valen.

2.6.1. Partierna och de allmänna valen

Partiernas verksamhet i samband med de allmänna valen kan beskrivas från följande utgångspunkter:

. kandidatnomineringen . valrörelsearbetet dvs. hur partierna för ut den egna kommunalpolitiken och de nominerade kandidaterna till väljarna.

Det är numera sällsynt att någon väljs till ett kommunalt förtroende— uppdrag utan att först ha nominerats av ett politiskt parti.

2 .6 .2 Nomin erings förfarandet

Partiernas nomineringar i kommuner och landsting har behandlats i flera vetenskapliga undersökningar under senare år. Undersökningar som utfördes 19661 visar att nomineringsförfarandet i kommunerna varierar starkt beroende på de lokala partiorganisationernas storlek och struktur.

i . —. . Det har i sin tur samband med kommunens storlek. Barkttldt, B' m. fl..

Partierna nominerar, Av undersökningarna framgår det att nomineringsförfarandet är Uppsala197l.

1 Brändström, D.: Kommunsammanslag— ningens effekter på nomi- neringsprocessen, Umeå 1974.

oMlNERJNG TILL R%MMUNALA ORGAN

enklast i de små kommunerna. Ofta sker nomineringen vid ett enda

medlemsmöte.

I de större kommunerna är nomineringarna mer komplicerade med medverkan från partiernas sidoorganisationer. Nomineringsprocessen tar därför betydligt längre tid.

Eftersom nomineringsförfarandet har samband med kommunstorleken så har förändringar inträffat i samband med genomförandet av kommun- reformen. Effekterna på nomineringsprocessen har på utredningens upp- drag studerats av Dan Brändström vid Statsvetenskapliga institutionen i Umeå.[ '

Brändström konstaterar i sin undersökning att partistrukturen i de fem kommuner som studerats inte förändrats i någon större utsträckning i samband med kommunsammanläggningarna. En följd av detta är att nomineringsförfarandet inte heller förändrats särskilt mycket utom på en punkt. Det gäller de borgerliga partierna som i allt högre grad använder sig av rådgivande provval för rangordning av kandidaterna. Vidare påbörjas och avslutas nomineringsprocessen tidigare nu än förr.

Mot den bakgrunden framträder tre olika mönster för nomineringsför- farandet.

. partier där nomineringarna avgörs av enbart styrelse, medlemsmöte eller båda gemensamt . partier där de föreslagna kandidaternas namn skickas ut i ett rådgivande provval innan styrelsen eller nomineringskommittén gör upp listförslag till ett fastställande möte . partier där nomineringskommitté utses och som med eller utan förslag

från sido- och underorganisationer utarbetar förslag till lista som fastställs på medlemsmöte eller genom ett beslutande provval.

De tre mönstren ansluter till centerpartiets samt moderata samlings- partiets och folkpartiets resp. socialdemokratiska partiets regler och rekommendationer. Avvikelser från de av rikspartierna givna rekommen- dationerna är enligt undersökningarna relativt vanliga.

När det gäller nomineringen av kandidater visar undersökningarna att framför allt följande faktorer spelar roll:

. hänsyn till olika grupper inom partierna bl.a. i syfte att främja partisammanhållningen . hänsyn till enskilda medlemmar och deras önskemål . hänsyn till kandidaternas erfarenheter i form av medlemskap i parti organisationer och kommunala organ . hänsyn till väljarkårens sammansättning genom att eftersträva en lista som är representativ med avseende på kandidaternas kön, ålder och yrke.

)

Enligt undersökningarna betyder kandidaternas erfarenheter mest för nominering till de valbara platserna. För de icke valbara platserna spelar kandidaternas avspegling av väljarkåren stor roll.

Vid landstingsval är nomineringarna i teknisk mening mer komplicera- de. Landstingsvalkretsen omfattar i allmänhet ett större geografiskt område och ett stort antal organisationer inom varje parti. På valkretsnivå finns därför i regel en särskild organisation. I övrigt tyder undersökning- arna på att både nomineringsförfarandet och listornas sammansättning sker enligt samma mönster som i kommunerna.

Enligt vad utredningen erfarit har det under senare år skett en avsevärd vidgning av den krets inom partierna som deltari nomineringsprocessen.

* Forsell, Harry: För- troendevalda och partier i kommuner och landsting, SOU 1975:18.

2.6.3. Kommunala handlingsprogram

Kommunala handlingsprogram har blivit allt vanligare för att föra ut partiernas politik i lokala frågor. Utformning och ambitionsnivå varierar. I vissa kommuner utgörs handlingsprogrammen av en eller några stencilsidor, i andra av någon hel- eller halvsida i en regional valtidning. Andra kommuner har program som både täcker olika kommunala sektorer och innehåller långsiktiga ideologiskt förankrade mål för den kommunala verksamheten. Allmänt sett är handlingsprogrammen vanli- gast i de större kommunerna, medan partierna i mindre kommuner relativt ofta saknar program. Programarbetet skeri huvudsak på följande sätt i alla partier: . initiativ tas av medlemsmöte, styrelse eller motsvarande . programarbetet utförs av en speciell arbetsgrupp som antingen själv svarar för hela arbetet eller sammanställer flera arbetsgruppers, t. ex. nämndgruppers, förslag . programförslaget remitteras vanligen till partiernas sido- och under- organisationer eller medlemmarna. I andra fall tas det upp direkt på ett medlemsmöte . programmet fastställs i det organ som initierat programarbetet.l

2.6.4. Arbetet i valrörelsen

I den tidigare nämnda undersökningen om nomineringsprocessen har även valarbetet inför 1973 års val studerats. Där konstateras bl. a.:

0 att partiernas valorganisation inte har förändrats i någon större utsträckning . att partierna i regel har både valledare, valkommittéer och i många fall särskilda arbetsgrupper . de särskilda arbetsgrupperna har bl.a. till uppgift att svara för affischering, besök, mötesverksamhet, programarbete, valbyråernas verksamhet och valsedelutdelning.

2.7. Partierna i kommunerna

Den följande redovisningen bygger huvudsakligen på de undersökningar som nämnts i det föregående. Undersökningarna rör de förtroendevaldas och partiernas förhållanden samt de speciella förutsättningar som gäller för partier som har liten representation i kommuner och landsting.

2.7 . 1 F tillmäk tigegruppernas arbete

De flesta partier har förberedande möten två a tre dagar före varje sama manträde i kommunfullmäktige. På fullmäktigegruppernas sammanträden tas i regel alla ärenden på föredragningslistan upp till diskussion. I vissa fallsker föredragningar av någon tjänsteman eller expert men oftast svarar gruppordföranden eller någon annan gruppledainot för föredragningarna. Det främsta syftet med fullmäktigegruppernas arbete är att genom diskus- sionerna få fram hur ledamöterna skall verka i resp. fråga. Ett annat vik- tigt syfte är att genom principiella ställningstagandcn i fullmäktigegrup- perna ge riktlinjer för de förtroendevaldas arbete.

Det förekommer att partiernas fullmäktigegrupper sammanträder partivis eller tillsammans med andra partiers grupper. Detta varierar mellan partierna. Socialdemokratiska fullmäktigegrupper har endast egna gruppmöten. Moderata samlingspartiet, centerpartiet och folkpartiet har såväl egna som gemensamma gruppmöten.

Av en undersökning av småpartierna som utredningen låtit utföra framgår det att drygt hälften av alla småpartier har egna gruppmöten, en fjärdedel har gemensamma och omkring en femtedel har inga gruppmö- ten alls. Vpk och KDS har mest egna gruppmöten medan M och F har gemensamma gruppsammanträden med annat parti.

Enskilda partimedlemmar är endast undantagsvis närvarande vid de socialdemokratiska gruppmötena. De övriga partierna organiserar ofta gruppmöten i anslutning till partiorganisationens reguljära medlems- möten eller också bjuds enskilda partimedlemmar in. I småpartierna ordnas ganska ofta informella gruppmöten i anslutning till medlems- möten.

Nämndledamöter som inte samtidigt är fullmäktigeledamöter har ofta rätt att närvara vid gruppsammanträdena. Istörre kommuner förekom- mer det även att representanter för den press som står resp. parti nära har möjlighet att närvara.

2.7 .2 Nämndgmppernas arbete

Det är även vanligt att de olika partiernas representanter i nämnderna håller förberedande gruppmöten. Sådana gruppmöten förekommer i 80 procent av kommunerna inför kommunstyrelsens sammanträden. Som regel hålls gruppmötena i anslutning till kommunstyrelsens samman- träden. Moderata samlingspartiet, centerpartiet och folkpartiet håller gemensamma gruppmöten i ungefär hälften av kommunerna. Socialdemo— kraterna har egna sammanträden.

I övriga centrala nämnder är gruppmöten något mindre vanliga. Det

förekommer i omkring 70 procent av fallen.

På grund av att antalet nämndledamöter är litet för småpartierna förekommer inte nämndgrupper i dessa.

Allmänt kan konstateras att partiernas benägenhet att hålla grupp- möten för sina nämndledamöter ökar med kommunstorleken.

2.7.3. Kurser och konferenser

Den övervägande delen av partiorganisationerna i kommunerna anordnar kurser och konferenser för kommunalt förtroendevalda. De minsta kommunerna (under 15 000 inv.) utgör dock undantag. Partiverksamhet av den typen förekommer endast i varannan sådan kommun.

I de mycket stora kommunerna (över 100 000 inv.) svarar de lokala partiorganisationerna själva för 70 procent av kurs— och konferensverk- samheten. Partiernas länsorganisationer svarar för mer än hälften av denna verksamhet i medelstora (15—50 000 inv.) och stora kommuner (50—100 000 inv.). I de små kommunerna svarar partiernas länsorganisa- tioner i huvudsak för den kurs- och konferensverksamhet som förekom- mer.

Kurs- och konferensverksamhet anordnas även speciellt för dem som partierna ämnar satsa på som förtroendevalda. Det förekommer dock i betydligt mindre omfattning än motsvarande insatser för dem som redan har uppdrag. I övrigt är tendenserna i fråga om kommunstorlek och nivåer som arrangerar verksamheten desamma som för dem som är valda.

2.7.4 Utåtriktad mötesverksamhet m. m.

Partiorganisationernas utåtriktade mötesverksamhet i kommunala frågor varierar starkt med kommunstorlek. I nära hälften av de små kommuner- nas partiorganisationer förekommer inga arrangemang i form av offentli- ga möten. Aktiviteten ökar med ökande kommunstorlek till 80—90 procent i de större kommunerna. Socialdemokraterna och centern anordnar i större utsträckning offentliga möten i kommunala frågor än övriga partier.

En annan form för utåtriktad partiverksamhet är framställning av trycksaker med lokalt kommunalt innehåll. De förekommer i omkring tre

Tabell 2:9 Utåtriktade informationsformer som de lokala partiorganisationernas ordförande anser att man bör satsa på i framtiden.

lnformationsformer Procent lnformationsmöten 42 Trycksaker 38 Studier/kurser/konferenser 32 Annonsering om kommunala frågor 17 Kommunala rådslag eller samråd 17

Utställningar 11

fjärdedelar av de lokala partiorganisationerna. Även här är andelen betydligt mindre i små kommuner.

Genom intervjuer med partiorganisationernas ordförande har Forsell bl. a. undersökt vilka informationsformer man tänker satsa speciellt påi framtiden (se tabell 2:9).

Intresset för att använda de tre första informationsformerna ökar påtagligt för samtliga partier med ökande kommunstorlek. Satsningen på annonsering om kommunala frågor kommer däremot främst att äga rum i medelstora och stora kommuner enligt dessa resultat. Viljan att inför framtiden satsa ytterligare på öppna rådslag eller samråd om kommunala frågor är större i de största kommunerna än i övriga.

2.7.5. Partiorganisationernas behandling av vissa kommunala frågor

Enligt Harry Forsells undersökning behandlas kommunernas budget i mer än fyra femtedelar av de lokala partiorganisationerna. Ca 60 procent av partiorganisationerna tar upp budgeten före kommunstyrelsens behand- ling. I omkring 25 procent av organisationerna tas den upp efter kommunstyrelsens men före kommunfullmäktiges behandling.

I de medelstora och stora kommunerna anordnas vanligen speciella budgetmöten medan det i de små kommunerna förekommer i en tredjedel av organisationerna. I övriga fall behandlas budgeten på en del av mötet.

Ändringsinitiativ på grund av att medlemsmötet krävt förändringar av mer betydande slag förekommer i något mer än en fjärdedel av kommu- nerna. Detta synes förekomma oftare i de större kommunerna.

En entydig storlekseffekt kan avläsas i fråga om partiorganisationernas behandling av det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet. Med hänsyn till att byggaktiviteten är större i de stora kommunerna är detta en ganska självfallen följd. Sammanlagt hade bostadsbyggnadsprogrammen under perioden 1970—1973 behandlats på medlemsmöten i tre fjärdedelar av partiorganisationerna. I de flesta fall hade detta skett som en mindre del av ett medlemsmöte. Jämfört med kommunens budget behandlas bostadsbyggnadsprogrammet i mindre omfattning vid partiorganisationer- nas medlemsmöten.

Den kommunalekonomiska långtidsplaneringen (KELP) behandlas i väsentligt mindre omfattning av partiorganisationerna än budget- och bostadsbyggnadsprogram. Omkring hälften av partiorganisationerna hade under perioden 1970—73 behandlat KELP på något medlemsmöte. I det övervägande antalet fall hade långtidsplaneringen tagits upp som en mindre del av ett medlemsmöte.

I omkring 40 procent av partiernas lokalavdelningar och kommun- organisationer hade planfrågor behandlats en eller flera gånger på medlemsmöten under 1972.

2.8. Partierna i landstingen

Partigruppsverksamheten i kommuner och landsting uppvisar olikheter främst genom:

. skillnader i mötesordning och sammanträdesfrekvens mellan lands- tingsmöte och kommunfullmäktige . skillnader i geografisk omfattning som innebär att landstingsledamöter- na är spridda över en hel region.

Partigruppernas arbetsformer är mer formaliserade i landstingen än i kommunerna. Det innebär bl. a. att det är vanligare att företrädare för sidoorganisationer och press regelbundet är närvarande vid landstings- gruppernas möten. Gruppmötena tar även längre tid än i kommunerna och kraven på den enskilda ledamoten ökar.

Vanligen hålls två ä tre gruppmöten i direkt anslutning till landstings- mötena och ungefär lika många mellan landstingsmötena.

Nämndgruppssammanträden förekommer ofta även ilandstingen men i mindre omfattning än i kommunerna. De socialdemokratiska ledamöter- na i föwaltningsutskotten deltar i nämndgruppsammanträden i mer än fyra femtedelar av landstingen. I något mindre än hälften av landstingen deltar ledamöterna i moderata samlingspartiet, folkpartiet och center- partiet i sådana gruppsammanträden. De sistnämnda partierna har i regel gemensamma sammanträden för nämndgrupperna.

När det gäller partigruppernas behandling av vissa frågor kan noteras:

. att den ekonomiska längtidsplanen detaljstuderas i högre utsträckning i landstingen än i kommunerna . att byggnadsverksamhet behandlas mycket mer översiktligt av parti- grupperna i landstingen än i kommunerna.

2.9. Partiernas ekonomiska och personella resurser

Medlemsavgifter, frivilliga bidrag och olika slag av aktiviteter för att samla in pengar till partiverksamheten svarar för en stor del av de lokala partiorganisationernas ekonomiska resurser.

En annan väg som används för att ge partiorganisationerna inkomster är att i någon form uttaxera av det arvode som de kommunalt förtroendevalda erhåller för sina uppdrag. I de undersökta kommunerna används metoden av 30 procent av partiorganisationerna. Det är vanligare istörre än i små kommuner.

Undersökningar som utförts visar att det under senare år införda kommunala partistödet utgör den dominerande inkomstkällan för många partiorganisationer.

Fullmäktigegrupperna har små administrativa resurser vad gäller skrivhjälp, för utredningsarbete, utkast till motioner, interpellationer etc. Egen personal finns sällan anställd. Partiets ombudsman på orten utför dessa tjänster vid sidan av övriga uppgifter. Totalt sett sker det emellertid ganska sällan.

Tabell 2:10 Kostnadsfördelning i procent av de genomsnittliga totalkostnaderna för partiverksamhet i de lokala partiorganisationerna 1972. Samtliga partier

Kommunstorlek Tjänster Admini— Möten lnforma- Anslag Val- och stration och tion” fond resor studier

Små kommuner 3 13 16 16 22 31 Medelstora 14 16 17 14 23 17 Stora 19 20 12 14 14 21 Mycket stora 32 20 15 12 12 10

I denna post ingår varor och tjänster från högre partinivåer.

2.9.1. Verksamhetskostnader

Reseersättningar och arvoden förekommer överhuvud mycket sparsamt vid partiorganisationernas styrelsemöten, fullmäktige— och nämndgrup- pernas sammanträden. Vissa skillnader kan noteras mellan partierna. I viss utsträckning förekommer reseersättningar och arvoden inom center- partiet och socialdemokratiska partiet.

Den genomsnittliga kostnadsfördelningen i partiorganisationerna i olika kommunstorlekar framgår av tabell 2:10.

Av tabellen framgår bl. a. att:

. posten tjänster och resor samt övriga admz'nistrationskostnader ökar markant med ökande kommunstorlek

. kostnader för mötesverksamhet och information håller en relativt sett konstant nivå i de olika kommunstorlekarna . kostnader för anslag till lokalavdelningar och sidoorganisationer samt andelen reserverade medel för valrörelsen avtar relativt sett med ökande kommunstorlek.

På landstingsnivån har under perioden 1969—1972 partiernas administrativa resurser främst tillvuxit genom förstärkning av kontors- personal. Det gäller för samtliga partier. Däremot har ombudsmanna- kåren med små variationer förblivit densamma.

Ett genomgående drag för alla partier är en betydande kostnadsutveck- ling efter partistödets genomförande. Allmänt sett har det skett en fördubbling av nettokostnaderna. Till detta bidrar även valrörelserna som har en kostnadshöjande effekt som dröjer sig kvar efter valen.

2.9.2. Kommunalt partistöd

Ett allmänt statligt partistöd infördes 1965. I olika sammanhang framfördes därefter tanken på att det allmänna borde stödja partiernas verksamhet också på det kommunala planet. Dessa överväganden ledde fram till att kommuner och landsting från år 1970 gavs rätt att införa kommunalt partistöd. Stödet utgår med visst belopp proportionellt efter antalet mandat i fullmäktige.

1 Rapport ang. kom- munal information m.m. SOU 1972:52

Partistödets konstruktion har därefter varit föremål för särskild utred- ning i 1971 års partistödutredning. Den hade i uppdrag att överväga konstruktionen av såväl det statliga som det primär- och landstingskom- munala stödet. Partistödsutredningens förslag avlämnades i betänkandet ”Offentligt stöd till de politiska partierna", SOU 1972162. I konsekvens med ställningstagandena rörande det statliga partistödet föreslogs att partistödets konstruktion i kommuner och landsting skulle vara oföränd— rat. Riksdagen beslöt 1972 enligt partistödsutredningens förslag.

Under 1974 avslog riksdagen en motion om förändringar i det kommunala partistödets konstruktion sedan motionen enhälligt avstyrkts av konstitutionsutskottet. Utredningen om den kommunala demokratin har inte haft i uppdrag att överväga det kommunala partistödets konstruktion.

Undersökningar som utförts visar att reformen slagit genom mycket snabbt över hela landet.1 Redan första året — 1970 _ beslöt 88 procent av landets kommuner att införa partistöd. Det uppgick 1970 till drygt 28 miljoner kronor. År 1974 hade samtliga kommuner utom två infört kommunalt partistöd. Utvecklingen i totala belopp för partierna under perioden 1970—1974 framgår av tabell 2:11. Motsvarande utveckling har ägt rum i landstingen (tabell 2:12).

Allmänt sett har partistödet inneburit en stark resursökning för partiorganisationerna i kommuner och landsting. Särskilt märkbar har förändringen varit i de små och medelstora kommunerna upp till 30 000 invånare. Resursökningen har relativt sett varit mindre i större tätorts- kommuner.

Tabell 2:ll Fördelning av kommunalt partistöd 1970—74 på partier (l OOO-tal kronor)

År M C 13 S Vpk KDS Övriga Totalt Index 70 4762 3181 5400 12846 1824 232 173 28 418 100 71 3 322 5 188 4 597 13 458 1246 279 340 28 430 100 72 3 450 5 545 4 800 13 968 1 287 288 186 - 29 524 104 73 3 584 5 831 4 983 14 532 1332 299 197 30 758 108 74 5 394 8 892 4 039 17 148 2 059 441 433 38 407 135

Totalt 1970—74 20 512 28 637 23 819 71952 7 748 1538 1329 155 537 Andel i procent 13,2

18,4 15,3 46,2 5,0 1,0 0,9 100,0

Tabell 2:12 landstingskommunalt partistöd 1970—74 fördelat på partier (l OOO-tal kronor)

Är M C F S Vpk KDS Övriga Totalt Index 70 1499 1639 1608 4 214 354 7 9 321 100 71 1405 2 377 2 009 5 739 282 13 5 11830 127 72 1435 2 439 2 061 5 907 286 13 5 12 146 130 73 1716 2 982 1651 6 163 449 22 5 12 988 139 74 2 409 4122 1432 7 419 599 84 5 16 070 172

Totalt 1970—1974 8 463 13 559 8 760 29 443 1971 139 20 62 355 Andel i procent 13,6 21,7 14,0 47,2 3,2 — — 99,7

2.10. Utredningens överväganden och förslag

2.10.1. Allmänna utgångspunkter

För att utöva den kommunala självstyrelsen sammansluter sig medborga— re i partier, inom vilka det grundläggande och långsiktiga handlandet ständigt diskuteras och utformas. Härvid upprätthålles ömsesidig kontakt även med medborgare, som inte är medlemmar i något parti. Sådant informationsutbyte medborgare emellan är en förutsättning för den kommunala självstyrelsen.

Medborgarnas deltagande i partier baserar sig på olika, ideologiska grundvärderingar. Med utgångspunkt från dem utformas kommunalpoli— tiska program.

Medborgarnas insatser inom partierna kommer den kommunala själv- styrelsen tillgodo både genom programarbete och ”skolning" av kandida- ter till förtroendeuppdrag.

De förtroendevalda företräder medborgarna i kommuner och lands- ting. De förverkligar den kommunala självstyrelsen. Goda möjligheter för alla medborgare att äta sig förtroendeuppdrag är ett villkor för en väl fungerande demokrati.

Förutsättningarna har under årens lopp förändrats när det gäller de förtroendevaldas och partiernas arbete. Kommuner och landsting har på olika sätt vidtagit åtgärder för att förbättra deras arbetsförutsättningar. Således ges förbättrad ekonomisk ersättning till de förtroendevalda för den tid som de lägger ned för att fullgöra sitt uppdrag. Vidare utgår kommunalt partistöd.

Mot ovanstående bakgrund vill vi understryka betydelsen av

0 att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar för att åta sig och fullgöra kommunala förtroendeuppdrag samt . att fortsatta insatser görs för att underlätta de förtroendevaldas och partiernas verksamhet i kommuner och landsting.

2 . 1 0.2 Underrepresen terade grupper

Förutsättningarna för olika medborgargruppers deltagande i kommunal- politiken har som förut nämnts förändrats.. Nya frågeställningar utkris- talliseras.

Det förändrade bosättningsmönstret och sociala livet i dagens samhälle är av betydelse i detta sammanhang. Dit hör också förhållandena på arbetsmarknaden och inom utbildningen. Nya skiktningar i befolkningen kan urskiljas. Stora grupper av medborgare står vid sidan om det politiska livet.

I kommuner och landsting ökar kraven på de förtroendevalda. Många grupper har svårt att i den situationen åta sig förtroendeuppdrag. Genom att antalet uppdrag totalt sett har minskat i kommunerna måste ökad vikt läggas vid att de kommunala organen har en allsidig sammansätt- ning. Förändrade förhållanden på arbetsmarknad och i fråga om

utbildning ger samtidigt bättre möjligheter för fler grupper att aktivt delta i kommunalpolitiken. Större uppmärksamhet har under senare tid riktats mot olika slag av hinder för deltagande.

Påtagliga skillnader kan konstateras mellan olika medborgargrupper när det gäller förhållandet mellan deras andel av väljarna och deras andel av de förtroendevalda i kommuner och landsting.

Det är ett genomgående drag att kvinnor är starkt underrepresenterade bland de förtroendevalda. De yngsta och äldsta åldersgrupperna utgör också en förhållandevis liten del av de förtroendevalda. Även när det gäller yrken, utbildning, inkomster m.m. skiljer sig de valda från väljargenomsnittet.

De förtroendevalda har sina uppdrag från väljarna främst genom att de företräder vissa åsikter och arbetar för att genomföra sina respektive partiers program. Det är således inte i första hand ett villkor från demokratisk synpunkt att olika medborgargrupper företräds av lika stor andel förtroendevalda som deras andel av väljarkåren utgör.

Däremot är det ett rättvisekrav att alla medborgare har samma möjligheter att äta sig och fullgöra kommunala uppdrag. Det är också av stort värde från kontaktsynpunkt att de förtroendevalda har en så bred förankring som möjligt i väljarkåren. Många av de grupper som idag endast i begränsad utsträckning finns med har sannolikt erfarenheter, som skulle vara av stort värde för den kommunala verksamheten.

Den bristande överensstämmelsen mellan olika medborgargruppers andel av väljarkåren och deras andel av ledamöterna i de kommunala organen innebär därför enligt vår mening betydande nackdelar. Mot den bakgrunden finns det anledning att diskutera vilka åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för olika medborgar- grupper att åta sig kommunala uppdrag.

Framför allt anser vi att den låga kvinnorepresentationen måste beaktas. Andelen kvinnor i förtroendevalda organ i kommuner och landsting är i de flesta fall liten. I många betydelsefulla nämnder som kommunstyrelse, förvaltningsutskott, byggnadsnämnd och Iönenämnd är den genomsnittliga andelen kvinnor obetydlig.

Kvinnornas underrepresentation i politiska organ är i första hand ett utslag av bristen på jämställdhet mellan män och kvinnor i samhället. Av betydelse i detta sammanhang har även mäns och kvinnors attityder till rollfördelningen i det politiska livet och i hemmet.

För att få en mer rättvis och från samhällets synpunkt fördelaktig fördelning av förtroendeposterna mellan män och kvinnor bör åtgärder både på kort och lång sikt övervägas.

I den allmänna debatten kring olika gruppers representation i politiska organ har olika förslag och synpunkter framkommit. Bl.a. har förslag framförts om att en viss del av uppdragen skall reserveras för yngre åldersgrupper och kvinnor. Under senare år har diskussionen framför allt gällt om en sådan kvotering skulle införas för att ge kvinnor en ökad andel av förtroendeuppdragen.

I vissa fall har lagstiftningsåtgärder föreslagits för att garantera kvinnor en viss andel av de politiska uppdragen. Vi anser att stora praktiska svårigheter är förenade med att lagstifta om ett sådant system. Men framför allt kan principiella invändningar anföras mot en sådan lösning. Viktigast i det sammanhanget är att partiernas möjligheter att fritt nominera skulle begränsas.

Det bör istället ankomma på partierna att fördela förtroendeupp- dragen så att en mer rättvisande avspegling av väljarkåren uppnås. Det kan konstateras att partierna i vissa fall ställer upp normer för en lägsta andel kvinnor vid nomineringar till kommunala organ. Det är även en uppgift för partierna att medverka till att t. ex. kvinnor inte ensidigt får uppdrag endast i vissa nämnder.

Detta gäller även flera andra nu underrepresenterade grupper t. ex. ungdomar och äldre. För att ge förutsättningar för ett vidgat deltagande från dessa grupper kan flera olika åtgärder behöva vidtas. Särskild uppmärksamhet kan enligt vår mening behöva ägnas åt detta när det gäller inriktningen av partiernas interna utbildning. Även andra åtgärder för att informera och väcka intresse för de kommunala frågorna hos dessa grupper är betydelsefulla.

Möjligheterna att få en mer allsidig representation från olika medbor— gargrupper beror enligt vår mening till stor del på vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta för dem att utföra uppdragen. För många innebär det stora svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag med ordinarie arbete, hem och fritidsintressen.

Orsaken till att vissa medborgargrupper är underrepresenterade kan ha samband med att många inte orkar med någon krävande sysselsättning efter en lång arbetsdag. Inom många yrkesgrupper är det svårt att fullgöra kommunala uppdrag därför att man inte kan ordna vikarie eller byta skift för att delta i sammanträden. Andra yrken ger inte möjligheter till att under arbetstid ta de kontakter som är nödvändiga för att fullgöra kommunala uppdrag.

I många fall kan förtroendeuppdrag innebära ekonomiska uppoffringar genom att den ersättning som utbetalas inte täcker de kostnader som är förenade med uppdraget. Problem med tillsyn av barn under sammanträ— den är ett annat hinder som diskuterats.

Några av de mest centrala frågorna gäller:

. möjligheterna att förena förtroendeuppdrag och ordinarie arbete . villkoren för ersättning så att ekonomiska skäl inte utgör hinder för att åta sig förtroendeuppdrag . möjligheterna att skapa bättre förutsättningar för att kombinera förtroendeuppdrag med familjeliv och fritidsintressen.

2.103 Förtroendeuppdrag — ordinarie arbete

Fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag förutsätter ofta att det under viss tid är möjligt att frigöra sig från ordinarie arbete. För många är detta idag ett hinder för att äta sig kommunala uppdrag. Av flera skäl är detta otillfredsställande. Det påverkar rekryteringen till uppdragen genom att vissa grupper p. g. a. sina yrkesförhållanden är förhindrade att delta på lika villkor i kommunalpolitiskt arbete. Det är även negativt från principiell synpunkt genom att den representativa demokratins principer delvis sätts ur spel.

En lagstadgad rätt till ledighet från anställning skulle enligt vår mening förbättra möjligheterna för stora grupper av medborgare att äta sig förtroendeuppdrag i kommuner och landsting.

Sådan rätt finns idag för fullgörande av riksdagsuppdrag. I grundlag regleras att statlig, kommunal eller enskild arbetsgivare inte får vägra ledighet för sådant uppdrag. Därmed finns garantier för att inte den enskildes anställningsförhållanden skall utgöra något hinder för att den representativa demokratin skall kunna fungera. Samtidigt kan denna garanti betraktas som en medborgerlig rättighet.

För kommunala uppdrag finns f. n. inte någon motsvarande garanti. Däremot stadgas det i kommunallagarna att den som är valbar till kommunalt förtroendeuppdrag även i princip är skyldig att äta sig sådant uppdrag. I konsekvens därmed är det motiverat med en lagreglering som tryggar att förtroendevald och ersättare inte kan hindras att utöva sitt uppdrag. Vi anser att bestämmelser om detta bör införas i kommunal- lagen.

Genom en sådan lagreglering skulle de kommunala förtroendeupp- dragens betydelse understrykas. Vidare skulle likformighet mellan olika samhällssektorer uppnås. Förtroendevalda skulle få samma rättigheter, oavsett om de är anställda inom den statliga, kommunala eller privata sektorn.

En särskild fråga i detta sammanhang är om en lagreglering av detta slag även bör omfatta de heltidsengagerade förtroendemännen.

Vi har ovan redovisat den utveckling som lett fram till att ett ökat antal förtroendevalda fått tillfälle att arbeta som politiker på heltid i kommuner och landsting. Men det har även framgått att andelen kvinnor bland de heltidsengagerade är utomordentligt liten. Även i fråga om ålder och yrkesbakgrund konstaterades betydande skillnader mellan de heltidsengagerade och väljarkåren i stort. En vidgad rekrytering till dessa betydelsefulla poster måste därför betraktas som angelägen. En lagstad-

gad rätt till tjänstledighet även för sådana uppdrag bör enligt vår mening kunna underlätta en sådan breddning.

Cl Vi föreslår därför att en lagstadgad rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag införs i kommunallagen. Denna rätt skall även omfatta kommunala heltidsuppdrag.

Som vi förut visat är det mycket vanligt att ledamöterna i de kommunala organen har möten i partigrupperna i anslutning till landstingsmötena, fullmäktiges och nämndernas sammanträden. Enligt vår uppfattning är det därför väsentligt att förberedelser i form av gruppmöten ingår som en de] av den ledighet som erfordras för att fullgöra uppdraget. Det bör även gälla den tid som erfordras för omklädnad och resa från arbetsplatsen till sammanträdet.

Begreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör enligt vår mening ges en vidsträckt tolkning. Bl. a. bör både suppleanter och ledamöter i kommu- nala utredningar ingå. Även andra uppdrag som är att betrakta som en följd av kommunala uppdrag bör inbegripas.

För att ge arbetstagare och arbetsgivare tillfälle att planera behov av ledighet och vikarier i samband med fullgörande av kommunala uppdrag bör kommuner och landsting enligt vår mening ha en sammanträdesplane- ring som sträcker sig över lång tid. Om det kan anges att sammanträdena i resp. organ planeras pågå en förmiddag, eftermiddag eller hel dag underlättas en sådan planering ytterligare.

Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag t. ex. arbetsförhållanden, anställningsvillkor, ersättningsfrågor o.d. bör enligt vår mening regleras i annan ordning än genom lagstiftning.

Vi har i våra undersökningar funnit en klar tendens att lägga allt fler kommunala sammanträden på dagtid. I landstingen är det regel att sammanträdena äger rum på dagtid.

Mot bakgrund av de konfliktsituationer de förtroendevalda uppleveri förhållande till arbete, hem och fritid kan det diskuteras om inte fler kommunala sammanträden bör förläggas till dagtid. Förtroendeupp— dragen skulle i så fall fullgöras på vad som normalt är ordinarie arbetstid. De förtroendevalda skulle med en sådan lösning hinna ägna mer tid åt övriga uppgifter som ingår i förtroendeuppdraget.

Fördelarna är emellertid inte entydiga. Det finns grupper av medborgare som har särskilda svårigheter att delta i dagsammanträden pga. yrkesarbete eller familjesituation.

Mellan kommunerna finns stora variationer när det gäller samman- trädenas förläggning. Det tyder på att lokala förutsättningar och ledamöternas önskemål i de kommunala organen är avgörande för när de kommunala sammanträdena äger rum.

Det är vår uppfattning att kommuner och landsting även i fortsättningen bör förlägga sina sammanträden till tidpunkter som är anpassade till de lokala förhållandena och önskemålen från ledamöterna i varje kommunalt organ. Vårt förslag om lagstadgad rätt till tjänstledighet för kommunala uppdrag bör dock ge ökade möjligheter att välja dagsammanträden i kommuner där det anses lämpligt. Från informations-

synpunkt är det emellertid väsentligt att sammanträden i kommunfull- mäktige äger rum på kvällstid. Det ger flertalet medborgare möjlighet att gå på dessa sammanträden.

2.104. Ekonomisk ersättning

Av våra undersökningar framgår att det finns avsevärda skillnader mellan olika kommuner när det gäller ersättningen till förtroendevalda. Det finns även en betydande variation mellan kommuner och landsting.

Ersättningsfrågorna får ökad aktualitet i samband med en lagstadgad rätt till ledighet för förtroendeuppdrag. Det inkomstbortfall som kan uppstå vid fullgörande av förtroendeuppdrag kan vara till nackdel från rekryteringssynpunkt. I vissa kommuner är ersättningarna i dag så låga att många medborgare kan få ett betydande inkomstbortfall från sina ordinarie arbeten när de fullgör förtroendeuppdrag.

El Med utgångspunkt i att alla medborgare skall ha möjlighet att äta sig kommunala uppdrag rekommenderar vi kommuner och landsting att ge sådan ersättning att inte ekonomiska skäl kan utgöra hinder.

Vårt ställningstagande innebär inte att vi rekommenderar någon differentierad ersättning som är beroende av de förtroendevaldas egna inkomster. De ersättningsformer som finns för närvarande är i stort sett tillräckliga. Men ersättningen bör i alla kommuner och landsting ha en sådan nivå att i princip alla medborgare skall kunna åta sig förtroende— uppdrag,

2.lO.5 Förtroendeuppdrag » hem och fritid

Stora grupper av medborgare upplever betydande praktiska svårigheter i att kombinera kommunalt politiskt arbete med hem och fritidsintressen. Det medför ofta att de inte anser sig ha tid att äta sig kommunala uppdrag. Framför allt gäller det för unga barnfamiljer. Detta är en av förklaringarna till den låga representationen från lägre åldersgrupper och kvinnor.

Många kvinnor är yrkesarbetande. För dem kan åtgärder för att underlätta ledighet och förbättrad ekonomisk ersättning ge möjligheter till ökat deltagande. I dagens samhälle är det huvudsakligen kvinnor som är hemarbetande. En inte oväsentlig del av de praktiska problemen består i att ordna barntillsyn. I många fall har partierna vidtagit åtgärder för att underlätta för yrkesarbetande föräldrar att åta sig kommunala uppdrag.

Enligt förarbetena till gällande lagstiftning kan ersättning utgå för vissa utgifter som är förenade med kommunalt förtroendeuppdrag. Ersättning för sådana särskilda utgifter avser exempelvis kostnader för representa- tion, skrivhjälp, telefon m.m. Det är emellertid inte möjligt att få

ersättning för utgifter för tillsyn av barn i samband med fullgörande av förtroendeuppdrag.

|: Mot den bakgrunden föreslår vi att gällande regler om ersättning för utgifter som är förenade med kommunalt förtroendeuppdrag vidgas så att kommuner och landsting skall kunna ersätta även andra utgifter t. ex. kostnader för barntillsyn.

[ detta sammanhang vill vi även peka på den möjlighet som kommuner och landsting redan nu har att ordna med barntillsyn bl. a. i samband med kommunala sammanträden. När det gäller dagsammanträden är det lämpligt att det ordnas möjlighet att lämna barnen för tillsyn under den tid sammanträdet pågår. På kvällstid kan kommuner och landsting ordna så att någon kan komma till bostaden.

För att de förtroendevalda lättare skall kunna förena sina uppdrag med familj och fritidsintressen har vissa kommuner reserverat en kväll i veckan då inga kommunala sammanträden äger rum.

2.10.6. Utbildningsinsatser från partier, kommuner och landsting

Vi har tidigare konstaterat att de kommunala frågornas antal ökat och samtidigt blivit mer sammansatta och expertbetonade. Kommuner och landsting har frivilligt börjat med nya verksamheter. Genom lagstiftning har de även ålagts nya uppgifter.

Samtidigt med den utvecklingen har det kommunala arbetet inriktats mer på principfrågor och långsiktiga bedömningar. En viktig konsekvens av detta är att den lokala kännedomen betyder relativt sett mindre för erhållande av förtroendeuppdrag. Teoretiska kunskaper inom de kommu- nala organens olika verksamhetsområden och kunskaper om kommuner och landstings sätt att fungera har fått en ökad betydelse. Detta kan vara en annan förklaring till att vissa medborgargrupper är dåligt representera— de. bland de förtroendevalda.

l kapitlen 6 och 8 behandlas frågan om vilka åtgärder kommuner och landsting kan vidta för att göra beslutsunderlag och annan information lättare tillgänglig för förtroendevalda och andra medborgare. Åtgärder av det slaget kan på sikt ha betydelse för att bibehålla och väcka intresse för kommunala frågor hos medborgarna. Men det behövs även särskilda insatser för utbildning inom både partier och kommuner/landsting.

DVi rekommenderar kommuner och landsting att ge partistöd i en omfattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda.

Partierna bör i sin egen studieverksamhet satsa särskilda resurser på att intressera och utbilda medborgare från grupper som är underrepresentera- de bland de förtroendevalda. Studierna bör vara av grundläggande karaktär och bl. a. ta upp kommunalkunskap, mötesteknik, träning iatt diskutera och tala inför en grupp osv. För dem som redan har förtroendeuppdrag bör kommuner och landsting svara för fortbildning och vidareutbildning inom verksamhetsområden där resp. förtroendevald har sina uppdrag.

El Vi rekommenderar att särskilda insatser görs för att få till stånd ökad information om kommunala frågor i skolorna. Vi anser det även angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges förbättrade arbetsförutsättningar bland skolelever.

Partierna kan t. ex. medverka i den ordinarie skolundervisningen när kommuner och landsting behandlas. På så sätt ges en möjlighet att redan på ett tidigt stadium väcka intresse för hur partierna arbetar i kommuner och landsting. Särskilt viktigt är det att partierna medverkar på linjer där eleverna valt en praktiskt inriktad utbildning. Det är grupper som enligt olika undersökningar är minst motiverade att— intressera sig för kommunala frågor.

2.10.7. Rollen som förtroendevald

Många förtroendevalda upplever svårigheter i samband med sina uppdrag. Det är problem som framför allt grundar sig på att de inte anser sig ha:

. tillräckligt med tid för förberedelser . tillfredsställande information inför sammanträdena . tillräckliga kunskaper.

Detta är svårigheter som upplevs olika starkt beroende på ställningen i organisationen. Det är främst de många ledamöter som inte har centrala uppgifter i kommuner och landsting som inte är tillfreds med sin personliga arbetssituation.

Vi anser att det är en central fråga att arbetsförhållandena för de förtroendevalda förbättras. Särskilt gäller det nyvalda ledamöter och suppleanter. Åtgärder som kan underlätta arbetssituationen och stärka de många förtroendevaldas ställning bör även på sikt kunna medverka till en vidgad rekrytering till förtroendeuppdragen.

Förhållandet till tjänstemännen utmärks inte sällan av att de förtroendevalda som sysslar med de kommunala frågorna vid sidan av sitt arbete upplever att de är otillräckligt informerade i förhållande till tjänstemännen. I de flesta kommuner och landsting finns det nu förtroendevalda som ägnar hela sin tid åt de kommunala uppdragen. Detta har setts som en väg att ge förtroendevalda möjlighet att fortlöpande följa verksamheten.

I vissa kommuner och landsting har partierna själva eller resp. kommun/landsting även anställt särskilda sekreterare som har till uppgift att biträda de heltidsengagerade. I arbetsuppgifterna kan även ingå att biträda fullmäktige- eller landstingsgrupper. Den bristande tiden hör bl.a. samman med nu gällande regler om tidpunkt för kallelse och utsändning av handlingar. Detta behandlas i kapitel 3. Reglerna för när kallelse och handlingar skall skickas ut föreslås bli ändrade.

Den bristande informationen inför sammanträdena beror på att beslutsunderlaget inte sällan upplevs som svårförståeligt och svåröver— skådligt. Utformningen av kommunala handlingar diskuteras i kapitel 6.

Där föreslås bl. a. att arbetet för de tjänstemän som svarar för utformning av handlingar skall underlättas genom utbildningsinsatser. Vidare rekommenderar vi att sammanfattningar skall ingå regelmässigt i handlingarna.

2.108. Åtgärder för att underlätta partiernas verksamhet

Partiernas arbete har grundläggande betydelse för den kommunala självstyrelsen. Det är väsentligt att deras verksamhet underlättas på olika sätt.

Landstingen och nästan alla kommuner har infört kommunalt partistöd. En stor del av detta stöd reserveras inför valrörelserna. Ytterligare en stor andel används för utbildning av partiernas förtroende- valda.

Vi har rekommenderat kommuner och landsting att genom partistöd ge partierna ökade möjligheter att svara för grundutbildning av de förtroendevalda. Enligt vår uppfattning bör partierna i det samman- hanget satsa särskilda resurser på att utbilda blivande förtroendevalda från grupper av medborgare som är underrepresenterade bland de förtroendevalda.

Sett från demokratisk synpunkt kan en sådan målmedveten satsning från partiernas sida på sikt innebära att de förtroendevalda får en allsidigare representation. Vidare skulle de förtroendevalda tillföras nya erfarenheter och kunskaper.

Enligt vår mening bör även behovet av ökad service till partiernas fullmäktige- och landstingsgrupper uppmärksammas. Den bör främst skötas av partierna själva.

DVi rekommenderar i det sammanhanget att personal avdelas med uppgift att ge service till förtroendevalda i fullmäktige och på lands- tingsmötet. Exempel på sådana tjänster är sammanställning av mate— rial, framtagning av statistiska uppgifter etc.

Kommuner och landsting kan underlätta partiernas arbete på andra sätt än genom det kommunala partistödet. Det är vanligt att partierna får tillgång till kommunala lokaler för sin mötes- och studieverksamhet. Kopieringsmöjligheter, skrivhjälp och tillgång till underlag för studieverk- samhet är exempel på tänkbara åtgärder. Kommuner och landsting kan även ställa en tjänsteman till partiernas förfogande för att hjälpa till att ta fram material.

I kapitel 6 förordar vi att partierna rutinmässigt skall erhålla ett visst antal exemplar av handlingar, protokoll, utredningar rn. m. Där framförs även tanken på att ett s. k. förvaltningsbibliotek skall fungera som dokumentationscentral för partier och förtroendevalda.

2.11. Sammanfattning

DMedborgarnas inflytande kanaliseras genom förtroendevalda och partier. Goda möjligheter för alla medborgare att delta i partiernas

verksamhet och att vara förtroendevalda är ett villkor för en väl fungerande demokrati. Mot bakgrund av förändrade förutsättningar understryker vi betydelsen av —— att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar för att åta sig och fullgöra kommunala uppdrag att ökade insatser görs för att underlätta partiernas verksamhet i kommuner och landsting. EI Det finns påtagliga skillnader mellan olika medborgargrupper vad gäller deras andel av de förtroendevalda. Kvinnorna och ungdomarna är underrepresenterade. Även de äldre i pensionsåldern är fåtaliga. Enligt vår mening bör man undanröja de hinder som finns för att skapa likvärdiga förutsättningar. Vi anser därför: _ att bättre möjligheter måste skapas för att kunna kombinera förtroendeuppdrag med ordinarie arbete — att tillräcklig ersättning bör utgå för utfört arbete i samband med förtroendeuppdrag — att bättre förutsättningar måste skapas för att kunna kombinera förtroendeuppdrag med familjeliv. [:l Mot bakgrund av detta föreslår vi:

_ att en lagstadgad rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag införes i kommunallagen. Denna rätt skall även omfatta kommunala heltidsuppdrag. Begreppet kommunala uppdrag bör ges en vid tolkning så att rätten till ledighet i princip gäller för alla förtroendeuppdrag. El Med utgångspunkt i den vikt vi lägger vid att alla medborgare skall ha förutsättningar att äta sig kommunala uppdrag rekommenderar vi: -- att kommuner och landsting ger en sådan ersättning att inte

ekonomiska skäl kan utgöra hinder för att fullgöra kommunala uppdrag. Vi anser dock inte att differentierad ersättning som är beroende av de förtroendevaldas egna inkomster skall tillämpas.

E] Vi föreslår vidare att de nuvarande reglerna för ersättning till förtroendevalda av andra kostnader som är förenade med uppdraget vidgas så att kommuner och landsting kan ersätta även andra utgifter t. ex. kostnader för barntillsyn. D Vidare rekommenderar vi att kommuner och landsting i ökad utsträckning medverkar till att ordna de praktiska frågorna t. ex. vid barnpassning på kvällstid eller för kortare tider under dagen. [:| Vi rekommenderar även att kommuner och landsting ger partistöd i en omfattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda. Enligt vår uppfattning bör partierna satsa särskilda resurser på att utbilda blivande förtroendevalda från grupper av medborgare som är underrepresenterade bland de förtroendevalda. El Vi rekommenderar att särskilda insatser görs för att få till stånd ökad information om kommunala frågor i skolorna. Vi anser det även angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges förbättrade arbetsförutsättningar bland skolelever. I detta sammanhang bör även behovet av ökad service till partiernas

fullmäktige- och landstingsgrupper uppmärksammas. Den bör främst skötas av partierna själva. El Vi rekommenderar även att personal avdelas med uppgift att ge service till ledamöterna i fullmäktige och på landstingsmötet. Som tidigare nämnts är arbetsförutsättningarna för de förtroendevalda och partierna av grundläggande betydelse för den kommunala demokratin och självstyrelsen. De berör även flertalet av de frågeställningar som behandlas i kommande kapitel. Det gäller t. ex. arbetet i de beslutande organen och vid utformningen av den kommunal informationsverksamheten. Därvid anges även åtgärder som riktar sig till flertalet medborgare vilka inte är verksamma i partierna.

3. De beslutande organen

3.1. Inledning

1 kommunfullmäktige och landstingsmötet utövar de förtroendevalda den överordnade beslutanderätten på medborgarnas uppdrag. Genom debat- ter i de beslutande församlingarna kan medborgarna följa de kommunala frågornas behandling direkt eller indirekt genom massmedierna. Olika meningsriktningar redovisas inför offentligheten. En livaktig debatt i de beslutande organen ökar intresset för de kommunala frågorna.

När det gäller-att åstadkomma'en ökad kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda är de beslutande organen av stor betydelse. Förändringarna när det gäller den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning har emellertid påverkat de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i fullmäktige och landstingsmöte. Detta motiverar överväganden om de beslutande organens allmänna ställning. En delfråga

är i vilken utsträckning det skall vara möjligt att överföra beslutanderätt från kommunfullmäktige och landstingsmöte till nämnderna. Särskilt bör landstingsmötets roll i den väsentligt utökade landstingsverksamheten uppmärksammas.

Även fullmäktiges och landstingsmötets arbetsformer bör diskuteras i detta sammanhang. Utgångspunkten är de förtroendevaldas arbetsförut- sättningar och medborgarnas möjligheter att få information. Av betydelse i flera avseenden är de regler som gäller för arbetet. Det gäller t. ex. motions- och interpellationsförfarandet, men även de formella reglerna för utsändning av kallelse, kungörelse och handlingar inför samman— trädena.

En särskild fråga i detta sammanhang är förutsättningarna för suppleanternas medverkan.

[ detta kapitel ges en kortfattad bakgrund i fråga om de formella regler som gäller och utvecklingen på vissa punkter. [ senare delen redovisas utredningens överväganden och förslag. De medför i flera avseenden förändringar i gällande lagstiftning. För en mera utförlig redovisning av rättsläge och lagförslag hänvisas till kapitel 10.

3.2. Fullmäktiges och landstingsmötets kompetens

De beslutande organens centrala roll kommer till uttryck i kommunallag- stiftningen. Fullmäktige och landstingsmötet skall utöva beslutanderätten. Beredning, verkställighet och förvaltning skall skötas av kommunstyrelse respektive förvaltningsutskott och övriga nämnder. Även om de faktiska befogenheterna inte närmare definieras är de möjliga att fastställa i grova drag (4 & KL och 5 % LL).

. De beslutande organen skall fatta alla viktigare finansiella beslut.

De fastställer kommunal- och landstingsskatten och beslutar om taxor för den kommunala servicen.

De beviljar anslag till alla typer av utgifter. Genom anslagsvillkor påverkar de nämndernas handlingsutrymme. Nämndernas lagliga befogen- heter enligt speciallagstiftningarna kan emellertid inte inskränkas genom beslut i fullmäktige eller på landstingsmötet. De beslutande organen skall besluta om viktigare frågor som gäller förfogandet över förmögenheten. Det gäller t. ex. köp och försäljning av fastigheter, upptagande av lån och ingående av borgen. Kommunfullmäktige och landstingsmötet skall vidare:

. fatta alla beslut av generell karaktär, t. ex. beslut om reglementen för

nämnderna, . utse ledamöterna i nämnderna, samt . ta ställning till revisionsberättelscn och besluta om ansvarsfrihet för

förvaltningen.

Uttryckliga lagregler för hur beslutanderätt kan överföras från full- mäktige och landstingsmötet till nämnder saknas i kommunallagen och landstingslagen. Men besluts— och verkställighetsfunktionen delas upp

mera allmänt mellan organen i lagstiftningen. Den närmare uppgiftsför- delningen sker sedan genom rättspraxis.

3.3. Kommunfullmäktige

3.3.1. Allman bakgrund

De beslutande organens ställning och arbetsförhållanden har gradvis förändrats. Arbetsbördan har vuxit. Antalet sammanträden och framför allt tidsåtgången för dessa har utökats avsevärt. Det är inte ovanligt att fullmäktiges sammanträden pågår till långt in på natten. [ många kommuner har antalet motioner, interpellationer och enkla frågor ökat mångfaldigt. De tar alltmer tid i anspråk under fullmäktiges sammanträ- den. Detta har även ställt större krav på fullmäktigeledamöterna.

Men utvecklingen av fullmäktiges arbetsförhållanden måste också sättas i samband med förändringar inom förvaltningen. Såväl ärendenas antal som deras alltmer komplicerade karaktär har lett till ökade insatser för att förbereda besluten. Detta har medfört en ökning av antalet kommunaltjänstemän.

Expansionen har även inneburit att kommunstyrelsen fått ökade arbetsuppgifter. Redan när den nuvarande kommunallagen utarbetades fanns en medveten strävan att ge kommunstyrelsen ställning som ledande och samordnande organ. Dess roll som ledningsorgan har under de senaste decennierna markerats alltmer. Samtidigt har det på vissa områden skett en sammanslagning av nämnder som givit dessa större resurser.

Dessa förändringar har påverkat fullmäktiges arbetsförutsättningar. Kommunstyrelsen och nämnderna har fått en starkare ställning i för- hållande till kommunfullmäktige.

' Enhetlig kommunallag, SOU 1974:99, s. 172.

3.3.2. Överförande av beslutanderätt

Det är mot denna bakgrund man bör se diskussionen under senare år att förändra förhållandet mellan kommunfullmäktige och nämnderna. ["ör att minska fullmäktiges arbetsbörda har det diskuterats om fullmäktige skall ges ökade möjligheter att överlåta beslutanderätten i vissa typer av ärenden till andra kommunala organ, t. ex. kommunstyrelsen.

Idag får fullmäktige i princip inte överlåta något av sin beslutanderätt. Men i praktiken är det möjligt i viss utsträckning. Gränsdragningen mellan vad som är beslutande, förvaltande och verkställande uppgifter är som ovan nämnts inte i detalj angiven i lagstiftningen. Av praxis och specialförfattningar framgår att det exempelvis är tillåtet för fullmäktige:

. att uppdra åt en fastighetsnämnd att besluta om rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter, . att uppdra åt lönenämnd eller motsvarande kommunalt organ att träffa avtal om personalens anställningsvillkor, . att överföra beslutanderätt till en nämnd om det finns ett direkt stöd för detta i speciallagstiftning.

Enligt byggnadslagen kan t. ex. beslut om antagande av stadsplan och byggnadsplan under vissa förutsättningar delegeras av fullmäktige till byggnadsnämnd. l s.k. utskänkningsärenden kan fullmäktige enligt rus- drycksförordningen delegera sin beslutanderätt till nykterhetsnämnd eller till social centralnämnd. Med stöd av socialhjälpslagen kan fullmäktige i vissa fall uppdra åt socialnämnd att fatta beslut om borgensteckning.

Vid sidan av denna formella delegation kan s.k. faktisk delegation förekomma. Därmed menas att kommunstyrelsen beslutar, även om beslutanderätten formellt ligger hos fullmäktige. [ praktiken sker faktisk delegation oftast på grund av tidsbrist. Det förekommer (. ex. att kommunstyrelsen i stället för fullmäktige avger kommunens yttrande över remisser från statliga myndigheter. Fullmäktige godkänner därefter yttrandet i efterhand.

Förutom delegation av beslut finns också enligt lagen s.k. ”osjälv- ständiga vcrkställighetsuppdrag”, som kan överlämnas till nämnd eller till någon tjänsteman. Även dessa uppdrag skall vara strikt reglerade genom direktiv.

[ kommunallagsutredningens förslag till gemensam kommunallag före— slås att en allmän delegationsregel införs för fullmäktigel. Kommunal- lagsutredningen har utgått från att möjligheterna till delegation bör framgå direkt av lagen. Rätten att överföra beslutanderätt skulle inte längre vara beroende av hur begreppet ”verkställighet” tolkas. Förslaget är närmast juridiskt motiverat. Det avser inte att förändra de principer som hittills gällt för vilka ärenden som är möjliga att delegera. Men detta behöver inte innebära, framhåller utredningen, ”att delegationsrätten även i framtiden skall vara begränsad till de ärendetyper som för närvarande har ansetts möjliga att delegera”.

Denna allmänna delegationsregel anses innebära en smidigare ordning

om det i framtiden uppstår motiv för en vidgad delegationsrätt. Förslaget innebär att rättspraxis får dra upp de närmare gränserna för delegations- rätten.

Dc mera övergripande och långsiktiga frågorna spelar en allt större roll i den kommunala verksamheten. Dessa frågor rymmer värderingar och principiella ställningstaganden. De är styrande för inriktningen och utvecklingen av verksamheten.

[ vissa kommuner har diskussioner och utredningar förekommit i syfte att förbättra de förtroendevaldas möjligheter att kunna sätta sig in i dessa frågor. I några fall har man föreslagit att detta bl. a. skulle ske genom att fullmäktige överlät sin beslutanderätt i mindre betydelsefulla ärenden till nämnderna. Därmed skulle ledamöterna i större utsträckning kunna ägna sig åt s. k. ”tunga” frågor. Denna debatt har framför allt förts i stora kommuner där arbetsbelastningen är stor.

3.4. Landstingsmötet 3.4.1 Förändrade förutsättningar

Även landstingsmötets roll har påverkats och förändrats under senare år. Landstingen har tagit på sig nya uppgifter och byggt ut den befintliga verksamheten.

Uppgiftstiördclningen mellan staten och landstingen har på vissa om- råden förändrats under de senaste decennierna. Vcrksamhetsområden som tidigare varit landstingskommunala har övertagits av staten. Sam- tidigt har statliga uppgifter överförts till landstingen.

Landstingens organisation och verksamhetsformer behandlades av den statliga landstingsutredningen i mitten av 1960-talet.

Direktiven fäste bl.a. uppmärksamheten på landstingsledamöternas arbetsförhållanden. Under några dagar före det s.k. lagtima landstings— mötet måste de sätta sig in i alla de ärenden # ofta flera hundra — i vilka landstingsmötet skulle fatta beslut. Därför ansågs det önskvärt att skapa möjlighet för landstingsledamöterna att mera kontinuerligt följa förvalt- ningen. Som exempel angavs att flera landstingsmöten kunde hållas varje år. Detta hade redan prövats i en del landsting.]

Utredningens förslag innebar en viss anpassning av landstingslagen så att den närmare anknöt till vad som gällde för kommunerna.

Landstingslagen hade tidigare bundit landstingen till ett sammanträde per år, det s. k. lagtima mötet. Endast i speciella fall för särskilt ”uppgivna ärenden” kunde landstingsmöte sammanträda ytterligare en gång till s.k. urtima möte. Ett av utredningens förslag innebar att reglerna om landstingets sammanträdestider skulle ändras för att möjlig- göra flera sammanträden.2 De av utredningen föreslagna ändringarna i landstingslagen och sjukvårdslagen trädde i kraft den 1 januari 1966. ] Statsrådsprotokollet den 9 februari 1962. ) Landstingens organisa- 0 landstingsmöte skall hållas före oktober månads utgång för att 283036???Sformer”

behandla budgeten, De nuvarande reglerna innebär att:

0 det skall sammanträda varje valår för val av nämnder för nästa mandatperiod, . landstingsmötet i övrigt bestämmer när och hur ofta det skall sammanträda (19 och 60 åå LL).

Lagen ändrades för att påverka landstingsmötet att sammanträda oftare. Därmed skulle landstingsledamöterna lättare kunna följa ärende- nas gång i beredningsarbetet. Dessutom skulle arbetsbördan kunna fördelas på ett rimligare sätt över året.

En kartläggning visar emellertid att dessa intentioner endast i be- gränsad utsträckning förändrat landstingsmötets arbetsformer. Enligt landstingsutredningens undersökningar 1962 var det nio landsting som hade mer än ett landstingsmöte. Antalet landstingsmöten har visserligen ökat, men i flertalet fall sammanträder landstingsmötet fortfarande endast två till tre gånger per år. Åren 1970 och 1973 var antalet sammanträden högre beroende på de 5. k. vallandsting som lagstiftningen kräver (se tabell 311).

Tabell 3:l. Antal landstingsmöten per år under perioden 1969—74.

År Antal möten per landsting

1 2 3 4 5 Mer än 5 m. 1969 21 18 3 1 _ _ 24 1970 _ za 14 5 3 __ 24 1971 _ 17 4 1 1 11) 24 1972 _ 14 7 1 _ 1b 23 1973 _ _ 14 7 1 ib 23 1974 _ 12 7 1 2 117 23

a Kalmar läns norra och södra landsting. 17 Stockholms läns landsting.

Stockholms läns landsting utgör ett undantag. Där sammanträder man lika ofta som fullmäktige i kommunerna. Detta landstings speciella ställning har markerats genom särskild lagstiftning. Som jämförelse kan nämnas att drygt 80 procent av fullmäktigeförsamlingarna sammanträder fler än nio gånger per år.

Landstingens möten i oktober, då budgeten behandlas, pågår oftast i tre eller fyra dagar. Ett fåtal landstingsmöten sammanträder längre än fyra dagar.

3.4.2. Förvaltningsutskottets ställföreträdarskap

En orsak till att landstingsmötet inte sammanträder så ofta är att förvaltningsutskottet i stor utsträckning kan ersätta landstingsmötet mellan dess sammanträden (41 % LL). Det s.k. ställföreträdarskapet innebär att förvaltningsutskottet kan fatta beslut i stället för landstings— mötet även i ärenden som är mer betydelsefulla (prop. 19541119 s. 105). I landstingen är det därför lättare än i kommunerna att överföra be— slutanderätt från den representativa församlingen till det ledande bered- ningsorganet, dvs. förvaltningsutskottet.

Förvaltningsutskottets ställföreträdarskap kan emellertid begränsas.

Landstingsmötet kan dra upp riktlinjer för utskottets kompetens genom att uttryckligen överföra beslutanderätten i vissa grupper av ärenden. Landstingen kan även fastställa direkta begränsningar för utskottets verksamhet. Det finns inga undersökningar av hur landstingen och förvaltningsutskotten i praktiken bedömt ställföreträdarskapet. Däremot tyder innehållet i förvaltningsutskottens reglementen på att några formella begränsningar av ställföreträdarskapet inte gjorts av landstings- församlingarna.

Det finns flera formella olikheter mellan kommuner och landsting i fråga om möjligheterna att överföra beslutanderätt.

. ] kommunerna förutsätts att det finns ett uttryckligt beslut av fullmäktige. lför förvaltningsutskottet följer ställföreträdarskapet auto- matiskt av lagen. . ifullmäktige måste alltid på förhand precisera vilket ärende eller vilka

grupper av ärenden det skall gälla. Ställföreträdarskapet däremot är allmänt och avsett att utnyttjas bl. a. i oförutsedda situationer.

Ställföreträdarskapet har givetvis sina gränser. Vissa överföringar av uppgifter är uteslutna, t. ex. landstingets beskattnings- och avgiftsmakt. Lagtexten förutsätter också att ställföreträdarskapet kan begränsas ge— nom föreskrift i lag eller författning. Gränserna är emellertid inte klarlagda i detalj och rättspraxis ger inte någon detaljerad vägledning.

Sammantaget ger ställföreträdarskapet förvaltningsutskottet större möjligheter att besluta på landstingsmötets vägnar än vad kom- munstyrelsen har i kommunerna. Genom att landstingsmötet som regel sammanträder endast två är tre gånger per år har förvaltningsutskottet fått en mycket stark ställning. Landstingsutredningen ansåg i sitt be- tänkande ”att landstingens organisation och arbetsformer hade givit förvaltningsutskottet en dominerande ställning”. Iför att i någon mån förändra detta förhållande föreslog landstingsut-

redningen att uppgifter som kunde skötas av nämnder borde flyttas bort från förvaltningsutskotten. Enligt utredningen borde utskotten följakt- ligen inte vara direktioner för sjukhus eller andra sjukvårdsinrättningar. Som exempel på vilka nämnder som kunde vara lämpliga att inrätta angavs: fristående sjukvårdsstyrelse, socialnämnd, undervisningsnämnd, lönenämnd och central byggnadskommitté.

Kommunallagsutredningen har enligt direktiven inte haft i uppdrag att överväga ställföreträdarskapets faktiska innehåll. Den av kommunalutred- ningen föreslagna delegationsregeln för fullmäktige föreslås i den enhet- liga lagen även gälla för landstingsmötet. Regeln föreslås gälla jämsides med reglerna om ställföreträdarskapet.

3.4.3. Den dubbla beredningen

lån fråga som sammanhänger med landstingsmötets ställning är de särskilda regler som gäller för den s. k. obligatoriska dubbla beredningen (30 & LL). Det innebär att ärendena skall vara beredda:

' Lag den 29 maj 1969 med särskilda bestäm— melser om Stockholms läns landstingskommun, Q 7, prop.. 1969:112, 5. 102.

. dels av den nämnd dit de hör, . dels av utskott som landstingsmötet utsett bland sina ledamöter.

Den dubbla beredningen saknar motsvarighet i kommunerna. Den infördes för att landstingsledamöterna skulle få tillfälle att djupare tränga in i ärendena under själva landstingsmötet. Detta framhölls som mycket betydelsefullt. Landstingsledamöterna kunde inte på samma sätt som ledamöter i kommunfullmäktige följa förvaltningens arbete mellan sam— manträdena.

Landstingsutredningen tog i sitt betänkande upp den kritik som riktats mot det dubbla beredningsförfarandet. Från många håll hade man framhållit att beredningsutskottens arbete var begränsat till alltför kort tid. Detta innebar, menade kritikerna, att beredningsförfarandet lätt förlorade i betydelse och blev en ren formalitet.

Landstingsutredningen föreslog därför att beredningsutskotten även skulle kunna arbeta när landstingsmötet inte var samlat.

Endast i ett fåtal fall har ständiga beredningsutskott tillsatts. Där det förekommit har utskotten sällan utnyttjat möjligheten att sammanträda mellan landstingsmötena.

Några regler om beredningsutskottens organisation och arbetsformer finns inte i landstingslagen. Bestämmelser om utskotten är intagna i de särskilda arbetsordningar som obligatoriskt måste antas. Allmänt sett har stor frihet givits åt landstingsmötet att bestämma formerna för beredningsutskottens arbete. Detta innebär att arbetsformerna varierar betydligt.

I Stockholms läns landsting har den dubbla beredningen gjorts frivillig genom särskild lagstiftning. Motivet för detta var att landstingsmötet skulle sammanträda förhållandevis ofta. Dessutom anfördes att detta landsting skulle få en omfattande och väl utbyggd nämndorganisation'.

Av de undersökningar som utredningen gjort framgår bl. a. följande angående beredningsutskottens ställning och sammansättning.

. I allmänhet har landstingen försökt engagera alla ledamöter i bered- ningsutskottens arbete. . Antalet ledamöter är relativt stort. I genomsnitt har utskotten 14 ledamöter och något färre suppleanter. . Förvaltningsutskottets och nämndernas ledamöter ingår i stor utsträck- ning. Det förekommer också att ledamöterna i förvaltningsutskotten innehar ordförandeposterna i beredningsutskotten. . Vanligen utses fyra ordinarie utskott. i några få landsting förekommer det att man utser särskilda utskott för att bereda speciella frågor. Det har exempelvis förekommit i samband med att förslag till sjukvårds- plan förelagts landstingsmötet. . Ärendena fördelas ofta efter olika verksamhetsområden så att ett eller två utskott bereder hälso— och sjukvårdsärenden, ett undervisnings- ärenden, ett sociala ärenden etc. Budgeten behandlas i ett finansut- skott.

. Ledamöterna i facknämnderna är vanligen även ledamöter i det beredningsutskott som behandlar ärendena från nämnden. ] sju lands-

ting är nämndledamöterna som regel i majoritet i detta beredningsut— skott. . I samtliga landsting finns vissa formella begränsningar för bl. a. valet av ledamöter till beredningsutskotten. Oftast innebär det att t. ex. lands- tingsmötets ordförande inte får tillhöra något utskott. 1 andra fall anges att landstingsledamöterna inte får vara ledamöter i mer än ett utskott.

När det gäller beredningsutskottens sammanträden kan konstateras att det som regel inte förs egentliga protokoll. Det är därför svårt att kartlägga omfattningen av och grundligheten i deras arbete. Endast åtta landsting har uppgivit att det förs beslutsprotokoll i någon form.

Den korta tid som beredningsutskotten är i arbete innebär att de i huvudsak får grunda sina bedömningar på det material som finns tillgängligt. Ibland kompletteras emellertid materialet genom föredrag- ningar av de ansvariga tjänstemännen.

Resultatet av utskottens arbete redovisas i form av utlåtanden. [ vissa landsting delas de ut till varje landstingsledamot. [ andra hålls de tillgängliga viss tid innan landstingsmötet skall behandla dem.

Sammantaget kan konstateras att förekomsten av beredningsutskott inom landstingen sammanhänger med landstingsmötets allmänna roll. Som ovan nämnts sammanträder landstingsmötet förhållandevis sällan. För- valtningsutskottet har en stark ställning genom det s.k. ställföreträdar- skapet. Det har därför ansetts vara motiverat att ha en dubbel beredning för att öka landstingsledamöternas möjligheter att sätta sig in i frågorna.

NÄMNDER

Egna förslag och .. . verkStalllghet

FÖRVALTNINGSUTSKOTT Egna förslag, yttrande över andra Verkställighet organs förslag LAN DSTI NGSMÖTE Remiss av framställ- ' Beslut och direktiv ningar för verkställighet

BE REDNINGSUTSKOTT

Figur 3:] Exempel på ärendegängen i landsting med det nuvarande systemet med beredningsutskott.

3.5. Fullmäktiges och landstingsmötets arbetsformer

De beslutande organens allmänna ställning i den kommunala verksam- heten sammanhänger i hög grad med dess arbetsformer. Det gäller de förtroendevaldas möjligheter att aktualisera frågor och få till stånd en allmän debatt. Detta påverkar i sin tur medborgarnas förutsättningar att bilda sig en uppfattning om de. kommunala frågorna även mellan valen.

] vissa kommuner har man diskuterat möjligheterna att förbättra fullmäktigeledamöternas förutsättningar att tidigt sätta sig in i princi— piella ärenden av stor betydelse. I en utredning i Göteborgs kommun konstateras exempelvis följande:

”En möjlig väg att stärka fullmäktiges ställning kan vara att initiera och underlätta för fullmäktige att på ett tidigt stadium i speciellt anordnade tema- eller programdebatter principiellt diskutera de bakom— liggande värderingarna i vissa övergripande och mer långsiktiga frågor, innan de vävs in i planer och beslut av mer verkställande karaktär. Samtidigt skulle också allmänheten stimuleras att avge synpunkter.”

l såväl kommuner som landsting har man även diskuterat problem i samband med de olika former för initiativ som idag är naturliga inslag i arbetet [. ex.

. motioner . interpellationer, och 0 enkla frågor.

Det är därför motiverat att behandla de allmänna regler och den praxis som gäller på detta område.

3.5.1. Motioner

[för fullmäktige- och landstingsledamöter är motioner ett väsentligt instrument för att väcka förslag. Motioner har s. k. ovillkorlig anhängig- hetsverkan, dvs. de beslutande organen måste ta upp dem till behandling och avgörande.

Enligt kommentarerna till kommunallagen behöver motioner till fullmäktige inte avlämnas skriftligt. Däremot skall motioner till lands- tingsmötet vara skriftliga.

Det finns inte några regler i kommunallagen inom vilken tid motioner- na skall lämnas in och besvaras (& 18 KL). Enligt landstingslagen måste motion avlämnas senast två månader före landstingsmötets början. Men detta utgör inte något hinder för landstingsmöte att när det finns särskilda skäl ta upp förslag som blivit väckta senare. Det kan dock ske senast första dagen av landstingets möte (% 2] LL). ] Stockholms läns landsting kan landstingsmötet självt bestämma tidsfristerna. ] landstingen torde det i varje fall före 1965 års lagändringar ha förutsatts, att motionerna skulle behandlas vid landstingsmötets nästkommande sam- manträde.

Tidsfristen för behandlingen av motioner är en fråga som ofta debatteras. Det gäller särskilt i fråga om kommunerna. Bakgrunden till att frågan ofta kommit upp till diskussion är att- det inte finns några

formella regler för detta i någon av kommunallagarna. På många håll har antalet motioner ökat starkt, framför allt i kommunerna.

. I vissa kommuner har en fördubbling skett sedan början av 1960-talet. . Genomsnittligt väcks i kommunerna omkring 15 motioner per år. . Motsvarande antal för landstingen är omkring 20.

. Antalet motioner ökar med stigande kommunstorlek.

Ökningen visar att de förtroendevalda betraktar motioner som allt viktigare medel för att föra fram medborgarnas önskemål och för att stimulera den kommunalpolitiska debatten.

l pressdebatten har det inte sällan framhållits att antalet obesvarade motioner är stort samt att de ofta är relativt gamla. Av undersökningar som utredningen utfört framgår att endast hälften av motionerna i kommunerna behandlas inom ett år från det de väckts. Enligt uppgifter är det inte ovanligt att motioner är obehandlade under flera år.

Det här problemet har vissa kommuner på olika sätt försökt att komma till rätta med. Några har i arbetsordning ålagt kommunstyrelsen att en gång per år redovisa en förteckning över motioner som ännu inte blivit föremål för beslut. I sådana fall förutsätts även att en redovisning ges av hur långt utredningarna i anledning av motionerna framskridit. I vissa fall har man även angivit en tidsfrist för behandling av motioner t. ex. på ett år. I något fall har man satt en tidsgräns på sex månader. 1 landstingen är det regel att motionerna tas upp på nästkommande sammanträde.

3.5.2. Interpellationer

Ibland har de förtroendevalda intresse av att få till stånd en diskussion i de beslutande organen utan att behöva avvakta den beredning som måste föregå ett motionssvar. Ledamöterna i fullmäktige och på landstingsmöte kan då ställas en fråga genom interpellation. Interpellation regleras i sina huvuddrag i lag. Dessutom tas detaljregler om behandlingen ofta in i arbetsordningar (23 & KL och 33 % LL).

. Institutet är avsett som ett kontrollmedel för de beslutande organen vid sidan av revisionen. . Interpellation kan riktas endast till ordföranden i kommun- styrelsen/förvaltningsutskottet eller till ordföranden i annan nämnd eller beredning. . Rätten att interpellera är inte obegränsad. Allmänpolitiska frågor är inte tillåtna och inte heller sådana där fullmäktige/landstingsmötet saknar rätt eller möjlighet att handla. Fullmäktige beslutar om frågan skall anSes ligga inom det område som kan bli föremål för interpella- tion.

l medeltal har i kommunerna under tidsperioden 1971—1973 väckts fyra är fem interpellationer per år. Motsvarande siffra för landstingen är 12.

' Kommunallugarna Il, Fritz Kaijser. 1972, s. 190.

Interpellation skall i kommunerna avlämnas till fullmäktiges ord— förande före det sammanträde vid vilket den är avsedd att framställas. Om fullmäktige medger att interpellationen får ställas, bör den besvaras senast vid nästa sammanträde. Någon svarsplikt finns emellertid inte föreskriven. Interpellationer skall avlämnas i skriftlig form.

I landstingen skall interpellation avlämnas till landstingsmötets ordfö- rande senast första mötesdagen. Lämnas medgivande bör interpellationen besvaras vid mötet.

I Stockholms läns landsting kan landstingsmötet självt besluta om tidsfristerna för avlämnande och besvarande av interpellation. Bak- grunden till denna särregel är att landstingslagens bestämmelse inte ansetts lämpad för ett landsting som håller täta och regelbundet åter- kommande sammanträden (prop. 19691112 s. 103).

Under senare år har vissa delfrågor rörande interpellationsrätten aktualiserats i olika sammanhang. Utredningen om den kommunala demokratin har fått i uppdrag att överväga möjligheterna att interpellera kommunalråd. Denna fråga behandlas i kapitel 5.

I en riksdagsmotion år 1972 (l972:168) föreslogs en ändring av

-landstingslagen så att interpellation skulle kunna besvaras även vid

nästkommande landstingsmöte. Som skäl anfördes bl. a. att landstings- mötena i flertalet fall omfattar endast ett fåtal dagar. Tiden för att förbereda svar ansågs därför vara för kort. 1 remissyttrande instämde Landstingsförbundet i motionärernas krav. Även konstitutionsutskottet instämde i motionens syfte (KU l972:41). Utskottet underströk emellertid att en vidgad möjlighet att uppskjuta besvarandet av framställd interpellation inte fick missbrukas. Utskottet ansåg därför att en lagändring borde föregås av viss utredning. Utred— ningen om den kommunala demokratin har fått i uppdrag att göra den begärda översynen.

Av den kartläggning utredningen genomfört har framgått att besvaran— det av interpellationer inte sällan kan vara ett problem för landstings- mötet. Det förefaller således inte vara ovanligt att interpellationssvaren får förberedas under mycket kort tid.

Av lagtekniska skäl har kommunallagsutredningen föreslagit att tids- fristerna för avlämnande och besvarande av interpellation regleras i arbetsordning.

3.5.3. Enkel fråga

Enkla frågor skall avse enkla sakförhållanden där snabba svar kan ges. I annat fall är den som frågar hänvisad till interpellationsinstitutet. Enkel fråga kan ställas endast till en vid sammanträdet närvarande nämndordfö- rande. Den tillfrågade är inte tvingad att svara. Vid besvarandet av en enkel fråga är meningsutbytet i princip begränsat till frågeställaren och den som tillfrågats. Enkel fråga behöver inte vara skriftlig.l

I kommunerna ställdes under perioden 1971—73 i medeltal fyra enkla frågor per år. Motsvarande siffra för landstingen var sju.

Enkel fråga regleras inte närmare i de båda kommunallagarna. De

beslutande organen kan således lokalt reglera institutet efter behov. I betänkandet "Enhetlig kommunallag”, föreslår kommunallagsutredning- en att institutet enkel fråga inte heller i framtiden skall lagregleras. Kommuner och landsting föreslås i stället vid behov reglera förfarandet i arbetsordningar.

En sådan reglering i arbetsordning förekommer ofta. I dessa krävs vanligen:

. att enkel fråga skall vara skriftligt avfattad, . att den skall vara inlämnad till kansliet ett visst antal dagar före sammanträdet och

0 att den skall avse enkla sakförhållanden.

I många fall har även inläggen vid debatterna i samband med enkla frågor tidsbegränsats.

3.5.4. Arbetsordningar

En särskild fråga när det gäller de beslutande organens arbetsformer äri vilken utsträckning en lagreglering skall förekomma. Frågan gäller om kommunfullmäktige resp. landstingsmöte i ökad utsträckning skall kunna bestämma sina arbetsregler i arbetsordning.

Enligt landstingslagen skall landstingsmötet obligatoriskt anta en ar- betsordning (38 & LL). Denna bestämmelse har ingen motsvarighet på den kommunala sidan. Men av utredningens egna undersökningar har framgått att omkring en fjärdedel (74) av landets kommuner har arbetsordning för fullmäktige.

Landstingsförbundet har utarbetat förslag till normalarbetsordning för landstingsmötet. Den innehåller bestämmelser om landstingsmötets sam— manträden, plats för sammanträdet, upprop, val av ordförande och vice ordförande, val av sekreterare etc. (Cirk. AC 31/66).

Flertalet landsting har följt förslaget till normalarbetsordning. [ de flesta landsting har man även tagit in regler om interpellations- och motionsförfarandet. I några fall har också institutet enkel fråga närmare reglerats.

Även i nyare arbetsordningar för kommunfullmäktige brukar praktiska detaljfrågor rörande sammanträdena regleras. Ofta regleras tidpunkten för när interpellation skall avlämnas, förfarandet vid enkel fråga, och den formella handläggningen av motioner.

Kommunallagsutredningens förslag till ”Enhetlig kommunallag" SOU 1974:99 har karaktären av ramlag. Med utgångspunkt i ramlags- och enhetliglietsprinciperna har utredningen föreslagit att arbetsordningar skall vara obligatoriska för både fullmäktige och landstingsmötet. Enhet- lighet uppnås genom att denna skyldighet utsträcks även till kom- munerna. Vissa mindre betydelsefulla bestämmelser av formell natur slopas i lagstiftningen för att i stället inskrivas i arbetsordningar. l—"ör- slaget innebär att det klart skall framgå, att de föreskrifter som kan tas in i arbetsordning är av kompletterande karaktär. Om kommunallagsut-

[ Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting, SOU 1975:18.

redningens förslag genomförs får de kommunala arbetsordningarna en större betydelse än vad som nu är fallet.

3.6. Kungörelse, kallelse till sammanträden och utsändningen av handlingar

Antalet ärenden vid ett normalt fullmäktige- eller landstingsmöte varie- rar. För kommunfullmäktiges del är det inte ovanligt att det uppgår till ett 30—u40—tal även i medelstora kommuner. Vid landstingsmötena kan de inte sällan uppgå till ett par hundra. Handlingarna till ett oktobermöte blir särskilt omfattande, eftersom de innehåller förslag till budget.

[ de undersökningar som utredningen låtit utföra framgår att många fullmäktige- och landstingsledamöter inte är nöjda med sina arbetsförut- sättningarl (jfr kap. 2). Med hänsyn till handlingarnas omfång upplever man inte sällan att man ges otillräcklig tid att sätta sig in i beslutsunder- laget.

Mot den bakgrunden redovisas i detta avsnitt vilka regler som gäller för utsändning av kungörelse och sammanträdeshandlingar. Dessutom be- handlas regler om kungörelsens innehåll samt den tidigare diskussion som förekommit i denna fråga.

3.6.1. Tidpunkten för kungörelse och utsändning av handlingar

För kommunernas del gäller följande regler för kungörelse (14 & KL). Den skall:

. anslås minst en vecka före fullmäktiges sammanträde på kommunens anslagstavla . sändas med posten till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas vara adressaterna tillhanda senast fyra dagar före samman- trädet, samt . innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas.

Tillkännagivandet om tid och plats för sammanträdet skall också införas i en eller flera ortstidningar senast en vecka före sammanträdes- dagen.

Enligt landstingslagen är kungörelsetiden 14 dagar före landstings- mötet. Någon skyldighet att sända kungörelsen till suppleanterna finns inte föreskriven (20 % LL).

Lagen medger förkortad kungörelsetid för ärenden som kräver skynd- sam handläggning.

1 den särskilda landstingslagen för Stockholm finns en särregel. Tiden för anslag och utsändande av kungörelse har här, liksom ikommunerna, bestämts till en vecka (3 % LLS).

För kommunerna finns inga regler om när handlingarna till samman- trädena skall sändas till ledamöterna. I praktiken sänds dessa ofta samtidigt med kungörelsen. l—"ör landstingens del gäller att vissa hand- lingar om möjligt skall översändas till ledamöterna minst åtta dagar före mötets början. Detta gäller emellertid bara motioner och förslag från förvaltningsutskott och nämnder.

Enligt kommunallagsutredningens förslag till enhetlig kommunallag skall kungörelse

. innehålla uppgift om tid och plats för sammanträde samt . ange de ärenden som skall behandlas.

Den skall anslås minst en vecka före sammanträdet på kommunens respektive landstingets anslagstavla och samtidigt sändas till varje ledamot och suppleant med posten.

Annonsering skall också enligt förslaget ske minst en vecka före sammanträdet. körslaget innebär att en enhetlig minimitid på en vecka för kungörelse och kallelse skall införas i både kommuner och landsting.

3.6.2. Kungörelsens innehåll

Kungörelse om sammanträde skall införas i ortspressen en vecka respek- tive fjorton dagar före fullmäktige— och landstingsmöte. Denna kun- görelse behöver dock inte innehålla uppgift om vilka ärenden som skall behandlas.

Det upprättas med andra ord två olika kungörelser. En med uppgift om tid och plats för sammanträdet samt vilka ärenden som kommer att behandlas. Denna kungörelse anslås på den officiella anslagstavlan samt sänds till ledamöterna. Den andra typen av kungörelse som införes i tidningarna behöver endast meddela tid och plats för sammanträde.

Redan när kommunallagen fick sin nuvarande utformning i samband med 1952 års kommunallagsreform föreslogs att även kungörelsen i ortspressen kortfattat skulle ange de ärenden som skulle behandlas.

Flera remissinstanser vände sig emellertid mot detta förslag t.ex. Svenska landskommuners förbund. Det åberopades bl.a. att många landskommuner låg på gränsen mellan olika tidningars spridningsom- råden. De skulle därför få avsevärda annonskostnader. Departementsche- fen fann det önskvärt att även de ärenden som skulle handläggas vid sammanträdet angavs. Men det ansågs lämpligt att fullmäktige fick frihet att bestämma.

Kungörelseannonsen behöver enligt kommunallagsutredningens förslag (SOU 1974:99) inte innehålla någon förteckning över de ärenden som

* Prop. 197 1:56.

skall behandlas.

[ 65 procent av kommunerna anges numera ärenderubrikerna i kun- görelseannonserna. Men framför allt i många mindre kommuner meddelas endast tid och plats för sammanträdena.

3.6.3. Urvalet av tidningar

Fullmäktige och landstingsmötet skall årligen besluta om i vilka tidningar kungörelsen skall införas. "Därvid skall sådana tidningar väljas som genom sin spridning bringar tillkännagivandet till de flestas kännedom.” bn minoritet av en tredjedel av ledamöterna i de beslutande organen har rätt att få till stånd annonsering i viss tidning (14 & KL och 20 % LL).

lnformationsutredningen redovisade i sitt betänkande ”Kungörelse- annonsering” (SOU 196927) vissa synpunkter på olika medier för annonse- ring. Bland annat föreslogs att kungörelseannonseringen ”borde ut- sträckas att avse de ortstidningar vilkas spridning täcker en klar majoritet av medborgarna i orten eller området inte bara totalt utan även inom skilda samhällsgrupper”. Normalt innebär detta, framhöll informations- utredningen, att kungörelseannonsering i praktiken bör ske i samtliga ortstidningar ”som har en spridning av någon betydenhet”. l proposi- tionen anslöt sig departementschefen till informationsutredningens för- slag i denna del1 .

En reform av bestämmelserna om kungörelseannonsering krävde emel- lertid en detaljgenomgång av lagstiftning på olika områden. Detta har sedan skett och redovisats i departementspromemorian ”Effektivare kungörande” (Ds Ju l974:2). Där föreslås en särskild kungörandelag, där de grundläggande principerna för kungörande slås fast. Lagen skulle avse bl. a. kommuner och landsting. [ förslaget till kungörandelag lagfästes principen om vidgad annonsering i ortstidning. Inriktningen är den som statsmakterna gav uttryck åt i samband med 1971 års beslut om vissa allmänna riktlinjer för förbättrad samhällsinformation. Förslaget innebär att kungörelser i kommuner och landsting skulle införas i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet.

Departementspromemorian ”Effektivare kungörande” har remissbe- handlats. Den övervägs för närvarande inom justitiedepartementet. Pro- position beräknas föreligga våren 1976.

3.7. Suppleanterna

En särskild fråga när det gäller de beslutande organens arbetsformer är suppleanternas ställning. Möjligheter att utse suppleanter för kommunfull- mäktige infördes fr.o.m. 1970 års val (8 & KL). För landstingsleda- möterna har suppleanter funnits sedan landstingens tillkomst (6 % LL). Utredningen om den kommunala demokratin skall enligt direktiven kartlägga erfarenheterna av suppleantsystemet och föreslå eventuella justeringar i lagstiftningen.

3.7.1. Allmän bakgrund

Ett av skälen för att införa suppleanter för fullmäktige var att en mer positiv inställning kunnat iakttas på kommunalt håll. De invändningar som brukat anföras mot att införa suppleanter har varit:

0 att detta skulle leda till att de ordinarie ledamöternas ansvarskänsla försvagas . att fullmäktiges anseende minskar, och . att suppleanter inte skulle få nödvändiga kunskaper för att fullgöra sitt uppdrag, eftersom de skulle få tjänstgöra för sällan.

Flera skäl har emellertid anförts för att införa suppleanter för fullmäktige. Det har främst varit:

att en kommuns olika delar kan bli bättre representerade att besluten inte påverkas av om fullmäktige är fulltalig eller ej att suppleanter kan inträda vid jävssituationer att den ökade rörligheten vid valet av bostadsort inte behöver försvåra rekryteringen till fullmäktige

att suppleantsystemet fungerat mycket väl för landstingens del, och 0 att det medför större möjligheter att sprida förtroendeuppdrag bland skilda yrkes- och intressegrupper.

En av de första frågorna som utredningen började arbeta med var utformningen av reglerna för suppleantsystemet. Vissa svårigheter hade uppstått vid tillämpningen av de regler som infördes vid 1970 års val. Det hade t. ex. visat sig att ett oproportionerligt stort antal suppleanter utsågs i kommuner där det fanns flera valkretsar och partierna använde sig av flera listor. Det fanns kommuner som hade 50 ordinarie ledamöter i fullmäktige men över 150 suppleanter.

[ delbetänkandet ”Nya bestämmelser för utseende av suppleanter för kommunfullmäktige” (Ds C 197124) föreslogs därför vissa ändringar av valreglerna. Dessa syftade bl. a. till att nedbringa antalet suppleanter. Förslaget innebar även en proportionell fördelning av suppleanterna mellan partierna.

För redovisning av suppleantfrågans tidigare behandling samt detalj- redovisning av gällande rätt hänvisas till ovannämnda delbetänkande.

Det förslag som utredningen lade fram 1971 är numera genomfört och återfinns i 1972 års vallag samt i kommunallagen.

Av erfarenheterna från 1973 års val har framgått att det nya systemet fått åsyftade effekter. Dessa kan sammanfattas enligt följande:

. antalet suppleanter har maximerats . minst en suppleant för varje parti har utsetts . proportionell fördelning mellan partierna har uppnåtts, och . efterträdare har utsetts från samma lista som den avgående ledamoten var uppförd på.

I det följande behandlas främst suppleanternas sätt att fungera, dvs. deras allmänna befogenheter och arbetsförutsättningar.

Genom motioner i riksdagen har vissa frågor som rör suppleant- systemet hänvisats till utredningen. Det gäller:

0 om suppleanter skall vara obligatoriska i fullmäktige (Motioner 1969 1:1108 1110 och 11:1280 — 1282) 0 om det skall finnas suppleanter för förbundsfullmäktige i kommunal- förbund (Motion 1972z794) . om det med anledning av att suppleantsystemet införts är motiverat att slopa eller sänka det s.k. beslutförhetskravet dvs. att minst två tredjedelar av ledamöterna måste vara närvarande för att fullmäktige skall kunna fatta beslut (Motion 1974:98).

3.7.2. Gällande regler och problemområden

En första frågeställning när det gäller suppleantsystemet är alltså om det skall vara obligatoriskt för alla kommuner. Enligt gällande ordning är detta fallet i landstingen, men inte i kommunerna ( 8 & KL och 6 % LL). En undersökning som utredningen utfört har visat att alla kommuner utom tre har infört suppleantsystem. Bland dem som inte har suppleanter ingår Stockholms kommun.

En annan fråga gäller principerna för suppleanternas turordning och tjänstgöring. Enligt vad som kommit till utredningens kännedom före- ligger i vissa fall oklarhet hur gällande regler skall tolkas och tillämpas. Det kan därför vara motiverat att redogöra mera detaljerat för inne- börden av dessa regler:

. Varje suppleant i fullmäktige är ersättare för alla ledamöter som valts på samma valsedel som suppleanten själv eller på annan valsedel för samma parti. . Om kommunen indelats i valkretsar får suppleant tjänstgöra endast för ledamot som kommer från samma valkrets.

. Turordningen mellan suppleanterna bestäms av valutslaget. Valutslaget avgör också vilken rätt suppleant har att tjänstgöra. . Ordinarie ledamot har företräde framför kallad suppleant, om han t. ex. inställer sig trots att han anmält hinder. . Har suppleant däremot börjat tjänstgöra på ett sammanträde, år huvudregeln den att ordinarie ledamöt inte får träda in i suppleantens ställe. Det anses dock att ordinarie ledamot som blivit något försenad, t.ex. på grund av trafikhinder, har rätt att träda in, även om en suppleant börjat tjänstgöra i hans ställe. Reglerna om hur suppleant för landstingsledamot skall inkallas över- ensstämmer inte helt med dem som gäller för fullmäktige. Landstings- ledamot skall i förväg anmäla hinder till förvaltningsutskottet, som inkallar den suppleant som skall tjänstgöra. Om en landstingsledamot blir hindrad att tjänstgöra under ett pågående sammanträde, skall han vända sig till ordföranden som kallar in suppleant. Landstingsmötet skall pröva det hinder som ledamot eller suppleant anmält. Sammantaget visar erfarenheterna att det i vissa kommuner finns praktiska problem när det gäller suppleanternas turordning och tjänstgö-

ring. ! flera fall har önskemål om mer detaljerade anvisningar framförts.

Slutligen gäller det frågan om suppleanternas befogenheter. Enligt gällande regler har suppleanterna samma ställning som ordinarie då de tjänstgör. Däremot har de i andra fall inte några särskilda befogenheter.

Suppleanter som inte tjänstgör har inte rätt att delta iöverläggningen eller i besluten. De kan inte heller reservera sig.

Suppleant kan framställa interpellation och väcka motion endast när han tjänstgör. Av detta följer att suppleanten inte får delta i överlägg- ningen när interpellationen eller motionen kommer upp till behandling i de beslutande organen, om han inte då tjänstgör i stället för någon ordinarie ledamot.

Kommunfullmäktige och landstingsmöte kan besluta att suppleanter som är närvarande på sammanträdena utan att tjänstgöra skall få arvode och annan ersättning.

[ den allmänna debatten har man ifrågasatt om inte suppleanternas befogenheter skulle utsträckas. Motiven har varit kommunaldemokra— tiska. Genom att stärka suppleanternas ställning har man menat att kretsen av aktiva medborgare med förtroendeuppdrag skulle kunna utvidgas. Främst har diskussionen gällt möjligheten att ge suppleanter som inte tjänstgör rätt att väcka motion och eventuellt ställa interpella- tion och enkel fråga.

3—.8 Utredningens överväganden och förslag

3.8.1. Allmänna utgångspunkter

Från demokratisk synpunkt är de förtroendevaldas arbete i de beslutande organen av central betydelse. Vi har därför i vårt arbete haft den allmänna utgångspunkten att fullmäktiges och landstingsmötets ställning som högsta beslutande organ bör stärkas.

De beslutande organens ställning har förändrats under de senaste decennierna. [ takt med att den kommunala verksamheten ökat i omfattning har framför allt kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets funktion i beslutsprocessen betonats.

De förändrade förutsättningar som idag gäller för den kommunala verksamheten aktualiserar frågan om arbetsfördelningen mellan de beslutande församlingarna och nämnderna. Men det är även väsentligt att överväga de beslutande organens arbetsformer.

Enligt vår uppfattning är det betydelsefullt att kommunerna och landstingen ges stor valfrihet när det gäller formerna för det egna arbetet. Detta motiveras främst av hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Men det är även en praktisk ordning eftersom förutsättningarna skiljer sig åt väsentligt i olika kommuner och landsting.

Vi vill därför, som angivits i kapitel ], ge stöd åt den princip som föreslagits av kommunallagsutredningen, att kommunallagen skall ges karaktären av ramlag. Därmed ges kommunerna och landstingen större rörelsefrihet att anpassa sina verksamhetsformer efter de lokala förhållan-

dena. Genomförandet av kommunindelningsreformen motiverar en sådan utveckling.

För de beslutande organens del innebär det att bestämmelser av detaljkaraktär inte skall regleras i lag utan i stället skall finnas i en arbetsordning. Denna skall vara obligatorisk för både kommuner och landsting.

En utgångspunkt för vårt arbete när det gäller de beslutande organen har alltså varit att kommunallagen inte i detalj bör reglera verksamhets- formerna. Ur kommunaldemokratisk synvinkel är det emellertid väsent- ligt att i lag garantera vissa grundläggande regler. Dessa gäller t. ex. rösträtt, valbarhet och de beslutande organens kompetens, där det måste föreligga likformighet i hela landet. Hit hör också vissa regler angående t. ex. möjlighet till bordläggning och motionsrätt.

Utifrån dessa allmänna utgångspunkter har våra överväganden främst gällt:

. de beslutande organens ställning i framtiden i den kommunala demokratin,

. arbetsformerna i de beslutande organen, samt 0 den särskilda frågan om suppleanterna ifullmäktige.

3.8.2. De beslutande organens ställning

Som framgått av bakgrundsbeskrivningen har kommunfullmäktige resp. landstingsmötet inte samma ställning i den kommunala verksamheten. De skilda förutsättningarna motiverar att de behandlas var för sig.

Kommunfullmäktige

När det gäller kommunfullmäktiges ställning har diskussionen under senare år i ökad utsträckning handlat om den ökade arbetsbelastningen. [ framför allt de större kommunerna har antalet ärenden medfört att fullmäktiges sammanträden blivit mycket långvariga. Den ökade arbets- belastningen har i vissa fall medfört önskemål om större möjligheter att överföra beslutanderätt till nämnderna.

Detta sker redan i betydande utsträckning i form av uppdrag åt dem att verkställa fattade beslut. Ett sådant uppdrag kan sällan vara så fullständigt, att det lämnar verkställaren utan valrätt i något avseende. Den viktigaste och mest omfattande formen för överförande av ”verk— ställighet” från de beslutande organen till nämnderna är budgeten. Kommunalrättskommittén påpekade bl. a. möjligheten att delegera ge- nom att minska detaljeringsgraden i medelsanvisningarna (SOU 1965240 5. 156). Detta har en dubbel effekt. Ju färre detaljer som binds upp av de beslutande organen, desto färre ärenden om ändrade dispositioner och överskridanden behöver återföras.

Överföring av beslut förekommer med stöd av specialförfattningar och praxis i en mängd olika frågor bl. a. mindre planfrågor, vissa fastighets- köp och försäljningar samt i personalfrågor. De ryms alla inom verkstäl-

lighetsbegreppet då de beslutande organen fastställer vissa regler och begränsningar för dem. Vill de beslutande organen öka överföringen av beslut i dessa frågor kan de ändra reglerna därhän att nämndernas handlingsfrihet ökar.

Kommunallagsutredningen har föreslagit att en allmän delegationsregel för fullmäktige införs. Den föreslagna allmänna delegationsregeln inne- bär, framhålls det, en smidigare ordning, om praxis i framtiden motiverar en liberalare inställning till en vidgad delegationsrätt.

Detta betyder att man liksom hittills överlämnar åt praxis att dra upp gränserna för delegationsrätten. Den föreslagna regeln innebär emellertid att delegationsrätten i framtiden kan utvidgas till andra ärendetyper än för närvarande. Det är därför enligt vår mening ytterst väsentligt att det i förarbetena till kommunallagen anges vilka allmänna riktlinjer som skall gälla vid de rättsliga bedömningarna.

Vår allmänna inställning är att delegationsrätten måste ha en klar avgränsning. Det finns annars risk för att fullmäktiges ställning urholkas. Dessutom innebär det att kommunstyrelsens ställning ytterligare för- stärks i förhållande till fullmäktige. Båda dessa synpunkter medför betänkligheter ur kommunaldemokratisk synvinkel.

Omfattningen av delegationsförfarandet är en ytterligt svår avvägnings- fråga. Det är emellertid vår uppfattning, att delegation även i framtiden endast skall omfatta de ärendekategorier där besluten idag överförs från fullmäktige till nämnd. Vi anser att den föreslagna delegationsregeln endast skall ses som ett juridiskt klargörande av vad som gäller utan någon vidgning av möjligheten att överföra beslutanderätt. De beslut som skall vara möjliga att delegera skall endast avse rutinärenden. Men även när det gäller sådana ärenden skall fullmäktige vara restriktiv, eftersom delegationsärendena sammantaget kan ha stor betydelse. De ärendegrup- per som skall delegeras måste fastställas i ett särskilt beslut och avgränsas noggrant. Delegationsbeslut skall på lämpligt sätt delges ledamöterna i de beslutande organen.

En restriktiv delegationsrätt behöver i och för sig inte innebära att fullmäktiges arbetsbörda blir orimlig. 1 mindre viktiga ärenden kan beslut oftast fattas utan diskussion eller längre tidsåtgång. Fördelen med denna form av ”registrering” av besluten är att fullmäktige fortfarande har kvar beslutanderätten. Därmed kvarstår möjligheten till diskussion om sådan anses befogad.

Det är svårt att i lag räkna upp alla ärenden som får delegeras. Möjligen är det enklare att fastslå vad som inte får delegeras. Men även detta skulle kunna ge upphov till tolkningssvårigheter. Vare sig en sådan uppräkning görs positiv eller negativ finns det risk för att den blir alltför detaljerad för att kunna tillämpas i alla typer av kommuner. En sådan lösning skulle också vara svår att anpassa till ändrade förhållanden i framtiden. Mot en detaljreglering talar även svårigheten att dra en klar gräns mellan vad som är beslutande, verkställande och förvaltande uppgifter. Den enda fram— komliga vägen är därför, enligt vår mening, att fastställa allmänna principer som så långt möjligt klargör delegationens omfattning.

Det händer t. ex. ofta, att de beslutande organen fattar beslut av

förvaltningskaraktär. I budgetsammanhang tar fullmäktige och landstings- möte åtminstone formellt ställning till varje anslagspost. Dess- utom förekommer det sällan något förvaltnings- eller verkställighetsupp- drag som utesluter varje prövningsmöjlighet för nämnderna. Av praktiska skäl måste det sannolikt finnas en viss flexibilitet i begreppen ”beslutan- derätt” respektive ”förvaltning" och ”verkställighet" även i framtiden.

Ur demokratisk synvinkel anser vi alltså att det är viktigt att fullmäktiges och landstingsmötets ställning som högsta beslutande organ förstärks. Alla viktigare finansiella beslut skall fattas av de beslutande organen. De skall fatta alla beslut av generell och normativ art. Som exempel på det senare kan taxefrågor nämnas.

3 Vi anser att den föreslagna delegationsregeln inte skall innebära en förändring av de principer som nu gäller för överföring av beslutande- rätt från fullmäktige till nämnder. Även i fortsättningen skall endast rutinärenden kunna delegeras. När det gäller sådana ärenden skall även restriktivitet iakttas. Nämnderna skall enligt vår uppfattning inte kunna fatta beslut i ärenden som skall fattas av fullmäktige utan att de har stöd av ett direkt beslut eller ett delegationsbemyndigande.

Slutligen anser vi att de beslutande organens delegation endast skall kunna riktas till kommunstyrelsen eller annan nämnd. Detta krav är tillgodosett i kommunallagsutredningens förslag till enhetlig kommunal- lag.

Landstz'ngsmötets funktion

Landstingens verksamhet och uppgifter har ökat i omfattning och vidgats till nya verksamhetsområden. Det beslutande organet i landstinget — landstingsmötet har emellertid i liten utsträckning ändrat sina arbetsformer.

Antalet landstingsmöten har inte förändrats nämnvärt. Landstings- utredningen föreslog att de s.k. beredningsutskotten även skulle kunna sammanträda under den tid som landstingsmötet inte var samlat. Detta har emellertid i praktiken inte utnyttjats.

Den landstingskommunala verksamheten kommer med säkerhet att öka ytterligare i omfattning. Dessutom är det möjligt att landstingen i framtiden kan komma att få ytterligare arbetsuppgifter. I länsbered- ningens betänkande ”Stat och kommun i samverkan” SOU 1974:84 föreslås t. ex. att landstingen skall få ansvaret för den regionala kollektivtrafiken.

Av de undersökningar vi låtit utföra har framgått att en stor andel av landstingsledamöterna upplever att de har för kort tid för att hinna ta del av det omfattande bakgrundsmaterialet som sänds ut inför sammanträ- dena.

Över huvud taget tyder våra kartläggningar på att det finns starka motiv för en förändring av landstingsmötets funktion iriktning mot den som gäller för kommunfullmäktige.

1] Vi anser således att landstingsmötet skall sammanträda med kortare mellanrum än för närvarande. Landstingsmöte bör som regel hållas varannan månad.

Ett viktigt skäl för en sådan ordning är att det allmänna intresset för landstingsfrågorna skulle öka. Den landstingspolitiska debatten skulle inte som nu vara koncentrerad till några få tillfällen per år. Vidare skulle man därigenom ge landstingsmötet ökade förutsättningar att leda det fortlöpande arbetet i landstinget. Flera förtroendevalda skulle ges möjlighet till ett regelbundet deltagande i landstingsarbetet. Arbetsbör- dan för de förtroendevalda och de politiska partierna skulle också spridas ut över hela året.

För det löpande förvaltningsarbetet skulle tätare sammanträden och därmed ett större antal ärenden vid landstingsmötena sannolikt kunna leda till en något ökad arbetsbörda. Detta torde emellertid uppvägas av att arbetet kunde fördelas jämnare. över året. Framför allt synes den nuvarande ordningen i flera fall innebära en mycket stark arbetsbelast- ning före oktobersammanträdet. Förutom beredningen av budgeten är det inte ovanligt att även andra omfattande ärenden måste förberedas. Även under själva mötet är arbetssituationen för förvaltningen ofta ansträngd.

Ett viktigt skäl för att hålla ett fåtal sammanträden var tidigare reseavstånden och de fåtaliga ärendena. Enligt vår mening har förutsätt- ningarna i båda dessa avseenden förändrats.

Kommunikationerna är i dag sådana över hela landet att det framstår som möjligt att hålla landstingsmöten varannan månad. De kostnads- ökningar som kan uppstå genom ökade rese- och traktamentsersättningar är enligt vår mening inte av den omfattningen att det behöver medföra något hinder.

Som angivits ovan har den landstingskommunala verksamheten och antalet ärenden ökat väsentligt under senare år. De långsiktiga bedöm- ningarna ställer enligt vår uppfattning ökade krav på en allsidig debatt där många förtroendevalda deltar. Detta gäller även förutsättningen för medborgarna att via partier, övriga folkrörelser och massmedia påverka landstingsfrågorna. Redan i dag är således landstingsverksamhcten av en sådan betydelse för medborgarna att en större andel av frågorna bör föras upp på landstingsmötet. Över huvud taget anser vi att landstingsfrågor- na bör föras ut i den allmänna debatten i en större omfattning än vad som sker nu.

Om landstingsmötena i princip hålls varannan månad skulle det enligt vår mening vara möjligt att förvaltningsutskottet fick en ställning, som överensstämmer med kommunstyrelsens i kommunerna.

Förvaltningsutskottets ställföreträdarskap

Förvaltningsutskottet har genom sitt ställföreträdarskap en mycket stark ställning i landstinget. Det ger i regel förvaltningsutskottet större

möjligheter att självständigt fatta beslut än vad som är fallet för kommunstyrelsen i kommunerna. Ställföreträdarskapet har motiverats av att vissa beslut måste fattas även mellan de relativt sällan återkommande landstingsmötena. Ställföreträdarskapet kan begränsas av landstingsmö- tet. Med utgångspunkt från förvaltningsutskottens reglementen kan emellertid konstateras att några sådana begränsningar inte företagits.

Landstingsutredningcn övervägde även frågan om förvaltningsut- skottets ställföreträdarskap. Några direkta lagändringar föranledde detta emellertid inte.

Vi anser att en stor del av motiven för ställföreträdarskapet försvinner om landstingsmötet i enlighet med vårt förslag ovan sammanträder oftare.

Ställföreträdarskapet har hittills varit nödvändigt från praktisk syn— punkt eftersom landstingsmötet sammanträtt så sällan. Det har emellertid vissa nackdelar ur demokratisk synvinkel. I vissa fall kan det t. ex. innebära, att både de förtroendevaldas och medborgarnas insyn och möjligheter till påverkan försvåras. Vi anser att alla frågor som har betydelse för medborgarna skall redovisas och diskuteras i de beslutande organen. Från kommunaldemokratisk synvinkel är det viktigt att den politiska debatten stimuleras på detta sätt. För minoritetens arbetsmöj— ligheter är det ytterst väsentligt att fler ärenden förs fram till offentlig debatt i landstingsmötet och inte stannar i förvaltningsutskottet. Där- igenom kan minoriteten få till stånd debatt och inför medborgarna markera sin politiska linje i de olika ärendena.

D Vi föreslår därför, att det s.k. ställföreträdarskapet för landstingens förvaltningsutskott skall slopas. Samma delegationsregler som föreslås gälla för fullmäktige bör införas även för landstingsmöte.

Den obligatoriska dubbla beredningen

Kommunallagskommittén ansåg i sitt förslag till landstingslag 1954 att den särskilda beredningen i utskott skulle ge landstingsledamöterna tillfälle att mer ingående tränga in i ärendena än vad som är möjligt under landstingsmötets förhandlingar. Detta bedömdes vara av stor betydelse, eftersom landstingsledamöterna inte på samma sätt som ledamöterna i fullmäktige kunde följa förvaltningsarbetet mellan sammanträdena.

Kritik mot beredningsförfarandet i landstingen har framför allt riktats mot att allför kort tid står till beredningsutskottens förfogande. Bered— ningen har därför lätt ansetts kunna bli en formalitet.

Det är svårt att bedöma beredningsutskottens betydelse. Det finns stora skillnader mellan olika landsting i detta avseende. Utskottens verksamhet upplevs säkert som betydelsefull av framför allt de landstings— ledamöter som inte har nämnduppdrag.

Enligt vår mening minskar motiven för dubbel beredning i bety- delse om antalet landstingsmöten ökar. Samma beredningsförfarande

kan då tillämpas som i kommunerna. Landstingsledamöternas arbetsför- utsättningar skulle därigenom förbättras avsevärt. Deras arbetsbelastning skulle bli jämnare genom att beredningsarbetet på ett naturligare sätt sprids över hela året. Det kan även ges mer tid för diskussioner i partigrupper och i partiernas lokala organisationer.

D Mot bakgrund av detta föreslår vi i likhet med kommunallagsutred- ningen att den dubbla beredningen skall göras fakultativ.

3.8.3. Fullmäktiges och landstingsmötets arbetsformer

Dc förtroendevaldas arbetsmöjligheter i de beslutande organen hänger nära samman med deras möjligheter att aktualisera frågor och få till stånd en debatt. Meningsutbytet har stor betydelse för medborgarnas förutsätt- ningar att bilda sig en uppfattning om de olika partiernas ståndpunkter även mellan valen.

Fulln'zäktiges och landstingsmötets debatter

Det är av stort demokratiskt intresse att fullmäktige och landstingsmötet på ett tidigt stadium får diskutera de långsiktiga frågorna innan de sätts in i sitt sammanhang och bildar beslut av verkställande karaktär. Fullmäktiges och landstingsmötets beslutanderätt skall emellertid inte begränsas till enbart översiktliga program och principiella avgöranden. De beslutande organen skall enligt vår mening styra utvecklingen både genom att ange riktlinjer för verksamheten och genom att ta ställning i konkreta frågor.

[] Vi anser att diskussionerna om de långsiktiga frågorna naturligt bör inordnas i de beslutande organens övriga arbete på ett sådant sätt att de blir regelbundet återkommande.

Genom att långsiktiga ärenden regelbundet tas upp i en offentlig debatt i t. ex. fullmäktige sker en direkt utåtriktad information om olika politiska ställningstaganden i för kommunmedlemmarna betydelsefulla frågor. Beslutsunderlaget har här ett dubbelt syfte. I första hand skall det informera ledamöterna i de beslutande organen. Men det skall även stimulera till en offentlig debatt.

Ämnen som enligt vår mening kan vara lämpliga för återkommande diskussioner är följande:

. Allmän kommunalpolitisk debatt i samband med att anvisningarna inför det kommande budgetarbetet diskuteras. . Den ekonomiska långtidsplaneringen i samband med att budgeten behandlas.

. Kommunal verksamhetsplanering i samband med att program för t. ex. förskoleverksamheten antas. . Den kommunala bostadspolitiken och då speciellt bostadsmiljöfrågor— na t. ex. i samband med att bostadsbyggnadsprogrammet behandlas.

0 ] landstingen bör liknande diskussioner vara möjliga i samband med att budgeten eller sjukvårds- och omsorgsplaner behandlas.

Motionsförfarandet

Tidsfristerna för avlämnande och besvarande av motioner är en fråga som ofta debatteras. l landstingslagen finns en regel om att motion måste avlämnas senast två månader före landstingsmötets början. Tidpunkten för behandling av motioner i de beslutande organen finns inte formellt reglerad i någon av kommunallagarna. På landstingssidan är det emellertid naturligt att de behandlas vid nästkommande sammanträde.

Landstingslagens regel om att motion måste avlämnas senast två månader före landstingsmötet föreslår kommunallagsutredningen skall utgå. Den föreslår att dessa tidsfrister i stället tas in i arbetsordning. Det bör även noteras att den nu gällande regeln i landstingslagen får minskad betydelse om landstingsmötets sammanträdesfrekvens ökar.

Från kommunaldemokratisk utgångspunkt är det viktigt att motioner behandlas inom en relativt begränsad tid, så att ärendenas aktualitet inte försvinner. Genom våra undersökningar vet vi att hälften av alla motioner inte behandlats inom ett år efter det att de väckts. Det är inte ovanligt att

I PÄRTI GRUPPEN

Dec Jan Febr

Febr Mars April Maj Juni Juli Aug Sept Okt Nov

Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen Nämnd Kommunstyrelsen

Motionen väcks . Beredning

Figur 3.2 Exempel på beredning av en motion under en ettårsperiod.

motioner är obehandlade under flera år. Detta synes i många fall bero på att motionerna får vänta på att kommunala utredningar skall bli klara. Motionerna bereds då i anslutning till utredningsarbetet. Denna ordning skiljer sig från den som tillämpas i riksdagen där motionerna skall behandlas inom en bestämd tidsgräns.

l:] Motionsrätten anser vi ha stor betydelse för den enskilda ledamoten

och för partigruppens möjligheter att påverka den kommunala verksamheten. Vi föreslår därför att motioner skall bli föremål för beslut i fullmäktige och på landstingsmötet inom ett år. Därmed ges motionsförfarandet en annan karaktär än vad det har idag. Bered- ningen bör normalt klaras av inom ett år. Om beredningen inte har hunnits med skall detta anmälas till de beslutande organen och en redogörelse lämnas över vad som dittills framkommit under bered- ningen. I samband med sådan anmälan skall möjlighet finnas att besluta att avskriva motionen från vidare handläggning eller besluta att den skall anses besvarad med vad som redovisats. Detta föreslår vi regleras i lag. D Eftersom landstingsmötet förutsätts sammanträda oftare föreslår vi att särreglerna för motion till landstingsmöte skall slopas. Samma regler skall gälla för kommuner och landsting.

Övriga detaljer när det gäller motionsförfarandet bör enligt vår mening regleras i arbetsordningar för de beslutande organen. En fråga som vi anser skall regleras på detta sätt är att motion skall vara skriftlig.

Interpellationsjörfarandet

Enligt kommunallagen skall interpellation avlämnas före det samman- träde då den skall ställas. Medger fullmäktige att den får ställas bör den besvaras senast vid nästa sammanträde.

1 landstingen skall interpellation avlämnas senast första dagen för landstingets möte. Lämnas medgivande bör den besvaras vid mötet. Dessa regler har ofta givit upphov till stora svårigheter när komplicerade interpellationssvar skall arbetas fram på några få dagar under landstings- mötet. Skillnaden i sammanträdesfrekvens mellan fullmäktige och

Kommunfullmäktige

Bifall, avslag på motionen Fortsatt bered- nlng Avskrivning

landstingsmöte har motiverat olika bestämmelser om tidsfristen för besvarande av interpellationer.

Eftersom landstingsmötet samlas endast två är tre gånger per år har man ansett att interpellation måste besvaras vid det sammanträde då den framställts. Annars menar man att interpellationen lätt kan förlora sin aktualitet i den politiska debatten. Vi har ingående övervägt om interpellation skall lämnas en viss tid, t. ex. en vecka, före det sammanträde då den skall ställas för att svar skall kunna lämnas på det följande landstingsmötet. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå en sådan regel. Men om landstings- mötet i framtiden som föreslagits ovan börjar sammanträda oftare kan samma regler införas i landstingen som gäller för avlämnande och besvarande av interpellation i kommunernas fullmäktigeförsamlingar.

Kommunallagsutredningen har i förslaget till enhetlig kommunallag överlämnat till de beslutande organen att i arbetsordning lämna föreskrif- ter om tiden för avlämnande och besvarande av interpellation.

Den som interpellerar avser oftast inte att få ett konkret beslut i någon fråga. Många gånger vill man enbart få en upplysning eller möjlighet att i en debatt i de beslutande organen få föra fram sina synpunkter.

EI Vi anser därför att interpellation skall vara tillgänglig för varje ledamot innan beslut om medgivande fattas. Under förutsättning att landstings- mötet börjar sammanträda oftare rekommenderar vi dessutom att interpellation bör besvaras så snart som möjligt eller senast vid sammanträdet efter det att den ställts. Detta anser vi bör regleras i arbetsordning.

FULLMÄKTIGE

Enkel fråga

Enkel fräga regleras inte närmare i lagstiftningen. De beslutande organen kan därför lokalt reglera institutet allt efter behov. ] landstingen och i de större kommunerna har detta ofta skett i arbetsordningar.

Cl Enligt vår mening finns inget behov att centralt reglera institutet enkel fråga. Vi anser att det skall regleras i lokala arbetsordningar.

I arbetsordning bör anges att enkel fråga skall vara skriftlig och att den skall avlämnas viss tid före sammanträdet. Ordföranden ges därigenom möjlighet att ta ställning till om det är en enkel fråga eller en interpella- tion som ställts och om frågan ligger inom det beslutande organets kompetensområde.

] arbetsordningarna måste det också framgå att de enkla frågorna är avsedda att gälla enkla och klart avgränsade sakförhållanden där snabba upplysningar kan lämnas. Vid behov kan även debattinläggen i anledning av en enkel fråga tidsbegränsas. För närvarande gäller principen att endast den som framställt frågan och den som skall svara får yttra sig när enkel fråga behandlas. Detta bör enligt vår mening betonas och skrivas in i arbetsordningarna.

3.8.4. Kungörelser och handlingar till sammanträden

Enligt kommunallagen skall kungörelse anslås på kommunens anslagstavla minst en vecka före fullmäktiges sammanträde. Vidare skall kungörelse översändas med posten till varje ledamot och suppelant så tidigt att den kan nå fram senast fyra dagar före sammanträdet. Kungörelsen skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas(l4 & KL).

Motsvarande kungörelsetid för landstingen är fjorton dagar. Någon skyldighet att sända kungörelsen till suppleanter finns inte (20 % LL).

Tillkännagivande om tid och plats för sammanträde skall införas i pressen en vecka före fullmäktiges och landstingsmötets sammanträde. Det finns inga krav på att denna kungörelse skall innehålla någon förteckning över de ärenden som skall behandlas.

Enligt vår mening bör samma regler för kungörelseförfarandet gälla för kommuner och landsting under förutsättning att landstingsmötet kom- mer att sammanträda oftare. Vi ansluter oss därför till kommunallagsut- redningens förslag. Detta innebär att kungörelse som innehåller uppgifter om tid och plats för sammanträde samt anger vilka ärenden som skall behandlas minst en vecka före sammanträdet anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla och sänds till varje ledamot och suppleant med posten. Annonseringen skall också enligt förslaget ske minst en vecka före sammanträdet,

Kungörelseannons behöver dock enligt förslaget inte innehålla förteck- ning över vilka ärenden som skall behandlas.

El Vi rekommenderar därför dessutom att ledamöter och suppleanter samtidigt med kungörelsen även bör få heslutsunderlaget DFör att öka medborgarnas kännedom om vad som kommer att

behandlas i fullmäktige- och landstingsförsamlingarna rekommenderar vi att kungörelseannonsen i tidningarna även skall innehålla en förteck- ning över de ärenden som skall behandlas.

De ökade kostnaderna för en Sådan utvidgad kungörelseannonsering är förmodligen i de flesta kommuner relativt begränsade. Men självfallet varierar kostnaderna beroende på i vilka och i hur många tidningar kungörelseannonsen införes. I de kommuner och landsting där pressbe- vakningen framför allt sker av rikspressen är givetvis annonskostnaderna större. Kostnaderna för annonseringen bör genom t. ex. ett begränsat format kunna hållas inom en rimlig ram. Stor omsorg bör läggas på att utforma ärenderubrikerna så att kommunmedlemmarna förstår vad ärendena gäller.

El De förslag som berör kungörelseannonseringen i kommuner och landsting som framlagts i departementspromemorian ”Effektivare kungörande” (Ds Ju 197422) anser vi oss på detta stadium inte kunna ta ställning till. Vi anser bl. a. att kostnaderna för kungörelseannonse- ringen måste vägas mot andra kommunala informationsbehov. Depar— tementspromemorian övervägs för närvarande inom justitiedeparte- mentet. Vi förutsätter att kostnadsaspekten klargörs samt att begrep— pet "spridning av någon betydenhet” definieras mer exakt än vad som hittills skett. Cl Enligt vår mening har den hittillsvarande regeln att en tredjedel av ledamöterna i de beslutande organen kan kräva annonsering i viss tidning fungerat tillfredsställande. Innan förslag framläggs om en ändring på denna punkt föreslår vi att tillämpningen på den kommu- nala sidan blir föremål för ytterligare belysning.

KOMMUN ENS ANSLAGSTAVLA

3 .8.5 Supplean terna

Enligt vår mening är ett av de främsta syftena med suppleantsystemet att fler medborgare kan engageras i samhällsarbetet. Om suppleanter utses kan flera kommunmedlemmar knytas direkt till den kommunala verk— samheten. Förtroendeuppdragen kan spridas till fler medborgargrupper. Kommunens och landstingets olika delar kan lättare bli representerade i de beslutande organen. Suppleantinstitutionen garanterar också att de beslutande organen är fulltaliga så att ett tillfälligt förfall för ordinarie ledamöter inte kan påverka beslutsfattandet. Suppleanter är även till fördel vid jävssituationer.

Vi anser att suppleantinstitutionen i de beslutande organen har sådan betydelse, att den skall införas i alla kommuner. Denna uppfattning styrks av att suppleanter utsetts för fullmäktigeledamöterna i nästan alla kommuner. Av erfarenheterna från 1973 års val har framgått att de nya reglerna som då infördes fått åsyftad effekt. Även för landstingens del har suppleantsystemet fungerat mycket väl. Slutligen kan här påpekas att även riksdagsledamöterna numera har suppleanter.

El Vi föreslår därför att det skall vara obligatoriskt att ha suppleanter för kommunfullmäktige i alla kommuner. Fullmäktige bör som hittills bestämma antalet suppleanter. De nuvarande bestämmelserna om antalet suppleanter har fungerat tillfredsställande och de kan därför enligt vår mening behållas oförändrade.

För förbundsfullmäktige i kommunalförbund kan f. n. suppleanter inte utses. Vi anser att samma motiv som tidigare anförts för ett obligatoriskt suppleantsystem i fullmäktige och landstingsmöte även kan anföras för att suppleanter också skall finnas för förbundsfullmäktige.

21 Vi föreslår därför att suppleanter skall vara obligatoriska även för förbundsfullmäktige i kommunalförbund. Medlemmarna i kommunal- förbund bör dock ha frihet att i förbundsordningen bestämma hur många suppleanter som skall finnas och hur många suppleanter varje medlemskommun skall utse. För övrigt anser vi att samma regler för t. ex. inkallande och tjänstgöringsrätt skall gälla för suppleanterna i förbundsfullmäktige som för suppleanterna i övriga beslutande kom- munala organ.

Eftersom det redan är obligatoriskt att ha suppleanter för landstings- mötets ledamöter skapas genom dessa förslag enhetlighet på denna punkt för samtliga beslutande kommunala organ.

I samband med att möjligheten att utse suppleanter för kommunfull- mäktige infördes höjdes kravet för beslutförhet från fler än hälften av antalet ledamöter till två tredjedelar av antalet i de fall suppleanter utsetts. Detta gällde redan tidigare för landstingsmöte.

Som skäl för sänkning eller slopande av kravet på beslutförhet har ibland hävdats, att inte en minoritet genom att utebli från sammanträ- den skall kunna göra det omöjligt för det beslutande organet att fungera. [ praktiken torde det visserligen vara sällsynt att detta förekommer.

E] Vi anser emellertid att en formell garanti trots detta måste finnas mot obstruktion. Vi föreslår därför att kravet på beslutförhet i ett obligatoriskt suppleantsystem skall vara fler än hälften av antalet ledamöter i alla beslutande kommunala organ. Cl På flera håll i kommuner och landsting har ibland osäkerhet uppstått om innebörden i de bestämmelser som reglerar inkallande av supplean- ter och deras tjänstgöringsrätt. Vi anser att klarlägganden behövs och att de grundläggande reglerna skall finnasi kommunallagen.

Vi föreslår därför:

att den nu gällande principen att valutslaget är avgörande för turord- ningen skall behållas. Valutslaget skall även vara avgörande för supple- anternas tjänstgöringsrätt. att ordinarie ledamot alltid skall ha företräde till tjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda när han inställer sig, även under pågående sammanträde. Detta skall gälla oavsett om ledamoten anmält hinder eller ej. Normalt bör inträde inte ske under pågående handläggning av ett ärende. ) att suppleant skall tjänstgöra under hela sammanträdet eller den del som återstår sedan han inträtt. Vid jäv för ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda, sedan det ärende i viljet jäv föreligger har behandlats. I andra fall skall det inte vara tillåtet för ledamot och suppleant att tjänstgöra växelvis under ett och samma sammanträde.

att suppleant som träder in i stället för jävig ledamot när revisionsbe— rättelse behandlas i fullmäktige och landstingsmöte skall ha rätt att deltaga i överläggningen och inte endast i beslutet. [ anslutning till detta föreslår vi att även ordföranden och vice ordföranden i den nämnd vars verksamhet revisionsberättelsen rör, skall ha rätt att delta i överläggningen och representera nämnden.

Detaljerna kring dessa förslag och vissa mindre undantag av praktisk natur redovisas i specialmotiveringarna till lagändringarna i kapitel l0.

För att ge ett meningsfullt innehåll åt suppleantuppdraget har framförts förslag från många håll att suppleanter som inte tjänstgör borde ha rätt att yttra sig på sammanträden, framställa yrkanden och anmäla reservation mot beslut.

Vi anser att såväl principiella som praktiska skäl talar mot en sådan ordning. Gränsen mellan ordinarie ledamöter och suppleanter skulle suddas ut. Vidare skulle en förändrad ställning för suppleanter som inte tjänstgör förändra sammanträdesordningen. Effektiviteten i de beslutande orga- nens sammanträden skulle försämras. DAV nu anförda skäl anser vi att icke tjänstgörande suppleanters befogenheter inte skall utsträckas. En breddad representation kan och bör enligt vår mening enklast åstadkommas med ett ökat antal ledamöter i de beslutande organen. Tjänstgörande suppleant skall enligt vår mening i princip ha samma befogenheter som ledamot. Suppleant skall således kunna delta i överläggningen, framställa

yrkanden och förslag samt anmäla reservation, väcka motion och framställa interpellation när han tjänstgör. Däremot anser vi inte, att suppleant som inte tjänstgör skall ges rätt att yttra sig när en motion eller interpellation som vederbörande initierat kommer upp i det beslutande organet för beslut respektive besvarande. DSlutligen rekommenderar vi att fullmäktige och landstingsmötet i arbetsordning efter lokala behov skall lämna föreskrifter om formerna , för anmälan av hinder och inkallande av suppleant samt i övrigt komplettera lagens bestämmelser. När det gäller de valtekniska reglerna för utseendet av suppleanter har en genomgång av erfarenheterna visat att det finns ytterligare önskemål. Det har bl. a. gällt möjligheterna att åstadkomma en kortare sammanräk- ningstid. Vidare har man från lokala partiorganisationer framfört önske- mål om att systemet skulle göras något enklare att tillämpa. Det har t. ex. varit svårt för partierna att på nomineringsmöten kunna förutsäga vilka kandidater som skall erhålla suppleantplatserna. Dessa frågor är av närmast teknisk natur och kommer att övervägas i annat sammanhang.

3.9. Sammanfattning

El Vi anser att fullmäktiges och landstingsmötets ställning som högsta beslutande organ bör stärkas. Den allmänna delegationsregel för de beslutande organen som föreslagits av kommunallagsutredningen får inte på något sätt ändra funktionsfördelningen mellan organen. Endast rutinärenden skall kunna delegeras. Även när det gäller sådana ärenden skall restriktivitet iakttas. Nämnderna skall kunna fatta beslut i fullmäktigeärenden endast om de har stöd av ett direkt beslut eller ett delegationsbemyndigande. El För att öka det allmänna intresset för landstingsfrågorna och under- lätta landstingsledamöternas arbete, samt med hänsyn till uppgifternas tillväxt och omfattning, rekommenderar vi att landstingsmötet sam- manträder med kortare mellanrum än för närvarande. Landstingsmöte bör som regel hållas varannan månad. [| Motiven för förvaltningsutskottets s. k. ställföreträdarskap försvinner till stor del om landstingsmötet sammanträder oftare. Därför föreslår vi att bestämmelserna om förvaltningsutskottets ställföreträdarskap skall slopas. DOm landstingsmötet som regel sammanträder varannan månad får landstingsledamöterna bättre möjligheter att följa beredningsarbetet. Därför föreslår vi i likhet med kommunallagsutredningen, att den

obligatoriska dubbla beredningen görs fakultativ. _ _ El Vi rekommenderar att diskussioner om de långsiktiga frågorna ges ökat

utrymme i de beslutande organens arbete. De bör på ett naturligt sätt passas in i de beslutande organens arbete och ska på ett tidigt _ stadium i frågornas behandling. Cl Motionsrätten anser vi ha stor betydelse för den enskilde fullmäktige- och landstingsledamoten. Vi föreslår därför att motioner skall bli

föremål för beslut i fullmäktige och på landstingsmöte inom ett är. Beredningen bör normalt klaras av inom denna tid. Om beredningen inte har hunnit med skall detta anmälas till de beslutande organen och en redogörelse lämnas över vad som dittills framkommit under beredningen. [ samband med sådan anmälan skall möjlighet finnas att besluta att avskriva motionen från vidare handläggning eller besluta att den skall anses besvarad med vad som redovisats. Detta föreslår vi regleras i lag. Samma regel föreslås gälla för kommuner och landsting. El Kommunallagsutredningen har i förslaget till enhetlig kommunallag överlämnat till de beslutande organen att i arbetsordning lämna föreskrifter om tiden för avlämnande och besvarande av interpellation. Vi anser att interpellation skall vara tillgänglig för varje ledamot innan beslut om medgivande fattas. Vi rekommenderar, om landstingsmöte börjar sammanträda oftare, att interpellation bör besvaras så snart som möjligt eller senast på sammanträdet efter det den ställts. Detta bör regleras i arbetsordning. Cl Institutet enkel fråga föreslår vi regleras i lokala arbetsordningar. I dessa bör enligt vår mening tas in närmare regler om den praktiska tillämpningen. Vi har t. ex. angivit att det i dessa kan stadgas att de enkla frågorna skall vara skriftliga och att de skall avlämnas viss tid före sammanträdena.

El I de undersökningar som genomförts har majoriteten av de förtroende- valda ansett att tidsperioden mellan utsändningen av beslutsunderlaget och beslutstillfället är alltför kort. Vi föreslår därför att kungörelsen skall sändas till ledamöterna senast en vecka före sammanträdet. Vi rekommenderar dessutom att handlingarna sänds vid samma tidpunkt. Vidare rekommenderar vi att kungörelsen i tidningarna skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas. El De förslag som berör kungörelseannonseringen i kommuner och landsting som framlagts i departementspromemorian "Effektivare kungörande” anser vi oss på detta stadium inte kunna ta ställning till. Vi anser bl. a. att kostnaderna för kungörelseannonseringen måste vägas mot andra kommunala informationsbehov. Departementsprome— morian övervägs för närvarande inom justitiedepartementet. Vi förut— sätter att kostnadsaspekten klargörs samt att begreppet "spridning av någon betydenhet” definieras mer exakt än vad som hittills skett. DEnligt vår mening har den hittillsvarande regeln att en tredjedel av ledamöterna i de beslutande organen kan kräva annonsering i viss tidning fungerat tillfredsställande. Innan förslag framläggs om en ändring på denna punkt föreslår vi att tillämpningen på den kommu- nala sidan blir föremål för ytterligare belysning. D För att möjliggöra för fler kommuninvånare och medborgargrupper att

delta i samhällsarbetet föreslår vi att suppleanter obligatoriskt skall utses i alla beslutande organ. Härigenom skapas enhetlighet i detta avseende för alla beslutande kommunala organ. Vidare föreslår vi att för beslutförhet i de beslutande organen skall även i ett obligatoriskt suppleantsystem krävas att flera än hälften av antalet ledamöter är närvarande. Turordningen mellan suppleanter, deras tjänstgöringsrätt

samt ordinarie ledamots företrädesrätt framför suppleant föreslår vi regleras i kommunallagen. Slutligen rekommenderar vi att fullmäktige och landstingsmötet i arbetsordning efter lokala behov skall lämna föreskrifter om formerna för anmälan av hinder och inkallande av suppleant samt i Övrigt komplettera lagens bestämmelser. [1 När det gäller tjänstgörande suppleants ställning anser vi att de liksom hittills skall ha ledamots befogenheter dvs. yttrande—, förslags—, reserva- tions- och motionsrätt.

4. De kommunala nämnderna

4.1. Inledning

De förtroendevaldas arbete i de kommunala nämnderna tillhör de bärande inslagen i den kommunala självstyrelsen. I det kommunala vardagsarbetet spelar nämnderna den dominerande rollen.

Nämndorganisationen i kommuner och landsting har utvecklats och förändrats på olika sätt under de senaste åren. Detta aktualiserar frågor om hur medborgarnas och de förtroendevaldas möjligheter till informa- tion och påverkan skall kunna förbättras i olika organisationstyper.

Ett väsentligt problem som måste uppmärksammas är det kraftigt minskade antalet förtroendeuppdrag. En fråga är därför om flera nämn- der bör inrättas och om antalet ledamöter i nämnderna kan utökas. I detta sammanhang diskuteras även om det bör vara obligatoriskt med suppleanter i alla nämnder.

Många förtroendevalda upplever svårigheter att följa beredningsarbe- tet. Detta motiverar att även beredningsprocessen blir föremål för diskus- Sion.

4.2. Nämndorganisationen

4.2.1. Allmän bakgrund

Enligt kommunallagstiftningen skall förvaltning, verkställighet och bered— ning skötas av kommunstyrelse/förvaltningsutskott och övriga nämnder. I varje kommun/landsting skall det finnas en kommunstyrelse/förvalt- ningsutskott och vissa andra nämnder som föreskrivs i specialförfatt- ningar. Vid sidan av kommunstyrelse och förvaltningsutskott kan två olika typer av facknämnder urskiljas.

. Nämnder vilkas verksamhet regleras av kommunal- eller landstingslagen (fakultativa nämnder).

. Nämnder som regleras av specialförfattningar som exempelvis skollag, hälsovårds- och byggnadsstadga (specialreglerade nämnder).

I vissa fall kan även kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet svara för specialreglerade uppgifter. Kommunstyrelsen kan t. ex. fungera som

brandstyrelse, civilförsvarsnämnd eller arbetslöshetsnämnd.

Landstingens specialreglerade obligatoriska nämnder är till skillnad från kommunernas obligatoriska endast som funktion. Deras uppgifter kan därför läggas på förvaltningsutskott eller annan nämnd. Förvaltnings- utskott kan t. ex. även fungera som sjukvårdsstyrelse.

De beslutande organen kan dessutom tillsätta tillfälliga beredningar eller kommittéer. Dessa tillsätts ofta för att utreda någon speciell fråga. Beredningarna kan inte ha förvaltande eller verkställande uppgifter. De är inte knutna till några regler i kommunallagarna.

Vid sidan av de centrala nämnderna i landstingen finns vanligen lokala organ eller distriktsorgan för specialreglerad verksamhet. Det är t. ex. direktioner vid sjukhus eller lokala nämnder vid folkhögskolor och sjuksköterskeskolor.

4.2.2. Nämndernas ställning i organisationen

Kommunstyrelsen är det centrala kommunala styrelseorganet med funk- tioner som i vissa avseenden sträcker sig över hela det kommunala verksamhetsområdet. Styrelsens uppgifter kan beskrivas på olika sätt. Några av de viktigaste är:

. samordning och ledning av den totala verksamheten . övervakning av andra nämnders verksamhet och verkställighet av full- mäktiges beslut

. ansvar för kommunens ekonomi, samt

. beslutanderätt i ärenden som överlåtits från fullmäktige.

Kommunstyrelsens viktigaste roll ligger i att samordna den totala verksamheten. I detta ligger framför allt att styrelsen är sista berednings- instans i alla ärenden som går från nämnderna till fullmäktige för avgörande. Detta ger styrelsen en ingående kännedom om och överblick över förvaltningens olika delar. I realiteten betyder detta, att det är i styrelsen som de sista sammanjämkningarna av de olika facksynpunkter— ha och politiska värderingarna sker. Ofta är det också här som olika alternativ utformas. Det innebär att det ytterst är kommunstyrelsen som avgör när ett ärende skall tas upp för avgörande i fullmäktige. Styrelsen bestämmer därigenom tempot i det kommunalpolitiska arbetet.

En annan viktig uppgift för kommunstyrelsen är att följa övriga nämnders verksamhet och se till att fullmäktiges beslut verkställs. Det är ytterst kommunens styrelse som inför fullmäktige bär ansvaret för förvaltningen. Styrelsen är formellt inte överordnad övriga nämnder. Den kan alltså inte ge några bindande förhållningsorder. Nämnderna har ett självständigt ansvar gentemot fullmäktige. Men kommunstyrelsen kan göra påpekanden, rekommendera åtgärder samt begära att få informa tion. Om detta inte ger önskat resultat kan styrelsen påkalla fullmäktiges ingripande.

Kommunstyrelsens förvaltande uppgifter är som regel omfattande och centrala för verksamheten. Ansvaret för kommunens ekonomi tillkom- mer styrelsen. I nära samband med detta står att kommunstyrelsen

Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen Ex. på nämnder tillsatta för Ex. på nämnder för specialreglerad

kommunallagsreglerad förvaltning förvaltning

Perso- Fri— Biblio- Kultur- Hälso- Skol- nal— tids- tekssty- nämnd vårds— styrelse nämnd nämnd relse nämnd

årligen skall upprätta förslag till nästa års budget och förslag till Figur d:] Förenklad skattesats för det kommande året. Den skall även svara för erforderlig organisationsplanför långtidsplanering på det ekonomiska området och tillse att det sker en kommunen samordning med annan planering inom olika sektorer.

Bland styrelsens övriga. förvaltande uppgifter märks, att den i viss utsträckning skall meddela anvisningar för verksamheten. Det kan exem- pelvis gälla arbets- och öppethållningstider.

Som framgått av kapitel 3 har fullmäktige ofta överlåtit viss beslutan- derätt till styrelsen. Det kan t. ex. gälla i personalfrågor eller under vissa förutsättningar vid köp eller försäljning av fastigheter. I vissa frågor kan den ”faktiska delegationen” gå så långt att styrelsen i praktiken har en ställföreträdarroll för fullmäktige.

För att åstadkomma klarhet i arbetsproceduren kan fullmäktige anta ett reglemente eller arbetsordning för kommunstyrelsen. Svenska kom- munförbundet har utarbetat ett förslag till normalreglemente för kom- munstyrelser, vilket antagits av ett stort antal kommuner.

Nämnder som tillsätts med stöd av kommunallagen är fakultativa, dvs. kan inrättas om det finns behov. Beträffande dessa har fullmäktige frihet att bestämma om arbetsuppgifter. I övrigt följer dessa nämnder samma regler som gäller för kommunstyrelsen med undantag för reglerna om antal ledamöter, mandattid och suppleanter. Exempel på kommunallags- reglerade nämnder är personalnämnd, fritidsnämnd, biblioteksstyrelse och kulturnämnd. Antalet fakultativa nämnder har ökat kraftigt allt eftersom den kommunala sektorn vuxit.

Nämnder som tillsätts enligt speciallagstiftning är vanligen obligato- riska. Det innebär att kommunen måste inrätta dem och följa de föreskrifter som finns beträffande organisation, arbetsformer, uppgifter osv. Exempel på obligatoriska nämnder är byggnadsnämnd, hälsovårds- nämnd, skolstyrelse, valnämnd och social centralnämnd.

De specialreglerade nämnderna handhar inte enbart verkställighet och förvaltning av fullmäktiges beslut. De har enligt speciallagstiftningen egna befogenheter på områden där fullmäktige formellt inte kan ingripa. Hälsovärdsnämnden avgör t. ex. när sanitär olägenhet föreligger och kan besluta om åtgärder för att undanröja sådan. Sociala ccntralnämndcn prövar självständigt behovet av socialhjälp och beslutar om storleken av hjälpen.

Fullmäktige utövar inflytande på verksamheten i de specialreglerade nämnderna genom sin rätt att utse ledamöter och genom att bevilja

' Minskad statlig detalj— reglering av kommuner- na, Ds Kn 1975:3.

anslag. Men fullmäktige kan inte inskränka anslagen på ett sådant sätt att verksamheten för en specialreglerad nämnd förhindras.

De förtroendevalda i de specialreglerade nämnderna är på ett annat sätt än i de kommunallagsreglerade bundna av lagar och andra författ- ningar. De förtroendevalda i dessa nämnder är därför inte sällan beroende av personal med expertkunskaper. Den specialreglerade kommunala sektorn är också den mest kostnadskrävande.

Reglerna om de specialreglerade nämndernas organisation innehåller ofta en hänvisning till kommunallagens bestämmelser om kommunstyrel- sen. Vissa formella skillnader finns emellertid i några av specialförfatt- ningarna. Exempelvis kan nämnas att regler om proportionella val saknas för hälsovårdsnämnd och nykterhetsnämnd.

Vidare finns vissa rekommendationer om sammansättningen, t. ex. att läkare skall finnas med i vissa sociala nämnder och i hälsovårdsnämnd. Dessa formella skillnader mellan fakultativa och speciallagsreglerade nämnder är för närvarande föremål för översyn inom kommundeparte- mentet. Syftet är att förenkla reglerna så att specialförfattningarnas be- stämmelser anpassas till motsvarande regler i kommunallagen.I En speciell fråga i detta sammanhang är att endast en ordförande och en vice ordförande kan utses i kommunstyrelsen. Jönköpings kommun har i en framställning till utredningen om den kommunala demokratin begärt en översyn av dessa regler i syfte att möjliggöra valfrihet för kommunerna att utse två vice ordförande i styrelsen.

I landstingen har förvaltningsutskottet en starkare ställning i organisa— tionen än vad kommunstyrelsen har i kommunerna. Utskottet och nämnderna i landstingen har emellertid i princip samma huvudfunktioner som kommunstyrelsen och nämnderna i kommunerna.

Förvaltningsutskottet skall liksom kommunstyrelsen yttra sig i ären- den som skall behandlas av landstingsmötet. Utskottet styr genom beredningsfunktionen arbetet samt reglerar takten och vilka ärenden som kommer upp till behandling på landstingsmötet. Verkställigheten av mötets beslut skall ombesörjas av förvaltningsutskottet om det inte uppdras åt annan. En skillnad i jämförelse med kommunerna när det gäller verkstäl- ligheten är att den i landstingen i viss utsträckning kan vila på lokala organ, som direktioner för sjukhus, styrelser för skolor etc.

Ledningen av landstingens förvaltning innebär även att förvaltningsut- skottet skall ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Begränsning- arna i förvaltningsutskottets uppgifter är i princip desamma som för kommunstyrelsen.

Det som framför allt skiljer förvaltningsutskottet från kommunstyrel- sen är det i landstingslagen inskrivna s.k. ställföreträdarskapet. Som framgår av kapitel 3 ger detta förvaltningsutskottet betydligt större befogenheter. Avsikten är att förvaltningsutskottet i stor utsträckning skall kunna ersätta landstingsmötet mellan dess sammanträden. Ställföre- trädarskapets gränser har inte preciserats. Men av förarbetena framgår att det inte enbart omfattar handläggning av löpande ärenden. Ställföreträ- darskapet har behandlats utförligt i föregående kapitel. Utredningen föreslår där bl. a. att reglerna om ställföreträdarskapet skall slopas.

Beredningsutskott Förvaltningsutskott X

Ex. på nämnder tillsatta för Ex. på nämnder för special— förvaltning reglerad av reglerad förvaltning

landstingslagen Omsorgs- styrelse

Socral- Per- Central Sju k- nämnd sonal— byggnads; vårds- nämnd kommitte styrelse

Sjukhusdirektioner eller distriktsdirektioner

Figur 4.2 Förenklad organisationsplan för

. . .. Iandstin . Förvaltningsutskott och sjukvårdsstyrelse är obllgatoriska namnder, g

som måste finnas som funktion i varje landsting. Förvaltningsutskottet kan även fungera som sjukvårdsstyrelse. Landstingen har vidare vanligen ett mindre antal nämnder som är specialreglerade men frivilliga.

Därutöver kan landstingen liksom kommunerna utse de nämnder som man anser sig ha behov av. För dessa fakultativa nämnders arbetsformer gäller i huvudsak vad som föreskrivs för förvaltningsutskottet.

4.2.3. Antal nämnder och ledamöter m. m.

Antalet ledamöter i kommunstyrelsen får inte vara under fem. Något reellt minimiantal för suppleanterna finns inte. Formellt måste dock minst en utses. Utredningen har är 1971 och 1974 i samarbete med kommunförbundet genomfört undersökningar om antal nämnder och ledamöter.

Numera finns det totalt ungefär 3 300 ledamöter i landets kommun- styrelser. Antalet ledamöter har reducerats med cirka 1700 sedan 1971.l Under samma tidsperiod har emellertid antalet ledamöter per kommunstyrelse ökat från i medeltal elva till tolv ledamöter. Antalet ledamöter varierar från 7 till 17. Kommunstyrelsens storlek ökar något med kommunstorlek men skillnaderna är små. 1 Undersökningen redo- Alla kommuner har utsett suppleanter för styrelsens ledamöter. l visasidetalji"Kommu- allmänhet utses nästan lika många suppleanter som ordinarie ledamöter. Tagliföggråfggåvzglå, Antalet nämnder varierar mellan kommunerna. Det lägsta antalet ' * Svenska kommunför- nämnder är 7 och det högsta 33. Cirka 70 procent av kommunerna har bundet 1975.

1 Organisationskatalogen 1975, Landstingsförbun— det.

emellertid mellan nio och tretton nämnder. Genomsnittet är tolv nämn- der.

Av landets kommuner har alla utom 22 inrättat social centralnämnd. De kommuner som inte har centralnämnd tillämpar vanligen ett system med personalunion mellan nykterhetsnämnd, barnavårdsnämnd och socialnämnd.

De ökade satsningarna på fritids- och kulturaktiviteter i kommunerna har lett till att många kommuner har inrättat fakultativa nämnder inom denna sektor. Som exempel kan nämnas att 26] kommuner av 278 har inrättat kulturnämnd och att 275 har tillsatt fritids— eller idrottsnämnd.l stor utsträckning har kommunerna inrättat centrala byggnadskommittéer (232 kommuner) och trafiksäkerhetskommittéer (225 kommuner).

Antalet ledamöter i de speciallagsreglerade nämnderna anges i respek- tive författning. Vanligen sker detta genom hänvisning till vad som gäller för kommunstyrelsen. För exempelvis hälsovårdsnämnd, barnavårds- och nykterhetsnämnd är minimikravet fem ledamöter i likhet med kommun- styrelsen. Den sociala centralnämnden måste däremot bestå av minst nio ledamöter.

Antalet ledamöter i de fakultativa nämnderna är inte lagreglerat. Det finns inte heller något krav i kommunallagen att det skall finnas suppleanter i dessa nämnder.

Antalet ledamöter är störst i skolstyrelser och sociala centralnämnder. I genomsnitt finns i dessa nämnder elva till tolv ledamöter. Antalet leda- möter i nämnderna ökar med ökande kommunstorlek.

Det genomsnittliga antalet ledamöter per nämnd har ökat något sedan det tidigare undersökningstillfällct (1971) medan det totala antalet för- troendeuppdragi nämnderna totalt sett minskat med cirka 30 procent.

Vanligen utser kommunerna lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämnderna. Med undantag för ett fåtal nämnder och generalplanekommittéer och trafiksäkerhetskommittéer utses regel— mässigt suppleanter i alla organ.

Omkring 90 procent av kommunerna har inrättat ett eller flera arbetsutskott till kommunstyrelsen. l omkring 123 kommuner hade styrelsen mer än ett arbetsutskott. Bland de övriga nämnderna är arbetsutskott vanligast i sociala centralnämnden, Skolstyrelsen och fritids- nämnden. Mer än ett beredningsutskott förekommer förutom i kommun- styrelsen även i sociala centralnämnder.

Även för de landstingskommunala nämnderna finns vissa regler om minimiantalet ledamöter.

Antalet ledamöter i förvaltningsutskottet får inte vara under fem. Antalet ledamöter i specialreglerade nämnder anges oftast i respektive författning. [ regel stadgas att dessa organ skall ha samma minimiantal ledamöter som förvaltningsutskottet. Men för direktionerna gäller exem- pelvis att antalet ledamöter inte får understiga tre. Antalet ledamöteri fakultativa nämnder ärinte lagreglerat.

Landstingens förtroendemannaorganisation är relativt sett mindre än kommunernas. Därvid bortses från Stockholms läns landsting som har en organisation som skiljer sig från övriga landstings.'

0 I genomsnitt finns sju nämnder i landstingens centrala förvaltnings- organisation. . De vanligaste nämnderna är förutom förvaltningsutskottet hälso- och/ eller sjukvårdsstyrelse, utbildningsnämnd, socialnämnd, besvärsnämnd, personalnämnd och central byggnadskommitté. . Genomsnittligt finns per landsting cirka 65 ordinarie förtroendeupp- drag i de centrala nämnderna. I allmänhet finns dessutom nästan lika många suppleanter. . Förvaltningsutskotten har i medeltal 12 ledamöter. . Det största genomsnittliga antalet ledamöter finns i hälso- och sjuk- vårdsstyrelsen (10), utbildningsnämnderna (8), socialnämnderna (8) och i personalnämnderna (7).

4.2.4. Suppleantsystemet i nämnderna

Suppleanternas roll har under det senaste decenniet förändrats. Numera finns suppleanter i flertalet nämnder. Antalet suppleantuppdrag har ökat kraftigt.

Tidigare ansågs suppleanterna främst vara en garanti för att nämnderna skulle vara beslutföra samt att besluten inte skulle påverkas av en tillfällig frånvaro av en ordinarie ledamot. Numera anser man också att suppleantuppdragen innebär möjligheter att engagera fler kommunin— vånare och medborgargrupper i samhällsarbetet.

Efter en lagändring i mitten av 1960-talet är det nu möjligt att delegera beslutanderätt också till suppleanterna. Slutligen kan konstate- ras att arvode eller annan ersättning även kan utgå till icke tjänstgörande suppleant.

Suppleantsystemet för nämnderna är enhetligt i kommuner och lands- ting rned undantag för Stockholms kommun för vilken det finns vissa särregler.

Suppleanterna i kommunstyrelse/förvaltningsutskott utses av de beslu- tande organen som också bestämmer antalet (31 & KL och 42 & LL). Om valet inte sker proportionellt skall ordningen för suppleanternas inkallan- de till tjänstgöring bestämmas genom ett särskilt beslut i samband med valet.

Mandattiden för suppleanterna i kommunstyrelse/förvaltningsutskott är densamma som de ordinarie ledamöternas, dvs. tre år räknat från den första januari året efter valet (33 % KL och 44 & LL).

För de övriga nämnderna gäller i stort sett samma regler som för kommunstyrelse/förvaltningsutskott. Några avvikelser finns emellertid. De beslutande organen har frihet att själva besluta om mandattiden idc fakultativa nämnderna. Slutligen är det inte obligatoriskt att utse supple- anter i dessa nämnder (45 & KL och 545 LL). Numera är det endast undantagsvis som inte suppleanter utses, men enligt de undersökningar som utredningen låtit utföra förekommer det i vissa fall.

En tjänstgörande suppleant har samma ställning som den ordinarie ledamot han ersätter. Suppleant som inte tjänstgör har rätt att vara när- varande vid sammanträde. och skall alltid underrättas om tid och plats för

detta (36 & KL och 47 & LL). Däremot är kallelseförfarandet för supple- anterna inte lagreglerat.

Suppleant som inte tjänstgör har formellt inte yttranderätt. Men genom särskilt beslut kan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organen kan också lämna ett sådant generellt med- givande i ett reglemente för nämnden. Om suppleanterna fått yttrande— rätt innebär det att de får delta i överläggningen men intci besluten. De har alltså inte rätt att ställa yrkanden eller förslag eller rätt att anteckna sin särskilda mening till protokollet.

Under senare år har det blivit allt vanligare att suppleanterna deltar regelbundet i nämndsammanträden även om de inte är ersättare. Därvid har de även i ökad utsträckning medgivits yttranderätt. I den allmänna debatten har det ibland ifrågasatts om inte en sådan yttranderätt skall garanteras suppleanterna i lag.

4.3. Förändringari kommunernas nämndorganisation

Den kraftiga kommunala expansionen har fått till följd att nämndorgani- sationen förändrats och byggts ut. I dag finns även i de mindre kommunerna ett ganska stort antal nämnder.

I många landskommuner hade man länge endast en kommunalnämnd, en fattigvårdsstyrelse och ett Skolråd. Efter hand uppstod behov av flera kommunala organ. Vissa organ föreskrevs som obligatoriska t. ex. kommunstyrelse, byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd, sociala nämnder och skolstyrelse.

1 stor utsträckning skedde uppdelningen efter ämneslinjer. Man flytta- de ut ett ämnesområde från en tidigare nämnd och inrättade t. ex. vid sidan av socialnämnden en barnavårdsnämnd, en-nykterhetsnämnd och en ungdomsnämnd.

Vissa grupper av ärenden har under senare år flyttats från kommunsty- relsen till nya fakultativa nämnder som fritidsnämnd och kulturnämnd. De vanligaste fakultativa nämnderna är personalnämnd, kulturnämnd, biblioteksstyrelse, fritidsnämnd och central byggnadskommitté.

4.3.1. Ökad centralisering och rationalisering i nämndorganisationen

Kommunsammanläggningarna har totalt sett kraftigt minskat antalet nämnder och förtroendeuppdrag. Dessutom började i slutet av 1960-talet strävanden mot en ökad centralisering och rationalisering inom nämnd- organisationen att framträda starkare. Detta motiverades ofta av att arbetet skulle bli effektivare genom en bättre samordning av verksam— heten.

Det mest framträdande exemplet är att man inrättat sociala central- nämnder. Till dem har inte bara de tidigare socialnämndernas utan även barnavårdsnämndernas, nykterhetsnämndernas och andra sociala nämn- ders funktioner överförts. Ett motiv för detta var att en bättre admini- strativ samordning var nödvändig. Ett annat skäl var att en ny social

behandlingsmetod vuxit fram, där individens totala vårdbehov bättre skulle tillgodoses. Cirka 90 procent av kommunerna hade 1974 inrättat en social centralnämnd.

Lagstiftningen öppnar numera även möjligheter att inrätta sociala distriktsnämnder, som i centralnämndens ställe handlägger frågor som gäller enskilda personer. Som ovan nämnts hade denna möjlighet 1974 endast utnyttjats av ett tjugotal kommuner. De flesta av dem hade inrättat två eller tre distriktsnämnder.

Socialutredningen föreslår i sitt principbetänkande ”Socialvården, mål och medel" (SOU 197439) att en nämndorganisation med sociala centralnämnder bör göras obligatorisk i en ny lag. Det finns enligt socialutredningens mening inte skäl att behålla möjligheten till specialise— rade nämnder. För att centralnämnden skall få synpunkter och erfaren- heter från olika områden, exempelvis ungdoms-, handikapp- och pensio- närsfrågor, föreslås att nämnden i lämplig omfattning bör inrätta råd- givande organ.

Även på andra sektorer än den sociala har nämnder förts samman. Exempel på detta är idrotts- och ungdomsnämnder, biblioteksstyrelser och kulturnämnder samtcivilförsvarsstyrelseroch brandstyrelser. Ett annat exempel på centralisering är de centrala byggnadskommittéerna. Tidigare var det vanligt att man för större byggnadsprojekt tillsatte särskilda byggnadskommittéer. [ expansiva kommuner kunde de bli många. Nu- mera har cirka 85 procent av landets kommuner endast en central byggnadskommitté för att sköta kommunens samtliga byggnadsprojekt.

Ett annat uttryck för denna centralisering är den allt starkare ställning som kommunstyrelsen fått.

Den ovan beskrivna utvecklingen har också berörts i vissa betänkanden Linder de senaste åren. Kulturrådet konstaterade bl. a. i sitt betänkande ”Ny kulturpolitik” (SOU 1972166), att en nödvändig förutsättning för en aktiv kommunal kulturpolitik i framtiden är att det finns centrala kultur- nämnder med ett övergripande ansvar för de lokala insatserna.

1 Svenska kommunför- bundets skrivelse 1972- 05—19. 2 ”Kommunal projekt- organisation", Svenska kommunförbundet, Stockholm 1974.

Figur 4.3 Exempel på fullt uppbyggd pro/ekt- organisation.

4.3.2. Olika former för sam verkan mellan nämnderna

De olika nämndernas insatser griper ofta in ioch kompletterar varandra. Ett mera regelbundet och systematiskt samarbete mellan nämnderna har börjat utvecklas i många kommuner. Samverkan sker både i samarbets- grupper som arbetar fortlöpande och i grupper som tillsätts för speciella projekt.

När det gäller fortlöpande samverkan mellan nämnderna kan t. ex. nämnas att Svenska kommunförbundet har utarbetar en principmodell för samarbete socialvård — skola — fritidsverksamhet.1 Ett annat exem- pel är den samverkan mellan barnavårdsnämnd, skola och polis som rekommenderas genom ett kungl. cirkulär (1970-08-14). I detta rekom- menderas länsstyrelserna att verka för att samarbetsorgan bildas. En något annan form för kontinuerlig samverkan som också bör nämnas är den organisation i s.k. programområden som tillämpas i Göteborgs kom- mun.

Slutligen bör även noteras de försöksprojekt som pågår på flera håll för samverkan mellan den kommunala socialvården och landstingens sjukvårdsverksamhet.

Även när det gäller samverkan i enstaka projekt har formerna utveck- lats snabbt. I många kommuner används 3. k. projektorganisation. Det innebär att man temporärt bildar en organisation som är speciellt anpassad till arbetsuppgifter av engångskaraktär. Avsikten är att skapa möjlighet till bättre samordning av övergripande och utvecklingsinriktade arbetsuppgifter. Samarbetsformen möjliggör framför allt ett effektivt lagarbete av personal från skilda fack.

Projektorganisation har använts inom olika kommunala sektorer. Den har t. ex. använts när det gällt projektering och färdigställande av anläggningar för skol-, social-, kultur- och fritidsförvaltningarnas räkning. De har också använts vid bebyggelseplanering och annan exploatering. Det sistnämnda behandlas i kapitel 8.

Uppdragsgivare

Ledningsgrupp ___—|

—— Referensgrupp/er

Arbetsgrupp/er ___.—

Projektledare

III i

Projektorganisationen kan bestå av en ledningsgrupp, en projektledare och av en eller flera arbetsgrupper. Beroende på projektets karaktär och storlek kan det även finnas en eller flera referensgrupper.

Ledningsgruppen består vanligen av förtroendevalda men det förekom- mer även att tjänstemän ingår.

Projektledarens uppgift är framför allt att samordna verksamheten. De 5. k. arbetsgrupperna arbetar på direktiv från ledningsgruppen. Det är här som det direkta projektarbetet sker. Kommunens representanteri arbetsgrupperna utgörs av sakkunniga från de förvaltningar som direkt berörs av projektet.

Vid större projekt tillsätts ibland s. k. referensgrupper. Avsikten med dessa är att de skall möjliggöra ett organiserat samråd med större grupper av medborgare.

4.3.3. Lokala organ

Som omnämnts ovan öppnades möjligheten att inrätta sociala distrikts— nämnder genom en ny lagstiftning år 1970.

Detta har inneburit att en ny princip införts som medger distriktsindel- ning inom en speciell sektor.

I början av 1970—talet började även vissa kommuner inrätta kommun- delsråd med övergripande beredande uppgifter. Deras verksamhet begrän- sas till ett bestämt geografiskt område. Kommundelsråden har i de flesta fall inrättats i samband med kommunsammanläggningar.

I andra kommuner har man försöksvis inrättat s. k. institutionsstyrel— ser. Dessa har samma status som de fakultativa nämnderna.

Övergripande kommundelsorgan och institutionsstyrelser m. m. be- handlas närmare i kapitel 7 som belyser ”lokalt inflytande och olika vägar för medborgarnas medverkan”.

4.3.4. Förändringar i nämndernas sammansättning

En principiell förändring av nämndernas sammansättning är den närvaro- rätt i nämnderna för representanter för de anställda som numera försöksvis tillämpas i ett antal kommuner. Enligt tilläggsdirektiv skall utredningen om den kommunala demokratin överväga även denna om- fattande fråga.l Denna kommer att tas upp i en senare utredningsetapp och behandlas i ett särskilt betänkande.

Särskild försöksverksamhet har gjorts möjlig genom att en dispenslag infördes 1972.2 Försöksverksamhet i anslutning till denna pågår för när- varande i 36 kommuner och omfattar inte mindre än 100 nämnder. Utvärdering av försöksverksamheten har påbörjats.

4.3.5. Nya arbetsuppgifter — fler nämnder

Ett exempel på nya arbetsuppgifter som aktualiserats i kommunerna under senare år är de konsumentpolitiska.

Konsumentutredningen behandlade i sitt betänkande ”Konsumentpoli-

' Utdrag ur statsräds- protokoll 1972-04-21. ? Lag om närvarorätt vid sammanträde med kom- munal och landstingskom- munal nämnd, SFS 1972: 271.

' Prop. 197233.

tik, riktlinjer och organisation” (SOU l97lz37) frågan om lokal konsu— mentpolitisk verksamhet. Utredningen fann att lokal verksamhet på detta område var väsentlig för att samla upp och registrera konsumentproblem. En annan stor uppgift på det lokala planet var rådgivning och informa— tion i konsumentfrågor. I propositionen i anledning av betänkandet uttalades att den lokala verksamheten på det konsumentpolitiska områ- det betraktades som en angelägen uppgift. Det förutsattes att den lokala konsumentverksamheten skulle bli föremål för ytterligare överväganden och förslag.1

Frågan har vidareutvecklats i departementspromemorian ”Kommunal konsumentpolitisk verksamhet # innehåll och organisation” (H 197411). I promemorian diskuteras bl. a. två alternativa organisatoriska lösningar för den lokala konsumentpolitiska verksamheten. En möjlighet är att inrätta särskilda kommunala konsumentnämnder. En annan är att frå- gorna får sortera direkt under kommunstyrelsen. För samordning och informationsutbyte mellan kommuner och folkrörelser föreslås, att sär- skilda referensgrupper för konsumentfrågor knyts till det ansvariga orga- net.

Förslaget har behandlats av riksdagen under våren 1975. Riksdags- beslutet följde förslaget i de delar som beskrivits ovan.

4.4. Utvecklingen av landstingens organisation

På landstingssidan har specialiseringen på nämnder inte varit så stark och börjat senare än i kommunerna.

Landstingen började tidigt tillsätta direktioner eller lokala styrelser för olika institutioner, t. ex. för sjukhus och folkhögskolor. På central nivå utgjordes däremot nämndorganisationen praktiskt taget ända fram till 1960-talets mitt av förvaltningsutskottet ensamt. Genom lagstiftning 1940 inrättades visserligen ytterligare ett obligatoriskt centralt organ för landstingets hälso- och sjukvård. Men inget hindrade att förvaltnings- utskottet samtidigt även var hälso- och sjukvårdsstyrelse och detta blev vanligen fallet.

Detta kritiserades av landstingsutredningen i betänkandet ”Lands- tingens organisation och arbetsformer m. m.” (SOU 1963:64). Utred- ningen menade, att det inte var lämpligt att i förvaltningsutskottet samla även den direkta ledningen av den landstingskommunala hälso- och sjukvården, Landstingsutredningcn var även kritisk mot att man på vissa håll lät förvaltningsutskottet utgöra direktion för vissa institutioner. Utredningen föreslog även en uppdelning av förvaltningsutskottet i avdelningar, t. ex. i en planerings- och finansavdelning.

Dessutom skisserade landstingsutredningen ett principförslag till orga- nisation för de större landstingen. Detta innefattade sjuk- vårdsstyrelse, socialnämnd, undervisningsnämnd, lönenämnd och central byggnadskommitté vid sidan av förvaltningsutskottet. Avsikten var att ge förvaltningsutskottet sådana arbetsförutsättningar att de viktiga och långsiktiga frågorna skulle kunna koncentreras dit. Samtidigt syftade man

till att öka antalet förtroendeuppdrag.»l

Landstingsutredningens betänkande resulterade i en allmän strävan att via en uppbyggnad av centrala nämndsystem skapa fler förtroendeupp- drag,

Den föreslagna uppdelningen av förvaltningsutskottet på avdelningar har inte tillämpats i någon större utsträckning av landstingen. Det fanns i tre landsting 1967. År 1974 hade endast ett landsting förvaltningsut- skottet uppdelat på avdelningar. Inte heller blev fristående hälso- och sjukvårdsstyrelse ett särskilt vanligt alternativ under 1960-talet. År 1967 förekom det i sju landsting.

Senare blev det vanligare, särskilt i de större landstingen, att man övergick till en organisation med fristående hälso- och sjukvårdsstyrelse. År 1970 fanns det i tolv landsting. Numera fungerar förvaltningsutskott även som sjukvårdsstyrelse endast i fyra landsting. Också i övrigt har många landsting börjat bygga ut sina förvaltningsorganisationer i enlighet med landstingsutredningens förslag. Flera landsting har dessutom inrättat centrala nämnder för mindre verksamhetsområden och specialfunktio- ner.2

De av landstingen företagna organisationsförändringarna syftar till att öka antalet förtroendeuppdrag. Men förändringarna kan även sägas vara uttryck för en strävan att frigöra förvaltningsutskottet från direkta för- valtningsuppgifter.

Parallellt med dessa tendenser har det förekommit en centralisering av beslutsfunktionerna från de lokala förvaltningsorganen. En fjärdedel av landstingen har fortfarande lokala direktioner för enskilda institutioner. Övriga landsting har i regel i stället indelat landstingsområdet i distrikt och slagit samman de lokala organen till en direktion för varje distrikt.

Särskilda samarbetsformer som projektorganisation är också vanligt förekommande för speciella uppgifter i landstingen.

Liksom i kommunerna pågår en försöksverksamhet med närvarorätt för de anställdas representanter i vissa organ. Alla landsting utom tre är på något sätt inbegripna i denna försöksverksamhet.

I några landsting har man börjat tillämpa en ny typ av organisation, kallad blockorganisation. Det finns t. ex. medicinblock, långvårdsblock och kirurgiblock. Blockorganisationen innebär att ledning och samord- ning av hälso- och sjukvården samlas hos förvaltningsutskottet eller sjukvårdsstyrelsen. Varje block leds av en s. k. blockchef, som oftast är en överläkare. Systemet med blockorganisation har inneburit övergång från en horisontell organisation med lokala styrelser till en vertikal organisation efter ämnesområden.

Slutligen kan nämnas att inom flera landsting pågår utredningar om organisationen med avseende på de förtroendevaldas arbete. Andra landsting samarbetar på olika sätt med SPRI (Sjukvårdens och social- vårdens planerings- och rationaliseringsinstitut) med liknande översyner.

1 Landstingsutredningcn, SOU 1963:64, s. 150. 2 LeifJohansson, Lands- tingskommunerna, Lund 1972.

4.5. Beslutsprocessen i nämnderna

Den kommunala beslutsprocessen i nämnderna rymmer många aspekter. Här skall endast några som är av direkt kommunaldemokratiskt intresse beröras. En fråga som påverkar beslutsprocessen är delegationsförfaran- det. Vissa uppgifter om själva beredningsförfarandet redovisas. Speciellt beskrivs budgetarbetet.

4.5.1. Utvidgat delegatio ns förfarande

Det starkt växande antalet ärenden har inneburit att formerna för beslutsfattandet i nämnderna förändrats. Sammanslagning av nämnder och avskaffandet av de lokala direktionerna inom landstingen har även påverkat arbetssituationen avsevärt. Det har blivit vanligare att nämnder- na delegerar viss del av sin beslutanderätt. Under senare år har detta utsträckts till allt fler och större ärendegrupper.

Beslutanderätten har flyttats över antingen till en avdelning inom nämnden eller till enskilda förtroendevalda. I stor utsträckning har även tjänstemän fått beslutanderätt genom delegation. Särskilt i större kommuner och landsting tillämpas denna ordning för behandling av rutinärenden. Syftet har varit att öka effektiviteten i administrationen.

Rätten att delegera infördes samtidigt för såväl kommuner som landsting i och med 1954 års kommunallagstiftning (43, 45 åå KL och 52, 54 %% LL).

För att en nämnd skall kunna delegera beslutanderätt krävs ett uttryckligt stöd i författning, reglemente eller beslut. För kommunstyrel- se, förvaltningsutskott och fakultativa nämnder finns bestämmelser om delegation i kommunallagen och landstingslagen. För vissa specialregle- rade nämnder finns motsvarande regler i respektive författning.

Delegation kan ske till avdelning bestående av ledamöter eller sup- pleanter i nämnden, till enskild ledamot eller suppleant av nämnden eller till tjänsteman som är anställd av kommunen. Delegationsrätten innebär rätt att överlåta beslutanderätt i vissa grupper av ärenden. Generell delegation är inte tillåten. Av förarbetena till kommunallagarna framgår att delegation främst är avsedd att användas i ärenden av rutinmässig karaktär. Uttryckligt undantagna från delegation är endast nämndernas framställningar och yttranden till de beslutande organen.

För att delegation skall kunna ske krävs att fullmäktige/landstingsmöte genom reglemente eller beslut anger omfattningen av delegationsrätten. Uppräkningcn av ärendegrupper bör enligt lagstiftningen vara uttöm- mande. Till uppräkningen kan emellertid fogas en föreskrift om att be— slutanderätt även kan gälla ärenden ”som till art och betydelse är jämför- liga med särskilt angivna”.

Utöver medgivande i reglemente krävs att nämnden själv beslutar om att överföra beslutanderätt. Detta betyder att den delegationsrätt som medgivits av de beslutande organen inte nödvändingtvis måste användas. Detta innebär också att lämnad delegationsrätt kan återkallas av reder— börande nämnd när den så önskar. Alla beslut som fattats genom dele-

gation skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Bestämmelserna om delegation i några av speciallagstiftningarna av- viker i vissa detaljer från motsvarande regler i kommunallagarna. I skollagen, byggnads- och hälsovårdsstadgan preciseras exempelvis vilka tjänstemän som kan ges bemyndigande att fatta delegationsbeslut. För sociala nämnder finns i vissa fall särskild s.k. ordförandedelegation inskriven. I betänkandet ”Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring” (SOU 196526) avvisade kommunalrättskommittén tanken på att decen- tralisera beslutanderätten inom den kommunala förvaltningen, s. k. lokal delegation. Remissinstanserna delade praktiskt taget genomgående kom- mitténs bedömning. I utskottsutlåtandet avvisades också tanken på s. k. blandad delegation till förtroendeman och tjänsteman. Lagen medger inte heller delegation till två eller flera tjänstemän i förening. De organ eller personer som fått delegationsbemyndigande kan formellt inte heller genom 5. k. vidaredelegation i sin tur överföra beslutanderätten till någon annan.

Delegationsförfarandet är formstyrt av de beslutande organen genom reglementen och befattningsbeskrivningar. Vilka ärendekategorier kom- munerna valt att delegera framgår av dessa. Någon omfattande systema- tisk genomgång av sådana har inte varit praktiskt möjlig att genomföra.

Svenska kommunförbundets förslag till normalreglemente för kom- munstyrelser kan dock ge en viss uppfattning om vilken typ av ärenden som brukar delegeras.I Detta normalförslag har helt eller till stora delar antagits av flertalet kommuner.

Som möjliga delegationsämnen anges beslut i ärenden som rör t. ex.:

representation och uppvaktning utövande av kommunstyrelsens ställning som arbetsgivare deltagande i kurser och konferenser placering av donationsmedel

upphandhng

antagande av vissa entreprenadavtal utarrendering och uthyrning fastighetsbildnings- och byggnadslovsärenden tillämpning av olika taxor etc.

Uppräkningen upptar huvudsakligen löpande rutinärenden. Ärendegrup- perna är tämligen skarpt avgränsade. Delegationen skall enligt normalför- slaget uppenbarligen syfta till att medge en smidigare beslutsordning.

Det finns inga aktuella undersökningar som helt kartlägger i vilken utsträckning de nuvarande delegationsmöjligheterna utnyttjas. I några undersökningar behandlas emellertid vissa aspekter på frågan.

Inom kommunalforskningsgruppen har studerats hur de 36 kommu- nerna i gruppens urval använt delegationsmöjligheterna.

En stor del av kommunerna hade reglementen som möjliggjorde delegation. Detta behöver emellertid inte innebära att nämnderna alltid utnyttjar sina möjligheter att delegera. Allmänt kunde forskningsgruppen konstatera att delegationens omfattning — enligt reglementena — ökade

1 Svenska kommunför- bundets cirkulär 85/1970, 61/1971 och 41/1973.

1 Lennart Myhlback, ”Det formella beslutsfattandet i primärkommunema", Uppsala 1969. 2 Harry Pettersson, ”Landstingens centrala förvaltningsorganisa— tion", Lund 1971.

med tilltagande folkmängd i kommunerna.

Det framgick att 30—50 procent av ärendena behandlades slutgiltigt i utskottet med stöd av delegationsbestämmelser i ett reglemente. Ärenden som delegerats till tjänstemän och endast anmälts iarbetsutskottet ingår dock ej i denna beräkning.

Delegation till arbetsutskott förekom mest i medelstora kommuner. En förklaring till detta kan vara att stora kommuner oftare delegerar till tjänstemän. I de små kommunerna var troligtvis ärendenas antal inte så stort att delegation ansågs nödvändig.l

Kommunalforskningsgruppens siffror bör tolkas med försiktighet, eftersom resultaten bygger på en undersökning som genomfördes för några år sedan.

I en annan undersökning som enbart gäller landstingen redovisas inställningen till en utökad delegation. Av den framgick att man var klart mer positiv till en utökad delegation till tjänstemän än till förtroende— valda. Tjänstemännen var mest positiva till delegation över huvud taget. De var enligt undersökningen även mest positiva till en utökad delegation till tjänstemän.2

4. S .2 Beredningsförfarandet

Ända fram till i början av 1950—talet sköttes ärendeberedningen oftast av nämndernas ordförande. 1 dag skiftar beredningsproeeduren från kommun till kommun. I en del mindre kommuner kan t.ex. beredningen gå till så att kommunstyrelsens ordförande och kanslichefen sammanträder för att diskutera ärendena och för att upprätta förslag till beslut. Men i flertalet kommuner har man numera skilt på tjänstemanna- och förtroendemannaberedning.

Kommunaltjänstemännen har ökat i antal. De förbereder numera i flertalet fall ärendena och sammanställer beslutsunderlag åt de förtroen- devalda. Även den s.k. förtroendemannaberedningen har i många fall mer formellt passats in i nämndorganisationen. [ många kommuner och landsting finns särskilda kommunal- och landstingsrådsberedningar eller s.k. ordförandeberedningar. [ de större kommunerna har man oftast tillsatt ett arbetsutskott eller delat in kommunstyrelsen i beredningsav- delningar. 1974 hade cirka 90 procent av kommunerna inrättat ett eller flera arbetsutskott i kommunstyrelsen.

Det formella remissförfarandet utgör en viktig del av den kommunala förvaltningens beredning. Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall yttra sig över ärenden som skall behandlas av de beslutande organen. Men lagstiftningen klargör också att nämnd eller beredning inte får förbigås i ärende som tillhör dess verksamhetsområde (19 % KL och 30 & LL).

Allt eftersom nämndorganisationen blivit allt mer differentierad har remissförfarandet vuxit i omfattning. Detta har framför allt inneburit att ärendena kunnat få en mer allsidig belysning. [ mer betydelsefulla

ärenden är det inte ovanligt att fem till tio kommunala organ är remissinstanser.

Under början av 1970-talet har remissförfarandet i många kommuner vidgats till att omfatta även sammanslutningar utanför den kommunala förvaltningen. År 1974 uppgav omkring hälften av kommunerna att de hade remissförfarande till föreningar och andra organisationer i kommu- nen. Därav angav ett 40-tal kommuner att de hade skriftliga remisser även till andra mer fristående grupper.

I många kommuner och landsting har man genom olika typer av regler försökt minska tidsåtgången vid besvarandet av remisser.

Ett annat inslag i beredningen som förekommer är adjungering. Med adjungering menar man vanligen att nämnderna under sitt arbete kan knyta en intressent till nämnden för ett visst sammanträde. Sådan adjungering kräver ett enhälligt beslut i nämnden vid varje särskilt tillfälle.

Under år 1974 förekom denna form av adjungering i 16 kommuner. Adjungering var vanligare i små kommuner än i stora. Det förekom oftast i kommunstyrelse, i dess arbetsutskott och i byggnadsnämnd.

4.5.3 Budgetprocessen

Det årliga budgetarbetet är en beredningsprocess som är av stor betydelse för både medborgarna och deras förtroendevalda. Budgeten är från demo- kratisk synpunkt ett av de viktigaste ärendena som varje år bereds av nämnderna. Avståndet i tid mellan krav, påverkan och beslut är relativt kort. Medborgarna kan snabbt få reda på om deras krav tillgodosetts.

Kommunernas och landstingens budgetar skall fastställas vid samman- träde med fullmäktige/landstingsmötet senast i november respektive oktober månad (13 & KL och 60 % LL).

Förslag till utgifts- och inkomststat skall utarbetas av kommunstyrel- sen före oktober månads utgång (54å KL). Förslag till specialstaterna skall överlämnas från nämnderna till styrelsen senast den första oktober (34 & KL).

De landstingskommunala nämnderna skall överlämna sina statförslag till förvaltningsutskotten senast den dag utskottet bestämt (60 å'LL).

För Stockholms kommun gäller något annorlunda regler. Kommun- styrelsen i Stockholm skall vara klar med sitt budgetförslag senast före oktober månads utgång (585 KLS). Det slutliga budgetbeslutet skall fattas av fullmäktige senast den 8 december (14 % KLS).

Arbetet med den kommunala årsbudgeten utgör en i tiden avgränsbar beredningsprocess. Enligt material från kommunalforskningsgruppen bör- jar arbetet i de medelstora kommunerna i allmänhet någon gång under våren. Budgetarbetet startar med att direktiv utarbetas av kommunstyrel- sen till de övriga nämnderna under april eller maj månad. Direktiven bygger — förutom föregående års budgetutfall och framtida långtids- planer — ofta på de budgetanvisningar som varje år sänds ut från Svenska kommunförbundet.. Anvisningarna upptar i allmänhet grunder för be- räkning av skatteutjämningsbidrag och driftbidrag till olika verksamheter,

fallet. Figur 4.4 Exempel budgetprocess i normal—

pa

o

Kommunförbundets

anvisningar

Mars April

Direktiv från kommun- styrelsen

Maj

Juni

Juli Augusti

Nämndernas budgetbehandling

September

Oktober

Kommunstyrelsens budgetbehandling (delvis bedriven inom arbetsutskott eller särskild budget-

beredning)

November

Kommunfull- mäktige fast- ställer budget- förslagen

December

! undantagsfall kan budgeten fastställas av kommunfull- mäktige fram

till och med sista december

beräknade kostnader för löner och socialavgiftcr m. m,

Direktiven från den centrala förvaltningen till nämnderna innehåller ofta uppgifter om budgetuppställningen samt anvisningar rörande löne— kostnader och investeringskostnader. I allmänhet ges inte några definitiva ramar för de olika nämndernas verksamhet. Däremot är det vanligt att man klargör de allmänna förutsättningarna för budgetarbetet.

Nämndernas budgetarbete påbörjas i allmänhet under april—maj och avslutas efter uppehåll för semester i början av hösten. I större kommu- ner sker beredningen av tjänstemän innan nämnderna eller deras arbets- utskott kommer in i bilden. I mindre kommuner har statförslagen som regel beretts av den ledande tjänstemannen samt ordförandena i nämn- derna. Partiernas fullmäktigegrupper och lokala partiorganisationer ges ibland tillfälle att avge synpunkter innan nämnderna fastställer sina förslag. I de större kommunerna behandlas förslagen mer regelmässigt i fullmäktigegrupperna.

När nämndernas äskanden har kommit in till den centrala förvalt- ningen sammanställs de på drätselkontoret. På detta stadium sker ofta såväl en formell granskning som en skälighetsgranskning. Den sistnämnda inriktas främst på sådana anslag som höjts avsevärt ijämförelse med föregående års budget. Drätselkontorets granskning sker ofta i samråd med kommunstyrelsens ordförande. Granskningen utmynnar i kommen- tarer till de olika statförslagen. Samtidigt lämnas allmänna ekonomiska uppgifter av betydelse för kommunstyrelsens fortsatta bedömning. Under denna period förekommer kontakter i vissa fall ”förhandlingar” mellan företrädare för kommunstyrelse och övriga nämnder.

Det sista skedet då kommunstyrelsen skall behandla budgeten föregås i regel av flera sammanträden i kommunstyrelsens arbetsutskott eller i en särskild budgetberedning. Under den delen av budgetbehandlingen före- faller det från kommunalforskningsgruppens material som om de övriga nämnderna inte deltar aktivt i själva sammanvägningen av de olika anslagsäskandena.

Därefter sker den formella behandlingen i kommunstyrelsen och i fullmäktige. Före dessa organs ställningstagande till budgetförslaget behandlas deti respektive partigrupper.

Budgetproeessen i landstingen överensstämmer i stora delar med vad som gäller för de större kommunerna.

4.6. Utredningens överväganden och förslag

4.6.1. Allmänna utgångspunkter

1 det kommunala vardagsarbetet spelar de förtroendevalda i nämnderna en framträdande roll. Stora krav ställs på dem. De skall på ett effektivt sätt leda och vidareutveckla den kommunala verksamheten. Genom de olika förtroendeuppdragen kan de politiska partierna föra fram med- borgarnas krav och önskningar. Förtroendeuppdragcn ger förutsättningar för ett informationsutbyte och stimulerar det politiska arbetet i partier-

nas lokala organisationer.

Det finns en rad väsentliga frågor från demokratisk synpunkt när det gäller nämndernas organisation och de förtroendevaldas arbete i dessa. Det totala antalet förtroendeuppdrag i nämnderna har minskat kraftigt under de senaste decennierna. Detta är ett problem som måste uppmärk- sammas. Många ledamöter anser att de inte tillräckligt ingående hinner sätta sig in i alla ärenden som skall behandlas. Behovet av en total fördelning av tillgängliga resurser har blivit mer uttalat under senare tid. Detta innebär att formerna för samråd mellan nämnder har behövt övervägas i många kommuner och landsting.

4.6.2. Nämndorganisationen

Under slutet av 1960-talet började strävanden mot en ökad centralisering och rationalisering inom nämndorganisationen framträda allt starkare. Antalet förtroendeuppdrag har dessutom minskat kraftigt i många kom- muner i samband med sammanläggningar. Samtidigt har vissa nämnder bl.a. på det sociala området sammanslagits vilket ytterligare minskat antalet uppdrag.

Enligt vår uppfattning bör så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Men detta måste vägas mot en rad delvis motsatta krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete omöjliggörs. Alla ledamöter måste ha ett reellt inflytande och meningsfulla arbetsupp- gifter.

Alltför stort antal nämnder kan också ge upphov till svårigheter när det gäller samordningen. Som synes är det en ytterst betydelsefull av- vägningsfråga mellan de demokratiska kraven och intresset av att ha en effektiv och samordnad förvaltning. En sammanhållen nämndorganisa- tion har många fördelar och är som vi ser det en förutsättning för att t. ex. medborgarnas krav på service skall kunna tillgodoses. Från kom- munaldemokratisk synpunkt kan emellertid en allt för starkt samman- hållen nämndorganisation ha vissa nackdelar. En minskning av antalet förtroendeuppdrag framstår t. ex. som negativt.

Många av de sammanläggningar av nämnder som skett har förmodligen varit nödvändiga eftersom organen många gånger varit för små och splittrade samt saknat tillräckliga arbetsuppgifter.

D För att engagera så många medborgare som möjligt i nämndarbetet rekommenderar vi att man mer än hittills låter de kommunaldemokra- tiska kraven bestämma eventuella ställningstaganden till förändringari den kommunala nämndorganisationen. Vidare anser vi att behovet av samordning inte bör leda till ytterligare sammanslagningar av nämnder. Dessa önskemål kan som vi ser det tillgodoses på annat sätt, t. ex. genom att samrådsorgan bildas. DFör att på sikt öka antalet förtroendeuppdrag rekommenderar vi kommuner och landsting att överväga möjligheten att inrätta fler nämnder. Det gäller både fakultativa och specialreglerade nämnder. Vi menar att vissa specialreglerade uppgifter som på många håll ligger

under kommunstyrelsens eller förvaltningsutskottets verksamhets— område kan brytas ut för att bilda underlag för en ny nämnd.

Endast ett mindre antal kommuner har utnyttjat möjligheten att inrätta sociala distriktsnämnder. Sett från vår utgångspunkt bör fler kommuner inrätta distriktsnämnder. Det skapar inte bara nya förtroendeuppdrag. Verksamheten ger även en direkt lokal förankring i kommundelarna.

Även på det fakultativa verksamhetsområdet rekommenderar vi att fler nämnder inrättas. ] de fall kommunerna tar på sig nya uppgifter anser vi att nya nämnder bör bildas för att ansvara för verksamheten.

[:l Ett ökat antal ledamöter i befintliga nämnder är en annan väg för att engagera fler medborgare i nämndarbetet. Stora nämnder ger även större möjligheter för småpartier att bli representerade. Som vi ser det måste nämndernas storlek bedömas bland annat efter vilka uppgifter de förutsätts ansvara för och efter storleken på kommunen och landstinget. Vi rekommenderar därför en ökning av antalet ledamöter i kommunala och landstingskommunala nämnder som har ett litet antal ledamöter.

Arbetsutskott förekommer ofta i de kommunala nämnderna. Mer än 90 procent av kommunerna har ett eller flera beredningsutskott till kom- munstyrelsen. Det är även relativt vanligt i social centralnämnd, skol- styrelse och fritidsnämnd.

I många fall har nämnderna delegerat beslutanderätt till arbetsutskot- ten. Detta gäller särskilt kommunstyrelsens arbetsutskott. Från många håll har det hävdats att arbetsutskotten minskar övriga nämndledamöters möjligheter till insyn och påverkan.

DVi rekommenderar därför att fler ledamöter i nämnderna deltar i beredningsarbetet. Särskilt angeläget är detta enligt vår mening i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Detta kan exempelvis ordnas genom att samtliga ledamöter och suppleanter i dessa organ ingår i beredningsavdelningar som förbereder ärendena efter en viss kategoriindelning. ] detta sammanhang har även aktualiserats vissa frågor kring ordföran- dens funktion i nämnderna. Det har t. ex. gällt möjligheten att utse fler än en vice ordföranden. [:| För att undanröja en rad praktiska problem som t. ex. ersättare vid semester etc., föreslår vi att kommuner och landsting skall ges möjlig- het att också utse en andre vice ordförande i kommunstyrelsen och i förvaltningsutskottet.

Nämndarbetet i kommuner och landsting har organiserats på en rad olika sätt. Som exempel kan nämnas indelning i rotlar eller ansvars— områden, block- och projektorganisation, programområden etc. Mellan nämnderna har olika typer av samrådsorgan bildats.

Vi anser inte att det från demokratisk synpunkt är meningsfullt att försöka att generellt föreslå eller "rekommendera en viss typ av organisa- tion. De lokala förutsättningarna är allt för olika för att detta skulle vara möjligt. Enligt vår mening är det därför lämpligare att diskutera vilka

principiella kommunaldemokratiska krav som måste uppfyllas vare sig man väljer den ena eller den andra formen för att organisera verksam— heten.

Vi anser att bl. a. följande kommunaldemokratiska krav kan ställas när det gäller olika organisationsformer för nämndarbetet.

BMedborgarnas möjlighet till information och påverkan måste tillvara- tagas och förstärkas i alla organisationsformer. Detta underlättas genom att olika delar av kommunen resp. landstinget är företrädda av förtroendevalda i nämnderna. El De förtroendevalda skall alltid kunna leda verksamheten och ange ambitionsnivå efter politiska mål. Detta gäller självfallet i första hand de långsiktiga och övergripande frågorna. Men även när det gäller ärenden av mer konkret slag måste de förtroendevalda efter behov ha möjlighet att gå in och styra verksamheten.

Vid användning av t. ex. projektorganisation skall ledningsgrupp enligt vår mening bestå av enbart förtroendevalda. DDe förtroendevaldas möjligheter till insyn och information måste tryggas och stärkas. Detta bör bl. a. uppmärksammas vid användning av samrådsorgan. Sådana har i vissa fall givits långtgående uppgifter. Förtroendevalda som inte ingår i sådana organ måste försäkras om möjlighet till information och påverkan.

4.6.3. Suppleanterna i nämnderna

Genom att införa suppleanter i nämnderna kan flera önskemål tillgodo- ses.

. Fler kommuninvånare kan delta i kommunalpolitiskt arbete genom att antalet uppdrag ökar. Representationen kan breddas till att omfatta fler medborgargrupper. . Suppleantuppdragen ger möjlighet för medborgare utan tidigare er- farenhet av förtroendeuppdrag att stegvis komma in i det kommunala arbetet.

. Större möjligheter skapas att få en ökad representation från olika delar av kommunen eller landstinget. . Småpartiernas möjligheter att bli representerade i nämnderna förbätt-

ras.

Från formell utgångspunkt är det naturligtvis också viktigt att nämnderna vid alla sammanträden kan vara beslutföra. Dessutom garanterar sup- pleanterna att besluten inte påverkas av att någon ordinarie ledamot till- fälligt är frånvarande.

I flertalet kommunala nämnder finns i dag suppleanter. Enligt vår mening är det emellertid ur kommunaldemokratisk synvinkel viktigt att det alltid finns suppleanter i alla nämnder.

E Vi föreslår därför att suppleantsystemet skall vara obligatoriskt i kommunernas och landstingens alla nämnder. Det innebär att den suppleantregel som gäller för kommunstyrelse och förvaltningsutskott görs tillämplig även för de fakultativa nämnderna. Vi rekommenderar dessutom att det normalt bör finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämnderna. Men enligt vår mening bör kommu- ner och landsting lämnas frihet att efter lokala förhållanden besluta om antalet suppleanter.

För att undvika oklarhet föreslår vi att inkallande av suppleant vid förfall för ordinarie ledamot skall vara obligatoriskt. Dessutom skall ordningen för hur suppleanterna skall inkallas regleras i detalj i samband med att de väljs. De regler som tidigare föreslagits om tjänstgöringsrätten för sup- pleanterna i de beslutande organen skall även gälla för suppleanterna i nämnderna.

Slutligen rekommenderar vi att nämndsuppleanterna som inte tjänst- gör bör ha yttranderätt. Men eftersom nämndernas storlek och arbets- uppgifter varierar avsevärt bör det i första hand ankomma på kommuner- na och landstingen själva att bestämma om detta.

4.6.4. Delegationsförfarandet

Inom vissa ärendegrupper har det blivit vanligare att nämndernas beslu- tanderätt har överflyttats till grupper av förtroendevalda eller till enskilda förtroendevalda. 1 stor utsträckning har även beslutanderätt överförts till tjänstemän.

Även när det gäller omfattningen av delegationsförfarandet kan önske- målen om vidgat inflytande för förtroendevalda och medborgare stå i motsats till kraven på en effektiv administration. Det har framhållits att en långt gående delegering skulle vara en förutsättning för en effektiv

verksamhet. Det har även ansetts, att en vidgad delegation skulle kunna ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer tid åt riktlinjer, planering och olika slag av översiktliga initiativ. . Efter hand har emellertid osäkerhet uppstått inför det vidgade delega— tionsförfarandet. I den allmänna debatten har det framkommit att många förtroendevalda har börjat hysa farhågor för att delegation kan ge mindre insyn och begränsa möjligheterna att påverka verksamheten.

Vi anser att dessa farhågor bör tillmätas stor vikt när frågor som gäller vidgning av delegationsförfarandet diskuteras. De regler som finns i författningar och som utformats genom praxis bör tolkas restriktivt. Samtidigt är vi medvetna om att delegation är en nödvändighet för att den kommunala förvaltningen skall fungera på ett tillfredsställande sätt.

El Vi anser emellertid att de krav som ställs på vidgat inflytande från de förtroendevalda och från medborgarnas sida noggrant måste beaktas när delegationsförfarandet omfattning övervägs, I första hand rekom- menderar vi att delegationsbemyndiganden ges till grupper av förtro- endevalda eller till enskilda ledamöter och suppleanter. Detta kan kombineras med föredragning av den ansvarige tjänstemannen. Jämfört med delegation till tjänstemän skapar detta ansvar och delaktighet för fler förtroendevalda. I andra hand och med hänsyn till ärendenas art rekommenderar vi att delegation ges till tjänstemän.

Enligt de direktiv som givits utredningen har vi till uppgift att undersöka och föreslå åtgärder som kan stärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring. En aspekt på denna fråga är möjligheten till s. k. lokal delegation. Kommunalrättskommittén avvisade i betänkandet ”Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring” (SOU 196516) denna tanke. Enligt direktiven bör denna fråga övervägas mot bakgrund av den utveckling som skett sedan dess.

Om lokal delegation till övergripande kommundelsorgan skall kunna tillämpas blir det, som vi ser det, nödvändigt att ge delegationsrätten en helt annan principiell innebörd än den har i dag.

Vi anser därför att det finns övervägande skäl som talar emot en lokal delegation av löpande förvaltnings- och verkställighetsbeslut. Ett mer utvecklat resonemang kring den lokala delegationen förs i kapitel 7.

Vidaredelegation innebär att den eller de personer som fått ett delegationsbemyndigande i sin tur överför beslutanderätten utan att det organ som först givit bemyndigandet får besluta om detta. Ett sådant förfarande är enligt de nuvarande kommunallagarna olagligt.

I och för sig skulle vidaredelegation möjliggöra mer flexibla lösningar t. ex. i brådskande ärenden, vid sjukdom eller vid tillfällig arbetsbelast- ning. Men en övergång till ett system med vidaredelegation skulle som vi ser det innebära en rad nackdelar från kommunaldemokratisk synpunkt. Det finns risk för att olika beslut kan fattas i samma ärende. Medborgar- na och de förtroendevalda skulle få svårigheter att veta vem eller vilka som fattat besluten. Svårigheter skulle också uppstå hur anmälningsskyl- digheten skulle fullgöras samt hur delegationsrätten skulle återkallas. Med hänvisning till det ovanstående anser vi att både principiella och praktiska

svårigheter kan anföras mot ett sådant system. Vi anser därför att det inte finns skäl att för närvarande ändra de nuvarande reglerna på denna punkt.

Gällande lagstiftning tillåter inte heller s. k. blandad delegation. Be- myndigande kan inte ges till förtroendevald och tjänsteman att gemen- samt fatta delegationsbeslut. Inte heller på denna punkt anser vid att det för närvarande finns motiv för att ändra nuvarande regler.

Frågan om s. k. blandad delegation kommer emellertid att tas upp till förnyat övervägande under utredningens andra utredningsetapp då bl. a. frågan om partssammansatta organ skall behandlas.

4.6 . 5 Beredningsprocessen

Vi anser att det årliga budgetförslaget är en beredningsprocess som från kommunaldemokratisk utgångspunkt bör ägnas stor uppmärksamhet. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alla nämnder deltar. Här kommer även detaljkraven fram.

Genom att frågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genom- slag anser vi att det finns förutsättningar för att de skall väcka intresse bland medborgarna. Ett hinder är emellertid att det i regel är svårt att redovisa budgetunderlag och beslut på ett lättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte är möjligt att påverka. Det är intecknat av verksamhet som kommunen är ålagd att bedriva och av sådant som är en följd av tidigare långsiktigt verkande beslut. De demokratiska frågorna kring den ekonomiska lång- tidsplaneringen belyses i kapitel 8.

C Vi anser att budgetarbetet bör bedrivas så att medborgarna och de förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden.

En viktig fråga är i vilket skede som budgeten lämpligen bör föras ut till diskussion i fullmäktige, partigrupper och bland medborgarna.

Vi rekommenderar att informationen om förutsättningarna inför det kommande budgetarbetet bör komma något före eller samtidigt som kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet lämnar sina direktiv till nämn- derna inför budgetarbetet. Informationsmaterialet bör utformas på ett lättillgängligt sätt. Det bör innehålla uppgifter om föregående års budget och om de ekonomiska förutsättningarna för den kommande budgeten. Om det är möjligt bör direktiven utformas på sådant sätt att de direkt kan fungera som informationsmaterial till övriga förtroendevalda och till kommuninvånarna. Partiernas lokala organisationer bör stimuleras att under budgetarbetet kanalisera de olika kraven från kommundelarna.

För de förtroendevaldas del är det viktigt att budgetarbetet organiseras så att de får goda möjligheter att göra sina bedömningar och avvägningar. I slutskedet sker budgetbehandlingen inom en liten krets av förtroende- valda. Över huvud taget är det få förtroendevalda som har möjlighet att skapa sig någon total bild av budgetarbetet innan förslaget skall antas av kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet.

Därför rekommenderar vi att de förtroendevalda i nämnderna bör ges någon form av sammanställning innan budgetarbetet börjar i kom- munstyrelsen/förvaltningsutskottet. Den bör innehålla en samlad redovis- ning av nämndernas äskanden, skatteunderlagets storlek och vilka finan- sieringsmöjligheter som finns.

Sedan kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet fattat beslut om budgetförslaget rekommenderar vi också att information om detta sprids till förtroendevalda, organisationer och allmänheten.

När det gäller den övriga beredningsprocessen finns flera problemställ- ningar som måste uppmärksammas. Av våra undersökningar har det exempelvis framgått att många av de förtroendevalda anser, att de har allt- för kort tid till förfogande för att hinna sätta sig in i alla ärenden som skall behandlas på sammanträdena. Från kommunaldemokratisk utgångs- punkt är detta otillfredsställande.

D Vi rekommenderar därför att kallelser och handlingar till nämndernas sammanträden skall vara ledamöterna och suppleanterna till hands senast en vecka i förväg. Regler om detta bör antingen skrivas in i nämndernas reglementen eller föreskrivas genom beslut av fullmäk- tige/landstingsmöte.

År 1974 uppgav i stort sett hälften av alla kommuner att de i vissa frågor hade vidgat remissförfarandet till att omfatta frivilliga sammanslutningar utanför förtroendemannaorganisationen. Ett sådant vidgat remissförfa- rande anser vi värdefullt från demokratisk utgångspunkt. Synpunkter på detta utvecklas i kapitel 7.

I några kommuner och landsting har frågan om öppna nämndsamman- träden aktualiserats genom motioner. Enligt de nuvarande kommunal- lagarna är alla nämndsammanträden i princip slutna.

Även på riksplanet har en rad motioner väckts med krav om offentliga

utfrågningar i riksdagens utskott.

Motiven för införande av sådana har oftast varit att man därigenom skulle stimulera allmänhetens intresse för den politiska debatten och för deltagande i samhällsarbetet.

Som vi ser det finns det inte på det kommunala planet något uttalat behov av att ha offentliga nämndsammanträden. I de flesta kommuner och landsting skulle det även rent praktiskt ställa sig svårt att anordna offentliga sammanträden. Enligt vår mening kan allmänhetens berättigade krav pa att få ställa frågor och att få insyn tillgodoses på annat sätt. Inget hindrar t. ex. att en nämnd anordnar regelbundna informationsmöten för allmänheten i samband med sina sammanträden.

4.7. Sammanfattning

Oberoende av vilken organisationsform som kommuner och landsting väljer för sitt nämndarbete anser vi att bl. a. följande kommunaldemo- kratiska krav kan uppställas. Medborgarnas möjligheter till information och påverkan måste tillgodoses i alla organisationsformer. Detta underlättas genom att olika delar av kommunen resp. landstinget är företrädda bland de förtroendevalda i de kommunala organen. De förtroendevalda måste alltid kunna leda verksamheten och ange ambitionsnivån efter politiska mål. Vid användning av t. ex. projekt- organisation skall ledningsgrupp enligt vår mening bestå av enbart förtroendevalda.

— De förtroendevaldas möjligheter till insyn och information måste tryggas och förstärkas. Detta bör bl.a. uppmärksammas vid använd- ning av samrådsorgan.

[] För att engagera så många medborgare som möjligt i samhällsarbetet rekommenderar vi

_ att de kommunaldemokratiska kraven mer än hittills bör bestämma ställningstaganden vid eventuella förändringar i den kommunala organisationen,

_ att antalet leda möter utökas i nämnder som har få ledamöter, samt .. att behovet av samordning mellan nämnderna inte bör leda till sammanläggningar. Önskemålen om samordning anser vi kan till- godoses på annat sätt, t. ex. genom att samrådsorgan bildas.

__

Vi föreslår att kommuner och landsting skall ges möjlighet att utse också en andre vice ordförande i kommunstyrelsen och förvaltnings- utskottet.

Vi föreslår att suppleantsystemet skall vara obligatoriskt ialla nämnder i kommuner och landsting. För att undvika oklarhet föreslår vi också att inkallandet av suppleant vid förfall för ordinarie ledamot skall vara obligatoriskt. Dessutom skall ordningen för hur suppleanterna skall inkallas i detalj regleras i samband med att de väljs. De tidigare före-

slagna reglerna om tjänstgöringsrätten för suppleanterna i de beslu- tande organen skall även gälla för suppleanterna i nämnderna. Dess- utom rekommenderar vi

— att antalet suppleanter bör vara lika stort som antalet ordinarie ledamöter, samt —- att suppleanterna bör ges yttranderätt men att det i första hand ankommer på nämnderna själva att bestämma detta, eftersom deras arbetsuppgifter och storlek varierar kraftigt.

D Vi anser att delegationsreglerna bör användas restriktivt. I första hand rekommenderar vi att delegation bör lämnas till grupper av förtroende- valda eller till enskilda ledamöter eller suppleanter. I andra hand och med hänsyn till ärendenas art rekommenderar vi att delegation ges till tjänstemän. När det gäller 5. k. lokal delegation, vidaredelegation och blandad delegation föreslår vi ingen förändring av gällande regler. Cl Från flera synpunkter anser vi att det är önskvärt att fler ledamöteri nämnderna deltar i beredningsarbetet. Särskilt angeläget är detta enligt vår mening i kommunstyrelse och i förvaltningsutskott. Vi rekommen- derar därför att detta exempelvis kan ordnas genom att samtliga ledamöter och suppleanter i dessa organ ingår i beredningsavdelningar som förbereder ärendena efter en viss kategoriindelning. Cl Det årliga budgetförslaget är en beredningsprocess som från kom- munaldemokratisk utgångspunkt bör ägnas stor uppmärksamhet. Vi anser att budgetarbetet bör bedrivas så att medborgarna och de för— troendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Vi rekommenderar t. ex.

att särskild hudgetinformation går ut innan arbetet i nämnderna startar. Partiernas lokala organisationer bör stimuleras att under budgetarbetet kanalisera de olika kraven från kommundelarna. * att de förtroendevalda ges en samlad redovisning av nämndernas sammantagna äskanden innan kommunstyrelse/förvaltningsutskott påbörjar arbetet med budgeten. — att information sprids om budgetförslaget innan de beslutande organen behandlar det.

Av undersökningar har det framgått att många av de förtroendevalda anser, att de har alltför kort tid till förfogande för att hinna sätta sig in i alla ärenden som skall behandlas på sammanträdena.Från kommunal- demokratisk utgångspunkt är detta otillfredsställande.

El Vi rekommenderar därför att kallelser och handlingar till nämndernas sammanträden skall vara ledamöterna och suppleanterna till handa senast en vecka i förväg. Regler om detta bör antingen skrivas in i nämndernas reglementen eller föreskrivas genom beslut av fullmäktige/ landstingsmöte.

5. Den kommunala styrelseordningen

5.1. Inledning

Den kommunala styrelseordningen har diskuterats med stor intensitet under senare år. Olika reformförslag i syfte att fördjupa den kommunala självstyrelsen har framförts, bl.a. förslag om att införa kommunal parlamentarism eller 5. k. majoritetsstyre.

[ kapitel 4 behandlades de kommunala nämndernas arbetsformer. I detta kapitel diskuteras vilken styrelseform som är lämpligast i kommu- ner och landsting. Av tradition har man sedan länge tillämpat samlings- styre, dvs. att de olika partierna som regel har varit representerade i nämnderna alltefter valutslaget. Under senare år har man från flera håll krävt att majoriteten mer skall markera sin ställning i den kommunala styrelseordningen. Den eller de partier som är i majoritet kan t. ex. besätta vissa av de mer betydelsefulla uppdragen som t. ex. ordförande- uppdragen. Mot bakgrund av denna utveckling kan vissa frågor urskiljas som särskilt framträdande från demokratisk synpunkt. I detta kapitel behandlas,

. Frågan om vilken styrelseordning som är lämpligast att tillämpa i kommuner och landsting, dvs. vilka markeringar från majoriteten som från demokratisk synpunkt kan vara lämpliga. I detta sammanhang diskuteras bl. a. minoritetens arbetsförutsättningar. . De heltidsengagerade förtroendemännens roll och rättsliga ställning. Denna fråga har ett direkt samband med frågan om styrelseordningen, eftersom det ofta är genom dessa uppdrag som majoriteten vill markera sin politiska linje. . Slutligen belyses möjligheterna att låta de kommunala organens man- datperioder börja i närmare anslutning till valen än vad som sker i dag, 5. k. snabbare valgenomslag. Även denna fråga har samband med styrelseordningen eftersom majoritetsstyre skulle försvåra genomföran- det av ett snabbare valgenomslag.

Förval tande / verk- ställande organ

Beslu tande organ

Förr/al tande / verk- ställande organ

Beslutande organ

5.2. Samlingsstyre eller majoritetsstyre?

5 .2. 1 Allmän bakgrund

Enligt gällande regler kan en mindre del av fullmäktige och landstings- mötes ledamöter genomdriva att ledamöterna i kommunstyrelsen/förvalt- ningsutskottet och övriga nämnder m. rn. skall tillsättas proportionellt, dvs. i förhållande till varje partis representation i de beslutande organen (22 & KL och 32 ?; LL).

aga axzaa.m-

av samlingsstyre.

De som krävt att någon form av kommunal parlamentarism skall införas har i allmänhet menat att denna bestämmelse om proportionella val skulle slopas. Dvs. minoriteten skulle frånkännas rätten att framtvinga att val av nämnderna sker proportionellt. Därmed skulle majoriteten i de beslutande församlingarna ges formell möjlighet att besätta samtliga poster i kommunens eller landstingens nämnder. Diskussionerna har emellertid i huvudsak handlat om sammansättningen av kommunstyrel- sen/förvaltningsutskottet. Vidare har det gällt fördelningen av ordföran- de-, kommunalråds- och landstingsrådsposter, vilka dock enligt gällande lag kan utses genom majoritetsval. (Se figur 512).

låt axzaamm-

av rna/"ari te rss t yre.

Det är inte lätt att hitta någon lämplig benämning för ett styrelseskick på det kommunala planet som innebär en övergång från proportionella val till majoritetsval vid valet av de kommunala nämnderna.

Kortfattat kan parlamentarism beskrivas som ett politiskt system där en regering vare sig den bildats av ett eller flera partier har parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av detta. Om rege-

ringen förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central fråga, avgår regeringen eller utlyser nyval.

Parlamentarism som princip förutsätter att parlamentet är suveränt och kan utkräva ansvar av regeringen. Begreppet kommunal parlamenta- rism kan därför anses något oegentligt. Fullmäktige och landstingsmötet besitter inte samma suveränitet som riksdagen.

Enligt nuvarande kommunallagar är ett system motsvarande det som tillämpas på riksplanet inte möjligt i kommuner och landsting. Kommun- styrelsen/förvaltningsutskottet och de heltidsengagerade förtroende- männen är valda för viss tid. Voteringsnederlag i de beslutande organen har i detta sammanhang inte någon betydelse för sammansättningen av dessa organ.

[ den diskussionspromemoria som kommunaldemokratiutredningen publicerat, ”Samlingsstyre eller majoritetsstyre” (SOU 197232), valde utredningen att använda begreppet kommunalt majoritetsstyre. Det utgör således motsatsen till det samlingsstyre som tidigare undantagslöst tillämpades i kommuner och landsting.

5 .2 .2 Tendenser i utvecklingen

Kommunalt majoritetsstyre tillämpades under de tidigare skedena i kommunernas historia såväl vid val till fullmäktige och landstingsmöte som vid val till nämnderna.

I samband med det demokratiska genombrottet 1919 skedde även ett genombrott för det proportionella valsättet. Successivt har detta valsätt sedan utsträckts till att gälla för allt fler val.

Vid tillkomsten av nu gällande kommunallagar utsträcktes den propor- tionella principen till att omfatta även de fakultativa nämnderna.

Motiveringen för det proportionella valsättet vid denna tid var att de olika frågorna därigenom skulle bli allsidigare och grundligare beredda. På samma gång skulle möjligheterna att sammanjämka olika åsikter bli större.

Ett annat skäl som anfördes var att "partipolitiskt färgade debatter i fullmäktige” kunde undvikas. överläggningarna kunde föras i en mera ”förtroendefull och saklig anda”.

Kravet på en återgång till majoritetsprincipen akualiserades så sent som i mitten av 1960-talet. Detta skedde motionsvägen i riksdagen där man krävde majoritetsval till kommunens styrelse och landstingens förvalt- ningsutskott.

Den allmänna debatten startade egentligen först då frågan aktualisera- des i riksdagen. Anhängarna till ett majoritetsstyre framhöll bl. a.

0 att samlingsstyre gav upphov till ett överdrivet kompromissande och att överenskommelserna mellan partierna verkade utslätande och dolde var det politiska ansvaret låg. 0 att ”samregerandet” hade en förlamande inverkan på den politiska debatten, eftersom det i stället för att stimulera till öppet redovisade åsiktsskillnader pressade till tidiga kompromisser mellan partierna.

0 att debatten vid samlingsstyre sällan förs i de beslutande organen, där den rätteligen hörde hemma, utan i kommunstyrelsen respektive i förvaltningsutskottet. Detta resulterade i, menade man, orimliga svårig- heter för allmänheten att urskilja partigränserna. En klarare gränsdrag- ning mellan majoriteten och minoriteten menade många skulle leda till en livaktigare debatt och till bättre information till medborgarna.

Å andra sidan fanns det många anhängare till samlingsstyret som hävdade:

. att det var värdefullt för den kommunala styrelseordningen att de olika partiernas företrädare gavs tillfälle att diskutera frågorna i berednings- organen för att få till stånd en gemensam lösning. 0 att majoritetsstyre kraftigt skulle beskära minoritetens insynsmöjlig-

heter.

att de kommunala frågorna var mer praktiskt än ideologiskt inriktade. . att reglerna om proportionella val fungerat så bra att de borde utvidgas, dvs. även gälla vid tillsättandet av de heltidsengagerade förtroendemännen samt vid val av ordförande och vice ordförande— posterna.

Syftet med den av utredningen publicerade diskussionspromemorian (SOU 197232) var att främja en allmän debatt om styrelseordningen.

Skriften vände sig i första hand till förtroendevalda samt till politiska och andra organisationer .med intresse för kommunala och landstings- kommunala frågor. Den innehöll inte några ställningstaganden från utredningens sida. Någon formell remissbehandling förekom därför inte.

Man kan tänka sig olika former av majoritetsinslag i den kommunala förvaltningsordningen. Fem alternativ för majoritetsstyre eller samlings- styre redovisades i diskussionspromemorian. Dessa kan sägas falla in på en skala där den fullständiga majoritetsprincipen återfinns på den ena sidan och den fullständiga proportionalitetsprincipen på den andra. Dessa fem alternativ omfattade dock inte alla tänkbara kombinationer utan bör närmast ses som ett försök till konkretisering av några huvudlinjer i debatten.

l. Fullständigt genomfört majoritetsstyre. Majoriteten i den beslutande

församlingen tillsätter enligt lag alla posterna i de beredande och förvaltande organen.

2. Begränsat majoritetsstyre. Den politiska majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelse respektive förvaltningsutskott. Minoriteten finns representerad i övriga nämnder.

3. Samlingsstyre med majoritetsinslag. I ett system som i övrigt karak- täriseras av proportionalitet byggs vissa majoritetsmarkeringar in. Majoriteten kan således göra anspråk på alla heltidsarvoderade förtro— endeposter och/eller alla ordförandeposter i de kommunala nämn- derna.

4. Samlingsstyre utan maioritetsinslag enligt praxis. Alla poster i de kommunala organ fördelas proportionellt enligt gällande regler.

Kommunalråds- och landstingsrådsposter samt ordförandeposter för- delas frivilligt mellan partierna enligt proportionell metod.

5. Samlingsstyre utan majoritetsinslag enligt lag. Proportionell fördelning av kommunalråds-, landstingsrådsposter och ordförandeposter reglerad ilag.

Reglerna om proportionella val ger uttryck för en minoritetsgaranti. Om minoriteten avstår från sin möjlighet att begära proportionella val kan olika former av majoritetsstyre införas redan på grundval av gällande regler.

Det frågan har gällt är om majoriteten skall ges ökade möjligheter till majoritetsmarkeringar (alternativ 1 och 2) eller om minoritetens befogen- heter att kräva proportionalitet skall förstärkas (alternativ 5).

l diskussionspromemorian redovisades även ett omfattande material för att belysa frågeställningarna kring frågan om kommunalt samlings- styre eller majoritetsstyre.

. Inledningsvis lämnades fakta om gällande lagregler. Dessutom redovisa- des en kort historik om bakgrunden till Utredningsuppdraget. . Vidare lämnades en rapport om det parlamentariska läget i kommuner och landsting.

Det konstaterades att majoritetsläget var tämligen stabilt. Endast i fyra landsting hade det t. ex. skett någon omkastning i majoritetsläget under tiden 1947—1970. En förändring av majoritetsläget var osannolik i två tredjedelar av kommunerna. Det konstaterades också att den politiska strukturen i landet kännetecknades av tydliga regionala skillnader.

2/3 AV KOMMUNERNA

. Pressläget i kommunerna innebari många fall dåliga förutsättningar för den politiska oppositionen att på ett effektivt sätt kunna fullgöra sin funktion.

Med utgångspunkt i tidningsdata och röstsiffrorna i 1970 års val, konstaterades att oppositionen saknade egen lokaltidningi 101 av de 272 kommunblocken. I nästan samtliga fall, elleri 94 av blocken, var det den socialdemokratiska minoriteten som saknade språkrör.]

1 Som gräns valdes att tidningarna skulle ha en spridning till minst 20 % av hushållen.

0 För att belysa frågan om minoritetens insyn vid någon form av majoritetsstyre lämnades i promemorian vissa fakta om vilka förutsätt- ningar som skulle gälla för ett kommunalt utskottssystem.

Det konstaterades emellertid att årendeberedningen blev mer kompli- cerad i ett system med kommunalt majoritetsstyre med utskottsviisende än i ett system med kommunalt samlingsstyre.

. Som en bakgrund till debatten om kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre presenterades några undersökningsresultat från kom- munalforskningsgruppen. Dessa avsåg beslutsfattandet i vissa kommu- ner.

Forskarna konstaterade att enigheten vid beslutsfattandet i och mellan de kommunala organen var stor. Partiskiljande diskussioner samt vote— ringar och reservationer var sällsynta. Det konstaterades också att väljarna till liten del upplevde kommunalpolitiken som särskilt konflikt- fylld.

I diskussionspromemorian framfördes att dessa undersökningar som gjordes under senare hälften av 1960-talet numera kanske inte var relevanta till alla delar men att de ändå hade visst intresse i samman- hanget.

. Dessutom erinrades om att frågan om samlingsstyre eller majoritets- styre hade samband med frågan om ett snabbare valgenomslag eller ändrade mandattider som också ingår i utredningens uppdrag. . Slutligen skisserades vissa diskussionsfrågor. Det gällde dels förtjänster och brister hos det nuvarande samlingsstyret, dels för- och nackdelar med kommunalt majoritetsstyre.

5.2.3. Synpunkter som framkommit i anledning av diskussionspromemo- rian ”Samlingsstyre eller majoritetsstyre? ”

Pressen har ägnat stor uppmärksamhet åt frågan om samlingsstyre eller majoritetsstyre både på nyhetssidorna och på ledarsidorna. Den har också behandlats på ett stort antal konferenser som anordnats t. ex. av de politiska partierna.

Det publicerade materialet har också använts i utredningsverksamhet i kommuner och landsting främst i s. k. organisations- och demokratiutred- ningar.

Allmänt sett har diskussionen ofta följt de linjer som tidigare har kunnat iakttas. Det kan emellertid konstateras att tydliga tyngdpunkts— förskjutningar har skett i argumenteringen. Så gott som samtliga har betonat att man måste se över minoritetens situation. Den aspekten har funnits med även tidigare. Men nu har den tagits upp av såväl anhängare som motståndare till en förändring av styrelseordningen.

Pressdebatten har främst haft en allmän inriktning med argument för eller emot majoritetsstyre. Frågan om en reglering i lag av proportionell fördelning av ordförandeposter respektive rådsposter har inte kommente- rats i nämnvärd utsträckning.

I övrigt har diskussionerna framför allt förts inom de politiska organisationerna. I vissa av de politiska partierna föranledde det av utredningen publicerade materialet en särskilt organiserad verksamhet. Genom remissverksamhet inom partierna har utredningen fått tillgång till synpunkter från sammanlagt 250—300 olika ”instanser". Dessutom har det kommit in ett 20-tal skrivelser direkt till utredningen, varav flertalet från lokala partiorganisationer. Vid sidan om dessa har Svenska lands- tingsförbundet och Kristen Demokratisk Samling yttrat sig.

I yttrandena har framförts synpunkter på det material som utred- ningen presenterade. Många angav även frågor, som de ansåg att utred- ningen skulle arbeta vidare med. De gällde främst oppositionens insyns- möjligheter och vissa praktiska frågor som reser sig med anledning av ökat majoritetsinslag. Som exempel på förslag som väckts i yttrandena kan följande nämnas:

. Handlingarna till de beslutande organens sammanträden bör sändas ut tidigare. . Handlingarna bör kompletteras med de beredande nämndernas förslag, för att möjliggöra för minoriteten att snabbt sätta sig in i frågorna. . Protokollen bör utförligare redovisa förslag som framförts och diskus- sion som föregått besluten. . Särskild personal bör avdelas med uppgift att bistå minoriteten. Partiernas resurser bör förbättras genom ökat partistöd. . En eller fiera oppositionsföreträdare bör engageras på hel- eller halvtid.

Synpunkter och förslag som framförts kommer att behandlas utförligt längre fram i kapitlet.

5.2.4. Majoritetsmarkeringar i kommuner och landsting

En jämförelse mellan mandatperioderna 1970—73 och 1973—76 visar att majoritetsinslag blivit betydligt vanligare i både kommuner och landsting.

Främst gäller det de alternativ där majoriteten besätter alla heltids- poster alla presidieposter eller båda delarna.

En större andel kommuner tillämpar en mera långtgående majoritets- markering vid fördelningen av heltidsposter samt ordförande- och vice ordförandeposter i nämnderna 1974 än 1971. Detta gäller även lands- tingen. Förändringen har dock varit störst i kommunerna.

Ett nytt drag i styrelseordningen är förekomsten av heltidsengagerade förtroendemän från minoriteten utan ordförandeuppdrag och ibland även utan vice ordförandeuppdrag.

. Någon form av majoritetsmarkering tillämpades 1974 i omkring 60 procent av kommunerna jämfört med knappt 30 procent 1971, och i 17 landsting, jämfört med 10 1971.1 Det innebär att majoriteten minst besatt ordförandeposterna.» . ] omkring en fjärdedel av kommunerna (70) och ifyra landsting hade majoritetens ställning är 1974 markerats genom att den besatt alla (en

1 Om endast de åtta vik- tigaste nämnderna inräk- nat tillämpades nägon form av majoritetsmarkering i cirka 70 procent av korn— munerna 1974.

eller flera) heltidsposter och alla ordförande- och vice ordförande- poster. . ”Oppositionsråd", dvs. heltidsengagerade förtroendemän som inte hade något ordförandeuppdrag fanns i 22 kommuner och i nio landsting. I nio kommuner och i tre landsting innehade oppositionsrå- den inte heller vice ordförandeuppdrag. . Om inte heltidsposter medräknas kan konstateras att majoriteten i 34 procent av kommunerna (95) och i sju landsting markerade sin ställning genom att besätta samtliga ordförande- och vice ordförande- uppdrag. År 1974 tillämpades denna princip i nio procent av kommu- nerna (39) och i två landsting. 0 En annan fördelningsprincip som också utgör en form av majoritets- markering är att majoriteten besätter alla ordförandeposter och ger minoriteten vice ordförandeposterna. Detta förfaringssätt tillämpades 1974 i 23 procent av kommunerna (63). Sex landsting hade också valt denna form av markering. Som jämförelse kan nämnas att denna ordning tillämpades i 15 procent av kommunerna och i åtta landsting

år 1 971 . ' rlteten NW munansrvnetsan

ENDAST FoR MAJONTET

5.2.5. Minoritetens insynsmöjligheter

Ett ökat majoritetsinslag i den kommunala förvaltningen har framför allt motiverats av önskemål om en ökad offentlig debatt. Det förutsätter att såväl majoriteten som minoriteten har goda arbetsmöjligheter och förut- sättningar för att föra ut sina ståndpunkter till allmänheten. I diskus- sionspromemorian, (SOU 1972232) fördes den politiska minoritetens arbetsmöjligheter fram som en av de viktigaste frågorna. ] ett system med majoritetsstyre där hela kommunstyrelsen utses av majoriteten angavs det vara en förutsättning för att garantera minoriteten goda arbetsmöjligheter att ett utskottssystem inrättades. Det konstatera- des emellertid att beredningen av ärendena skulle bli mer komplicerade-i ett sådant system.

Kommunfullmäktige

Figur 5 .'3 Skiss över ut— skottssystem vid ev. rrzajoritetsstyre.

Andra möjligheter att förbättra minoritetens arbetsmöjligheter som diskuterats är:

. att förse den med ökade ekonomiska resurser

. att frigöra personliga resurser . eller att förändra själva arbetsformerna så att minoriteten garanteras goda arbetsförutsättningar.

Nuvarande regler tillåter inte att särskilt partistöd ges till minoriteten för fri disposition. Partistödet kan alltså inte höjas endast för vissa partier. Enligt reglerna om partistöd får ekonomiskt bidrag lämnas till parti som är representerat i fullmäktige eller i landstinget.] Partistödet skall utgå i förhållande till antalet mandat som partiet hari de beslutande organen.

En annan aspekt när det gäller minoritetens ekonomiska resurser är arvodesfrågan för de s. k. oppositionsråden. Vissa av dem har inte någon presidiepost eller annat särskilt uppdrag för kommunens eller landstingets räkning.

Kommunallagamas arvodesbestämmelser medger arvode endast på grund av det arbete som är förenat med uppdraget (28 och 46 55 KL och 39 % LL). Uppdraget måste formellt utföras för kommunens eller landstingets räkning.

Olika storlek på arvoden kan medges endast om det motiveras av uppdragets omfattning Ordförande eller vice ordförande kan tillerkännas högre arvoden än övriga ledamöter eftersom dessa uppdrag förutsätts innebära särskilda arbetsinsatser. Samma formella principer tillämpas när det gäller arvodets storlek för kommunal- och landstingsråden.

För att lösa arvodesfrågan till minoritetsföreträdarna har det därför i diskussionen förts fram önskemål om möjligheter att utse flera vice ordförande. ] kommunallagarna finns emellertid regler som hindrar att mer än en vice ordförande utses i styrelsen och i de specialreglerade nämnderna.

Den rättsliga problematiken kring möjligheten att arvodera s. k. oppo- sitionsråd har ännu inte bedömts i rättspraxis. Lagligheten hos sådana arvoden kan dock ifrågasättas.

När det gäller arbetsformerna kan flera åtgärder vidtas inom ramen för de regler som nu gäller.

1 Lag om kommunalt partistöd den 28 novem— ber 1969.

Som framgått av det tidigare är det förenat med betydande svårigheter att f.n. förse minoriteten med speciella ekonomiska resurser. Däremot står det varje kommun och landsting fritt att tillhandahålla utrednings- och kansliresurser för att göra det möjligt för minoriteten att utarbeta alternativa förslag.

Även andra åtgärder har vidtagits särskilt för att förbättra minoritetens arbetsmöjligheter. Som exempel kan nämnas att man på vissa håll börjat sända ut kallelser och handlingar till nämndernas sammanträden betydligt tidigare än förut. För att ge större möjligheter för minoriteten att på kort tid hinna sätta sig in i t. ex. budgetförslaget sänds i några kommuner och landsting även de beredande nämndernas förslag ut tillsammans med handlingarna. Slutligen har nämnderna på en del håll börjat redovisa de förslag som lagts fram och de diskussioner som förts vid ställningstagan- dena utförligare i sina protokoll.

5.3. De heltidsengagerade förtroendemännens ställning och arbetsförutsättningar

1 diskussionen om den kommunala styrelseordningen har kommunal— och landstingsrådens roll och arbetsförutsättningar haft stor betydelse. Ofta har majoriteten velat markera sin politiska linje genom att besätta dessa poster. I vissa fall har även minoriteten för att trygga sin insyn fått besätta någon av heltidsposterna.

De heltidsengagerade förtroendemännens allmänna roll som för- troendevalda har behandlats i kapitel 2.

Av direktiven framgår att utredningen också skall överväga de heltids— engagerade förtroendemännens rättsliga ställning. ] anslutning till detta behandlas några andra sidor av de heltidsengagerade förtroendemännens ställning och arbetssituation. Det gäller t. ex. deras möjligheter att närvara vid sammanträde i nämnd där de inte är ledamöter. Vidare gäller det rätten att ställa interpellation till heltidsengagerade som inte är ordförande i nämnd eller i beredning.

5 .3 .1 Allmän bakgrund

Antalet heltidsengagerade förtroendemän har ökat snabbt från 1960-talet och framåt. Under innevarande mandatperiod har cirka 70 procent av kommunerna förtroendevalda med heltidsuppdrag. På landstingssidan saknar endast tre landsting heltidsengagerade förtroendemän.

Heltidsuppdragen har betraktats som nödvändiga för att behålla ett starkt lekmannainflytande över den växande kommunala förvaltningen.

Lagbestämmelser som direkt reglerar de heltidsengagerade förtroende- männens verksamhet finns inte i kommunal- eller landstingslagen. Varje kommun och landsting kan lösa frågan efter sina egna speciella förutsätt- ningar.

Däremot finns det lagbestämmelser som indirekt har betydelse t. ex. reglerna om valbarhet, närvarorätt och interpellation.

Dessutom finns lagregler som möjliggör att de heltidsengagerade förtroendemännen kan ersättas ekonomiskt. Kommuner och landsting kan därigenom ge arvoden, pension och andra ekonomiska förmåner enligt vad som anses skäligt (28 & KL och 39 & LL).

Kommunförbunden har utarbetat normalförslag för hur dessa regler kan tillämpas. De flesta kommuner och landsting tillämpar de principer som föreslagits.

1 Stockholms kommun är de heltidsengagerades, dvs. borgar- rådens, ställning rättsligt reglerad.I Även för landstingsråden i Stock- holms läns landsting finns direkta regleri den särskilda lagen som gäller för detta landsting.2

5.3.2. Ställning i den kommunala organisationen

Av den enkät som utredningen genomfört 1974 framgår att kommunal- råden i genomsnitt har fyra till fem kommunala uppdrag. Cirka hälften är ordförandeuppdrag. En jämförelse med motsvarande siffror från 1971 visar att det genomsnittliga antalet uppdrag inte förändrats. Däremot hade kommunalråden 1971 något fler ordförandeuppdrag. Denna skill- nad kan till viss del bero på att det då praktiskt taget inte fanns några s. k. oppositionsråd, dvs. heltidsengagerade förtroendemän som represen- terade minoriteten och som inte hade något ordförandeuppdrag. Kommunal- och landstingsråden hade som regel mest s.k. "tunga uppdrag” dvs. ordförandeuppdrag i de viktigaste nämnderna. Som exem- pel kan nämnas att nio av tio kommunalråd 1974 var ordförande i något kommunalt organ. Hälften av kommunalråden hade endast ett ordföran- deuppdrag. Om man bortser från ledamotsuppdragen i de beslutande

Tabell S:] Antal och andel kommuner med kommunalråd som ordförande i vissa nämnder (] juli 1974)

Antal kommuner med kommunal- råd och där organet

Antal kommu- ner med kom- munalråd som

Organ

ord förande finns Kommunstyrelse 198 200 KS arbetsutskott 187 192 Central byggnadskommitté 63 165 (lencralpl. komm. 48 64 Social centralnämnd 26 190 Byggnadsnämnd 21 200 Skolstyrelsc 17 200 Personalnämnd 16 87 l-"astighctsnämnd 13 31 1r'ritidsn./ldrottsstyr. 8 199 Socialnämnd 1 10 Kulturnämnd 4 186 Kommunfullmäktigc 3 200 Barnavårdsnämnd 1 10 Hälsovårdsnämnd 1 200 Brandstyrelsc 1 112 Nykterhctsnämnd 1 10

' Kommunallagen för Stockholm (SFS 1969:766). 2 Lag den 29 maj 1969 med särskilda bestämmel- ser om Stockholms läns landstingskommun.

organen kan konstateras att hälften av dem hade uppdrag som lcdimöter i nämnderna. Slutligen var det relativt ovanligt att de heltidsengagerade hade uppdrag som vice ordförande eller som suppleanter.

De heltidsengagerade förtroendemännen hade i allmänhet sin organisa- toriska bas i kommunstyrelsen respektive förvaltningsutskottet, Dess- utom var de praktiskt taget alltid ledamöter i de beslutande organet.

Tabell 511 visar att kommunstyrelsens ordförande är heltidsengagerad i 198 av de 200 kommuner som har kommunalråd. I de flesta fall är även ordföranden i styrelsens arbetsutskott engagerad på heltid. Komminalrå- den är i stor utsträckning ordförande i centrala byggnadskommttéer, generalplanekommittéer, sociala centralnämnder, byggnadsnännder m. fl. Däremot är de sällan ordförande i kommunfullmäktige, braidsty- relser, kulturnämnder och i hälsovårdsnämnder. l landstingen är rådens ordförandeuppdrag koncentrerade till förvalt- ningsutskott samt hälso- och sjukvårdsstyrelse. ] landsting med flerän två heltidsengagerade innehar dessa även ofta ordförandeuppdrag i ltbild- ningsnämnd, central byggnadskommitté och personalnämnd.

Något mer än två tredjedelar av de 200 kommuner som har leltids- engagerade har endast ett kommunalråd (tabell 512).

Från utredningens undersökningar som avser den 1.7.1974 går delatt få fram en generell bild av kommunalrådens ställning.

. 137 av kommunerna hade endast en heltidsengagerad förtroendeman. Kommunalråden i dessa kommuner hade sina funktioner huvrdsak- ligen koncentrerade till kommunstyrelsen och dess arbetsuskott. Relativt ofta förekom även ordförandeuppdrag i central byggnads- kommitté och generalplanekommitté. Ungefär hälften av komnunal- råden i denna grupp innehade också ordförandeuppdrag i kommmägda företag. 0 1 omkring en tredjedel av de 31 kommuner som hade två heltimenga- gerade var den andre av dem vanligen ordförande i social centralnimnd. I några av de övriga kommunerna var det ”andra kommunal'ådet" ordförande i central byggnadskommitté eller i byggnadsnämnd. . 17 kommuner hade tre kommunalråd. I dessa kommuner inrehade råden vanligen ordförandeposterna i kommunstyrelse med arletsut- skott, social centralnämnd, generalplanekommitté, byggnadsnirnnd, central byggnadskommitté och skolstyrelse.

Tabell 5:2 Antalet kommunalråd per kommun

Antal heltids- Antal kommuner

uppdrag

1 137 2 31 3 17 4 eller llera 15

200

Mönstret som redovisats ovan stämmer även i denna grupp. Ett av kommunalråden var regelmässigt ordförande i kommunstyrelsen med arbetsutskott samt i vissa fall även i generalplanekommitté. Den andre av de tre heltidsengagerade var vanligen ordförande i social central- nämnd. Den tredje heltidsengagerade var antingen ordförande i skolstyrelse och i någon av nämnderna på det tekniska området som t. ex. i bygg- nadsnämnd, central byggnadskommitté, fastighetsnämnd.

. Gemensamt för de tre kommuner som hade fyra heltidsengagerade var att någon vanligen var ordförande i social centralnämnd. Dessutom var någon vanligen ordförande i någon nämnd inom stadsbyggnadssektorn t. ex. i byggnadsnämnd, central byggnadskommitté eller i fastighets- närnnd. Det fjärde kommunalrådet innehade oftast ordförandeuppdrag i skolstyrelse eller i kulturnämnd. . 1 kommuner tried fler än fyra kommunalråd var det vanligt med en rotelindelning eller ansvarsfördelning av arbetsuppgifterna mellan kom— munalråden. Organisationen i dessa kommuner avvek på många sätt från övriga kommuners. Något generellt mönster för rådens ordföran- deuppdrag går därför inte att urskilja.

När det gäller de heltidsengagerades inplacering iförvaltningsorganisa- tionen kan man konstatera att det finns olika principer.

I det övervägande antalet kommuner är kommunalråden organisato— riskt knutna till kommunstyrelsen och/eller till ordförandeskapet i någon annan nämnd.

I ett tiotal kommuner, framför allt i något större kommuner, har råden däremot inte några ordförandeuppdrag. De står på detta sätt friare från

lRÅ 1961 ref. 31.

förvaltningen än landets övriga kommunalråd.

Denna tendens till ”frikoppling” från direkta uppdrag har varit särskilt påtaglig under senare år. Motiven har framför allt varit att arbetsuppgif- terna ökat så kraftigt att en fördelning av dessa på de olika kommunal- råden varit nödvändig. Samtidigt har kommunstyrelsens samordnande funktion i de övergripande och långsiktiga frågorna fått en större omfattning och betydelse.

Dessa utvecklingstendenser har givit upphov till diskussioner om en vidgning av de heltidsengagerades närvarorätt i nämnder där de inte har några uppdrag.

En annan företeelse när det gäller de heltidsengagerade är de s.k. oppositionsråden som inte har några ordförandeuppdrag. Deras ställning och funktion har behandlats i avsnittet som behandlar majoritetsstyre eller samlingsstyre.

5.3.3. Gränsdragningen i förhållande till tjänstemannen

Rollfördelningen mellan de heltidsengagerade förtroendemännen och tjänstemännen har varit föremål för diskussion. När kommuner och landsting började heltidsengagera förtroendemän knöts dessa i de flesta fall genom olika förtroendeuppdrag till nämnderna. Många gånger kände de sig därigenom direkt medansvariga i det löpande förvaltningsarbetet. Som en följd av detta uppstod svårigheter när det gällde grånsdragningeni arbetsuppgifterna mellan de heltidsengagerade och framför allt de ledande tjänstemännen.

Denna gränsdragning är inte formellt reglerad i någon av kommunal- lagarna. Indirekt finns emellertid en viss gränsdragning genom praxis.l

En annan gräns dras av kommunallagarna. Med stadgandet ”I kommu- nens tjänst anställd befattningshavare” markeras skillnaden mellan för- troende— och tjänstemannen. Tjänstemannen har ett anställningsförhållan— de till kommunen/landstinget som arbetsgivare (7 % KL och 8 & LL).

Den formella gränsdragningen i fråga om vem som är heltidsengagerad förtroendeman och vem som är att anse som tjänsteman måste därigenom i sina principiella huvuddrag anses vara fastställd. Något förenklat kan man alltså säga att de heltidsengagerade förtroendemännen är valda av kommunmcdlemmarna/väljarna. Tjänstemännen är anställd av kommu- nen eller landstinget. Efter arvodesbestämmelsernasjustering och inskriv- ning i lagstiftningen kan några praktiska problem inte uppkomma i det här avseendet.

Oftast är det inte den här formella skillnaden som vållar problem. Däremot brukar det uppstå svårigheter mer praktiskt i fråga om de olika roller, den arbetsfördelning, som man bör tänka sig mellan de heltids— engagerade och i första hand de ledande tjänstemännen. På det här området finns inte några regler i kommunallagarna. Däremot brukar dessa aspekter beröras i reglementen, om det finns sådana, för de heltidsengage- rade förtroendemännen och i instruktioner för de ledande tjänste-

männen. Vid en genomgång av några reglementen för kommunalråden har

konstaterats, att man inte alls berör gränsdragningen mellan s.k. för- troendemanna- och tjänstemannauppgifter. En jämförelse med instruktio- ner för chefstjänstemännen visar att de i sina allmänna formuleringar är tämligen lika. Men en viss skiljelinje kan skönjas. De heltidsengagerade har t. ex. inte i något reglemente givits personalledande funktioner.

Det bör noteras att tjänstemännens instruktioner inte heller närmare anger vad som är förvaltningsuppgifter som skall skötas av tjänstemän.

På landsgngssidan är instruktioner för de heltidsengagerade vanligare än i kommunerna. I vissa instruktioner har man formellt försökt att dra upp en principiell gräns mellan förtroendemanna— och tjänstemannaupp- gifter. Dessa stadganden är emellertid av sådan allmän karaktär att de i praktiken sannolikt inte kan tillmätas någon större betydelse.

5.3.4. Ndrvaro- och yttranderätt

Framför allt i kommunerna har det som ovan nämnts börjat förekomma att kommunalråden inte givits direkta uppdrag i nämnderna. Främst i samband med detta har frågan rests om kommunalråden bör ges närvaro- och yttranderätt i organ där de inte har några uppdrag. [ vissa kommuner har råden tillerkänts sådan rätt genom bestämmelser i lokala reglementen.

Råden har få uppdrag som suppleanter och relativt få uppdrag som ledamöter. Det kan tyda på att det inte av insynsskäl upplevs som nödvändigt att sitta med i många nämnder. Men i de fall där råden har ledamots- och suppleantsuppdrag förefaller dessa i vissa fall vara systematiskt utvalda.

l kommunallagarna finns inga bestämmelser som direkt reglerar när- varo- och yttranderätten för de heltidsengagerade förtroendemännen.

. Vid de beslutande organens sammanträden kan de liksom andra medborgare vara närvarande. Men om de inte är ledamöter har de yttranderätt endast om de innehar något ordförande- eller vice ord— förandeuppdrag i någon nämnd eller beredning. Fullmäktige eller landstingsmötet kan inte under pågående sammanträde fatta beslut om att ett kommunal- eller landstingsråd skall få yttra sig. Den enda möjlighet som finns att medge sådan yttranderätt är att ajournera sammanträdet (17 & KL och 29 & LL). . I nämndernas sammanträden har utomstående i princip ej rätt att deltaga (37 & KL och 47 & LL). För att någon som inte är ledamot skall få närvara och eventuellt yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanträde. Ett principiellt undantag från denna regel finns i vissa landsting och kommuner — som givits dispens av regeringen — där representanter för de anställda har rätt att försöksvis närvara vid vissa nämnders sammanträden.1 . Genom praxis framgår att de beslutande organen inte i reglemente kan föreskriva att de heltidsengagerade förtroendemännen skall ha en generell närvarorätt i vissa nämnder.2

[ (Lag 1972:271) om närvarorätt vid samman— träde med kommunal eller landstingskommunal nämnd. 2 RÅ 1968 ref. 11 och 1971 C 407.

De särskilda lagarna för Stockholms kommun och Stockholms läns landsting ger de heltidsengagerade möjlighet till viss närvaro— och yttran- derätt. Borgarråden i Stockholm har rätt att yttra sig i fullmäktige även om de inte är ledamöter. Dessutom har de både närvaro- och yttranderätt i kommunstyrelsen där de enligt författningen inte kan utses som ledamöter (32 och 46 ååå KLS).

Landstingsråden i Stockholms läns landsting har både närvaro- och yttranderätt på landstingsmötet och i förvaltningsutskottet. Yttrande- rätten är inte begränsad till frågor, som avser den nämnd där veder- börande är ordförande. Förutsättningen för dessa rättigheter anges i lagen vara, att den heltidsengagerade innehar ett ordförandeuppdrag (9 & LLS).

5 .3.5 Interpellation

En annan fråga som är betydelsefull för de heltidsengagerades ställning är i vilken utsträckning som de kan interpelleras.

De nuvarande reglerna innebär att den heltidsengagerade förtroende- mannen endast är möjlig att interpellera om vederbörande är ordförande i någon nämnd eller beredning(23 % KL och 33 & LL).

Interpellation är enligt kommunallagarna avsedd som kontrollmedel för de beslutande organen vid sidan av revisionen. Numera används emellertid institutet i ökad utsträckning som ett medel för att väcka politisk debatt.

Frågan har främst gällt om interpellation skall kunna ställas till heltidsengagerad förtroendeman som inte har ordförandeuppdrag i viss nämnd. I de kommuner där kommunalråden är ansvariga för vissa verksamhetsområden är de inte alltid ordförande i alla nämnder inom sitt ansvarsområde. De kan då inte interpelleras i en fråga som rör sådan nämnds verksamhet.

Den allmänna och mer rättsliga problematiken kring interpellationsför- farandet redovisas närmare i det tredje kapitlet som behandlar de beslutande organens funktion och roll.

Även när det gäller interpellation, finns vissa avvikande regler för borgarråden i Stockholm. Interpellation kan där riktas endast till borgar- råd (24 å KLS). I de flesta fall är borgarråden regelmässigt ordförande i nämnderna.

5.4 Snabbare valgenomslag —— ändrade mandattider

En annan fråga som har ett nära samband med den kommunala styrelseordningen är hur en eventuellt snabbare majoritetsväxling skall kunna ske efter de kommunala valen. Enligt en sådan ordning skulle den nyvalda fullmäktigeförsamlingen och landstingsmötet och eventuellt nämnderna rn. m. sammanträda i nära anslutning till valet i stället för som hittills den 1 januari året efter valet.

Därigenom skulle den tillträdande majoriteten vid omkastningar av majoritetsläget ges större möjligheter att påverka utvecklingen under året

närmast efter valet. Det har ansetts rimligt ur demokratisk synpunkt att den nya majoriteten skall tillträda i så god tid, att den framför allt kan påverka budgeten för de kommande året.

5.4.1. Allmän bakgrund

Redan i mitten av 1920-talet övervägdes i samband med vissa ändringar i kommunalvalsbestämmelserna -— en omläggning av mandattiderna så att fullmäktige kunde tillträda tidigare än vid årsskiftet efter valet. Av framför allt praktiska skäl ansågs emellertid en tidigareläggning av mandattiderna vara svår att genomföra. Bland annat beräknades samman- räkningsförfarandet ta så lång tid att mandattiden tidigast skulle kunna börja den första december.

I 1953 års kommunallag överfördes de tidigare bestämmelserna om mandattiderna i stort sett oförändrade.

Med anledning av ett antal motioner år 1967 om de kommunala organens mandattider beslöt riksdagen ändra vissa bestämmelser så att den s.k. ettärseftersläpningen för kommunstyrelsen avskaffades.1

Från slutet av 1960-talet och framåt väcktes i riksdagen i stort sett varje år motioner om att mandattiderna borde förändras så att ett snab- bare valgenomslag kunde ske.

Motionerna avslogs av riksdagen under de första åren med hänvisning till att grundlagberedningen övervägde en omläggning av det statliga budgetåret, riksdagens mandattid m. m.2

Under de första åren av 1970-talet togs inte heller några initiativ av riksdagen med anledning av liknande motioner eftersom utredningen om den kommunala demokratin då hade börjat sitt arbete.3

Vid behandlingen av grundlagberedningens betänkande ”Ny regerings- form/riksdagsordning” (SOU 1972:1 S) förutsatte riksdagen att frågan om ett eventuellt snabbare valgenomslag för kommunernas och landstingens del skulle vara färdigbehandlad i sådan tid att nya regler skulle kunna tillämpas redan efter 1973 års val.

Med anledning av riksdagens beslut avgav utredningen om den kommu- nala demokratin i maj månad 1972 en skrivelse till regeringen. I denna framhölls, att det enligt utredningens uppfattning inte var lämpligt att avgöra en ändring av mandattiderna för de kommunala organen redan inför 1973 års val som riksdagen förutsatt. Avgörandet borde anstå till en senare tidpunkt då förutsättningarna för en eventuell reform klarare kunnat utredas.

I skrivelsen hänvisades i första hand till osäkerheten om sammanräk- ningstiderna för de kommunala valen och kommunsammanläggningarna. Vidare framhölls att frågan om ett snabbare valgenomslag även samman- hängde med frågan om införande av någon form av majoritetsmarke- ringar. Utredningen fann det därför lämpligt att dessa frågor blev föremål för avgörande i ett sammanhang.

På riksnivån kommer ett snabbare valgenomslag att tillämpas för riksdagens del fr. o. m. 1976 års val enligt den nya riksdagsordningen.

' Prop. 19692129, KU 1967111. 2 KU 196827, 196925. 3 KU 1970129.

5.4.2. Nuvarande bestämmelser

Bestämmelserna om mandattiderna för de kommunala organen finns i kommunal- och landstingslagarna och i de 5. k. specialförfattningarna.

. Mandatperioden för kommunfullmäktige/landstingsmötet och kom- munstyrelsen/förvaltningsutskottet räknas från den första januari året efter valet. Ledamöter och suppleanter väljs för tre år (8 och 33 åå KL, 9 och 44 åå LL). . Fullmäktiges och landstingsmötets presidier utses för ett år i taget (ll åKLoch 25 & LL). . De specialreglerade nämndernas mandatperioder regleras i respektive författning. Men dessa följer vanligen bestämmelserna för kommun- styrelsen/förvaltningsutskottet. . När det gäller de fakultativa nämndernas mandattider har fullmäktige respektive landstingsmötet frihet att besluta om olika mandattider (44—45 %% KL och 54 & LL).

För Stockholms kommun gäller i enlighet med den särskilda kommu- nallagen för Stockholm något andra regler. För fullmäktige är mandat- perioden tre är. Men perioden börjar löpa redan den 15 oktober dvs. knappt en månad efter det att valet skett (8 & KLS).

Kommunstyrelsen och de heltidsengagerade förtroendemännen (bor- garråden) väljs vid fullmäktiges första sammanträde varje arbetsår (33 & KLS). Kommunstyrelsens och borgarrådens mandatperiod är ett år resp. tre år från det att de utsetts. '

För övriga nämnder är mandattiden ett år räknat från den första januari året efter valet. Detta gäller för samtliga nämnder om inte annat föreskrivits i någon specialförfattning (49 och 51 åå KLS).

För Stockholms läns landsting gäller samma regler om mandattiderna som för övriga landsting.

Förutom dessa direkta lagregler för mandattiderna finns det ytterligare regler som indirekt har en viss betydelse för hur snart efter valet ett nyvalt kommunfullmäktige- och landstingsmöte kan sammanträda. I kommunal- och landstingslagarna stadgas nämligen att kungörelse om fullmäktiges resp. landstingsmötets sammanträde skall utfärdas minst en vecka resp. 14 dagar före sammanträdet. Dessutom skall kungörelsen översändas till alla ledamöter och suppleanter senast fyra dagar före sammanträdet. Slutligen finns en undantagsregel om förkortad kungörel- setid i brådskande fall (14 & KL och 20 & LL).

5.4.3. Valsammanräkning, kallelser m. m.

Tidsåtgången för valsammanräkningen har avgörande betydelse för när fullmäktige respektive landstingsmötet kan sammanträda första gången efter ett allmänt val. Tidpunkten för när det officiella valutslaget kan föreligga är en förutsättning som måste ligga till grund för alla resone— mang om ett snabbare valgenomslag.

Den nya regeringsformen/riksdagsordningen anger regler för valdagen,

budgetåret och tidpunkten för budgetpropositionens framläggande. Detta innebär att valdagen tidigast kan infalla den 15 september och senast den 21 september.

Före 1973 års val har sammanräkningen av rösterna till kommunal— och landstingsvalen vanligen tagit inemot 1 1/2 månad och ibland något längre tid. För Stockholm har däremot sammanräkningen genomförts snabbare, eftersom mandatperioden där börjar redan den 15 oktober.

Inför 1973 års val gjordes vissa mindre förändringar i sammanräknings- förfarandet för att kunna få fram valresultatet snabbare. Dessa rörde framför allt sammanräkningstekniken för poströsterna. Dessutom genom- fördes den slutliga sammanräkningen, mandatfördelningen, namnfördel- ningen och valbarhetskontrollen med hjälp av datorer. Detta gav ett fullständigt valresultat betydligt snabbare än i det system som tillämpa- des vid 1970 års val.

Efter valet 1973 var kommunalvalen som regel sammanräknade om- kring den 10 oktober. Endast i undantagsfall förelåg resultaten senare. Enligt riksskatteverkets bedömning är det realistiskt att räkna med att det definitiva valresultatet i framtiden kommer att kunna föreligga omkring 25—30 dagar efter valdagen. Möjligen kan det gå att förkorta sammanräkningsförfarandet ytterligare några få dagar om vissa juste- ringar görs i förfarandet vid utseende av suppleanter till kommunfull- mäktige. Men hänsyn måste även tas till att eventuella fel kan uppstå. Detta innebär att slutet av oktober månad är den gräns som måste gälla som en av förutsättningarna för att få till stånd ett snabbare valgenom- slag.

5 .4.4 Partiernas nomineringar till de kommunala nämnderna

Under tiden från valet fram till det nya komrnunfullmäktiges valsamman- träde pågår nomineringen till nämnderna inom partierna. I många fall bedrivs nomineringsarbetet så att partiernas lokalorganisationer på kom- munnivå informerar partiorganisationerna på kommundelsnivå om förut- sättningarna för nomineringar till nämnderna. Därefter begär man in nomineringsförslag från dessa. Nomineringsförslagen behandlas sedan av den lokala partiorganisationen. Beslut om partiets nomineringar fattas vanligen på ett medlemsmöte i partiorganisationen i slutet av november månad.

Det finns skillnader i nomineringsförfarandet beroende på partiorgani- sationernas storlek. En större partiorganisation med många underorgani— sationer behöver längre tid till sitt förfogande än en mindre organisation. I samma riktning verkar röstandelen och antalet platser som ett parti har att besätta. Ett parti som skall föreslå kandidater till många poster behöver regelmässigt längre tid än ett som skall besätta ett fåtal.

Efter valutslaget förekommer som regel kontakter mellan de olika partierna för att bestämma fördelningen av kommunalråds- och ordföran- deposter. Dessa förhandlingar tar olika lång tid beroende på hur stora förändringarna inom valmanskåren varit. Resultatet av dessa förhand- lingar är en förutsättning för det fortsatta nomineringsarbetet. I tiden

1 Prop. 1973zl 14.

långt utdragna förhandlingar försvårar möjligheterna att påskynda nomi- neringsarbetet.

Tidigare har huvudparten av kommunerna och landstingen tillämpat en så långt möjligt proportionell fördelning även av de heltidsengagerade förtroendeuppdragen och av presidieposterna. Men sedan hösten 1973 har det som angivits ovan funnits en tydlig tendens till att den politiska majoriteten i de beslutande organen har krävt att få besätta vissa eller samtliga av dessa poster. Detta har vanligen medfört att förhandlingspro— ceduren mellan partierna förlängts.

Tyngdpunkten i nomineringsarbetet ligger, enligt de kartläggningar som utredningen gjort, från mitten av november till början av december månad.

En av förutsättningarna för partiernas nomineringsarbete är att man i stort känner till fördelningen av posterna mellan partierna, dvs. även fördelningen av de heltidsengagerade förtroendeuppdragen och presidie- posterna. Under nomineringsarbetet efter det senaste kommunalvalet har det framkommit att partiöverenskommelser om dessa poster sällan träffats före oktober månads utgång. I flera fall har man även uppgett att förhandlingarna om dessa poster pågått även i december månad.

5.4.5. Budgetfrister

I lagstiftningen finns vissa tidsgränser angivna för nämndernas och de beslutande organens arbete med budgeten.

Ett av motiven för att införa snabbare valgenomslag är att den tillträdande majoriteten i de beslutande organen skall ha möjlighet att påverka den kommande budgeten. Reglerna om budgetfristerna utgör därför en av förutsättningarna för om ett snabbare valgenomslag kan komma till stånd.

. Förslaget till utgifts- och inkomststat skall utarbetas av kommunstyrel- sen före oktober månads utgång (54 å KL). Nämndernas budgetförslag skall överlämnas till styrelsen senast den första oktober (34 & KL). De landstingskommunala nämnderna skall överlämna sina förslag till förvaltningsutskottet senast den dag utskottet bestämt (60 % LL). . Kommunernas och landstingens budgetar skall fastställas vid samman- träde med fullmäktige/landstingsmöte senast i november respektive 1 oktober månad (13 % KL och 60 & LL).l . För kommunerna gäller även, att om budgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas i november kan den i stället godkännas före december månads utgång under förutsättning att skattesatsen fastlagts i november månad (13 & KL).

Kommunstyrelsen är skyldig att underrätta länsstyrelsen och skatte- myndigheterna om beslutet så snart skattesatsen fastställts. På grundval av detta besked startar sedan arbetet med att framställa skattsedlarna. Fullmäktiges budgetbeslut skall föreligga hos skattemyndigheterna och riksskatteverket senast den första december. Tryckningen av debetsedlar— na startar omkring den 15 december.

För Stockholms kommun gäller något annorlunda regler. Kommun- styrelsen i Stockholm skall vara klar med sitt budgetförslag senast före oktober månads utgång (58 & KLS). Det slutliga budgetbeslutet skall fattas av fullmäktige senast den åttonde december ( 14 & KLS).

5.5. Utredningens överväganden och förslag 5.5.1 Samlingsstyre eller majoritetsstyre Allmänna utgångspunkter

För att uppnå god åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda krävs ett intensivt och ömsesidigt informationsutbyte. Därmed ges med- borgarna möjlighet till medinflytande även mellan valen. Olika undersök— ningar har emellertid visat att informationsutbytet inte fungerar helt tillfredsställande i alla avseenden. En relativt stor andel av medborgarna känner inte till vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret i kommunen eller landstinget.

Vi finner det därför angeläget, som tidigare konstaterats i kap. 2, att de förtroendevalda och de politiska partierna ges goda arbetsförutsätt- ningar. Möjligheterna för partierna att föra ut sina respektive stånd- punkter till medborgarna är en central fråga.

I det ovannämnda kapitlet har vi framlagt förslag om hur de många förtroendevalda kan ges bättre möjligheter att ägna sig åt det kommunala arbetet. Denna fråga har ett nära samband med frågan om styrelseord- ningen. Även i diskussionen om samlingsstyre eller majoritetsstyre har det gällt önskemålet att få till stånd ett fördjupat informationsutbyte mellan förtroendevalda och medborgarna. Motivet har varit att underlätta för väljarna att följa den politiska beslutsprocessen. Genom en förändring av den kommunala organisationens utformning har man velat åstad- komma tydligare skillnader mellan de politiska åsiktsriktningarna och därmed en ökad offentlig debatt.

Syftet kan alltså vara detsamma, men i praktiken kan det föreligga en motsättning mellan olika önskemål på den här punkten. Om man markerar det politiska ansvaret alltför långt kan det innebära att minoriteten ställs utanför väsentliga möjligheter till påverkan och infor— mation. Man riskerar då att i realiteten försämra arbetsförutsättningarna för ett stort antal förtroendevalda. Det gäller således att åstadkomma en lämplig gränsdragning i valet av styrelseordning.

Många krav ställs på den kommunala organisationens utformning. Något förenklat vill vi sammanfatta några av de viktigaste kraven beträffande styrelseordningen på följande sätt:

0 Den skall medge goda arbetsförutsättningar för de förtroendevalda och partierna. . Den skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret. . Den skall medge en beslutsordning som inte skapar alltför lång tidsfördröjning.

0 Den skall underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmän- heten och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande.

Av dessa olika punkter framgår att frågan om den kommunala styrelseordningen sammanhänger med flera av utredningens övriga del- frågor. Frågan om samlingsstyre eller majoritetsstyre kan alltså inte bedömas isolerad. Vi har därför eftersträvat att överväga dessa frågor i ett sammanhang.

Några principiella synpunkter

När det gäller att ta ställning till frågan om den kommunala styrelseord- ningen är det några principiella aspekter som vi inledningsvis vill disku- tera.

Till att börja med gäller det frågan om en likartad ordning skall eftersträvas i alla kommuner och landsting. På den punkten ger redan utredningens direktiv en viss vägledning. I direktiven sägs att tillkomsten av större och bättre rustade kommunala enheter talar för att man strävar efter att öka kommunernas frihet när det gäller att bestämma formerna för verksamheten.

Utredningen bör därför i första hand överväga ändringar som gör det möjligt för kommunerna och landstingen att vidta åtgärder, men som inte tvingar dem att göra det.

Det finns alltså inte i direktiven något krav på att eftersträva ett helt likartat system i alla kommuner och landsting. Men frågan kompliceras av att det inte är säkert att det finns en enhetlig vilja inom en kommun eller ett landsting. Det torde således inte vara ovanligt att majoriteten förordar någon form av majoritetsstyre, medan minoriteten däremot önskar en proportionell fördelning av posterna. Det kan därför finnas skäl som talar för att man visserligen eftersträvar ett flexibelt system, men ändå bygger in vissa minoritetsgarantier.

Med hänsyn till de skilda förutsättningar som finns i olika kommuner och landsting är det rimligt att skillnader skall kunna förekomma. Det gäller oavsett vilken styrelseordning som tillämpas. Vi anser det därför inte lämpligt att föreskriva något likformigt system när det gäller den kommunala styrelseordningen. Detta överensstämmer även med kom- munallagsutredningens förslag att kommunallagen skall ges karaktären av ramlag, dvs. inte i detalj binda kommuner och landsting. (Jfr kommunal- lagsutredningens betänkande SOU 1974:99.)

Huvudfrågan i detta sammanhang är vilka förtjänster och brister som finns i den kommunala demokratin som den fungerar i dag. I den allmänna debatten har det ansetts att det kommunala samlingsstyret leder till överdrivet kompromissande. Det har vidare ansetts att kompro- misserna i kommunalpolitiken är till nackdel i den meningen att de döljer åsiktsskillnader mellan partierna även i principfrågor. Denna diskussion skedde mot bakgrund av erfarenheterna framför allt i de småkommuner som fanns tidigare. Vi finner det emellertid mycket svårt att få belägg för att detta skulle vara fallet i de kommuner som finns i dag.

Det finns vissa forskningsresultat från mitten av 1960—talet som tyder på att de partipolitiska markeringarna var fåtaliga.

Skälet till detta kan ha varit att frågorna i de mindre kommunerna upplevdes som mindre partiskiljande.

Erfarenheterna från de nya kommunerna är ännu sålänge begränsade. Men intrycket är att de kommunala frågorna i högre grad fått en partipolitisk karaktär under senare år. Undersökningar visar att partiernas aktiviteter som regel alltid ökar med ökande kommunstorlek. Det tar sig uttryck i ett större antal motioner och interpellationer i fullmäktige. Ett mer utvecklat arbete i partiernas fullmäktige- och nämndgrupper är ett annat drag.

Det kommunala partistödet har inneburit ökade möjligheter för partierna att föra ut sina respektive ståndpunkter. Under de senaste åren har partierna också vidgat sin utåtriktade verksamhet i de kommunala frågorna.

En annan orsak till denna utveckling är att den kommunala verksam- heten i samband med den kommunala expansionen kommit att omfatta allt större frågor.

Som tidigare påpekats sammanhänger frågan om den kommunala styrelseordningen med hur det kommunala informationsutbytet fungerar. Det förutsätter i sin tur att reformer på detta område måste ta hänsyn till arbetsförutsättningarna för de många förtroendevalda. Den kommunala styrelseordningen bör därför inte ges sådan utformning att man försvårar informationsutbytet mellan minoritetsgrupper av förtroendevalda och medborgarna.

Majoritersstyre

Av de olika alternativ som utredningen skisserar kan de båda första karakteriseras som någon form av majoritetsstyre.

Till att börja med kan konstateras att alt. 1, fullständigt majoritets- styre, inte uppfyller de önskemål som vi uppställt på den kommunala styrelseordningen. En ordning där alla förtroendevalda i nämnderna kommer enbart från den politiska majoriteten skulle innebära oaccep- tabla svårigheter för minoritetens företrädare. Det gäller såväl möjlighe- terna att följa verksamheten som att bedriva en oppositionspolitik. Förutsättningarna för deras kontakter med medborgarna skulle i hög grad försämras. Vi anser därför att detta alternativ, som för övrigt inte har rönt något intresse i debatten, inte behöver övervägas ytterligare.

Även alt. 2, begränsat majoritetsstyre, kräver särskilda åtgärder för att garantera minoriteten goda arbetsmöjligheter. I diskussionspromemorian (SOU 1972:32) påpekades att detta innebär att man måste införa ett utskottssystem i kommunerna. Kommunstyrelsen är den sista beredande instansen innan ärendena går vidare till fullmäktige. I denna form av majoritetsstyre finns inte minoriteten representerad i styrelsen. Detta innebär att minoriteten därför måste ges möjlighet att lägga sina alterna- tiva förslag i något annat kommunalt organ.

Även om det sker skulle sannolikt minoritetens förtroendevalda få

stora svårigheter att lägga fram sina alternativ. En avsevärd utbyggnad av de administrativa resurserna för att klara av den dubbla beredningen skulle bli nödvändig. Vi anser att detta system utan tvivel skulle bli administrativt tyngre än den ordning som nu tillämpas. En tidsfördröjning i ärendebehandlingen skulle likaså inträffa. Vi ställer oss därför avvisande till införande av ett utskottssystem i kommunerna.

Ett annat problem sammanhänger med att det ledande organet förvaltningsutskottet och kommunstyrelsen —— har vidsträckta möjligheter att avgöra om vissa frågor skall överlåtas på särskild nämnd eller inte. Möjligheten att överlåta frågor på andra nämnder, som har utnyttjats i betydande utsträckning på landstingssidan, är svår att förena med ett majoritetsstyre där minoriteten inte finns med i kommunstyrelsen/för— valtningsutskottet. En majoritet skulle då kunna undandra minoriteten insyn genom att flytta frågor från nämnderna och lägga dem under förvaltningsutskottet/kommunstyrelsen. Detta måste anses stötande ur demokratisk synvinkel. Om majoritetsstyre införs måste man alltså formalisera den kommunala organisationen i större utsträckning än som nu är fallet. Enligt vår uppfattning är detta en nackdel. Det strider även mot önskemålet att kommuner och landsting skall ha stor frihet när det gäller de egna arbetsformerna.

Motivet för att införa majoritetsstyre har inte sällan varit att skapa klarare ansvarsgränser mellan den politiska majoriteten och minoriteten. Det är ett argument som i och för sig bör tillmätas stor betydelse. Det är ett självklart önskemål att väljarna skall känna till vilket eller vilka partier som styr den egna kommunen eller landstinget. Men resonemanget förutsätter att denna klarare gränsdragning leder till en livligare kommu- nalpolitisk debatt. I vissa fall skulle detta naturligtvis bli fallet. Men det förefaller inte otroligt att en opposition även om den fick avsevärda resurser skulle få svårt att hävda sig i debatten. I flertalet kommuner och landsting är majoritetsförhållandena mycket stabila. I detta sammanhang bör även noteras den bestående dominans för ett eller flera partier som funnits sedan länge i vissa delar av landet.

Vi finner det alltså inte självklart att majoritetsstyre i alla kommuner och landsting på ett tydligare sätt anger var det politiska ansvaret ligger. Men även om detta skulle vara fallet är svårigheterna påtagliga. Det framstår som omöjligt att i ett sådant alternativ ge minoriteten goda arbetsförutsättningar samtidigt som en acceptabel effektivitet iförvalt- ningen upprätthålls.

I detta sammanhang måste även beaktas massmediesituationen i kommunerna. I det stora flertalet kommuner skulle minoriteten komma att sakna eget språkrör. Den skulle därmed få svårigheter att hävda sig i det avseendet gentemot majoriteten. Naturligtvis kan diskuteras olika åtgärder för att bereda olika politiska åsiktsriktningar ökat utrymme i pressen. Vidare skulle detta förhållande i någon mån kanske kunna uppvägas genom en avsevärd satsning på etermedier och annanimodern teknik. På längre sikt anser vi att denna utveckling är väsentlig. Vi ägnar den därför uppmärksamhet 1 kap. 6, som behandlar den kommunala informationen. Men vi anser inte att den bör väga så tungt i detta

sammanhang.

Det är en nackdel ur demokratisk synvinkel, oavsett vilket styrelse- skick som tillämpas, om möjligheterna att informera är ojämnt fördelade mellan partierna. Men detta är mer påtagligt i ett system med majoritets- styre. Vi anser därför att den rådande massmediesituationen främst i kommunerna utgör ett vägande argument mot ett införande av kommu- nalt majoritetsstyre.

Slutligen måste även uppmärksammas att denna fråga har ett direkt samband med möjligheterna att åstadkomma ett snabbare valgenomslag. Som kommer att framgå av ett senare avsnitt idetta kapitel skulle ett kommunalt majoritetsstyre försvåra genomförandet av ett snabbare valgenomslag. Om den tidigare minoriteten vid en omkastning av majori- tetsförhållandena inte kan följa budgetarbetet tillräckligt får den str-ra svårigheter att påverka budgeten för det kommande året.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det finns betydande nackdelar förknippade med begränsat majoritetsstyre enligt alternativ 2. Vi har främst tagit hänsyn till följande:

0 att alternativet förutsätter någon form av utskottssystem, vilket skulle bli administrativt betungande och medföra en avsevärd tidsfördröjning av ärendebehandlingen. . att det förutsätter att kommunernas och landstingens frihet att utforma sin organisation begränsas. . att majoritetsförhållandena i två tredjedelar av kommunerna och landstingen är mycket stabila. Det medför särskilda svårigheter för oppositionen, eftersom den inte kan räkna med att bli majoritet. . att minoriteten allmänt sett skulle få en mycket svår arbetssituation, med hänsyn till den rådande massmediesituationen, samt 0 att det skulle försvåra genomförandet av ett snabbare valgenomslag.

Samtidigt anser vi att de problem som påtalas i den allmänna debatten när det gäller den kommunala demokratin bör lösas med andra typer av åtgärder. Det gäller t. ex.

0 en satsning på de politiska partierna för att ge dem ökade möjligheter att visa var åsiktsskillnaderna går, vilken även åstadkommer ökad debatt, . olika typer av åtgärder för att förbättra de många förtroendevaldas arbetsmöjligheter och att knyta fler förtroendevalda till den kommu- nala verksamheten, samt 0 en bred satsning på olika typer av informationsinsatser.

Dessa olika vägar utgör sammantaget ett alternativ till den totala omvandling av den kommunala styrelseordningen som ett genomförande av modell 2, dvs. begränsat majoritetsstyre, skulle innebära. Vi anSer därför att begränsat majoritetsstyre inte bör komma att införas i kommuner och landsting. Därför föreslår vi att gällande regler i kommu- nallagarna om proportionella val till nämnderna bibehålls.

Samlingsstyre

Utredningen har skisserat två alternativ av samlingsstyre som helt följer principen om proportionalitet. Skillnaden är att elternativ 4, samlingssty— re enligt praxis, utgår från att kommuner och landsting skall ha valfrihet. Alternativ 5, samlingsstyre enligt lag, innebär att det i lagstiftningen fastslås att alla poster skall fördelas proportionellt, dvs. även heltidspos- ter samt ordförande- och vice ordförandeposter. Innan denna skillnad tas upp till diskussion anser vi att det kan vara lämpligt att göra några allmänna kommentarer i anslutning till dessa båda alternativ.

När det gäller minoritetens insyns- och arbetsförutsättningar har samlingsstyret fördelar. Minoriteten är representerad i det ledande bered- ningsorganen —— kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet _ och kan där kontinuerligt följa frågorna.

Genom att också minoriteten finns med vid alla tjänstemannaföredrag- ningar finns förutsättningar för att informationen kan spridas inom en vid krets av förtroendevalda. Dessa är därmed bättre informerade vid kontakterna med sina respektive uppdragsgivare, dvs. olika delar av väljarkåren.

Systemet kan ha den nackdelen att skilda ståndpunkter inte alltid kommer till allmänhetens kännedom. Flera partier återfinns i alla kommunala nämnder och utövar där ett delat ansvar. Det ställs därför stora krav på information för att påvisa var gränslinjerna går i de kommunalpolitiska frågorna.

Inledningsvis konstaterades att det finns en relativt stor andel av medborgarna som inte vet vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret i kommuner och landsting. Enligt vissa undersökningar uppgår andelen till ca 40 procent. Detta anger något av problemet men förhållandena kan knappast förbättras enbart genom åtgärder som har att göra med den kommunala styrelseordningen.

Det är i det sammanhanget som frågan om de förtroendevaldas och partiernas arbetsförutsättningar i första hand kommer in i bilden. Genom att partierna ges goda resurser att utarbeta och föra ut sina ståndpunkter ökar förutsättningarna att klargöra var det främsta politiska ansvaret ligger.

Svårigheterna uppstår emellertid när man splittrar ansvaret vid fördelningen av ordförandeposter och heltidsposter. En vanlig ordning är att majoriteten utövar det direkta ansvaret för finansområdet och eventuellt något annat s.k. ”tungt" område, medan minoriteten får ansvaret för något annat område. Om det då föreligger olika åsikter mellan de politiska partierna kan det vara svårt för allmänheten att veta var det reella ansvaret ligger. Det förefaller vara det som i många fall utgjort skälet för att man velat åstadkomma någon form av majoritets- markering i den kommunala styrelseordningen.

Efter det senaste valet har det skett en avsevärd förändring i såväl kommuner som landsting när det gäller fördelningen av förtroende- mannaposterna. I ökad utsträckning har man från majoritetens sida valt att inom samlingsstyret markera sitt huvudansvar för de politiska ställ—

ningstagandena. För närvarande tillämpas som konstaterats i det föregå- ende nägon form av majoritetsmarkering i 60—70 procent av kommuner- na och i 17 av de 23 landstingen.

Vi anser därför att det inte är lämpligt att binda kommuner och landsting så hårt som det skulle innebära om alternativ 5, samlingsstyre enligt lag, genomfördes. Detta skulle inte heller överensstämma med de allmänna riktlinjerna för utredningens arbete. Enligt dessa bör man öppna möjligheter för kommuner och landsting till åtgärder utan att tvinga dem. Vi anser det även väsentligt att det finns möjligheter för majoriteten att inom samlingsstyrets ram kunna markera det politiska ansvaret för väljarna, dvs. genom att besätta nyckelposter i den kommu- nala nämndorganisationen.

Vi föreslår därför inte någon ändring i gällande regler för proportio- nella val.

Samlingsstyre med majoritetsinslag

Den styrelseordning som i ökad utsträckning har börjat tillämpas i kommuner och landsting (alternativ 3) är samlingsstyre med majoritetsin- slag. Det kan karakteriseras som en mellanform av ett rent majoritetssty- re och samlingsstyre. ] huvudsak fördelas posterna i nämnderna propor- tionellt. Men majoriteten markerar på olika sätt det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter, ordförandeposter och vice ordförande- poster.

Detta ger uttryck för en markering av var det politiska ansvaret finns. Samtidigt finns minoritetens företrädare med i alla nämnder. Det innebär att minoriteten har en bättre ställning än i ett renodlat majoritetsstyre. Det innebär emellertid inte att frågan om minoritetens arbetsförutsätt- ningar kan förbigås. Heltidsposter för de förtroendevalda och innehavet av en presidiepost ger majoriteten betydande fördelar framför minori- teten. Frågan om minoritetens möjligheter blir därför av central bety- delse även i detta alternativ.

En kartläggning av några av de kommuner och landsting som valt att tillämpa denna ordning visar att det finns betydande variationer. Mycket förenklat kan man först renodla ett alternativ som kan karakteriseras som ”samlingsstyre med utpräglat majoritetsinslag”. Denna variant ligger tämligen nära ett majoritetsstyre (enligt alternativ 2). Den kännetecknas av följande:

0 Att majoriteten besätter samtliga heltidsposter, ordförandeposter och vice ordförandeposter. . Arbetsutskott eller motsvarande organ bildar en särskild majoritetsbe- redning till kommunstyrelsen och eventuellt även andra nämnder där minoriteten inte är representerad.

. Minoriteten erhåller eventuellt —— om kommunen är stor —- något hellidsengageral oppositionsråd, som inte har något ordl'örande- eller vice ordförande uppdrag.

Denna ordning väcker många frågeställningar av såväl principiell som

praktisk natur. Vi anser att flera nackdelar är förenade med ett så långtgående majoritetsinslag. Ur insynssynpunkt är det en nackdel att ett informellt organ av typen kommunstyrelseberedning får en så central roll i beslutsfattandet. Formellt fattas naturligtvis inte beslut i dessa organ. Men reellt kan detta vara fallet om majoriteten bestämmer sig för en viss handlingslinje. Mot bakgrund av den situationen anser vi att man bör diskutera arbetsutskottens ställning. I dag regleras inte dessa organ i kommunallagen. Men om de ges en mera framträdande roll kan det bli nödvändigt att införa särskilda bestämmelser och i så fall ge dem en mera formell status. I Stockholm har detta skett för borgarrådsbe- redningen.

Argument mot en sådan ordning kan emellertid anföras. Det skulle sannolikt innebära att diskussionen i allt större utsträckning skulle komma att föras i det förberedande organet. Det formellt ledande organet .. kommunstyrelse och förvaltningsutskott kan då komma att bli huvudsakligen ett registrerande organ. Detta anser vi vara en inte önskvärd utveckling. En annan frågeställning när det gäller denna mera långtgående variant av kommunalt majoritetsinslag är vilken ställning de s.k. oppositions- råden kommer att få. I vissa fall har man låtit dem få en helt fristående ställning. De finns inte med vid några beredningar inför nämndsamman- trädena. Det sistnämnda förhållandet kan sägas vara en renodling av principen med majoritetsmarkeringar. Erfarenheterna är så kortvariga att några bestämda slutsatser inte kan dras. Men enligt vad utredningen inhämtat anser man på flera håll att man inte ännu funnit lämpliga former för oppositionsrådens arbete. Det anges bl. a. vara svårt för en person med denna ställning att komma in tillräckligt tidigt i beslutsfat- tandet.

I de kommuner och landsting där man valt att låta majoriteten besätta alla presidieposter har man framför allt haft två skäl för detta:

. dels har man velat undvika att få politiska överenskommelser redan i arbetsutskotten, . dels har man avsett att garantera att ersättaren vid längre frånvaro på ordförandeposten skall tillhöra samma politiska konstellation.

Vi anser att en styrelseordning som den som här skisseras kan medföra betydande svårigheter för den politiska minoriteten. I de fall majoritets- markeringar skall förekomma rekommenderar vi därför att minoriteten ges en starkare ställning än den som här beskrivits. Till frågan om minoritetens arbetsmöjligheter återkommer vi längre fram.

En annan princip som ryms inom alt. 3 kan karakteriseras som samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Majoriteten besätter alla heltids- poster med ansvar för ett förvaltningsområde och alla ordförandeposter. Minoritetens företrädare återfinns som vice ordförande. Om det finns flera heltidsposter får oppositionsråden vice ordförandeposterna som bas för sitt arbete. Därmed garanteras de representation i arbetsutskott, beredningar o. 01. som då består av förtroendevalda från såväl majoriteten som minoriteten.

I detta alternativ är det lättare att garantera minoritetens företrädare goda arbetsförutsättningar. Samtidigt sker en markering inför medbor- narna av var det politiska ansvaret ligger. Men även i detta sammanhang måste man ta upp arbetsutskottens roll till diskussion. Utifrån de ”många förtroendevaldas” situation är det naturligtvis angeläget att det inte sker politiska bindningar redan i dessa organ. Av de undersökningar som utredningen låtit utföra framgår att många förtroendevalda upplever att det sker sådana bindningar. Men detta behöver inte ske om frågor av större betydelse diskuteras på ett tidigt stadium ipartiernas nämndgrup- per och fullmäktigegrupper. I detta sammanhang kan det räcka med konstaterandet att det ur demokratisk synvinkel inte är lämpligt att arbetsutskottens beredningsarbete ges ett sådant innehåll att det uppfat— tas som bindande.

Detta väcker samtidigt frågan vilken funktion en ordförande skall ha i nämnderna. Ordföranderollen har förändrats under senare är samtidigt som det blivit allt vanligare att införa s.k. majoritetsmarkeringar. Den inåtriktade uppgiften och kontrollen av att förvaltningen arbetar efter nämndens intentioner har blivit mera betydelsefull. Samtidigt har den utåtriktade funktionen mot allmänheten och massmedia blivit mer omfattande. Detta kan bero på den ökade förekomsten av heltids- och deltidsengagerade. Det gör att ordföranden är tillgänglig i långt högre grad än tidigare. Med hänsyn till önskemålet att inför allmänheten ange var det politiska ansvaret ligger är det enligt vår mening önskvärt att ordföranden har denna ställning. Detta är även ett starkt argument för att ordförandeposterna skall besättas av majoriteten.

Den principiellt sett mest tilltalande lösningen när det gäller minorite- tens insyns- och arbetsmöjligheter är att försöka konstruera någon form av minoritetsgaranti. Minoriteten skulle med andra ord garanteras en ”resurs”, som stod i viss proportion till de resurser majoriteten förfogar över. Eventuellt skulle riktlinjer för ett sådant minoritetsstöd

kunna rekommenderas efter centrala partiöverenskommelser. I praktiken är det emellertid svårt att finna någon lämplig utgångspunkt för en sådan konstruktion.

En viktig fråga är, som tidigare angivits, i vilken utsträckning lokala variationer bör få förekomma i fråga om minoritetens arbetsförut- sättningar. Det förekommer naturligtvis även inom ramen för ett propor- tionellt system betydande variationer i detta avseende. De minsta partierna saknar således som regel någon heltidsengagerad förtroendevald. Vi finner det därför inte möjligt att åstadkomma någon exakt likformig- het i detta avseende mellan olika kommuner och landsting.

Av de båda varianter som skisserats inom ramen för alternativ 3 anser vi det mindre komplicerat att lösa minoritetens arbetsförutsättningar inom alternativet samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Genom funktionen med vice ordförande i nämnderna kan minoriteten fortlöpande följa ärendenas gång förutsatt att de finns med iarbetsutskott och beredning- ar. Samtidigt tillgodoses önskemålet att behålla en möjlighet för majoriteten till markering av det främsta politiska ansvaret.

Om verksamhetens storlek motiverar flera heltidsengagerade för- troendemän rekommenderar vi att minoritetens företrädare innehar uppdrag som vice ordförande i kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet och/eller någon nämnd. Vi föreslår emellertid inte att denna ordning obligatoriskt måste tillämpas av alla kommuner och landsting enligt lag, eftersom vi förordar så stor valfrihet som möjligt när det gäller den kommunala styrelseord—

ningen.

En lagreglering av rätt för minoriteten att besätta alla vice ordförande- poster framstår som synnerligen komplicerad. Detta skulle innebära införande av en form av vad som varken kan karakteriseras som majoritetsval eller proportionellt val. En förutsättning tofde då vara att begrepp som politiskt parti, politisk majoritet och minoritet definieras i kommunallagen. [] Den kommunala styrelseordningen skall enligt vår mening ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. [3 Vi anser vidare att kommuner och landsting skall ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelse- ordningen. D Vi finner det lämpligt att kommuner och landsting tillämpar en modell som benämnes samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Det innebär att majoriteten besätter alla ordförandeposter och att minori- teten besätter vice ordförandeposterna. Cl Det innebär vidare att de nuvarande bestämmelserna ilagstiftningen om proportionella val till kommunala nämnder bibehålls. El För att underlätta minoritetens arbetsmöjligheter föreslår vi att det ges rätt att arvodera förtroendevalda med särskilda uppgifter även om de inte har presidieuppdrag.

En särskild fråga som har väckts när det gäller ordförandeposterna är om de förtroendemän som är ordförande skall kunna avlägsnas under

löpande mandatperiod. Motivet för detta skulle bl. a. vara att parti- konstellationerna kan förändras mellan valen och det därvid kan finnas risk för s. k. politiska dödlägen. Detta problem sammanhänger med frågan om man på det kommunala planet skall kunna upplösa den representativa församlingen och förordna om nyval. Enligt vår mening kan detta bli aktuellt främst vid ett rent majoritetsstyre, där parlamenta- riska principer i övrigt tillämpas. Att ordföranden skall kunna utbytas när som helst under en mandatperiod t. ex. genom misstroendevotum är enligt vår mening inte nödvändigt. Flera praktiska problem t. ex. vad gäller revision och ansvar kan då uppstå. Även rekryteringen till ordföran— deposten skulle kunna försvåras. upp till diskussion är att förkorta mandattiderna för presidieposterna. I Stockholms kommun tillämpas redan idag den ordningen att ord- förandena och vice ordförandena formellt nyväljs varje år. Visserligen finns det även nackdelar med en sådan princip. Det skulle t. ex. kunna bli något svårare att rekrytera till ledande förtroendeposter i kommuner eller landsting. Men i allmänhet synes detta inte behöva vara någon avgörande svårighet. I kapitel 2 har vi föreslagit att de förtroendevalda skall garanteras rätt till ledighet för att fullgöra uppdrag. Vi anser därför inte att situationen i det avseendet skulle behöva påverkas i så hög grad.

Cl För att inte omöjliggöra ”majoritetsväxling” i den händelse parti- grupperingarna förändras under en mandatperiod föreslås att ettåriga mandatperioder införes för presidieposterna. El För att inte frånvaro på grund av avgång, sjukdom eller liknande orsak skall behöva medföra förändringar i den politiska ledningen föreslår vi att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare för ordföranden om ordförandens frånvaro beräknas bli längre än 30 dagar. Denna ersättare väljes bland ledamöterna i nämnden.

En annan fråga i detta sammanhang är svårigheter som uppstår om ledamöter i fullmäktige resp. landstingsmötet byter parti under löpande mandatperiod. Denna fråga har aktualiserats genom motion i riksdagen.1

Det har vid vissa tillfällen under senare år förekommit sådant partibyte i några kommuner.

Ledamöterna i kommunfullmäktige och landstingsmöte får regelmäs- sigt sina mandat som företrädare för partier. Den grundläggande princi- pen är emellertid alltjämt att de förtroendevalda har ett personligt mandat att förvalta. Gällande kommunallagstiftning innehåller inte några begränsningar i de förtroendevaldas rätt att under löpande mandatperiod ansluta sig till annat politiskt parti än det för vilket de invalts.

Vi har tidigare i betänkandet betonat partiernas fundamentala roll i den kommunala demokratin. Väljarna påverkar samhällsutvecklingen i kommuner och landsting genom att lägga sin röst på ett visst politiskt parti. Att enskilda ledamöter i de politiska organen byter parti under löpande mandatperiod kan innebära att styrkeförhållandena mellan partierna förändras titan att väljarna fåt ge sin mening till känna.

Detta skulle ytterligare förstärkas i kommuner eller landsting där någon form av majoritetsmarkering tillämpas. Detta anser vi ur väljarnas I l973c971.

1 Harry Pettersson. ”Landstingens centrala förvaltningsorganisa- tion”, Lund 1971.

och den kommunala demokratins synpunkt vara synnerligen otillfreds— ställande.

Ll Vi föreslår inte några lagstiftningsåtgärder på detta område eftersom sådana partibyten förekommit endast i ringa utsträckning. Men vi anser att frågan i framtiden noga bör följas och att den ånyo bör övervägas om partibyten blir vanligate.

5.5.2. De heltidsengagerade förtroendemännen A [lind/ma synpunkter

Motivet för att engagera förtroendevalda på heltid har varit en strävan att stärka och öka de förtroendevaldas inflytande. Under den kraftiga expansionen på 1960-talet ålades och tog kommuner och landsting på sig nya uppgifter. Förtroendemännen upplevde då att det blev omöjligt att på fritiden hinna sätta sig in i och styra och kontrollera ärendeströmmen till vissa av nämnderna. Många ansåg att det växande antalet tjänstemän kunde innebära att förtroendemännen i vissa fall fick det svårare att göra sig gällande. Som en följd av detta engagerades allt flera kommunal— och landstingsråd.

Vi anser att kommunal- och landstingsråden har haft stor betydelse för den kommunala demokratin. De har under en mycket expansiv period varit nödvändiga för att behålla och stärka förtroendemannainflytandet över den kommunala verksamheten. Samtidigt anser vi att man också måste beakta och förbättra de övriga förtroendevaldas arbetsförutsätt- ningar. Detta behandlas i kapitel 2.

Denna bedömning av kommunal- och landstingsrådens betydelse be- kräftas av vissa undersökningar som gjorts av kommunalforsknings- gruppen. I en av dessa konstateras t. ex. att de heltidsengagerade förtroendemännen har betydligt tätare kontakter med enskilda med— borgare än förtroendemän som inte är heltidsengagerade. Råden har dessutom mer regelbundna kontakter med partigrupper och enskilda partimedlemmar m. fl.!

Någon omfattande principiell diskussion om de heltidsengagerade förtroendemännens ställning har emellertid ännu inte kommit till stånd. Införandet av kommunal- och landstingsråd, som förändrat såväl de förtroendevaldas ställning som de kommunala arbetsformerna, har inte heller erhållit någon direkt rättslig reglering.

CI Enligt vår mening utgör de heltidsengagerade förtroendemännen en förutsättning för att de förtroendevaldas möjligheter till inflytande skall tryggas och förbättras. Vi föreslår därför att de skall omnämnas i i de inledande bestämmelserna i kommunallagarna. Däremot anser vi att det inte finns skäl som talar för en lagreglering av deras befogenhe- ter och ställning i organisationen.

Grdnsdragningar till tjänstemän

Den kommunala verksamhetens utbyggnad har medfört en utvidgning av såväl förtroende- som tjänstemannaorganisationerna. Förtroendemanna- organisationen har förändrats genom att nya nämnder har tillskapats för en rad kommunala uppgifter. Förtroendemännen har på olika sätt knutits hårdare till organisationen, en del på heltid. Tjänstemannaorganisationen har förändrats främst genom en specialisering av de olika funktionerna. En rad nya specialister har knutits till förvaltningarna. Dessa har vanligen organiserats på ett flertal avdelningar. Ett viktigt resultat av denna utveckling är enligt vår mening att man fått till stånd en god överensstäm- melse mellan de båda organisationerna. Arbetsuppgifternas fördelning mellan förtroende- och tjänstemannaorganisationerna har setts över. En bättre uppdelning har därvid skapats mellan förvaltningarnas styrande och verkställande funktioner. Det ökade antalet heltidsengagerade för- troendemän har inneburit förändringar i arbetsfördelningen mellan för- troendemän och tjänstemän.

Uppgiftsfördelningen mellan de heltidsengagerade förtroendemännen och de anställda tjänstemännen har i vissa fall givit upphov till problem. Framför allt i landstingen har detta inneburit att man försökt ange några allmänna principer i reglementen eller instruktioner för de heltidsengage- rade förtroendemännen.

Den formella ansvarsfördelningen mellan dessa båda grupper är helt klar. Däremot och det är oftast det som kan orsaka problemen, ärinte den direkta rollfördelningen mellan de heltidsengagerade och tjänstemännen reglerad. Enligt vår uppfattning är det naturligt att så inte har skett. En reglering av denna rollfördelning skulle innebära nackdelar ur kommunal- demokratisk synvinkel. överhuvudtaget skulle det föra med sig en onaturlig formalisering av förtroendemannarollen.

CIVi anser att de förtroendevalda måste kunna styra och kon- trollera hela förvaltningens verksamhet och att detta är omöjligt att reglera i lag eller på annat sätt. En viss gränsdragning kan dock enligt vår mening ske i de instruktioner som finns för chefstjänste- männen.

Närvarorätt

En annan rollfördelning är den som i praktiken sker mellan de heltids- engagerade förtroendemännen och dem som saknar heltidsengagemang, dvs. både sådana som innehar uppdrag som ordförande och sådana som är ledamöter. Vid en diskussion om just denna rollfördelning kommer man in på frågorna om en vidgad närvarorätt och möjligheter att interpellera de heltidsengagerade förtroendemän som inte har ord- förendeuppdrag. . Tidigare i kapitlet har det konstaterats att frågor kring rådens närvaro- och interpellationsrätt främst aktualiseras i kommuner och landsting med

stora förvaltningar indelade i ansvarsområden eller ”rotlar”. Där har man i vissa fall valt att frikoppla dem från vissa uppdrag. I dessa kommuner och landsting kan det finnas behov av en närvarorätt som möjliggör för de heltidsengagerade att lämna och få upplysningar även om det inte är ledamöter i en nämnd. I flera fall kan detta vara en fördel för nämnderna då de önskar få information i någon viss fråga.

Omfattningen av de heltidsengagerades närvarorätt är en svår avväg— ningsfråga. Vi anser att en generell närvarorätt för de heltidsengagerade förtroendemännen emellertid inte är lämplig att införa.

Enligt vår uppfattning är det klart att föredra att de heltidsengagerade förtroendemännen är förankrade i förvaltningen genom olika uppdrag. De bör inte särbehandlas från övriga förtroendevalda av den anledningen att de är heltidsengagerade. Kommunal— och landstingsrådens behov av att bli informerade om andra nämnders verksamhet har lösts på olika sätt. Råden kan t. ex. informeras av andra förtroendevalda vid de olika nämndernas gruppmöten eller vid ordförandekonferenser. Dessutom har de tillgång till den formella informationen genom protokoll och samman— trädeshandlingar. Interna informationsblad kan ges ut för att informera de förtroendevalda om vad som skall hända och vad som hänt inom förvaltningen. Dessutom kan de lätt påverka förslagen genom att de som regel har uppdrag i kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet genom vilket alla ärenden av större vikt passerar.

[:l Vi anser emellertid att det i vissa fall finns behov av att heltidsengage- rade förtroendemän är närvarande för att lämna upplysningar på sammanträden i nämnd i vilken de inte är ledamöter. Detta kan emellertid även gälla förtroendevalda som inte är heltidsengagerade. Vi föreslår därför att varje nämnd skall avgöra om förtroerdernan som inte tillhör nämnden skall kunna tillkallas. Sådant beslut skall kunna fattas med enkel majoritet.

ln terpellan'on

Tendenserna att de heltidsengagerade förtroendemännen inte har ord- förandeuppdrag kan innebära att de i vissa fall inte kan interpelleras. Huvudfrågan är därför om det skall vara möjligt att interpellera både ordföranden och/eller den för verksamhetsområdet ansvarige heltids- engagerade förtroendemännen. En sådan vidgning av interpellationsrätten kan få den effekten att interpellationerna alltid _kommer att ställas till de heltidsengagerade och att nämndordförandena kommer att ställas i andra hand. Slutligen kan det innebära att interpellanterna kan bli osäkra på vem som är ansvarig för verksamheten och vem som bör interpelleras.

Som synes är det även här en svår avvägningsfråga om de heltids- engagerade skall inta en särställning i förhållande till övriga förtroende— valda. I stora kommuner och landsting med flera heltidsengagerade förtroendemän som har det övergripande ansvaret för vissa verksamhets- områden i kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet kan det enligt vår

mening vara motiverat att interpellationsrätten vidgas att omfatta även dessa.

DAtt generellt vidga interpellationsrätten till att omfatta även de heltidsengagerade förtroendemän som inte har något ordförandeupp- drag bedömer vi som mindre lämpligt. Vi föreslår därför att i första hand endast ordföranden skall kunna interpelleras. Vi föreslår emeller- tid att kommunstyrelsens/förvaltningsutskottets ordförande efter sam- råd skall kunna överlåta interpellation till annan förtroendeman som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att kunna besvara den. En förutsättning för detta är att den senare är ledamot i kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet. [1 Vi föreslår inga ändringar i den särskilda kommunallagen för Stock- holm när det gäller borgarrådens ställning, med hänvisning till att en sådan förändring skulle förändra hela funktionsfördelningen mellan de kommunala organen i Stockholms kommun. DVi föreslår däremot att de föreslagna åtgärderna för de heltids- engagerade skall tillämpas även för landstingsråden i Stockholms läns landsting och att särreglerna för dessa i den särskilda lagen med bestämmelser om detta landsting slopas.

5 .5 .3 Snabbare valgenomslag

Allmänna utgångspunkter

Det främsta motivet för att åstadkomma ett snabbare valgenomslag är att den tillträdande majoriteten skall ges tillfälle att påverka utformningen av budgeten för det nästkommande året.

Men även för andra beslut har det ansetts värdefullt. Det gäller exempelvis frågor som viktiga investeringsbeslut vilkas konsekvenser kan sträcka sig åtskilliga år framåt i tiden. Dessa frågor kan ha varit partiskiljande i valdebatten och därmed varit av betydelse för valut- gången. I det nuvarande systemet kan sådana frågor komma att avgöras redan under hösten efter valet av den gamla majoriteten.

När det gäller omfattningen av ett snabbare valgenomslag har vi övervägt följande alternativ:

1. Ett fullständigt genomfört snabbare valgenomslag samtidigt i alla kommunala och landstingskommunala organ i så nära anslutning till valet som möjligt.

2. En lösning där de beslutande organen och kommunstyrelsen/förvalt- ningsutskottet och eventuella heltidsengagerade förtroendemän till- träder i nära anslutning till valet. övriga styrelser och nämnder skulle tillträda vid en senare tidpunkt.

3. Ett alternativ där endast fullmäktige/landstingsmötet tillträder i nära anslutning till valet, medan samtliga nämnder tillträder vid en senare tidpunkt.

Enligt vår mening kan det inte ur demokratisk synvinkel anses tillfredsställande att en politisk majoritet som grundar sig på ett tre år gammalt valutslag kan sitta kvar och fatta beslut som påverkar verksam- heten under de kommande åren. Vår grundinställning till denna fråga har redan från början varit att ett snabbare valgenomslag bör genom- föras om det visar sig praktiskt möjligt och lämpligt. Med den utgångs- punkten har vi uppställt följande förutsättningar för ett snabbare val— genomslag:

att det skall kunna genomföras utan att partiernas nomineringsarbete inför valet av de kommunala nämnderna försvåras, samt

att det måste få en sådan utformning att den tillträdande majoriteten hinner och kan ta ansvaret för och fastställa det kommande årets budget.

En rad faktorer inverkar på om det är möjligt att genomföra ett snabbare valgenomslag:

— Tidsåtgången för röstsammanräkningen. _ Partiernas nomineringsarbete. — Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelser av sammanträde.

Tidsfristerna för budgetarbetet.

Valresultatet beräknas föreligga omkring den 20 oktober. Lagstift- ningen stadgar att landstingsmöte skall fastställa budgeten före oktober månads utgång. En förutsättning för att ett snabbare valgenomslag skall kunna införas i landstingen är att samma tidsgränser för budgetarbetet som gäller i kommunerna införs i landstingen dvs. att budgeten skall fastställas av det beslutande organet före november månads utgång.

Alternativ 1 Utgångspunkten för resonemangen om ett snabbare valgenomslag är den tidpunkt då det definitiva valresultatet kan föreligga. Enligt riksskatte- verkets bedömning kommer detta att föreligga senast 25—30 dagar efter valet. Någon tidpunkt tidigare än denna kan man ej räkna med, eftersom det måste finnas någon tidsmarginal om fel skulle uppstå i sammanräk- ningsförfarandet.

Principiellt sett är det naturligt att föredra om samtliga kommunala organ kunde tillträda och börja arbeta så snart som möjligt efter valet.

Men ett fullständigt genomfört snabbare valgenomslag i alla kommuna- la organ samtidigt anser vi vara praktiskt omöjligt att genomföra. Det skulle bl. a. innebära att det från demokratisk synpunkt viktiga nomine- .ringsarbetet måste bedrivas så snabbt, att grundorganisationernas infly— tande kraftigt skulle inskränkas.

Alternativ 2 Om man kan frångå kravet på att alla beredande organ skall tillträda samtidigt kan andra lösningar vara tänkbara. En lösning kan vara att de beslutande organen och kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet och

eventuella heltidsengagerade förtroendemän tillträder i nära anslutning till valet. Övriga nämnder skulle tillträda vid en senare tidpunkt. Huvudfrågeställningen är då hur väsentligt det är att den tillträdande majoriteten inte enbart får den formella beslutanderätten i de beslutande organen utan även får tillräcklig möjlighet att bereda förslaget i kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet.

Naturligtvis skulle det vara en fördel för det kommunala arbetet om denna ordning kunde tillämpas. Med hänsyn till den korta tid som t. ex. den nya kommunstyrelsen skulle få på sig att fatta det formella beslutet kan det reellt sett inte innebära några väsentliga fördelar för den tillträdande majoriteten. Något egentligt budgetarbete pågår sannolikt inte så sent i budgetprocessen.

Fördelen med att den tillträdande majoriteten får framlägga sitt förslag via kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet till de beslutande organen bör vägas mot nackdelar av annat slag.

För partierna skulle det förmodligen inte vara möjligt att på ett tillfredsställande sätt klara av nomineringarna till kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet och till de heltidsengagerade posterna samtidigt som budgeten före oktober månads utgång skulle utarbetas.

Nomineringsförfarandet och framför allt de s.k. partiöverenskom- melserna om fördelningen av kommunalråds- och landstingsrådsposterna och presidieposterna kräver sin tid. Dessa överenskommelser tar numera ofta längre tid att få fram. Majoritetsmarkeringar på just dessa poster har blivit vanligare. Detta har medfört att förhandlingarna mellan partierna förlängts.

] samband med att en ny majoritet tillträder aktualiseras ofta föränd- ringar i kommunens eller landstingets organisation. Dessa avser vanligen antalet heltidsengagerade, rotelindelning o.d. Enligt vår uppfattning måste det vara förenat med betydande svårigheter för partierna att nominera innan överenskommelsen mellan partierna träffats om sådana organisationsfrågor.

En annan aspekt som också bör beaktas i detta sammanhang är personvalet till de ledande posterna som kommunalråd och landstingsråd. Det kräver en viss tid för att de aktuella personerna skall ges möjligheter att diskutera sina angelägenheter med familjen och arbetsgivaren etc.

Slutligen bör det här anmärkas att en lösning enligt detta alternativ skulle innebära en kvardröjande beslutskompetens i nämnderna eftersom dessa skulle tillträda den första januari året efter valet.

Detta alternativ skulle alltså innebära svårigheter för partiernas nomi- neringsarbete. Den nyvalda majoriteten skulle också få alltför kort tid i kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet för att reellt kunna påverka bud- geten. Vi anser därför att inte heller denna lösning kan vara en framkomlig väg.

Alternativ 3 D Vi föreslår därför att ett snabbare valgenomslag genomförs genom att endast fullmäktige och landstingsmötet tillträder så snart som möjligt efter det att det definitiva valresultatet föreligger men före oktober

1 Prop. 19732114.

månads utgång. Vi föreslår att mandatperioden formellt skall börja den 22 oktober, och att kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet och övri- ga nämnder tillträder den 1 januari året efter valet.

Detta innebär att den tillträdande majoriteten först får majoriteten i de beslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att man skall kunna utöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den eventuellt nya majoriteten får således därigenom möjlighet att bl a. fatta beslut om den budget som kommer att reglera verksamheten under det kommande året.

Problemet med denna variant hänför sig närmast till berednings- och verkställighetsplanet. Det är naturligtvis en nackdel att t. ex. förbere- delserna för beslut och förslagen till de beslutande organen kan komma att göras av en nämnd med annan majoritet än i den beslutande

församlingen.

Det utgör självfallet en begränsning av det snabbare valgenomslaget att den frånträdande majoriteten får behålla möjligheten att avgöra frågor som ligger inom de olika nämndernas egen beslutskompetens. Under en kortare tidsperiod anser vi att det emellertid kan vara acceptabelt att tillämpa en förskjutning av nämndernas tillträde även med hänsyn till dessa nackdelar.

I jämförelse med alternativ 2 är de reella skillnaderna mellan varianLer- na små. I båda fallen finns en kvardröjande beslutskompetens hos nämnderna. Dessutom konstateras under alternativ 2 att majoriteten skulle få alltför kort tid på sig i kommunstyrelsen/förvaltningsutskottet för att reellt hinna påverka budgeten. Däremot innebär alternativ 3 att partiernas nomineringsarbete inte skulle behöva påskyndas för att åstadkomma ett snabbare valgenomslag.

Några lagändringar för kommunernas budgetprocess är inte nödvändiga för att genomföra ett snabbare valgenomslag som det ovan föreslagna. De preliminära förlängningar av budgetfristerna som beslöts av riks- dagen 1973 i avvaktan på utredningens arbete räcker till för kommu- nerna.1 Ytterligare förlängningar är med hänsyn till skatteadministration m.m., svåra att genomföra.

Däremot måste budgetfristen för landstingen förlängas.

D Enligt gällande regler skall landstingsmötet fastställa budgeten i okto— ber månad. Vi föreslår därför att samma budgetfrister som gäller för kommunerna införes för landstingen. Detta innebär för landstingens del att budgetfristen förlängs med en månad, samt att man även i landstingen i undantagsfall skall kunna fastställa skattesatsen före november månads utgång och besluta om själva budgeten före års— skiftet.

El Dessutom föreslår vi att regler tillskapas så att den gamla majoriteten under valår förhindras att behandla budgeten innan det nyvalda fullmäktige och landstingsmötet har trätt i funktion.

För budgetarbetet måste det förutsättas att den tillträdande majorite- ten utarbetar ett eget budgetalternativ, som bygger på reservationeri kommunstyrelsen resp. i förvaltningsutskottet i förhållande till den frånträdande majoritetens budgetförslag.

En förutsättning för ett snabbare valgenomslag, där fullmäktige och landstingsmötet träder i funktion så snart som möjligt efter det att sammanräkningen är klar, är att den tillträdande majoriteten, dvs. minoriteten, ges möjlighet till att nära följa budgetarbetet. Huvuddelen av budgetarbetet för den tillträdande majoriteten måste ske före det formella tillträdet i de beslutande organen.

D Därför rekommenderar vi att kommuner och landsting skapar goda förutsättningar för att minoriteten skall kunna följa det löpande budgetarbetet. Annars kan inte den nya majoriteten om en svängning av majoritetsläget inträffar på ett ur demokratisk synvinkel tillfreds- ställande sätt påverka budgeten för det kommande året. El Vi föreslår ingen förändring av mandattiden i Stockholms kommun, eftersom fullmäktige där redan nu börjar sitt arbetsår omkring den 15 oktober och detta överensstämmer i stort sett med vad som föreslås gälla för övriga kommuner.

5.6. Sammanfattning 5.6.1 Samlingsstyre eller majoritetsstyre?

El Vi anser att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. El Vi anser vidare att kommuner och landsting skall ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelse- ordningen. 3 Vi anser att de nuvarande bestämmelserna i lagstiftningen om propor— tionella val till de kommunala nämnderna skall bibehållas. :! Vi finner det lämpligt att kommuner och landsting tillämpar en modell som benämnes samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Det innebär att majoriteten besätter alla ordförandeposter och att minoriteten besätter vice ordförandeposterna.

El För att underlätta minoritetens arbetsmöjligheter föreslår vi att det ges rätt att arvodera förtroendevalda med särskilda uppgifter även om de inte har presidieuppdrag. EI För att inte omöjliggöra ”majoritetsväxling” i den händelse att partigrupperingarna förändras under en mandatperiod föreslår vi att ettåriga mandatperioder införes för presidieposterna. Cl För att inte frånvaro på grund av avgång, sjukdom eller liknande orsak skall behöva medföra förändringar i den politiska ledningen föreslår vi att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare för ordföranden om ordförandens frånvaro beräknas bli längre än 30 dagar. Denna ersättare väljes bland ledamöterna i nämnden.

5.6.2. Heltidsengagerade förtroendemän

El Vi föreslår att de heltidsengagerade förtroendemännen Skall omnämnas i de inledande bestämmelserna till kommunallagarna. Däremot anser vi att det inte finns skäl som talar för en lagreglering av deras befogenhe- ter och ställning i organisationen. ElVi anser att det i vissa fall finns behov av att heltidsengagerade förtroendemän är närvarande för att lämna upplysningar på samman- träden i nämnd i vilken de inte är ledamöter. Detta kan emellertid även gälla förtroendevalda som inte är heltidsengagerade. Vi föreslår därför att varje nämnd skall avgöra om förtroendeman som inte tillhör nämnden skall kunna tillkallas. Sådant beslut skall kunna fattas med enkel majoritet.

DAtt generellt vidga rätten att interpellera heltidsengagerade förtro— endemän som inte har något ordförandeuppdrag bedömer vi som mindre lämpligt. Vi föreslår i första hand att endast ordföranden skall kunna interpelleras. Vi föreslår emellertid att kommunstyrelsen/för- valtningsutskottets ordförande efter samråd skall kunna överlåta inter- pellation till annan förtroendeman som p. g. a. sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att kunna besvara den. En förutsättning för detta är att den senare är ledamot i kommunstyrelsen/förvaltningsut- skottet. [:| Den direkta rollfördelningen mellan heltidsengagerade förtroendemän och tjänstemän anser vi inte är lämplig att reglera i lag. En viss gränsdragning kan dock ske i de instruktioner som finns för chefs- tjänstemännen. El Vi föreslår inga förändringar i den särskilda kommunallagen för Stockholm när det gäller borgarrådens ställning med hänvisning till att en sådan förändring skulle ändra hela funktionsfördelningen mellan de kommunala organen i Stockholms kommun. Cl Däremot föreslår vi att de föreslagna åtgärderna för de heltidsengagera- de skall tillämpas även för landstingsråden i Stockholms läns landsting och att särreglerna för dessa i den särskilda lagen med bestämmelser om detta landsting slopas.

5.6.3. Snabbare valgenomslag

[:| För att ge en eventuell ny majoritet efter ett kommunalval möjlighet att bl. a. påverka budgeten för det kommande året föreslår vi att fullmäktige och landstingsmötet samlas så snart som möjligt efter det att valresultatet färdigräknats, men före Oktober månads utgång. Vi föreslår att mandatperioden för de beslutande organen skall börja den 22 oktober, och att kommunstyrelsen och övriga nämnder tillträder från den första januari året efter valet.

D För att genomföra detta system med ett snabbare valgenomslag föreslår vi att samma budgetfrister som gäller för kommunerna införes för landstingen. Detta innebär för landstingens del att budgetfristen förlängs med en månad samt att man även i landstingen i undantagsfall skall kunna fastställa skattesatsen före november månads utgång och besluta om själva budgeten före årsskiftet. Fl Dessutom föreslår vi att regler tillskapas så att den gamla majoriteten

( under valår förhindras att behandla bugggten iw det nyvalda fullmäktige och landstingsmötet har trätt i funktion. EI Slut—Egen rekommenderar vi att kommuner och landsting skapar goda förutsättningar för att minoriteten skall kunna följa det löpande budgetarbetet. Annars kan inte den nya majoriteten om en svängning av majoritetsläget inträffar på ett ur demokratisk synvinkel tillfreds- ställande sätt påverka budgeten för det kommande året. El Vi föreslår ingen förändring av mandattiden i Stockholms kommun, eftersom fullmäktige där redan nu börjar sitt arbetsår omkring den 15 oktober och detta överensstämmer i stort sett med vad som föreslås

gälla för övriga kommuner.

"" "1,|.| ||.'|..._.,, |,,. ', '...',.,'.'|1_., ..».'.,, . ...

. " '....;,'_"'|L,|'.|.L .. ._.",1'1.'.. . " ' ,.' c .. ""'"fj." ,, ,..-,,..'"l,.'."'.."1.....|. '.|'|',||..'|"|1.'.1 |:; ':'".h|€|'.':.,"': .".'-'|'. .'1' "1.'"'._'"' '" . FM ”&_ -.,_ |||||.|. _,”a.,',. |,,||'"|1H1,'L(,.'|'. _ ||| ,,j,|'_| . ., .. - ,, .

,l' " -—|l" Läghfl |,.|'-|". i":_1|',."|""1' j*|=,|,||___|| . ",' . __ |! "' ('i "",, """J | -||'-|-,|f|'|f|ihq|'j|njf1—h1j_ll'.|'| -" ' 1 "" FW ,|"11__|"'," ' "

| ||',"'|'|| '

e?”

"'""."Å'H -: . |. .'_ . 'l'""-|"

",'|1'|r,|| 11'g|||||11.' _'-'1 (n' _'|1|-|1|r| _ , .'1'171'1lk51"1>f,41'1!',-.1

","-'—. , "'|'"|11| |

. ':'. ' '. .__11r".',1,. ... "' .. . . ,. , " '.' 5" If"; n'. ' "H "'_"I'IIa'åI11_l_l ||

||1'| :

|', |'_”, " '|' ||| .|||| """'"""""-'_"3""1 ' I"""1|'||'"|" ri. :'.'",:|','|| 'i'-"'"""I' "'..L,|,-'" |_.||_|'_,_|, || '|1.| ||'|.|||| |||||||||| __ ', ' .'| '||-|'Tl111|| ,—'-""":.||_,, ", "f " ' | ' |||. " tll-"|

|| '| , || | .|_| , . | ||'||,,|,,||| _1|| , ,,. ,

' '| '..|| 1j+j||l:.|' , '" ,_ ' ' ||... " ,, | | ?. du" , , . ||" | ||" .'|. . ,,j'|1'l-. - ,,, ,,, . . , , Erhljm 1.1 * . |'.','1' .. . .'| ,,. | _ , . .. , . "11'1iLu ”””,, !

') 1 - ;, :.1. .

1' '.x' ..'-W.|ws' +|? ”nu ; —- ' . |wnmfm

, .. . .- .,|||'4j|||'|, ,: |__| _ .- , . .'. ,'1—1' " ,'_.,'"!".'." .. | , _| |, , .. , .. ». ' .1 * P.a"all' n'..||||||||1t'1.1 ' ' " ' .. ' . T*||"| .' . - |. || '; , .," '__','._|,||'1|_|' _':'."|,.'-"'|'"__ - |. '—|-||__|' ,,,' "",£||'| ,.'_,|_-" '; ' ' ' ' _ h|.".,|1,|1|.|gll'lli. ..lll ”11115"! ' '| Hr, ' ” ' " ""* .. » ' ' . . 1| 1|.,», _ _ ._.. .-,-..|| .|,..||_ ... .,_|. M_E '_j,,'|1ow1u'i|jiz|1| =: .. .' ' _ _|.- .. ,1...,.,,.,_ —.,_',|;_, , || ' ,. _, »|.— | | _ 1391an '1z" ' . . |...1. " ”th . .. .. gun-,.,. ll å.|||'._| .. | | , | , |,,...,|,|f1.| |||- .. ",.||.||:|,|.'|_'?,|| .|. "' & |||.|.'

||I.,"||1,_I

| I,,

'.1' ' ' r -" "' "" '..'.1' .. . .. . 1' 1|-|, || J,, ,, _1, - , |,,||| , - . .','. ,,,ll' 1. ,'5',.| ' 'i' '1 'I. ..'. 1.-

' I I 11 _l l " '.' "' ..|.... '||.-

|1|j| |.|, . .- ,,,1._'ri|!|",1h._'._ TV""'.|'J":..'" |_||_ ||||||||||1 || ||| |i|||||||| || " .'| . ..a'- ._.. ,.l |,, ,.,.,',1 .1'1.1_1 . _ ,.. , |-» _ ,..| . .|'| '_'__,,|'|__..1,..'.'. |, '_',i'..|.|","l|'r, ,,n? ' 1”"""—" |. » - me.-.'.. - || |.'...— .. |" -| ' ,.,, . .,,| .,-,|. -,..,|| |" "| .,1 -||. .!n.."£,.'_|j | ' - _ » '... .5 11'.-'..'.,'.,jl". ' '..1- . 'L| .,'.- .1_' .,, '5,. ,|._... ,,, '_'_'l,"1' ;|'..',1|11. " .','nT.J.-|.- "" " ' '-."- " "'"?" ,"J...,,,,j."""""|,""|d| '.-1'11";,',.'|.' , | _, - |, || ||..| ,, |||,| |'__J|_||,|||'1 ' "..".,., ., -,. |,'_|j."..1.'|| "Tf.

', .. .. ,, ,. ., ,. _. , 'i'-; |, .|..|,|||.._ |. .|-|1l_|..",|.||||j .1'|'.: ." ' ' '|.. . , ' " ' i|liäée'|_"=",l|-'I'|_|| .? |__| "få???" |'"j"14||||i|l_|"|l|',_!f3|lilll|r || " "1' -r_ i. |__ ' ' |L'I'1lt . '.'-'—'i1-1||'_-'.||'-'.="""' " IlJ"""""'"11|'-'|- , .., .. ,.,... . ;. |, ...,,ij 1 .- . '., .'|... 1- .i. .'""'-, '1.. . 1- =. ||

. || 1 uj,-:E |, | 1|.'_"1|l—T.h _ ||

| .. .

' "T'ru ||1, ||| ' ..

"..'.'|.".'f'|..','| ”"."i""'|'""' ' ".|' '" -1 '- ..'111m"ll'1

|'|-- | ||| ..

"'|| J'WM'Eå'n'w '1,.'tl' '|1|L'

., | . ' , |,|-||1,1';'.,'.- .,,

&_ .”"|' __! "ELE-

1._ . ,"»:,,_,.J,.

11.| _l

- , | . | || _|'il-| ||,, | | | _||-

Ming

1|T *. q "'|| .1_' |' ...1'|..._,,.j.,,'

.,, "E'-'|| ||||n I"|

. . . '||| ,. ";;—""'" ”,.,; .'1".'|',|"',,| |?

" "'|||, I' || ._I|.' . . | |. . kniv,. .-.,'.._.,||'.|'|,|_ ' .....- ',,-.11' '..' |

., , _ |.' | ., _ , . , |.1'1a. -|_, ." ,|

_ _ _ ,.|,_.. _,i' ||,,,|_ -|.,||'*',,||,-,l|'..., .' . .|.',,_,- Maj., . . ' ' - | ', ", , ..|' ' .. . . '| -' ',l . 1";1."|,' ||r,'.'..,. |.' | | . | ' " ..!!-.- * ' ”LJ”. . ... "1.1.1.- ' '|| ECM,. "- ' .'. . , _ ... .. " -1... .,..|*- ,.-|,', "'#—= .. "hl "+ ”5,5

'_ ' . , . , man'-|||". '. '...1' '|1'|,,_.,,','.1|3',

. ', .. '. "'$ ..|',.:|;'|__ ,..". '-"'".",|:;' .".',,1""'i'|,'£_|.' '..|,,, ' . ' ' " ..1_.,,-' a|'"| ' ,,.|| ... ' . ' _ " .- .". .,.- |. | _ .,,-','"|_"|'||| ',. _ . ;. .-|_.1,. " ||'|-'||,,",'.|.||.'1 ..,,, |,,|',l.,.'| ., | ;. . . _ | - ' ' ' |; '- l', ,_ ', ',, r' ' .. 'l'llil'u" - ||" ,,. '.";i.1|",'”.. "' ' -1 | ._.-|| : " ' |1 1 1 ,IA "' I ' lli" ! .. . .... . . .|'|, " ',,' '_' - |'"'|*1.* |,,|"'" ,, . |,'|' " _ r' ",'.. ,,'|_||T ,.1fn 1.1. ' |',.."'"'_,"','E',"l",_ "' ,,|I'|'||'|' |iH'"'. ,, . .'. .. , ,, . - ,. - . .. ' ' 1-1' "",1 "1.' _-'..'. '. .',-13,31. _,» "F "! _...v1."".|._ ,.11"-"||1'"|. :II..|',",'" |' "1..', -..._.'. ,,, ' .; 1.1!" . . "”'"-." .. '.".'.'|".".' . .'.'. ...'.'.i'=.1' "' ' ..'-"." '..':1. "" '||| " ' " .' .. " ""|.- |.""”' "." " U " '. ..' '.- 'l'..1.f ..|1. | " ' "'- . .|'|,”', '"-'J'|) .. ""f..1".' '

6. Kommunalinformationsverksamhet

6.1. Inledning

Förutsättningarna för en vidgad kommunikation mellan förtroendevalda och medborgare har tidigare berörts. Det har skett i samband med att de förtroendevaldas arbetsförutsättningar tagits upp. Även när de beslutande organens och nämndernas arbetsformer behandlats har detta varit en central fråga.

Det är också en väsentlig utgångspunkt när vi i detta kapitel behandlar kommunernas och landstingens egen informationsverksamhet. Utredning- en har utfört undersökningar i samarbete med Svenska kommunför- bundet och Landstingsförbundet som visar att den håller på att byggas ut. En framträdande fråga är därvid vilken inriktning som är lämplig för informationsverksamheten i framtiden.

Allt fler uppgifter som har betydelse för medborgarnas vardag sköts av kommuner och landsting. Tillsammans med andra utvecklingsdrag i samhället ställer detta nya krav. En fråga gäller därför på vilket sätt kommuner och landsting kan underlätta kontakterna mellan medborgare och kommunal förvaltning.

Den ökade verksamheten ställer också större krav på information i den demokratiska processen. En fråga i det sammanhanget är vilken roll kommunal informationsverksamhet skall ha i förhållande till besluts- process och opinionsbildning. Detta behandlas översiktligt i kapitlet. I de närmast följande kapitlen läggs tyngdpunkten vid frågan om formerna för medborgarnas medverkan och inflytande.

6.2. Allmän bakgrund

Formerna för den kommunala informationen präglas av de särskilda förutsättningar som det moderna samhället ger. Detta har, som framgår av inledningskapitlet, utgjort en av utredningens utgångspunkter då frågor om den kommunala informationen i framtiden behandlas.

6.2.1. Kommunal information idel moderna samhället

Samhället kännetecknas i dag av snabba förändringar. Individernas levnadsförhållanden förändras ständigt. Det gäller bl. a. miljön på arbets-

platser, i bostadsområden och i tätorternas centrumbildningar. Många aspekter i denna utveckling bör beaktas även från informationssynpunkt. Bland de samhällsförändringar som påverkat förutsättningarna för kom- munal information kan nämnas: . folkomflyttningen från glesbygd och mindre tätorter till större tätorts- områden

0 invandringen

. ökningen av masskommunikation via press, radio, television m. m. . nedläggningen av dagstidningar . det ökade utbudet av reklam.

Dessutom måste de speciella förändringar som gjort sig gällande på den kommunala sidan finnas med i bilden. Det gäller t. ex..

0 större kommuner och färre förtroendevalda

. det ökade antalet kommunala ärenden . den ökade svårighetsgraden i de kommunala frågorna . den förändrade kommunala nämnd— och förvaltningsorganisationen.

Folkomflyttningen från glesbygds— till tätortskommuner har för många människor betytt ett uppbrott från väl kända miljöer. Undersökningar visar att omställningsproblem inte sällan uppstår i samband med byte av bostads- och arbetsmiljö. Dessa nya levnadsförhållanden är särskilt påfrestande för invandrare.

Parallellt med den utvecklingen har informationsmönstret förändrats. Personliga kontakter har fått en förhållandevis minskad betydelse medan massmediernas roll blivit mer framträdande.

För att möta det växande behovet har kommuner och landsting i ökad utsträckning börjat informera om sin verksamhet. Det sker främst genom massmedier och genom trycksaker som delas ut till hushållen. Dagens samhälle kännetecknas av en utveckling av ny teknik som även utnyttjas i informationssammanhang. Den ökade användningen av masskommunika- tion har visat på nya möjligheter att sprida kunskaper i lokala samhälls- frågor. Men det har även framgått att det finns åtskilliga begränsningar, t. ex. när det gäller möjligheterna att väcka intresse och stimulera till aktivt deltagande i samhällsarbete.

6.2.2. Undersökningar som behandlar olika medborgargruppers informationssituation

Medborgarnas möjligheter att skaffa sig kunskaper och påverka lokala frågor har nära samband med deras levnadsförhållanden. Det har framgått av flera undersökningar som utförts under senare år. Av intresse är här bl. a. undersökningar som utförts av låginkomstutredningen och statens ungdomsråd. Olika medborgargruppers informationssituation har vidare studerats inom det 3. k. kommunalforskningsprojektet. Informationsläget i enskilda kommuner och landsting har även belysts i ett flertal lokala utredningar.

Enligt flera av undersökningarna skiljer sig intresset för politik mycket mellan olika grupper. Det finns betydande skillnader mellan män och kvinnor och mellan grupper med olika utbildning. De som bott länge i en kommun är mer intresserade av kommunalpolitiska frågor än nyinflytta- de. Det politiska intresset varierar även med åldern. De yngsta och de äldsta är mindre intresserade av politik än övriga åldersgrupper.

Inriktningen av intresset för kommunala frågor skiljer sig mellan olika medborgargrupper. [ allmänhet finns det ett stort intresse för ytterligare information om stads- och trafikplanering samt boende-, daghems- och miljöfrågor. Intresset är främst knutet till frågor som har betydelse för den egna situationen. Undersökningar visar t.ex. att pensionärer är intresserade av ytterligare information om social hemhjälp, yngre av frågor med anknytning till boendet, pendlare av trafikfrågor, idrotts- utövare av idrottsfrågor osv. Men om någon ovanlig händelse inträffar stiger intresset starkt hos alla.

Kunskaperna om kommunala frågor sjunker om det gäller detaljer. Så känner t. ex. mellan 60 och 75 procent av medborgarna till de politiska majoritetsförhållandena i sin kommun. Drygt hälften känner till namnet på något kommunalt organ. Ungefär lika många kan namnge någon person som har kommunalt förtroendeuppdrag. Skattens exakta storlek eller kommunernas utgifter inom olika verksamheter är det betydligt färre som känner till. Av undersökningarna har i regel framgått att mellan en tredjedel och hälften av medborgarna är tillfreds med informationen i kommunala frågor. Övriga vill antingen ha mer information eller är överhuvudtaget inte särskilt intresserade.

Mellan en tredjedel och en fjärdedel anser att medborgarnas möjlig- heter att framföra synpunkter till förtroendevalda och tjänstemän är goda. Omkring hälften anser att möjligheterna är mycket begränsade.

Flera olika undersökningar visar att lokalpressen utgör den viktigaste informationskällan när det gäller kommunala frågor. Pressens bevakning är bättre i de större än i de mindre kommunerna. Utgivningskommunerna får det största utrymmet för kommunala frågor. Materialet får dessutom en mer framträdande plats och innehåller i större utsträckning påpekan— den om missförhållanden. Pressens kommunala bevakning är även beroen- de av den konkurrenssituation som råder inom respektive spridningsom- råde. Tidningar i områden där flera tidningar sprids har i allmänhet en bättre lokal bevakning än andra. Medborgarnas förtroende för det kommunala materialet i lokalpressen är genomgående mycket stort.

Information genom familj, arbetskamrater, bekanta, kontakter med förtroendevalda eller tjänstemän m.fl. har inte lika stor betydelse som information genom massmedier. Information som medborgarna själva aktivt får söka upp, (. ex. film, möten, utställningar uppskattas minst.

När det gäller landstingen visar de undersökningar som finns att medborgarnas kunskaper är mindre än i fråga om kommunerna. Även intresset för landstingsfrågor är mindre.

Andra undersökningar visar att medborgarnas möjligheter att påverka kommunala beslut och att ta till vara sina intressen varierar starkt mellan

' Lag om allmänna hand- lingar, SOU l975:22.

olika grupper. Låginkomstutredningen fastslog:

. att detta har ett nära samband med bl. a. inkomst, utbildning, ålder och bostadsort.

Den konstaterade vidare att stora grupper av medborgare helt eller delvis saknade sådana möjligheter. Låginkomstutredningen förde in be- greppet resurssvaga grupper i den allmänna debatten. Den visade bl. a.

0 att en hög andel resurssvaga finns bland hemarbetande kvinnor, pensionärer, arbetslösa, lågavlönade, de som saknar utbildning utöver folkskola samt invandrare.

. att stora grupper av medborgare inte på något sätt tar del i samhälls— arbetet.

Med utgångspunkt från låginkomstutredningens resultat kan det antas att de resurssvaga grupperna i stor utsträckning saknar information om kommuner och landsting. Det gäller både i fråga om vilka rättigheter de har och vilka krav de kan ställa i den demokratiska processen.

6.2.3. Kommunal information i gällande lagstiftning

Enligt tryckfrihetsförordningen är i princip allmänna handlingar offent— liga. Därmed är de tillgängliga för alla som önskar ta del av dem. Ett viktigt syfte med offentlighetsprincipen är att den ska främja en fri diskussion.

Vissa undantag från denna princip förekommer, men totalt sett är de få. Undantagen anges översiktligt i tryckfrihetsförordningen och definie- ras noggrannare i den s. k. sekretesslagen.

Bland de ärenden som kan sekretessbeläggas kan nämnas kommunala upphandlings- och entreprenadärenden samt planärenden. Sekretessen gäller under förutsättning att offentligheten anses vara till nackdel för enskilds eller någon grupps ekonomiska intressen.

Ett annat område där offentlighetsprincipen inte gäller är handlingar som berör enskildas personliga förhållanden. Handlingar angående social- hjälp, barn- och nykterhetsvård, hälso- och sjukvård, socialförsäkring m. ni. kan alltså undantas från offentligheten.

Gällande lagstiftning ger som helhet medborgarna stora möjligheter att ta del av kommunalt material. Möjligheterna är betydligt större än i något annat land.

Detta område har nyligen varit föremål för utredning inom offentlig- hets- och sekretesslagstiftningskommittén. Den har haft i uppdrag att göra en allmän genomgång av tryckfrihetsförordningen. Utgångspunkten enligt direktiven har varit att undantag från offentlighetsprincipen allt- jämt skall ske ”endast i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till viktiga allmänna eller enskilda intressen”. Kommittén har avlämnat ett betänkande under våren 1975.1

Den kommunala informationsverksamheten har inte tidigare varit föremål för någon statlig utredning. [ olika sammanhang har flera utredningar tagit upp frågor som indirekt rört den kommunala informa-

tionen.

Informationrutredningen pekade i sitt huvudbetänkande ”Vidgad sam- hällsinformation” (SOU 1969148) på informationens betydelse för att medborgarna skulle kunna hävda sina idéer och intressen. Myndigheter- nas information borde bl. a. visa hur samhället fungerade. Enligt utred- ningen var det däremot inte en samhällsuppgift att svara för politisk åsiktsbildning och utformning av förslag till lösningar av olika samhälls- frågor. Detta skulle de politiska partierna, organisationerna och mass- medierna ansvara för.

Utredningen betonade att information borde ses som ett naturligt inslag i myndigheternas verksamhet. Planering och budgetering av in- formationsverksamheten borde därför samordnas med övriga åtgärder.

Skolundervisningens grundläggande roll underströks av utredningen. Särskilt framhölls massmediernas betydelse för spridning av samhälls- information. Vid annonsering i dagstidningar borde samtliga tidningar användas så att ingen på grund av sitt tidningsval skulle utestängas från information.

Riksdagen anslöt sig i huvudsak till informationsutredningens förslag. Bl. a. inrättades Nämnden för samhällsinformation (NSI) med uppgift att vara rådgivande och planerande organ för statliga myndigheters informa- tion.

1969 års radioutredning förordade isitt betänkande (SOU 197318) att lokalradio skulle införas i Sverige. Radioutredningens förslag omfattade 36 områden för lokalradio. I en tredjedel av fallen skulle länen utgöra ett område. Övriga områden skulle vara mindre än länen.

Utredningen betonade att samhällsinformationen skulle vara orts- anpassad. Enskilda medborgare, grupper och intressen skulle ges ökad möjlighet att komma till tals. I fråga om landstingens och länsmyndig- heternas verksamhet förutsattes samverkan äga rum mellan olika radio- stationer.

På grundval av radioutredningens förslag har riksdagen beslutat att landet skall indelas i 24 lokalradioområden. Varje område skall ha en egen ledning och egna medarbetare. Beroende på områdenas storlek, befolkningsunderlag och redaktionella resurser kommer sändningstiden att variera mellan 10 och 15 timmar per vecka. Sändningarna kommer att gå i P3 med etappvis början under I977. Enligt beslutet skall ett dotterbolag till Sveriges Radio vara huvudman för lokalradion. Genom ett särskilt samarbetsavtal mellan dessa bolag skall i princip samma regler gälla för lokalradions verksamhet som för Sveriges Radio.

När det gäller programverksamheten innebär beslutet betydligt ökade möjligheter att sända lokal samhällsinformation. Vidare förutsättes att lokalradions verksamhet kommer att ge ökade kunskaper i kommunala frågor och stimulera till debatt. I områden med stora invandrargrupper betonas det angelägna i att lokal samhällsinformation ges på främmande språk. Kommunala myndigheter och organisationer skall på vissa villkor få tid för egna meddelanden och information.

Invandrarutredningen tog i sitt huvudbetänkande (SOU 1974169) bl. a. upp informationen i samband med invandrarnas situation i det svenska

samhället.

Det var enligt utredningen ett väsentligt principiellt krav att invandrar— na fick information i samhällsfrågor som var likvärdig med den svensk- talande befolkningens. Kravet ansågs inte uppfyllt även om många initiativ i den riktningen tagits. Invandrarverket och nämnden för samhällsinformation borde enligt utredningen därför fortlöpande kart- lägga och analysera invandrarnas informationsbehov.

Utredningen betonade också andra instansers ansvar och betydelse för den fortlöpande informationen till invandrarna. Det gällde bl. a. statliga och kommunala myndigheter, fackliga organisationer, företag och arbets- givarorganisationer. Invandrarnas egna organisationer, andra ideella orga— nisationer och massmedier har enligt utredningen en betydelsefull infor-

mationsuppgift. Statens invandrarverk föreslogs få väsentligt ökade resurser både för

samhällsinformation till invandrare och till allmänheten i invandrarfrågor. Verket skulle svara för samordningen av insatserna inom skolväsendet, massmedierna och organisationerna.

Regeringen har i proposition till vårriksdagen 1975 lämnat förslag till riktlinjer och åtgärder för information till invandrarna. Propositionen följer i huvudsak invandrarutredningens förslag.

Rösträttsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1975:15) att invandrare som bott stadigvarande i Sverige omkring tre år skall få rösträtt vid de kommunala valen. I övrigt skall förutsättningarna för rösträtt och valbarhet vara desamma som för svenska medborgare. Reformen föreslås gälla fr. o. m. 1976 års kommunala val.

Utredningen anser det nödvändigt att den föreslagna reformen kom— pletteras med omfattande informationsinsatser. Utredningen förordar bl. a. att partierna erhåller ett ökat stöd inom ramen för det statliga och kommunala partistödet. Proposition i ärendet väntas under hösten 1975.

Flera andra statliga utredningar har berört frågan om information och medinflytande i samband med att de behandlat olika sektorer av kommunernas verksamhet. Det gäller exempelvis socialutredningen, barn- stugeutredningcn, bygglagutredningen och boendeutredningen.

6.3. Kommunal informationsverksamhet

Under de senaste åren har många kommuner och landsting arbetat med informationsproblemen. Detta utvecklingsarbete har ägt rum både genom kommunala utredningar och praktiska försök att finna nya vägar. Till ledning för kommunerna har Svenska kommunförbundet givit ut en skrift ”Informationsfunktionen i kommunerna”.

För att få en aktuell bild har utredningen vid två tillfällen undersökt kommunernas och landstingens informationsverksamhet. Undersökning— arna har genomförts i samarbete med Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet. Den första enkäten genomfördes 1971. Den avsåg förhållandena under

år 1970 för landstingens del och första halvåret 1971 när det gällde kommunerna. Huvudresultatet av dessa undersökningar har tidigare presenterats i en särskild rapport från utredningen ”Rapport angående kommunal information m. m." (SOU l972:52). Den andra undersökning- en genomfördes under 1974. Resultatet från den har inte publicerats tidigare. Därför ges en mer utförlig redovisning av resultaten i en särskild rapport (SOU 1975:46).

6.3.1. Na'gra allmänna drag

Undersökningarna har syftat till att ge en bild av hur kommunerna och landstingen valt att lägga upp sin information. Resultaten visar den huvudsakliga inriktningen av insatserna och några tendenser som gjort sig gällande under de senaste åren.

Massmediernas betydelsefulla roll för den kommunala informationen framgår av båda undersökningarna. Men de visar också att kommuner och landsting lägger allt större vikt vid en egen aktiv information till medborgarna. Förhållandena varierar emellertid starkt.

. Små kommuner har en annan informationssituation än stora,

. Landstingens förhållanden är i många avseenden speciella,

. Kommuner som utmärks av stor inflyttning eller har en stor andel invandrare har speciella problem osv..

Detta innebär att man har lagt tonvikten vid skilda slag av åtgärder. Det är därför svårt att teckna någon allmängiltig bild av informations- verksamhetens inriktning och omfattning. Det är framför allt i de stora kommunerna som man upplevt behov av aktiva åtgärder för att sprida kunskaper och förbättra kontakten med medborgarna. Det är huvudsakligen där och i landstingen som särskild informationspersonal förekommer.

År 1974 hade omkring 1/5 av landets kommuner någon person anställd som enbart ägnade sig åt informationsfrågor. Flertalet var centralt placerade under kommunstyrelsen. Men det förekom även att andra förvaltningar hade särskilt anställd informationspersonal. I nästan samtliga landsting fanns heltidsanställd informationspersonal.

Både kommuner och landsting har valt att satsa en stor del av sina resurser på olika slag av tryckt information. Kostnaderna för den typen av information har stigit mellan undersökningstillfällena i både kommu- ner och landsting.

De totala kostnaderna för enskilda kommuner och landsting är svåra att uppskatta. I många fall särredovisas inte informationskostnaderna. Följande uppgifter bör därför ses som minimisiffror.

. 1974 hade kommuner med mindre än 30 000 invånare i allmänhet totala informationskostnader som låg under 100 000 kronor. . Omkring hälften av kommunerna med mer än 50 000 invånare hade kostnader som översteg 250 000 kronor.

0 12 av landstingen hade informationskostnader på mer än 250000 kronor, varav tre hade kostnader på över 1 miljon kronor.

Stor vikt läggs vid att informera om tjänster av olika slag och om hur den kommunala förvaltningen fungerar. Det är vanligt att kommuner och landsting anordnar informationskampanjer. Man riktar sig till allmän- heten med upplysningar i informationsbroschyrer, informationstidningar och genom annonser.

6.3.2. Information genom massmedier

Utredningens enkätundersökning visar att både kommuner och landsting lägger stor vikt vid att informera massmedierna. Praktiskt taget alla kommuner uppgav att de under första halvåret 1974 skickat föredrag- ningslistor, protokoll och andra handlingar upprepade gånger till pressen och radion. I flertalet kommuner förekommer ofta direkta kontakter mellan

förtroendevalda/tjänstemän och företrädare för massmedierna. Däremot är det mindre vanligt att formella presskonferenser anordnas. Det förekom upprepade gånger i något mer än en tredjedel av kommunerna under första halvåret 1974. I betydligt mindre utsträckning tillställdes pressen och radion faktasammanställningar i form av pressmeddelanden.

Landstingen har tätare kontakter med både pressen och radion än vad som är fallet i kommunerna. Nästan samtliga landsting uppgav 1974 att de hade kontakt med radion minst en gång i veckan. Formerna är likartade med dem som används i kommunerna.

6.3.3. Direkt information till medborgarna

Våra undersökningar visar också att kommuner och landsting lägger stor vikt vid skriftlig information. Det gäller t. ex.:

0 annonser

. broschyrer, foldrar 0. cl. . egna informationstidningar.

Det är vanligt i både kommuner och landsting att man informerar regelbundet genom annonser. I kommunerna har annonserna behandlat t. ex. fritid och turism, sociala frågor och kulturfrågor. Landstingens annonsering gäller ofta hälso- och sjukvårdsfrågor, social- och omsorgs- verksamhet samt undervisnings- och kulturfrågor. I några landsting förekommer det även att man informerar om budgeten genom annonser.

Det är mycket vanligt att kommunerna använder sig av broschyrer för att informera. År 1974 tillställde ungefär 4/5 av kommunerna hushållen informationsbroschyrer. I allmänhet skickas de ut två eller tre gånger per år. De innehåller som regel information om kommunernas organisation, förvaltning, service och de kommunalt förtroendevalda. Allmänt inrikta- de broschyrer är också vanliga i landstingen. Det rör sig oftast om s. k. landstingskataloger som informerar om landstingens service.

En annan form av bred information är de informationstidningar som ges ut. Ett sjuttiotal kommuner utger regelbundet en egen tidning. Ofta går den ut till samtliga hushåll. Men det förekommer också att spridning- en begränsas till förtroendevalda och intresserade.

Informationstidningarna utkommer relativt sällan, vanligtvis tre till fyra gånger per år. Undantagsvis ges fler än tio nummer om året ut. Det innebär att de i liten utsträckning kan innehålla aktuellt material om vad som händer i kommunen. De utgör därför inte något alternativ till dagspressen. Tyngdpunkten ligger vid information om kommunens ser- vice och olika slag av allmänt material som anknyter till kommunen. I de flesta fall är det material som inte dagspressen ägnar någon uppmärksam- het.

Av landstingen är det ett fåtal som ger ut någon informationstidning med spridning till hushållen. Men i de flesta landsting ges en tidning ut som riktar sig till förtroendevalda, personal och personer som anmäler intresse för tidningen.

Större punktinsatser i form av informationskampan/er är särskilt vanliga i de största kommunerna och i landstingen. I regel vänder man sig till samtliga hushåll. I kommunerna gäller de vanligen allmän information om kommunen, mark-, plan- och bostadsfrågor. I landstingen har de i regel gällt den s. k. landstingskatalogen. Men även motions- och antirök- kampanjer o. (I. har förekommit. I första hand används annonser, broschyrer och utställningar. Även tidningsartiklar, studiecirklar och föredrag är vanliga inslag.

Informations- och debattmöten är informationsvägar som de flesta kommuner använder sig av. De är vanligast i de större kommunerna. På dessa möten behandlas ofta planfrågor, byggnadsprojekt och liknande.

Lokala informationsmöten förekommer sällan i landstingen. Endast fyra landsting uppgav att de anordnat sådana under 1974. På dessa möten hade man tagit upp frågor om sjukvårdsplanering, omsorgsverksamhet och andra planeringsfrågor.

Utställningar av skilda slag förekommer ofta i kommunerna, i synner- het i samband med planfrågor. I flera av landstingen anordnas ofta visningar av nya institutioner.

HÄK 87665 : VÅRD(ENTRAL soc (ALBYRÅ APOTEK AFF/Siss —

I fyra av tio kommuner har kommuninvånarna möjlighet att få information på kvällstid. Som regel sker det genom telefonpassning eller kvällsöppet på kommunalkontorct. Sådana åtgärder förekommer knap- past alls i landstingen utöver den vanliga sjukvårdsjouren. I vissa landsting har man emellertid direktlinjer till förvaltningspersonal som tjänstgör på kvällstid.

Andra informationsåtgärder syftar till att göra kommunala handlingar lättare tillgängliga för medborgarna. Många kommuner skickar handling- ar, protokoll m. m. till biblioteken. Detta är rutin i nästan samtliga landsting. I åtskilliga kommuner är det också möjligt att abonnera på sammanträdesprotokoll. Denna möjlighet finns i regel också i landstingen även om någon särskild form för prenumeration inte förekommer.

6.3.4. Riktad information

Kommuner och landsting riktar sina informationsinsatser i större ut- sträckning nu än tidigare. Detta i motsats till allmän information som sprids till alla hushåll. Det är framför allt fråga om en mer systematisk satsning på olika medborgargrupper. Man vänder sig främst till grupper som bedöms ha särskilda behov eller intresse av information i vissa frågor. Det kan gälla allmänt eller i olika situationer. [ vissa fall riktas åtgärderna till medborgare i olika geografiska områden.

År l974 förekom särskilda insatser för att informera vissa medborgare i drygt hälften av kommunerna. Man vände sig främst till:

invandrare pensionärer föräldrar nyinflyttade handikappade

Informationen gällde ofta olika slag av bidrag och lån, barntillsyn, pensionärs- och handikappservice, idrotts- och fritidsaktiviteter samt trafikfrågor.

] landstingen har denna utveckling varit ännu mera markerad än i

kommunerna. 1971 hade mindre än hälften av landstingen vidtagit åtgärder för att informera särskilda medborgargrupper. Av undersök- ningen l974 framgår att 4/5 av landstingen satsat på en sådan informa- tion. Det gällde t. ex. medborgarna i vissa kommuner inom landstingsom- rådet, elever på grundskolans högstadium, föräldrar till barn i vissa åldersgrupper och företagare inom landstingets område. I detta samman- hang används broschyrer i stor utsträckning.

I enkätundersökningarna har frågor ställts om insatser för vissa grupper av medborgare med speciella informationsbehov. Ett par exempel som tagits upp är nyinflyttade och invandrare. Nyinflyttade får ofta någon form av skriftlig information av kommunerna. Vissa kommuner anordnar även särskilda informations- möten för nyinflyttade. I landstingen förekommer inte detta mer än i något fall.

När det gäller invandrarna kan en påtaglig skillnad noteras under de senaste åren. Antalet kommuner och landsting som vidtar speciella åtgärder för invandrare har fördubblats sedan 1971. År 1974 förekom detta i nära 40 procent av kommunerna.

. Omkring en femtedel av kommunerna hade inrättat särskild tolk-

servrce.

. Nästan lika många sände ut informationsmaterial som översatts till olika språk. 0 Ett 40—tal kommuner hade inrättat särskild invandrarbyrå, anordnat invandrarundervisning eller informationsträffar. . Några kommuner hade särskilda invandrarkonsulenter.

Tre fjärdedelar av landstingen hade vidtagit särskilda åtgärder för att informera invandrarna. [ de flesta fall var det fråga om tolkservice eller utsändning av informationsmaterial. När det gäller tolkservice samarbetar ofta landstingen med kommunerna genom att använda de kommunala tolkregistren.

6.4. Massmediesituationen

6.4.1. Dagspressen

Möjligheterna att följa de kommunala frågorna sammanhänger i hög grad med tillgången till lokal dagspress. Pressen har under den senaste 25-årsperioden genomgått en snabb omvandling. Antalet tidningar har minskat med omkring 40 procent. Den övervägande delen av de omkring 70 nedlagda tidningarna har varit s.k. andratidningar. En följd av nedläggningarna har således blivit att allt färre orter har fler än en tidning.

Samtidigt har tidningarnas upplagor ökat från omkring 2,8 till 4,5 miljoner exemplar. Utvecklingen har med få undantag gynnat förstatid- ningarna.

Dagspressens situation har sedan början av 1960-talet föranlett vidgade

1 Exkl. 23 kommuner i Stockholms-, Göteborgs— oeh Malmöregionerna enligt TS—boken.

statliga insatser i presstödjande syfte. Utgångspunkten har varit att koncentrationen innebär risker för att nyhetsförmedling och åsiktsbild- ning monopoliseras.

År 1972 tillkallades sakkunniga för att utreda pressens förhållanden. Pressutredningen har bl. a. att ta ställning till samarbets- och rationalise- ringsfrågor inom tidningsbranschen samt formerna för statens stöd till pressen. Utredningen har även till uppgift att ange en mer preciserad målsättning för statsmakternas handlande i presstödsfrågan.

Minskningen av antalet lokaltidningar har inneburit att nyhetsförmed— ling och opinionsbildning i kommunala frågor i ökad utsträckning äger rum i en enda lokal tidning.

Den nuvarande situationen i kommunerna kan illustreras genom figur 611. Den visar hur många kommuner som har 1, 2, 3, 4 eller 5 tidningar med spridning till minst 5 resp. 20 procent av hushållen.

Ungefär 40 procent av landets kommuner har endast en tidning om man utgår från 20 procents hushållstäckning. Om man istället utgår från 5 procents hushållstäckning är det endast ett 20-tal kommuner som inte har fler än en tidning. Över två tredjedelar av kommunerna har då två eller tre tidningar.

För partiernas idéförankrade information och åsiktsbildning är det väsentligt att ha tillgång till tidningar i så många kommuner som möjligt. I det sammanhanget är även hushållstäckningen för resp. partis press i kommunerna av intresse.

Antal kommuner

' % 20% hushållstäckning D S% hushållstäckning

120

100

80

60

40

20

1 2 3 4 5 Antal tidningar

Figur 6.'1 Antal kommuner1 som 1974 hade tidningar med minst 20 procents resp. 5 procents hushållstäckning.

10—19 % hushållstäckning 20—39 % hushållstäckning % 60 50 40 30 20 10 . M 0 F s Vpk f?tt;- Övr. M 0 F 5 Vpk gå" Övr. 40—49 % hushållstäckning Mer än 50 % hushållstäckning % % 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 M 0 F s Vpk 35— Övr. M G F s Vpk Så— Övr.

K alla: TS-boken. Figur 6:2 Andel av kommunerna som 1974 hade tidningar av viss partifdrg med olika grad av hushållstäckning.

Anm.: En kommun motsvarar omkring 0,4 %.

Av figur 6:2 framgår det att vissa av partiernas press har en starkare ställning i kommunerna än andra. Det gäller framför allt folkpartiets och moderata samlingspartiets press som har en hushållstäckning på över 50 procent i mer än en tredjedel resp. en fjärdedel av kommunerna. Upp till 40 procents hushållstäckning har socialdemokraternas tidningar ungefär samma starka ställning som folkpartiets och moderata samlingspartiets press. Vid en hushållstäckning över 40 procent minskar den social- demokratiska pressandelen kraftigt. Centerpartiets och särskilt vänster- partiet kommunisternas press återfinns i få kommuner. Den har även en låg hushållstäckning.

6.4.2. Regional— och lokalradio

De regionala radioprogrammen har sedan 1950-talet erhållit en successivt utökad sändningstid. Arbetsåret 1973/74 uppgick den till omkring 4 000

timmar. Regionalradions sändningar omfattar som regel ett helt distrikt. Varje distrikt omfattar ofta flera län. Inom vissa distrikt sänds därför två separata sändningar.

En undersökning som utfördes av Sveriges Radio 1973 visar att drygt en tredjedel av befolkningen lyssnar på någon regionalsändning varje dag. Av undersökningen framgår också att det finns vissa skillnader mellan olika delar av landet. Andelen av befolkningen som lyssnar på regionalradion är större i norra Sverige än i de mellersta och södra delarna av landet.

Som tidigare nämnts har riksdagen fattat beslut om att successivt bygga ut ett lokalradionät under 1977. Lokalradiosändningar har emellertid redan prövats i Sveriges Radios regi. Försöksverksamliet pågick under första delen av 1973 i Halmstad, Jönköping och Kiruna. Av den utvärdering som skett framgår bl. a.:

0 att lokalradion hade ungefär lika många lyssnare som program 3 i radion, dvs. 15—20 procent, 0 att omkring 85 procent av lyssnarna var nöjda med programmen, . att en stor andel av dem som hörde på lokalradion var hemarbetande kvinnor.

6.4.3. Regional—tv och kabel-tv

Försöksverksamhet pågår f.n. med regionala nyhetssändningar i tv. Försöken äger rum i fyra distrikt. Sändningarna som är tio minuter långa sker alla vardagar utom lördag. Tittarfrekvensen varierar mellan 10 och 20 procent.

Försök med tv-sändningar via kabel har pågått från januari till maj 1974 i Kiruna. Det har skett i samarbete mellan kommunen, Sveriges Radio och TRU (kommittén för den fortsatta verksamheten med radio och television inom utbildningsväsendet).

Sändningarna gick ut till ett bostadsområde med omkring 0000 invånare. Programmen bestod av lokal samhällsinformation och utbild- ningsprogram. Undersökningar visar att programmen normalt följdes av 10—20 procent av invånarna. Försöket har fortsatt under ytterligare en period med början den 15 november 1974.

6.4.4. Ny massmedieteknik

Under de senaste åren har stor uppmärksamhet riktats mot de nya former för masskommunikation som utvecklats. Det har framför allt gällt kabel-tv och tv-kassetter/videogram. I pressutredningens uppdrag ingår att göra en allmän bedömning av utvecklingen inom olika massmedier. Det betonas att även de nya massmedierna bör beaktas i det samman— hanget.

Debatten har i första hand varit inriktad på de möjligheter, begräns- ningar och risker av allmän karaktär som kunnat urskiljas. Mera sällan har

KOMMUNEN; EKONOM;

det diskuterats vilka konkreta möjligheter som finns att använda den nya tekniken i kommuner och landsting. Det gäller t. ex. frågan om dessa metoder skulle kunna göra fler medborgare delaktiga i samhällsarbetet och främja den demokratiska beslutsprocessen på den lokala nivån. I ett sådant sammanhang är behoven varierande. Det är också fråga om vilka förutsättningar för användning av teknikerna som gäller i fråga om ekonomi och teknisk utrustning i den lilla skalan.

Kabeltelevision innebäratt man upprättar direkta kabelförbindelser från sändare till mottagare. Med viss extrautrustning medger systemet in- formation i båda riktningarna. Det är med nuvarande teknik möjligt att ha upp till 40 olika kanaler i samma kabel. Räckvidden för kabel-tv uppgår f.n. till mellan en och tre mil. Ju fler kanaler som disponeras desto kortare blir räckvidden.

Kabel-tv har sin största utbredning i USA och Kanada där 11 respektive 25 procent av hushållen var anslutna till kabel-tv i början av 1970-talet. I Europa har flera länder kabelsystem.

Videogram eller tv-kassetter är lagrade bilder och ljud som på ett enkelt sätt kan spelas upp. Uppspelningen sker i allmänhet via vanliga tv-apparater. Videotekniken fungerar på samma sätt som en vanlig ljudbandspelare men ger dessutom rörlig bild.

Man kan skilja mellan aktiv och passiv användning av videotekniken. Vid aktiv användning spelar man själv in den film som skall visas. Det som spelats in kan snabbuppspclas. Filmen kan visas direkt på en tv-apparat.

För passiv användning av 'videotekniken behövs en uppspelnings- apparat och en tv-apparat. Videobanden kan användas flera gånger på samma sätt som ljudbanden till en bandspelare. Man kan även göra kopior av banden.

Videotekniken har framför allt använts i skolundervisningen för visning av skol-tv-program. Utrustning för uppspelning av videoprogram finns därför i många skolor. Vissa kommuner har egna centraler för utlåning av band och för service av skolornas utrustning. I vissa fall tillhandahåller de även utrustning för inspelning. Inspelade program kan redigeras genom centralerna. Kommunförbundet har även en utbyggd service på länsnivå genom sina AV-centraler.

Både kabeltelevision och Videoteknik har utvecklats från den vanliga tv-tekniken. Kännetecknande för vanlig television är att utbudet begränsas genom trängsel i etern och att programmen måste ses vid sändningstillfället.

När det gäller videotekniken finns varken trängsel eller krav på konsumtion vid givna tidpunkter. Individen kan själv välja program och tidpunkt. Videogrammen är även enkla att transportera, t. ex. per post.

Kabel-tv är ett mellanting mellan vanlig television och Videogram. Med kabel-tv nås inte så många människor som med eterburen television pga. den begränsade räckvidden. Kabel-tv kan kombineras med andra tekniker. Det gäller t. ex. förmedling av etersändningar genom antenn och program lagrade i Videogram.

6.4.5. Debatten om kabel-tv

Under de senaste åren har det förekommit en intensiv debatt om nya massmedier. I detta sammanhang kan endast nägra av de synpunkter som förekommit återges.

Bland dem som knyter de största förhoppningarna till utvecklingen ses kabel-tv-systemcn som alternativ till folkrörelserna. Företrädarna för den synen utgår ifrån att folkrörelserna fungerar som träffpunkter. Folkrörel— sernas funktioner jämförs med de behov som tillgodoses av olika massmedier. Jämförelsen utmynnar i ett konstaterande att folkrörelser- nas och massmediernas funktioner är likartade. En slutsats hos företrädarna för denna syn är att tillkomsten av nya massmedier till stor del förklarar de svårigheter som de menar att t. ex. folkrörelserna har. De nya massmedierna fyller samma uppgifter som folkrörelserna. I konkurrensen om medborgarnas fritid väljer, menar

man, allt fler att tillgodose de aktuella behoven genom massmedier. Massmedierna blir allt viktigare alternativ för medborgarna som kontaktvägar mellan dem själva och samhället. Enligt denna syn måste därför samhället och folkrörelserna se till att framväxten av nya massmedier sker efter riktlinjer som dragits upp av samhället.

En annan grupp debattörer har inte samma förväntningar på den nya teknikens starka effekter på medborgarnas kommunikationsmönster. De tror inte att kabelteknologin och de möjligheter den öppnat är det rätta medlet mot ”främlingskap och bristande delaktighet i samhället”. De anser att försök att skapa engagemang och delaktighet i olika samhällsfrågor i stället bör bygga på personliga aktiviteter samt sociala relationer.

För att stimulera en sådan utveckling rekommenderar de t.ex. en ökning av antalet möteslokaler, enkla maskiner för tryckning och kopiering, ökade resurser och stimulans för att utnyttja de informations- källor som redan finns. Som alternativ till nya massmedier nämner de partier, folkrörelser, aktionsgrupper m. fl.

Vissa debattörer har ifrågasatt önskvärdheten av en utbyggnad av kabel-tv i Sverige. De menar att det innebär risker för en kommersialise- ring av massmedierna. Kabel-tv skulle på så sätt verka socialt och kulturellt negativt. Man pekar på de stora kostnader som följer med en utbyggnad. (Televerket beräknade 1972/73 den sammanlagda kostnaden för utbyggnad av ett heltäckande kabel—tv-nät i Sverige till omkring 14 miljarder kronor.) Farhågor uttrycks för att programutbudet från kabel-tv skulle bli detsamma som i övriga medier. De anser slutligen att medborgarna inte har tid till förfogande för att ta del av ett ytterligare massmedium.

6.5. Utredningens överväganden och förslag

6.5.1. Allmänna utgångspunkter

Medborgarna låter samhället ansvara för en mångfald gemensamma frågor. Kommuner och landsting spelar därvid en central roll. Den ökade kommunala verksamheten ställer krav på väl utvecklade vägar för kontakter. Behovet av informationsåtgärder har därför framträtt i allt större utsträckning under senare år.

Såväl kommuner som landsting har byggt ut sin informationsverksam- het. Vi har kunnat notera att dessa frågor ägnats ökad uppmärksamhet. Informationsåtgärderna är emellertid av mycket varierande slag. Det gäller främst för kommunerna. Men det finns även betydande skillnaderi landstingens sätt att arbeta med dessa frågor. Till stor del torde detta bero på de skilda förutsättningar som råder på olika håll. De lokala variationer som förekommer är därför naturliga. Men det finns ofta även en osäkerhet om vilken allmän inriktning som den kommunala informa- tionsverksamheten skall ges. Detta torde vara orsaken till att man på flera håll tills vidare intagit en avvaktande hållning till en satsning på

informationsåtgärder.

Sammantaget kan informationsåtgärderna medföra tämligen betydan— de kostnader. Samtidigt råder det osäkerhet om effekten av olika informationsformer. Det kan därför vara svårt att avgöra hur tillgängliga resurser skall utnyttjas.

Vid en utbyggnad av den egna kommunala informationsverksamneten finns det flera problem av både principiell och praktisk natur som måste lösas. Dessa frågor är av den karaktären att vi anser att det krävs ett utvecklingsarbete på längre sikt. Redan nu ankommer det emellertid på de förtroendevalda organen i respektive kommun och landsting att ta ställning till vilka insatser som skall göras på detta område.

Med utgångspunkt i den kommunala demokratin ger vi i det följande vår principiella syn på informationsverksamheten i kommuner och landsting. Vår uppfattning utgår från hur den kommunala informations- verksamheten skall förhålla sig till:

0 den idéförankrade informationen från partier och andra folkrörelser . massmedierna och 0 olika grupper av medborgare.

I det sistnämnda fallet gäller det framför allt vilken inriktning informationsinsatserna skall ges för att man skall kunna nå s. k. informationssvaga grupper bättre. Vi anser detta vara en kärnfråga.

Det är inte möjligt att entydigt definiera informationssvaga grupper. Men i första hand brukari detta sammanhang avses medborgare som:

0 inte deltari politiska aktiviteter . inte är politiskt eller fackligt organiserade . inte vet hur man överklagar beslut från myndigheter . inte yttrar sig på offentliga möten eller skriver insändare.

Enligt vår uppfattning måste utgångspunkten vara att de kommunala informationsinsatserna skall kunna omfatta alla medborgare. Vi anser därför att särskilda åtgärder måste vidtas för att nå de informationssvaga grupperna. Insatser av det slaget får emellertid inte innebära att informa- tionen till övriga medborgare eftersätts.

Mot denna bakgrund anger vi i det följande i grova drag en lämplig inriktning på de kommunala informationsinsatserna. Vi diskuterar även olika konkreta åtgärder som vi anser att flertalet av kommunerna och landstingen bör vidta. Flera av de åtgärder som tas upp har redan prövats i vissa kommuner och landsting. Syftet med våra rekommendationer är emellertid att medverka till en spridning av dessa åtgärder så att de kan komma fler medborgare till del.

6.5.2. Synpunkter på en utbyggnad av informationsverksamheten

Vi har tidigare konstaterat att informationen genom personliga kontakter minskar medan den indirekta informationen via olika tekniska hjälp- medel ökar. Det gäller både press, radio, television och andra former av masskommunikation. Även den ökade förekomsten av trycksaker såsom

broschyrer, foldrar etc. utgör inslag i den bilden.

Denna allmänna tendens gör sig även gällande i samhällsinformationen. Den kommunala informationsverksamheten karaktäriseras till stor del av utarbetande av trycksaker samt annonsering av olika slag. Även utställningar och informationstidningar är ofta förekommande.

[ många kommuner och landsting görs även stora insatser för att på andra sätt få kontakt med medborgarna. De kommunala organen har således under de senaste åren i ökad utsträckning vidtagit olika typer av informationsåtgärder. Med hänsyn till de ökade behoven av information har det enligt vår mening varit motiverat. Det är även vår uppfattning att denna verksamhet behöver ytterligare resurser i framtiden. Det ökade antalet ärenden, den ökade svårighetsgraden i de kommunala frågorna, samt förändringen i den kommunala nämnd— och förvaltningsorganisa- tionen motiverar en betydande satsning.

Vid en sådan utbyggnad av informationsverksamheten anser vi emellertid att en förändring av inriktningen kan vara motiverad. Vår allmänna uppfattning är att verksamheten i högre grad än vad som i allmänhet nu sker bör komplettera annan informationsverksamhet genom t. ex. partier och övriga folkrörelser.

Kommunernas och landstingens egen verksamhet bör framför allt inriktas på två problemområden som är betydelsefulla ur medborgarnas synpunkt:

. Den ena gäller medborgarnas kontakter med förvaltningarna och de anställda i kommuner och landsting. . Det andra området rör medborgarna när de på olika sätt deltar i den demokratiska processen i kommuner och landsting.

6.5.3. Medborgarnas kontakter med kommunal förvaltning och anställda

De flesta medborgare kommer i kontakt med kommun och landsting genom att utnyttja den service som erbjuds. Kontakterna sker i sådana fall nästan uteslutande genom någon anställd. Det kan vara tjänste- mannen på ett förvaltningskontor, förskolläraren på ett daghem, tele- t'onisten i kommunens växel, vårdbiträdet på ett lasarett, läkaren på vårdcentralen, dist riktssköterskan vid hembesök osv.

Medborgarna kan uppleva flera olika slag av problem vid dessa kontakter. Det kan t. ex. gälla svårigheter att få del av viss service därför att behoven är större än tillgången. I detta fall kan det bakomliggande problemet inte lösas genom information. Men det är värdefullt att man blir informerad om problemets karaktär. I andra fall har medborgarna inte kännedom om att viss önskad service finns tillgänglig. Negativa reaktioner kan också ofta uppkomma till följd av t. ex. svårt—örståeliga ansökningsblanketter eller rutiner som inte förklaras tillräckligt. [ sådana situationer kan problemen förvärras av att den som tar kontakt förutsätts ha vissa grundläggande kunskaper. Eftersom personalen ofta personifierar kommunen eller landstinget för medborgarna så betyder kontakten med

personalen mycket för medborgarnas attityd till kommuner och lands— ting.

Enligt vår uppfattning är det en betydelsefull uppgift för den kommu- nala informationsverksamheten att systematiskt granska den kommunala organisationen i dessa avseenden. Syftet bör vara att minska riskerna för att den kommunala verksamheten upplevs som svårtillgänglig av med— borgaren.

De resurssvaga grupperna upplever ofta kontakterna med kommun och landsting som svårare än andra medborgare. Vi anser att dessa gruppers problem bör kartläggas och bli föremål för speciella åtgärder.

6.5.4. Medborgarnas kontakter med kommuner och landsting i den demokratiska processen

Ett annat problemområde utgör medborgarnas kontakter med kommuner och landsting som självstyrelseorgan. Den sker i första hand genom information i massmedier och i samband med de kommunala valen. Dessa kontakter är inte så påtagliga och tydliga som i olika servicesituationer. För de flesta medborgare utgör röstningen vid valen den mest konkreta kontakten med kommuner och landsting som självstyrelseorgan.

De förtroendevalda utformar och har ett politiskt ansvar för all kommunal verksamhet. Upplever medborgarna servicen som otillräcklig på vissa områden så är det enligt vår mening i första hand till de förtroendevalda de ska föra fram sina synpunkter, önskemål och krav. Det är även de förtroendevalda som ytterst svarar för att den service som ges fungerar så bra som möjligt för medborgarna.

Sambandet mellan kommuner och landsting som service- respektive självstyrelseorgan är mycket starkt. Medborgarnas attityder påverkas vid alla tillfällen de kommer i kontakt med kommun respektive landsting. Upplevs servicekontakterna negativt påverkar det även attityden till kommuner och landsting som självstyrelseorgan. Enligt vår mening är det därför väsentligt ur kommunaldemokratisk synpunkt att kontakterna fungerar väl i båda dessa avseenden.

En avgörande fråga är då vilka möjligheter medborgarna har att komma i kontakt med någon förtroendevald för att framföra sina synpunkter på servicen i kommun eller landsting. Ytterst syftar ett sådant informationsutbyte till att skapa ett så stort intresse för samhälls- frågor att så många medborgare som möjligt vill delta.

I detta sammanhang finns det begränsningar för den egna kommunala informationsverksamheten. Det idéförankrade informationsutbytet måste i första hand fullgöras av de politiska partierna och andra folkrörelser.

Vi anser att de kommunala informationsinsatserna främst skall ta sikte på att underlätta deras arbete i den demokratiska processen. En utgångs- punkt bör vara att göra det kommunala materialet lättillgängligt på olika sätt.

6.5.5. Grundläggande åtgärder för att underlätta medborgarnas kontakter med den kommunala förvaltningen

I alla organisationer som har större omfattning utbildas normer för ansvarsfördelning och rutiner för arbetet. Organisationens olika delar blir svåra att överblicka. Det kan uppstå svårigheter när det gäller att hitta rätt person eller att få närmare kännedom om hur arbetet bedrivs.

Detta kan gälla för dem som är verksamma inom organisationen, men i synnerhet för dem som inte direkt och fortlöpande har kontakt med verksamheten. Detta är ett problem som i viss utsträckning även gäller kommunerna. Den kommunala verksamheten har under senare år ökat starkt i omfattning och utsträckts till allt fler områden som har stor betydelse för medborgarnas vardagliga förhållanden. Vår uppfattning är därför att kommuner och landsting bör ägna stor uppmärksamhet åt åtgärder som gör att förvaltningarna präglas av öppenhet och tillgänglig- het för medborgarna.

Ett grundläggande problem är ofta att få reda på vilka tjänster kommuner och landsting tillhandahåller. Det gäller också hur man får del av denna service och vart man skall vända sig. Erfarenheterna visar att detta kan underlättas om det finns en samlad redogörelse tillgänglig.

El Vi rekommenderar därför att det i varje kommun och landsting skall finnas någon form av servicekatalog som görs tillgänglig för alla medborgare. Genom en sådan katalog får alla en grundläggande information om kommunernas och landstingens service. Katalogerna bör ha sammanfatt- ningar som kan införas i telefonkatalogen. I—"ör medborgarna skulle en samordning innebära att de får all kommunal information om service samlad på ett ställe.

:| Vi föreslår därför att överläggningar tas upp med televerket för att få till stånd en samordnad information i telefonkatalogen. I samband med att kommuner och landsting informerar om sina tjänster är det enligt vår mening lämpligt att informera om budgeten. Genom en samtidig information om den kommunala servicen och budgeten får medborgarna en uppfattning om hur kommunalskatten används och vad man får för skatten.

Cl För att underlätta medborgarnas kontakt med den kommunala förvalt- ningen rekommenderar vi att särskilda kontaktpersoner utses i kom- muner och landsting. Vid behov kan det vara lämpligt att sådana personer även utses på de enskilda förvaltningarna.

Kontaktpersonernas uppgift bör vara att svara för att erforderlig information kommer fram till medborgarna, de förtroendevalda och pressen. Det kan ske genom att de besvarar frågor som ställs, hänvisar till personer som har detaljerade kunskaper i respektive fråga eller ser till att besökare kommer till rätt person. Det innebär emellertid inte att sådana kontaktpersoner kan göras till officiella talesmän i den meningen att de skall svara för all information från kommunen eller förvaltningen.

I några större kommuner och landsting har man inrättat särskilda informationscentraler där medborgarna kan få upplysningar i kommunala frågor. En omfattande erfarenhet och dokumentation har efter hand samlats. De flesta frågor som ställs kan ofta besvaras snabbt. Erfarenheter från de kommuner och landsting som har informationscentraler visar att de fyller en viktig uppgift för de medborgargrupper som aktivt söker information.

El För att underlätta medborgarnas kontakter rekommenderar vi kommu- ner och landsting att någon gång i veckan ha öppet även på kvällstid.

Detta bör gälla både den centrala administrationen och de förvaltning- ar där kontakter med allmänheten är vanliga. Därigenom ges medborgare som inte har möjlighet att besöka eller ringa till kommunen på ordinarie arbetstider tillfälle till kontakt.

Undersökningar som utförts om kommunal information genom annon- sering har visat varierande resultat. Ofta uppmärksammas annonser av många men möjligheterna att sprida kunskaper på detta sätt är mer begränsade. Erfarenheterna tyder emellertid på att annonser som med jämna mellanrum återkommer på samma plats i tidningen läses av många.

El Regelbundet återkommande annonsering i lokalpressen på en bestämd plats i tidningen kan därför rekommenderas som lämpligt sätt att in- formera medborgarna om kommunens service.

Annonserna kan exempelvis innehålla meddelanden om öppettider, när och var ansökningar skall lämnas in, när studiebesök kan göras på kommunala institutioner, inbjudningar till andra aktiviteter i kommunal regi m. in. Om behovet inte kan tillgodoses därför att lokaltidning med tillräcklig spridning saknas kan det även vara motiverat att kommunen eller landstinget ger ut en egen tidning, där bl.a. information om den kommunala servicen lämnas.

El Vi rekommenderar vidare att särskild uppmärksamhet ägnas åt att ge skriftligt material från kommuner och landsting en lättillgänglig ut- formning.

Åtgärder som underlättar förståelsen i det skriftliga materialet är särskilt väsentliga, eftersom den kommunala verksamheten är beroende av skriftlig dokumentation. Medborgarna uppfattar ofta det skriftliga mate- rialet som svårförståeligt och expertbetonat. För de resurs- eller informa- tionssvaga grupperna medför detta sämre möjligheter att tillvarata sina rättigheter. Inte minst från rättvisesynpunkt är det därför viktigt att kommuner och landsting vidtar åtgärder som syftar till att förenkla det skriftliga materialet.

[:| Vi rekommenderar att en handledning utarbetas för att ge vägledning vid utformning av skriftligt material i kommuner och landsting.

En sådan handledning bör innehålla råd beträffande språkets utform- ning, redigering av text och användningen av illustrationer. Sammanställ- ningen bör vara av allmän karaktär för att uppfylla både kommunernas och landstingens behov. Den bör sedan kunna kompletteras efter sär- skilda lokala önskemål och behov.

I de fall åtgärder och beslut berör enskilda medborgares förhållanden är det av stor vikt att informationen blir fullständig för att undvika

missförstånd. Skrivelser som är riktade direkt till medborgarna bör därför ägnas särskild uppmärksamhet. Det gäller exempelvis meddelanden och beslut som fattas av de kommunala organen.

El För att underlätta förståelsen rekommenderar vi att följande åtgärder

införs som rutin

i skrivelser från kommuner och landsting bör det alltid anges till vem man kan vända sig för att få ytterligare upplysningar — alla beslut bör utformas på ett sådant sätt att innebörden klart framgår — i samband med beslut där det finns besvärsmöjlighet skall det alltid finnas en hänvisning till någon person som kan ge råd i ärendet.

Den språkliga utformningen av det kommunala materialet diskuteras närmare i en särskild rapport (SOU 1975 146).

De grundläggande åtgärder som angivits ovan är inte alltid tillräckliga. De förutsätter att medborgarna är aktiva, att de läser den skriftliga information som görs tillgänglig eller att de tar kontakt med förtroende- valda och tjänstemän.

D Vi rekommenderar därför att kommuner och landsting aktivt söker upp medborgare för att informera om den kommunala servicen.

Olika undersökningar visar att invandrare är exempel på en grupp medborgare som har behov av särskilda informationsinsatser. Även för pensionärer och grupper av handikappade föreligger inte sällan sådana behov.

El Vi rekommenderar att den uppsökande verksamheten i detta samman- hang bör ske i samarbete med olika folkrörelser och organisationer.

Det kan t. ex. ske genom att folkrörelserna utser någon person som

fortlöpande håller kontakt med kommuner och landsting i dessa frågor. Större resurser bör enligt vår mening satsas på uppsökande verksamhet av det slaget.

Kommunernas och landstingens allt större förvaltningar ökar betydel- sen av att de administrativa rutinerna i de skilda förvaltningsenheterna bestäms med hänsyn till att kontakterna med medborgarna ska under- lättas.

El Vi rekommenderar därför att kommunernas och landstingens admi- . nistrativa rutiner regelbundet ses över från utgångspunkten att kontak- terna med medborgarna skall underlättas.

Kommunernas och landstingens ökade kontakter med medborgarna när det gäller service ställer även stora krav på personalen. Fortbildning av personalen förekommer i många olika former i kommunernas och landstingens regi. I den utbildningen bör enligt vår mening stor vikt läggas vid personalens kontakter med medborgarna.

För att underlätta kontakterna vid personliga besök är det lämpligt att någon form av kortare internutbildning arrangeras för personal med utåtriktade kontakter. [ en sådan utbildning kan ingå en översiktlig genomgång av kommunens/landstingets verksamhet och ofta åter- kommande förfrågningar.

Mer omfattande utbildning bör ordnas för att underlätta arbetet för den personal vars huvudsakliga uppgift är att svara för kontakterna med medborgarna. Det kan t. ex. gälla receptionister, telefonister, personal på informationscentraler och sjukvårdsupplysning. Personal som svarar för utformningen av skriftligt material bör få tillfälle att delta i någon kurs som behandlar språklig utformning, redigering, illustrationer m.m. Så- dana kurser finns redan hos vissa studieorganisationer.

[3 Vi rekommenderar därför att kommuner och landsting i sin internut- bildning ägnar ökad uppmärksamhet åt kontakterna mellan med- borgarna och den kommunala förvaltningen.

För en väl fungerande förvaltning behövs vidare en fortlöpande intern information. Den bidrar till att skapa öppenhet och tillgänglighet för medborgarna bl.a. genom att personalen lättare kan besvara frågor. Vidare främjas arbetsmiljön vilket indirekt medverkar till en bättre kontakt mellan personal och medborgare.

För att nå både ungdom och äldre bör ett utökat samarbete ske med olika slags skolor, olika former av vuxenundervisning samt med bildnings- organisationer och andra folkrörelser. Kommuner och landsting bör även regelbundet anordna konferenser med lärare i framförallt samhälls— och socialkunskap.

Kommuner och landsting kan medverka i särskilda studiedagar som ägnas åt deras verksamhet. Skolor och studieförbund är ofta intresserade av kommunalt material. I större kommuner och landsting kan ett kortfattat lokalt anpassat studiematerial utarbetas. Visningar i samband med att nya lokaler tas i bruk eller uppförs intresserar i regel många medborgare. Det kan t. ex. gälla ett nytt lasarett

eller ålderdomshem, en ny simhall eller ett nytt stadshus. Visningen kan t. ex. kombineras med en presentation av den verksamhet som skall rymmas i de aktuella lokalerna.

Återkommande möjligheter kan även ges för alla medborgare att besöka t. ex. barndaghem, brandstation, sjukhus och industriella anlägg- ningar. Ofta är det lämpligt att samtidigt inbjuda företrädare för organisationer, press, radio m. fl.

|:! Vi rekommenderar även att kommuner och landsting regelbundet anordnar visningar och studiebesök för att ge medborgarna tillfälle att ta del av olika delar av den kommunala verksamheten.

Utöver den utbildning som diskuterats ovan och som kan genomföras på kort sikt är även utbildningsinsatser på längre sikt betydelsefulla. Framför allt gäller det undervisning som tar sikte på utformning av det skriftliga materialet för att få det lättillgängligt. Andra inslag i en sådan utbildning kan vara träning i hur olika typer av material kan redovisas eller hur en föredragning kan göras osv.

Cl Vi föreslår därför att fler moment av praktisk förvaltningskunskap tas in i undervisningen på de skolor från vilka kommuner och landsting rekryterar personal.

Vissa inslag av sådan utbildning finns redan på socialhögskolorna. På universitetens samhällsvetenskapliga och juridiska utbildningslinjer saknas dock f. n. den typen av utbildning.

6.5.6 [rubrrnaliunsverksamhetens roll i förhållande till kommuner och landsting som självstyrelseorgan

Kommunernas och landstingens informationsverksamhet bör i första hand vara faktainriktad. Den bör ge upplysningar om den kommunala verksamhetens olika delar.

När det gäller kommunerna och landstingen som självstyrelseorgan bör den kommunala informationsverksamheten inte spela någon självständig roll i förhållande till medborgarna. Den bör istället inriktas på åtgärder som underlättar för förtroendevalda, partier, övriga folkrörelser och massmedier att verka.

Av de undersökningar som utredningen låtit utföra framgår att de förtroendevalda inte sällan är otillfredsställda med beslutsunderlagets utformning. I det föregående har framför allt allmänna synpunkter lagts på det kommunala materialets utformning t. ex. från språklig synpunkt. En särskild uppgift för den kommunala informationsverksamheten är emellertid att studera utformningen av kommunala handlingar, utred— ningar etc. som går till de kommunalt förtroendevalda. Även omfånget bör uppmärksammas. Åtgärder som kan göra handlingarna mer lättill- gängliga är t. ex. en ökad användning av översikter och sammanfattningar samt redogörelser för vilka kontakter som tagits under beredningsarbetet.

Vi rekommenderar kommuner och landsting att i ökad utsträckning inrikta sin informationsverksamhet på att tillsammans med olika förvaltningar göra en genomgång av material som går till kommunalt förtroendevalda.

Som framgått i det föregående innefattar den kommunala informa- tionsverksamlieten idag en lång rad åtgärder. Enligt vad vi erfarit upplever man trots det i partier och andra folkrörelser inte sällan att det är svårt att få fram lämpligt underlagsmaterial. ] allmänhet finns sådant material att tillgå. Men materialet är ofta alltför omfattande, svårt att mångfaldiga och tidskrävande att få fram. Detta omdöme har givits om såväl löpande sammanträdeshandlingar som mera omfattande utredningsmaterial.

[] Vi rekommenderar därför att den kommunala informationsverksam- heten inriktas på att ge service så att partiernas och de övriga folkrörelsernas verksamhet underlättas.

Enligt vår mening bör kommuner och landsting göra en översyn av material som rutinmässigt kan gå ut till främst partier men eventuellt även andra folkrörelser. [ första hand bör det gälla kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens, landstingsmötets och förvaltningsutskottets handling- ar och protokoll. Även andra nämnders verksamhet kan vara av intresse. Kommunalkalendrar, statistiska sammanställningar, större utredningar m.m. är exempel på annat tänkbart material. Vidare kan skriftliga, helårsvisa enkla sammanställningar över samtliga kommunala organs verksamhet under året underlätta överblicken för partier och övriga folkrörelser. En liknande sammanställning över motioner och pågående utredningar kan i större kommuner och i landsting vara av intresse.

Sammantaget rör sig detta om ett omfattande material och det framstår därför som nödvändigt att det sker någon form av bearbetning som underlättar folkrörelsernas vidare behandling. Med hänsyn till den särställning som partier och andra folkrörelser har i den kommunala demokratin är det naturligt att de får en sådan service.

Motsvarande basmaterial när det gäller kommunerna och landstingen som självstyrelseorgan har emellertid även ett allmänt intresse.

l: Vi rekommenderar därför att folkbiblioteken får en särskild roll i detta sammanhang.

Många kommuner håller redan nu kommunala protokoll och andra handlingar tillgängliga på biblioteken. Allmänheten vänder sig också i allt större utsträckning till biblioteken för att få hjälp med litteratursökning eller för att få faktauppgifter. Enligt vår uppfattning skulle emellertid denna versamhet kunna utvecklas betydligt. Kulturrådet har i en skrivelse till utredningen diskuterat tänkbara vägar för en sådan utvidgning.

[ skrivelsen framhåller kulturrådet att folkbiblioteken borde få en vidgad roll som informationscentraler. Kulturrådet utvecklar i skrivelsen framförallt folkbibliotekens framtida funktion som förvaltningsbibliotek. Ett förvaltningsbibliotek skulle ha till uppgift att samla dokumentation i form av kommunala handlingar, olika slags facklitteratur och annat material. Genom att samla dokumentationen i olika kommunala frågor

KOMMUNALA HAN DL! NGAÅ

till ett ställe kan informationsutbytet med medborgarna underlättas. För de förtroendevalda och de kommunalt anställda skulle förvaltningsbiblio- teket kunna vara ett lämpligt arbetsbibliotek. Även partiernas och de övriga folkrörelsernas arbete skulle underlättas.

Massmedier

Tidigare har vi visat att press, radio och TV utgör de viktigaste informationskällorna för medborgarna. Bland massmediernas uppgifter i en demokrati av vår typ ingår bl. a.:

0 att förmedla information och medverka till att ett informationsutbyte äger rum 0 att kommentera det politiska skeendet i kommuner och landsting . att utöva kontroll av den kommunala verksamheten.

Enligt vår uppfattning bör massmedierna spela en väsentlig roll i den kommunala demokratin även i framtiden. Massmedierna utgör inte något alternativ till partierna eller folkrörelserna utan bör ses som ett komple- ment. Detta gäller såväl press, radio, TV som nya massmedier typ kabel-tv och Videogram.

Mot bakgrund av den roll som dagspressen har för demokratins funktion är det enligt vår uppfattning väsentligt att den ges goda arbetsmöjligheter. Sett ur den aspekten har den hittillsvarande utveck- lingen på dagspressens område inte varit positiv. Pressutredningen, som har i uppdrag att ta ställning till utformningen av presstödet, lägger fram sitt betänkande under hösten 1975.

E! Från kommunaldemokratiska aspekter är det väsentligt att det statliga presstödet utformas så att ett partimässigt mångsidigt utbud av dagstidningar i olika regioner främjas.

Den nuvarande regionalradion kompletterar dagspressen som informa- tionskälla för medborgarna. Programverksamheten regleras i ett särskilt avtal med staten. Enligt detta avtal skall programmen vara opartiska och sakliga. Samma avtal skall även gälla för programmen i den kommande lokalradion.

Sveriges Radio är således till skillnad från dagstidningarna förhindrad att företräda något särskilt partis samhällssyn i sin verksamhet. [ övrigt kan lokalradions uppgifter sägas vara desamma som nämnts för tidningar- na.

Den successivt utbyggda lokalradion innebär bl. a. väsentligt utökade möjligheter:

. att sända program om kommunala och landstingskommunala frågor 0 att stimulera till debatt i kommunala och landstingskommunala frågor 0 att väcka intresse för och ge kunskap om kommunala och landstings- kommunala frågor 0 att lokalt anpassa programutbudet t. ex. genom att sända program på de lokalt/regionalt vanligaste invandrarspråken . att ge kommuner och landsting, samt organisationer inom resp. lokalradioområde möjlighet att på vissa villkor lämna egna meddelan- den eller information.

De av riksdagen uppdragna riktlinjerna för lokalradions programverk- samhet är från kommunaldemokratisk synpunkt väsentliga. Enligt dessa skall lokalradion bl. a. förmedla lokal och regional faktainformation och belysa bakgrunden till aktuella samhällsproblem inom respektive område för att göra medborgarna medvetna om strukturer och sammanhang. Den skall vidare ge partier, övriga folkrörelser och enskilda möjlighet att framföra sina synpunkter på kommunala och andra samhällsfrågor.

El Mot den bakgrunden föreslår vi att programverksamheten i lokalradion studeras och att den så snart som möjligt utvärderas med utgångspunkt ivad det inneburit från kommunaldemokratisk synpunkt.

Massmediema fyller således mycket viktiga uppgifteri informationsut- bytet i kommuner och landsting.

El Vi rekommenderar därför kommuner och landsting att så långt möjligt underlätta massmediernas arbete genom: » att rutinmässigt sända föredragningslistor och handlingar till massmedierna. Det bör ske vid samma tidpunkt som de sänds ut till de förtroendevalda. Massmedierna får då möjlighet att informera om de aktuella frågorna innan beslut har fattats. , att ge journalisterna en särskild arbetsplats där de kan ta del av handlingar. De förut omnämnda kontaktpersonerna bör ha till uppgift att underlätta massmediernas arbete i övrigt. —att ta initiativ till återkommande träffar, seminarier eller konferenser med företrädare för massmedierna.

Den nuvarande journalistutbildningen ägnar kommunernas och lands- tingens verksamhet liten uppmärksamhet.

El Vi anser därför att det behövs ett väsentligt ökat inslag om kommuner och landsting i journalisternas grundutbildning.

Vi har genom en skrivelse till journalistutbildningsutredningen fäst uppmärksamheten på detta. Enligt vad vi erfarit har utredningen för avsikt att föreslå en utökning av de samhällsorienterande avsnitten inklusive kommunalkunskap.

Kommuner och landsting kan själva medverka till att journalisterna får bättre kunskaper om verksamheten, beslutsprocessen, aktuella frågor m.m. genom att inbjuda dem att delta i olika kurser. Det kan gälla hela kurserna eller vissa moment av särskilt intresse för massmedierna.

El Vi rekommenderar därför att företrädare för massmedierna bör ges möjlighet att delta i lokalt eller regionalt anordnade kurser som ägnas åt kommunal verksamhet.

Vi har tidigare beskrivit den nya massmedietekniken och även refererat något av den diskussion som uppstått kring de nya teknikernas använd- ning i framtiden.

Enligt vår mening är det angeläget att den massmedieteknik som finns tillgänglig i dag och som håller på att utvecklas kan tillgodogöras den demokratiska processen. Dessa kontaktvägar kan enligt vår mening aldrig ersätta de personliga kontakterna i den kommunala demokratin. Men de bör kunna utgöra ytterligare hjälpmedel vid ett utvidgat informationsut— byte.

DVi rekommenderar därför att det i ökad utsträckning kommer till stånd försöksverksamhet med utnyttjandet av de nya massmedie- teknikerna i den kommunaldemokratiska processen.

Invandrare

Invandrarna har särskilda problem från informationssynpunkt genom sitt språkhandikapp. Många har även begränsade kunskaper om hur det svenska samhället fungerar.

På grundval av invandrarutredningen har som förut nämnts regeringen lämnat en proposition till riksdagen.

Utgångspunkten i förslaget är att kommunernas och landstingens åtaganden skall gälla alla medborgare. Invandrarna har därmed samma rätt som övriga medborgare till information.

DVi rekommenderar därför att olika slag av skriftlig information

översätts till de inom respektive kommun/landsting vanligaste invand— rarspråken.

För mindre grupper av invandrare, kan det vara enklare att klara informationen genom personliga besök eller gemensamma informations— träffar. Alla kommuner och landsting kan av olika skäl inte tänkas klara en så ambitiös målsättning. Det bör dock vara en medveten strävan att på sikt kunna uppfylla ett sådant mål.

D Vi rekommenderar att de kommuner och landsting som har egna informationstidningar tar in sammanfattningar, översikter, kortare information m. m. på de i resp. kommun/landsting vanligaste invand- rarspråken. För de kommuner och landsting som saknar informationstidningar rekommenderar vi att informationen i stället ges i form av riktad skriftlig information. El Vi rekommenderar även kommuner och landsting att stödja invandrar-

föreningarnas verksamhet så att dessa får bättre möjligheter att medverka i informationsutbytet.

Rösträttsutredningen föreslår som tidigare nämnts att invandrare som bott i Sverige stadigvarande i omkring tre år ska få kommunal rösträtt. Under förutsättning att utredningens förslag antas kommer ett stort antal invandrare att kunna utöva sin rösträtt första gången vid 1976 års val.

Från informationssynpunkt kommer en sådan reform att ställa krav på särskilda insatser från både kommuner, landsting, partier och övriga folkrörelser. För den kommunala demokratin är det väsentligt att de röstberättigade invandrarna får en både faktainriktlad och idét'örankrad information. Mot den bakgrunden instämmer vi i rösträttsutredningens förslag att kommuner och landsting bör beakta detta när det gäller anslagen till information och kommunalt partistöd under 1976.

6.5.7. Ansvaret för den kommunala informalionsverksamheten

Den kommunala informationsverksamhetens omfattning och organisation uppvisar stora lokala skillnader. Det gäller framförallt vid en jämförelse mellan stora och små kommuner eller mellan kommuner och landsting.

Av utredningens enkätundersökningar har det bl. a. framgått att flertalet kommuner saknar särskild personal för informationsverksamhet. En ökning har kunnat noteras under senare år men fortfarande är det i första hand de större kommunerna som har särskilda informationstjäns- ter. I nästan samtliga landsting finns en särskild informationsavdelning.

lnformationsfunktionen är i de flesta kommuner knuten till kommun- styrelsen. Vissa större kommuner har även särskild informationspersonal på enskilda nämnders förvaltningar.

I landstingen ingår informationsavdelningarna i förvaltningsutskottens förvaltning utom i två fall där de tillhör personalnämndens ansvarsom- råde. Ett par landsting har också personal för informationsverksamhet på andra centrala nämnders kanslier. I kommunerna saknas vanligen något förtroendevalt organ som enbart

har till uppgift att svara för informationsfrågor. Stockholms kommun har dock en särskild informationsnämnd. Landstingen har ofta knutit räd- gjvande informationskommittéer till informationsfunktionerna. De består vanligen av förtroendevalda från förvaltningsutskotten.

1 de kommuner och landsting som saknar särskilda informations- enheter åligger det i princip varje nämnd att svara för informationen. Det gäller även i de flesta av de kommuner och landsting som har särskilda

informationsenheter. Dessa svarar oftast för den övergripande informatio— nen, för samordning och rådgivning till övriga kommunala organ i informationsfrågor. Kommunstyrelsen respektive förvaltningsutskottet har emellertid ett övergripande ansvar.

Som framgått tidigare anser vi att den kommunala informationen har stor betydelse för partiernas och de förtroendevaldas arbetsförutsättning- ar. För medborgarna är det av grundläggande betydelse från demokratisk synpunkt att de kan få kännedom om den kommunala verksamheten.

Det är därför enligt vår mening väsentligt att informationsverksam- heten är väl förankrad i kommunernas/landstingens förtroendevalda organ.

Genom att verksamheten på de flesta håll är relativt ny är det särskilt viktigt att de förtroendevalda aktivt medverkar till att ge den en önskad inriktning. När det gäller inplaceringen av informationsfunktionen i den kommunala organisationen är flera lösningar tänkbara.

Från informationssynpunkt är det betydelsefullt att en samordning kan ske mellan skilda delar av kommunernas eller landstingens olika förvaltningsenheter. Detta talar för att kommunstyrelsen resp. förvalt- ningsutskottet bör ha ett avgörande inflytande över verksamheten.

Å andra sidan kan det med en sådan organisation finnas risk för att informationsfrågorna inte blir tillräckligt uppmärksammade från de förtroendevaldas sida. Arbetsbelastningen i kommunstyrelser och förvalt- ningsutskott är i regel sådan att det är svårt att fortlöpande följa även detaljerade frågor av informationskaraktär.

Med hänsyn till de stora lokala skillnader som råder finner vi det naturligt att denna förankring hos de kommunalt förtroendevalda får olika organisatoriska lösningar.

Cl Mot den bakgrunden anser vi att ett av följande alternativ är möjligt: en särskild beredning eller utskott till kommunstyrelsen/förvalt- ningsutskottet som får ansvar för informationsverksamheten en särskild fakultativ nämnd som får ansvar för informationsverk- samheten.

Oberoende av vilken lösning som väljs bör inriktningen av informa— tionsverksamheten anges i de olika organens reglementen, instruktioner e. d. Där bör även finnas vissa preciseringar av ansvarsområdet när det gäller informationen. Bl. a. bör det framgå att det åligger varje kommu- nalt organ att primärt ansvara för sin egen information.

6.6. Sammanfattning

Den kommunala informationsverksamheten har enligt vår uppfattning stor betydelse för utvecklingen av den kommunala demokratin. Vi rekommenderar därför att kommuner och landsting satsar mer resurser på informalionsvcrksamhet.

Den framtida inriktningen bör enligt vår mening bestämmas med hänsyn till hur den skall förhålla sig till

0 den idc'förankrade informationen från partier och andra folkrörelser . massmedierna . olika grupper av medborgare.

Vi anser att särskilda åtgärder måste vidtas för att nå de informations- svaga grupperna.

Vi anser att informationsverksamheten i framtiden dels bör inriktas på att underlätta medborgarnas kontakter med kommuner och landsting som serviceorgan, dels som självstyrelseorgan.

:i När det gäller kommuner och landsting som serviceorgan är det framför allt medborgarnas kontakter med de kommunala förvaltning- arna och personalen som är väsentlig. Vi rekommenderar: att kommuner och landsting systematiskt granskar arbetsformer och administrativa rutiner i syfte att underlätta kontakterna med med- borgarna,

Kommuner och landsting bör enligt vår mening informera om vilka tjänster de tillhandahåller, hur och var man får del av dem m.m. Vissa åtgärder bör i princip alla kommuner och landsting vidta. Vi rekommen— derar t. ex.:

_ att kommuner och landsting ger ut någon form av servicekatalog för att visa vilka tjänster som tillhandahålls. » att det i alla kommunala handlingar och skrivelser alltid bör framgår till vem man kan vända sig för att få ytterligare information i det aktuella ärendet.

+ att kommuner och landsting utser särskilda kontaktpersoner med uppgift att svara för kontakter med medborgarna, massmedier m. fl.

De grundläggande åtgärder som angivits ovan ärinte alltid tillräckliga. De förutsätter att medborgarna är aktiva, att de läser den skriftliga information som görs tillgänglig eller att de tar kontakt med förtroende— valda och tjänstemän i kommuner och landsting. Vi rekommenderar:

_ att kommuner och landsting i samarbete med folkrörelser och andra lokala organisationer bedriver en uppsökande. verksamhet för att informera medborgare som av olika skäl inte nås på annat sätt.

Vidare bör kommuner och landsting enligt vår uppfattning vidta åtgärder för att underlätta kontakterna mellan personalen och med— borgarna. Vi rekommenderar t. ex.:

att kommuner och landsting i sin internutbildning ägnar ökad upp— märksamhet åt frågorna om formerna för medborgarnas kontakter med den kommunala förvaltningen.

D När det gäller kommuner och landsting som självstyrelseorgan har den

kommunala informationsvcrksamheten enligt vår mening klara be— gränsningar. Vi anser att de politiska partierna och övriga folkrörelser i första hand skall svara för den ide'förankrade informationen.

Vi rekommenderar bl.a.:

att kommunernas och landstingens informationsverksamhet i ökad utsträckning inriktas på att gå igenom det kommunala material som sänds ut till de förtroendevalda.

— att den kommunala informationsverksamheten inriktas på att ge service för att underlätta partiernas och övriga folkrörelsers verksam- het, t. ex. genom att tillställa dem basmaterial som de kan använda i sin verksamhet.

Folkbiblioteken spelar i många kommuner en roll i informationssam- manhang genom att ha kommunala handlingar tillgängliga. Vi rekommen— derar:

att folkbiblioteken får en särskild och vidgad roll när det gäller kommunal information i framtiden.

Enligt vår uppfattning bör massmedierna spela en betydelsefull roll i den kommunala demokratin även i framtiden. Vi anser att det från kommunaldemokratisk synpunkt är väsentligt att det statliga presstödet utformas så att ett partimässigt mångsidigt utbud av dagstidningar i olika regioner främjas.

Vi rekommenderar:

— att kommuner och landsting underlättar massmediernas arbete A att det i ökad utsträckning kommer till stånd försöksverksamhet med utnyttjande av de nya massmedieteknikerna för den kommunala informationen.

Vi fö reslå r:

att programverksamheten i lokalradion studeras och utvärderas med utgångspunkt från dess betydelse från kommunaldemokratisk syn— punkL

Invandrare upplever speciella svårigheter i sina kontakter med kommuner och landsting. Det gäller både i egenskapen av serviceorgan och självsty- relseorgan. Vi rekommenderar t. ex.:

att kommunernas och landstingens skriftliga information översätts till de vanligaste invandrarspråken i resp. kommun Och landsting. — att kommuner och landsting mot bakgrund av rösträttsutredningens förslag om rösträtt för invandrare beaktar detta när det gäller anslagen till information och partistöd under 1976.

[] Enligt vår uppfattning är det väsentligt att informationsverksamheten är väl förankrad i kommunernas/landstingens förtroendevalda organ. Vi anser:

att en särskild beredning eller särskilt utskott till kommunstyrelsen/ förvaltningsutskottet bör ha ansvar för informationsverksamlieten eller — att en särskild fakultativ nämnd får ansvar för verksamheten.

7. Olika vägar till vidgad medverkan och lokalt inflytande

7.1. Inledning

[ det föregående kapitlet har vi behandlat kommunernas och landstingens informationsverksamhet. Därvid berördes mera principiellt gränsdragning- en i förhållande till den idéförankrade information som främst partier och övriga folkrörelser ansvarar för.

En huvudfråga enligt vår mening är hur man skall få till stånd en vidgad medverkan och lokalt inflytande för medborgarna även mellan valen. Önskemålet är att få till stånd vidgade kontaktytor mellan förtroendevalda och medborgare. Under de senaste åren har man i såväl kommuner som landsting vidtagit olika typer av åtgärder för att få till stånd en sådan vidgad medverkan. Detta har skett inom ramen för gällande lagstiftning. Men det har även diskuterats former som skulle kräva lagändringar.

I första delen av detta kapitel redovisas:

. de allmänna förutsättningar som gäller för en vidgad medverkan . några förslag till åtgärder som förekommit i den allmänna debatten, samt 0 olika typer av försök som förekommit i kommuner och landsting.

[ den senare delen av kapitlet redovisar vi möjligheter och framlägger förslag på olika vägar till vidgad medverkan och lokalt inflytande för medborgarna.

7.2. Allmän bakgrund

Som redovisats i inledningskapitlet har förutsättningarna för den repre- sentativa demokratin förändrats under senare år. Inslaget av direkt deltagande för ett större antal medborgare har minskat. Antalet förtroen- devalda har reducerats som en följd av såväl kommunindelningsändringar som sammanläggning av kommunala nämnder. Därmed har förutsätt- ningarna för kontakter mellan de förtroendevalda och medborgarna förändrats. '

Det kommunala informationsutbytet är mångskiftande och berör medborgarna på olika sätt. Något förenklat kan det gälla information

' Gunnel Gustavsson Kommunreformen och den kommunala demo— kratin, Umeå 1975.

som berör alla oberoende av bostadsort eller som i någon mening anknyter till boendet. [ det senare fallet gäller informationsutbytet det egna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Det lokala informa- tionsbehovet utgör en särskild dimension av det kommunala informa— tionsutbytet.

En vetenskaplig undersökning visar att kommunerna sökt att motverka reduceringen av antalet förtroendevalda från ytterområdena i samband med kommunindelningsreformen. Centralorterna har således avstått av sin representation till förmån för övriga kommundelar. Denna tendens förstärkes under den andra mandatperioden efter kommunsammanlägg- ningen.

Reduceringen av antalet förtroendevalda har emellertid totalt sett varit omfattande. [ samband med sammanläggningen av kommuner och nämnder är det således inte ovanligt att förtroendemannakåren minskat med ca 60 procent. Detta har inneburit att kontaktytan till olika delar av kommunen är mindre i dag än tidigare.

Av betydelse att notera i detta sammanhang är även att reduceringen av förtroendevalda framför allt har gått ut över kvinnor, ungdomar och personer med lägre utbildning. Dessa grupper har som regel återfunnits långt ner på valsedlarna.

Av undersökningen framgår vidare:

0 att det är mycket ovanligt att de som blivit utan eller fått mindre tidskrävande kommunala uppgifter i stället ökar sin aktivitet i partier eller andra organisationer, och 0 att de som tidigare haft sådana uppdrag vanligen tillbringar den utvidgade fritiden i familjekretsen (33 %) eller ägnar sig åt någon hobby (27 %).

Endast ca 5 procent resp. 7 procent av dessa förtroendevalda anger att de ökat sin partiverksamhet resp. sitt föreningsarbete.

Omvänt gäller även att personer som fått mera arbetskrävande uppdrag i allmänhet även ökat sin partiverksamhet.

Slutsatsen är alltså att det förefaller finnas ett starkt samband mellan förtroendeuppdrag och aktivitet i partier och föreningar.l

Den minskade kontaktytan via förtroendevalda i förhållande till medborgarna har

. dels gällt kanaler till olika medborgargrupper . dels kontaktvägar till olika delar av kommuner.

För att få till stånd en vidgad medverkan och utökat lokalt inflytande har olika åtgärder prövats i kommunerna. [ viss utsträckning har sådana åtgärder även varit aktuella på landstingssidan. Även i den allmänna debatten har det under de senaste åren förekommit förslag till åtgärder.

Något förenklat kan dessa strävanden inordnas i tre reformvägar:

. Fördjupad kommunikation via partier, övriga folkrörelser och sam- manslutningar samt grupper av olika slag. . Förändringar i den kommunala organisationen och tillskapande av

lokala kommunala organ. . Omröstningar och opinionsundersökningar.

Dessa reformvägar utgör utgångspunkten för den fortsatta framställ- ningen.

7.3 Utvidgad kommunikation via partier, övriga folkrörelser etc.

Inom ramen för denna reformväg återfinns olika typer av åtgärder som kommuner och landsting vidtagit för att öppna möjligheter till ökad medverkan och inflytande för flera medborgare. Det gäller tex remiss- förfaranden och studiekampanjer som vänder sig till politiska partier, folkrörelser och andra sammanslutningar. Det är åtgärder som väl överensstämmer med demokratisk tradition i vårt land. ! detta avsnitt redovisas nägra allmänna förutsättningar som gäller för denna reformväg.

7.3.1. De politiska partierna

I direktiven till utredningen om den kommunala demokratin konstateras att effektiviteten i det kommunaldemokratiska systemet ytterst beror på ”partiernas förmåga att forma och genomföra en politik som överens- stämmer med medborgarnas önskningar”. Angående utredningens arbete sägs att de grundläggande principerna för detta system givetvis inte skall rubbas. De åtgärder som de sakkunniga söker sig fram till bör syfta till att skapa förbättrade förutsättningar för systemet att verka. Det finns därför skäl för att inom den första reformvägen diskutera vilka förutsättningar som gäller för partiernas arbete på kommundelsnivå.

Det är inte möjligt i detta sammanhang att gå närmare in på partiernas organisatoriska struktur, men vissa allmänna drag bör anges. Det snabba tempot i samhällsomvandlingen under senare decennier har ställt stora krav på partiorganisationerna på lokal nivå. Den fortgående utvecklingen mot större kommunala enheter har följts upp av organisationsutredningar i flera partier. Syftet har varit att skapa en samordning mellan partiernas uppbyggnad och den administrativa indelningen.

Partiernas kommunala organisation är i princip uppbyggd enligt följande:

Kommunorganisationens styrelse Kommu norganisationens möten Lokalavd Lokalavd

Lokalavd Lokalavd

Likheterna mellan rikspartierna är således stora, även om det finns skillnader:

. Moderata samlingspartiet är lokalt organiserat i partiföreningar. Inom en kommun där flera sådana föreningar finns kan dessa samverka i en kommunkrets. Dess uppgift är bl. a. att sköta nomineringarna inför fullmäktigeval. Kvinno— och ungdomsförbundens medlemmar är auto- matiskt medlemmar i föreningen. . Folkpartiets medlemmar är organiserade i kommunföreningar, som under sig har lokalavdelningar som i stort sett motsvarar tidigare kommuners föreningar. Kvinnoförbundets medlemmar ingår i folkpar— tiet medan ungdomsförbundets inte automatiskt gör det. . Centerpartiets grundorganisation är avdelningarna. Vidare finns kom— munorganisationen, som är ett samordnande organ mellan parti—, kvinno- och ungdomsförbundens avdelningar inom en kommun. Kvinno- och ungdomsförbundens medlemmar är också medlemmar i partiet. Dess avdelningar representeras i kommunorganisationen på samma villkor som partiets avdelningar. . Inom det socialdemokratiska arbetarpartiet utgör arbetarekommunen grundenheten. Arbetarkommunen bör enligt stadgarna bilda social- demokratiska föreningar och fackklubbar med anknytning till bostads- områden och arbetsplatser. Även andra slag av föreningar kan vara anslutna till arbetarckommunen, t. ex. fackföreningar, kvinnoklubbar och ungdomsklubbar. . Vänsterpartiet kommunisterna benämner sina grundenheter lokalorga- nisationen De kan omfatta en eller flera kommuner. De kan vidare uppdelas i föreningar för verksamhet i bostadsområde, på arbetsplats och inom särskilda yrken eller grupper.

Den förgrening av lokalorganisationen som kännetecknar respektive parti har studerats av Harry Forsell. Därvid har framkommit att det finns betydande skillnader mellan olika typer av kommuner och mellan partierna.

Antalet lokala enheter ökar i allmänhet med ökande kommunstorlek. Medelvärdet på det totala antalet lokalavdelningar för M+C+I3+S utgör i kommunerna enligt Forsells klassificering följande:

små kommuner IO Iokalavd.

medelstora ll " stora 22 mycket stora 43

Antalet lokala enheter stiger med ökande ytareal i kommunerna. Detta gäller särskilt för socialdemokraterna och centerpartiet. I ytmässigt små kommuner med hög andel tätortsboende är partierna i relativt liten omfattning förgrenade iolika kommundelar.

Slutligen konstateras i Forsells undersökning att det allmänt sett finns skillnader mellan partierna. I de 16 undersökta kommunerna av olika

storlek och typ kan följande kategorier urskiljas:

Strukturgrupp Parti Totalantal lokalavdel- ningar ide 16 under— sökta kommunerna

Kategori l Socialdemokraterna 112 Centerpartiet 105

Kategori ll Moderata samlingspartiet 37 Folkpartiet 36

Kategori lll Vänsterpartiet kommunisterna 20,5” Kristen demokratisk samling Ila

” Avser endast 14 kommuner för Vpk samt 5 kommuner för KDS.

Socialdemokraterna och centerpartiet har förhållandevis omfattande förgrening i underorganisationer ialla kommuntyper. Moderata samlings— partiet och folkpartiet har enligt undersökningen en lokalavdelning i så gott som samtliga ej indelningsändrade kommuner oavsett kommun- storlek. Samtidigt har för dessa sistnämnda partier noterats en minskning av antalet lokalavdelningar inom de nybildade kommunerna.

Vänsterpartiet kommunisterna och Kristen demokratisk samling har i allmänhet inte någon lokal förgrening i olika kommundelar.

Detta gäller även för s. k. lokala partier, som behandlats utförligare i delbetänkandet ”Småpartier i den kommunala demokratin", Ds Kn 1975:2.

I samband med kommunsammanläggningarna har förutsättningarna för partiernas arbete i olika kommundelar förändrats. I de minsta kommunerna var det möjligt att behandla en större del av de kommunala frågorna på partimöten. Undersökningar visar att det inte var ovanligt i de minsta kommunerna att t. ex. fullmäktiges föredragningslista behand- lades på partimöten i sin helhet före fullmäktigesammanträdena. I de nya kommunerna är detta inte möjligt i samma utsträckning. Orsaken är

främst det ökade antalet ärenden och det stora antalet underorganisa- tioner. I gengäld har många lokala partiorganisationer prövat nya former för att engagera flera medborgare och ge möjlighet till ett lokalt inflytande. Det gäller t. ex.

. studiecirklar i kommunala frågor, . arbetsgrupper och referensgrupper,

. olika former av konsultationer av medlemmar och medborgare s. k. rådslag, samråd o. d.,

. uppsökande verksamhet till vissa medborgargrupper även under mel- lanvalsår, . offentliga utfrågningar av kommunalt förtroendevalda i olika kom- mundelar och

. särskilda budgetmöten i alla delar av kommunen.

I detta sammanhang bör även nämnas att kommunerna och på senare tid även landstingen prövat olika former för vidgad medverkan. Ofta har det gällt vidgade remissförfaranden.

7.3.2. Folkrörelser och andra sammanslutningar

I svensk demokratisk tradition spelar folkrörelserna en väsentlig roll. Genom att gå samman och arbeta för en gemensam idé har medborgarna i vårt land alltsedan demokratins genombrott medverkat i samhällsarbetet. Folkrörelserna karakteriseras av bred medborgerlig förankring under demokratiska former. Så gott som alla medborgare är med i någon folkrörelse. Sammantaget täcker folkrörelserna hela samhällsverksamhe- ten. Karakteristiskt för folkrörelserna är alltså att de bygger på idé och gemenskap. De omsluter såväl partier som andra typer av organisationer och sammanslutningar. Detta tar sig inte minst uttryck i att det på lokal nivå finns ett mycket förgrenat nät av föreningsliv.

Begreppet folkrörelse är inte så entydigt att man kan klassificera den ena eller den andra sammanslutningen. Men i detta sammanhang är detta av mindre intresse. Här gäller det främst att belysa den samlade roll som sammanslutningar spelar i dag i den kommunala demokratin.

Någon helt aktuell undersökning som ger en heltäckande bild av folkrörelser och sammanslutningar på lokal nivå finns inte. Inom kom- munalforskningsgruppen har emellertid utförts undersökningar under senare delen av 60-talet som belyser frågan. Av dessa framgår;

. att antalet folkrörelser och sammanslutningar är mycket stort. Även i de minsta kommunerna rör det sig om ett 100-tal, och 0 att en stor del av dem har förgreningar i olika kommundelar.

Undersökningarna visar vidare att det finns betydande personsamband mellan folkrörelserna och de kommunala organen. En stor andel av de förtroendevalda är verksamma även i föreningar av olika slag. Dessa utgör därför i hög grad informella kontaktpunkter.

Ett intryck från kommunalforskningsgruppens material är att folkrö- relserna utgör en betydande tillgång för den kommunala demokratin men

att det lokala föreningslivet vid tidpunkten för undersökningarna endast i begränsad utsträckning fungerade som direkt ”informationskanal" för kommunala frågor.

. Kommunala frågor diskuterades i många folkrörelser, men det skedde relativt sällan. . Ofta rörde det sig om anslag eller någon begäran om stöd för den egna verksamheten. . Vanligast var att det rörde sig om fritids-, ungdoms- och kulturfrågor. . Andra områden av den kommunala verksamheten där det förekom kontakter förhållandevis ofta var mark-, plan- och bostadsfrågor.

Sedan kommunalforskningsgruppens undersökningar genomfördes har förändringar inträffat. Kommunerna har i ökad utsträckning börjat inhämta organisationernas synpunkter. Det har inte minst gällt i frågor som avser kommunal planering. I vissa kommuner försöker man finna former för att mera kontinuerligt kunna ge folkrörelserna möjligheter att fungera som informationskanal. Det kan alltså iakttas ökad förekomst av

. breda remissförfaranden . kommunala informationsmöten i samarbete med folkrörelserna samt . arbets- och referensgrupper med rådgivande status.

Av utredningens kommunenkät 1974 framgår att hälften av kommu- nerna har ett formellt remissförfarande till föreningar och organisationer (se tabell 7:l).

Vanligast är detta på följande områden: fritids-, mark- och plan- och skolfrågor samt gator, vägar och kulturfrågor.

Tabell 7:l Förekomst av formellt remissförfarande till föreningar och organisatio- ner ljuli l974

Kommunstorlek S:a kommuner Ja Procent — 9 999 68 22 32,4 10 000-19 999 99 52 52,5 20 000—29 999 43 25 58,1 30 000—49 999 34 21 61,8 50 000— 34 23 67,6 Samtliga kommuner 278 143 51,4

En relativt stor andel av kommunerna har även inrättat permanenta samrådsorgan med folkrörelser. Ca 3/4 av kommunerna uppger att man har något sådant organ. Exempel på samrådsorgan är handikappråd, pensionärsråd och vuxenstudieråd.

7.3.3. Aktions— och opinionsgrupper på kommunal niva'

Under det senaste decenniet har det på den kommunala nivån även uppstått olika typer av lokala aktions- och opinionsgmpper. Dessa kännetecknas bl. a. av att man som regel har andra arbetsformer än det traditionellt vanliga i föreningslivet.

I en undersökning som Sören Häggroth genomfört för utredningens räkning framgår att det finns olika typer av aktions- och opinionsgrupper. En utförligare redovisning av denna undersökning återfinns i rapporten ”Kommunal organisation och information” (SOU 1975:46). I det föl- jande skall kortfattat anges några allmänna drag.

Lokala opinionsgrupper uppstod främst i storstadsområdena Linder slutet av 1960-talet. Redan tidigare hade det dock funnits lokala intressegrupper. De arbetade dock främst med mera traditionella kontakt- metoder i förhållande till de kommunala organen. Under de senaste åren har lokala grupper arbetat för att påverka beslutsfattare och allmänna opinionen genom bl. a. demonstrationer och namninsamlingar.

Andelen kommuner där det finns opinionsgrupper har ökat under 1970-talet. År 1971 uppgav 20 procent av kommunerna att det fanns sådana grupper. Under 1974 angavs detta av 56 procent av kommunerna. Till stor del förklaras ökningen av att antalet kommuner minskat, men även i absoluta tal har antalet grupper ökat.

Grupperna intresserar sig främst för frågor av övervägande lokal räckvidd. Oftast gäller det gator-vägar-trafik samt hälso- och naturvårds- frågor. I allmänhet är det ett lokalt missnöje med någon särskild fråga som är startpunkt för gruppens arbete.

En undersökning från 1969 visar att yngre och välutbildade personer är avsevärt överrepresenterade i aktionsgrupper. Den del som aktivt deltar i lokala aktionsgruppers verksamhet mera regelbundet är totalt sett lågt.

Förändringar som har inträffat under de senaste åren är bl. a.

0 att grupperna har uppgivit att det blivit svårare att få massmedierna intresserade av verksamheten. Kontakterna med massmedier är dock alltjämt väsentlig för grupperna. . att kommunerna allt oftare ger opinionsgrupper möjlighet att svara på remisser och delta i samråd, samt

0 att en större andel av grupperna börjat arbeta på ett sätt som liknar föreningarnas. Merparten av grupperna arbetar dock enligt en lösare organisationsmodell.

7.4 Lokala kommunala organ m. m.

En annan reformväg som prövas i kommunerna är att få till stånd en bredare kontaktyta genom att förändra den kommunala organisationen. Denna fråga har även ägnats stort utrymme i den allmänna debatten. I kap. 4 har diskuterats allmänna förändringar i nämndorganisationen. En särskild fråga i detta sammanhang är emellertid åtgärder som syftar till att stärka den lokala förankringen. I flera kommuner har pågått försöks- verksamhet med lokala kommunala organ. Syftet har varit att få till stånd ett utvidgat lokalt inflytande för medborgarna. I detta avsnitt redovisas de allmänna förutsättningarna för inrättande av lokala organ. Därefter behandlas olika modeller för att åstadkomma lokal förankring. Det gäller:

. Distriktsnämnder enligt den ordning som tillämpas inom socialvården

. Övergripande kommundelsorgan s.k. kommundelsråd, lokala råd, lokala informationskommittéer m. m. 0 Lokala styrelser vid kommunala institutioner såsom daghem, lek- skolor, ålderdomshem etc.

0 Lokala kontaktmän med uppgift att vara en kontaktlänk mellan kommunalförvaltningen och invånarna i olika kommundelar

. Lokala nämnder inom landstingen t. ex. sjukhusdirektioner och sty- relser för folkhögskolor.

7.4.1. Allmän bakgrund

Som huvudprincip gäller att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varje förvaltningsområde skall det i princip finnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Denna huvudregel benämns ofta det odelade ansvarcts princip. Den innebär att nämnderna var och en inom sitt område skall ansvara för förvaltning och verkställig- het. Detta medför att förvaltning och verkställighet i ett och samma ärende måste ligga hos en nämnd och att den inte kan fördelas mellan flera. För den specialreglerade förvaltningen är denna huvudprincip oftast reglerad i respektive författning. Regeln om det "odelade ansvaret” anses även gälla för de fakultativa nämnderna, eftersom deras uppgifter brutits ut från kommunstyrelsen. !

När det gäller lokala kommunala uppgifter kommer man bl. a. in på frågan om det ur förvaltningsrättslig synpunkt är möjligt att delegera uppgifter till lokala organ. Frågan om delegation har utvecklats närmare i kapitlen 3 och 4. Inför den fortsatta redovisningen kan lagstiftning och praxis rörande delegation kortfattat sammanfattas på följande sätt: . Fullmäktige har i princip inte rätt att överlåta sin beslutanderätt till annat organ. I praktiken uppstår emellertid inte sällan behov av detta. I praxis har det därför ansetts möjligt för fullmäktige att i vissa ”'Om den kommu- ärenden och inom fastställda ramar överlåta beslutanderätt. nala självstyrelsens . Huvudprincipen är att fullmäktige i övrigt kan delegera sin beslutande- [Oka]?! förankring” rätt endast när det i vissa undantagsfall finns ett direkt stöd för detta i SOU 1965:6” Sund-

berg H., Kommunalrätt, kommunallagarna eller i specialförfattningarna. 5.482.

. Likaså gäller att de kommunala nämnderna inte kan avhända sig sin beslutanderätt utan ett uttryckligt stöd i författning eller reglemente. . För nämnderna gäller därvid att de kan uppdra åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i respektive nämnd, eller åt tjänsteman hos kommunen att fatta beslut i vissa grupper av ärenden. . Generell delegation kan inte förekomma, dvs. de ärendegrupper i vilka beslutanderätten skall få delegeras måste anges uttömmande i relemen- te eller liknande. . Huvudsakligen rutinärenden kan delegeras och beslut som fattas genom delegationsbemyndigande kan inte ändras med mindre än att nämnden återkallar bemyndigandet.

Av denna korta resumé följer att 5. k. lokal delegation enligt nuvarande lagstiftning inte är möjlig. Detta innebär att lokala organ med förvaltande uppgifter inte kan inrättas. Men däremot kan de ges beredande och rådgivande uppgifter.

I början av 1960-talet prövades frågan om lokal delegation av kom- munalrättskommittén i betänkandet ”Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring” (SOU 196516).

På de specialreglerade förvaltningarnas områden ansåg kommunalrätts- kommittén, att det var ytterst komplicerat att delegera ärenden lokalt. Främst hänvisades till samordningssvårigheter och till den kommunala ”likställighetsprincipen”.

På den oreglerade förvaltningens områden diskuterade kommittén delegation av

0 större kommunala investeringar

. mindre kommunala investeringar

. rutinärenden

. drift och förvaltning av vissa anläggningar.

Vad det gällde de båda förstnämnda typerna av ärenden ansåg kommittén att lokal delegation var omöjlig med hänsyn till kravet på en helhetsbedömning. Även små investeringar kräver samordning, efter- som de sammanlagt kan få en betydande effekt på den kommunala budgeten.

När det gällde de båda sistnämnda typerna av ärenden konstaterade kommittén att s.k. rutinärenden sannolikt inte skulle öka ”det kom- munalpolitiska engagemanget hos gemene man”. För anläggningarnas skötsel etc. fann kommittén att utrymmet för självständiga arbetsuppgif- ter var ytterst begränsat. Vidare anfördes att många beslut om underhåll och skötsel kräver att ”respektive distriktsorgan förfogar över penning- medel”.

Slutsatsen blev att kommunalrättskommittén avstyrkte de i direktiven skisserade förslagen till lokal delegation. Remissinstanserna delade nästan genomgående kommunalrättskommitténs uppfattning.

På den oreglerade sektorn saknas uttryckliga hinder i lagstiftningen för lokal förvaltning inom olika kommundelar. Men eftersom det odelade ansvarets princip anses gälla även för dessa nämnder finns en klar

begränsning. Kommunalrättskommittén förklarade i sitt betänkande att lokala organ med övergripande beslutande uppgifter för avgränsade geografiska områden inte kan inrättas. Det är således inte möjligt att dela in den oreglerade verksamheten i distrikt. Detta innebär att övergripande kommundelsorgan endast kan ha beredande och rådgivande uppgifter.

Men däremot, påpekade kommittén, finns det inget hinder för att lokala nämnder inrättas för att ha ansvar för förvaltning och drift av en specifik anläggning. Som exempel nämndes idrottsanläggningar och filial- bibliotek.

När det gäller den specialreglerade sektorn är rättsläget något mera komplicerat, eftersom något olika regler gäller i de olika specialförfatt— ningarna. Men som regel finns det inte något uttryckligt hinder för lokal förvaltning, som är anknuten till en speciell anläggning eller institution. Endast när det gäller skolsektorn är det inte möjligt enligt gällande lag.

En viktig fråga är gränsdragningen gentemot den oreglerade sektorn. Fritz Kaijser erinrar i sin kommentar till kommunallagarna om att ålderdomshemsstyrelse, daghemsstyrelse, pensionärsstyrelse och ung- domsstyrelse, trots att de är sysselsatta inom områden, vilka måste betecknas som specialreglerade, är att anse som fakultativa nämnder. Även beträffande ofullständigt reglerad obligatorisk nämnd torde enligt Kaijser kommunallagsreglerna kunna få analogisk tillämpning om kom- munen underlåter att meddela kompletterande organisatoriska bestäm- melscr.l

Detta innebär att dessa nämnder är att anse som oreglerade. Lokala organ för speciella anläggningar inom deras verksamhetsområde är således möjliga att inrätta inom ramen för gällande lagstiftning.

För landstingen gäller att decentraliserad förvaltning i form av lokala organ är möjlig såväl inom sjukvårdsområdet som inom omsorgsverksam- heten. I dessa fall anges i respektive lagar att det är möjligt att inrätta en direktion, som har ansvaret för en sjukvårdsinrättning. Något hinder torde inte heller föreligga på den oreglerade sektorn.

7.4.2. Distriktsnämnder inom socialvården

Som tidigare redovisats anses en av kommunallagens huvudprinciper vara att kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet Dvs. att det för varje förvaltningsområde skall finnas ett enda förvaltningsorgan. Ett undantag från denna regel är de sociala distriktnämnderna vars verksamhet möjliggörs genom en särskild lagstiftning, som tillkommit under senare år.2 Den nya lagstiftningen har inneburit att en ny princip införts i kommunalrätten Genom en direkt lagstiftning har en distriktsindelning inom en speciell sektor möjliggjorts. Som motiv för reformen angavs att man skulle få en mera ändamålsenlig organisation i stora kommuner. Därutöver angavs bl. a. vissa kommunaldemokratiska skäl: 1 Kommunallagarna del ”Förutom det värde som otvivelaktigt är förenat med att en mer Llélgig—l/(ZaijsseåägtOCh ingående kännedom om de lokala miljöförhållandena är representerad 2 LagSjurii 1970 'om också på beslutsplanet, får en organisation med beslutsnämnder anses Socialcentralnämnd.

1 Socialutredningens delbetänkande 1. So- cialdep., stencil 196:11. 2 Prop. l970:121. 3 Tidskriften Socialt forum nr 6 1973, ”Om sociala distriktsnämna der", Karl-Erik Granath.

utgöra en god lösning från demokratisk synpunkt." Motivet var att det kunde motverka nackdelarna av det minskade antalet förtroendevalda.1

Enligt den gällande lagen om social centralnämnd skall distriktsnämn- derna självständigt handlägga enskilda ärenden enligt vårdlagarna. Prak- tiskt betyder detta att centralnämnden inte skall ägna sig åt sådana ärenden.2

Sambandet mellan centralnämnden och distriktnämnderna har garante- rats i lagen. Den anger att minst en av ledamöterna i distriktsnämnderna också skall vara ledamot av den sociala centralnämnden.

Någon systematisk utvärdering av den nya organisationen har hittills inte slutförts. En undersökning pågår emellertid som en förberedelse till socialutredningens fortsatta arbete. Under år 1972 genomförde Svenska kommunförbundet en enkätundersökning till de kommuner som då hade sociala distriktsnämnder.3

Några slutsatser som redovisats från denna var att de kommuner som inrättat distriktsnämnder var få. Kommunerna var relativt stora, ingen hade under 30 000 invånare. Av undersökningen framgick att man i de två minsta kommunerna diskuterat att avskaffa systemet med distriktsnämn- der. Anledningen var i det ena fallet starka motsättningar om distrikts- indelningen. I det andra var det stora problem med ojämnhet i ärende- belastningen.

Socialutredningen har behandlat distriktsnämnderna även i sitt betän- kande ”Socialvården — mål och medel” (SOU l974:42). Utredningen framhåller där att distriktsnämnderna bör ges en mer aktiv roll än hittills i kommunens socialvårdspolitik och i det uppsökande och förebyggande arbetet inom distriktet. Dessutom framhålls att de bör kunna ges omfattande uppgifter när det gäller medverkan i samhällsplaneringen. Distriktsnämnderna bör t. ex. ges tillfälle att delta i handläggningen av planärenden som rör det egna distriktet.

7.4.3. Övergripande kommundelsorgan

Under de senaste åren har ett antal kommuner även inrättat lokala övergripande organ som har benämnts kommundelsråd, lokala råd m. m. År 1971 fanns det fem kommuner som hade inrättat sådana organ. Det var Skövde, Sigtuna, Vetlanda, Eksjö och Luleå. Dessutom hade Täby och Skepplanda lokala organ av speciell karaktär eftersom de var begränsade till endast en kommundel (Täby) eller endast planfrågor (Skepplanda). Under 1972 lät utredningen genomföra en undersökning i de fem först nämnda kommunerna. Den byggde på såväl protokollstudier som intervjuer. Några definitiva slutsatser kunde då inte dras eftersom huvuddelen av de undersökta kommundelsråden hade fungerat endast mellan ett och två år. Men huvudintrycket var att de inte hade funnit arbetsuppgifter och arbetsformer som kunde förmodas bestå i en framtid.

Vid en ny kartläggning under sommaren 1974 framkom det att två av kommunerna, Luleå och Eksjö, avvecklat de lokala organen fr.o.m. ] januari 1974. Motivet var bristande aktivitet iråden.

Samtidigt hade emellertid andra kommuner inrättat lokala organ av övergripande karaktär. Det gällde bl. a. Borås, Danderyd, Göteborg, Jönköping, Uddevalla, Umeå, Uppsala och Botkyrka. Av kommunenkä- ten framgick dessutom att ett 20—tal kommuner har frågan om lokala råd/kommundelsråd under utredning. Från ytterligare genomförda undersökningar kan sammanfattningsvis

nämnas

. att kommuner som hade erfarenhet av lokala råd, kommundelsråd etc. tillhörde de medelstora och stora kommunerna. Av de tio studerande kommunerna 1974 hade ingen under 25 000 invånare. Fem av dem hade mer än 50 000 och fyra hade mer än 100 000 (se tabell 7.2). . att antalet lokala råd varierade i kommunerna. Även antalet ledamöter i råden varierade avsevärt. Ofta hade man ett relativt litet antal ledamöter (5—7 ledamöter). . att tanken på att inrätta lokala råd i flertalet fall framkommit i samband med kommunsammanläggningarna. Som regel har motivet varit att förbättra kontakterna mellan den centrala förvaltningen och medborgarna i de olika kommundelarna.

Undersökningarna visar dessutom att rådens uppgifter var av rådgi— vande och informerande karaktär. De gällde bl.a.:

. att med uppmärksamhet följa utvecklingen inom kommunen och kommundelen, samt hos kommunstyrelsen och andra kommunala organ göra de framställningar som rådet ansåg påkallade, . att hålla god kontakt med kommundelens befolkning för ömsesidigt informationsutbyte och 0 att avge yttrande över frågor som hänskjutits till räden och att delta i ärendeberedning då kommunens organ begärt detta.

Sammansättningen av råden avspeglade den politiska fördelningen i kommunfullmäktige. I de först inrättade kommundelsråden var en stor

Tabell 7:2 Sammanfattande uppgifter om försöksvis inrättade kommundelsorgan 1.7.1974 Kommun Antal lokala råd Antal ledamöter

lnriiltade före 1971 Sigtuna 5 5 Skövde 5 5 Vetlanda 8 5

A vvecklaa'c l—ik sjö 3 5 Luleå 3 21

Nyinrätladc Borås 1 1 15 Botkyrka 4 9— 15 Danderyd 5 11 Göteborg 6 21 Jönköping 13 15 Uddevalla 5 5 Umeå 4 7 Uppsala 9 7 Örebro 2 9

andel av ledamöterna tidigare kommunalt förtroendevalda. I de senast inrättade synes man i ökad utsträckning ha försökt engagera personer som tidigare inte haft uppdrag. Genomgående var kommundelsrådens ledamöter något yngre än kommunfullmäktiges. Andelen kvinnor var större än i övriga kommunala organ. Men dessa grupper var som regel underrepresenterade även i kommundelsråden.

De lokala rådens verksamhet varierade i hög grad. Vissa hade haft täta sammanträden. Andra hade haft ett fåtal eller i något fall inte något sammanträde under undersökningsperioden. Genomgående var rådens funktion som remissinstans dåligt utvecklad. I flertalet fall var rådens aktivitet huvudsakligen avhängig av de egna initiativen.

Kontakterna med allmänheten hade som regel varit svåra att etablera. Informationsmöten och offentliga sammanträden användes som metoder att nå ut till medborgarna. I vissa fall uppnåddes en god anslutning främst i början av rådens verksamhet. Det största intresset iakttogs som regel i kommunernas ytterområden.

Ledamöterna i de lokala råden nominerades av de politiska partierna. Relationerna till de politiska partierna var emellertid som regel outveckla- de när det gällde den löpande verksamheten. Något egentligt konkurrens- förhållande hade inte observerats. Men det påpekades inte sällan att de lokala initiativen som regel gått via de politiska partierna utan att frågorna diskuterats i de lokala råden. I några fall hade dock registrerats initiativ som kanaliserats främst genom kommundelsråden.

Kontakter med folkrörelserna och organisationer på kommundelsnivå förekom i allmänhet inte. Även kontakterna med lokala opinionsgrupper t. ex. byalag var sällsynt förekommande.

Det kunde konstateras att erfarenheterna av att inrätta lokala råd var blandade. I flera fall hade de lokala organen inte riktigt funnit sina arbetsformer. Det bör emellertid observeras att erfarenheterna bygger på ett relativt litet antal kommuner. Det gäller fem kommuner med ett 25-tal lokala råd. Olika tecken tyder på att man i några av de kommuner som nyligen inrättat lokala råd kommer att få mera positiva erfarenheter. Framförallt från Göteborg och i viss män från Uppsala har rapporterats att man där sannolikt kommer att lyckas bättre än man gjort på andra håll. Främst har man haft positiva erfarenheter från nyligen inkorpore- rade kommundelar.

I korthet förefaller det som om kommunerna med större insats av ekonomiska och personella resurser skulle kunna skapa ökad aktivitet omkring de lokala råden. De lokala råden i Göteborg och Uppsala, som de hittills har fungerat, skiljer sig i övrigt till sin konstruktion inte på något avgörande sätt från lokala råd i andra kommuner. Det rör sig även där om organ med rådgivande och informerande uppgifter.

I de båda kartläggningar som utredningen låtit utföra i de fem kommuner där lokala råd funnits längst ställdes även intervjufrågor om framtida arbetsuppgifter. De som intervjuades var rådens ordförande och vice ordförande, samt kommunstyrelsens ordförande och dess vice ord- förande. De fick bl. a. besvara en fråga om vilka åtgärder de skulle vilja vidta för att förbättra rådens verksamhet. Det gällde bl. a. om de skulle

önska att råden fick uppgifter av förvaltande och verkställande karaktär. På den frågan svarade samtliga intervjupersoner att man inte fann det önskvärt att de gavs ökade befogenheter av det slaget.

Många av intervjupersonerna ansåg att lokala organ med förvaltande uppgifter skulle ge upphov till stora problem. Bland annat anfördes att ärendebehandlingen skulle bli mer komplicerad. Dessutom skulle det uppstå svårlösta kompetenskonflikter mellan dessa organ och de övriga kommunala organen. I stället ansåg de flesta av intervjupersonerna att rådens inflytande skulle ökas genom flera remisser och liknande arbetsupp— gifter. (En utförligare redovisning av utredningens undersökningar ang. lokala organ redovisas i SOU 1975:46.)

*För att underlätta det lokala informationsutbytet har det också förekommit initiativ till att decentralisera den kommunala informations- verksamheten. I 1972 års utredning ”Information i Stockholm” skissera- des t. ex. inrättandet av lokala informationskommittéer. Deras uppgift skulle vara att ta initiativ och samordna informationsfrågor med lokal anknytning till olika delar av kommunen.

Kommittéernas främsta uppgift angavs vara ”att medverka till kommu— nikation och information i frågor som är av betydelse för ett visst geografiskt område, som exempelvis bostadsbyggande, arbetsplatslokali- sering, trafiksanering, trafikledsbyggande, social och kulturell service”.

Verksamheten föreslogs bli kopplad till någon eller några biblioteks— filialer. Denna modell för lokalt informationsutbyte går ut på att samordna de olika kommunala förvaltningarnas information och anpassa den till en viss del av kommunen. Försöksverksamhet med lokala informationskommittér bedrivs för närvarande enligt den nämnda utred- ningens riktlinjer.

0 De lokala informationskommittéerna består av 13 ledamöter. Under försöksperioden skall de väljas av kommunstyrelsen Om kom- mittéerna bedöms vara något att satsa på för framtiden är avsikten att de skall väljas av fullmäktige. . Kommittéerna skall vara fristående i förhållande till de kommunala nämnderna. Eventuellt skall de kunna driva en form av lokala informationscentraler (byråer) där allmänheten kan få råd t. ex. om vart man skall vända sig i sina kontakter med kommunen. . En viktig uppgift för kommittéerna skall vara att framställa informa- tionsmaterial som är anpassat till kommundelen för användning bl. a. i partier och andra organisationer.

Av intresse i detta sammanhang är även inrättandet av s. k. bydelsut- valg i Oslo. Naturligtvis är det alltid svårt att överföra erfarenheterna från ett land till ett annat. Skillnaderna i administrativt hänseende och i det politiska arbetet kan vara betydande. Men inför den fortsatta framställ- ningen kan det vara av värde att i korthet redovisa vissa uppgifter om ”bydelsutvalgen”.

Oslo har indelats i 34 stadsdelar som vardera omfattar i genomsnitt 12 000—15 000 invånare. I var och en har inrättats ett ”bydelsutvalg” med 13 ledamöter och lika många suppleanter.

Bydelsutvalgen avses fylla främst tre funktioner:

. rådgivande uppgifter i samtliga ärenden som berör stadsdelen . viss egen avgränsad verksamhet för vilken de tilldelas särskilda anslag. Det gäller t. ex. kulturella aktiviteter, konstnärlig utsmyckning och städningsaktioner. . vissa förvaltande uppgifter, som t. ex. tillsyn av konstverk, tillsyn och drift av parker, lekplatser, idrottsplatser och friluftsområden.

Den rådgivande verksamheten som utgör huvuddelen av arbetsuppgif- terna anknyter bl.a. till utarbetandet av en s. k. kommundelsrapport. Den utgör en form av programförklaring som respektive ”utvalg” för- väntas avge minst en gång varje mandatperiod. Rapporterna skall t. ex. kunna behandla existerande eller framtida problem i kommundelen. samt förslag till lösningar på dessa. Avsikten är att förslagen till rapporterna skall delges alla hushåll i stadsdelen. De skall vidare ha diskuterats vid offentliga möten i föreningar, i skolor och i Studieförbunden.

”Bydelsutvalgen” har dessutom givits ställningen av ny kommunal remissinstans. De avses därmed delta i den löpande ärendeberedningen. ] vissa ärenden är remiss till bydelsutvalgen obligatorisk. I andra ärenden bör den centrala förvaltningen sända ärenden på lokal remiss.

I ekonomiskt hänseende ges ”bydelsutvalgen” vissa anslag som de själva förfogar över inom vissa angivna gränser. Av den totala budgeten för Oslo rör det sig om en förhållandevis blygsam summa. En avvägning har skett så att detta ”fritt” disponerade anslag inte skall förrycka de centrala organens prioritering.

De hittillsvarande erfarenhetena har rapporterats vara positiva. Någon mera utförlig utvärdering föreligger emellertid ännu inte.

7.4.4. Lokala styrelser vid kommunala institutioner

Som tidigare redovisats finns inte några juridiska hinder för kommun att inrätta lokala organ för daghem, lekskola, ungdomsvård, ålderdomshem, fritidsanläggningar m. m.

Under hösten 1973 erhöll utredningen kontakt med ett antal kommu- ner som önskade starta försöksverksamhet med styrelser vid kommunala institutioner. I detta sammanhang utarbetades visst material, som till- handahölls den som var intresserad. Under 1975 väcktes initiativ i ett flertal kommuner om försöksverksamhet.

För närvarande har fem kommuner försöksvis inrättat s.k. institu- tionsstyrelser. Dessutom är denna fråga under utredningi ca 15 kommu- ner.

Av tabell 713 framgår att den försöksvis startade verksamheten med lokala styrelser oftast finns för t. ex. daghem, fritids- och idrottsanlägg- ningar av olika slag samt för ålderdomshem. Styrelserna har oftast sju ledamöter med lika många suppleanter. I Borlänge har man nio ledamöter.

[ fyra av de fem kommuner som försöksvis inrättat institutionsstyrel- ser hade man också antagit reglementen för deras verksamhet. De anger

Tabell 7:3 Sammanfattande uppgifter om de försöksvis inrättade institutionsstyrel- serna (1975—03-01)

Kommun Antal Typ av institutioner Antal Antal Verksam— inst. leda— suppl. hets- styr. möter start

Borlänge 14” Ålderdomshem, service- 9 9 [975

hus, barnstugor, idrotts- och t'ritidsanliiggningar Botkyrka 1 Barnstuga 7 7 1974 I-"inspäng 3 Idrottsplats, simhall, 7b 71) 1974 bowlinghall, fritidsgård Luleå 3 Badhus, sporthall, is— 7 7 1974 stadion, barnstugor, ålderdomshem Sundsvall 3 Ålderdomshem. fri- 7 4 1975 tidsccntrum, större fri- tidsanläggning

”I Borlänge finns dessutom två 5. k. distriktskommittéer med beredande uppgifter. b l-"n av institutionsstyrelserna har 5 ledamöter plus 5 suppleanter.

vanligen styrelsernas allmänna uppgifter, deras budgetansvar samt kompe- tensfördelningen gentemot andra organ. Slutligen anges regelmässigt deras övriga beslutsbefogenheter, sammansättning etc.

Allmänt sägs i institutionsstyrelsernas reglementen att dessa skall

. planera och samordna verksamheten inom institutionen och främja dess utveckling, 0 med uppmärksamhet följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde

och göra de framställningar till andra kommunala organ som befinns nödvändiga, samt

. hålla kontakt med kommunens invånare inom området samt samråda med organisationer och andra intressenter (andra förtroendevalda, personal m. fl.) som berörs av aktiviteten inom institutionen.

lnstitutionsstyrelserna tilldelas vanligen anslag över den budget som respektive nämnd förfogar över. Anslagens storlek motsvarar i stort sett det som tidigare fanns upptaget under den centrala nämndens budget för institutionen eller anläggningen. Dessutom har anslaget vanligen räknats upp något för att även täcka sammanträdesersättning för ledamöterna i styrelsen. [ Botkyrka kommun har den inrättade institutionsstyrelsen endast medel för sammanträdesersättningen. I övrigt ges den centrala nämnden genom reglementen ansvaret för den samordnade ekonomiska prioriteringen inom verksamhetsområdet. Nämnderna är formellt skyldiga att avge förslag till budget för sitt område till kommunstyrelsen. Men institutionsstyrelserna skall enligt reglemen- tena göra sina budgetöverväganden för verksamheten och lämna sina förslag till den centrala facknämnden. Även övriga anslagsframställningar förutsätts vanligen behandlas på liknande sätt.

När det gäller de mer direkta kontakterna med den centrala förvalt- ningen sägs t. ex. att institutionsstyrelserna skall,

. vara remissorgan i alla ärenden som rör anläggningen/institutionen och

verksamheten där, . utarbeta budgetförslag till den centrala nämnden för institutionen, samt

. upprätta en årsberättelse över verksamheten.

När det gäller styrelsernas direkta beslutsbefogenheter kan t.ex. nämnas att de enligt reglementena skall

. med personalen och i samråd med övriga intressenter diskutera riktlinjer för verksamhetens allmänna uppläggning. Det kan t. ex. gälla pedagogiska frågor, sysselsättning, studiebesök, utflykter m. m. handlägga frågor om öppethållandet fördela hyrestider till vissa hyresgäster framlägga förslag om reparations— och ombyggnadsarbeten verka för ökade kontakter mellan berörda intressegrupper samt med övriga nämnder, samt i övrigt fullgöra de förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som kommunfullmäktige överlämnar till styrelsen.

Endast i Borlänge har vissa delegationsbestämmelser tagits in i regle- mentena. Där sägs t. ex. att styrelsen kan delegera vissa frågor om in- och utskrivning, uthyrning eller smärre inköp. Delegation kan ske till enskild ledamot eller tjänsteman.

[ de lokala utredningarna har i samtliga fall frågan om personalens närvarorätt vid styrelsernas sammanträden diskuterats. Man har oftast konstaterat att en generell närvarorätt inte är möjlig, men att sådan rätt kan ges efter enhälliga beslut vid varje tillfälle. I Luleå har fullmäktige begärt att företrädare för den anställda skall få närvara vid institutions- styrelscrnas sammanträden i enlighet med dispenslagen från år 1972.

Regeringen biföll ijanuari 1975 denna framställan.

Under försöksverksamhetens gång har sekretariatet samlat in de erfaren- heter som framkommit. Av naturliga skäl är det ännu för tidigt att dra några definitiva slutsatser. [ de kommuner som haft verksamhet någon tid har emellertid intresset från ledamöterna i styrelserna varit stort. När— varon har varit hög och aktiviteten vid sammanträdena har rapporterats vara god.

De svårigheter som redovisats har framför allt gällt hur de anställdas synpunkter skall komma fram. I något fall har viss tveksamhet anmälts från personalens sida då den ansett att de frågor som diskuterats i styrelserna är av en sådan karaktär att de borde få vara med på lika villkor.

7.4.5. Lokala kontaktmän

I vissa kommuner som varit föremål för sammanläggning har det i varje kommundel utsetts en särskild kontaktman. Vid valet av kontaktmän har man främst sett till vederbörandes orts- och personkännedom i kommun- delen.

] kommunenkäten l974 uppgav 27 kommuner att de hade kommunala kontaktmän. Under 1973 var motsvarande siffra 16. Under sommaren 1973 genomförde utredningen en kartläggning av de kommunala kon- taktmännens verksamhet.1

Syftet med kontaktmännen var något olika. I flertalet kommuner sågs kontaktmännen som en övergångsform i samband med sammanlägg— ningen. Men i några kommuner har man sett deras verksamhet på något längre sikt.

Där man sett de lokala kontaktmännen främst som en övergångsform efter sammanläggningen, var kontaktmänncns uppgifter jämförelsevis ospecificerade. Kontaktmännen i dessa kommuner hade även som regel en sämre förankring i kommunens nämndorganisation (färre och mindre viktiga nämnduppdrag), lägre ersättning för uppdraget, kortare mottag- ningstider eller saknade särskild expedition. Vid undersökningstillfället hade tre av de sexton kommunerna upphört med kontaktmannaverksamheten. [ flera av de övriga kommu— nerna hade man efter hand också ställt sig tveksam till verksamheten. Antalet kontakter med invånarna hade i dessa kommuner avtagit med tiden efter kommunsammanläggningen. Detta torde delvis vara en följd av den utformning man givit institutionen. Många av kontaktmännen hade haft svårt att finna någon form för verksamheten. I de kommuner där man hade sett verksamheten i längre tidsperspektiv var kontaktmännens uppgifter oftast mer specificerade. I två av dessa kommuner hade en särskild instruktion fastställts. Kontaktmänncn i dessa kommuner var oftast också flera och hade ”tyngre” uppdrag i de kommunala nämnderna. Flertalet var t. ex. ledamöter av kommunstyrel- sen. Dessutom var ersättningen för uppdraget högre och mottagnings— tiderna för allmänheten mer omfattande. I de flesta av dessa kommuner | _ _ .. . . . , Lokala kontaktman 1 hade kontaktmannen sma expeditionslokaler 1 de gamla kommunalkon- primärkommunerna, toren. Göran Ekström.

l ll & Sjukvårdslagen.

Avslutningsvis konstaterades i undersökningen att kontaktmännen i samtliga kommuner som studerats haft en viktig funktion framförallt i samband med kommunsammanläggningarnas fullföljande. Efter hand har emellertid aktiviteten minskat. Karakteristiskt för verksamheten har varit att det rört sig om information efter förfrågningar. Kontaktmännen har som regel inte själva tagit initiativ till aktiva informationsinsatser.

7.4.6. Lokala nämnder [ landstingen

Exempel på lokala nämnder inom landstingen utgör sjukhusdirektioner, särskilda skolstyrelser och styrelser för folkhögskolor.

Inom de ramar som landstingslagen och respektive specialförfattning ger kan landstingen välja mellan en centraliserad eller decentraliserad förvaltningsorganisation. Det är alltså formellt möjligt att ha en sjukhus— direktion för varje sjukhus eller en gemensam direktion för flera sjukhus.

Som lokalt förvaltningsorgan intar sjukhusdirektionen en särställning på det sättet att den enligt sjukvårdslagen är underordnad sjukvårdsstyrel-

sen.'

1 sex landsting finns numera direktioner på varje sjukhus. Flertalet landsting har i stället delat in landstingsområdet i distrikt och slagit samman de lokala organen till en direktion för varje distrikt. I fyra landsting är sjukvårdsstyrelsen tillika direktion för samtliga sjukhus.

7.5. Omröstningar och opinionsundersökningar

I den allmänna debatten har även diskuterats åtgärder som kännetecknas av ett ökat inslag av direktdemokrati. Det gäller olika former av omröstningar och opinionsundersökningar.

I utredningens direktiv berörs kommunal folkomröstning som en fråga som skall övervägas. Det påpekas att de grundläggande principerna för det representativa systemet inte skall rubbas. Snarare skall utredningen söka skapa förbättrade förutsättningar för systemet att verka. I direkti- ven anges "att tanken på kommunal folkomröstning kan vara svår att förena med ståndpunkten att en levande kommunal demokrati bäst åstadkommes inom ramen för ett system med en representativ demokra- ti, utövad genom politiska partier som företräder en bred allmänpolitisk grundsyn”.

Särskilt påpekas svårigheten att finna meningsfulla frågor som kan preciseras så att de lämpar sig för folkomröstning. Det gäller t.ex. problemet att avgränsa enskilda frågor av ekonomisk betydelse från kommunens ekonomi som helhet. Direktiven utmynnar i att utredningen i första hand bör överväga andra åtgärder än folkomröstning för att tillgodose intresset av en ökad medborgerlig förankring av den kommu- nala självstyrelsen.

Utredningen har emellertid ingående övervägt såväl frågan om kommu-

nal folkomröstning som frågan om lokala opinionsundersökningar av olika former. Ett omfattande bakgrundsmaterial har utarbetats vid statsvetenskapliga institutionen i Lund under ledning av utredningsleda- moten Agne Gustafsson. Det omfattar bl. a.:

. principiella frågor angående olika typer av folkomröstning . frågans behandling i vårt land

. den allmänna debatten

. utländska erfarenheter . erfarenheter av kommunala opinionsundersökningar i vårt land, samt 0 en analys av rättsläget.

Detta material som utarbetats av Agne Gustafsson redovisas mera utförligt i en av utredningens rapporter, SOU 1975:46. I detta avsnitt ges en mera kortfattad bakgrund.

7. 5. 1 Olika begrepp

Frågan om folkomröstning har samband med frågan om direkt eller indirekt demokrati. Allmän enighet råder om att en styrelseform grundad på direkt demokrati inte är möjlig i vår tid av bl. a. praktiska skäl. Man kan därför endast tala om direkta inslag i en för övrigt representativ demokrati. Kommunal folkomröstning som en variant av direkt demokra- ti är i och för sig inget nytt i vårt land. Den kommunala självstyrelsen utövades i äldre tider på allmänna rådstugor och sockenstämmor. Övergången till ett representativt system med fullmäktige har gått successivt i kommunerna. De nuvarande landstingen har från början byggt enbart på representativ grund.

Några enhetliga begrepp för folkomröstningar finns inte. Termer och begrepp ges i litteratur och debatt ibland olika innebörd. Den danske statsrättsteoretikern Alf Ross har emellertid utformat ett ofta använt begreppssystem.

Folkomröstning förekommer enligt Ross i två huvudformer:

. Initiativ, som innebär att folket har tillfälle att framställa förslag till beslut som därefter blir föremål för folkomröstning. Det kan ske omedelbart eller efter föregående behandling av folkrepresentationen. . Referendum, som innebär att beslut av folkrepresentationen eller ett planerat beslut görs till föremål för folkomröstning.

Allt efter den rättsliga verkan skiljer man främst mellan rådgivande (konsultativt) och beslutande (decisivt) referendum. Vidare skiljer man mellan:

. obligatoriskt (ovillkorligt föreskrivet) referendum: vissa beslut (t. ex. författningsändringar) måste underkastas folkomröstning för att bli rättsligt giltiga . fakultativ! (villkorligt föreskrivet) referendum: genomförande av omröstning är beroende av om det framställs ett krav om detta. Det kan komma från ett visst antal röstberättigade medborgare, en viss del

av folkrepresentationen eller från regeringen. . frivilligt referendum: avgörandet om folkomröstning beror av det beslutande organets eget fria beslut efter majoritetsregeln.

Den form som förekommer i den svenska författningen i statliga angelägenheter är frivilligt rådgivande referendum.

7.5.2. Allmän bakgrund

I Sverige har hittills endast förekommit tre folkomröstningar; 1922 om spritförbud, 1955 om övergång till högertrafik och 1957 om införande av tjänstepension. Förslag om utvidgning av folkomröstningsinstitutet har diskuterats och utretts. Men detta har hittills inte resulterat i några definitiva beslut. Formerna är alltså desamma som då institutet infördes.

Folkomröstning på det statliga planet kan karakteriseras som en möjlighet för riksdagen att i särskilda fall informera sig om väljarnas åsikt. Detta skall ske på beredningsstadiet innan riksdagen fattar beslut. Vid de båda första omrösningarna 1922 och 1955 gällde omröstningen två olika alternativ. Vid omröstningen 1957 om pensionsfrågan förelåg flera alternativ, varför omröstningen inte gav ett helt entydigt besked.

Kommunallagarna innehåller inte någon bestämmelse om kommunal folkomröstning. Frågan har emellertid diskuterats tidigare. Först skedde det i samband med frågan om möjligheter till lokalt veto när det gällde spritförbud. Förslag hade framlagts från 1911 års nykterhetskommitté. Men denna fråga, som i hög grad var sammankopplad med rösträtts- frågan, förlorade aktualitet efter rösträttsreformen 1918.

Det skulle sedan dröja fram till tiden efter andra värlskriget innan tanken på kommunal folkomröstning åter framfördes. Frågan aktualisera— des därefter i samband med att det allmänna intresset för folkomröst— ningen ökade. Dessutom fanns en anknytning till den obligatoriska övergången till kommunalfullmäktige och kommunalstämmornas defini- tiva bortdöende. Övergången till större kommunala enheter vid 1950-ta- lets början finns också med i bilden.

Efter förslag i riksdagen gavs en statlig utredning i uppdrag att utreda möjligheterna av kommunal folkomrösning. I sitt betänkande Kommunal folkomröstning (SOU 1952:47) presenterade 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning sina förslag. Utredningen konstaterade inledningsvis att man inte kunnat påvisa något utbrett missnöje med den representativa svenska kommunalförvaltningen. Något verkligt behov av folkomröstning som kontrollmedel av de kommunala fullmäktigeförsamlingarna hade inte heller framkommit av utredningsarbetet. Utredningen avvisade tanken på beslutande och obligatorisk folkomröstning samt alla former av folkinitiativ och möjlighet för minoriteter i fullmäktige att påfordra folkomröstning.

Däremot fann utredningen att ett komplement till de representativa formerna i form av frivilligt rådgivande referendum kunde anses fylla ett visst behov. Detta skulle dock begränsas till kommunerna. Utredningen

föreslog en särskild lag varigenom en kommun skulle få laglig möjlighet att anordna rådgivande kommunal folkomröstning. Det skulle ankomma på fullmäktige att fritt bedöma när förutsättningar förelåg för en rådgivande folkomröstning. Efter omröstningen skulle fullmäktige ha handlingsfrihet. Från folkomröstning undantogs uttryckligen alla på fullmäktige ankommande val samt grunderna för utdebitering av allmän kommunalskatt.

En minoritet i utredningen ansåg att såväl beslutande som rådgivande folkomröstning borde möjliggöras. I båda fallen skulle finnas rätt för en minoritet i den kommunala församlingen att påfordra folkomröstning. Reservanterna föreslog att folkomröstning skulle vara möjlig även för landsting och kommunalförbund.

Förslaget sändes 1954 ut på remiss till samtliga länsstyrelser och kommunförbund men föranledde ingen proposition. Meningarna bland remissinstanserna var mycket delade. Avgörande torde ha varit att samtliga de tre dåvarande kommunförbunden avstyrkte alla förslag om lagreglerade kommunala folkomröstningar.

Härefter har frågan om kommunal folkomröstning inte i någon högre grad aktualiserats förrän i slutet av 1960—talet och början av 1970-talet, då bl. a. i form av riksdagsmotioner.

Utredningen har gjort en genomgång av tillgängligt debattmaterial rörande kommunala demokratifrågor både i riksdagen och i den allmänna politiska debatten. Härvid har framkommit att det sedan mitten av 1950-talet varit mycket få inlägg om kommunal folkomröstning. Detta gäller även sedan frågan återigen aktualiserats i riksdagen.

7.5.3. Den allmänna debatten

Vid en summering av framförda argument kan konstateras att vissa argument beroende på utgångspunkten kan användas både för och mot folkomröstning. I allmänhet har avsetts rådgivande kommunal folk- omröstning. Men olika former av omröstning har ändå diskuterats. Det

har t. ex. gällt om omröstning skulle kunna ske efter initiativ av fullmäktiges majoritet resp. minoritet eller eventuellt efter framställning från en grupp väljare utanför fullmäktige.

För kommunal folkomröstning har i allmänhet främst åberopats:

. att det är ett inslag av direkt demokrati och som sådant alltid är motiverat i en demokrati . att det bör införas då grundlagen ger möjlighet till rådgivande omröstning i statliga frågor 0 att det kan bidra till att allmänt sett stimulera intresset för samhällsfrågor . att det kan motarbeta de negativa konsekvenserna av kommunalstäm- mornas försvinnande och övergången till större kommunala enheter . att det behövs därför att de kommunala frågorna ägnas för lite uppmärksamhet i valrörelserna, samt 0 att det kan underlätta för partierna att lösa en allvarlig konflikt som starkt splittrar partierna.

Mot kommunal folkomröstning har främst anförts:

. att det inte är förenligt med det representativa systemet . att det inte skulle väcka tillräckligt intresse utan medföra lågt valdeltagande . att det skulle bli svårt att avgränsa och formulera meningsfulla frågor lämpade för omröstning . att direkta omröstningar i enstaka frågor skulle vålla konflikt med kommunernas långsiktiga planering, främst den ekonomiska och fysiska . att det politiska intresset skulle inriktas på enstaka frågor 0 att hotet om ständiga folkomröstningar skulle tvinga fram onödiga kompromisser mellan partierna i fullmäktige, samt

0 att det skulle minska partiernas ansvar.

7.5.4. Utländska erfarenheter

Utredningen har låtit undersöka om det med ledning av erfarenheter från utlandet kan avläsas någon bestämd tendens när det gäller lokala omröstningar. Med hänsyn till bristfällig forskning på området är det emellertid svårt att dra några säkra slutsatser. Det är dessutom alltid vanskligt att jämföra politiska system från andra länder med vårt. 1 Norge medförde kommunsammanläggningarna ett lokalt intresse för att genom omröstning bland kommunmedlemmarna lösa frågan om kommunindel- ning. I vissa fall gällde det att lösa en tvist inom kommunen med anledning av denna fråga. I andra ville man genom en allmän omröstning med högt deltagande demonstrera kommunens samling inför högre myndigheter och grannkommuner för att bevara sin självständighet. Den norska kommunallagen saknar bestämmelser om folkomröstning. Men dessa omröstningar har ansetts möjliga att anordna på ett legalt sätt av

kommunerna. Omröstningarna uppvisar ett oenhetligt mönster beträffan- de uppläggning m. rn. Valdeltagandet var genomsnittligt ca 70% av de röstberättigade med en variation från 41 % upp till 93,5 %.

Även i Finland har en del lokala omröstningar genomförts i samband med vissa kommunsammanläggningar. Någon undersökning av dessa har dock inte skett. Inte heller har någon rättslig prövning av kommunal folkomröstning genomförts. Frågan om en legalisering av ett kommunalt folkomröstningsinstitut har de senaste åren diskuterats i riksdagsmotio- ner. Två statliga kommittéer har behandlat problemet. Kommittén för det kommunala samarbetet (betänkande 1968:A 5) samt den finska kommunalförvaltningskommittén (Nya kommunallagen och därtill an- slutna lagar, betänkande 1973:60).

Den sista utredningen kom fram till att behov saknades av att i någon form legalisera kommunal folkomröstning varav endast rådgivande form vore tänkbar. Kommunmedlemmarnas åsikter kunde lika väl inhämtas genom olika former av opinionsundersökningar. Skillnaden mellan opinionsundersökningar och rådgivande kommunal folkomröstning an- sågs inte vara särdeles stor. Varje kommun borde få arrangera dylika opinionsundersökningar under oreglerade former som en kommunens inre angelägenhet. Fullmäktige borde dock fatta beslut att verkställa sådana undersökningar.

Utvecklingen i Schweiz har undersökts särskilt. Men detta har försvå- rats av att det saknas statsvetenskapliga undersökningar om kommunal folkomröstning. Det är därför svårt med ledning av aktuella erfarenheter att säga något bestämt om hur kommunal folkomröstning skulle kunna tänkas verka i vårt land. De säregna författningsmässiga och politiska förhållandena i denna förbundsstat skiljer sig avsevärt från förhållandena i Sverige. Samhällsutvecklingen har påverkat även de direkta styrelse- formerna i Schweiz och vissa problem har tillstött. Formuleringen av frågorna synes ha vållat vissa nya problem av juridisk natur, bl. a. genom en ökad integration av riks- och kommunalpolitik. Valdeltagandet visar en sjunkande tendens i folkomröstningar men är framför allt varierande. Ibland kan avläsas variationer från 10 % upp till 70—80 %. Även i de allmänna politiska valen noteras dock lägre valdeltagande vid de senaste valen. Lokala omröstningar får inte sällan till huvudsaklig uppgift att genom en lokal massmanifestation påverka högre myndighet.

En debatt har börjat om att inskränka folkomröstningsinstitutet i Schweiz. Bl.a. har man diskuterat att minska antalet obligatoriska omröstningar i syfte att höja valdeltagandet i folkomröstningar i väsentliga frågor. Man kan dock inte säga, att folkomröstningssystemet som sådant ifrågasättes i Schweiz.

1 USA är kommunal folkomröstning i olika former mycket vanligt. 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning genomförde en under— sökning av institutet i sitt betänkande om kommunal folkomröstning (SOU 1952z47). Jämförbara undersökningar om amerikansk folkomröst- ning synes sedan dess inte ha förekommit. Värdet av ytterligare studier av förhållandena i USA kan anses vara mindre för utredningens vidkomman- de. De amerikanska förhållandena är i många avseenden helt olika

svenska samhällsförhållanden. Vissa utvecklingstendenser rörande delstat- lig och kommunal folkomröstning i USA har emellertid redoviSats i vissa vetenskapliga undersökningar. Där konstaterades att det föreligger svårig- heter att formulera frågorna, speciellt i tekniskt betingade frågor. Valdeltagandet utgör numera ca 3/4 av valdeltagandet i guvernörsvalen. Generellt sett synes valdeltagandet vid folkomröstning vara klart under 50 % av valmanskåren. Valdeltagandet i USA är dock ialla former av val betydligt lägre än i Sverige.

7.5.5. Kommunala opinionsundersökningar i vårt land

Folkomröstningar har över huvud taget förekommit ytterst sällan i vårt land. Därför finns mycket liten erfarenhet av hur ett sådant system verkar i olika sammanhang.

Något kommunalt folkomröstningsinstitut har inte existerat. Men i vissa fall har opinionsundersökningar förekommit som givits omröstnings- liknande former. En förfrågan hos samtliga länsstyrelser i riket har visat att ett ytterst litet antal besvärsärenden förelegat de senaste 20 åren i sådant sammanhang. Flertalet av dessa har gällt kommunindelningsfrågor. Detta tyder på att intresset för kommunala omröstningar i normala fall inte varit stort. Något material som helt belyser hur vanliga sådana beredningsformer är i kommunerna föreligger dock ej.

I gällande kommunala indelningslag finns en särskild bestämmelse enligt vilken utredningsman har möjlighet att utlysa särskilda stämmor eller sammanträden (LKI % 27). Där har alla kommunmedlemmar rätt att närvara och säga sin mening om förslag till ny indelning för hemkommu- nen eller för del av kommunen. I samband med storkommunreformen 1952 var sådana stämmor ganska vanliga.

Inför den andra indelningsreformen förekom det mera sällan. Det finns dock exempel på att det förekom. I samband med förslagen till kom- munernas indelning i kommunblock och inför reformens fullföljande utvecklades en livlig opinionsbildning i landets kommuner. ] detta sammanhang tog kommunernas ledning egna initiativ till att på bered- ningsplanet på olika sätt skaffa sig kännedom om kommunmedlemmar- nas mening. Från partierna i fullmäktige, från intressegrupper i kommu- nen, från andra medborgargrupper, togs också särskilda initiativ. Olika opinionspejlingarföretogs för att klarlägga kommunmedlemmarnas åsikt. Tyngdpunkten i dessa opinionsundersökningar förefaller dock i ganska hög grad ha varit att man därigenom skulle manifestera kommunens eller kommundelens vilja. Dessa manifestationer är inte fullständigt utredda eftersom det skulle innebära en omfattande forskningsuppgift. Men den översiktliga kartläggning som utredningen låtit företa visar att det rör sig om ett oenhetligt mönster.

Det kunde röra sig om

. skrivelser och uppvaktningar av medborgargrupper hos kommunens

styrelse . kommunala uppvaktningar hos länsstyrelse och regering

. publicistisk verksamhet i pressen och i annat sammanhang eller . demonstrationer och namninsamlingar.

Särskilda opinionsundersökningar i former som påminner om folkom- röstning gjordes också i en de] kommuner. Dessa har gått under skilda beteckningar. Formerna har varit mycket varierande beroende på förutsättningarna i varje enskilt fall. Sammantaget har utredningen fått kännedom om 15—20 fall som kan karakteriseras som kommunala opinionsundersökningar.

Bl.a. följande modeller för sådana ”opinionsundersökningar har förekommit:

. Opinionsundersökning eller folkomröstning efter beslut av kommun- fullmäktige eller kommunstyrelse. Vallagens bestämmelser har följts så nära som möjligt och ofta har valnämnden medverkat. . Opinionsundersökningar i partiernas regi. De i fullmäktige represen- terade partierna har tillsatt en valkommitté som anordnat en ”opi- nionsundersökning” eller folkomröstning. Kommunalt partistöd har använts som finansiering. Formerna har nära överensstämt med de allmänna valens.

. Omröstning anordnad av s. k. intresseförening. Medlemmar i kommu- nen har samlats till allmänt möte och konstituerat sig som en kommunens intresseförening och tillsatt en kommitté, som anordnat folkomröstning eller liknande omröstningsform. . Omröstning anordnad av s. k. sockenkommittéer. I ett fall har en omröstning anordnats på enskilt initiativ av särskilda sockenkommit- teen

. Omröstning anordnad av tidning, där en tidning anordnat en omröst- ning genom ett talongsystem bland medlemmarna av kommunen. . Namninsamlingar. En brokig flora av namninsamlingsaktioner har förekommit. De har ofta fått karaktären av en regelrätt mätning av hur många i kommunen som skrev på listorna med krav på kommunens självständighet eller anslutning till visst block. Ett par namninsamlingar kan också nämnas på landstingssidan mot nedläggning av lasarett.

Av exemplen på omröstningar, opinionsundersökningar eller andra former för inhämtande av kommunmedlemmarnas åsikter framgår bl. a.

att de haft som syfte att antingen klarlägga opinionsläget i kommunen eller i en viss del av kommunen rörande dess kommunanslutning eller att utåt manifestera hela kommunens uppslutning kring kravet på sin självständighet. att valdeltagandet varit relativt högt, genomsnittligt ca 70 % av de röstberättigade, varierande från 53,4 % till 81,5 %. att omröstningar rörande hela kommunens ställning ofta givit mycket klara utslag. att man oftast tillämpat en lägre rösträttsålder. I regel har lB-åringarna fått delta, ibland lS—lÖ-åringar. Rösträttsåldern sänktes till 18 år först 1974. De icke röstberättigades röster har dock räknats och redovisats för sig. ] någon kommun har även utländska medborgare

1 Hans Calmfors "kom- munal folkomröstning — kommunal opinionsun- dersökning", Förvalt- ningsrättslig tidskrift 1973 A. 258 ff.

boende i kommunen kunnat delta.

att valhemligheten inte alltid varit tryggad genom de improviserade formerna för omröstningarna och namninsamlingarna. att även poströstning i viss mån förekommit, varvid postverket tjänst- gjort som transportör av valsedlar, alltså brevröstning. att massmedierna visat ett stort intresse för omröstningarna. att informationen kring omröstningarna uppvisar blandade drag, ibland en kompakt information, ibland mager, samt att besluten om omröstningarna sällan varit en partiskiljande fråga och att därför ställningstagandet i omröstningarna i regel gått över partigränserna.

7.5.6. Gällande ra'tt

Att döma av tillgängligt material föreligger betydande svårigheter att rättsligt definiera och avgränsa en opinionsundersökning otvetydigt från en folkomröstning. Det är självfallet inte förbjudet att anordna en opinionsundersökning i form av urvalsundersökning, eller att sända ut frågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av kommunen. Svårigheterna uppstår när det gäller ett omröstningsförfarande. Man vänder sig då till hela kommunens medlemmar vid ett tillfälle för att få en opinionsyttring. Gällande rätt enligt rättspraxis skulle då innebära att en omröstning efter beslut av kommunfullmäktige med valnämndens medverkan är olaglig. Särskilt gäller det om den också kallas kommunal folkomröstning. Sker inget överklagande vinner dock även i sådant fall omröstningen laga kraft. Men om en "allmän opinionsundersökning” anordnas t. ex. av de i fullmäktige representerade partierna genom en särskilt tillsatt valkommitté finns inga lagliga hinder. Detta gäller trots att omröstningen i praktiken genomföres på nästan samma sätt, och att kommunala medel användes för finansieringen.

Kommunala folkomröstningar, Opinionsundersökningar och liknande förfaranden är som framgått inte lagreglerade. De har inte heller berörts i förarbetana till nu gällande kommunallagar. Frågan om inhämtande av kommunmedlemmars uppfattning i visst ärende genom omröstning har bedömts i två utslag av regeringsrätten, redovisade i Regeringsrättens Årsbok 1932 S 166 och 1967 ref. 57. I en uppsats i Förvaltningsrättslig tidskrift 19731 har ämnet diskuterats och rättsfallet från 1967 analysc- rats. För övrigt saknas närmare analyser av kommunernas befogenheter på området. Vad gäller landstingen har folkomröstning och liknande frågor inte aktualiserats eller prövats i rättspraxis.

Rättsfallet från 1932, som rörde sig om lagligheten av att anordna en omröstning bland trafikanterna i ett visst område rörande busstaxor är av mindre betydelse i sammanhanget. Det bedömdes av endast en ledamot av regeringsrätten. Någon bestämd slutsats om rättsläget kan därför inte dras av detta rättsfall. Rättsfallet från 1967 har däremot avgörande betydelse för bedömningen av gällande rätt i fråga om kommunal folkomröstning. Ärendet gällde en omröstning som kommunalfull— mäktige i Uknadalens kommun beslöt anordna 1965. En närmare analys

lämnas i kap. 10. Här anges mera kortfattat innebörden av rättsläget med utgångspunkt i regeringsrättens utslag den 7 december 1967.

Regeringsrätten fäste avgörande vikt vid att den beslutade om röstning- en dels skulle företas huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val, dels skulle närmast få karaktären av en kommunal motsvarighet till folkomröstning enligt 495 i då gällande regeringsform. Som domen utformats synes dessa två omständigheter ha ansetts tillräckliga för att beslutet skulle betraktas som kompetensöverskridande. Men även anlitan- de av valnämnden för andra än författningsenliga uppgifter har ansetts vara kompetensöverskridande. Detta skulle i sig utgjort grund för att upphäva beslutet.

Regeringsrätten har emellertid i domen betonat kommunernas stora frihet vid val av former för utredning i ärenden som avser kommunal angelägenhet. Detta uttalande ger fog för slutsatsen att kommunfullmäk- tige får besluta om opinionsundersökningar av skilda slag bland kommun- medlemmarna och anslå medel till genomförandet.

När regeringsrätten gjorde sin bedömning var valnämnden inte att betrakta som en kommunal nämnd. Länsstyrelsen utsåg ordförande och dennes ersättare. Nämnden hade delvis andra uppgifter än för närvarande. Genom vallagens (l972z620) tillkomst blev emellertid valnämnden ett helt kommunalt organ (prop. l972:105, s. 100 och 121). Valnämnden är numera en obligatorisk och specialreglerad kommunal nämnd. Förutsätt- ningarna för en bedömning av möjligheten att lämna uppdrag åt valnämn- den att genomföra lokala omröstningar är därmed något förändrade.

Valnämndens uppgifter regleras av vallagen. Denna ger emellertid inte stöd för annan verksamhet för valnämnden än den i lagen angivna. Valnämnden torde fortfarande enligt nu gällande rätt inte kunna gesi uppdrag att medverka vid lokala omröstningar.

7.6. Utredningens överväganden och förslag 7.6.1 Allmänna utgångspunkter

I den allmänna debatten och genom kommunal försöksverksamhet har aktualiserats olika åtgärder för att få till stånd en vidgad medverkan och utvidgat lokalt inflytande. När man försöker konkretisera de olika förslagen står det snart klart att det knappast är möjligt att formulera alternativa modeller. Många av de åtgärder som diskuterats kan mycket väl kombineras med varandra.

I den praktiska tillämpningen innebär emellertid kommunernas tillgång till ekonomiska och personella resurser begränsningar. Om man satsar mycket resurser på någon viss eller några av de skisserade modellerna torde detta innebära att ambitionerna för andra får sättas lägre.

När det gäller det lokala informationsutbytet är det flera olika aspekter som berörs. Det gäller t. ex.:

. medborgarnas möjligheter att få information, . medborgarnas möjligheter att kunna utöva medinflytande över de

kommunala besluten (inte minst vad gäller närmiljön), . möjligheter för de kommunala förtroendemännen att få vägledning för beslutsfattandet,

. möjligheter att kunna åstadkomma en bred förankring hos allmän- heten för de beslut som fattas,

. möjligheter att få en så stor andel som möjligt av allmänheten aktiv, . möjligheter att få ett effektivt resursutnyttjande och en rättvis fördelning av kommunens resurser mellan olika kommundelar, samt . möjligheter för partierna att verka i olika delar av kommunen.

Dessa och möjligen även andra aspekter bör finnas med i bilden då man diskuterar olika reformvägar. I detta sammanhang bör även tas stor hänsyn till de skilda förutsättningar som råder i olika typer av kommuner och i olika landsting. Vi har därför sett det som vår uppgift att ange flera olika typer av åtgärder. Det ankommer sedan på kommuner och landsting att pröva förslagen allt efter lokala förutsättningar.

I det följande har vi utgått från de reformvägar, som beskrivits tidigare i kapitlet. Det gäller alltså:

. fördjupad kommunikation via partier, övriga folkrörelser och samman- slutningar sa mt lokala grupper, . förändringar i den kommunala organisationen — tillskapandet av lokala

organ, . omröstningar och opinionsundersökningar i kommuner och landsting.

En allmän utgångspunkt för våra överväganden och förslag är att dessa skall vara möjliga att inordna i det representativa systemet. De element av vidgat deltagande och medverkan som diskuteras ser vi som ett led i en fördjupning av demokratin enligt de former som är allmänt accepterade i vårt land. Framför allt gäller det åtgärder som innebär ökade förutsättningar för kontakter mellan medborgarna och de förtroendeval- da även mellan valen.

När det gäller olika åtgärder som syftar till lokal förankring anser vi allmänt att det är värdefullt att ökade strävanden i den riktningen kommer till stånd. ] bakgrundsbeskrivningen har lämnats en redogörelse för flera olika modeller bl. a. distriktsnämnder, informationskommittéer, och lokala kontaktmän. 1 det följande ägnar vi oss främst åt s. k. kommundelsorgan och lokala styrelser vid kommunala institutioner.

När det gäller inrättande av lokala organ är utgångspunkterna:

. dels problem som berör administrativa principer . dels problem som sammanhänger med den representativa principen.

När det gäller det förstnämnda problemområdet gäller det att belysa i vilken utsträckning som lokala organs verksamhet bryter den tidigare tillämpade administrativa tekniken. Rent förvaltningsmässigt torde ut- vecklingen under de senaste åren kunna beskrivas som en strävan mot ökad standardisering och normering. Detta har t. ex. inneburit att man brutit ut vissa funktioner ur förvaltningarnas verksamheter.

Som exempel på funktioner som genomgått denna utveckling i många kommuner och landsting kan t. ex. nämnas renhållning, städning, fastig- hetsunderhåll, trädgårdsskötsel, materialinköp etc. Syftet har varit att vinna ekonomiska fördelar genom rationalisering och omorganisering av arbetet. Om man inrättar en ny kommunal organisationsnivå med någon form av beslutanderätt ställs det krav på en klar gränsdragning gentemot andra organ. Det är även nödvändigt att ta administrativa hänsyn vid själva bestämmandet av de geografiska gränserna.

När det gäller det sistnämnda problemområdet kommer det framför allt att gälla vilken roll de lokala organen skall ha i förhållande till andra aktörer i den demokratiska beslutsprocessen. En central fråga blir då relationerna till partierna och övriga folkrörelser samt olika former av opinionsgrupper. I den representativa demokratin kan alla dessa sägas vara aktörer med vissa bestämda roller. De politiska partierna intar en särställning, när det gäller att kanalisera medborgarnas önskemål eftersom de även har att sammanväga olika intressen.

7.6.2 Fördjupad kommunikation via partier, övriga folkrörelser och sammanslutningar etc.

Som framgått av inledningskapitlet anser vi att den representativa demokratin bör utvecklas genom en intensivare kommunikation mellan valen. Vi anser att en bred kontaktyta mellan medborgare och de kommunala organen är nödvändig. En sådan reformväg syftar främst till att åstadkomma en vidgad medverkan för medborgarna genom partier och andra folkrörelser. Den svenska demokratin kan av tradition känne- tecknas som en folkrörelsedemokrati. Detta anser vi att man i första hand bör bygga vidare på. Våra kartläggningar visar:

0 att flera kommuner och under senare år i ökad utsträckning även landsting har börjat vidta åtgärder för att bredda medborgarnas medverkan på detta sätt, och 0 att partierna genom nya verksamhetsformer söker bereda vägen för fördjupad medverkan och lokalt inflytande.

I detta sammanhang har vi även noterat att det inom folkrörelserna finns en intensiv debatt, som gäller deras roll i samhället idag och i framtiden. Denna diskussion tar sikte på folkrörelsernas egna arbetsfor- mer, men även förhållandet till olika samhällsorgan. Även själva innebörden i folkrörelseidén och dess möjligheter i det framtida samhället diskuteras intensivt. Vi anser att folkrörelserna har en väsentlig uppgift att fylla i den kommunala demokratin i syfte att få tillstånd möjligheter till vidgad medverkan för medborgarna.

I detta sammanhang bör man från de kommunala organens sida bygga ut kontaktytorna till alla former av sammanslutningar och även till _okala aktionsgrupper av olika slag. Dessa har sammantaget inte samma breda inriktning som folkrörelserna vilkas verksamhet omspänner hela samhälls- sektorer och en stor andel medborgare. Men flera av dessa grupper utgör inte sällan att tecken på missnöje med vidtagna eller uteblivna kommu- nala insatser. Detta bör kanaliseras till de förtroendevalda organen så att framförda krav och önskemål kan vägas mot varandra.

De politiska partierna

Av det föregående har framgått att partierna under senare år på flera håll utvecklat former för utvidgade medborgarkontakter. Ofta har det gällt kommunala frågor.. I detta sammanhang kan omnämnas:

. s. k. rådslag, samråd etc. där partier inbjudit medlemmar och andra att

diskutera kommunala frågor, studiekampanjer med en bred inriktning där alla inbjudes att delta, . offentliga kommundelsmöten, där medborgarna får tillfälle att fråga förtroendevalda, . inventeringar av problem i nya bostadsområden osv., . referensgrupper inom partierna som kontinuerligt följer särskilda frågor eller nämnders verksamhet.

Partiernas strävanden i dessa riktningar kan underbyggas genom kommunala insatser. ] tidigare kapitel, främst i kapitel 2 och 6, har olika åtgärder föreslagits. I det förstnämnda kapitlet har främst berörts behovet av resurser och tillgång till goda arbetsmöjligheter för de förtroendevalda. I kapitel 6 har diskuterats vilken principiell inriktning den kommunala informationsvcrksamheten bör ha i förhållande till idéförankrad information, som främst partierna ansvarar för. I det sistnämnda fallet angavs att kommunerna och landstingens informations- verksamhet i större utsträckning bör inriktas på att underlätta pzrtiernas och folkrörelsernas verksamhet.

Allmänt sett tyder våra studier på att den kommunala verksanheteni större utsträckning bör kunna planeras så att utrymme ges för partiaktivi- teter. Budgetprocessen och olika planfrågor är återkommande frigor där det går att planera under vilka tidsperioder utrymme bör ges för partiaktiviteter.

El Vi rekommenderar därför kommuner och landsting att mer systema-

tiskt än vad som nu vanligen sker planera in utrymme för partiaktivite- ter.

I detta sammanhang bör även utarbetas material som kan utnyttjas. Det gäller lättillgängligt kommunalt material:

0 som innehåller redogörelser för gällande planer, underlag i form av prognoser osv. . som anger ekonomiska förutsättningar för resonemang om priorite- ringar, och 0 som belyser förhållandena i olika kommundelar.

Exempel: Om en översiktlig plan för kommunen skall utarbetas kan ett introduktionsmaterial utarbetas som anger förutsättningarna för arbetet. Inför budgetarbetet kan på våren göras en enkel sammanställning över de budgetförutsättningar som lämnats från kommunstyrelsen. Varje år kan en sammanställning över väckta motioner göras.

Folkrörelserna

Kommunerna och landstingen bör även ge ökade möjligheter för folk- rörelser vid sidan om partierna att spela en roll i den kommunala demokratin. Vi anser att man därigenom kan få till stånd ett väsentligt vidgat deltagande och medinflytande. Folkrörelsernas integritet måste emellertid garanteras genom att de själva avgör i vilken mån ett vidgat samspel skall komma till stånd i förhållande till de kommunala organen.

Även för folkrörelsernas arbete är det väsentligt att kommunerna och landstingen tillhandahåller faktamaterial. Detta bör utformas så att det kan utvecklas av folkrörelserna själva efter egna önskemål till mötespaket, studiematerial etc. Flera kommuner och landsting har prövat ett sådant samarbete genom t. ex. studiekampanjer. Erfarenheterna är i allmänhet goda i den meningen att det inneburit ett väsentligt vidgat intresse och deltagande. Därmed har även de förtroendevaldas beslutsunderlag kunnat vidgas. I de fall som utredningen närmare studerat har det visat sig att folkrörelserna har önskat längre tid för förberedelser. Inte sällan har man även ansett sig ha för små möjligheter att anpassa materialet till de egna förutsättningarna. Det har även framhållits att man önskat studieformer som inte förutsätter så många sammankomster som i dag vanligen är fallet.

El Vi rekommenderar kommunerna och landstingen att i ökad utsträck- ning möjliggöra för folkrörelserna att medverka i kommunala frågor genom studiekampanjer.

[ flera fall har kommunerna och även vissa landsting berett folkrörel- serna möjlighet att delta i vidgade remissförfaranden med goda erfaren— heter. Men när det gäller remisser har det inte sällan framkommit att folkrörelserna ansett sig få för kort tid för besvarandet. Det har vidare anförts att materialet som gått ut på remiss varit för omfattande och

svårgenomträngligt. I några fall har man önskat sig någon enklare vägledning för besvarandet av remissen. Även uppställandet av direkta frågor i anslutning till remissmaterialet har ansetts värdefullt att pröva.

El Vi rekommenderar att vidgat remissförfarande till folkrörelser kommer till stånd i ökad utsträckning. Därvid bör alltid en remissammanställning göras som delges förtroendevalda och andra intresserade. B En annan form av kontakter med folkrörelserna är konferenser, muntliga samråd osv. Detta bör tillämpas när tiden inte medger remissförfaranden.

I flera fall har man ikommunerna och landstingen sammansatt tillfälliga referensgrupper med gott resultat. Detta bör tillämpas när det gäller eni tiden avgränsad fråga, där det kan vara väsentligt att någon eller några grupper av folkrörelser kontinuerligt kan följa verksamheten.

Det bör även observeras att många kommuner tillsatt permanenta samrådsorgan med folkrörelser där man har behov av täta kontakter. Det gäller t. ex. handikappråd, pensionärsråd och vuxenstudieråd. Vi anser att detta är en lämplig form.

El Vi rekommenderar

— att tillfälliga referensgrupper med folkrörelseförankring används för olika frågor, att permanenta samrådsorgan såsom t. ex. handikappråd och pensio- närsråd tillskapas på områden där det finns behov av täta kontakter.

I detta sammanhang är det enligt vår mening väsentligt att kommun och landsting understödjer de aktiviteter som folkrörelserna tar initiativ

till om kommunala frågor. På flera håll har det kommit till stånd ett vidgat samarbete mellan kommuner och folkrörelser när det gäller uppsökande verksamhet till resurssvaga grupper. Ofta har det gällt folkrörelser som är verksamma på det sociala området. Formerna för en sådan samverkan bör enligt vår mening utvecklas.

[ Vi rekommenderar kommunerna och landstingen att stödja folkrörelsernas spontana aktiviteter i kommunala frågor och —- att bereda folkrörelserna om de så önskar ökade möjligheter att medverka genom uppsökande verksamheter till resurssvaga grupper.

7.6.3. Övergripande kommundelsorgan

Olika modeller

De lokala råd, kommundelsråd etc. som prövats i vårt land har haft rådgivande och informerande uppgifter. Som framgått av den tidigare framställningen har erfarenheterna varit blandade. Det centrala proble— met för många råd har varit att finna meningsfulla ämnen att överlägga omkring. Den växlande aktiviteten tycks främst ha berott på att rådeni alltför liten utsträckning kommit in i det ”löpande kommunala arbetet”. I flertalet fall har man i huvudsak varit hänvisad till egna initiativ.

En väsentlig fråga är därför om man skulle kunna ge råden flera arbetsuppgifter. I första hand kan två olika vägar diskuteras:

. att de lokala rådens funktion förstärks genom att skapa utökade och mer regelbundna kontakter med den centrala förvaltningen, eller 0 att de lokala organen erhåller uppgifter av förvaltande och verkställan— de karaktär.

Som utvecklats i inledningskapitlet har det minskade antalet förtroende- valda p. g. a. kommunindelningsreformer och sammanslagning av nämn— der inneburit att förutsättningarna för personliga kontakter minskat. Det gäller inte minst kontakterna med olika kommundelar.

Motiven för inrättande av lokala kommundelsorgan har som nämnts ovan främst varit att åstadkomma en bättre lokal förankring. Främst har det gällt ökade möjligheter till lokala kontakter och lokalt informations- utbyte. Även när man i något sammanhang övervägt att ge kommundels- organen förvaltande och verkställande uppgifter förefaller man främst ha haft dessa aspekter i förgrunden. Tillskapandet av förvaltningsuppgifter har således i första hand motiverats av att ge kontinuitet och stadga åt verksamheten.

I de båda kartläggningar som utredningen låtit utföra intervjuades kommundelsrådens ordförande och vice ordförande, samt kommunstyrel- sens ordförande och dess vice ordförande. De fick bl. a. besvara en fråga om vilka åtgärder de skulle vilja vidta för att förbättra rådens verksamhet.

Som framgår av bakgrundsbeskrivningen har flertalet intervjupersoner ansett att kommundelsorganen bör ges flera arbetsuppgifter. Främst skulle det ske i form av remisser och genom möjlighet till egna initiativ.

Våra överväganden har främst gällt följande två modeller:

. rådgivande informationsorgan med utvidgade uppgifter (modell 1) och . lokala organ med beslutande och/eller förvaltande/verkställande upp- gifter (modell 2).

Utvidgade uppgifter för rådgivande in)?)rmationsorgan ( modell 1)

När det gäller möjligheten att skapa mera regelbundna kontakter med den centrala förvaltningen är utformningen av remissinstitutet en central fråga. I de kommuner som prövat lokala råd har man gjort de ”lokala remisserna” fakultativa för de centrala organen. Det synes ha inneburit att de lokala organen inte har kommit in som en naturlig del i det löpande beredningsarbetet. I många fall har de lokala organen inte erhållit något ärende på remiss under så lång tid som ett år. I andra har det rört sig om ett fåtal.

En viktig principiell fråga i detta sammanhang är vilket krav på lokalt intresse i ett ärende som skall ställas för att det skall gå på lokal remiss. I vissa fall har man här valt ett mycket snävt betraktelsesätt. Endast frågor som har varit av speciellt intresse för en viss kommundel har remitterats. Frågor av mera övergripande natur har uteslutits från lokal remiss. Någon entydig regel på den punkten är naturligtvis svår att uppställa. Men en allmän kommentar torde kunna göras. Även i mera övergripande frågor som berör hela kommunen kan det således ibland vara av intresse att få en lokal dimension vid ärendebehandlingen.

En annan principiell fråga är vid vilken tidpunkt remitteringen skall ske. Åtminstone tre faser kan urskiljas:

. under beredningen av tjänstemännen, . när förslag lämnats till nämnden, men före dess behandling och beslut, 0 efter nämndens beslut, men före kommunstyrelsens behandling och

beslut.

KOM/Vi UNDE LS ORGAN

Under den första fasen anser vi det inte lämpligt att någon formell lokal remiss förekommer. Frågorna är då vare sig politiskt eller ekono- miskt förankrade. Samtidigt kan det emellertid vara värdefullt för ärendeberedningen att lokala synpunkter tillföres. Detta bör dock kunna ske genom att lokala upplysningar och synpunkter inhämtas under hand.

Den lokala remissen bör kunna ske antingen inför nämndbeslut eller inför kommunstyrelsens beslut. Ärendets karaktär bör avgöra vilket. För att undvika dubbla remisser till de lokala råden måste en samordning ske. I frågor som berör flera nämnder kan samordningen lämpligen ske genom kommunstyrelsen.

Cl Om lokala råd inrättas anser vi det väsentligt att större regelbundenhet skapas i remissarbetet. Den närmast till hands liggande åtgärden är då att som i Oslo föreskriva obligatorisk lokal remiss för vissa frågor. Man kan alltså reglementsvägen ange att vissa frågor skall gå ut på lokal remiss. Detta kan sedan kompletteras med en uppräkning av andra ärenden som bör remissbehandlas.

Detta kan ge den centrala förvaltningen bättre möjligheter att planera in den lokala remissen i sitt arbete. Ett obligatorium kan naturligtvis göras omfattande eller begränsat. Den exakta avvägningen måste göras i varje enskild kommun. Men huvudprincipen skulle i så fall rimligen vara att ”ärenden av någon betydenhet som mera direkt berör en kommun- del skall remissbehandlas”. Som exempel på sådana ärendegrupper kan anges:

. trafikplaner, stadsplaner etc. för viss kommundel, . byggande eller nedläggning av kommunala institutioner och anlägg- ningar

Om man inför obligatorisk remiss till lokala organ i vissa frågor är det rimligt att ha en undantagsregel. Det kan finnas situationer då en tidsfördröjning inte framstår som rimlig. Det bör därför vara möjligt att med hänsyn till ärendets brådskande natur underlåta att vidta den lokala remissen.

Vid sidan om formell remissbehandling och underhandskontakter vid beredningen framstår det även som möjligt att använda andra kontaktfor- mer. I vissa situationer och i vissa typer av ärenden kan således en central nämnd bereda tillfälle för lokala representanter att framföra synpunkter när en viss fråga skall behandlas.

I allmänhet eftersträvar man att få en god geografisk spridning på ledamöter och suppleanter i nämnderna. Men det hindrar inte att en utökad lokal kännedom i vissa fall skulle kunna vara värdefull. Hur detta praktiskt skulle gå till behöver inte regleras mera ingående. Varje nämnd har möjligheter att för ärendebehandlingen kalla till sig personer som lämnar upplysningar.

De lokala organens verksamhet bör inte vara avhängig enbart av de ärenden som de mottar för yttrande. De bör även själva. på eget initiativ kunna framföra synpunkter på ärendet eller själva initiera ärenden.

För att underlätta för de lokala organen att på eget initiativ kunna

lämna synpunkter bör de ha kännedom om vilka frågor som är aktuella. En lämplig ordning kan därför vara t. ex. att de centrala organens föredragningslistor och protokoll, och i vissa fall även handlingar, regelmässigt översändes till de lokala organens presidier för kännedom.

I detta sammanhang bör emellertid göras ytterligare en precisering. Möjligheter att på eget initiativ framföra synpunkter till kommunal nämnd finns för varje medborgare. Men det ankommer på respektive nämnd att avgöra om frågan skall tas upp till vidare behandling. Avgörande är således om de lokala organen skall ges initiativrätt, som samtidigt innebär att ärendet är anhängiggjort, dvs. att nämnden är skyldig att behandla ärendet.

Samma sakförhållande gäller i fråga om fullmäktige. I kommunallagen anges att rätt att anhängiggöra en fråga i fullmäktige endast tillkommer fullmäktiges egna ledamöter, kommunal nämnd samt statliga myndighe- ter.

Enligt gällande lag har de kommundelsråd som hittills funnits främst haft karaktären av rådgivande opinionsorgan. De har formellt saknat initiativrätt med ”anhängiggörande” verkan i kommunfullmäktige.

Om ett lokalt organ av övergripande karaktär dessutom skall kunna anhängiggöra ärenden i kommunfullmäktige är en annan fråga. Fördelen med denna ordning torde vara att de lokala organen ges en mera formell status. Nackdelen skulle kunna bestå i att lokala frågor av begränsad räckvidd skulle komma att uppta fullmäktiges tid. Möjligen skulle det i praktiken inte komma att innebära så stora skillnader i fullmäktiges arbete. Genom att ärenden som väcks i kommunfullmäktige med några få undantag alltid måste beredas skulle fullmäktiges beslut i allmänhet bli att hänvisa frågan till de kommunala nämnderna för beredning.

[:| Vi föreslår att kommundelsorgan skall kunna ges rätt att föra fram frågor direkt till kommunfullmäktige. Det skall därför vara möjligt för kommun att i reglemente ange att de lokala organen i kommunfull- mäktige kan anhägiggöra frågor som avser kommundelsorganets geo- grafiska område.

Ett annat sätt att vidga arbetsuppgifterna kan vara att de lokala organen periodiskt utarbetar en rapport om förhållanden och problem [ kommundelen, Rapporterna som även skulle utgöra en inventering av den kommunala servicen inom området skulle sedan kunna användas i det centrala program- och budgetarbetet. De lokala rapporterna skulle således lämpligen avlämnas till kommunstyrelsen och övriga kommunala nämn- der.

D Vi rekommenderar därför att lokala kommundelsorgan avlämnar rapporter varje år som anger olika problem inom kommundelen.

En betydelsefull uppgift för de lokala organen som inrättats i vårt land har ofta angivits vara att utveckla det lokala informationsutbytet. Mera sällan har emellertid belysts utifrån principiell synvinkel vad detta skall innebära. Något förenklat kan sägas att de lokala organen har att ansvara för den del av den kommunala informationen som berör en viss

kommundel. lnformationsfunktionen kan emellertid ändå ges olika inne- börd. Framför allt är det väsentligt att göra en gränsdragning mellan det informationsutbyte som de politiska partierna skall ansvara för och det som tillkommer de kommunala organen, dvs. i detta fall lokala råd. Om kommunerna skaffar sig ”egna” organ som har till uppgift att ge information om kommunala frågor och samla in synpunkter från med— borgarna, reser sig olika principiella frågor. Man kommer då in på ett område som principiellt i en representativ demokrati är förbehållet politiska partier, folkrörelser/sammanslutningar och lokala grupper av olika slag.

De lokala kommundelsorgan som inrättats har inte haft några egentliga relationer till partierna eller andra av ovan angivna ”aktörer” i den representativa demokratin. Man synes inte heller principiellt ha definierat arbetsfördelningen mellan ”samhällsorganen” och de ”fria aktörerna”. Detta kan vara en förklaring till vissa av de svårigheter som de lokala organen har haft. Om de lokala organen skall finna en plats inom ramen för den representativa demokratin är det enligt vår mening väsentligt att man diskuterar de konfliktrisker som kan finnas.

De olika uppgifter som diskuterats tidigare, t.ex. utvidgad lokal remiss, rätt att anhängiggöra ärenden i kommunfullmäktige, utarbetande av kommundelsrapport, torde kunna karakteriseras som mera normala ”nämnd-” och ”beredningsfunktioner”. Dessa lokala funktioner har närmast karaktären av en nedbrytning av den kommunala verksamheten i mindre delar. I anslutning därtill kan partiorganisationerna på lokal nivå, dvs. i kommundelen, diskutera de olika ärendena och framlägga egna förslag. Vid utarbetandet av den lokala rapporten bör de lokala partiorganen lämpligen utarbeta egna förslag. Om de lokala organen ges uppgifter av denna karaktär skulle de eventuellt kunna utgöra en stimulans till den lokala partiverksamheten.

I kontakterna med medborgarna kan de lokala organen förfara på många olika sätt. Vanligen har aktiviteten emellertid huvudsakligen koncentrerats till regelbundna informationsmöten. Antalet deltagare på dessa möten har varierat. Ibland har det rört sig om något 50—tal, men ofta har antalet varit mindre. Fördelen med dessa informationsmöten, vare sig de arrangeras av lokala råd eller av kommunens centrala organ, är att en ny informationskanal skapas. Men av principiella skäl kan inte dessa sammankomster som arrangeras av kommunala organ ersätta utåtriktade aktiviteter från partier, folkrörelser/sammanslutningar eller opinionsgrupper. De närvarande på samhällsorganens informationsmöten utgör en mindre del av de boende inom området.

D Vi rekommenderar således att de lokala rådens informationsverk- samhet får en mera variationsrik utformning än hittills. En väsentlig uppgift för råden kan vara att bearbeta det centrala informationsmate- rialet så att det får en lokal anknytning.

De bör därvid ansvara för kommunens decentraliserade informations- verksamhet. Inom kommundelen bör kunna utses olika ”platser” såsom bibliotek, skolor, torg etc. där man kontinuerligt ansvarar för den

kommunala informationen. Medborgarna bör kunna veta att det på dessa ”informationsplatser” regelbundet finns aktuell kommunal information.

Men den decentraliserade informationsvcrksamheten skall kunna spri- das och nyttiggöras i mera idé— och intresseburen verksamhet. Den bör därför utformas så att den underlättar arbetet i partier, folkrörelser, sammanslutningar och opinionsgrupper. De lokala råden bör förutom allmänna informationsmöten kunna arrangera temakonferenser dit för- eningslivet inbjudes. Det kan t.ex. gälla ungdomsverksamheten, det sociala arbetet, samarbetet skolan-fritiden. Vid sådana konferenser bör även olika personalgrupper som arbetar med de aktuella frågorna kunna inbjudas.

Om de lokala råden skall finna en roll i den representativa demokratin synes det således önskvärt att verksamheten utvecklas enligt dessa riktlinjer.

Uppgifter av beslutande och förvaltande/ verkställande karaktär ( modell 2)

När det gäller möjligheterna att utöka de lokala rådens uppgifter med beslutanderätt i ärenden av förvaltande och verkställande karaktär reser sig andra frågeställningar. Utifrån förvaltningsrättslig synvinkel finns det främst två vägar att diskutera:

. överförande av förvaltande/verkställande uppgifter genom någon form av s. k. lokal delegation, . överförande av motsvarande uppgifter till i princip ”självständiga" förvaltande/verkställande organ, som har en geografiskt betingad verk- samhet.

Skillnaden mellan dessa båda vägar består främst i att delegationsvägen fastslår den centrala nämndens överordnade ansvar på ett tydligare sätt.

Ett övergripande organ som arbetar inom ett visst geografiskt område skär horisontellt över hela den kommunala förvaltningen. Det innebär att det är utomordentligt svårt att efter några principiella grunder överföra beslutanderätt för hela förvaltningsområden av det slag som diskuterats ovan. Skälet är att det inte går utan mycket stora administrativa förluster att samtidigt arbeta efter såväl en funktionell som en horisontell princip.

Vad som synes mera rimligt att överväga är om man för något av dessa områden kan överflytta beslutanderätten över någon begränsad förvalt- nings/verkställighetsuppgift. Vi har därvid funnit att följande aspekter bör kunna utgöra lämpliga utgångspunkter:

l. Frågorna bör vara möjliga att avgränsa geografiskt till viss kommundel.

2. Frågorna bör kunna anses vara av sådant intresse för medborgarna, att de ökar medinflytande och delaktighet.

3. Frågorna bör vara av sådan art att lokalkännedom och personkänne- dom är av betydelse för beslutsfattandet.

4. Frågorna bör inte vara av så stor ekonomisk betydelse att de bör ingå i prioriteringar mellan olika kommundelar och sektorer.

5, Frågorna bör inte ha ett sådant nära samband med frågor som av samordnings- eller ekonomiska skäl måste beslutas centralt att ett överförande av beslutanderätt lokalt skulle innebära organisatoriska Svårigheter eller ”byråkratisering” vid handläggningen.

6. Frågorna bör inte heller vara av den arten att de kommer i konflikt med den kommunala ”likställighetsprincipen”, dvs. att kommunens medlemmar Skall vara likställda i sina rättigheter och skyldigheter gentemot kommunen

Ett närmare studium av dessa olika kriterier ger vid handen att vissa av dem är svåra att uppfylla samtidigt. Punkten 2 står således i motsatsställ- ning främst till punkterna 4 och 5.

Vid en genomgång av enskilda ärenden under olika förvaltningsområ- den visar det sig att det är svårt att finna ärendetyper som svarar mot dessa kriterier. Om ett förvaltningsärende går att avgränsa lokalt och inte är för bagatellartat för att ha något allmänt intresse finns det regelmässigt en konfliktrisk med någon av punkterna 4, 5 eller 6 ovan.

Förvaltningsgöromålen kan även indelas i ärenden som avser kommu- nala anläggningar eller institutioner och ärenden som saknar sådan anknytning. Den förstnämnda typen är lättare att bryta ut förvaltnings- mässigt i den meningen att det som regel finns möjligheter att isolera verksamheten i budgeten. Men en svårighet består även i detta fall av att olika anläggningars verksamhet inte alltid är möjlig att geografiskt avgränsa till samma område. En högstadieskola eller en stor fritidsanlägg- ning ”betjänar” således ett annat område än en lågstadieskola eller ett daghem.

Om man bortser från detta principiella problem och överför skötseln och driften av en institution eller anläggning till ett övergripande lokalt organ måste olika administrativa gränsdragningsproblem diskuteras.

Schematisk skiss över gränsdragningsproblem

Central nivå

Övergripande organ

Institutioner

När det gäller avgränsningen till den centrala nivån gäller det dels att åstadkomma en gränsdragning till nämndernas, dels till de olika delför- valtningarnas arbete. En stor del av förvaltningsärendena är idag delegerade från nämnderna till förvaltningarna. I båda fallen finns risk för en betydande kompetenskonflikt. Vidare måste gränsdragningen till personalens befogenheter vid de olika institutionerna beaktas. För att verksamheten där skall kunna fortlöpa smidigt måste formerna för hur det övergripande organet skall utöva sin styrning diskuteras.

När det gäller förvaltnings/verkställighetsärenden som saknar anknyt- ning till institutioner eller anläggningar, t. ex. snöröjning, vägunderhåll, är gränsdragningsproblemen till de centrala organen av samma natur. Problemen i övrigt är dock större eftersom det är en verksamhet som inte lika naturligt går att avgränsa som den vid en institution.

Ett annat problemområde har att göra med hur arbetet i de lokala organen skall praktiskt lösas. Om de ges uppgifter av detta slag måste någon förvaltningsenhet skapas, som har till uppgift att ombesörja verkställigheten. Av praktiska och administrativa skäl synes det inte försvarligt att dela upp den centrala förvaltningen i lokala enheter för förvaltning och verkställighet. I allmänhet torde de lokala organen vara hänvisade till att ”köpa” tjänster från centrala förvaltningsenheter, dvs. vad avser fullgörande av uppgifter som kräver maskiner och speciell servicepersonal. Men även för att kunna begära dessa tjänster skulle de lokala organen behöva administrativ personal. Det måste vidare skapas nya administrativa rutiner för det löpande arbetet mellan de lokala organens sammanträden.

En betydande svårighet består även i avvägningen av de ekonomiska befogenheterna. Om lokala organ skall ges förvaltande uppgifter måste det ekonomiska ansvaret anpassas därefter. I det sammanhanget kommer revisionsansvaret in i bilden. Det måste således finnas en mycket klar gränsdragning och bestämning av var det ekonomiska ansvaret ligger. Någon form av rambudget torde således få tillgripas. Genom att verksamheten kommer att ”skära” olika förvaltningsområden kan emel— lertid inte upprättas en för hela lokala rådet avgränsad budget. Det lokala rådet kommer att få ett flertal olika ”rambudgetar” som måste hållas isär. Dessa svårigheter beror främst på att verksamheten kommer att horisontellt beröra olika delförvaltningar och olika s k. kostnadsställen.

Vi har även övervägt om de frågor som idag kan delegeras från kommunala nämnder till förtroendevalda eller tjänstemän skulle vara lämpliga för s. k lokal delegation. En allmän genomgång av delegations- ärenden har därför skett. Den har visat att delegationen som regel skett för att få tillstånd en smidigare beslutsordning i löpande rutinärenden än om hela nämnden skulle fatta beslut. Det har t. ex. gällt upphandling av olika slag, antagande av entreprenadavtal, placering av donationsmedel. I allmänhet har det gällt ärenden som är svåra att avgränsa lokalt. Om detta skulle vara möjligt gäller det som regel ärenden som inte lämpar sig för organ med ett relativt stort antal ledamöter och förhållandevis fa sammanträden. En delegation av beslutanderätten i denna typ av ärenden till övergripande kommundelsorgan skulle nödvändiggöra förvaltnings- personal med uppgift att verkställa ärenden för de lokala organen. Även med en begränsad beslutanderätt efter dessa principer förefaller det osannolikt att det valda organet skulle klara av de löpande ärendena på egen hand. Om lokal delegation till övergripande kommundelsorgan skall kunna tillämpas förefaller det därför nödvändigt att ge delegationsinstitu— tet en annan innebörd än det har idag.

Genomgången har visat att det inte framstår som möjligt att finna några klara principer för ett överförande av beslutanderätt till geografiska

områden I juridisk mening är det något enklare på det fakultativa området, eftersom specialförfattningarna mer i detalj reglerar förvaltning- en. Om man har den utgångspunkten kan det vara naturligt att överväga t. ex. denna möjlighet inom fritidssektorn. Men såväl utifrån principiell som praktisk synvinkel kan de olika problemen som bör lösas anses ha samma karaktär.

CIMed hänsyn till de omfattande problem som ett överförande av förvaltande och verkställande uppgifter till övergripande kommundels- organ medför anser vi att detta inte bör ske. Vi förordar att kommundelsorganen i de fall kommunerna väljer att inrätta sådana ges ökade uppgifter av det slag som beskrivits under modell 1, dvs. rådgivande och informerande funktioner.

Geografiska områden/antal ledamöter

En betydelsefull fråga när det gäller inrättande av lokala övergripande organ är vilken områdesindelning som skall tillämpas. I de kommuner som hittills prövat denna form har man i allmänhet haft förhållandevis stora områden befolkningsmässigt. Oftast har man valt att följa de gamla kommungränserna, eftersom frågan som regel aktualiserats ianslutning till kommunsammanläggningar. ] vissa fall har man inrättat lokala råd, kommundelsråd i ytterområden, men inte för centralorten. I andra fall har man valt att följa valkretsindelningen

Det finns enligt vår mening många olika utgångspunkter för avgräns- ningen av ett geografiskt område. Bl.a. kan följande önskemål vara aktuella:

. Möjligheten att tillvarata värdet av gemenskap och samhörighet. . Möjligheten att skapa ”lagom stora” områden som är lämpliga från informationssynpunkt. . Möjligheten att ta hänsyn till olika förvaltningsmässiga förutsättningar med skilda alternativa indelningar. . Möjligheten att utnyttja tillgänglig statistik t, ex. ur folk— och bostadsräkningen eller redovisningen av kommunalt servicebehov och serviceutbud. . Möjligheten att skapa områden som har anknytning till det politiska arbetet, t. ex. valkretsar, valdistrikt, eller föreningsliv.

Oavsett vilken eller vilka av dessa utgångspunkter som man önskar prioritera kan konstateras att de skilda förutsättningarna i olika kommuner bör tillmätas stor betydelse. Vad som kan vara en lämplig indelning i en kommun kan visa sig mindre ändamålsenlig i en annan. Det förefaller därför mindre lämpligt att försöka eftersträva någon områdesin- delning, som skall tillämpas överallt där man väljer att inrätta organ av detta slag.

I de lokala utredningar som föregått inrättandet av lokala råd har främst följande områdesindelningar diskuterats:

”Gamla” kommundelar Valkretsar och valdistrikt Församlingar Socialdistrikt Stadsdelar Rektorsområden.

Av dessa har de tre förstnämnda spelat den största rollen för de förslag som sedan genomförts. I den allmänna debatten har även diskuterats att avgränsa verksamheten till sammanhängande bostadsområden. Men detta har hittills inte på allvar diskuterats i de kommuner utredningen har studerat.

Erfarenheterna från den områdesindelning som tillämpats tyder på att områdena inte sällan omfattat alltför stora arealer och för stort antal medborgare. Informationsverksamheten har därför varit svår att få att fungera. I många fall har det bl. a. därför varit svårt att göra de lokala rådens verksamhet känd bland allmänheten. Av betydelse i detta sammanhang är emellertid även det ringa antalet ledamöter i organen. Det har således varit vanligt att råden bestått av 5—7 ledamöter, som haft upp till 5 000—10 000 invånare inom sitt område.

Eftersom vi tidigare förordat att organ av detta slag skall ges rådgivande och informerande funktioner är det rimligt:

Cl att eftersträva något mindre områden än som hittills varit fallet och ta större hänsyn till samhörighet och gemenskap och/eller Batt låta råden bestå av flera ledamöter än som hittills varit fallet. Det synes vara en fördel att råden i vissa större områden får upp till 15—20 ledamöter.

En fördel med att inte centralt bestämma någon områdesindelning är att kommunerna kan skapa sig en mera flexibel organisation. Om erfarenheterna visar att man bör ändra på områdesgränserna är detta förhållandevis okomplicerat.

Valsätt och sammansättning

I diskussionen om kommundelsorganen har det framkommit delvis olika uppfattningar om hur de bör utses. Några har menat att ledamöterna inte enbart borde representera de politiska partierna utan att även föreningar och opinionsgrupper borde få utse ledamöter.

En förhärskande mening har varit att den representativa demokratin inte skall överges. Inom denna ram kan emellertid diskuteras olika valsätt, som i olika hög grad är beroende av de frågeställningar som skisserats i det föregående.

I huvudsak brukar man vid valet av samhällsorgan skilja mellan direkta och indirekta val. I det förstnämnda fallet sker valet genom de s.k. allmänna valen. Den ordningen tillämpas för de beslutande församlingar- na på olika nivåer; riksdagen, landstinget och kommunfullmäktige. Valet sker på en och samma dag. För de kyrkliga primärkommunernas

beslutande organ sker valet i det fristående kyrkofullmäktigevalet.

Huvudprincipen är att endast de beslutande organen, som i vårt land har egen beskattningsrätt, väljs genom direkta val. Valhandlingen innebär ett politiskt ansvarsutkrävande från medborgarna av de valda representan- ternas beslutsfattande. De förtroendevalda i kommunerna ansvarar för ett område som genom lagar och författningar är avgränsat iförhållande till landstingens och riksdagens ansvarsområden.

De lokala organ som diskuterats i det föregående år av annan karaktär än de beslutande församlingarna som beskrivits ovan och där direkta val tillämpas. En viktig principiell fråga är då om samma krav alltid måste ställas på organ som direktväljes. Man kan konstatera att det i vissa länder tillämpas direktval till organ, som t. ex. inte har egen beskattningsrätt. En viktig förutsättning är emellertid att en något så när klar gränsdragning kan göras. Det förefaller även rimligt att ett organ som direktväljes har en egen ekonomisk resurs att ansvara för inför väljarna: t.ex. en given ekonomisk ram.

Utifrån praktiska utgångspunkter måste emellertid även andra aspekter vägas in. Främst gäller att direktval ställer stora krav på likformighet. Antalet ledamöter måste relateras till invånarantal. De lokala områdena måste anpassas till valkretsar/valdistrikt. Det innebär förhållandevis stora områden som måste fastställas av statliga myndigheter. Områdesindel- ningen måste vara totaltäckande för kommunen om informationen om valtekniken skall kunna ske. Starka skäl talar från kommunalvalssyn- punkt för att lokala organ med ungefär samma uppgifter måste inrättas i alla kommuner. Om valen skall ske endast i vissa kommuner försvåras den valtekniska informationen.

Med hänsyn till valdeltagandet och valtekniskt sammanräkningsförfa- rande etc. är det en nackdel om fristående val skulle kunna anordnas i olika kommundelar.

El Vi anser som framgått ovan att principen om direktval inte går att förena med önskemålet att kommundelsorgan skall vara fakultativa och att kommunerna själva skall få bestämma områdesindelningen. Vi anser därför att indirekt val skall tillämpas.

Ett motiv för att ha direktval är att de lokalt förtroendevalda skall bli partipolitiskt representativa för det egna området. Sannolikt skulle det även innebära att de förtroendevalda blev mera kända bland allmänheten. Om den förstnämnda aspekten tillmäts den största betydelsen skulle emellertid detta kunna arrangeras genom att ledamöterna i indirekt valda organ kunde väljas efter partifördelningen i viss kommundel. Kvarstår gör dock att detta kräver en betydande uniformitet. Det skulle innebära krav på att områdesgränserna för organen fastställs efter några bestämda principer. Antalet ledamöter måste relateras till befolkningstal etc. Detta är enligt vår mening inte heller förenligt med önskemålet att kommuner— na skall ges valfrihet i valet av former.

Enligt den nuvarande ordningen kan minoriteten i kommunfullmäktige avstå från att begära proportionella val. Därvid kan partierna överens- komma om att kommundelsorganen skall avspegla den politiska samman-

sättningen i varje kommundel. Partierna kan även genom brett nomine- ringsförfarande göra att kandidaterna får förankring i den egna kommun— delen.

DVi föreslår därför att formerna för indirekta val inte skall bindas genom lagstiftning utöver vad som idag gäller. Vi finner det väsentligt att kommunerna har handlingsfrihet på denna punkt. Det innebär att en minoritet i kommunfullmäktige i praktiken har möjlighet att avgöra vilken ordning som skall tillämpas. Genom överenskommelse mellan partierna kan en direkt avspegling av kommundelarna åstadkommas.

Summering

Av den tidigare framställningen har framgått att övervägande skäl talar för att kommunerna ges så stor valfrihet som möjligt, när det gäller inrättande av övergripande lokala organ. Förutsättningarna i kommuner- na skiljer sig väsentligt åt. Erfarenheterna från de kommuner där kommundelsorgan inrättats är blandade. Vi anser därför att det är olämpligt att man från statsmakterna stipulerar att övergripande kom— mundelsorgan skall inrättas i alla kommuner i landet.

De skilda lokala förutsättningarna talar även för att man skapar en ordning, som inte binder kommunerna i alltför hög grad när det gäller själva formerna för verksamheten. Det framstår därför som ett önskemål att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva får avgöra arbetsuppgifter, områdesindelning, storlek på organen osv.

Frågan om valfrihet för kommunerna bör vägas mot vissa förvaltnings- principer och kravet på demokratiska former där det kan finnas skäl för likformighet i landet.

Främst reser sig emellertid kravet på likformighet när det gäller valsättet. En modell som innebär direkta val kräver således betydligt större uniformitet. Det gäller t. ex. områdesindelning och organens storlek.

Med hänsyn till ovannämnda resonemang förordar vi:

Clatt kommundelsorgan skall vara frivilligt för kommunerna och att kommunerna därvid själva skall bestämma arbetsformerna [___l att dessa organ i de kommuner som de inrättas i ges ökade uppgifter och utökade lokala resurser i förhållande till vad som hittills vanligen varit fallet

[latt kommunerna ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorgan skall kunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige Batt kommunerna i reglementsform anger att vissa frågor skall och andra här remissbehandlas

[latt de lokala kommundelsorganen bör utarbeta kommundelsrapport varje år I:) att dessa organ skall väljas genom indirekt val av kommunfullmäktige, samt

El att kommundelsorganen som regel bör bestå av flera ledamöter än som hittills varit fallet, omkring 15—20 ledamöter i större områden.

7.6.4. Lokala styrelser vid kommunala institutioner Allmänna fömtsdttningar

Av bakgrundsbeskrivningen framgår att lokala styrelser för kommunala institutioner kan vara aktuella för olika kommunala verksamhetsområ- den. I detta sammanhang bör till att börja med ställas frågan om sådana lokalstyrelser bör avgränsas till något eller några områden eller om de bör kunna förekomma på alla områden.

Detta sammanhänger med vilket syfte man har med denna typ av organ. En genomgång av den allmänna debatten, samt diskussionen i de kommuner där frågan aktualiserats visar att syftet främst är:

0 att knyta avsevärt flera medborgare till den kommunala verksamheten med ett eget ansvar som förtroendevalda . att dessa förtroendevalda till stor del skall kunna hämtas bland dem som utnyttjar institutionens tjänster 0 att man därigenom skall få till stånd en bredare förankring av verksamhetens inriktning . att man skall ”öppna” institutionens verksamhet genom kontakter met ”närsamhället” och 0 att man skall få till stånd en ökad medverkan från de anställda och åstadkomma en kontaktpunkt mellan dessa och medborgarna.

Det som närmast talar för att man försöker avgränsa förekomsten av lokala styrelser för institutioner är att några av dessa syften synes vara lättast att uppnå på vissa områden. Förutsättningarna för denna form av styrelser är alltså olika beroende på vilken verksamhet som bedrivs vid institutionen ifråga.

När det gäller skolans område finns som framgått av den allmänna debatten och av olika utredningars arbete ett önskemål att få till stånd en lokalstyrelse. Ett motiv har varit att ge olika intressen möjlighet att få vägas mot varandra. Ett annat är att tillföra skolarbetet erfarenheter från det omgivande samhället. I detta sammanhang är det många aspekter som gör sig gällande:

. medborgarnas allmänna inflytande över skolan . medborgarnas inflytande över skolan i egenskap av föräldrar . personalens inflytande över sin arbetssituation . elevernas inflytande över skolarbetet samt . "avnämarnas" intressen.

Verksamheten i skolan berör således en mängd olika intressen, som måste vägas mot varandra,. I huvudsak måste det ske via beslut som fattas enligt den representativa demokratin, dvs. av riksdag, kommunfull- mäktige, skolstyrelse etc. Men därutöver återstår naturligtvis ett utrymme för beslutsfattande vid enskilda skolor eller rektorsområden som kan ges olika stort innehåll.

På barnstugeverksamhetens område är förutsättningarna något annor— lunda än på skolans. Även där har i olika sammanhang, t. ex. i barnstugeutredningen, påtalats behov av att skapa nya kontaktvägar

mellan institutionerna och det omgivande samhället I detta fall harinte den allmänna debatten i så hög grad gällt fördelningen av inflytande mellan olika intressentgrupper. Främst har det gällt hur man skall kunna knyta serviceutnyttjarna, dvs. barnens föräldrar, närmare till institutio- nernas verksamhet med ett eget ansvar..

På ålderdomshem, pensionärshem etc. är förutsättningarna ytterligare annorlunda än på skolans och på barnstugeområdet. I detta fall har serviceutnyttjarna, dvs. gästerna vid hemmen, ett särskilt intresse. I detta sammanhang förekommer lokalt olika typer av organ, där man låter personalen och gästerna mötas. Det kan gälla olika former av samrådsor- gan. Men i vissa fall synes dessa organ ha en ställning som i realiteten ger dem beslutskompetens.

På fritidsanläggningar etc. kommer främst folkrörelserna som är aktiva på fritidsområdet in i bilden. I vissa kommuner har man låtit föreningar av olika slag ta hand om driften av anläggningarna. I detta fall finns även mycket stora variationer mellan olika anläggningar. Flertalet av de mindre anläggningarna har inte någon särskild personal.

På det landstingskommunala området synes det främst vara omsorgs— verksamheten och sjukvårdsinstitutioner där organ av detta slag kan diskuteras. I dessa fall utgörs serviceutnyttjarna inte sällan av personer som utnyttjar servicen vid en speciell institution under relativt kort tid. Detta växlar emellertid avsevärt mellan olika typer av institutioner.

Principiella synpunkter

Om man mera principiellt vill belysa olika aspekter på lokalstyrelser utifrån medborgarnas synvinkel kan man något förenklat utgå från olika roller:

. Som väljare uppdrar medborgarna åt de förtroendevalda att fatta de kommunala besluten. Politikerna har det totala ansvaret för att den kommunala verksamheten sköts i enlighet med medborgarmajoritetens intentioner. Rollen som väljare är sammanbunden med rollen som skattebetalare. Varje medborgare har alltså ett intresse av hur alla aktiviteter i kommunen sköts, eftersom man får vara med och bekosta verksamheten. I allmänhet har medborgaren inte enbart ett indirekt intresse att bevaka, utan ofta berörs man även mera direkt av olika beslut.

0 Som serviceutnyttjare kommer man således i direkt kontakt med ett brett fält av den kommunala verksamheten genom sig själv eller genom någon anhörig. På skolområdet kan det gälla som förälder eller elev. Men detta kan även vidgas till avnämargruppen, dvs. dem som skall anställa en elev efter färdig utbildning eller ansvara för praktiktid. . Som anställd hos kommunen får man en arbetstagar-arbetsgivarrelation som ger sina speciella förutsättningar.. I denna roll vill medborgaren få utrymme för vidgat inflytande över sin arbetssituation. Genom förhandlingar skapas en partssituation. Den anställde är berättigad att agera utifrån sitt eget intresse vad avser löneförmåner etc.

I principiellt hänseende uppstår naturligtvis svårigheter att klargöra hur medborgaren i dessa olika roller skall tillåtas göra sig gällande. I det följande skall anges några problemställningar i anslutning till förslag som presenterats av utredningen om skolans inre arbete (SIA) i betänkandet ”Skolans arbetsmiljö” SOU 197453.

Det inflytande som medborgarna i egenskap av väljare ”delegerar” till förtroendevalda utövas via olika kommunala organ. Genom beslut i fullmäktige och nämnder har de förtroendevalda i princip ansvaret för hela den kommunala verksamheten. Av praktiska skäl sker emellertid även en delegation från de förtroendevalda till de anställda. Enligt lagbestämmelser skall detta ske restriktivt, men i praktiken förekommer en betydande delegation i frågor av löpande karaktär..

En betydelsefull fråga i detta sammanhang är på vilket sätt de förtroendevaldas intentioner skall komma till uttryck i den löpande kommunala verksamheten. Detta problem åskådliggörs inte minst genom det förslag till lokala organ, som SIA-utredningen framlagt. I det fallet har man utgått från att det inte finns något behov av reglerade kontaktvägar mellan det centrala organet och den s. k. bestyrelsen. Det förutsätts inte att någon person från Skolstyrelsen skall finnas med i det lokala organet.

Detta tillsammans med den vidgade beslutskompetensen med s. k. fri resursanvändning vid skolorna som föreslagits av SIA-utredningen reser flera principiella frågeställningar. Förslaget innebär bl. a. att formerna för och omfattningen av åtgärder för studiesvaga elever i hög grad skall få avgöras vid varje skola. Frågan gäller då

0 om detta berör allmänintresset . om det är ett intresse enbart för föräldrar till barn som för tillfället går i skolan, eller 0 om det är ett intresse enbart för den pedagogiska personalen.

Huvudfrågan gäller vem som har ansvaret inför väljarna om oenighet råder. Vi anser att det är väsentligt i detta sammanhang att de förtroendevalda har möjlighet att utöva det politiska ansvar som de anförtrotts.

Även inflytandet i egenskap av serviceutnyttjare erbjuder problem av både principiell och praktisk natur. I många fall är det svårt att avgränsa vilka som skall betraktas som serviceutnyttjare. Dessutom kan gruppen serviceutnyttjare vara en heterogen grupp. Även i detta fall förefaller det naturligt att åskådliggöra problemet i anslutning till SIA-utredningens förslag.,

Det är väsentligt att det förekommer ett utbyte mellan föräldrar och lärare om barn i yngre skolåldern. Det är vidare lika naturligt att motsvarande utbyte även utvecklas mellan elever och lärare högre upp i åldrarna. Det måste således finnas former där ett sådant ömsesidigt utbyte får finnas. Men vi anser inte detta innebär att rollen som serviceutnyttjare skall utgöra grunden för representation i organ med beslutskompetens. I detta sammanhang bör uppmärksammas att en stor del av medborgarnas kontakter med de förtroendevalda just gäller

erfarenheter som de fått som serviceutnyttjare. Om man således väljer egenskapen att vara serviceutnyttjare som utgångspunkt för representa- tion införs en ny princip i offentlig verksamhet. Den överensstämmer inte med den representativa demokratins principer.

Det som framför allt är av intresse att uppmärksamma i detta sammanhang är bl. a.:

0 hur man avgränsar dem som skall betraktas som serviceutnyttjare . hur valet skall ske av dem som skall representera serviceutnyttjarna och

0 hur ansvarsutkrävandet skall ske av dem som representerar serviceut— nyttjarna

Inflytandet i egenskap av anställd tar sig idag uttryck i många former. De anställda uppträder i olika roller;

. som chefstjänstemän som bereder ärenden inför nämnderna . som ansvariga för den kommunala förvaltningens verkställighet . som anställda som vid skolor, daghem, ålderdomshem etc. svarar för driften och verksamheten där.

De anställdas inflytande tar sig därför även olika uttryck för olika grupper. Det gäller via olika former av samråd. Men det gäller också enligt de avtal som i dag anger ett visst förfarande t.ex. vid anställning, anställnings upphörande och andra personalpolitiska frågor.

Den principiella frågan i detta sammanhang är hur det företagsdemo- kratiska inflytandet skall avvägas mot allmänintresset, dvs. via det politiska inflytandet. I allmänhet torde ett ökat inflytande från de anställdas sida innebära att kommunen som arbetsgivare tillgodogör sig erfarenheter som kommer det allmänna till del. Men det kan naturligtvis även uppstå situationer då det företagsdemokratiska önskemålen kan komma i kollision med det som tidigare benämnts som allmänintresset.

En inte ovanlig föreställning i debatten har varit att det skall gå att göra någon enkel gränsdragning mellan politiskt och företagsdemokra- tiskt inflytande. Härvid har man ansett att de förtroendevalda skall ”ange målsättningen, dra upp riktlinjer etc.”, samt ”fatta de avgörande politiska besluten”. De anställda skall sedan inom den ram som dragits upp försöka uppfylla dessa mål.

Detta väcker emellertid en lång rad frågor. Är det möjligt att ge en så entydig målsättning att inte något tvivel råder i enskilda situationer om vilka beslut som skall fattas? Kan de förtroendevalda göra upp målsätt- ningen utan att ha en nära förankring i verksamheten? Är det möjligt att generellt definiera vad som är politiska beslut? Om medborgarna när man upplever dagliga problem möts av beskedet att dessa frågor inte är politiska och därför inte berör de förtroendevalda, hur kommer det att påverka de förtroendefulla kontakterna dem emellan?

När det gäller det företagsdemokratiska inflytandet i den kommunala verksamheten förefaller det således utomordentligt svårt att dra en skarp gräns. I de kommunalanställdas arbete synes snarare ligga som en förutsättning att man måste ha ett intimt samspel med sina uppdragsgiva- re på alla nivåer. Det kan gälla såväl företrädare för de politiska organen som serviceutnyttjarna.

Olika modeller av styrelser för kommunala institutioner

Med utgångspunkt i resonemanget ovan kan man tänka sig att flertal olika modeller av styrelser vid kommunala institutioner. I detta avsnitt skall göras ett försök att renodla några alternativ;

Institutionsstyrelser av den typ som prövas i några kommuner inom ramen för de regler som gäller för fakultativa nämnder är som framgått ovan politiskt förtroendevalda organ (modell 1). Det innebär att val— resultatet avspeglar sig i organets sammansättning.

En annan variant av lokalstyrelse är den som föreslagits av SIA-utred- ningen och som benämns bestyrelse. Detta organ föreslås bli sammansatt av företrädare för olika intressegrupper inom skolans värld. Rektor, lärare, övrig personal, elever och föräldrar delar på de olika platserna.

Detta organ karakteriseras av att det inte består av några medborgare som svarar för det s. k. allmänintresset.. I det följande benämnes denna typ av organ för intressentgrupperat organ (modell 2).

En mellanform ”av dessa båda typer är att såväl politiskt förtroende- valda och personer utsedda av intressentgrupper finns företrädda. I detta fall skulle man försöka tillgodose både det allmängiltiga medborgar- intresset, samt andra intressen som en medborgare kan ha i olika roller. Denna typ av organ kan benämnas förtroendevalt och intressegrupperat organ (modell 3).

Inom ramen för de båda sistnämnda modellerna kan man tänka sig olika alternativ beroende på den närmare fördelningen av ledamöterna. För den principiella diskussionen torde det emellertid räcka med de som skisserats ovan.

I det följande skall ges några allmänna synpunkter i anslutning till de

olika modeller som beskrivits ovan. Det kan till att börja med konstateras att det i flera fall rör sig om relativt oprövade vägar i det kommunala livet.

En betydelsefull fråga i detta sammanhang är vilka befogenheter som bör och kan ges organ av det slag som här diskuteras. Detta samman- hänger i sin tur intimt med sammansättningen av organen. Om man finner det möjligt och önskvärt att lägga frågor på dessa styrelser, som innebär ett fritt användande av resurser i enlighet med vad som diskute- rats på skolans område i samband med SIA—utredningen och SSK—utred- ningen, synes detta tala för modell 1, dvs. ett politiskt förtroendevalt organ. I dessa fall är man inne på avvägningar, som det kan råda mycket delade meningar om i väljarkåren. Det framstår som olämpligt att lägga sådana uppgifter på ett organ med representanter för olika intresse— grupper. Det torde således inte räcka med att de politiska organen anger en målsättning för verksamheten. Preciseringen i målet, samt möjlig— heterna till uppföljning synes vara alltför begränsade.

Om man däremot väljer att förbehålla den betydelsefulla prioriteringen etc. till de beslutande församlingarna och respektive facknämnder kan diskussionen föras från andra utgångspunkter. Om organet kommer att ägna sig åt löpande förvaltningsgöromål, som till stor del kommer att beröra de anställdas dagliga arbete, ökar kravet på representation från de anställda. Även önskemålet att få med representanter för serviceutnytt- jarna, t. ex. gäster vid ett ålderdomshem, ökar.

Med utgångspunkt i den redovisning som skett i det föregående angående motiven för lokalstyrelser vid kommunala institutioner bör i detta sammanhang uppmärksammas:

att motivet som regel varit att öppna nya kontaktvägar, samt tillföra institutioner erfarenhet.

Detta talar för att allmänintresset finns representerat i styrelserna i form av förtroendevalda. Det gäller oavsett om de således ges en förhållandevis ”smal” beslutskompetens, eller om de ges ”vidsträckt egen kompetens”.

Vi anser därför inte att begränsningen till enbart personal och serviceutnyttjare är rimlig när det gäller lokalstyrelser vid institutioner, Det finns naturligtvis frågor som huvudsakligen berör dessa grupper. Men dessa torde vara av en sådan karaktär att de inte behöver behandlas i särskilda styrelser.

Det förefaller således svårt att inom ramen för den verksamhet som i dag bedrivs vid kommunala institutioner avgränsa frågor som enbart berör personal och serviceutnyttjare. Särskilt gäller det om syftet är att öppna nya kontaktvägar och tillföra institutionerna ytterligare erfaren- heter. Vi anser att modell 2, s.k. intressegrupperat organ, är svårt att förena med de kommunaldemokratiska principer som karakteriserar den kommunala verksamheten i vårt land.

Frågan huruvida de lokala organen vid institutionerna bör bestå enbart av politiskt förtroendevalda eller om även andra bör vara med kan inte besvaras generellt. I detta sammanhang måste man utgå från dels de

uppgifter som idag är anknutna till institutionerna, dels om det går att föra dit ytterligare uppgifter.

En genomgång av olika kommuner, med en analys av vilka besluts- funktioner som skulle kunna ligga vid institutionerna, har utförts. Därvid har framkommit att det i dag finns en betydande variation mellan kommunerna. [ vissa kommuner har man redan nu en betydande beslutskompetens t. ex. vid daghem, ålderdomshem. I andra har man en mera centraliserad förvaltningsstruktur.

[ samband med de lokala utredningar som skett i ett antal försöks- kommuner har kunnat konstateras:

att området