Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller förslag till lag. om kreditpolitiska medel och till vissa följdändringar i bl. a. banklagstiftningen.

Lagen om kreditpolitiska medel föreslås ersätta de nuvarande kredit- politiska lagarna från år 1962, dvs. likviditets— och kassakvotslagen, placeringskvotslagen och ränteregleringslagen. Den nya lagen skall lik— som dessa ha karaktär av fullmaktslag. För tillämpning av lagen krävs förordnande av regeringen. På framställning av fullmäktige i riksban- ken kan förordnande om kreditpoiitiskt medel meddelas, om det be- hövs för att uppnå de mål som fastställts för riksbankens penningpoli- tiska verksamhet.

Den gällande kreditpolitiska lagstiftningen utmärks av en långt gående detaljreglering i fråga om de olika kreditpolitiska medlen. I den före- slagna iagen anges i princip endast ramar och riktlinjer för lagens tili- lämpning. [ övrigt överlåts det på riksbanken att utfärda behövliga föreskrifter.

Den föreslagna lagen upptar kreditpolitiska medel som svarar mot dem som ingår i den nuvarande lagstiftningen, dvs. likviditets- och kassa- krav, placeringsplikt, emissionskontroll och räntereglering. Ytterligare två instrument föreslås ingå bland de lagreglerade kreditpolitiska medlen. nämligen utlåningsreglering för kontroll av bankinstitutens utlåning och särskild placeringsplikt för tryggande av bostadsbyggandets försörjning med byggnadskrediter.

Mot bakgrund av den år 1968 genomförda samordningen av bank- institutens rörelseregler har den föreslagna lagen i princip utformats

1. Riksdagen 1974.1 mm!. Nr 168

• Sida 2
•  Original

Prop. 1974: 168 ?.

enhetligt för de olika bankinstitutsgrupperna. Den nuvarande särskilda regeln för Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank vid tillämpning av likviditetskrav föreslås dock bli överförd till den nya lagen. Vidare finns liksom hittills möjlighet för riksbanken att i olika hänseenden differentiera föreskrifter, om det är motiverat av hänsyn till skillnader mellan olika instituts verksamhet.

De nuvarande kreditpolitiska lagarna är tidsbegränsade. Efter beslut av 1974 års vårriksdag gäller de tills vidare, dock längst till utgången av juni 1975. Den nya lagen föreslås gälla utan tidsbegränsning och träda i kraft den 1 januari 1975.

• Sida 3
•  Original

Prop. 1974: 168 3

25. I denna lag förstås med

]. bank-institut: bankaktiebolag, sparbank och centralkassa för jord- brukskredit,

2. försäkringsinstitut: allmänna pensionsfonden och försäkringsföre— tag med svensk koncession,

3. kreditinstitut: bankinstitut, jordbrukskassa, kreditaktiebolag, för- säkringsinstitut, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna, Svens- ka skeppshypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa.

3 5 Om det behövs för att uppnå de mål som fastställts för riks- bankens penningpolitiska verksamhet, kan regeringen på framställning av fullmäktige i riksbanken förordna att riksbanken får använda kredit- politiskt medel.

Förordnande om utlåningsreglering, placeringsplikt eller ränteregle- ring får meddelas endast om synnerliga skäl föreligger.

4 & Förordnande kan avse ett eller flera slag av bankinstitut, för- säkringsinstitut eller annat kreditinstitut och, i fråga om emissionskon- troll och räntereglering, även annan.

Förordnande om utlåningsreglering eller räntereglering skall begrän- sas till viss tid, högst ett år. Förordnande om annat kreditpolitiskt medel gäller tills vidare, högst tre år. Det kan dock bestämmas att gälla viss tid, likaledes högst tre år.

5 5 Har förordnande om kreditpolitiskt medel givits, meddelar riks- banken de föreskrifter som behövs för användningen av sådant medel.

65. I fråga om likviditetskrav. kassakrav. utlåningsreglering, place- ringsplikt eller räntereglering får riksbanken

1. begränsa användningen till ett eller flera slag av institut,

2. undantaga visst institut, om särskilda skäl föreligger,

3. utfärda olika föreskrifter för skilda institut.

Likviditetskrav

7 & Förordnande om likviditetskrav kan avse bankinstitut.

8 % Med likviditetskrav avses att bankinstituts likvida medel vid viss tidpunkt skall uppgå till ett belopp som svarar mot viss andel, högst femtio procent, av institutets förbindelser med de avdrag och undantag som riksbanken anger enligt 9 5 4 och 5.

• Sida 4
•  Original

Prop. 1974: 168

9 g Riksbanken anger

1. den tidpunkt då likviditetskrav skall vara uppfyllt (beräknings- tidpunkt).

2. det procenttal som skall gälla för likviditetskravet,

3. vilka tillgångar som får räknas som likvida medel.

4. vilka skulder som skall avdragas från summan av tillgångarna en- ligt 3,

5. i vad mån undantag från förbindelserna får göras. Som likvida medel skall alltid räknas skattkammarväxlar, obligationer och andra förbindelser som utfärdats av staten samt obligationer som ut- färdats av Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bostads- kreditkassan eller Sveriges allmänna hypoteksbank eller av kreditaktie— bolag och som avser bostadskreditgivning.

10 5 I fråga om bankaktiebolag, vars förbindelser huvudsakligen ut- göres av inlåning från en särskild grupp av bankinstitut, gäller att sådan inlåning avdrages från summan av de likvida medlen endast i den mån tillgodohavande hos institut i gruppen upptagits som likvida medel.

Beträffande bankaktiebolag på vilket första stycket äger tillämpning får riksbanken föreskriva högre procenttal än som anges i 8 $.

Kassakrav

11 å Förordnande om kassakrav kan avse bankinstitut.

12 5 Med kassakrav avses att bankinstituts medel, som innestår på checkräkning i riksbanken, ökade med inneliggande kassa i den mån denna enligt 13 så får medräknas, vid viss tidpunkt skall uppgå till ett belopp som svarar mot viss andel, högst femton procent, av institutets förbindelser med de undantag som riksbanken anger enligt 13 & 4.

13 % Riksbanken anger

1. den tidpunkt då kassakrav skall vara uppfyllt (beräkningstidpunkt). 2. det procenttal som skall gälla för kassakravet,

»

3. i vad mån inneliggande kassa får medräknas för uppfyllande av kassakrav,

4. i vad mån undantag från förbindelserna får göras.

Utlåningsreglering 14 % Förordnande om utlåningsreglering kan avse bankinstitut.

15 % Med utlåningsreglering avses att ett högsta belopp (maximibe- lopp) fastställes för

. 1. utlämnade lån, 2. beviljade men ej utlämnade län, eller för 3. garantiförbindelser som är knutna till kreditgivning.

16 & Riksbanken fastställer för viss tidpunkt (beräkningstidpunkt) el- ler för viss tidsperiod (beräkningsperiod) maximibelopp enligt 15 _S i förhållande till lånens eller garantiförbindelsernas storlek vid viss tid— punkt eller på annat sätt. Därvid får riksbanken ge skilda regler för utlåning eller garantiförhindelser avseende olika ändamål.

• Sida 5
•  Original

Prop. 1974: 168 5

Emissionskontroll

17 5 Med emissionskontroll avses att obligationer, förlagsbevis eller andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev ej får utan till- stånd av riksbanken utges av annan än riksgäldskontoret och att andra skuldebrev, som ej avser inlåning på räkning från allmänheten, ej får utan sådant tillstånd utges av kreditinstitut.

18 % Riksbanken anger vilka slag av värdepapper som ej får utges utan tillstånd enligt 17 å och från vilken tidpunkt emissionskontrollen gäller.

Allmän placeringsplikt

19 & Förordnande om allmän placeringsplikt kan meddelas för att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostadsbyg- gandet. Sådant förordnande kan avse bankinstitut eller försäkrings- institut.

20 % Med allmän placeringsplikt avses att ökningen under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) av bankinstituts eller försäkringsinstituts prioriterade placeringar skall utgöra antingen en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar eller, i fråga om bankinstitut, en viss andel av institutets totala placeringar.

21 & Riksbanken anger vilka placeringar som är prioriterade och hur underlaget för beräkningen av placeringsplikten skall bestämmas.

Särskild placeringsplikt

22 & Förordnande om särskild placeringsplikt kan meddelas för att tillgodose behovet för bostadsbyggandet av kredit under byggnadstid (byggnadskredit). Sådant förordnande kan avse bankinstitut.

23 5 Med särskild placeringsplikt avses skyldighet för bankinstitut att lämna byggnadskredit för särskilt angivet byggnadsföretag, för vil— ket statligt bostadslån utgår eller kommer att utgå och för vilket kom- munal borgen föreligger.

24 5 Riksbanken anger vilket eller vilka bankinstitut som skall lämna byggnadskredit för visst byggnadsföretag.

Räntereglering

25 & Förordnande om räntereglering kan avse kreditinstitut och, i fråga om inlåning, även annan som driver inlåning på räkning av det slag bank allmänneligen begagnar.

26 5 Med räntereglering avses att högsta eller lägsta ränta fastställes för inlåning eller att högsta ränta fastställes för utlåning av pengar. Sådan reglering omfattar ej ränta som fastställts i särskild ordning eller som beräknas enligt särskilda bestämmelser.

Med ränta likställes varje annan gottgörelse, som utgör ersättning vid lån av pengar.

• Sida 6
•  Original

Prop. 1974: 168 6

27 å Riksbanken får bestämma olika räntor för skilda slag av in- eller utlåning.

Uppgiftsskyldigliet

28 & Kreditinstitut skall efter anmodan av riksbanken lämna de upp— gifter som riksbanken anser nödvändiga för att bedöma om kreditpoli- tiskt medel behöver användas eller för att tillämpa meddelat förord- nande. Uppgiftsskyldighet som sagts nu åligger även annan som kan omfattas av förordnande enligt 25 &.

Riksbanken får föreskriva att uppgift om ränteändring skall lämnas senast femton dagar före ändringen.

Om skyldighet att hålla vissa uppgifter hemliga finns bestämmelser i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank.

Särskild avgift

29 & Kreditinstitut eller annan, som åsidosätter föreskrift som med- delats med stöd av förordnande enligt denna lag, skall till statsverket erlägga särskild avgift.

Fråga om särskild avgift prövas av riksbanken.

30 & Särskild avgift skall utgöra, vid åsidosättande av föreskrift i frå- ga om

1. likviditets- eller kassakrav, ett belopp som svarar mot ränta på underskottet för tiden från föregående beräkningstidpunkt eller, om tidigare beräkning ej skett, från det föreskriften trätt i tillämpning, var- vid räntesatsen för år får i fråga om likviditetskrav överstiga riksban- kens diskonto med högst tre procentenheter och i fråga om kassakrav uppgå till högst två gånger diskontot,

2. utlåningsreglering, ett belopp som för tiden från föregående be- räkningstidpunkt eller, om tidigare beräkning ej skett, från det före- skriften trätt i tillämpning eller för beräkningsperiod svarar mot ränta på det belopp med vilket utlåningen överskridit fastställd gräns, varvid räntesatsen för år får med högst tre procentenheter överstiga riksban- kens diskonto,

3. emissionskontroll, högst två procent av hela lånesumman för varje år av den för lånet bestämda längsta löptiden,

4. allmän placeringsplikt, ett belopp som för beräkningsperiod svarar mot ränta på den del av ålagd placeringsplikt för perioden eller för pe- rioden och tidigare beräkningsperioder sammantagna som ej uppfyllts. varvid räntesatsen för år får med högst tre procentenheter överstiga riksbankens diskonto,

5. särskild placeringsplikt, högst fem procent av den del av ålagd placeringsplikt som ej uppfyllts,

6. räntereglering, två gånger det belopp med vilket räntan avvikit från den ränta som skolat utgå enligt fastställd räntesats.

Vid tillämpning av första stycket 1 får utjämning ske mellan över- skott och underskott under två eller flera perioder och räntan beräknas på det genomsnittliga underskottet.

31 % Föreligger särskilda skäl får särskild avgift nedsättas eller efter- ges.

• Sida 7
•  Original

Prop. 1974: 168 7

Straff m. rn.

32 5 Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift i samband med fullgörande av skyldighet enligt 28 5 första stycket dömes till böter, om gärningen ej är belagd med straff i brotts- "balken.

I ringa fall dömes ej till ansvar.

33 % Mot riksbankens beslut enligt denna lag får talan ej föras.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1975. Genom lagen upphäves

1. likviditets- och kassakvotslagen (1962: 256),

2. placeringskvotslagen (1962: 257) och

3. ränteregleringslagen (1962: 258).

De upphävda lagarna gäller dock i fråga om förhållande, som hänför sig till tiden före den 1 januari 1975.

Den nya lagen gäller redan före nämnda dag i fråga om åtgärd, som behövs för tillämpningen därefter.

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank

Härigenom förordnas att 35 & lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ssg1

Följande ärenden i riksbanken skola hållas hemliga: kreditärcnden och sådana ärenden, som omförmälas i 14—16 55, ävensom andra ärenden, som röra kunders förhållanden till riksbanken eller annan kre- ditinrättning; ärenden av penningpolitisk natur beträffande vilka full- mäktige finna, att deras offentliggörande kunde medföra skada för riks- banken: frågor om tillverkning och kontroll av bankscdlar samt om vården av riksbankens behållningar.

Utöver vad som följer av första stycket skola ärenden enligt lagen (1974.-000) mn kreditpolitiska medel hållas hemliga, såvitt avser uppgifter om kreditinstituts eller annan uppgifrxskyldigs affärs— eller driftförhållanden, dock endast i den mån uppgifternas offentliggö- rande knnna vara till skada för den uppgiftsskyldige.

1 Senaste lydelse 1970: 280.

• Sida 8
•  Original

Prop. 1974: 168

Nuvarande lydelse

Överläggningar och beslut i så- dana frågor skola upptagas i sär- skilt protokoll, vars innehåll ej må yppas förrän femtio år efter pro- tokollets datum, där ej riksdagens finansutskott, dess revisorer eller fullmäktige i riksbanken anse så- dant tidigare kunna ske utan ska- da för riksbanken.

F öreslageu lydelse

Överl'a'ggningar och beslut i frå- gor, som avses i första eller andra stycket, skola upptagas i särskilt protokoll, vars innehåll ej må yp- pas förrän fcmtio år efter proto- kollets datum, där ej riksdagens finansutskott, dess revisorer eller fullmäktige i riksbanken anse så- dant tidigare kunna ske utan ska- da för riksbanken eller för upp- giftsskyldig som avses i andra stycket.

Denna lag träder i kraft den i januari 1975.

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1937 : 249) om inskränkningar i rätten att ut-

bekomma allmänna handlingar

Härigenom förordnas att 31 5 lagen (1937: 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 315

Handlingar i ärenden, om vil- kas hemlighållande stadgas i lagen för Sveriges riksbank, må ej utan tillstånd av fullmäktige i riksban- ken eller av riksdagens finansut- skott eller revisorer utlämnas tidi- gare än femtio år efter handling- ens datum.

Handlingar i ärende eller del av ärende, om vars hemlighållan- de stadgas i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank, må ej utan till- stånd av fullmäktige i riksbanken eller av riksdagens finansutskott eller revisorer utlämnas tidigare än femtio år efter handlingens da- tum.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1975.

1 Lagen omtryckt 1971: 203.

• Sida 9
•  Original

Prop. 1974: 168 9

4. Förslag till Lag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse

Härigenom förordnas att 91 & lagen (1955: 183) om bankrörelse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

91%

Jämte vad i bokföringslagen är stadgat skola i avseende å bankaktie- bolags inventarium, balansräkning samt vinst- och förlusträkning gälla följande bestämmelser.

1 mom. Tillgångarna må, såframt ej nedan annorlunda stadgas, icke upptagas vare sig över verkliga värdet eller till högre belopp än det var- till kostnaderna för deras anskaffning uppgått.

2 mom. Andra tillgångar än sådana, som äro avsedda till stadigva- rande bruk för bankbolaget, må, såframt upplysning om förhållandet lämnas i förvaltningsberättelsen, upptagas till högre belopp än som mot- svarar kostnaderna för deras anskaffning, dock ej över verkliga värdet.

Räntebärande obligation som avses i 57 _6 första stycket A 2 eller B ] må upptagas till ett vär- de (medeltalsvärde) som grundas på medelräntan wider de senaste tio åren på obligationer utfärdade av staten, Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa och Sveriges allmänna hypoteksbank. Medel- zalsvärdet fastställes av tillsyns- myndigheten.

.,

:» mom. Hava under räkenskapsåret kostnader nedlagts för förbätt- ring å tillgång avsedd till stadigvarande bruk för bankbolaget eller hava sådana kostnader balanserats från tidigare räkenskapsår, må de inräk— nas i anskaffningskostnaderna.

Tillgång varom nu sagts må ej eljest upptagas till högre belopp än det vartill den var uppförd i närmast föregående balansräkning. Dock må tillgång, vilken måste anses äga ett bestående värde väsentligt översti- gande nämnda belopp, upptagas till högst detta värde, såframt tillsyns- myndigheten medgivit uppskrivningen. I fråga om fast egendom må ej i något fall uppskrivning ske över senast fastställda taxeringsvärdet.

4 mom. Osäkra fordringar skola upptagas högst till det belopp varmed de beräknas komma att inflyta. Värdelösa fordringar må icke upptagas såsom tillgång.

5 mom. Kostnader för bolagsbildningen eller för ökning av aktiekapi- talet, så ock förvaltningskostnader må icke upptagas såsom tillgång.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1975 och tillämpas första gång- en vid bokslutet för år 1974.

• Sida 10
•  Original

Prop. 1974: 168 10

5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1955: 416) om sparbanker

Härigenom förordnas att 48 & lagen (1955: 416) om sparbanker skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

48 51

Jämte vad i bokföringslagen är stadgat skall i fråga om sparbanks balansräkning gälla:

1. Tillgångar, avsedda till stadigvarande bruk för sparbanken. må ej i vidare mån än som betingas av förbättringar, som nedlagts å desam- ma, i balansräkningen för det år, varunder de förvärvats, upptagas till högre värde än som motsvarar kostnaderna för deras förvärvande och därefter till högre värde än det, vartill de varit uppförda i närmast föregående balansräkning. Är det verkliga värdet lägre än det belopp. vartill dylik tillgång sålunda upptagits, skall å tillgången årligen av- skrivas vad som motsvarar dess av ålder och nyttjande eller annan där- med jämförlig orsak uppkomna värdeminskning. Utan hinder av vad nu sagts må fast egendom, avsedd till stadig- varande bruk för sparbanken, eller tomträtt till fastighet, avsedd för sådant ändamål, för täckande av förlust å sparbankens rörelse upp- skrivas högst till det bestående värde, tillgången i fråga måste anses äga, såframt tillsynsmyndigheten medgivit uppskrivningen. I intet fall må dock uppskrivning ske över senast fastställda taxeringsvärdet å den fasta egendomen eller, vad gäller tomträtt, å byggnad eller byggnader. som utgöra tillbehör till tomträtten. Vad sålunda stadgats skall äga motsvarande tillämpning å aktie, som omförmäles i 24 å första styc- ket 2.

2. Beträffande andra tillgångar än som nämnts under 1 gäller att de ej må upptagas över verkliga värdet. För fordran, som förfaller eller kan av sparbanken uppsägas till betalning först efter längre tid än ett år, må värdet icke sättas högre än att avkastning erhålles efter en ränte- fot, som svarar mot det allmänna ränteläget. Närmare föreskrifter om värderingen av här avsedda fordringar meddelas årligen av tillsyns- myndighcten. Osäkra fordringar skola upptagas högst till det belopp, varmed de beräknas komma att inflyta. Värdelösa fordringar må icke upptagas såsom tillgång.

Utan hinder av vad nu sagt:. må räntebärande obligation som avses i 26 39 första stycket A 2 eller B 1 upptagas till ett värde (medeltalsviirde) som grundas på tnedell'iintan under de senaste tio åren på obligationer utfärdade av staten, Konungariket Sveriges stads/zypotekskassa och Sveriges

1 Senaste lydelse 1968: 602.

• Sida 11
•  Original

Prop. 1974: 168 11

Nuvarande lydelse F äreslagen lydelse

allmänna hypoteksbank. M edel- Ials värdet fastställes av tillsyns- myndigheten.

3. l stället för avskrivning å tillgångs värde må motsvarande belopp kunna uppföras å särskilt värdeminskningskonto. Minskning av värde- minskningskonto är medgiven, där avskrivning med samma belopp sker å motsvarande tillgång, så ock i den mån, enligt vad förut i denna paragraf är sagt, hinder ej möter för uppskrivning av tillgång samt minskning av värdeminskningskonto sker i stället för sådan uppskriv- ning.

4. Avskrivning skall avse viss tillgång eller grupp av tillgångar av likartad beskaffenhet.

5. De beIOpp, till vilka sparbankens särskilda fonder uppgå, skola vart för sig i balansräkningen uppföras bland skulderna. Benämningen fond må endast användas för grundfond, reservfond och garantifond.

6. Organisations- eller förvaltningskostnader må ej uppföras såsom tillgång.

7. Inom linjen skall anmärkas sammanlagda beloppet av sparban- kens ansvarsförbindelser, i den mån de icke upptagits bland skulderna. Tillika skall inom linjen upptagas av sparbanken ställda pantcrs sam- manlagda bokförda värde. Inom linjen skola ock anmärkas de pen— sionsåtaganden, som ej upptagits bland skulderna. Ytterligare skall in- om linjen uppföras ränta å garantifond eller grundfond, som till följd av reglerna i 19 & icke kunnat utbetalas. Vad i bokföringslagen stadgas om balansräknings införande i inven- tariebok skall såvitt angår sparbanks balansräkning i stället avse dess införande i sparbankens huvudbok. Balansräkningen skall vara upp- ställd i lämpliga huvudposter. till vilka specifikationer skola finnas i handelsbok eller bilaga.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1975 och tillämpas första gången vid bokslutet för år 1974.

6. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen

Härigenom förordnas att 44 5 lagen (1956: 216) om jordbrukskasse- rörelsen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

44s

Kreditkassas tillgångar må, såframt ej nedan annorlunda stadgas, icke upptagas vare sig över verkliga värdet eller till högre belopp än det vartill kostnaderna för deras anskaffning uppgått.

Andra tillgångar än sådana, som Andra tillgångar än sådana, som aro avsedda till stad1gvarande bruk äro avsedda till stadigvarande bruk ' för kassan, må, såframt upplys— för kassan, må, såframt upplyf-

• Sida 12
•  Original

Prop. 1974: 168

Nuvarande lydelse

ning om förhållandet lämnas i för- valtningsberättelsen, upptagas till

12

Föreslagen lydelse

ning om förhållandet lämnas i för- valtningsbcrättelsen, upptagas till

högre belopp än som motsvarar kostnaderna för deras anskaffning, dock ej över verkliga värdet.

högre belopp än som motsvarar kostnaderna för deras anskaffning, dock ej över verkliga värdet. Rän- !ebiirande obligation som avses i 34 &? första stycket A 2 eller B ] må (lock upptagas till ett värde (ntedeltalsvit'rde) som grundas på .Incdelräntan under de senaste tio åren på obligationer utfärdade av staten, Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa och Sveriges allmänna It)-'poteksbank. Åledel- talsvärdet fastställes av tillsyns- myndigheten.

Hava under räkenskapsåret kostnader nedlagts för förbättring på tillgång avsedd till stadigvarande bruk för kassan eller hava sådana kostnader balanserats från tidigare räkenskapsår, må de inräknas i an- skaffningskostnadema. Tillgång varom nu sagts må ej eljest upptagas till högre belopp än det vartill den var uppförd i närmast föregående balansräkning. Dock må tillgång, vilken måste anses äga ett bestående värde väsentligt överstigande nämnda belopp, upptagas till högst detta värde, såframt tillsynsmyndigheten medgivit uppskrivningen. I fråga om fast egendom må ej i något fall uppskrivning ske över senast fast- ställda taxeringsvärdet.

Osäkra fordringar skola upptagas högst till det belopp varmed de beräknas komma att inflyta. Värdelösa fordringar må icke upptagas såsom tillgång.

Förvaltningskostnader må icke upptagas såsom tillgång.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1975 och tillämpas första gången vid bokslutet för år 1974.

• Sida 13
•  Original

Prop. 1974: 168 13

Utdrag av protokollet över finansärenden hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet den 20 september 1974. '

Närvarande: statsministern PALME, statsråden STRÄNG, JOHANS- SON, HOLMQVIST, ASPLING, BENGTSSON, NORLING, LÖF- BERG, LlDBOM, CARLSSON, GUSTAFSSON, ZACHRISSON, LEI- JON, HJELM-WALLEN.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ny lag- stiftning om kreditpolitiska medel och anför.

2.1. Inledning

De gällande tre lagarna på det kreditpolitiska området omfattar la- gen (1962: 256) om likviditetskvot och kassakvot för vissa kreditinrätt— ningar (likviditets- och kassakvotslag), lagen (1962:257) om place- ringskvot för vissa kreditinrättningar (placeringskvotslag) samt lagen

¹ Ledamöter rättschefen Kurt Malmgren, tillika ordförande, departement:- sekreteraren Hans Almgren och bankdirektören Kurt Eklöf.

• Sida 15
•  Original

Prop. 1974: 168 15

(1962:258) om räntereglering och emissionskontroll (räntereglerings- lag). Frånsett en ändring år 1964 i 6 & ränteregleringslagen är lagarna i sak oförändrade sedan deras tillkomst. Lagarna är tidsbegränsade till tre år och har förlängts åren 1965, 1968 och 1971. Vid den sista för- längningen gjordes vissa rcnt formella ändringar.

Före genomförandet av 1962 års lagstiftning på det kreditpolitiska omrädet hade under 1950-talet tillämpats ett system med överenskom- melser och rekommendationer gällande likviditetskvotcr för affärs- bankerna, andra arrangemang för att begränsa kreditgivningen och tillgodose statens och bostadsbyggandets kreditbehov samt emissions- ' kontroll. Dessutom fanns en lag om kassarescrver — lagen (1949: 314) angående rätt för Konungen att i vissa fall meddela särskilda bestäm- melser om bankaktiebolags kassareserv — och en ränteregleringslag — lagen (1951: 767) om räntereglering m.m.

Såväl likviditets- och kassakvotslagen som placeringskvotslagen till- kom cfter förslag av 1957 års kreditmarknadsutredning, vars betänkande (SOU 1960: 16) Banklikviditet och kreditprioritering behandlade utveck- lingen på kapitalmarknaden och behovet av ytterligare lagstiftning för att reglera kreditgivningen från stabiliseringspolitisk synpunkt eller i prioriteringssyfte (prop. 1962: 52, BoU 17, rskr 233). Likviditets- och kassakvotslagen ersatte 1949 års lag om kassareserver.

Ränteregleringslagen tillkom efter en utredning inom finansdeparte- mentet och ersatte 1951 års ränteregleringslag (prop. 1962: 143, BoU 17, rskr 233).

2.2. Likviditets- och kassakvotslagen

2.2.1 Allmänna motiv m. m.

Kreditpolitiska åtgärder utgör nödvändiga komplement till finans- politiken när det gäller att upprätthålla den samhällsekonomiska ba- lansen. Genom de traditionella kreditpolitiska medlen — diskonto- ändringar, centralbankens marknadsoperationer och statens låneopera- tioner — kan ränteläge och bankernas likviditet påverkas. Bakgrunden till 1962 års kreditpolitiska lagstiftning var att nämnda instrument inte ger ett tillräckligt fast grepp över kreditmarknaden. Genom föreskrifter om kassakvot ochf'eller likviditetskvot kan bankinstitutens likviditet minskas. Ett förordnande om kassakvot medför att de medel som annars varit tillgängliga för kreditexpansion tvingas in på räkning i riksbanken och genom förordnande om likviditetskvot kan man frysa fast över- likviditeten ute i banksystemet. Sekundärt har likviditetskvoten också en prioriteringseffekt för statsupplåning och bostadskrediter, eftersom statspapper och bostadsobligationer utgör huvuddelen av de likvida placeringarna.

Enligt 1 5 kan Kungl. Maj:t — i den mån det prövas oundgängligen

• Sida 16
•  Original

Prop. 1974: 168 16

nödigt för att uppnå det mål som fastställts för riksbankens penning- politiska verksamhet — på framställning av fullmäktige i riksbanken förordna om likviditetskvot eller kassakvot. Härav följer att enig- het mäste föreligga mellan regering och bankofullmäktige. Förordnan- det, som skall ange vilka kreditinrättningar det omfattar, skall avse viss bestämd tid eller gälla tills vidare. Behövliga föreskrifter för till- lämpningen skall utfärdas av riksbanken. Lagens vidare konstruktion innebär att riksbankens tillämpningsföreskrifter måste omfatta procent- talet för kassa- eller likviditetskvot, regler om beräkningstidpunkt och uppgiftsskyldighet samt den räntesats, som skall tillämpas för den av- gift som skall erläggas vid avvikelse från föreskriven kvot.

2.2.2 Av lagen omfattade kreditinrättningar (2 5, senaste lydelse 1971: 180) Likviditetskvoter kan föreskrivas för bankaktiebolag, sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. De av lagen omfattade kreditinrätt- ningarna innebar en utvidgning i jämförelse med den gamla kassa- reservlagen, som endast avsåg affärsbankerna, med den motiveringen i prop. 1962: 52 att detta skulle komma att bidraga till lagstiftningens effektivitet men också var rättvist med hänsyn till konkurrensen mellan de olika slagen av bankinrättningar. Det framhölls dock att behovet av likviditetskvoter var mest framträdande vad gällde affärsbankerna och att de ej skulle komma att vara nödvändiga för centralkassor och spar- banker, om tillfredsställande lösningar för dessa institut kunde träffas genom andra placeringsregler. Dessutom påpekades det att kvotsättning- en måste utformas olika för affärsbanker å ena sidan och sparbanker och centralkassor & den andra.

Förordnande om kassakvoter kan ges endast beträffande bankaktie- bolag. Kravet gäller här tillgodohavanden i riksbanken. 'Motivet för att sparbanker och centralkassor uteslöts såvitt avser förordnande om kassakvoter var att dessa normalt inte håller kassamedel i riksbanken utan i Sparbankernas Bank resp. Jordbrukets Bank, vilka som bank- aktiebolag kan omfattas av förordnande om kassakvoter. Före den 1 juli 1974, då postbanken gick samman med Sveriges kreditbank i den nya affärsbanken Post- och Kreditbankcn, kunde även postbanken om- fattas av förordnande om likviditets- och kassakvot.

Förordnande för bankaktiebolag, sparbanker och centralkassor kan egränsas efter institutens storlek, och i särskilt fall kan visst institut undantas.

2.2.3. Likviditetskvotens täljare (3 och 4 55, senaste lydelse av 4 5 1971 :180)

Likviditetskvot definieras som förhållandet vid en viss tidpunkt mel- lan nettobeloppet av en kreditinrättnings likvida medel och dess samt-

• Sida 17
•  Original

Prop. 1974: 168 17

liga förbindelser med vissa undantag. Till likvida medel (likviditets— kvotens täljare) räknas summan av ihuvudsak följande tillgångar:

inneliggande kassa samt medel hos riksbanken eller riks'gäldskontoret, inhemska checkar och postremissväxlar,

tillgodohavanden hos annan kreditinrättning som kan underkastas förordnande om likviditetskvot,

statens skattkammarväxlar, obligationer och andra skuldförbindelser, upptagna till marknadsvärdet,

obligationer utfärdade av Sveriges allmänna hypoteksbank, Konunga- riket Sveriges stadshypotekskassa och Svenska bostadskreditkassan eller av kreditaktiebolag för bostadskreditgivning, upptagna till marknads- värdet samt

kortfristig fordran på utländsk bank eller bankir eller i riksbanken rediskonterbara utrikes växlar.

Nettobeloppet likvida medel erhålls sedan avdrag gjorts med: skuld till riksbanken, skuld till annan kreditinrättning som kan underkastas förordnande om likviditetskvot samt

kortfristig skuld till utländsk bank.

Huvudregeln innebär alltså att de likvida medlen i stort sett utgörs av nettoställningen mot riksbanken och svenska och utländska banker, fordringar på svenska staten och innehavet av bostadsobligationer. Här- till kan läggas hypoteksbankens obligationer samt checkar och postre- missväxlar. .

Avgränsningen av de likvida medlen har gjorts enligt den generella regeln att dessa borde bestämmas dels så att en bank inte genom egna dispositioner skulle kunna påverka sin likviditetskvot för att upphäva den kreditpolitiska effekten, dels så att banken inom likviditetskvotens ram skulle kunna disponera sina likvida tillgångar rationellt. Detta blev ett av skälen till att de likvida tillgångarna kom att omfatta en vid krets av obligationer. Att bostadsobligationer inkluderades var emellertid också ett försök att stimulera affärsbankerna att köpa mer långfristiga obligationer och att engagera sig i kreditaktiebolag.

En viktig modifikation av huvudregeln gäller emellertid för bank vars inlåning huvudsakligen utgörs av inlåning från andra banker. Den in- fördes med tanke på Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank och innebär att dessas nettoskuld till sparbanker resp. centralkassor-inte in- går som en stor negativ post bland de likvida medlen utan likställs med inlåning från allmänheten.

Riksbanken kan vidare i tillämpningsföreskrifterna bestämma att vissa andra tillgångar får inräknas i bruttosumman av likvida medel eller att vissa skulder inte skall avdras vid beräkningen av nettobeloppet. Av- sikten är att ge möjlighet till viss flexibilitet i tillämpningen. F.n. är denna möjlighet utnyttjad i fråga om två tillgångsposter: lån till allmän- na pensionsfonden och lån till stadshypotekskassan.

• Sida 18
•  Original

Prop. 1974: 168 18

Slutligen bör nämnas att riksbanken kan sätta ett maximum för de nettofordringar i utländsk valuta som inräknas i täljaren. Maximum bestäms i så fall till en viss kvotdel av nämnaren.

2.2.4. Likviditetskvotens nämnare (5 5, senaste lydelse 1971: 180)

Vid beräknandet av likviditetskvotens nämnare skall från samtliga förbindelser avdras följande:

skuld som avdragits i täljaren, beviljade men icke disponerade krediter, garantiförbindelser, förlagsbevis i viss utsträckning samt lån i samband med återlån.

Riksbanken kan föreskriva att även annan förbindelse får avdragas.

2.2.5. Bestämmande av likviditetskvot (6 5 )

Likviditetskvotens storlek bestäms av riksbanken. Den är maximerad till 25 % för sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit och till 50 % för affärsbanker. Gruppindelning för olika kvotsättning kan göras av riksbanken antingen efter storleken av inrättningens samtliga förbin- delser med de i 5 & angivna undantagen eller efter rörelsens art.

2.2.6 Kassakvotens konstruktion (7 5, senaste lydelse 1971: 180).

Kassakvot definieras som förhållandet vid en viss tidpunkt mellan en kreditinrättnings på checkräkning i riksbanken innestående medel och inrättningens samtliga förbindelser med de undantag som gäller för likviditetskvotens nämnare. Kassakvotens storlek fastställs av riksban- ken. Den får inte sättas högre än 15 %.

Vad gäller kassakvotens nämnare för Sparbankernas Bank och Jord- brukets Bank framhölls i propositionen, att eftersom sparbanker och centralkassor hade undantagits från kravet på kassakvot med den mo— tiveringen att deras kassa reglerades via resp. centralinstitut, det inte var rimligt att tänka sig att undanta skulder till sparbanker eller central- kassor vid beräknandet av kassakvot. Den lösning som valdes innebär, liksom vid likviditetskvoten, att nettoskulden till sparbanker resp. cen- tralkassor ingår bland de förbindelser mot vilka kvotkravet ställs.

2.2.7. Uppgiftsskyldighet (9 5 )

För att underlätta riksbankens bedömning av om kvoter är nödvän- diga eller för att ge underlag för beräknandet av kvoten gäller, att kre- ditinrättning, som kan bli underkastad förordnande enligt lagen, är skyldig att på anfordran tillhandahålla riksbanken de härför nödvändiga uppgifterna. Uppgiftsskyldighet föreligger även om förordnande enligt lagen inte utfärdats.

Vidare gäller att riksbanken bestämmer beräkningstidpunkter och ger närmare anvisningar om uppgiftsskyldigheten. Vid tillämpningen har

• Sida 19
•  Original

Prop. 1974: 168 19

sista bankdagen i varje månad varit beräkningstidpunkt för likviditets- kvoten och varje dag för kassakvoten. Härvid har givetvis kassakvotens nämnare inte kunnat beräknas för varje dag. Nämnaren har sålunda hämtats från månadsskiftet före den kalendermånad som föregår be- räkningsdagen.

2.2.8. Sanktionsbestämmelser m.m. (10 5, senaste lydelse 1971:]80, och 11 5 )

Sanktionsbestämmelserna är utformade så att, om likviditets- eller kassakvotskraven inte är uppfyllda, ett belopp motsvarande ränta på underskottet skall erläggas till statsverket. Maximum för räntesatsen, som fastställs av riksbanken, är satt till 4 % per år för underskridande av likviditetskvot och 3 % över riksbankens diskonto för underskridan- de av kassakvot. Riksbanken kan medge att utjämning får ske mellan underskott och överskott under en viss tidsperiod.

Riksbanken kan även medge befrielse från skyldighet att betala straff- beloppet, helt eller delvis. I 10 & tredje stycket anges ett fall då sådan befrielse kan förekomma, nämligen för centralkassa under förutsättning att samtliga centralkassor sammantagna uppfyller likviditetskraven. En- ligt propositionen bör befrielse i detta fall ges regelmässigt. I övrigt stadgas att dispens får ges då särskilda skäl föranleder det. I proposi- tionen anges att denna möjlighet bör utnyttjas i undantagsfall vid oför- utsedda händelser som påverkar en banks likviditet och vid individuella övergångssvårigheter under tiden närmast efter utfärdandet av ett för— ordnande.

Riksbankens beslut kan inte överklagas.

2.3. Placeringskvotslagen

2.3.1 Allmänna motiv m. m.

Före lagstiftningen år 1962 omfattades endast affärsbankerna av kreditpolitisk lagstiftning. Under 1950-talet rekommenderade placerings- regler för försäkringsbolag och sparbanker var i första hand ett led i riksbankens försök att tillgodose bostadsbyggandets behov av lång- fristigt kapital. För försäkringsbolagen gällde rekommendationema pla- ceringar i vissa prioriterade tillgångar. För sparbankerna gällde att en viss del av deras nyutlåning till annat än finansiering av nya bostäder skulle begränsas på visst sätt.

Kreditmarknadsutredningen framhöll i sitt tidigare berörda betänkan- de att det i fråga om likviditets- och kassakvotema inte förelåg någon svårighet att tillämpa bestämda regler men att det i fråga om placerings- reglerna var bättre med ett kontinuerligt samråd och överenskommelser om den faktiska placeringsutvecklingen. I prop. 1962: 52 godtogs utred- ningens rekommendation om att en lagstiftning om placeringsregler skulle tillämpas endast som en nödfallsåtgärd. I huvudsak antogs utred-

• Sida 20
•  Original

Prop. 1974: 168 20

ningsförslaget om placeringskvoter gällande försäkringsbolag, spar- banker, postbanken och allmänna pensionsfonden med hänvisning till behovet av att tillgodose långfristig kredit åt staten och bostadsbyg- gandet.

Förordnande om placeringskvoter utfärdas av Kungl. Maj:t efter framställning från riksbanksfullmäktige. Ett förordnande skall vara motiverat av utomordentliga omständigheter i samband med behov att tillgodose långfristig kredit till staten eller bostadsbyggandet (1 5). En skillnad föreligger jämfört med likviditets— och kassakvotslagen i det att vid placeringskvoter, men inte enligt sistnämnda lag, själva kvotens storlek skall anges i det av Kungl. Maj:t utfärdade förordnandet. I öv- rigt överensstämmer kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t och riksbanken i de båda lagarna.

2.3.2. Av lagen omfattade kreditinrättningar (2 5, senaste lydelse 1971: 181)

Förordnande om placeringskvot kan utfärdas för försäkringsbolagen, sparbankerna och allmänna pensionsfonden. Möjlighet finns att dela upp försäkringsbolag och sparbanker efter storlek eller efter rörelsens art. Om särskilda omständigheter föreligger, kan viss kreditinrättning un— dantas.

Behovet att prioritera viss kreditgivning gjorde enligt propositionen det önskvärt att lagen kom att omfatta en vid krets av kreditinrättningar för att inte en förskjutning skulle ske hos institut utanför lagstiftningen och därmed motverka syftet med lagen. Trots Sparbankernas av tradi— tion starka inriktning på bostadsfinansiering hade dock variationer fö- rekommit i deras placeringsinriktning. Försäkringsbolagen, vars utlå— ning till större del än andra institut riktar sig till oprioriterade ända- mål, borde omfattas av lagen om placeringskvoter om den skulle bli effektiv. Beträffande allmänna pensionsfonden ansågs det önskvärt att fonden placerade i prioriterade tillgångar (se avsnitt 2.3.3) i minst lika stor utsträckning som försäkringsbolagen.

2.3.3. Placeringskvatens konstruktion (3—5 55, senaste lydelse av 4 ä' 1971: 181)

Placeringskvot definieras som förhållandet mellan storleksförändring- en under en viss i förväg bestämd tidsperiod, beräkningsperioden, av en kreditinrättnings prioriterade placeringar och storleksförändringen under samma tid av inrättningens samtliga placeringar med vissa angivna undantag.

De placeringar som räknas som prioriterade vid beräknandet av pla- ceringskvoten är följande (placeringskvotens täljare):

kassa, checkar och banktillgodohavanden minus bankskulder, statsobligationer och andra statsskuldförbindelser,

• Sida 21
•  Original

Prop. 1974: 168 21

obligationer utfärdade av hypoteksbanken, stadshypotekskassan, bo- stadskreditkassan och kreditaktiebolag för bostadsfinansiering,

lån mot inteckning i fastighet eller tomträtt med bebyggelse över- vägande bestående av bostäder, om utlämnade lån avser ny bebyggelse,

lån med kommunal garanti för nya bostadsfastigheter och vissa lån, som lämnats till kommun, samt

kreditinrättnings egna fastigheter bestående av nya bostadsfastigheter efter avdrag för inteckningar i fastigheterna.

Även andra placeringar kan efter beslut av riksbanken räknas med, om de avser ny bebyggelse övervägande för bostäder.

Prioriteringen omfattar således statens upplåning och finansieringen av nyproduktionen av bostäder. Avsikten med denna avgränsning var inte att skapa ett permanent prioriteringssystem på kapitalmarknaden som turvis skulle gynna olika ändamål. Lagens syfte är i stället att till- godose finansieringen av investeringar, vars volym direkt regleras av beslut av statsmakterna. Krediterna till övriga ändamål kan sedan ut- nyttjas i den samhällsbalansskapande politiken.

Inräknandet av hypoteksbankens obligationer bland de prioriterade tillgångarna accepterades med hänsyn till den traditionellt lika be- handlingen av hypoteksbankens och stadshypotekskassans obligationer (prop. 1962: 52 s. 64). Inräknandet utan förbehåll för stadshypotekskas- sans obligationer bygger på förutsättningen att kassan då placerings- reglerande åtgärder tillgrips inskränker sin kreditgivning till att omfatta objekt inom det prioriterade området.

I placeringskvotens nämnare skall från kreditinrättningens samtliga placeringar undantas:

skuld, som avdragits i täljaren, lån, som utlämnats av livförsäkringsbolag mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdet,

lån, som allmänna pensionsfonden lämnat kreditinrättning i samband med återlån (numera kallat refinansieringslån),

återlån, lämnade av kreditinrättning.

Härutöver finns möjlighet-för riksbanken att göra ytterligare undan- tag. '

2.3.4. Bestämmande av placeringskvot (6 5 )

Placeringskvotens minimum bestäms av Kungl. Maj:t och dess maximum är i lagen fastställt till 80 %. Gruppindelning för olika kvot- sättning kan ske efter storleken av inrättningarnas samtliga placeringar eller efter rörelsens art. Om förändringen av samtliga placeringars summa under beräkningsperioden innebär en minskning, gäller att de prioriterade placeringarnas andel av samtliga placeringar jämte undan- tagen i 5 % inte får nedgå.

. När det gäller differentiering av kvotsättningen kan storleksindelning

• Sida 22
•  Original

Prop. 1974: 168 22 bli aktuell beträffande sparbanker. Försäkringsbolag kan uppdelas i liv- och sakbolag. I 1962 års proposition uttalades den meningen att kvoten

för livbolag skulle kunna sättas högst till 75 % och till 50 % för sak- bolag.

2.3.5. Uppgiftsskyldighet (7 5 )

Bestämmelserna om Uppgiftsskyldighet är analoga med likviditets- och kassakvotslagens.

2.3.6. Sanktionsbestämmelser m.m. (8 5, senaste lydelse 1971:]81 001193)

Vid avvikelse från placeringskvot skall kreditinrättning, efter riks- bankens föreläggande, till staten erlägga ett belopp som motsvarar rän— ta på underskottet. Räntesatsen är fastställd till 2 % per år. Riksbanken har möjlighet att medge utjämning av underskott och överskott under en viss tidsperiod.

Underskott under en period leder till en straffavgift under den pe- riod då det uppstått. Straffavgift på underskottet utgår emellertid ock- så under följande perioder, upp till fem år efter den första periodens ingång. Överskott under en period får emellertid avräknas mot tidigare underskott så att straffavgift utgår för vad som efter avräkningen kvar- står av underskottet.

Riksbankens beslut kan inte överklagas.

2.4. Ränteregleringslagcn

2.4.1 Allmänna motiv m. 771.

Det allmännas intresse av att kunna påverka ränteläget utöver vad som är möjligt med de traditionella medlen har flera bevekelsegrunder. I prop. 1962: 143 angavs att det kan vara stabiliseringspolitiskt önskvärt att vid en kraftig kreditåtstramning undvika en okontrollerad och av spekulativa inslag förstärkt räntestegringsprocess. Vidare angavs att det i en svag konjunktur kan vara behövligt att utan en överdriven lik- viditetsökning och utan en icke önskvärd eftersläpning åstadkomma en låg investeringsstimulerande räntenivå. Ett annat skäl var det allmänna intresset av att räntenivån på inlåningssidan står i ett rimligt förhållande till avkastningen av bankernas tillgångar och att inlåningsräntornas struk- tur är överskådlig och inte missgynnar vissa grupper av sparare.

Enligt 1 & kan Kungl. Maj:t på framställning av riksbanksfullmäktige förordna om befogenhet för riksbanken att föreskriva anmälnings- skyldighet, maximiränta, minimiränta eller emissionskontroll.

2.4.2 Räntebegreppet (2 Och 3 555) I 2 & bestäms begreppet ränta i lagens mening på så sätt, att med ränta likställs varje annan gottgörelse vid lån av penningar som inte enbart utgör ersättning för särskilda omkostnader i anledning av lånet.

• Sida 23
•  Original

Prop. 1974: 168 23

Enligt 3 & undantas från lagens verkningsområde ränta för vilken gäl- ler särskilda bestämmelser, som getts i författning eller i beslut som meddelats av Kungl. Maj:t. Undantaget torde omfatta endast några typer av lån med statlig garanti.

2.4.3 Anmälningsskyldighet (4 5, senaste lydelse 1971: 182) Har förordnande om anmälningsskyldighet meddelats, får riksbanken föreskriva sådan enligt regler som ges i 4 &. Dessa regler anger även det område som kan beröras av föreskrift om maximi- och minimirän— tor. Beträffande anmälningsskyldigheten sägs att den får avse ränte- satser och övriga villkor, som tillämpas vid inlåning och utlåning. Den kan även avse förändringar i inlåningsränta eller höjning av utlånings- ränta och då kan riksbanken föreskriva att anmälan skall göras minst åtta dagar före den avsedda ändringen samt innehålla uppgift om skä- len för densamma. Syftet med dessa regler är att riksbanken skall kunna följa ränteut- vecklingen och i förväg vara underrättad om förändringar. Anmälnings- skyldighet kan tillämpas utan att övriga stadganden i lagen utnyttjas.

2.4.4. Verkningsområdet (5 5)

I 5 & anges vilka räntor som kan underkastas räntekontroll och på vad sätt. Reglerna är knutna till bestämmelserna om anmälningsskyl- dighet så att räntesats och ränteförändring som kan underkastas regle— ring är underkastade anmälningsskyldighet.

Beträffande inlåningsräntor kan såväl maximi- som minimiräntor föreskrivas. Tillämpningsområdet bestäms som inlåning av penningar hos kreditinrättning och annan som bedriver inlåning på räkning som av bank allmänneligen begagnas. Den tidigare lagen gav möjlighet att föreskriva minimiränta för inlåning från allmänheten på sådan räkning. Införandet av maximiräntor var betydelsefullt och grundades på att konkurrens om inlåningen kan spela en central roll i en ränteregle- ringsprOCCss.

Genom att orden "från allmänheten” saknas i bestämningen av ifrå- gavarande inlåning omfattar regleringen av inlåningsränta inte bara bankinstituten utan också t.ex. KF:s och HSB:s inlåning från med- lemmar på bankmässiga räkningar. Enligt särskilt stadgande i 4 % omfattas också inlåning hos försäkringsbolag av försäkringsbelopp som förfallit till betalning.

I fråga om utlåning gäller att maximisatser kan föreskrivas för ut- låning från bankaktiebolag, sparbanker, jordbrukets kreditkassor, för— säkringsbolag och allmänna pensionsfonden.

• Sida 24
•  Original

Prop. 1974: 168 24

2.4.5. Emissionskontroll (6 5, senaste lydelse 1964: 268)

Bestämmelsen om emissionskontroll innebär främst att obligationer, förlagsbevis eller andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev inte får utges utan tillstånd av riksbanken. Denna regel täcker väl den kontroll som riksbanken sedan år 1952 utövat enligt överenskommelse med affärsbankerna. År 1964 utvidgades emissionskontrollen att om- fatta också reverslån utgivna av kreditaktiebolag. Detta får ses mot bakgrunden av att andra kreditaktiebolag än de fastighetsfinansierande kreditaktiebolagcn anskaffat medel genom reverslån.

2.4.6. Sanktionsbestämmelser m. m. (8, 9 och 11 55)

1951 års lag hade ansvarighetsbestämmelser som innebar att brott mot ränteregleringslagen bestraffades med dagsböter, fängelse eller straffar- bete. Den som överskridit maximiräntan skulle till kronan utge värdet av uppburen ränta.

I den gällande lagen är sanktionerna av ekonomisk karaktär och riktar sig mot kreditinrättningen eller, vid brott mot emissionskontrol- len, mot låntagaren. Vid avvikelser från maximi- eller minimiränta skall inrättningen, efter föreläggande av riksbanken, till statsverket er- lägga två gånger avvikelsens belopp. Vid överträdelse av emissions- kontrollen beräknas det belopp som skall utges till en halv procent av lånesumman för varje år av den för lånet bestämda längsta löptiden.

Över riksbankens beslut enligt lagen kan icke anföras besvär.

2.4.7. Tillsyns- och sekretessbestämmelser (7 och 10 5.5 )

Tillsynen över efterlevnaden av meddelade föreskrifter utövas av myndighet som bestäms av Kungl. Maj:t. Enligt kungörelsen (1962: 259) med närmare bestämmelser angående tillämpningen av räntereglerings- lagen den 25 maj 1962 (nr 258) utövas tillsynen av bankinspektionen och försäkringsinspektionen beträffande de institut för vilka resp. in- spektion är tillsynsmyndighet och i övrigt av riksbanken. Inrättning som är underkastad föreskrift om maximi- eller minimiränta är skyldig att på begäran lämna de uppgifter som myndigheten anser nödvändiga för tillsynens utövande.

Vad som inhämtats genom anmälan enligt 4 5 eller vid tillsynen får offentliggöras endast i den mån det krävs för att ändamålet med be- stämmelserna skall nås.

3.2. De senaste årens erfarenheter av kreditpolitiska instrument

I betänkandet finns intagen en framställning över erfarenheterna av dels de allmänt verkande kreditpolitiska instrumenten under åren 1969 ——1971, dels de selektiva instrument som använts fr.o.m. år 1967 för att garantera tillgången på bostadsbyggnadskrediter och långfristig kredit för bostadsbyggandet. Framställningen redovisas här i sina huvud- drag. I övrigt hänvisas till betänkandet (5. 88—114).

• Sida 30
•  Original

Prop. 1974: 168 30

3.2.1. Kreditpolitiska medel åren 1969—1971

Under de sista månaderna år 1968 satte en stark nedgång av valuta- reserven in, en nedgång som fortsatte under första halvåret 1969. Bakom valutaförlustema låg en svag bytesbalans men också, vilket var viktigt från kreditpolitisk synpunkt, ett begynnande och växande kapitalflöde från Sverige till utlandet. Vid slutet av år 1968 skedde också ett snabbt konjunkturomslag i det att den tidigare svaga inhemska konjunkturen avlöstes av ett starkt tryck på produktionskapaciteten.

De problem som kreditpolitiken stod inför komplicerades i stor ut- sträckning genom den mycket höga likviditet som fanns både i bank- systemet och hos företag och hushåll. Bankernas nettofordringar på staten, riksbanken och utländska banker hade stigit från år 1966 till slutet av år 1968, och allmänhetens likviditet hade visat en exceptionellt stark uppgång under dessa år. Om man mäter allmänhetens reala lik- viditet som sedelvolym och banktillgodohavanden i förhållande till bruttonationalprodukten i löpande priser, erhålls följande bild av likvi- ditetsuppladdningen.

Real likviditet. Kvoten mellan penningmängden och bruttonationalpro- dukten till löpande priser

%

69 67 65 65

61

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

"Källa: Riksbankens Årsbok 1972

Det omedelbara målet för riksbankens politik från början av år 1969 var att kraftigt bromsa utlåningsexpansionen hos affärsbankerna. Sedan mitten av år 1967 hade ökningen i utlåningen, bortsett från bo-

• Sida 31
•  Original

Prop. 1974: 168 31

stadsbyggnadskrediterna, legat vid 3 000 milj. kr. i årstakt, en takt som under andra halvåret 1968 steg till 4000 milj. kr. Denna utlånings- expansion var huvudfaktorn bakom den starka likviditetsökningen hos allmänheten och var den naturliga angreppspunkten för en politik som sökte motverka valutautströmningen och det uppkommande övertryc— ket inom ekonomin.

Utlåningsexpansionen under senare delen av år 1968 skedde i takt med en försvagning av affärsbankernas likviditet. Likviditetsnedgången, som inte kunde återföras på ekonomisk-politiska åtgärder, belyses av följande diagram.

Bankernas nettofordringar på staten, riksbanken och utlandet. Säsong- rensade ställningsuppgifter

nn5.kL III

12000. I 10 000 8 000

6 000

4 000

2 000

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

A = Samtliga banker B = Affärsbanker

Källa: Riksbankens Årsbok 1972

Utredningen ställer frågan hur de ”naturliga” sambanden mellan likviditetsutvecklingen hos bankerna och deras utlåningsdispositioner fungerade. Under början av år 1969 fortsatte bankernas utlåning att expandera i samma mycket höga takt som nåtts under andra delen av år 1968. Den omedelbara lösningen på bankernas likviditetsproblem blev en upplåning i riksbanken som i juni låg vid genomsnittligt 3 100 milj. kr., dvs. 2500 milj. kr. högre än ett år tidigare. Det var sålunda

• Sida 32
•  Original

Prop. 1974: 168 32

inte möjligt att förlita sig på att likviditetsförsämringen automatiskt skulle framkalla en snabb begränsning i bankernas utlåning.

Diskontohöjningen i februari 1969 var direkt föranledd av den in- ternationella räntehöjningen men motiverades också som ett led i en allmänt åtstramande kreditpolitik. I samband med diskontohöjningen förordnades om likviditetskvoter enligt 1962 års lag om likviditets- och kassakvoter. Detta betydde att den överenskommelse om att affärs- bankerna skulle iaktta av riksbanken rekommenderade likviditetskvoter som gällt sedan år 1952 ersattes av en tillämpning av lagen, något som innebar två väsentliga förändringar. För det första kom ett underskri- dande av kvoterna hädanefter att medföra en straffavgift, beräknad som 4 % ränta på underskottet. Vidare låg de nya kvoterna i praktiken, som resultat av vissa ändringar i beräkningsreglema, 4,5—5 procentenheter högre än de tidigare.

Kreditexpansionen fortsatte första halvåret 1969 ut och alla affärs- banker utom två underskred likviditetskvotskraven och fick betala betydande straffavgifter. Då underskridandet upphörde hade nya kredit- politiska åtgärder satts in, som än mer direkt tog sikte på att begränsa och reducera affärsbankernas utlåning. Utredningen framhåller att det därför saknas underlag för att bedöma effekterna på affärsbanker— nas utlåningspolitik av ett aktivt användande av likviditetskvoter av det slag som inleddes i mars 1969. Det kan visserligen sägas att bankut- låningen fortsatte att växa snabbt fram till dess åtgärderna i juli sattes in, men tre månader är enligt utredningen en kort period när det gäller att begränsa och vända en utlåningsexpansion som bärs upp av en stark efterfrågan. Av större relevans är kanske den observation som fram— förts från riksbankshåll, nämligen att diskussioner med bankledningama i juli och augusti 1969 visade att de först vid denna tidpunkt planerade och genomförde åtgärder för att påtagligt bryta utlåningsexpansionen. Enligt utredningen motsäger dock ingenting det uppenbart rimliga an- tagandet att starkt skärpta likviditetskvotskrav på något längre sikt har en påtaglig effekt på bankernas utlåning.

En bedömning i juli 1969 av kreditpolitikens effekt i förhållande till de problem som skulle lösas måste ha pekat på ett otillfredsställande re— sultat. Valutautströmningen under första halvåret uppgick till 1 400 milj. kr. Särskilt slående var att en större del av betalningsbalansens underskott nu redovisades under kapitalbalansen och restposten, i vilken senare ingår en mängd icke registrerade kapitalrörelser. Detta utgjorde ett starkt skäl för att de på kort sikt motverkande åtgärderna måste sökas på kreditpolitikens område. Den totala strömmen av kredit syntes vis- serligen ha minskat eller t.o.m. vänts nedåt, och affärsbankernas in- låning hade fallit starkt. Den höga ökningstakten i affärsbankernas ut- låning till näringslivet var emellertid oförändrad. I detta läge vidtog riksbanken den 10 juli samma år en serie åtgärder, innefattande en dis-

• Sida 33
•  Original

Prop. 1974: 168 33

kontohöjning med ytterligare en procentenhet, individuella limiter för affärsbankernas upplåning i riksbanken och, efter Kungl. Maj:ts förord- nande, kassakvot på 1 % för bankaktiebolagen.

Genom diskontohöjningen och straffräntesatsen — 10 % — vid upp- låning i riksbanken skedde en fortsatt anpassning till den allt högre internationella räntenivån. Systemet med limiter för en banks upplå- ning i riksbanken medförde att räntan på korta krediter bankerna emel- lan kunde stiga till 11—13 %, och att räntesatserna för s.k. specialin- låning — dvs. inlåning på minst 500 000 kr. från företag och kommuner — steg till ca 10 %. Den kraftiga stegringen av dessa räntesatser bör inte ha varit utan betydelse för att minska kapitalutströmningen från Sverige. Samtidigt innebar de en påfrestning för den svenska räntestruk- turen, något som skulle visa sig under år 1970.

Utredningen framhåller att limiter för upplåningen i riksbanken var ett för den enskilda banken mycket plågsamt instrument. En anpass- ning kan ske bl. a. genom en minskning av utlåningen. Utredningen an- för att en sådan minskning dock påverkar banksystemets totala upp- låningsbehov i riksbanken främst om utländsk upplåning i Sverige och svensk upplåning i utlandet reagerar så att valutaströmmarna förskjuts till Sveriges fördel. Utredningen erinrar om att i riksbankens förvalt— ningsberättelse för år 1969 anfördes att limiterna justerades efter hand med beaktande bl. a. av de säsongsmässiga rörelserna i bankernas upp- låningsbchov men också med hänsyn till i vilken utsträckning bankerna visat återhållsamhet i sin utlåning till andra ändamål än bostadsbyg— gandet. Som riktpunkt angavs, att denna utlåningsstock borde åter- ställas till samma nivå som vid ingången av året.

Enligt utredningen tyder mycket på att den på detta sätt angivna riktpunkten var riksbankens egentliga målsättning för bankerna. Upplå- ningslimiteringen var då väsentligen ett hot för att förmå de av central- banksupplåning beroende bankerna —- och härvidlag fanns bara ett vik- tigt undantag, den traditionellt med hög likviditet arbetande dåvarande Stockholms Enskilda Bank — att acceptera denna riktpunkt. Hela opera- tionen framstår som ett utlåningstak avseende slutet av år 1969. I stort sett nåddes också detta syfte. Affärsbankernas ”övriga utlåning” låg vid årsslutet 700 milj. kr. högre än ett år tidigare, medan utvecklingen under första halvåret pekat på en ökning under året av omkring 4 000 milj. kr.

De från augusti 1969 införda kassakvotema kom till i ett läge då bank- upplåningen i riksbanken nått en mycket hög nivå. Kassakvotskraven in— nebar att bankernas upplåningsbchov i fortsättningen kom att ligga 450 —500 milj. kr. högre än eljest skulle blivit fallet. Det har ifrågasatts om kassakvotskraven över huvud taget spelade någon roll under åtstram- ningsperioden 1969—70, eftersom bankerna även dem förutan skulle ha varit påtagligt beroende av kredit från riksbanken. Å andra sidan har framhållits att riksbanken i juli 1969 inte kunde göra säkra prog—

3.3. Bostadsbyggandets finansiering

I början av år 1967 tog regeringen initiativet till överläggningar med bankerna i syfte att skapa ett system som skulle garantera bostadspro- duktionens tillgång till byggnadsfinansiering. Dessa ledde till en över- enskommelse i vilken, med utgångspunkt i bostadsbyggnadsplanen för år 1967, affärsbankerna, sparbankerna och postbanken deklarerade sin vilja att medverka till att byggnadskrediter säkerställdes för statligt be- lånade byggnader. Liknande överenskommelser har därefter slutits i början av varje år efter förhandlingar mellan delegationen för bostads- finansiering å ena sidan och bankföreningen, sparbankerna med Spar-

• Sida 37
•  Original

Prop. 1974: 168 37

bankernas Bank och postbanken å den andra. År 1973 kom även jo'rd- brukskasserörelsen med i överenskommelsen.

Fördelningen av det totala kreditbcloppet mellan bankinstituten an- ges inte ha utgjort något större problem. För att underlätta fördelningen av individuella projekt mellan bankerna utarbetar bostadsstyrelsen nu- mera listor över de statsbelånade bostadsprojekt som skall komma till stånd enligt de kommunala och statliga myndigheternas planering. Den av arbetsmarknadsmyndigheterna beräknade igångsättningstidpunkten anges för varje projekt. En arbetsgrupp med representanter för par- terna i överenskommelsen bildades år 1970 för att hjälpa till med att arrangera kreditfrågan för projekt för vilka frågan inte lösts genom di- rekta kontakter mellan bankerna och byggherren eller byggnadsföreta- get. Fr.o.m. år 1973 innehåller överenskommelsen också en punkt som anger, att kreditinstituten åtagit sig att genom kontakter sinsemellan tillse att frågor om fördelningen av kreditgivningen mellan instituten inte försenar igångsättningen av de på listorna upptagna projekten.

Ursprungligen omfattade överenskommelsen det statligt belånade bostadsbyggandet, vilket torde ha tolkats som omfattande även stats- belånade lokaler. Numera nämns i överenskommelserna också statligt belånade ombyggnadsprojekt och, fr. o. rn. år 1974, krediter till kommu- ner avseende tomträttsmark. Bankerna har dessutom på eget initiativ deklarerat sin villighet att medverka till att bostadsbyggnadskrediter ställs till förfogande även för bostadsbyggande utan statliga lån.

Det angivna systemet för att garantera att byggnadskrediter ställs till förfogande i den omfattning som krävs av den statliga bostads- byggnadsplanen synes enligt utredningen hittills i stort sett ha funge— rat tillfredsställande. Detta anges gälla även de år, 1969 och 1970, då bankernas kreditkapacitet var ytterst ansträngd.

Ett första önskemål angående bostadsproduktionens kreditförsörjning är att det finns tillgång på byggnadskrediter i tillräcklig omfattning och vid rätt tidpunkt. Ett andra önskemål är att byggnadskrediterna när husen färdigställts utan alltför lång eftersläpning lyfts av genom lång- fristiga bostadslån. Medan tillgången på byggnadskrediter sedan år 1967 i stort sett tillgodosetts, garanterad genom de i det närmast före- gående avsnittet nämnda överenskommelsema, har avlyftssituationen vid flera tillfällen under denna period utvecklats på ett otillfredsställande sätt.

Till belysning härav och av olika placerares bidrag till den lång- fristiga bostadsfinansieringen redovisas i betänkandet följande tabeller (s. 110).

• Sida 38
•  Original

Prop. 1974: 168 38

Olika placerares nettoförvärv (milj. kr.) av bostadsobligationer och för- ändringen i affärsbankernas utestående bostadsbyggnadskrediter åren 1966—1972

År 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Placerare

Alfärsbanker 700 1 364 420 1 871 1 372 219 82 Andra banker 358 162 336 893 740 1 039 1 048 Försäkringsbolag 453 548 839 1 373 542 1 602 1 400 AP-fonden m.m. 2 209 1 793 3 029 3 053 3 551 4 580 2 939 Övriga 100 161 212 — 8 16 50 20 Summa 3 820 4 028 4 836 7 182 6 221 7 490 5 489 Ökning i affärs- bankernas bygg- nadskrediter 155 1128 1619 -—507 754 399 1872

Olika placerares andel (%) av de totala nettoemissionerna av bostads— obligationer åren 1966—1972

År 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Placerare

Affärsbanker 18,3 33,9 8,7 26,1 22,1 2,9 1,5 Andra banker 9,4 4,0 6,9 12,4 11,9 13,9 19,1 Försäkringsbolag 11,9 13,6 17,3 19,1 8,7 21,4 25,5 AP-fonden m.m. 57,8 44,5 62,6 42,5 57,1 61,1 53,5 Ovriga 2,6 4,0 4,4 _ 0,3 0,7 0,4 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Bostadsobligationernas andel (%) av olika placerares totala inhemska kreditgivning (exkl. skattkammarväxlar och dagslån) åren 1966—1972

År 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Placerare

Affärsbanker 24,6 25,8 6,6 69,0 90,9 4,2 1,2 Andra banker 10,9 4,7 8,9 25,1 26,6 29,6 20,9 Försäkringsbolag 34,9 38,7 46,7 74,3 28,6 59,3 43,2 AP-fonden m. m. 58,6 43,0 53,3 54,3 52,6 49,9 36,0

Utredningen pekar på att de utestående bostadsbyggnadskrediterna ökat med påtagligt större belopp än den trendmässiga ökningen, som torde ha svarat för ca 400 milj. kr. per år i början av perioden och 700 milj. kr. mot slutet av perioden. I en kommentar till tabellerna anför utredningen vidare följande. År 1967 gick pensionsfondens obliga- tionsköp -—— och även Sparbankernas och postbankens — märkbart ner.

• Sida 39
•  Original

Prop. 1974: 168 39

Det följande året var pensionsfondens bidrag större medan affärsban- kernas obligationsköp föll kraftigt. Åren 1971 och 1972 upphörde affärs- bankema i stort sett att öka sin behållning av bostadsobligationer. Un- der det första av dessa år låg emellertid pensionsfondens förvärv av bostadsobligationer på en exceptionellt hög nivå, vilket sammanhängde med att fonden detta år, med förväntningar om nedgång i den långa räntan, ökade sin korta upplåning från banker med ca 1 200 milj. kr. för att kunna öka sina placeringar mer än fondkapitalets tillväxt. År 1972 kom en rekyl och fondens totala placeringar blev 1 000 milj. kr. lägre än år 1971. Statens växande upplåningsbchov medförde att statsobligationer tog en större andel av placeringsökningen och bidraget till bostads- finansieringen sjönk med ca 1 500 milj. kr. Affärsbankernas nästan obe— fintliga insatser åren 1971 och 1972 ledde till en stark ökning av oav- lyftade byggnadskrediter. Genom den ojämna fördelningen av pen- sionsfondens obligationsköp blev denna ökning koncentrerad till år 1972.

Utredningen drar den slutsatsen av de senaste årens erfarenheter att en tillräcklig tillgång på långfristiga bostadskrediter förutsätter stora och jämna bidrag från allmänna pensionsfondens sida, men också en betydande insats av bankinstituten genom att dessa ökar sina behållning- ar av bostadsobligationer.

I syfte att hejda ökningen av avlyftsköerna och reducera väntetiden mellan färdigställande och avlyft inledde delegationen för bostads— finansiering under år 1972 överläggningar med affärsbankerna. Dessas ökning i nettoinnehavet av bostadsobligationer hade under åren 1971 och 1972 legat på en exceptionellt låg nivå. Överläggningama resultera- de i juni 1973 i en uppgörelse. Affärsbankerna åtog sig att under året öka sitt innehav av bostadsobligationer med 1 500 milj. kr. Dessutom skulle bankerna omvandla 1 000 milj. kr. utestående byggnadskreditiv till krediter (”mellankrediter”) med räntesatser som vid varje tidpunkt skulle motsvara hypoteksinstitutens räntesatser för nya hypotekslån. Dessa krediter skulle riksbanken i likhet med bostadsobligationer be- handla som likvida tillgångar vid beräkning av likviditetskvoterna. För- delen från låntagarsynpunkt med mellankreditcrna var att en viss garanti erhålls mot stora räntehöjningar. År 1969 t. ex. hade diskontot, till vil- ket räntorna för byggnadskreditiv var anknutna, stigit med 2 %, medan räntan för hypotekslån stigit med 3/4 %. Efter att denna uppgörelse nåtts med affärsbankerna, tog delegationen upp överläggningar med all- männa pensionsfonden, sparbankerna och postbanken. För försäkrings- bolagens del kunde deras gällande överenskommelse med riksbanken antas garantera obligationsförvärv av tillfredsställande omfattning. De- legationen erhöll försäkringar om nettoförvärv av bostadsobligationer på 4 000 milj. kr. från pensionsfonden, 800 milj. kr. från sparbankerna och 300 milj. kr. från postbanken.

• Sida 40
•  Original

Prop. 1974: 168 40

1 en sammanfattning anför utredningen (s. 113 ibetänkandet).

Bostadsproduktionen är en planerad sektor av den svenska ekonomin. Inte blott den totala produktionsvolymen utan även de enskilda bygg- nadsprojektens utformning, lokalisering och igångsättningstidpunkt och reglerna för finansieringen bestäms genom politiska och administrativa beslut. Detta ställer bestämda och detaljerade krav på kreditsystemet.

Den första typen av krav är att byggnadskredit ställs till förfogande i tillräcklig omfattning, på rätt plats och vid rätt tidpunkt. Detta problem har sedan år 1967 i stort sett lösts genom överenskommelser och orga- niserat samråd mellan myndigheterna och bankinstituten. Byggnadskre- ditgivningens betydelse för produktionsprogrammets genomförande in- nebär att tvingande åtgärder sannolikt måste tillgripas om överenskom— melser inte kan nås eller om alltför stora svårigheter uppstår i tillämp— ningen. -

En andra typ av krav gäller tillgången på långfristig kredit för avlyft av byggnadskrediterna. Här kan en viss flexibilitet accepteras, men vän— tetiderna och avlyftsköerna tillåts inte stiga över vissa gränser. En till- räcklig tillgång på långfristiga bostadslån har hittills krävt, och kräver för närvarande insatser från bankinstituten's sida. Då affärsbankerna åren 1971 och 1972 upphörde att öka sina innehav av bostadsobliga- tioner såg sig myndigheterna tvungna att genom överenskommelser åstadkomma tillräckliga nettoförvärv av bostadsobligationer av affärs— banker och andra placerare.

3.4. Överväganden och förslag 3.4.1 Utgångspunkter

Utredningen anför att dess uppdrag varit att mot bakgrund av efter år 1962 inträffade ändringar på kreditmarknaden och av de vunna er— farenheterna av användandet av de olika kreditpolitiska instrumenten göra en teknisk översyn av lagstiftningen på det kreditpolitiska området.

Utredningen pekar på att de år 1969 genomförda ändringarna i bank- lagstiftningen i allt väsentligt innebar att de olika grupperna av bank— institut fick likartade rörelseregler men att bankgrupperna i gällande kreditpolitiska lagstiftning behandlas på'skilda sätt. Det är enligt ut- redningen önskvärt att också på det kreditpolitiska området undvika oli- ka regler för skilda bankgrupper och att möjliggöra en så långt möjligt likartad tillämpning av reglerna.

Utredningen anför vidare att de kreditpolitiska åtgärderna under se- nare år fått en större betydelse inom den allmänna stabiliseringspoliti- ken och erinrar om att också medel som inte ingår i den kreditpolitiska lagstiftningen, t. ex. utlåningstak, har använts för att begränsa banker- ' nas utlåning. Vidare har ett starkare samband mellan den svenska och de utländska kreditmarknadema ställt särskilda krav på kreditpoliti- kens effektivitet.

Omsorgen om bostadsbyggandets finansiering har sedan länge intagit en dominerande plats inom kreditpolitiken. Utredningen anför att de finansieringssvårigheter för bostadsbyggande som fanns vid tillkomsten

• Sida 41
•  Original

Prop. 1974: 168 4|

av gällande kreditpolitiska lagstiftning kvarstår. Utredningen pekar bl. a. på att de olika bankgruppernas utveckling mot en likartad rörelse- inriktning medfört ett bortfall i tillgången på långfristig kredit, vilket fått återverkningar på bostadsfinansieringens område. De ökade am- bitionerna på bostadsbyggandets område har även medfört att det upp— kommit behov av att i detalj säkerställa de årliga bostadsbyggnads- programmens försörjning med byggnadskrediter. Utredningen erinrar om de årliga överenskommelser som träffats mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten.

Mot den givna bakgrunden anser utredningen att den nuvarande kreditpolitiska lagstiftningen inte är helt ändamålsenlig. Utredningen har strävat efter att genomföra en modernisering av lagstiftningen, byggd på erfarenheterna av den— förda kreditpolitiken och med hänsyn tagen till de olika förändringar på kreditmarknaden som har ägt rum. Den över- vägande tekniska inriktningen av utredningens arbete har emellertid medfört att den inte på något sätt sökt att skriva något program för hur kreditpolitiken bör utformas. Utredningen tar således inte ställning till och analyserar inte hur t.ex. i konkreta situationer fördelningen bör ske mellan å ena sidan s.k. traditionella kreditpolitiska medel, så— som marknadsoperationer och räntepolitik, och å andra sidan de i lagstiftningen ingående medlen. Utredningen anser att dess förslag i stället skall ses som ett försök att inom lagstiftningens ram inordna de medel som faktiskt utnyttjats eller kan tänkas bli utnyttjade inom kredit- politiken.

Utredningen anger att en av huvudlinjerna i dess arbete har varit en strävan att göra lagstiftningen så enkel och smidig som möjligt. Enligt utredningen har många av de svårigheter som uppkommit vid tillämp- ningen av de nuvarande lagarna sin grund i den detaljreglering som där ingår. Reglerna avspeglar i stort sett de institutionella förhållanden som rådde vid lagarnas tillkomst. Det är emellertid inte möjligt att i en lagtext kunna förutse alla uppkommande komplikationer. Härtill kommer att de förändringar som erfarenhetsmässigt uppträder på kreditmark- naden ganska snart skulle göra en sådan lagstiftning till stora delar föråldrad. Dessa faktorer har bl. a. medfört att de nuvarande instru- menten ofta blivit onödigt trubbiga, vilket inte minst varit till nackdel för kreditinstituten. Utredningen anför vidare (5. 125 i betänkandet).

Erfarenheten ger flera exempel på hur detaljregleringen i lagarna på ett besvärande och inte avsett sätt begränsat åtgärdernas effektivitet. Exempel på detta har varit svårigheterna att i likviditetskvoterna ta hän— syn till dagslånemarknadens växlande omfattning samt när det gällt den faktiska avgränsningen av prioriteringsområdet i placeringskvoter- na. Bankerna och riksbanken kan också ha varit helt överens om en lämplig lösning som fått förkastas genom att den inte stämt överens med lagens preciseringar, som exempelvis varit fallet med bankernas s. k. valutakonton vid beräknandet av likviditetskvoterna.

• Sida 42
•  Original

Prop. 1974: 168 42

Utredningen har stannat för att genomgående undvika att göra de i lagen ingående bestämmelserna preciserade vad gäller detaljinnehållet. Detta ger förvisso ett större inflytande för riksbanken som har att utfär— da tillämpningsföreskrifterna, men å andra sidan ger det möjlighet till en större precision i ingreppens utformning med hänsyn till skiftande lägen och målsättningar. Invändningar mot att i hög grad överföra det sakliga innehållet till tillämpningsföreskriftema är riskerna för godtyck- lighet. Man får dock beakta att lagens tillämpning förutsätter beslut av statsorgan under omedelbar parlamentarisk kontroll och med det di- rekta ansvaret, under riksdagen, för den ekonomiska politiken. Utred- ningen har strävat efter att ge en ram för penningpolitiska åtgärder som tillåter de för politiken ansvariga organen att anpassa sina åtgärder efter lägets krav och efter strukturella förändringar.

I linje med denna förenkling anser utredningen att de nuvaran- de tre lagarna bör föras samman till en enda lag. Utredningen anser det också vara motiverat att avskaffa den nuvarande tidsbegränsningen och i stället låta den kreditpolitiska lagstiftningen bli permanent. En lagstiftning på det kreditpolitiska området framstår enligt utredningen i dag knappast som något extraordinärt utan snarare som ett naturligt inslag bland de ekonomisk-politiska medel som står till samhällets för- fogande. Däremot vill utredningen inte frångå den nuvarande ordningen att en tillämpning av lagen förutsätter förordnande av Kungl. Maj:t efter framställning av fullmäktige i riksbanken. Denna konstruktion är enligt _ utredningen önskvärd som ett uttryck för den behövliga samordningen mellan olika stabiliseringspolitiska åtgärder.

Utredningen betonar att ett sammanförande av reglerna om de olika kreditpolitiska medlen till en lag inte betyder att något av instrumenten förlorar sin särprägel i jämförelse med andra instrument. Förslaget är enbart avsett som en praktisk lagteknisk åtgärd. I det följande föreslår utredningen att regler om utlåningsreglering skall föras in i lagen (ut— låningstak). Utredningen framhåller att detta instrument liksom place- ringskvot —— med utredningens terminologi placeringsplikt —— och ränte- reglering också i fortsättningen skall betraktas som extraordinära medel. I lagförslaget kommer detta till uttryck på det sättet att synnerliga skäl skall krävas för tillämpning av dessa medel.

Utredningens förslag till kreditpolitisk lagstiftning omfattar enbart de institut som uppträder på den s.k. organiserade kreditmarknaden, dvs. bank- och försäkringsinstitut, hypoteksinstitut —— varmed här av- ses stadshypotekskassan, hypoteksbanken, skeppshypotekskassan och skeppsfartens sekundärlånekassa —— och kreditaktiebolag. Vid sidan av dessa äger emellertid en kreditgivning rum via andra slag av institut som även kan uppträda som inlånare i former som finns hos ban- kerna. Bland dessa kan särskilt nämnas olika finansiella fonder, fond- mäklare samt företag som med en gemensam term skulle kunna be- nämnas finansicringsföretag. Härmed avses bl. a. factoring- och leasing-

• Sida 43
•  Original

Prop. 1974: 168 43

"företag samt olika typer av konsumtionskreditföretag. Utredningen har inte ansett det ingå i dess uppdrag att närmare undersöka i vad mån dessa företagstyper borde inkluderas i den kreditpolitiska lagstift- ningen. Den samlade kreditgivningen från dessa är ännu av relativt begränsad omfattning. I den mån deras kreditgivning skulle öka mera väsentligt finns det emellertid all anledning att närmare pröva frågan på vilket sätt deras kreditgivning skulle kunna regleras. Utredningen vill redan nu peka på möjligheten av att, genom en ändring i lagen om kreditaktiebolag, låta finansieringsbolagen omfattas av de regler som' gäller för kreditaktiebolag. Härigenom skulle finansieringsbolagen auto- matiskt falla under vissa av den kreditpolitiska lagstiftningens bestäm- melser.

3.4.2. Likviditetskrav

Likviditetskvoternas — enligt utredningens terminologi likviditetskra- vens — huvudsyfte är att via bankernas likviditetssituation påverka deras utlåningsmöjligheter. Vid sidan härav rymmer de ett selektivt element därigenom att bankernas innehav av statspapper och bostads- obligationer får inräknas bland de likvida tillgångarna. Enligt utred— ningen finns det ett permanent behov av att med medel av detta slag kunna påverka bankernas utlåning. Allmänhetens påtagliga preferens för att hålla sina finansiella tillgångar i form av banktillgodohavanden, eller från den andra sidan sett, allmänhetens obetydliga intresse för placeringar i obligationer, gör det svårt att enbart med s.k. ortodoxa medel, såsom marknadsoperationer uppnå en tillräcklig effekt. Härtill kommer önskemålet att bankerna bör bidra till bostadsbyggandets lång- fristiga finansiering. Kontinuerligt utnyttjade likviditetskrav framstår därför f. n. som ett oundvikligt inslag i kreditpolitiken.

De av lagen omfattade kreditinstituten bör enligt utredningen vara desamma som nu kan bli föremål för förc'rdnande om likviditetskvoter, dvs. bankaktiebolagen, sparbankerna och centralkassorna för jordbruks- kredit. Enligt utredningen gör utvecklingen mot likartat reglerade bank- institut det olämpligt att — som f.n. är fallet —— i lagen ange olika maxima för kvoten för olika grupper av bankinstitut. Ett förordnande om likviditetskvot måste emellertid inte alltid omfatta samtliga bank- grupper eller innehålla föreskrift om samma krav för samtliga bank— institut. Utredningen framhåller att i den mån som t." ex. den faktiska tillgångsstrukturen klart skiljer sig åt mellan olika bankgrupper möjlig— het måste finnas att kunna fastställa olika krav för skilda institut.

Utredningen finner inga skäl att frångå den nuvarande ordningen med likviditetskvoterna konstruerade som totalkvoter, vilket innebär att kra- vet på en viss behållning av likvida tillgångar relateras till institutens ställning vid en viss tidpunkt. Möjligheten att formulera kraven som marginella, innebärande att kraven skulle avse ökningen av de likvida

• Sida 44
•  Original

Prop. 1974: 168 44

tillgångarna under en viss tidsperiod, avvisas med hänvisning till vissa nackdelar som är förknippade med en sådan lösning.

Vad gäller avgränsningen av de likvida tillgångarna föreslår utred- ningen att den nuvarande lagens detaljreglering av kvoternas'konstruk- tion ersätts med en fullmakt för riksbanken att avgöra den närmare avgränsningen av de likvida medlen samt omfattningen av de förbindel- ser som kraven skall relateras till.

Utredningen framhåller att det är meningen att likviditetskraven ges en utformning som i princip stämmer överens med nuvarande krav. Av denna anledning föreslår utredningen att i lagen anges att bankernas innehav av statspapper och bostadsobligationer under alla förhållanden skall få inräknas bland de likvida tillgångarna vid beräkningen av lik- viditetskraven, trots att nämnda värdepapper ur bankernas egen syn- vinkel inte utgör likvida medel i egentlig bemärkelse. Motivet bakom de nuvarande reglerna härom är önskemålet om bankernas deltagande i bostadsbyggandets finansiering. Utredningen föreslår visserligen att också för bankinstituten skall gälla placeringsplikt, vilket medel kon- struerats som ett rent prioriteringsinstrument. Bankerna har emellertid sedan mycket lång tid förvärvat bostadsobligationer med den kända förutsättningen att de får inräknas i likviditetskvoterna. Ett borttagande av rätten att låta bostadsobligationerna ingå bland de likvida tillgång— arna —— i likviditetskravets mening — skulle därför enligt utredningen kunna medföra svåra konsekvenser för bankerna inte minst därigenom att fördelningen av innehavet av bostadsobligationer är ojämn mellan de enskilda instituten.

Utredningen erinrar om att till likvida medel enligt gällande lag förs bl.a. nettoställningen mot riksbanken, lån till riksgäldskontoret samt nettoställningen mot bankinstitut och att syftet härmed är att förhindra att en bank kan förbättra sin likviditetskvot genom att ta upp korta lån på vad som brukar kallas dagslånemarknaden. Avgränsningen stämmer väl med den vid lagens tillkomst existerande omfattningen av dagslåne- marknaden. På denna marknad var nämligen bankinstituten engagerade på in- och utlåningssidan, riksbanken agerade främst som långivare och riksgäldskontoret fungerade som låntagare. Degslänemarknaden har emellertid utvecklats på flera sätt, varför dessa bestämmelser med tiden kommit att få vissa inte önskvärda effekter. Riksgäldskontoret har inte alltid uppträtt enbart som låntagare på marknaden utan även som lån— givare, särskilt under perioder i samband med skatteuppbörder då kon- torets kassaställning är god. Genom den nuvarande konstruktionen av likviditetskraven kan emellertid den situationen uppstå att riksgäldskon- toret av hänsyn till effekten på bankernas likviditetskrav tvingas avstå från en utlåning till dessa, som kan vara starkt motiverad för att ut- jämna kassaströmmarna. Det framstår därför enligt utredningen som naturligt att möjligheter finns att vid beräkningen av de likvida till-

• Sida 45
•  Original

Prop. 1974: 168 45

gångarna låta en skuld till riksgäldskontoret tas upp som en avdragspost i analogi med att medel innestående i kontoret räknas som likvid till— gång.

Utredningen framhåller att i den mån penningmarknadstransaktioner sker även med andra kreditinstitut än banker det är naturligt att riks- banken har möjlighet att föreskriva att sådan skuld skall utgöra av- dragspost vid beräkningen av likviditetskravet. Erfarenheterna av den växlande omfattningen av-dagslånemarknaden samt osäkerheten om dess framtida struktur gör det naturligt att låta riksbanken anpassa kravens utformning efter den aktuella situationen och inte binda kon- struktionen vid de i dag rådande förhållandena. .

Utredningen behandlar också frågan i vad mån vissa fordringar på utländska banker och bankirer samt placeringar i kortfristiga utländska värdepapper skall få räknas in i likviditetskraven. I nu gällande lag får visserligen inräknas nettofordringar gentemot utländska banker och bankirer samt i riksbanken rediskonterbara utrikes växlar med avdrag av rediskonterade. Riksbanken har emellertid möjlighet att föreskriva att kortfristiga fordringar endast får inräknas i likviditetskvotens täljare i den mån de inte överstiger en viss andel av kvotens nämnare. Denna kvotdel uppgår i dag till 1,5 %. Utredningen erinrar om att önskan att kunna begränsa omfattningen av de utländska tillgångarna i lik— , viditetskvoterna vid lagens tillkomst motiverades med att i interna- tionell praxis inräknas i ett lands valutareserv endast den del som förvaltas av centralbanken eller speciella valutaförvaltande myndig- heter. Härav ansågs följa bl. a. att en minskning av den av riksbanken förvaltade valutareserven allmänt skulle tydas som en försvagning av landets valutaställning, även om den gick hand i hand med en motsva- rande ökning av affärsbankernas utländska tillgodohavanden. Utred- ningen påpekar att de senaste årens utveckling på valutamarknaderna har lett till något ändrade förhållanden. Efter valutaoroligheterna i februari 1973 inledde flera av EG—länderna ett valutasamarbete till vilket även Sverige anslöt sig. De länder, som deltar i detta samarbete, har förbundit sig att hålla sina valutor inom en maximal kursmarginal av 2,25 %. Centralbankema får inte intervenera annat än vid margi- nalkurserna. Gentemot omvärlden skall valutorna flyta fritt. Det har hävdats att detta system fordrar att bankerna har frihet att delta i en stabiliserande spekulation genom relativt stora variationer i sina valutapositioner. Slutsatsen av detta blir enligt utredningen att det även i fortsättningen finns ett behov att i växlande grad kunna begränsa bankernas valutainnehav. Det finns emellertid möjligheter att göra detta inom ramen för valutaregleringen, som normalt får anses vara det adekvata instrumentet härför. Så sker f.n. och bankernas allmänna be- hållningar av utländska valutor begränsas genom limiter givna i s.k. valutahandelstillstånd.

• Sida 46
•  Original

Prop. 1974: 168 - 46

Vid sidan härav kan emellertid bankerna ha fordringar på och skul- der till utländska banker under speciella tillstånd. Som exempel nämner utredningen att bankerna redovisar valutabehållningar för att balansera inlåning från valutainlänningar i utländsk valuta (s.k. valutakonton), fordringar på utländska banker som är svenska exportkrediter och skul- der som utgör refinansiering utomlands av dessa exportkrediter eller av vissa krediter till svenska företag. Utredningen anser att dessa fordringar och skulder inte bör ingå i beräkningen av en banks likvida medel för uppfyllande av likviditetskravet. I fråga om valutakonton och mot- svarande valutatillgångar kan nämnas att enighet synes ha rätt att de bor- de helt uteslutas vid likviditetskvotsberäkningen. Detta var emellertid inte förenligt med detaljreglerna i gällande lag, varför en mindre till- fredsställande lösning fick väljas. '

Utredningen betonar att behandlingen av utländska fordringar i till- lämpningsföreskriftema till likviditetskraven måste kunna anpassas till den faktiska karaktären av de olika poster som ingår i ställningen mot utländska banker och som kan förändras över tiden som följd bl. a. av de möjligheter som valutaregleringen ger bankerna. Även i detta av- seende gäller därför att beräkningsreglernas närmare utformning inte bör bindas av bestämmelser i lagen.

Utredningen diskuterar också behovet av en specialregel för Sparban- kernas Bank och Jordbrukets Bank. Med sikte på dessa affärsbanker gäller f. n. att kreditinrättning, vars förbindelser huvudsakligen utgörs av inlåning från en särskild grupp av kreditinrättningar, är undantagen från bestämmelsen att skuld till annat bankinstitut skall dras av vid beräk— ningen av likvida medel. De två bankernas stora totala nettoskuld till sparbanker resp. centralkassor skall således behandlas som t.ex. in— låning från allmänheten och därmed ingå i likviditetskvotens nämnare. Utredningen erinrar om att kreditmarknadsutredningens motiv för nämnda specialregel bl. a. var att de båda bankernas nettoställning mot andra bankinstitut i annat fall skulle vara starkt negativ och att deras inlåning från sparbanker och centralkassor kunde sägas vara jämställd med inlåning från allmänheten hos de övriga instituten.

Utredningen anser att analogin mellan t. ex. inlåningen från spar- banker hos Sparbankernas Bank och inlåningen från allmänheten hos vanliga affärsbanker inte är övertygande och begränsar i alltför hög grad synfältet till centralinstitutet i stället för att omfatta sparbanks— sektorn i sin helhet. Det kan enligt utredningen med fog hävdas, att det är ett rimligt krav att en sparbanks hos centralinstitutet insatta kassa- medel i centralinstitutet balanseras av likvida tillgångar. För att belysa detta ger utredningen följande exempel (5. 135 i betänkandet). *

Man kan se på situationen, då likviditetskrav tillämpas för såväl bank- aktiebolag som sparbanker. Säg att kravet är 30 för de förra och 20 % för de senare. Antag, för att renodla resonemanget, att sparbankerna håller alla sina likvida tillgångar i form av insättningar hos Sparban-

• Sida 47
•  Original

Prop. 1974: 168 47

kernas Bank. Om nu inlåningen i sparbankerna ökar med t.ex. 100 milj. kr. kommer deras insättningar i Sparbankernas Bank att öka med 20 milj. kr. till följd av likviditetskravet. Sparbankerna kan således öka sin utlåning med 80 milj. kr. Av den ökade insättningen på 20 milj. kr. i Sparbankernas Bank är denna bank skyldig att hålla 6 milj. kr. i form av likvida tillgångar och kan således öka sin utlåning med 14 milj. kr. För sparbankssektom som helhet har alltså den ökade inlåning- en på 100 milj. kr. medfört möjligheter till en utlåningsökning på 80+ 14 = 94 milj. kr. Det faktiska likviditetskravet på sparbankssektom som helhet har således enbart uppgått till 6 milj. kr. eller till 6 % Exemplet visar det starka incitament, som specialregeln skapar för spar- bankerna att föredra placeringar i centralinstitutet framför köp av t. ex. statspapper. Det kan också observeras att exemplet inte är helt orealis- tiskt. Av sparbankemas totala likvida medel utgjordes vid slutet av år 1973 ca 30 % av fordringar på Sparbankernas Bank och av likviditets- ökningen under året närmare 60 %. För centralkassorna för jordbruks- kredit var motsvarande tal 80 % resp. 85 %.

Utredningen påpekar att kreditmarknadsutredningen naturligtvis var medveten om dessa effekter av specialregeln. Att den trots detta valde att föreslå den får ses mot bakgrund av den då rådande synen på spar— banks- och jordbrukskasserörelsen samt på bildandet av de två central- instituten Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank. Både till följd av den dåvarande banklagstiftningen och till följd av den traditionella verk- samhetsinriktningen förelåg det stora skillnader gentemot affärsbanker- na. Dessa skillnader mellan sparbankema och centralkassorna å ena sidan och affärsbankerna å den andra har allt mera suddats ut. Genom den nya banklagstiftningen har också samtliga bankinstitut fått likartade rörelseregler. Specialregeln ger i detta läge en konkurrensfördel för sparbankssektom och jordbrukskasserörelsen som är oförenlig med den konkurrensneutralitet, som den nya banklagstiftningen åsyftar.

Utredningens överväganden leder till slutsatsen att specialregeln bör avskaffas. Den logiska följden härav blir, att i den mån Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank fungerar som kassacentral för de anknutna bankerna, de senares kassahållning i centralinstituten kommer att mot- svaras av likvida medel på centralinstitutens tillgångssida. Någon lättnad i de effektiva likviditetskraven på sparbankssektom eller jordbrukskasse- rörelsen kan inte uppnås genom utnyttjande av centralinstituten. Där- emot finns möjligheten kvar att sparbanker och centralkassor genom centralinstituten kan uppnå en från avkastningssynpunkt fördelaktigare placering av höglikvida medel än som är tillgänglig för den enskilda sparbanken eller centralkassan.

Utredningen framhåller emellertid att det måste beaktas att central- institutens rörelse har anpassats till den gällande specialregeln. Ett ome- delbart upphävande av denna skulle kunna få allvarliga konsekvenser för centralinstituten. Det är därför rimligt att möjlighet finns för central— instituten att med riksbanken träffa överenskommelser som i möjligaste

• Sida 48
•  Original

Prop. 1974: 168 48 mån uppfyller de kreditpolitiska krav som kan ställas utan att för den skull medföra alltför stora olägenheter för dem. Den frihet som utred- ningens förslag ger riksbanken i tillämpningen öppnar möjlighet för särskilda arrangemang för att undvika drastiska förändringar.

3.4 .3 . Kassakrav

Utredningen anför att kassakvot — enligt nuvarande lagdefinition förhållandet vid en viss tidpunkt mellan en kreditinrättnings på checkräk- ning i riksbanken innestående medel och inrättningens samtliga för- bindelser med vissa undantag — i allmänhet används i samband med eller som ersättning för marknadsoperationer, när dessa inte kan genom— föras tillräckligt snabbt eller när det för centralbanken råder brist på kortfristiga placeringsmöjligheter på marknaden. Kassakvoter kan också användas som ett kortfristigt men snabbt verkande medel t. ex. när det gäller att stoppa en onormal kassaökning. Kvoternas effektivitet är dock beroende av hur bankerna har sina tillgångar placerade, på så sätt att en större mängd kortfristiga placeringar på relativt kort tid kan omvandlas till kassamedel och uppväga kassakvotens verkan.

Utredningen erinrar om att vid tillkomsten av nuvarande lag antogs att möjligheten att utöva press mot bankernas kassaställning i fram- tiden skulle komma att spela en större roll som kreditpolitiskt medel. Utvecklingen under 1960-talet har emellertid av olika skäl gjort att man inte kunnat utnyttja i och för sig gynnsamma förhållanden att använda enbart kassakvoter. Behovet av fortlöpande stats- och bostadsfinansiering hos bankerna har varit en faktor som minskat möjligheterna att ge större vikt åt kassakvoter. Under åren 1969—70 uuderströk tillämpandet av kassakvoter den utsträckning i vilken bankerna var beroende av riks- banksupplåning. Detta, i kombination med begränsningar i tillgången på kredit i riksbanken, gjorde dem mycket beroende av att följa riks- bankens önskemål om deras utlåningsdispositioner. År 1968 ingick till- lämpandet av kassakrav bland en serie åtgärder för att motverka en valutautströmning, som inte motsvarades av någon fundamental svaghet i betalningsbalanscn. Erfarenheterna av detta samt möjligheten att kun- na tillämpa ett system med enbart kassakvoter i den mån balansen på kapitalmarknaden förbättras, talar enligt utredningen för behovet av en bestående lagstiftning om kassakrav.

Utredningen finner övervägande skäl tala för att kretsen av de kredit- institut för vilka kassakrav kan tillämpas vidgas till att förutom bank- aktiebolag omfatta också sparbanker och centralkassor. Utredningen anför att kassakravens funktion kan sägas vara att påverka hela bank- systemets kassalikviditet. Avsikten kan vara begränsad till att under en period åstadkomma en åtstramning av den korta penningmarknaden. Så var t. ex. fallet i januari—februari 1968. Vid andra tillfällen kan kassakrav komma att brukas som led i en mera långsiktig åtstramnings-

• Sida 49
•  Original

Prop. 1974: 168 49 politik. Utredningen framhåller att det särskilt i det senare fallet kan även vid nu existerande skillnader i karaktären mellan de olika bank- gruppernas rörelse framstå som rimligt att låta kassakraven omfatta samtliga bankinstitut.

De rent tekniska svårigheterna att tillämpa krav på tillgodohavanden i riksbanken för sparbanker och centralkassor synes på intet sätt vara oövcrkomliga. En nära till hands liggande lösning är att centralkassorna och sparbankerna begagnar sig av sina centralinstitut för att verkställa nödvändiga insättningar på checkräkning i riksbanken. En naturlig följd vid en tillämpning av kassakrav för sparbanker eller centralkassor skulle enligt utredningen vara, att kassakraven på centralinstituten inte ställdes mot deras inlåning från sparbank eller centralkassa.

Föreskrift om kassakrav enligt utredningen skall kunna ges för vissa typer av institut och enskilt institut skall kunna undantas.

I fråga om kassakravens konstruktion anför utredningen att den nu- varande ordningen där i täljaren inräknas enbart tillgodohavanden i riksbanken och inte inneliggande kassa har motiverats med att man då lättare dag för dag kan fastställa täljarens storlek. Detta har ansetts önskvärt med tanke på kassakvotens funktion att sätta ett minimum för kassahållningen. Men detta har i sin tur inneburit, att bankerna gjort stora ansträngningar att varje dag hålla sina sedelkassor vid ett minimum. Detta har lett till från allmän synpunkt meningslösa transak- tioner och en mängd sedeltransporter med stora säkerhetsrisker. För att i någon mån tillmötesgå de önskemål, som framförts i brottskommissio- nens betänkande om färre antal värdetransporter, föreslår utredningen att även inneliggande kassa kan få inräknas i täljaren. En sådan utvidg- ning fordrar givetvis en daglig rapportering över inneliggande kassa från bankernas sida. Utredningen föreslår sålunda att med kassakrav skall avses förhållandet vid en viss tidpunkt mellan å ena sidan ett bank- instituts medel, som innestår på checkräkning i riksbanken och, i den mån riksbanken föreskriver det, institutets behållning av inhemska sed- lar och mynt, samt å andra sidan institutets förbindelser med de undan— tag riksbanken medger. Kassakravets storlek föreslås liksom f.n. vara maximerad till 15 %. Det förutsätts att olika procenttal skall kunna sättas för olika grupper av institut.

3.4.4. Utlåningsreglering

Utredningen konstaterar att det kan vara svårt att via likviditets- påverkande medel snabbt nå önskad effekt på bankernas kreditutbud, framför allt i tider med en kraftig kreditefterfrågan. Även om dessa medel efter hand leder till en begränsning av kreditgivningen, kan effek— ten vara otillräcklig i en kritisk situation. Vidare kan t. ex. ett kraftigt valutainflöde göra det svårt att med tillräcklig snabbhet och precision anpassa t. ex. likviditetskraven efter bankernas härigenom ökade lik-

5.1. Allmänna synpunkter

Så gott som fullständig enighet råder om att en kreditpolitisk lagstift- ning behövs också i fortsättningen, även om olika synpunkter framförs beträffande omfattningen och användningen av de kreditpolitiska in— strument som kan komma i fråga. Flertalet remissinstanser är i huvud-

• Sida 63
•  Original

Prop. 1974: 168 63

sak positiva till det av utredningen framlagda förslaget till ny kreditpo- litisk lagstiftning. Bland dessa remissinstanser är statskontoret, bankin- spektionen, försäkringsinspektionen, konjunkturinstitutet, bastadsstyrel— sen, delegationen för bostadsfinansiering, bostadsfinansieringsutred- ningen, riksbanksfullmäktige, (majoriteten), riksgäldrfullmäktige (majo— riteten), TCO, LO, stadshypotekskassan, HSB, Riksbyggen och SABO. Majoriteten av riksbanksfullmäktige framhåller att utredningsförslaget till stor del innebär att en sedan länge rådande praxis på det kreditpo- litiska området kodifieras. Fullmäktige har inte något att erinra mot ut- redningens distinktion mellan de olika kreditpolitiska instrumenten, in- nebärande att likviditets- och kassakrav samt emissionskontroll bör vara normala inslag i kreditpolitiken och övriga instrument är extraordinära medel. Likviditets- och kassakrav har sedan länge kommit att framstå som naturliga komplement till diskontopolitik och likviditetspolitik. Re- servkrav av dessa slag används för övrigt i alla länder med marknads- ekonomi och anses som ett normalt och permanent inslag i kreditpoliti- ken. Under de förhållanden som råder på den svenska kreditmarkna— den kan även emissionskontrollen föras till denna kategori. Riksbanken har således ett permanent behov av att kunna utnyttja nämnda tre kre- ditpolitiska medel. Utlåningsreglering, placeringsplikt och räntereglering bör däremot betraktas som instrument avsedda att lösa specifika svårig— heter eller utnyttjas i mera svårbemästrade situationer då de normala in- strumenten inte visar sig vara tillräckliga. Fullmäktige understryker be- hovet av flexibilitet vid användningen av de kreditpolitiska medlen. De institutionella förhållandena på kreditmarknaden och de politiska målen undergår ständiga och ibland stora förändringar. Detta har fört med sig att den nuvarande detaljerade lagstiftningen inte kommit att svara mot de krav det funnits anledning ställa på den. På bostadsområdet har pri- oriteringsområdet vidgats. Till finansieringen av nyproduktionen av bo- städer har kommit finansiering av bostadskomplement av olika slag, oli— ka allt eftersom tiden gått, och på sistone har finansiering av ombygg- nad av fastigheter blivit en fråga av hög angelägenhetsgrad. Den pågå- ende omprövningen av bostadsfinansieringen kan leda till lösningar som inte är förenliga med den nuvarande placeringskvotslagen. Det är lätt att se att den föreslagna placeringsplikten däremot kan anpassas till alla sannolika framtida bostadsfinansieringssystem. På penningmarknaden har tidvis kredittyper utvecklats som inte passat in i likviditetskvotsbe- räkningarna enligt 1962 års regler. Det internationella valutasyste'mcts utformning kan medföra ändringar i bedömningen av den önskvärda vo- lymen av bankernas valutabehållningar. Karaktären av de enligt nuva- rande regler i beräkningen ingående utländska fordringarna och skul- derna har också blivit mer differentierad jämfört med de enkla transak- tionskassor som 1962 års lag förutsatte. De består numera, utöver ar- betsbalanser, av mer eller mindre långfristig kreditgivning eller refinan-

• Sida 64
•  Original

Prop. 1974: 168 64 siering av krediter, som inte kan jämföras med likvida tillgångar. Detta gäller även de tillgodohavanden som bankerna håller utomlands för att balansera inlåning på s.k. valutakonton. Beräkningsreglerna för ställ- ningen mot utländska banker måste kunna smidigt anpassas efter utri- kesrörelsens alltmer komplicerade struktur så att de når sitt syfte.

Den flexibilitet som den nu föreslagna lagstiftningen skulle ge skulle möjliggöra en ändamålsenlig tillämpning av de kreditpolitiska medlen, något som är ett allmänt intresse men också ofta värdefullt för de be- rörda kreditinstituten.

Enligt fullmäktige ger förslaget en större allsidighet och anpassbarhet hos dessa medel så att det blir möjligt att bättre än tidigare möta för- ändringar på kreditmarknaden, vare sig det gäller penningmarknadens arbetssätt, AP-fondens roll på kapitalmarknaden eller införandet av nya system för bostadsfinansieringen. Detta får betraktas som ett viktigt framsteg med tanke på den föränderlighct som kännetecknar de förut- sättningar under vilka kreditpolitiken skall föras.

Fullmäktige framhåller att motiven för den kreditpolitiska lagstift- ningen i mycket hängt samman med bostadsfinansieringens problem. På detta område har en del av formerna ändrats sedan beredskapslagstift- ningens tillkomst. Behovet av kreditpolitiskt stöd har dock inte avtagit. Det ställs sålunda nu större krav än tidigare på finansieringen under byggnadstiden. Byggnadskrediter skall ges vid rätt tid för varje projekt inom de av riksdagen fastställda bostadsbyggnadsprogrammen. Volymen av byggnadskrediter är betydligt större än för ett tiotal år sedan och kommer att så förbli under överskådlig tid, trots att ett mindre antal lä— genheter byggs per år än under toppåren 1969—1970. Avlyften av byggnadskrediter till slutliga län har inneburit en efterfrågan på långt kapital som kapitalmarknadsinstituten inte haft möjligheter att tillgodo- se. Det har varit nödvändigt att kanalisera medel från de snabbt växan- de bankerna till den långa marknaden. I denna bild, kännetecknad av en stor efterfrågan och ett knappt utbud på långt kapital till bostadssek- torn, har inte någon större ändring inträtt på lång tid och någon sådan väntas inte heller äga rum under den närmaste tiden. Fullmäktige fram- håller att den föreslagna särskilda placeringsplikten liksom den allmän- na placeringsplikten kodifierar en praxis som utvecklats under senare år och som tillgodoser syftet att undvika oacceptabla störningar i bostads— finansieringen. Åtgärderna måste kunna genomföras, även om en uppgö- relse inte kan nås med alla parter, och beredskapslagens syfte är att sät— ta myndigheterna i stånd att möta de svårigheter som skulle uppstå i ett sådant läge. Mot bakgrund av att stora delar av den föreslagna lagstift- ningen har till syfte att underlätta bostadsfinansieringen kan den frågan ställas, om inte ställningstagandet till den kreditpolitiska lagstiftningen skulle skjutas upp till dess behandlingen av kommande förslag om bo- stadsfinansieringssystemet avslutats. Några bärande skäl för uppskov

• Sida 65
•  Original

Prop. 1974: 168 55 kan emellertid inte hämtas utifrån osäkerheten om framtida system för bostadsfinansiering. Detta står klart, om man analyserar kreditmark- nadseffekterna av tänkbara förändringar av sådana system. Det mest ra- dikala brottet med nuvarande förhållanden vore en totalfinansiering över statsbudgeten. Bortfallet av bostadslån och bostadsobligationer som låneinstrument på marknaden skulle då gå hand i hand med en ök- ning av statens långfristiga upplåningsbehov. De "motiv som finns för den allmänna placeringsplikten skulle följaktligen kvarstå oförändrade. Samma slutsats gäller givetvis vid mindre radikala förändringar. En viss specifik ändring av bostadsfinansieringssystemet skulle dock kunna göra den föreslagna lagstiftningen meningslös på en punkt, nämligen om bankinstituten inte längre skulle komma att lämna byggnadskrediter. I detta i och för sig föga sannolika fall skulle motiven för den särskilda placeringsplikten efter en övergångstid bortfalla.

Behovet av en förbättrad lagstiftning hänger också samman med ut- vecklingen på det statsfinansiella området. Vid den tid beredskapslag- stiftningen infördes var statens budget totalbalanserad. Utgifter och in- komster uppvägde varandra och några för kreditpolitiken svårhanterliga effekter på bankernas, företagens och hushållens likviditet följde inte av budgetutfallet. Under konjunkturavmattningen åren 1967—1968 upp- kom budgetunderskott på något över 3 000 milj. kr. som sedan vuxit till över 6 000 milj. kr. och nu fortsätter att växa mycket snabbt . Den likvi- ditetsuppbyggnad i ekonomin som följer av stora och ihållande budget- underskott kan inte snabbt neutraliseras, om en ändring i det ekonomis- ka läget skulle kräva en åtstramning. En minskning av underskottet, i övrigt väl anpassat till det nya läget, blir helt otillräcklig för att suga upp de gångna årens likviditetsuppbyggnad, åstadkommen av budgetun- derskotten under konjunkturavmattningen. Fullmäktige understryker att den fortskridande ökningen av budgetunderskotten ställer stora krav på kreditpolitiken, om kraftiga prisstegringar skall kunna undvikas och därav följande underskott i bytesbalansen på grund av ett försämrat konkurrensläge. En okontrollerad likviditetsökning har dessutom åter- verkningar på betalningsbalansen genom den tendens till kapitalutström- ning den medför. Till dessa risker av internt ursprung kommer oljepris— stegringarnas direkta och indirekta negativa effekter på bytesbalansen, som gör läget än mer tillspetsat. För att de problem som kännetecknar dagens ekonomiska situation skall kunna bemästras fordras ett brett re- gister av kreditpolitiska medel och den kreditpolitiska lagstiftning utred- ningen föreslagit är en klar förbättring härvidlag. Den rådande osäker- heten, som skapats inte minst av den internationella ekonomiska situa- tionen, gör att det är angeläget att den föreslagna kreditpolitiska bered— skapslagstiftningen genomförs utan dröjsmål. Enligt fullmäktige innebär förslaget att lagen skall vara permanent i realiteten ingen större föränd- ring. Lagen kan vid behov ändras liksom det går att ändra nuvarande

5.2. Likviditets- och kassakrav

Under remissbehandlingen har inte från något håll satts i fråga att den kreditpolitiska lagstiftningen också i fortsättningen skall innehålla regler om likviditets- och kassakrav. De föreslagna reglerna om likvidi- tets— och kassakrav har — utöver vissa allmänna synpunkter som redovi- sats i det föregående -— behandlats närmare i ett antal yttranden. Bank- föreningen delar utredningens uppfattning om likviditets- och kassakvo— ternas roll och anser att kassa- och likviditetskrav bör kunna accepteras som normala inslag i kreditpolitiken. Föreningen finner det därför na- turligt att regler härom införs i en kreditpolitisk lagstiftning. Kassa- och likviditetskrav kan utformas så att de kan knytas an på ett naturligt sätt till bankernas likviditetsplanering och bör därför kunna användas som komplement till den traditionella penningpolitiken utan att orsaka bety- dande störningar i kreditmarknadens funktionssätt. I allmänhet bör de krav på kvoternas storlek och utformning som är befogade i en viss kre- ditsituation kunna bli tillgodosedda genom riksbankens rekommendatio- ner och överenskommelser med bankinstituten. Endast i undantagsfall synes ett förordnande om tillämpning av lagbestämmelserna kunna bli

• Sida 85
•  Original

Prop. 1974: 168 35

nödvändigt. En sådan ordning har den fördelen att den ger utrymme för smidigare och tätare variationer i kraven allteftersom kreditsituationen förändras. Bankföreningen tillägger att riksbankens likviditetspåverkan- de åtgärder bör rikta sig inte bara mot bankernas likviditet. Även allmän- heten i vid bemärkelse håller kassa— och andra likvida tillgångar av olika skäl, såsom behov av betalningsbercdskap, finansiell handlingsfrihet etc. Dessa tillgångar representerar en betydande rcal efterfrågan, som kan behöva neutraliseras vid överhettningst'endenser i ekonomin. I den mån allmänheten, som håller tillgångarna, är oberoende av bankkrcdit kan dess efterfrågan dock inte reduceras genom att uppställda kassa- och likviditetskrav höjs. Dessa krav omfattar nämligen endast bankinstituten. Köpkraft kan däremot dras in genom obligationsförsäljning på tillräck- ligt gynnsamma villkor. Om i det omvända fallet en stimulans av efter- frågan skulle behöva ges genom kreditpolitiken, är det heller inte givet att denna kan åstadkommas genom en sänkning av kvotkraven. Om kre- ditefterfrågan inte är tillräckligt stor, leder bankernas ökade kreditkapa- citet inte till åsyftad ökning av kreditvolymen och den reala efterfrågan. Även i detta fall framstår marknadsoperationer som det effektivare in- strumentet. Enligt bankföreningens uppfattning leder det anförda till slutsatsen att variationer i riksbankens kassa- och likviditetskrav på ban- kerna kan vara ett effektivt instrument endast när allmänhetens efterfrå- gan på bankkrcditer är expansiv. Även när så är fallet saknar detta in- strument den räckvidd som marknadsoperationer har.

Beträffande utformningen av regeln om 1 i k v i d i te ts k r a v vänder sig bankföreningen mot förslaget att statens och bostadssektorns kreditbehov skall prioriteras. Föreningen anser att man inte bör binda sig för att likviditetskrav i framtiden skall fungera som prioriteringsinstru- ment och föreslår därför att i lagen inte tas upp föreskrift att stats- och bostadsobligationer alltid skall räknas som likvida tillgångar. Genom att i stället ha en generell utformning av likviditetskraven i lagtexten ute- sluts inte möjligheten att övergå till en mer renodlad likviditetspåver- kande bestämning av likviditetskraven.

Hypoteksbanken anser att jordbrukets kreditbehov även i den nya lagstiftningen bör beaktas på sätt att i lagen anges att också av hypo— teksbanken utfärdade obligationer alltid skall räknas som likvida till- gångar. Jordbrukskasseförbzmdet och sparbanksföreningen har samma uppfattning.

Jardbrukskasseförbundet kan inte ansluta sig till att lagen utformas så att riksbanken ges rätt att undanta inneliggande kassa, medel som inne- står i riksbanken, inhemska checkar, postremissväxlar och tillgodoha- vanden hos andra banker från de likvida tillgångarna.

Med anledning av förslaget att höja maximikvoten för sparbanker och centralkassor från 25 till 50 % framhåller jordbrukskasseförbundet att behovet att av kreditpolitiska skäl införa höga likviditetskrav för cen-

• Sida 86
•  Original

Prop. 1974: 168 86

tralkassorna under överskådlig tid är betydligt mindre än för affärsban- kerna. Eftersom huvuddelen av jordbrukskassornas kreditgivning är av långfristig natur är omsättningshastigheten på jordbrukskassornas kre- ditgivning avsevärt lägre än affärsbankernas. Centralkassornas annor- lunda utlåningsstruktur innebär dessutom att de har svårare än affärs- bankerna att med kort övergångstid anpassa sig till skärpta likviditets- krav. Förbundet avstyrker därför den föreslagna höjningen av maximi- kvoten för sparbanker och centralkassor. Förbundet erinrar vidare om att centralkassorna enligt den nuvarande överenskommelsen med riks- banken skall hålla en likviditetskvot på 20 % därvid det — av hänsyn främst till den skiftande efterfrågan på jordbrukskredit inom olika regio- ner — räcker om kvoten uppfylls av centralkassorna sammantagna. För- bundet påpekar att utformningen av överenskommelsen på denna punkt stämmer överens med vad som uttalades i det betänkande som ligger till grund för den gällande lagen. Förbundet framhåller att jordbrukskasse- rörelsen i huvudsak fortfarande är inriktad på lantbrukskreditcr och att rörelsens totala andel av jordbrukskrediterna efter 1969 års banklagstift- ning ökat jämfört med andra bankinstitutsgruppers. Regeln om att cen- tralkassorna vid beräkningen av likviditetskrav skall betraktas som en helhet bör därför behållas och lagfästas.

Förslaget att slopa den s p e e i al r e g e 1 som nu gäller för Sparban- kernas Bank och Jordbrukets Bank — innebärande att dessa bankers nettoinlåning från sparbanker resp. centralkassor i likviditetskvotsberäk- ningarna likställs med inlåning från allmänheten —— har föranlett både positiva och negativa uttalanden. Riksbanksfullmäkzige (majoriteten) är positiva till förslaget och framhåller att det står klart att specialre- geln har skadat likviditetskvotssystemets effektivitet och att den fullstän- digt utnyttjad skulle eliminera möjligheten att effektivt tillämpa likvidi- tetskraven på sparbanker och centralkassor. Den innebär också att spar- banks- och jordbrukskassesektorn gynnas jämfört med affärsbankerna på ett sätt som är omöjligt att försvara mot bakgrund av den numera ac- cepterade synen på konkurrens mellan olika slag av bankinstitut. Om specialregeln slopas, måste emellertid hänsyn tas till att Sparbankernas Bank och, i mindre grad, Jordbrukets Bank utvecklar sin rörelse under inflytande av de möjligheter som de nuvarande bestämmelserna ger. Det blir därför nödvändigt att tillämpa övergångsregler för att ge dem rimlig tid att anpassa sig till de nya förhållandena.

Bankinspektionen är kritisk mot förslaget på denna punkt. Enligt in— spektionen är det i sammanhanget väsentligt att Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank på grund av sin funktion som likviditetsregle- rande centralinstitut inte är jämförbara med andra banker. Det av utred- ningen anförda teoretiska exemplet bygger på antagandet om sådan jämförbarhet och är därför inte realistiskt. Varje sparbank och jord- brukskassa måste under alla förhållanden hålla viss egen kassalikviditet

• Sida 87
•  Original

Prop. 1974: 168 87

och kan alltså inte låna ut resp. sätta in hela sitt likviditetsöverskott i centralinstitutet. Den sammanlagda kassalikviditeten inom exempelvis sparbanksrörelscn blir därför avsevärt större än om den samlade spar- banksrörelsen i stället utgjort en enda stor bank. Med andra ord leder den marginella beredskapen hos ett myckt stort antal självständiga enhe- ' ter totalt sett till ett större likviditetsbehov än om motsvarande rörelse bedrivs i ett enda institut. En genom insättningar från sparbanker resp. centralkassor uppnådd hög likviditet kan inte av det centrala institutet användas för utlåning till allmänheten. Institutet måste med hänsyn till de i förväg svårbestämbara anspråken från ett stort antal sparbanker resp. centralkassor på likviditetstillskott hålla en hög likviditetsbered— skap. Härtill bidrar att likviditetsbehovet hos de skilda enheterna inte kan styras centralt på sätt som sker i en bank med avdelningskontorsor- ganisation. Den höga likviditetsberedskapen bestyrks av utvecklingen. Kravet på reell likviditet har dock inte jämfört med andra banker verkat negativt på möjligheten att förvärva enligt lagstiftningen likviditetsgrun- dande obligationer. Med hänsyn till de särskilda förhållanden som så- lunda föreligger synes det enligt inspektionens uppfattning inte ofören- ligt med principen om konkurrensneutralitet att nuvarande specialregel behålls. Kvotkravet måste dock med beaktande av de faktiska omstän— digheterna sättas relativt högt, högre än 50 % vilket är maximum enligt lagförslaget. En lösning som i likhet med lagförslaget innebär att nuva- rande specialbestämmelse inte tillämpas synes inte möjlig. I nuläget skulle kvoten för centralinstituten bli negativ. En omstrukturering av verksamheten i syfte att möjliggöra även ett relativt lågt kvotkrav skulle rubba institutens förmåga att fullgöra sina grundläggande centrala upp- gifter. Slopas den legala specialbestämmelsen måste därför enligt inspek— tionens uppfattning i den praktiska tillämpningen införas någon ny kon- struktion av innebörd t. ex. att särskilt likviditetskrav inom lagens maxi- mum bestäms för dels varje sparbank resp. centralkassa, dels sparbanks- sektom (inkl. Sparbankernas Bank) resp. jordbrukskassesektorn (inkl. Jordbrukets Bank). Bestämmandet av dessa krav får förutsättas ske med beaktande av verksamhetens beskaffenhet på ett sätt som skänker reell konkurrensneutralitet.

De berörda bankgrupperna ställer sig avvisande till förslaget att slopa specialregeln. Sparbanksföreningen anser att förslaget innebär ett avsteg från principen om konkurrensneutral behandling av olika institutsgrup- per. Sparbanksstrukturen skiljer sig väsentligt från övriga bankinstituts. Det finns f. n. 231" enskilda sparbanker, vilka har att verka i konkurrens med ett antal mer eller mindre rikstäckande institut. Sparbankerna är enligt sparbankslagen hänvisade till att bedriva sin verksamhet inom ett i resp. reglemente geografiskt avgränsat verksamhetsområde. Detta inne- bär att enskilda sparbanker inte har konkurrenternas möjligheter att slussa inlåningsmedel från områden med låg kreditefterfrågan till områ-

• Sida 88
•  Original

Prop. 1974: 168 88

den med hög sådan, vilket i sig borde vara ett samhällsintresse. Spar- banksstrukturen innebär vidare att det stora flertalet sparbanker utgör alltför små enheter för att de själva skall kunna bära kostnaderna för egna specialister inom utlandsrörelsen, fond- och notariatverksamhetcn, företagskreditsidan etc. Av samma skäl kan sparbankerna inte ta på sig enhandsengagemang i samma utsträckning som konkurrenterna. En konkurrens på i realiteten lika villkor förutsätter således att man inom sparbanksrörelsen kan bygga upp för sparbankerna gemensamma orga- nisationcr för att överbrygga nackdelarna av Sparbanksstrukturen. En sådan uppbyggnad av gemensamma organ har också skett. Sparbanker- nas Bank är i detta sammanhang det självklart viktigaste. För en utför- ligare belysning av Sparbankernas Banks betydelse som ekonomiskt cen- tralorgan för sparbankerna hänvisar föreningen till bankens eget remiss- svar. Ett slopande av specialreglerna för Sparbankernas Bank vid be- räkningen av likviditetskvot skulle rycka undan grunden för bankens verksamhet. Konsekvenserna av en sådan åtgärd blir helt motsatta de av utredningen eftersträvade. Sparbankernas möjligheter att konkurrera på lika villkor minskar. Utredningens förslag innebär dessutom att spar- bankemas möjligheter att tillvarata stordriftsfördelar inom väsentliga områden begränsas, vilket från samhällsekonomisk synpunkt inte kan vara en önskvärd konsekvens.

Sparbanksföreningen konstaterar att bankinstituten under en lång följd av år förvärvat bostadsobligationer med anledning av att dessa fått inräknas bland de likvida tillgångarna vid beräkning av likviditetskvot. Detta gör det enligt utredningen nödvändigt att i den för övrigt förenk— lade lagtexten slå fast, att bostadsobligationer alltid skall få räknas som likvida medel. Utredningen anför att en ändring på den punkten skulle kunna medföra allvarliga konsekvenser för bankinstituten. Sparbanker- nas Bank har självfallet också utvecklat sin verksamhet med hänsyn till de speciella regler som gällt för den. En ändring av dessa regler på det genomgripande sätt som föreslås skulle få ytterst allvarliga konsekvenser. Utredningen borde även i detta fall ha dragit slutsatsen, att de nuva- rande reglerna måste bibehållas. Föreningen anför vidare att utredning- ens antydan att sparbanksrörelsen under år 1973 skulle ha missbrukat specialregeln genom att föredra placeringar i Sparbankernas Bank fram— för obligationsköp saknar all grund. Enligt föreningen är Ökningen av placeringar i centralbanken i huvudsak grundad på det faktum att ban- ken, vid övergången till likviditetskvotskrav för sparbanker, i fullt sam- förstånd med riksbanken skapade en förmånlig inlåningsräkning för sparbankerna i syfte'att underlätta uppbyggnaden av deras likviditet. Det är inte rimligt att som argument för slopande av specialregeln an- föra att Sparbankernas Banks och riksbankens ansträngningar att för-- bättra Sparbankernas likviditet rönt framgång.

Man kan vidare enligt föreningen konstatera att varken ökningen un-

• Sida 89
•  Original

Prop. 1974: 168 89

det år 1973 eller den absoluta storleken av Sparbankernas primärlikvi- ditct på något vis är anmärkningsvärda. Primärlikviditeten (i procent av förbindelserna) ökade under året i föreningens statistikgrupp från 6,9 % till 8,8 %, vilket med hänsyn till en ovanligt hög inlåningsökning och låg kreditefterfrågan inte framstår som uppseendeväckande. Den fak- tiska utvecklingen visar också att sparbanksrörelsen inte på något vis missbrukat specialregeln. Vid utgången av år 1973 hade Sparbankernas Bank en faktisk likviditetskvot på 61,2 %. De 74 större sparbankerna i föreningens statistikgrupp hade vid samma tidpunkt tillsammans en lik- viditetskvot på 25,5 %. Om man tillämpar en helhetssyn och inbegri- per Sparbankernas Bank i statistikgruppen och då renodlar Sparbanker- nas Banks likvida medel i överensstämmelse med utredningsförslaget, skulle totalkvoten ha varit 23,5 %. Om man som ytterligare exempel konstaterar att sparbankerna har en ”överlikviditet” på 5,5 % (25,5— 20,0) och betraktar den del av insättningarna i Sparbankernas Bank som är nödvändig för att nå 20 % (1 248 milj kr.) som en avdragspost vid beräkningen av Sparbankernas Banks likviditetskvot, ger det en kvot för Sparbankernas Bank på 46 %. Sparbanksföreningen framhåller vi- dare att Sparbankernas Bank i vissa avseenden fyller funktionen som förmedlande länk mellan sparbankerna och myndigheterna och då i första hand riksbanken. Sparbankernas Bank har därvid alltid lojalt följt ingångna överenskommelser.

Sammanfattningsvis konstaterar sparbanksföreningen att ett slopande av specialregeln inte kan få mer än rent marginella effekter för den to- tala kreditvolymen i samhället. Förändringen kan från rent kreditpoli— tiska utgångspunkter inte vara så angelägen att det motiverar de synner- ligen allvarliga konsekvenser den skulle få för Sparbankernas Bank och sparbanksrörelsens möjligheter att utgöra en konkurrenskraftig och ba- lanserande faktor på kreditmarknaden. Om riksbanken i ett åtstram- ningsläge ändå vill gardera sig för de teoretiska riskerna för ett miss- bruk av specialregeln och förhindra en utlåningsökning från Sparban- kernas Bank, kan detta ske på flera sätt. Riksbanken kan utnyttja möj- ligheterna att införa ett tillfälligt utlåningstak för Sparbankernas Bank eller fastställa ett högre likviditetskvotstal för banken.

Enligt Sparbankernas Bank är de skäl som ligger bakom den nuvarande specialregeln fortfarande giltiga. Det av utredningen angivna exemplet på hur nuvarande beräkningssätt kan begränsa effekten av ett likviditetskrav på sparbankerna är teoretiskt riktigt men i praktiken fel- aktigt. Exemplet förutsåtter nämligen att Sparbankernas Bank skulle agera likviditetsmässigt som flertalet andra affärsbanker, dvs. hålla en likviditetskvot i nära anslutning till den krävda kvoten. På grund av sin ställning som ekonomiskt centralorgan har banken alltid strävat att hålla en hög betalningsberedskap. Den genomsnittliga årliga likviditetskvoten har för bankens del under de senaste 10 åren legat mellan 48,7 och

• Sida 90
•  Original

Prop. 1974: 168 90

76,7 %. Endast vid tre månadsultimon sedan år 1960 har likviditetskvo- ten understigit 40 %. Det har vid dessa tillfällen varit fråga om extraor- dinära likviditetspåfrestningar på sparbankerna, vilka avspeglat sig på bankens likviditet. Det finns ingen anledning antaga att banken skulle frångå sin nämnda likviditetspolitik så länge den har sin centralbanks— funktion att fylla. Att utvecklingen vid en likviditetsökning i spar- bankerna inte blir den som utredningen i sitt teoretiska exempel skisserat belyses även av utvecklingen under åren 1972—1973,'dvs. de år då spar- bankerna arbetat under likviditetskvoter. Under dessa båda år ökade bankens inlåning från sparbankerna med 1 725 milj. kr. och inlåningen från ”andra kunder” med 616 milj. kr. eller totalt med 2 341 milj. kr. Samtidigt steg den direkta utlåningen till ”andra kunder” med 795 milj. kr. Även om ett likviditetskrav på 24 % ställs på den del av inlåningsök- ningen, som kommer från andra kunder, har endast ett belopp om 370 milj. kr. av den från'sparbankerna erhållna inlåningen på 1 725 milj. kr. använts för utlåning. Detta belopp är en mycket begränsad del av den ”överlikviditet” i förhållande till ställda krav, som sparbankerna redovi- sade vid det senaste årsskiftet. Det anförda utgör ett exempel på Spar— bankernas Banks likviditetsutjämnande funktion. Beträffande påståen- det att specialregeln skulle ge sparbankerna ett incitament att föredra placeringar hos Sparbankernas Bank framför bl. a. statspapper framhålls att sparbankerna under åren 1972—1973 haft att bygga upp sina likvi- ditetskvoter och att banken för att underlätta detta i samråd med riks— banken givit sparbankerna vissa räntefavörer. Vid en bedömning av sparbankemas bidrag till den statliga upplåningen måste också Spar- bankernas Banks placeringar i statspapper tagas med i bilden. Vid ut- gången av år 1972 utgjorde de 23 % av förbindelserna och vid utgången av år 1973 50 %. Motsvarande del för affärsbankerna exkl. Sparbanker- nas Bank var uppskattningsvis 14 % resp. 17 %. —— För att belysa förslagets allvarliga konsekvenser för de båda centralinstituten ger han- ken följande exempel. Enligt gällande beräkningsregler var bankens lik- viditetstal den 31 december 1973 61,2 % mot krävda 30 %. Om ut- redningens förslag följs, skulle likviditetskvoten i stället bli negativ, —38,0 %. För att i det läget uppnå de krav enligt likviditetskvotslagen som ställs på de s.k. provinsbankerna eller 24 % skulle Sparbankernas Bank behöva öka sina likvida tillgångar med ca 785 milj. kr. Med hän- syn till sin centralbanksuppgift måste banken hålla en betryggande mar- ginal mellan faktisk och krävd likviditetskvot. Under en följd av år har denna marginal under normala förhållanden varit minst 20 %. Om mar- ginalen halveras och kvoten sålunda blir 34 % kräver detta ett likvidi- tctstillskott på ca 915 milj. kr. Vid ett ändrat beräkningssätt skulle så— lunda banken i dagens läge behöva omvandla drygt 900 milj. kr. av sin utlåning om totalt 1 625 milj. kr. till allmänheten till likvida tillgångar. Det bör då observeras att bankens utlåning är i hög grad koncentrerad

• Sida 91
•  Original

Prop. 1974: 168 91

till bostadssektorn. Av de av banken beviljade krediterna svarar utlå- ningen till bostadsbyggandet för drygt 43 %. Det torde vara uppenbart att en sådan omläggning måste utsträckas under en lång följd av år, så— vida inte möjligheterna att fungera som bank skulle försvinna. Banken framhåller att en neddragning av utlåningen också leder till en kraftig räntabilitetsförsämring för banken. I egenskap av ekonomiskt centralor- gan för sparbankerna måste bankens betalningsberedskap vara hög. De ”nya” likvida tillgångarna måste därför bli av relativt kortfristig natur med följd att avkastningen på de tillkommande likvida tillgångarna kan komma att ligga minst 2 % lägre än räntan på utlåningen. Den årliga inkomstminskningen kan bli ca 18 milj. kr. vilket skall jämföras med att bankens vinst före skatter och avsättningar för år 1973 var knappt 28 milj. kr. Bankens minskade möjligheter att tjäna som centralbank för sparbankerna skulle i sin tur få en rad negativa konsekvenser. Banken pekar härvid på att avsaknaden av gemensam kapacitet via centralinsti- tutet skulle omöjliggöra konsortieengagemang i vad avser bl. a. bostads- finansieringen. Avsaknaden av gemensamma resurser via centralinstitu- ten på rörelsesidan (fond-, utlands- och företagskreditavdelningarna) försämrar vidare Sparbankernas konkurrensläge och kan medföra en splittring av sparbanksväsendet som i hög grad kan snedvrida balansen inom banksektorn.

I flera sammanhang _— bl.a. i offentliga utredningar —- har fram- hållits behovet av omfattande enhandsengagemang på kreditmarknaden. Detta torde vara ett av de skäl som bl. a. lett till fusionsbildningar både inom den privata affärsbankssektorn och hos de statliga kreditinstituten. Om sparbankerna för samhällets bästa skall kunna följa med i denna ut- veckling, fordras antingen tillgången till gemensamma resurser hos de centrala instituten eller annars en mycket kraftig koncentrationsutveck- ling, som skulle göra att tanken med sparbankemas lokala förankring kom att förvanskas. Med hänvisning till det sagda avstyrker banken be- stämt ett slopande av specialregeln och framhåller att vad banken anfört i frågan i allt väsentligt äger tillämpning också på Jordbrukets Bank. För att vid behov motverka de nackdelar som skulle uppstå genom att nuvarande beräkningsregler teoretiskt skulle reducera effekten av gent- emot sparbankerna ställda likviditetskvotskrav kan andra lösningar till- lämpas. Ett sätt är att riksbanken, då en skärpning av likviditetskvotskra— vet för sparbankerna/centralkassorna genomförs, samtidigt inför ett till- fälligt utlåningstak för Sparbankernas Bank/Jordbrukets Bank. Avslut- ningsvis framhåller banken att den i medvetande om sin uppgift som sparbankemas ekonomiska centralorgan alltid lojalt följt de intentioner de penningvårdande myndigheterna visat i vad avser kreditpolitikens till- lämpning. Det saknas anledning antaga att banken i framtiden skulle handla på ett annat sätt. Banken påpekar också att riksbanken har på— verkat och i fortsättningen kan påverka sparbankerna i för riksbanken

• Sida 92
•  Original

Prop. 1974: 168 92 önskad riktning via Sparbankernas Bank. En förutsättning härför är dock att banken kan fylla sina centralbanksuppgifter gentemot sparban- kerna.

Inte heller jordbrukskasseförbundet accepterar utredningens synpunkt att skillnaderna mellan de olika bankinstituten har suddats ut så att sparbankssektom och jordbrukskasserörelsen genom specialregeln har en konkurrensfördel som är oförenlig med den konkurrensneutralitet som den nya banklagstiftningen åsyftar. Utredningens räkneexempel är inte realistiskt. Förbundet framhåller att Jordbrukets Banks rörelse skil— jer sig väsentligt från de vanliga affärsbankernas verksamhet genom dess funktion som förvaltare av centralkassornas gemensamma likvidi- tetsrcserv. Detta faktum medför helt andra och större krav på betal- ningsberedskapen hos Jordbrukets Bank. Medan de egentliga affärsban- kerna kan upprätthålla en betryggande betalningsberedskap genom en likviditetskvot som ligger några procentenheter över de angivna kvotkra- ven, är ett motsvarande agerande helt omöjligt för Jordbrukets Bank. Detta illustreras av att Jordbrukets Banks faktiska genomsnittliga likvi- ditetskvot under åren 1969—1973 var 68,3 % år 1969, 73,9 % år 1970, 81,9 % år 1971, 79,5 % år 1972 och 79,0 % år 1973. Den faktiska kvo- ten ligger alltså vanligen ca 2,5 gånger högre än kvotkravet om 30 %. Härav framgår att inlåningsökningen angivna år således inte medförde en kreditexpansion hos Jordbrukets Bank av det slag som utredningens räkneexempel antyder. Detta belyses också av ett i yttrandet redovisat diagram över bankens utveckling. Av diagrammet framgår att bankens totala inlåning under åren 1970—1973 ökade med 936 milj. kr., varav 803 milj. kr. utgjorde inlåning från centralkassorna och 133 milj. kr. var inlåning från allmänheten. Om kvotkravet är 30 %, skulle denna inlå— ningsexpansion med utredningens resonemang möjliggöra att utlåningen till allmänheten ökades med 655 milj. kr. (0,7x936). Men denna utlåning ökade i själva verket med endast 161 milj. kr., dvs. med mindre än en fjärdedel av det enligt utredningens exempel möjliga beloppet. Trots att den angivna tidsperioden omfattar två år (1969 och 1970) under vilka rådde kreditrestriktioner av en hårdhetsgrad som torde vara svår att överträffa i framtiden, ökade Jordbrukets Banks likviditetskvot i stället för att minska. Någon utlåningsexpansion i det pressade läget var det så- ledes aldrig fråga om. Det finns ingen grundad anledning att tro att Jordbrukets Bank skulle kunna agera likviditetsmässigt på ett annat sätt i framtiden. Beträffande utredningens farhågor för att specialregeln skulle påverka centralkassorna att hellre placera sin likviditet hos Jord- brukets Bank än i statspapper framhåller förbundet att denna benägen- het hos centralkassorna torde kunna härledas ur den kooperativa före- tagsformens idémässiga innehåll i fråga om inbördes solidaritet och självhjälp. Jordbrukets Bank förvaltar hela rörelsens gemensamma likvi— ditetsreserv. Det framstår som praktiskt och ekonomiskt riktigt att ban-

• Sida 93
•  Original

Prop. 1974: 168 93 ken handhar rörelsens placeringar i statspapper m. m. i stället för att tolv regionbanker sysslar med detta. Jordbrukets Banks statspappersin- nehav är betydande och utgjorde vid slutet av år 1973 86 % av dess in- låning från centralkassorna. Sammantaget för hela rörelsen utgjorde statspappersinnehavet ca 14 % av förbindelserna vilket kan jämföras med 17 % för affärsbankerna exkl. Sparbankernas Bank. Mot bakgrund av rörelsens lagfästa uppgift att tillgodose jordbrukets kreditbehov är det inte rimligt att kräva en ökning av dess bidrag till den statliga upplå- ningen. Ett slopande av specialregeln skulle få allvarliga konsekvenser för Jordbrukets Bank. Enligt nuvarande beräkningsregler var dess likvi- ditetskvot vid utgången av år 1973 82 % mot krävda 30 %. Med en be- räkning enligt utredningens förslag skulle kvoten i stället bli negativ (—l4 %). För att uppnå en likviditetskvot om 70—80 %, vilket mot bakgrund av bankens uppgift som förvaltare av centralkassornas likvidi- tetsreserv torde vara nödvändigt, krävs sålunda att banken omvandlar ca 200 milj. kr. eller nära två tredjedelar av sin utlåning till likvida medel. En sådan utveckling skulle drastiskt begränsa rörelsens möjligheter att tillgodose de ökade behoven — bl.a. hos jordbrukets ekonomiska för— eningsrörelse —— av större krediter på en hand. Vidare skulle banken få vidkännas en minskad räntemarginal, innebärande minskade möjligheter att fungera som centralbank för kreditkassorna. Detta skulle i hög grad försvaga rörelsens konkurrensförmåga. Det är enligt förbundet svårt att finna några samhällsekonomiskt hållbara motiv för en sådan utveckling. Principen om konkurrensneutralitet får inte drivas utan hänsynstagande till de skilda funktioner och huvuduppgifter olika bankinstitut har. Spe- cialregeln har tillkommit med tanke på den särskilda karaktär av likvi- ditetsutjämnande organ och clearinginstitut som de berörda bankerna har. Dessa huvudfunktioner kvarstår oförändrade men skulle bli avse— värt svårare att uppfylla, om specialregeln slopades, eftersom de båda bankernas likviditetssituation i ett slag skulle bli starkt negativ. Riksban- ken har visserligen möjlighet att lösa övergångsproblemen för de båda bankerna genom särskilda överenskommelser. Kvar står emellertid att dessa bankers möjlighet att fullgöra sina huvuduppgifter på sikt avsevärt försvåras.

Jordbrukskasseförbundet anser det inte motiverat att — som utred— ningen föreslagit — vidga kretsen av institut som kan omfattas av k a s s a k r a v till att avse även sparbanker och centralkasssor. Förbun- det erinrar om vad kreditmarknadsutredningen anförde i denna fråga i det betänkande som ligger till grund för den nuvarande kreditpolitiska lagstiftningen. Nämnda utredning påpekade att Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank är konstruerade som bankaktiebolag och att de därför kommer att liksom övriga affärsbanker kunna inbegripas i förordnande om kassakvoter. Att dessutom föreskriva kassakvoter för sparbankerna och centralkassorna, innebärande krav på medelsbehållning i riksban-

• Sida 94
•  Original

Prop. 1974: 168 94

ken, skulle enligt utredningen införa ett nytt element i dessas kassadis- positioner. Möjligen skulle frågan kunna resas, om medelsbehållning i riksbanken skulle kunna ersättas av tillgodohavande i centralinstituten. Åtminstone så länge kassakvotema används endast som ett komple- ment till likviditetskvoterna förelåg dock inte enligt utredningens me- ning tillräckliga skäl för att med de komplikationer detta skulle medföra tillämpa kassakvoter för sparbanker och centralkassor. Förbundet fram- håller att vad kreditmarknadsutredningen sålunda anförde fortfarande utgör goda skäl för att undanta centralkassor och sparbanker från be- stämmelser om kassakrav. Förbundet tillägger att sådana bestämmelser sannolikt skulle få starkare räntabilitetsmässiga inverkningar på central- kassorna än på t. ex. affärsbankerna.

Även sparbanlcsföreningen och Sparbankernas Bank hävdar att de kassakrav som kan komma i fråga för sparbanksrörelsen bör regleras via krav på Sparbankernas Bank. De båda remissinstanscrna ifrågasätter, om en tillämpning av bestämmelser om kassakrav kan ha någon kredit- reglerande effekt på flertalet sparbanker. Vidare understryks att de en- skilda sparbankerna räntabilitetsmässigt relativt sett skulle komma att drabbas hårdare än affärsbankerna.

Bankföreningen anser att det är angeläget att i lagen anges att ränta motsvarande diskontot alltid skall utgå på de medel som bankerna håller i riksbanken till följd av kassakrav.

5.3. Utlåningsreglering

Remissinstanserna accepterar i allmänhet utredningens förslag att ut- låningsreglering upptas i lagstiftningen som ett extraordinärt kreditpo- litiskt instrument. Statskontoret och bankinspektionen, som uttryckli- gen tillstyrker förslaget, framhåller bl. _a. att bestämmelserna om utlå— ningsreglering eller utlåningstak kan ses som en kodifiering av en redan förekommande praxis.

Riksbanksfullmäklige (majoriteten) anför bl. a. att utlåningsreglering i flera av de västeuropeiska länderna blivit ett viktigt, ibland domi— nerande inslag i kreditpolitiken. Erfarenheterna av detta kreditpolitiska instrument visar att det på ett både snabbt och precist sätt påverkar bankinstitutens utlåning och att dess effektivitet sannolikt beror på att konstruktionen överensstämmer med bankernas interna styrmedel. En- ligt fullmäktiges mening är det väl motiverat att införa bestämmelser om utlåningsreglering i den kreditpolitiska lagstiftningen. Härigenom blir det lättare att utnyttja instrumentet på ett tidigt stadium i en överhett— ningssituation. Att bemästra svårigheterna genom överenskommelser- medför ofta att ingripandena försenas, effekterna fördröjs och åtgär- derna blir mer besvärande än om de satts in i tid.

Sparbanksförcningen delar utredningens uppfattning om utlåningsreg-

• Sida 95
•  Original

Prop. 1974: 168 95

leringens för- och nackdelar och kan acceptera att utlåningstak tilläm- pas som extraordinär åtgärd i ett inledningsskede av en kreditåtstram- ning. Föreningen understryker dock att denna form av reglering bör till- lämpas endast under kortare perioder för att inte minska konkurrens- möjligheterna mellan instituten. HSB, som tillstyrker utredningens för- slag i allt väsentligt, anser det vara mycket angeläget att förordnande om utlåningsreglering, liksom om placeringsplikt och räntereglering, får utfärdas endast om synnerliga skäl föreligger och att förordnande om utlånings- och räntereglering skall begränsas till viss tid, högst ett år.

Jordbrukskasseförbunder vill inte motsätta sig att utlåningsreglering införlivas bland de kreditpolitiska instrument som riksbanken kan till- lämpa. Utlåningsreglering begränsar dock bankernas handlingsförmåga mer än andra kreditpolitiska instrument, vilket drabbar expanderande banker hårdare än övriga, eftersom bankernas relativa konkurrenssitua- tion fryses till läget vid en viss tidpunkt. Vidare gäller att banker med snabb omsättningshastighet på lånen torde drabbas mindre hårt av ett förordnande om utlåningstak än banker med långfristig utlåning. Med hänsyn till att jordbrukskasserörelsen torde vara den bankinstitutsgrupp som expanderat relativt sett starkast under det senaste decenniet och till att rörelsens utlåning huvudsakligen är av långfristig natur drabbar utlå- ningsregleringens bristande flexibilitet jordbrukskasserörelsens medlem— mar hårdare än exempelvis affärsbankernas kunder. Det torde inte vara möjligt att i lagtexten ange de nödvändiga differentieringar mellan bank- institutsgruppcrna som kan behövas vid tillämpningen av utlånings- regleringen. Jordbrukskasseförbundet hemställer emellertid att de an- förda synpunkterna beaktas vid det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Bankföreningen framför starkt kritiska synpunkter mot bl.a. utlå- ningsreglering som kreditpolitiskt instrument. Till skillnad från kassa- och likviditetskrav kan enligt bankföreningen utlåningsreglering, emis- sionskontroll, placeringsplikt och räntereglering inte användas utan att väsentliga värden offras i marknadsekonomin genom instrumentens bi- verkningar. I betänkandet saknas bl. a. försök att väga instrumentens skadeverkningar mot de syften medlen avscs tjäna. I vissa fall är det av utredningen anförda behovet av ett visst regleringsinstrument uppkom— met som följd av en eller flera av de övriga föreslagna regleringarna. De negativa verkningarna som instrumenten skulle få om de tillämpades måste därför sammanläggas och ställas mot värdet av vart och ett av dem. Utfallet av en sådan prövning torde enligt bankföreningens be- dömning ge vid handen att det aldrig torde vara motiverat att använda något av instrumenten annat än då kreditmarknadens möjligheter att fungera allvarligt har rubbats på grund av yttre omständigheter, t. ex. i ett allmänt ekonomiskt krisläge.

Bankföreningen understryker starkt de negativa effekter av en utlå- ningsreglering som utredningen pekar på, bl. a. att utlåningsreglering

• Sida 96
•  Original

Prop. 1974: 168 96 sätter konkurrensen mellan kreditinstituten ur spel oeh medför att kre- ditgivning uppstår på en icke organiserad marknad utanför riksbankens kontroll. Till skillnad från den kontinuerliga verkan som ligger i en med traditionella medel åtstramande kreditpolitik, hur snabbt den än fortgår, saknas tillräckliga ”möjligheter att med utlåningsreglering skilja mellan mer och mindre angelägna kreditbehov. Den omedelbart försämrade kreditfördelningen sänker därmed tillväxttakten i ekonomin. Såsom ut- redningen påpekar leder utlåningsreglering till en utvidgning av den icke organiserade kreditmarknaden, som gör regleringen ineffektiv även från stabiliseringssynpunkt. Bankföreningen anser att detta sker relativt snabbt även vid kortvarig användning av instrumentet. Särskilt vid upp- repat införande startas en inlärningsproccss hos företag och andra vilket ökar den grå marknadens styrka och betydelse. Detta i sin tur undergrä- ver basen för den fortsatta kreditpolitiken. För många låntagare för- rycks hela den finansiella planeringen och därmed en grundval för bl. a. investeringsverksamheten.

En annan nackdel med utlåningsreglering är enligt bankföreningen att de mindre företagen drabbas oproportionerligt hårt av ett drastiskt kre- ditstopp i förhållande till de större, vilka vanligen har högre likviditet och alternativa lånemöjligheter. Vidare hämmas den långsiktiga tillväx— ten i ekonomin av den ryckighet i penningpolitiken som blir följden av att utlåningstak är en åtgärd som med nödvändighet präglas av diskonti- nuitet. Som erfarenheterna från England visar kan ett flitigt användande av utlåningstak leda till minskad konkurrens mellan bankerna både vad gäller inlåning och utlåning och därmed försämrad effektivitet hos kre- ditmarknaden. En ytterligare nackdel med utlåningsreglering är att den kan allvarligt försvåra för bankerna att infria ingångna, juridiskt bin- dande kreditavtal. Sådana konsekvenser av kreditpolitiska åtgärder kan inte vara rimliga. Bankföreningen anser att det måste vara en primär uppgift för kreditpolitiken att till det yttersta undvika ett instrument som medför sådana biverkningar och som vid upprepad användning inte kan förväntas uppnå sitt syfte.

5.4. Emissionskontroll

Utredningens förslag i fråga om emissionskontroll tillstyrks eller läm- nas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Några instanser, där- ibland AP-fonden och bankföreningen, har emellertid kritiska synpunk- ter på förslaget. I vissa andra remissyttranden framförs erinringar och ändringsförslag, bl. a. i fråga om vilka lån som emissionskontrollen skall omfatta.

Till de remissinstanser som tillstyrker utredningsförslaget hör riks- banksfullmäktige (majoriteten), som erinrar om att emissionskontroll, baserad på en överenskommelse mellan riksbanken och affärsbankerna,

• Sida 97
•  Original

Prop. 1974: 168 97

har tillämpats för obligations- och förlagslån sedan år 1952. Förhållan- dena på kapitalmarknaden, vilka kan väntas bestå under överskådlig tid, är sådana att om riksbanken inte fyllde den funktion den nu gör som bl. a. samordnande organ, turordning och emissionsvolym inte skulle komma att bestämmas av spelet på en fri marknad. Det kunde tänkas att uppgiften övertogs av två eller tre i emissionsverksamheten engage- rade banker eller mera sannolikt att den övergick till den dominerande placeraren, allmänna pensionsfonden. Enligt fullmäktiges mening bör också den av utredningen föreslagna vidgade kontrollmöjligheten ge- nomföras som innebär att bankernas lån i försäkrings- och pensionsin- rättningarna förs in under" kontrollen. Det kan inte vara tillfredsstäl- lande att kontrollen skall kunna tillämpas på kapitalflödet från försäk— rings- och pensionsinrättningarna till de slutliga låntagarna, om för- medlingen går över kreditaktiebolagen, men inte om de kanaliseras ge- nom bankerna och kapitalmarknadsinstitutens medel används för att fi- nansiera bankutlåning. .

Sparbanksföreningen understryker den praktiska betydelse reversupp- låning har för bl. a. SPINTAB, när det gäller att på ett för kunderna smidigt och effektivt sätt upprätthålla en jämn och hög kapacitet be- träffande avlyft från byggnadskreditiv. Föreningen förutsätter att emis- sionskontrollen inte tillämpas på ett sådant sätt att denna angelägna verksamhet försvåras.

AP-fonden framför vissa kritiska synpunkter i fråga om en emissions- kontroll och anser att en sådan kontroll är ägnad att inge betänkligheter. Vad gäller s.k. masspapper, dvs. obligationer och förlagslån, har dock sådan kontroll tillämpats sedan-länge i vårt land, vilket kan motivera att emissionskontroll beträffande masspapper hänförs till en permanent lagstiftning. FondstyreISerna understryker starkt, att det förhållandet att ett kreditpolitiskt medel behandlas i en permanent lagstiftning självfallet inte får innebära att medlet- permanent skall användas. Emissionskon- troll av andra skuldebrev än masspapper, dvs. främst reVerslån, är enligt fondstyrelsernas mening ett kreditpolitiskt medel som endast bör tillgri- pas om synnerligen starka skäl föreligger. Om emissionskontroll skulle tillgripas för alla skuldebrev, utgivna av kreditinstitut, skulle detta inne- bära att den av statsmakterna åsyftade handlingsfriheten för fondstyrel— serna blev illusorisk. I den mån en lagstiftning om emissionskontroll av andra skuldebrev än masspapper överhuvud kan anses önskvärd, bör en sådan kontroll hänskjutas till lagstiftningen rörande de extraordinära kreditpolitiska medlen. "

Bankföreningen ställer sig avvisande till utredningens förslag om emissionskontroll, i varje fall som ett normalt inslag i kreditpolitiken. Föreningen anför bl. a. att det naturligtvis inte är så att det skulle exi— stera ett efterfrågeöverskott på långfristig kredit som skulle motivera en kontroll för att bringa ordning bland emissionerna. Tvärtom är överskot-

• Sida 98
•  Original

Prop. 1974: 168 98

tet förorsakat av att en emissionskontroll införts. Närmare bestämt är det den med kontrollen förbundna ränteregleringen som primärt orsakat kö- bildningen. Om räntebildningen släpptes fri skulle det sålunda inte finnas någon kö kvar att reglera, eftersom kreditutbudet skulle bli lika stort som efterfrågan. Emissionskontrollen är sålunda ett instrument för reg— lering av räntan på långfristigt kapital till förmån för främst bostads— sektorn. Med hänsyn till de verkningar som prioriteringar medför på kreditallokeringen och tillväxten anser bankföreningen det synnerligen angeläget att denna reglering upphör. Ett slopande av emissionskontrol- len är särskilt angeläget med hänsyn till behovet i näringslivet att kunna planera den långfristiga finansieringen av investeringsverksamheten. Osäkerhet härvidlag hämmar utbyggnaden och förnyelsen av produk— tionsapparaten. Detta inverkar menligt på den ekonomiska framstegs- takten, vilket i sin tur på sikt inskränker kapitalmarknadens tillväxt. Bankföreningen anser det vara orimligt att bostadspolitiken skall till- låtas sätta hela kapitalmarknadens funktion ur spel i dessa avseenden och förhindra utvecklingen av marknadens potential, som i Sverige är betydande. Emissionskontrollen måste av dessa skäl avvisas som ett nor- malt inslag i kreditpolitiken. Önskemålet att trygga de prioriterade sek- torernas kreditbehov bör liksom hittills i fortsättningen fullt ut kunna lösas genom överenskommelser mellan staten och kreditinstituten. Emissionskontrollen bör enligt bankföreningens mening kunna ersät- tas av den återhållsamhet med hänsyn till marknadsläget som bankerna måste utöva vid förmedling av emissioner. Vidare leder den nuvarande regleringen av ränta och andra emissionsvillkor till en likriktning av dessa villkor, som är olycklig både från jämviktssynpunkt och kreditför- delningssynpunkt. Ökad differentiering av villkoren efter låntagare, sä- kerheter, låneändamål etc. skulle leda till en bättre jämvikt mellan ut- bud och efterfrågan på kapitalmarknaden. Utbudet av kapital skulle öka samtidigt som efterfrågan skulle falla bort från vissa företag, som på en reglerad marknad kan låna till villkor som ej är "marknadsmässiga. En sådan differentiering skulle-inte behöva innebära någon långsiktig höj- ning av den genomsnittliga räntenivån, utan enbart differentieringen-i sig skulle ge bättre balans på marknaden. Differentieringen skulle också leda till en samhällsekonomiskt effektivare resursfördelning. Bl. a. för- svåras f. 11. den långfristiga kreditgivningen till pionjärbetonade och riskfyllda projekt genom att räntesättningen inte kan anpassas efter ris- kerna. På en reglerad marknad går krediterna huvudsakligen till de säk- ra men kanske mindre räntabla projekten. Kreditförsörjningen till prioriterade områden försvåras genom en marknadsmässigt sett för låg räntenivå, vilket nuvarande svårigheter på bostadsobligationsmarknaden visar. En ytterligare nackdel med. reglering av utlåningsvillkoren är att kreditförmedlingen utanför den ordinarie marknaden ökar. Bankföreningen anför vidare att utredningens förslag innebär en avse-

• Sida 99
•  Original

Prop. 1974: 168 99

värd utökning av emissionskontrollens användningsområde jämfört med nuvarande lag. Sålunda skall enligt förslaget emissionskontroll kunna omfatta bl. a. konvertibla obligationer, vinstandelslån och obligationer med warrants, trots att dessa kapitalanskaffningsinstrument för företa- gen närmast är att jämställa med aktier. ”Andra skuldebrev” innefattar enligt ordalagen även bankers motböcker. Detta kan naturligtvis inte vara avsett. Bevis, som bank utfärdar inom ramen för sin inlåningsverk- samhet, bör ej kunna omfattas av emissionskontroll. Att bankernas refi- nansieringslån i AP-fonden skulle omfattas av emissionskontroll rim'mar ej med principerna för återlånesystemet. Bankföreningen anser att den föreslagna utökningen av emissionskontroll skulle medföra så stora nackdelar i olika avseenden att omfattningen bör begränsas på samma sätt som i nuvarande lag om räntereglering och emissionskontroll.

Frågan om vilka lån som skall omfattas av emissionskontroll enligt den föreslagna lagen tas upp av flera remissinstanser. Försäkringsbo- lagens riksförbund anför att utredningens avsikt inte torde ha varit att emissionskontrollen skall omfatta även försäkringsbolagens reversutlå- ning, vilket synes ha blivit fallet genom lagtextens utformning. Förbun- det hemställer därför att lagtexten ändras så att det klart framgår att försäkringsbolagens reversutlåning inte omfattas av bestämmelsen om emissionskontroll. Jordbrukskasseförbundet instämmer i utredningens uppfattning att det kan vara rimligt att emissionskontrollen omfattar den typ av upplåning som utredningen angett, bl. a. bankinstitutens upplåning i form av reverslån eller andra skuldförbindelser, exempelvis bankers upplåning i AP-fonden för refinansiering av exportkrediter. Det kan emellertid ifrågasättas, om inte emissionskontrollen genom den föreslag- na lagtexten blir mer omfattande än vad utredningen avsett. Enligt or- dalydelsen i lagtexten skulle exempelvis jordbrukskassas reverslån i egen fastighet omfattas av emissionskontrollen, vilket kan förutsättas inte vara avsikten. Stadshypotekskassan har inget att erinra mot den före- slagna bestämmelsen om emissionskontroll i den mån utredningen med reverslån som tas upp av hypoteksinstitut åsyftar endast reverslån som substitut för obligationslån. Emissionskontrollen kan däremot rimligtvis inte få avse sådana kortfristiga lån som regelmässigt erfordras i stads- hypotekskassans löpande rörelse. I vissa lägen måste nämligen kortfris- tiga krediter tas upp för att förskottera utlåning i avbidan på att likvi- der inflyter för obligationsförsäljningar eller för att överbrygga likvidi- tetssvårigheter vid exempelvis konverteringar eller liknande situationer.

5.5. Allmän placeringsplikt

Utredningens förslag i fråga om placeringsplikt har fått ett blandat mottagande under remissbehandlingen. Förslaget beträffande den all-

• Sida 100
•  Original

Prop. 1974: 168 100

männa placeringsplikten godtas i stort sett av de flesta remissinstan- serna. En mindre grupp remissinstanser, bl.a. indastriförbundet och iordbrukskasseförbundet, anser som tidigare redovisats att frågan om placeringsplikt över huvud taget bör uppskjutas i avvaktan på kapital— marknadsutredningens betänkande, även om beslut dessförinnan skulle fattas om en ny lagstiftning om kreditpolitiska medel. Olika synpunkter redovisas av flera remissinstanser i vissa frågor som har samband med förslaget om placeringsplikt, bl. a. i fråga om vad som skall räknas in bland prioriterade placeringar.

Utredningens förslag om en allmän placeringsplikt tillstyrks av bl. a. statskontoret, konjunkturinstitutet, bankinspektionen, försäkringsinspck- tionen, bostadsstyrelsen, bostadsfinansieringsutredningen, delegationen för bostadsfinansiering, riksbanksfullmäktige (majoriteten), riksgäldsfull- mäktige (majoriteten), LO, TCO, Sparbankernas Bank, sparbanksför- eningen, Folksam, HSB, Riksbyggen och SABO.

Statskontoret berör den kreditpolitiska lagstiftningens betydelse be- träffande kreditförsörjningen för bostadsbyggandet. Både den totala om— fattningen av byggandet och dess lokala och tidsmässiga fördelning är detaljplanerad av samhälleliga organ. För att inte planerna skall rubbas av finansiella problem krävs att kreditförsörjningen är tryggad samt att krediterna är tillgängliga vid de tidpunkter som de fysiska planerna för- utsätter. Statskontoret biträder utredningens ståndpunkt att frågor av denna karaktär även i fortsättningen bör lösas genom förhandlingar med bankinstituten men att möjlighet skall finnas att tillämpa lagregler i si- tuationer, där förhandlingar inte leder till önskvärt resultat. Enligt stats- kontoret finns inga skäl att förmoda att lagförslaget får några genomgri— pande organisatoriska konsekvenser. Statskontoret påpekar dock att den föreslagna lagstiftningen kan komma att medföra en uppgiftsomfördel- ning mellan riksbanken och delegationen för bostadsfinansiering, när det gäller förhandlingar med bankinstituten om bostadskreditgivning. ' Dessa förhandlingar har tidigare förts av delegationen för bostadsfinan— siering. När riksbanken bemyndigas att utfärda föreskrifter om_ place— ringsplikt finns skäl att närmare pröva uppgiftsfördelningen mellan dele- gationen och riksbanken. Bostadsfinansieringsutredningen (majoriteten) anför bl. a. att bostadssektorn har stora finansieringsbehov och därmed väger tungt på kreditmarknaden. Samtidigt är det av största betydelse för bostadsförsörjningen och för en rationell bostadsproduktion att fi- nansieringen fungerar smidigt. Kapitalförsörjningen till bostadsproduk- tionen har i viss mån haft en särställning i kreditpolitiken. Utredningen understryker vikten av att denna prioritering blir bestående. Genom överenskommelser mellan delegationen för bostadsfinansiering och bank- väsendet fungerar numera byggnadskreditgivningen på ett acceptabelt

• Sida 101
•  Original

Prop. 1974: 168 101

sätt. Däremot är eftersläpningen i avlyften av kreditiven till långa lån ett stort problem. Balanserna är besvärande stora, och från flera håll har man understrukit att åtgärder måste vidtas för att man skall kunna till- godose bostadssektorns kapitalbehov. Med hänsyn till att bostadspro- duktionen i särskilt hög grad är planerad och styrd genom beslut från statsmakternas sida finns inte anledning att styra verksamheten genom begränsningar i kreditgivningen. Man kan i stället kräva att kapitalflö- det skall fungera och att låneärendena skall få en snabb behandling i fråga om såväl byggnadskreditiv som avlyften till slutliga lån. Att döma av utvecklingen under senare tid förefaller det som om kapitalmarkna- den inte har en tillräcklig kapacitet för att svara mot bostadsfinansie- ringens behov. Det är därför angeläget att, på det sätt som utrednings- förslaget innebär, kravet understryks på att även bankinstituten medver- kar i den långa bostadsfinansieringen. Bostadssektom berörs framför allt av förslaget i fråga om likviditetsregler, indirekt i fråga om värde- ringen av obligationer samt i speciellt hög grad i fråga om allmän place- ringsplikt och särskild placeringsplikt. Bostadsfinansieringsutredningen instämmer i allt väsentligt i de bedömningar i fråga om bostadssektorn som finns i betänkandet samt tillstyrker förslagen i dessa delar.

Delegationen för bostadsfinansiering anser att systemet med över- enskommelser om bostadsbyggnadskreditgivningen i stort sett har funge- rat tillfredsställande och att bostadsbyggandets försörjning med bygg- nadskrediter även framdeles i första hand bör säkerställas genom sådana överenskommelser. Bankernas skyldighet att medverka vid denna kredit- givning, när överenskommelser inte kan uppnås, behöver emellertid fast- ställas. Delegationen tillstyrker därför att denna skyldighet kommer till uttryck i den kreditpolitiska lagstiftningen. De senaste årens utveckling av bostadsbyggandets långfristiga finansiering har visat att tillräcklig medverkan från bankinstitutens sida i detta avseende inte kunnat nås utan överenskommelser. Delegationen anser att det påbörjade systemet med överenskommelser bör utvecklas och att sådana i första hand bör komma i fråga som medel för att lösa problemen med att förse bostads— byggandet med erforderliga långfristiga krediter. Erfarenheterna från överläggningarna med affärsbankerna under åren 1972 och 1973 om de- ras bidrag till den långa bostadsfinansieringen tyder emellertid på att svårigheterna att uppnå sådana överenskommelser av olika skäl kan bli större än när det gällt att nå överenskommelser om den kortfristiga kre- ditgivningen till bostadsbyggandet. En skärpning av likviditetskvotskra- ven kan ibland framstå som ett olämpligt medel för att få till stånd de av samhället önskade placeringarna i bostadsobligationer. Samtliga bank- instituts skyldighet att bidra till den långfristiga bostadsfinansieringen bör därför slås fast. Delegationen tillstyrker sålunda utredningens för- slag om allmän placeringsplikt beträffande den långfristiga bostadsfi- nansieringen för samtliga bank- och försäkringsinstitut.

• Sida 102
•  Original

Prop. 1974: 168 102

Riksbanksfullmäktige (majoriteten) framhåller bl. a. att omsorgen om bostadsbyggandets finansiering sedan länge intagit en mycket stor plats inom kreditpolitiken. Det gäller att uppnå dels att bostadsfinansiering- ens anspråk på långfristig kredit tryggas, dels att den löpande finansie- ringen av bostadsbyggandet löper störningsfritt och på ett sådant sätt att varje enskilt projekt i bostadsbyggnadsprogrammen får sina byggnads- krediter vid lämplig tidpunkt. Bostadsfinansieringen liksom statsupplå- ningen är en prioriterad sektor på kreditmarknaden. Detta har bl.a. kommit till uttryck i de nu gällande placeringskvotsbestämmelserna.Till- lämpningsområdet för dessa omfattar emellertid enbart vad som tidigare betraktades som kapitalmarknadsinstitut, nämligen allmänna pensions- fonden, försäkringsbolagen, postbanken och sparbankerna. Utbudet av långfristigt kapital från dessa institut har emellertid inte varit tillräckligt för att tillgodose de anspråk som har uppkommit. Det har framstått som nödvändigt att låta även affärsbankerna bidra till framför allt bostads- byggandets finansiering. Fullmäktige erinrar bl.a. om den överenskom— melse som träffades sommaren 1973 angående bankinstitutens förvärv av bostadsobligationer.

Bostadsbyggandets nivå synes komma att minska något under kom- mande år vilket torde medföra en något lugnare utveckling av dess upp- låningsbehov. Enligt riksbanksfullmäktiges mening är det dock inte rea- listiskt att räkna med att den mycket besvärande bristen på långfristigt kapital skulle komma att försvinna. Även om bostadsbyggandet volym- mässigt sett kommer att minska torde kostnadsstegringar, en förskjut— ning från flerfamiljshus till småhus samt en utvidgning av prioriterings- området från enbart nybyggda lägenheter till även s.k. bostadskomple- ment och ombyggnad att medföra mycket stora upplåningsbchov även i framtiden. Härtill kommer att det statliga upplåningsbchovet har fått ti- digare oanade dimensioner. Samtidigt med denna fortsatt ökade efter- frågan på långfristigt kapital från de prioriterade sektorerna kommer allmänna pensionsfondens placeringsbehov att växa i en lägre takt än vad som hittills varit fallet. Fullmäktige anser därför att det även fram- deles kommer att vara nödvändigt att affärsbankerna deltar i denna långfristiga finansiering.

Samtidigt som försäkringsbolagens och allmänna pensionsfondens samlade placeringstillväxt snarast kommer att avta, finns det enligt riks- banksfullmäktige en tendens till en mycket snabb fortsatt expansion av bankernas omslutning. Detta sammanhänger framför allt med allmänhe- tens utpräglade preferens för att hålla sina finansiella tillgångar i bank- tillgodohavanden. Det skulle kunna hävdas att en högre räntenivå på obligationer —— och en påtaglig differens mellan obligationsräntan och räntan på bankinlåning -— skulle kunna medföra en ändrad preferens- struktur hos allmänheten och också göra obligationer mer attraktiva som placeringsobjekt för bankerna.

• Sida 103
•  Original

Prop. 1974: 168 103

En räntehöjnings effektivitet för att uppnå en överflyttning av medel till kapitalmarknaden är emellertid ytterst osäker. En politik som helt förlitade sig på ränteanpassning för att tillgodose de prioriterade lång- fristiga kreditbehoven riskerar att överanstränga ränteinstrumentet och också att komma i konflikt med andra mål för den ekonomiska politi- ken. Även framdeles kommer det därför att finnas ett behov av att låta bankerna delta i den långfristiga finansieringen. Fullmäktige understry- ker därför starkt vikten av att den av utredningen föreslagna utvidg- ningen av den allmänna placeringsplikten kommer till stånd.

HSB anför att bostadsförsörjningens finansiering är en fråga av ut- präglad politisk betydelse med stora sociala effekter som följd. Finansie- ringsproblemen har också allt mer kommit att omfatta även bostads- komplementen, dvs. anordningar, anläggningar och byggnader som för olika ändamål gemensamt betjänar de boende i en eller flera fastigheter. HSB finner det angeläget att genom ändring i lagtexten eller på annat sätt säkerställs att å ena sidan riksdagens och regeringens och å andra sidan riksbankens ställningstaganden beträffande prioritering för bo- stadsfinansieringsändamål sker i samstämmighet.

Riksbyggen anser att det är ytterst väsentligt att prioriteringen blir be- stående. Det väsentliga från bostadsbyggnadssynpunkt är att kapitaltill- gången för kreditiv och långfristiga lån är garanterad i varje situation, vilket ger trygghet i planeringen och lägsta möjliga kapitalkostnad för den färdiga produkten. De av utredningen föreslagna åtgärderna torde i allt väsentligt medföra bättre förhållanden i detta avseende för bostadsbyggandets del. De ger dock inte alla de fördelar som en totalfi- nansiering skulle ge. De föreslagna åtgärderna kan därför inte åberopas som skäl för att inte genomföra en totalfinansiering av bostadsbyggan- det. I avvaktan på en sådan tillstyrker Riksbyggen det framlagda försla— get beträffande bostadsfinansieringens ordnande.

SABO framhåller att försörjningen med krediter under byggnadstiden har fungerat avsevärt bättre än vad som varit fallet med de s.k. långa lånen. Även i fråga om byggnadskrediter har emellertid störande svårig- heter förekommit. Dessa har ibland varit mycket svårbemästrade för de byggande företagen. När det gäller de s.k. långa lånen har förhållan— dena tidvis varit ur bostadsbyggarnas synpunkt helt oacceptabla. Så var t. ex. fallet under år 1969. Därefter inträdde en förbättring som emeller- tid under år 1972 förbyttes i en försämring med resultat att situationen under första halvåret 1973 var besvärligare än någon gång tidigare. SABO, som följt utvecklingen genom nära kontakt med sina medlems- företag, har inte kunnat undgå att märka viss ovilja från kreditinstitu- tens sida när det gäller medverkan med att förse bostadsbyggandet med långfristiga lån. SABO instämmer i utredningens uppfattning att bostads- byggandets kreditbehov är en direkt följd av myndigheternas beslut be- träffande bostadsbyggandets omfattning och dess lokala och tidsmässiga

• Sida 104
•  Original

Prop. 1974: 168 104

fördelning. För att inte besluten skall kullkastas eller motverkas på grund av kreditsvårigheter krävs att bostadsbyggandets försörjning med byggnadskrediter är tryggad samt att dessa krediter finns tillgängliga vid de tidpunkter som produktionsplanerna förutsätter. Vidare krävs att medel för s. k. långa lån finns tillgängliga så att avlyft kan ske i den om- fattning och vid de tidpunkter som ur produktionssynpunkt är naturligt. SABO kan instämma i utredningens grundsyn att bostadsbyggandets kreditbehov bör kunna tillgodoses utan att fullmaktslagen behöver till- lämpas, dvs. att överenskommelser skall kunna ske mellan statsmakterna och bankinstituten. Erfarenheterna från år 1973 — som å ena sidan in- nebar att det var lätt att låna pengar i affärsbankerna, även pengar till finansiering av småhus som byggdes utan statliga lån, medan det å and— ra sidan var så gott som omöjligt att få affärsbankernas medverkan i den långfristiga finansieringen av det statsbelånade flerfamiljshusbyg- gandet — visar emellertid att den föreslagna samordningen och över- synen av den kreditpolitiska lagstiftningen är nödvändig.

SPINTAB ansluter sig till utredningens uppfattning att resursskapan- det för den långa kreditgivningen i vårt folkhushåll f. n. utgör en uppgift inte blott för de traditionella kapitalmarknadsinstituten (försäkringsin- rättningar, hypoteksinstitut, kreditbolag) utan också för bankinstituten. Den tekniska formen för överföring av kapital från dels försäkringsin- rättningar, dels banker till de slutliga låntagarna kan i större utsträck- ning än vad traditionellt varit fallet ta sig uttryck i obligationsköp i de särskilda kapitalfördelningsinstituten av typen hypoteksinrättningar och kreditaktiebolag. Transformeringen till långfristiga bostadslån via obli- gationsköp utgör en påfrestning på bankernas räntabilitet, särskilt i tider då inlåningskostnaderna ökar. Vid diskontohöjningar har traditionellt den alldeles övervägande delen av inlåningsräntorna höjts, medan rän- torna på de obligationer bankerna haft i sina portföljer har varit fasta, vilket medfört marginalminskningar. Sparbankerna är särskilt känsliga för sådana marginalminskningar eftersom de fortfarande innehar en stor volym bostadsbottenlån med relativt låg ränta.

Bostadskrediterna utgör enligt SPINTAB f.n. en så betydande del av den totala kreditgivningen i folkhushållet att det är omöjligt att före- ställa sig en smidigt fungerande kreditmarknad så länge inte marknaden för långa bostadskrediter fungerar mera friktionsfritt än under de se- naste decennierna. Bakgrunden till att bostadskrediterna spelar så myc- ket större roll på den totala kreditmarknaden än vad bostadsinvestering— arna gör på den totala investeringsmarknaden är givetvis dels den låga insatsen av eget kapital på bostadsförvaltningens område, dels de långa amorteringstider för bostadslån som framtvingats med hänsyn till bo- stadskostnadernas genomgripande betydelse i de enskilda hushållens ekonomi, dels slutligen den orimliga eftersläpningen vid omläggningen av produktionskrediter till slutliga lån på vissa delar av bostadskreditmark-

• Sida 105
•  Original

Prop. 1974: 168 105

naden. SPINTAB påpekar att det dock inte kan betraktas som självfallet att det i framtiden vid alla tillfällen blir just bostadskrediterna som be— höver ett samhälleligt stöd för att på kreditmarknaden kunna hävda sig i den marknadsmässiga konkurrensen med andra kreditsökande.

Förslaget om en allmän placeringsplikt avstyrks helt av bankför- eningen och Svenska försäkringsbolags riksförbund. Kritiska synpunkter på förslaget framförs också av jordbrukskasseförbundet, som i första hand hemställer att frågan uppskjuts i avvaktan på kapitalmarknads- utredningens betänkande.

Bankföreningen anser att den brist på långfristigt kapital som ligger till grund för förslaget är orsakad av emissionskontrollen. Det behov att kunna tillämpa regler om placeringsplikt som utredningen anser före- ligga är sålunda en följd av denna kontroll. Utredningens uttalande att placeringsplikt skall tillämpas endast i speciella situationer, då svårighe- ter att tillgodose bostadsbyggandets långfristiga finansiering inte kan lö- sas på annat sätt, främst genom överenskommelser, synes ge ett alltför stort utrymme för användning av instrumentet. Om bankföreningens förslag om slopande av emissionskontroll beaktas, skulle sådana situatio- ner aldrig uppkomma annat än i krislägen. De redovisade biverkning- arna av placeringsplikt utgör därför även argument för ett slopande av emissionskontrollen.

Enligt bankföreningen är sådana förvärv av bostadsobligationer eller långfristiga statsobligationer, som bankerna kan tvingas till genom pla- ceringsplikt, i princip oförenliga med deras kapitalstruktur som utgör basen för bankverksamheten. Bankernas kapital består till helt övervä- gande del av inlåningsmedel av formellt kortfristig natur till rörlig ränta. Dessa medel kan inte annat än till en mindre del placeras i lång- fristiga värdepapper med bunden ränta utan att bankernas normala kundkrets på såväl inlånings- som utlåningssidan blir lidande. Utveck- lingen under senare år har inneburit att bankerna genom kreditpolitiken tvingats placera en allt större del av sitt kapital i långfristiga stats- och bostadsobligationer. Samtidigt måste de mindre och medelstora företa- gens ökade kort- och medelffistiga kreditbehov tillgodoses genom sär- skilt tillskapade kreditaktiebolag med specialiserad kreditgivning. Dessa kreditinstitut har finansierat sin verksamhet i AP-fonden och andra ka- pitalmarknadsinstitut. Bankföreningen anser att det vore en rationellarc arbetsfördelning på kreditmarknaden, om i första hand bankernas kre- ditkapacitet utnyttjades för den kort- och medellånga kreditgivningen i stället för att till stor del behöva bindas i obligationsplaceringar. Inte minst bankernas utbyggda kontorsnät och övriga kreditorganisation ta- lar för detta. Med en sådan ordning skulle det långfristiga sparandet i AP-fonden och försäkringsbolagen i ökad grad friställas för statens och bostadssektorns långfristiga lånebehov. Omfattande obligationsinnehav kan medföra allvarliga problem för bankerna, vilket enligt bankför-

• Sida 106
•  Original

Prop. 1974: 168 106

eningens uppfattning utgör ett starkt motiv för att bankerna inte bör åläggas placeringar som är oförenliga med deras verksamhetsinriktning och struktur. Bankföreningen anser det ekonomiskt osunt att söka lösa problemen genom att införa möjligheter att bokföra obligationerna till ett högre värde än verkliga värdet och avvisar därför förslaget om änd- ring i banklagstiftningen.

Bankföreningen ställer sig av anförda skäl negativ till en allmän pla- ceringsplikt. Om myndigheterna anser att i visst, exceptionellt läge en allmän placeringsplikt är oundgängligen nödvändig, måste den enligt bankföreningens mening ges en annan och mer begränsad utformning jämfört med utredningens förslag.

Svenska försäkringsbolags riksförbund anför bl. a. att när det gäller placeringsplikt och räntereglering måste utredningen uppenbarligen ha accepterat att Sverige kommer att ha permanenta bostadsfinansierings- problem. Förbundet kan emellertid ej instämma häri. Mot dessa pro- blem bör andra åtgärder tillgripas och de nämnda kreditpolitiska med- len bör därför betraktas som extraordinära. I själva verket torde inte heller utredningen anse att placeringsplikt och räntereglering är natur- liga medel att tillgripa. I förslagets Bä anges att förordnande om dy- lika åtgärder får utfärdas endast om synnerliga skäl föreligger. Det understryks i betänkandet att innebörden härav inte är avsedd att avvika från nu gällande lagstiftningskriterier. Förbundet konstaterar dock att det i 125 sägs att riksbanken får lämna föreskrift om placeringsplikt ”för att underlätta bostadsförsörjningens finansiering eller den långfris- tiga statsupplåningen”, vilket avsevärt uppluckrar innebörden av syn- nerliga skäl enligt 3 5. Det bör klargöras att en sammanställning av 3 och 12 55 inte får tolkas så att lagen kan sättas i kraft även i situationer, som i själva verket inte är uttalat krisbetonade.

Enligt förbundet är det otvivelaktigt så att bostadsbyggandet i sig skall fylla en väsentlig social funktion. Försäkring och därmed samman- hängande betydande sparande har emellertid också en viktig social funktion att fylla. Försäkring har att skydda såväl enskildas som före- tags ekonomi och därigenom utgöra en grund för indiyidernas sociala trygghet. I konsekvens härmed skall försäkringsrörelsen till alla delar —— inkl. kapitalförvaltningen — handhas på ett för försäkrings- tagarna ekonomiskt tillfredsställande sätt. Även om försäkringsbolagen traditionellt placerar betydande belopp i bostadsmarknaden är det där- för i hög grad orättvist och felaktigt att låta de medborgare, som valt att spara i försäkring, i en eller annan form subventionera denna mark- nad genom otillfredsställande lånevillkor. En dylik dold subvention medför dessutom en missvisande kostnadsfördelning, vilket alltid ökar riskerna för ett felaktigt bedrivande av den verksamhet som inte behö- ver visa sina rätta kostnader. I den mån subventioner bedöms ändamåls- enliga bör sådana lämnas öppet över statsbudgeten. Vad nu sagts om

• Sida 107
•  Original

Prop. 1974: 168 107

den berörda delen av lagstiftningen visar att utredningens huvudsyfte ej varit av kreditpolitisk natur utan att syftet varit att gynna bostads- marknaden. Förbundet understryker starkt att den föreslagna lagstift- ningen är oförenlig med försäkringslagstiftningen och avstyrker därför utredningens förslag.

Jordbrukskasseförbundet konstaterar att lagförslaget i fråga om all- män placeringsplikt innebär flera nyheter i förhållande till gällande rätt, dels i fråga om vilka institut som skall omfattas av lagen, dels i fråga om vilka ändamål som skall prioriteras. Av bankinstituten har tidigare endast postbanken och sparbankerna omfattats av placeringsplikt. Enligt förslaget skall lagen omfatta samtliga bankinstitut, således även affärs- bankerna och centralkassorna. Förordnande om placeringsplikt får en- ligt förslaget endast ges för att underlätta bostadsförsörjningens finan- siering eller den långfristiga statsupplåningen. Enligt gällande lag, som har en annan konstruktion, hänförs jordbruket till de s.k. prioriterade sektorerna, eftersom hypoteksbankens obligationer räknas till priorite- rade obligationer. Den sammanlagda effekten av de föreslagna nyhe- terna är enligt jordbrukskasseförbundet att jordbrukskasserörelsen kan komma att omfattas av förordnande om placeringsplikt för sektorer utanför den, vilken rörelsen har till huvuduppgift att främja — jordbru- ket —— medan andra bankinstitut. inte som f. n. kan genom förordnande om placeringsplikt främja jordbrukets finansiering. Förbundet kan gi- vetvis inte acceptera en sådan ordning som allvarligt försämrar jord- brukets kreditförsörjningsmöjligheter. Frågan om bankernas engage- mang på sektorer som de av tradition har mindre anknytning till bör inte avgöras genom en lagstiftning av denna karaktär. Ingående över- väganden krävs. Förbundet hemställer därför att frågan om vilka bank- institut som skall omfattas av placeringsplikten uppskjuts i avvaktan på kapitalmarknadsutredningens slutbetänkande.

I fråga om den allmänna placeringspliktens utformning har åtskilliga remissinstanser tagit upp olika delfrågor, bl. a. frågan om den allmänna placeringsplikten bör kunna bestämmas inte bara som en marginell kvot utan också som en total kvot. Ett spörsmål som särskilt behandlats gäl- ler vad som skall räknas som prioriterade placeringar. Några remissin- stanser framför också krav på att det i lagen klart skall anges vilka placeringsslag som får prioriteras. Ett annat krav som framförs i en del remissyttranden är kravet på att den hittillsvarande spärregeln 80 % för de prioriterade placeringarna bör bibehållas i lagen.

Riksbanksfullmäktige (majoriteten) anser att det i fråga om allmänna pensionsfonden och försäkringsbolagen uppenbarligen är ändamålsen- ligt att som i den nuvarande placeringskvotslagen låta kravet beträf- fande den allmänna placeringsplikten få formen av att en viss del av till- gångsökningen skall placeras i prioriterade tillgångar. På grund av de

• Sida 108
•  Original

Prop. 1974: 168 108

stora växlingarna i inlåningsutvecklingen hos bankerna, framför allt affärsbankerna, kan det emellertid bli omöjligt att gentemot dem använ- da denna konstruktion av placeringsplikten. Utredningens förslag att det för bankerna alternativt skall kunna föreskrivas att ökningen av de prio- riterade placeringarna under en tidsperiod skall utgöra en viss andel av de totala tillgångarna synes därför vara en godtagbar lösning. Svårighe- terna att bestämma en rimlig maximal höjd för placeringskvoten med hänsyn till denna alternativa konstruktion har föranlett utredningen att avstå från att ange ett maximum i lagtexten medan nu gällande place- ringskvotslag anger 80 %. Fullmäktige finner det skäligt att denna gräns bibehålls för allmänna pensionsfonden och försäkringsbolagen. Däremot synes det vanskligt att fixera något maximum för bankinstituten. Det bör dock vara klart att den andel av deras placeringsökning som går till förvärv av bostadsobligationer skall över en längre period vara betydligt lägre än motsvarande kvot hos försäkringsinstituten.

Delegationen för bostadsfinansiering understryker särskilt betydelsen av att den allmänna placeringsplikten beträffande bidragen till bostads- byggandets långfristiga finansiering kan utformas både som totalkvoter och marginella kvoter samt att möjlighet tillskapas att endast bostads- obligationer — således inte t. ex. inteckningslån -—- får räknas in bland de prioriterade placeringarna.

Bankföreningen hävdar att förslaget att allmän placeringsplikt skall kunna fastställas i relation till de totala tillgångarna vid en viss tidpunkt måste avvisas av två skäl. Det ena är att en total placeringsplikt skulle kunna framtvinga för bankerna och deras kunder oacceptabla föränd- ringar i den normala verksamheten. Det andra skälet är att ej avsedda strukturförändringar mellan kreditinstituten skulle kunna följa av en total placeringsplikt. Föreningen anser det angeläget att en eventuell lagtext om allmän placeringsplikt utformas så att plikten görs marginell och relateras till ökningen av inlåningen. Därvid måste självfallet un- dantas sådana inlåningsökningar för vilka andra placeringsbestämmelser gäller, exempelvis inlåningen på valutakonto. I lagtexten bör anges den högsta procentsats som kan tillämpas. Säsongvariationer i inlåningen kan utjämnas vid fastställelse av allmän placeringsplikt genom att ba- sera den på inlåningsförändringar över tolvmånadersperioder.

Försäkringsinspektionen förutsätter att ingen ändring i sak avsetts vad beträffar konstruktionen av placeringsplikten och att vid definitionen av placeringspliktens nämnare inte skall inräknas exempelvis lån, utläm- nade av livförsäkringsbolag mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdet, ej heller återförsäkrares ansvarighet för premiere- serv och ersättningsrescrv samt ej heller kontofordringar på försäkrings- bolag, ombud och försäkringstagare. I betänkandet framförs kritiska synpunkter på inräknandet av inteckningslån i den prioriterade sektorn. Inspektionen erinrar om att Svenska försäkringsbolags riksförbund nyli-

• Sida 109
•  Original

Prop. 1974: 168 . 109

gen till riksbanken föreslagit att för försäkringsbolagen skulle såsom prioriterade placeringar kunna anses statsobligationer, stadshypotekskas- sans obligationer, kreditaktiebolagens bostadsobligationer, intecknings- lån i nya bostadsfastigheter inom gränsen motsvarande enhetslån och egna nya bostadsfastigheter inom nyssnämnda gräns. Inspektionen finner att bolagens förslag i detta hänseende kan vara en lämplig kompromiss mellan å ena sidan behovet av kreditpolitisk reglering och å andra sidan önskemålen om bästa möjliga förräntning av försäkringstagamas medel.

Försäkringsinspektionen säger sig kunna instämma i utredningens ut- talande att det är uppenbart olämpligt att räkna kassa och banktillgodo- havanden till de prioriterade placeringarna vid en tillämpning av place- ringsplikt för att tillgodose statens och bostadsbyggandets behov av långfristig finansiering. Om kassa och banktillgodohavanden inte räk- nas in bland de prioriterade placeringarna, bör dessa tillgångar inte hel- ler räknas med bland tillgångarna i placeringspliktens nämnare. I de föreslagna lagbestämmelserna avseende placeringsplikt har spärren 80 % för de prioriterade placeringarna borttagits. Inspektionen förutsätter att någon saklig ändring när det gäller försäkringsbolagen ej avsetts och finner det önskvärt att hittillsvarande spärregel bibehålles i lagtexten för försäkringsbolagen.

Liknande synpunkter anförs av bl. a. Svenska försäkringsbolags riks- förbund, som finner det oacceptabelt att taket för prioritering tas bort. De institut mot vilka lagstiftningen riktas bör ha rimlig möjlighet att i förväg göra en bedömning av den största kraft med vilken lagen kan tänkas ingripa i verksamheten. Det torde knappast vara rimligt att denna största kraft skall vara liktydig med 100 %. Förbundet motsätter sig bestämt att regeln om prioriteringstak bortfaller ur lagstiftningen. — Vad gäller det föreslagna överlämnandet till riksbanken att helt be- stämma inriktningen av prioriteringen har som skäl härför bl. a. angivits önskemålet om enkelhet och smidighet samt vissa avgränsningspro'blem när det gällt försäkringsbolagens prioriterade placeringar. Utredningen har vidare pekat på den möjligheten att vid bestämmandet av vilka pla— ceringar som skall räknas som prioriterade t. ex. enbart dit föra bostads- obligationer. Avgränsningen skall enligt utredningen göras i samråd 'mel- lan riksbanken och de för'bostadspolitiken ansvariga-myndigheterna. De avgränsningsproblem, som hittills förekommit i fråga om försäkringsbo- lagens placeringar, får enligt förbundet anses ha varit av ringa omfatt- ning. Ett av försäkringsbolagen till riksbanken nyligen framfört förslag om viss renodling av prioriteringen skulle i ännu högre grad göra dessa problem betydelselösa. Detta förslag har utgått från önskemålet att till- godose den lägre liggande belåningen, vilket önskemål lika väl kan'till- godoses av direkta krediter som genom placering i bostadsobligationer. Förslaget innebär att för försäkringsbolagen skulle såsom prioriterade placeringar kunna anses statsobligationer, stadshypotekskassans obliga-

• Sida 110
•  Original

Prop. 1974: 168 110

tioner, kreditaktiebolagens bostadsobligationer, inteckningslån i nya bo- stadsfastigheter inom gränsen motsvarande enhetslån och egna nya bo- stadsfastigheter inom nyssnämnda gräns. Kassa- och banktillgodohavan- den kan i vissa lägen förrycka den statistiska bilden. Den enda möjliga åtgärden beträffande dessa tillgodohavanden är emellertid att föra dem utanför såväl täljare som nämnare vid beräkning av placeringskvot. Förbundet understryker den svårighet som finns att inför slutet av en placeringsperiod bedöma hur stora kassa- och banktillgodohavanden som kan finnas tillgängliga vid periodens utgång. En oväntad till— strömning skulle om dessa tillgodohavanden bleve oprioriterade kunna medföra straffavgift. Detta skulle bli så mycket mer betänkligt, om straffavgiften i enlighet med förslaget kraftigt höjdes.

Förbundet finner att avgränsningsfrågan inte utgör skäl för att riks- banken fritt skall få tillämpa placeringsplikten och yrkar sålunda att för försäkringsbolagen anges vilka placeringsslag som skall prioriteras.

Synpunkter av delvis samma slag framförs av sparbanksföreningen och Sparbankernas Bank. Sparbanksföreningen konstaterar till en början att utredningens förslag om allmän placeringsplikt innebär att samtliga bankinstitut ges ett ansvar för den långfristiga bostadsfinansieringen. Föreningen delar utredningens uppfattning. Föreningen godtar också ut— redningens konstaterande att centralkassornas kreditgivning varit starkt inriktad på jordbrukets behov och att kraven på dessa därför bör sättas lägre än för andra institutsgrupper. Hänsyn måste tas till resp. instituts faktiska placeringsstruktur vid tillämpningen av de föreslagna kreditpo- litiska medlen. Sparbanksföreningen förutsätter att sparbanker med en placeringsstruktur jämförbar med centralkassornas behandlas på likartat sätt. Föreningen pekar emellertid också på den markerade förändring av föreningsbankernas inriktning som skett under senare år och finner det därför motiverat att föreningsbankerna på sikt får ett ökat ansvar för bostadsbyggandets finansiering.

Sparbanksföreningen anser det rimligt att kräva att det som skall prio- riteras — krediter till nyproduktion av bostäder med statlig belåning -— får betraktas som prioriterad placering och kan inte godta utredningens uppfattning att det är angeläget att prioriteringarna begränsas och att en begränsning av placeringsplikten till obligationer-skulle vara den bästa lösningen.

Föreningen konstaterar vidare att för de sparbanker som fortfarande har stor volym slutliga krediter till-bostadssektom en begränsad priorite- ring självfallet betyder ett stort bortfall. De senaste åren har dessa slut— liga bostadsk'rediter uppgått till ca 50 % av nettoökningen av bostads- obligationer. Då dessa bostadskrediter fortfarande är en väsentlig del av den traditionella sparbanksverksamheten hemställer föreningen att dess synpunkter avseende prioriterade placeringar beaktas vid den slutliga utformningen av lagtexten. Under alla omständigheter finner föreningen

• Sida 111
•  Original

Prop. 1974'. 168 111

det rimligt att riksbanken vid fastställande av kvottal för sparbankerna tar hänsyn till omfattningen av dessa egna direkta krediter.

Sparbanksföreningen pekar också på riskerna för negativa bieffekter vid tillämpning av totalkvoter. Med hänsyn till bankinstitutens varie- rande utgångslägen kan en totalkvot drabba mycket ojämnt. Totalkvo- ten kan t. ex. i vissa lägen för vissa institut komma att motsvara en mar- ginell kvot överstigande 100 %, vilket för dessa institut torde innebära svåra skadeverkningar i form av uppsägningar av lån etc.

Förslaget om allmän placeringsplikt avser att säkerställa bostadsbyg- gandets långfristiga finansiering mot bakgrund av bostadsbyggandets prioriterade ställning och de speciella räntevillkor som därmed har ut- vecklats. De av utredningen påpekade svårigheterna att tillgodose upplå- ningsbchovet är enligt Sparbanksföreningen till stor del en följd av den räntepolitik som förs i fråga om bostadsobligationer samt ett resultat av ett i förhållande till tillgängliga reala resurser alltför ambitiöst bostads- byggnadsprogram, vars konsekvenser nu börjar visa sig. Det finns anled- ning att förmoda att bostadsbyggandet i framtiden inte får den centrala plats i samhällsekonomin, som det haft under 50- och 60-talen. För- eningen ifrågasätter därför riktigheten av att i ett förslag till permanent lagstiftning så hårt markera bostadsbyggandets prioriterade ställning. Föreningen framhåller vidare att en annan räntepolitik sannolikt skulle innebära att' de påpekade bristfenomenen bortföll och att den långfris- tiga kreditmarknaden kunde fungera mera friktionsfritt och utan detalj- reglering. Även om föreningen i och för sig accepterar bostadsbyggan- dets prioriterade ställning, påpekar föreningen de negativa räntabilitets- mässiga konsekvenser som den allt större bindningen till räntebundna placeringar i bostadsobligationer får. Föreningen skulle därför med tillfredsställelse se en mera flexibel räntepolitik, i vilken man t.ex. prövade möjligheten av en rörlig obligationsränta.

Sparbankernas Bank understryker i sitt yttrande vad Sparbanksför- eningen anfört angående utredningens förslag om allmän placeringsplikt. Banken finner det därför angeläget påpeka att i en eventuell ny lagstift— ning det uttryckligen slås fast att direkta krediter till bostadsändamål jämställs med bostadsobligationer i placeringspliktshänseende.

Hypoteksbanken framhåller i sitt yttrande att utredningens förslag in- nehåller den från bankens synpunkt betydelsefulla ändringen att hypo- teksbankens obligationer inte kan räknas som prioriterad placering en- ligt den föreslagna nya lagen, eftersom föreskrift om placeringsplikt en- ligt 12 å i förslaget endast får lämnas ”för att underlätta bostadsförsörj- ningens finansiering eller den långfristiga statsupplåningen". Någon motivering för ändringen har utredningen inte redovisat. Kreditmark- nadsutredningen, som fick i tilläggsuppdrag att jämväl beakta jordbru- kets försörjning med långfristiga krediter, utttalade- i sitt "betänkande (SOU 1960:16) Banklikviditet och kreditprioritering bl.a. att utred-

• Sida 112
•  Original

Prop. 1974: 168 112 ningen förutsatte att jordbrukets speciella kreditbehov så långt det kan ske beaktas dels vid meddelande av tillstånd för jordbrukets hypoteks- institution att emittera obligationer, dels vid fastställandet av even- tuella likviditets- och placeringskvoter för de grupper av kreditinstitut som är av särskild betydelse för jordbrukets kreditförsörjning. I motiven för införande av 1962 års placeringskvotslag (prop. 1962: 52) anförde chefen för finansdepartementet bl. a. att kassatillgodohavanden och hypoteksbanksobligationer utgör det enda undantaget från principen att de prioriterade placeringarna skall avse krediter till staten eller nypro- ducerade bostäder. Detta avsteg ansågs av departementschefen — så- vitt angick hypoteksbankens obligationer — kunna accepteras på grund av den nära likheten mellan hypoteksbankens obligationer och av staten eller stadshypotekskassan emitterade obligationer.

Den nära likheten mellan de tre nämnda kategorierna obligationer torde enligt hypoteksbanken inte ha blivit mindre, sedan 1962 års placeringskvotslag antogs av riksdagen. Något motiv för ändring sy— nes därmed inte finnas. Ifrågavarande tre slag av obligationer brukar betecknas som ”guldkantade”, vilket innebär att säkerheten för obli- gationerna är den bästa som kan erbjudas. Särställningen för dessa obligationer har kommit till uttryck bl.a. i reglerna i 15 kap. 8 & föräldrabalken. Av betänkandet synes emellertid framgå att ut- redningen inte fäst något avseende vid säkerhetsaspekterna utan ute- slutande anlagt bostadspolitiska synpunkter när det gällt prioriteringen av icke statliga obligationer. Utredningen har inte beaktat att även jordbrukets kreditbehov till väsentlig del är bestämt genom beslut av statsmakterna. Riksdagen fastställer årligen ramar för statlig kredit- garanti för lån till jordbrukets yttre och inre rationalisering, förvärv och drift av jordbruk, maskinhållning inom jordbruket m. rn. Den sam- manlagda ramen för dessa kreditändarnål uppgår under innevarande budgetår till 303 milj. kr., och de enskilda kreditinstituten förutsätts inte bara bevilja lån mot statlig kreditgar'anti inom dessa ramar utan dessutom svara för underliggande bottenlån, som inte omfattas av ga- rantin.

Hypoteksbanken anför vidare att lantbrukskrediterna hittills genom- hypoteksbanken delvis kunnat tillgodoses inom ramen för de särskilda överenskommelser som träffatsmellan riksbanken och vissa institut an- gående prioriteringens omfattning, liksom varit fallet ifråga om bo- stadsfinansieringen. Kreditbehovet för jordbruksändamål ter sig visserli- gen volymmässigt tämligen obetydligt i förhållande till kreditbehovet för bostadsändamål. Det torde dock ur jordbrukspolitisk synpunkt vara vik- tigt och nödvändigt att verksamheten kan fortgå utan alltför stora svå— righeter när det gäller utlåningskapaciteten. Om utredningens förslag le- der till ökat ianspråktagande av vissa instituts resurser för bostadsfinan- sieringen, kan det befaras att ökade Svårigheter kan uppstå för dessa in—

• Sida 113
•  Original

Prop. 1974: 168 113 stitut att bidra till förverkligandet av statsmakternas intentioner när det gäller kreditgivningen för jordbruksändamål. Det kan också framhållas att ökade krav på jordbrukskasseorganisationen såväl i fråga om med- verkan vid bost'adsfinansieringen som i fråga om kassareservbestämmel- serna kan befaras medföra ökade svårigheter för jordbrukets finansie— ring. Även med hänsyn härtill är det av vikt att hypoteksbankens möj- ligheter att emittera obligationer vidgas och prioriteringen bibehålls.

Delvis samma synpunkter redovisas av jordbrukskasseförbundet, som beträffande förslaget att undanta hypoteksbankens obligationer från de s.k. prioriterade placeringarna ansluter sig till vad hypoteksbanken an- fört.

Folksam har inget att erinra mot att placeringspliktens konstruktion baseras på marginella kvoter. Däremot uttrycker Folksam en stark oro över att taket 80 % av nettokapitalökningen slopas. Med tillämpning av kombinationen räntereglering, emissionskontroll och placeringsplikt blir det i framtiden i princip möjligt att till 100 % kommendera fram allt disponibelt kapital bos berörda kreditinstitut till vilken godtycklig ränta som helst. Faran är uppenbar för att de möjligheter som erfordras för att tillfredsställa de ambitioner som försäkringslagen anger rörande ka- pitalförvaltning helt elimineras. — Utredningen har avstått från att mera i detalj ange vilka kreditslag (kreditobjekt) som skall accepteras. Avsaknaden av en specificering av godkända kreditslag innebär att man med lagens hjälp kan bestämma sig för att acceptera endast vissa slag av kreditobjekt. Vid flera tillfällen har riksbanken tagit upp frågan om att endast bostadsobligationer jämte statsobligationer skulle ingå i de prioriterade placeringarna. Direkta lån via inteckningslån till bostads— produktionen skulle genom ett sådant arrangemang inte accepteras. Folksam har intagit en klart negativ hållning till en sådan förändring. Folksam är traditionellt relativt stor placerare i inteckningslån. Det be- ror främst på företagets närstående till HSB, Riksbyggen samt kommuna- la bostadsföretag. Av det till prioriterade områden utlånade kapitalet har inteckningslånen under de senare åren uppgått till 40 % i Folksam sak och till 39 % i Folksam liv. Med en begränsning i prioriteringen till'en- dast bostadsobligationer skulle Folksams utlåning till bostadsproduce— rande företag via inteckningslån inte få inräknas bland prioriterade pla- ceringar. Folksam kan därför inte finna placeringspliktens konstruktion acceptabel. En växlande omfattning av prioriterade placeringar, som ger möjligheter till att enbart räkna bostadsobligationer som prioriterade placeringar, anser Folksam vara en helt otillfredsställande anordning. Det kan inte heller vara av något intresse för de bostadspolitiskt ansva- riga att ett sådant arrangemang kommer till stånd, såvida man inte med detta avser att subventionera bostadsproduktionen på försäkringsspa- rarnas bekostnad.

Foksam anser att man i lagen klart skall ange att såväl obligationer

8. Riksdagen 1974. ] saml. Nr 168

• Sida 114
•  Original

Prop. 1974: 168 114

som inteckningslån skall accepteras som prioriterade kreditslag vid en utlåning av långfristigt kapital till bostadsproduktionen. Beträffande in- teckningslån i nya bostadsfastigheter kan gränsen motsvara gränsen för enhetslån. Även investeringar i egna nya bostadsfastigheter bör intill en- hetslånens gräns accepteras som prioriterade placeringar. Vidare före- slår Folksam att taket för prioritering bibehålls till nu gällande 80 % av nettokapitalökningen. Det borde också klart utsägas att lån via dessa kreditobjekt till de ifrågavarande två prioriteringsområdena ej får ske till räntesatser som har karaktären av subventionering. I nu gällande pla- ceringskvotslag accepteras kassa och banktillgodohavande som priorite- rade placeringar. Det nya lagförslaget innebär att man vid beräkningen av placeringskvoten kan undanta kassa och banktillgodohavanden, dvs. dessa poster blir därigenom inte längre prioriterade. Utredningen har lå- tit förstå att så kan komma att ske. Försäkringsbolagen bedriver primärt en verksamhet som försäkringsgivare och behovet av likvida medel växlar för denna verksamhet från tid till annan. Ett kvottal för prioriterade placeringar fixerat i en överenskommelse med riksbanken bör enligt Folksam principith anpassas till ett sådant växlande behov av likvida medel. Så länge kassa och banktillgodohavanden ingår i placeringskvo- ten innebär inte försäkringsbolagens likviditetsbehov några problem. Folksam förordar i första hand att kassa och banktillgodohavanden får som nu räknas in i de prioriterade placeringarna. Om kassa och banktillgodohavanden skall undantas från de tre prioriterade kredit- objekten, bör det enligt Folksam i lagtexten klart framgå att man vid be- räkningen av kvottalen skall minska såväl nämnare som täljare med ett belopp motsvarande summan av ifrågavarande poster.

HSB framför också krav på att inte bara obligationer utan också in- teckningslån skall inräknas bland de prioriterade placeringarna. Enligt HSB:s erfarenhet är sådan direktutlåning vid den slutliga finansieringen av bostadsbyggandet betydelsefull och administrativt enkel. Den ger vä- sentliga tidsvinster och fungerar i övrigt bra. Att utesluta nämnda utlå- ning från de prioriterade placeringarna skulle därför snarare vara till nackdel än fördel för bostadsförsörjningen. HSB ser det därför angelä- get att statsmakterna uttalar att bland de prioriterade placeringarna skall inräknas ej bara obligationer utan också inteckningslån.

HSB delar de av utredningen anförda motiven för placeringsplikt för bank- och försäkringsinstituten med syftet att underlätta bostadsförsörj- ningens finansiering. Mot bakgrund av erfarenheterna från 1960-talet och även om de sedan år 1967 årligen träffade överenskommelserna med bankerna fungerat tillfredsställande beträffande byggnadskreditiv till bostadsbyggandet, anser HSB förslaget att i lag säkerställa kreditgiv- ningen genom placeringsplikt för de angivna kreditinstituten motiverat. I fråga om krediter till slutbelåning har emellertid förhållandet inte varit tillfredsställande. HSB vill därför betona vikten av att åtgärderna skall

• Sida 115
•  Original

Prop. 1974: 168 115

gälla såväl byggnadskreditiv som slutlig belåning upp till av lånemyndig- het godtagen produktionskostnad. Enligt HSB:s mening är bostadsför- sörjningens finansiering en fråga av utpräglad politisk betydelse med stora sociala effekter som följd. Finansieringsproblemen har också allt mer kommit att omfatta även bostadskomplementen —— dvs. an- ordningar, anläggningar och byggnader som för olika ändamål gemen- samt betjänar de boende i en eller flera fastigheter. HSB finner det an- geläget att genom ändring i lagtexten eller på annat sätt säkerställs att å ena sidan riksdagens och regeringens och å andra sidan riksbankens ställningstaganden beträffande prioritering för bostadsfinansieringsända- mål sker i samstämmighet.

5.6. Särskild placeringsplikt

Utredningens förslag om en särskild placeringsplikt, dvs. skyldighet för bankinstitut att lämna kredit under byggnadstiden för särskilt an- givna byggnadsföretag, tillstyrks av ungefär hälften av remissinstan- sema. Ett tiotal remissinstanser avstyrker förslaget helt, bl.a. med mo- tiveringen att det strider mot nuvarande banklagstiftning. Några instan- ser yrkar i första hand att frågan om placeringsplikt uppskjuts i awak- tan på kapitalmarknadsutredningens betänkande.

Förslaget om särskild placeringsplikt tillstyrks av bl. a. statskontoret, konjunkturinstitutet, bostadsslyrelsen, bostadsfinansieringsutredningen, delegationen för bostadsfinansiering, riksbanksfullmäktige (majoriteten), riksgäldsfullmäktige (majoriteten), LO, TCO, HSB, Riksbyggen och SABO.

Delegationen för bostadsfinansiering anför bl. a. att den särskilda pla- ceringsplikten enligt utredningsförslaget skall kunna innebära skyldighet för bankinstitut att lämna kredit under byggnadstiden för särskilt an- givna byggnadsföretag. Som utredningen framhållit bör bostadsbyggan- dets kreditbehov betraktas som givet. Ansvaret för placeringen av bo- stadsbyggandet samt dess säsongmässiga och geografiska fördelning till- kommer alltså kommunala och statliga myndigheter. Placeringsplikten innebär därför att bankerna skall vara skyldiga att förse det av stats- makterna beslutade, statligt belånade bostadsbyggandet med erforderliga krediter. I det enskilda fallet kan det emellertid vara svårt att ange ett särskilt bankinstitut som kreditgivare. Delegationen föreslår därför att vid tillämpningen av den föreslagna regeln samma förfarande brukas som vid tillämpningen av delegationens överenskommelser med bankin- stituten, nämligen att dessa genom kontakter sinsemellan fördelar kredit- givningen mellan instituten. Vidare kan det trots kommunala beslut om byggnadsföretagets genomförande framkomma olika hinder, t.ex. av formell art, för kreditgivning. Delegationen anser det därför vara av

• Sida 116
•  Original

Prop. 1974: 168 116

värde att överläggningar mellan berörda parter skall kunna äga rum även vid tillämpning av den särskilda placeringsplikten. Riksbanksfullmäktige (majoriteten) framhåller att den mycket detalje- rade planering som karakteriserar bostadsbyggandet i Sverige förutsätter att bostadsproduktionens löpande finansiering flyter helt stömingsfritt och att varje enskilt projekt i bostadsbyggnadsprogrammen får sina kre— diter vid lämplig tidpunkt. Störningar i kreditgivningen skulle leda till förseningar i bostadsbyggandet med allvarliga konsekvenser för syssel- sättning och produktionskostnader, på sätt som skedde åren 1965 och 1966. Fullmäktige understryker därför behovet av den av utredningen föreslagna särskilda placeringsplikten. Bostadsbyggandets finansiering med byggnadskrediter har visserligen sedan år 1967 lösts genom över- enskommelser mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinsti- tuten. Med hänsyn till att det ur produktionssynpunkt är av största vikt att bostadsbyggandet löper störningsfritt vore det emellertid inte för- svarligt att lita på att tillfredsställande överenskommelser alltid kan nås. SABO finner det angeläget med en särskild placeringsplikt för samt- liga bankinstitut i fråga om kortfristiga krediter till statligt belånade bo— stadsprojekt och instämmer därför i utredningens förslag. SABO delar också utredningens uppfattning att det är naturligt att den särskilda pla- ceringsplikten skall kunna omfatta de projekt som ryms inOm den stat- liga bostadslånegivningen och att den särskilda placeringsplikten skall avse projekt för vilka statliga bostadslån utgår eller kommer att utgå.

Förslaget om särskild placeringsplikt avstyrks av bl. a. bankinspektio- nen, Svenska försäkringsbolags riksförbund, jordbrukskasseförbundet, Jordbrukets Bank, Sparbankernas Bank, bankföreningen, sparbanksför— eningen och Folksam. Enligt dessa instanser är den föreslagna särskilda placeringsplikten inte förenlig med gällande banklagstiftning och dess krav på prövning av kreditvärdighet för varje utlåning. Liknande syn- punkter framförs av postbanken, som dock godtar förslaget, om bestäm- melserna förses med ett förbehåll som anger att kredittagaren skall vara kreditvärdig.

Bankinspekrionen anför bl. a. att den föreslagna särskilda placerings- plikten innebär ett nytt inslag i lagstiftningen genom att den avser en— skilda kreditobjekt. Bestämmelsen härom betyder att ett bankinstitut kan åläggas lämna kredit till ett byggnadsföretag utan möjlighet för in- stitutets styrelse att på grundval av en kreditprövning i vanlig ordning avgöra om kredit skall lämnas eller ej och utan att tillförsäkras borgen eller annan garanti från det allmänna för att den ifrågavarande krediten kommer att infrias. Någon garanti för att krediten kommer att avlyftas föreligger inte heller. Enligt inspektionens uppfattning står detta förslag i strid mot grunderna för banklagstiftningen, som förutsätter en kredit- prövning av styrelsen med beaktande av alla omständigheter, som har

• Sida 117
•  Original

Prop. 1974: 168 . 117

betydelse för institutets säkerhet. Ett moment i denna prövning är att undersöka kredittagarens ställning och bedöma om en utökning av kre- diterna bör ske med hänsyn till kredittagarens totala engagemang. Överskrids den kreditvolym som svarar mot kredittagarens kapacitet, kan engagemanget i sin helhet utsättas för risk. Befarad svårighet att ut- hyra lägenheter och lokaler i färdigställt objekt innebär en särskild risk, som måste kunna kompenseras med krav på kreditvärdighet och solidi- tet hos det kredittagande företaget. Det åligger bankinspektionen att övervaka, att sådan kreditprövning äger rum, och att inskrida, om ban- ken tagit för stora risker. Att hithörande frågor kunnat lösas inom ra- men för de överenskommelser om bostadskreditgivning som träffats en- ligt nuvarande praxis utgör inte något bärande skäl för att lagfästa en särskild placeringsplikt. Vederbörande banks åtagande har hittills varit frivilligt och kunnat göras efter vanlig prövning av låntagarens kredit- värdighet. Även om man kan räkna med att riksbanken tar hänsyn till invändningar om bristande förmåga att förränta och amortera ett lån, måste en laglig befogenhet för myndighet att ålägga bank att ge kredit för särskilt angivna byggnadsföretag avvisas. Inspektionen, som ställer sig positiv till placeringsplikten i dess generella form, avstyrker därför förslaget om en lagfäst särskild placeringsplikt.

I stort sett samma synpunkter anförs av Sparbankernas Bank, spar- banksföreningen, jordbrukskasseförbundet, i vars yttrande Jordbrukets Bank instämmer, och Folksam. Dessa instanser framhåller bl. a. att en banks styrelse inte kan fråntas ansvaret för beviljande av krediter och att en placeringsplikt avseende enskilda byggnadsobjekt därför strider mot banklagen. En placeringsplikt av den föreslagna innebörden måste enligt de båda förstnämnda instanserna ovillkorligen förenas med en skyldighet för det offentliga att ta ansvaret inte enbart för det aktuella projektet utan även för låntagarens tidigare engagemang. Det torde nämligen knappast vara möjligt att t. ex. i ett konkrn'sfall utesluta att just det senaste, aktuella projektet förorsakat konkursen. Bankerna har att i sin kreditprövning av enskilda projekt ta hänsyn till kreditsökan- dens totala engagemang och mot den bakgrunden bedöma säkerhetsfrå- gorna och förlustriskema. Enligt jordbrukskasseförbundet förefaller det naturligt, att om en bank mot sin vilja tvingas engagera sig i ett enligt bankens mening tveksamt projekt, ansvaret för såväl det aktuella pro- jektet som låntagarens totala engagemang övertas av staten.

Bankföreningen framhåller att erfarenheterna hittills ger vid handen att den kortfristiga kreditgivningen till sektorer som myndigheterna vill prioritera — främst staten och bostadssektorn — fungerar tillfredsstäl- lande utan regleringsinstrument. Föreningen föreslår därför att den föreslagna bestämmelsen om särskild placeringsplikt utgår. Under alla förhållanden bör det klarläggas att en föreskrift om särskild placerings- plikt aldrig kan innebära att en bank tvingas bevilja en kredit till ett företag, som icke är kreditvärdigt i banklagens mening.

• Sida 118
•  Original

Prop. 1974: 168 us

Sistnämnda synpunkt framförs också av postbanken. Även om kom- munal borgen i allmänhet lämnas för byggnadsföretag, för vilket statligt bostadslån kommer att utgå, finns det enligt postbanken alltid en risk för att denna borgen upphör att gälla, om den statliga belåningen av något skäl inte kommer till stånd. Detta kan bli fallet om produktionskostna- derna slutligt anses för höga och således när risken för projektet är som störst. Ett förbehåll som anger att kredittagaren skall vara kreditvärdig bör därför införas i 14 å i den föreslagna lagen.

5.7. Räntereglering

De flesta remissinstansema tillstyrker eller har inget att erinra mot ut- redningens förslag om räntereglering. Negativa till förslaget är i stort sett endast de remissinstanser som avstyrker den föreslagna lagstift- ningen i dess helhet.

Bankinspektionen tillstyrker förslaget om räntereglering och konstate- rar att förordnande om räntereglering liksom om utlåningsreglering skall begränsas till viss tid, högst ett år. Här föreligger enligt inspektio- nen särskilda skäl för begränsning av förordnandes varaktighet, efter- som en längre tids användning av dessa medel kan få ogynnsamma verkningar, bl. a. med hänsyn till att penningströmmar då i ökad om— fattning brukar söka sig vägar utanför den organiserade marknaden.

Försäkringsinspektionen noterar med tillfredsställelse, mot bakgrun- den av önskemålen om bästa möjliga förräntning av försäkringstagamas medel, att förordnande om räntereglering liksom om placeringsplikt får utfärdas endast om synnerliga skäl föreligger samt att förordnande om räntereglering skall begränsas till viss tid, högst ett år. Inspektionen för- utsätter att ränteregleringen avser försäkringsbolagens utlåningssida jämte på inlåningssidan förräntningen hos livförsäkringsbolag av för- fallna försäkringsbelopp (förräntningsrörelsen).

Riksbanksfullmäktige (majoriteten) tillstyrker också förslaget och no- terar att de av utredningen föreslagna bestämmelserna om ränteregle- ring endast på några smärre punkter avviker från de f. n. gällande. Full- mäktige uppehåller sig därför mer allmänt vid behovet av att möjlighe- ter till räntereglering finns. Fullmäktige pekar bl. a. på de räntehöj- ningar, som bankerna vidtog under år 1970 utan någon motsvarande dis- kontohöjning och utan samråd med riksbanken. Riksbankens bedömning var att den då rådande kreditåtstramningen inte borde leda till en okontrollerad räntestegringsprocess, som gick längre än vad som mot- svarade diskontohöjningarna. Med ränteregleringslagen som bakgrund var det också möjligt för riksbanken att i stor utsträckning återställa den tidigare rådande relationen mellan diskontot och bankernas räntesatser. Över huvud taget kan en kreditåtstramning medföra en tendens till höjda räntor som från allmänna synpunkter framstår som oacceptabel.

• Sida 119
•  Original

Prop. 1974: 168 119

Enligt riksbanksfullmäktige har bankerna själva i vissa lägen gett ut- tryck åt sitt behov av riksbankens stöd för att komma till rätta med rän- tesättningsproblem som uppstått genom konkurrensåtgärder mellan det fåtal enheter (banker och banksammanslutningar) som agerar på kredit- marknaden. På inlåningssidan kan en sådan marknadssituation leda till att samtliga banker följer med en räntehöjning medan ingen vågar ta ini- tiativet till en räntesänkning. Räntebildningen på lönecheckräkningar har varit ett typiskt exempel härpå.

Stadshypotekskassan, som inte har någon erinran mot förslaget, erin— rar om att den erforderliga räntemarginalen inom stadshypoteksinstitu- tionen inte tas ut av låntagarna i form av ett räntepåslag utan i form av ett särskilt förvaltnings— och fondbidrag, som således har räntekaraktär. Bidragen fastställs årligen av stadshypoteksföreningarnas föreningsstäm- mor. Dessa förhållanden torde böra beaktas vid en eventuell tillämpning av de föreslagna bestämmelserna om räntereglering.

Samma problem uppmärksammas också av hypoteksbanken, som konstaterar att de föreslagna bestämmelserna om räntereglering innebär att även hypoteksinstituts och kreditaktiebolags räntesättning skall om- fattas av ränteregleringen. Med ränta likställs enligt 175 2 st. i lagför- slaget varje annan gottgörelse, som utgör ersättning vid lån av pengar. Av specialmotiveringen till 17 5 framgår, att med sådan gottgörelse av- ses ”aviseringskostnader, porto och kreditavgifter som numera regelbun- det brukar debiteras låntagaren”. Däremot nämns ingenting om de för- valtnings— och fondbidrag, som hypoteksföreningarnas låntagare har att erlägga till föreningen. Möjligen anser utredningen att dessa bidrag inte skall omfattas av ränteregleringen på grund av den föreslagna bestäm- melsen i 17 Q 3 st., enligt vilken ränteregleringen ej gäller ”ränta som fastställts i särskild ordning eller som beräknas enligt särskilda bestäm- melser”. Banken anser att låntagarnas förvaltnings- och fondbidrag i de kooperativt arbetande hypoteksinstituten inte behöver omfattas av rän- teregleringen och finner det lämpligt att den föreslagna lagtexten förtyd- ligas på denna punkt.

Sparbanksföreningen påpekar att utredningen i sitt förslag om ränte- reglering i lagtexten har förändrat beskrivningen av begreppet ränta i förhållande till gällande lagtext. Föreningen utgår från att tolkningen av begreppet ränta inte ändrats och hemställer att denna tolkning bibehålls i lagtexten. Med ränta bör alltså likställas varje annan gottgörelse, som utgör ersättning vid lån av pengar och som inte enbart utgör ersättning för särskilda omkostnader i anledning av lånet.

Bankföreningen är kritisk mot förslaget om räntereglering och anför bl. a. följande. Riksbanken styr traditionellt bankernas in- och utlånings- räntor med hjälp av diskontot. Detta medel fungerar normalt väl, vilket visas av att nuvarande lag om räntereglering aldrig har behövt tilläm— pas. Man kan emellertid tänka sig situationer där marknaden är så kraf-

• Sida 120
•  Original

Prop. 1974: 168 120 tigt ur balans att diskontopolitiken, eventuellt förstärkt med rekommen- dationer m. rn. från riksbanken, inte räcker till för att förhindra av riks— banken ej önskade ränteförändringar. Detta gäller särskilt vid över- efterfrågan på grund av kreditrestriktioner. I sådana fall begränsas emel- lertid effektiviteten hos en räntereglering av att en snabbt växande grå marknad uppstår. På denna marknad får man starka räntestegringar helt utanför ränteregleringslagens kontrollområde. Om man i fall av kraftig jämviktsbrist håller räntan på den ordinarie marknaden låst på en låg nivå med hjälp av ränteregleringslagen, vidmakthåller man därigenom jämviktsbristen och ger incitament till den grå marknadens tillväxt. Om man däremot låter räntan på den ordinarie marknaden stiga närmare ett läge motsvarande jämvikt mellan utbud och efterfrågan, stöds kredit- restriktionema samtidigt som den grå marknaden ej blir så betydande. Man kan således få bättre kontroll över ränteläget på den totala korta kreditmarknaden genom att avstå från hård räntestyrning på den ordi- narie delen.

En räntereglering får enligt bankföreningen olyckliga verkningar från kreditfördelningssynpunkt. Vid kreditinstitutens utlåning tillämpas ett brett register av olika räntesatser som är avpassade efter kreditemas risk, löptid och säkerhetens art osv. Detta vidsträckta ränteregister fyller en viktig funktion som regulator av kreditefterfrågan och kreditgivning och är ett viktigt medel för att skapa balans mellan kreditutbud och kre- ditefterfrågan av olika slag. En räntereglering blir betydligt mer schema— tisk och stelbent och medför därför att det tillgängliga kapitalet inte blir fördelat på det från samhällsekonomisk synpunkt riktigaste sättet. Ett ytterligare skäl mot att genom reglering låsa räntan vid en icke mark- nadsmässig nivå är det nära samband som råder mellan det svenska rän- teläget och räntorna utomlands. Sveriges stora utrikeshandel och därmed sammanhängande betalningar till och från landet innebär att det svenska ränteläget inte under någon längre tid kan avvika i större utsträckning från det internationella utan att störningar uppkommer i Sveriges valutasituation.

5.8. Övriga frågor

Utredningens förslag om uppgiftsskyldighet och om rätt för riksbanken att förelägga vite, om skyldighe- ten inte iakttas, har godtagits eller lämnats utan erinran av de flesta re- missinstansema. De erinringar som framförts gäller dels rätten för riks- banken att förelägga vite och dels behovet av en sekretessbestämmelse.

Kammarrätten anför bl. a. att, om bestämmelserna om uppgiftsskyl— dighet ej iakttas, riksbanken enligt förslaget genom vite får tillhålla ställ- företrädare för kreditinstitut eller motsvarande att fullgöra skyldigheten. Stadgandet har ingen motsvarighet i nu gällande lagstiftning. En lik-

• Sida 121
•  Original

Prop. 1974: 168 121

nande bestämmelse fanns visserligen i 1951 års lag om räntereglering m. m. — tillsynsmyndighet hade möjlighet att förelägga vite -— men be- stämmelsen ansågs vid 1962 års lagstiftning böra utgå ur lagen (prop. 1962: 143 s. 12). Som skäl för att återinföra en bestämmelse om vitesfö- reläggande åberopar utredningen att en mindre sparbank inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Skälet verkar inte övertygande och kammarrätten ifrågasätter om riksbanken skall utrustas med en befogenhet, som kan förväntas komma att ytterst sällan behöva utnyttjas.

Skulle förslaget om befogenhet för riksbanken att förelägga vite god- tas, uppkommer enligt kammarrätten en annan fråga, som inte diskute- rats av utredningen. Jämlikt 30 å i den föreslagna lagen får talan inte föras mot riksbankens beslut enligt lagen och således ej heller mot ban- kens beslut om vitesföreläggande. En sådan inskränkning i rätten att an- föra besvär över vitesföreläggande skulle stå i strid mot eljest iakttagna principer (jfr lagrådets yttrande i en snarlik frågeställning, prop. 1962: 143 s. 33). Att märka är att föreläggandet riktar sig mot enskild person och ej mot ett kreditinstitut. Om den föreslagna rätten att före- lägga vite godtas, bör enligt kammarrättens mening i lagtexten införas en bestämmelse om besvärsrätt såvitt avser beslut om vitesföreläggande. Den praktiska lösningen av dessa frågor är enligt kammarrätten att den föreslagna rätten för riksbanken att förelägga vite utgår ur lagen. En så- dan lösning överensstämmer bättre med den praktiska enkelhet som i övrigt kännetecknar förslaget och kan kanske påverka stämningen hos de företrädare för kreditinstituten, med vilka riksbanken med lagen som stöd kommer att träffa överenskommelser om det praktiska handhavan- det av kreditgivningen. En alternativ möjlighet att åtminstone till en del beakta det behov utredningen vill tillgodose med bestämmelsen om vi- tesföreläggande synes vara att riksbanken ifall av tredska vid kreditin- stituts fullgörande av uppgiftsskyldighet bör kunna påräkna hjälp av bankinspektionen eller av annan motsvarande myndighet. Dessa myndig- heter har ju att tillse att gällande föreskrifter efterföljs.

Riksbanksfullmäktige (majoriteten) tar också upp förslaget att vite skall kunna föreläggas ställföreträdare för institut som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet. Fullmäktige anser att det vore naturligare om före- läggandet riktades mot institutet som juridisk person och inte mot en be- fattningshavare i institutet.

Bankinspektionen framhåller att bestämmelserna om s e k r e t e s s- s k y d d i 10 & ränteregleringslagen inte har överförts till den nya lagen. I betänkandet hänvisas till banklagstiftningens bestämmelser om bank- sekretess (t. ex. 192 & banklagen) och till 18 & sekretesslagen. Här är dock att märka att 10 & ränteregleringslagen ger ett mera omfattande sekre- tesskydd än de av utredningen åberopade lagrummen, vilka endast avser enskilds förhållanden till kreditinstitut. Dessa sekretessbestämmelser ger

• Sida 122
•  Original

Prop. 1974: 168 122

således inte något skydd för uppgifter om sådana interna förhållanden, som kreditinstitut av konkurrens- eller andra skäl kan ha ett berättigat intresse av att hemlighålla. Inspektionen föreslår därför att en bestäm- melse liknande den som nu finns i ränteregleringslagen tas in i den nya lagen samt att en däremot svarande regel införs i sekretesslagen.

Bankföreningen anser också att en sekretessbestämmelse motsvarande 10 & ränteregleringslagen bör införas i den nya lagen, enär sekretess an- nars inte uppnås för uppgifter som hänför sig enbart till kreditinstituten själva och inte till deras kunder.

Remissinstanserna har i allmänhet inte haft något att erinra mot de av utredningen föreslagna bestämmelserna om s ä r s k i 1 d a a v g i f t e r.

Bankföreningen framför dock vissa invändningar mot förslaget i denna del. Föreningen konstaterar att de föreslagna avgifternas storlek innefattar kraftiga höjningar -—— i vissa fall en fyrdubbling — i förhål- lande till vad som gäller enligt nuvarande beredskapslagstiftning. En all- män höjning av avgiftsnivån kan enligt bankföreningens mening inte an- ses motiverad för att åstadkomma tillräcklig effektivitet. Enligt 24 & ut- går särskild avgift vid överträdelse av föreskrift om emissionskontroll. Det bör enligt bankföreningens mening klarläggas, att det är låntagaren —— och inte emissionsbanken —— som är avgiftsskyldig. En annan sak är att emissionsbanken i nu avsedda fall kan komma att bli ersättningsskyl— dig gentemot låntagaren. Avgiftens storlek enligt 24 & föreslås höjd från nuvarande en halv procent till högst två procent av hela lånesumman för varje år av den för lånet bestämda längsta löptiden. Detta innebär att avgiften i fråga om ett 25-årigt lån kan komma att uppgå till 50 % av lånesumman, vilket måste betecknas som orimligt.

I anslutning till bestämmelsen om sanktion mot överträdelse av före- skrift om emissionskontroll vill bankföreningen fästa uppmärksamheten _ på att det erfarenhetsmässigt förekommer fall, i vilka det finns utrymme för olika meningar huruvida viss typ av skuldebrev skall anses omfattad av emissionskontrollen eller ej. Det bör med hänsyn härtill skapas möj- lighet att hos regeringsrätten erhålla bindande förhandsbesked i detta avseende.

I 25 å i förslaget ges regler om avgift vid överträdelse av föreskrift om s.k. allmän placeringsplikt. Avgiften skall för viss beräkningsperiod svara mot ränta på den del av ålagd placeringsplikt för perioden eller för perioden och tidigare beräkningsperioder sammantagna, som inte uppfyllts. Bestämmelsens innebörd är enligt bankföreningen oklar även sedd tillsammans med kommentaren. Bankföreningen förutsätter emel- lertid, att 25 & inte skall kunna tillämpas så att den får negativa retro- aktiva effekter. Av motivuttalanden framgår att det vid tillämpning av 25 & blir fråga om en sammanläggning av under- och överskott. Detta torde innebära att en utjämning skall ske mellan överskott och under-

• Sida 123
•  Original

Prop. 1974: 168 123

skott under viss period. I de nuvarande lagarna om likviditets- och kassa- kvot resp. placeringskvot finns bestämmelser som ger riksbanken möjlig- het att vid tillämpningen av avgiftsreglerna medge sådan utjämning. Motivuttalanden ger närmast intryck av att utjämning obligatoriskt skall ske. Den berörda typen av utjämning torde kunna komma i fråga vid till- lämpningen av — förutom 25 5 — 22 och 23 55. Bankföreningen anser, att det i lagtexten bör klarläggas att utjämning av underskott och över- skott skall ktmna ske vid avgiftsberäkningen.

I 28 å i förslaget stadgas att, om särskilda skäl föreligger, särskild av- gift får nedsättas eller helt efterges. Enligt bankföreningens mening finns vissa typfall, i vilka nedsättning eller eftergift av avgift alltid skall äga rum. Ett" exempel är då överträdelse av föreskrift om emissionskon- troll ansetts föreligga, men låntagaren haft goda skäl för sin bedömning att skuldebrevet ej omfattades av emissionskontrollen. Ett annat exem- pel är då 26 5 skall tillämpas för överträdelse av föreskrift om s.k. sär- skild placeringsplikt, men banken i fråga hindrats från att fullgöra sin placeringsplikt på gnmd av omständigheter, över vilka den ej kunnat råda, exempelvis att avtal om byggnadskredit ej kunnat träffas på grund av att en tilltänkt motpart ej varit beredd att sluta det avsedda kreditav- talet. Det bör genom motivuttalanden klarläggas, att i sådana fall ned- sättning eller eftergift av avgift alltid skall ske.

Riksskatteverket tar i detta sammanhang upp frågan om de beskatt- ningsmässiga konsekvenserna av de föreslagna sanktionerna. Med hän- syn till arten av de administrativa sanktioner som föreslås under beteck- ningen särskild avgift, kan det antas att det kreditinstitut som påförs så- dan avgift kommer att yrka avdrag för avgiften vid inkomsttaxeringen. Mot bakgrunden av att avgift enligt förordningen (1972: 436) om över- lastavgift ansetts inte böra få dras av kan ifrågasättas, om de nu före- slagna avgifterna bör vara att hänföra till vid taxeringen avdragsgilla omkostnader. Om avdrag anses ej böra medges, bör ett förtydligande i 20 & kommunalskattelagen göras på samma sätt som skett beträffande överlastavgift.

Den av utredningen föreslagna str a f f b e s t ä m m el s e n har lämnats utan erinran av nästan samtliga remissinstanser. En sådan be- stämmelse avstyrks emellertid av kammarrätten, som anför att bestäm- melsen saknar motsvarighet i nu gällande lagstiftning och att utred- ningen inte anfört något skäl för sitt förslag i denna del. I avsaknad av uppgift om fall, då det hitintills förekommit att oriktig uppgift av den art förslaget avser verkligen lämnats, synes det enligt kammarrätten svårt att finna tillräcklig grund-för bestämmelsen. Det synes inte före- ligga skäl att anta att ställföreträdare för kreditinstitut skulle vara be- nägna att lämna oriktiga uppgifter. Ett straffhot kan för övrigt vara be- rättigat enbart under antagande att en sådan benägenhet skulle föreligga

• Sida 124
•  Original

Prop. 1974: 168 124

i en större krets. Att så skulle vara förhållandet synes uteslutet. Även under antagande av risk för ett eller annat fall av oriktigt uppgiftsläm- nande synes tillräckliga skäl inte föreligga för att en straffbestämmelse införs. Det kan tilläggas, att de problem som uppkommer vid förverkli- gandet av de kreditpolitiska önskemål som avses med lagstiftningen i första hand och i största möjliga utsträckning bör lösas genom över- enskommelser. Sådana förutsätter ett klimat av ömsesidigt förtroende. En straffbestämmelse synes inte vara ägnad att bidra härtill.

Enligt utredningens lagförslag finns inte någon rätt att anföra h e- sv är mot riksbankens beslut enligt lagen. Detta förslag godtas eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Kammarrätten tar upp denna fråga och konstaterar att utredningen för sin del funnit behov av besvärsrätt ej föreligga beträffande beslut av riksbanken om påförande av särskild avgift. Frågan om rätt att anföra besvär över riksbankens be- slut om uttagande av sanktionsbelopp har diskuterats i förarbetena till nu gällande lagstiftning (prop. 1962: 143 s. 24). Denna innehåller inte någon regel om sådan klagorätt. Kammarrätten har inte funnit något skäl som talar för en ändring i vad sålunda hittills gällt.

Några instanser är emellertid kritiska mot förslaget och yrkar att be- svärsrätt införs. Till dessa hör bankinspektionen och bankföreningen.

Bankinspektionen anför bl.a. att rätten till talan mot riksbankens be- slut har behandlats i anslutning till tidigare lagstiftning på det kreditpo- litiska området. Möjligheten att överklaga har därvid avvisats. De skäl som anförts har varit, att riksbankens beslut om sanktioner väsentligen grundas på räkneoperationer och att en besvärsrätt hos Kungl. Maj:t inte är förenlig med riksbankens ställning som ett riksdagens verk. I be- tänkandet upprepas dessa skäl mot en besvärsrätt. Inspektionen erinrar om att den nyligen från principiella synpunkter gått in på frågan om be- svärsrätt över beslut som fattas av ett organ i riksbanken, nämligen i an- ledning av bankföreningens och industriförbundets framställning om ändrad besvärsordning i valutaärenden. I yttrande den 18 december 1973 erinrade inspektionen om de förbättringar i den enskildes rätts- skydd som nyligen genomförts i och med antagandet av förvaltningspro- cesslagen och förvaltningslagen. Inspektionen uttalade vidare, att det från rättssäkerhetssynpunkt är betydelsefullt att besvärsprövningen inte bara de facto är tillfredsställande utan också är så anordnad att medbor- garna får uttryckliga legala garantier för en obunden och kvalificerad rättsprövning. Motsvarande synpunkter gör sig enligt bankinspektionen med ännu större styrka gällande i förevarande sammanhang, där enligt förslaget varje besvärsmöjlighet skulle saknas. Utredningen hänvisar vis- serligen till att en bank, som blir anmodad att erlägga straffavgift, skulle kunna vägra betala, varefter riksbanken skulle få stämma banken till domstol med krav på avgiften. En rättsprövning skulle alltså kunna an-

• Sida 125
•  Original

Prop. 1974: 168 _ 125

ordnas på denna väg. Det måste emellertid konstateras, att den anvisade vägen är föga realistisk. Bankerna är alltför beroende av samarbetet med riksbanken för att i praktiken kunna vidta en så drastisk åtgärd som att vägra betala en straffavgift för vilken riksbanken i och för sig har lagstöd. Från förvaltningsprocessens område kan för övrigt erinras om att viten utdöms av domstol men att vitesförelägganden -— bortsett från processviten -—— regelmässigt kan överklagas genom besvär.

Avsaknaden av besvärsmöjlighet är enligt bankinspektionen i detta fall så mycket allvarligare som förslaget till sin allmänna innebörd ka- rakteriseras av starkt ökade befogenheter för riksbanken att träffa dis— kretionära avgöranden. Enligt inspektionens mening är de statsrättsliga skäl som anförts mot en klagorätt inte bärande. Riksbankens befogenhe- ter enligt den föreslagna lagen är ju helt beroende av Kungl. Maj:ts för- ordnande, och Kungl. Maj:t kan när som helst återkalla eller begränsa ett sådant förordnande. I linje härmed bör ligga, att Kungl. Maj:t efter besvär kan ingripa i tillämpningen av ett förordnande. Vad gäller den statsrättsliga aspekten erinrar inspektionen vidare om att Kungl. Maj:t i regeringsrätten redan har att efter besvär överpröva vissa av riksbanken fattade beslut, bl. a. i frågor om utlämnande av allmänna handlingar samt vissa statstjänstemannafrågor, enligt lagen (1970: 279) om besvär över beslut av riksdagens organ. Några statsrättsliga hinder kan alltså inte föreligga mot att riksdagen antar en lagbestämmelse av innebörd att riksbankens beslut enligt nu ifrågavarande lag kan genom besvär över- klagas hos Kungl. Maj:t.

Bankinspektionen är medveten om att det från praktisk synpunkt kan möta svårigheter att anordna en besvärsprövning på lämpligt sätt. Vissa beslut av generell karaktär är i och för sig inte särskilt väl lämpade för sådan prövning, även om förvaltningsrätten innehåller åtskilliga exem- pel på att besvär får anföras i dylika fall, t. ex. över beslut om kommu- nala stadgor o.d. När det gäller beslut av mera individuell karaktär, t. ex. enligt 7 5 i den nu föreslagna lagen och framför allt beslut om straffavgifter, är en besvärsrätt så mycket angelägnare.'Den-närmast till hands liggande lösningen är, att besvär — eventuth med undantag för beslut av generell karaktär — får anföras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Inspektionen pekar emellertid också på möjligheten att låta beslut om straffavgifter prövas i regeringsrätten. Inspektionen hemställer, att reg- ler om besvärsrätt införs i den nya lagen med beaktande av nu angivna synpunkter.

Liknande synpunkter framförs av bankföreningen. I sitt yttrande tar föreningen upp utredningens argument att en klagorätt till Kungl. Maj:t inte skulle vara förenlig med den ställning riksbanken intar som riks- dagens verk. Detta argument synes dock ej äga giltighet om besvär skall anföras till regeringsrätten. Lagen (1970: 279) om besvär över beslut av riksdagens organ ger uttryck åt principen att regeringsrätten skall pröva

• Sida 126
•  Original

Prop. 1974: 168 126

Sådana besvär över beslut av riksdagens organ, som enligt vad riksdagen bestämmer skall fullföljas dit. Åtminstone i ärenden om straffavgifter bör besvär över riksbankens beslut kunna föras i regeringsrätten. Utred- ningen har pekat på att sådana ärenden kan bringas under allmän dom- stols prövning genom att bank vägrar att frivilligt betala en straffavgift. En vägran av en bank att frivilligt betala en av myndighet fastställd av- gift måste emellertid framstå som en egendomlig metod att åvägabringa en rättslig prövning av avgiftsbeslutet. Denna metod skulle också inne- bära att en avsevärd tid skulle kunna förflyta, innan klarhet om rätts- läget uppnåddes. Eftersom kreditinstitutet i fråga förutsätts innehålla avgiften till dess dom fallit, kanske i högsta instans, skulle den med av- giftssystemet avsedda effektiviteten begränsas. Ett avgiftsbeslut berör det drabbade kreditinstitutet på ett sådant sätt, rättsligt och ekonomiskt, att en besvärsrätt bör finnas. Bankföreningen hemställer därför att i lagen upptas en bestämmelse att besvär över riksbankens avgiftsbeslut skall kunna föras hos regeringsrätten.

Beträffande andra beslut av riksbanken enligt den föreslagna lagen anför bankföreningen att dessa måste liksom avgiftsbesluten rymmas inom av Kungl. Maj:t meddelade förordnanden. Sådana förordnanden utgör den rättsliga grunden för riksbankens beslut enligt lagen. Mot den— na bakgrund —- och särskilt med beaktande av att förordnandena förut- sätts få en mycket generell utformning — synes det följdriktigt att Kungl. Maj:t kan påverkautnyttjandet av förordnandena inte bara ge- nom sin rätt att helt eller delvis återkalla ett förordnande utan även ge- nom beslut i besvärsärenden. Bankföreningen föreslår därför att besvär över riksbankens beslut enligt den nya lagen skall kunna föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet frånsett beslut i avgiftsärenden, som bör kunna överklagas hos regeringsrätten.

Utredningen har inte föreslagit några bestämmelser om tillsyn. Remissinstanserna har i allmänhet inte haft något att erinra. Bankin- spektionen tar dock upp denna fråga och konstaterar att av gällande be- redskapslagar det endast är ränteregleringslagen som innehåller någon sådan bestämmelse. Tillsyn skall enligt nämnda lag utövas av myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer. Något förordnande härom har aldrig ak- tualiserats. I fråga om de i kraft varande lagarna har riksbanken i prak— . tiken svarat för övervakningen. Riksbanken har också i princip handhaft kontrollen över tillämpningen av sådana kreditpolitiska föreskrifter som banken utfärdat utan direkt stöd av den i kraft varande lagstiftningen. I den föreslagna lagen har inte intagits några bestämmelser om tillsyn. Ut- redningen hänvisar till 147 ?; banklagen (motsvarande gäller för andra kreditinstitut), enligt vilken bankinspektionen har att övervaka efterlev- naden av författningar, såvitt de har särskilt avseende på banker. Samti- digt uttalas att riksbanken kan allmänt påkalla tillsynsmyndighetens bi-

• Sida 127
•  Original

Prop. 1974: 168 127

stånd vid utformning av föreskrift enligt lagen och vid kontroll av dess efterlevnad. Vad utredningen sålunda anfört leder enligt bankinspektio- nen till viss oklarhet om vilken myndighet som primärt skall ha ansvar för tillsynen och ta initiativ till åtgärder, som möjliggör övervakning av lagstiftningens efterlevnad. Praktiska skäl har föranlett den praxis som hittills tillämpats. Tillsynen har på grundval av en rapportering från be- rörda institut direkt till riksbanken kunnat förenas med den uppföljning av verkningarna av anbefallda åtgärder, som under alla förhållanden måste åvila riksbanken. Inspektionen föreslår i klarhetens intresse att den tillsyn som påkallas av den kreditpolitiska lagstiftningen eller av föreskrifter och rekommendationer, som riksbanken eljest utfärdar, skall i överensstämmelse med hittillsvarande praxis primärt åvila riksbanken i dess egenskap av ansvarig myndighet för kreditpolitiken. Detta utesluter naturligtvis inte en på samråd mellan riksbanken och inspektionen grundad arbetsfördelning eller medverkan från inspektionens sida då så är praktiskt lämpligt.

De av utredningen föreslagna övergångsbestämmelserna har i stort sett inte föranlett någon invändning under remissbehand- lingen. Sparbanksföreningen avstyrker emellertid den i punkt 2 före- slagna övergångsbestämmelsen om retroaktiv verkan med avseende på åtgärder, som behövs för tillämpningen av lagen efter ikraftträdandet.

De av utredningen föreslagna ändringarna i bankla- g a r n a berörs av några remissinstanser.

Sparbanksföreningen tillstyrker förslaget om ändring av sparbanks- lagen avseende värderingen av obligationer men påpekar att förslaget inte innebär någon lösning på de faktiska räntabilitetsproblemen i sam- band med en ökad volym räntebundna placeringar.

Kammarrätten anför att svårigheter kan uppkomma för ett enskilt bankinstitut vid ett omfattande innehav av obligationer men finner ändå den föreslagna bestämmelsen inge betänkligheter. Den innebär nämligen att man frångår den i annan lagstiftning, som gäller samma rättsområde, lagfästade och principiellt viktiga grundregeln för all resultatutredning, nämligen att andra tillgångar än anläggningstillgångar inte får upptagas över sina verkliga värden (9 5 bokföringslagen och 100 5 4 mom. aktie- bolagslagen). Ett lagfästande av förslaget skulle i konkreta fall kunna in- nebära att bankinstituts årsredovisning ifråga om såväl resultat för året som ställning vid dess utgång skulle visa högre och alltså bättre värden än de verkliga, dvs. efter vedertagna metoder beräknade. Att kredit- marknaden under lång tid kännetecknats av brist på långfristigt kapital och att den nu aktuella lagstiftningen till en del motiverats av detta fak- tum minskar inte oron för de konsekvenser den föreslagna bestämmel- sen kan få. De skäl, som kunnat åberopas för den före 1968 års lagstift-

• Sida 128
•  Original

Prop. 1.974: 168 128

ning gällande särbestämmelsen för sparbankemas värdering av obliga- tioner, synes enligt kammarrätten inte längre aktuella. Motivet var till väsentlig del sparbankemas i hög grad långfristiga, delvis bundna utlå- ning. En sådan utlåning kan ur ekonomisk synvinkel åtminstone i viss mån sägas ligga innehav av anläggnirigstillgångar nära. Det kunde därför med detta synsätt finnas visst fog för en mindre uppmjukning för detta särfall av den grundläggande regeln för värdering av omsättnings- tillgångar. Förhållandena är emellertid nu helt ändrade. Genom 1968 års ändringar i banklagstiftningen har reglerna för affärsbankernas och Sparbankernas rörelser fått en i det närmaste identisk utformning. För- ändringarna synes såvitt här är av intresse för sparbankemas del inne- bära övergång från relativt sett något statiska till mera dynamiska för— hållanden. Den föreslagna ändringen i värderingsreglerna blir gällande helt oberoende av om något förordnande enligt lagen om kreditpolitiska medel utfärdats eller inte och för övrigt helt oberoende av om eventuella kreditpolitiska överenskommelser mellan riksbanken och bankinstituten träffats eller ej.

Enligt kammarrätten är det sannolikt att "riksbankens kreditpolitiska verksamhet kommer att bedrivas så, att bankinstituten under relativt långa tidsperioder kommer att redovisa förhållandevis stora innehav av obligationer. Det synes mot bakgrund härav från rättsskyddssynpunkt angeläget att föreskrifterna enligt den föreslagna lagen utformas så, att man i görligaste mån undviker risker för påfrestningar för bankinstitu- tens redovisade resultat. För enskilda konkreta fall, där sådan risk kan antas föreligga, har riksbanken att använda sig av de möjligheter till sär- skilda hänsyn som den föreslagna lagen om kreditpolitiska medel erbju- der.

Bankinspektionen framför också vissa invändningar mot de före— slagna ändringarna i banklagstiftningen och anför bl. a. följande. De föreslagna reglerna om placeringsplikt för att tillgodose det långfristiga kreditbehovet för främst bostäder kan leda till omfattande obligationsin- nehav i bankinstituten och stora nedskrivningsbehov vid kursnedgång. För att minska de påfrestningar på det redovisade ekonomiska resultatet, som kan bli följden därav, föreslår utredningen att obligation skall få upptas till ett värde som grundas på medelräntan under de senaste tio åren på statsobligationer. Enligt gällande bestämmelser får obligation inte upptas över sitt verkliga värde, dvs. marknadsvärdet. En bestäm- melse liknande den nu föreslagna gällde före år 1969 för sparbanker och har övergångsvis fått tillämpas av sparbank för obligation förvärvad före nämnda är längst t.o.m. 1973 års bokslut. I den mån obligationer skall betraktas som verkligt likvida tillgångar finns skäl för att endast den nuvarande regeln, som direkt anknyter till marknadsvärdet, skall få tillämpas. Ett sådant betraktelsesätt är dock inte överensstämmande med verkligheten. Obligationema är vid större utbud inte i reell mening

• Sida 129
•  Original

Prop. 1974: 168 . 129

likvida. Ett huvudsyfte är emellertid här prioriteringen av särskilt bo- stadsfinansieringen. Mot en strikt tillämpning av gällande regel kan in- vändas att den i vissa lägen kan få en starkare inverkan på det redovi- sade ekonomiska resultatet än vad som är motiverat med hänsyn till ut- vecklingen på något längre sikt. Bankinspektionen kan därför i princip tillstyrka att bankinstituten får möjlighet att i fråga om värdering av obligationer successivt anpassa sig efter ändrade räntelägen.

Den nu föreslagna regeln sträcker sig emellertid enligt bankinspektio- nen längre än den tidigare bestämmelsen i sparbankslagen, som gällde endast för obligationer utfärdade av staten, allmänna hypoteksbanken och stadshypotekskassan. Beträffande andra fullgoda obligationer före- skrev sparbankslagen visst tillägg till den beräknade medelräntan. Vi- dare föreslås att ränteberäkningen skall utgå från räntan på enbart stats— obligationer. Enligt sparbankslagen grundades medelränteberäkningen på obligationer, som utfärdats av staten, hypoteksbanken och hypoteks- kassan. Med hänsyn till lagändringens syfte och vad som'tidigare gällt bör den nya bestämmelsen tillämpas endast för obligationer som avses i 57 5 första stycket A 2 banklagen, dvs. obligationer som utfärdats av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, allmän kassa eller inrättning, vars reglemente fastställts av Konungen, eller kreditaktiebo- lag. Vidare finns det enligt inspektionens uppfattning skäl för att den period för vilken medelräntan beräknas begränsas till fem år. En fem- årsregel medger bättre anpassning av det bokförda värdet till mark- nadsvärdet och är att föredra med hänsyn till det allmänna intresset av att redovisningen så långt möjligt visar den aktuella situationen. Enligt inspektionens uppfattning bör också det av utredningen angivna syftet med lagändringen kunna uppfyllas med en femårsregel. Inspektionen föreslår alltså att den särskilda värderingsregeln får tillämpning på obli— gationer som avses i 57 5 första stycket A 2 banklagen och att det värde till vilket obligationerna får upptas grundas på ett medeltal under fem år.

Inspektionen förordar att medelränteberäkningen enligt nu föreslagna lagändringar får grundas på samma slags obligationer som tidigare en- ligt sparbankslagen, nämligen obligationer, som utfärdats av staten, all- männa hypotcksbanken och stadshypotekskassan. Därmed får räntan på bostadsobligationer ett utslag i medeltalet. Dessutom skulle inspektio- nens arbete med fastställande av medeltalsvärdet väsentligt underlättas, om det för denna beräkning grundläggande materialet inte förändras. Till skillnad från banklagen och jordbrukskasselagen innehåller spar- bankslagen (48 & första stycket 2.) särskilda bestämmelser om värde- ringen av räntebundna lån. Liknande bestämmelser kom på grund av särbehandling av sparbankemas värderingsregler inte att införas för af- färsbanker och jordbrukskassor. Även dessa institut har emellertid rätt att lämna räntebundna lån, vilket också förekommer i viss om än be-

9 Rikrdagen 1974. ] saml. Nr 168

• Sida 130
•  Original

Prop. 197 4: 168 130

gränsad utsträckning. Möjligheten av en ökad dylik utlåning kan inte uteslutas. Inspektionen anser därför att den förutnämnda bestämmelsen i sparbankslagen bör i samband med den av utredningen aktualiserade lagändringen tas in även i banklagen och jordbrukskasselagen.

Bankföreningen erinrar om att ett omfattande innehav av obligationer kan, vid en nedgång av obligationskurserna, medföra särskilda påfrest- ningar för bankernas redovisade resultat. Utredningens förslag till en ändring i banklagstiftningen, så att bankerna kan uppta obligationerna till ett högre bokfört värde än marknadsvärdet, illustrerar att omfat- tande obligationsinnchav kan medföra allvarliga problem för bankerna. Enligt bankföreningens uppfattning utgör detta ett starkt motiv för att bankerna inte bör åläggas placeringar som är oförenliga med deras verksamhetsinriktning och struktur. Bankföreningen anser det ekono- miskt osunt att söka lösa problemen genom att införa möjligheter att bokföra obligationerna till ett högre värde än verkliga värdet och avvi— sar därför förslaget om ändring i banklagstiftningen.

6.1. Allmänna synpunkter

Kreditpolitiken ingår som ett viktigt led i den allmänna stabiliserings- politiken. Tillsammans med finanspolitiken har kreditpolitiken sålunda till huvudsyfte att upprätthålla balans i samhällsekonomin. Kreditpoli- tiska åtgärder används för att påverka den totala efterfrågan på varor och tjänster så att den hålls inom ramen för tillgänglig produktionskapa- citet. ] Sverige liksom i de flesta andra länder har kreditpolitiken emel- lertid använts inte bara för att upprätthålla den inre balansen i sam— hällsekonomin utan också för att motverka rubbningar i den yttre balan- sen. De ökadc transaktionerna med omvärlden har medfört ett större be- roende av utvecklingen på de utländska kreditmarknaderna. Kreditpoli- tiken har därmed efter hand i ökad grad inriktats på att skapa jämvikt i betalningsströmmarna över gränserna.

Inom ramen för de åtgärder som bedöms nödvändiga för att åstad— komma balans i samhällsekonomin används kreditpolitiken också till att styra de tillgängliga finansiella resurserna i viss riktning så att kreditbe- hov som är särskilt angelägna skall kunna täckas. Kreditpolitiken måste drivas så att de upplåningsbehov som statsmakternas utgiftsbeslut ger upphov till kan tillgodoses. I Sverige har bostadspolitiken ställt särskilda krav på utformningen av kreditpolitiken. En given utgångspunkt för denna har varit att på kreditmarknaden skapa utrymme för de kredit- behov som följer av de bostadspolitiska program som fastställs av rege- ring och riksdag.

De traditionella kreditpolitiska medlen utgörs av centralbankens dis-

• Sida 131
•  Original

Prop. 1974: 168 131

kontopolitik och av marknadsoperationer. Genom diskontot. dvs. den räntesats som riksbanken tillämpar vid utlåning till banker, har riksban— ken ctt starkt inflytande på bankernas räntesatser vid in- och utlåning. Marknadsoperationer, dvs. centralbankens köp och försäljningar av obligationer eller skattkammarväxlar, påverkar bankernas kassaställning och likviditet och på så sätt också bankernas kreditgivningsförmåga. I Sverige har marknadsoperationer under efterkrigstiden främst företagits i form av riksgäldskontorets upplåning för statens räkning.

Behov har sedan länge förelegat att komplettera de traditionella kre- ditpolitiska medlen med andra för att avsedda effekter skall kunna nås. I många länder finns möjligheten att ställa krav på bankernas likviditet och kassahållning och att vidta andra, särskilda åtgärder i syfte att göra de traditionella medlen effektivare. Sådana kompletterande kreditpoli- tiska medel har i Sverige använts sedan lång tid tillbaka. Särskilt under senare år har kreditpolitiska åtgärder av olika slag använts som led i strävandena att upprätthålla den inre och yttre balansen inom samhälls- ekonomin och tillgodose de prioriterade kreditbehoven.

Den senaste översynen på det kreditpolitiska området ledde till den alltjämt gällande kreditpolitiska lagstiftningen från år 1962. Lagstift- ningen omfattar tre lagar. Likviditets- och kassakvotslagen (1962: 256), placeringskvotslagen (1962: 257) och ränteregleringslagen (1962: 258). Lagarna har karaktär av fullmaktslagar, vilket innebär att de kan till- lämpas efter förordnande av Kungl. Maj:t sedan fullmäktige i riksban- ken gjort framställning _om det. Lagarna är tidsbegränsade men har efter hand förlängts i perioder om tre år. Genom beslut av 1974 års vårriksdag har lagstiftningen förlängts tills vidare, dock längst- till ut- gången av juni 1975 (prop. 1974: 106,.FiU 22, rskr 219).

Likviditets- och kassakvotslagen får tillämpas när det prövas ound- gängligen nödvändigt för att uppnå det mål som fastställts för riksban- kens penningpolitiska verksamhet. Grundtanken bakom lagcn är att riksbanken skall ges möjlighet att på ett mera direkt sätt påverka voly- men av de tillgångar som bankerna kan disponera för utlåning. Förord— nande om likviditetskvot kan tillämpas på bankaktiebolag, sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Likviditetskvot innebär att krav ställs på att nettobeloppet av ett instituts kassa, skattkammarväxlar, vissa obligationer och andra i lagen angivna likvida tillgångar skall stå i viss relation till institutets samtliga förbindelser med vissa undantag. Genom att statspapper och bostadsobligationer ingår bland de likvida tillgångarna ger ett förordnande om likviditetskvot — vid sidan av syftet att påverka utlåningen totalt sett — också den effekten att statens och bostadsbyggandets kreditbehov prioriteras. Förordnande om kassakvot kan tillämpas på bankaktiebolag. Med kassakvot avses förhållandet mel- lan bankens medel som innestår på cheekräkning i riksbanken och ban- kens förbindelser. Genom förordnande om kassakvot binds sålunda i

• Sida 132
•  Original

Prop. 1974: 168 132

viss utsträckning bankernas kassamedel så att dessa inte kan tas i an- språk för en ökad kreditgivning.

Placeringskvotslagen öppnar möjlighet för riksbanken att i extraordi- nära situationer direkt styra kapitalmarknadsinstitutens placeringar så att från samhällets synpunkter viktiga finansieringsbehov tillgodoses. Förordnande om placeringskvot får sålunda ges när detta på grund av utomordentliga omständigheter bedöms som nödvändigt för att tillgo- dose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostadsbyggandet. Lagen kan tillämpas på försäkringsbolagen, sparbankerna, AP-fonden och tidigare också på postbanken. Med placeringskvot avses att en viss andel av ökningen av ett instituts totala placeringar under en bestämd tidsperiod skall redovisas i förbindelser, som utfärdats av staten, eller i bostadsobligationer eller i vissa andra prioriterade tillgångar. Lagens extraordinära natur kommer till uttryck bl. a. i att kvoten, högst 80 %, skall fastställas av Kungl. Maj:t.

Ränteregleringslagen innehåller regler om anmälningsskyldighet be- träffande räntesatser m. m. och ändringar i dem, om maximiränta eller minimiränta för inlåning på bankräkning och om maximiränta för utlå- ning från bankinstitut, försäkringsbolag och AP-fonden. Lagen innehål- ler också regler om emissionskontroll. Riksbanken kan sålunda före- skriva att obligationer, förlagsbevis eller andra skuldebrev, som är av- sedda för den allmänna rörelsen, inte utan riksbankens tillstånd får ut- ges av annan än riksgäldskontoret och att andra skuldebrev än de nu nämnda inte får utan sådant tillstånd utges av kreditaktiebolag. Förord- nande i fråga om ränta eller emissionskontroll får enligt lagen ges bara om det på grund av utomordentliga omständigheter är påkallat för att uppnå det mål som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksam- het.

Förordnande med stöd av likviditets- och kassakvotslagen har med- delats vid tre tillfällen. Kassakvoter gällde för affärsbankerna under ti- den den 2 januari—den 15 februari 1968. För samma bankinstitut gäller vidare förordnande om likviditetskvot sedan den 4 mars 1969 och nytt förordnande om kassakvot sedan den 22 juli samma år. Räntereglerings- lagen och placeringskvotslagen har däremot aldrig tillämpats. Även om den kreditpolitiska lagstiftningen tillämpats endast i den nyss angivna omfattningen har den emellertid haft betydelse som bakgrund och möns- ter för olika kreditpolitiska. överenskommelser mellan riksbanken och kreditinstituten och även för rekommendationer från riksbankens sida. Under åren 1969—1971 gällde i detta avseende placeringsregler motsva- rande placeringskvoter för sparbankerna, postbanken, försäkringsbola— gen och AP-fonden. Fr. o. m. är 1972 skedde en samordning för spar- bankerna och postbanken genom en överenskommelse som innebar att placeringsreglerna ersattes av likviditetskvoter. För jordbrukskasserörel- sen gällde före år 1972 en rekommendation om marginella likviditets-

• Sida 133
•  Original

Prop. 1974: 168 133

kvoter, där ökningen av likvida tillgångar satts i relation till inlåningsök- ningen. Därefter har för centralkassorna gemensamt gällt likviditetskvo- ter av samma slag som gäller för affärsbankerna. Riksbanken har i fråga om försäkringsbolagen vid flera tillfällen genom överenskommelser eller rekommendationer bestämt minimikvoter mellan ökningen i prioriterade och ökningen av totala placeringar. I sammanhanget bör även nämnas de överenskommelser som i år och förra året träffades mellan delegatio- nen för bostadsfinansiering och bankinstituten, varigenom dessa institut åtog sig att i viss omfattning öka sitt nettoinnehav av bostadsobligatio- ner. Jag vill också erinra om den serie överenskommelser som i novemu ber 1970 träffades mellan riksbanken och bankinstituten med anledning av de höjningar av utlåningsräntorna som vissa banker hade företagit samma år. Genom överenskommelserna fastställdes bl. a. regler för ban- kernas räntesättning i framtiden. Överenskommelserna svarade i vissa hänseenden mot bestämmelser i ränteregleringslagen. Vidare har riks- banken enligt en överenskommelse från år 1952 utövat kontroll över emissioner av obligationer och förlagsbevis på samma sätt som skulle ha varit fallet vid en tillämpning av ränteregleringslagens regler om emis- sionskontroll.

År 1971 tillkallade jag sakkunniga för att göra en översyn av den kre— ditpolitiska lagstiftningen. I direktiven för utredningen pekade jag på vissa frågor som borde behandlas av de sakkunniga. Mot bakgrund av den samordning av bankinstitutens rörelseregler som genomfördes år 1969 borde de sakkunniga undersöka möjligheterna till en samordning av regelsystemet för dessa institut också i den kreditpolitiska bered- skapslagstiftningen. Frågan om införande av regler som ger möjlighet att maximera viss utlåning, s. k. utlåningstak, borde också utredas. Vida- re kunde finnas skäl att i lagstiftningen skriva in regler som gör det möj- ligt att ålägga bankinstitut att lämna byggnadskrediter för projekt som ingår i det årliga bostadsbyggnadsprogrammet för det fall överenskom- melse mellan. delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten inte kunde nås. Jag anförde vidare att de sakkunniga borde företa en allmän översyn av den kreditpolitiska bercdskapslagstiftningen och före- slå de ändringar och åtgärder som var motiverade med hänsyn till ut- vecklingen på kreditmarknaden och inom bostadspolitiken och till vun— na erfarenheter i fråga om tillämpning av lagarna och överenskommel- ser av liknande innebörd. Som framgår av vad jag inledningsvis anfört redovisade utredningen i början av år 1974 resultatet av sitt uppdrag i betänkandet (Ds Fi 1974: 2) Kreditpolitiska medel.

I betänkandet framhåller utredningen att utredningsuppdraget gällt att göra en teknisk översyn av lagstiftningen byggd på erfarenheterna av användandet av kreditpolitiska medel och med hänsyn tagen till de olika ändringar på kreditmarknaden som ägt rum. Utredningen går däremot inte in på frågan hur fördelningen i olika situationer bör vara mellan å

• Sida 134
•  Original

Prop. 1974: 168 134 ena sidan de traditionella kreditpolitiska medlen, dvs. marknadsopera- tioner och räntepolitik, och å andra sidan de i lagstiftningen ingående kreditpolitiska instrumenten. Enligt utredningen skall dess förslag ses som ett försök att inom lagstiftningens ram inordna de medel som fak— tiskt utnyttjas eller kan tänkas bli utnyttjade inom kreditpolitiken.

Utredningen föreslår att reglerna om de kreditpolitiska medlen förs samman i en enda lag. Denna skall i likhet med de nuvarande lagarna ha karaktär av fullmaktslag innebärande att ett förordnande enligt lagen utfärdas av Kungl. Maj:t efter framställning av fullmäktige i riksban— ken. Ett huvuddrag i lagförslaget är att i lagtexten ange enbart ramar och riktlinjer för de olika instrumenten och att överlåta detaljregleringen åt riksbanken genom att banken utfärdar föreskrifter som skall gälla se- dan Kungl. Maj:t meddelat förordnande. Bakgrunden till förslaget att slopa den nuvarande detaljregleringen i lag är att denna, t. ex. i fråga om beräkningen" av likviditetskvoter, enligt utredningen i vissa fall kan lägga hinder i vägen för en ändamålsenlig tillämpning av ett förord- nande om kreditpolitiskt medel. Ett annat huvuddrag i förslaget är att de skilda bankgrupperna behandlas på ett likartat sätt. Detta innebär bl. a. att ett förordnande om kassakvoter skall kunna utfärdas för samt- liga bankinstitut samt att den nuvarande liberalare specialregeln för Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank vid beräkningen av likvidi- tetskvoter föreslås upphöra att gälla. Utredningen föreslår att de kredit- politiska instrument som ingår i den gällande lagstiftningen skall -— med en något ändrad terminologi —— ingå även i den nya lagen. Lagförslaget innehåller sålunda regler om likviditetskrav, kassakrav, emissionskon- troll, placeringsplikt och räntereglering. Dessutom föreslås att lagstift- ningen utökas med två nya kreditpolitiska instrument, nämligen dels ut- låningsreglering (s.k. utlåningstak) som innebär att bankerna kan åläg- gas att hålla sin utlåning under en viss nivå, dels skyldighet för bank- institut att lämna byggnadskredit för särskilt angivna byggnadsföretag, för vilka statligt bostadslån utgår eller kommer att utgå, s.k. särskild placeringsplikt. Den nya lagen föreslås inte bli tidsbegränsad.

Några remissinstanser — bl. a. bankföreningen, Sparbanksföreningen samt en minoritet av riksbanksfullmäktige och en minoritet av riksgälds- fullmäktige — hävdar att en ny kreditpolitisk lagstiftning inte bör ge- nomföras förrän resultatet av bostadsfinansierings- och kapitalmark- nadsutredningarnas arbete föreligger. Industriförbundet föreslår att det framlagda utredningsförslaget överlämnas till kapitalmarknadsutred— ningcn för vidare behandling av denna utredning. Det framhålls bl. a. att ett av den föreslagna lagstiftningens huvudsyften är att underlätta fi- nansieringen av bostadsbyggandet och att en kommande reform i fråga om bostadsfinansieringen bör awaktas innan de kreditpolitiska instru- menten fixeras. En ny kreditpolitisk lagstiftning anses också kunna bli påverkad av den mera övergripande bedömning av kredit- och kapital-

• Sida 135
•  Original

Prop. 1974: 168 135

marknadsproblemen som skall ske inom kapitalmarknadsutrcdningen. Bankföreningen menar att utredningsförslaget inte kan betraktas enbart som en lagteknisk översyn utan också måste anses innefatta ställningsta- ganden till hur kreditpolitiken skall föras i framtiden. I anslutning här- till anlägger bankföreningen vissa principiella synpunkter på frågan hur kreditpolitiken bör utformas för att negativa verkningar på samhällseko- nomin skall kunna undvikas. Bankföreningen framhåller att använd- ningen av kreditpolitiska instrument måste anpassas så mjukt som möj- ligt till konjunkturväxlingarna. Den naturliga rollfördelningen mellan kreditpolitik och finanspolitik måste därför enligt bankföreningen iakt— tas i högre grad än som skett under senare år. Föreningen framhåller bl.a. att statsmakternas krav på bibehållen prioritering av bostadssek— torns kreditbehov också i åtstramningstider medfört skadeverkningar för låntagare inom andra samhällssektorer genom att dessas långsiktiga pla- nering allvarligt försvårats. Resonemanget utmynnar i åsikten att det vore bättre att subventionera bostadssektorns kostnad över statsbudge- ten i stället för att lösa problemet genom ransonering och prisreglering på kreditmarknaden. Bankföreningen framhåller vidare att de generella penningpolitiska medlen — öppna marknadsoperationer, inkl. stats- skuldspolitiken, och diskontopolitik —— i första hand måste användas för att kreditpolitiken skall bli ett effektivt instrument i stabiliseringspoliti- ken.

Dessa och liknande synpunkter som framkommit under remissbe- handlingen ger mig anledning att något beröra den under senare år förda kreditpolitiken. Till en början vill jag uppehålla mig vid hur kre- ditpolitiska åtgärder som led i den allmänna ekonomiska politiken an- vänts för att uppnå de stabiliseringspolitiska målen. Jag vill också beröra frågan om bostadsbyggandets finansiering och dess betydelse för utform- ningen av den kreditpolitiska lagstiftningen.

I slutet av år 1968 började landets valutareserv att minska kraftigt. Minskningen fortsatte i ökad takt under första halvåret 1969. Valutaför- lusterna orsakades inte enbart av en svag bytesbalans utan också av ett allt större kapitalutflöde från Sverige till utlandet. Ungefär samtidigt som valutaavtappningen började sätta in, förbyttes den inhemska tidigare måttliga tillväxten i produktion och efterfrågan på varor och tjänster i en brant stegring och övergick under året till en högkonjunktur med starkt tryck på produktionskapaciteten. En rad kreditpolitiska åtgärder vidtogs i syfte att minska bankernas utlåningsexpansion och därigenom motverka valutautströmningen och det begynnande övertrycket inom ekonomin. I februari 1969 höjdes diskontot med 1 % till 6 %. Denna åt- gärd var motiverad främst av det växande gapet till den internationella räntenivån och det därav föranledda kapitalutflödet. I februari samma år utverkade riksbanken också förordnande om likviditetskvoter för af- färsbankerna enligt likviditets- och kassakvotslagen. Ett underskridande

• Sida 136
•  Original

Prop. 1974: 168 136 av kvoterna medförde straffavgifter. De fastställda kvoterna —— 30 % för de fem största bankerna och för Sparbankernas Bank och Jordbru- kets Bank samt 24 % för övriga affärsbanker —— låg 4,5—5 procenten- heter högre än de tidigare av riksbanken rekommenderade kvoterna till följd av något ändrade beräkningsregler.

Åtgärderna mot affärsbankerna kombinerades med överenskommel- ser om olika placeringsregler för sparbankerna, postbanken, AP—fonden och försäkringsbolagen. Reglerna innebar att en viss kvot av institutens placeringar skulle avse prioriterade tillgångar, i huvudsak statspapper och bostadsobligationer eller andra krediter för bostadsbyggandet. Med centralkassorna för jordbrukskredit överenskoms att en viss del av in- låningsökningen skulle placeras i kassa, obligationer och vissa andra likvida tillgångar.

Trots åtstramningsåtgärderna i början av år 1969 fortsatte kreditex- pansionen som en följd av uppgången i den svenska konjunkturen. Kre- ditexpansionen kunde inte anses förenlig med en balanserad ökning av inhemsk efterfrågan och produktion. Med hänsyn härtill men också på grund av en ny stark minskning av valutareserven höjdes riksbankens diskonto i juli samma år med ytterligare 1 % till 7 %. I samma månad förordnades också om kassakvoter för affärsbankerna enligt likviditets- och kassakvotslagen. Åtgärden innebar att varje affärsbank vid varje dags slut skulle hålla ett belopp på checkräkning i riksbanken motsva- rande 1 % av den lagstadgade likviditetskvotens nämnare vid utgången av månaden före närmast föregående kalendermånad. Underskreds kas- sakvoten måste banken utge en tilläggsränta på underskottet. Vidare vidtogs åtgärder för en direkt begränsning av bankernas upplåningsmöj- ligheter i riksbanken. Sålunda begränsades denna upplåning för vissa af- färsbanker genom individuella limiter. Dessa utgjorde tak för upplå- ningen och justerades efter hand, bl. a. med hänsyn till i vilken utsträck— ning bankerna visat återhållsamhet i sin utlåning till andra ändamål än bostadsbyggandet. Resultatet av de olika åtgärderna för att dämpa kre- ditexpansionen blev att utestående lån till nämnda ändamål under andra halvåret 1969 sjönk 2 miljarder kr. mot en ökning med drygt 1,5 miljarder kr. under motsvarande period år 1968.

Föreskrifterna om likviditetskvoter och kassakvoter kvarstod oföränd- rade under år 1970. Systemet med individuella limiter i fråga om affärs- bankernas upplåning i riksbanken behölls också. Under första kvartalet 1970 ökade affärsbankernas utlåning till andra ändamål än bostads— byggandet starkt. Mot bakgrund av de inflationistiska tendenserna i den svenska ekonomin och ett växande underskott i bytesbalansen träffades i april samma år en uppgörelse mellan riksbanken och affärsbankerna med undantag av Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank om ett s. k. utlåningstak. Bankerna åtog sig — var bank för sig — att hålla sin ' utlåning, exkl. bostadsbyggnadskrediter, under ett tak bestämt med utlå-

• Sida 137
•  Original

Prop. 1974: 168 137 ningsvolymen vid utgången av år 1969 som bas. Maximum för utlå- ningen skulle vara 106 % för maj och 105 % för juni och föll sedan till 104 % vid årets slut. Vid överskridande gällde vissa sanktioner.

Högkonjunkturen under åren 1969 och 1970 följdes under år 1971 av en påtaglig avmattning i den inhemska efterfrågan. Vad gäller handeln med utlandet skedde ett kraftigt omslag i handelsbalansen från ett stort underskott under år 1970 till ett betydligt större överskott under år 1971. Mot bakgrund av utvecklingen av konjunkturläget kunde kredit- politiken göras mera expansiv. Utlåningstaket slopades i början av året och riksbankens diskonto sänktes etappvis ned till 5 %. Likviditetsläget för bankerna lättade efter hand och under åren 1971—1972 hade affärs- bankerna knappast några svårigheter att uppfylla gällande krav på likvi- ditetskvoter. För övriga bankinstitut träffades i slutet av år 1971 en överenskommelse som innebar att hittills gällande placeringsregler med verkan från år 1972 ersattes av likviditetskvoter. Denna omläggning låg i linje med den några år tidigare genomförda samordningen av bank- lagstiftningen och underlättades av det lätta kreditläge som då rådde.

Den ekonomiska utvecklingen under år 1973 präglades av en mycket stark efterfrågan på svenska exportproduktcr och en förhållandevis svag inhemsk efterfrågan. Genom överskott i bytesbalansen ökade valutare- serven starkt. Kraven på likviditetskvoter och kassakvoter behölls under året.

Den tidigare mycket gynnsamma utvecklingen av valutareserven bröts vid mitten av februari 1974. Utflödet av valutor accelererade efter hand. Under årets tre första månader minskade riksbankens valuta- innehav med nästan 1600 milj. kr. I första hand för att söka bromsa detta valutautflöde tillkännagav riksbanken den 2 april 1974 vissa åt— gärder. Riksbankens diskonto höjdes fr.o.m. den 3 april från 5 % till 6 %. Den långa räntan höjdes med 1/2 % — för stats— och bostadsobli- gationer till 7 1/2 % och för kommun- och industriobligationcr till 7 3/4 %, i vissa fall högre. Affärsbankernas kassakvotskrav höjdes fr.o.m. den 5 april från 1 % till 5 %, vilket medförde en betydande upplåning i riksbanken från affärsbankernas sida. Reglerna för han- kernas upplåning i riksbanken har sedan år 1970 varit sådana att en bank får låna till diskontot ett belopp motsvarande 75 % av bankens eget kapital. På överskjutande belopp tar riksbanken ut en ränta på 2 (.,-2. över diskontot. Samtidigt med diskontohöjningen och kassakvotshöj- ningen höjdes skattkammarväxeldiskontot från 2 % till 8 %. Ränte- satsen på bankernas inlåning på särskilda räkningar (större belopp, vanligen från kommuner och företag) steg därmed också till omkring

0 f 090.

Samtidigt med diskonto- och kassakvotshöjningen uppmanade riks- banken affärsbankcrna att dämpa ökningstakten i sin övriga utlåning (dvs. exkl. bostadsbyggnadskrediter). Denna hade under andra hälften

• Sida 138
•  Original

Prop. 1974: 168 138

av år 1973 börjat öka i en allt snabbare takt. Sparbankerna och central— kassorna informerades av riksbanken om att dämpningen av affärsban- kernas övriga utlåning inte fick utnyttjas för någon kreditexpansion från deras sida.

Syftet med den under våren 1974 vidtagna åtstramningen av kredit— politiken var framför allt att förmå företagen till en finansiering utom- lands i större utsträckning än tidigare men även att åstadkomma en dämpning av kreditefterfrågan, vilken från allmänna synpunkter var önskvärd. Riksbanken medgav vidare under våren att affärsbankerna höjde räntan —— utöver vad som följt av diskontoändringen —— på fram- för allt vissa företagskrediter. Ränteglidningen hos affärsbankerna skulle dock inte få överstiga 0,2 % räknat på hela lånestocken. Räntan på bo— stadsbyggnadskrediter skulle inte få höjas. Som en följd av detta med— givande höjde affärsbankerna fr.o.m. den 24 maj räntan på krediter i räkning med 1/4 %. Sedermera har räntehöjningar skett även för andra lånetyper. Även för sparbankerna har en begränsad ränteglidning med— givits.

Samtidigt som valutareserven minskade mycket kraftigt under första halvåret 1974 ökade bankernas tidsbundna fordringar på utländska ban- ker i snabb takt. Ökningen hängde framför allt samman med den myc- ket kraftiga tillväxtcn av behållningen på bankernas s.k. valutakonton. Den betydande ränteskillnaden mellan Sverige och utlandet samt starka kursförväntningar syntes ha medfört en motvilja hos exportörerna att växla in sina valutainkomster till svenska kronor. Exportörerna valde i stället att i stor utsträckning placera sina valutainkomster på ett valuta- konto i svensk bank. På dessa medel erhöll de en ränteavkastning som ungefär motsvarade räntan i valutans hemland. Eftersom de svenska bankerna är skyldiga att hålla en motsvarande täckning som fordran på utländsk bank, påverkar dessa valutakonton bankernas valutaställning. En stor del av utflödet från den centrala valutareserven har således an- vänts för att finansiera dessa valutakonton. För att åstadkomma en minskning av behållningarna på valutakontona och samtidigt erhålla en ökning av riksbankens valutainnehav beslöt valutastyrelsen under våren att på medel som insätts på valutakonto efter den 18 juni 1974 skall någon ränta inte utgå. Avtappningen av valutareserven fortsatte emeller— tid. Valutautflödet var väsentligt större än vad som motsvarade utveck- lingen av utrikeshandeln och andra löpande transaktioner. En viktig förklaring härtill var att den svenska räntenivån även efter diskontohöj- ningen i april internationellt sett var låg, vilket medförde att utnyttjan- det av finansieringsmöjligheter i utlandet var mindre attraktivt för det svenska näringslivet. Riksbanken beslöt därför att höja diskontot fr. o. m. den 16 augusti med ytterligare 1 % till 7 %. I samband härmed höjdes den långa räntan med 1/2 %.

Ett brett register av kreditpolitiska åtgärder har sålunda kommit till

• Sida 139
•  Original

Prop. 1974: 168 139

användning under senare år. Kreditpolitiken har delvis haft till mål att motverka rubbningar i den yttre balansen. Spekulativa, snabba skift- ningar i kapitalrörelserna, t. ex. i samband med förväntningar om reval- vering eller devalvering av olika valutor eller mot bakgrund av uppkom- mande skillnader i räntenivån i förhållande till utlandet, har påkallat kreditpolitiska åtgärder. De kreditpolitiska åtgärderna har också satts in när den svenska konjunktursituationen varit sådan att kredit- och likvi- ditetsåtstramande åtgärder varit påkallade för att möta tendenser till överhettning i den svenska ekonomin. Den förda kreditpolitiken har haft avsedd effekt när det gällt att begränsa en alltför kraftig expansion av utlåningen och slå vakt om valutareserven. Självfallet finns utrymme för olika uppfattningar när det gäller såväl den förda kreditpolitiken som den framtida utformningen av kreditpolitiken. Utan att här gå närmare in på dessa spörsmål anser jag mig kunna konstatera att erfarenheterna av kreditpolitiken under senare år visar betydelsen av att det finns ett brett register av kreditpolitiska instrument som i varierande grad kan sättas in för att snabbt och effektivt motverka rubbningar i den inre och yttre samhällsekonomiska balansen. I likhet med utredningen och flerta- let remissinstanser anser jag, att det är erforderligt att mot bakgrund av erfarenheterna nu se över den gällande lagstiftningen. Även med tanke på den osäkerhet som alltjämt råder på den internationella kreditmark- naden och för att förbättra möjligheterna att möta rubbningar i de utri- kes betalningsströmmarna anser jag det angeläget att den kreditpolitiska lagstiftningen nu omprövas.

Ett viktigt syfte med den kreditpolitiska lagstiftningen är att skydda statens och bostadsbyggandets kreditbehov. Bostadspolitiska övervägan- den har haft en väsentlig betydelse för utformningen av de kreditpoli— tiska instrumenten och av den förda kreditpolitiken. Vissa av de kredit- politiska instrumenten är ägnade att trygga bostadssektorns behov av långfristiga krediter. Vid beräknande av likviditetskvoter prioriteras bl. a. bostadsobligationer genom att de räknas in bland de likvida till- gångarna. Placeringskvotslagen har till direkt ändamål att tillgodose statens och bostadsbyggandets behov av långa lån. Som tidigare nämnts gäller för affärsbankerna sedan år 1969 förordnande om likviditetskvo- ter enligt likviditets- och kassakvotslagen. För sparbankerna gällde över- enskommelser med riksbanken om placeringskvoter fram till år 1972, då dessa genom en överenskommelse med riksbanken ersattes av likviditets- kvoter. Även för jordbrukets centralkassor gäller en överenskommelse om likviditetskvoter. För försäkringsbolagen och AP-fonden brukar gälla årliga rekommendationer eller överenskommelser om placeringsin- riktningen. Mot bakgrund av den starka ökning av oavlyftade byggnads- krediter -—— dvs. de krediter som gäller under byggnadstiden —— som skedde under åren 1971 och 1972 uppdrog regeringen år 1972 åt delega- tionen för bostadsfinansiering att förhandla med affärsbankerna för att

• Sida 140
•  Original

Prop. 1974: 168 140

få dessa att öka sina förvärv av långfristiga bostadsobligationer. För- handlingarna ledde till en uppgörelse i juni 1973, som i huvudsak inne- har att affärsbankerna under året skulle dels öka sitt innehav av bo- stadsobligationer med 1 500 milj. kr., dels omvandla 1 000 milj. kr. ute- stående byggnadskrediter till s.k. mellankrediter med räntevillkor mot- svarande vad som gällde för hypotekslån. Delegationen träffade därefter uppgörelser också med AP-fonden, sparbankerna och postbanken om att dessa institut skulle förvärva bostadsobligationer. Med hänsyn till de fortsatta svårigheterna att i tillräcklig omfattning placera bostadsobliga— tioner på kapitalmarknaden fick delegationen i maj 1974 till stånd en ny överenskommelse med affärsbankerna, sparbankerna, postbanken och jordbrukskasserörelsen. Uppgörelsen avser år 1974 och innebär att han— kerna åtagit sig att bidra med ca 4 000 milj. kr. till finansiering av fär- diga fastigheter. Bidraget skall huvudsakligen ske genom en ökning av nettoinnehavet av bostadsobligationer. En mindre del av beloppet får användas för omvandling av byggnadskrediter till mellankrediter.

Den prioritering av bostadsbyggandet som sker på kreditmarknaden grundas på de bestadsbyggnadsprogram som fastställs av regering och riksdag. Den ingående planering av bostadsbyggandet som sker genom politiska och administrativa beslut avser förutom byggnadsvolymen också de enskilda projektens lokalisering och tidpunkter för deras igångsättande. Med utvecklingen mot allt större precisering i fråga om de årliga bostadsprogrammen har behovet av att byggnadskrediter ställs till förfogande i tillräcklig omfattning och på rätta tider ökat starkt. Problemet har fr.o.m. år 1967 lösts genom årliga överenskommelser mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten. Genom dessa uppgörelser har byggnadskrediter för statligt belånade byggnader kunnat säkerställas. Den senaste överenskommelsen träffades i januari 1974. Mot bakgrund av att bostadsbyggnadsplanen för år 1974 ger ut— rymme för ca 75 000 statligt belånade lägenheter och 8 000 lägenheter utan statliga län har företrädare för affärsbankerna, sparbankerna, post- banken och jordbrukskasserörelsen förklarat sig vilja medverka till att byggnadskrediter till ett belopp av ca 9 660 milj. kr. — inberäknat kre- diter till kommuner avseende tomträttsmark —— säkerställs för statligt belånade nybyggnader och ombyggnader samt också till att ställa kre- diter till förfogande för det bostadsbyggande som sker utan statliga lån.

Den serie kreditpolitiska åtgärder och överenskommelser, som haft till syfte att trygga bostadsbyggandets behov av långfristiga krediter, har tillkommit med placeringskvotslagen som bakgrund. Kreditpolitiken måste också i fortsättningen kunna föras så att det inom ramen för en från stabiliseringssynpunkt godtagbar kreditvolym kanaliseras medel till bostadssektorn i den omfattning och takt som krävs för att de av stats- makterna antagna bostadsbyggnadsprogrammen skall kunna förverkli- gas. Det är därför viktigt att den kreditpolitiska lagstiftningen inrymmer

• Sida 141
•  Original

Prop. 1974: 168 141

ändamålsenliga instrument som kan tillgripas då andra lösningar inte står till buds.

Det är självfallet önskvärt att uppkommande problem i fråga om bo- stadsbyggandets finansiering också i fortsättningen i första hand löses i samförstånd med kreditinstituten. Enligt min mening bör emellertid, för den händelse överenskommelse inte skulle kunna nås, den kredit- politiska lagstiftningen ges en utformning som bättre än f. n. svarar mot önskemålet att bostadsbyggandets kreditbehov skall kunna tillgodoses. I flera remissyttranden understryks också behovet av ändringar i nu be- rörda avseenden i enlighet med vad utredningen föreslagit.

Som jag förut nämnt har några remissinstanser ifrågasatt, om man inte borde vänta med översynen av den kreditpolitiska lagstiftningen tills kapitalmarknadsutredningens betänkande föreligger.

Kapitalmarknadsutredningen har i sitt remissyttrande över boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas betänkande (SOU 1974: 17) So- lidarisk bostadspolitik diskuterat problemen kring bostadspolitik och bo- stadsfinansiering sedda från kreditmarknadssynpunkt. Utredningen konstaterar att växande krav med all sannolikhet kommer att ställas på kreditpolitiken i framtiden. Frågan om man bör vänta med en översyn av den kreditpolitiska lagstiftningen, tills pågående utredningar om ka— pitalmarknaden och bostadsfinansieringen slutförts, är emellertid be- roende av hur en ny kreditpolitisk lagstiftning utformas. Väljs den föreslagna metoden att i lagen i huvudsak enbart ge vissa grundläggan- de regler, kan tillämpningen av lagstiftningen, som majoriteten av riks- banksfullmäktige framhåller i sitt yttrande, lätt anpassas till omlägg- ningar av bostadsfinansieringssystemet. Som framgår av det följande föreslår jag att lagstiftningen i enlighet med utredningens förslag ut— formas som en ramlagstiftning med möjligheter för riksbanken att ut- forma de föreskrifter som behövs för tillämpningen. Med hänsyn härtill anser jag, i likhet med majoriteten inom fullmäktige, att det saknas bä- rande skäl för att skjuta upp en reform av den kreditpolitiska lagstift- ningen. En samlad översyn av den kreditpolitiska lagstiftningen på grundval av det föreliggande utredningsförslaget bör därför komma till stånd nu.

Jag vill redan här slå fast att i den nya kreditpolitiska lagstiftningen bör i enlighet med utredningens förslag ingå dels medel som motsvarar de som finns i de gällande tre lagarna, dels två nya medel, utlåningsreg- lering och särskild placeringsplikt. Jag kommer att i de olika avsnitten om de kreditpolitiska medlen närmare behandla de motiv som finns för att lagstiftningen bör ha denna omfattning.

De gällande kreditpolitiska lagarna har karaktär av beredskapslag- stiftning. Detta innebär att lagarna tillämpas, om den i visst fall efter- strävade ordningen inte kunnat nås genom rekommendationer till eller genom överenskommelser med berörda institut. Karaktären av bered-

• Sida 142
•  Original

Prop. 1974: 168 142

skapslagstiftning framgår av samtliga tre lagar. I likviditets- och kas- sakvotslagen får sålunda förordnande om likviditets- eller kassakvot meddelas, om det prövas oundgängligen nödigt för att uppnå det mål som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet. För till- lämpning av placeringskvots- och ränteregleringslagarna krävs att det skall föreligga utomordentliga omständigheter. Placeringskvoter, ränte- reglering och emissionskontroll är sålunda enligt gällande lagstiftning att anse som extraordinära medel under det att likviditets- och kassakvoter kan anses som medel som mera normalt kan komma till användning inom kreditpolitiken. Utredningen föreslår att placeringsplikt och ränte- reglering också i fortsättningen skall betraktas som extraordinära medel och att även det nya instrumentet utlåningsreglering skall ha karaktären av extraordinärt medel. För tillämpningen av dessa medel skall enligt lagförslaget därför krävas synnerliga skäl. Emissionskontroll bör enligt utredningen däremot betraktas som ett normalt inslag i kreditpolitiken.

Under remissbehandlingen har av bl.a. bankföreningen framhållits vikten av att behovet av kreditpolitiska ingripanden i första hand tillgo- doses genom överenskommelser mellan riksbanken och berörda institut. Enligt bankföreningens mening bör även emissionskontroll betraktas som ett extraordinärt medel. Bankföreningen anser vidare att det tydli- gare bör framgå att andra medel än likviditets- och kassakrav är förbe- hållna extraordinära situationer och föreslår därför att, efter mönster från gällande lagstiftning, i lagtexten anges att de extraordinära medlen skall få användas endast när det på grund av utomordentliga omständig- heter är nödvändigt för att uppnå fastställda penningpolitiska mål.

Enligt min mening bör den kreditpolitiska lagstiftningen liksom f. n. sättas i tillämpning först när behov av ingripanden på det kreditpolitiska området uppkommer och behövlig restriktivitet på kreditmarknaden inte kunnat nås genom rekommendationer till och överenskommelser med de berörda instituten. De "kreditpolitiska medlen kan emellertid inte jäm- ställas i vad avser behovet av tillämpning. Även fortsättningsvis kommer det att finnas ett permanent behov av att kunna påverka bankinstituts kreditgivning via likviditets- och kassakrav. Användningen av dessa in- strument får således anses som normala inslag i kreditpolitiken. Även emissionskontroll bör —— som jag kommer att ange i det följande — anses som ett normalt inslag i kreditpolitiken. Detta innebär -— såvitt nu kan bedömas _ att det blir nödvändigt att tillämpa lagreglerna om emis- sionskontroll, om den kontroll som sedan länge är etablerad på frivillig grund inte skulle visa sig tillräcklig. Vad gäller övriga kreditpolitiska medel som avses ingå i lagstiftningen delar jag utredningens och remiss- instansernas uppfattning att de bör betraktas som extraordinära medel. I enlighet med utredningens förslag bör detta markeras genom att de får tillämpas endast om synnerliga skäl föreligger. Detta innebär att dessa medel bör komma till användning endast i svårbemästrade situa-

• Sida 143
•  Original

Prop. 1974: 168 143

tioner, där det inte går att efter överläggningar med berörda institut nå den eftersträvade effekten.

Utredningen föreslår att de olika grupperna av bankinstitut —- i mot— sats till vad som är fallet f.n. — skall behandlas på likartat sätt i den kreditpolitiska lagstiftningen. Förslaget grundas på det förhållandet, att de skilda bankgrupperna genom 1969 års samordnade banklagstiftning fått likartade rörelseregler. Den konkurrensneutralitet som åsyftades med den nya banklagstiftningen föranleder enligt utredningen att också den kreditpolitiska lagstiftningen görs konkurrensneutral för de olika bankgrupperna. Riksbanken bör dock enligt utredningen ges möjlighet att i sina tillämpningsföreskrifter differentiera kraven mellan olika insti- tut där detta anses lämpligt. Utredningen föreslår därför samma lag- regler för såväl affärsbanker som sparbanker och jordbrukets kredit- kassor. Förslaget utsätts för kritik i några remissyttranden. Bankinspek- tionen framhåller att, oavsett den genomförda samordningen av banker- nas rörelseregler, stora skillnader kvarstår i fråga om de skilda bank- gruppernas struktur och inriktning. Bl. a. pekar inspektionen på att vä- sentliga skillnader föreligger mellan bankgruppernas engagemang i lån till bostadssektorn. Med hänsyn till svårigheterna att utforma lagstift- ningen så att den i alla lägen ,beaktar de olikheter som faktiskt förelig- ger mellan olika bankinstitut godtar inspektionen dock den princip om enhetliga regler för bankinstituten som lagförslaget bygger på. Inspektio— nen godtar dock inte utredningens förslag att ta bort nuvarande special- regler för Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank i fråga om beräk- ningen av likviditetskvot. Sparbanksföreningen och jordbrukskasseför- bundet är också kritiska mot utredningens strävan efter enhetliga regler för de olika typerna av bankinstitut och framhåller att en strikt tillämp- ning av utredningens princip om enhetlighet i lagstiftningen kan få ne- gativa följder för Sparbanker resp. kreditkassor. Sparbanksföreningen anser det angeläget att i propositionen klart anges att i den praktiska tillämpningen hänsyn måste tas till den faktiska strukturen hos bankin- stituten. Enligt jordbrukskasseförbundet bör den nödvändiga differen- tieringen komma till klart uttryck i lagtexten.

För egen del finner jag det naturligt att den kreditpolitiska lagstift- ningen i formellt hänseende utformas mot bakgrund av att väsentligt likartade rörelseregler gäller för de olika bankgrupperna. Olika bankin- stitut som tillämpar banklagstiftningen på i stort sett likartat sätt bör så- lunda omfattas av samma kreditpolitiska regler, oavsett om det är fråga om affärsbanker, sparbanker eller kreditkassor. I den mån väsentliga skillnader föreligger mellan olika institut ifråga om inriktningen av rö— relsen kan det dock finnas behov av att tillämpa ett kreditpolitiskt in- strument olika mellan sådana institut. Jag delar uppfattningen att i lagen bör öppnas möjlighet till differentiering mellan de olika bankinstituten. I regeringens förordnande bör sålunda anges, vilka institut som omfattas

• Sida 144
•  Original

Prop. 1974: 168 144

av ifrågavarande kreditpolitiska instrument. Vidare bör riksbanken kunna behandla ett enskilt institut i särskild ordning, skilja mellan små. och stora banker eller särbehandla banker med rörelse av speciell natur, t. ex. Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank. Enligt min mening är det inte behövligt att —- som jordbrukskasseförbundet föreslagit — i lagtexten ge närmare regler om olika alternativ för differentiering. Jag förordar sålunda i enlighet med utredningens förslag att den kredit- politiska lagstiftningen utformas enhetligt för de olika grupperna av bankinstitut. Till frågan om särskilda regler bör gälla vid beräkning av likviditetskvot för sparbanks- och jordbrukskasserörelsernas central- banker återkommer jag i det följande.

Några remissinstanser har berört utredningens uttalande om att det kan finnas anledning att pröva behovet av en kreditpolitisk reglering även för finansiella fonder, fondmäklare och s.k. finansieringsföretag, om dessas kreditgivning skulle öka väsentligt. Bankinspektionen, kon- junkturinstitutet och majoriteten av riksbanksfullmäktige förordar att en utredning tillsätts med syfte att göra den kreditpolitiska lagstiftningen tillämplig på de finansieringsföretag och andra som står utanför den or- ganiserade kreditmarknaden. Även jag anser att det finns goda skäl för en sådan vidgning av den kreditpolitiska lagstiftningens tillämpningsom- råde. Jag kommer att inom den närmaste framtiden ta ställning till den fortsatta handläggningen av frågan.

Utredningens förslag att i lag ange enbart ramarna och riktlinjerna för tillämpningen av de kreditpolitiska instrumenten och överlåta åt riksbanken att utfärda närmare föreskrifter för tillämpningen har till- styrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Majorite- ten av riksbanksfullmäktige framhåller fördelarna med utredningens lösning. Denna ger sålunda enligt riksbanksfullmäktige en större allsi- dighet och anpassbarhet hos de kreditpolitiska medlen så att det blir lättare än f.n. att möta förändringar på kreditmarknaden vare sig det gäller penningmarknadens arbetssätt, AP-fondens roll på kapitalmark- naden eller införandet av nya system för bostadsfinansieringen.

Mot förslaget att slopa den nuvarande detaljregleringen i lag har emellertid också anförts kritiska synpunkter. Sålunda ifrågasätter en mi- noritet inom riksbanksfullmäktige och bankföreningen, om de före- slagna delegationsbestärmnelserna är förenliga med den nya regerings- formen (nya RF). I remissyttrandena hänvisas till ett departementschefs— uttalande i propositionen med förslag till ny regeringsform (prop. 1973: 90 s. 209). Enligt det åberopade uttalandet, som rör spörsmålet i vilken omfattning delegation bör ske från riksdagen till regeringen, får frågan om hur detaljerade bemyndiganden skall vara avgöras från fall till fall. I fråga om föreskrifter —- t. ex. på näringsrättens område — där mera vä— sentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen bör riksdagen mera preciserat än annars ange de ramar inom vilka rege-

• Sida 145
•  Original

Prop. 1974: 168 145

ringen skall få röra sig. Från nämnda rcmisshåll ifrågasätts, om de före- slagna bestämmelserna om subdelegation från regeringen till riksbanken står i överensstämmelse med reglerna om sådan delegation i den nya re- geringsformen. Enligt bankorganisationerna medför avsaknaden av de- taljerade lagregler om tillämpningen av de olika kreditpolitiska medlen praktiska nackdelar genom att bankerna i sin långsiktiga planering får svårare att förutse hur eventuella kreditreglerande åtgärder kommer att utformas. Bankföreningen och AP-fonden anser att skillnaden mellan de extraordinära kreditpolitiska medlen och övriga medel bör komma till synes bl.a. genom att betydligt mer detaljerade lagregler ges för de extraordinära medlen.

Remisskritiken i fråga om avsaknaden av detaljregler om de olika in- strumentens tillämpning och utformning kopplas i flera yttranden sam- man med kritik av utredningens förslag att lagstiftningen i fortsätt- ningen inte som f.n. skall omprövas vart tredje år. Sparbanksförening— en framhåller att, om den för bankernas planering önskvärda detalj- regleringen behålls, behovet av flexibilitet i kreditpolitiken kan tillgodo- ses genom att lagen automatiskt blir föremål för omprövning med jämna tidsintervaller. Enligt bankföreningen bör reglerna om likviditets- och kassakrav tas in i en särskild lag med en giltighetstid av tre år. De övriga, extraordinära kreditpolitiska instrumenten bör regleras i en lag som varje år bör omprövas av riksdagen. AP-fonden godtar att likviditets- och kassakraven regleras i en permanent lag men anser att de extraordinära medlen bör behandlas i en tidsbegränsad, särskild beredskapslag. Även i några andra yttranden sätts i fråga om det finns skäl att överge den nuvarande ordningen med en tidsbegränsad giltighet för den kreditpolitiska lagstiftningen.

För egen del vill jag anföra följande. Den gällande kreditpolitiska lagstiftningen innehåller detaljerade bestämmelser om utformningen av de kreditpolitiska instrumenten. Så anges t. ex. för beräkningen av likvi- ditetskvoter noggrant hur beräkningen av nettobeloppet av ett instituts likvida medel samt förbindelser skall ske. Riksbanken har dock möjlig- het att i vissa avseenden utfärda kompletterande föreskrifter. Den för- handskännedom om utformningen av de kreditpolitiska medlen som in- stituten härigenom har kan självfallet, som framhålls från bankhåll, vara av visst värde för institutens långsiktiga planering. Utredningens förslag att i lagtexten enbart ange ramarna och riktlinjerna för de kreditpoli- tiska medlen och att överlåta åt riksbanken att i föreskrifter ange de närmare regler som skall gälla för ett förordnande har emellertid kla- ra praktiska fördelar. Med en sådan metod kan ett kreditpolitiskt me- del snabbt och enkelt anpassas med hänsyn till de förhållanden som vid tidpunkten för förordnandet råder på kreditmarknaden. Härigenom ökar möjligheterna att snabbt uppnå avsedd verkan med den kreditpoli- tiska åtgärden. Erfarenheterna av tillämpningen av den gällande lagstift-

• Sida 146
•  Original

Prop. 1974: 168 146 ningen visar att det funnits tillfällen då de detaljerade lagbestämmel- serna medfört svårigheter att ge det kreditpolitiska instrumentet den lämpligaste utformningen. Svårigheter har bl. a., som utredningen påpe- kar, förekommit när det gäller att anpassa beräkningen av likviditets- kvoter till rådande förhållanden på dagslånemarknaden och till affärs- bankernas olika transaktioner med utländska banker. Enligt min mening finns sålunda från kreditpolitisk synpunkt starka skäl för att utforma lagstiftningen på det sätt som utredningen föreslagit. Några större olägenheter för de berörda instituten kan avsaknaden av detaljregler i lagtexten knappast medföra. Det torde nämligen inte vara svårt att med ledning av lagstiftningen och tidigare erfarenheter samt kontinuerliga dis- kussioner med riksbanken förutse huvuddragen i de föreskrifter som kan komma att gälla för den närmare utformningen av ett kreditpolitiskt instrument.

Vissa remissinstanser har, som nämnts, gjort gällande, att de bemyn- diganden som enligt förslaget lämnas åt regeringen och riksbanken är alltför vida för att kunna anses förenliga med bestämmelserna i nya RF. De grundläggande reglerna om regeringens möjligheter att efter riksda- gens bemyndigande besluta föreskrifter i ämnen som primärt faller un- der riksdagens kompetens finns i 8 kap. 7 5 nya RF. Den där angivna möjligheten till delegering i fråga om kreditgivning infördes just med tanke på den kreditpolitiska lagstiftningen (prop. 1973: 90 s. 312). När det gäller ramen för de bemyndiganden som kan ges enligt nya RF gjor- des i propositionen vissa generella uttalanden (prop. 1973: 90 s. 209). Departementschefen avvisade bl. a. tanken på bemyndiganden som är så allmänt hållna att de inte mycket skiljer sig från grundlagstextens be— skrivning av de ämnen som kan bli föremål för delegering. Hur de- taljerade bemyndigandena enligt nya RF skall vara får enligt departe- mentschefen avgöras av riksdagen från fall till fall. Enligt departements— chefens uppfattning kan tämligen vidsträckta bemyndiganden ges när fråga är om föreskrifter som från medborgarnas synpunkter är mindre ingripande. I fråga om föreskrifter, t. ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av reglering— en uttalar däremot departementschefen att riksdagen bör mera precise- rat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig.

I anslutning till dessa uttalanden kan, såvitt gäller bemyndiganden att förordna om kreditpolitiska åtgärder, först konstateras att de av utred- ningen föreslagna bemyndigandena endast avser vissa preciserade typer av regleringar inom det delegeringsbara ämnet kreditgivning. Det är så- ledes fråga om bemyndiganden som är mycket mera preciserade än det i grundlagstext'en använda begreppet kreditgivning. Vidare framgår av det sagda att det är riksdagen ensam som avgör hur vida bemyndigan- den som får lämnas vid delegering enligt 8 kap. 7 5 nya RF. Den före— slagna lagen om kreditpolitiska medel ger inte regeringen och riksban-

• Sida 147
•  Original

Prop. 1974: 168 147

ken fria händer utan innehåller preciseringar i väsentliga hänseenden. Endast vissa angivna kreditpolitiska medel får användas. För varje medel anges vilka institut som får omfattas av ett förordnande från re- geringens sida och lämnas också grundläggande regler om innebörden och utformningen av medlet. I viss utsträckning ges i utredningsförsla- get preciserade regler om medlens innehåll och tillämpning. Enligt min mening kan de ramar som i utredningsförslaget dras upp för regeringens och riksbankens normgivning inte anses stå i strid mot tankegångarna bakom delegeringsreglerna i 8 kap. 7 & nya RF. Även reglerna i utred- ningsförslaget'om bemyndigande för riksbanken att utfärda de närmare bestämmelserna om tillämpningen av de kreditpolitiska medlen anser jag står i överensstämmelse med nya RF. Enligt 8 kap. 11 få nya RF kan riksdagen medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämne som blivit föremål för delegation till rege- ringen. Mcd tanke bl. a. på den kreditpolitiska lagstiftningen föreskrivs vidare att riksdagen i sådant fall kan uppdra åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela bestämmelser (prop. 1973: 90 s. 319). Enligt uttalande av departementschefen i propositionen (s. 320) förutsätts sub- delegation i allmänhet få omfatta endast en del av den normgivnings- kompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet. Enligt min mening uppfyller utredningens förslag till lag om kreditpolitiska medel denna förutsättning. Regelmässigt måste i förordnande anges de medel som skall få användas och de institut som skall omfattas av förordnan— det. Det är således i likhet med gällande regler regeringen som beslutar, om ett kreditpolitiskt medel skall få användas. Det är enbart de kompletterande föreskrifter som behövs för användningen av det av re- geringen medgivna medlet som riksbanken får utfärda. Jag vill också i sammanhanget framhålla att det ligger i sakens natur att, som utred- ningen också framhållit, den praktiska tillämpningen av kreditpolitiken självfallet måste bygga på samförstånd mellan regeringen och riksban- ken. Dctta innebär alltså att tillämpningen av kreditpolitiska instrument regelmässigt bör föregås av kontakter mellan regeringen och riksbanken.

Jag förordar sålunda att den kreditpolitiska lagstiftningen utformas i enlighet med de principer utredningen angett. Med en sådan utform- ning försvagas de skäl som motiverar att lagstiftningen görs tidsbegrän- sad. 'Med hänsyn härtill och mot bakgrund av att en kreditpolitisk lagstiftning får betraktas som ett nödvändigt inslag bland de medel som bör stå till förfogande i den ekonomiska politiken förordar jag vidare i enlighet med utredningens förslag att lagstiftningen inte görs tidsbe- gränsad.

Jag ansluter mig också till utredningens förslag att den kreditpolitiska lagstiftningen förs samman i en enda lag. Med en sådan lagteknisk lös— ning vinner lagstiftningen i överskådlighet.

Utredningen har föreslagit att förordnande om utlåningsreglering

• Sida 148
•  Original

Prop. 1974: 168 148

och räntereglering, skall tidsbegränsas och få gälla under högst ett år. Förordnande om annat medel skall enligt förslaget inte vara tidsbegrän— sat. Förslaget har mött invändningar från några remissinstanser. Frågan har berörts särskilt utförligt av bankinspektionen som anser att en tids- begränsning, lämpligen till tre år, kan övervägas för förordnande om likviditets— och kassakrav, emissionskontroll och placeringsplikt. Som skäl härför anför inspektionen att förutsättningarna på vilka ett förord— nande grundats snabbt kan ändras och att även erfarenheterna av till- lämpningen kan påkalla en omprövning av förordnandet. En begränsad giltighetstid kan enligt inspektionen vara ägnad att ge visst eftertryck åt behovet av en omprövning. Enligt AP-fonden bör tidsbegränsning gälla för samtliga extraordinära medel.

Jag biträder utredningens förslag att förordnande om utlåningsregle- ring och räntereglering bör begränsas till högst ett år. En alltför långva- rig användning av dessa medel skulle bl. a. medföra uppenbara risker för att penningströmmarna i en icke önskvärd omfattning söker sig till finansieringskällor utanför den organiserade kreditmarknaden. Genom den föreslagna tidsbegränsningen understryks att en omprövning av meddelat förordnande måste ske med korta tidsintervaller. Även när det gäller likviditets- och kassakrav, emissionskontroll och placeringsplikt synes en tidsbegränsning av förordnandet härom vara lämplig. Jag för- ordar sålunda att förordnande om dessa medel skall gälla tills vidare om annat inte anges och att förordnandet inte får gälla längre än tre år. Skulle förhållandena ändras så att ett meddelat förordnande blir obehövligt, bör frågan om ett upphävande av förordnandet helt na- turligt tas upp dessförinnan. Det bör ankomma på riksbanken att hos regeringen anmäla att enligt riksbankens uppfattning behov av det läm- nade förordnandet inte längre föreligger.

Remissinstanserna har inte några invändningar mot utredningens för- slag att behålla den nuvarande ordningen att förordnande om tillämp- ning av ett kreditpolitiskt medel ges av regeringen på framställning av riksbanksfullmäktige. Bankföreningen föreslår dock att berörda institut genom sina organisationer får tillfälle att yttra sig i ärenden om med- delande av förordnande och att regeringen i efterhand skall underställa riksdagen meddelat förordnande som avser ett extraordinärt medel. Nä— ringslivets byggnadsdelegation föreslår att, om riksbanksfullmäktige be- slutat göra framställning om förordnande utan kvalificerad majoritet, meddelat förordnande bör underställas riksdagen för godkännande. För egen del kan jag inte ansluta mig till dessa förslag. Skall ett förordnande snabbt och smidigt kunna samordnas med andra kreditpolitiska åtgär- der bör — liksom hittills —— riksbanken och regeringen ensamma besluta därom. '

I anslutning till vad jag nu har anfört vill jag erinra om att riksdagen på olika sätt får insyn i och möjlighet att påverka riksbankens verk- samhet på det kreditpolitiska området. Enligt 37 5 lagen (1934: 937) för

• Sida 149
•  Original

Prop. 1974: 168 _ 149

Sveriges Riksbank åligger det riksbanksfullmäktige att efter varje års slut till riksdagen avge berättelse angående riksbankens tillstånd, rörelse och förvaltning. Denna berättelse brukar innehålla en utförlig redogö- relse för den förda kreditpolitiken under det gångna året. Berättelsen granskas av finansutskottet som i sitt utlåtande tar upp frågan om an- svarsfrihet för fullmäktige. Dechargeutlåtandet föreläggs riksdagen för beslut. Riksdagen har sålunda möjligheter att i samband härmed uttala sig om de åtgärder riksbanken vidtagit och därvid dra upp riktlinjer för riksbankens verksamhet. Det förtjänar vidare påpekas att riksdags- partierna genom sina företrädare bland riksbanksfullmäktige har möj-' lighet att påverka valet av kreditpolitiska åtgärder.

6.2. Likviditetskrav

I Sverige liksom i många andra länder har det ansetts nödvändigt att kunna påverka bankernas kreditgivningsförmåga inte bara via de tradi- tionella kreditpolitiska medlen utan också genom medel som mera di- rekt inverkar på möjligheterna att lämna krediter. Ett sådant medel är likviditetskvoter —- med utredningens terminologi likviditetskrav —— som innebär krav på en behållning av likvida tillgångar i viss relation till för- bindelserna. I Sverige har sedan år 1952 likviditetskrav oavbrutet gällt för affärsbankerna. Fram till mars 1969 grundades kraven på över- enskommelser med eller rekommendationer från riksbanken. Sedan nämnda tidpunkt gäller emellertid likviditetskvoter för affärsbankerna med tillämpning av likviditets- och kassakvotslagen, vars regler också utgjort grund för tidigare överenskommelser och rekommendationer. För sparbankerna och centralkassorna gäller sedan år 1972 likviditets- kvoter enligt överenskommelser med riksbanken.

Vid sidan av huvudsyftet att som ett led i den allmänna stabiliserings— politiken påverka bankernas kreditgivningsförmåga medför likviditets- kraven också en selektiv styrning av kreditgivningen genom att banker- nas innehav av statspapper och bostadsobligationer får inräknas bland de likvida tillgångarna. Denna effekt av likviditetskraven att underlätta den statliga finansieringen och den långfristiga bostadsfinansieringen har samband med ett annat av kreditpolitikens huvudsyften, nämligen att trygga att statens och bostadsbyggandets kreditbehov kan tillgodoses.

Erfarenheterna visar att det finns ett permanent behov av att påverka bankernas utlåningsmöjligheter via krav på deras likviditet. Det är vi- dare nödvändigt att det finns garantier för att kraven iakttas. Det fram- står därför som självklart att regler om likviditetskrav tas in även i den nya lagen.

Likviditetskvoterna är i likviditets- och kassakvotslagen konstruerade som. totalkvoter, vilket innebär att kravet på en viss behållning av lik- vida tillgångar sätts i förhållande till bankens förbindelser vid en viss tidpunkt. Utredningen föreslår att denna konstruktion behålls i den nya

• Sida 150
•  Original

Prop. 1974: 168 150

lagen och avvisar sålunda tanken på en omläggning till marginella kvo- ter, innebärande att kraven skulle avse ökningen av de likvida tillgång- arna Under en viss tidsperiod. Även jag anser att systemet med totalkvo- ter bör användas också i fortsättningen.

Likviditets— och kassakvotslagen innehåller, som närmare framgått av redovisningen i avsnittet om gällande regler, detaljerade bestämmelser om avgränsningen av de likvida tillgångarna (likviditetskvotens täljare) och om beräkningen av förbindelserna (likviditetskvotens nämnare). En- ligt utredningens förslag ersätts detaljregleringen med en fullmakt för riksbanken att i tillämpningsföreskrifter ange dels de tillgångar som skall få räknas som likvida medel och vilka skulder som därvid skall dras av, dels de skulder som kan få undantas vid beräkningen av förbin- delserna. I fråga om avgränsningen av de likvida tillgångarna föreslår dock utredningen att en precisering sker så att däri anges att skattkam- marväxlar, statsobligationer eller andra statspapper samt obligationer som utfärdats av stadshypotekskassan eller av de bostadsfinansierande kreditaktiebolagen liksom fallet är f.n. alltid skall räknas som likvida tillgångar. Bankföreningen är kritisk mot att i lagen slås fast att likvidi- tetskravet också skall fungera som prioriteringsinstrument och föreslår att bestämmelsen att stats- och bostadsobligationer alltid skall betraktas som likvida tillgångar tas bort. Föreningen framhåller att en mera gene- rell utformning av likviditetskraven i lagtexten medger en övergång till en mera renodlad likviditetspåverkande bestämning av kraven. Jord- brukskasseförbundet och hypoteksbanken framhåller att jordbrukets kreditförsörjning kommer att försvåras, om obligationer som utfärdats av hypoteksbanken i fortsättningen inte räknas in bland de likvida till- gångarna. Dessa remissinstanser och även sparbanksföreningen hemstäl- ler därför att i lagen anges att också hypoteksbankens obligationer alltid skall räknas som likvida tillgångar. Jordbrukskasseförbundet är vidare kritiskt mot att i utredningens lagförslag inte anges att som likvida till- gångar alltid skall räknas inneliggande kassamedel, som innestår i riks- banken, inhemska checkar, postremissväxlar och nettotillgodohavanden i andra bankinstitut.

Jag har i det föregående förordat en förenkling av utformningen av den kreditpolitiska lagstiftningen så att den lättare kan anpassas till va- rierande förhållanden på kreditmarknaden. Även i nu förevarande av- seende anser jag att det i fortsättningen bör ankomma på riksbanken att föreskriva hur beräkningen av bankernas likvida medel och förbindel- . ser skall ske. I viss utsträckning har riksbanken för övrigt redan möjlig- het att ge föreskrifter om hur beräkningen skall ske genom att riks- banken i likviditets- och kassakvotslagen getts rätt att i olika hänseen- den komplettera lagens regler eller föreskriva undantag därifrån. Jag förordar sålunda att den nuvarande detaljregleringen ersätts med en fullmakt för riksbanken att utfärda de föreskrifter som behövs.

• Sida 151
•  Original

Prop. 1974: 168 151

Den nya utformningen av reglerna är inte avsedd att leda till att lik- viditetskraven får en utformning som i principiellt hänseende skiljer sig från vad som nu gäller. Vissa tillgångar, t. ex. inneliggande kassa, skall sålunda alltid räknas som likvida, fastän detta inte uttryckligen angetts i lagtexten. Något behov av att i lagen ange samtliga de tillgångar som skall räknas som likvida föreligger dock inte enligt min mening. Den prioriteringseffekt de nuvarande reglerna har genom att statspapper och bostadsobligationer inräknas bland de likvida tillgångarna bör behållas också i fortsättningen. Likviditetskravens syfte är att —— vid sidan av hu- vudsyftet att påverka bankernas utlåningsförmåga — bidra till att sta- tens och bostadsbyggandets kreditbehov tillgodoses. Detta syfte är enligt min mening av sådan betydelse att det bör framgå av lagen. Jag för- ordar därför i enlighet med utredningens förslag att i lagen anges att statspapper och bostadsobligationer alltid skall inräknas bland de likvida tillgångarna. Med beaktande av vad några remissinstanser anfört och till undvikande av tvekan förordar jag att i lagen liksom f.n. anges att också av hypoteksbanken utfärdade obligationer alltid skall räknas som likvida tillgångar.

Den av mig i det föregående föreslagna utformningen av reglerna gör det möjligt att smidigt anpassa likviditetskraven till de förhållanden som vid varje tillfälle råder på den s.k. dagslånemarknaden. F.n. gäller att vid beräkningen av likviditetsställningen hänsyn tas till bl. a. nettoställ- ningen mot riksbanken, lån till riksgäldskontoret och nettoställningen mot andra bankinstitut. Syftet härvid är att förebygga att en bank vid behov tillfälligt skall kunna förbättra sin likviditetskvot genom korta lån på dagslånemarknaden. Vad gäller riksgäldskontoret bygger reglerna på att riksgäldskontoret är engagerat på dagslånemarknaden enbart som låntagare. Utvecklingen på denna marknad har emellertid bl.a. inne- burit att riksgäldskontoret kunnat uppträda också som långivare. Genom att en skuld till riksgäldskontoret enligt nuvarande regler inte skall dras av från medel som innestår där kan en i och för sig motiverad utlåning från riksgäldskontoret sålunda behöva undvikas med tanke på effekterna på bankernas likviditetskvoter. Med den föreslagna utformningen av la- gen blir det möjligt för riksbanken att föreskriva att en skuld till riks- gäldskontoret skall tas upp som en avdragspost vid beräkningen av de likvida tillgångarna. Att en sådan möjlighet bör finnas har vid remiss- behandlingen särskilt understrukits av riksgäldsfullmäktige. En annan fördel med förslaget är att man lättare än f.n. kan anpassa likviditets— kraven till utvecklingen i fråga om bankernas fordringar och skulder gentemot utlandet.

Enligt gällande lag kan förordnande om likviditetskvoter meddelas för affärsbankerna, sparbankerna och centralkassorna för jordbrukskre- dit. I enlighet med utredningens förslag förordar jag att möjligheten att förordna om likviditetskrav också fortsättningsvis skall begränsas till

• Sida 152
•  Original

Prop. 1974: 168 152

dessa institut.

I likviditets- och kassakvotslagen görs såtillvida skillnad mellan de olika bankgrupperna att riksbanken får bestämma kvottalet till högst 50 % för affärsbankerna och till högst 25 % för sparbankerna och cen- tralkassorna. Mot bakgrund av sin principiella uppfattning att lagreg- lerna bör utformas enhetligt för samtliga bankgrupper föreslår utred- ningen att kvottalet bestäms till högst 50 % också för sparbankerna och centralkassorna. Jordbrukskasseförbundet motsätter sig en sådan höj- ning. Enligt förbundet kan det nämligen under överskådlig tid inte fin- nas behov av höga kvoter för centralkassorna, eftersom jordbrukskas- sornas kreditgivning i huvudsak är av långfristig natur och därmed har väsentligt lägre omsättningshastighet än affärsbankernas kreditgivning.

Jag har i det föregående förordat att de olika grupperna av bankinsti— tut behandlas på ett likartat sätt i den kreditpolitiska lagstiftningen. Jag finner inte skäl att frångå denna principiella ståndpunkt såvitt gäller maximikvoten. Samtidigt vill jag emellertid understryka utredningens uppfattning att i tillämpningen skillnad får göras mellan olika bank- grupper i den mån det påkallas av de olikheter i verksamhetsinrikt- ningen och i nuvarande förhållanden som finns mellan affärsbankerna, sparbankerna och jordbrukets kreditkassor. I lagen bör därför tas in regler som ger möjlighet att såväl begränsa likviditetskraven till viss el— ler vissa bankgrupper som att fastställa olika krav för de skilda bank- grupperna. Jag biträdcr även utredningens förslag att det bör finnas möjlighet att särbehandla en enskild bank och att skillnad också skall kunna göras mellan t. ex. små och stora banker.

En fråga som inte närmare berörts av utredningen gäller problemet i vad mån den regionala utjämning som via Jordbrukets Bank sker av jordbrukskasserörelsens resurser bör föranleda särskilda regler för cen- tralkassornas del. Vissa centralkassor har sålunda skulder till rörelsens centralbank under det att andra centralkassor har fordringar på banken. Detta leder till att de centralkassor som lånat medel från centralbanken får svårigheter att uppfylla ställda likviditetskrav. Vid tillkomsten av likviditets- och kassakvotslagen var frågan föremål för särskilda över- väganden. Kreditmarknadsutredningen menade att penningpolitiskt mo- tiverade regler inte borde lägga hinder i vägen för en regional utjäm- ning av jordbrukskasserörelsens resurser och ansåg att den natur—ligaste lösningen var att likviditetskraven grundades på en överenskommelse och fick avse centralkassorna sammantagna. Vid en eventuell tillämp- ning av lagen kunde problemet enligt nämnda utredning lösas så att be— rörda centralkassors skuld till Jordbrukets Bank inte fick påverka beräk- ningen av likviditetskvotens täljare. I prop. 1962: 52 s. 51 föreslog jag att sanktionsbestämmelserna skulle utformas så att centralkassa som inte uppfyllde föreskrivet krav kunde befrias från sanktioner, om central- kassorna sammantagna uppfyllde likviditetskraven. Förslaget ledde till

• Sida 153
•  Original

Prop. 1974: 168 153

"..-1

att en regel härom togs in i lagen (10% tredje stycket likviditets- och kassakvotslagen).

Jordbrukskasseförbundet anser i sitt nu avgivna yttrande att i lagen bör anges att centralkassorna vid beräkningen av likviditetskrav skall behandlas som en enhet. Som skäl härför åberopar förbundet rörelsens fasta organisatoriska uppbyggnad och den inbördes solidariteten inom rörelsen. Förbundet framhåller att rörelsen fortfarande i huvudsak är inriktad på lantbrukskrediter och att dess totala andel av jordbrukskre- diterna ökat under den senaste femårsperioden. Förbundet erinrar också om att de likviditetskrav som sedan år 1972 gäller på grundval av en överenskommelse med riksbanken avser centralkassorna sammantagna.

Enligt min mening bör också i fortsättningen hänsyn tas till att en regional utjämning av den samlade jordbrukskasserörelsens resurser kan ske på det sätt som jag tidigare har angett. Mot bakgrund av att den nya lagstiftningen bl. a. syftar till att göra reglerna enklare än vad f.n. är fallet, förordar jag att likviditetskraven också vid en direkt tillämpning av lagen skall kunna gälla för centralkassorna som en enhet. Detta be- höver dock enligt min mening inte uttryckligen anges i lagtexten. Reg- lerna härom bör lämpligen ingå bland de föreskrifter som riksbanken meddelar.

] ag övergår härefter till att behandla frågan om en särskild regel bör gälla för Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank vid beräkningen av likviditetskvot.

Vid beräkningen av likviditetskvot enligt likviditets- och kassakvotsla- gen skall från de likvida tillgångarna, inräknat fordringar på annat bankinstitut, dras bl.a. skuld till annat sådant institut. Regeln medför att en bank inte kan höja sin likviditetskvot genom att ta upp lån i an- nan bank. Frän regeln finns ett undantag, som tar sikte på Sparbanker- nas Bank och Jordbrukets Bank. I fråga om kreditinrättning, vars för— bindelser huvudsakligen utgörs av inlåning från en särskild grupp av kreditinrättningar, behöver nämligen sådan inlåning dras av från de lik— vida tillgångarna endast i den mån bland dessa ingår tillgodohavande hos inrättning inom gruppen. Specialregeln medför att de stora netto- skulder som Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank har till spar- banker resp. centralkassor inte minskar summan av likvida tillgångar utan ingår tillsammans med bl. a. inlåning från allmänheten bland för- bindelserna i likviditetskvotens nämnare. Motivet för denna specialregel var att såväl Sparbankernas Banks som Jordbrukets Banks nettoställ- ning mot andra banker annars skulle vara negativ och att inlåningen från sparbanker resp. centralkassor kunde jämställas med andra ban- kers inlåning från allmänheten.

Utredningen anser att Sparbankernas och centralkassornas inlåning i resp. centralinstitut inte kan jämställas med allmänhetens inlåning i af-

• Sida 154
•  Original

Prop. 1974: 168 154 färsbankerna. Enligt utredningen är det rimligt att de medel som en sparbank eller centralkassa sätter in i centralinstitutet där balanseras av likvida tillgångar. Utredningen belyser hur en viss inlåningsökning i sparbankerna leder till att det faktiska likviditetskravet på ökningen minskar väsentligt för sparbankssektom som helhet, om den del av inlå- ningsökningen som sparbankerna måste redovisa som likvida tillgångar placeras i centralinstitutet. Genom specialregeln behöver nämligen cen- tralinstitutet inte hålla likvida tillgångar som svarar mot hela det från sparbankerna mottagna beloppet utan detta kan delvis användas för en utlåningsökning. Detta förhållande utgör enligt utredningen ett incita- ment för sparbankerna att hålla sina likvida medel i form av fordringar på centralinstitutet framför att köpa t. ex. statspapper. Utredningen an- ser att specialregeln ger en konkurrensfördel för sparbankssektom resp. jordbrukskasserörelsen som är oförenlig med den konkurrensneutralitet som den nya banklagstiftningen åsyftar. Utredningen föreslår därför att specialregeln avskaffas.

Riksbanksfullmäktige (majoriteten) delar utredningens uppfattning i denna fråga. Enligt fullmäktige står det klart att likviditetskvotssyste- mets effektivitet har skadats av specialregeln. Bankinspektionen är där— emot kritisk mot förslaget och anser att det mot bakgrund av de sär- skilda förhållanden som kännetecknar sparbanks- och jordbrukskasserö— relsen inte är oförenligt med principen om konkurrensneutralitet, om specialregeln får vara kvar. Inspektionen framhåller bl. a. att varje insti- tut inom de båda rörelserna måste hålla viss egen kassalikviditet vilket leder till ett totalt sett större likviditetsbehov än om rörelsen drivits i ett enda institut samt att centralinstitutet måste hålla en hög likviditetsbe- redskap för att kunna möta de anspråk som kan riktas mot centralinsti- tutet från sparbankerna resp. centralkassorna. Enligt inspektionen synes det inte vara möjligt att undvara specialregeln. Inspektionen anser dock att de faktiska omständigheterna motiverar ett högre kvotkrav än 50 % för de båda centralinstituten. Slopas specialregeln blir kvoten f. n. nega- tiv, vilket även vid ett relativt lågt likviditetskrav skulle tvinga fram en omstrukturering av verksamheten med följd att centralinstitutens för— måga att fullgöra sina centrala uppgifter skulle rubbas. De remissinstan- ser som representerar sparbanksrörelsen resp. jordbrukskasserörelsen avstyrker förslaget att ta bort specialregeln. Sparbanksföreningen och Sparbankernas Bank framhåller att Sparbankernas Bank i motsats till öv- riga affärsbanker inte kan hålla enilikviditetskvot i nära anslutning till den krävda kvoten utan banken måste på grund av sin ställning som cen- tralinstitut hålla en väsentligt högre betalningsberedskap. I övrigt anför de två remissinstansema bl.a. följande. Beträffande utredningens upp- fattning att specialregeln kan ge sparbankerna ett incitament att favori- sera placeringar hos Sparbankernas Bank framför t. ex. köp av statspap— per är att märka, att vid övergången år 1972 till likviditetskvoter för

• Sida 155
•  Original

Prop. 1974: 168 155

sparbankerna skapades i samförstånd med riksbanken en särskilt för- månlig inlåningsräkning för sparbankerna för att dessas likviditetsupp- byggnad skulle underlättas. De medel som tillförs Sparbankernas Bank placeras för övrigt i stor utsträckning i statspapper. Dessa svarade mot _ 23 % av förbindelserna vid utgången av år 1972 och mot 50 % därav vid utgången av år 1973, under det att motsvarande kvottal för övriga affärsbanker sammantagna kan uppskattas till 14 resp. 17 %. Med till- lämpning av gällande beräkningsregler var den faktiska likviditetskvoten för Sparbankernas Bank vid utgången av år 1973 61,2 % mot det av riksbanken ställda kravet på 30 %. Görs en beräkning utan tillämpning av specialregeln blir kvoten negativ, —38 %. Detta innebär att banken skulle behöva öka sina likvida tillgångar med ca 785 milj. kr. för att kunna uppfylla det likviditetskrav på 24 % som f. n. gäller för provins- bankerna och med ytterligare drygt 100 milj. _kr. för att hålla en margi- nal om 10 % med anledning av bankens uppgift som centralinstitut. Följden skulle därmed bli att banken av den totala utlåningen om ca 1 625 milj. kr. till allmänheten skulle behöva omvandla drygt 900 milj. kr. till likvida tillgångar. Mot bakgrund av att utlåningen till bostads- byggandet svarar för drygt 43 % av bankens utlåning måste en omlägg- ning av beräkningsreglerna därför utsträckas under många år. Eftersom avkastningen av de tillkommande likvida tillgångarna kan väntas bli minst 2 % lägre än räntan på utlåningen, medför en sådan omläggning att bankens årsinkomst kan minska med ca 18 milj. kr., vilket bör jäm— föras med att bankens vinst före skatter och avsättningar för år 1973 uppgick till knappt 28 milj. kr. I själva verket innebär förslaget att spar- bankernas möjligheter att konkurrera på lika villkor med affärsban— kerna minskar. En sådan konkurrens förutsätter att sparbanksrörelsen har tillgång till ett gemensamt institut av Sparbankernas Banks karaktär för att de nackdelar som följer av Sparbanksstrukturen skall kunna överbryggas. Ett slopande av specialregeln skulle rycka undan grunden för Sparbankernas Banks möjligheter att fullgöra sina uppgifter som centralinstitut. Sparbanksföreningen och Sparbankernas Bank framhål- ler vidare att riksbanken har möjlighet att hindra att specialregeln ut— nyttjas för en icke önskvärd utlåningsökning från Sparbankernas Bank. En möjlighet är att införa ett tillfälligt utlåningstak för banken och en annan är att föreskriva ett högre likviditetskrav för banken.

J ordbrukskasseförbundet och Jordbrukets Bank kritiserar utrednings— förslaget på denna punkt med liknande argument som anförts från sparbankshåll. Vissa uppgifter om Jordbrukets Banks rörelse lämnas av dessa remissinstanser. Bankens genomsnittliga, faktiska likviditetskvot ligger i regel ca 2,5 gånger högre än det gällande kvotkravet på 30 % och uppgick under år 1973 till 79 %. Detta anges visa att den inlånings- ökning som skett hos Jordbrukets Bank inte medfört en kreditexpansion av det slag som utredningen utgått från i sitt räkneexempel. Jordbrukets

• Sida 156
•  Original

Prop. 1974: 168 156

Bank har ett betydande innehav av statspapper. Vid utgången av år 1973 motsvarade dessa ca 86 % av bankens inlåning från centralkas- sorna. För hela jordbrukskasserörelsen utgjorde placeringarna i stats- papper ca 14 % av förbindelserna. Mot bakgrund av jordbrukskasserö- relsens uppgift att tillgodose jordbrukets kreditbehov anser de två re— missinstanserna att det inte är rimligt att kräva en ökning av bidraget till den statliga upplåningen. Enligt nuvarande beräkningsregler var bankens likviditetskvot vid utgången av år 1973 82 % mot krävda 30 %. Slopas specialregeln skulle kvoten bli negativ eller —14%. För att uppnå en likviditetskvot på 70—80 %, vilket är nödvändigt med hänsyn till att banken förvaltar centralkassornas likviditetsreserv, skulle två tredjedelar av bankens utlåning behöva omvandlas till likvida medel. Därigenom skulle det bl. a. bli svårare att tillgodose det behov av större krediter på en hand som finns hos bl. a. jordbrukets ekonomiska för— eningsrörelse.

För egen del vill jag anföra följande. Jag har i det föregående anslutit mig till utredningens principiella uppfattning att den samordning som skett av de olika bankgruppernas rörelseregler motiverar att även reg— lerna i den kreditpolitiska lagstiftningen utformas likformigt för samt- liga bankinstitut. Jag har också understrukit att, i den mån väsentliga skillnader finns mellan olika institut i fråga om verksamhetsinriktningen, detta får beaktas av riksbanken i samband med att banken utfärdar före- skrifterna om tillämpningen av ett kreditpolitiskt instrument.

Reglerna i likviditets- och kassakvotslagen är, som framgår av det föregående, i princip så utformade att andra likvida tillgångar än värdc- pappcr, t. ex. tillgodohavanden hos annan bank, beräknas netto för att en bank inte skall kunna påverka sin faktiska likviditetskvot genom transaktioner med andra bankinstitut. Detta innebär att en banks skul- der till annan bank måste balanseras av likvida medel. Som en följd av att den nya lagstiftningen avses bli utformad som en ramlagstiftning kommer lagregler härom inte att finnas i fortsättningen. Det kan dock förutsättas att riksbankens föreskrifter i detta avseende kommer att ut- formas i enlighet med nu gällande regler. Den nu gällande undantags- regeln för Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank innebär att in- låningen från sparbanker resp. centralkassor inte behöver balanseras av likvida tillgångar utan att den delvis kan användas för utlåning till allmänheten. Även om en inlåningsökning från sparbanker resp. central- kassor i praktiken inte fullt ut kan användas för en ökad utlåning till allmänheten, kan man dock utgå från att, om specialregeln behålls, ett likviditetskrav skulle, relativt sett, slå mindre hårt på sparbanks- och jordbrukskassesektorernas kreditgivningsförmåga.

Företrädare för sparbanks— och jordbrukskasserörelserna har anfört att Sparbankernas Bank resp. Jordbrukets Bank måste hålla en stor marginal till ställda likviditetskrav för att kunna möta anspråk från

• Sida 157
•  Original

Prop. 1974: 168 157

,...

sparbankerna resp. centralkassorna. Med anledning härav vill jag fram- hålla att vid en tillämpning av huvudregeln sådana anspråk torde kunna tillgodoses även när den faktiska likviditetskvoten ligger nära det fast- ställda minimikravet. Om det särskilda beräkningssättet för Sparbanker- nas Bank och Jordbrukets Bank slopades nu, skulle de båda bankerna emellertid ändå ställas inför allvarliga problem. De skulle sålunda tvingas att omvandla en väsentlig del av utlåningen till allmänheten till likvida tillgångar. En övergångsperiod skulle därför under alla omstän— digheter vara nödvändig. Betydande olägenheter skulle emellertid upp- komma för sparbanks- och jordbrukskasserörelserna även på lång sikt genom att de båda bankernas uppgift att verka som centralinstitut i olika hänseenden skulle försvåras. Enligt min mening föreligger därför starka skäl för att beräkningen av likviditetskrav för Sparbankernas Bank och Jordbrukets Bank sker enligt en bestämmelse motsvarande den f. n. gällande specialregeln. Jag anser att en sådan bestämmelse bör tas in i lagen. Vad utredningen och riksbanksfullmäktige anfört om att likviditetssystemets effektivitet skadats genom specialregeln kan i till- lämpningen beaktas på så sätt att likviditetskravet för de båda central- instituten sätts högre än för övriga institut. En sådan lösning har också föreslagits av bankinspektionen. För att markera lämpligheten av en så— dan åtgärd förordar jag att i lagen öppnas möjlighet för riksbanken att vid fastställande av likviditetskrav för Sparbankernas Bank och Jordbru- kets Bank överskrida det föreslagna maximikravet på 50 %.

6.3. Kassakrav

Alltsedan år 1937 har det funnits lagstiftning som gett möjlighet att i penningpolitiskt syfte ålägga affärsbankerna att hålla viss del av kas- samedien bundna på räkning i riksbanken. Det kreditpolitiska instru- mentet för att uppnå detta syfte är kassakvot. Kassakvoter — eller en- ligt utredningens terminologi kassakrav — används sålunda, i likhet med likviditetskrav, för att påverka bankernas kreditgivningsförmåga på ett snabbare och mera direkt sätt än som kan ske genom t. ex. marknads- operationer. Under det att likviditetskrav har till syfte att binda även bankernas sekundära likvida tillgångar så att de inte kan bilda underlag för utlåning, tar kassakrav sikte enbart på att binda en del av bankernas kassa. Hur effektivt ett kassakrav blir hänger samman med vilka möjlig- ' heter bankerna har att motverka kravet genom att omvandla kortfristiga tillgångar till kassamedel. Ibland kan det därför vara befogat att an- vända en kombination av likviditets- och kassakrav. I ett läge med ba- lans på kredit- och kapitalmarknaderna och med en begränsad likviditet hos bankerna kan det dock vara motiverat att använda ett system med enbart kassakrav.

Kassakrav tillhör den grupp kreditpolitiska instrument som riksban-

• Sida 158
•  Original

Prop. 1974: 168 158

ken mera normalt kan behöva utnyttja för att styra kreditutvecklingen. Sedan augusti 1969 har förordnande om kassakrav enligt likviditets- och kassakvotslagen gällt för affärsbankerna. Kassakravet har också tillsam- mans med andra åtgärder använts för att stoppa ett icke önskvärt kapi- talutflöde. Så skedde i april 1974 då kassakravet i samband med en rän- tehöjning och andra åtgärder höjdes från 1 % till 5 %. Användningen av kassakvoter under en kortare period i början av år 1968 var också av- sedd att bidra till att motverka en valutautströmning.

Utredningen föreslår att bestämmelser om kassakrav skall finnas även i den nya lagstiftningen. Även jag anser att förordnande om kassakrav skall kunna meddelas med stöd av ny lagstiftning och förordar att regler härom tas in i den nya lagen.

I likviditets- och kassakvotslagen anges kassakvot som förhållandet vid viss beräkningstidpunkt mellan kreditinrättnings på checkräkning i riksbanken innestående medel och inrättningens samtliga förbindelser med de undantag som gäller för likviditetskvotens nämnare. Anledningen till att enbart tillgodohavande i riksbanken och inte inneliggande kassa kom att inräknas i kassakvoten var, att det därmed skulle bli lättare att dag för dag fastställa täljarens storlek. En följd av kassakvotens nuvaran- de konstruktion har blivit att bankerna strävat efter att hålla sedelinne- havet på så låg nivå som möjligt. Utredningen påpekar att detta lett till från allmän synpunkt meningslösa transaktioner och en mängd sedel- transporter med stora säkerhetsrisker. För att tillmötesgå önskemålen om färre antal värdetransporter föreslår utredningen därför att det i fort- sättningen skall finnas möjlighet för riksbanken att föreskriva att också inneliggande kassa skall räknas in i kassakvotens täljare. Förslaget, som inte mött någon erinran under remissbehandlingen, är enligt min mening väl motiverat, och jag ansluter mig till det.

Jag tillstyrker vidare utredningens förslag att kassakvoten också i fortsättningen skall fastställas av riksbanken och att kvoten skall kunna sättas till högst 15 %. Vidare bör de möjligheter till differentiering mel- lan olika institut som föreslagits beträffande likviditetskrav finnas också i fråga om kassakrav.

Vid tillkomsten av likviditets- och kassakvotslagen avvisades i propo- sitionen (prop. 1962: 52) att i lagen skulle tas in en bestämmelse som gav bankerna rätt till ränta på de medel som med anledning av kas- sakrav sätts in på räkning i riksbanken. Bankföreningen anser att en re- gel om sådan räntegottgörelse motsvarande diskontot bör införas i den nya lagen. Jag finner dock, lika litet nu som vid tillkomsten av gällande lag, det vara befogat att skriva in en sådan regel i lagen.

Enligt likviditets- och kassakvotslagen kan förordnande om kassakvot enbart avse affärsbankerna. Som skäl för att inte låta sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit omfattas av reglerna om kassakvot an- fördes vid lagens tillkomst, att kravet riktar sig enbart mot tillgodoha-

• Sida 159
•  Original

Prop. 1974: 168 . 159

randen i riksbanken och att dessa institut av tradition inte håller någon kassa i riksbanken utan i stället reglerar sitt kassabehov genom insätt- ningar i Sparbankernas Bank resp. Jordbrukets Bank. Dct framhölls vi- dare att dessa båda institut i sin egenskap av bankaktiebolag kunde om- fattas av kassakrav.

Utredningen föreslår att även sparbanker och centralkassor skall kunna bli föremål för kassakrav. Utredningen framhåller att kassakra- vets funktion är att påverka hela banksystemets kassalikviditet. Särskilt när kassakrav används som ett led i en mera långsiktig åtstramningspoli- tik är det enligt utredningen rimligt + även med hänsyn tagen till de skillnader som nu finns mellan de olika bankgruppernas verksamhet —— att låta kassakravct omfatta samtliga bankinstitut.

Sparbanksföreningen och jordbrukskasseförbundet samt Sparbanker- nas Bank och Jordbrukets Bank avstyrker den föreslagna vidgningen av kretsen av institut som skall kunna träffas av kassakrav. Enligt dessa re- missinstanser äger de skäl som föranledde att sparbanker och central- kassor undantogs från kassakravet i likviditets- och kassakvotslagen allt- jämt giltighet. Det framhålls också att sparbanker och centralkassor rän- tabilitetsmässigt kan komma att drabbas hårdare än affärsbankerna.

I enlighet med min principiella uppfattning bör den kreditpolitiska lagstiftningen utformas enhetligt för samtliga bankinstitutsgrupper. En- dast om det av någon särskild anledning framstår som uppenbart att ett visst kreditpolitiskt instrument inte bör användas på ett bankinstitut el- ler en grupp av sådana institut bör undantag från lagen eller en begräns- ning av bestämmelserna särskilt kunna ske. Jag anser i likhet med utred- ningen att det kan finnas lägen, då det kan vara befogat att tillämpa kas- sakrav även på sparbanker och centralkassor. Hänsyn bör även tas till att i framtiden kassakrav kan komma att spela en större roll än f.n. un- der det att instrumentet likviditetskrav träder i bakgrunden. Jag tillstyr- ker därför att reglerna om kassakrav skall avse samtliga grupper bank— institut. Ett sätt att lösa de tekniska svårigheter som kan uppkomma vid en tillämpning av kassakrav på sparbanker och centralkassor är, som utredningen påpekat, att de berörda instituten utnyttjar Sparban- kernas Bank resp. Jordbrukets Bank för att verkställa föreskrivna insätt- ningar i riksbanken.

I likhet med utredningen anser jag att en tillämpning av kasssakrav på sparbanker eller centralkassor bör leda till att kassakraven på Sparban— kernas Bank och Jordbrukets Bank inte ställs mot inlåningen från spar- banker resp. centralkassor.

6.4. Utlåningsreglering

Ett viktigt led i en effektiv kreditpolitik utgör regleringen av bankin- stitutens kreditutbud. De penningpolitiska myndigheterna kan reglera

• Sida 160
•  Original

Prop. 1974: 168 160

detta utbud indirekt genom att påverka bankernas likviditetssituation med sådana traditionella medel som marknadsoperationer och likvidi- tets- och kassakrav. Genom att dessa medel har en indirekt karaktär kan emellertid effekterna av dem bli mycket fördröjda och få alltför osäkra verkningar på kreditutbudet. I tider med kraftig kreditefterfrågan kan bankerna sålunda öka sin kreditgivning trots att deras likviditet alltmer försämras. Erfarenheterna både i Sverige och utomlands visar klart att det är svårt att via likviditetspåverkandc medel snabbt nå önskad effekt på kreditutbudet, särskilt i tider med kraftig kreditefterfrågan. Det har därför blivit nödvändigt att kunna påverka bankernas utlåning på ett mera direkt sätt. I de flesta västeuropeiska länder har de penningpoli- tiska myndigheterna sedan länge utnyttjat möjlighetcn att ålägga bank- instituten att hålla sin utlåning under en viss fastställd nivå. I Sverige har sådan utlåningsreglering — eller utlåningstak -— utnyttjats under åren 1955—1957 samt 1969—1970. Dessa åtgärder baserades helt på rekommendationer från riksbanken och överenskommelser med bank- instituten.

1 den nuvarande kreditpolitiska lagstiftningen finns inga bestämmelser om utlåningsreglering. En sådan reglering innebär att ett högsta belopp fastställs för bankernas utlåning. I syfte att inordna de olika kreditpoli- tiska medlen inom lagstiftningens ram föreslår utredningen att bestäm--

elser om utlåningsreglering tas in i den nya lagen. Enligt utredningen talar både svenska och internationella erfarenheter för att det i vissa lä— gen kan vara nödvändigt med en direkt maximering av bankernas utlå- ning för att med önskvärd snabbhet kunna nå en tillräcklig begräns- ningseffekt på kreditutbudet. En direkt reglering av bankernas utlåning innebär emellertid en drastisk åtgärd, som bör utnyttjas endast i lägen där de likviditetspåverkande instrumenten inte är tillräckliga. Erfaren— heterna av utlåningsreglering visar enligt utredningens uppfattning på vissa olägenheter vid ett alltför långvarigt användande. Vid ett generellt utlåningstak, dvs. med samma bestämmelser för samtliga institut, kom- mer de olika institutens relativa position att frysas till vad den var vid tidpunkten för utlåningstakets införande. Konkurrensen mellan de olika instituten kommer därigenom att sättas ur spel. Vid lägen med mycket kraftig kreditefterfrågan, då ett utlåningstak kan vara befogat, kommer en maximering av bankernas kreditgivning att resultera i att denna ef- terfrågan söker andra finansieringskällor. Enligt bl. a. de svenska erfa- renheterna agerar bankerna själva i viss utsträckning som låncförmed- lare i en sådan situation, vilket utvecklingen av deras garantiförbindelser visar. Det är bl. a. mot denna bakgrund som utredningen föreslår att även bankernas garantiförbindelser, i den mån förbindelserna är knutna till en kreditgivning, skall kunna maximeras.

Utredningens förslag i fråga om utlåningsreglering har med få undan— tag fått ett positivt mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissin-

• Sida 161
•  Original

Prop. 1974: 168 161

stanser ser förslaget som en kodifiering av en redan förekommande praxis. Det anses därför väl motiverat att införa bestämmelser om utlå- ningsreglering i den kreditpolitiska lagstiftningen. Remissinstanserna delar också i stort sett utredningens synpunkter på för- och nackdelar med utlåningsreglering. Några instanser som sparbanksföreningen, jord- brukskasseförbundet och HSB accepterar utlåningsreglering som ett ex- traordinärt kreditpolitiskt instrument, som bör användas endast om syn- nerliga skäl föreligger och under kortare perioder bl. a. för att inte minska konkurrensmöjligheterna mellan bankinstituten. Mest kritisk mot utredningsförslaget är bankföreningen, som avstyrker de föreslagna bestämmelserna om utlåningsreglering. Enligt bankföreningen kan utlå- ningsreglering liksom emissionskontroll m.fl. kreditpolitiska instrument inte användas utan att väsentliga värden offras i marknadsekonomin ge- nom instrumentens biverkningar. De negativa effekterna av en utlå- ningsreglering är enligt bankföreningen framför allt att konkurrensen mellan kreditinstituten sätts ur spel och att kreditgivning uppstår på en icke organiserad marknad utanför riksbankens kontroll. Tillräckliga möjligheter saknas att skilja mellan mer och mindre angelägna kredit- behov. De mlndre företagen drabbas oproportionerligt hårt av ett dras- tiskt kreditstopp i förhållande till de större, vilka vanligen har högre lik- viditet och alternativa lånemöjligheter.

För egen del kan jag liksom de flesta remissinstansema i allt väsent- ligt ansluta mig till utredningens synpunkter och förslag. Bestämmelser om s.k. utlåningstak saknas f.n. i den kreditpolitiska lagstiftningen. Detta instrument har emellertid använts i vårt land, senast åren 1969—, 1970, i form av rekommendationer från riksbanken och överenskom- melser med bankerna. Erfarenheterna både i Sverige och utomlands vi— sar tydligt att det i vissa lägen är nödvändigt att på ett direkt och effek- tivt sätt kunna påverka bankernas utlåning. I de flesta västeuropeiska länder har också utlåningsreglering blivit ett viktigt led i kreditpolitiken. Dess effektivitet torde, som riksbanksfullmäktige påpekat, bero på att konstruktionen överensstämmer med bankernas interna styrmedel. Jag är ense med utredningen om att en utlåningsreglering har vissa nackde- lar bl. a. för konkurrensen mellan de olika bankinstituten. Dessa nack- delar har också belysts av några remissinstanser, bl. a. av flera företrä- dare för bankinstituten. De negativa biverkningar som kan vara förena- de med en utlåningsreglering får emellertid ses i ett större ekonomiskt sammanhang och vägas mot de fördelar som en reglering av kreditutbu- det i vissa lägen kan ge. Att bemästra svårigheterna, t.ex. i en akut överhettningssituation, genom rekommendationer från riksbanken och överenskommelser med bankinstituten medför, som riksbanksfullmäk- tige anfört, att ingripandena kan försenas, effekterna fördröjas och att åtgärderna kan bli mer besvärande än om de satts in i tid. Jag finner det därför väl motiverat atti en ny kreditpolitisk lagstiftning införa bestäm-

ll Riksdagen 1974. ] saml. Nr 168

• Sida 162
•  Original

Prop. 1974: 168 162

melser om utlåningsreglering.

Mot bakgrund av vad jag nyss anfört kan jag ansluta mig till utred— ningens uppfattning, som delas av de flesta remissinstansema, att utlå- ningsreglering bör betraktas som ett extraordinärt kreditpolitiskt medel. Förordnande om utlåningsreglering får sålunda meddelas endast om synnerliga skäl föreligger. Sådant förordnande skall som jag förut an- gett begränsas till viss tid, högst ett år.

Jag anser i likhet med utredningen och de flesta remissinstansema att det är naturligt att ett förordnande om utlåningsreglering skall kunna omfatta samtliga bankinstitut. Som utredningen anfört finns det där— emot inte tillräckliga skäl att låta ett sådant förordnande omfatta även andra kreditinstitut än bankerna. Vad gäller t. ex. försäkringsbolag och allmänna pensionsfonden kan dessa inte på samma sätt som bankinstitu- ten initiera en självständig kreditexpansion. När det gäller hypoteksinsti- tuten och kreditaktiebolagen faller dessa under bestämmelserna om emis- sionskontroll, varigenom deras kreditgivning kan regleras. Liksom i fråga om likviditets— och kassakrav kan skäl föreligga att vid utlåningsreglering differentiera åtgärderna för olika bankinstitut. Förordnande om utlå- ningsreglering bör därför av regeringen kunna begränsas till visst eller vissa slag av bankinstitut. Vidare bör riksbanken ha befogenhet att bl. a. undanta enskilt institut från föreskrifter om utlåningsreglering, om sär- skilda skäl föreligger, oeh att utfärda olika föreskrifter för skilda institut.

Som jag tidigare framhållit innebär utlåningsreglering att ett högsta belopp fastställs för bankernas utlåning. Enligt utredningens förslag skall häri kunna inräknas inte endast utlämnade lån utan också bevil- jade men ännu inte disponerade krediter. Vidare föreslås en maximering kunna ske även av den del av bankinstitutens garantiförbindelser som är förbundna med kreditgivning. Förslaget har lämnats i stort sett utan erinran av remissinstansema. Även jag kan ansluta mig till utredningens förslag i denna del. Effekten av en utlåningsreglering är beroende av att en så stor del som möjligt av bankernas utlåning kan omfattas av åtgärden. Ett utlåningstak, som skall reglera bankernas kreditvolym, bör framför allt omfatta de disponerade krediterna. Erfarenheterna från de senaste åren visar emellertid, att det i vissa lägen kan finnas behov av att reglera även omfattningen av de beviljade men inte disponerade krediterna. En maximering av beviljade krediter får ses som en upp— maning till bankerna att ge akt på sin utlåningsökning och därmed även på utlovandet av nya krediter.

Som utredningen och flera remissinstanser framhållit tenderar använ— dandet av ett utlåningstak eller en hård kreditåtstramning att stimulera uppkomsten av en s.k. grå marknad. Om en omfattande kreditgivning sker vid sidan av den organiserade kreditmarknaden, kan detta på ett all- varligt sätt försvåra kreditpolitikens stabiliseringspolitiska uppgifter. Det är därför önskvärt att i så stor utsträckning som möjligt försöka hålla till—

• Sida 163
•  Original

Prop. 1974: 168 163

baka en sådan grå marknad. Bankerna synes själva delta på denna marknad som låneförmcdlare genom att utställa garantier. Även i övrigt torde bankgaranti utnyttjas i samband med kreditgivning utanför kredit- instituten. Möjlighet bör därför finnas att även maximera volymen av bankernas garantiförbindelser till den del de är knutna till kreditgivning.

Utlåningsreglering sker vanligtvis så att taket bestäms som en kvotdel av kreditvolymens storlek vid en viss tidigare tidpunkt. Olika tillfälliga rörelser i bankernas utlåning kan emellertid medföra att vissa banker i realiteten drabbas hårdare av ett utlåningstak än andra. I vissa västeuro- peiska länder har därför basvärdet ibland bestämts som ett genomsnitt av utlåningsvolymen vid flera tidpunkter. I enlighet med sin allmänna syn på lagstiftningen föreslår utredningen att den konkreta utformning- en liksom bestämmelser om takets höjd inte specificeras i lagtexten. För- slaget har i denna del "accepterats av det övervägande antalet remissin- stanser och jag vill för min del också tillstyrka det. Riksbanken bör ock- så enligt utredningen få möjlighet att bestämma utformningen av kredit- restriktionerna med hänsyn bl. a. till kreditändamålet. Några remissin— stanser, bl. a. bankföreningen, har anfört att en av nackdelarna med ut— låningsreglering, till skillnad från en med traditionella medel åtstraman— de kreditpolitik, är att det saknas tillräckliga möjligheter att med utlå- ningsreglering skilja mellan mer och mindre angelägna kreditbehov. Jag vill erinra om att vid tillämpningen av utlåningstak under åren 1969 och 1970 bankernas bostadsbyggnadskrediter undantogs från maximeringen. I likhet med utredningen och vissa remissinstanser anser jag att möjlig- heter till sådana undantag bör finnas. Krediter till särskilda ändamål bör alltså helt kunna undantas från maximeringen. En annan möjlighet är att bestämma utlåningstakets höjd olika för utlåning till olika sekto- rer eller ändamål. För att inte försvaga den stabiliseringspolitiska effek- ten bör emellertid, som förut nämnts, en utlåningsreglering omfatta så stor del av bankutlåningen som möjligt.

6.5 Emissionskontroll

Emissionskontroll innebär att obligationer och andra liknande skuld- bevis får utbjudas på marknaden endast med tillstånd av en myndighet, i allmänhet centralbanken eller finansministeriet. Kontrollen avser van- ligen såväl emissionernas volym som räntesatser och andra villkor. Med hänsyn härtill kan emissionskontrollen anses vara ett både volymbe- stämmande och räntereglerande instrument. Även utan emissionskontroll i offentlig regi finns ett behov av att sprida ut emissionerna i tiden på ett lämpligt sätt för att undvika stockningar på emissionsmarknaden. Detta kan ske genom ett samarbete mellan de institut som organiserar och ibland garanterar emissionerna för den slutliga låntagaren. En av myn- digheterna utövad emissionskontroll kan i vissa fall innebära endast att

• Sida 164
•  Original

Prop. 1974: 168 164

emissionsönskemålen registreras och att turordningen för emissionerna bestäms i samråd med bankerna. Kontrollen kan i andra fall också ske enligt bestämda prioriteringar från myndigheternas sida och ingå i en långt driven finansiell planering som t. ex. i Norge.

I Sverige infördes emissionskontroll efter andra världskriget genom en överenskommelse år 1952 mellan riksbanken och de i emissionsverksam- heten deltagande affärsbankerna. I enlighet med denna överenskom- melse inhämtas riksbankens godkännande före emissioner av obliga- tions- och förlagslån. Härigenom får riksbanken inflytande över både lå- nevillkor och låncvolym. Under perioder av relativt god tillgång på långfristigt kapital har kontrollen varit mild och i stort sett inneburit en- dast ett köordnande i samråd med bankerna. I andra lägen har kontrol- len varit hårdare, t. ex. under 1950-talet, då i stort sett inga industrilån utom kraftverkslån fick emitteras. Under de senaste åren har emissions- kontrollen kännetecknats av en viss restriktivitet för att ge utrymme åt statens och bostadssektorns växande lånebehov. Emissionstillstånden för de bostadsfinansierande hypoteksinstituten och kreditaktiebolagen har sedan år 1966 utformats så, att de kunnat sälja obligationer kontinuer- ligt utan angiven begränsning av beloppen. Som villkor har endast gällt att huvuddelen av deras utlåning skall gå till finansiering av nyproduce- rade bostäder. De prioriterade krediterna har utvidgats vid olika tillfäl- len och omfattar fr. o. rn. år 1972 lån till alla projekt med statliga bo- stadslån, till privatfinansierade nybyggda bostadshus samt till vissa icke statsbelånade ombyggnadsprojekt.

Den nu gällande lagen om räntereglering och emissionskontroll har liksom den tidigare ränteregleringslagen inte tillämpats. I stället finns som nyss nämnts en emissionskontroll som bygger på överenskommelsen år 1952 mellan riksbanken och affärsbankerna. Lagens bestämmelser om emissionskontroll innebär att riksbanken äger föreskriva att vissa an- givna skuldbevis inte får utges utan tillstånd av riksbanken. Efter en lagändring år 1964 omfattar lagen inte endast obligationer, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev utan även and- ra skuldebrev utgivna av kreditaktiebolag.

Utredningen konstaterar på grundval av erfarenheterna sedan år 1952 att en kontroll behövts tämligen permanent med hänsyn till det efterfrågeöverskott på långfristig kredit som rått på den svenska kapi- talmarknaden. Enligt utredningens förslag bör i en ny lag införas bestämmelser om emissionskontroll som i huvudsak överensstämmer med reglerna i den nuvarande lagen och den praxis som tillämpats i enlighet med 1952 års överenskommelse. Utredningen föreslår att be— stämmelserna om emissionskontroll utvidgas till att omfatta inte bara obligationer, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsed- da skuldebrev utan även andra skuldebrev som utges av kreditinsti-

• Sida 165
•  Original

Prop. 1974: 168 . 165

tut. I den nu gällande lagen avser kravet på tillstånd av riksbanken för utgivande av andra skuldebrev endast sådana som utges av kreditaktie- bolag. Genom den föreslagna utvidgningen kommer framför allt banker- nas och hypoteksinstitutens långfristiga upplåning i t. ex. allmänna pen- sionsfonden att omfattas av lagreglerna. Det skulle enligt utredningen vara orimligt, om sådana lån i motsats till bl. a. Exportkredits och In— vesteringsbankens reverslån inte skulle kunna omfattas av emissions- kontroll.

Remissinstanserna har allmänt tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det i huvudsak utan erinran. Kritiska synpunkter framförs dock bl. a. av bankföreningen och AP-fonden. Den sistnämnda accepterar en emissionskontroll i fråga om masspapper, dvs. obligationer och förlags— lån. Beträffande andra skuldebrev än masspapper, dvs. främst beträffan- de reverslån, bör enligt fondstyrelsernas mening en emissionskontroll tillgripas endast om synnerligen starka skäl föreligger. Om emissions- kontroll skulle gälla alla skuldebrev utgivna av kreditinstitut, skulle detta enligt fondstyrelserna innebära att deras av statsmakterna åsyftade handlingsfrihet blev illusorisk.

Bankföreningen ställer sig avvisande till utredningens förslag och häv- dar att emissionskontroll i varje fall inte bör vara ett normalt inslag i kreditpolitiken. Önskemålet att trygga de prioriterade sektorernas kre- ditbehov bör liksom hittills i fortsättningen kunna lösas genom över- enskommelser mellan staten och kreditinstituten. Efterfrågeöverskottet på långfristig kredit är enligt bankföreningens mening primärt förorsa— kat av den med emissionskontrollen förbundna ränteregleringen. Om räntebildningen släpptes fri, skulle kreditutbudet bli lika stort som efter- frågan. Ett slopande av emissionskontrollen är enligt bankföreningen särskilt angeläget med hänsyn till näringslivets behov att kunna planera den långfristiga finansieringen av investeringsverksamheten. Emissions- kontrollen bör enligt bankföreningens mening kunna ersättas av den återhållsamhet med hänsyn till marknadsläget som bankerna måste ut- öva vid förmedling av emissioner. Ökad differentiering av villkoren ef- ter låntagare, säkerheter, låneändamål etc. skulle leda till bättre jämvikt mellan utbud och efterfrågan på kapitalmarknaden. En sådan differen- tiering skulle inte behöva innebära någon långsiktig höjning av den ge— nomsnittliga räntenivån men skulle leda till en samhällsekonomiskt ef- fektivare resursfördelning.

För egen del vill jag framhålla att det är en nödvändig förutsättning för en effektiv ekonomisk politik, att det allmänna genom sina penning- politiska organ har möjlighet att påverka räntenivån och räntestruktu- ren. De traditionella medlen för denna påverkan är riksbankens dis- konto och dess marknadsoperationer. Därutöver behövs emellertid kre- ditpolitiska medel som mera direkt kan påverka förhållandena på rän- teområdet. Ett sådant medel, som jag senare skall återkomma till, är

• Sida 166
•  Original

Prop. 1974: 168 166

räntereglering. Ett annat sådant kreditpolitiskt medel är emissionskon- trollen. Som jag förut nämnt har lagbestämmelserna om emissionskon- troll aldrig tillämpats. I praktiken finns dock en emissionskontroll sedan år 1952 enligt överenskommelsen mellan riksbanken och affärsban- kerna. Emissionskontrollen har i huvudsak haft att fylla två funktioner. Kontrollen har dels inneburit en reglering av räntan och andra emis- sionsvillkor, dels haft en resursfördelande funktion genom att söka till- godose av statsmakterna prioriterade ändamål såsom bostadsfinansiering och statsupplåning. Riksbanken har kunnat variera kontrollen från hård ransonering till ordnandet av en rimligt lång kö i samråd med bankerna. Med det efterfrågeöverskott på långfristig kredit som rått på den svenska kapitalmarknaden har det visat sig, att en kontroll behövts täm- ligen permanent. Jag delar därför utredningens uppfattning, som också lämnats utan erinran av de flesta remissinstansema, att förordnande om emissionskontroll inte bör betraktas som en extraordinär åtgärd och så- ledes enligt lagen inte bör kräva att synnerliga skäl föreligger. Emissionskontrollen är enligt min mening ett nödvändigt komplement till andra räntereglerande åtgärder. Räntevillkoren på nyemitterade obli- gationer är som bekant bestämmande för hypoteksinrättningarnas utlå- ningsräntor och är också i övrigt av central betydelse för räntestruktu— ren på kapitalmarknaden. Emissionskontrollen kan också som nyss be— rörts vara ett prioriteringsinstrument som avser att garantera att en till— räckligt stor del av kapitalmarknadsutrymmet står till förfogande för vissa ändamål, t. ex. statens och bostadsproduktionens finansiering. Kontrollen kan därvid vara ett komplement till föreskrifter eller över- enskommelser rörande kapitalmarknadsinstitutens placeringsinriktning. Liksom hittills bör enligt min mening metoden med samråd och över— enskommelser mellan riksbanken och kreditinstituten i första hand prö- vas när det gäller emissionskontroll. Något förordnande enligt räntereg— leringslagen har inte behövts hittills. Här liksom i fråga om andra kre— ditpolitiska instrument är det emellertid betydelsefullt att det finns lag- bestämmelser som ger möjlighet till ingripanden. Redan lagens existens har gett riksbanken större möjligheter att vid diskussionerna med kredit— inrättningarna hävda de allmänna kreditpolitiska intressena. Sammanfattningsvis anser jag alltså i likhet med utredningen och de flesta remissinstansema att det även i fortsättningen behövs en möjlighet för regeringen att förordna om att riksbanken får utöva emissionskon- troll och att bestämmelser om sådan kontroll bör tas in i lagen. Emis- sionskontrollen bör kunna omfatta, utöver obligationer, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev, även andra skuldebrev som utges av kreditinstitut. Kontrollen utsträcks härigenom till att omfatta samtliga kreditinstitut mot att tidigare endast ha avsett kreditaktiebolag. Härigenom täcks t. ex. hypoteksinstitutens och bank— institutens upplåning direkt i AP-fonden. Avsikten är att kunna reglera

• Sida 167
•  Original

Prop. 1974: 168 _ .- 167

institutens upplåning på kreditmarknaden och deras upplåning från all— mänhetcn som inte anses som inlåning på räkning. Jag återkommer i spccialmotiveringen närmare till frågan om tillämpningsområdet för emissionskontrollen.

6.6. Allmän placeringsplikt

I anslutning till mina allmänna synpunkter på utredningens förslag har jag framhållit att kreditpolitiken, vid sidan av huvudsyftet att upp- rätthålla balans i samhällsekonomin, också syftar till att styra de till- gängliga finansiella resurserna så att kreditbehov som anses särskilt an- gelägna skall kunna tillgodoses. Sådana av statsmakterna prioriterade kreditbehov är som jag tidigare berört dels statens upplåningsbchov för att täcka de offentliga utgifter som beslutas av statsmakterna och dels de kreditbehov som följer av de bostadspolitiska program som fastställs av regering och riksdag. Särskilt bostadspolitiken har i vårt land ställt spe- ciella krav på utformningen av kreditpolitiken. I det föregående har jag redogjort för bl. a. den serie kreditpolitiska åtgärder och överenskom- melser som haft till syfte att trygga bostadsbyggandets finansiering. Jag har därvid uttalat som min allmänna uppfattning att kreditpolitiken också i fortsättningen måste föras så att det — inom ramen för en kre- ditvolym som kan anses godtagbar från stabiliseringssynpunkt —— kanali- seras medel till bostadssektorn i sådan omfattning och takt som krävs för att de av statsmakterna antagna bostadsbyggnadsprogrammen skall kunna förverkligas. Det är därför viktigt att den kreditpolitiska lagstift- ningen inrymmer ändamålsenliga instrument som kan tillgripas för att tillgodose bostadssektorns behov av såväl långfristigt kapital som bygg- nadskrediter, om andra lösningar i form av överenskommelser med kre- ditinstituten inte kan åstadkommas.

Utredningen framhåller att ett önskemål angående bostadsproduktio- nens kreditförsörjning är att det finns tillgång på byggnadskrediter i till- räcklig omfattning och vid rätt tidpunkt. Ytterligare ett önskemål är att byggnadskrediterna, när husen färdigställts, utan alltför lång eftersläp- ning lyfts av genom långfristiga bostadslån. Utredningen anser att, medan tillgången på byggnadskrediter sedan år 1967 i stort sett tillgodo- setts genom de i det föregående nämnda överenskommelserna, avlyftssi— tuationen vid flera tillfällen under denna period har utvecklats på ett otillfredsställande sätt. Utredningen drar den slutsatsen av de senaste årens erfarenheter att en tillräcklig tillgång på långfristiga bostadskredi- ter förutsätter stora och jämna bidrag från allmänna pensionsfondens sida men också en betydande insats från bankinstituten genom att dessa ökar sina behållningar av bostadsobligationer.

Utredningen anser att svårigheterna att säkerställa framför allt bo- stadsbyggandets långfristiga finansiering gör det nödvändigt att Kungl.

• Sida 168
•  Original

Prop. 1974: 168 168 Maj:t även i fortsättningen har möjlighet att enligt lag förordna om s. k. placeringsplikt. Liksom hittills bör emellertid i första hand eftersträvas att nå överenskommelser om placeringskvoter med de berörda institu- ten. Överenskommelser av detta slag har enligt utredningen vissa för- delar. En fördel är att det i en överenskommelse är möjligt att ange ett specificerat belopp för bankernas bidrag. En annan fördel är att det i samband med en överenskommelse är möjligt att på ett smidigt sätt ordna fördelningen av insatserna på de olika bankerna.

Utredningen föreslår att riksbanken får lämna föreskrifter om place- ringsplikt för att underlätta bostadsförsörjningens finansiering eller den långfristiga statsupplåningen. I likhet med vad som föreslås gälla i fråga om utlånings- och räntereglering får förordnande om placeringsplikt ut- färdas av Kungl. Maj:t endast om synnerliga skäl föreligger. Beträf- fande förordnande om placeringsplikt föreslås — till skillnad från utlå- nings- och räntereglering -— ingen tidsbegränsning.

Remissinstanserna accepterar i stort sett utredningens allmänna syn- punkter i fråga om bostadsbyggandets finansiering och behovet av en allmän placeringsplikt. Utredningens förslag till lagbestämmelser om denna placeringsplikt lämnas också utan större invändningar av de flesta instanserna. I några yttranden, bl. a. från industriförbundet och jordbrukskasseförbundet, hävdas att frågan om placeringsplikt bör upp- skjutas i avvaktan på kapitalmarknadsutredningens betänkande och att det är olämpligt att nu vidga riksbankens befogenheter på detta område. Endast ett par instanser avstyrker helt utredningens förslag. Bank— föreningen framhåller bl.a. att de förvärv av bostadsobligationer eller långfristiga statsobligationer, som bankerna kan tvingas till genom pla- ceringsplikt, i princip är oförenliga med deras kapitalstruktur som utgör basen för bankverksamheten. Utvecklingen under senare år har innebu- rit att bankerna genom kreditpolitiken tvingats placera en allt större del av sitt kapital i långfristiga stats- och bostadsobligationer. De mindre och medelstora företagens ökade kort- och medelfristiga kreditbehov måste tillgodoses genom särskilt tillskapade kreditaktiebolag med specia- liserad kreditgivning. Dessa kreditinstitut har finansierat sin verksamhet i AIP-fonden och andra kapitalmarknadsinstitut. Bankföreningen anser att det skulle vara en rationellare arbetsfördelning på kreditmarknaden, om bankernas kreditkapacitet utnyttjades i första hand för den kort- och medellånga kreditgivningen i stället för att till stor del behöva bindas i obligationsplaceringar. Bankernas utbyggda kontorsnät och övriga kre- ditorganisation talar för detta. Med en sådan ordning skulle det långfris— tiga sparandet i AP-fonden och försäkringsbolagen i ökad grad friställas för statens och bostadssektorns långfristiga lånebehov. Bankföreningen ställer sig av nämnda skäl negativ till placeringsplikt. Om myndighe- terna anser att i visst, exceptionellt läge placeringsplikt är oundgängli— gen nödvändig, måste den enligt bankföreningens mening ges en annan

• Sida 169
•  Original

Prop. 1974: 168 _ »a- 169

och mer begränsad utformning jämfört med utredningens förslag.

Svenska försäkringsbolags riksförbund, som också avstyrker förslaget om allmän placeringsplikt, anför bl.a. att utredningen när det gäller placeringsplikt och räntereglering uppenbarligen måste ha accepterat att landet kommer att ha permanenta bostadsfinansieringsproblem. Förbun- det säger sig inte kunna dela denna uppfattning. Mot dessa problem bör andra åtgärder tillgripas och de nämnda kreditpolitiska medlen bör där- för betraktas som extraordinära. '

För egen del vill jag framhålla att det är av stor betydelse att kredit- politiken kan utformas så att de kreditbehov som från allmän synpunkt bedöms vara särskilt angelägna kan tillgodoses och att fördelningen av kreditmarknadens resurser sker i överensstämmelse med den allmänna ekonomiska politiken i vårt land. Bristen på långfristigt kapital har gjort att statsmakterna sedan många år tillbaka genom särskilda åtgärder sökt tillförsäkra staten och bostadsbyggandet en tillräckligt stor andel av ka- pitalmarknadens resurser. Riksbanken och delegationen för bostadsfi- nansiering har sålunda genom överenskommelser och rekommendatio- ner sökt tillgodose bostadsbyggandets behov av långfristigt kapital. Detta system med överenskommelser mellan berörda parter och re- kommendationer från riksbankens sida anser jag har fungerat i stort sett tillfredsställande. Läget på kreditmarknaden torde även i framtiden kräva särskilda åtgärder för att säkerställa statens och bostadsbyggan- dets kreditbehov. Som bl. a. riksbanksfullmäktige anfört är det inte rea- listiskt att räkna med att bristen på långfristigt kapital kommer att för- svinna. Även om bostadsbyggandet kommer att minska volymmässigt, torde bl. a. kostnadsstegringar och en utvidgning av prioriteringsområ- det från nybyggda lägenheter till s. k. bostadskomplement och ombygg- nad att medföra mycket stora upplåningsbehov även i framtiden. Härtill kommer att det statliga upplåningsbehovet har fått allt större dimensio- ner.

Jag delar utredningens principiella uppfattning att man liksom hittills i första hand bör eftersträva frivilliga överenskommelser med berörda institut om placeringskvoter. Sådana överenskommelser har vissa be- stämda fördelar. Detta innebär enligt min mening dock inte att lag— bestämmelser om placeringskvot kan undvaras. Sådana bestämmelser är som jag tidigare anfört lämpliga som grund för åtgärder som vidtas på frivillig väg. I än högre grad är lagbestämmelser nödvändiga i den mån överenskommelser inte skulle kunna träffas. Regler om placeringsplikt ger därvid möjligheter för regeringen och riksbanken att ingripa med de åtgärder som behövs för att tillgodose statens och bostadsbyggandets prioriterade kreditbehov. Jag förordar således att i lagen införs bestäm- melser om en allmän placeringsplikt, som innebär att berörda institut kan åläggas att placera viss del av tillgångarna i s.k. prioriterade place- ringar.

• Sida 170
•  Original

Prop. 1974: 168 170

Som jag tidigare anfört bör allmän placeringsplikt på motsvarande sätt som utlånings- och räntereglering även i fortsättningen utgöra ett extraordinärt medel. Förordnande härom får därför utfärdas endast om synnerliga skäl föreligger. Till skillnad från utredningen förordar jag som tidigare nämnts att en tidsbegränsning bör föreskrivas i lagen även för förordnande om placeringsplikt.

Enligt den nu gällande placeringskvotslagen kan förordnande om pla- ceringskvot utfärdas för försäkringsbolag, sparbanker och allmänna pensionsfonden. Utredningen anser att den här avsedda kretsen in- stitut bör utökas till att omfatta samtliga bank- och försäkringsin- stitut, dvs. även affärsbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Härigenom skulle det klart framgå att det är nödvändigt att affärsban- kerna på ett mer systematiskt sätt än hittills bidrar till bostadsbyggan- dets långfristiga finansiering. Önskemålet att de olika bankgrupperna behandlas lika i lagen medför att även centralkassorna för jordbrukskre- dit bör tas med. Centralkassornas kreditgivning har hittills varit nästan helt inriktad på jordbrukets behov, vilket i och för sig står i över- ensstämmelse med deras i lag angivna huvudsakliga ändamål. Även om deras bidrag till bostadsfinansieringen successivt har ökat, kan det enligt utredningen vara naturligt att ett förordnande om placeringsplikt för centralkassorna sker med beaktande av möjligheterna till differentiering ' mellan olika bankgrupper. Kraven på centralkassorna bör med hänsyn härtill kunna sättas lägre än för övriga bankinstitut.

Remissinstanserna godtar i allmänhet utredningens förslag i fråga om vilka institut som bör kunna omfattas av förordnande om placerings- plikt. Flera remissinstanser, bl. a. riksbanksfullmäktige, bostadsfinansie— ringsutredningen och delegationen för bostadsfinansiering, framhåller särskilt betydelsen av att även affärsbankerna i fortsättningen kan åläg- gas bidra till bl. a. den långfristiga bostadsfinansieringen. Kritiska syn- punkter anförs bl. a. av bankföreningen och jordbrukskasseförbundet. Bankföreningen framhåller sålunda att affärsbankerna inte bör åläggas placeringar som är oförenliga med deras verksamhetsinriktning och struktur. Bankernas inlåningsmedel är nämligen av- formellt kortfristig natur till rörlig ränta och dessa medel kan inte annat än till en mindre del placeras i långfristiga värdepapper med hunden ränta utan att ban- kernas normala kundkrets på såväl inlånings- som utlåningssidan blir li- dande. Jordbrukskasscförbundet hävdar att frågan om affärsbankernas och centralkassornas engagemang på sektorer som de av tradition har mindre anknytning till inte bör avgöras genom en lagstiftning av denna karaktär. Förbundet kan inte acceptera en ordning som skulle allvarligt försämra jordbrukets finansiering, vilken jordbrukskasserörelsen har till huvuduppgift att främja.

Som jag anförde i prop. 1962: 52 med förslag till placeringskvots-

• Sida 171
•  Original

Prop. 1974: 168 . 171

lag anser jag att man bör undvika att ställa relativt hårda krav på pla- ceringsinriktningen hos vissa av institutionerna på kreditmarknaden, medan kraven på andra institutioner sätts så lågt att de därmed inte kommer att ge ett rimligt bidrag till finansieringen av de prioriterade kreditbehoven. Mot bakgrund av erfarenheterna från senare år anser jag liksom utredningen nödvändigt att affärsbankerna på ett mer systema- tiskt sätt än hittills bidrar till bostadsbyggandets långfristiga finansie- ring. Med hänsyn till den genomgående principen i lagen att behandla alla bankgrupper lika bör också centralkassorna för jordbrukskredit kunna omfattas av skyldigheten att iaktta placeringsplikt. Förordnande om allmän placeringsplikt behöver dock i praktiken inte tillämpas på alla typer av kapitalmarknads- eller kreditinstitut. Skäl kan sålunda föreligga att i vissa kreditpolitiska lägen begränsa förordnandet till sär- skilda institut eller grupper av sådana. Kraven på t. ex. centralkassorna kan vidare av riksbanken sättas lägre än på andra institut. Lagen bör emellertid i enlighet med utredningens förslag ge möjlighet att föreskri- va allmän placeringsplikt för samtliga bank- och försäkringsinstitut. Jag förordar sålunda att i lagen föreskrivs att förordnande om allmän placeringsplikt skall kunna avse sådana institut.

Bestämmelser om allmän placeringsplikt bör enligt utredningen lik- som hittills innebära skyldighet för berörda institut att placera en viss del av ökningen av de totala tillgångarna under en viss angiven period i prioriterade placeringar. De nuvarande placeringskvoterna, som relate- rar till de totala placeringarnas tillväxt, s. k. marginella kvoter, har en- ligt ntrcdningen uppenbara svagheter när det gäller bankinstituten och då framför allt affärsbankerna. Effekten av en marginell placeringsplikt är uppenbarligen beroende av expansionstakten hos instituten. Affärs- bankernas inlåning uppvisar emellertid betydande svängningar. Vid en vikande inlåningsutveckling skulle affärsbankernas bidrag till bostads- byggandets långfristiga finansiering bli mycket blygsam, om de endast omfattades av en marginell placeringsplikt. Utredningen föreslår därför som ett alternativ till det nu tillämpade bcräkningssättet, att i lagen införs möjlighet för riksbanken att låta den allmänna placeringsplikten för bankinstituten få den formen att ökningen i de prioriterade tillgång- arna bestäms i förhållande till de totala tillgångarna.

Utredningens förslag i fråga om den allmänna placeringspliktens kon— struktion har i allmänhet inte mött några invändningar under remissbe- handlingen. Bankföreningen och sparbanksföreningen är dock kritiska mot utredningens alternativa förslag. Enligt bankföreningen skulle en sådan total placeringsplikt kunna framtvinga för bankerna och deras kunder oacceptabla förändringar i den normala verksamheten. Vidare skulle ej avsedda strukturförändringar mellan kreditinstituten kunna följa av en total placeringsplikt. Sparbanksföreningen pekar också på riskerna för negativa bieffekter vid tillämpning av totalkvoter. Med hän-

• Sida 172
•  Original

Prop. 1974: 168 17”

t.

syn till bankinstitutens varierande utgångslägen kan en totalkvot drabba mycket ojämnt. Totalkvoten kan t. ex. i vissa lägen för vissa institut komma att motsvara en marginell kvot överstigande 100 %, vilket för dessa institut torde innebära svåra skadeverkningar i form av uppsäg- ningar av lån m. m.

Enligt min mening bör kvoterna i fråga om den allmänna placerings— plikten för bank- och försäkringsinstituten i första hand som f.n. fast- ställas i relation till de totala placeringarnas tillväxt, dvs. utgöra margi— nella kvoter. Som utredningen framhållit har sådana kvoter dock vissa svagheter främst såvitt gäller affärsbankernas inlåning. Det finns därför även enligt min mening skäl att införa en alternativ form av placerings- plikt och låta denna grundas på den totala storleken av institutets place- ringar vid en viss tidpunkt. För att undvika ej avsedda bieffekter av denna konstruktion bör förordnande om sådan total placeringsplikt ut- färdas endast om negativa effekter som berörts i remisskritiken kan und- vikas. Ett sådant förordnande bör därför gälla endast under en begrän- sad period, under vilken bankerna trots en begränsad inlåningsökning kan bidraga genom att lägga om byggnadskrediter till obligationsplace- ringar. Jag vill i detta sammanhang också erinra om den av mig i det föregående berörda möjligheten att vid användningen av ett kreditpo- litiskt medel särbehandla enskilt institut eller på visst sätt avgränsade institut.

I placeringskvotslagen anges utförligt vilka placeringar som räknas som prioriterade vid beräknandet av placeringskvot. Till de prioriterade placeringarna räknas sålunda bl.a. kassa, checkar och banktillgodoha- vanden (med avdrag för bankskulder), statsobligationer och andra stats- skuldförbindelser, obligationer utfärdade av hypoteksbanken, stadshypo- tekskassan och kreditaktiebolag för bostadsfinansiering, lån mot inteck— ning i fastighet eller tomträtt med bebyggelse övervägande bestående av bostäder, lån med kommunal garanti för nya bostadsfastigheter samt kreditinrättnings egna fastigheter bestående av nya bostadsfastigheter ef- ter avdrag för inteckningar i fastigheten. Även andra placeringar kan ef- ter beslut av riksbanken medräknas, om de avser ny bebyggelse övervä- gande för bostäder.

Utredningen framhåller att kretsen av de prioriterade placeringarna successivt har utvidgats genom de överenskommelser om placeringsplikt som träffats mellan riksbanken och försäkringsbolagen m.fl. Som så- dana placeringar räknas f.n. även lån till viss boendeservicc i anslutning till statligt belånade bostadsområden samt lån till ombyggnad med stat— liga bostadslån och också viss annan ombyggnad. Utredningen föreslår att den närmare utformningen av den allmänna placeringsplikten samt avgränsningen av de prioriterade placeringarna inte specificeras i lag— texten utan i stället får ingå i de föreskrifter som riksbanken meddelar. Genom att inte längre ha en detaljreglerande lagtext finns det enligt

• Sida 173
•  Original

Prop. 1974: 168 173

utredningens mening möjlighet att inom de givna förutsättningarna an- passa reglerna på ett smidigt och ändamålsenligt sätt till den gällande bostadspolitiska målsättningen. Utredningen understryker emellertid att avsikten inte är att prioriteringsområdet skall ändras eller utvidgas. Förutsättningarna för lagens tillämpning skall sålunda vara desamma. som för den nu gällande placeringskvotslagen, dvs. att skapa utrymme för statens och bostadsbyggandets långfristiga finansiering.

Flertalet remissinstanser har godtagit utredningens förslag att den närmare utformningen av den allmänna placeringsplikten anges i de föreskrifter som riksbanken utfärdar. Som tidigare angetts riktas dock kritik mot att lagen saknar närmare preciseringar och att riksbanken i så stor omfattning får rätt.—att bestämma detaljerna vid lagens tillämp- ning. Några instanser, bl. a. sparbanksföreningen och Svenska försäk- ringsbolags riksförbund, framför krav på att det i lagen skall anges vilka placeringsslag som får prioriteras. Olika uppfattningar redovisas också i fråga om vilka placeringar som i den praktiska tillämpningen bör kunna räknas som prioriterade. Hypoteksbanken och jordbrukskas- seförbundet m.fl. framhåller bl. a. att utredningens förslag innebär den för jordbrukets kreditmöjligheter betydelsefulla negativa förändringen att hypoteksbankens obligationer inte kan räknas som prioriterad place- ring, eftersom föreskrift om placeringsplikt får lämnas endast för att un- derlätta bostadsförsörjningens finansiering eller den långfristiga stats- upplåningen. För att det inte skall uppstå avsevärda svårigheter för jordbrukets finansiering är det enligt dessa instanser viktigt och nöd- vändigt att hypoteksbankens möjligheter att emittera obligationer vidgas och att den hittills gällande prioriteringen behålls.

Jag har i ett föregående avsnitt redovisat mina synpunkter på frågan om lagstiftningens principiella utformning och därvid anslutit mig till utredningens förslag att lagreglerna bör utformas mera allmänt än f.n. Därigenom kan användningen av ett kreditpolitiskt medel anpassas till de förhållanden som råder vid den aktuella tidpunkten. Denna allmän- na syn på lagstiftningens principiella utformning bör vara avgörande även i fråga om reglerna angående allmän placeringsplikt. Jag förordar alltså i enlighet med utredningens förslag att avgränsningen av de prio- riterade placeringarna inte specificeras i lagtexten utan får ingå i de föreskrifter som utfärdas av riksbanken. Jag vill emellertid understryka att syftet härmed självfallet inte är att ändra förutsättningarna för la- gens tillämpning eller avgränsningen av vilka placeringar som kan räk- nas som prioriterade. Liksom hittills bör alltså förordnande om allmän placeringsplikt utnyttjas för att tillgodose det långfristiga kreditbehovet för staten eller bostadsbyggandet. Till prioriterade placeringar, vilka alltså bestäms genom föreskrift av riksbanken, bör också i fortsättning- en räknas bl.a. hypoteksbanksobligationer. I och för sig kan detta betraktas som undantag från den nyss angivna principen att de prio-

• Sida 174
•  Original

Prop. 1974: 168 ' 174

riterade placeringarna skall avse krediter till staten eller nyproducerade bostäder. Jag anser emellertid, i likhet med vad jag anförde i prop. 1962: 52, att detta avsteg bör accepteras på grund av den nära likheten mellan hypoteksbankens obligationer och av staten eller stadshypoteks— kassan emitterade obligationer. Inräknandet utan förbehåll av stadshy— potekskassans obligationer grundar jag nu liksom år 1962 på den rimliga förutsättningen, att denna institution i perioder då placeringsreglerande åtgärder behöver tillgripas inskränker sin kreditgivning till att omfatta objekt inom det prioriterade området. Med anledning av vissa påpekan- den från försäkringsbolagen och sparbankerna återkommer jag i spe- cialmotiveringen till frågan om vilka ytterligare placeringar som kan anses vara prioriterade. Det får förutsättas att den konkreta emfatt- ningen av prioriteringsområdet bestäms närmare genom samråd mellan vederbörande myndigheter och de av placeringsplikten berörda insti- tuten.

6.7. Särskild placeringsplikt

l direktiven för utredningen framhöll jag bl. a. att det under senare år blivit ett naturligt inslag i bostadsbyggandets finansiering att delegatio- nen för bostadsfinansiering träffat överenskommelser med affärsbanker, sparbanker och postbanken om att de skall lämna byggnadskrediter för de projekt som ingår i varje års bostadsbyggnadsprogram. Jag anförde vidare att även om det var önskvärt att byggnadskreditproblemen också i fortsättningen löses i samförstånd med bankerna det kunde finnas skäl att i den kreditpolitiska lagstiftningen införa regler som gör det möjligt att genomdriva liknande arrangemang också om överenskommelser inte kunde träffas. Som en möjlighet angavs bl. a. regler om bostadsbyggnads— kreditgivning för bankinstituten. .

Utredningen föreslår att den allmänna placeringsplikten kompletteras med en särskild placeringsplikt avsedd att trygga bostadsbyggandets för- sörjning med byggnadskrediter. Föreskrift om sådan placeringsplikt in- nebär enligt utredningsförslaget att riksbanken kan föreskriva skyldighet för bankinstitut att lämna kredit under byggnadstiden för särskilt an- givna byggnadsföretag. för vilka statligt bostadslån utgår eller kommer att utgå.

Förslaget om en särskild placeringsplikt för bankinstituten lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av dem som tillstyrker för- slaget anför delegationen förlbostadsfinansiering att det kan vara svårt att i det enskilda fallet ange ett särskilt bankinstitut som kreditgivare. Delegationen föreslår därför att vid tillämpningen av den föreslagna regeln samma förfarande bör användas som vid tillämpningen av dele- gationens överenskommelser med bankinstituten, nämligen att dessa ge— nom kontakter sinsemellan fördelar kreditgivningen mellan instituten.

• Sida 175
•  Original

Prop. 1974: 168 175

Ett tiotal remissinstanser, bl. a. bankinspektionen samt bankförening- en och vissa andra företrädare för bankinstituten, avstyrker emellertid förslaget, främst med den motiveringen att den särskilda placerings- plikten inte är förenlig med banklagstiftningen och dess krav på pröv- ning av kreditvärdighet för varje utlåning. Bankinspektionen anför bl.a. att den föreslagna särskilda placeringsplikten innebär att ett bankinstitut kan åläggas lämna kredit till ett byggnadsföretag utan möjlighet för institutets styrelse att på grundval av en kreditprövning i vanlig ordning avgöra, om kredit skall lämnas eller inte, och utan att tillförsäkras bor— gen eller annan garanti från det allmänna för att den ifrågavarande krediten kommer att infrias. Någon garanti för att krediten kommer att avlyftas föreligger inte heller. Även om man kan räkna med att riks- banken tar hänsyn till invändningar om bristande förmåga att förränta och amortera ett lån, måste enligt inspektionens uppfattning en laglig befogenhet för myndighet att ålägga bank att ge kredit för särskilt an- givna byggnadsföretag avvisas. Liknande synpunkter anförs av de övri- ga remissinstanser som avstyrker förslaget.

För egen del vill jag anföra följande. De årliga bostadsbyggnadspro- grammen är i detalj planerade av myndigheterna. I planerna anges nu— mera inte bara den totala omfattningen av byggandet utan också tid och plats för de aktuella byggnadsprojekten. För att inte planerna skall rub- bas krävs att finansieringen av bostadsproduktionen genom byggnads- krediter är tryggad och att dessa krediter är tillgängliga vid lämpliga tidpunkter. För att säkerställa de årliga bostadsbyggnadsprogrammens försörjning med byggnadskrediter har alltsedan år 1967 årliga över— enskommelser träffats mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten. Dessa överenskommelser har hittills visat sig fungera till- fredsställande. Det är, som utredningen påpekat, från flera synpunkter fördelaktigt att kreditgivningen för bostadsbyggandet kan planeras och garanteras efter överenskommelser med de berörda bankinstituten. Här- igenom kan bl. a. fördelningen av byggnadsprojekten mellan de olika bankinstituten ordnas på ett smidigt sätt. Jag anser därför ——- som också framhölls i direktiven för utredningen —— att byggnadskreditpro- blemen även i framtiden i första hand bör lösas i samförstånd med bank- instituten. Det kan emellertid inte uteslutas att svårigheter kan uppstå att träffa sådana överenskommelser. Det kan sålunda tänkas att trots allt kredit inte kan arrangeras för de av överenskommelsen omfattade projekten. Det har vid vissa tillfällen uppstått svårigheter att trots över— enskommelse med bankerna ordna kreditfrågan för en mer eller mind- re stor restgrupp av byggnadsprojekt. Därigenom har förseningar drab- bat i första hand företag som inte haft tillräckligt fast etablerade förbindelser med en bank eller projekt som av andra skäl varit mindre attraktiva för en kreditgivare. Problemen har visserligen hittills kunnat lösas efter förhandlingar om den inbördes fördelningen mellan bankerna

• Sida 176
•  Original

Pl'op. 1974: 168 176 av sådana restprojekt. Risker för störningar i bostadsproduktionen kan dock uppstå. Om bostadsbyggandets löpande finansiering inte kan lösas tillfredsställande, leder detta till förseningar med igångsättningen av byggnadsprojekt med allvarliga konsekvenser för sysselsättning och pro- duktionskostnader.

På grund av det anförda anser jag i likhet med utredningen och fler- talet remissinstanser att regler om bankinstitutens kreditgivning till bo- stadsbyggandet bör finnas inskrivna i den kreditpolitiska lagstiftningen. Dessa regler bör som utredningen föreslagit innebära att riksbanken ef— ter förordnande av regeringen får utfärda föreskrift om att bankinstitu- ten skall vara skyldiga att lämna kredit under byggnadstiden för vissa särskilt angivna byggnadsföretag. Förordnande om en sådan särskild placeringsplikt bör liksom i fråga om den allmänna placeringsplikten ut- färdas endast om synnerliga skäl föreligger och bör begränsas till viss tid, högst tre år. Härigenom kommer det att framgå direkt av lagen att särskild placeringsplikt är ett kreditpolitiskt medel av extraordinär natur och att det bör utnyttjas endast när det kan anses oundgängligen nöd— vändigt för att tillgodose bostadsbyggandets försörjning med krediter. En förutsättning för att riksbanken skall lämna föreskrift om särskild placeringsplikt bör, som tidigare framhållits, vara att överenskommel- ser med bankinstituten inte kan uppnås eller inte leder till avsett resul- tat.

I fråga om vilka institut som skall kunna omfattas av den särskilda placeringsplikten anser jag i likhet med utredningen att det bör vara till- räckligt att låta placeringsplikten omfatta endast bankinstitut, dvs. af- färsbanker, sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit. Jag vill erinra om att de överenskommelser som den särskilda placeringsplikten är avsedd att ersätta i den mån sådana inte skulle vara möjliga att uppnå, hittills träffats endast med bankinstituten. Försäkringsinstitut bör inte omfattas av den särskilda placeringsplikten. Inte heller andra institut, såsom stadshypotekskassan eller kreditaktiebolag, bör omfattas med hänsyn till att de endast i blygsam omfattning lämnar byggnadskre- diter. Vid tillämpningen av särskild placeringsplikt bör liksom i fråga om allmän placeringsplikt möjligheten till differentiering kunna utnytt- jas för enskilda institut eller olika bankgrupper. Med hänsyn till att centralkassorna alltjämt har sin huvudsakliga inriktning på jordbrukets kreditbehov och endast i mindre, fastän successivt ökande omfattning bi- drar till bostadsfinansieringen bör kraven på centralkassorna vid före- skrift om särskild placeringsplikt liksom ifråga om allmän placeringsplikt kunna sättas lägre än för övriga bankinstitut. Som utredningen anfört synes det emellertid -— med tanke på syftet att få bankerna att lämna byggnadskrediter till de projekt som ingår i de årliga bostadsbyggnads- programmen -— vara olämpligt att i lagtexten närmare ange grunderna för fördelningen av de olika projekten på skilda banker. Vid de över-

• Sida 177
•  Original

Prop. 1974: 168 _ 177

enskommelser som hittills har träffats har fördelningen på de olika bankerna skötts av bankerna själva inorn deras egna organisationer. Vid tillämpningen av lagreglerna och utfärdandet av de närmare föreskrif- terna bör riksbanken hålla nära kontakt med bostadsmyndighetema och bankernas organisationer.

Beträffande den särskilda placeringspliktens konstruktion råder i stort sett allmän enighet om att placeringsplikten skall avse byggnadsprojekt för vilka statliga bostadslån utgår eller kommer att utgå. Med denna omfattning kommer lagreglerna att anknyta till vad som gällt enligt överenskommelserna mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankerna. Dessa överenskommelser avsåg till en början endast de bo- stadshus med statliga lån, som ingick i de årliga bostadsbyggnadspro- grammen, men har senare utsträckts till att omfatta även s.k. bostads- komplement och ombyggnad med statliga lån. Även jag finner det na- turligt att den särskilda placeringsplikten bör omfatta de projekt som ryms inom den statliga bostadslångivningen. Jagtillstyrker alltså utred- ningsförslaget i denna del.

Från flera håll har som tidigare nämnts riktats kritik mot utredning- ens förslag att bankinstituten genom den särskilda placeringsplikten skall kunna tvingas att ge krediter under byggnadstiden till specificerade byggnadsprojekt även om banken i det enskilda fallet skulle finna att låntagaren inte är kreditvärdig. Flera remissinstanser avstyrker sålunda förslaget i denna del med hänvisning till att det strider mot banklag- stiftningen och dess krav på att låntagarens kreditvärdighet skall prövas för varje utlåning. Några remissinstanser, bl. a. sparbanksföreningen och jordbrukskasseförbundet, framhåller att, om en bank mot sin vilja - tvingas att bevilja en kredit till ett byggnadsprojekt, staten ovillkorligen bör vara skyldig att ta ansvaret såväl för det aktuella projektet som för låntagarens tidigare engagemang. Bankföreningen m. fl. föreslår att i la- gen tas in ett förbehåll om att kredittagaren skall vara kreditvärdig en- ligt banklagens mening.

De invändningar som i nu nämnda avseende gjorts mot den före- slagna särskilda placeringsplikten är enligt min mening berättigade. Banklagen liksom lagarna för övriga bankinstitut stadgar att kredit får beviljas endast mot betryggande säkerhet" i fast eller lös egendom eller i form av borgen. Det förutsätts också att banken för varje utlåning gör en kreditprövning med beaktande av alla omständigheter av betydelse för bankens säkerhet, däribland givetvis kredittagarens soliditet och kre— ditvärdighet. Mot bakgrund av dessa förhållanden har banken att bedö- ma säkerhetsfrågoma och förlustriskema.

Den lämpligaste lösningen på problemet är enligt min mening, med tanke på de fall där ett bankinstitut anser sig inte kunna bevilja bygg- nadskredit för visst byggnadsprojekt med hänsyn till att låntagaren be- döms inte vara kreditvärdig, att den särskilda placeringsplikten skall gäl-

• Sida 178
•  Original

Prop. 1974: 168 178 la endast om kommunen åtar sig borgensansvar för sådan byggnadskre- dit. Det närmaste ansvaret för bostadsförsörjningen får nämligen anses åvila i första hand kommunerna. Kommunen svarar således för att bo- stadsbyggandet i kommunen anpassas bl. a. till behovet av och efterfrå- gan på bostäder. Vid sidan av bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnder- na är kommunerna i hög grad engagerade i planläggningen och lånevcrk— samheten för bostadsbyggandet. För kommunens låneförmedling och verksamhet som sammanhänger därmed finns inom varje kommun ett förmedlingsorgan, som kan vara kommunstyrelsen eller annat kommu- nalt organ. Förmedlingsorganet mottar bl. a. ansökningar om statliga bo— stadslån enligt bostadslånekungörelsen (1967: 552) och avger yttranden i sådana ärenden till länsbostadsnämnden. Kommunerna åtar sig ofta borgensansvar för byggnadskrediter beträffande byggnadsföretag som godkänts för statlig belåning enligt bostadslånekungörelsen. Enligt kun- görelsen (1962: 581) med vissa bestämmelser angående kommuns upp- tagande av lån, m.m. (ändrad senast 1974: 260) får kommun åta sig sådant borgensansvar utan att inhämta Kungl. Maj:ts medgivande. Mot denna bakgrund anser jag det vara naturligt att kommunerna på grund av sin mångsidiga befattning med bostadsbyggandet inom kommunen även engageras i den del av bostadsfinansieringen som avser särskild placeringsplikt för byggnadsprojekt inom kommunen. Detta bör som förut nämnts ske på så sätt att kommunerna ställer säkerhet i form av borgen för byggnadskrediter till sådana projekt inom kommunen som omfattas av särskild placeringsplikt. Även om det självfallet får anses vara naturligt att kommunerna åtar sig borgensansvar i så stor utsträck- ning som möjligt, kan kommunerna givetvis inte åläggas att äta sig sådant ansvar. I de fall, där kommunal borgen lämnas, måste denna också av naturliga skäl begränsas till det aktuella projektet och kan alltså inte utan kommunens uttryckliga åtagande avse låntagarens öv- riga totala engagemang.

Jag förordar att bestämmelserna om den särskilda placeringsplikten kompletteras med en föreskrift om kommunal bergen i enlighet med vad jag nu anfört.

6.8. Räntereglering

I ett föregående avsnitt har jag bl. a. framhållit att det är en nödvän— dig förutsättning för en effektiv ekonomisk politik, att det allmänna ge- nom sina penningpolitiska organ har möjlighet att påverka räntenivån och räntestrukturen. Detta kan som nämnts ske genom riksbankens dis- konto och dess marknadsoperationer, dvs. köp och försäljningar av vär— depapper. Bankernas räntesatser vid in- och utlåning är med vissa mar- ginaler anknutna till diskontot, dvs. den räntesats som riksbanken till-

• Sida 179
•  Original

Prop. 1974: 168 . 179

lämpar vid utlåning till bankerna. Erfarenheterna både i Sverige och ut- omlands visar emellertid att det i vissa situationer behövs andra kredit- politiska medel än de traditionella för att mera direkt kunna påverka förhållandena på ränteområdet. Räntcstrukturen på kapitalmarknaden kan, som jag tidigare berört, regleras genom emissionskontroll. En sådan kontroll kan förutom emissionernas volym även aVSe räntesatser och andra emissionsvillkor för nyemitterade obligationer. Det kreditpo- litiska medel som ger ett direkt inflytande över räntesatserna på kredit- marknaden är räntereglering. Bestämmelser härom infördes i vårt land första gången år 1951 genom en ränteregleringslag, som ersattes år 1962 av den alltjämt gällande lagen om räntereglering och emissions- kontroll. Enligt denna lag kan Kungl. Maj:t på framställning av riks- banksfullmäktige ge riksbanken befogenhet att utfärda föreskrift om anmälningsskyldighet samt om maximi- eller minimiräntor. Något för— ordnande enligt ränteregleringslagen har hittills inte utfärdats. Lagen har emellertid tjänat som bakgrund till de överenskommelser som träf- fats mellan riksbanken och kreditinrättningarna. F. n. gäller sedan år 1970 en överenskommelse mellan riksbanken och bankinstituten inne- hållande bl.a. vissa regler för bankernas räntesättning. Enligt över— enskommelsen skall denna räntesättning normalt följa förändringarna i riksbankens diskonto. Vidare skall riksbanken hållas informerad om alla av bankerna tillämpade räntesatser, och förändringar av dessa skall i förväg diskuteras med riksbanken.

Enligt utredningens förslag får förordnande om räntereglering utfär- das endast om synnerliga skäl föreligger. Även om räntereglering är att betrakta som ett extraordinärt instrument, anser utredningen att den är ett medel som bör stå till riksbankens förfogande vid sidan av andra åt- gärder för att påverka räntenivå och räntestruktur. Den speciella mark- nadssituationen i vårt land med ett fåtal storbanker och bankgrupper fordrar enligt utredningen en viss övervakning med möjligheter till in- grepp i fall av okontrollerade ränteglidningar.

Remissinstanserna delar allmänt utredningens uppfattning att bestäm- melser om räntereglering behövs även i framtiden. Riksbanksfullmäktige framhåller bl. a. att en kreditåtstramning kan medföra en tendens till höjda räntor som från allmänna synpunkter är oacceptabel. Bankerna har själva i vissa lägen uttryckt sitt behov av riksbankens stöd för att komma till rätta med räntesättningsproblem som uppstått genom kon- kurrensåtgärder mellan det fåtal banker och banksammanslutningar som agerar på kreditmarknaden. Kritisk mot förslaget i denna del är bankför- eningen, som pekar på att nuvarande lag om räntereglering aldrig be- hövt tillämpas och att riksbanken kan styra bankernas in- och utlånings- räntor genom diskontopolitiken, vid behov förstärkt med rekommenda- tioner m.m. till bankerna. Enligt bankföreningen har en räntereglering olyckliga verkningar bl.a. från kreditfördelningssynpunkt och stimule-

• Sida 180
•  Original

Prop. 1974: 168 180

rar uppkomsten av en grå marknad, som ligger helt utanför ränteregle- ringens kontrollområde.

För egen del anser jag i likhet med utredningen och en stor majoritet av remissinstansema att det även i framtiden kan behövas ett sådant kreditpolitiskt instrument som räntereglering med vars hjälp riksbanken kan påverka räntenivån och räntestrukturen vid sidan av andra traditio- nella åtgärder som t. ex. diskontopolitiken. Jag vill här bara i korthet erinra om vad som anfördes i prop. 1962: 143 med förslag till nuva- rande ränteregleringslag. I propositionen framhöll jag bl. a. att det kan vara stabiliseringspolitiskt önskvärt att vid en kraftig kreditåtstramning undvika en okontrollerad och av spekulativa inslag förstärkt räntesteg- ringsprocess. I en svag konjunktur kan det vara behövligt att utan en överdriven likviditetsökning och utan en inte önskvärd eftersläpning åstadkomma en låg, investeringsstimulerande räntenivå. Därtill kommer att det måste anses vara ett allmänt intresse att räntenivån på inlånings- sidan står i ett rimligt förhållande till avkastningen av bankernas till- gångar och att inlåningsräntornas struktur är överskådlig och inte miss- gynnar vissa grupper av sparare.

Jag vill nu liksom år 1962 betona att de räntereglerande ingreppen gi— vetvis bör handhas på ett sådant sätt att man undviker de skadliga verk- ningar som kan uppstå vid en räntenivå som på längre sikt är ur balans med marknadsläget. Bl. a. kan risken för en olämplig kreditfördelning bli framträdande, om räntorna på längre sikt hindras att anpassa sig till marknadsläget. En sådan'tillämpning av räntereglerande åtgärder bör därför avvisas. Det kan emellertid framhållas att prisbildningsmekanis- mcn på kreditmarknaden inte är sådan att det är möjligt att tala om ett alldeles bestämt jämviktsläge till vilket räntestrukturen anpassas, om den inte påverkas av räntereglerande ingrepp. Starka skäl talar för att den kreditfördelning som kan bli följden av en okontrollerad räntestegring i ett inflationsläge inte är samhällsekonomiskt lämplig.

Sammanfattningsvis vill jag alltså förorda att bestämmelser om ränte- reglering även i fortsättningen skall ingå i den kreditpolitiska lagstift- ningen. Redan existensen av sådana bestämmelser bör ge riksbanken större möjligheter att vid diskussionerna med kreditinrättningarna hävda de allmänna kreditpolitiska intressena. Liksom andra extraordinära medellbör räntereglering användas endast om synnerliga skäl före- ligger, dvs. i sådana särskilda situationer som förut antytts och där alltså direkta räntereglerande åtgärder anses oundgängligen nödvän- diga för att kunna genomföra en effektiv kreditpolitik. Därvid bör givetvis beaktas att räntereglerande ingrepp, som nyss berörts, bör an- vändas så att man undviker,de negativa effekter som uppstår vid en räntereglering under längre tid och vid en räntenivå som på längre sikt är ur balans med marknadsläget._Förordnande om räntereglering bör som utredningen föreslagit begränsas till viss tid, högst ett år. I första

• Sida 181
•  Original

Prop. 1974: 168 181

hand bör liksom hittills metoden med samråd och överenskommelser mellan riksbanken och kreditinrättningarna utnyttjas. .

I fråga om lagens omfattning föreslår utredningen att räntereglering skall kunna avse kreditinstitutens in- och utlåning samt vad gäller inlå- ning även annan som bedriver inlåning på räkning som allmänt används av bank. Ränteregleringen utvidgas alltså till att omfatta samtliga kreditinstitut. I jämförelse med tidigare lag betyder detta att även hypoteksinstituts och kreditaktiebolags räntesättning inkluderas. Att dessa institut inte ingick tidigare berodde på att deras utlåningsräntor med en snäv marginal bestämdes av deras upplåningskostnader. Utred- ningens allmänna princip är att lagstiftningen i detta avseende bör gälla alla institut vars verksamhet regleras i lag. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget i denna del. Även jag delar ut- redningens uppfattning i fråga om vilka institut som bör omfattas av ett förordnande om räntereglering. Det bör göras klart att all inlåning hos bank bör falla under bestämmelserna, även om den inte sker på van- lig bankräkning utan avser t.ex. inlåning på särskilda villkor, s.k. specialinlåning. Liksom tidigare bör bestämmelserna omfatta även sådan inlåningsrörelse som drivs av Kooperativa förbundet (KF) och HSB eller i liknande former.

Beträffande ränteregleringens konstruktion har utredningens förslag i stort sett lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Jag kan också i allt väsentligt tillstyrka förslaget i denna del. Ett förordnande av rege— ringen om räntereglering kan innebära att riksbanken får rätt att ge föreskrift om maximi- och minimivärden för inlåningsräntor och om maximivärden för utlåningsräntor. Föreskrift om maximiränta kan avse den genomsnittliga räntesats som tillämpas av ett kreditinstitut för utlå- ning eller visst slag av utlåning. Detta kan ofta vara den enda möjlighe- ten att effektivt påverka räntesättningen. Möjlighet bör finnas att fast- ställa maximiräntan i förhållande till läget vid en viss tidpunkt, t. ex. föreskriva att banks genomsnittligt tillämpade räntesats för viss utlåning inte får överstiga nivån vid en angiven tidpunkt. Ränteföreskrifterna bör, liksom hittills i praktiken varit fallet, differentieras för olika slag av in- eller utlåning.

För att riksbanken skall kunna följa ränteutvecklingen och i förväg vara underrättad om förändringar i räntesatserna föreskrivs i den nuva- rande ränteregleringslagen att Kungl. Maj:t kan förordna att riksbanken skall ha befogenhet att föreskriva anmälningsskyldighet beträffande räntesatser m.m. för de institut som omfattas av lagen. Bestämmelser härom, som kan ha betydelse också för tillämpningen av andra kredit— politiska medel, föreslås utgöra en särskild avdelning i den nya lagen och behandlas i närmast följande avsnitt.

• Sida 182
•  Original

Prop. 1974: 168 182

6.9. Övriga frågor

Enligt de nu gällande lagarna på det kreditpolitiska området kan de kreditinrättningar som omfattas av lagarna åläggas skyldighet att lämna vissa uppgifter till riksbanken. En sådan 11 p p gifts s k y 1 d i g h e t syftar till att garantera att riksbanken får alla de upplysningar från kreditinstituten som behövs för att riksbanken skall kunna bedöma be- hovet av visst kreditpolitiskt medel, t. ex. om ett förordnande om kas- sakvot behövs och hur i så fall kvoten bör fastställas och beräknas. Ut- redningen föreslår att i lagen ges regler om uppgiftsskyldighet, som in- nebär att kreditinstitut eller annan som kan omfattas av räntereglering skall vara skyldig att efter anmodan lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga i sammanhanget. Riksbanken föreslås också få befo- genhet att förelägga vite för ställföreträdare för berört institut, om upp- giftsskyldigheten inte iakttas. Vid remissbehandlingen har utredningens förslag allmänt godtagits. Erinringar har i stort sett framställts endast mot förslaget om rätt för riksbanken att ge vitesföreläggande. Detta för- slag avstyrks av kammarrätten, som ifrågasätter, om riksbanken skall få en befogenhet som ytterst sällan torde behöva utnyttjas.

För egen del kan jag i likhet med remissinstansema tillstyrka utred- ningens förslag om anmälningsskyldighet. Jag vill erinra om att förslaget innebär att anmälningsskyldighet föreligger, även om något förordnande enligt lagen inte är i kraft. Detta är en nyhet i förhållande till vad som f.n. är fallet enligt ränteregleringslagen men överensstämmer med vad som gäller enligt de övriga kreditpolitiska lagarna. Det är, som utred- ningen framhållit, angeläget att riksbanken kontinuerligt kan följa ränte- utvecklingen och i förväg vara underrättad om planerade ränteändringar. Tiden för anmälan av ränteändring bör i enlighet med utredningsför- slaget utsträckas. Jag förordar att tiden för sådan anmälan får bestämmas till senast femton dagar, mot f.n. åtta dagar, före ränteändring.

I fråga om förslaget att riksbanken skall kunna meddela vite 5 f ö - r e l ä g g a n d e, om uppgiftsskyldigheten försummas, vill jag erinra om att riksbanken hade sådan befogenhet enligt 1951 års ränteregle- ringslag. I 1962 års kreditpolitiska lagstiftning följdes den principen att vid överträdelse av meddelade föreskrifter eller annan försum- melse endast rent ekonomiska sanktioner skulle användas. Något behov av vitesföreläggande i fråga om uppgiftsskyldighet enligt den kreditpoli- tiska lagstiftningen ansågs inte föreligga, då några svårigheter att er- hålla uppgifter inte hade förelegat. I enlighet härmed upptogs i de ak- tuella lagarna inte några bestämmelser om vite. Såvitt kunnat utrönas har det hittills inte framkommit något behov av att kunna förelägga vite för att genomdriva att uppgiftsskyldigheten fullgörs. Kammarrätten an— ser för sin del att det kan ifrågasättas, om riksbanken skall få en sådan befogenhet som kan väntas bli utnyttjad ytterst sällan. Mot bakgrund av

• Sida 183
•  Original

Prop. 1974: 168 183

det anförda saknas även enligt min mening tillräckliga skäl att nu åter- införa befogenheten för riksbanken att förelägga vite. Om uppgiftsskyl- digheten i något fall inte skulle fullgöras efter anmodan från riksbanken, torde riksbanken genom hänvändelse till bankinspektionen eller mot- svarande tillsynsmyndighet kunna utverka att gällande författningar efterlevs och att föreskriven uppgiftsskyldighet fullgörs.

Utredningen tar upp frågan om s e k r e t e s s k y d d i samband med att kreditinstitut lämnar uppgifter till riksbanken. De upplysningar som kreditinstituten kan avkrävas kan avse dels instituten själva, dvs. deras allmänna rörelse och andra interna förhållanden, dels deras kunder. Vid behandlingen av 1962 års lagstiftning om likviditets- och kassakvot m. rn. anförde lagrådet att det borde övervägas att införa visst sekretess— skydd i fråga om uppgifter som kreditinrättningarna lämnar riksbanken, i vart fall i vad uppgifterna rör enskildas förhållanden. Med anledning härav gjordes år 1962 den ändringen i riksbankslagen att även ärenden som rör kunders förhållanden till annan kreditinrättning än riksbanken skall hållas hemliga av riksbanken. Överträdelser av dessa sekretessbe- stämmelser kan medföra ansvar för tjänstefel. I ränteregleringslagen finns en särskild sekretessbestämmelse, som stadgar att vad som inhäm- tas med stöd av lagens bestämmelser om anmälningsskyldighet och till- syn inte får yppas i vidare mån än som erfordras för att vinna det med bestämmelserna avsedda ändamålet. Utredningen föreslår ingen motsva- rande bestämmelse utan anser att behovet av sekretess är tillgodosett ge- nom att uppgifter, som avser enskildas förhållanden, skyddas genom andra bestämmelser i bl.a. riksbankslagen, banklagen och sekretessla— gen. Bankinspektionen och bankföreningen anser däremot att det behövs ett sekretesskydd även för uppgifter om sådana interna förhållanden, som kreditinstitut av konkurrens- eller andra skäl kan ha ett berättigat intresse av att hemlighålla.

Enligt min mening är den uppgiftsskyldighet som med stöd av den föreslagna lagen kan åläggas kreditinstituten m. fl. mycket vidsträckt ge- nom att den kan avse alla sådana uppgifter som riksbanken anser nöd- vändiga för att kunna bedöma, om kreditpolitiska medel behövs och hur ett förordnande härom skall tillämpas. Mot denna bakgrund anser jag i likhet med bankinspektionen och bankföreningen att ett sekretesskydd behövs inte bara för uppgifter som avser kunders förhållanden till riks- banken eller annan kreditinrättning — i vilket avseende sekretesskydd f.n. gäller enligt riksbankslagen — utan också beträffande sådana upp— gifter som avser kreditinstituts eller annan uppgiftsskyldigs affärs- eller driftförhållanden. Det sekretesskydd som enligt min uppfattning bör in- föras bör avse uppgifter av nu berört slag vare sig de dokumenterats i allmän handling eller inte. Skyddet bör dock efter mönster av 21 & sekretesslagen begränsas till fall, där ett offentliggörande kan medföra skada för uppgiftslämnaren. Lagtekniskt synes det lämpligast att hand-

• Sida 184
•  Original

Prop. 1974: 168 134

lingssekretess och tystnadsplikt införs genom en ändring i 35 & riks- bankslagen. Jag förordar alltså att denna lag ändras i enlighet med vad jag nu anfört. Någon särskild sekretessbestämmelse i den föreslagna nya lagen behövs därför inte. Jag anser det dock lämpligt att i denna lag görs en erinran om att sekretesskydd gäller för vissa uppgifter enligt riksbankslagen. Till frågan om sekretesskydd återkommer jag i spccial- motiveringen.

I likhet med vad som f. n. gäller enligt de kreditpolitiska lagarna skall enligt utredningens förslag vissa ekonomiska sanktioner kunna drabba den som överträder meddelad föreskrift. Sådana sanktioner kallas av ut- redningen s ä r s k i 1 d a a v g if t e r. Reglerna för hur de särskilda avgifterna skall påföras och grunderna för hur de skall beräknas föreslås bli desamma som f.n. Däremot föreslås vissa höjningar av taken för av- gifterna. I ett föregående avsnitt (3.4.9) har närmare redogjorts för ut- redningens förslag i dessa delar och jag hänvisar till denna redogörelse. Liksom f.n. skall enligt utredningens förslag riksbanken avgöra, om särskild avgift skall utgå eller ej. Om särskilda skäl föreligger, kan sär- skild avgift nedsättas eller helt efterges. Avgifterna skall liksom hittills tillfalla statsverket.

De av utredningen föreslagna bestämmelserna om särskilda avgifter har i huvudsak lämnats utan erinran av remissinstansema. Även jag kan i allt väsentligt ansluta mig till utredningens förslag. Liksom f.n. bör alltså enligt min mening den principen gälla att överträdelser av kredit- politiska föreskrifter bör medföra ekonomiska sanktioner men inte straff. Viss kritik har riktats mot att riksbanken, som meddelar före- skrifter enligt lagen, också får bestämma sanktionerna vid överträdelser av föreskrifterna. Kritik har också riktats mot utredningens förslag, vil- ket skall behandlas senare, att talan inte skall få föras mot riksbankens beslut. Jag kan i fråga om dessa spörsmål åberopa vad jag anförde i prop. 1962: 143 med förslag till ny ränteregleringslag. De skäl jag då an- förde är enligt min mening giltiga även såvitt gäller den nu berörda frå- gan. Det kan således framhållas att det redan av den föreslagna lagen framgår hur den särskilda avgiften skall beräknas. Det ankommer sedan på riksbanken att, i samband med att riksbanken meddelar viss före- skrift, inom den i lagen angivna ramen ange storleken av den särskilda avgift som kan utgå vid överträdelse av föreskriften. Sedan det konstate- rats hur stort överskridandet är har riksbanken endast att utföra en räk- neoperation. Riksbanken bör liksom f.n. kunna nedsätta eller helt ef- terge särskild avgift. Någon bestämmelse finns inte, som gör det möjligt att ta ut fastställd avgift av den som inte vill betala frivilligt —-— t. ex. på grund av annan uppfattning än riksbanken om avgiftsbeloppets beräk— ning. I sådant fall är riksbanken hänvisad att underställa saken domstol för avgörande. Domstolen prövar därvid självständigt om och i vad mån föreskrift enligt lagen blivit åsidosatt och hur avgiftsbeloppet skall be-

• Sida 185
•  Original

Prop. 1974: 168 185

räknas. Även domstolen har därvid möjlighet att tillämpa bestämmel- serna om nedsättning eller eftergift av särskild avgift. Med hänsyn till dessa förhållanden finns det enligt min mening inte några betänkligheter mot utredningens förslag i denna del. Jag förordar att i lagen tas in be- stämmelser av nu angivet innehåll.

I fråga om de särskilda avgifternas storlek anför bankföreningen att utredningens förslag innebär kraftiga höjningar ——- i vissa fall en fyr- dubbling —— i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande bered— skapslagstiftning. En sådan höjning av avgiftsnivån kan enligt bankför- eningens mening inte anses motiverad för att åstadkomma tillräcklig effektivitet. Bankföreningen påpekar i detta sammanhang att det er— farenhetsmässigt förekommer fall, i vilka det finns utrymme för olika meningar, huruvida viss typ av skuldebrev skall anses omfattad av emissionskontroll eller ej. Det bör därför skapas möjlighet att hos re- geringsrätten erhålla bindande förhandsbesked i detta avseende.

Utredningens förslag till höjningar av. taken för de särskilda avgif- terna har accepterats av de flesta remissinstansema. Även jag kan godta utredningens förslag på denna punkt. Som utredningen framhållit har de sanktioner som enligt gällande bestämmelser kan drabba den som bryter mot meddelad föreskrift i vissa fall varit otillräckliga för sitt syfte. De av bankföreningen berörda problemen beträffande omfattningen av en emissionskontroll bör enligt min mening lämpligen lösas genom kon- takter med riksbanken och i förekommande fall även med tillsynsmyn- digheten. Jag anser det därför f.n. onödigt att tillskapa en ordning, en- ligt vilken bindande förhandsbesked skulle kunna inhämtas i nu aktuellt avseende.

Några sanktioner i form av s t r a f f föreslås inte av utredningen vid överträdelse av meddelad föreskrift. Utredningens ståndpunkt i detta avseende överensstämmer med den vid 1962 års lagstiftning genomförda principen att vid överträdelser som nu är i fråga endast rent ekonomiska sanktioner bör komma till användning. Som jag tidigare framhållit bör också enligt min mening denna princip gälla. I ett avseende föreslås dock straff kunna följa enligt den föreslagna lagen, nämligen för det fall att någon lämnar oriktig uppgift till riksbanken i samband med att i la- gen stadgad uppgiftsskyldighet skall fullgöras. I sådant fall följer ingen ekonomisk sanktion enligt lagen. Jag biträder därför utredningens för— slag om att en straffbestämmelse bör finnas för sådant fall. Påföljden bör, som utredningen föreslagit, bestämmas till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Enligt utredningens förslag skall b e s v ä r s r ä tt mot riksbankens beslut enligt lagen inte finnas. Någon rätt att föra talan mot riksbankens beslut finns inte heller enligt de nu gällande kreditpolitiska lagarna. Ut- redningens förslag godtas av de flesta remissinstansema men kritiseras av bl. a. bankinspektionen och bankföreningen. Bankinspektionen anför

• Sida 186
•  Original

Prop. 1974: 168 186

bl. a. att det är föga realistiskt att räkna med att en rättsprövning hos domstol kommer till stånd genom att t. ex. en bank vägrar att betala straffavgift, varefter riksbanken får stämma banken till domstol med krav på avgiften. Enligt inspektionens mening är bankerna alltför be- roende av samarbetet med riksbanken för att vidta en så drastisk åtgärd. De statsrättsliga skäl som kan anföras mot en klagorätt är inte heller bä- rande. Riksbankens befogenheter enligt den föreslagna lagen är helt be- roende av Kungl. Maj:ts förordnande, och Kungl. Maj:t kan när som helst återkalla eller begränsa ett sådant förordnande. I linje härmed bör enligt inspektionens uppfattning ligga, att Kungl. Maj:t efter besvär kan ingripa i tillämpningen av ett förordnande. Inspektionen erinrar vidare om att Kungl. Maj:t i regeringsrätten har att efter besvär överpröva vissa av riksbanken fattade beslut, bl. a. i frågor om utlämnande av all- männa handlingar samt vissa statstjänstemannafrågor [lag (1970: 279) om besvär över beslut av riksdagens organ]. Bankinspektionen anser där- för att en besvärsrätt, framför allt i fråga om de särskilda avgifterna. bör införas i lagen och att talan mot riksbankens beslut bör prövas av Kungl. ' Maj:t i statsrådet eller i regeringsrätten. Bankföreningen anför i huvud- sak liknande synpunkter och föreslår att besvär över riksbankens beslut bör kunna föras i regeringsrätten, såvitt avser ärenden om särskilda av- gifter, och i andra fall hos Kungl. Maj:t i statsrådet.

Frågan om en allmän besvärsrätt över beslut av riksbanken i kredit- politiska frågor har, som förut nämnts, behandlats i samband med den kreditpolitiska lagstiftningen år 1962. I prop. 1962: 143 anförde jag bl. a. att av den föreslagna lagen framgick hur sanktionen för överträ- delse av meddelad föreskrift skulle beräknas och att riksbankens beslut om sådana sanktioner grundades på räkneoperationer. 1962 års lagstift- ning gcr inte heller möjlighet att ta ut sanktionsbelopp av den som inte frivilligt vill betala. Riksbanken är i sådant fall hänvisad till att under- ställa saken domstol för avgörande och domstolen prövar därvid själv- ständigt huruvida och i vad mån föreskrift enligt lagen blivit åsidosatt. Jag ansåg sålunda att någon besvärsrätt inte borde införas. 1962 års lagförslag remitterades till lagrådet, som lämnade mina uttalanden i denna fråga utan erinran. Riksdagen antog förslaget utan ändring i denna del. Jag vill också erinra om vad jag anförde i prop. 1974: 89 ang. ändringar i valutalagstiftningen (s. 63), där frågan om besvär över riksbankens beslut behandlades. Propositionen godtogs i detta avseende utan ändring av riksdagen (FiU 23, rskr 274). Bl.a. ansåg jag nöd- vändigt att _— i de avseenden som då var aktuella — riksbanken etable— rade tillfredsställande kontakt med regeringen. Under dessa förhållanden fann jag att ett underställningsförfarande till Kungl. Maj:t eller ett be— svärsinstitut med regeringen som sista instans inte var erforderligt. Mitt uttalande i sistnämnda fråga äger i princip giltighet även såvitt rör den

• Sida 187
•  Original

Prop. 1974: 168 187

nu föreslagna kreditpolitiska lagstiftningen. Med hänsyn till det anförda anser jag mig kunna godtaga utredningens förslag att talan inte får föras mot riksbankens beslut.

Någon bestämmelse om till s y 11 har inte tagits med i utredningens förslag. Utredningen motiverar detta med att kreditinstituten redan står under offentlig tillsyn enligt särskilda bestämmelser. Tillsynsmyndighet är försäkringsinspektionen för försäkringsbolagen och i övrigt bankin- spektionen. Bland tillsynsmyndighetens åligganden ingår att vaka över att instituten följer de bestämmelser som gäller för deras verksamhet. Det ligger enligt utredningens uppfattning också i sakens natur att riksban- ken, om den misstänker att meddelad föreskrift överträtts, kan påtala förhållandet för tillsynsmyndigheten och begära dess hjälp. Riksbanken kan också allmänt påkalla tillsynsmyndighets bistånd vid utformning av föreskrift enligt lagen och vid kontroll av dess efterlevnad.

Bankinspektionen tar upp nämnda fråga och föreslår i klarhetens in- tresse att den tillsyn som påkallas av den kreditpolitiska lagstiftningen eller av föreskrifter och rekommendationer, som riksbanken eljest utfär- dar, skall i överensstämmelse med hittillsvarande praxis primärt åvila riksbanken i dess egenskap av ansvarig myndighet för kreditpolitiken. Detta utesluter enligt bankinspektionen inte en på samråd mellan riks- banken och inspektionen grundad arbetsfördelning eller medverkan från inspektionens sida då så är praktiskt lämpligt.

Skall lagstiftningen fylla sitt syfte måste självfallet dess efterlevnad kunna kontrolleras. Det är därför nödvändigt med en effektiv tillsyn. Denna bör utövas dels av riksbanken, dels av de myndigheter som i andra sammanhang har att utöva tillsyn över de institut som berörs av lagstiftningen. Med hänsyn till riksbankens och tillsynsmyndigheternas funktion i sammanhanget är det självfallet av intresse att kompetenskon- flikter inte uppkommer, eftersom detta bl. a. skulle kunna leda till mins- kad effektivitet vid tillsynen. Enligt min uppfattning bör tillsynen därför kunna lösas så att riksbanken svarar för att efterlevnad sker av de rent kreditpolitiska funktionerna och av de av riksbanken utfärdade före- skrifterna. under det att de statliga tillsynsmyndighetema har att utöva tillsyn i de avseenden som rör allmän bank— resp. försäkringslagstift- ning. Skulle i något sammanhang oklarhet råda angående tillsynen bör frågan kunna lösas efter samråd mellan de berörda tillsynsorganen. Vad jag nu sagt stämmer också i allt väsentligt med nu rådande praxis. Med hänsyn till det anförda saknas enligt min mening anledning att i den nu föreslagna lagen ge särskilda föreskrifter om tillsyn.

Den nya lagen bör träda i kraft den 1 januari 1975. De f. n. gällande kreditpolitiska lagarna, som senast förlängts tills vidare, dock längst till utgången av juni 1975, bör samtidigt upphöra att gälla. Vissa över- gångsbestämmelser behandlas i spccialmotiveringen.

• Sida 188
•  Original

Prop. 1974: 168 188

Utredningen har lagt fram förslag till vissa ä n d r i n g a r i b a n k- la gs tif tnin ge n i fråga om värderingen av obligationer i bank— instituts balansräkning. F. n. gäller att värdet på obligationer —— i lik— het med vad som gäller för andra omsättningstillgångar —— inte får sät- tas högre än verkliga värdet, dvs. i förevarande fall marknadsvärdet. För sparbankerna gällde före år 1968 en särbestämmelse som innebar att svenska, fullgoda räntebärande obligationer fick bokföras till högst visst schematiskt beräknat värde (medeltalsvärde), grundat på medelrän- tan under de senaste tio åren på s. k. guldkantade obligationer, dvs. obli- gationer som utfärdats av staten, hypoteksbanken och stadshypotekskas- san. Vid en nedgång i obligationskurserna till följd av högre ränteläge kunde sparbankerna därmed anpassa Obligationernas bokvärde till det nya marknadsvärdet genom successiva nedskrivningar. På förslag av bankinspektionen togs särbestämmelsen bort i samband med den år 1969 genomförda samordningen av bankinstitutens rörelseregler. Änd- ringen motiverades med att anledning dåmera saknades att betrakta sparbankemas obligationsplaceringar på annat sätt än övriga bankinsti— tuts och att det inte längre fanns något större behov av en särbestäm- melse för sparbankerna (se prop. 1968: 143 s. 253 f). Övergångsvis fick sparbankerna dock rätt att tillämpa särbestämmelsen t.o.m. bokslutså- ret 1973.

Mot bakgrund av behovet av att bankinstituten engagerar sig på kapi- talmarknaden genom förvärv av långfristiga obligationer föreslår utred- ningen att för samtliga bankinstitutsgrupper införs en särbestämmelse av den karaktär som tidigare gällde för sparbankerna. Förslaget innebär att värderingen av bankernas innehav av fullgoda obligationer skall få grundas på medelräntan under de senaste tio åren på statsobligationer. Obligationernas medeltalsvärde skall fastställas av bankinspektionen.

Utredningens förslag har i allmänhet godtagits eller lämnats utan er- inran av remissinstansema. I skrivelse den 14 augusti 1974 till Kungl. Maj:t hemställer sparbanksföreningen att värderingsreglerna i spar- bankslagen snarast ändras i linje med vad utredningen föreslagit. så att de kan tillämpas redan i bokslutet för år 1974. Föreningen fram- håller bl.a. att Sparbankernas ökande obligationsinnehav i förening med de av räntehöjningen i april 1974 föranledda sänkta marknads- värdena medfört, att sparbankerna nu har ett betydande nedskrivnings- behov på sina obligationsportföljer. Vid ännu en räntehöjning med åt— följande ytterligare sänkning av marknadsvärdena skulle ett antal spar- banker komma i en mycket svår situation. Sparbankernas obligations- innehav är i huvudsak att betrakta som en långsiktig placering. Med hänsyn härtill och till den långsiktiga kursutvecklingen medför den nu- varande värderingsregeln enligt föreningen omotiverade påfrestningar på Sparbankernas nedskrivningsreserver och ekonomiska resultat.

• Sida 189
•  Original

Prop. 1974: 168 189

Även bankinspektionen tillstyrker utredningens förslag att bankinstitu- ten ges möjlighet att i fråga om värdering av obligationer successivt an- passa sig efter ändrade räntelägen. Enligt inspektionen bör den nya be- stämmelsen tillämpas endast på obligationer som är täckningsfria enligt kapitaltäckningsrcglerna i banklagarna, dvs. i huvudsak obligationer som utfärdats av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, hypo- teksbanken, stadshypotekskassan, skeppshypotekskassorna samt kredit- aktiebolag. Inspektionen anser vidare att den period för vilken medel- räntan skall beräknas bör kunna begränsas till fem år. Inspektionen föreslår att medelränteberäkningen beräknas inte enbart på obligationer, som utfärdats av staten. utan också på obligationer som utfärdats av hypoteksbanken och stadshypotekskassan. Fördelarna härmed anges vara att även bostadsobligationer får inverka på medeltalet och att inspek- tionens arbete skulle underlättas väsentligt, om det material, som an— vänts i fråga om sparbankerna, kunde utnyttjas vid de nya beräk- ningarna.

Endast två remissinstanser ställer sig avvisande till den föreslagna nya värderingsregeln. Bankföreningen anser att bankerna inte bör åläggas placeringar som är oförenliga med deras verksamhetsinriktning och att det är ekonomiskt osunt att i stället lösa problemen på det av utred- ningen föreslagna sättet. Kammarrätten i Stockholm framhåller i sin kritik av den föreslagna bestämmelsen bl. a. att bestämmelsen blir gäl- lande oberoende av om något kreditpolitiskt medel tillämpas eller inte.

För egen del vill jag anföra följande. Av vad jag anfört i ett föregåen— de avsnitt framgår att bankinstitutens medverkan på kapitalmarknaden är nödvändig i första hand för att tillgodose bostadsbyggandets behov av långfristiga krediter. Detta kan ske genom överenskommelser med bank- instituten eller genom förordnande om placeringsplikt. Senast i maj 1974 träffades mellan delegationen för bostadsfinansiering och riksbanken samt företrädare för bankinstituten en uppgörelse innebärande att ban- kerna åtagit sig att under år 1974 bidra med ca 4 000 milj. kr. för finan- siering av färdiga fastigheter, främst genom förvärv av bostadsobligatio- ner. Såvitt nu kan bedömas kommer sådana insatser även i fortsätt- ningen att krävas från bankinstituten för att tillgången på långfristiga bostadslån skall kunna tryggas. De krav som från samhällets sida ställs på bankernas engagemang på kapitalmarknaden kan emellertid, som ut- redningen framhållit och som närmare belysts av sparbanksföreningen i dess skrivelse, vid fallande obligationskurser leda till betydande på- frestningar för bankernas redovisade resultat. Mot denna bakgrund finner jag det rimligt att bankerna ges möjlighet till successiva ned- skrivningar av obligationsinnehavet enligt den av utredningen före- slagna metoden. Jag förordar därför att en särskild värderingsregcl för obligationer införs i de tre banklagarna. Enligt min mening bör regeln, i överensstämmelse med utredningens förslag, kunna tillämpas på alla

• Sida 190
•  Original

Prop. 1974: 168 ' 190

fullgoda obligationer som innehas av bankerna. Jag biträder inspektio- nens förslag att medelränteberäkningen bör grundas på obligationer som utfärdats av staten, hypoteksbanken och stadshypotekskassan. Medel- ränteperioden bör i enlighet med utredningens förslag och i likhet med vad som hittills tillämpats beträffande sparbankerna avse de senaste tio aren.

7. Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har inom finansdepartementet upprättats förslag till 1. lag om kreditpolitiska medel, 2. lag om ändring i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank,

..

3. lag om ändring i lagen (1937: 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,

4. lag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse,

5. lag om ändring i lagen (1955: 416) om sparbanker,

6. lag om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen. Jag har samrått med chefen för justitiedepartementet i fråga om lag- förslaget under 3.

Förslagen torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 2.

Rörande de enskilda bestämmelserna i lagförslagen vill jag ytterligare anföra följande.

8.1. Förslaget till lag om kreditpolitiska medel

Inledande bestämmelser ] 5 I paragrafen, som svarar mot del av bestämmelserna i 2 & i utred— ningens förslag, anges vad som är kreditpolitiska medel enligt lagen. Likviditetskrav och kassakrav svarar mot likviditetskvot resp. kassa- kvot enligt likviditets- och kassakvotslagen. Emissionskontroll och rän- tereglering svarar mot de instrument som nu behandlas i ränteregle- ringslagen. Allmän placeringsplikt har sin motsvarighet i placeringskvot i den gällande placeringskvotslagen under det att särskild placeringsplikt används som beteckning på det nya instrument som skall kunna använ- das för att tillgodose behovet av byggnadskrediter. Utlåningsreglering är också ett nytt medel i den kreditpolitiska lagstiftningen.

23. De kreditpolitiska medlen riktar sig mot kreditinstitut av skilda slag. lnstituten kan indelas i olika grupper, allt efter de medel som kan

komma "till användning. I paragrafen, som svarar mot del av bestäm—

• Sida 191
•  Original

Prop. 1974: 168 191

melserna i 2 g i utredningens förslag, definieras de tre begrepp som i departementsförslaget används som beteckning på olika grupper av kre- ditinstitut. En grupp utgörs av bankinstitut, som i detta sammanhang omfattar bankaktiebolagen, dvs. affärsbankerna, samt sparbankerna och centralkassorna för jordbrukskredit. I detta sammanhang kan nämnas att enligt bankföreningens mening kreditpolitiskt medel som kan tilläm- pas på bankinstitut också borde kunna avse Sveriges investeringsbank aktiebolag, eftersom dess verksamhet i väsentliga hänseenden kan anses likartad med affärsbankernas verksamhet. Jag har emellertid inte funnit skäl att för investeringsbanken föreslå andra regler än dem som avses gälla för kreditaktiebolag i allmänhet.

Med begreppet försäkringsinstitut avses allmänna pensionsfonden och försäkringsföretag med svensk koncession. Vad gäller allmänna pen- sionsfonden kommer de kreditpolitiska medel som tillämpas på detta in- stitut — med hänsyn till de särskilda placeringsbestämmelser som gäller för fjärde fondstyrelsen enligt 11 & reglementet (1959: 293, ändrad senast 1973: 503) angående allmänna pensionsfondens förvaltning — att i praktiken avse enbart de delfonder som förvaltas av första—tredje fondstyrelserna. Försäkringsföretag avser såväl försäkringsbolag som ly- der under lagen (1948: 433) om försäkringsrörelse som företag, på vilka lagen (1950: 272) om rätt för utländsk försäkringsanstalt att driva försäk- ringsrörelse är tillämplig. Med hänsyn till understödsföreningarnas be- gränsade betydelse i sammanhanget har jag inte funnit skäl biträda ett av Svenska försäkringsbolags riksförbund framfört förslag att den kre- ditpolitiska lagstiftningens tillämpningsområde bör utvidgas till att om— fatta också sådana föreningar.

Begreppet kreditinstitut inbegriper dels bank- och försäkringsinstitut, dels jordbrukskassa, kreditaktiebolag, lands- och stadshypoteksinstitutio- nerna — dvs. Sveriges allmänna hypoteksbank jämte landshypoteksföre- ningar resp. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa jämte stadshypo-

teksföreningar — samt Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfar- tens sekundärlånekassa.

3 5

Denna paragraf svarar mot 1 & första stycket i de tre gällande kredit- politiska lagarna och 1 5 och 3 & andra stycket i utredningens förslag.

I f ö r s t a s t y c k e t anges lagens karaktär av fullmaktslag. För- ordnande om kreditpolitiskt medel meddelas av regeringen efter fram- ställning av fullmäktige i riksbanken. En allmän förutsättning för ett för- ordnande enligt lagen är att behov av det måste föreligga för att de mål som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet skall kunna uppnås. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1) framhållit att medlen likviditets- och kassakrav samt emissionskontroll är att anse som normala inslag i kreditpolitiken. Allmän och särskild placerings-

• Sida 192
•  Original

Prop. 1974: 168 192

plikt samt utlåningsreglering och räntereglering är däremot medel som bör få tillgripas endast när andra lösningar inte kan användas. Den extraordinära naturen hos dessa instrument har i departementsförslaget kommit till uttryck genom att i andra stycket angetts att för- ordnande .får meddelas endast om synnerliga skäl föreligger.

45

Denna paragraf svarar mot 1 & andra stycket såväl i likviditets- och kassakvotslagen samt placeringskvotslagen som i utredningsförslaget.

Av vad jag anfört i den allmänna motiveringen framgår att den nya lagen i princip innehåller endast ramar och riktlinjer för tillämpningen av de olika kreditpolitiska medlen under det att det skall ankomma på riksbanken att efter meddelat förordnande utforma de detaljbestämmel- ser som skall gälla. 1 överensstämmelse härmed anges i paragrafen att riksbanken utfärdar behövliga föreskrifter i fråga om användningen av kreditpolitiskt medel. I anslutning till regleringen av varje kreditpoli- tiskt medel har angetts de viktigare villkor som riksbanken skall ange i föreskrifterna. Riksbanken kan självfallet ange ytterligare villkor som kan vara erforderliga.

21%

Denna paragraf, som överensstämmer med 13 15, andra stycket i utred- ningens förslag, ersätter de mera detaljerade bestämmelserna om priori— terade placeringar och deras beräknande som finns i 4 och 5 55 place- ringskvotslagen.

I enlighet med vad jag förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.6) har avgränsningen av de prioriterade placeringarna inte specifice-

• Sida 199
•  Original

Prop. 1974: 168 199

rats i lagtexten. Som framgår av förevarande paragraf har riksbanken att ange vilka placeringar som skall anses som prioriterade och hur un- derlaget för beräkningen av placeringsplikten skall bestämmas. Detta skall ske inom ramen för det mål som anges i 19 &, dvs. att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostadsbyggandet. Av- gränsningen av de prioriterade placeringarna har delvis behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.6). Utöver vad jag där anfört kan bl.a. framhållas att försäkringsbolagen och sparbankerna anser det önskvärt att som prioriterade placeringar även kan räknas vissa direkta bostadslån. Detta bör normalt vara möjligt i den mån de representerar en utlåning av samma typ som den som finansieras genom bostadsobli- gationer. Den gällande överenskommelsen mellan försäkringsbolagen och riksbanken tillåter t. ex. att som prioriterade placeringar räknas lån av samma typ som dem i vilka de obligationsfinansierande instituten placerar den dominerande delen av sina medel. Detta bör kunna tjäna som ett mönster även i framtiden. Försäkringsbolagen har också pekat på vissa problem, om kassatillgångar ej räknas som prioriterade. I detta fall ger överenskommelsen en lösning genom att kassa- och banktill- godohavanden utesluts i såväl täljaren som nämnaren vid beräkning av placeringskvot. Detta bör kunna tillämpas under förutsättning att kassa- tillgångarna hålls som en verklig transaktionskassa och ej som ett al- ternativ till andra placeringar.

Riksbanken har liksom hittills att fastställa värderingsgrunderna för beräkning av placeringsplikten. Detta ligger i sakens natur, och någon särskild bestämmelse i denna del har inte ansetts erforderlig.

Särskild placeringsplikt 22—24 %%

I dessa paragrafer behandlas särskild placeringsplikt, som saknar mot- svarighet i nuvarande lagstiftning. 22 och 23 55 motsvarar 14 å i ut— redningens förslag.

Särskild placeringsplikt är liksom allmän placeringsplikt ctt extraordi- närt kreditpolitiskt medel och förordnande härom får enligt 3 5 andra stycket meddelas endast om synnerliga skäl föreligger. Förordnande kan enligt 22 5 meddelas för att tillgodose behovet av byggnadskrediter, dvs. krediter under byggnadstiden i avvaktan på att de slutliga lånen för byggnadsprojektet i fråga är tillgängliga.

Enligt 23 & avses med särskild placeringsplikt skyldighet för bank- institut att lämna byggnadskredit för särskilt angivet byggnadsföretag. En förutsättning är att det för byggnadsprojektet i fråga utgår eller kommer att utgå statligt bostadslån, dvs. f.n. lån enligt bostadslåne- kungörelsen (1967: 552, ändrad senast 1974: 253). Att statligt bostadslån kommer att utgå kan inhämtas genom beslut av länsbostadsnämnden

• Sida 200
•  Original

Prop. 1974: 168 200

enligt 41 å och, i fråga om småhus som skall bebos av sökanden, 44 & bostadslånekungörelsen. En annan förutsättning för att särskild place- ringsplikt skall föreligga enligt lagen är att det finns kommunal borgen för det angivna byggnadsprojektet. Vissa frågor i samband härmed har närmare behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.7).

Av 24 & framgår att riksbanken skall ange hur fördelningen av bygg- nadskrediterna till olika byggnadsprojekt skall göras mellan skilda bank- institut. Som jag framhållit i den allmänna motiveringen bör detta så långt möjligt ske i samråd med bankerna och deras organisationer.

Räntereglering 25 &

I paragrafen anges vilka som kan omfattas av förordnande om ränte- reglering. Paragrafen har viss motsvarighet i 4 och 5 && första styckena första punkterna ränteregleringslagen och överensstämmer med 16 5 i utredningsförslaget.

Tillämpningsområdet för räntereglering har utvidgats något jämfört med vad som gäller enligt ränteregleringslagen. Förordnande om ränte- reglering kan enligt den nya lagen avse samtliga kreditinstitut och, såvitt gäller inlåning, även annan som bedriver inlåning på räkning som bank allmänt begagnar. I förhållande till vad som f.n. gäller kan således även hypoteksinstitut och kreditaktiebolag omfattas av räntereglering. Skälen för denna utvidgning har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.8). Genom formuleringen görs det klart att all inlåning hos bank faller under bestämmelsen, även om den inte sker på vanlig bank- räkning, utan t. ex. genom inlåning på särskilda villkor, s.k. specialin- låning. Med uttrycket ”inlåning på räkning som bank allmänneligen be- gagnar" avses liksom hittills den inlåningsrörelse som drivs av KF och HSB eller i liknande former.

Förordnande om räntereglering får enligt 3 5 andra stycket meddelas endast om synnerliga skäl föreligger och skall enligt 5 & andra stycket begränsas till viss tid, högst ett år.

265

Paragrafen innehåller bestämmelser om vad räntereglering innebär och vad som omfattas av begreppet ränta enligt lagen. Motsvarande be- stämmelser finns i 2 och 3 55 samt 5 5 första stycket första punkten rän- teregleringslagen och i 17 % utredningens förslag.

Enligt f ö r s t a s t y c k e t kan liksom hittills vid inlåning fastställas såväl maximiränta som minimiränta och vid utlåning enbart maximi- ränta. Till följd av att många skilda räntesatser tillämpas på olika slag av utlåning kan en räntereglering för bankernas utlåning bli svår att till- lämpa på ett praktiskt sätt. Vid utlåning beror räntans storlek bl.a. på

• Sida 201
•  Original

Prop. 1974: 168 ”01

&-

arten av lämnad säkerhet. Även för samma slags säkerhet kan olika rän- tesatser tillämpas. Inom ramen för 26 & finns möjligheter för riksbanken att utforma föreskrift om räntereglering så, att av bank redovisad ge- nomsnittlig räntesats för visst slag av utlåning inte får ligga högre än vad riksbanken bestämmer. Denna maximiränta kan bestämmas i för- hållande till ränteläget vid en tidigare tidpunkt.

Med ränta likställs enligt a n d r a s t y c k e t varje annan gottgö- relse som utgör ersättning vid lån av pengar. Härmed avses aviserings- kostnader, porto och kreditavgifter som numera regelbundet brukar de- biteras låntagaren. Med anledning av påpekande från hypoteksbanken vill jag framhålla att med ränta enligt den föreslagna lagen inte bör lik- ställas sådana förvaltnings— och fondbidrag som bl. a. hypoteksförening- arnas medlemmar har att erlägga till föreningen.

Enligt tr c d j e sty c k et skall räntereglering inte gälla i fråga om ränta som fastställts i särskild ordning eller som beräknas enligt sär— skilda bestämmelser. Liksom hittills skall alltså bl. a. ränta som bestäms genom lag eller av regeringen lämnas utanför ränteregleringslagen, t. ex. vissa lån med statlig garanti.

275

Denna paragraf överensstämmer med 5 5 första stycket andra punk- ten ränteregleringslagen och 18 5 första punkten i utredningens förslag. Bestämmelsen innebär att riksbankens föreskrifter om maximi- eller mi- nimiränta vid räntereglering kan differentieras för olika slag av in- eller utlåning. Så har också i praktiken skett vid de överenskommelser om räntesättningen som träffats mellan riksbanken och kreditinrättningarna.

Uppgiftsskyldighet

285

I denna paragraf regleras den uppgiftsskyldighet som kan åläggas kre- ditinstitut eller annan som kan omfattas av förordnande enligt 25 &, dvs. den som kan bli föremål för räntereglering. Motsvarande bestämmel- ser finns i 9 % första stycket likviditets- och kassakvotslagen, 7 & första stycket placeringskvotslagen, 4 & ränteregleringSIagen och 19 5 i utred- ningens förslag.

Bestämmelserna i förevarande paragraf är utformade så att de kan tillämpas utan att övriga stadganden i lagen utnyttjas. Riksbanken behö- ver alltså inte, när något förordnande enligt lagen inte är i kraft, in- hämta regeringens tillstånd för att anmoda kreditinstituten att lämna upplysningar till riksbanken. Detta innebär i fråga om uppgiftsskyldig- het om ränta en nyhet i förhållande till vad som f. n. gäller.

Enligt f ö r s t a s t y c k et föreligger skyldighet för kreditinstitut el- ler annan som kan omfattas av förordnande enligt 25 &, dvs. förord-

• Sida 202
•  Original

Prop. 1974: 168 202

nande om räntereglering, att efter anmodan av riksbanken lämna de upp- gifter som riksbanken anser nödvändiga. Syftet med uppgiftslämnandet är att riksbanken skall kunna bedöma, om kreditpolitiskt medel behöver användas eller hur ett förordnande skall tillämpas, t. ex. hur kvoten vid likviditets- eller kassakrav skall fastställas och beräknas. Uppgiftsskyl- digheten avser alla sådana uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för detta ändamål. Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 6.9) har någon befogenhet för riksbanken att förelägga vite i fall av försummad uppgiftsskyldighet inte upptagits i lagen.

Uppgiftsskyldighet kan liksom hittills enligt ränteregleringslagen avse bl. a. räntesatser och övriga villkor, som tillämpas vid in— eller utlåning, samt ränteändringar. Beträffande uppgift om ränteändring innehåller a n d r a sty c k et den nyheten att den tid inom vilken anmälan om ränteändring senast skall lämnas kan bestämmas av riksbanken till fem- ton dagar mot f. n. åtta dagar före ränteändring.

Frågan om sekretesskydd har behandlats i den allmänna motive- ringen (avsnitt 6.9). Det sekretesskydd som har ansetts erforderligt i fråga om sådana uppgifter som kan infordras av riksbanken enligt förevarande paragraf tillgodoses genom de föreslagna ändringarna i 35 & riksbankslagen och 31 & sekretesslagen samt genom 36 & först- nämnda lag. 1 tr e dj e sty c k et har därför endast upptagits en erinran om bestämmelserna i detta hänseende i riksbankslagen. Beträf- fande omfattningen av sekretesskyddet återkommer jag i ett följande avsnitt (8.2). En allmän översyn av sekretessreglerna pågår f.n. De nu föreslagna ändringarna kan därför komma att ses över i samband med en reform på sekretesslagstiftningens område.

Särskild avgift 29 å .

Paragrafen, som motsvarar 21 å i utredningsförslaget, innehåller de allmänna bestämmelserna om den sanktion som i form av särskild avgift kan följa enligt den nya lagen vid underlåtenhet att fullgöra av riksban- ken föreskriven skyldighet i fråga om kreditpolitiskt medel. Regler om motsvarande ekonomiska sanktioner finns i 10 & likviditets- och kassa- kvotslagen, 8 & placeringskvotslagen samt 8 och 9 && räntereglerings- lagen. .

Enligt f ö r st a sty c k et skall särskild avgift erläggas av kredit- institut eller annan, som inte fullgör skyldighet som föreskrivits med stöd av förordnande enligt lagen, dvs. förordnande om kreditpolitiskt medel. Vad underlåtenheten består i framgår av 30 5. Det kan t.ex. vara fråga om underlåtenhet att iaktta föreskrivet likviditets- eller kassakrav eller överskridande av maximibelopp vid utlåningsreglering. [ fråga om emissionskontroll bör liksom f.n. gälla att det är utgivaren

• Sida 203
•  Original

Prop. 1974: 168 203

av skuldebrevet, dvs. låntagaren och inte emissionsbanken, som är skyl- dig att erlägga särskild avgift, om tillstånd av riksbanken inte inhäm- tats. En annan sak är att emissionsbanken i sådant fall kan bli ersätt- ningsskyldig gentemot låntagaren. Av bestämmelsen framgår indirekt att särskild avgift inte skall utgå vid underlåtenhet att fullgöra upp— giftsskyldighet enligt 28 &, eftersom uppgiftsskyldigheten gäller direkt enligt lagen och alltså inte föreskrivs med stöd av förordnande om kreditpolitiskt medel.

Enligt a n d r a s t y c k e t prövar riksbanken fråga om särskild av— gift. Riksbanken har alltså att avgöra, om det föreligger sådan underlå- tenhet som bör medföra att särskild avgift skall utgå, och att bestämma hur stor avgift som skall erläggas.

Särskild avgift tillfaller statsverket. I detta sammanhang vill jag med anledning av påpekande under remissbehandlingen uttala att denna särskilda avgift inte är att betrakta som sådan avgift som avses i 29 ä 1 mom. kommunalskattelagen (1928: 370). Avgiften skall alltså inte utgöra vid taxering avdragsgill kostnad. Någon uttrycklig bestämmelse härom anser jag inte erforderlig.

30 %

I paragrafen anges hur särskild avgift skall beräknas i olika fall. Mot- svarande bestämmelser i tillämpliga delar finns i 10 5 likviditets- och kassakvotslagen, 8 & placeringskvotslagen samt 8 och 9 55 ränteregle- ringslagen. I utredningens förslag har motsvarande bestämmelser uppta- gits i 22—27 åå.

Grunderna för beräkningen av den särskilda avgiften är desamma som hittills gällt i motsvarande fall. Som framgår av den allmänna mo- tiveringen (avsnitt 6.9) innebär de nya reglerna emellertid att avgiftsni- vån höjts jämfört med tidigare. Vid åsidosättande av föreskrift i fråga om likviditets- och kassakrav skall avgiften liksom hittills svara mot ränta på underskottet för viss beräkningsperiod. Räntesatsens maximala storlek har ändrats, i fråga om likviditetskrav från högst 4 % för år till högst 3 % över riksbankens diskonto för år räknat och i fråga om kassakrav från högst tre procentenheter över riksbankens diskonto till högst två gånger diskontot. Den särskilda avgiften vid åsidosättande av föreskrift i fråga om utlåningsreglering skall beräknas på den del av bankinstituts kreditgivning som går utöver fastställt lånetak. Avgiften skall utgå efter en räntesats av högst 3 % över riksbankens diskonto för år räknat. I fråga om emissionskontroll har nuvarande avgift om 1/2 % av hela lånesumman för varje år av den för lånet bestämda längsta löptiden höjts till högst 2 %.

Den särskilda avgiftens räntesats vid allmän placeringsplikt får utgöra högst 3 % över riksbankens diskonto för år räknat mot f.n. högst 2 % för år. Beräkningsunderlaget utgörs av ett belopp motsvarande den

• Sida 204
•  Original

Prop. 1974: 168 204

del av ålagd placeringsplikt som inte uppfyllts. Med hänsyn till den allmänna placeringspliktens konstruktion är det inte alltid tillräckligt att låta den särskilda avgiften beräknas endast som ränta på underskottet un- der senaste beräkningsperiod. Alternativt bör därför beräkningen kunna avse underskottet räknat från början av den period för vilken place— ringsplikten först infördes. Det blir då fråga om en sammanläggning av under- och överskott under hela tiden från denna tidpunkt. Som bank- föreningen påpekat bör alltså riksbanken liksom f.n. kunna göra en ut— jämning mellan överskott och underskott under denna tid vid avgiftsbe— räkningen. Sådan sammanläggning eller utjämning kan givetvis genom- föras även om beräkningsreglerna och kravets storlek ändrats.

Vid åsidosättande av särskild placeringsplikt får riksbanken ta ut en särskild avgift om högst 5 % av ett belopp motsvarande den del av ålagd placeringsplikt som inte uppfyllts. I fråga om räntereglering är den särskilda avgiftens maximum detsamma som enligt räntereglerings- lagen, dvs. två gånger det belopp, med vilket räntan avvikit från den fastställda räntan.

31 &

Paragrafen överensstämmer med 28 å i utredningens förslag. Motsva- rande bestämmelse om nedsättning eller eftergift av särskild avgift finns i 10 & fjärde stycket likviditets- och kassakvotslagen, 8 & fjärde stycket placeringskvotslagen samt 8 & tredje stycket och 9 5 andra stycket ränte- regleringslagen.

Enligt förevarande paragraf får särskild avgift nedsättas eller efterges, om särskilda skäl föreligger. Det tillkommer riksbanken att bestämma om nedsättning eller eftergift av sådan avgift. Paragrafens ordalydelse medger även att domstol nedsätter eller efterger skyldighet att utge särskild avgift, nämligen i det fall att domstolen har att pröva frågan om sanktion vid vägran att betala fastställd avgift. Se härom prop. 19621143 s. 33 och 35.

Straff m. m. 32 &

Paragrafen, som i huvudsak överensstämmer med 29 å i utrednings- förslaget, saknar motsvarighet i gällande lagstiftning. Den innehåller be— stämmelse om påföljd i vissa fall när oriktig uppgift lämnas till riks- banken i samband med fullgörande av uppgiftsskyldighet enligt 28 & förs- ta stycket. Förutsättning för ansvar är bl. a. att den oriktiga uppgiften lämnats uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och att gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken. Påföljden är böter. I ringa fall skall ansvar inte komma i fråga.

• Sida 205
•  Original

Prop. 1974: 168 _ 205

335

Enligt denna paragraf, som överensstämmer med 30 å i utredningens förslag, får talan inte föras mot riksbankens beslut enligt lagen. Motsva- rande bestämmelser finns i 11 & likviditets- och kassakvotslagen, 9 & placeringskvotslagen och 11 & ränteregleringslagen. Frågan om besvärs- rätt har närmare behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.9).

Övergångsbestänvnelser

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1975 och då ersätta nuvarande kreditpolitiska lagar, vilka förlängts fr. o. m. den 1 juli 1974 tills vidare, dock längst till utgången av juni 1975. De upphävda lagarna skall dock gälla i fråga om förhållande, som hänför sig till tiden före den nya lagens ikraftträdande. Den nya lagen bör, som utredningen föreslagit, gälla redan före ikraftträdandet med avseende på åtgärder, som behövs för tillämpningen därefter. Detta innebär bl.a. att riks- banken har möjlighet att redan före ikraftträdandet utverka regeringens förordnande om kreditpolitiskt medel, t. ex. i stället för de förordnan- den om likviditets- och kassakvoter som f.n. gäller. Sådant nytt för- ordnande kan dock givetvis inte gälla förrän fr. om den nya lagens ikraftträdande.

8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen för Sveriges riksbank

I enlighet med vad som anförts i den allmänna motiveringen (av- snitt 6.9) om handlingssekretess och tystnadsplikt har i ett nytt andra stycke till 35 & tagits upp en bestämmelse som innebär att, utöver vad som följer av paragrafens första stycke, ärende enligt den föreslagna lagen om kreditpolitiska medel skall hållas hemligt, såvitt avser upp- gifter om kreditinstituts eller annan uppgiftsskyldigs affärs- eller drift- förhållanden. Sådant ärende får dock hemlighållas endast i den mån uppgifternas offentliggörande kan vara till skada för den uppgiftsskyl- dige. Genom hänvisningen till paragrafens första stycke har markerats att ärende enligt den föreslagna lagen om kreditpolitiska medel kan vara av den arten att det skall hållas hemligt på någon av de grunder som nämns där. Vissa följdändringar har vidtagits i paragrafens tredje stycke (nuvarande andra stycket).

Den valda lösningen innebär att ett ärende av förevarande slag kan komma att bedömas som endast delvis hemligt. För att endast hand- lingar, som ingår i sådan del av ärende som skall hållas hemligt, skall komma att undandras allmän insyn har en följdändring vidtagits i 31 & sekretesslagen.

• Sida 206
•  Original

Prop. 1974: 168 206

8.3 Förslaget till lag om ändring i lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar

Enligt 31 & sekretesslagen får handlingar i ärenden, om vilkas hem— lighållande stadgas i riksbankslagen, inte lämnas ut utan särskilt till- stånd. Av skäl som har nämnts i det föregående (avsnitt 8.2) har para- grafen ändrats så att sekretesskyddet avser handlingar i ärende eller del av ärende, om vars hemlighållande stadgas i riksbankslagen.

8.4 Förslagen till lag om ändring i lagen om bankrörelse, lag om änd- ring i lagen om sparbanker och lag om ändring i lagen om jordbrukskas- serörelsen

I 91 & banklagen, 48 & sparbankslagen och 44 & jordbrukskasselagen ges regler om resp. bankinstituts balansräkning. Genom de nu före- slagna tilläggen i nämnda lagrum får bankinstitut möjlighet att i fråga om räntebärande obligationer avvika från den annars gällande regeln att omsättningstillgångar inte får tas upp till högre värde än verkliga värdet, vilket för obligationer är liktydigt med marknadsvärdet. De obligationer som genom hänvisningen till 57 & banklagen, 26 & spar- bankslagen resp. 34 % jordbrukskasselagen omfattas av den nya värde- ringsregeln är dels obligationer som utfärdats av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, allmän kassa eller inrättning vars regle- mente fastställts av Kungl. Maj:t, eller kreditaktiebolag, dels andra full- goda obligationer. Begreppet allmän kassa eller inrättning med av Kungl. Maj:t fastställt reglemente avser i huvudsak hypoteksbanken, stadshypotekskassan, bostadskreditkassan, skeppshypotekskassan och skeppsfartens sekundärlånekassa. Gruppen andra fullgoda obligationer avser bl. a. industriobligationcr och kraftbolagsobligationer. För att en obligation skall anses vara fullgod krävs att den är belåningsbar i riks- banken. Härför krävs. enligt riksbankens praxis normalt, att obligatio- nen offentligen utbjudits av svensk bank och noteras vid Stockholms fondbörs. Även utländska obligationer betraktas som fullgoda om de angivna villkoren är uppfyllda, vilket dock endast undantagsvis torde vara fallet. Den föreslagna bestämmelsen och motiven för dess infö— rande har behandlats i avsnitt 6.9. Jag skall här tillägga endast följande.

Enligt förslaget skall det värde, medeltalsvärdet, till vilket obligatio- nerna får bokföras, bestämmas schematiskt och grundas på medelräntan under de senaste tio åren på statsobligationer och obligationer utfärdade av stadshypotekskassan och hypoteksbanken. Det ankommer på bank- inspektionen att med lämpliga intervaller — t. ex. en gång i kvartalet —— fastställa medeltalsvärdet. Det ligger i sakens natur att bankinspek- tionen på lämpligt sätt underrättar bankinstituten om detta värde.

Den föreslagna särskilda värderingsregeln för obligationer svarar mot

• Sida 207
•  Original

Prop. 1974: 168 207

vad som gällde för sparbankerna före 1968 års reform av banklagstift- ningen. Denna värderingsregel kompletterades med en bestämmelse som innebar att obligation i princip inte fick bli föremål för uppskrivning. Även denna bestämmelse togs bort vid ändringarna i sparbankslagen år 1968. Utredningen anser att någon motsvarande bestämmelse nu inte torde vara nödvändig och påpekar att det får ankomma på bankinspek- tionen att se till att någon osund uppskrivning inte görs. Jag instämmer i utredningens uppfattning på denna punkt och vill samtidigt erinra om att bankinstitut är skyldigt att i förvaltningsberättelsen lämna upplys- ning om företagen uppskrivning. Det bör framhållas att uppskrivning av obligation inte heller med tillämpning av de nu föreslagna reglerna bör få ske till högre värde än marknadsvärdet.

I 48 5 första stycket 2 sparbankslagen finns bl. a. särskilda bestäm— melser om räntebundna lån. Enligt dessa bestämmelser får värdet för fordran som förfaller eller kan av sparbank uppsägas till betalning först efter längre tid än ett år inte sättas högre än att avkastning erhålls efter en räntefot som svarar mot det allmänna ränteläget. Bankinspektionen framhåller att även affärsbanker och jordbrukskassor har rätt att lämna räntebundna lån och att sådan utlåning också förekommer i _viss om än begränsad omfattning. Enligt inspektionen kan möjligheten av en ökad sådan utlåning inte uteslutas. Inspektionen anser därför att en motsva- rande bestämmelse bör tas in i banklagen och jordbrukskasselagen. Även jag anser att det kan finnas skäl därför. Enligt min mening kan en prövning av frågan dock anstå till ett annat sammanhang.

9. Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande över förslagen till

1. lag om kreditpolitiska medel,

2. lag om ändring i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank,

3. lag om ändring i lagen (1937: 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,

4. lag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse,

5. lag om ändring i lagen (1955: 416) om sparbanker,

6. lag om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen inhämtas genom utdrag av protokollet.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj:t Konungen.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

• Sida 208
•  Original

Prop. 1974: 168 208

Bilaga ] Utredningens förslag

Utlåningsreglering

8 &” Föreskrift om utlåningsreglering får avse bankinstituten.

9 & Utlåningsreglering innebär, att ett högsta belopp (maximibelopp) fastställes för bankinstitutens utlåning, disponerat eller beviljat låne- belopp eller för institutens garantiförbindelser. Maximibeloppet skall bestämmas i förhållande till posternas storlek vid viss tidpunkt eller på annat sätt.

10 & Vid utfärdande av föreskrift om maximibelopp kan skilda regler meddelas för utlåning eller garantier till olika ändamål.

Bestämmelserna i 7 & äger motsvarande tillämpning på föreskrift om utlåningsreglering.

Emissionskontroll

11 & Emissionskontroll kan innebära, att obligationer, förlagsbevis eller andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev ej får utan tillstånd av riksbanken utges av annan än riksgäldskontoret och att andra skuldebrev än som nyss sagts ej får utan sådant tillstånd utges av kreditinstitut.

Placeringsplikt

12 5 För att underlätta bostadsförsörjningens finansiering eller den långfristiga statsupplåningen får riksbanken lämna föreskrift om pla- ceringsplikt enligt 13 eller 14 & för bank- och försäkringsinstituten.

13 & Föreskrift om placeringsplikt kan innebära, att ökningen under en viss tidsperiod av bank- eller försäkringsinstituts prioriterade place- ringar skall utgöra en viss andel av tillväxten av institutets totala till- gångar eller, i fråga om bankinstitut, av dess totala tillgångar. Riksbanken bestämmer vilka placeringar som är prioriterade och anger hur underlaget för beräkningen av placeringsplikten skall be- stämmas för olika institut.

14 & Föreskrift om placeringsplikt kan innebära skyldighet för bank- institut att lämna kredit under byggnadstiden för särskilt angivna bygg- nadsföretag, för vilka statligt bostadslån utgår eller kommer att utgå.

1.5 5 Bestämmelserna i 7 & äger motsvarande tillämpning på före- skrift om placeringsplikt.

• Sida 210
•  Original

Prop. 1974: 168

Räntereglering

16 & Föreskrift om räntereglering får avse kreditinstitut och, i fråga om inlåning, även annan som driver inlåning på räkning som bank allmänneligen begagnar.

17 & Räntercglering kan innebära fastställande av högsta ränta (maxi- miränta) eller lägsta ränta (minimiränta) för inlåning av pengar och av maximiränta för utlåning.

Med ränta likställes varje annan gottgörelse, som utgör ersättning vid lån av pengar.

Föreskrift enligt första stycket gäller ej ränta som fastställts i siir- skild ordning eller som beräknas enligt särskilda bestämmelser.

18 % För skilda slag av in- eller utlåning får olika räntor fastställas. Bestämmelserna i 7 & äger motsvarande tillämpning på föreskrift om räntereglering.

Uppgiftsskyldighet

19 & Kreditinstitut eller annan, som kan omfattas av föreskrift om räntereglering, har att efter anmodan lämna de uppgifter som riks— banken anser nödvändiga för att bedöma frågan om förordnande enligt denna lag behövs eller för att närmare utforma föreskrift enligt lagen eller för att tillämpa förordnandet eller föreskriften.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket får avse även ränteändring- ar. Härvid får riksbanken föreskriva att uppgift skall lämnas senast femtonde bankdagen före ändringen.

20 & lakttages ej bestämmelserna i 19 & om uppgiftsskyldighet, får riksbanken genom vite tillhålla ställföreträdare för kreditinstitut eller motsvarande att fullgöra skyldigheten.

Särskilda avgifter

21 & Kreditinstitut eller annan, som bryter mot föreskrift som med- delats med stöd av denna lag, skall påföras särskild avgift som till— faller statsverket.

Fråga om särskild avgift prövas av riksbanken.

22 & Särskild avgift vid överträdelse av föreskrift om likviditets— eller kassakrav skall svara mot ränta på underskottet för viss period. Ränte- satsen får för år uppgå i fråga om likviditetskrav till högst tre procent över riksbankens diskonto och i fråga om kassakrav till högst två gånger diskontot.

23 & Särskild avgift vid överträdelse av föreskrift om utlåningsregle- ring skall för viss beräkningsperiod svara mot ränta på det belopp, med vilket utlåningen överskridit fastställd gräns. Räntesatsen får för år ut- göra högst tre procent över riksbankens diskonto.

24 & Särskild avgift vid överträdelse av förbud enligt 11 5 får utgöra högst två procent av hela lånesumman för varje år av den för lånet bestämda längsta löptiden.

• Sida 211
•  Original

l'rop. 1974: 168 211

25 & Särskild avgift vid överträdelse av föreskrift om placeringsplikt enligt 13 & skall för viss beräkningsperiod svara mot ränta på den del av älagd placeringsplikt för perioden eller för perioden och tidigare be- räkningsperioder sammantagna, som icke uppfyllts. Räntesatsen får för är utgöra högst tre procent över riksbankens diskonto.

26 & Särskild avgift vid överträdelse av föreskrift om placeringsplikt enligt 14 & får utgöra högst fem procent av den del av ålagd placerings- plikt som inte uppfyllts.

27 % Särskild avgift vid överträdelse av föreskrift om räntereglering skall uppgå till två gängor det belopp, med vilket räntan avvikit från den fastställda räntan.

28 %% Föreligger särskilda skäl får särskild avgift nedsättas eller helt efterges.

Straff m. m.

29 & Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift i samband med fullgörande av skyldighet enligt 19 & dömes till böter.

I ringa fall dömes ej till ansvar enligt första stycket. '

30 å Mot riksbankens beslut enligt denna lag får talan icke föras.

Övergängsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1974, när giltighetstiden utgår för lagen (1962: 256) om likviditetskvot och kassakvot för vissa kredit- inrättningar (likviditets- och kassakvotslag), lagen (1962: 257) om pla- ceringskvot för vissa kreditinrättningar (placeringskvotslag) och lagen (1962: 258) om räntereglering och emissionskontroll (räntereglerings— lag). "2. Bestämmelserna i den nya lagen gäller redan före ikraftträdandet med avseende på åtgärder, som behövs för tillämpningen därefter.

3. De äldre lagarnas bestämmelser skall alltjämt lända till efterrättel- se beträffande förhållande, som hänför sig till lagarnas giltighetstid.