Prop. 1989/90:15

om fortsatt kreditpolitisk lagstiftning

Regeringens proposition iii—% 1 989/ 90: 15

om fortsatt kreditpolitisk lagstiftning Prop.

Regeringen Föreslår riksdagen att anta de Förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 28 september 1989.

På regeringen vägnar

Ingvar Carlsson

Odd Engström

1 Inledning 1.1 Lagen om kreditpolitiska medel

Lagen (1974z922) om kreditpolitiska medel trädde i kraft den 1 januari 1975. Giltighetstiden begränsades till tre år. dvs. till utgången av år 1977. Lagens giltighet har sedan förlängts vid fem tillfällen, senast till utgången av år 1989 (prop. 1986/87:27, FiU 7, rskr. 63. SFS 1986: 1201).

1 en skrivelse den 15 juni 1989 har fullmäktige i Sveriges riksbank hemställt om ytterligare tre års förlängning av lagens giltighetstid. dvs. till utgången av år 1992. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över skrivelsen lämnats av bankinspektionen. Försäkringsinspektionen. Svenska bankföreningen. Sveriges Föreningsban- kers Förbund. Svenska Sparbanksföreningen. Svenska Försäkringsbolags riksförbund. Finansbolagens Förening och Svenska fondhandlareförening- en.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Lagen om kreditpolitiska medel utgör den Författningsmässiga grundva- len För den kreditpolitiska regleringen. Den ger regeringen befogenhet att på framställning av riksbanksfullmäktige Förordna att riksbanken får an- vända olika kreditpolitiSka medel. Sådant förordnande får meddelas om det behövs För att uppnå de mål som statsmakterna har fastställt för riksbankens penningpolitiska verksamhet. En redogörelse För lagens inne- håll bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

1 sin skrivelse till regeringen anför riksbanksfullmäktige i huvudsak följande. Numera är det endast Förordningen (1988: 1212) om ränteregle- ring För försäkringsföretag som grundar sig på lagen om kreditpolitiska medel. Detta är Förhållandet sedan bestämmelserna om kassakrav har flyttats över till den nya riksbankslagen (1988: 1385) och ytterligare avreg- lering av kreditmarknaden genomFörts. Avregleringen har ändrat Förut- sättningarna för att använda de kreditpolitiska medlen. En återgång till en 4

• Sida 5
•  Original

reglerad kreditmarknad kan knappast komma att aktualiseras. Lagen om kreditpolitiska medel bör därför ses över. Härför talar även avvecklingen av valutaregleringen. En översyn bör inriktas på att renodla lagen till en beredskapslag. Samtidigt bör bl. a. övervägas att införa permanent lagstöd För riksbankens uppgiftshämtande från kreditinstituten och För riksban- kens tillsyn över obligationsmarknaden. Under utredningstiden bör den nuvarande lagens giltighet förlängas så att lagen kan ligga till grund för uppgiftsinsamling och tillsyn. Lagens giltighetstid bör som hittills För- längas med tre år. Utredningsarbetet bör bedrivas med sikte på att en ny kreditpolitisk lagstiftning kan träda i kraft senast vid giltighetstidens ut-

gång.

2 Överväganden och förslag 2.1 Kreditpolitiska medel

Mitt förslag: Giltighetstiden för lagen (1974z922) om kreditpoliti- ska medel förlängs med tre år, dvs. till utgången av år 1992.

Fullmäktiges hemställan: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom Svenska fondhandla- reföreningen har godtagit att giltighetstiden förlängs. Flera av dem menar dock att en förlängning av giltighetstiden bör ske med något kortare tid än tre år. Fondhandlareföreningen anser att redan de skäl riksbanksfullmäkti- ge i sin skrivelse anför mot lagen som bas för en kreditpolitisk reglering är

U|

• Sida 6
•  Original

tillräckliga för att ej förlänga giltighetstiden. Under alla förhållanden bör en Förlängning begränsas till avsevärt kortare tid än tre år.

Skälen för mitt förslag: Användandet av de kreditpolitiska åtgärder som den kreditpolitiska lagen erbjuder har stadigt minskat i takt med den avreglering som skett av penning- och valutatnarknaderna. Sedan bestäm- melserna om kassakrav Förts över till den nya riksbankslagen (prop. 1986/87: 143. 1988/89zFiU4. rskr. 30. SFS 1988: 1385) är räntereglering för försäkringsföretag (SFS 1988: 1212) det enda av den kreditpolitiska lagens olika medel som för närvarande används. Regeringens förordnande om räntereglering gäller till utgången av år 1989. Den framtida utveckling på kreditmarknaden som i nuläget kan överblickas pekar inte mot ett ökat behov av regleringsåtgärdcr. utan tvärtom.

Mot bakgrund av de angivna omständigheterna anser jag i likhet med riksbanksfullmäktige att tiden är mogen för en översyn av den kreditpoliti- ska lagcn. Huvudinriktningen för en sådan översyn bör vara att renodla lagen till en beredskapslag som kan tillgripas snabbt om den framtida internationella eller inhemska utvecklingen så påkallar.

[ avvaktan på resultatet av översynen bör den kreditpolitiska lagens giltighet Förlängas så att riksbanken med stöd av lagen kan hämta in de uppgifter från kreditinstituten som behövs bl. a. För att'bedöma om kredit-

politiskt behöver användas. Jag anser. i likhet med riksbanken. att en . Förlängning bör ske med tre år.

Utredningsarbetet bör bedrivas med sikte på att en ny kreditpolitisk lagstiftning skall kunna träda i kraft senast vid den nu Föreslagna giltighets— tidens utgång. Självfallet är det inget som hindrar att en ny lag införs tidigare. om lagstiftningsarbetet blir klart inom sådan tid att det görs möjligt. '

Sammanställning av remissyttrandena

Samtliga remissinstanser utom Svenska fondhandlareförcningen har god- tagit att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängs. Följan- de synpunkter har lämnats.

Svenska bankföreningen: Bankföreningen hälsar med tillfredsställelse fullmäktiges förslag till översyn och det angivna syftet med en sådan översyn. Liknande synpunkter har bankföreningen framfört i tidigare års remissyttranden över då aktuella förlängningar av den kreditpolitiska lagen. Bankföreningen anser. liksom fullmäktige. att en återgång till en reglerad kreditmarknad inte kan komma att aktualiseras. speciellt inte sedan valutaregleringen har avvecklats.

Bankföreningen är givetvis beredd att vid en översyn medverka med synpunkter. bl.a. vad gäller av fullmäktige antytt "permanent lagstöd för riksbankens uppgiftsinhämtande från kreditinstituten och för riksbankens tillsyn över obligationsmarknaden". Bankföreningen vill dock redan nu ifrågasätta behovet av en lagstadgad riksbankskontroll över obligations- marknaden i en situation där både inhemska kreditregleringar och valuta- regleringar har avvecklats.

Under Förutsättning att den av fullmäktige föreslagna översynen — med syfte att ändra lagen till en beredskapslag — kommer till stånd. vill bankföreningen inte motsätta sig en förlängning av lagen. Enligt bankföre- ningens mening bör en sådan översyn kunna göras snabbt. Med hänsyn tagen till erforderligt lagstiftningsarbete bör det vara tillräckligt att för- länga giltighetstiden till utgången avjuni 1991 — istället för. som fullmäk- tige föreslår. till utgången av år 1992. .

Sveriges föreningsbankers förbund: Förbundet delar uppfattningen att utredning bör tillsättas och förbundet är självfallet berett att delta i en sådan utredning.

Förbundet finner det angeläget att betona vikten av att en kommande permanent lag inte medför en onödigt omfattande uppgiftsinsamling med åtföljande merarbete och utvecklingskrav för kreditinstituten. De nyligen genomförda avregleringarna på kredit- och valutaområdet bör enligt för- bundets mening åtföljas av mindre långtgående krav på uppgiftslämnande än vad som gällt under rcgleringstiden.

Förbundet. som således tillstyrker den av riksbanksfullmäktige föreslag- na översynen. är av den meningen att det är angeläget att översynen genomförs skyndsamt så att de blivande kraven snarast möjligt kan kom- tna att tillämpas. Mot den bakgrunden bör giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel inte förlängas längre än till och med utgången av år 1991.

Svenska sparbanksföreningen: Den fortsatta avregleringen av kredit- marknaden oeh avskaffandet av valutaregleringen har gjort att behovet av starka kreditpolitiska medel i enlighet med lagen om kreditpolitiska medel vare sig existerar eller skulle vara meningsfullt att använda. Den kreditpo- litiska lagstiftningen ter sig därför alltmer obsolet och opraktisk. Spar- banksföreningen vill i sammanhanget peka på att den kreditpolitiska lag- stiftningen utformades som en ren beredskapslag. som skulle användas i

• Sida 11
•  Original

olika typer av kristillstånd. I detta avseende har således lagstiftningen varit Prop. 1989/90: 15 opraktisk. eftersom den tillämpats i en någorlunda stabil ekonomisk situa- Bilaga ?. tion i Sverige. något som aldrig varit avsikten.

Svenska sparbanksföreningen tillstyrker. med hänvisning till det ovan sagda. förslaget om att den kreditpolitiska lagstiftningen görs till föremål för en ordentlig översyn. Föreningen förutsätter därvid dels att kreditinsti- tuten ges tillfälle att ge synpunkter under utredningens gång och att frågan om uppgiftslämnande samordnas mellan riksbanken och bankinspektio- nen för att inte i onödan belasta kreditinstituten.

1 avvaktan på översynen och under förutsättning att riksbanken fortsät- ter den inslagna vägen med en ansvarsfull kreditpolitik utan onödiga regleringar. accepterar Sparbankslöreningen även en förlängning av den nuvarande kreditpolitiska lagstiftningen. Föreningen är dock övertygad om att en översyn av lagen om kreditpolitiska medel kan göras relativt snabbt och/örcslär att regeringen prövar möjligheten att förlänga lagen till utgången av 1991 istället för till utgången av 1992. som föreslås i riksban- kens skrivelse.

Svenska försäkringsbolags riksförbund: Riksförbundet har vid flera till- Fällen då fråga varit om förlängning av ifrågavarande lag motsatt sig lagen som sådan och dess tillämpning. Då riksbanksfullmäktige nu föreslår en översyn av lagen vill riksförbundet — trots sitt motstånd mot lagen — inte motsätta sig en förlängninmg under förutsättning att översynen kommmer till stånd.

Finansbolagens förening: Det är rimligt att den nu gällande lagens giltig- het förlängs i avvaktan på ny lagstiftning. Med hänsyn till att sakfrågorna redan torde vara väl belysta finner Föreningen dock att en eventuell ny lag bör införas redan inom två år. Giltighetstiden bör därför förlängas endast till utgången av år 1991.

Svenska fondhandlarelöreningen: Fondhandlareföreningen delar riks- banksfullmäktiges uppfattning att den kreditpolitiska lagen i sin nuvaran- de utformning spclat ut sin roll. Deta har kunnat konstateras sedan länge men har blivit än tydligare i och med den successiva avregleringen på valutamarknaden.

Fondhandlareföreningen delar också riksbanksfullmäktiges uppfattning att det finns anledning att i en utredning överväga riksbankens kvarvaran- de funktioner t ex på obligationsmarknaden. I det sammanhanget bör också den kreditpolitiska lagen transformeras till en ren beredskapslag för krigssituationer och liknande.

Föreningen anser i likhet med fullmäktige att den föreslagna översynen skall genomföras snabbt. Detta får dock inte hindra att banker och fond- kommissionsbolag — liksom andra av utredningen berörda företag — får väsentliga möjligheter att ha inflytande på utredningen. Det är ändå före- tagens aktiviteter på marknaden och inte myndigheternas som är de pri- mära. Detta bör inte hindra att utredningen görs i enkla och effektiva former.

I avvaktan på en dylik utredning föreslår riksbanksfullmäktige. trots vad fullmäktige i övrigt anfört. att den kreditpolitiska lagen skall förlängas på

• Sida 12
•  Original

tre år För att få stöd för visst uppgiftsinhämtande, viss tillsyn samt fortsatt Prop. 1989/90: 15 räntereglering för försäkringsbolagen. Bilaga 2 _ Fondhandlareföreningen kan inte dela uppfattningen att lagen skall förlängas på ytterligare tre år. Fullmäktige har själva anfört avgörande skäl mot lagen som bas för en kreditpolitisk reglering, vilket bör vara nog för att redan nu låta lagens giltighet upphöra. Det är dessutom tydligt att lagen aldrig haft till egentligt ändamål at utgöra grund för insamling av statistik- uppgifter eller för tillsynsfunktioner oberoende av de kreditpolitiska med- len. Under alla förhållanden bör en förlängning begränsas till avsevärt kor- tare tid än tre år.

• Sida 13
•  Original

Lagen om kreditpolitiska medel Prop. 1989/90: 15

. . . .. Bilaga 3 Lagen om kreditpolitiska medel (prop. 1974: 168) ar en fullmaktslag. Den

ger regeringen befogenhet att på framställning av fullmäktige i riksbanken förordna att riksbanken får använda kreditpolitiskt medel. Förutsättning- en för sådant Förordnande är att det behövs för att uppnå de mål som har fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet (35 första stycket).

De kreditpolitiska medlen enligt lagen är likviditetskrav, utlåningsregle- ring. emissionskontroll. allmän placeringsplikt, särskild placeringsplikt och räntereglering (1,5'). Utlåningsreglering, allmän och särskild place- ringsplikt samt räntereglering är att anse som extraordinära medel. För- ordnande om något av dessa medel får nämligen meddelas endast om synnerliga skäl föreligger (3 & andra stycket).

Förordnande om kreditpolitiskt medel kan avse ett eller flera slag av bankinstitut. försäkringsinstitut eller annat kreditinstitut (45 första styc- ket). Förordnande om emissionskontroll eller räntereglering kan avse även annan än kreditinstitut. 1 lagen räknas som bankinstitut bankaktiebolag. sparbank och central föreningsbank. Med försäkringsinstitut avses AP- fonden och försäkringsföretag med svensk koncession. Kreditinstitut i lagens mening är vid sidan om bankinstituten och försäkringsinstituten lokal föreningsbank. kreditaktiebolag, finansbolag, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt Svenska skeppshypotekskassan (2 52).

Om regeringen har meddelat förordnande om kreditpolitiskt medel an- kommer det på riksbanken att svara för de föreskrifter som behövs för användningen (5 55). Riksbanken får begränsa användningen av kreditpoli- tiskt medel till ett eller flera slag av institut. undanta visst institut. om särskilda skäl föreligger. och utfärda olika föreskrifter För skilda institut (6 53 ).

I lagen anges den närmare innebörden av de olika kreditpolitiska med- len. Liki'iditetskrav kan endast träffa bankinstitut. Med likviditetskrav avses att bankinstitutets likvida medel vid viss tidpunkt skall uppgå till ett belopp som motsvarar viss andel — högst 55% — av institutets förbindel- ser med de avdrag och undantag som riksbanken anger (7 och 8 554). Har regeringen förordnat om likviditetskrav. skall riksbanken i sina föreskrif- ter ange vid vilken tidpunkt kravet skall vara uppfyllt (beräkningstidpunk- ten). kravets storlek uttryckt i procent, vilka tillgångar som får räknas som likvida medel, vilka skulder som därvid skall dras av samt vilka skulder och andra förbindelser som får undantas vid beräkning av förbindelserna. 1 lagen anges särskilt att skattkammarväxlar, obligationer och andra för- bindelser som staten har utfärdat skall räknas som likvida medel. Det föreskrivs också att som likvida medel skall räknas dels obligationer som har utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank. och som avser kreditgiv- ning till främjandet av jordbrukets. skogsbrukets och trädgårdsnäringens långsiktiga utveckling. dels sådana obligationer som har utfärdats av Ko-

' Senaste lydelse 1988: 1392. 3 Senaste lydelse 1987: 385. 3 Senaste lydelse 1988: 1392. 4 Senaste lydelse 1982: 1258. 13

• Sida 14
•  Original

nungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bostadskreditkassan el- ler kreditaktiebolag och som avser kreditgivning för nyproduktion av bostäder eller. i den mån statligt bostadslån utgår. för annat byggande (9 s*).

I fråga om beräkningen av de likvida tillgångarna gäller en specialrcgel för sådana bankaktiebolag som Sparbankernas Bank oeh Föreningsbanker- nas Bank. Deras förbindelser utgörs huvudsakligen av inlåning från en särskild grupp av bankinstitut. dvs. sparbanker resp. centrala förenings- banker. Sådan inlåning skall dras av från summan av de likvida medlen endast i den mån tillgodohavande hos sparbank resp. central förenings- bank har tagits upp som likvida medel. För de nämnda båda bankerna kan riksbanken emellertid föreskriva högre likviditetskrav än det annars gäl- lande maximitalct 55% ( 10.5).

Bestämmelser om kassakrav som kreditpolitiskt medel ingick tidigare i lagen (1 l -— 13556). Dessa bestämmelser har överförts till den nya riks- bankslagen (Prop. 1986/871143. 1988/892FiU4. rskr. 30. SFS 1988: 1385).

L-"'tlårilagreglering innebär att ett högsta belopp fastställs för bankernas utlåning. Utlåningsreglering kan numera också gälla utlåning från finans- bolagen och från Försäkringsinstituten. Regleringen kan avse inte bara utlämnade lån utan också beviljade men ännu inte utlämnade (disponera- de) lån. Med lån jämställs likvider För fordringar som finansbolag förvär- var för att medverka till finansiering. Även garantiförbindelser kan omfat- tas av utlåningsreglering till den del de är knutna till kreditgivning. Vidare kan ett högsta belopp fastställas för värdet av lös egendom. som finansbolag för att medverka till finansiering upplåter till nyttjande (leasingobjekt) se- dan ett förordnande om utlåningsregleringträtt i kraft. Kreditertill särskilda ändamål kan undantas. Det s. k. utlåningstaket kan enligt prop. 1974: 168 (s. 196) bestämmas som en kvotdel av kreditvolymens storlek vid en viss tidi- gare tidpunkt. Det kan också bestämmas på grund av ett genomsnitt av utlåningsvolymen under viss tid eller på annat sätt. Riksbanken skall så- lunda för viss tidpunkt (beräkningstidpunkten) eller för viss tidsperiod (be- räkningsperioden) fastställa niaximibelopp i förhållande till lånens eller garantiförbindelsernas storlek eller leasingobjektets värde vid viss tidpunkt eller på annat sätt. Utlåningstaket kan bestämmas olika för utlåning. garan- tiförbindelser eller lcasingobjekt till olika ändamål (14— 16 åäö.

Emissionskontroll innebär att andra obligationer än de som utges av bankinstitut och har en löptid på högst ett år, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev inte får ges ut av annan än riksgäldskontoret. om inte riksbanken ger tillstånd till det. Denna kontroll omfattar både kreditinstitut och andra utom riksgäldskontoret. vars emis- sioner av statsobligationer alltså faller utanför kontrollen, Emissionskon-' troll kan också avse andra skuldebrev som kreditinstitut ger ut. Här undantas dock inlåning på motböcker i bank och i övrigt inlåning på räkning från allmänheten. Emissionskontrollen kan avse såväl emissioner-

5 Senaste lydelse 1983z587. ” Paragraferna upphäva 1988: 1392. 7 Senaste lydelse av 145 1984:1111 och 15—165s 1980: 522.

Bilaga 3

nas volym som räntesatser och andra villkor. Riksbanken anger vilka slag av värdepapper som inte får ges ut utan tillstånd och från vilken tidpunkt ett förordnande om emissionskontroll gäller ( l 78 och 183558).

Syftet med ett förordnande om allmän placeringsplikt är att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostadsbyggandet. Förord- nande om allmän placeringsplikt kan avse bank- och försäkringsinstitut. Det innebär krav på instituten att en viss andel av den ökning. som deras totala placeringar undergår under viss tidsperiod (bcräkningsperiodcn). skall bestå av prioriterade placeringar. När det gäller bankerna kan ökiiing— en av de prioriterade placeringarna i stället bestämmas som en andel av institutets totala placeringar. Riksbanken bestämmer vilka placeringar som skall anses prioriterade och hur underlaget för placeringsplikten skall beräknas (19—21 55”).

Förord nande om särskild placeringsplikt kan meddelas för att tillgodose kreditbehovet För bostadsbyggandet under byggnadstid. s.k. byggnadskre- dit. Med särskild placeringsplikt avses skyldighet för bankinstitut att läm— na byggnadskredit för särskilt angivet byggnadsprojekt. Endast sådana projekt kommer i fråga för vilka utgår eller kommer att utgå statligt bostadslån. En ytterligare förutsättning är att det finns kommunal borgen för projektet. Riksbanken anger vilket eller vilka bankinstitut som skall lämna byggnadskredit för visst byggnadsföretag (ZZ—24%). Riksbanken förutsätts enligt prop. l974:168 (s. 177 och 200) vid denna Fördelning samråda med bostadsmyndigheterna och med bankerna och deras organi- sationer.

Räntertzelvrim: innebär att högsta eller lägsta ränta fastställs För inlåning eller att högsta ränta fastställs för utlåning. Förordnandet kan avse samtli- ga kreditinstitut utom finansbolag. Inlåningsräntorna kan dessutom regle- ras För annan som driver inlåning på räkning av det slag bank allmänt begagnar. Ränta som bestäms i särskild ordning eller som beräknas enligt särskilda bestämmelser berörs inte av förordnande om räntereglering. Med ränta likställs varje annan gottgörelse som utgör ersättning vid pen- ninglån. Riksbanken får bestämma olika räntor för skilda slag av in— eller utlåning(25'”—27äå).

Lagen om kreditpolitiska medel innehåller vidare bestämmelser om i:))/igt”fisskylrligliet. Kreditinstitut skall efter anmodan av riksbanken läm- na de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att bedöma om kreditpolitiskt medel behöver användas eller för att tillämpa meddelat förordnande. Även annan som kan omfattas av förordnande om räntereg- lering har motsvarande uppgiftsskyldighet, Riksbanken får Föreskriva att uppgift om ränteändring skall lämnas senast 15 dagar före ändringen (285' l).

" Senaste lydelse 1979: 1055. ') Senaste lydelse 205 1984: 1 l l l. '" Senaste lydelse av 25.25 1980: 522. ” Senaste lydelse 1987z385.

• Sida 16
•  Original

Bilaga 3

Lagen innehåller också bestämmelser om särskild avgift För den som åsidosätter Föreskrift som har meddelats med stöd av Förordnande enligt lagen. Slutligen finns bestämmelser om straffi vissa fall för den som i samband med fullgörande av uppgiftsskyldighet lämnar oriktig uppgift och en bestämmelse om att talan inte får föras mot riksbankens beslut enligt

lagen.

Norstedts Tryckeri. Stockholm 1989