Propositionens lagförslag Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 4 aå lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a 51 På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försut- ten tid och vid prövning av frågor som avses i 28 & förvaltningsprocess- lagen (1971:291) är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffen- het. Vid prövning av talan mot be- slut varigenom besvär awisats så- som för sent inkomna samt vid be- slut om awisande av för sent in- komna besvär och avskrivning av mål efter återkallelse är avdelningen domför med tre regeringsråd. Vid behandling av frågor om prövnings- tillstånd skall tre regeringsråd delta.

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försut- ten tid och vid prövning av frågor som avses i 28 % förvaltningsprocess- lagen (1971:291) är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffen- het. Har regeringsrätten tidigare av- slagit en ansökan om resning från samma sökande beträffande samma avgörande och anför sökanden inget nytt som är av betydelse för pröv- ningen av ansökningen, är avdel- ningen dack domför med ett rege- ringsråd, om ansökningen avslås el- ler avvisas.

Vid prövning av talan mot beslut varigenom besvär awisats såsom för sent inkomna samt vid beslut om av- visande av för sent inkomna besvär är avdelningen domför med tre rege- ringsråd.

Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är avdelningen domför med ett regeringsråd.

Frågor om prövningstillstånd får avgöras av ett regeringsråd. Fler än tre regeringsråd får inte delta.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

' Senaste lydelse 1989:356.

• Sida 3
•  Original

Justitiedepartementet Prop. 1991/92:158

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1992

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester- berg, Johansson, Laurén, Hörnlund, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, P. Wester- berg

Föredragande: statsrådet Hellsvik

Proposition om regeringsrättens domförhet i Vissa fall

1. Inledning

Regeringsrätten har i skrivelse den 20 december 1991 till regeringen föresla- git vissa ändringar i lagstiftningen angående regeringsrättens domförhet. Lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga ].

Skrivelsen har remissbehandlats. Remissvar har avgetts av justitieom- budsmannen, högsta domstolen, justitiekanslern, riksskatteverket, kam- marrätten i Stockholm, juridiska fakultetsstyrclsen vid Uppsala universitet och Sveriges advokatsamfund. Remissvarcn finns tillgängliga i lagstiftnings- ärendet (dnr 91-4138).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 27 februari 1992 att inhämta lagrådets yttrande över det lagförslag som utarbetats i ärendet. Det till lagrådet remitterade lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådets granskning har lett till en mindre redaktionell ändring av lagförslaget.

2. Nuvarande ordning

Regeringsrätten, som för närvarande består av 20 regeringsråd, är högsta förvaltningsdomstol och prövar som sista instans överklaganden av kammar- rätternas avgöranden. Omkring 40 procent av överklagandena till regeringsrätten avser mål en- ligt skattelagstiftningen. Till andra frekventa måltyper hör körkortsmål, mål om socialt bistånd, mål om studiestöd, mål enligt kommunallagen (19911900), byggnadsmål, mål enligt lagen (199052) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare ivissa fall samt verkställighetsmål enligt föräldrabalken. Bland övriga målty- 3

l' Riksdagen [991591 Isuml. Nr158

• Sida 4
•  Original

per kan nämnas mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål), pa- tentmål, miljö- och hälsoskyddsmål samt kriminalvårdsmål.

Förr tog regeringsrätten upp alla överklaganden till prövning i sak. År 1971 (prop. 1971230; KU 36; rskr 222; SFS 1971:289) infördes emellertid den regeln att ett överklagande inte skall tas upp till prövning i sak utan att rege- ringsrätten meddelat prövningstillstånd (dispens). Meddelas inte någon dis- pens står kammarrättens avgörande fast. Bakom reformen låg önskemålet att förbättra förutsättningarna för regeringsrätten att spela rollen som preju- dikatinstans. Motsvarande reform gjordes beträffande högsta domstolen (prop. 1971:45; JuU 7; rskr 163; SFS 1971:218).

Kravet på dispens gäller inte beträffande sekretessmål och inte heller be- träffande vissa mål i vilka riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern för talan.

Regeringsrätten prövar inte bara överklaganden utan också ansökningar om resning och återställande av försutten tid i fråga om sådana ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. Vidare prövar regeringsrätten mål enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. För resning, återställande av för- sutten tid eller rättsprövning gäller inte något krav på dispens.

Antalet till regeringsrätten per år inkomna mål har det senaste decenniet varierat mellan som lägst 4 794 (år 1982) och som högst 6 198 (år 1986). År 1991 inkom närmare 6 000 mål. I mellan 85 och 90 procent av de inkomna målen brukar dispens krävas. Av de i regeringsrätten år 1990 avgjorda skat- temålen prövades 11,1 procent i sak. Övriga mål prövades mindre ofta i sak. Uppskattningsvis uppgick -— totalt räknat och om man undantar bl.a. tryck- frihetsmål och sekretessmål — andelen i sak prövade mål till 8,1 procent. Detta skall jämföras med att i högsta domstolen andelen i sak prövade mål (inklusive fall av återförvisning) samma år var 11,3 procent för tvistemål, 4,1 procent för brottmål och 11,1 procent för besvärsmål eller totalt räknat 8,5 procent. Bland de mål i regeringsrätten ivilka dispens inte behövs ingår re- sningsfallen som är något eller några hundratal per år.

Målbalanserna i regeringsrätten har under det senaste decenniet periodvis varit större än vad de är nu, men de har också ibland varit mindre. År 1980 var antalet balanserade mål 3 114 medan det år 1985 var 4 664. För närva- rande finns över 4 000 mål i balans. De två senaste åren har målawerkningen visat en nedåtgående tendens, och enligt regeringsrätten beror detta bl.a. på att flera måltyper som har ökat i antal är särskilt resurskrävande.

Bestämmelserna om regeringsrättens sammansättning finns i 4, 4 a och 5 55 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ett mål i rege- ringsrätten avgörs utom i mycket speciella fall på någon av domstolens tre avdelningar. Avdelningen dömer normalt med fem regeringsråd. Avdel- ningen är dock domför (dvs. får döma) med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Vid prövning av resningsansökningar är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Vid behandling av frågor om dispens och vid avskrivning av mål efter återkallelse skall tre regeringsråd delta.

• Sida 5
•  Original

3. Ändrade domförhetsregler i vissa fall

Mitt förslag: Frågor om dispens i regeringsrätten skall få avgöras av ett enda regeringsråd. En ansökan om resning skall få awisas eller avslås av endast ett regeringsråd, om regeringsrätten tidigare lämnat en ansökan om resning från samma sökande beträffande samma avgö- rande utan bifall och sökanden inte anfört något nytt som är av bety- delse för prövningen av ansökningen. Samma domförhetsregel skall gälla för avskrivning av mål efter återkallelse.

Förslaget i regeringsrättens skrivelse: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget.

Skälen för mitt förslag: En ändring av domförhetsreglerna vid dispens- prövning i regeringsrätten har redan tidigare diskuterats. Sålunda föreslogs i departementspromemorian (Ds Ju 1980:12) Högsta domstolens och rege- ringsrättens arbetsformer att en avdelning av högsta domstolen eller rege- ringsrätten vid behandling av dispensfrågor skulle vara domför med en enda ledamot och att fler än tre ledamöter inte skulle få delta. Såvitt gällde högsta domstolen genomfördes förslaget på det sättet att en avdelning av domstolen vid behandling av dispensfrågor skulle vara domför med tre ledamöter men att dispensfrågan skulle få avgöras av en enda ledamot, om den var av enkel beskaffenhet.

För regeringsrätten kom ingen motsvarande lagändring till stånd. Den då- varande departementschefen uttalade (prop. 1980/81:154 s. 16) att de skäl som talade för att man öppnade en möjlighet till en enklare dispensprövning i högsta domstolen visserligen åtminstone delvis kunde anföras även för regeringsrättens del och att även intresset av att bevara ett likartat regelsys— tem vid fullföljd till de båda högsta domstolarna talade för att samma ord- ning infördes i regeringsrätten. Han menade emellertid att förhållandena i regeringsrätten inte var alldeles jämförbara med dem i högsta domstolen. Regeringsrättens område var sålunda mycket vidsträckt, vilket medförde att det många gånger kunde vara svårt för de enskilda ledamöterna att över- blicka behovet av prejudikat, och en kollegial sammansättning vid dispens- prövning var därmed behövlig i fler fall än i HD.

Det var delvis sådana synpunkter som medfört att en majoritet av rege- ringsrättens ledamöter hade avstyrkt förslaget om nya sammansättningsrcg- ler för dispensprövningen i regeringsrätten. Med hänsyn till ledamöternas inställning och till att arbetsläget i regeringsrätten vid den tiden inte påkal- lade några särskilda åtgärder lades dct inte fram något förslag i ämnet för regeringsrättens del. Departementschefen påpekade emellertid att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan sedan erfarenhet vunnits av hur det nya systemet fungerade i högsta domstolen.

Frågan om högsta domstolens sammansättning vid dispensprövning togs upp på nytt i ett lagstiftningsärende år 1989 (prop. 1988/89:78; JuU 20; rskr 260; SFS 1989:352) och då på grundval av ett betänkande från rättegångsut— redningen (SOU 1986:1). Enligt rättegångsutredningens bedömning var er-

Prop. 1991/922158

• Sida 6
•  Original

farenheterna av de möjligheter till en enkel dispensprövning som 1981 års reform erbjöd i och för sig mycket goda även om utfallet inte riktigt blivit vad som torde ha varit avsett. ] samband med 1981 års reform hade man nämligen menat att majoriteten av dispensfrågorna skulle prövas med endast en ledamot. En prövning med endast en ledamot hade emellertid kommit att bli mindre vanlig än en prövning med tre.

I 1989 års lagstiftningsärende framhöll departementschefen att det var en fördel om högsta domstolen gavs ett så fritt spelrum som möjligt i fråga om de mål som varken kunde betecknas som enkla eller komplicerade. Hon för- klarade att en sådan instans som högsta domstolen med fullt förtroende kunde anförtros att själv avgöra när en större sammansättning skulle pröva dispensfrågan. Hon föreslog därför på grundval av rättegångsutredningens förslag att huvudregeln för högsta domstolen skulle bli att dispensfrågor fick avgöras av en ledamot och att fler än tre ledamöter inte skulle få delta i pröv- ningen. Förslaget godtogs av riksdagen. Förhållandena i regeringsrätten be- rördes inte i 1989 års lagstiftningsärende.

De av regeringsrätten nu föreslagna reglerna angående dispensprövning överensstämmer i princip med vad som redan gäller för högsta domstolen. Erfarenheterna av de för dispensfrågor i högsta domstolen gällande sam- mansättningsreglerna är goda. Högsta domstolen har sålunda i sitt remissytt- rande anfört bl.a. att de ändringar som genomförts för högsta domstolens del har inneburit en väsentlig minskning av ledamöternas arbete med dispensprövningsfrågor. Högsta domstolen har i sitt yttrande även förklarat att det för domstolens del inte har inneburit några nackdelar att inga bestäm- melser finns som närmare reglerar möjligheterna att pröva dispensfrågor med endast en ledamot. Enligt högsta domstolen kan inte heller awäg- ningen i det enskilda fallet om dispensprövningen skall göras av en eller flera ledamöter anses ha medfört några svårigheter.

Ett genomförande av förslaget medför, som jag ser det, att regeringsrät- tens resurser inte i alltför hög grad behöver tas i anspråk för dispensprövning utan kan ägnas den egentliga, rättsbildande verksamheten. För regeringsrät- tens del kan man visserligen inte förvänta att en regel om endomarsamman- sättning kan tillämpas i riktigt samma omfattning som den tillämpas i högsta domstolen, där för närvarande omkring 75 procent av alla dispensansök- ningar prövas av en enda ledamot. Det finns nämligen skillnader mellan de båda högsta instanserna såvitt gäller kompetensområdenas homogenitet. Jag ser emellertid inte någon anledning till att inte låta samma regler gälla för de båda högsta instanserna i det nu berörda hänseendet. En reform framstår som särskilt angelägen mot bakgrund av att man — som en av mina företrä- dare har angett (se bilaga 4 till prop. 1990/91:100 s. 64) — på sikt bör minska antalet regeringsråd.

"Jag föreslår därför att frågor om prövningstillstånd skall få avgöras av ett regeringsråd och att fler än tre ledamöter inte skall få delta.

Riksskatteverket har i sitt remissyttrande haft synpunkter på i vilka fall regeringsrätten bör ha den ena eller den andra sammansättningen beträf- fande en dispensfråga. Jag anser mig emellertid inte ha anledning att gå när- mare in på frågor av det slaget. Närmare riktlinjer för tillämpningen kan i stället dras upp av regeringsrätten genom dess arbetsordning.

• Sida 7
•  Original

Mitt förslag utesluter inte att dispensprövning i vissa fall sker med två regeringsråd. Vid meningsskiljaktighet torde i sådant fall en omröstningsre- gel i 16 kap. 3 & rättegångsbalken om utslagsröst för den som vill bevilja dis- pens ha motsvarande tillämpning.

Som jag redan nämnt innefattar regeringsrättens framställning även frå- gan om regeringsrättens sammansättning vid en upprepad resningsansökan. Med de gällande reglerna måste varje sådan framställning bedömas av minst tre ledamöter, och avjävshänsyn torde varje prövning så långt det är möjligt böra göras av ledamöter som inte tidigare har bedömt resningsfrågan (jfr 6 5 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För högsta domstolens del till- kom vid 1989 års reform den regeln att en ansökan om resning får avslås eller awisas av en enda ledamot, om högsta domstolen tidigare lämnat en ansökan om resning beträffande samma avgörande utan bifall och sökanden inte har anfört något nytt som är av betydelse för prövningen av ansökan. Samma regel bör nu — som regeringsrätten föreslagit — införas för regerings- rättens del. För bifall till en ansökan om resning bör liksom i högsta domsto- len alltid krävas att minst tre ledamöter deltar.

Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse bör regeringsrätten — i likhet med högsta domstolen - vara domför med en enda ledamot.

4. Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli 1992. Några sär- skilda övergångsbestämmelser anser jag inte behövas.

5. Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen före- slår riksdagen att anta förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden lagt fram.

• Sida 8
•  Original