SOU 1986:1
Översyn av rättegångsbalken : delbetänkande
Högsta domstolen och rättsbildningen
Delbetön röhegöngsutrednin mgen
MSIERUÄ
Högsta domstolen och rättsbildningen
Delbetön röhegöngsutrednin |ngen
W©©©£
& Statens offentliga utredningar
me; l986:l k &?
x J ustitiedepartementet
Översyn av rättegångsbalken 2
Högsta domstolen och rättsbildningen
Delbetänkande av rjjttegångsutredningen Stockholm 1985
Omslag Förlagsateljén
ISBN 91-38-O9l36—4
ISSN O375-250X Liber Tryck AB Stockholm 1986 605071
Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Rättegångsutredningen tillsattes efter bemyndigande av regeringen i februari 1977. I juli 1982 överlämnade utredningen delbetänkandet (SOU 1982: 25— —26) Översyn av rättegångsbalken 1 Processen 1 tingsrätt. I februari 1983 överlämnades delbetänkandet (Ds Ju 1983: 1) Processen i överrätt Några delreformer och i januari 1984 delbetänkandet (Ds Ju 1984: 1) Domstolarna och deras sammansättning i mål om ekonomisk brottslighet. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet (SOU 1986: 1) Översyn av rättegångsbalken 2 Högsta domstolen och rättsbild— ningen.
I arbetet med detta delbetänkande har deltagit landshövdingen Ingvar Gullnäs, ordförande, chefsrådmannen Ella Ericsson Köhler, överåklaga— ren Sten Styring, advokaten Lars Laurin, föreståndaren John Thörngren och lantmästaren Lennart Sandberg, ledamöter, lagmannen Lennart Wasteson, kammarrättspresidenten Nils Olof Wentz, generaldirektören Mats Börjesson, hovrättslagmännen Trygve Hellners och f.d. justitie— rådet Ulf Nordenson, sakkunniga, professor Per Henrik Lindblom och hovrättsassessor Lars Eklycke, experter, samt hovrättsassessorerna Peter Fitger, Ann—Louise Eksborg och Bengt Rosqvist, sekreterare. Utredningsarbetet fortsätter.
Stockholm i december 1985
Ingvar Gullnt'is
Ella Ericsson Köhler Sten Styring Lars Laurin
John Thörngren Lennart Sandberg
/Peter F itger
Ann—Louise E ksborg
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Författningsförslag Sammanfattning 1 Direktiven 2 Utredningsarbetet 3 Nuvarande ordning 4 Prejudikatbegreppet 5 Statistiska uppgifter 6 Förhållandena i vissa andra länder 7 Allmänna överväganden 7.1 Utgångspunkterna för en reform 7.2 Ett bättre utnyttjande av HD:s resurser för rätts— bildning 7.2.1 Inledning 7.2.2 Omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden 7.2.3 Andrade regler om rättshjälp 7.2.4 Avgifter för överklagande 7.2.5 Eullföljdsförbud 7.2.6 Andrade dispensregler 7.2.7 Begränsning av prövningen till prejudikatfrågor 7.3 Nya sätt att föra fram prejudikatfrågor till HD 7.3.1 Inledning 7.3.2 Hänskjutande av prejudikatfrågor till HD från lägre domstol eller annat tvistlösande organ 7.3.3 Språngrevision 7.3.4 Eristående prövning av prejudikatfrågor 7.3.5 Overklaganderätt för statlig myndighet 7.4 Ekonomiska bidrag till parterna som medel att främja prejudikatbildningen 7.5 Reglerna om HD:s sammansättning
25 35 42 45 47 52 59 63 63 72 72 79 88 96 98 107 1 12
125 125
133 142 144 157 160
Specialmotivering
8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8
8.9
Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare Förslaget till lag om ändring i lagen (l970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429) Förslaget till lag om ändring i lagen (1974z402) om beräkning av strafftid m.m. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgif t Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.
8.10 Förslaget till lag om ändring i bötesverkställig—
hetslagen
Bilaga 1 Alternativ till skiljeförfarande m.m. — tidigare
utredningsarbete
Bilaga 2 Konsumentombudsmannens medverkan i tviste—
mål — tidigare utredningsarbete
169 169 183 184 185 185 186 187 188 189
201
FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
1. Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken
dels att 3 kap. 6 5, 17 kap. 1 5, 21 kap. 3 a och 4 55, 30 kap. l 5, 49 kap. 1 5, 54 kap. 1, 9 och 11 åå samt 55 kap. 12 5 skall ha nedan angivna lydelse,
dels att i balken skall införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 5 a 5, 21 kap. 10 ä 5, 54 kap. 11 a 5 och 55 kap. 14 a 5, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
3 kap.
Föreslagen lydelse
5a5
Om ledamöterna på en avdel- ning enhälligt amfattar en mening som avviker från en förut av högsta domstolen antagen rätts— grundsats eller lagtolkning. får avdelningen i stället för vad som sägs i 5 5 första stycket förordna att målet eller frågan skall avgöras av högsta domstolen med tolv ledamöter. Sådant förordnande får dock inte med— delas, om rättsgrundsatsen eller lagtolkningen antagits av högsta domstolen i dess helhet eller av högsta domstolen med tolv ledamö— ter. Har förordnande som nyss sagts meddelats skall målet eller frågan dock hänskjutas till avgörande av högsta domstolen i dess helhet. om minst fyra av de tolv ledamöterna begår detta.
Nuvarande lydelse
Avdelning av högsta domstolen är domför med fem ledamöter. Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid eller av be— svär över domvilla är avdel- ningen domför med tre ledamö— ter, om prövningen är av en— kel beskaffenhet. Detsamma gäller vid prövning av frågor om häktning och reseförbud. Flera än sju ledamöter får inte sitta i rätten.
Vid behandling av frågor om prövningstillstånd skall tre ledamöter delta. Är tillstånds— frågan av enkel beskaffenhet får den avgöras av en leda— mot. Frågor om prövnings— tillstånd som har förklarats vilande enligt 54 kap. 11 5 första stycket avgörs dock av
ISenaste lydelse 1981:1088.
651
Föreslagen lydelse
Avdelning av högsta domstolen är domför med fem ledamöter. Flera än sju ledamöter får inte sitta i rätten.
Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid eller av besvär över domvilla är avdelningen domför med tre ledamöter, om prövningen är av enkel beskaffenhet Detsamma gäller vid prövning av frågor om häktning och reseförbud i fall som avses i 55 kap. 8 5 andra stycket tredje meningen. En ansökan om resning får dock avslås av en ledamot. om högsta domstolen tidigare har avslagit en ansökan om resning beträffande samma avgörande från sökanden och denne inte har anfört något väsentligen nytt till stöd för ansökningen.
Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och vid prövning av frågor som avses i 55 kap. 8 5 andra stycket första och andra meningarna är avdelningen domför med en ledamot.
Frågor om prövningstillstånd avgörs av en ledamot. Om en tillståndsfråga är svår att bedöma skall dock tre ledamöter delta. Frågor om prövningstillstånd som har förklarats vilande enligt 54 kap. 11 5 andra stycket avgörs av de ledamöter som prövar målet.
Nuvarande lydelse
de ledamöter som prövar målet.
Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och prövning av frågor som avses i 55 kap. 8 5 andra stycket första och andra meningarna är avdelningen dom för med en ledamot.
Rättens avgörande av saken sker genom dom. Annat råt— tens avgörande träffas genom beslut. Beslut, varigenom rätten annorledes än genom dom skiljer saken från sig, så ock högre rätts beslut i fråga, som dit fullföljts särskilt, är slutligt beslut.
17 kap.
1 5
21 kap.
3aå1
Föreslagen lydelse
Rättens avgörande av saken sker genom dom. Sådana avgöranden som ej skall ske genom dom träffas genom beslut. Beslut, genom vilket rätten skiljer saken från sig, samt högre rätts beslut i fråga, som dit fullföljts särskilt, är slutligt beslut.
Om högsta domstolen avgör en fråga som främst angår rätts— tillämpningen särskilt. skall avgörandet ske genom rättsför- klaring.
Är den misstänkte anhållen eller häktad skall offentlig försvarare förordnas för honom, om han begär det. Offentlig försvarare skall också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader.
Offentlig försvarare skall därutöver förordnas
]. om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet,
2. om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som skall väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, eller
1Införd genom 19:33:920.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3. om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör.
Om den misstänkte biträds av försvarare som han själv har utsett, skall inte vid sidan av denne någon offentlig försvarare förordnas.
Offentlig försvarare förordnas av rätten; har rätten skilt saken från sig, äge den, till dess talan av den misstänkte fullföljts eller tiden för sådan talan utgått, förordna försva— rare att biträda honom i högre rätt.
Fråga om förordnande av offentlig försvarare skall upptagas. då framställning därom göres eller rätten eljest finner anledning därtill.
45
För rättegång i högsta domstolen i mål som har väckts i tingsrätt skall offentlig försvarare förordnas endast om högsta domstolen tar upp målet. viss del av målet eller en i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämpningen till prövning.
Offentlig försvarare förordnas av rätten. Har tingsrätt avgjort målet. får den till dess talan fullföljts av den misstänkte eller tiden för sådan talan har gått ut förordna försvarare att biträda honom i hovrätten. Hovrätt som avgjort ett mål i vilket talan väckts i hovrätten får förordna försvarare att biträda honom i högsta domstolen.
Fråga om förordnande av offentlig försvarare skall tas upp när framställning om detta görs eller det av annan orsak finns anledning till det.
I mål som väckts i tingsrätt. omfattar uppdrag som offentlig försvarare inte biträde vid fullföljd av talan till högsta domstolen.
Om högsta domstolen tar upp målet. viss del av målet eller en i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämp— ningen till prövning, skall ett tidigare givet uppdrag som offentlig försvarare åter gälla.
Nuvarande lydelse
Rättens avgörande av saken sker genom dom. Annat rät— tens avgörande träffas genom beslut. Beslut, varigenom rätten annorledes än genom dom skiljer saken från sig, så ock högre rätts beslut i fråga, som dit fullföljts särskilt, är slutligt beslut.
Talan mot underrätts dom skall föras genom vad.
Den, mot vilken tredskodom givits, ("ige ej fullfölja talan mot domen; om hans rätt till återvinning i anledning av sådan dom är stadgat
30 kap.
15
Föreslagen lydelse 10 a 5
Har den som varit offentlig försvarare i hovrätt biträtt vid fullföljd av talan till högsta domstolen. har han rätt till ersättning härför enligt 10 5 första och andra styckena om målet. viss del av målet eller en i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämpningen tas upp till prövning i högsta domstolen eller högsta domstolen finner särskilda skäl föreligga.
Rättens avgörande av saken sker genom dom. Sådana avgö— randen som ej skall ske genom dom träffas genom beslut. Beslut, genom vilket rätten skiljer saken från sig, samt högre rätts beslut i fråga, som dit fullföljts särskilt, är slutligt beslut.
Om högsta domstolen avgör en fråga som främst angår rätts— tillämpningen särskilt, skall avgörandet ske genom rätts/ör— klaring.
49 kap.
lå
Talan mot tingsrätts dom skall föras genom vad.
Den, mot vilken tredskodom givits, får inte fullfölja talan mot domen. Om hans rätt till återvinning i anledning av sådan dom finns bestämmelser
Nuvarande lydelse i 44 kap. 9 5.
Har part, sedan tvist uppkom— mit angående sak, varom för- likning är tillåten, utfäst sig att ej fullfölja talan mot domen, lände det till efterrät— telse; utfästelse, som gjorts före domen, vare dock ej gällande. med mindre motsva- rande utfästelse gjorts av motparten.
Föreslagen lydelse i 44 kap. 9 5.
Har part angående sak, varom förlikning är tillåten, utfäst sig att inte fullfölja talan mot en tingsrättsdom. gäller utfästelsen. En utfästelse, som gjorts före domen, gäller dock endast om motparten gjort motsvarande utfästelse.
54 kap.
Talan mot hovrätts dom skall föras genom ansökan om revision.
Den, mot vilken tredskodom givits, äge ej fullfölja talan mot domen; om hans rätt till åtrervinning i anledning av sådan dom är stadgat i 44 kap. 9 5 och 53 kap. 1 5.
Har part, sedan tvist uppkom— mit angående sak, varom för- likning är tillåten, utfäst sig att ej fullfölja talan mot domen, lände det till efterrät- telse; utfästelse, som gjorts före domen, vare dock ej gällande. med mindre motsva- rande utfästelse gjorts av motparten.
Talan mot hovrätts dom eller slutliga beslut i mål eller ärende, som väckts vid under- rätt, må ej i vidare mån än som framgår av 10 & komma under högsta domstolens pröv— ning, med mindre högsta dom— stolen meddelat parten till—
1Senaste lydelse 1968179.
Den, mot vilken tredskodom givits, får inte fullfölja talan mot domen. Om hans rätt till återvinning i anledning av sådan dom finns bestämmelser i ' 44 kap. 9 5 och 53 kap. l 5.
Har part angående sak, varom förlikning är tillåten, utfäst sig att inte fullfölja talan mot en hovrättsdom, gäller utfästelsen. En utfästelse, som gjorts före domen, gäller dock endast om motparten gjort motsvarande utfästelse.
Talan mot hovrätts dom eller slutliga beslut i mål eller ärende, som väckts vid tingsrätt, får ej komma under högsta domstolens prövning utan att högsta domstolen meddelat parten tillstånd till detta enligt 10 &. Detsamma gäller talan
Nuvarande lydelse
stånd därtill.
Vad nu sagts gälle ej talan, som i mål om allmänt åtal föres av riksåklagaren, justi— tiekanslern eller justitieom- budsman.
Prövningstillstånd må begrän— sas att gälla viss del av den dom eller det slutliga beslut som den fullföljda talan avser. I avbidan på prövningen av målet i denna del äge högsta domstolen förklara fråga om meddelande av prövningstill— stånd i annan del av målet vilande.
Meddelas prövningstillstånd utan sådan begränsning som avses i första stycket, gälle det domen eller det slutliga beslutet i dess helhet, såvitt parten för talan däremot, så ock beslut, mot vilket talan fullföljes i samband med talan mot domen eller det slutliga beslutet.
1151
Nuvarande lydelse
mot hovrätts beslut att avvisa en fullföljd talan mot hovrätts dom eller beslut.
Första stycket gäller ej talan, som i mål om allmänt åtal förs av riksåklagaren, justitiekanslern eller justitieombudsman.
Prövningstillstånd får i fråga om den dom eller det slutliga beslut den fullföljda talan avser begränsas att gälla
I. viss del av domen eller det slutliga beslutet eller
2. viss i målet uppkommen fråga. som främst angår rätts— tillämpningen.
I avvaktan på att prövning sker i enlighet med ett begränsat prövningstillstånd får högsta domstolen förklara fråga om meddelande av prövningstillstånd vilande såvitt gäller målet i övrigt eller viss del av målet.
Meddelas prövningstillstånd
utan sådan begränsning som avses i första stycket, gäller det domen eller det slutliga beslutet i dess helhet, såvitt parten för talan däremot, samt beslut, mot vilket talan fullföljes i samband med talan mot domen eller det slutliga beslutet.
I den mån prövningstillstånd ej meddelas och fråga därom ej förklaras vilande, skall hovrättens dom eller slutliga beslut stå fast. Erinran därom skall intagas i högsta domstolens beslut.
1Senaste lydelse 1971:218.
Ilaå
Har i fall som avses i 9 5 andra stycket målet väckts i
Nuvarande lydelse
Högsta domstolen får avgöra ett mål utan huvudförhandling, om målet upptagits omedelbart av hovrätten.
Skall ett mål eller en viss fråga som uppkommit i ett mål avgöras av högsta domstolen i dess helhet, får det ske utan huvudförhandling.
55 kap.
12 51
Föreslagen lydelse
tingsrätt, får högsta domstolen besluta att viss i målet uppkommen fråga. som främst angår rätts— tillämpningen. skall prövas särskilt. Sådant beslut fattas i den ordning som gäller för beslut om prövningstillstånd.
Meddelas beslut enligt första stycket, skall målet i övrigt förklaras vilande i avvaktan på den särskilda prövningen.
Högsta domstolen behöver inte hålla huvudförhandling för avgörande av
I. ett mål som har tagits upp omedelbart av hovrätten,
2. en fråga, som främst angår rättstillämpningen. eller
3. ett mål eller en viss däri uppkommer: fråga som skall prövas av högsta domstolen i dess helhet eller med tolv ledamöter.
Beträffande avgörande i övrigt i högsta domstolen av mål utan huvudförhand— ling skall i tvistemål 50 kap. 21 å och i brottmål 51 kap. 21 & tillämpas.
1Senaste lydelse 19841181.
l4a5
Har en fråga, som främst angår råttstillämpningen. prövats enligt ett till denna fråga begränsat prövningstillstånd eller prövats särskilt. får högsta domstolen vid prövningen av målet i övrigt helt eller delvis grunda sitt avgörande på hovrättens bedömning.
Om högsta domstolen efter att ha prövat en del av ett mål
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
eller en i målet uppkommen fråga finner att återstoden av målet bör prövas av lägre rätt, får högsta domstolen med undanrö jande av lägre rätts dom i denna del återförvisa målet till lägre rätt för erforderlig behandling.
Denna lag träder i kraft den . Vid fullföljd av talan mot ett sådant avgörande av hovrätt som meddelats dessförinnan gäller dock äldre lydelse av 21 kap. 4 5 och 54 kap. 9 och 11 åå. Bestämmelserna i 21 kap. 10 a 5 och 54 kap. 11 a 5 skall tillämpas endast om talan fullföljts mot ett avgörande av hovrätt som meddelats efter ikraftträdandet. I fråga om utfästelse att inte fullfölja talan, som gjorts före ikraftträdandet, gäller äldre lydelse av 49 kap. 1 5 och 54 kap. 1 5.
2. Förslag till Lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs att 20 kap. 12 & föräldrabalken skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 20 kap. 12 ål
Mot dom eller slutligt beslut av hovrätt i fråga om underhålls— skyldighet enligt 7 kap. får talan föras endast om hovrätten på grund av behovet av en en— hetlig rättstillämpning eller el— jest finner synnerliga skäl fö— religga att tillåta detta. Vad som har sagts nu gäller inte om hovrätten samtidigt avgjort fråga om faderskap, vårdnad
1Senaste lydelse 19761612.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
eller underhåll till make eller förutvarande make.
Mot hovrättens beslut i fråga som avses i 11 5 får talan ej föras. Detsamma gäller ärende som först har handlagts av överförmyndaren.
Denna lag träder i kraft den men tillämpas ej på avgörande av hovrätt som meddelats dessförinnan.
3. Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 8 och 23 55 utsökningsbalken skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
8 5 Dom varigenom någon har Dom varigenom någon har förpliktats att utge lös förpliktats att utge lös egendom får verkställas egendom får verkställas genast, genast, om säkerhet ställs för om säkerhet ställs för återbä- äterbäring av egendomen jämte ring av egendomen jämte avkastning. Detta gäller dock avkastning, eller om förpliktel— ej, om förpliktelsen har ålagts sen genom hovrätts dom har som särskild rättsverkan av ålagts som särskild rättsverkan brott. av brott.
23 &
Bestämmelserna i 3—13 och 15—20 55 samt 22 5 första stycket tredje och fjärde meningarna och andra och tredje styckena gäller ej i allmänt mål.
Dom eller beslut, varigenom Exekutionstitel i allmänt mål någon har dömts att utge får verkställas innan den har böter eller vite eller har vunnit laga kraft, om det är ålagts sådan särskild rätts- särskilt föreskrivet. verkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. får ej verkställas förrän domen eller
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
beslutet har vunnit laga kraft. Annan exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har vunnit laga kraft, om det är särskilt föreskrivet.
Exekutionstitel i allmänt mål verkställs såsom lagakraftägande dom. I stället för vad som sägs i 22 5 första stycket tredje och fjärde meningarna gäller att återgång av utmätning eller införsel skall ske genast, när exekutionsti— teln har upphävts.
Denna lag träder i kraft'den men tillämpas ej på dom eller beslut som har meddelats dessförinnan.
4. Förslag till Lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Härigenomföreskrivs att 11 5 lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 51 Om en tilltalad inte har fyllt Om en tilltalad inte har fyllt arton år och det finns anled- arton år och det finns anled— ning att döma till annan ning att döma till annan påföljd än böter, skall offent— påföljd än böter, skall offentlig lig försvarare förordnas för försvarare förordnas för honom, honom, om det inte är uppen- om det inte är uppenbart att bart att han saknar behov av han saknar behov av försvara— försvarare. re. ] fråga om rättegång i
högsta domstolen gäller dock 2] kap. 3 a & tredje stycket rättegångsbalken.
Denna lag träder i kraft den
ISenaste lydelse 1983:921.
18 För/almingsfärs/ag SOU 1986:1 . 5. Förslag till
Lag om ändring i lagen (l970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs
Härigenom föreskrivs att 9 & lagen (l970:74l) om statlig lönegaranti vid konkurs skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 51 Finner kronofogdemyndighet Finner kronofogdemyndighet att att arbetstagarens fordran arbetstagarens fordran icke icke omfattas av garantin, får omfattas av garantin, får arbetstagaren eller den till arbetstagaren eller den till vilken fordran övergått enligt vilken fordran övergått enligt 11 & föra talan mot beslutet 11 & föra talan mot beslutet genom besvär. I fråga om genom besvär. I fråga om sådan sådan besvärstalan har bestäm— besvärstalan har bestämmelser— melserna i utsökningsbalken na i utsökningsbalken om om besvär över utmätning i besvär över utmätning i allmänhet motsvarande tillämp— allmänhet motsvarande tillämp— ning. Mot hovrätts beslut får ning. Mot hovrätts beslut får dock talan icke föras. dock talan föras endast om
hovrätten på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest finner synnerliga skäl föreligga att tillåta detta.
Denna lag träder i kraft den men tillämpas ej på hovrätts beslut som meddelats dessförinnan.
1Senaste lydelse 1981 :826.
6. Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429)
Härigenom föreskrivs i fråga om rättshjälpslagen (1972z429) dels att 37 & skall ha nedan angivna lydelse,
dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 8 a 5 och 22 a 5, av
nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Vid rättshjälp enligt 36 å äger 9 & andra stycket 2, 4 och 5, 9 a &, 19 5 första stycket samt 24 och 26 55 motsvaran— de tillämpning.
Denna lag träder i kraft den
1Senaste lydelse 1979:240.
37 51
Föreslagen lydelse 8 a 5
Allmän rättshjälp omfattar fullföljd av talan till högsta domstolen endast om målet har tagits upp omedelbart av en hovrätt. Om högsta domstolen i annat fall tar upp målet, viss del av målet eller en i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämpningen till prövning. skall en tidigare beviljad rättshjälp åter gälla.
22a5
Den som varit biträde i hovrätt och biträtt part även vid fullföljd av talan till högsta domstolen har rätt till ersätt— ning härför enligt 22 5 första och andra styckena, om målet. viss del av målet eller en i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämpningen tas upp till prövning :" högsta domstolen eller högsta domsto— len finner särskilda skäl föreligga.
Vid rättshjälp enligt 36 & gäller 8 a 5, 9 5 andra stycket 2, 4 och 5, 9 a 5, 19 5 första stycket samt 24 och 26 55.
men tillämpas ej vid fullföljd av talan mot sådant avgörande av hovrätt som meddelats dessförinnan.
7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
Härigenom föreskrivs att 2 och 10 55 lagen (1974z202) om beräkning av strafftid m.m. skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 51
Har den som dömts till fängelse icke inom föreskriven tid fullföljt talan i målet såvitt angår den ådömda påföljden, får domen verkställas i denna del utan hinder av att åklagare eller målsägande fullföljt talan mot domen.
Har domen efter fullföljd av talan meddelats av hovrätt får den verkställas utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. om ej högsta domstolen med anledning av talan mot domen förordnar annat. Om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt och framställer begäran om sådant förordnande innan han börjat undergå verkställighet, skall verkställigheten anstå till dess att högsta domstolen prövat frågan.
Dom som avses i första stycket får även i andra fall än som sägs där verkställas utan hinder av att domen ej vunnit laga kraft. Härom är särskilt
stadgat.
10 &? Är den som skall undergå Är den som skall undergå fängelse icke häktad eller fängelse icke häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt intagen i kriminalvårdsanstalt när domen enligt 2 5 första när domen enligt 2 5 första stycket får verkställas, skall eller andra stycket får kriminalvårdsstyrelsen föreläg— verkställas, skall kriminalvårds— ga honom att senast viss dag styrelsen förelägga honom att inställa sig vid den kriminal— senast viss dag inställa sig vid vårdsanstalt, där domen skall den kriminalvårdsanstalt, där verkställas. domen skall verkställas.
1Senaste lydelse 1981:212. 2Senaste lydelse 1984z397.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Om den dömde inte efterkommer eller inte kan nås av föreläggande enligt första stycket eller om fara föreligger för detta, skall polismyndigheten i den ort där han vistas på begäran av kriminalvårdsstyrelsen låta förpassa honom till anstalten.
Avger den dömde nöjdförklaring inför styresman vid kriminalvårdsanstalt eller föreståndare för allmänt häkte, skall den som tager emot förklaringen omedelbart befordra domen till verkställighet. Avger den dömde nöjdförkla— ring inför polismyndighet eller befattningshavare vid försvarsmakten, skall den som tager emot förklaringen låta förpassa den dömde till kriminalvårds- anstalt enligt bestämmelser som kriminalvårdsstyrelsen meddelar. Befattnings— havare vid försvarsmakten skall begära biträde av polismyndigheten i orten för att verkställa förpassningen.
Påträffas någon som avvikit från kriminalvårdsanstalt eller som annars enligt särskilt beslut skall återföras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställig— het av ett fängelsestraff, skall polismyndighet förpassa honom till sådan anstalt.
Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde avviker, får polis- myndigheten förelägga honom att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att förpassa honom dit.
Denna lag träder i kraft den men tillämpas ej på hovrätts dom som meddelats dessförinnan.
8. Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift
Härigenom föreskrivs att 10 5 lagen (l976:206) om felparkeringsavgift skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 &
Mot beslut enligt 9 5 som innebär att betalningsansvaret undanröjts får talan ej föras.
Talan mot annat beslut enligt 9 & föres genom besvär hos den tingsrätt inom vars domkrets överträdelsen har ägt rum. Vid prövning av besvären tillämpas lagen (l946:807) om handläggning av domstolsärenden om ej annat anges i denna lag. Därvid gäller i fråga om besvär vad i den lagen sägs om ansökan. Besvär skall dock alltid anföras skriftligen.
Talan mot tingsrätts beslut föres genom besvär i hovrätten.
Mot hovrätts beslut får talan Mot hovrätts beslut får talan ej föras. föras endast om hovrätten på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest finner synnerliga skäl föreligga att tillåta detta.
Denna lag träder i kraft den men tillämpas ej på hovrätts beslut somvmeddelats dessförinnan.
9. Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.
Härigenom föreskrivs att 27 & lagen (19762666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
27 5 Beslut eller dom varigenom Beslut eller dom varigenom någon påföres avgift enligt någon päföres avgift enligt denna lag skall genast sändas denna lag skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften till länsstyrelsen. Avgiften skall skall betalas till länsstyrelsen betalas till länsstyrelsen inom inom två månader från det be— två månader från det beslutet slutet eller domen vann laga eller domen vann laga kraft. kraft. Erinran om detta skall Har tilläggsavgift påförts av tas in i beslutet eller domen. hovrätt skall avgiften betalas
inom två månader från hovrättens beslut eller dom, om inte högsta domstolen efter fullföljd av talan förordnar annat. Erinran om den tid inom vilken betalning skall ske skall tas in i beslutet eller domen.
Denna lag träder i kraft den men tillämpas ej på hovrättsav— görande som meddelats dessförinnan.
10. Förslag till Lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979zl89)
Härigenom föreskrivs att 2 och 23 55 bötesverkställighetslagen (19791189) skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2é
Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ord— ningsbot har meddelats. ln— ' drivning får däremot ej ske förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts.
Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har meddelats. Indrivning får ske först när domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts. I fråga om dom som efter fullföljd av talan har meddelats av hovrätt får dock indrivning ske genast, om inte högsta domstolen efter fullföljd av talan förordnar annat.
Utan hinder av att dom eller föreläggande ej har meddelats får den misstänkte betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om sådan förskottsbetalning.
23å
Ett beslut av hovrätten i ett mål om bötesförvandling får inte överklagas.
Denna lag träder i kraft den görande som meddelats dessförinnan.
Ett beslut av hovrätten i ett mål om bötesförvandling får överklagas endast om hovrätten på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest finner synnerliga skäl föreligga att tillåta detta.
men tillämpas ej på hovrättsav—
SAMMANFATTNING
Utredningen tillsattes år 1977 för att göra en översyn av rättegångs— balken (RB). Vi skall med utgångspunkt från de bärande principerna i RB utreda hur rättegångsväsendet bör vara utformat för att på bästa sätt fylla nutida krav. I enlighet med våra ursprungliga direktiv (Dir 1977:10) har vi sökt bedriva arbetet i första hand med sikte på avsnitt där en revision kan bidra till att göra förfarandet mera flexibelt samt såvitt möjligt snabbare och billigare utan att befogade rättssäkerhets— krav sätts åt sidan.
Våra ursprungliga direktiv avsåg främst de mera allmänna processuella reglerna i RB samt reglerna om förfarandet i första instans, dvs. tings— rätt. I vårt delbetänkande (SOU 1982225—26) Översyn av rättegångsbalken ] Processen i tingsrätt har vi behandlat de flesta av de frågor som aktualiserades genom dessa direktiv men några frågor återstår. Dessa är f.n. föremål för våra fortsatta överväganden. Tyngdpunkten i vårt nuva— rande arbete ligger emellertid på processen i överrätt, dvs. hovrätt och högsta domstolen (HD) och på frågor om domstolsorganisationen. I den delen har vi genom tilläggsdirektiv (Dir 1981247) fått ett flertal viktiga frågor att utreda och vi har även lagt fram några delbetänkanden (Ds Ju l983:l Processen i överrätt Några delreformer samt Ds Ju l984:l Domstolarna och deras sammansättning i mål om ekonomisk brottslighet).
I det nu aktuella betänkandet behandlar vi med förtur några frågor kring den högsta domstolsinstansen, HD.
HD fick sin nuvarande roll genom en fullföljdsreform år 1971. Vid denna reform föreslogs att för en överprövning i HD på begäran av enskild part som förutsättning skulle gälla att HD vid s.k. dispensprövning fann ett prejudikatintresse eller ett extraordinärt intresse av överprövning föreligga. HD blev vad som betecknades som prejudikatinstans, dvs. en instans med uppgift att i första hand åstadkomma för rättstillämpningen vägledande avgöranden av främst rättsfrågor (prejudikat).
Den reform som ägde rum år 1971 låg väl i linje med reformer som på senare år har förekommit i många andra länder. Prejudikaten utgör i det moderna samhället ett alltmera betydelsefullt komplement till lagstift— ningen. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Rättskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas.
Inom civilrättens område leder en avsaknad av prejudikat i en viss fråga
i allmänhet (liksom avsaknad av t.ex. lagstiftning) till att ekonomiskt starkare parter får ett övertag över mindre starka. En prejudikatbrist kan också leda till att avtal inte kan ges en adekvat utformning. Många gånger väljer man vid osäkerhet om rättsläget en onödigt kostnadskrävan— de avtalslösning. Om det finns bra prejudikat kan enskilda träffa rätt— visa uppgörelser och undgå rättsförluster. Många tvister behöver över huvud taget inte dras inför domstol.
Det är med hänsyn till det nu sagda viktigt att det prejudikatbehov som föreligger blir i möjligaste mån tillgodosett. Såvitt vi har kunnat finna förekommer det emellertid på vissa rättsområden — särskilt såvitt gäller civilrätten — en mycket stor brist på prejudikat.
Det finns också en tidsaspekt. I det praktiska rättslivet sägs ofta att prejudikaten kommer för sent. Vi menar att man måste tillvarata möjlig— heterna att åstadkomma ett bättre utnyttjande av HD:s resurser för rättsbildning. Samtidigt måste man försöka finna nya metoder för att föra fram prejudikatfrågor till HD. Vi vill redan nu framhålla att de förslag vi i detta syfte lägger fram inte till någon del är avsedda att begränsa prövningsmöjligheterna i de fall vilka HD med nu gällande regler skulle ta upp till prövning.
Det rationaliseringsbehov som enligt vår uppfattning föreligger måste ses mot bakgrund av att man i samband med 1971 års reform hade starka förhoppningar om en betydande nedgång av antalet överklaganden till HD. Dessa förhoppningar har inte infriats. I stället har antalet överklagan— den efter en oavbruten stegring kommit att mer än fördubblas sedan år 1971, till stor del beroende på en ökning av antalet hovrättsavgöran— den.
Endast få dispenser beviljas. I brottmål rör det sig om något mer än 3 % sett i förhållandet till antalet överklaganden, dvs. dispens beviljas i stort sett endast i vart trettionde mål. I övriga mål är andelen bevil— jade dispenser något större men mindre än 10 %. Av hovrätternas domar i brottmål och tvistemål är det mindre än 1 % som ändras av HD.
Även om dispensfrågor många gånger är enkla att pröva går totalt sett mycket av justitierådens tid åt för dispensprövningen. Det har sagts att det kan röra sig om bortemot hälften av arbetstiden. För att HD skall kunna på ett effektivt sätt fullgöra sina uppgifter inom rättsbildningen anser vi det ofrånkomligt att förhållandena ändras radikalt. Ledamöterna måste ges betydligt mera tid för att pröva främst rättsfrågor.
I avsnittet 7.2 ser vi därför närmare på olika metoder genom vilka man kan åstadkomma att HD:s resurser för rättsbildning utnyttjas bättre. I första hand gäller det metoder att begränsa tillflödet till HD av sådana mål som HD med de regler som gäller sedan år 1971 ändå inte skulle ta upp till prövning. Det gäller också metoder att såvitt möjligt begränsa HD:s prövning av de upptagna målen till de frågor som föranleder att dispens ges. Förhållanden är sådana att man behöver utnyttja flera metoder i förening.
En metod att begränsa överklagandefrekvensen till HD, dvs. minska an— delen överklagade hovrättsavgöranden, är att införa regler om att hov— rättsavgöranden skall få verkställas omedelbart (se avsnittet 7.2.2). En stor andel av överklagandena — framför allt i brottmål där verkställig— het i princip inte får ske förrän målet har slutbehandlats — tillkommer nämligen uteslutande för att uppskjuta verkställighet av en ådömd påföljd.
Vi föreslår att hovrättsavgöranden i brottmål i princip skall få verk— ställas omedelbart, bl.a. såvitt gäller fängelse och böter. För att inte den tilltalade skall drabbas av rättsförluster skall dock — om överkla— gande sker — verkställighet i praktiken aldrig kunna komma till stånd förrän HD haft en möjlighet att behandla en av den tilltalade framställd begäran om inställande av verkställighetsåtgärder (s.k. inhibition). Vi har övervägt en motsvarande lösning för tvistemålens del men funnit att en sådan reform skulle ha betydligt mindre fördelar än när det gäller brottmålen. Detta har ett visst samband med att i tvistemål en verk— ställighet kan inledas omedelbart redan med de nu gällande reglerna. Enligt vår mening bör några ändringar av tvistemålsreglerna i vart fall inte ske förrän man kan bedöma utfallet av en reform i fråga om brott— målen.
Ett annat medel att begränsa överklagandefrekvensen är ändrade regler om rättshjälp och om offentlig försvarare (avsnittet 7.2.3). Vi finner det uppenbart att den omständigheten att en part beviljats rättshjälp med biträdesförordnande eller offentlig försvarare bidrar till onödiga över— klaganden, eftersom det i många fall inte kostar parten något och inte heller är svårt eller besvärligt för honom att överklaga till HD. Som reglerna är nu har den som förordnats som biträde eller försvarare knappast några praktiska möjligheter att förmå part att avstå från ett onödigt överklagande. Mot bakgrund av HD:s funktion och den ringa an— delen dispenser i de överklagade fallen bör både rättshjälpsresurserna och HD:s resurser enligt vår bedömning kunna användas betydligt bättre än för sådana överklaganden.
Vi föreslår därför att allmän rättshjälp och förordnande som offentlig försvarare skall omfatta rättegång i HD endast om HD tar upp målet till prövning eller i samband med dispensprövning finner särskilda skäl före— ligga. Förslaget har avseende främst på själva överklagandet och innebär att parter — om det finns anledning anta att dispensskäl kan föreligga — har ungefär samma möjligheter till juridisk hjälp på statens bekostnad som nu. I annat fall kommer parten själv att få betala biträdes/ försvararkostnaderna vid ett överklagande till HD.
I avsnittet 7.2.4 tar vi avstånd från tanken på att begränsa över— klagandefrekvensen genom införandet av särskilda avgifter för över— klagande till HD.
Avsnittet 7.2.5 ägnas en diskussion av möjligheterna att i större ut— sträckning än nu utnyttja regler om förbud mot överklagande till HD.
Förbudsregler finns f.n. endast beträffande vissa målgrupper såsom lag— sökningsmål, mål om betalningsföreläggande och mål om felparkerings— avgift. Vi menar att förbudsregler har flera nackdelar, åtminstone om de är så stela som de vilka finns i dag. Det kan sålunda uppstå betydande svårigheter när det gäller att få en enhetlig rättstillämpning till stånd, vilket förorsakar bl.a. ökade kostnader i domstolshanteringen.
Vi har därför diskuterat olika möjligheter att förena regler om full— följdsförbud med en tillfredsställande prejudikatbildning. En möjlighet att åstadkomma en sådan förening är att införa en sådan "ventil" i full— följdsförbudet att en hovrätt i ett prejudikatvärt fall kan ge en part rätt att fullfölja talan i HD. Om parten utnyttjar denna möjlighet, prö— var HD i vanlig ordning om dispens skall beviljas. Vi föreslår att reg— ler om fullföljdsförbud med möjlighet för hovrätt att ge fullföljdsrätt skall gälla i de flesta mål om underhållsbidrag till barn. Vi föreslår att metoden skall tillämpas också såvitt gäller sådana fall för vilka i dag gäller strängare regler om fullföljdsförbud.
I avsnittet 7.2.5 behandlar vi även frågor om hur man i vissa fall kan vinna fördelarna av ett fullföljdsförbud på frivillighetens väg. Som reglerna nu är har parterna i vanliga tvistemål visserligen en möjlighet att träffa avtal om att överklagande inte skall få ske. Ett sådant avtal är emellertid giltigt endast om det träffas efter det att tvisten har uppstått. Denna begränsning leder till att möjligheten i dag inte ut— nyttjas annat än i sällsynta undantagsfall. Vi har inte kunnat finna något behov av att ha kvar den nuvarande restriktiva regeln. Därför föreslår vi att också sådana avtal som träffats före tvistens uppkomst, kanske i samband med ett grundläggande affärsavtal, skall gälla.
Som ett ytterligare led i åtgärderna för att begränsa tillflödet av mål till HD förordar vi att informationen till parterna om HD—processen för— bättras. Parterna får nu upplysning bara om vilka åtgärder de skall företa, om de vill överklaga till HD. Enligt vår mening bör parterna i samband med hovrättsavgöranden få upplysningar också om den faktiska innebörden av möjligheterna att få ett mål upptaget av HD. Parterna bör vidare få upplysningar bl.a. om möjligheterna att få rättshjälp vid ett eventuellt överklagande och om de regler som gäller i verkställighets— hänseende.
Reglerna om domstolarnas skyldighet att informera parterna bör enligt vår mening inte tas upp i lag. De kan i stället ges av regeringen eller domstolsverket.
Frågor om huruvida man som ett komplement till regler, som syftar till en begränsning av antalet överklaganden till HD, bör ha regler, som be— gränsar HD:s prövning, behandlar vi i avnitten 7.2.6 och 7.2.7. Det förra av dessa avsnitt ägnas åt dispensreglernas utformning. Vi har an- ledning utgår ifrån bl.a. att man i den nuvarande dispensprövningen gör prioriteringar så att ett mål med ett mindre prejudikatintresse får stå tillbaka för ett mål med ett större sådant och så att mål, vari prejudi- katfrågan är invävd i svårutredda sakfrågor, får stå tillbaka för utred-
ningsmässigt enklare mål. Vi menar att också andra prioriteringar behö— ver göras, bl.a. såvitt gäller förhållandet mellan olika rättsområden. Detta kan emellertid ske utan någon lagändring. Vi lägger därför inte fram något lagförslag angående prioriteringen mellan olika mål.
För att underlätta bedömningen av vilka fall som bör tas upp av HD skulle det enligt vår bedömning kunna ha sitt värde - särskilt om HD tillförs nya typer av prejudikatfrågor — att också andra än justitieråd medverkade i själva dispensprövningen i HD. Vi anser dock att eventuella åtgärder i detta avseende bör anstå till dess att behovet av en reform kan bedömas klarare.
I avsnittet 7.2.7 tar vi upp frågan om HD:s prövning kan begränsas till uteslutande rättsfrågor. Enligt de nu gällande reglerna måste HD, när en rättsfråga har prejudikatintresse, ofta bedöma också de för prejudikat— bildningen ointressanta sakfrågor som hänger samman med rättsfrågan. I många andra länder förekommer det att den högsta instansens prövnings— rätt är begränsad till rättsfrågor och det har sedan mycket lång tid tillbaka diskuterats att införa en liknande ordning i Sverige. Det är inte bara resursskäl som talar för en sådan lösning utan också rättvise— skäl. Med de regler som gäller sedan år 1971 är nämligen parterna i de allra flesta mål uteslutna från möjligheten att få sina sakfrågor pröva— de i HD, medan parterna i några få mål, där målet av en slump innehåller en rättsfråga av prejudikatintresse, får sina sakfrågor prövade även i HD.
Vi anser att en reform bör komma till stånd, men vi anser att man för svensk del inte bör gå så långt i en uppdelning som man har gjort i vissa andra länder. Detta skulle nämligen dels kunna vara till skada för ledningen av rättstillämpningen i vissa fall, dels kunna orsaka en hel del gränsdragningsproblem, ofta av mycket formell natur. I stället bör man enligt vår mening ge HD en ganska stor frihet att inom ramen för ett överklagat mål bestämma vilka frågor som bör omprövas av HD.
I första hand bör HD pröva sådana frågor som främst angår rättstillämp— ningen. Sådana frågor betecknar vi - med undvikande av termerna rätts— frågor och sakfrågor — prejudikatfrågor. Om HD har samma uppfattning som hovrätten när det gäller en prejudikatfråga (åtminstone såvitt gäller slutsatserna) behöver HD inte gå in på övriga frågor i målet. Avgörandet rörande rättsfrågan får en särskild karaktär och vi föreslår att av— görandet i denna del (prejudikatdelen) får beteckningen rättsförkla— ring.
Om HD däremot har en annan uppfattning än hovrätten såvitt gäller prejudikatfrågan måste i de flesta fall den nya rättsliga bedömningen tillämpas på de faktiska omständigheterna i målet och HD—prövningen mynna ut i ett avgörande av sedvanligt slag. Prövningen av de icke prejudikatintressanta frågorna i målet bör i den omfattning HD finner möjligt och lämpligt kunna ske på grundval av hovrättens bedömning, dvs. HD bör såvitt möjligt undvika en omprövning av återstoden av målet. Om hovrätten av en eller annan anledning inte tagit ställning till de
frågor det gäller skall enligt vår mening HD i enklare fall själv pröva dessa. I annat fall skall HD återsända målet till lägre rätt för att den instansen skall avgöra målet på grundval av HD:s bedömning av prejudi— katfrågan.
Våra förslag i den nu behandlade delen har lett oss vidare till frågor om man på grundval av en ordning enligt vilken prövningen i HD begränsas till prejudikatfrågor kan finna nya former när det gäller att föra fram olika rättsliga spörsmål till HD i syfte att skapa prejudikat. I denna del (avsnitten 7.3 och 7.4) är våra överväganden huvudsakligen av idé— karaktär. Vi menar nämligen att det inte bör komma i fråga att genast genomföra en nyordning enligt vilken HD får nya arbetsuppgifter. Behöv— liga lagförslag bör utarbetas'först efter en remissbehandling av vårt betänkande och sättas ikraft först efter det att våra nu presenterade lagförslag genomförts och kunnat bidra till en betydande avarbetning av balanser inom HD. Att de antydda reformerna enligt vår uppfattning så— lunda kan anstå någon tid innebär inte att reformbehovet skulle vara mindre framträdande.
Till bristerna i den nuvarande prejudikatbildningen hör som redan nämnts bl.a. att det inom stora rättsområden, främst inom civilrättens område, finns alltför få prejudikat och att prejudikatbildningen med nuvarande metoder kan ta lång tid. Den förra bristen beror delvis på att de för prejudikatbildningen lämpliga målen inte hanteras inom det allmänna dom— stolsväsendet utan i skiljeförfarande eller av en rådgivande nämnd av ett eller annat slag, t.ex. allmänna reklamationsnämnden. Den brist som ligger i att prejudikatbildningen kan ta lång tid beror till stor del på att det mål som skall tjäna som underlag för prejudikatbildningen måste handläggas i både tingsrätt och hovrätt innan HD kan göra några uttalan- den i prejudikatfrågan. Bl.a. detta förhållande gör också att prejudi— katbildningen tar stora och dyrbara resurser i anspråk.
Under årens lopp har många utredningar sysslat med frågan om hur man bl.a. med hänsyn till prejudikatbehovet skall kunna föra över skiljeför— farandets tvister till de allmänna domstolarna. Arbetet har hittills inte lett till resultat. Vi har den uppfattningen att man nu bör pröva nya vägar och söka finna en metod att smälta samman en i grunden privat tvistlösning genom skiljeförfarande med en prejudikatbildning genom HD.
I fråga om de tvister i övrigt som handläggs utanför domstolsväsendets ram är det framför allt de konsumenttvister som handläggs av allmänna reklamationsnämnden som är betydelsefulla. I ett år 1978 presenterat utredningsbetänkande föreslogs att prejudikatbildningen i konsument— rättsliga frågor skulle förbättras genom att KO gavs rätt att medverka som ombud på konsumentens sida. Förslaget mötte ganska stark kritik. Vi anser att även förhållandena på det konsumenträttsliga området motiverar att man nu söker finna alternativa metoder för prejudikatbildningen. Den i avsnittet 7.2.7 förordade lösningen med en HD—prövning som begränsas till de egentliga prejudikatfrågorna öppnar härvid nya reformmöjlig— heter.
En viktig fråga är hur man skall kunna — helst utan nya resurser — öppna möjlighet för HD att i ökad utsträckning ägna sig åt sin prejudikat- bildande uppgift. Vi tror att de av oss i avsnittet 7.2 presenterade förslagen skapar ett sådant reformutrymme att nya metoder för prejudi— katbildning kan införas. (Våra förslag i avsnittet 7.2.5 om fullföljds— förbud med "ventil" kan knappast sägas innefatta någon ny sådan metod även om vissa av förslagen kan leda till att prejudikatbildning kan ske på nya områden).
En möjlighet att åstadkomma en snabb, billig och effektiv prejudikat— bildning ligger enligt vår uppfattning i att en tingsrätt (inklusive fastighetsdomstol och vattendomstol) får hänskjuta en prejudikatfråga till HD redan under handläggningen av ett mål. Vi förordar att en möj— lighet härtill öppnas, men att en begränsning sker till sådana fall i vilka det föreligger särskilda skäl att hänskjuta prejudikatfrågan direkt till HD. Det är alltså inte meningen att domstolen mera allmänt skall sända invecklade rättsfrågor till HD för besvarande. En förutsätt— ning för hänskjutande bör också vara att parterna samtycker till ett att hänskjutande sker.
Prejudikatfrågan bör formuleras av rätten i samråd med parterna. En framställning från domstolen bör inte göras förrän utredningsläget i målet är sådant att man klart kan bedöma att ett HD—uttalande skulle passa in vid målets senare avgörande.
För HD:s hantering av en framställning bör vanliga regler om prejudikat— . dispens gälla i tillämpliga delar. Båda parterna bör beredas tillfälle
att yttra sig i HD över prejudikatfrågan. HD:s uttalanden rörande isole— rade prejudikatfrågor kommer att passa in under den tidigare nämnda be— teckningen rättsförklaring.
Om man går ett steg längre och låter också skiljenämnder och nämnder som har en tvistlösande funktion av huvudsakligen rådgivande natur, t.ex. reklamationsnämnden, hänskjuta prejudikatfrågor till HD under pågående handläggning av en tvist kan man nå fördelar som ligger på ett annat plan. Man kan sålunda få en prejudikatbildning till stånd också inom sådana rättsområden där det med nu gällande regler sällan uppstår några prejudikat. Vi förordar därför att skiljenämnderna och de rådgivande nämnderna med parternas samtycke skall få möjlighet att begära rätts— förklaringar genom HD.
De nu berörda frågorna behandlar vi i avsnittet 7.3.2.
I avsnittet 7.3.3 tar vi med utgångspunkt från vissa utländska rättsord— ningar upp frågan om man kan tillåta att tingsrättsavgöranden i vissa fall överklagas direkt till HD, s.k. språngrevision. Vi är i och för sig positiva härtill. Enligt vår uppfattning skulle dock det mesta av det reformbehov som tillgodoses genom språngrevision på ett bättre sätt täckas genom en möjlighet för tingsrätten att hänskjuta prejudikatfrågor till HD (se avsnittet 7.3.2). Utrymmet för ett språngrevisionssystem
blir också mindre, om HD ges möjlighet att koncentrera sin prövning till prejudikatfrågorna i målet (se avsnitten 7.2.7). Språngrevision bör dock även i dylikt fall få ske, men endast om parterna är ense om fullföljds— metoden.
Enligt vår mening behövs det ytterligare reformer. En del viktiga preju— dikatfrågor blir nämligen över huvud taget aldrig föremål för tvistlös- ning eller rättskipning. Detta kan bero på att man i det praktiska rättslivet med anledning av den rättsosäkerhet som en prejudikatbrist orsakar undviker att ställa prejudikatfrågan på sin spets. Ett annat
skäl kan vara att man åtminstone från den ena sidan i ett partsför— hållande vill undvika den publicitet och negativa reklam som en process skulle skapa. Det finns alltså "vita fläckar" i prejudikatsystemet.
Vi har den uppfattningen att man bör öppna en möjlighet till prejudikat— bildning också för vissa av de nu berörda fallen. Vi gör i detta samman— hang en jämförelse med de möjligheter till förhandsbesked som finns på skatterättens område och tar i avsnittet 7.3.4 upp frågor om rättsför— klaringar fristående från konkret rättskipning eller tvistlösning. Vi förordar att HD ges en möjlighet att meddela sådana förklaringar.
Någon yttre begränsning av den krets som skall ha initiativrätt beträf— fande fristående rättsförklaring anser vi inte behöva föreskrivas. Vi menar att man kan åstadkomma en tillräcklig garanti mot onödiga eller inte tillräckligt väl underbyggda framställningar, t.ex. genom avgifter och genom att framställningar om fristående rättsförklaringar får gå vägen över hovrätt. Hovrätten bör härvid ha till uppgift att sortera bort sådana ansökningar som inte är värda att gå vidare. Mera tveksam kan man ställa sig till frågan om en hovrätt också skall ha till uppgift att söka finna den lämpligaste formuleringen av prejudikatfrågan. Endast JK, JO, RÅ och KO bör kunna göra framställning om särskild rättsförkla— ring direkt hos HD.
Även i fråga om fristående rättsförklaringar bör gälla att HD inte skall ta upp framställningen annat än om det enligt HD föreligger tillräckliga prejudikatskäl.
Förfarandet i HD vid fristående rättsförklaring bör enligt vår uppfatt- ning — i motsats till vad som förr gällde vid s.k. lagförklaring — nor— malt vara vad som skulle kunna betecknas som kontradiktoriskt. Såvitt gäller enskilda intressen förordar vi att det i allmänhet får ankomma på en av HD efter förslag av advokatsamfundet utsedd advokat att ansvara för att de intressen som står emot sökandens blir tillräckligt represen— terade i ärendet. HD måste dock ha stor frihet att från fall till fall bestämma vem eller vilka som skall svara på framställningen. I vissa fall bör en fristående rättsförklaring kunna komma till stånd på grund— val uteslutande av sökandens uppgifter. Två parter med motstridiga in— tressen kan t.ex. vara helt ense om en viss framställning angående rättsförklaring. Sökandens avgift för en fristående rättsförklaring bör innefatta de kostnader som uppstår för samhället i form av advokatarvo— den etc.
I principiell överensstämmelse med vad som gäller rättsförklaring i vid domstol anhängigt mål eller efter hänskjutande från nämnd bör fristående rättsförklaringar endast ha prejudikatverkan. Detta gäller i motsats till lagförklaringar som innebar uttalanden med verkan som lagstift— ning.
I avsnittet 7.3.5 behandlar vi frågor om överklaganderätt för vissa statliga organ. Vi anser flera skäl tala för att centrala statliga myn— digheter bör kunna överklaga ett beslut av en domstol under HD, om be— slutet rör ett allmänt intresse och innehåller en prejudikatfråga.
I avsnittet 7.4 har vi övervägt frågor om huruvida man kan stimulera prejudikatbildningen genom ekonomiska bidrag från staten till parterna. Vi har dock inte funnit oss beredda att förorda en reform innan man kan överblicka hur rättsbildningsbehovet kan tillgodoses på andra vägar.
Vissa regler om HD:s sammansättning behandlas i avsnittet 7.5. Det gäl— ler i första hand HD:s sammansättning vid dispensprövning. F.n. avgörs omkring 60 % av dispensärendena med en sammansättning av tre justitieråd medan övriga dispensärenden avgörs av ett justitieråd ensam. Vi föreslår- en justering av de gällande reglerna så att möjligheten till endomar- prövning vidgas något. Vi föreslår också att en ansökan om resning i vissa fall skall kunna avslås av en ledamot i stället för såsom nu tre. Förslaget gäller det inte ovanliga fallet att HD tidigare har avslagit en ansökan om resning beträffande samma avgörande från sökanden och denne inte har anfört något väsentligt nytt till stöd för ansökningen.
I avsnittet 7.5 tar vi också upp frågor om hur man skall kunna förenkla prövningen i de fall där en avdelning av HD, normalt bestående av fem ledamöter, finner en på avdelningen rådande mening avvika från en förut av HD antagen rättsgrundsats eller lagtolkning. Enligt nu gällande reg- ler skall i sådant fall målet eller den fråga det gäller hänskjutas till avgörande av HD i dess helhet (25 ledamöter, plenum). Ett sådant hän- skjutande är visserligen inte vanligt men det leder till omständliga och tidskrävande procedurer som belastar HD—organisationen. Olägenheterna av den nuvarande ordningen torde komma att öka i takt med att HD—verksam— heten blir alltmera prejudikatinriktad.
Vi menar att man utan att undergräva auktoriteten i HD—avgörandena kan tillåta ett enklare förfarande i vissa mindre svårbedömda fall, nämligen ett hänskjutande till avgörande av HD med tolv ledamöter. En förutsätt— ning skall dock vara att ledamöterna på den avdelning där pre judikat- frågan först aktualiseras är ense om den mening det gäller. Vidare skall en minoritet av de tolv ledamöterna kunna påkalla ett pleniavgörande.
Våra förslag har endast i begränsad omfattning avseende på förfarandet i HD. Vårt fortsatta arbete kommer emellertid att till stor del vara in— riktat på hur man allmänt kan förenkla processen i överrätt, och i denna del kommer våra förslag att presenteras i vårt slutbetänkande.
SOU 1986:1
] DIREKTIVEN
Våra ursprungliga direktiv (Dir l977:lO) finns i ett anförande till statsrådsprotokollet den 3 februari 1977 av dåvarande statsrådet Romanus. Senare har vi erhållit tilläggsdirektiv vid regeringssamman— träden den 30 juni 1977 (Dir 1977191), den 20 april 1978 (Dir 1978140), den 30 mars 1980 (Dir 198020) och den 9 juli 1981 (Dir l98lz47).
I de ursprungliga direktiven uttalade föredragande statsrådet bl.a. att han fann tiden vara inne för en mera grundlig utredning om hur rätte— gångsväsendet borde utformas för att det på bästa sätt skulle fylla vår tids krav. Han uttalade vidare att en utredning borde i första hand ta sikte på avsnitt där en revision kunde bidra till att göra förfarandet mera flexibelt samt såvitt möjligt snabbare och billigare utan att be— fogade rättssäkerhetskrav sattes åt sidan. Förfarandet borde även i fortsättningen vara konstruerat med grundsatserna om muntlighet, omedel— barhet och koncentration som riktmärken. Dessa grundlägggande principer måste emellertid enligt statsrådet vägas samman med de krav som process— ekonomi, praktiska hänsyn och hushållning med rättsväsendets resurser ställer.
De ursprungliga direktiven har ganska utförligt refererats i vårt del— betänkande (SOU l982:25—26) Översyn av rättegångsbalken I Processen i tingsrätt. I detta betänkande har vi också redogjort för innehållet i de tilläggsdirektiv vi fick under åren 1977-1980. De nu berörda direktiven hade i endast ganska obetydlig omfattning direkt avseende på frågor om processen i högre rätt. I de ursprungliga direktiven och i 1977 års tilläggsdirektiv var tonvikten lagd på frågor om processen i tingsrätt och de tilläggsdirektiv vi fick åren 1978 och 1980 var riktade till alla kommittéer och gällde frågor om kostnader för och finansiering av refor— mer.
Frågor om överrättsprocessen togs upp i de tilläggsdirektiv vi fick år 1981. Föredragande departementschefen, dåvarande statsrådet Petri, uttalade därvid bl.a. följande:
Det är uppenbart att en reformering av rättegångsförfarandet vid de allmänna domstolarna inte kan begränsas till tingsrätterna utan måste omfatta även de högre instanserna. Det följer också av de redan meddelade direktiven att rättegångsutredningen åtminstone på en del punkter skall behandla överrättsprocessen. Enligt min mening bör utredningens uppdrag nu vidgas, så att den kan gå in även på en del sådana frågor rörande överrätternas verksamhet som inte har något direkt samband med de förslag som utredningen kommer att lägga fram för tingsrätternas del. Också när det gäller tings— rätterna bör utredningen kunna ta upp vissa frågor som inte om- fattas av de ursprungliga direktiven.
Direkti ven 35
Utredningen hör till en början se över reglerna om själva processen i hovrätt och högsta domstolen (HD). Den allmänna utgångspunkten för översynen i dessa delar bör vara densamma som när det gäller uppdraget att se över processen i underrätt. Förfarandet bör alltså göras mer flexibelt, snabbare och billigare. Rättsväsendets resur- ser bör utnyttjas på bästa sätt. Detta framstår som särskilt ange— läget mot bakgrund av det rådande ekonomiska läget. Samtidigt måste naturligtvis rättssäkerhetens krav beaktas.
Som framgått av vad jag redan nu har anfört skall utredningen utgå från att systemet med tre instanser behålls. Detta behöver emeller— tid inte innebära att man också tillåter att varje mål prövas i sak i tre instanser. Begränsningar kan göras på flera olika sätt. Man kan föreskriva att vissa mål skall prövas i hovrätt eller HD som första instans eller man kan begränsa rätten att överklaga en lägre domstols avgörande. Den senare utvägen har under många år tilläm— pats i Sverige. Den förra metoden tillämpas däremot endast i mycket begränsad omfattning (reglerna om forum privilegiatum).
Systemet med begränsningar i klagorätten tillämpas f.n. i tre olika former. Dels finns det regler som föreskriver att tingsrättens eller hovrättens avgörande inte får överklagas (detta gäller bl.a. många typer av beslut under rättegång och vissa slutliga beslut, t.ex. hovrättens avgörande i felparkeringsmål och mål om lagsök- ning). Dels finns det regler som gör rätten att få till stånd en prövning av tingsrättens avgörande beroende av att hovrätten ger tillstånd därtill (21 5 lagen 1974:8 om rättegången i tvistemål om mindre värden, småmålslagen). Dels finns det regler som föreskriver att hovrättsavgöranden inte får komma under HD:s prövning såvida inte HD ger tillstånd till det (54 kap. 9 5 RB).
Det är uppenbart att begränsningar i möjligheterna att överklaga har ekonomiska fördelar. Statens kostnader för domstolsväsendet kan begränsas och även parternas kostnader blir lägre. Dessutom uppnår man snabbare ett slutgiltigt avgörande. Hur stora fördelar man kan uppnå beror emellertid också på hur effektivt systemet för prövning av överklagandefrågor tillämpas.
Vinsterna med fullföljdsbegränsningar måste naturligtvis vägas mot riskerna för att rättssäkerheten minskar. En överprövning innebär ju alltid en viss kontroll av den lägre domstolens avgörande.
Något som också kan medföra processekonomiska fördelar är möjlig- heten att i tvistemål avgöra huvudfrågan genom en s.k. mellandom. Denna möjlighet synes f.n. utnyttjas i ringa utsträckning. Detsamma gäller möjligheten för parterna att i dispositiva tvistemål utfästa sig att inte överklaga den blivande domen. Utredningen bör söka klarlägga orsakerna till att dessa institut utnyttjas i så begrän- sad omfattning och föreslå reformer som kan medföra en ökad använd—
ning av dem.
År 1971 vidtogs tämligen genomgripande ändringar i bestämmelserna om överklagande till HD (prop. 1971245, JuU 1971:7, rskr 19712163). Syftet med reformen var att kraftigt begränsa de dittillsvarande möjligheterna att få tillstånd till prövning i HD. Bl.a. togs möj— ligheten till ändrings— och intressedispens bort. Frånsett några helt extraordinära fall kan numera endast prejudikatintresse moti— vera prövningstillstånd. Genom reformen gavs HD i princip ställ— ningen av en ren prejudikatinstans.
I samband med reformen uttalades att det från rättssäkerhetssyn— punkt måste anses vara tillräckligt att kunna få ett mål prövat i två instanser. Detta gäller också i dag. Samtidigt bör utgångs— punkten även i fortsättningen vara att varje mål alltid skall kunna prövas i minst två instanser. I fråga om brottmål följer detta f.ö. av de förpliktelser som vi har åtagit oss i samband med tillträdet till vissa internationella överenskommelser. Det kan emellertid tänkas fall då möjligheten till en fullständig omprövning av ett avgörande med hänsyn till sakens beskaffenhet och andra förhållan— den skulle kunna avvaras. Utredningen bör överväga möjligheterna att begränsa rätten till en överprövning i andra instans utan att befogade rättssäkerhetsintressen för den skull sätts åt sidan. En naturlig utgångspunkt för övervägandena kan härvid vara småmåls— lagens regler om prövningstillstånd. Man kan vidare tänka sig att begränsa ett prövningstillstånd till en viss del av det överklagade avgörandet (jfr 54 kap. 11 5 RB).
Vad jag har sagt nu tar närmast sikte på rätten till prövning i hovrätt. När det gäller rätten att få hovrätternas avgöranden prövade i HD uttalades i samband med fullföljdsreformen den för— hoppningen att de nya reglerna på längre sikt skulle leda till en betydande nedgång av HD:s arbetsbörda och göra det möjligt att väsentligt minska antalet justitieråd.
Dessa förhoppningar har emellertid hittills inte infriats. Erfaren- heterna av reformen visar att dispensfrågorna visserligen har bli— vit enklare att avgöra men att HD:s frigjorda kapacitet i stället har tagits i anspråk av en väsentligt ökad måltillströmning. Det har gjorts gällande att ledamöternas arbetstid f.n. i alltför stor utsträckning upptas av dispensprövning.
I prop. 1980/81:154 föreslås bl.a. vissa ändringar i sammansätt— ningsreglerna för HD vid dispensprövning i syfte att underlätta den numera mycket ansträngda arbetssituationen. Det föreslås också att HD:s befattning med vissa typer av ärenden skall minskas samt att den som begär prövningstillstånd i princip skall vara skyldig att ange de omständigheter som åberopas till stöd för att prövnings— tillstånd skall meddelas. Propositionen har ännu inte behandlats av riksdagen.
Genomförs förslagen i propositionen, torde detta bli till stort gagn för HD:s rättsskapande verksamhet. Det finns emellertid, som också framhålls i propositionen, anledning att ändå se över syste— met för överklagande till HD för att ytterligare begränsa till- strömningen av mål.
Jag vill i det sammanhanget erinra om ett uppslag som diskuterades vid 1971 års reform, nämligen att låta hovrätternas domar bli verk— ställbara i större utsträckning än hittills, utan hinder av att de inte har vunnit laga kraft. För brottmålens del skulle en sådan ordning motverka sådana överklaganden som sker utan saklig grund eller i syfte att skjuta upp verkställigheten. Även kriminal- politiska överväganden kan åberopas för en sådan lösning (se prop. 1971145 5. 98).
I fråga om tvistemålen gäller att en icke-lagakraftvunnen dom f.n. i stor utsträckning kan verkställas utan hinder av att den över- klagas. Frågan om verkställighet av domar i tvistemål har visser— ligen prövats nyligen i samband med tillkomsten av den nya utsök— ningsbalken (prop. 1980/8lz8, LU 23, rskr 350). Detta utesluter emellertid inte att saken tas upp på nytt i detta sammanhang. Det bör alltså ankomma på utredningen att överväga dessa frågor såväl när det gäller brottmål som tvistemål.
En annan fråga som utredningen bör kunna överväga är att hov— rätterna i samband med att målet avgörs där får möjlighet att besluta om klagan till HD över huvud taget skall tillåtas. Mot en sådan ordning kan vissa principiella invändningar riktas. Systemet förutsätter också att såväl domstolen som parterna redan i hov— rätten ägnar uppmärksamhet åt frågan huruvida målet innehåller någon prejudikatfråga.
En annan fråga som utredningen bör undersöka är behovet av dispens enligt 54 kap. 10 5 första stycket 2 RB (extraordinär dispens) i HD. Enligt min mening kan det inte uteslutas att möjligheten till extraordinär dispens bidrar till ett stort antal ogrundade över— klaganden och i alltför hög grad inverkar på omfattningen av dispensprövningen.
HD:s sammansättning har, som tidigare nämnts, behandlats i prop. 1980/81:154. Ytterligare frågor som gäller HD:s arbetsformer kommer att tas upp av en arbetsgrupp inom domstolen. Dessa spörsmål bör alltså inte behandlas av utredningen.
Utöver de spörsmål som jag hittills har behandlat finns det ytter— ligare en viktig fråga som jag anser det lämpligt att utredningen får ta upp, nämligen frågan om prejudikatbildningen. Jag tänker då närmast på det allmänna spörsmålet hur man skall få till stånd fler vägledande avgöranden på de områden där det är önskvärt med preju—
dikat.
I den allmänna debatten har framhållits att det föreligger en brist på vägledande avgöranden —"prejudikattorka" — framför allt på det avtals— och köprättsliga fältet men också inom andra förmögenhets— rättsliga områden, t.ex. transporträtten och försäkringsrätten. Det är här bl.a. fråga om lagregler som har betydelse för stora grupper av konsumenter. En tillämpning av centrala civilrättsliga regler som så gott som helt sker utom rätta kan försvaga det rättsskydd som statsmakterna har velat att reglerna skall ge. Genom brist på prejudikat kan rättsutvecklingen komma att gå i andra riktningar än lagstiftaren har avsett.
Det finns naturligtvis flera orsaker till att prejudikatbildningen har varit bristfällig på somliga områden, medan andra uppvisar ett fylligt rättsfallsmaterial. Om man bortser från brottmålen saknar samhället f.n. i stort sett möjlighet att stimulera prejudikatbild— ningen inom HD:s område. En sådan möjlighet finns huvudsakligen i mål där det allmänna uppträder som part, t.ex. i fastighetsmål och vattenmål. Men i det stora flertalet tvister på det civilrättsliga området är det överlämnat åt de enskilda parterna att bedöma om det är förenligt med deras intressen att föra målet vidare till högsta instans. Detta bidrar till att målurvalet för HD:s rättskipning i viss mån blir slumpmässigt. Härtill kommer att parternas intresse av att föra ett mål vidare till HD dämpas av sådana faktorer som höga rättegångskostnader och tidsutdräkt för en långdragen rätte— gång genom flera instanser.
Bl.a. intresset av att snabbt få tvister lösta har gjort att sär— skilt handelstvister till stor del har kommit att avgöras genom skiljedomsförfarande. Hithörande frågor har utretts av domstols— kommittén, som i betänkandet (SOU 1971:22) Skiljedomstol har lagt fram förslag om inrättande av ett system där tingsrätt i särskild sammansättning skall tjänstgöra som skiljedomstol i tvister som parterna efter särskild överenskommelse hänskjuter till avgörande i sådan ordning. Betänkandet har remissbehandlats men har inte lett till lagstiftning.
Prejudikatbildningen är ett stort ämne och min avsikt är inte att utredningen skall göra en fullständig analys av det. Det finns emellertid flera frågor som lämpligen bör kunna behandlas av utredningen. Jag vill särskilt nämna att Svenska bankföreningen i en framställning till justitiedepartementet har hemställt om utred— ning av frågan om inrättande av någon form av lagförklarings— institut, varigenom HD och regeringsrätten skulle kunna meddela auktoritativa tolkningsbesked i särskilt betydelsefulla rätts— frågor. En liknande tanke har också tagits upp i betänkandet (SOU 1975:23) JO—ämbetet — uppgifter och organisation. Tanken var också där att man i vissa fall borde tillåta en talan direkt i högsta instans.
Det säger sig självt att det finns många problem som är förknippade med en juridisk konstruktion av den nyss antydda innebörden. En grundläggande fråga är t.ex. om talan skall gälla en aktuell tvist mellan två parter eller om tvistefrågan skall vara konstruerad. I det senare fallet närmar man sig det gamla institutet lagförklaring enligt 1809 års regeringsform. En annan fråga är hur man skall skapa garantier för att möjligheten till särskild talan utnyttjas bara i fall där det finns ett klart prejudikatbehov och för att
tvisten — konstruerad eller verklig — är ägnad att leda till ett prejudicerande avgörande.
Ett visst material till belysning av den nyss antydda problematiken finns i reklamationsutredningens betänkande (SOU 1978:40) och remissyttrandena med anledning därav. Reklamationsutredningen förde för sin del fram ett annat förslag som skulle kunna bidra till att få fram vägledande avgöranden på konsumentområdet. Förslaget gick ut på att konsumentombudsmannen (KO) i tvister mellan en konsument och en näringsidkare skulle kunna föra konsumentens talan som om- bud, om utgången av tvisten var av särskild betydelse från konsu— mentsynpunkt.
Den av JO—utredningen väckta tanken fick vid remissbehandlingen stöd från många håll, bl.a. från HD och regeringsrätten. Även reklamationsutredningens förslag mottogs positivt av åtskilliga remissinstanser, bl.a. rättegångsutredningen, som visserligen pekade på åtskilliga problem med förslaget men som ändå, delvis för att ge samhället möjlighet att samla erfarenheter, tillstyrkte det. Andra remissinstanser menade att talerätten inte kunde förväntas ge avsedda effekter, bl.a. därför att näringsidkaren kunde vilja und— vika en process med KO på kärandesidan.
KO har i juni 1981 i en skrivelse till justitie— och handels— departementen åter aktualiserat frågan om talerätt för KO. För att särskilt belysa värdet av en sådan talerätt pekar KO på problem som hänger samman med entreprenörers ansvar för fel på småhus efter garantitidens utgång.
Det material som sålunda redan föreligger bör kunna ge rättegångs— utredningen vägledning när det gäller att pröva på vad sätt man snabbt och billigt skulle kunna få fram vägledande prejudikat. Ut— redningen bör emellertid inte vara bunden av de förslag till lös— ningar som redan har förts fram utan även andra vägar bör kunna prövas. Ett regelkomplex som självfallet påverkar prejudikatbild— ningen är det som gäller rättegångskostnaderna i tvistemål. Det ingår redan i utredningens uppdrag att göra en översyn av reglerna på det området.
Frågan om prejudikatbildning har anknytning också till skiljedoms— frågan. Utredningen kan naturligtvis inte undgå att beakta detta men det bör inte vara en primär uppgift för utredningen att lägga fram förslag också på skiljedomsområdet. I övrigt bör utredningen
emellertid överväga olika möjligheter att utan kostnadsökningar för staten förbättra prejudikatbildningen.
Utredningen skall i sitt arbete prioritera åtgärder som kan minska kostnaderna för rättsväsendet och höja effektiviteten i rättskip— ningen. Utredningen bör därför disponera sitt arbete så att frågor där direkta kostnadssänkande åtgärder kan bli aktuella tas med för— tur och om möjligt redovisas i ett särskilt betänkande. Jag har också utgått från att ett första betänkande om reformeringen av tingsrättsprocessen inte försenas genom det utvidgade uppdrag jag här förordat att utredningen skall få.
Utredningen bör vid arbetets påbörjande och vidare under arbetets gång informera arbetstagarnas huvudorganisationer samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.
2 UTREDNINGSARBETET
År 1982 avslutade vi en etapp i vårt arbete genom att lägga fram delbe— tänkandet (SOU 1982z25—26) Översyn av rättegångsbalken ] Processen i tingsrätt. I syfte att nå snabba kostnadsbesparingar redovisade vi i detta betänkande vissa av förslagen såsom lämpade för en förtursbehand— ling. I denna del har betänkandet föranlett viss lagstiftning (prop. 1983/84:78). I andra delar fortsätter beredningen av betänkandet inom justitiedepartementet.
Sedan vi lagt fram delbetänkandet om tingsrättsprocessen har vårt arbete koncentrerats på frågor om de allmänna domstolarnas sammansättning och på frågor om överrättsprocessen.
Enligt våra direktiv skall vi förutsättningslöst se över såväl tings— rätternas som hovrätternas sammansättning. En allmän reform rörande sammansättningen kan — åtminstone på längre sikt — delvis ändra förut— sättningarna för den så ofta diskuterade frågan om förhållandet mellan allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Detta problem är väsentligt för hela domstolsväsendets organisation. Vi har ännu inte bildat oss någon fullständig och slutlig uppfattning i sammansättningsfrågorna, men för en särskild målgrupp, nämligen målen om ekonomisk brottslighet, har vi lagt fram förslag i departementspromemo— rian (Ds Ju l984:l) Domstolarna och deras sammansättning i mål om ekono- misk brottslighet. Denna promemoria har - tillsammans med ett betänkande från kommissionen mot ekonomisk brottslighet rörande samma ämne - numera föranlett lagstiftning (prop. 1984/852178).
Såvitt gäller överrättsprocessen har vi i enlighet med samma tankegång som vi följde i tingsrättsbetänkandet tagit upp vissa frågor som vi an— sett värda en förtursbehandling i vårt delbetänkande (Ds Ju 1983zl) Processen i överrätt Några delreformer. Förslagen, som huvudsakligen avser hovrättsprocessen, har numera föranlett lagstiftning (prop. 1983/84:78). Vårt arbete med överrättsprocessen i övrigt har fortsatt.
De förslag vi hitintills har lagt fram har endast i mycket begränsad om— fattning haft avseende på rättegången i HD. Processen i denna instans fick en ny profil genom en fullföljdsreform år 1971 (prop. 1971145). I det sammanhanget gjordes flera antaganden om utvecklingen av måltill— strömningen till HD och om de fortsatta arbetsförhållandena vid HD. Dessa antaganden har inte besannats. I stället för en förväntad minsk— ning av antalet mål har det kontinuerligt skett en kraftig ökning, vilket medfört att förutsättningarna för ett effektivt utnyttjande av HD:s resurser måste sägas ha brustit. En partiell reform år 1981 (prop. 1980/81:154) har inte annat än temporärt kunnat undanröja en del av missförhållandena.
att behandla vissa frågor om rättegången i HD före motsvarande frågor beträffande hovrättsprocessen. Hur man skall bedöma dessa möjligheter kommer an på vilka kopplingar det finns mellan processystemet för tings— rätt och hovrätt, å ena sidan, och motsvarande system för HD, å den andra sidan. I vissa frågor är dessa kopplingar starkare än motsvarande kopplingar mellan tingsrätt och hovrätt, t.ex. i fråga om processmate— rialet och i fråga om målens handläggning i sak sedan de tagits upp till prövning. I många och kanske t.o.m. de allra flesta frågorna är emeller— tid kopplingen svag eller närmast obefintlig. Detta hänger samman med att HD har en mycket speciell roll i instanssystemet, främst knuten till den s.k. prejudikatbildningen.
Frågan huruvida vissa HD—frågor bör behandlas med förtur har också många andra aspekter. Bl.a. måste man ta hänsyn till att man för en effektiv lösning av problemen kring prejudikatbildningen kan behöva använda nya metoder när det gäller att föra fram prejudikatfrågorna till HD och när det gäller att koncentrera HD:s resurser till de egentliga prejudikat- frågorna. Enligt vår bedömning skulle det vara värdefullt med en remiss— behandling av frågor om principerna för ett nytt rättssystem på nu an— givna punkter innan mera konkreta lagförslag utformas. Samtidigt är det viktigt att HD — innan nya metoder att föra fram prejudikatfrågor till HD tas i bruk — ges konkreta möjligheter att på grundval av effektivise— ringar i regelsystemet arbeta bort en hel del av de balanser som nu finns i HD.
Vid en samlad bedömning av problemen har vi funnit övervägande skäl tala för att nu lägga fram ett delbetänkande, som täcker flertalet av de frågeställningar som angår HD. Delvis är vårt betänkande utformat som ett idébetänkande. Det gäller framför allt frågor om nya sätt att föra fram prejudikatfrågor till HD. I andra delar, framför allt sådana där man kan åstadkomma en begränsning av antalet överklaganden till HD eller där man kan åstadkomma en begränsning av HD—prövningen, presenterar vi lagtekniska lösningar redan i det nu aktuella betänkandet. Utanför be— tänkandet lämnar vi i stort sett endast de egentliga handläggningsreg— lerna för sådana mål som HD tar upp till avgörande.
En fråga som inte omfattades av 1981 års reform och inte heller omfattas av vårt uppdrag är HD:s organisation och arbetsformer. De interna arbetsformerna har däremot i vissa delar tagits upp till diskussion inom den arbetsgrupp som domstolen själv tillsatte år 1979 och som fortfaran— de är verksam.
HD:s organisation och arbetsformer är av stor betydelse för domstolens möjligheter att fullgöra sina uppgifter så bra som möjligt. Den nu gällande ordningen har i allt väsentligt sin grund i 1971 års full— följdsreform och det beslut om avskaffandet av nedre justitierevisionen m.m. som togs i samband därmed (SOU 1971:59 och prop. 197221).
Enligt vår mening finns det anledning att nu göra en översyn av HD:s organisation och arbetsformer. Under de snart 15 år som gått sedan 1971 års fullföljdsreform har många av de förutsättningar som låg till grund
för reformen förändrats. Översynen bör syfta till att ge HD möjligheter att arbeta så effektivt som möjligt. Bland de konkreta frågor som bör tas upp vill vi nämna införandet av hjälpmedel som gör det möjligt att bättre än i dag följa målutvecklingen (tillströmningen av mål, typen av mål, hur bearbetningen och behandlingen av målen fortskrider, målbalan— sens utveckling). Det förefaller oss också angeläget att listan över förtursmål begränsas högst väsentligt. Även sådana frågor som kansli- chefens och revisionssekreterarnas rekrytering, ställning och verksamhet synes förtjänta att övervägas. Vi utgår från att översynen bör ske under medverkan av företrädare för HD.
I ett särskilt avsnitt behandlar vi några frågor om HD:s sammansättning, vilka vi trots utformningen av våra direktiv på denna punkt, inte ansett oss kunna förbigå.
Det måste framhållas att de förslag med konkret lagtextutformning som vi presenterar i detta delbetänkande inte till alla delar kan anses som slutliga. En komplettering kommer senare att behöva ske.
HD har omfattande uppgifter inte bara när det gäller den egentliga rätt— skipningen utan också när det gäller frågor om resning och domvillo— besvär m.m., de extraordinära rättsmedlen. Vi har avstått från att be— handla dessa i den nu aktuella etappen av reformarbetet. Det behov av ändringar som föreligger är visserligen ganska betydande. Bl.a. torde man, såsom vi har antytt i ett tidigare delbetänkande (Ds Ju 1983:1 s. 91), kunna avlasta HD arbetet med frågor om återställande av försut— ten tid. Ändringarna förutsätter emellertid ingrepp i grundlag. Med hän— syn till sättet för grundlagsändring förefaller det inte ändamålsenligt att redan i detta delbetänkande gå närmare in på reformfrågor som gäller de extraordinära rättsmedlen.
Under arbetet med att finna lösningar beträffande frågorna om hur rätte— gången i HD bör utformas har vi haft överläggningar med den förutnämnda arbetsgruppen inom HD. När det gäller studiet av utländska rättssystem kan nämnas att några företrädare för utredningen gjort ett besök i Finland för att ta del av förhållandena kring den finska högsta dom— stolen.
I syfte att nå kännedom om främst behovet av prejudikat på olika rätts— områden och om hur föreliggande prejudikatbehov bäst kan tillgodoses har vi haft en hearing med deltagande av riksåklagaren och företrädare för konsumentverket, allmänna reklamationsnämnden, rättsvetenskapen, advokatkåren samt bank— och försäkringsväsendet.
Även i övrigt har vi — framför allt genom ordföranden och sekretariatet - i olika sammanhang haft kontakt med myndigheter, organisationer och andra som berörts av vårt arbete. Vi har också mottagit ett antal skrivelser från myndigheter, organisationer och enskilda.
3 NUVARANDE ORDNING
HD är den högsta allmänna domstolen i landet. Den består f.n. av 25 justitieråd, vilka är indelade för tjänstgöring på tre olika avdelningar inom domstolen eller för tjänstgöring i lagrådet. För domförhet krävs vanligen att fem ledamöter deltager.
HD prövar som sista instans mål som fullföljs från hovrätt. Härutöver prövar HD ansökningar om resning och om återställande av försutten tid, i den mån prövningen inte enligt regeringsformen ankommer på regerings— rätten. Även besvär över domvilla i hovrätt prövas av HD. Ibland funge— rar HD som första instans. Det gäller mål i vilka talan förs mot mot vissa högre domare m.fl. om ansvar eller skadestånd. Vidare är HD be— svärsinstans i fråga om en del beslut av Sveriges advokatsamfund. Till HD:s övriga uppgifter hör att avge yttrande till regeringen i nåde— ärenden och ärenden angående utlämning för brott.
Möjligheterna att genom överklagande få ett hovrättsavgörande överprövat av HD är på olika sätt begränsade. I fråga om vissa avgöranden av hov— rätt får överklagande över huvud taget inte ske (de flesta avgöranden i mål om lagsökning, betalningsföreläggande eller statlig lönegaranti, alla avgöranden i mål om bötesförvandling och felparkeringsavgift samt vissa processuella beslut).
Mer allmänna inskränkningar följer av reglerna om prövningstillstånd. Dessa regler innebär att HD i en enklare sammansättning (tre justitieråd eller, om tillståndsfrågan är av enkel beskaffenhet, ett justitieråd) tar ställning till om ett mål skall tas upp till en egentlig prövning i sak. Tillstånd kan meddelas om det är av vikt för ledningen av rätts— tillämpningen att talan prövas av HD (prejudikatdispens, 54 kap. 10 5 första stycket 1 RB). Tillstånd kan ges också i fall när det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning före— ligger eller domvilla förekommit eller målets utgång i hovrätten uppen— barligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (extraordinär dispens, 54 kap. 10 & första stycket 2 RB). Prövningstillstånd behövs inte i fråga om talan som i mål om allmänt åtal förs av riksåklagaren (RÅ), justitiekanslern (JK) eller justitieombudsman (JO).
Tidigare kunde dispens ges också på den grunden att det förekom anled— ning till ändring i hovrättens avgörande (ändringsdispens). Undantag gällde dock för mål om små värden och mål vari ådömts låga straff (i vilka mål man dock i stället kunde bevilja s.k. intressedispens). Möj- ligheterna till ändringsdispens och intressedispens avskaffades genom 1971 års reform (prop. l971:45). Avsikten med denna reform var att stärka HD:s ställning som s.k. prejudikatinstans. Genom att prövningen i HD inskränktes till i huvudsak endast mål med prejudikatintresse, skulle mera tid kunna ägnas åt den egentliga rättsbildande verksamheten. Före— dragande departementschefen uttalade bl.a. att han på sikt räknade med
en betydande nedgång i HD:s arbetsbörda och att antalet ledmöter i HD därmed skulle kunna nedbringas väsentligt (angiven prop. s. 93). För att det biträde som HD:s ledamöter erhåller vid beredningen av målen skulle fylla högre ställda krav genomfördes år 1972 en reform också av HD:s kansliorganisation.
Antalet överklaganden till HD minskade inte på det sätt man räknade med vid tiden för 1971 års reform utan ökade i stället kraftigt. I syfte att komma till rätta med de besvärliga arbetsförhållanden i HD, som uppstod på grund av denna ökning, och ge utrymme för ledamöterna att mera kunna ägna sig åt en i egentlig mening dömande verksamhet genomfördes - som redan nämnts - år 1981 en ny reform beträffande HD (prop. 1980/81:154). Genom denna reform förenklades dispensprövningen på olika sätt. Sålunda infördes bl.a. möjligheten till endomarprövning beträffande frå— gor om prövningstillstånd. Samtidigt minskades HD:s befattning med nåde— ärenden och utlämningsärenden.
I promemorian (Ds Ju 198022) Högsta domstolens och regeringsrättens arbetsformer, vilken låg till grund för 1981 års reform, uttalades bl.a. att det fanns flera skäl som talade för att man såg över systemet för fullföljd till HD i dess helhet. Samtidigt ansågs det vara uppenbart att flera av frågorna krävde ingående överväganden. Den då aktuella över— synen förklarades därför ha endast det begränsade syftet att så snart som möjligt åstadkomma förbättringar i de dåvarande arbetsförhållande— na i HD. Enligt promemorian borde därför reformen inriktas på enbart sådana åtgärder som kunde vidtas utan större tidsutdräkt.
Under det fortsatta lagstiftningsarbetet förutskickades att de mera långsiktiga frågorna skulle tas upp av oss (prop. 1980/81:154 s. 12). Vi har därefter genom de förut redovisade tilläggsdirektiven (Dir 1981147) fått i uppdrag att mera allmänt se över frågor om bl.a. preju— dikatbildningen och processen i HD.
4 PREJUDIKATBEGREPPET
Till de rättskällor från vilka tillämpliga rättsregler i ett enskilt fall är att hämta räknar man rättspraxis (prejudikat). Det finns dock inga lagbestämmelser om att rättsbildning delvis kan ske genom domstols— avgöranden (jfr dock reglerna om prövningstillstånd i 54 kap. 10 & RB). Inom doktrinen råder dessutom delade meningar både i terminologiska och i sakliga frågor rörande de för prejudikatbegreppet centrala frågeställ— ningarna. Så mycket är dock klart att prejudikatbegreppet i princip hän— för sig till rättsfrågorna i målen och inte till sakfrågorna. Av 3 kap. 5 & RB framgår att en avdelning av HD inte får frångå en rättsgrundsats eller lagtolkning som tidigare varit antagen av HD, och man brukar se prejudikaten som gällande den enhetliga lagtolkningen och rättstillämp- ningen. Vad meningsskiljaktigheterna gäller är vilka avgöranden som skall anses utgöra prejudikat och vilken betydelse ett sådant skall anses ha i en senare domstolsprocess.
Vissa författare använder prejudikatbegreppet i en rent deskriptiv be— tydelse av "tidigare domstolsavgörande" utan att begreppet får någon normativ referens. Andra författare använder termen i en klart normativ eller t.o.m. värdeladdad betydelse. Särskilt vanligt är att man förbe— håller prejudikatbeteckningen åt HD-avgörandena eller åt vissa HD-av— göranden. Att det finns så olika uppfattningar i de terminologiska hän— seendena utgör en återspegling av att det finns väsensskilda uppfatt— ningar också om betydelsen av domstolsavgöranden — och då särskilt HD— avgöranden - i senare domstolsprocesser. Diskussionen försvåras av att det f.n. synes ske förändringar på detta område.
Vid tiden för tillkomsten av RB erkände man visserligen att HD—avgöran— den kunde ha en särskild betydelse för den enhetliga lagtolkningen och rättstillämpningen, men man synes för den skull inte ha varit beredd att acceptera tanken på att HD—avgörandena i ens någon utsträckning skulle vara bindande för lägre instanser. När JO år 1947 kritiserade en domare i lägre instans för att denne inte följt ett pleniavgörande från HD rörande sättet att i visst fall beräkna preskriptionstid, fann sig riks— dagens första lagutskott föranlåtet att rikta kritik mot JO (JO 1947 s. 113 och l LU 1947:1). Utskottet framhöll bl.a. att JO:s uttalande i sin kategoriska avfattning innebar ett avsteg från vad som ditintills ansetts vara den svenska rättens ståndpunkt. Enligt utskottet var det självfallet att HD:s domar ägde den allra största be tydelse som väg— ledning för underrätterna, och i all synnerhet vore detta fallet med de avgöranden som träffades av HD i plenum. Enligt utskottets mening borde man emellertid som allmän princip hålla fast vid den uppfattningen att endast tyngden av de skäl som av HD åberopades till motivering för dom— sluten borde vara avgörande för HD:s inflytande på rättstillämpningen i de lägre instanserna. Utskottets uttalande godtogs av riksdagen oaktat det i första kammaren förekom ett uttalande som gick emot utskottsut—
låtandet.
Med den uppfattning som riksdagen gav uttryck åt år 1947 kan i princip viken typ av domstol som helst svara för prejudikatbildning. Endast en större skicklighet hos justitieråden skulle ge HD en viss särställning.
Svårigheterna med en ordning som innebär ett större mått av prejudikat— bundenhet ligger bl.a. i att två fall endast sällan är helt identiska. En ordning med prejudikatbundenhet förutsätter därför — för en mera all— män tillämplighet - att man finner generella metoder för att ange under vilka betingelser som tillräcklig överensstämmelse skall anses föreligga mellan en tidigare prövad fråga och en som föreligger till bedömning. Av väsentlig betydelse är härvid att man på ett eller annat sätt kan träffa de prejudicerande avgörandenas kärna, dvs. de rättssatser på vilka av— görandena skall anses vara grundade. Metoderna härför brukar inom doktrinen hänföras till den s.k. prejudikatläran.
På en del områden, t.ex. när HD i ett visst fall intar den ståndpunkten att fastighetsdomstolar skall anses utgöra särskilda domstolar i RB:s mening, kan man visserligen komma ganska långt även utan några mer in— vecklade teoretiska överväganden, men i andra fall kan detta vara svårt. Skillnaderna sammanhänger med att det i det förra fallet är jämförelse— vis enkelt att i ett domstolsavgörande formulera clen rättssats det gäller samtidigt som identitet lätt kan konstateras mellan situationerna i olika mål, medan i det senare fallet — t.ex. i fråga om principerna för påföljdsval - rättssatserna kan vara så svårutredda och invävda i varandra att de inte så lätt kan återges i skriftlig form samtidigt som en fullständig identitet är ovanlig. För sådana fall kräver en prejudi— katbundenhet att man har någon form av vad Strömholm kallar konventioner för prejudikattolkningen, något som vi ännu inte har i Sverige (SvJT 1984 s. 944).
I England och andra anglosaxiska länder har man det närmast motsatta systemet mot det i Sverige år 1947 officiellt deklarerade. Det före- ligger sålunda i princip en direkt bundenhet vid prejudikat och för denna bundenhet gäller uråldriga och ganska invecklade principer. Dessa kan dock inte till någon del tjäna som förebild för svensk rätt, efter- som de i sin helhet har ett mycket starkt samband med det anglosaxiska rättssystemets uppbyggnad och dess grunduppfattning om rättens till— komst. F.ö. synes många i de anglosaxiska länderna mena att principerna inte är bra ens såvitt gäller den anglosaxiska rätten. Det är också typiskt att anglosaxiska domare anses ha stor skicklighet när det gäller att undgå sådana otillfredsställande resultat som de anglosaxiska prin— ciperna i vissa fall kan föranleda.
Nya metoder i fråga om prejudikattolkning m.m. har emellertid under de senaste decennierna diskuterats i Sverige och det förefaller ligga i linje härmed att vi är på väg bort från 1947 års uppfattning. Redan på 1960—talet gjordes sålunda från vetenskapligt håll den bedömningen att den svenska rättstillämpningen föreföll vara på glid mot en större pre- judikatbundenhet (se t.ex. Hjerner, Rättsfallstolkning, första upplagen
år 1961, s. 5). Denna tendens torde ha förstärkts under senare år. Strömholm håller visserligen i princip fast vid uppfattningen att preju— dikat inte har annat eller mer än "persuasiv" — till skillnad från "auktoritativ" - verkan (SvJT 1984 s. 935). Han erkänner dock att i rea— liteten den inom domarkåren och doktrinen förhärskande uppfattningen om den rätta "graden av bundenhet" torde vara betydligt mera långtgående än vad som angavs år 1947. Han har sålunda den uppfattningen att man snarast torde anse att de lägre instanserna faktiskt är skyldiga att följa HD om inte domskälen i HD:s avgörande på anförda skäl — påvisbart misstag i sak— eller rättsbedömning, klart förändrade yttre förhållanden eller klart belagda värderingsförändringar — visas "väga" påtagligt "lätt".
Vad som kanske mest har bidragit till utvecklingen är kraven på rationa— litet och likformighet inom rättstillämpningen. Prejudikaten ökar förut— sebarheten när det gäller rättstillämpningen. På goda grunder kan man anta att utvecklingen inte har skett likformigt över hela det juridiska fältet utan i stället så att bundenheten uppfattas som strängare i vissa typer av frågor än i andra.
Utvecklingen har krävt ett samspel mellan lagstiftare, de prejudikatbil— dande organen, de tillämpande organen och rättsvetenskapen. Särskilt be— tydelsefull torde 1971 års fullföljdsreform ha varit. Genom denna reform fastslogs att HD:s viktigaste uppgift skulle vara att ge vägledning för rättstillämpningen och att fullföljdsreglerna borde vara så utformade att de gav största möjliga utrymme för HD att bedriva en prejudikatbil— dande verksamhet. Några uttalanden om vad som menas med prejudikat gjorde dock inte. I stället uttalades — i anledning av att JO i ett remissyttrande funnit anledning föreligga att ta upp till diskussion en ändring av dåvarande principer i fråga om prejudikats bindande verkan - att frågan inte var av någon större praktisk betydelse och att det uppenbarligen inte fanns anledning antaga annat än att domstolarna i sin rättstillämpning också i fortsättningen skulle komma att följa de i HD:s praxis anvisade lösningarna (prop. l97l:45 s. 92). Dessa uttalanden, som alltså enligt sin uppbyggnad inte avsågs återge annat än gällande rätt, vittnar ganska klart om en annan prejudikatuppfattning än den som 1947 års riksdagsuttalanden ger uttryck för.
Utvecklingen på prejudikatområdet efter 1971 års fullföljdsreform har emellertid kanske inte helt motsvarat förväntningarna, till allra största delen beroende på att arbetssituationen vid HD har varit besvä— rande. Särskilt anmärkningsvärt är att en stor del av arbetskapaciteten i HD upptas av dispensfrågor utan prejudikatintresse och av mål som an— hängiggörs genom extraordinära rättsmedel. Utformningen av de enskilda avgörandena ger dock enligt mångas vittnesbörd intryck av en starkare prejudikatbildningssträvan än tidigare (se t.ex. Strömholm, En stillsam revolution — utvecklingstendenser i HD:s argumentationsteknik efter 1971 års fullföljdsreform i Lov og frihet, Festskrift för Andenaes, s. 653; se också samme författare i SvJT 1984 s. 929 om de svårigheter en allt— för resonerande domskrivningsteknik kan medföra).
För bara några decennier sedan hände det att justitieråd offentligt häv— dade den uppfattningen att HD:s avgöranden i första hand var skrivna för parterna i målet och inte för prejudikatsökande jurister. I dag är läget ett annat och förändringarna kan antas komma att fortsätta, vilket i sig på sikt kan leda till en ökad prejudikatbundenhet vid de lägre domsto— larna. Liksom i andra sammanhang, t.ex. när det gäller lagmotiv, torde det nämligen råda en form av växelverkan mellan principerna för hur en text utformas och hur den verkar. Det går alltså att iaktta en strävan
efter för rättskipningen mer vägledande motiveringar, men Welamson har — mot bakgrund av de förhållanden som rådde år 1976 — framhållit att arbetsbördan vid HD och därmed tidsfaktorn verkar starkt hämmande där— vidlag (Festskrift för Eek m.fl. s. 618).
Även om HD—avgörandena i enlighet med tankegångarna bakom 1971 års reform måste tillerkännas en klar särställning i prejudikathänseende, är det inte endast HD som står för rättsbildningen genom praxis. I själva verket kanske det t.o.m. är så att rättspraxis på många områden till största delen kommer till uttryck i rent utomrättsliga ställningstagan- den eller i de lägre instansernas avgöranden. Detta gäller framför allt sådana frågeställningar som kräver diskretionära överväganden. I t.ex. straffmätningsfrågor m.m. kan det mycket väl tänkas uppstå en fast rättspraxis utan att några fall dras under den högsta instansens pröv- ning.
Utvecklingen har av olika skäl lett till en ganska omfattande och offentlig publicering av avgöranden från andra organ än HD. Vi syftar t.ex. på vissa från det allmänna domstolsväsendet fristående domstolar såsom marknadsdomstolen och arbetsdomstolen. Det rör sig för dessa dom- stolar om måltyper vilka till helt övervägande del har undandragits HD:s prövningsmöjligheter men i vilka det givetvis kan förekomma en mängd frågor som i andra sammanhang kan falla under HD:s kompetens. I allmän— het sker en publicering av de avgöranden som träffas av de nu berörda organen.
Att andra än HD spelar en roll i nu angivna hänseenden gäller också inom de allmänna domstolarnas område. Sålunda förekommer numera en omfattande publicering av hovrättsavgöranden i mål vilka till sin typ oftast är sådana att de också kan komma att prövas av HD. De frågor som behandlas i de publicerade hovrättsavgörandena är också till stor del av exakt samma slag som de vilka - om de prövas av HD — leder till prejudikat.
Särskilt med tanke på publiceringen av hovrättsavgöranden kan anmärkas att vad som bör utmärka prejudikatet — eller rättare sagt göra att sär— skilda prejudikatteorier kan tänkas bli tillämpliga i fråga om ett av- görande — inte bara är att man med en eller annan metod kan utläsa någon form av rättsnorm utan också att avgörandet har en så auktoritativ karaktär att man kan lita på att den etablerade normen upprätthålls i medborgarnas eller myndigheternas framtida handlande. Det är framför allt genom en prejudikatkaraktärisering av nu angivet slag som HD:s ställning blir unik.
Till auktoriteten i HD-verksamheten bidrar bl.a. att den avdelning av HD som skall avgöra ett mål är bunden av tidigare HD—avgöranden rörande den rättsfråga som målet gäller. En avdelning som vid överläggning till dom eller beslut finner den på avdelningen rådande meningen avvika från rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut har varit antagen av HD, an— ses sålunda skyldig att hänskjuta målet i hela dess vidd eller den rättsfråga det gäller till avgörande av HD i plenum (se 3 kap. 5 & RB).
Det kan hävdas att det är rubrikerna i Nytt juridiskt arkiv (NJA), där referaten av HD:s avgöranden publiceras, som ger upplysning om prejudi— katets omfattning och räckvidd. För rubrikerna svarar hela den avdelning som avgjort målet, och ofta läggs det numera ned ett omfattande arbete på att i rubrikens form precisera vad i ett avgörande som enligt avdel— ningen bör vara prejudicerande.(Referaten skrivs i övrigt av enskilda ledamöter i HD och inrymmer — åtminstone än så länge — även argument och detaljer som saknar betydelse för prejudikatfrågan.)
Enligt en metod som blivit allt vanligare vid formuleringen av referat— rubriker uttrycks de i rättsfallet funna rättssatserna 'på ett sätt som ger en betydligt mera lättillgänglig bild av prejudikatet. Rubriken har i ett sådant fall ett betydande juridiskt egenvärde. I andra fall — t.ex. i fråga om bevisvärdering eller skälighetsbedömning — är det en— dast undantagsvis möjligt att utforma rubriken på detta sätt. Rubrikerna kan i dessa fall inte tolkas annat än mot bakgrund av själva HD—avgöran— dena som under angivna betingelser ofta får karaktär endast av en aukto— ritativ samling av argument (se Strömholm i SvJT 1984 s. 944).
I fråga om de s.k. notisfallen i NJA, dvs. avgöranden som inte fått ett fullständigt referat, gäller i enlighet med i den juridiska doktrinen redan förekommande teorier det närmast motsatta mot vad som sagts i fråga om de fall som refererats på vanligt sätt. Till notisavdelningen hänförs nämligen avgöranden som enligt HD av en eller annan anledning inte lämpar sig såsom vägledande. Man torde därför kunna bortse från notisfallen vid överväganden i prejudikatfrågor. Det är alltså HD själv som genom metoden för publicering — referat eller notis — pekar ut vilka avgöranden som skall uppfattas som prejudikat. En annan sak är att ett notisfall kan belysa hur HD har sett på en viss fråga (se vidare Heuman i Finna rätt, Stockholm 1985, s. 110).
Det brukar ofta sägas att sådana HD—avgöranden som tillkommit efter om— röstning och i särskilt hög grad sådana avgöranden som tillkommit med röstsiffrorna tre mot två skulle ha ett mindre värde som prejudikat än de enhälliga HD—avgörandena. Som presidenten i den högsta domstolen i Finland Curt Olsson uttalat (mot bakgrund av i Finland gällande mindre långtgående regler om skyldighet att hänskjuta till plenum) finns det emellertid skäl som talar för att man jämställer omröstningsprejudikat och enhälliga prejudikat (tidskriften Lakimies 1984, s. 1190). Bl.a. gäller att en HD—avdelnings bundenhet av prejudikat inte är beroende av huruvida omröstning förekommit eller inte.
5. STATISTISKA UPPGIFTER
Antalet ledamöter i HD har varit i stort sett detsamma sedan år 1909.
Antalet till HD inkomna mål och ärenden har ökat kraftigt under senare år. År 1984 inkom totalt 3 793 mål, varav 3 285 dispensmål, dvs. mål i vilka dispens erfordras för prövning i HD. Samtidigt avgjordes 3 860 mål, varav 3 530 dispensmål. På grund av eftersläpning från tidigare år fanns dock vid utgången av år 1984 1 948 mål i balans. De allra flesta av dessa var dispensmål. I 1 497 mål hade vid samma tidpunkt fråga om prövningstillstånd ännu inte tagits upp. I 150 av de balanserade målen hade prövningstillstånd meddelats.
Antal inkomna, avgjorda och balanserade mål och ärenden
4000 Inkomna mål
3000
2000
Balanserade mål
1000
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
Om man ser till hur dispensmålen fördelar sig mellan tvistemål,brott— mål och besvärsmål är det mest anmärkningsvärda att antalet besvärs— mål relativt sett ökat betydligt mer än övriga måltyper. Orsakerna här— till är inte lätta att finna.
År 1984 inkom till HD 590 tvistemål, 1 241 brottmål från enskild part och 10 brottmål från RÅ samt 1 454 besvärsmål.
Antal inkomna dispensmål
1 1500 ! Besvärsmål ; / i lf. , ., _/
: 1200 -' /" ] //*_AV/
/ / / _z' Brottmål
900
600
Tvistemål
300
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
Till mycket stor del kan ökningen av antalet till HD inkomna mål för— klaras av att antalet av hovrätt avgjorda mål ökat. Man kan dock — särskilt för brottmålen — iaktta en ökning av den s.k. fullföljds— frekvensen, dvs. andelen hovrättsavgöranden av saken vilka överklagats genom revision. Särskilt anmärkningsvärt är att fullföljdsfrekvensen inte i någon märkbar utsträckning påverkades av 1971 års fullföljds— reform genom vilken möjligheterna till ändringsdispens och extraordinär dispens, de tidigare vanligaste dispensanledningarna, togs bort.
Fullföljdsfrekvensen var under år 1983 22,8 % i tvistemål och 19,6 % i brottmål. För besvärsmål kan någon motsvarande siffra inte anges, efter— som besvär till HD kan hänföra sig också till beslut som av hovrätten fattats i tvistemål eller brottmål.
Fullföljdsfrekvensen
25 Tvistemål
20
15
0 %
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
Under år 1984 inkom till HD också 7 besvär över domvilla, 58 ansökningar om resning, 32 ansökningar om återställande av försutten tid samt 22 andra mål och ärenden.
Trots de stora ökningarna av antalet inkomna dispensmål har antalet upp— tagna mål inte undergått några större förändringar under årens lopp. An— delen beviljade dispenser har sålunda undan för undan sjunkit. År 1984 beviljades dispens i 57 tvistemål, 39 brottmål och 129 besvärsmål. Detta innebär att andelen beviljade dispenser var 9,6 % i tvistemål, 3,1 % i brottmål och 9,4 % i besvärsmål. Till antalet brottmål med beviljad dis— pens skall läggas tio mål i vilka RÅ fört talan.
Antal upptagna mål 150 100 50 X//// Brottmål därav åklagarmål *., 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
Andel beviljade dispenser
25 % 20 % 15 % Tvistemål 10 % 5 % Brottmål xx/ xx// _ 0 % ___—___—————————_——_
Antalet avgjorda mål av olka typer uppvisar i huvudsak samma utveckling som antalet upptagna mål. År 1984 avgjordes 48 tvistemål, 30 brottmål och 126 besvärsmål i vilka dispens beviljats. Till dessa kommer mål i vilka prövningstillstånd inte behövts.
Redan den omständigheten att andelen beviljade dispenser har sjunkit medför att också andelen avgöranden varigenom HD ändrar ett hovrättsav— görande — den s.k. ändringsfrekvensen — har sjunkit, särskilt för brott— målens del. Sett i förhållande till antalet överklaganden utgjorde änd— ringsfrekvensen år 1983 6,6 % i tvistemål, 2,4 % i brottmål och 5,6 % i besvärsmål.
Ändringsfrekvensen (inkl. återförvisning)
” % ""*" ' **XBesvärsmål
12
10
4 /"_'—-—-—_/ X//
Brottmål
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
Om man i stället mäter ändringsfrekvensen i förhållande till antalet hovrättsavgöranden av olika slag — oberoende av om överklagande skett — blir den givetvis betydligt lägre (se överklagandefrekvensen). För år 1982 utgjorde ändringsfrekvensen — mätt på detta sätt - 0,84 % i tvistemål och 0,53 % i brottmål, dvs. mindre än 1 % av hovrättsavgörandena ändrades av HD.
Jämför man i stället antalet ändringar med antalet upptagna mål får min ojämförligt högre procenttal, eftersom det är en så liten andel av över- klagandena som föranleder dispens. Under femårsperioden 1978—1982 var ändringsfrekvensen — mätt på detta sätt — 51,8 % i tvistemål, 62,2 % i brottmål och 42,3 % i besvärsmål. Till de höga siffrorna i brottmål bidrar att riksåklagaren i sitt genmäle till HD ofta förklarar sig godta att en ändring sker i enlighet med ett av den tilltalade revisionsvägen
framställt yrkande. För brottmålens del är det inte heller i samma om— fattning som i tvistemålen fråga om ja—eller—nej-situationer. I stället ger det moderna differentierade påföljdssystemet utrymme för många olika lösningar. I omkring hälften av de fall HD ändrar hovrättsavgörandet i brottmål rör det sig uteslutande om påföljdsändringar m.m., ibland en—
1 dast beträffande en av flera klagande.
Målen i HD diarieförs inte med ADB—teknik och någon kontinuerlig upp— följning av handläggningstider för målen görs inte.En närmare analys av målutvecklingen och målflödet är därför svår att göra.
Handläggningstider i HD för mål avgjorda år 1984
100 %
Dispenserade tvis-
1 75 % temål och brottmål
50 %
25 % Ej dispen— 25 % serade mål
6 mån 1 år 1 år 6 mån 2 år
Handläggningstid från talans väckande i första instans till målets avgörande i HD för mål avgjorda år 1984
100 % Tvistemål
75 %
50 % Brottmål 41 %
25 % 6 %
O %
lår: Zår Bär
Det påstås ofta att det råder en stor brist på prejudikat inom civil— rätten och att det finns en övervikt för de indispositiva rättsområde- na, dvs. de områden där parterna inte kan träffa förlikning om tviste— föremålet. I det följande redovisas en jämförelse mellan prejudikaten år 1934 och prejudikaten år 1984. Uppdelningen på olika rättsområden grundar sig på register I till NJA. På grund av registrets uppställning förekommer i vissa fall en dubbelredovisning.
1934
Antal % Grundlagarna 10 4,2 Familjerätt (inkl. successionsrätt) 12 5,0 Fastighetsrätt (inkl. vattenrätt) 64 26,7 Allmän avtalsrätt 16 6,7 skadeståndsrätt 17 7,1 Annan civilrätt 19 8,0 Konkursrätt och förmånsrätt 6 2,5 Utsökningsrätt 2 0,9 Straffrätt 39 16,4 Trafikrätt 6 2,5 Processrätt (inkl. rättshjälpslagen) 23 9,7 Arvs—, gåvo- och stämpelskatt 11 4,6 övrigt 13 5,5 Summa 238 100,0
Antal referat 219
1984 Antal %
3 1,7
12 6,6
21 11,6
22 12,1
20 11,0
49 27,1
19 10,5
3 4,4
181 100,0
175
6 FÖRHÅLLANDENA 1 VISSA ANDRA LÄNDER
Den högsta instansen har olika funktioner i olika länder. Detta beror främst på att rättsbildningen sker på så skiftande sätt.
I de anglosaxiska länderna är det av hävd domstolarna som med sina pre— judikat drar upp de stora grundlinjerna i rättssystemet. Instanssystemet är ofta ganska invecklat och det är i allmänhet många olika instanser som skapar prejudikaten. I princip är varje domstolsavgörande bindande för den dömande domstolen och för lägre instanser, och denna bindning anses av de allra flesta bedömare vara av ett strängare slag än i t.ex. de kontinentala länderna även om det i praktiken finns goda möjligheter för en domare att kringgå ett prejudikat. Lagstiftningen i de anglo— saxiska länderna har inte samma stora betydelse som i många andra län— der, men i flera former pågår ett arbete med att öka lagstiftningsin- flytandet och samtidigt minska domstolarnas frihet i vissa rättsbild— ningssammanhang.
I kontinental rätt och i speciellt hög grad tysk rätt har man sökt lösa så många problem som lagstiftningsteknik tillåter genom lagstiftning. Trots detta måste man även i tysk rätt lämna ett utrymme för prejudikat— bildning. Även med en utomordentligt detaljerad lagstiftning blir näm— ligen i det moderna samhället alltid betydande frågor kvar att lösa i praxis. Det förefaller som om utvecklingen i de kontinentala länderna går i den riktningen att prejudikat får en allt större betydelse. I den kontinentala doktrinen finns det också företrädare för den uppfattningen att de förut såsom djupgående uppfattade skillnaderna mellan det anglo— saxiska och det kontinentala rättsystemet faktiskt redan har raderats ut.
De nordiska länderna intar en mellanställning, dock med en närmare an— knytning till det kontinentala systemet än till det anglosaxiska.
De högsta instanserna i de skilda länderna kan alltefter fullföljdsför- utsättningarna och avgörandenas art indelas i tre kategorier. Om den högsta instansen med anledning av en fullföljd talan kan pröva både sak— och rättsfrågor är den en appellationsdomstol. Högsta instanser som endast kan pröva rättsfrågor är antingen revisions—eller kassationsdom— stolar. Skillnaderna mellan dessa typer av domstolar består däri att de förstnämnda kan antingen omedelbart ändra den lägre instansens avgörande eller återförvisa saken till den lägre instansen för ny handläggning, medan en kassationsdomstol i regel endast kan återförvisa saken till den lägre instansen för ny handläggning. Kassationsdomstolarna prövar så— lunda — utan att själva träffa något materiellt avgörande — endast om rättsreglerna blivit riktigt tillämpade, medan revisions— och appella— tionsdomstolar därutöver kan tillämpa gällande rättsregler på omständig— heterna i målet och komma med ett eget avgörande av saken.
Den högsta domstolen i Finland leder sitt ursprung tillbaka till den tid då Sverige och Finland var förenade i ett rike, dvs. tiden före 1809 års krig. Reglerna om processen i domstolen är fortfarande i huvudsak de— samma som i den äldre svenska rättegångsbalken. Dock har år 1980 införts i huvudsak samma dispensregler som för svenskt vidkommande infördes år 1971. I samband därmed har föreskrivits att hovrättsavgöranden får gå i verkställighet omedelbart, om inte HD beviljar inhibition.
För den norska höyesterett, som i likhet med den högsta instansen i övriga nordiska länder är en appellationsdomstol, gäller fortfarande regler vilka i stor utsträckning tjänade som förebild för HD:s ställning enligt den svenska RB av år 1948. Någon bevisomedelbarhet finns dock inte i höyesterett. I stället upptas eventuell bevisning vid en lägre rätt och förebringas i höyesterett genom protokoll. Dispensprövningen sker i ett särskilt organ, höyesterettens kjaeremaalsutvalg. Ledamöterna i höyesterett turas om att vara medlemmar i utvalget. En dispensfram— ställning kan avslås bl.a. i det fall att utvalget enhälligt finner att klaganden inte kan visa skäl för ändring i det överklagade avgörandet. Med tillstånd av utvalget kan en klagande i vissa fall få "hoppa över" mellaninstansen i det norska domstolssystemet och gå direkt från under— rätt till höyesterett, något som dock i praktiken är mycket ovanligt. I brottmål kan fullföljd till höyesterett inte äga rum i bevisfrågor. I stället kan en förnyad behandling i mellaninstansen begäras.
I Danmark sker en utsortering av mål, som får behandlas av den högsta instansen, genom en prövning i det danska justitiedepartementet. Till— stånd till prövning i den högsta instansen kan ges, om saken är av all— mänt intresse eller har för parten betydande följder utöver målet i fråga.
Den högsta instansen i England, House of Lords, är en revisionsdomstol. Det anglosaxiska systemet för pre judikatbildning gör det möjligt att man i den högsta instansen får ett jämförelsevis lågt målantal och ett lågt antal domare och detta trots att en och samma högsta instans brukar ha hand om alla måltyper. House of Lords har sålunda i praktiken endast tio ledamöter såvitt gäller rättskipningsuppgifterna. Tre domare fordras för domförhet. Varje år prövar domstolen färre än 100 mål.
Den högsta federala domstolen i USA, som också den är en revisionsdom— stol, prövar i princip endast mål gällande den federala lagstiftningen. Domstolen består av nio domare. Antalet per år avdömda mål växlar något. Som mest har 142 mål avdömts. Måltillströmningen har på senare år ökat och det har varit på förslag att inrätta en extraordinär ny och proviso- risk domstol med 24 ledamöter för att klara en del av de mål vilka sam— lats i den högsta instansen. Den högsta instansen skulle enligt för— slaget till den nya domstolen överlämna de mål den ansåg passa för den nya domstolen och verksamheten vid den nya domstolen skulle upphöra efter fem år. Förslaget föll emellertid i senaten och man söker nu finna nya vägar att lätta den högsta domstolsinstansens arbetsbörda.
l '
Även i Frankrike prövar den högsta allmänna domstolsinstansen i princip endast rättsfrågor. Domstolen verksamhet är emellertid betydligt mer än i England inriktad på att åstadkomma rättvisa i de enskilda fallen. Dom— stolens uppgift är sålunda att i varje överklagat fall tillse huruvida den lägre instansens rättstillämpning är riktig och huruvida processu— ella fel har begåtts, dvs. domstolen är en kassationsdomstol. Domstolen prövar ojämförligt fler mål än House of Lords. Häremot svarar att dom— stolen också är uppdelad på många avdelningar och har mer än 60 leda- möter. Vid en reform av den högsta instansens verksamhet år 1967 sträva— de man efter att öka domstolens möjligheter att genom sina avgöranden leda rättstillämpningen.
Den högsta allmänna domstolsinstansen i Västtyskland, som är en revi— sionsdomstol, prövar också den ett jämförelsevis stort antal mål. Liksom i de flesta andra kontinentala länder är domstolen uppdelad på avdel— ningar och har olika ledamöter för civilmål och brottmål. Vidare finns det, liksom i flertalet kontinentala länder, vid sidan av den högsta allmänna domstolen ett flertal särskilda domstolar som är högsta instan— ser för speciella mål. Betydelsen av prejudikatbildning har i Tyskland understrukits i samband med en reform år 1975 av den högsta instansen. Fullföljdsförutsättningarna ändrades då så att den fullföljda talan kan avvisas om avgörandet i målet saknar prejudikatintresse eller annan principiell betydelse.
I flera av de socialistiska länderna, t.ex. i Sovjetunionen och Östtyskland, fullgör de högsta instanserna uppgifter som ansluter till ledningen av rättstillämpningen även oberoende av enskilda fullföljds— ärenden genom att utfärda allmänna direktiv till domstolarna om lagarnas tillämpning. Betydelsen av den högsta instansens avgöranden från allmän synpunkt förstärks genom att myndigheterna har en tämligen vidsträckt befogenhet att söka ändring även i privaträttsliga mål. Detta är inte unikt för de socialistiska länderna. I Frankrike kan åklagaren och i Italien en tjänsteman vid kassationsdomstolen dra en sak under den högsta instansens prövning, när ett överklagande inte har skett från parternas sida.
7 ALLMÄNNA ÖVERVÄGANDEN
7.1 Utgångspunkterna för en reform
HD har sedan länge haft en delvis annan funktion än de lägre domstolar— na. Dess nuvarande roll fastställdes genom en fullföljdsreform år 1971. Innebörden av denna reform var i första hand att HD i betydligt mindre omfattning än förut skulle svara för att rättvisa skipades i enskilda fall. I stället skulle HD utgöra vad som betecknades som en prejudikat— instans, dvs. en instans med uppgift att åstadkomma avgöranden vilka styr senare rättstillämpning. Prövning i HD förutsätter i normala fall att HD ger särskilt tillstånd (dispens). Enligt 1971 års reform kan tillstånd ges om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas av HD (prejudikatdispens) eller det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller domvilla förekommit eller att målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (extraordinär dispens).
I samband med 1971 års fullföljdsreform uttalade föredragande departe— mentschefen bl.a. följande (prop. l97l:45 s. 83):
Både från de enskilda medborgarnas och från det allmännas synpunkt är det angeläget att rättstillämpningen tillgodoser högt ställda anspråk på enhetlighet och konsekvens. Betydelsen härav ökar allt— eftersom lagstiftningen på grund av samhällsutvecklingen måste i större utsträckning än tidigare överlämna åt rättstillämpningen att göra komplicerade och ömtåliga avvägningar mellan olika intressen. HD:s viktigaste uppgift bör därför vara att ge vägledning för rättstillämpningen och fullföljdsreglerna bör vara så utformade att de ger största möjliga utrymme för HD att bedriva en pre judikat— bildande verksamhet. I princip bör HD enligt min mening endast pröva sådana frågor som är av intresse från dessa synpunkter. Mot en sådan ordning kan invändas att den försämrar de nuvarande möj— ligheterna för part att oberoende av prejudikatintresset få sin sak prövad i tre instanser med de garantier för ett riktigt avgörande som detta innebär. Men enligt min mening bör strävan vara att i första hand åstadkomma enhetlighet och konsekvens i rättstillämp— ningen. En vidsträckt möjlighet till omprövning i det enskilda fallet medför inte i och för sig motsvarande vinning från rätts— säkerhetssynpunkt. Statistiken visar också att fullföljd till HD leder till ändring i endast vart tionde mål. Ändringar i dessa fall behöver inte alltid innebära att hovrättens dom varit felaktig. I själva verket innebär ett överklagande till HD oftast inte annat än att den i hovrätten vinnande partens rätt uppskjuts temporärt. Utan att säkerheten för avgörandets riktighet generellt ökar i någon högre grad åsamkas parterna kostnader och tidsförlust. HD:s rätts— bildande verksamhet blir lidande av den stora arbetsbörda som de
nuvarande bestämmelserna medför. Sålunda går hälften av domstolens tid åt för dispensprövning. Med den nya underrättsorganisationen och med de nya rättssäkerhetsgarantier som finns i rättegångsord- ningen bör det enligt min mening kunna godtas att överprövningen i princip inskränks till hovrätt. Den låga ändringsfrekvensen visar att någon allmän överprövning i HD inte är påkallad från rätts— säkerhetssynpunkt.
När man nu ser på reformbehovet måste man konstatera att samhällets totala behov av rättsbildning har fortsatt att öka, en utveckling som åtminstone i sina huvuddrag varit parallell med samhällsutvecklingen i övrigt. Nya rättsområden har tillkommit, och den snabba samhällsutveck- lingen har medfört att rättsnormerna inte kan ha samma långa giltighets— tid som förr. Ett relativt litet land som Sverige står här inför speci— ella problem. Rättsbildningsbehovet i ett land är nämligen i stort sett oberoende av antalet invånare, och stora krav har därför ställts på samtliga de organ som svarar för rättsbildningen.
Om man först ser till lagstiftningens roll, är det ganska enkelt att konstatera att det har förekommit en kvantitativ ökning under senare år, i vart fall om man ser endast till det yttre. Omsättningen har utan tve— kan ökat. Det är däremot inte så säkert att det nu gällande regel— komplexet totalt sett är särskilt mycket större än vad det varit tidiga— re.
Den nya lagstiftningen skulle — åtminstone teoretiskt sett - ha kunnat innebära att behovet av en kompletterande rättsbildning minskat kraftigt. Behovet av en rättsbildning genom vägledande domstolsavgöran— den - prejudikat - kan nämligen till en viss del ersättas av en mycket konkret och detaljerad lagstiftning. I samma riktning kan verka att man har en ökad motivbundenhet i praxis.
Det är knappast meningsfullt att i det nu aktuella sammanhanget gå när— mare in på skälen för och emot olika alternativ i fråga om lagstift— ningens uformning. För ett ställningstagande till frågor om behovet av reformer i fråga om rättegången i HD räcker det att konstatera att det mönster lagstiftaren hittills i allmänhet har valt att följa i olika lagstiftningsärenden närmast har inneburit att behovet av en komplette- rande rättsbildning har ökat på många av de reglerade rättsområdena. Det har sålunda blivit allt vanligare med ganska öppna författnings— bestämmelser och de motivuttalanden som görs är långtifrån alltid tillräckliga som vägledning. I stället sägs ofta i motiven att viss lagstiftning bör få sitt innehåll närmare preciserat i rättstillämp- ningen.
Lagstiftaren har på olika sätt sökt förbättra de yttre förutsättningarm för en god rättsbildning genom domstolarna. Särskilt den utveckling varigenom HD förändrats från att vara en domstol med uppgift att svara för den högsta rättvisan i de enskilda fallen till att bli i första hand en prejudikatinstans är betydelsefull i detta sammanhang. Den högsta instansen erbjuder unika möjligheter när det gäller att åstadkomma en—
hetlighet och kontinuitet i rättsutvecklingen.
Det finns f.n. inte några regler om att ett HD-avgörande i något samman— hang skall ha bindande verkan annat än för det mål som har prövats. Ändå har avgörandena en mycket stor betydelse för rättslivet i allmänhet och för rättskipningen i alla dess former. HD:s auktoritet gör att de rätts— normer, som HD i de prövade fallen kommer fram till, får genomslagskraft över hela det juridiska fältet. Det är detta som avses när man talar om att HD skapar prejudikat.
Prejudikaten utgör ett alltmera betydelsefullt komplement till lagstift— ningen. De leder till att rättstillämpningen blir mera enhetlig och lik— formig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Avsaknad av prejudikat i en viss fråga leder generellt (liksom avsaknad av lagstiftning) till att ekonomiskt starkare parter får ett övertag över andra.
För näringslivet kan en ovisshet om gällande rätt ofta försvåra en adekvat utformning av avtal och andra rättshandlingar. Företag kan tvingas att för säkerhets skull anpassa sitt handlande efter en sådan tolkning av en rättsregels innehåll som medför en både dyrbarare och mera betungande hantering för såväl företag som allmänhet än om klarhet förelåg om regelns exakta innebörd.
Att det juridiska normsystemet genom prejudikaten blir mera fullständigt får konsekvenser också i flera andra hänseenden. Enskilda får genom pre— judikaten lättare att träffa rättvisa uppgörelser och kan även i övrigt undgå rättsförluster. Många tvister behöver över huvud taget inte dras inför domstol eller annat tvistlösande organ. I vissa fall kan det klar— gjorda rättsläget t.o.m. hindra att sådana situationer uppkommer som ger anledning till tvister. Rättskipningen i allmänhet vinner i kvalitet genom goda prejudikat samtidigt som man gör ekonomiska vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas och därmed går snabbare.
Häremot skall ställas att kostnaderna för själva prejudikatbildningen i de flesta fall inte är särskilt höga, om man jämför med de fördelar i stort som uppstår. Om man därför ser frågorna om en god rättskipning ur ett samhällekonomiskt perspektiv, är det viktigt att det prejudikatbeh0v som kan föreligga blir i möjligaste mån tillgodosett.
När man skall bedöma vårt behov av en förbättrad prejudikatbildning är det lätt att konstatera att det numera finns ett mycket stort antal HD— avgöranden refererade i NJA. Många äldre fall har dock mist sin aktuali— tet på grund av ändrad lagstiftning m.m., och det är svårt att säga om det totala prejudikatomfånget i NJA ökar. Målurvalet har skett efter olika stränga kriterier under olika perioder och ett avgörandes prejudi— katvärde kan skifta allt efter graden av allmängiltighet i avgörandets formulering. Någon objektiv måttstock för det totala prejudikatomfånget eller prejudikatbehovet finns inte.
Det är inte heller enbart HD:s avgöranden som publiceras och får verk—
ningar för rättsbildningen. Det sker en publicering av avgöranden från flera domstolar utanför det allmänna domstolsväsendet, t.ex. arbetsdom— stolen. Dessa domstolar handlägger måltyper vilka till övervägande del har undandragits HD:s prövningsrätt men i vilka det givetvis kan före— komma en mängd frågor som i andra sammanhang kan falla under HD:s kompe- tens. Även om den nu berörda verksamheten medför ett ökat antal väg— ledande domstolsavgöranden ger den också upphov till konflikter såvitt gäller prejudikatbildningen. Problemen härmed kan dock knappast lösas på annat sätt än genom ändrade principer för domstolsorganisationen. Vi be— handlar vissa aspekter på detta ämne i ett annat sammanhang.
Det förekommer också att tvister slits helt utanför domstolsväsendet i en nämnd av ett eller annat slag. Störst betydelse har den allmänna rek- lamationsnämnden. Nämndens avgöranden har visserligen karaktären av enbart rekommendationer men de har ändå stor genomslagskraft. Avgöran— dena publiceras också.
Också hovrättsavgöranden publiceras i stor omfattning. Målen är oftast sådana att de också kan komma att prövas av HD. De frågor som behandlas i de publicerade avgörandena är till stor del av exakt samma slag som de vilka — om de prövas av HD - leder till prejudikat.
Med tanke på det mycket positiva bemötande som publiceringen av olika domstolars och nämnders avgöranden på många håll har fått kan man räkna med att inom en snar framtid ojämförligt flera avgöranden från andra organ än HD kommer att bli allmänt tillgängliga. ADB—tekniken och bild- skärmar m.m. öppnar härvid nya vägar för rättsfallshanteringen.
Särskilt den ökade publiceringen av hovrättsavgöranden och det bemötande denna har fått måste åtminstone delvis ses som ett uttryck för att HD, trots de reformer som har skett, inte har kunnat täcka marknadens behov av vägledande avgöranden. Det finns uppenbara risker för att rättsbild— ningen genom vägledande domstolsavgöranden - om inget görs — kan komma att glida ifrån HD till organ, vilka inte kan arbeta med HD:s överblick över rättssystemet och med den auktoritet som HD:s ställning ger. En sådan utveckling är i flera hänseenden mindre tilltalande.
Direkta uttryck för otillräckligheten i HD:s prejudikatbildning får man lätt genom ett studium av den juridiska doktrinen och den juridiska debatten. Samtidigt som man där mera allmänt talar om prejudikatbrist brukar man också hävda att det bland de publicerade avgörandena finns en stor övervikt för mål rörande indispositiva, dvs. icke förlikningsbara rättsförhållanden, t.ex. mål om arvs- och gåvoskatt. Också det relativt stora antalet prejudikat på processrättens område brukar framhållas som argument för att det finns en slagsida i prejudikatbildningen.
Även på de sist angivna rättsområdena finns det emellertid fortfarande ett ganska betydande utrymme för ny prejudikatbildning, vilket inte minst ett studium av den juridiska speciallitteraturen på dessa områden bekräftar. Det är alltså inte så att nya prejudikat rörande t.ex. arvs— och gåvoskatt skulle vara obehövliga. Vad det i stället handlar om är
att det i fråga om andra och kanske viktigare rättsområden kan råda en relativt sett mycket större brist på prejudikat.
I avsnittet 5 har vi redovisat en statistik rörande hur HD—avgörandena enligt registret till NJA fördelar sig på olika rättsområden. En bedöm— ning av redovisningen försvåras av att de särredovisade områdena givet— vis inte är lika stora eller lika viktiga. Inte heller säger statistiken någonting om hur omfattande de olika avgörandena är. Redan det ringa an- talet förmögenhetsrättsliga tvister som enligt statistiken årligen prö— vas av HD måste emellertid förutsättas göra det svårt för HD att effek— tivt bidra till rättsutvecklingen på detta område genom en kontinuerlig prejudikatbildning.
Det finns också en tidsaspekt att ta hänsyn till när det gäller en reform av rättsbildningen genom prejudikat. Särskilt inom affärslivet kan det i dag ofta vara svårt att låta lösningen av en rättsfråga anstå till dess att ett prejudikatmål hunnit föras upp till HD. Normalt tar det flera år innan ett HD—avgörande kan föreligga beträffande ett om— tvistat rättsförhållande, och under denna tid kan det vara nödvändigt att utveckla sedvänjor som sedan inte så lätt kan brytas. Många tvister kan få vila i avvaktan på att ett pilotfall drivs upp till HD. I andra fall kan domstolar avgöra tvister med utgångspunkt från en bedömning av rättsfrågan som avviker från den som HD senare kommer fram till. Parter kan av tidsskäl tvingas gå med på uppgörelser som senare visar sig ha varit ytterligt oförmånliga.
Om man ser förhållandena i stort och betraktar de i HD balanserade målen som en totalitet i förhållande till det totala antalet per år till HD inkomna mål kan man visserligen konstatera att det inte har skett någon egentlig försämring i balansläget sedan år 1971. Det ligger emellertid en fara i ett sådant betraktelsesätt eftersom ingenting utesluter att bland de balanserade målen andelen särskilt arbetskrävande mål har ökat. Under alla omständigheter finner vi de nuvarande handläggningstiderna för HD-målen (se avsnittet 5) vara alldeles för långa för det praktiska rättslivets krav.
De uppfattningar om bristerna i prejudikatbildningen vilka vi nu har redovisat anser vi bestyrkta genom en hearing vi anordnat med deltagande av riksåklagaren samt företrädare för advokatkåren, näringslivet, rätts— vetenskapen, konsumentverket och allmänna reklamationsnämnden. Vid denna hearing framhölls som exempel på rättsområden där prejudikatbristen är särskilt markant bl.a. köprätten, avtalsrätten, entreprenadrätten, värdepappersrätten, konsumenträtten, patenträtten och försäkringsrätten. Som en brist i prejudikatbildningen framhöll åtskilliga deltagare att det ofta tar alldeles för lång tid innan prejudikatet kommer till stånd, i första hand beroende på att det prejudikatgrundande målet med nuvaran— de regler måste vandra genom flera instanser. Från flera håll framfördes den uppfattningen att bristerna i prejudikatbildningen generellt går ut över de svagare parterna, ofta konsumenter. Vidare påpekade många att lagstiftningen på vissa områden inte blir tillräckligt sanktionerad. Några deltagare uppehöll sig vid andra brister, såsom att det uppkommer
onödiga processer p.g.a. ovissheten om vad som gäller och att den juri— diska doktrinen kan utarmas på de områden där prejudikaten är få. Andra brister som påpekades är att en avsaknad av prejudikat kan leda till att olika nämnders uppfattning får en omotiverad tyngd och att även lagför— arbeten och lagkommentarer får en betydelse som de inte borde ha.
När man tar ställning till frågor om en effektivisering av rättsbild— ningen genom HD har man sålunda att utgå från att det finns brister i den nuvarande prejudikatbildningen både såvitt gäller det totala preju— dikatomfånget och såvitt gäller fördelningen av prejudikat mellan olika rättsområden. Prejudikatbildningen behöver också ske snabbare, både i allmänhet och särskilt när det gäller vissa mål.
En första fråga när man söker efter metoder att tillgodose reformbehovet är om det finns anledning att i grunden förändra vårt nuvarande system. Enligt vår mening är detta inte fallet. Prejudikatdispens bör vara den normala "inträdesbiljetten" till HD. Det har ibland gjorts gällande att en minskning av utrymmet för extraordinär dispens skulle ge HD ökat ut— rymme för den prejudikatbildande verksamheten. Vi anser att en sådan reform faktiskt inte skulle innebära några nämnvärda vinster, eftersom man i stort sett skulle få en motsvarande ökning av antalet ansökningar om resning m.m. Vårt reformarbete är alltså inriktat på hur man med ut— gångspunkt från 1971 års reform skall kunna tillgodose det föreliggande reformbehovet beträffande prejudikatbildningen genom främst olika åt— gärder som ökar effektiviteten — i vid mening — hos det nuvarande syste— met.
När det gäller den brist som ligger i att det nuvarande totala prejudi— katomfånget måste bedömas vara för litet, skulle man visserligen kunna komma till rätta med problemen också på ett annat sätt, nämligen genom att tillföra ytterligare personalresurser. Detta är en metod som kan tillämpas på de flesta områden när det gäller att åstadkomma en kvanti— tativ ökning av ett arbetsresultat. Problemen med en högsta instans är emellertid nästan unika i detta hänseende. Om HD får alltför många leda— möter riskerar man att enhetligheten i rättstillämpningen går förlorad och därmed också att förtroendet för HD:s vägledande ställning urholkas. Det finns alltid en risk för att olika avgöranden blir delvis motstridi— ga. Man skulle riskera att HD:s auktoritet på sikt skulle minska. Att riskerna är verkliga bekräftas av erfarenheterna i vissa länder på kon— tinenten där det huvudsakligen är den högsta instansen förbehållet att skapa prejudikaten och där man i vissa fall tillsatt ett mycket stort antal domare i denna instans.
Såvitt gäller bristerna i det totala prejudikatomfånget handlar det så— lunda om att skapa förhållanden som tillåter ett maximalt utnyttjande av de resurser som är unika för en domstol som är högsta instans. Detta gäller särskilt med tanke på att den nuvarande arbetssituationen i HD är ansträngd. Hur man skall kunna åstadkomma den effektivisering som är nödvändig kommer vi att närmare utveckla i avsnitten 7.2 och 7.5. Våra förslag i dessa delar är så utformade att de innefattar också färdiga lagtekniska lösningar.
Den brist som består i att de flesta avgöranden från HD gäller in— dispositiva frågor har inte så mycket med arbetssituationen inom HD att göra. I stor utsträckning torde i stället de nuvarande förhållandena orsakas av att på vissa områden de för prejudikatbildningen intressanta målen sällan kommer in i det allmänna domstolssystemet. I den mån en— skildas dispositiva tvister över huvud taget blir föremål för utomståen- des prövning sker detta inom vissa delar av rättslivet nästan alltid genom ett privat skiljeförfarande. Detta gäller särskilt när båda parter är näringsidkare. Andra dispositiva tvister handläggs i stället av olika fasta nämnder, som arbetar i privata, halvprivata eller offentliga for- mer. Det finns inte någonting som talar för att de nu berörda tvisterna helt skulle kunna hänföras till några lätt avgränsbara rättsområden. Inom vissa dispositiva rättsområden får man sålunda en del prejudikat, åtminstone rörande mindre omfattande af f ärsf örhållanden, medan man i fråga om andra rättsområden knappast får några prejudikat alls, t.ex. därför att tvistlösningen vid allmän domstol är utesluten enligt standardavtal, dvs. avtal som ingås enligt i förväg upprättade standardiserade villkor.
I den nu berörda delen består problemet inte så mycket i att finna resurser inom HD som kan ägnas den egentliga prejudikatskapande verk— samheten som i att finna metoder att utnyttja dessa resurser på nya områden. HD måste ges en rimlig möjlighet att utöva sin uppgift som prejudikatbildare på alla de områden som hör till de allmänna dom— stolarna. Hur man utifrån nu angivna utgångspunkter skall kunna för— bättra prejudikatbildningen kommer vi att närmare utveckla i avsnittet 7.3. Som vi har angett redan i avsnittet 2 utgör betänkandet i denna del ett idébetänkande. Vi presenterar sålunda inte några färdiga lagtekniska lösningar utan menar att sådana kan anstå till dess att det nu aktuella betänkandet har remissbehandlats. I avsnittet 7.4 tar vi upp frågan om prejudikatbildningen kan främjas genom ekonomiska bidrag till parterna.
Syftet att åstadkomma en betydligt snabbare prejudikatbildning än dagens kan främjas på många olika sätt. Den metod som kanske ligger när— mast till hands är att försöka göra processen i varje instans så snabb som omständigheterna över huvud taget medger, åtminstone i de prejudi— katintressanta fallen. Det är en metod som i huvudsak får anses inne— fattad redan i vår allmänna strävan att föreslå rationaliseringar för processen i allmän domstol. De praktiska möjligheterna att åstadkomma förenklingar är dock begränsade, och man torde för många fall inte genom mera allmänna reformer kunna uppnå den snabbhet i prejudikatbildningen som det praktiska rättslivet kräver. Härför torde i stället fordras re— former som medför att prejudikatfrågor kan föras fram till HD på nya vägar. Frågor härom kommer att närmare behandlas 1 avsnittet 7. 3. Även i denna del utgör vårt betänkande ett idébetänkande.
Som ett ytterligare mål för reformen - innefattat i det grundläggande kravet på en effektivisering av vår rättegångsordning — kan sättas upp önskemålet om en minskning av antalet domare i HD.
I samband med 1971 års fullföljdsreform (prop. l97l:45 s. 93) uttalade föredragande departementschefen att det var befogat att vid en bedömning på längre sikt utgå från en betydande nedgång i HD:s arbetsbörda på grund av de ändrade f ullföl jdsreglerna. Ledamotsantalet borde därför i framtiden kunna nedbringas väsentligt. En hela tiden ökande tillström— ning av mål till HD har emellertid gjort en sådan utveckling omöjlig. Antalet inkomna mål är nu mer än dubbelt så stort som strax före 1971 års fullföljdsreform.
Som ett stöd för uppfattningen att rättegångssystemet dock kan ordnas så att antalet justitieråd kan minskas brukar ibland framhållas att man särskilt i de anglosaxiska länderna har ganska få domare i den högsta instansen. Den högsta instansen har i dessa länder en utomordentligt exklusiv ställning. Det är emellertid så mycket i rättsordningen som inte är jämförbart mellan dessa länder och vårt land. I de anglosaxiska länderna kan i princip varje slags domstol skapa prejudikat. Även det anglosaxiska mellaninstanssystemet skiljer sig från vårt. Möjligen skulle man nå vissa fördelar genom att även i Sverige försöka dela rättsbildningsuppgifterna mellan den högsta instansen och mellaninstan— sen (trots att det åtminstone delvis måste komma att röra sig om samma typ av frågor), men att sålunda efterbilda det anglosaxiska systemet skulle förutsätta ganska djupa ingrepp i vår rättsordning.
Under förutsättning att det är möjligt med hänsyn till arbetsbördan i HD är det dock givetvis önskvärt att man försöker fullfölja 1971 års reform i fråga om antalet justitieråd. Detta skulle t.o.m. vara ett primärt reformönskemål, om det förhöll sig så att de grundläggande problemen nu var att själva rättsbildningens kvalitet var för låg eller att HD—av- görandena inte hade tillräcklig auktoritet. Riskerna för motstridiga uppfattningar inom HD måste nämligen - åtminstone teoretiskt — bli mindre ju färre avdelningar som finns inom domstolen. De grundläggande problemen är emellertid enligt vår uppfattning mera av kvantitativ art, dock givetvis med den aspekten att det på några viktiga rättsområden finns särskilt få prejudikat. Det är ganska uppenbart att man inte når en mera omfattande rättsbildning genom en minskning av antalet domare. I stället kan man för att uppnå en tillfredsställande nivå i fråga om HD:s rättsbildande funktion behöva behålla nuvarande antal även om man gör relativt omfattande reformer när det gäller att avlasta HD vissa för prejudikatbildningen främmande uppgifter.
Innan vi går närmare in på frågor om hur reformbehovet rörande prejudi— katbildningen bör tillgodoses vill vi ta upp några väsentliga frågor rörande själva pre judikatbegreppet. Det kan förefalla naturligt att våra fortsatta överväganden inte sker utan en mera exakt definition av preju— dikatbegreppet än den som tidigare har givits och inte heller utan en mera exakt beskrivning av vilken rättslig betydelse som ett prejudikat skall anses ha (i den mån denna betydelse inte styrs eller eljest fram— går av själva prejudikatbegreppet). I avsnittet 4 har vi redovisat några av de uppfattningar som har kommit till uttryck i den allmänna debatten rörande dessa frågor och som därav framgår har vi i vårt land ännu ingen fast systembyggnad i nu angivna hänseenden. Lagstiftaren har hittills
sorgfälligt undvikit att ta ställning till frågorna.
Ett system med en strikt bundenhet vid HD—avgörandena som prejudikat "och inte bara en hög följsamhet till dessa skulle utgöra ett naturligt kom— plement till de regler som nu gäller för överklagande till HD, dvs. reg— ler enligt vilka den omständigheten att en hovrätt i ett visst fall uppenbarligen avvikit från ett tidigare HD—avgörande inte i sig ger rätt till överprövning i HD. Endast genom en strikt prejudikatbundenhet kan parterna helt förlita sig på HD—avgörandena i sina dispositioner utom rätta och i process.
Emellertid skulle det vara mycket svårt att i lagtext och motiv fånga vad som bör gälla i nu angivna hänseenden, i vart fall om man skulle eftersträva en mera allmän bundenhet vid prejudikat. Man skulle behöva dels ange vad i avgörandet som skall vara bindande, dels precisera under vilka förutsättningar avsteg skulle få göras från prejudikatet. I båda hänseendena stöter man på problem.
I den anglosaxiska rätten finns det mycket invecklade och gamla princi— per för vad som skall anses vara bindande i ett domstolsavgörande och för innebörden av denna bundenhet. Dessa principer har emellertid ett så nära samband med det anglosaxiska rättssystemets uppbyggnad att de inte kan tas som förebilder för svensk del. Direkta förebilder synes inte heller vara lätta att finna i den kontinentala rätten.
För svensk del skulle man i fråga om vad i avgörandet som skall anses bindande möjligen kunna knyta en reglering till de i avsnittet 4 närmare behandlade rubrikerna till referat av HD-avgöranden i NJA. Lösningen skulle emellertid bli långtifrån heltäckande och även om man genom en ytterligare förfining av metoderna för rättsfallsrubricering skulle kunna uppnå en högre täckning återstår problemet att ange under vilka förutsättningar en lägre rätt får frångå prejudikatet. Det bör i detta sammanhang påpekas att det inte alltid finns någon lättillgänglig väg för att genom ett nytt prejudikat förklara att ett äldre prejudikat inte längre gäller. Man måste bl.a. ta hänsyn till att en formell bundenhet vid prejudikat kan komma att verka i den riktningen att överklaganden inte kommer till stånd beträffande redan prövade frågor. Riskerna är alltså stora att en alltför sträng prejudikatbundenhet hämmar rättsut— vecklingen. Det bör också påpekas att det kan vara tveksamt om man kan ge eventuella föreskrifter om formell prejudikatbundenhet sådan till— bakaverkande kraft att de får avseende på äldre HD—avgöranden.
När man bedömer behovet av att reglera de nu berörda frågorna måste man vidare ta hänsyn till att det redan synes pågå en utveckling i praxis. Till följd av ett invecklat samspel mellan prejudikatskapande och preju— dikatanvändande organ samt doktrinen förefaller prejudikatmedvetenheten och pre judikatföl jsamheten att öka. Det måste numera antas vara synner— ligen ovanligt att en domare medvetet avstår från att följa en rättssats som kommit till klart uttryck i ett HD—avgörande.
Till denna utveckling har bidragit inte bara de nya principerna för for—
mulering av referatrubriker. Såsom närmare utvecklats i avsnittet 4 har HD:s avgörandena numera i sin helhet genom en högre grad av allmängil— tighet i formuleringar ofta en betydligt klarare prejudikatinriktning än tidigare.
Olägenheterna av att det ännu inte finns fasta systembyggnader när det gäller vissa för prejudikatbetydelsen viktiga frågor blir inte heller större, om man förbättrar förutsättningarna för en god prejudikatbild— ning. Tvärtom torde ett tillstånd av s.k. prejudikattorka, dvs. en en nästan total brist på prejudikat inom ett visst område, innebära de största farorna. I en sådan situation riskerar de fåtaliga prejudiceran— de avgöranden som finns att bli utsatta för en alltför extensiv och ibland kanske olycklig tolkning. Genom fler instruktiva prejudikat minskar man behovet av att i rättstillämpningen göra analogivisa och farliga generaliseringar vid användningen av rättsfall. Lagstiftaren bör med hänsyn till det nu sagda begränsa sig till att förbättra de yttre förutsättningarna för en god prejudikatbildning och för en rättstillämp— ning på grundval av prejudikaten.
Trots att man sålunda bör avstå från att ge frågor om bundenhet vid HD— avgöranden en formell reglering är det självklart att de refererade HD— avgörandena, inbegripet rubrikerna till referaten av dessa avgöranden, måste ges en utomordentligt stark ställning i rättbildningssammanhang. Vi nöjer oss emellertid med att beteckna deras verkan som "prejudikat— verkan".
7.2 Ett bättre utnyttjande av HD:s resurser för rättsbildning
7.2.1 Inledning
En av grundprinciperna för det allmänna domstolsväsendet kan sägas vara att det skall finnas en möjlighet till en omprövning av målet i åtmin— stone en instans. För prövning i hovrätt gäller i enlighet härmed endast i undantagsfall några spärrar. Överprövningsmöjligheterna i HD är emel— lertid kraftigt begränsade, framför allt genom kravet på att det skall finnas skäl att meddela prövningstillstånd. Förutsättni'ngarna för pröv- ningstillstånd är som tidigare har nämnts att det antingen är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av HD (prejudikat— dispens) eller att det föreligger synnerliga skäl för en sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller domvilla förekommit eller att målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (extraordinär dispens). Prövningstillstånden av det förra slaget är de ojämförligt vanligaste.
Den konstruktion man har valt i fråga om begränsningar av rätten till överprövning i HD får anses förutsätta att parterna vill och kan skilja på, å ena sidan, sitt eget intresse av att få hovrättens dom överprövad och, å andra sidan, det allmänna intresset av att få prejudikat. I och för sig kan man i detta hänseende inte begära så mycket av enskilda
parter, om de inte får tillräckliga upplysningar om systemets innebörd. Behovet av sådana insatser förefaller att ha underskattats vid tillkom— sten av 1971 års reform. Erfarenheterna av de dispensregler som då infördes är nämligen sådana att man med fog kan påstå att reglerna är otillräckliga som sorteringsinstrument när det gäller att få fram mål med prejudikatintresse. Detta må sedan bero antingen på att parterna inte vill eller på att de inte kan rätta sig efter vad som gäller. I stort sett påverkades inte parternas överklaganden till HD av att man år 1971 tog bort de möjligheter till ändringsdispens som tidigare var den främsta anledningen till fullföljd i mål om annat än små värden och låga straff.
Antalet dispensärenden och därmed HD:s arbetsbörda har i stället ökat starkt under senare år. Ökningen har till mycket stor del kunnat be— mästras genom partiella reformer och genom ökad effektivitet i arbetet med dispensärendena. Betydelsefulla är bl.a. de regler som infördes år 1981 om att vissa dispensfrågor kan prövas av endast ett justitieråd i stället för av såsom normalt tre. Sett mot bakgrund av den ökade mål— tillströmningen innebar emellertid 1981 års reform en lättnad endast temporärt. Arbetet inom HD med dispensfrågor torde sålunda redan år 1983 ha varit minst lika omfattande som år 1979. Det är nu liksom år 1979, när 1981 års reform utarbetades, en oproportionerligt stor del av justitierådens tid som tas i anspråk av dispensfrågorna. Det har från HD-håll sagts att uppemot hälften av justitierådens arbetstid ägnas dispensfrågor.
Det är också mycket få dispenser som beviljas. I brottmål beviljas dis— pens i endast något mer än 3 % av fallen. I fråga om tvistemålen och be— svärsmålen är dispenser något vanligare. Dispens beviljas dock i mindre än 10 % av fallen.
De nyss angivna siffrorna gällde frekvensen dispenser räknad på antalet sökta prövningstillstånd. Det finns naturligtvis skäl att se också på andra siffror, bl.a. antalet avgöranden av hovrätt, antalet överklagan— den och ändringsfrekvensen i de fall då dispens beviljas. Det visar sig då att den som vinner ett tvistemål eller brottmål i hovrätt i mer än 99 % av alla fall också är den slutlige vinnaren av processen (se av— snittet 5). För besvärsmålen är det svårt att göra några motsvarande be— räkningar, men det finns inte anledning tro att förhållandena är väsent— ligt annorlunda. För en utomordentligt stor andel av alla mål har alltså — faktiskt sett - hovrätten det sista ordet. Även om det i de flesta fall finns en formell möjlighet att överklaga till HD måste man alltså samtidigt konstatera att det i praktiken för de allra flesta fall gäller att parterna får sitt fall prövat i sak endast i högst två instanser, tingsrätten och hovrätten. *
Man skall inte förringa det kunnande om sakförhållanden på olika områden som enskilda justitieråd kan tillföras i samband med varje dispenspröv— ning, alltså oavsett om dispens beviljas eller inte. Det är ett kunnande som kan leda till att de får lättare att bedöma i vad mån det finns ett prejudikatbehov på ett visst område, hur detta yttrar sig och hur mål av
det ifrågavarande slaget skall bedömas. Proportionerna mellan antalet överklaganden och antalet beviljade dispenser bör emellertid vara mer rimliga än vad de är nu. För effektiviteten i HD—organisationen framstår det t.o.m. som ett väsentligt önskemål att förhållandet ändras ganska radikalt.
Det är inte bara omtanken om HD:s resurser som motiverar en reform när det gäller reglerna om överklagande av hovrättsavgöranden. Också behovet av en snabb verkställighet i vissa fall och behovet av att inte slösa
med samhällets rättshjälpsresurser är värda beaktande.
Effekten av att ett överklagande sker till HD är i de allra flesta fall inte annan än att tidpunkten för hovrättsavgörandets lagakraftvinnande skjuts upp, ofta med mer än ett år. Eftersom i många fall, framför allt i brottmål, en verkställighet eller full sådan förutsätter att avgöran— det har vunnit laga kraft, är det självklart att många som har förlorat en process i hovrätt och vill skaffa sig ett anstånd med verkställig— heten väljer att överklaga hovrättsavgörandet trots att de inser att HD troligen inte kommer att göra någon ändring i avgörandet. Om de dessutom kan få anstånd med verkställigheten genom ett beslut av verkställighets— myndigheten räknas den högsta tillåtna anståndstiden i allmänhet från det att HD—beslutet om avslagen dispens har meddelats. De får alltså genom ett överklagande ett betydligt längre anstånd än de annars skulle ha fått. Det nu sagda gäller inte bara den egentliga verkställigheten. Särskilt i brottmål är det vanligt att ett domstolsavgörande läggs till grund för ett myndighetsbeslut som inte avser verkställighet, t.ex. körkortsindragning. I mål om sådan åtgärd brukar äldre gärningar inte beaktas. En tilltalad kan därför i vissa fall undgå indragning av körkort genom att överklaga till HD.
Det är betecknande att antalet överklaganden som inte föranleder dispens är ojämförligt större i brottmål än i tvistemål. I fråga om hovrättsav— göranden i tvistemål kan nämligen i betydande utsträckning en verkstäl— lighet inledas omedelbart redan med nu gällande regler.
När det gäller brottmålen skulle man otvivelaktigt kunna komma till rätta med en del av möjligheterna till ett missbruk av överklagande— rätten. t.ex. genom att återinföra äldre regler om att häktningstid inte får avräknas från f rihetsstraf f när HD inte ändrar hovrättens avgörande eller genom att återinföra äldre regler om ett fullständigt kostnadsan— svar för HD—processen under motsvarande omständigheter. Genom en ändrad syn i dessa frågor skulle man motverka att en överrättsprocess i vissa sammanhang för den som överklagar framstod som uteslutande fördelaktig eller i sämsta fall betydelselös.
Det föreligger emellertid en risk att reformer av nu angivet slag skulle alltför hårt träffa också de fall i vilka ett överklagande av hovrätts- avgörandet framstår som högst berättigat. Vid några hearings vi anordnat rörande främst hovrättsfrågor har från advokathåll sagts bl.a. att ett återinförande av äldre regler för avräkning av häktningstid skulle vara helt oacceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt.
En möjlighet är att göra regelsystemet fakultativt på nu berörda punkter så att HD får en valfrihet i fråga om t.ex. avräkning av häktningstid. Sådana typer av reformer har emellertid även de den olägenheten att man oundvikligen träffar inte bara okynnesöverklaganden utan också de mera seriösa. Även den som har en befogad anledning att överklaga men till sin natur är försiktig kan komma att avstå från ett överklagande på grund av riskerna för att resultatet skall bli en försämring, medan andra skulle chansa i alla lägen. Som styrmedel saknar därför regler av nu angivet slag intresse.
Vi menar att det finns bättre metoder, metoder som inte har samma nack— delar som de nyss angivna utan mera direkt är inriktade på att motverka sådana överklaganden som sker av för instansordningen främmande orsaker, t.ex. en önskan att uppskjuta verkställigheten. Inte någon av de metoder vi kan anvisa kan dock isolerad förväntas leda fram till det ef tersträ— vade målet. Tvärtom förefaller det oss uppenbart att man måste kombinera ganska många metoder, om man vill nå ett godtagbart resultat.
Mot den bakgrund vi tidigare har tecknat av hur hovrättsavgörandena för— håller sig till HD—avgörandena, dvs. att hovrättens avgörande i 99 % eller mer av de fall hovrätten prövar också blir det slutligt gällande, anser vi det vara principiellt följdriktigt att hovrättsavgöranden mer allmänt blir omedelbart verkställbara. Genom regler om omedelbar verk— ställighet kan den som har vunnit målet i hovrätten snabbare komma till sin rätt. I fråga om brottmålen talar både allmänpreventiva och indivi— dualpreventiva skäl med styrka för att alla möjligheter till snabb verk— ställighet tas till vara. Vi tror inte att vi behöver exemplifiera eller i övrigt gå närmare in på hur betydelsefulla regler om möjlighet till snabb verkställighet otvivelaktigt är utifrån nu berörda utgångspunk— ter.
Den naturligaste vägen att åstadkomma en snabb verkställighet är givet— vis att rationalisera domstolsprocessen som sådan, något som är ett av målen för vår verksamhet. Om processen i HD blir snabbare minskar beho— vet av regler om omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden samti— digt som parternas intresse av att överklaga med enda syfte att upp- skjuta verkställigheten rimligen minskar. Vi tror dock att även en reform som direkt tar sikte på verkställigheten av hovrättsavgöranden kommer att ha sitt värde. Intresset av att omedelbar verkställighet får ske går hand i hand med önskemålet om att åstadkomma en begränsning av antalet onödiga överklaganden till HD. Givetvis behöver en ordning som tillåter omedelbar verkställighet vara förenad med rätt för HD att i vissa fall förordna att verkställighet inte skall få ske. I avsnittet 7.2.2 skall vi gå närmare in på de nu berörda verkställighetsfrågorna. Redan nu vill vi påpeka att problemställningen i mångt och mycket blir olika för tvistemål och brottmål bl.a. därför att möjligheterna att omedelbart inleda verkställighet f.n. är betydligt större i tvistemål än i brottmål. De båda typerna av mål kommer därför att behandlas var för 518.
Också rättshjälpens roll bör uppmärksammas när man överväger olika medel att begränsa överklagandefrekvensen. Det förefaller obestridligt att dem omständigheten att parterna har rättshjälp många gånger starkt bidrar till att parter överklagar till HD utan att det finns någon som helst anledning till dispens. Såväl rättshjälpsresurserna som HD:s resurser måste - framför allt med hänsyn till att ändringsdispens inte kan med— delas —kunna användas betydligt bättre än nu utan att rättssäkerheten berörs. De omständigheter som konstituerar ett rättshjälpsbehov i lägre instans är också delvis andra än de som konstituerar ett behov efter det att hovrätten har avgjort målet.
Att samhället såsom nu godtar att det är parterna som avgör om en fråga skall föras upp till HD innebär inte att samhället måste genom ekonomis— ka bidrag aktivt medverka till att möjligheten till överklagande i varje enskilt fall'blir en praktisk realitet utan hänsyn till prejudikat- intresse m.m. Som det nu är anses den som är biträde enligt rättshjälps— lagen vara skyldig att medverka till överklagande även i ett till synes "hopplöst" fall och parten får ersättningen till biträdet för arbetet med överklagandet ersatt av allmänna medel som rättshjälpskostnad. I princip detsamma gäller i fråga om offentlig försvarare och tilltalad.
En jämförelse med förhållandena på åklagarsidan har sitt intresse. För RÅ gäller enligt åklagarinstruktionen att fullföljd av talan till HD bör äga rum endast om synnerliga skäl föreligger. Så restriktiv bör man naturligtvis inte vara i fråga om enskilda parter, men man bör sträva efter en lösning som medför att biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare inte behöver medverka utan att det föreligger någon rimlig anledning räkna med att dispens kommer att beviljas. Rent
_ tekniskt kan detta åstadkommas på flera olika sätt, t.ex. genom att rättshjälpen m.m. avslutas i och med hovrättsavgörandet, om det inte föreligger särskilda skäl. De nu berörda frågorna kommer att behandlas närmare i avsnittet 7.2.3.
I syfte att förmå enskilda att inte överklaga till HD i onödan bör man också kunna gå andra vägar, bl.a bör man satsa på en förbättrad infor— mation. I detta hänseende kommer särskilt sambandet med fullföljdshän- visningarna i blickfältet. En fullföljdshänvisning innehåller uppgifter endast angående vad part skall iaktta om han vill överklaga (se 17 kap. 7 5, 30 kap. 5 å och 54 kap. 14 & RB). Särskilt om man inför regler om t.ex. omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden med inhibitionsmöj— lighet eller om avbrytande av rättshjälp m.m. efter hovrättsavgöranden, blir informationsbehovet betydligt större än i dag. Det kan anföras skäl för att man bör lämna information också angående den praktiska innebör— den av de begränsningar som gäller för prövning i HD. Så kan man t.ex. ha anledning att på ett eller annat sätt försöka få parterna att förstå att det som skäl för att dispens bör beviljas (jfr 55 kap. 4 5 andra stycket och 56 kap. 4 5 andra stycket RB) inte räcker med att enbart åberopa att det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas av HD.
Enligt vår uppfattning behövs det emellertid inga lagändringar för att
åstadkomma en godtagbar information till parterna. Behövliga föreskrif— ter och allmänna råd kan i stället ges av regeringen eller domstols— verket.
I debatten om olika medel att begränsa antalet överklaganden till HD framförs ofta tanken på särskilda avgifter.Ett avgiftssystem har dock många nackdelar. Vi behandlar avgiftssystemen i avsnittet 7.2.4. Redan nu kan emellertid sägas att avgifter enligt vår mening inte är en lämp— lig metod när det gäller att begränsa överklagandefrekvensen till HD.
Några av de reformer vi hittills behandlat skulle sammantagna enligt vår bedömning kunna ha ett ganska betydande värde när det gäller att skära bort sådana överklaganden till HD vilka saknar egentlig betydelse för HD:s prövningsverksamhet. Det är dock föga troligt att man skulle uppnå idealiska eller ens tillnärmelsevis godtagbara förhållanden för ett rationellt utnyttjande av HD eller för en effektivitetsinriktad prejudi— katbildning. Härför krävs att man utnyttjar också andra metoder. Vad som då kan övervägas är att införa regler om fullföljdsförbud i vissa fall, att revidera reglerna för dispensprövningen i HD eller att begränsa HD— processen till de pre judikatintressanta frågorna. De två förra metoderna står i praktiken ganska nära varandra.
De regler om förbud mot överklagande till HD som nu finns täcker endast relativt få rättsområden. Om vi bortser från en del processuella beslut gäller reglerna om fullföljdsförbud bl.a. vissa avgöranden i mål om lag— sökning och betalningsföreläggande samt avgöranden i mål om bötesför— - vandling, felparkeringsavgift och den statliga lönegarantin. Dessutom finns i 49 kap. 1 5 och 54 kap. l & regler som ger giltighet åt en del sådana utfästelser om att inte överklaga, som parterna i förlikningsbara tvistemål träffar efter det att tvisten uppstått. Utfästelser av detta slag är mycket ovanliga.
Det minst ingripande sättet att åstadkomma fullföljdsförbud är givetvis att bygga på frivillighet. Vi tror att både parterna och samhället skulle tjäna på att reglerna om giltighet av sådana avtal, som parterna träffar om att inte fullfölja talan, gjordes betydligt mindre restrik— tiva. Denna fråga behandlar vi i avsnittet 7.2.5.
Det är betydligt svårare att mera allmänt gå fram tvångsvis. I våra direktiv förutsätts att vi skall utgå från att systemet med tre instan- ser behålls. Detta hindrar dock inte att man för vissa klart avgränsbara måltyper av relativt sett mindre allmän betydelse kan tänka sig regler om förbud mot fullföljd till HD. Redan nu finns som nämnts sådana regler och man torde inte behöva ha några principiella betänkligheter mot en försiktig utvidgning av den målkrets som omfattas av sådana regler.
De problem som uppstår med reformer av nu angivet slag gäller i första hand svårigheterna att uppnå en enhetlig rättstillämpning. Från lagsök— ningslagens tillämpning kan nämnas att det tog flera decennier innan användbara lagkommentarer förelåg och att dessa till stor del behövde byggas på en omfattande flora av delvis motstridiga hovrättsavgöranden.
Behovet av en ledning för rättstillämpningen är inte mindre bara därför att det rör sig om kanske i och för sig mindre betydelsefulla mål. Man har också anledning uppmärksamma att de nu gällande fullföljdsförbuden till stor del avser s.k. massärenden i vilka en avsaknad av vägledning totalt sett kan orsaka särskilt stora besvär och kostnader inom dom— stolsväsendet.
Man kan tänka sig flera olika metoder för att på ett visst rättsområde åtminstone hjälpligt bemästra behovet av vägledande domstolsavgöranden trots regler om f ullföljdsförbud. I avsnittet 7.2.5 skall vi gå närmare in på dessa metoder. Redan nu kan dock sägas att en metod är att införa någon form av "ventil", som med utgångspunkt från ett principiellt full— följdsförbud ändå tillåter att vissa mål eller frågor går vidare från hovrätt till HD.
En lösning av det sist angivna slaget har mycket gemensamt med en lös- ning enligt vilken HD ges en kanske ännu större frihet än i dag när det gäller att välja ut de mål och frågor som är värda en överprövning i HD. Vad man kan eftersträva är bl.a. att dispensprövningen får ge uttryck för prioriteringar så att viktigare rättsfrågor eller rättsfrågor på viktigare områden ges företräde framför andra rättsfrågor. I praktiken görs en hel del prioriteringar i dispensprövningen redan i dag. Vad frågan gäller är därför närmast om man genom lagstiftning bör gå längre an nu.
Om man ser endast till HD:s resurser har reformer som sker genom ändrade regler för dispensgivning givetvis nackdelar jämfört med ett system som bygger på regler om fullföljdsförbud. Enligt vår mening är utrymmet för fullföljdsförbud emellertid så begränsat att en reform som bygger på så— dana förbud inte kan förväntas tillgodose hela det föreliggande reform— behovet
Den kanske allra mest intressanta frågan när man ser på reformmöjlig- heterna beträffande själva HD-processen är om det går att mera än i dag koncentrera resurserna till de prejudikatintressanta delarna av målen. Prejudikaten avser oftast uteslutande vad man brukar beteckna som rätts— frågor, medan prövningen i HD med nuvarande regler innefattar också sak— frågor/bevisningsfrågor.
Utomlands har man ofta en mycket strikt processuell indelning i sak- och rättsfrågor, och i många fall tillåter systemet att högsta domstolen gör uttalanden enbart i rättsfrågorna. I Sverige har det tidigare övervägts att införa ett liknande system. Sålunda föreslog bl.a. processkommissio— nen (SOU 192632 5. 229) att HD i princip endast skulle pröva rättsfrå— gor. Förslaget antogs inte, eftersom det ansågs medföra vissa nackdelar. Situationen har emellertid delvis blivit en annan i och med 1971 års fullföljdsreform. I ganska många mål skulle man nu kunna vinna en hel del, om HD inte behövde gå in på bevisningsfrågor. Problemet har ett visst samband med möjligheterna till s.k. mellandom, deldom och partiell dispens. I avsnittet 7.2.7 skall vi närmare behandla den nu berörda tanken på att begränsa HD—prövningen.
När det i övrigt gäller frågor om att begränsa processen i HD genom en ändring av själva förfarandet i de upptagna målen, t.ex. genom ändrade regler om bevisupptagning och om muntlighet och skriftlighet, har vi redan i avsnittet 2 förklarat att det råder ett nära samband med motsva— rande frågor rörande hovrättsprocessen. Det är t.o.m. så att en hel del av reglerna om handläggningen i HD utgörs av rena hänvisningar till hov— rättsreglerna. Vi överväger f.n. hur de grundläggande hovrättsreglerna bör vara utformade och avser att ta upp våra förslag i ett slutbetänkan— de. Det är därför knappast meningsfullt att nu gå närmare in på hur frå— gorna bör lösas för HD:s del, utan vi nöjer oss med att i nu förevarande sammanhang konstatera att de lösningar i fråga om hovrättsprocessen vilka vi arbetar med kan antas tjäna som grund också för en vidare reg— lering beträffande HD—processen. Detta gäller t.ex. möjligheterna att i högre rätt åberopa ny bevisning och nya grunder, skyldighet att höra parter och vittnen m.fl. samt möjligheterna att avgöra mål på hand— lingarna. Vissa andra handläggningsfrågor kommer med all säkerhet att behöva regleras särskilt för HD, men det förefaller lämpligt att vänta härmed till dess att hovrättsfrågorna lösts.
7.2.2 Omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden Tvistemål Gällande ordning
Tvistemålsavgöranden kan i de flesta fall verkställas enligt utsöknings— balken (UB). En förutsättning för verkställighet är att domen eller be— slutet innefattar en betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. I princip förutsätter verkställighet enligt UB att avgörandet har vunnit laga kraft. Undantagen är dock så många och omfattande att den faktiska bilden av verkligheten närmast är att verkställighet av domstolavgöran— den — och särskilt hovrättsavgöranden — utom i vissa undantagsfall får inledas omedelbart redan med nu gällande regler. Verkställigheten får emellertid i allmänhet inte fortskrida så långt att den berättigade kom- mer till sin fulla rätt innan avgörandet har vunnit laga kraft.
Enligt 17 kap. 14 å RB kan rätten, när det finns skäl till det, i dom förordna att den får verkställas utan hinder av att den inte äger laga kraft. När det finns anledning till det, skall rätten därvid föreskriva att säkerhet skall ställas för skadestånd som parten kan bli skyldig att utge om domen ändras. Beslut under rättegång mot vilket talan inte får föras särskilt skall genast gå i verkställighet. Har hovrätt förordnat om omedelbar verkställighet kan HD besluta att vidare åtgärd för verk— ställighet inte får företas, s.k. inhibition (55 kap. 8 & RB).
Av 3 kap. 6 & UB (hänvisningarna till lagrum i det närmast följande av— ser genomgående UB) framgår att alla domar varigenom betalningsskyldig— het har ålagts får verkställas genast, om inte gäldenären nedsätter be— loppet hos kronofogdemyndighet eller som pant ställer ett banktillgodo—
havande. I fråga om tingsrättsavgöranden kan gäldenären undgå omedelbar verkställighet också genom att ställa annan säkerhet. Såvitt gäller domar i växel- och checkmål kan gäldenären över huvud taget inte undgå omedelbar verkställighet (3 kap. 5 5).
Även tredskodomar varigenom betalningsskyldighet har ålagts en utebliven part får verkställas omedelbart, dock med den begränsningen att domstol vid återvinning kan förordna om förbud mot verkställighet eller vidare verkställighet (inhibition). I småmål kan omedelbar verkställighet äga rum om hovrätt vägrar prövningstillstånd (3 kap. 7 5).
Dom varigenom någon har förpliktats att utge lös egendom får verkställas genast, om säkerhet ställs för återbäring av egendomen jämte avkastning (3 kap. 8 5). Dom, som enligt annan lag eller enligt förordnande av dom— stolen får verkställas innan den har vunnit laga kraft, verkställs såsom lagakraftägande, om ej annat följer av lagen eller förordnandet (3 kap. 9 5). I sådana fall krävs alltså inte att säkerhet ställs.
Det bör påpekas att UB i exekutionshänseende likställer domar och beslut.
För flertalet fall av omedelbar verkställighet gäller speciella regler angående försäljning av egendom som utmätts vid verkställigheten. När utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 5 får sålunda egendom inte säl— jas utan gäldenärens samtycke förrän exekutionstiteln har vunnit laga kraft. Lös egendom som har betydande värde eller fast egendom får ej heller i annat fall säljas utan gäldenärens samtycke, om inte det av— görande som verkställigheten avser har vunnit laga kraft eller får verk— ställas såsom lagakraftägande (8 kap. 4 5). Enligt 13 kap. 14 & får i princip medel som influtit till kronofogdemyndigheten inte utbetalas utan att säkerhet ställs, om utmätning har verkställts med stöd av 3 kap. 6 5 och alltså avser ett icke lagakraftvunnet avgörande.
Innebörden av det nu gällande regelsystemet kan sägas vara att gälde— nären i de flesta fall har ganska liten anledning att överklaga med ett för instansordningen främmande syfte. I de flesta fall kan han nämligen inte därmed undgå att verkställighetsåtgärd vidtas. UB tillåter dock inte annat än beträffande utslag eller beslut i mål enligt handräck— ningslagen (19811847), alltså inte ens efter hovrättsdom, någon verk- ställighet före laga kraft, om avgörandet gäller t.ex. skyldighet att avflytta från fast egendom eller att inställa viss verksamhet. Vidare kan gäldenären i de vanliga fallen hindra verkställighet före laga kraft och därmed skaffa sig en förhandlingsposition, om han kan nedsätta be— loppet eller ställa banktillgodohavande som säkerhet. Även i de andra fall där borgenären enligt vad förut sagts inte kommer till sin fulla rätt innan avgörandet har vunnit laga kraft kan gäldenären genom ett överklagande skaffa sig en förhandlingsposition.
Vid tillkomsten av UB var lagberedningen inne på tanken att reglerna om den omedelbara verkställigheten skulle kunna gå längre än de nu gör (prop. 1980/8118 5. 293). Beredningen erinrade i detta sammanhang om att
HD och regeringsrätten numera i princip har ställning som prejudikat— instanser. Detta utgjorde enligt beredningen skäl för att låta hovrätts och kammarrätts icke lagakraftvunna domar få verkställas i större ut— sträckning än tidigare. En sådan ordning kunde tänkas motverka fullföljd enbart i syfte att skjuta upp verkställigheten. Enligt beredningen hade emellertid tillräcklig erfarenhet ännu inte vunnits av de nya full— följdsreglerna. Beredningen ansåg sig därför inte böra föreslå några nya regler om verkställighet av icke lagakraftvunna hovrätts— eller kammar— rättsavgöranden.
Departementschefen, som godtog beredningsförslaget, uttalade bl.a. följande.
När det gäller att ta ställning till huruvida hovrätts dom i tvistemål bör vara generellt verkställbar utan hinder av att den inte har vunnit laga kraft bör följande beaktas. Det helt över- vägande antalet tvistemålsdomar som kan verkställas enligt balken rör betalningsskyldighet. För sådana domar gäller redan nu att laga kraft inte behöver avvaktas för att utmätning skall få företas. Som regel möter dock hinder mot försäljning av den utmätta egendomen innan domen har vunnit laga kraft. Denna ordning synes i och för sig ändamålsenlig. Såvitt gäller rena okynnesöverklaganden skulle man visserligen kunna nå en viss begränsning av antalet dispens— ansökningar till högsta domstolen, om även försäljning och utbetal— ning av influtna medel fick ske vid utmätning på grund av hovrätts icke lagakraftvunna dom. Sannolikt skulle emellertid syftet i viss mån motverkas genom att nämnda ordning skulle kräva en generell be— fogenhet för högsta domstolen att förordna om inhibition och att inhibition sannolikt skulle begäras i stor utsträckning. Domar av hovrätt som går ut på annat än betalning och som kan verkställas enligt balken är så få att man i detta sammanhang kan bortse från dem. Jag har därför i likhet med beredningen stannat för att inte föreslå någon principiell ändring i fråga om vad som nu gäller be— träffande verkställighet av hovrätts icke lagakraftvunna dom i tvistemål.
Överväganden
Enligt vår mening har man kanske inte så stor anledning att i nu före— varande hänseende utforma regelsystemet på grundval av hänsyn till den enda procent av de i hovrätt förlorande parter som vinner ändring i HD. Detta måste nämligen ske på bekostnad av alla de parter som har vunnit i hovrätten. Eftersom emellertid de fall i vilka en ändring kan bli aktu— ell inte går att urskilja på förhand och eftersom man inte kan räkna med att en verkställighet alltid kan återställas (t.ex. därför att motparten kan vara insolvent), bör enligt vår bedömning varje förlorande beredas en acceptabel möjlighet att få en inhibitionsfråga prövad i HD. Att åstadkomma garantier härför är inte utan svårigheter. Som utsöknings— systemet nu är konstruerat kan en vinnande i många fall få verkställig— heten fullbordad nästan omedelbart efter lagakraftvinnandet, och beträf— fande de icke lagakraftvunna hovrättsavgörandena skulle man behöva kon—
struera en ny typ av undantagsregler för att få ett sådant uppskOv med verkställighet att inhibitionsfrågan kunde prövas.
Inhibitionsfrågan måste också ses inte minst ur HD:s synvinkel. För det första måste man nog därvid konstatera att det knappast kan bli fråga om någon mera betydande minskning av antalet överklaganden till HD genom en reform av verkställighetsreglerna. Den part som förlorat i hovrätten får ju i många fall inte i verkställighetshänseende någon förbättrad situa— tion genom ett överklagande. Vidare leder i tvistemål ett onödigt över— klagande i de flesta fall till ett utökat kostnadsansvar för den part som klagar. Med hänsyn härtill torde det inte vara särskilt vanligt att verkställighetsfrågan ingår som något led i de överväganden parterna gör vid överklaganden. Dispensfrågan är också ganska svår att bedöma i många typer av tvistemål och i motsvarande fall kommer också inhibitionsfrågan många gånger att bli svår att ta ställning till. Mer generella regler om omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden skulle kunna leda till att HD i vissa fall tvingades bedöma nu angivna frågor under tidspress. Man kan inte heller utesluta att antalet inhibitionsärenden skulle komma att bli stort. Erfarenheterna i Finland av en nästan likadan reform är visserligen goda i så måtto att några hanteringsmässiga problem inte sägs ha uppstått i den finska högsta domstolen, men man kan inte vara säker på att de finska erfarenheterna går att direkt översätta till svenska förhållanden.
Till stöd för att en reform inte är nödvändig av hänsyn till de intres- sen den i hovrätten vinnande parten har, talar framför allt att denne redan med nu gällande regler i 17 kap. 14 & RB torde ha mycket goda möj— ligheter att utverka hovrättens förordnande om omedelbar verkställighet. Enligt förarbetena till det lagrummet skall vid beslut om sådan verk— ställighet stor betydelse tilläggas den större eller mindre sannolik— heten av en ändring av domen vid målets fullföljande. Med hänsyn till att hovrättsavgöranden med nu gällande f ullföljdsregler endast i rena undantagsfall blir ändrade av HD borde det mycket ofta finnas anledning för parterna i en hovrättsprocess och för hovrätten att ta upp frågan om omedelbar verkställighet bör ske.
Det nu sagda talar för att man bör gå fram med försiktighet när det gäller en reform. Vinsterna av en sådan är med stor sannolikhet betyd— ligt större i fråga om brottmål på samma gång som de problem inhibi— tionsfrågor skulle kunna förorsaka kan förväntas vara betydligt mindre i brottmålen. En möjlig utväg kan därför vara att begränsa en reform till brottmålen och låta erfarenheterna av denna reform belysa frågan huru— vida en reform kan vara motiverad även för tvistemålens del. Mot denna bakgrund avstår vi från att nu föreslå nya regler om omedelbar verkstäl— lighet av hovrättsavgöranden i tvistemål.
Brottmål Gällande ordning
I brottmål är det relativt ovanligt att verkställighet får ske innan ett
avgörande har vunnit laga kraft.
Av lagen (19742202) om beräkning av strafftid m.m. framgår att fängelse— straff i princip inte får verkställas förrän ett lagakraftägande av— görande föreligger. Den dömde kan få en omedelbar verkställighet till stånd genom att förklara sig nöjd med domen.
Prövotiden för villkorlig dom börjar enligt 27 kap. 3 & brottsbalken (BrB) att löpa den dag då avgörandet vinner laga kraft.
Skyddstillsyn skall enligt 28 kap. 5 & BrB vara förenad med övervakning från dagen för domen. Rätten får dock förordna att övervakningen skall anstå till dess domen har vunnit laga kraft mot den dömde. När rätten enligt 28 kap. 3 & förenar en skyddstillsyn med ett fängelsestraff får rätten förordna att domen på fängelse skall gå i verkställighet omedel— bart.
När rätten enligt 31 kap. 1 eller 2 5 BrB överlämnar åt ett annat organ att föranstalta om vård inom socialtjänsten eller vård enligt lagen (l98lzl243) om vård av missbrukare i vissa fall kan vård komma till stånd utan hinder av att överklagande sker.
För det fall att rätten enligt 31 kap. 3 & BrB förordnar att en till— talad skall överlämnas till sluten psykiatrisk vård gäller enligt 12 5 lagen (1966z293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall att socialstyrelsen inte skall föranstalta om vården innan avgörandet - har vunnit laga kraft. I lagrummet förutsätts dock att sluten psykia— trisk vård redan kan ha kommit till stånd på annan grund än domstols- beslutet. Är den dömde häktad skall vidare värden komma till stånd omedelbart, om den dömde och åklagaren medger detta.
I fråga om överlämnande till vård i specialsjukhus för psykiskt utveck— lingsstörda (31 kap. 3 & BrB) gäller enligt lagen (l967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda att socialstyrelsen skall föranstalta om vård sedan rättens avgörande vunnit laga kraft. I många fall kan dock vård komma till stånd utan hinder av att överklagande sker.
Domstols dom eller beslut varigenom disciplinstraff ålagts en krigsman skall enligt 91 & militära rättegångslagen (19482472) verkställas ome— delbart, om inte rätten förordnat annat. I proposition 1985/869 före- slås att militära rättegångslagen skall ersättas av en lag om disciplin— förseelser av krigsmän. I förslaget till denna lag tas inte upp några allmänna regler angående omedelbar verkställighet men eventuella hov— rättsbeslut skall inte kunna överklagas.
Inom ramen för rättegångar i brottmål förekommer ofta också en prövning av ekonomiska frågor. Här måste man hålla isär begreppen. Frågor om er— sättning till målsägande anses prövade i tvistemål som handläggs gemen— samt med brottmålet. Vi återkommer senare till avgöranden i sådana frå— gor. Andra avgöranden av ekonomisk natur anses däremot höra till brott—
målet. För de flesta fall gäller därvid att verkställighet förutsätter laga kraft. Avgöranden av nu angivet slag verkställs visserligen enligt UB:s regler, men verkställigheten sker i vad som kallas allmänt mål och för sådana finns i 3 kap. 23 & UB ett generellt undantag från bestämmel— serna om omedelbar verkställighet. Såsom allmänna mål betraktas mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och liknande medel som tillkommer staten och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som till— kommer staten eller kommun (1 kap. 6 & UB). Enligt 1 kap. 2 & utsök— ningsförordningen (19812981) skall som allmänt mål handläggas bl.a. mål om uttagande av belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsverkan av brott samt mål om uttagande av belopp som i ett mål eller ärende vid domstol eller annars i samband med rättegång har utgått av allmänna medel och som enligt dom— stolens beslut skall återbetalas.
I 3 kap. 23 & UB sägs vidare att "dom eller beslut varigenom någon har dömts att utge böter eller vite eller har ålagts sådan särskild rätts- verkan av brott som innefattar betalningsskyldighet" ej får verkställas förrän domen eller beslutet har vunnit laga kraft. En bestämmelse som hindrar tvångsverkställighet före laga kraft i fråga om böter, vite och sådan särskild rättsverkan som innefattar betalningsskyldighet finns numera också i 2 & bötesverkställighetslagen (l979zl89). För beslut om sakförverkande i brottmål finns en motsvarande bestämmelse i 3 kap. 8 & UB.
I 3 kap. 23 & UB finns också en bestämmelse om att annat avgörande i brottmål som kan verkställas enligt balken (handlagt i allmänt mål) får verkställas innan det har vunnit laga kraft, om det är särskilt f öre— skrivet. Denna bestämmelse gäller bl.a. i fråga om disciplinbot, som enligt lagen (l973:18) om disciplinstraff för krigsmän inte är att anse som böter. Domstols dom eller beslut varigenom disciplinbot ålagts skall enligt 91 & militära rättegångslagen verkställas omedelbart, om annat inte förordnas. Vidare får omedelbar verkställighet ske i fråga om kvar— stad enligt 26 kap. RB (jfr 30 kap. 12 & RB). Detta kan få betydelse för vissa bötes— och vitesfall m.m. genom att ett beslut om kvarstad får tjäna som ett sätt att omedelbart säkerställa verkställigheten.
Andra säkerhetsåtgärder i brottmål än kvarstad omfattas inte av bestäm— melserna i UB men kan få verkställas omedelbart enligt bestämmelser i RB.
I fråga om sakförverkanden som beslutas i brottmål finns inga regler i UB som ger rätt till omedelbar verkställighet. I allmänhet har dock verkställigheten säkrats genom beslut om beslag e.d. (se 27 kap. RB, lagen 197411066 om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m., lagen 1958z205 om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. samt lagen l934:239 om bulvanförhållande i fråga om aktier i vissa bolag m.fl.
lagar).
Det bör påpekas att verkställigheten i fråga om böter m.m. inte grundas
' på själva domen eller beslutet utan på en av rikspolisstyrelsen upprät— tad saköreslängd eller på liknande handling (3 kap. 24 & UB, 6 & bötes— verkställighetslagen och 6 5 bötesverkställighetsförordningen l979zl97; jfr kungörelsen 1973:261 om utbetalning av vissa ersättningar i mål eller ärende vid domstol m.m.).
I fråga om näringsförbud enligt konkurslagen (1921z225) gäller att rät— ten kan meddela tillfälligt förbud som genast skall lända till efter— rättelse (199 g & denna lag).
Avgifter enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olov— ligt byggande m.m. skall betalas inom två månader från det att beslutet eller domen vinner laga kraft (27 & denna lag).
Utvisning på grund av brott får enligt 83 å andra stycket utlännings— lagen (19801376) verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, men endast om utlänningen har avgivit en nöjdförklaring som omfattar utvisningen.
I en del fall gäller att ett brottmålsavgörande kan få en betydelse för den dömde utöver vad avgörandet i sig utvisar. Om t.ex. enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning en åtgärd har vidtagits mot en arbetstagare för att anställa åtal, får enligt 14 kap. 6 & denna lag ärende om avskedande på grund av gärningen i fråga ej avgöras förrän ansvarsfrågan har prövats slutligt. Vederbörande kan dock dessförinnan ha avstängts från tjänsten och enligt 17 kap. 3 5 samma lag gäller att detta beslut har omedelbar verkan, om inte domstolen förordnar annat.
Om den som dömts till fängelse begär att av nåd bli befriad från straf— fet eller få detta utbytt mot annan påföljd skall enligt 13 5 lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. verkställigheten anstå i av— vaktan på regeringens belut med anledning av ansökningen.
Det kan nämnas att de förut förekommande påföljderna ungdomsfängelse och arrest nästan alltid verkställdes utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft.
Överväganden
Som vi har angivit redan inledningsvis skulle man genom regler om ome— delbar verkställighet av hovrättsavgöranden i brottmål kunna nå — utom kriminalpolitiska vinster - effektivitetsvinster i HD genom att en del överklaganden som nu sker uteslutande för att fördröja verkställigheten skulle falla bort. Vinsterna i det senare hänseendet är antagligen be— tydligt större än i tvistemål.
Av rättssäkerhetsskäl är det givetvis av stor betydelse att man inte genom regler om omedelbar verkställighet hamnar i situationer där verk— ställighet sker av sådana påföljder m.m. vilka senare kommer att undan— röjas. Sådana situationer måste emellertid komma att bli mycket säll— synta bl.a. med tanke på att HD redan med nu gällande regler sällan tar
upp skuldfrågor. I brottmålen är det dessutom ganska enkelt att klara av problemen med inhibition på ett tillfredsställande sätt. Om de förslag vi senare i betänkandet lägger fram angående omfattningen av HD:s pröv— ning skulle genomföras, kommer en omprövning i HD av skuldfrågor m.m. att bli än mera sällsynt.
En reform som avlastar HD en hel del mål där syftet med överklagandet endast är att vinna anstånd kan leda till att verkställighetsmyndig— heterna får ytterligare en del ansökningar om anstånd. Det måste dock rimligen (förutom att det sparar på den högsta domstolsinstansens resur— ser) vara effektivare totalt sett att en uppskovsfråga hanteras som en sådan än som en fråga om överprövning av de materiella sakfrågorna i målet.
Att verkställigheten i brottmål sker på föranstaltande av en offentlig myndighet skapar också förutsättningar för en ordning där verkställighet aldrig stressas fram innan inhibitionsfrågan hunnit prövas av HD. Redan med de nu gällande reglerna har verkställighetsmyndigheten i de flesta fall relativt goda möjligheter att meddela anstånd med verkställigheten om verkställighetsfrågan skulle hinna aktualiseras innan HD avgör målet. Har sådant anstånd beviljats kan avgörandet i HD av inhibitionsfrågan anstå.
Det finns sålunda enligt vår bedömning goda möjligheter att såvitt gäl- ler brottmålen ge parterna och HD tillräckligt rådrum för att behandla inhibitionsfrågorna. I de allra flesta fall bör det också finnas goda möjligheter att ta upp dispens— oc'* inhibitionsfrågan vid samma före— dragning i HD. Om dispens avslås finns det ingen anledning bevilja in— hibition, medan vid motsatt utgång inhibition i allmänhet torde kunna komma i fråga. En gemensam handläggning av nu angivet slag förutsätter visserligen att en del av de mål i vilka det förekommer en inhibitions— fråga kan behöva ges förtur framför andra mål såvitt gäller dispenspröv— ningen, men vi tror inte att detta behöver medföra några olägenheter i HD—arbetet. I och för sig leder en förtur för vissa mål till att andra eftersätts, men genom de vinster man totalt skulle göra, torde denna aspekt vara ganska betydelselös.
Antagligen kan man dock av praktiska skäl inte undvika att vissa inhibi— tionsfrågor behöver prövas vid en tidigare tidpunkt än dispensfrågan. Detta gäller framför allt sådana situationer i vilka verkställighet rent faktiskt kan tänkas komma till stånd innan tiden för ett överklagande av hovrättsavgörandet har gått till ända. Inte heller i dessa fall - som efter det att en ny lagstiftning fått verka några är antagligen skulle bli ganska få — torde emellertid några problem av större betydelse upp— komma. Det förtjänar i nu förevarande sammanhang att nämnas att antalet till den finska högsta domstolen per år inkomna mål sjunkit oavbrutet sedan man i Finland är 1980 genomförde en reform som innefattade bl.a. regler om omedelbar verkställighet.
Med hänsyn till det nu sagda anser vi övervägande skäl tala för att man inför regler om omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden i brott—
mål med möjligheter för HD till inhibition. Dessa regler kan för vissa fall behöva kompletteras med speciella regler som ger parterna och rätten rådrum för inhibitionsfrågans behandling. I de allra flesta fall
tar det visserligen — med nu gällande regler om kommunikationer mellan den dömande domstolen och verkställighetsorganet och med nuvarande hand— läggningstider och tidsfrister — så lång tid från ett avgörande till dess att verkställighet kan ske, att parterna och rätten bör hinna med inhibitionsfrågan utan tidspress. I några situationer är dock läget ett annat och samtidigt gäller för dessa fall att en verkställighetsmyndig-
het inte kan bevilja uppskov.
Om sålunda den som skall undergå fängelsestraff är häktad, skulle regler om omedelbar verkställighet av hovrättsavgöranden leda till en i ordets alla bemärkelser "omedelbar" verkställighet utan möjlighet för verkstäl— lighetsmyndigheten att ge anstånd. Den dömde får visserligen i fängelse många förmåner som han inte skulle få som häktad (permission, frigång etc.). Likväl anser vi det vara behövligt med en regel som ger den till fängelse dömde en möjlighet att få verkställigheten uppskjuten till dess en inhibitionsansökan hunnit prövas.
För vissa fall saknas skäl att införa regler om omedelbar verkställig— het. Det gäller t.ex. påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Inte heller behövs det regeländringar i fråga om verkställighet av t.ex. dis— ciplinstraff och näringsförbud. Även de fall där rätten överlämnar åt annat organ att föranstalta om vård lämnar vi utanför en reform. Det— samma gäller anståndsreglerna för av regeringen behandlade nådeärenden. I fråga om utvisning skulle möjligheten till en snabb verkställighet av hovrättsavgöranden visserligen vara värdefull men en reform medför vissa komplikationer. För utvisningsfallen anser vi därför att man hellre bör sikta till att åstadkomma en mycket snabb dispensprövning.
De förslag vi lägger fram i fråga om omedelbar verkställighet avser 3 kap. 8 och 23 55 UB, 2 & bötesverkställighetslagen, 2 och 10 55 lagen om beräkning av strafftid m.m. samt 27 5 lagen om påföljder och ingri— panden vid olovligt byggande m.m. Härutöver behöver bl.a. bötesverkstäl— lighetsförordningen, kungörelsen om utbetalning av vissa ersättningar vid domstol m.m. samt kungörelsen (l964:635) angående underrättelse om dom i vissa brottmål m.m. ändras.
Vi förutsätter att våra förslag kan komma att i olika sammanhang påverka förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter vid deras beslut i an— ledning av en brottslig gärning (se dock 18 & körkortslagen l977z477).
Den omständigheten att ett tvistemål hanterats inom ramen för en brott— målsrättegång, såsom vid talan om enskilt anspråk enligt 22 kap. RB, bör inte föranleda att verkställigheten i tvistemålsdelen sker efter andra regler än de vanliga tvistemålsreglerna. Målsäganden bör alltså få sin ställning tryggad genom de möjligheter som redan i dag finns i RB och UB när det gäller att omedelbart inleda verkställighet i fråga om icke lagakraftvunna tvistemålsavgöranden. Vi vill särskilt framhålla de goda möjligheter målsäganden bör ha att få hovrätten att med stöd av 17 kap.
14 & RB förordna om omedelbar verkställighet.
7.2.3 Ändrade regler om rättshjälp Gällande ordning
Bestämmelser om rättshjälp finns i rättshjälpslagen (1972z429). Hjälpen kan utgå såsom bl.a. allmän rättshjälp eller rättshjälp åt misstänkt i brottmål.
Allmän rättshjälp får beviljas fysisk person i rättslig angelägenhet, om han behöver sådant bistånd och hans beräknade årsinkomst ej överstiger visst belopp. Också ett dödsbo kan beviljas allmän rättshjälp. I vissa fall får allmän rättshjälp beviljas av rättshjälpsnämnd eller av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Om den rättsliga angelägenheten är anhängig vid domstol, är det dock domstolen som prövar fråga om be— viljande av rättshjälp. Oavsett vem som beviljat den allmänna rättshjäl— pen avser beslutet den rättsliga angelägenhetens handläggning i samtliga instanser. Någon omprövning av rättshjälpsbehovet i samband med överkla— gande sker i princip inte.
Om den som beviljas allmän rättshjälp inte kan själv eller genom någon som lämnar honom bistånd behörigen ta sin rätt till vara får han på be— gäran ett juridiskt biträde, ofta en advokat. Biträdesförordnandet bru— kar vara den viktigaste förmånen i rättshjälpen. Biträdet har rätt till ersättning av allmänna medel och får inte begära ytterligare ersättning för uppdraget av klienten.
Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna i den rättsliga ange— lägenhet som rättshjälpen avser, bl.a. kostnaden för biträde som varit behövligt för att tillvarata den rättssökandes rätt. Den rättssökande skall bidra till dessa kostnader genom att betala rättshjälpsavgift och tilläggsavgift. Systemet med rättshjälpsavgif t är så konstruerat att den rättssökande står ett förstahandsansvar för kostnaderna upp till ett visst maximibelopp, vilket fastställs i samband med att rättshjälpen beviljas. Om den rättssökandes inkomstförhållanden ändras kan maximi— beloppet jämkas. Tilläggsavgift utgår med 10 % av den del av arvodeser— sättning till biträde som överstiger 3 000 kronor, dock med högst ett belopp som uppgår till fem gånger maximibeloppet.
För tilltalad i brottmål gäller att rättshjälpen utgår i form av rätts— hjälp åt misstänkt i brottmål. Sådan rättshjälp beviljas av den domstol där målet är anhängigt och gäller liksom allmän rättshjälp i samtliga instanser. Rättshjälp åt misstänkt i brottmål omfattar emellertid inte biträdeskostnader. Den biträdeshjälp en för brott misstänkt person får av samhället ges i stället genom institutet offentlig försvarare.
Enligt 21 kap. 3 a & RB skall offentlig försvare förordnas för den som är häktad eller anhållen, om denne begär det. Vidare skall offentlig försvarare på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott,
för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Offentlig försvarare skall därutöver förordnas dels om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet, dels om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som skall väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, dels om det i övrigt föreligger särskilda skål med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör. Om den misstänkte bi— träds av försvarare som han själv har utsett, skall inte vid sidan av denne någon offentlig försvarare förordnas.
I mål mot den som inte fyllt 18 år skall, om det finns anledning att döma till annan påföljd än böter, offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att den unge saknar behov av försvarare (11 & lagen 19641167 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). I militärt mål vid domstol skall offentlig försvarare på begäran förordnas för den som är tagen i förvarsarrest (87 & militära rättegångslagen). Enligt prop. 1985/869 angående lag om disciplinförseelser av krigsmän m.m. skall dock särbestämmelsen för militära mål slopas med verkan från den 1 juli 1986.
Offentlig försvarare förordnas av rätten. Har rätten skilt saken från sig, får den till dess den misstänkte hunnit fullfölja talan eller tiden för fullföljd har gått ut förordna försvarare för honom i högre rätt. Varje förordnande av offentlig försvarare gäller i princip till dess att målet har avgjorts genom ett lagakraftägande avgörande. Fråga om förord— nande av offentlig försvare skall tas upp när framställning därom görs eller rätten av annat skäl finner anledning därtill.
Den offentlige försvararen har, liksom ett biträde enligt rättshjälps- lagen, rätt till ersättning av allmänna medel för sitt uppdrag och får inte förbehålla sig rätt till ytterligare ersättning av den misstänkte. Denne är, om han fälls till ansvar, i princip skyldig att ersätta stats— verket för dess kostnader för försvarare, bevisning, beviljad rättshjälp m.m., dock högst med ett belopp som motsvarar det för honom gällande maximibeloppet för allmän rättshjälp.
Rättshjälpskommitténs förslag
Den allmänna rättshjälpen är f.n. föremål för ett omfattande reform— arbete. I betänkandet (SOU 1984:66) Den allmänna rättshjälpen har så- lunda rättshjälpskommittén lagt fram förslag till en ny lag om rätts— hjälp. Förslagets huvudsyfte är att åstadkomma besparingar för samhället när det gäller dess kostnader för rättshjälp. Ett annat syfte är att åstadkomma förenklingar. Förslaget är f.n. efter remissbehandling före— mål för överväganden inom justitiedeprartementet.
Kommitténs förslag innebär bl.a. att en del ärendekategorier som i dag belastar rättshjälpen skall föras över till det privata försäkringsom- rådet. Andra lösningar går ut på att åstadkomma ett ökat kostnadsmed—
vetande hos de rättssökande. Som ett ytterligare medel att nå huvudsyf— tet med reformen anvisar kommittén nya principer för att bestämma de avgifter som den rättssökande skall betala till statsverket. Kommittén menar att dessa avgifter i större utsträckning än nu bör vara vad kom— mittén kallar rörliga avgifter, dvs. avgifter som är avhängiga både av den rättssökandes ekonomi och av kostnaderna i ärendet. Kommittén på- pekar att man genom sådana avgifter får ett bättre samband mellan för— ändringar i processkostnaden och i avgiften. Kommitténs strävan har varit att sänka de fasta avgifterna för att på detta sätt förbilliga initialskedet av ett ärende för den enskilde. Även den sammanlagda högsta avgiften sänks enligt förslaget, detta med hänvisning till att kommittén funnit nuvarande högsta avgifter orealistiska i en del fall.
Som exempel på hur kommittén har tänkt sig avgiftssystemet kan nämnas att vid en underlagssumma (i huvudsak motsvarande årsinkomst) uppgående till 50 000 kronor högsta fasta avgiften skall vara 450 kronor, den rör— liga avgiften 13 % och högsta sammanlagda avgiften 3 000 kronor. Vid en underlagssumma uppgående till 100 000 kronor föreslås den fasta avgiften bli 3 400 kronor, den rörliga avgiften 26 % och den högsta sammanlagda avgiften 12 500 kronor.
Kommittén uppmärksammar också vissa speciella frågor om rättshjälpen vid överprövning i högre rätt (s. 110 och 140 i betänkandet). Kommittén refererar i detta sammanhang innehållet i vissa utländska rättshjälps— system och påpekar bl.a. att man i några andra länder har valt den lös— ningen att rättshjälp beviljas för en rättslig angelägenhet i en viss instans. För svensk del avfärdar dock kommittén tanken på ett system med en särskild avgift för varje led i handläggningen av ett ärende. Kommit— tén hänvisar i detta sammanhang bl.a. till att det för ett ökat kost- nadsansvar hos parterna inte synes behövligt att—utöver de av kommittén föreslagna progressiva avgifterna också ha ytterligare en avgift i andra instans. Den möjlighet att få sin sak prövad i mer än en instans som vår rättsordning erbjuder skulle urholkas med en sådan avgift. Inte heller skulle en ny avgift i andra instans ligga i linje med kommitténs strävan att minska byråkratin och att förenkla hanteringen av rättshjälpsären— den.
Ett skäl som kommittén anför mot att man i Sverige inför ett system där man kräver ett nytt rättshjälpsbeslut för varje instans är att ett be— slut om rättshjälp, som gäller endast en instans, av den enskilde kan upplevas som mera osäkert. Detta kan få den praktiska betydelsen att osäkerheten om möjligheten att gå vidare till andra instans medför att processen i underrätten görs onödigt omständlig.
Mot ett system, enligt vilket beviljad rättshjälp omfattar alla instan- ser men varje instans är skyldig att fatta ett särskilt beslut i fråga om huruvida den rättssökande har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad, talar enligt kommittén bl.a. att en förprövning av ena partens sak är svår att förena med kravet på domstolens opartiskhet m.m.
Rättshjälpskommittén förordar därför att rättshjälp även i framtiden skall beviljas för en viss rättslig angelägenhet utan begränsning till en viss instans. Kommittén avstyrker vidare en regel om att olika dom— stolsinstanser skall åläggas att fatta särskilda beslut i fråga om huru- vida ett befogat intresse föreligger.
Överväganden
Såvitt gäller frågor om allmän rättshjälp m.m. i hovrätt kan vi i allt väsentligt godta rättshjälpskommitténs ståndpunkt. Enligt vår mening har emellertid de av kommittén anförda skälen knappast någon bärkraft be— träffande frågor om rättshjälp i HD.
Sett ur rättshjälpskommitténs synvinkel har givetvis möjligheterna att begränsa kostnaderna för den allmänna rättshjälpen i hovrätt tett sig betydligt intressantare än motsvarande frågor beträffande HD. 1 hovrät— terna får varje år omkring 16 000 mål (varav en stor andel mål där någon av parterna har allmän rättshjälp eller där offentlig försvarare är för— ordnad) en fullständig behandling, medan HD tar upp endast drygt 200 mål per år. Till sist angivna antal skall visserligen läggas att HD i mer än 3 000 fall per år vägrar dispens, men i dessa fall är kostnaderna i HD ganska låga. För hovrätternas del skulle en reform ha kunnat röra sig om mycket stora besparingar på det statliga rättshjälpsanslaget, medan det i fråga om HD knappast kan bli fråga om mer än kanske någon miljon kro— nor om året.
Att kommittén koncentrerat sina resonemang till hovrättssituationen är mot denna bakgrund ganska naturligt. Kommittén har haft till uppgift att minska kostnaderna för rättshjälpen och det är förståeligt att kommittén inte gått särskilt in på frågor om HD-processen eller på frågor om hur man på bästa sätt skall kunna ta till vara de begränsade prövningsresur— serna i HD.
Enligt vår uppfattning måste man dock såvitt gäller rättshjälpsfrågorna i HD anlägga ett vidare perspektiv än vad kommittén har gjort och se också på hur man skall kunna åstadkomma en ordning där HD:s speciella ställning och kapacitet utnyttjas på bästa sätt. Med vår utgångspunkt är det naturligt att inte begränsa diskussionen till den allmänna rätts- hjälpen utan parallellt dryfta även de offentliga försvararuppdragen i HD.
Till grund för våra överväganden ligger bl.a. iakttagelserna att endast
en liten andel av överklagandena till HD leder till att målet tas upp av HD. Särskilt i fråga om brottmålen, där som tidigare nämnts omkring 97 % av de överklaganden som kommer från enskild part inte föranleder dis— pens, är reformbehovet stort.
Att beviljad allmän rättshjälp och förordnanden av offentliga försvarare är en mycket viktig orsak till de rådande förhållandena finner vi när— mast uppenbart. I de mera invecklade brottmålen är det i praktiken så
att en stor majoritet av de tilltalade som överklagar till HD har offentlig försvarare och inte får sin återbetalningsskyldighet till statsverket utökad på grund av ett försvarararvode i HD. I tvistemålen är det i praktiken så att endast den som beviljats allmän rättshjälp kan överklaga till HD utan några egentliga risker för att komma i ett sämre läge.
Det nyss anförda innebär inte att alla som har beviljats allmän rätts- hjälp kan överklaga kostnadsfritt. Sedan systemet med tilläggsavgift infördes år 1983 (se prop. 1983/83:61) måste nämligen vissa parter med allmän rättshjälp betala en del av biträdesarvodet själva. Dessutom om— fattar den allmänna rättshjälpen inte ansvaret för motpartskostnader. Detta ansvar kan emellertid inte under några omständigheter utkrävas annat än långt i efterskott, och för att det skall kunna röra sig om några mera betydande belopp förutsätts normalt att HD tar upp målet till prövning i sak. Den'senare eventualiteten måste rimligen uppfattas som positiv av den som överklagar.
Att det föreligger en uppenbar risk för ett överutnyttjande av sådana offentliga tjänster som praktiskt sett är helt avgiftsfria är en allmän erfarenhet på många områden. I fråga om överklaganden till HD måste man dessutom särskilt beakta att den part det gäller kan ha mycket att vinna samtidigt som ett överklagande är för honom föga besvärligt. En reform som riktar sig mot ett onödigt utnyttjande av den hjälp samhället ger genom allmän rättshjälp och försvararförordnanden har enligt vår upp— fattning ett stort värde genom att den kan bidra till att HD lättare kan fullgöra sin primära uppgift, dvs. att skapa prejudikat. Varje onödigt överklagande tar kanske inte så stora resurser i anspråk inom HD, men fallen är många och såsom tidigare har angivits tas f.n. en stor andel av justitierådens tid i anspråk av det ständigt ökande antalet dispens— ärenden. För att man skall kunna nå tillräckliga förbättringar av preju- dikatbildningen och därmed förbättra också rättskipningen i allmänhet räcker det inte med att i enlighet med vad vi tidigare har föreslagit låta hovrättsavgöranden vara omedelbart verkställbara.
Ett annat skäl för en reform är givetvis den av rättshjälpskommittén utvecklade omtanken om samhällets rättshjälpsresurser. Dessa måste rim- ligen kunna användas på ett betydligt bättre sätt än till onödiga över— klaganden som besvärar HD. Under de senaste åren har det statsfinansi— ella läget föranlett ett stort antal lagändringar som inneburit att sam— hällets rättshjälp har minskat på många områden. Hittills har man dock inte vid något tillfälle direkt riktat in sig på överrättsprocessen eller på okynnesöverklaganden. Vi tror att en lagstiftning med en sådan inriktning - nästan hur den än utformas - har ovanligt små och få nack— delar såvitt gäller de intressen som ligger bakom vår rättshjälpslag— stiftning.
Rättshjälpskommittén menar att reformbehovet för den allmänna rätts— hjälpens del kan täckas genom den glidning mot ett mera progressivt avgiftssystem som kommittén föreslår. Vi kan inte dela denna uppfatt— ning. Antagligen kan kommitténs förslag ha en ganska stor betydelse för
hovrättsprocessens del, men när parterna ställs inför frågan om de skall överklaga ett hovrättsavgörande kommer i ett stort antal fall de av kom— mittén föreslagna maximibeloppen för rättshjälpsavgifter att redan vara uppnådda. Dessutom är det uppenbart att man inte med avgifter — framför allt inte progressiva sådana — kan lösa de problem som är förenade med att så många tilltalade i brottmål överklagar till HD utan några dis— pensskäl. I nästa avsnitt skall vi dock återkomma till frågan om man för att minska antalet onödiga överklaganden bör införa också ett avgifts— system.
Det skulle kunna hävdas att man inte bör rikta en reform mot de personer som beviljats rättshjälp utan mot de biträden och försvarare vilka sam— hället förordnat och vilka lättare än parterna kan bedöma huruvida det föreligger juridiska förutsättningar för ett överklagande till HD. Med andra ord skulle man kunna tänka sig att vägra biträdet eller försvara— ren rätt till ersättning av allmänna medel, om han medverkar till att parten överklagar till HD utan att det finns några prejudikatskäl eller extraordinära hänsyn att åberopa. Så länge emellertid rätten till över— klagande finns och så länge parterna själva tror sig ha betydligt mera att vinna än förlora på ett överklagande är det svårt att se hur man skall kunna åstadkomma tillräckliga förändringar genom att rikta refor— men mot biträdena/försvararna. En sådan reform skulle också rubba några av de grundsatser som ger klientförhållandet dess nuvarande karaktär, t.ex. att man i princip inte får lämna ett uppdrag man åtagit sig. En— ligt vår uppfattning bör en reform i stället syfta till att anordna någon form av spärr, som gör det mindre intressant för parten att över— - klaga om det inte finns dispensskäl.
Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att denna spärr konstrueras så att parten inte ställs utan biträde/försvarare, om HD tar upp hans mål till prövning i sak. Rättshjälpskommittén har beträffande de lös- ningar som kommittén granskat som tänkbara, dvs. ett system med ny av— gift vid överklagande och ett system enligt vilket högre rätt omprövar själva rättshjälpsbeslutet, menat att parten på denna punkt kan känna osäkerhet under processen, eftersom han inte vet hur långt målet kan komma att avancera i instansordningen. En reform enligt vilken rätts— hjälp och försvararförordnande avbryts efter hovrättsavgörandet men får leva upp på nytt och därvid omfatta även överklagandet, om HD tar upp målet till prövning i sak, medför inte denna olägenhet och är därför att föredra. De eventuella nackdelarna hänför sig i stället uteslutande till situationen vid själva överklagandet och egentligen endast till de fall — i och för sig fåtaliga - i vilka parten har skäl för dispens men inte själv kan presentera dem och inte heller kan få någon hjälp vid över— klagandet.
För såväl parten som samhället är det önskvärt att ett befogat över- klagande till HD såvitt möjligt är utformat under medverkan av en person som har tillräckliga kvalifikationer för uppgiften. Offentlig försvarare skall alltid vara jurist och i de fall som går till allmän domstol bru— kar också biträde vid allmän rättshjälp vara jurist. Önskemålet om en medverkan av en kvalificerad rådgivare vid överklagandet är givetvis ett
problem om man vill avbryta rättshjälp och försvararförordnande efter hovrättens avgörande. Innan vi går närmare in på frågor om partens möj— ligheter att även efter en reform få juridisk hjälp vid utformningen av överklagandet finns det emellertid anledning att säga något om det arbete som behöver presteras för att HD skall kunna bedöma dispens— frågan.
I detta sammanhang har det sitt intresse att vi inom utredningen har diskuterat behovet av att klarare än nu utforma HD—processen så att man i en första omgång diskuterar endast frågan huruvida det förekommer dispensskäl och i möjligaste mån sparar frågor om själva saken till dess dispens har givits. Vi har dock — vilket vi senare skall återkomma till — inte funnit anledning att föreslå särskilda regler med en sådan in- riktning bl.a. med hänsyn till att de inte i sig skulle leda till några mera betydande arbetslättnader för HD:s ledamöter och med hänsyn till att parterna — om de så önskar - torde kunna tillämpa den antydda ord— ningen redan i dag.
Man kan nog aldrig komma ifrån att parten redan från början måste ange vad han har för yrkanden och grunder, men denna uppgiftsskyldighet är enkel och kan i stor utsträckning fullgöras genom en omskrivning av vad parten har angivit i hovrätten. Åtminstone i en del fall kan parten, som det nu är, tjäna på att i övrigt försöka begränsa sig till dispensfrå— gorna i sin första inlaga. Hans möjligheter till dispens torde inte bli mindre av att han kan göra denna begränsning. För det fall att dispens beviljas kan en part, som förbehållit sig rätt att återkomma i och för utvecklande av sin talan, anses ha en i praktiken ovillkorlig rätt att göra detta innan motparten yttrar sig i denna del av målet. Det angivna förfaringsättet torde t.o.m. vara mycket lämpligt i flertalet dispens- sammanhang, eftersom den ersättning HD brukar tillerkänna biträden/ offentliga försvarare i samband med avslagen dispens inte torde täcka mer än arbetet med själva dispensfrågan.
En f ullföljdsinlaga som begränsas till yrkanden, grunder och dispens— skälen behöver i allmänhet inte bli särskilt omfattande och kostnaderna kan i motsvarande mån bli lägre än för en inlaga som tar upp också såda— na frågor som inte behöver behandlas förrän dispens har givits.
Även om det för de enskilda fallen rör sig om ganska små ersättnings— belopp och ett jämförelsevis begränsat arbete skulle det enligt vår mening föreligga en viss risk för att ett biträde eller en försvarare, om han inte kunde med säkerhet påräkna ersättning, avstod från att med— verka i en del av de fall som är värda en dispensprövning. Varken om— tanken om HD:s resurser eller om rättshjälpsresurserna i samhället ute— sluter dock att man för säkerhets skull ger ersättning till biträde eller of fentlig försvarare också i en del av de fall där dispens inte beviljas. Härför bör krävas att det föreligger vad som i lag skulle kunna betecknas som särskilda skäl. Därmed bör då förstås såväl det fallet att det föreligger ett prejudikatintresse (utan att HD för den skull anser sig ha anledning att bevilja dispens) som det fallet att ett sådant intresse inte föreligger men det ändå varit befogat anta att ett
dispensskäl förelåg. Som exempel på fall i vilka det normalt måste sägas ha funnits anledning att överklaga kan tas den situationen att hovrät— tens avgörande beträffande rättsfrågan avviker från tidigare doktrinut— talanden eller från äldre domstolsavgöranden eller att HD avslår dispens och i stället tar upp ett likartat och för prejudikatbildning bättre lämpat mål. Ett beslut om ersättning till biträdet/förvararen bör förutsätta en väl underbyggd framställning av dispensskälen.
Om reformen får den nu angivna inriktningen kommer den att i första hand drabba de rent obefogade överklagandena. Problemet är att det även för en erfaren rådgivare kan vara svårt att bedöma om det finns tillräckliga skäl att räkna med att HD skall bevilja dispens. Ett biträde enligt rättshjälpslagen eller en försvarare löper därför alltid en viss risk om han väljer att biträda sin klient vid ett överklagande till HD. Risken minskar något genom vårt förslag om att HD även när dispens inte bevil— jas skall kunna tillerkänna biträdet/försvararen ersättning om särskilda skäl föreligger. Även med en sådan regel kommer det emellertid ofta att inträffa att parten själv måste svara för kostnaderna i samband med ett eventuellt överklagande. Frågan blir då vad detta får för konsekvenser.
Biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare anses skyl— diga att inom ramen för sitt uppdrag tillsammans med sin klient gå igenom hovrättens avgörande. Detta är det naturliga tillfället för en diskussion huruvida avgörandet bör överklagas. Om biträdet/försvararen gör bedömningen att det inte finns några dispensskäl har han att för- klara detta för sin klient och upplysa honom om att denne, därest han ändå vill överklaga, måste vara beredd att själv stå för kostnaderna för överklagandet. Om parten förklarar sig villig att betala, bör biträdet/ försvararen ha i princip samma rättighet och skyldighet som i dag när det gäller att bistå klienten. Man kan dock inte begära att han ställer upp utan att ha fått tillräckliga garantier för sin ersättning.
I detta sammanhang bör observeras att den som har förordnats som biträde vid allmän rättshjälp eller som offentlig försvarare inte har rätt att begära särskild ersättning av klienten för vad som omfattas av upp— draget. Eftersom det i detta fall inte längre föreligger något uppdrag som biträde enligt rättshjälpslagen eller som offentlig försvarare har emellertid den som tidigare varit förordnad en rätt att direkt uppbära den ifrågavarande ersättningen. Om dispens beviljas eller HD finner särskilda skäl för rättshjälp/försvararuppdrag föreligga får biträdet/ försvararen anses ha en skyldighet att till klienten återbetala vad han uppburit från denne i den mån han tillerkänts ersättning för samma arbe— te av allmänna medel.
Rättshjälpskommittén har som skäl mot en överrättsprövning av rätts— hjälpsfrågorna åberopat bl.a. att det kan vara känsligt för överrätten att göra en förprövning av det sakligt befogade i partens talan. För HD:s del passar det emellertid alldeles utmärkt att ta ställning till rättshjälps— eller försvararfrågan i samband med dispensprövning, om frågans bedömning på det av oss förordade sättet får ske med utgångs— punkt från huruvida dispensskäl förelegat (eller parten haft anledning
anta detta). HD:s bedömning kan enligt vår uppfattning knappast orsaka något merarbete av betydelse. I en del undantagsfall där fullföljdsin— lagan med nuvarande regler skulle vara avfattad av en jurist kommer visserligen inlagan sannolikt att i stället vara avfattad av en lekman. Jämfört med vad som nu gäller på dispensområdet anser vi dock att man inte ens för dessa undantagsfall har anledning befara en sådan kvali— tetsskillnad i juridiskt hänseende som kan orsaka extraarbete i HD.
Det hittills sagda har i första hand haft avseende på giltigheten av tidigare förordnanden m.m. vid överklagande till HD. En rimlig kon— sekvens är att i princip samma ordning får gälla i fråga om nya förord— nanden efter det att hovrätten har prövat målet. För brottmålens del skulle man visserligen kunna överväga att ge en tilltalad en obliga— torisk rätt till offentlig försvarare, om han, utan att ha haft en sådan under hovrättsprocessen, har häktats i samband med hovrättens avgörande av målet. Vi tror dock inte att denna situation förekommer i praktiken.
Vi föreslår sammanfattningsvis att en tidigare beviljad allmän rätts— hjälp eller ett tidigare meddelat uppdrag som offentlig försvarare inte skall omfatta rättegång i HD annat än om HD helt eller delvis tar upp målet till prövning. Om dispens inte beviljas men HD i samband med till— ståndsprövningen finner särskilda skäl föreligga får HD tillerkänna den som tidigare varit biträde/försvarare ersättning för fullföljden till HD. Bestämmelserna tas upp i två nya paragrafer i rättshjälpslagen, 8 a och 22 a 55, och i 37 55 samma lag samt i 21 kap. 4 och 10 55 RB. Härut— över behöver vissa ändringar ske i 21 kap. 3 å & RB och 11 5 lagen (19641167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare så att det inte i något fall kommer att föreligga en obligatorisk rätt till försva— rare vid överklagande till HD.
7.2.4 Avgifter för överklagande
En tanke som ofta förs fram i diskussioner om hur man skall kunna be— gränsa antalet onödiga överklaganden är att man bör införa någon form av avgifter för överklagande. Vi hade i vårt land under lång tid sådana av— gifter, s.k. fullföljdsavgifter. Såvitt gällde HD var systemet utformat så att den som ville fullfölja talan mot hovrätts dom eller beslut skulle i hovrätten nedsätta ett visst belopp. Avgiften var under 1960—ta— let 150 kronor. Från nedsättningsskyldighet var dock befriade kronan och i brottmål åklagaren och sådan tilltalad som var häktad. Annan till— talad som förde talan i fråga om honom ådömt ansvar var också befriad. Vidare kunde den som på grund av fattigdom inte hade möjlighet att ned— sätta avgift befrias, om han kunde uppvisa ett av vederbörlig myndighet upprättat s.k. fattigdomsbevis. Om parts ändringsyrkande helt eller i huvudsakliga delar bifölls skulle HD förordna om återbetalning av av— giften. Reglerna om avgifter togs upp i numera upphävda 54 kap. l7—l9 åå RB och en därtill hörande kungörelse med närmare bestämmelser. En part i tvistemål hade skyldighet att dessutom nedsätta ett belopp till säkerhet för motpartens kostnader i målet.
Även om reglerna angående fullföljdsavgift i efterhand kan förefalla ha varit enkla och lättillämpade föranledde de ganska många refererade HD— avgöranden. Under åren 1934—1970 refererades sålunda 36 fall angående fullföljdsavgift i NJA.
I sitt betänkande (SOU 1969z4l) Fullföljd av talan m.m. tog domstols— kommittén upp frågan om fullföljdsavgifternas berättigande. Kommittén uttalade bl.a. att skyldigheten att nedsätta belopp hade den förtjänsten att den kunde medverka till att parten närmare tänkte över om ett över— klagande var befogat. Den kunde därmed bidra till att hindra okynnes— tvister och bagatelltvister. Mot fullföljdsavgiften kunde dock riktas en rad invändningar. Redan den grundläggande tanken att parts möjlighet att komma till sin rätt skulle vara betingad av att han erlade en avgift var enligt kommittén föga tilltalande. En klagande vars ekonomiska bärkraft inte var så stor drabbades förhållandevis hårdare än andra. Avgiften hade vidare enligt kommittén knappast någon återhållande verkan på den som avsiktligt ville förhala processen genom ett överklagande. Kommittén uttalade vidare att nedsättningsskyldighetens betydelse urholkades av att de personer det gällde ofta blev befriade från skyldigheten. Utöver det sagda gällde enligt kommittén att det vid nedsättning, redovisning och återbetalning av avgifterna uppkom ett kameralt och administrativt merarbete som inte stod i rimlig proportion till de fördelar som vanns. Enligt kommittén medförde vidare nedsättningsskyldigheten (som alltså omfattade också säkerhet för motpartskostnader) att hovrättens f ull— följdshänvisningar blev komplicerade. Ett obetydligt misstag vid iakt— tagande av formalia i samband med avgiftens nedsättning kunde leda till att en revisionstalan avvisades. Det kunde dessutom enligt kommittén med visst fog göras gällande att nedsättningsskyldigheten för HD:s vidkom— mande inte alltid inneburit någon lättnad i arbetsbördan. Kommittén föreslog därför att reglerna om nedsättningsskyldighet skulle upphävas.
Förslaget om avskaffande av nedsättningsskyldigheten godtogs av samtliga de 85 remissinstanser som yttrade sig över kommitténs betänkande. Det framhölls bl.a. att reglerna var otidsenliga och att den föreslagna reformen innebar en lättnad i arbetsbördan i både hovrätterna och HD. Nedre justitierevisionen anförde att reformen var ägnad att avlägsna en för rättsmedvetandet stötande formalitet och torde bespara både parter och domstolar åtskillig tankemöda. Hovrätten för Övre Norrland .föreslog att ändringen skulle genomföras omedelbart oavsett behandlingen av kom— mitténs övriga förslag.
Departementschefen föreslog att nedsättningsskyldigheten skulle av— skaffas (prop. 1971145 s. 95) och så skedde i samband med 1971 års fullföljdsreform (SFS 1971:218).
Enligt vår mening är avgifter över huvud taget inte tänkbara i brottmål. I övrigt gör vi följande bedömningar.
En del av de förutsättningar man utgick från år 1971 har visat sig brista. Man förväntade sig sålunda till följd av de nya dispensreglerna en minskning av antalet överklaganden till HD men i verkligheten har det
i stället blivit en kraftig ökning. Behovet av spärrar mot onödiga över— klaganden är därför betydligt större än man antog i samband med 1971 års reform.
De flesta av de skäl mot fullföljsavgifter som anfördes i samband med 1971 års reform gäller dock fortfarande och vi kan i huvudsak ställa oss bakom domstolskommitténs uppfattning att fullföljdsavgifter inte är be- rättigade. Det bör i detta sammanhang påpekas att skälen mot fullföljds— avgifter endast i ganska liten omfattning har avseende på våra tidigare redovisade förslag om begränsningar i rättshjälp m.m. Som vi ser det skulle reformer av det slag vi redan har förordat kunna göra det betyd— ligt lättare för ombud och biträden att få sina klienter att inse att ett överklagande till HD skulle vara meningslöst. Särskilda avgifter för överklagande skulle behöva uppgå till högst betydande belopp för att inte uppfattas bara som ytterligare en omkostnad i processandet. Om ett avgiftssystem för tvistemålen och vissa besvärsmål skall kunna ersätta ett system där rättshjälpen i princip upphör efter ett hovrättsavgöran- de, måste man också — inte minst med tanke på de fall i vilka extraordi— när dispens kan komma i fråga — konstruera ett nytt socialt skyddsnät för de personer som har en särskilt ansträngd ekonomisk situation, dvs. skapa någon motsvarighet till det äldre s.k. fattigdomsbeviset. Skall avgifter kunna få någon nämnvärd betydelse får de nämligen inte utgöra rättshjälpskostnad.
Möjligen kan man dock tänka sig avgifter som ett komplement till refor— mer som siktar in sig på rättshjälpsfallen. Avgifter skulle t.ex. kunna utgå i de fall en person, som inte tidigare haft rättshjälp, överklagar till HD. Framför allt med tanke på de extraordinära dispensfallen är det dock omöjligt att sätta avgifterna så högt att en ekonomisk nettovinst eller ens kostnadstäckning uppkommer för samhället.
Ett nytt avgiftssystem kan inte heller förenas med de särskilt på senare tid framställda önskemålen om att avgiftssystemen i samhället skall göras enklare och mera lättöverskådliga (se t.ex. betänkandet Ds B 1980:7 Avgifter vid tingsrätt m.m. avgivet av stämpelskatteutredningen). Systemet skulle visserligen kunna göras betydligt enklare än det som av— skaffades vid 1971 års reform, men många olägenheter skulle ändå kvar— stå.
Mot bakgrund av det nu sagda finner vi inte skäl att föreslå att avgif— ter skall utgå vid överklagande till HD.
7.2.5 Fullföljdsförbud
F ull föl jdsförbud beträffande vissa typer av hovrättsavgöranden
Ett förbud mot fullföljd beträffande vissa hovrättsavgöranden utgör givetvis i sig den allra effektivaste metoden när det gäller att stoppa tillflödet till HD av sådana mål vilka inte är värda en prövning i HD. Som tidigare har nämnts finns redan nu regler om förbud mot fullföljd
beträffande bl.a. vissa avgöranden i mål enligt lagsökningslagen samt avgöranden i mål enligt bötesverkställighetslagen (1979zl89), lagen (l970:74l) om statlig lönegaranti vid konkurs och lagen (l976:206) om felparkeringsavgift.
Problemet med regler av det nu angivna slaget är framför allt att man förlorar en del genom att målen i sista instans är uppdelade på ett trettiotal hovrättsavdelningar. Den enhetliga rättstillämpningen för— svåras sålunda avsevärt genom att HD är betagen möjligheten att skapa prejudikat. Något förenklat skulle man kunna säga att reglerna om full— följdsförbud skalar bort inte bara sådana mål vilka inte är värda en HD— prövning utan också de andra målen. Den publicering av hovrättsavgöran— den som sker genom domstolsverkets försorg har ingen speciell inriktning på fall i vilka hovrätterna utgör sista instans och även om publice— ringen fick en sådan inriktning skulle det inom ramen för nu gällande system vara praktiskt sett omöjligt att skapa några egentliga garantier för att de hovrättsavgöranden som publicerades gav uttryck för en enhet— lig rättsuppfattning. En publicering av sins emellan stridiga hovrätts— avgöranden kan visserligen ibland vara upplysande men den kan också skapa förvirring.
För en publicering av hovrättsavgöranden, som i en eller annan form skulle ha vad som kunde betecknas som prejudikatinriktning skulle också krävas en hög auktoritet hos det dömande organet. I detta hänseende finns risker med en publicering av avgöranden från lägre domstolar. Praktiskt verksamma jurister kan, i avsaknad av andra vägledande ut— — talanden, i alltför hög grad vara beredda att godta även sådana avgöran—
den vilka inte tillkommit under den överblick av rättssystemet som krävs för en enhetlig rättstillämpning.
Ett stöd för uppfattningen att en rättsbildning genom hovrätterna erbju— der svårigheter får man genom ett studium av de problem som reglerna om fullföljdsförbud i mål enligt lagsökningslagen har förorsakat (se Lihné Betalningsföreläggande, Stockholm 1973, och Lagsökning, Stockholm 1968). I fråga om dessa mål har uppstått en svårsystematiserad flora av preju— dikatbetonade hovrättsavgöranden, delvis av motstridig natur. Särskilt med beaktande av att det rör sig om mål av masshanteringskaraktär kan sägas att prejudikatbehovet inte är mindre framträdande när detgäller lagsökningslagsmålen än när det gäller många andra måltyper.
Varken kostnadshänsyn eller behovet av snabbhet i rättskipningen kan en— ligt vår mening motivera att man - som nu - helt avstår från att söka lösa problemet med rättsbildning genom vägledande domstolsavgöranden för de fall i vilka fullföljdsförbud anses böra gälla beträffande hovrätts— avgöranden. En bristande enhetlighet i rättstillämpningen leder till onödiga processer och praktiska svårigheter i bl.a. domstolsarbetet. Med hänsyn till mängden av de fall som hänför sig till de rättsområden för vilka råder förbud mot fullföljd kan det enligt vår bedömning inte ute— slutas att de stela regler om fullföljdsförbud, som nu gäller, har lett till totalt högre kostnader för samhället, än om fullföljd varit tillå— ten och några mål tagits upp av HD. Detta gäller åtminstone om nuvarande
dispensregler fått tillämpas.
Det är betecknande att flera av förbuden mot överklagande till HD (t.ex. förbuden i lagsökningslagen och i bötesverkställighetslagen) ursprungli— gen tillkom mot bakgrund av äldre dispensregler. Vid tillkomsten av nya— re förbudsregler (t.ex. i fråga om felparkeringsavgift) synes man såsom ett axiom ha utgått från den enligt vår uppfattning oriktiga föreställ— ningen att möjligheter till HD—prövning totalt sett alltid leder till ett dyrare system. Regler om absolut fullföljdsförbud i vissa bagatell— mål passar enligt vår bedömning bättre i fråga om tingsrättsavgöranden än i fråga om hovrättsavgöranden.
Det skulle vara betydligt lättare att tänka sig en rättsbildning genom hovrättsavgöranden om rättskipningen i sista instans ankom på endast en av hovrätterna (och en av denna hovrätts avdelningar) eller på ett sär— skilt hovrättsorgan sammansatt av företrädare för de olika hovrätterna med möjlighet för hovrätterna att hänskjuta enskilda mål till detta organ. Härigenom skulle man få ganska goda garantier för auktoritet och enhetlighet i rättstillämpningen. Problemen i förhållande till HD borde — om gränsdragningsproblemen kunde lösas — inte bli anmärkningsvärt större än i förhållandet mellan HD och arbetsdomstolen. Inom förvalt- ningsdomstolarnas område är en ordning av det slag som nyss antyddes inte helt okänt. Det förekommer sålunda att en viss måltyp koncentreras till en av kammarrätterna, men fullföljd till regeringsrätten är för den skull aldrig utesluten.
Att rättskipningen på nu angivet sätt på hovrättsstadiet koncentrerades till en domstol eller domstolsavdelning skulle inte ha riktigt samma nackdelar som en koncentration av dömandet i första instans har, sär— skilt inte om man begränsade sig till sådana mål som klaras av på hand— lingarna (se angående koncentrationens allmänna för— och nackdelar vårt delbetänkande Ds Ju l984:l Domstolarna och deras sammansättning i mål om ekonomisk brottslighet).
Även om vi alltså tycker oss kunna se vissa möjligheter att utforma reg— ler om fullföljdsförbud på ett sådant sätt att de nackdelar som normalt är förenade med sådana förbud i viss utsträckning elimineras är vi tvek— samma till tanken på mer allmänna fullföljdsförbud. Vi kan därvid stödja oss på våra direktiv. En sak som måste beaktas i sammanhanget är också att regler om fullföljdsförbud kan komma att träffa sådana fall i vilka extraordinär dispens skulle ha beviljats. Möjligheten att få sådan dispens är något större än möjligheten att efter laga kraft vinna änd— ring genom ett extraordinärt rättsmedel.
Till de ytterligare skäl som skulle kunna anföras mot en rättsbildning på förut angivet sätt genom hovrätt hör att den egentliga prejudikat- bildningen, såvitt gäller de allmänna domstolarnas arbetsområde, hit- tills i vårt land ankommit endast på den högsta domstolsinstansen och att detta har sina klara fördelar när det gäller att hålla samman olika rättsområden. Inget rättsområde kan sägas vara så helt udda att denna aspekt saknar betydelse. Att införa ett system för en kvalificerad hov—
rättsprövning kanske också skulle kunna förefalla egendomligt med tanke på att prövningen skulle komma att avse de objektivt sett minst betydel— sefulla målen.
Vi har i det föregående flera gånger pekat på de problem för rättsbild- ningen som fullföljdsförbud kan innebära. Rättsbildningsbehovet kan emellertid i viss utsträckning lösas på annat sätt än med utgångspunkt från att parterna fullföljer talan mot hovrättsavgöranden. Man kan tänka sig t.ex. att tingsrätt och hovrätt ges rätt att under pågående hand— läggning av ett mål underställa HD prejudikatfrågan i målet. Med denna metod, som vi kommer att behandla närmare i avsnittet 7.3.2, skulle åtminstone en del av reformbehovet när det gäller rättsbildningen vid fullföljdsförbud kunna tillgodoses. Metoden har dock, som vi kommer att närmare redovisa i avsnittet 7.3.2 sina begränsingar, och vi tror inte att den i tillräcklig grad skulle lösa problemen kring regler om full— följdsförbud. Man behöver därför se närmare också på andra möjligheter.
En lösning som därvid kan förtjäna att övervägas närmare är att förse regler om fullföljdsförbud med en sådan "ventil" att hovrätten ges möj— lighet att ex officio bestämma att överklagande till HD i visst fall får ske. En sådan ordning skulle vara ett uttryck för en önskan om att komma ifrån f ullföljdsförbuden samtidigt som man överlämnar den kvalificerade rättsbildningen åt HD men underlåter att därigenom belasta HD mer än nödvändigt.
En ordning sådan som den antydda förutsätter att man i hovrättsprocessen ägnar prejudikatfrågan en särskild uppmärksamhet (och detta ibland från en hypotetisk utgångspunkt), vilket skulle kunna vara betungande för hovrättsprocessen i dessa fall. Hovrätten har kanske inte heller i alla lägen de bästa förutsättningarna för att bedöma huruvida ett visst fall är mera lämpat än andra när det gäller att grunda ett prejudikat. Här- emot skall dock ställas att rättsbildningen borde kunna lösas på ett jämförelsevis enkelt sätt. Särskilt med tanke på att det kan finnas flera likartade fall av vilka endast ett behöver ges dispens bör emel- lertid som princip gälla att också HD måste ge sitt godkännande för att målet skall få tas upp i HD.
Ett system som liknar det skisserade tillämpas sedan länge i England där Court of Appeal kan ge fullföljdsrätt till House of Lords. Det är dock i praktiken synnerligen ovanligt att så sker. Parterna brukar därför i stället få en fullföljdsrätt direkt av den högsta instansen. Det nu sag— da utesluter dock inte att systemet skulle kunna passa för svenska för— hållanden och vi ser det som betydligt överlägset det som i dag gäller i t.ex. målen enligt lagsökningslagen. Om möjligheten till fullföljdsrätt framstår som avsedd endast för sällsynta undantagsfall med prejudikat— intresse, tror vi att parterna knappast kommer att uppfatta det som stötande om hovrätten vägrar fullföljdsrätt. Vi tror inte heller att det finns någon risk för att hovrätterna ger fullföljdsrätt för att inte framstå som partiska. I och för sig kan det vara svårt att få en enhet— lig tillståndsgivning från hovrätternas sida, men för enhetligheten kan HD:s dispensprövning svara.
Omfattningen av hovrätternas möjlighet att för enskilda fall ge rätt till fullföljd blir främst beroende av hur man uppfattar hovrätternas roll när fullföljdsförbud gäller. Ser man i dessa fall hovrätterna som prejudikatinstanser gäller det att komma till rätta med de fall i vilka hovrätterna på grund av inbördes oenighet om rättsläget inte kan åstad— komma den nödvändiga vägledningen av rättstillämpningen. Fullföljdsrätt skall alltså ges bara i de fall där en bristande enhetlighet i rätts— tillämpningen redan kan konstateras föreligga.
Om man däremot ser HD som prejudikatinstans också inom de områden för vilka regler om fullföljdsförbud gäller bör fullföljdsrätt kunna medges även i andra fall. Fullföljdsrätten bestäms då inte av huruvida det upp— stått en växlande praxis i hovrätterna utan av om den prejudikatfråga det gäller är av det slaget att den för sin bedömning kräver t.ex. den överblick över rättssystemet som HD:s ställning ger.
För att inte ett principiellt fullföljdsförbud skall sättas ur spel måste vidare under alla omständigheter — oberoende av om man väljer det ena eller andra av de nyss nämnda alternativen - förutsättas att skälen för fullföljdsrätt är utomordentligt starka i det enskilda fallet och att målet är väl lämpat att tjäna som underlag för en rättsbildning. Det torde också vara ofrånkomligt att förutsätta att man från hovrättens sida gör den bedömningen att HD kommer att ta upp målet, om fullföljds— rätt ges och överklagande sker. Det måste alltså komma att bli en viss förprövning i hovrätten av dispensfrågan.
En förprövning av det nyss antydda slaget är antagligen något lättare att göra i de fall där det uppstått en besvärande situation till följd av att skilda hovrätter bedömt en viss fråga olika. Detta kan tala för att man begränsar fullföjdsrätten till de fall i vilken en bristande enhetlighet föreligger i rättstillämpningen. Samtidigt måste man emel— lertid beakta dels att enbart den omständigheten att olika hovrätter be- dömer lika frågor på olika sätt inte kan få bli ett tillräckligt skäl att medge f ullf öljdsrätt, dels att det även inom rättsområden, där ett principiellt fullföljdsförbud kan godtagas, kan uppkomma fall där starka skäl talar för att medge fullföljdsrätt utan att någon olikhet i rätts— tillämpningen kan påvisas. Att i alltför hög grad bygga upp ett system kring ett rekvisit sådant som att olikhet förekommit i rättstillämp— ningen skapar också stora svårigheter och praktiska problem i tillämp- ningen. En sådan ordning passar inte heller för de fall där lagstift— ningen är relativt ny.
Enligt vår mening bör möjligheten att ge fullföljdsrätt vara mer öppen. En sådan omständighet som att hovrätterna (eller eventuellt tingsrätter- na) visat sig vara oense om bedömningen av en prejudikatfråga kan även med denna inställning utgöra ett starkt bidragande skäl för att medge fullföljdsrätt. Men fullföljdsrätt bör också kunna ges i t.ex. sådana fall där det rör sig om en betydelsefull och svårbedömd prejudikatfråga beträffande vilken det exempelvis förekommit motstridiga uttalanden i den juridiska doktrinen eller debatten. I lagtexten bör anges att det
för fullföljdsrätt krävs att det på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest föreligger synnerliga skäl att medge sådan.
Den skisserade metoden går inte att tillämpa mera allmänt. Den omstän— digheten att man inte skulle komma att ha fullföljdsrätt i de fall som i dag föranleder extraordinär dispens har förmodligen mindre betydelse. Det finns emellertid en risk att fullföljdsrätt vägras i vissa fall som enligt HD:s bedömning skulle vara prejudikatvärda. Enligt vår uppfatt— ning passar dock metoden särskilt väl för de flesta av de målgrupper för vilka f.n. gäller regler om fullföljdsförbud. Man får en betydelsefull rättsbildning med ganska små uppoffringar i de enstaka fall där hovrätt beviljar fullföljdsrätt. Arbetet inom HD med dispensprövningar torde inte behöva bli särskilt omfattande. Skulle en hovrätt inte tillåta fullföljd i ett prejudikatvärt fall är man inte i ett sämre läge än man är med dagens regler. Mot denna bakgrund föreslår vi att man för de fall där det f.n. enligt särskild lagstiftning gäller ett förbud mot överkla- gande av hovrättsavgöranden inför en möjlighet för hovrätt att i preju— dikatfall tillåta en part att överklaga till HD.
Våra förslag i den nu angivna delen har avseende på 9 5 lagen (l970:74l) om statlig lönegaranti vid konkurs, 10 5 lagen (l976:206) om felparke— ringsavgift samt 23 & bötesverkställighetslagen (l979zl89). Beträffande den summariska processen har vi tidigare lagt fram förslag om en grund— lig revision. Vi lägger därför inte nu fram något förslag om ändringar i lagsökningslagen. Vi tar inte heller nu ställning till frågan om refor- men bör utvidgas att omfatta också de andra regler om fullföljdsförbud — företrädesvis angående interimistiska beslut — som nu finns i olika lagar.
En reform bör dock inte stanna vid de fall där det nu råder ett full— följdsförbud. Fördelarna med fullföljdsförbud är att man kan avlasta HD arbete med dispensprövningar och detta talar för att man bör gå vidare. Det är dock uppenbart att man måste inskränka en reform till ganska klart avgränsbara områden av det juridiska fältet. Det bör därvid inte vara fråga om måltyper som innefattar någon del av den centrala juridi— ken. Helst bör också beträffande den målgrupp det gäller förfarandet vid domstol i sin helhet eller åtminstone efter överklagande vara rent skriftligt.
Det bör vidare vara fråga om relativt sett mindre betydelsefulla mål. Det är inte nödvändigt att de är av masshanteringskaraktär, men det har flera fördelar om målen oftast är rutinbetonade. En omständighet som bör tillmätas stor betydelse är att antalet överklaganden till HD är stort beträffande den målgrupp det gäller samtidigt som antalet beviljade dispenser är litet, dvs. prejudikatbehovet får inte vara alltför stort.
Det torde inte finnas någon målgrupp som fullständigt uppfyller de nu angivna kraven och som samtidigt är så stor att den förtjänar att nu särbehandlas. Vi menar dock att man i fortsättningen bör kunna tänka sig ett generellt fullföljdsförbud med en ventil av det slag vi har talat om
såvitt gäller de mål som uteslutande handlar om underhållsbidrag till barn. Underhållsmålen kompliceras visserligen i undantagsfall av att det också finns en primär faderskaps— eller vårdnadsfråga anhängig, men de flesta underhållsmål i HD är vad som skulle kunna betecknas som "rena". Underhållsmålen i HD är många och andelen dispenser är liten, även i förhållande till andra måltyper. Det rör sig också om mål i vilka den fråga som är aktuell i målet kan bli föremål för en ny prövning, låt vara endast under vissa förutsättningar. Reglerna härom var tidigare ganska restriktivt utformade, men efter ändringar av FB år 1979 (prop. 1978/79:12) utgör en omprövning av meddelade domar ett mera normalt led i fastställandet av underhållsskyldigheten. Det bör påpekas att ändrade förhållanden ofta kan inträffa efter det att hovrätten avgjort målet men innan en dispensfråga avgjorts av HD. Sådana fall bör hanteras inom ramen för en tingsrättsprocess, inte i en process i HD.
Bötesmålen utgör det stora problemet när det gäller dispensprövningen i HD genom sitt stora antal och oftast ringa prejudikatintresse, men de innehåller i princip delvis samma rättsfrågor som mål i vilka andra på— följder kan utdömas. Härutöver finns det dock en hel del rättsfrågor som bara kan aktualiseras i bötesmål. Brottmålen är vidare särskilt berörda av möjligheten till extraordinär dispens. Vi är mot den angivna bakgrun— den inte beredda att förorda någon reform när det gäller bötesmålen, i vart fall inte någon mera allmän sådan.
Såvitt gäller vissa av de målgrupper för vilka vi inte nu förordar full— följdsförbud med möjlighet för hovrätt att ge fullföljdsrätt bör reform— behovet kunna beaktas i samband med förekommande ändringar i materiell lagstiftning (se också det nya förslaget till lag om disciplinförseelser av krigsmän som lagts fram genom prop. 1985/869). Tillämpningen av för— budsregler beträffande de måltyper som enligt vår mening nu passar för en reform bör kunna ge ett gott underlag när det gäller att bedöma lämp— ligheten av att gå vidare med reformer.
Ett område där en reform kan övervägas är mål enligt namnlagen (1982:670). Ytterligare exempel på fall för vilka regler om fullföljds— förbud av det slag vi nu har förordat kan passa erbjuder rättshjälpslag— stiftningen. Vi tänker därvid främst på beslut som avser ersättning till en offentlig försvarare eller till ett rättshjälpsbiträde för processen i första instans. ] allmänhet avser överklaganden av sådana beslut en— dast skälighetsfrågor utan prejudikatintresse. I ett vidare perspektiv kan man ha anledning att ta ställning till om regler angående full— följdsförbud kan utvidgas till samtliga rättshjälpsfrågor.
Fullföljdsförbud efter parlsavtal m.m.
Det som hittills har sagts om fullföljdsförbud har egentligen haft av— seende endast på regler vilka för en viss måltyp mer eller mindre mot parternas vilja skär av möjligheterna till ett överklagande. Frågorna om fullföljdsförbud är emellertid intressanta också om man ser till möjlig— heterna att i vissa fall få parterna att frivilligt träffa avtal som
innebär att överklagande inte får ske.
Med nu gällande regler har parterna - som tidigare nämnts - möjlighet att under vissa förutsättningar träffa ett sådant avtal med bindande verkan. Reglerna härom tillkom på ett ganska sent stadium i arbetet med vår rättegångsordning. I det år 1939 till lagrådet remitterade förslaget till ny rättegångsbalk fanns inga bestämmelser alls om verkan av avtal om att överklagande inte skulle få ske. I yttrande över förslaget gjorde lagrådet den erinringen att i lagen borde upptas bestämmelser om den processuella verkan av utfästelse att ej fullfölja talan mot dom i dispositivt tvistemål (se NJA II 1943 s. 611). Med hänsyn till farhågan för att en sådan utfästelse tillkom av oförstånd, borde enligt lagrådets mening giltighet tillerkännas endast utfästelse, som skedde sedan tvist uppkommit och parten kunde bedöma utfästelsens räckvidd. Vidare borde stadgas den begränsningen att utfästelse, som gjordes före domen, skulle vara ömsesidig. RB utformades i enlighet med lagrådets uttalanden (se 49 kap. 1 5 och 54 kap. 1 5).
Erfarenheterna visar att möjligheterna till partsavtal knappast alls ut— nyttjas. Detta kan ha flera orsaker. Det största hindret mot att över— enskommelser sluts är antagligen att parterna, sedan tvisten väl aktualiserats, saknar fullt förtroende för att rätten kommer att avgöra målet på ett för dem godtagbart sätt.
Det kan emellertid finnas många andra förklaringar till att avtal nu är så sällsynta. En av de troligaste är att processen inte ger det bästa klimatet för partsöverenskommelser över huvud taget. Särskilt när det gäller avtal om att inte överklaga kan det finnas psykologiska spärrar. Man kan vidare befara att möjligheterna till en överrättsprocess ofta används som ett verksamt hot under processens gång i tingsrätt.
Antagligen skulle parterna vara betydligt villigare att ingå avtal, om detta kunde ske med bindande verkan redan långt innan tvisten uppstått. Vi skall i det följande se närmare på det skäl mot en sådan ordning som anfördes vid RB:s tillkomst, nämligen att avtalet kunde tillkomma av oförstånd.
Om alla avtal av nu angivet slag ges giltighet, kan detta i några fall resultera i att det slutliga avgörandet blir av något lägre kvalitet, eftersom högre rätt inte kan överpröva målet. Däremot har man knappast anledning räkna med att själva tingsrättsavgörandet får en lägre kvali— tet därför att domaren vet att det inte går att överklaga hans avgöran— de. Man kan med lika stort fog hävda att en domare skulle komma att känna ansvaret tungt och lägga ned en särskild möda på fallet.
Fördelarna med att alla partsavtal om att inte överklaga ges giltighet ligger framför allt på kostnadssidan. Visserligen har man anledning räkna med att en avsaknad av överklagandemöjlighet i sig leder till att processen i tingsrätt kan bli något mera omfattande. Detta visar erfa- renheter från skiljeförfarandet, där överklagande inte kan ske såvitt gäller skiljemännens avgörande av de materiella frågorna. För en stor
andel av målen bör man emellertid kunna uppnå kostnadsvinster både för parterna och för samhället. Samtidigt blir det maximala kostnadsansvaret mera förutsebart än med nu gällande regler. Även ganska betydande tids— vinster kan komma parterna till godo.
Oavsett hur man i det det enskilda fallet skall väga kvalitet i avgöran— det mot kostnader och tidsutdräkt saknas det enligt vår mening skäl att låta parterna ha befogenhet att redan från början avtala att tvist skall prövas av skiljenämnd i stället för av allmän domstol, medan de saknar möjlighet att med bindande verkan avtala att tingsrätts dom inte skall kunna överklagas. Om det över huvud taget skall under några omständig— heter kunna anses oförståndigt att träffa avtal av det senare slaget, måste det anses lika oförståndigt att i vissa andra fall träffa avtal om skiljeförfarande (jfr Welamson, Rättegång VI, s. 29 och Bolding, Skilje— förfarande och rättegång s. 57). Sistnämnda förfarande kan nämligen vara mera kostsamt för parterna.
Nu skall sägas att sådant avtal om skiljeförfarande som träffats före uppkomsten av en tvist inte äger giltighet i konsumenttvist som skall prövas enligt småmålslagen (3 a 5 lagen 19291145 om skiljemän). Grunden för denna inskränkning år dock en helt annan än den som är grunden för de nuvarande inskränkningarna i fråga om giltigheten av avtal om att inte överklaga. Med regeln i lagen om skiljemän har man velat skydda konsumenterna mot att småmålslagen sätts ur spel, däremot inte mot ett eninstansförfarande i sig. Eftersom småmålsförfarandet var avsett att utom i prejudikatfall och extraordinära fall bli ett eninstansförfarande (se prop. l973:87 s. 143) gäller snarast motsatsen.
Ibland underkänns skiljeklausuler med stöd av 36 5 lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtals— lagen). I allmänhet torde det röra sig om konsumentförhållanden (se bl.a. rättsfallen NJA 1981 s. 711 och 1982 s. 800; jfr 1983 s. 510). Skälet till underkännande är främst att kostnaderna för skiljeförfaran- det kan utgöra en tung börda för en konsument, som i regel är den svaga- re parten. Skälet har alltså inte varit att skiljedomar inte får över— klagas.
Vi kan därför inte se någon anledning att behålla de nuvarande restrik— tiva reglerna om giltigheten av före tvistens uppkomst träffade parts— avtal om att domstolsavgöranden inte skall få överklagas. Regler om att sådana avtal skall vara giltiga bör tas upp i 49 kap. l 5 och 54 kap. l 5. Vårt förslag har trots det nu aktuella betänkandets princiella be— gränsning till HD—frågor avseende även på tingsrättsdomar.
Benägenheten att ingå avtal om att överklagande inte får ske kommer givetvis att vara beroende av parternas uppfattning om domstolsproces— sens kvaliteter. Varje åtgärd som höjer kvaliteten kan därför öka be— nägenheten att träffa sådana avtal som här avses. Detta gäller såväl regler om förfarandet som regler om rättens sammansättning. Parterna bör kunna välja mellan att låta avtalet gälla alla domstolsavgöranden eller bara hovrättsavgöranden. De kan däremot inte tillåtas påverka
frågan vilka domare som skall handlägga ett eventuellt blivande mål. De kan emellertid träffa avtal om att en eventuell tvist skall anghängig- göras vid viss tingsrätt. När det inte rör sig om en tvist för vilken gäller en tvingande forumbestämmelse är ett sådant avtal giltigt (se 10 kap. 16 & RB). Parterna kan också - inom vissa gränser — påverka frågan hur många domare som skall sitta i rätten. Regler som innebär att experter vid behov kan medverka som ledamöter i allmän domstol skulle ytterligare kunna öka benägenheten att träffa avtal om att överklagande inte skall få ske. "
Avtal om att överklagande inte får ske kan troligen ibland komma att vålla vissa tolkningsproblem, främst därför att man, när avtalet träffas inte vet vad en eventuell framtida tvist kan komma att gälla. Det är visserligen en ny situation som inträder till följd av våra förslag, men den har sin direkta motsvarighet i fråga om skiljeavtal. Vi vill med hänsyn till erfarenheterna av sådana avtal påpeka vikten av att avtalen om att talan inte skall få fullföljas (och inte minst eventuella sido— avtal) utformas på ett sådant sätt att man såvitt möjligt undviker fram— tida tolkningsproblem. I detta sammanhang vill vi hänvisa till de tvis— ter som ibland uppstår i fråga om räckvidden av skiljeklausuler (se rättsfall som i lagboken anmärkts under l 5 lagen om skiljemän).
Avtal om att överklagande inte skall få ske kan givetvis i viss ut— sträckning komma att undandra HD mål vilka skulle passa för prejudikat— bildning. Vi tror dock inte att sådana effekter inom något rättsområde kan bli särskilt stora. Vi kommer dessutom senare att anvisa metoder som medger att ett mål bildar underlag för en prejudikatbildning trots att ett överklagande inte är tillåtet.
7.2.6 Ändrade dispensregler
För att en enskild part skall kunna få sin talan upptagen i HD krävs att HD beviljar dispens. Förutsättningarna för att dispens skall beviljas anges i 54 kap. 10 & RB. Prövningstillstånd "må" meddelas endast om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas av HD (prejudikatdispens) eller om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller domvilla före— kommit eller att målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (extraordinär dispens).
Om prövningstillstånd meddelas i ett av flera likartade mål, som sam— tidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i övriga mål.
Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av den dom eller det slutliga beslut som den fullföljda talan avser. I sådant fall får fråga om prövningstillstånd för annan del av målet förklaras vilande. Om pröv— ningstillstånd meddelas utan begränsning av nu angivet slag gäller det domen eller det slutliga beslutet i dess helhet, såvitt parten fört talan däremot, samt beslut mot vilket talan fullföljs i samband med
talan mot domen eller det slutliga beslutet (54 kap. 11 5). I den mån prövningstillstånd inte beviljas eller frågan om sådant tillstånd förklaras vilande skall hovrättens dom eller slutliga beslut stå fast.
Prövningstillstånd behövs inte när JK, JO eller RÅ för talan i mål om allmänt åtal. Prövningstillstånd behövs inte heller beträffande dom eller slutligt beslut i mål som väckts vid hovrätten.
En första fråga när det gäller behovet av ändringar beträffande dispens- reglerna är vilka mål som bör tas upp av HD. Frågeställningen blir sär— skilt aktuell om måltillströmningen är stor. HD ställs då inför frågan om man skall begära ökade resurser, låta balanserna växa eller reglera arbetsbördan genom någon form av prioriteringar. Något egentligt utrymme för värderingar och prioriteringar ges formellt inte i RB. Emellertid är det närmast självklart att resursskäl i praktiken framtvingar sådana.
Någon kan vilja svara att HD skall ta upp alla mål där det finns en oklar rättsfråga. Det är emellertid inte så att man beträffande rätts— frågor, som ju prejudikaten i första hand avser, alltid kan säga att det föreligger ett prejudikatbehov eller att det inte föreligger något sådant behov. Bl.a. är att märka att ledningen av rättstillämpningen rörande en viss frågeställning ibland måste utövas genom ett flertal prejudikat som tillsammans ger tillräckliga upplysningar rörande vad som skall anses vara gällande rätt rörande en viss frågeställning. Många gånger kan det diskuteras hur långt man i detta hänseende behöver gå för att prejudikatbehovet skall vara tillräckligt täckt. Prejudikatbehovet är alltså delvis en ambitionsfråga som kan kräva värderingar och priori- teringar.
Också andra prioriteringar måste göras. Det torde sålunda förhålla sig så att HD inte gärna beviljar dispens i ett mål där rättsfrågan är för— hållandevis oviktig samtidigt som målet är invecklat i bevisningshän— seende. Mycket talar för att praktikens krav driver fram ytterligare former av prioriteringar. Ett yttre tecken på att prioriteringar görs får man av det förhållandet, att det antal mål HD tar upp till prövning i huvudsak hållit sig relativt konstant genom åren trots att antalet till HD fullföljda mål stigit i stort sett oavbrutet. Innebörden av det nu sagda kan åtminstone till viss del antas vara att ett prejudikatbehov värt att täcka genom ett HD—avgörande inte anses föreligga i fler fall än det finns praktiska möjligheter att ta upp i HD. Självklart väljer de justitieråd som företar dispensprövningen härvid ut de mål som bedöms väsentligast ur nu angivna synvinklar.
Enligt vår mening skulle det kunna ha sina fördelar om de priorite— ringar, som behöver göras, får ske enligt i lag uttryckligen angivna kriterier, kanske inte så mycket för HD:s skull som för parternas. Vi vill således inte utesluta att det för ett bättre utnyttjande av möjlig— heterna till fullföljd skulle kunna ha ett visst värde, om parterna hade bättre kännedom om hur man från samhällets och HD:s sida ser på frågan om vilka mål som bör tas upp av HD. Långtifrån alla parter och ombud kan antas ha någon kännedom om hur dispensreglerna tillämpas i praktiken.
Informationsbehovet kan emellertid tillgodoses på annat sätt. Särskilt vill vi betona möjligheterna att ge erforderliga upplysningar om HD— prövningens faktiska inriktning i samband med fullföljdshänvisning i hovrätt (se avsnittet 7.2.1).
Även om vi alltså inte föreslår någon uttrycklig regel om de priorite— ringar som bör styra HD:s urval av de mål som tas upp till prövning av domstolen, räknar vi med att HD måste göra prioriteringar i minst samma utsträckning som nu i syfte att undgå prövning av bl.a. sådana mål som skulle kräva alltför stora resurser i förhållande till det värde ett prejudikat skulle ha för rättstillämpningen. Härigenom kan nämligen HD:s resurser koncentreras till mål i vilka behovet av prejudikat gör sig gällande med särskild styrka. En ytterligare förbättring kan uppnås genom en koncentration av HD:s resurser till de pre judikatintressanta frågorna (i de prejudikatintressanta målen). Detta kan enligt vår mening åstadkommas bl.a. genom ett bättre utnyttjande av möjligheterna till partiell dispens. Frågor härom kommer vi att behandla i nästa avsnitt.
En annan fråga såvitt gäller dispensprövningen är hur man på bästa sätt skall kunna underlätta bedömningen av om det föreligger ett prejudikat— behov. I en del fall finns hos parterna eller partsombuden en betydande kompetens när de argumenterar i dispensfrågor, men denna argumentering gäller främst de enskilda målen och kan i många fall tänkas styrd av för prejudikatbildningen främmande intressen. Partsombuden har också i många fall antagligen ganska svårt att på partens bekostnad ägna rättsfrågan den tid som en undersökning av prejudikatbehovet kan kräva. Det har från HD—håll sagts att man ibland ger dispens utan att parten eller partens ombud ens insett vad som är den rättsligt intressanta frågan i målet. En part som inte kan ange dispensfrågan löper dock betydande risker. HD be— höver enligt en regel som infördes i 54 kap. 12 5 år 1981 ta hänsyn endast till omständigheter som har åberopats av sökanden. Regeln torde tillämpas så att dispens ges endast på grund av åberopade omständigheter och sådana omständigheter som direkt uppmärksammas av HD under dispens— prövningen.
Man har nog inte så stor anledning att räkna med att fullföljdsinlagor— nas kvalitet kommer att förbättras särskilt mycket. Upplysningar om hur dispensprövningssystemet fungerar bör emellertid utgöra ett moment i den förbättrade informationsverksamhet gentemot parterna om vilken vi har talat i avsnittet 7.2.1.
Man synes ha anledning att också överväga, om inte hovrätterna borde få en större roll när det gäller att peka på huruvida det kan finnas ett prejudikatbehov. Frågan härom är dock företrädesvis en domskrivnings— fråga. Enligt vår bedömning kan det - om den utveckling som pågår på prejudikatområdet får fortsätta — även utan lagstiftarens ingripande bli relativt vanligt att en hovrätt gör uttalanden om t.ex. den eventuella avsaknaden av prejudikat på det område ett prövat mål gäller.
Även andra än domare och parter kan ha värdefulla synpunkter att lämna
vid en dispensprövning. Ibland brukar HD i dispensärendena inhämta yttranden från organisationer av ett eller annat slag, t.ex. advokatsam— fundet, eller från myndigheter, t.ex. socialstyrelsen, för att kunna bilda sig en uppfattning om behovet av prejudikat rörande en viss fråga. De som i det praktiska rättslivet skall använda prejudikaten besitter givetvis en speciell kompetens när det gäller att bedöma vilka prejudi— kat som behövs, och det kan enligt vår mening ifrågasättas om denna kom— petens tas till vara på bästa sätt. Metoden med inhämtande av yttranden är ibland effektiv men ibland är den ett ganska klumpigt instrument. Att avge ett remissyttrande till HD betraktas dessutom ofta som en så all— varlig fråga att yttrandet i realiteten blir mycket resurskrävande.
När man ser på frågan om vilka som bör medverka vid urvalet av de mål som skall prövas av HD måste särskilt beaktas att ett viktigt reform— önskemål när det gäller prejudikatbildningen är att man får fram nya typer av prejudikatfrågor till HD, framför allt inom civilrättens om— råde. Skulle en reform lyckas på denna punkt, kommer stora krav att ställas på HD—organisationen när det gäller att i dispensprövningen återspegla det praktiska rättslivets krav på prejudikat. Dispenspröv- ningen kommer att inrymma nya typer av frågeställningar. Ställnings— taganden till frågor om prejudikatbehovet kan komma att inrymma många rättspolitiska aspekter vilka inte så lätt låter sig diskuteras inom ramen för ett enskilt mål.
Vi har vid en hearing med bl.a. advokater och företrädare för olika partsintressen framkastat frågan om den nyss antydda bristen eventuellt skulle kunna avhjälpas genom att andra yrkeskategorier än domare direkt medverkade i dispensprövningen. Det genomgående svaret på frågan blev i huvudsak att något behov av en sådan lösning ännu inte förmärkts, men att saken kan komma i ett annat läge om ett stort antal mål av för HD nya typer förs fram till HD. Mot denna bakgrund har vi bedömt det så att eventuella åtgärder i vart fall bör anstå till dess att man kan bedöma huruvida det blir möjligt att uppfylla målsättningen på denna punkt. Tills vidare bör alltså utomståendes synpunkter - liksom nu — inhämtas i första hand genom ett remissförfarande. Ingenting hindrar emellertid att HD redan nu tar mera informella kontakter med företrädare för t.ex. advokatkåren, åklagarkåren, näringslivet och rättsvetenskapen rörande bl.a. prejudikatbehovet beträffande olika rättsfrågor.
Skulle man i framtiden låta andra än justitieråd medverka i dispenspröv— ningen leder detta inte i sig till att man behöver tillskapa ett fri- stående och kostnadskrävande dispensprövningsorgan, även om man givetvis måste beakta att i HD endast den får tjänstgöra som utnämnts till ordinarie domare i domstolen (11 kap. l & regeringsformen). Det finns dock andra skäl som kan tala för att dispensprövningen frigörs från den vanliga dömande verksamheten. Det finns också förebilder. I Norge an— kommer dispensprövningen - som redan nämnts — på ett särskilt organ inom den högsta domstolsinstansen, det s.k. kjaeremaalsudvalget, vilket be— står uteslutande av domare från den högsta instansen. Dessa tjänstgör efter ett "rullande" system. Fördelarna härmed är bl.a. att man kan vinna en stor kontinuitet i dispensprövningsarbetet och därmed antag—
ligen också en högre effektivitet. Det norska systemet gör det också möjligt att ha ganska många domare i den högsta instansen utan att man för den skull har många dömande avdelningar i domstolen. Häremot skall ställas att det stora flertalet av domarna under några år förlorar den nära och fortlöpande kontakten med dispensärendena, vilket kan ha sina risker när det gäller själva prejudikatbildningen.
Som vi har nämnt redan i avsnittet 7.2.1 kan varje dispensprövning ge kunskaper om behovet av prejudikat, om hur detta yttrar sig och om hur rättsfrågorna bör bedömas. Man kan inte förenkla problematiken på det sättet att man helt håller isär frågorna huruvida det föreligger ett prejudikatbehov och om hur prejudikatfrågan bör bedömas. I stället kan det ibland vara den omständigheten att man i hovrätt bedömer rättsfrågan oriktigt som konstituerar prejudikatbehovet.
Själva dispensprövningen har förenklats genom en reform år 1981 (prop. 1980/81:154). Ytterligare förenklingar är givetvis eftersträvansvärda men svårfunna. En möjlighet som har diskuterats är att mera än i dag skilja mellan dispensprövningen och prövningen av huvudsaken. Det fram— står sålunda, med hänsyn till det mycket stora antalet fall i vilka dispens inte beviljas, som ineffektivt att parterna — såsom i dag brukar ske — redan i samband med överklagandet uppehåller sig vid både dispens— frågorna och huvudsaken. I vissa fall kanske en uppdelning av sakliga skäl är omöjlig, men för andra fall borde det vara en bättre ordning att argumenteringen till en början gäller endast dispensfrågan och att huvudfrågan tas upp först efter det att dispens beviljats. För HD:s del vinner man emellertid inte något av nämnvärd betydelse genom en sådan reform. Parterna torde redan i dag anses ha en i praktiken ovillkorlig rätt att dela upp argumenteringen på angivet sätt och reformbehovet synes till följd därav inte vara särskilt stort. Vi tror dock att man för en del fall kan göra effektivitetsvinster genom att låta den information, som bör gå ut till parterna i samband med hovrättsavgöran— det, innefatta också upplysningar om möjligheterna att begränsa en första inlaga till HD på nu angivet sätt.
Vi går inte in på frågor om huruvida förutsättningarna för en rationell dispensprövning kan förbättras genom ändringar i HD:s kansliorganisation (se vad som anförts inledningsvis i denna fråga, avsnittet 2). Däremot skall vi i avsnittet 7.4 ta upp en fråga om HD:s sammansättning i dis— pensärenden.
Innan vi lämnar frågan om dispensreglernas utformning vill vi nämna att vi i specialmotiveringen till 3 kap. 6 5 RB tar upp en speciell fråga som har anknytning till dispensproblematiken. Frågan gäller det fallet att en part överklagar ett beslut av hovrätt om avvisande av en för sent inkommen fullföljdsinlaga.
7.2.7 Begränsning av prövningen till prejudikatfrågor Reformbehovet m.m.
Den kanske allra mest intressanta frågan när man ser på reformmöjlig— heterna beträffande HD—processen är om det går att mera än i dag kon— centrera resurserna till de delar av målen som är av betydelse från prejudikatbildningssynpunkt. Prejudikaten avser i första hand vad man brukar beteckna som rättsfrågor, medan prövningen i HD med nuvarande regler innefattar också sakfrågorna.
Med begreppet sakfrågor avses i korthet frågor om existensen av de faktiska omständigheterna i ett mål. Med begreppet rättsf råga avses i korthet en fråga om den rättsliga bedömningen av de faktiska omständig— heterna. Begreppen förekommer inte i den svenska processrättslagstift— ningen utan är utvecklade inom den juridiska doktrinen.
Enligt den latinska satsen "jura novit curia", domstolen känner rätten, behöver någon bevisning om innehållet i gällande rätt inte förebringas vid domstol (bevisning kan dock behöva förebringas om innehållet i utländsk rätt, se 35 kap. 2 & RB). Bevisningen i målen, dvs. vittnes— utsagor m.m., hänför sig i enlighet härmed nästan uteslutande till sakfrågorna och i vissa sammanhang har man valt att tala om bevisfråga i stället för om sakfråga (se t.ex. förhandlingarna vid det 14:e nordiska juristmötet i Köpenhamn är 1928 över ämnet "Bör bevisfrågan kunna komma under prövning i den högsta instansen?"). Ekelöf säger i Rättegång l, s. 25, att bevisfrågorna i ett mål ibland sammanfattas under beteck— ningen "sakfrågan".
Begreppet sakfråga har enligt vår mening sina fördelar som juridisk antites till begreppet rättsfråga. Uttrycket sakfråga synes gå tillbaka på den tyska beteckningen "Tatfrage" (franska question de fait, engelska question of fact) och vi kommer i fortsättningen att använda detta be— grepp (se anföranden av referenten Schlyter under förhandlingarna vid det 14:e juristmötet i det nyss angivna ämnet). Därmed är dock inte sagt att begreppet sakfråga skulle passa i lagstiftningssammanhang. Bl.a. är förväxlingsrisken i förhållande till det i RB ofta använda begreppet "saken" alldeles för stor. RB bygger i många fall på en uppdelning i frågor om "saken" och rättegångsfrågor. Detta är någonting annat än uppdelningen i sakfrågor och rättsfrågor. Den processrättsliga "saken" kan sägas utgöras av frågan om ett käromål skall helt eller delvis bi— fallas eller om det i stället skall ogillas och innefattar sålunda såväl sakfrågor som rättsfrågor i den mening dessa begrepp nu har presente— rats. Det bör kanske påpekas att även rättegångsfrågor innefattar såväl sakfrågor som rättsfrågor.
Vi kommer senare att använda också begreppet prejudikatfråga. Härmed avses sådana frågor vilka bör prövas av HD till ledning för rätts— tillämpningen, alldeles oavsett om de traditionellt betecknas som sak-
frågor eller rättsfrågor.
Den omständigheten att tyngdpunkten i HD—prövningen genom 1971 års full— följdsreform kraftigt försköts åt rättsfrågorna har endast i ganska ringa mån kommit att återspeglas i reglerna om själva rättegången i HD. De nuvarande dispensreglerna, sammantagna med de principer som JK, JO och RÅ tillämpar när de överklagar utan att det behövs dispensprövning, medför visserligen att HD inte längre behöver pröva sådana mål i vilka det inte finns en rättsfråga av prejudikatintresse eller en fråga som kan föranleda extraordinär dispens. Detta utesluter dock inte att HD — med de stora utredningsproblem detta kan dra med sig - i de prövade målen behöver ta ställning också till mängder av sakfrågor för att komma fram till rättsfrågorna. Sakfrågorna kräver dessutom - i motsats till rättsfrågorna - ofta att förhandling hålls i HD.
I vissa fall kan man genom att utnyttja de möjligheter till deldom och mellandom som RB erbjuder komma en bit på vägen när det gäller att be— gränsa en process i HD till rättsfrågor. I tvistemål får deldom ges över ett av flera käromål som finns i en rättegång och i brottmål får deldom ges över en av flera gärningar för vilka yrkats ansvar (17 kap. 4 och 30 kap. 4 5 RB). I tvistemål får mellandom ges bl.a. när det beträffande samma käromål är fråga om flera omständigheter, vilka var för sig är av betydelse för utgången. Även invändningar mot ett käromål kan föranleda mellandom, t.ex. preskriptionsinvändningar.
Såväl deldomar som mellandomar innefattar dock både sakfrågorna och . rättsfrågorna beträffande de omständigheter som domen avser. Även om man
genom deldom och mellandom därför inte kan formellt särskilja sakfrågor från därtill hörande rättsfrågor kan man givetvis — om t.ex. den rätts— fråga som parterna är oeniga om hänför sig till en del av målet medan en tvistig sakfråga hänför sig till en annan del av målet — åstadkomma precis samma faktiska resultat som om en uppdelning i sak- och rätts— fråga var tillåten. Att omständigheterna i målet förhåller sig på nu angivet sätt torde dock utgöra rena undantagsfall. En sådan reform av mellandomsinstitutet som medför att man mera än nu kan hålla isär sak— och rättsfråga och kanske t.o.m. meddela mellandom i brottmål skulle automatiskt komma också HD—processen till del. Mellandom kan dock under inga omständigheter bli ett mera allmänt tillämpat institut. Det är där— för inte troligt att en reform av det angivna slaget skulle nämnvärt minska behovet av en reform såvitt gäller en begränsning av HD—processen till prejudikatfrågor.
För HD finns emellertid redan nu en särskild möjlighet att begränsa prövningen av ett mål. Enligt de nu gällande reglerna i 54 kap. 11 5 första stycket RB kan sålunda ett prövningstillstånd begränsas att gälla viss del av den dom eller det slutliga beslut som den fullföljda talan avser. För tiden fram till dess att denna del av målet har prövats får HD förklara fråga om meddelande av prövningstillstånd i annan del av målet vilande (partiell dispens). Reglerna leder i stort inte längre än reglerna om deldom och mellandom, även om det enligt förarbetena till bestämmelsen finns en viss möjlighet att ge partiell dispens för en
fråga som inte kan avskiljas genom sådan dom (prop. l97l:45 s. 96). Enligt förarbetena kan nämligen HD bevilja partiellt prövningstill— stånd beträffande enbart en påföljdsfråga, trots att en sådan fråga aldrig kan utbrytas genom deldom eller mellandom. Liksom reglerna om deldom och mellandom tillämpas reglerna om partiell dispens endast mycket sällan. Detta torde delvis bero på att det i förväg kan vara svårt att se vart en partiell dispens leder.
I många andra länder har man en mycket strikt indelning i sak— och rättsfrågor, och i många fall kan den högsta domstolsinstansen göra uttalanden endast i rättsfrågorna. I Sverige har ofta diskuterats att införa ett liknande system. Fördelarna härmed skulle vara flera. En avsevärd del av HD:s arbetsresurser ägnas nu åt sakfrågor som inte har någon betydelse utöver det mål som prövas. En begränsning av HD—verksam— heten till rättsfrågor skulle frigöra resurser som kunde användas till prövning av ytterligare mål. Bl.a. RÅ har vidare påpekat att det nu— varande systemet i förening med den stora arbetsbelastningen vid HD med— för att det kan vara svårt att till HD föra upp intressanta prejudikat— frågor som är förenade med stridiga sakfrågor.
Från strikt principiella synpunkter är det också oegentligt att det fortfarande finns parter som har möjlighet att få sina sakfrågor prövade i tre insanser, medan alla andra parter får nöja sig med två instanser. Om deras sakfrågor nämligen av en slump råkar vara förenade med en rättsfråga, som av HD bedöms som prejudikatintressant, får de en rätt— skipning som inte erbjuds andra parter, vilka kanske har minst lika dis— kutabla sakfrågor att komma med.
En möjlighet att begränsa HD—processen till företrädesvis rättsfrågor är nyckeln också till många andra reformmöjligheter. Vi kommer att gå när- mare in på frågor härom i avsnittet 7.3. Redan nu kan dock sägas att det öppnas en möjlighet att tillåta att en rättsfråga får komma upp i HD under det att handläggningen av målet i övrigt fortfarande pågår i en tingsrätt. Det blir också i och för sig möjligt att t.ex. koppla samman HD:s prejudikatbildande funktion med sådan tvistlösning som i stor ut— sträckning bedrivs utanför det allmänna domstolsväsendets ram. Ytter— ligare reformmöjligheter hänför sig till det ofta framförda önskemålet om en särskild "talerätt" för vissa statliga tjänstemän.
Innan vi går närmare in på frågor om hur man skall kunna förbättra de nuvarande förhållandena skall vi lämna en kortfattad redogörelse för det omfattande utredningsarbete som tidigare har ägnats frågan om en be— gränsning av HD—verksamheten till rättsfrågor. Vi skall också lämna en exaktare beskrivning av skillnaderna mellan sak- och rättsfråga än den vi redan har lämnat.
Problemets tidigare behandling Lagkommittén som tillsattes år 1810 uttalade i sitt år 1826 avgivna för—
slag till civillag, motiven till rättegångsbalken s. 305, att den svens- ka menigheten var van att föreställa sig Konungens domaremakt i dess
högsta domstol så vidsträckt att varje sak där kunde upptagas till full— ständig prövning. Kommittén avvisade därför tanken på att utforma pro- cessen i HD efter mönster av den franska kassationsdomstolen.
Även nya lagberedningen förklarade kassationsprincipen vara olämplig för svenska förhållanden (beredningens betänkande år 1886 angående rätte- gångsväsendets ombildning 11 s. 54). Beredningen avvisade även en reform efter tyskt mönster som skulle ha lett till att HD blivit en revisions- domstol med uppgift att behandla endast rättsfrågor. Som skäl anfördes bl.a. att man av mellaninstansens dom skulle komma att fordra en vida större fullständighet i redogörelsen för det faktiska än som för denna dom annars vore behövligt och att svårigheten att skilja mellan rätts— fråga och bevisfråga inom HD skulle leda till tidsspillande överlägg— ningar och mycket arbete på svårlösta formella frågor utan gagn för den materiella prövningen. Beredningen fann det också ogörligt att i ett positivt lagbud på tillfredsställande sätt åstadkomma en förklaring av inskränkningens innebörd.
Majoriteten inom den förstärkta lagberedningen intog i sitt år 1887 av— givna betänkande (s. 84 och 161) samma ståndpunkt som nya lagbered- ningen. Det fanns dock flera reservanter vilka, särskilt med hänsyn till nödvändigheten att begränsa HD:s arbetsmaterial. förordade att dom— stolens prövning skulle inskränkas till rättsfrågan.
När frågan om åtgärder för att uppnå en snabbare rättskipning i HD togs upp av dåvarande JO i hans ämbetsberättelse till 1913 års riksdag ut- talade JO att han inte vågade förorda att det beträffande sakfrågan skulle bero vid hovrättens prövning. En sådan reform, som utan tvivel hade framtiden för sig, torde nämligen förutsätta ändringar i de lägre domstolarnas organisation och verksamhet, uttalade han.
I ett utlåtande avgivet av justitierådet Hellner såsom ledamot av utred— ningen angående en allmän rättegångsreform (se prop. l9l4z64 s. 18) be- handlades även frågan om en inskränkning av HD:s prövning till rätts— frågan. Hellner vitsordade det väsentliga inflytande en sådan åtgärd skulle ha på storleken av HD:s arbetsprodukt men framhöll att rätte— gången i de undre instanserna inte lämnade erforderlig garanti för en fullständig och allsidig utredning av sakfrågan i dessa instanser. .Med dåvarande gestaltning av rättegången där skulle det därför medföra vådor för rättskipningen att begränsa HD:s prövning till rättsfrågan.
I prop. 1915:4 uttalade dåvarande justitieministern att han ansåg det principiellt riktigt att inskränka HD:s uppgift så att inför HD fick dras endast rättsfrågor, medan vid den andra instansens fastställande av sakläget fick bero. Justitieministern framhöll dock att en sådan reform förutsatte en fullständig omgestaltning av förfarandet i de lägre instanserna.
Förutsättningarna för att låta HD pröva uteslutande rättsfrågor kom i ett nytt läge i och med den reform av processen i tingsrätt och h0vrätt som inleddes genom processkommissionens arbete. I sitt slutliga betän—
kande angående rättegångsväsendets ombildning (avgivet år 1926) stannade kommissionen vid en förbehållslös och oinskränkt anslutning till prin— cipen om en begränsning av HD:s prövning i dit fullföljda mål till rättsfrågan, och detta beträffande såväl tvistemål som brottmål. Enligt kommissionens betänkande skulle stadganden i ämnet ges av följande inne— håll: "Talan mot hovrättsdom i själva saken må grundas allenast på att hovrätten bedömt målet oriktigt i rättsligt hänseende eller att vid målets behandling förelupit rättegångsfel. Hovrättens prövning av vad som skall anses såsom bevisat angående de faktiska omständigheterna eller (i brottmål) dess utmätning av straff inom stadgad latitud må icke dragas under högsta domstolens prövning. Till målets bedömande i rätts- ligt hänseende skall (i tvistemål) hänföras tolkning av viljeförkla—
ring."
Detta förslag av processkommissionen möttes av en allmän, men inte in— bördes enig kritik. Advokatsamfundet, som med eftertryck anslöt sig till ett av kommissionen presenterat förslag om en kraftig beskärning av underrättsprotokollet, ansåg trots detta att "sakprövningen" i HD kunde behållas. Man borde enligt samfundet besinna att materialets prövning och sovring i två instanser gjorde det mera överskådligt och lättare tillgängligt. De då existerande domareföreningarna och södra hovrätterna var ense om att kommissionens protokollsregler förde med sig revisions— principen som en nödvändig följd men de fann fullföljdsrätten i hela dess vidd kunna behållas, om protokollföring skedde av vittnes— och partsutsagor. Samma inställning hade Kallenberg. Mot kommissionsför— slaget och till förmån för obegränsad fullföljdsrätt anfördes från olika håll att inskränkningen stred mot en allmän opinion och skulle innebära ett försvagande av vår rättskipning och av tilliten till densamma. För- slaget skulle också medföra en ökad arbetsbörda för hovrätterna, som tvangs att i sina domskäl ta upp en redogörelse för de enskilda fakta i målet och för sin bevisvärdering rörande varje punkt långt mera ingående än som annars skulle behövas. Inte ens efter en sådan redogörelse kunde dock en klar skiljelinje mellan målets faktiska och rättsliga sidor upp— dras, eftersom dessa enligt sakens natur ofta var intimt förknippade med varandra och kunde prövas blott i ett sammanhang.
Vid sin granskning av kommissionsförslaget fann lagrådet ganska betydan— de modifikationer påkallade. Det föreföll lagrådet först och främst böra övervägas, om det kunde vara rätt och lämpligt att uppställa någon posi— tiv begränsning i fullföljdsrätten eller om det inte var bättre att en— dast ge ett stadgande av den innebörden att vid hovrättens prövning av bevisningen rörande de åberopade faktiska omständigheterna skulle i allmänhet bero. Vidare ifrågasatte lagrådet om denna regel borde göras fast - med vissa angivna undantag - eller om den inte hellre borde för— klaras gälla endast om ej synnerliga skäl gav anledning till avvikelse.
Propositionen rörande RB—reformens grunder (prop. l93l:80) anslöt sig till de allmänna synpunkter som utvecklats av lagrådet.
Processlagberedningen, som fick till uppgift att utarbeta ett konkret förslag till ny rättegångsbalk, uttalade i sitt betänkande härom (SOU
l938z44 s. 59) att det, även om någon legal begränsning till rättsfrågan inte borde ske i fullföljdsrätten, låg i sakens natur, att HD:s prövning av dit fullföljda mål i främsta rummet hade sin betydelse i fråga om rättsliga spörsmål. HD:s uppgift i instansordningen var enligt bered— ningen i synnerhet att tillvarata rättsenheten, och domstolens avgöran— den i dessa spörsmål var av utomordentlig vikt såsom vägledande för rättskipningen. Beredningen påpekade att vad bevisprövningen angick denna i regel inte hade samma betydelse. Härtill kom enligt beredningen att, om man bortsåg från skriftliga bevis, bevisningens förebringande genom omedelbart upptagande av densamma beträffande HD var förenat med stora svårigheter, särskilt från kostnadssynpunkt. Beredningen hade på denna grund i sitt förslag upptagit den bestämmelsen att bevisning inte fick tas upp ånyo i HD med mindre synnerliga skäl förekom därtill. Med hänsyn till omedelbarhetens betydelse för bevisprövningen följde härav enligt beredningen att HD i regel inte borde ingå i prövning av värdet av sådan bevisning, om inte synnerliga skäl förelåg att värdet var ett annat än den lägre rätten antagit. En annan konsekvens av HD:s ställning i fullföljdssystemet var enligt beredningen att rätten att i HD åberopa omständigheter och bevis, som inte förebragts redan i lägre instans, borde begränsas mera i HD än i hovrätt.
Beredningens förslag utformades i enlighet med det nu sagda. Dessutom föreslog beredningen att i vissa fall prejudikatdispens eller extra- ordinär dispens skulle krävas för prövning i HD. RB kom att utformas i huvudsaklig överensstämmelse med beredningsförslaget på nu angivna punkter.
Något om uppdelningen i sak- och rättsfråga
Vad som talar emot en strikt begränsning av HD-processen till enbart rättsfrågorna är bl.a. att man tvingas att även i detalj ta ställning till det för svensk lagstiftning nya men utomlands mycket omdiskuterade problemet vad som skall anses vara rättsfråga och vad som skall anses vara sakfråga.
I sådana rättsystem där sakfrågan är helt utesluten från den högsta dom— stolsinstansens överprövning har ett särhållande av begreppen sakfråga och rättsfråga en utomordentligt stor betydelse. Särskilt i de länder där man har valt ganska extrema lösningar av det slaget har man en mycket omfattande judikatur rörande problemet. Det finns emellertid ingen internationellt godtagen innebörd av begreppen.
På teoretisk väg kan man dock utifrån bl.a. den utländska rätten formu— lera vissa satser om vad som skall anses vara att hänföra till det ena eller det andra. När man tillåter sig den korthet i uttryckssättet, som faktiskt ligger i att man beträffande vissa länder säger att sakfrågan är utesluten från den högsta instansens prövning, får man dock inte för— bise, att vad som närmare är att hänföra till sak— och rättsfråga helt och hållet beror av de särskilda ländernas positiva bestämmelser angåen— de omfånget av den högsta instansens prövningsrätt. Dessa bestämmelser måste dessutom i många fall ses mot bakgrund av vad som gäller om pröv—
ningen i lägre rätt. En _direkt vägledning i frågan hur man för svensk del skulle kunna begränsa HD:s prövning till vad som — kanske något för— enklat - skulle kunna benämnas rättsfrågor har man därför knappast att söka utomlands.
Det måste under alla omständigheter råda enighet om att till sakfrågan bör hänföras i första hand frågor om vad som faktiskt har hänt. För att fastställa detta behöver domaren ibland ta ställning till om det bevis— krav som gäller är uppfyllt. Av olika typer av särskilda bevisnings- regler kan framgå t.ex. att ett visst faktum anses bevisa ett annat faktum, om inte viss motbevisning presteras.
För att en uppdelning i sakfrågor och rättsfrågor över huvud taget skall vara meningsfull kan man inte till sakfrågorna hänföra uteslutande bevisvärderingsfrågorna medan man till rättsfrågorna hänför bl.a. frågor om ett visst beviskrav skall anses uppfyllt. Dessa frågor kan nämligen i det enskilda fallet inte praktiskt hållas isär och måste båda anses tillhöra sakfrågan, men det bör i detta sammanhang påpekas att med nu- varande system en hel del HD-avgöranden tillkommer med enda syfte att vägleda rättstillämpningen i bevisvärderingsfrågor.
Till rättsfrågan bör hänföras spörsmål om vilket beviskrav som gäller, om det föreligger krav på bevisning av visst slag och om en presumtions— regel är tillämplig. Frågan huruvida ett visst faktum skall tillmätas bevis- eller rättsverkan måste också i vissa fall vara en rättsfråga. Det kan också vara en rättsfråga huruvida ett faktum skall tillmätas ett sannolikhetsvärde enligt principen för fri bevisvärdering eller om det skall ges större värde, t.ex. i form av en presumtion.
De fakta som skall anses föreligga måste i det enskilda fallet inpassas (subsumeras) under de juridiska begreppen. Det är inte alltid så lätt att skilja mellan fastställandet av de faktiska omständigheterna och hur dessa fakta skall subsumeras. I stor utsträckning finns det nämligen ut— rymme för vad som skulle kunna kallas för värderingar i rättsreglerna, såsom t.ex. när man talar om "ringa" skada eller om att någon har upp— trätt "störande". I princip måste man här skilja mellan vilken faktisk skada som skall anses ha uppstått eller hur vederbörande faktiskt skall anses ha uppträtt, å ena sidan, och om detta skall anses innebära att en "ringa" skada skall anses ha uppstått respektive om personen i fråga skall anses ha uppträtt "störande", å andra sidan. I många fall gör vittnen och andra som uppträder i en rättegång inte den uppdelning som alltså är logiskt nödvändig. Om vi håller oss till det senare exemplet kan sålunda ett vittne sakna ord och uttryckssätt för att säga annat än att vederbörande har varit "störande". Han uttalar sig i sådant fall om subsumtionsfrågan i stället för om de iakttagelser som fått honom att dra en slutsats.
Det skall inte förnekas att det finns fall i vilka man inte kan skilja mellan fastställande av fakta och subsumtionen av fakta under rätts— begreppet. Subsumtionsfrågan är inte renodlat en rättslig värderings- fråga. Det krävs sålunda i många fall både livserfarenhet och speciell
kunskap på olika områden för att på ett tillfredsställande sätt kunna verkställa subsumtionen. Vid en analys av de tankegångar som leder fram till en förklaring, t.ex. att svaranden i en viss situation gjort sig skyldig till vårdslöshet eller försummelse , skall man lätt finna att det vid sidan om de i målet upplysta fakta (själva det händelseförlopp som skall läggas till grund för rättens avgörande) fordras kunskap och erfarenhet hos domaren om vad man i en sådan situation kan kräva av en person i svarandens ställning. Redan de gamla romarna visste att man på detta sätt måste utfylla de juridiska begreppen med allmän livserfaren— het när de talade om t.ex. diligentia boni patris familias.
Subsumtionsfrågan är alltså att uppfatta som en rättsfråga också när subsumtionen, förutom rättsliga värderingar av faktiska omständigheter, förutsätter ett begagnancle av erfarenhetssatser och speciella kunskaper av annat slag. Till rättsfrågan måste man dessutom hänföra frågor om vilken rättsföljd som skall inträda. Ett val av rättsföljd anses näm— ligen i princip inte utgöra en subsumtionsfråga.
Tänkbara lösningar
Som torde ha framgått av redogörelsen för det tidigare utredningsarbetet har debatten huruvida HD:s prövningsrätt kan och bör begränsas till rättsfrågor hållit sig levande i snart 200 år utan att någon reform har kommit till stånd. Det är också många svårigheter man har pekat på i det hittillsvarande arbetet.
En hel del av problemen har tidigare egentligen hänfört sig till proces— sen i lägre rätt. Särskilt under de senaste decennierna har rättegångs— väsendet i lägre rätt undergått sådana förändringar att förutsätt- ningarna för en reform måste sägas vara väsentligt ändrade. RB-reformen år 1948 undanröjde sålunda flera av de hinder mot en reform som tidigare ansetts föreligga. Särskilt är att märka att processen i tingsrätt och hovrätt numera erbjuder betydligt bättre garantier för riktiga avgöran- den av sakfrågorna än före RB—reformen. Lagstiftaren har också för HD:s del dragit vissa konsekvenser härav i samband med 1971 års begränsningar av HD—verksamheten till företrädesvis prejudikatmål. Vad det nu gäller är om man också kan begränsa processen till prejudikatfrågor. Det bör i detta sammanhang anmärkas att man i det hittillsvarande utrednings— arbetet rörande denna fråga haft att utgå från att HD skulle ha skyl— dighet att pröva samtliga rättsfrågor som fördes fram till HD.
En annan förändring som har skett är att de som är domare i tingsrätt eller hovrätt numera har en sådan utbildning bakom sig att man i huvud— sak kunnat överge äldre tiders domskrivningsteknik enligt vilka de tankekedjor, som leder fram till avgörandets slutsatser, endast sällan redovisades och där det på grund därav långtifrån allmänt framgick, om domstolen grundat sitt avgörande på en sakfråga eller en rättsfråga. Den nuvarande domskrivningstekniken tillåter alltså i betydligt fler fall än tidigare en bedömning av huruvida det skulle finnas möjligheter att få målet prövat av HD. Härigenom har ett annat tänkbart hinder mot en reform minskat i betydelse.
Kvar står framför allt problemen med att sakfråga och rättsfråga ibland kan gå in i varandra och att det för en hel del fall krävs ganska sofis— tikerade konstruktioner för att åstadkomma en så fullständig beskrivning av rättsfrågebegreppet (eller sakfrågebegreppet) att den kan läggas till grund för en reglering av rätten att överklaga till HD. Det får under inga omständigheter bli så att vi genom en reform tillskapar ytterligare ett stort processrättsligt problemområde som i sin tur förorsakar ett nytt prejudikatbehov.
Enligt vår bedömning är det emellertid varken lämpligt eller nödvändigt att enligt utländska förebilder ställa problemen kring sak— och rätts— fråga på sin spets och alltid kräva en uppdelning i sak— och rättsfråga. Tidigare generationer har i sitt utredningsarbete rörande en begräns— ning av HD—processen till rättsfrågor haft att utgå från att en reform skulle utgöra den kanske allra viktigaste spärren mot en fullständig omprövning av alla till HD överklagade mål. I vårt reformarbete kan vi emellertid utgå från att dispensreglerna redan ger en spärr och att uppdelningen i vad som bör prövas av HD och vad som inte bör prövas kan göras först på HD—stadiet.
Detta öppnar nya perspektiv. Det blir sålunda möjligt att med undvikande av svårlösta juridiska begreppsproblem skapa ett flexibelt system enligt vilket HD kan pröva inte bara rättsfrågor utan också sakfrågor. Detta är viktigt inte minst såvitt gäller de fall som bör föranleda extraordinär dispens. Beträffande prejudikatfallen blir det möjligt att låta pröv— ningen omfatta samtliga frågor som främst angår rättstillämpningen, all— deles oavsett om det skulle röra sig om en sakfråga eller en rättsfråga. De frågor som främst angår rättstillämpningen och sålunda bör prövas av HD betecknar vi som prejudikatfrågor. Vi vill påpeka att det faktiskt sett redan i dag förekommer en isolerad prövning i HD av frågor som passar in under denna beteckning. Enligt 3 kap. 5 & RB kan nämligen en avdelning av HD, som finner en på avdelningen rådande mening avvika från rättsgrundsats eller lagtolkning, som förut varit antagen av HD, välja mellan att hänskjuta hela målet eller en i målet uppkommen fråga till avgörande av HD i dess helhet (plenum). En hänskjuten fråga behöver inte nödvändigtvis vara en renodlad rättsfråga.
Den beskrivna metoden passar särskilt väl för fall i vilka det med nu- varande domskrivningsteknik i hovrätterna skulle vara mindre lämpligt att låta processen i HD angående en rättsfråga grundas uteslutande på hovrättens bedömning av sakfrågorna. I många av dessa fall är nämligen situationen den att det är ett stort antal omständigheter som till— sammans kan bilda det sakläge som skall subsumeras under sådana juridis— ka begrepp som vållande, försummelse, etc. Hovrätten kan i sådana fall ha kommit att bygga sitt avgörande på några av dessa omständigheter. medan andra i stort sett förbigåtts (se t.ex. rättsfallen NJA 1984 s. 323 och 420). HD kan finna andra omständigheter vara av betydelse för subsumtionsfrågan, och det skulle antagligen ha negativa konsekvenser för rättsbildningen och dess verklighetsanknytning, om HD skulle vara betagen möjligheten att införa nya moment i bilden av sakläget. Fallen
av nu angivet slag är många.
I och för sig kan hävdas att man kan komma till rätta med de nu berörda problemen genom att h0vrätterna åläggs att mera än nu uttala sig om alla de aspekter man kan ha på sakfrågorna, men detta skulle vara en klumpig metod som dessutom skulle vara belastande för ett mycket stort antal hovrättsfall och till nytta endast i några få. Det är därför enligt vår mening fördelaktigt, om även sakfrågan kan få tas upp av HD i de nu berörda fallen.
I andra fall är det med nu gällande principer för HD—verksamheten ute- slutande sakfrågan som är föremål för HD:s intresse. Det gäller fall i vilka HD anser det vara av vikt för rättstillämpningen att för en speci— ell typ av mål göra uttalanden om hur bevisvärderingen bör gå till (se t.ex. rättsfallet NJA 1984 s. 375). Vi menar att det skulle vara till nackdel för arbetet i lägre rätt, om HD inte skulle kunna ta upp frågor av nu angivet slag.
För de flesta andra fall anser vi att såsom utgångspunkt bör gälla att sakfrågan skall anses avgjord genom hovrättsprövningen. Det kan näm- ligen av resursskäl och rättviseskäl inte vara rimligt att sakfrågan skall omprövas uteslutande av det skälet att rättsfrågan är värd att ompröva. Utgången av målet skall alltså bestämmas av hovrättens bedöm— ning av sakfrågorna och HD:s bedömning av rättsfrågorna. Goda exempel på sakfrågor som i fortsättningen inte under några omständigheter bör om— prövas av HD erbjuder de många skuldfrågor som HD med nuvarande regler måste behandla för att få göra uttalanden om t.ex. rättsliga rubrice— ringar (se bl.a. rättsfallen NJA 1984 s. 512 och 520). För de fall i vilka HD vill pröva endast påföljdsfrågan finns redan i dag - om talan till HD fullföljts av den tilltalade och om departementschefens tidigare berörda uttalande om partiell dispens skulle godtas i tillämpningen - en möjlighet att undgå en omprövning i HD av skuldfrågan, men eftersom denna möjlighet sällan utnyttjas, (se t.ex. rättsfallen NJA 1984 s. 415 och 447 men jfr även 5. 520) skulle en reform ha avseende även på dessa fall.
Om HD vid sin prövning av prejudikatfrågan kommer fram till att det överklagade avgörandets slutsatser är riktiga såvitt gäller denna fråga — något som rimligen kan förväntas bli fallet i majoriteten av alla mål — bör prövningen i de allra flesta fall kunna stanna därvid. Det är för dessa fall som en reform rörande HD:s prövningsskyldighet beträffande sakfrågor har sin allra största betydelse. Man får en - jämfört med dagens system - mycket enkel väg att göra prejudikat av fall i vilka en hovrätt bedömt en rättsfråga riktigt (åtminstone såvitt gäller slutsat— sen).
HD:s avgörande i de nu behandlade fallen kommer att ha en delvis annan karaktär än de avgöranden som kan komma till stånd med nu gällande reg— ler. Det blir inte direkt genom uttalandena i prejudikatfrågan något avgörande av själva saken. Avgörandet rörande prejudikatfrågan bygger i nu angivna fall på ett hypotetiskt antagande rörande riktigheten av
hovrättens bedömning av de för prejudikatfrågan relevanta sakför- hållandena.
Eftersom avgörandena bara avser prejudikatfrågor måste de i vissa hän— seenden följa särskilda regler och både detta och praktiska skäl talar för att de får en särskild beteckning. En lämplig sådan är enligt vår mening rättsförklaring.
Även i en del sådana fall där HD kommer till en annan slutsats än hov— rätten i prejudikatfrågan kan målet avgöras direkt (på grundval av hov— rättens bedömning av övriga frågor i målet). I andra fall är detta inte möjligt. Särskilt i tvistemål kan det vara så att det finns alternativa grunder för käromålet eller svaromålet, vilka det inte funnits anledning för hovrätten att ta ställning till. Det kan också vara så att den pre— judikatfråga HD prövar ingår som ett led i en kedja av sak— och rätts— frågor och att prövningen i målet med HD:s uppfattning i prejudikat— frågan måste gå vidare. På brottmålssidan finns ett vanligt exempel på det sist nämnda i de fall där HD anser en åtalad gärning hänförlig under annat lagrum än det hovrätten ansett. Det går i de nu angivna fallen inte att helt bygga på hovrättens bedömning av övriga frågor.
Detsamma gäller de fall i vilka prejudikatfrågan hänför sig till bevis— ningen och HD gör en annan bedömning än hovrätten. Ganska många av HD:s avgöranden avser frågor om vilka beviskrav eller vilken bevisbörda, som skall gälla beträffande viss omständighet. Sådana frågor utgör enligt vad vi tidigare har närmare utvecklat typexempel på rättsfrågor (se t.ex. rättsfallen NJA 1984 s. 501 I och II). I en del av dessa fall har det enligt vår mening sitt värde att HD genom en konkret prövning visar hur de rättsnormer som HD finner gälla bör tillämpas i praktiken och att HD alltså gör uttalanden om sakfrågorna i målet. För många av fallen gäller dock att det - som lagarna borde vara — knappast bör ankomma på HD att göra den bevisvärdering som behövs för att målet på grundval av HD—uttalandena i rättsfrågan skall kunna avgöras i sak.
Det är nämligen inte bara resurskrävande för HD att pröva de andra frågor än prejudikatfrågan vilka inte tidigare har bedömts av hovrätt utan också föga förenligt med instansordningens princip. Häremot skall dock ställas att alternativet, att målet återförvisas till lägre rätt för erforderlig slutlig behandling, kan orsaka en hel del onödigt extra— arbete. I den ena vågskålen ligger här instansordningens princip och omtanke om HD:s i och för sig ömtåliga arbetssituation, i den andra att återförvisning ofta leder till att det slutliga avgörandet fördröjs och att processkostnaderna ökar både för statsverket och parterna.
Enligt vår uppfattning skulle det ha sina fördelar om HD, efter att ha gjort uttalanden om prejudikatfrågorna, avgjorde också övriga frågor i de fall prövningen av dessa är relativt enkel eller i vart fall inte kräver någon muntlig bevisning. Främst skulle det komma att röra sig om sådana fall vilka med nuvarande regler kan avgöras på handlingarna. I övriga fall där bedömningen av vissa frågor måste anpassas till det nya läge, som uppstått efter HD:s uttalanden i en prejudikatfråga, bör
återstående frågor efter en rättsförklaring av HD återlämnas till lägre rätt (se t.ex. rättsfallet NJA 1984 s. 49).
Sammanfattningsvis bör alltså formerna för överklagande vara ungefär desamma som i dag, dvs. både sakfrågan och rättsfrågan skall i princip omfattas av överklagandet, men HD bör ha stor frihet när det gäller att bestämma vilken eller vilka frågor i ett mål som en överprövning i HD skall omfatta. I normala fall bör HD göra en självständig prövning en— dast beträffande rättsfrågorna i målet och i övrigt grunda sitt avgöran- de på hovrättens bedömning. I den mån detta inte är möjligt bör HD pröva övriga frågor i målet självständigt, om dessa är enkla eller i vart fall inte kräver någon muntlig bevisning, medan frågorna i annat fall åter— sänds till lägre rätt för slutlig prövning.
Rent tekniskt kan det skisserade systemet i stora delar byggas upp kring reglerna om partiell dispens. En partiell dispens bör sålunda i fort- sättningen kunna begränsas även till en prejudikatfråga, alltså inte bara — som nu — till en viss del av målet. I avvaktan på att prövning sker i enlighet med den begränsade dispensen bör fråga om meddelande av prövningstillstånd för den del av målet till vilken prejudikatfrågan hör vara vilande.
För de fall där JK, JO eller RÅ för talan i mål om allmänt åtal och där dispens inte förekommer behövs andra regler. Vi återkommer till detta i specialmotiveringen.
För både de mål som undergått dispensprövning och de övriga behövs reg— ler om att HD skall ha rätt att grunda sitt avgörande beträffande andra frågor än prejudikatfrågorna på hovrättens bedömning. Härutöver behövs regler som tillåter att en fristående rättsfråga får avgöras på hand- lingarna.
Om HD enligt vad förut har sagts kommer till samma uppfattning som hov— rätten rörande prejudikatfrågan och avger en rättsförklaring behöver HD undantagslöst förklara en vilande dispensfråga förfallen. I andra fall måste den nya rättsliga bedömningen på ett eller annat sätt appliceras på sakfrågorna i målet. I vissa fall kommer HD:s avgörande i denna del, som redan nämnts, att innebära att målet med undanröjande av lägre rätts tidigare dom skall överlämnas till lägre rätt för den slutliga pröv—
ningen.
Redan med nu gällande principer för instanssystemet har HD i en del fall möjlighet att efter uttalanden om bl.a. rättsfrågor — med undanröjande av det överklagade avgörandet — återsända målet till lägre rätt för fortsatt prövning där. Detta gäller i första hand sådana situationer i vilka ett grovt rättegångsfel har förekommit vid den lägre rätten (50 kap. 26 5, 51 kap. 26 å och 55 kap. 15 & RB). Återförvisning kan ske också när annat fel har förekommit i rättegången (50 kap. 28 å och 51 kap. 28 5). Lagtexten ger inte någon antydan om att HD kan återförvisa ett mål också i de fall inget rättegångsfel har förekommit.
Enligt förarbetena till RB (SOU l938z44 s. 527 och 569) följer dock av en högre domstols skyldighet att sörja för att ett mål blir tillfreds- ställande utrett att domstolen — med undanröjande av det överklagade avgörandet — kan återförvisa målet även i sådana fall där rättegångsfel inte har förekommit. Denna ståndpunkt har också klart bekräftats i praxis. För att det skall kunna bli aktuellt att undanröja ett över— klagat avgörande och återförvisa målet till lägre rätt även i fall där inget rättegångsfel förekommit måste förutsättas att i HD aktualiseras frågor till vilka den lägre rätten inte tagit ställning (se Welamson i Rättegång VI s. 136).
Mot bakgrund av de nyss återgivna motivuttalandena kan ifrågasättas, om det är nödvändigt att företa någon lagändring för att HD i önskad ut— sträckning skall kunna överlämna de efter prejudikatprövningen åter— stående frågorna till lägre rätt. Det är emellertid en ny situation som inträder och om inte annat kan en lagreglering vara lämplig för klar— hetens skull.
Den lägre rätt som i enlighet med det nu sagda får vissa frågor över- lämnade till sig är i enlighet med vad vi tidigare angivit bunden av hovrättens avgörande såvitt gäller sådan del av målet för vilken HD eventuellt avstått från att meddela dispens. Dessutom är givetvis själva återförvisningsbeslutet bindande, men gäller detsamma de uttalanden om prejudikatfrågornas bedömning som HD gjort? Beträffande de möjligheter till återförvisning som finns redan i dag förekommer inga lagregler eller direkta motivuttalanden om den lägre rättens bundenhet. Såvitt känt är har detta inte vållat några praktiska problem av betydelse, i vart fall inte i förhållandet mellan hovrätt och HD. Welamson har (se Rättegång VI s. 139) behandlat motsvarande problem när det gäller för— hållandet mellan tingsrätt och hovrätt, och de uttalanden han gör går ut på att ett avgörande i den högre rätten av en fråga som inverkar på målets utgång är bindande för den lägre rätten, eftersom ett sådant av- görande enligt 54 kap. 6 & RB kan överklagas särskilt. Starka skäl talar för att samma bedömning måste göras såvitt gäller HD—avgörandena, även om dessa givetvis inte kan överklagas. Bestämmelsen i 11 kap. 2 & rege— ringsformen om att ingen myndighet får bestämma hur en domstol skall döma eller tillämpa rättsregel i särskilt fall kan sålunda inte anses ha avseende på den situationen att en högre domstol efter överklagande gör uttalanden som efter återförvisning binder en lägre domstol.
Att den lägre rätten även utan särskilda bestämmelser måste anses vara bunden av HD:s uttalanden i prejudikatfrågan utesluter inte att denna fråga kan bli utan betydelse i målet. Sakläget i målet kan nämligen ibland komma att förändras efter ett återförvisningsbeslut.
Möjligheterna för en part att efter ett förnyat avgörande av målet i lägre rätt få detta ånyo upptaget av HD måste bedömas som utomordentligt små även om man i princip tillåter fullföljd enligt vanliga regler. Det saknas enligt vår mening anledning att föreskriva att fullföljdsförbud skall gälla, bl.a. eftersom det kan uppstå en situation i vilken det finns anledning att bevilja extraordinär dispens.
7.3 Nya sätt att föra fram prejudikatfrågor till HD
7.3.1 Inledning Bakgrunden
Som vi har framhållit redan i avsnittet 7.1 finns det brister i prejudi— katbildningen både totalt sett och i förhållandet mellan olika rättsom- råden. Härtill skall läggas att prejudikaten ofta borde komma fram be- tydligt snabbare än det nuvarande systemet i praktiken tillåter.
I avsnittet 7.2 har vi anvisat metoder när det gäller att i HD skapa ett ökat utrymme för en egentlig prejudikatskapande verksamhet. Vi skall nu ta upp frågor om hur man med utnyttjande av vad vi har kommit fram till i avsnittet 7.2 skall kunna tillgodose reformbehovet i övrigt. Vad det handlar om är främst att finna metoder att till HD få fram sådana typer av prejudikatfrågor som med nu gällande regler sällan kommer dit. Det handlar också om att finna vägar som gör det möjligt att få prejudikat— frågor avgjorda snabbt. Såvitt möjligt bör ett nytt regelsystem vara så utformat att HD besparas arbetet med att ta ställning till för prejudi— katbildningen ointressanta sakfrågor, dvs. verksamheten bör vara inrik- tad på åstadkommandet av någon typ av sådan rättsförklaring som behand— lats i avsnitt 7.2.7.
Det är viktigt att redan från början slå fast att man inte får skapa ett system som i så hög grad inkräktar på HD:s resurser att arbetet med de - ordinarie domstolsmålen eller annan HD—verksamhet eftersätts. Som vi har
betonat i avsnittet 7.1 har HD en viktig roll i instanssystemet och den primära rättsbildningen i HD måste utgå från i första hand de mål som förts in i domstolsväsendet med konventionella metoder.
Som en grundorsak till att det nu förekommer endast få HD—avgöranden rörande den dispositiva civilrätten, t.ex. avtalsrätten, köprätten och förmögenhetsrätten i övrigt, har vi angivit att de tvister på detta om— råde, som är särskilt intressanta från prejudikatbildningssynpunkt, ganska sällan kommer under allmän domstols prövning. Om vi bortser från de mål som handläggs av Specialdomstol eller av hyresnämnd är det i första hand de tvister som på grund av avtal mellan parterna handläggs i privat skiljeförfarande, som brukar uppmärksammas i diskussioner rörande de nu berörda frågorna. Näringslivets tvister har sedan lång tid till- baka i mycket stor utsträckning handlagts genom skiljeförfarande. Skiljeklausuler förekommer sålunda i många typer av standardkontrakt på näringslivets område. Genom skiljeförfarandet får tvisterna en lösning som parterna blir bundna av. I bilaga 1, som utarbetats av rättegångsut— redningens sekreterare, hovrättsassessorn Peter Fitger, lämnas en när— mare redogörelse för reglerna om skiljeförfarandet.
En vanlig typ av tvister är tvister mellan en konsument och en närings— idkare. Sådana tvister handläggs i mycket stor utsträckning av allmänna
reklamationsnämnden, om de över huvud taget blir föremål för utomståen— des medverkan till en uppgörelse. Nämnden kan dock inte avgöra en tvist på ett för parterna bindande sätt och nämndens avgöranden kan därför inte heller verkställas genom kronofogdemyndighet. Ändå rör det sig om vad som kan betecknas som tvistlösning. Nämndens utlåtanden, som har formen av rekommendationer till parterna, leder sålunda i de flesta fall till en uppgörelse mellan dem i enlighet med vad som har föreslagits av nämnden. Inom vissa branscher har näringsidkarna t.o.m. generellt åtagit sig att följa vad nämnden rekommenderat. Allmänna reklamationsnämnden avger varje är mer än 4 000 rekommendationer, ofta gällande tillämp— ningen av konsumentköplagen (l973z877), hemförsäljningslagen (198121361) eller konsumentkreditlagen (l977z98l).
Också på bl.a. försäkringsområdet prövas de allra flesta tvistefrågor av vissa typer i en rådgivande nämnd. Många olika nämnder är verksamma på försäkringsområdet (se bilaga 1).
De allmänna domstolarna handlägger totalt sett endast en liten bråkdel av de förmögenhetsrättsliga tvisterna. Detta förhållande i förening med den utgallring, som instanssystemet leder till, medför att antalet för- mögenhetsrättsliga tvister som kommer fram till HD är helt obetydligt.
Särskilt om skiljetvisterna
En väg att förbättra prejudikatbildningen kan vara att man försöker föra över en del av den verksamhet som nu förläggs till skiljenämnder till de allmänna domstolarna.
En sådan lösning har diskuterats sedan mycket lång tid tillbaka och ett stort antal utredningsförslag har presenterats under de senaste 130 åren utan att någon effektiv lösning har åstadkommits. Under de senaste 50 åren har frågan behandlats av bl.a. processkommissionen, processlagbe- redningen (två förslag) och stadsdomstolsutredningen. Det senaste utred— ningsförslaget i den långa raden kom från domstolskommittén genom dess betänkande (SOU 1972:22) Skiljedomstol. En kortfattad redogörelse för det hittillsvarande utredningsarbetet — med tonvikten lagd på domstols- kommitténs betänkande — lämnas i bilaga 1.
Som en röd tråd genom de många betänkandena om förhållandet mellan skiljeförfarande och domstolsprocess, går tanken att det gäller att åstadkomma ett så slagkraftigt speciellt domstolsalternativ att parterna på näringslivets område åtminstone i vissa fall ser det som förmånligare att välja detta än att anlita skiljeförfarandet.
För att uppnå detta mål har ibland föreslagits att de tvister det gäller skall handläggas av specialdomstolar med en sammansättning av jurister och experter. Ibland har sådana förslag innehållit regler som ger par— terna rätt att överklaga ett avgörande av tvisten till HD.
I andra fall har man inte föreslagit några specialdomstolar utan nöjt sig med att föreslå att experter skall ingå i allmän underrätt, när en
sådan domstol prövar målet i första instans. Åter andra förslag har gått ut på att parterna skall ha rätt att efter s.k. prorogationsavtal väcka talan i hovrätt och där få målet handlagt under medverkan av experter i rätten. Ibland har sådana förslag inneburit ett eninstansförfarande utan möjlighet att överklaga till HD. I det senaste förslaget, det förslag som domstolskommittén presenterade, var eninstansförfarandet i stället förlagt till tingsrätt.
Det enda av förslagen som lett till lagstiftning, nämligen till lagen (190538) om särskild sammansättning av vissa rådstuvurätter vid behand— ling av handelsmål, innebar att en expert vid några större tingsrätter skulle medverka i vissa mål, om parterna begärde detta. Lagen, som upp— hävdes år 1948, tillämpades praktiskt taget aldrig.
Vi har enligt våra år 1981 erhållna tilläggsdirektiv (Dir l981:47) fått till uppgift att se på skiljeförfarandet, men endast ur ett jämförelse— vis begränsat perspektiv. I direktiven sägs nämligen att frågan om pre— judikatbildningen har anknytning också till skiljedomsfrågan och att ut— redningen givetvis inte kan undgå att beakta detta. Det bör emellertid enligt direktiven inte vara en primär uppgift för utredningen att lägga fram förslag också på skiljedomsområdet.
Vi vill erinra om att syftet med vårt utredningsarbete är att åstadkomma en domstolsprocess som tillgodoser de allmänna önskemålen om snabbhet, billighet och effektivitet utan att befogade rättssäkerhetskrav sätts åt sidan. Vad frågan här gäller är om det är motiverat att i syfte att främja prejudikatbildningen föreslå speciella regler för de allmänna domstolarna såvitt gäller de tvister som annars skulle gå till skilje— förfarande.
Det kan i detta sammanhang påpekas att skiljedomar i princip inte är offentliga och att hittillsvarande försök att få till stånd en publice— ring av särskilt intressanta skiljedomar lett till begränsade resultat. Förutom svårigheten att få näringsidkarnas medgivande till publicering kan man tänka sig Svårigheter när det gäller att åstadkomma garantier för att publicerade skiljedomar ger uttryck för en mer allmänt godtagen rättstillämpning.
Prejudikatbildningen skulle kunna främjas av att domstolsprocesser fick ersätta skiljeförfaranden. Genom domstolskommitténs förslag till skilje— domstolar skulle man emellertid inte få några prejudicerande HD—avgöran— den till stånd. Avgöranden från skiljedomstol skulle nämligen inte vara överklagbara och inte heller kunna utan parternas medgivande offentlig— göras förrän två år förflutit från avgörandet. Remisskritiken, som var stark beträffande många enskildheter i kommitténs förslag, var stark även på denna punkt (se redogörelsen för remissyttrandena i bilaga 1). Man menade att tiden måste utsträckas till åtminstone fem år.
Ett genomförande av skiljedomstolsförslaget skulle därför enligt vår be— dömning knappast ha fått någon direkt betydelse för den egentliga preju— dikatbildningen. Med tanke på det klara reformbehovet när det gäller
bl.a. prejudikatbildningen kan man emellertid tänka sig att välja andra metoder för att föra över en del av skiljeförfarandets tvister till dom— stol. Det tidigare utredningsarbetet har visat på flera möjligheter i detta hänseende. Även om man - kanske något utopiskt — bortser från de kostnader det skulle innebära för statsverket att överta en del av den rättskipning för vilken enskilda parter nu svarar ekonomiskt, kan man dock ifrågasätta om reformarbetet hitintills har varit inne på rätt väg. Erfarenheterna av 130 års utredningsarbete stämmer till eftertanke och det synes nödvändigt att söka finna en ny infallsvinkel till problemen.
Det finns nämligen intressen kring skiljedomsförfarandet som kraftigt begränsar möjligheterna att genomföra förslag av den art som hittills har lagts fram, bl.a. intresset av sekretess samt av bestämmanderätt när det gäller tvistlösningsorganets sammansättning. Problemet är inte på något sätt uteslutande ett svenskt problem utan torde finnas i de flesta industriländer (jfr SOU 197222 5. 53 och 107). Mot bakgrund av det tidigare utredningsarbetet rörande förhållandet mellan skiljeförfarande och domstolsprocess och det bemötande olika förslag har fått av remiss— instanserna har vi svårt att se vilka speciella regler som skulle kunna leda till ett konkurrenskraftigt alternativ till det privata skiljeför— farandet. Det enda vi kan tänka oss är egentligen ett efter mönster av det privata skiljeförfarandet utformat statligt alternativ över vilket parterna i viktiga hänseenden skulle ha stora möjligheter att fritt för— foga, men för vilket staten skulle betala kostnaderna utan att därmed vinna särskilt mycket när det gäller prejudikatbildningen. Det har visserligen sagts att ett eninstansförfarande inför HD — med HD också som utredande instans - skulle ha möjlighet att locka till sig också de riktigt stora näringslivstvisterna. En sådan lösning är enligt vår me— ning utesluten.
Ett särskilt förfarande vid de allmänna domstolarna såvitt gäller de tvister som nu går till skiljeförfarande är alltså knappast någon fram- komlig väg när man vill förbättra prejudikatbildningen. Skall HD kunna fylla en prejudikatbildande funktion över alla de juridiska fält som i och för sig faller inom domstolens kompetensområde måste man tänka sig andra lösningar. Det som därvid förefaller mest intressant är någon form av sammansmältning av privat tvistlösning och statlig prejudikatbild— ning, dvs. samspel i stället för konkurrens. Med bibehållande av en i grunden privat rättskipning skulle man försöka koppla in samhällets resurser uteslutande för de invecklade och tidigare olösta rättsfrågor— na, dvs. framför allt de som har ett särskilt prejudikatintresse. Vi skall senare i detta delbetänkande visa på några möjligheter att åstad— komma en sådan ordning.
Redan nu vill vi dock framhålla att vi inte eftersträvar en ordning en— ligt vilken skiljedomar kan överklagas till allmän domstol såvitt gäller rättsfrågan. Engelska erfarenheter visar att följden av en sådan ordning blir att skiljeförfarandet rörande större tvister i stor utsträckning söker sig till andra länder.
Till det nu sagda skall läggas att många av de effektiviseringar, som
bör ske i fråga om tvistemålsprocessen i allmänhet, bör kunna vara sär— skilt intressanta för vissa av de tvister som med nuvarande regler går till skiljeförfarande. Detta gäller bl.a. en sådan möjlighet att med bindande verkan tidigt träffa avtal om att inte överklaga domstolsav- göranden som vi har behandlat i avsnittet 7.2.5. Det bör i detta samman— hang anmärkas att parterna redan med nu gällande regler för de flesta fall har möjlighet att med bindande verkan avtala om visst forum för en tvist (se 10 kap. 16 & RB).
Särskilt om konsumenttvisterna
Också problemen med att endast ett relativt sett litet antal konsument— tvister förs till allmän domstol har varit föremål för ett tidigare utredningsarbete (se närmare härom bilaga 2, som även den utarbetats av Fitger). I betänkandet (SOU l978z40) Tvistlösning på konsumentområdet föreslog reklamationsutredningen att KO enligt en särskild lag skulle få rätt att i konsumenttvister föra talan som ombud för konsument. För— slaget var inriktat främst på en förbättrad prejudikatbildning inom det konsumenträttsliga området. Förutsättningen för KO:s medverkan skulle vara att utgången av tvisten var av vikt för ledningen av rättstillämp— ningen eller att det annars var av särskild betydelse från konsumentsyn— punkt att saken prövades. I fråga om rättegången föreslogs vissa speci— ella kostnadsregler. Bl.a. skulle kostnaderna kvittas om konsumenten vann processen men näringsidkaren hade skälig anledning att få saken prövad. KO skulle vidare under vissa förutsättningar svara för parternas rättegångskostnader i de mål i vilka han varit ombud för konsumenten.
Många remissinstanser som yttrade sig över reklamationsutredningens för— slag var kritiska till möjligheterna att genom förslaget åstadkomma några prejudikat. Man menade bl.a. att en näringsidkare — ställd inför en opinionsmässigt ytterst ofördelaktig process med KO som företrädare för motparten — i de allra flesta fall skulle göra upp i godo med konsu— menten eller i vart fall avstå från att processa, och att man till följd därav knappast skulle komma att få annat än tingsrättsavgöranden till stånd genom en reform. Man framhöll också att samhällets behov av preju— dikat kan vara minst lika stort på andra rättsområden än det konsument— rättsliga och att man därför inte borde genom ett processuellt nyskapan- de lösa prejudikatproblemet inom bara konsumenträttsområdet utan söka efter mer allmängiltiga lösningar.
I nu angiven del föranledde reklamationsutredningens betänkande inte någon lagstiftning. I stället överlämnades frågan om prejudikatbild— ningen i konsumentmål till oss för vidare behandling.
Ett öppnare perspektiv än det i vilket reklamationsutredningen hade möj— lighet att se prejudikatbildningsfrågan kan enligt vår bedömning leda till att speciallösningar av olika slag blir onödiga. Konsumentmålen skiljer sig inte från andra mål mera än att åtminstone flertalet all— männa lösningar bör passa också för dem.
Allmänna lösningar
Det nu redovisade speciella utredningsarbetet när det gäller att i prejudikatsyfte tillföra de allmänna domstolarna nya måltyper är ett värdefullt bakgrundsmaterial vid våra överväganden om nya metoder att föra fram prejudikatfrågor till HD.
Vi vill till en början konstatera att 1971 års fullföljdsreform — enligt vilken HD:s prövning skulle begränsas till framför allt de prejudikat— intressanta målen - knappast fick några konsekvenser för hur de prejudi— katintressanta frågorna förs fram till HD. Visserligen infördes i sam— band med 1971 års reform en allmän möjlighet att genom s.k. mellandom dela upp ett tvistemål så att en överrättsprocess begränsas till visst rättsfaktum, men denna möjlighet har utnyttjats endast i undantagsfall. Såväl före som efter reformen bygger HD—prövningen alltså på att målet tidigare prövats fullständigt i två instanser. Särskilt om man på det sätt vi har förordat i avsnittet 7.2.7 renodlar HD—processen genom be- gränsningar inte bara till de prejudikatintressanta målen utan till de prejudikatintressanta frågorna i dessa mål, finns det starka skäl att ta ett nytt grepp på instansproblematiken.
Den nuvarande ordningen är visserligen fördelaktig för en hel del fall. För andra fall, framför allt sådana i vilka både parterna och domstolen redan från början inser att prejudikatfrågan under alla omständigheter kommer att behöva avgöras av HD, kan det emellertid vara onödigt om— ständligt att tingsrätten prövar alla frågorna i målet och att hovrätten gör en överprövning av tingsrättsavgörandet innan HD uttalar sig i pre— judikatfrågan.
Framför allt i de fall där utgången i målet helt beror av hur en preju- dikatfråga bedöms kan det vara både onödigt tidskrävande och resurs— krävande att den lägre rätten alltid skall avgöra målet (inklusive pre— judikatfrågan) innan HD kan göra några uttalanden. Ett alternativ är att den lägre rätten under pågående handläggning av ett mål hänskjuter den prejudikatintressanta frågan till HD och senare avgör målet på grundval av HD:s bedömning av denna fråga. HD:s uttalanden i prejudikatfrågorna skulle med en sådan ordning liksom vid vanliga HD—avgöranden utgöra ett led i domstolarnas rättskipning, men de skulle tidsmässigt passas in på ett annat sätt än nu. Det för HD:s del nya skulle främst ligga i att endast den prejudikatintressanta frågan — men inte själva målet - kom fram till HD, och att uttalandena i rättsfrågorna åtminstone i en del av fallen skulle kunna tänkas ske utifrån hypotetiska antaganden rörande sakfrågornas slutliga bedömning, dvs. det skulle röra sig om renodlade rättsförklaringar av det slag vi har föreslagit i avsnittet 7.2.7.
Förutom tid och resurser skulle man kunna vinna den fördelen att preju— dikat kom till stånd också i en del av de många fall där parterna inte har något egentligt intresse av att få ett prejudikat till stånd, utan intresse endast av att nå en för dem rimlig uppgörelse. Härutöver skulle man kunna komma till rätta med en del processuella problem, bl.a. det
som ligger i att den part som är intresserad av att föra fram en preju— dikatfråga tillåts göra detta endast om han förlorar målet i lägre in— stans.
Ännu större vinster kan man kanske göra om man sätter in regler av det nu berörda slaget i t.ex. skiljenämndssammanhanget eller såvitt gäller mål som prövas av allmänna reklamationsnämnden. Man skulle kunna undgå att ge sig in i de stora svårigheter som enligt vad förut närmare har antytts är förknippade med varje försök att genom lagstiftning föra över den primära rättskipningen eller tvistlösningen från t.ex. skiljenämnd eller allmänna reklamationsnämnden till allmän domstol. Ändå skulle man kunna uppnå en eftersträvad rättsbildning genom att ge skiljenämnden eller allmänna reklamationsnämnden rätt att hänskjuta vissa prejudikat— frågor till HD. HD:s uttalanden i prejudikatfrågorna skulle även i nu angivna fall utgöra ett led i rättskipning eller tvistlösning.
Samtliga de nu berörda frågeställningarna kommer att närmare utvecklas i avsnittet 7.3.2.
Den nyss framkastade tanken på att låta tingsrätterna hänskjuta rätts— frågor direkt till HD torde förutsätta att parterna ger sitt samtycke till åtgärden. Framför allt denna omständighet gör att det kommer att finnas en hel del fall i vilka tingsrätten behöver avgöra målet trots att utgången är beroende av en klar och tydlig prejudikatfråga. Även för dessa fall kan man överväga en förenklad ordning när det gäller att föra fram prejudikatfrågan till HD. Utomlands förekommer det att en part får "hoppa över" mellaninstansen genom något som i översättning från det tyska språket skulle kunna betecknas som språngrevision. I avsnittet 7.3.3 skall vi se närmare på möjligheterna och behovet av att åstadkomma en liknande lösning för svensk del.
En enklare instansordning kan åstadkommas också genom att i vissa mål talan får väckas i hovrätt (med förbigående av tingsrätt). En sådan lösning har som framgått av det tidigare anförda diskuterats och utan resultat föreslagits såvitt gäller den typ av tvister som f.n. brukar handläggas i skiljeförfarande. Vi tror att lösningen skulle vara förenad med en hel del problem. Samtidigt har vi den uppfattningen att det från prejudikatsynpunkt finns betydligt bättre lösningar att välja.
De hittills diskuterade metoderna för prejudikatbildning har alla utgått från en konkret rättskipning eller tvistlösning. Ibland finns det emellertid inte någon tvist på vilken en prejudikatbildning kan hängas upp. Det kan t.ex. för ett företag vara fråga om huruvida en viktig rättshandling kan ingås på visst sätt utan några risker för negativa rättsverkningar, och rättshandlingen kommer därvid inte till stånd utan att rättsbildningsfrågan lösts. Ett annat exempel erbjuder det fallet att JO eller JK anser sig ha anledning ingripa mot ett visst förfarande vid myndighet men saknar möjlighet att ge nödvändigt eftertryck åt sin uppfattning. Denna situation inträffar lättare efter ämbetsansvars— reformen än på den tid då talan kunde föras om an5var för tjänstefel.
Det kan också på vissa områden - särskilt civilrättsliga - vara svårt att finna mål med parter varav åtminstone den ena har ett tillräckligt stort intresse av prejudikatbildningen för att en sådan skall komma till stånd längs någon av de hittills diskuterade vägarna.
För fall sådana som de nyss angivna kan diskuteras huruvida man kan in— rätta någon form av HD-prövning av de prejudikatintressanta frågorna utan att rättsbildningen ingår som ett led i någon konkret tvistlösning eller rättskipning. Hur man än konstruerar en rätt av nu angivet slag att för rättsförklaring föra fram mer abstrakta prejudikatfrågor till HD är man inne på någonting som liknar ett lagförklaringsinstitut. Vi har redan haft ett sådant i svensk rätt men det tillämpades endast några få gånger och upphävdes formellt genom den nya regeringsformen. Vad man kan diskutera är om man med hjälp av några nya principer kan införa ett system som bättre passar det moderna samhället än det gamla lagförkla- ringsinstitutet. I detta sammanhang tilldrar sig systemet med förhands- besked på skatterättens område ett särskilt intresse. Svårigheterna när man rör sig inom de allmänna domstolarnas område ligger bl.a. i att det kan vara svårt att åstadkomma tillräckliga garantier för att HD får ett tillförlitligt bedömningsunderlag för sin prövning. På skattesidan bygger systemet i förhandsbeskedsfrågor på en tvåpartsprocess och en fullt motsvarande lösning är svårfunnen på den allmänna domstolssidan. Så mycket är under alla omständigheter klart att en reform måste ha en sådan inriktning att initiativrätten faktiskt sett stannar inom en ganska begränsad krets. De nu berörda frågorna kommer vi att behandla i avsnittet 7.3.4.
En mera begränsad lösning är att ge representanter för samhället och möjligen vissa organisationer en självständig rätt att föra talan eller fullfölja en väckt talan. De är med nu gällande regler ofta utlämnade åt parternas bestämmande i frågor härom, och det är långtifrån alltid som partsintresset och prejudikatintresset går att förena. Vi har givetvis inte anledning att föreslå några begränsningar såvitt gäller parternas rätt att disponera över sina civilrättsliga tvister, men vad som kan sättas i fråga är om inte staten och andra företrädare för mera allmänna intressen bör i större utsträckning än nu få disponera över de rätts- frågor som parternas offentligt prövade tvister aktualiserar. Dessa tankar är inte nya.
Förslag angående en utvidgad överklaganderätt för centrala statliga myndigheter har lagts fram av förvaltningsrättsutredningen i dess betänkande (SOU l983z73) Ny förvaltningslag. För allmänna domstolar förekommer en liknande ordning i vissa andra länder. Såvitt gäller en speciell situation rörande offentliga försvararuppdrag har förslag med en liknande inriktning nyligen lagts fram i prop. 1984/85:178. I av— snittet 7.3.5 skall vi mera allmänt ta upp frågor om hur man kan ge företrädare för samhället en vidgad rätt att överklaga avgörandet i vissa prejudikatintressanta mål till högre rätt. Det bör redan nu påpekas att vissa mycket näraliggande frågor är i stort sett olösta, nämligen om hur samhällets representanter skall kunna ges en generell rätt att överklaga myndighetsbeslut som framstår som oriktiga eller
kanske t.o.m. av alla erkänns som oriktiga.
Vi vill redan nu förutskicka att de reformmöjligheter, vilka vi hittills endast översiktligt beskrivit, enligt vår uppfattning ger ett tillräck- ligt underlag för att åtminstone på sikt åstadkomma sådana förhållanden att den förut berörda frågan om KO:s s.k. talerätt kommer i ett helt nytt läge. Det stora reformbehov i fråga om prejudikatbildningen i kon— sumenträttsliga frågor som klart belagts genom reklamationsutredningens betänkande och genom remissyttrandena över detta bör sålunda kunna i betydande utsträckning tillgodoses genom att KO och allmänna reklama— tionsnämnden agerar med en direkt inriktning på att få prejudikatfrågor lösta av HD genom rättsförklaringar. Huruvida det dessutom behövs en speciallösning av ett eller annat slag när det gäller konsumentmålen är svårt att nu bedöma. Vi menar dock att frågan om KO:s s.k. talerätt tills vidare kan lämnas utanför reformdiskussionerna.
Som vi närmare har utvecklat redan i avsnitten 2 och 7.1 presenterar vi i det nu aktuella sammanhanget inte några lagtekniska lösningar. Betän— kandet utgör i stället i nu angiven del ett idébetänkande. Vi räknar med att en remissomgång kan ge svar på flera frågor om de närmare förutsätt— ningarna för ett genomförande av förslagen. Till dessa frågor hör fram- för allt hur vanligt det kan komma att bli att en alternativ väg att föra fram prejudikatfrågan till HD utnyttjas. En remissbehandling ger förhoppningsvis svar också på frågan om ett genomförande av olika för- slag bör ske i etapper.
Vi vill påpeka att våra förslag i nu angivna delar i första hand avser endast HD men att motsvarande resonemang - åtminstone i vissa hänseenden - torde kunna föras också såvitt gäller regeringsrätten. Särskilt i fråga om skattemålen har man dock på förvaltningsdomstolarnas område tillgång till lösningar som inte står till buds för tvistemålen i allmän domstol. En företrädare för samhället finns alltid att tillgå på den ena sidan i processen och dessutom kan abstrakta prejudikatfrågor redan prövas genom systemet med förhandsbesked.
7.3.2 Hänskjutande av prejudikatfrågor till HD från lägre domstol eller annat tvistlösande organ
En prejudikatbildning som med nu gällande instansordning utgår från dom— stolarnas rättskipning i konkreta fall har generellt den svagheten att prejudikaten kan komma alldeles för sent för det praktiska rättslivets krav. Om ett fall är av förtursslag, t.ex. på grund av att en frihets— berövande påföljd har dömts ut, passerar målet ganska snabbt genom dom— stolarna. I andra fall dröjer det f.n. flera år innan ett HD-avgörande föreligger. Detta kan vålla stora problem, t.ex. i en omfattande kon— kurs. I avsnittet 7.1 har vi närmare redogjort för några av de olägen- heter som är förknippade med att rättsbildningen kan ta lång tid. Olägenheterna drabbar inte bara parterna utan är betungande också för domstolsarbetet och rättslivet i allmänhet.
Ett system enligt vilket en tingsrätt har möjlighet att hänskjuta en prejudikatintressant fråga till HD och få den besvarad genom en rätts— förklaring innan tingsrätten avgör själva målet skulle ha flera fördelar i förhållande till vad som gäller nu. Man skulle bl.a. kunna uppnå en snabbare, billigare och enklare prejudikatbildning. Vidare skulle man kunna tillgodose prejudikatbehovet också i de fall där den som vinner målet i lägre rätt inte har intresse av att överklaga.
Till det nu sagda skall läggas att det i vissa fall kan framstå som onödigt eller olämpligt att en tingsrätt dömer i målet när tillräcklig vägledning saknas rörande hur en viss rättsfråga skall bedömas. Såvitt gäller brottmål som från åklagarhåll redan från början drivs i prejudi— katsyfte och där prejudikatfrågan ofta utgör en del av grunden för det rättsliga förfarandet mot den tilltalade kan man sålunda fråga sig var— för en tilltalad skall behöva underkasta sig en ofta krävande process i tre instanser för att samhället skall få prejudikatfrågan besvarad. Det bör i detta sammanhang påpekas att den tilltalades möjligheter att få ersättning är i flera hänseenden begränsad.
För andra måltyper kan det för en enskild part ofta vara ekonomiskt be— tungande att hans mål väljs ut som pilotfall och förs genom instanserna upp till HD, medan andra mål vilar i avvaktan på det prejudikat som för— väntas bli följden av prejudikatprocessen. Det skulle många gånger vara bättre för alla inblandade om prejudikatfrågan prövades på ett tidigt stadium av målens handläggning.
Samtidigt som olägenheterna av den nuvarande ordningen måste sägas vara betydande i en hel del mål, kan en prövning i flera lägre instanser vara en styrka för en senare prejudikatbildning, genom att alla sakfrågor i målet är väl utredda och rättsfrågorna belysta ur flera synvinklar, när målet kommer upp till HD. Utredningen rörande sakfrågorna får emellertid inte så stor betydelse, om HD—processen på det sätt vi har förordat i avsnittet 7.2.7 begränsas till i huvudsak endast prejudikatfrågorna i målen.
Problemen är större när det gäller rättsfrågorna. I en del fall kan det vara så att man knappast har möjlighet att bedöma hur prejudikatbehovet rörande ett visst rättsligt problem yttrar sig eller, med andra ord, hur rättsfrågan bör formuleras, förrän man — med den tid detta kan kräva — haft möjlighet att ta flera skilda men likartade mål i närmare betrak— tande eller åtminstone fått del av olika domstolars syn på rättsfrågan.
Det finns emellertid fall där en prejudikatfråga är ganska enkel att formulera, kanske därför att den knappast kan ses annat än med utgångs— punkt från ett av två lättillgängliga juridiska resonemang. För sådana fall kan man ofta på ett ganska tidigt stadium av processen slå fast att processen i lägre rätt inte kommer att ha sin vanliga betydelse, och det är för dessa fall som en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD redan på ett tidigt stadium av handläggningen av ett mål framstår som särskilt fördelaktig. Vi vill inte utesluta att den prejudikatfråga, som finnes böra hänskjutas, i vissa fall är en s.k. rättegångsfråga, dvs. en
processuell fråga.
Som några praktiska exempel på civilrättsfall för vilka en möjlighet till hänskjutande av en prejudikatfråga för rättsförklaring enligt vår bedömning skulle ha kunnat passa vill vi nämna rättsfallen NJA 1966 s. 241 (angående vissa frågor om den rätt författarparten i förlagsavtal äger i förläggarens konkurs), 1978 s. 194 (angående återvinning till konkursbo av vad som över bankgiro inbetalats till konkursgäldenären och tillförts dennes checkkrediträkning), 1978 s. 593 (angående tillämplig lag när egendom som sålts med ägarförbehåll funnits i utlandet vid tiden för försäljningen) och 1984 s. 304 (angående intrång i upphovsrätt till musikaliska verk).
Till nackdelarna med att. man öppnar en möjlighet för tingsrätt att hänskjuta prejudikatfrågor till HD under pågående process hör framför allt att systemet kan leda till en viss begränsning av tingsrätternas och hovrätternas funktioner, om det skulle bli vanligt att utnyttja metoden med hänskjutande. Det får under inga omständigheter bli så att en tingsrätt mera allmänt försöker överlämna sina invecklade rättsfrågor åt HD för besvarande. Tyngdpunkten i processen skall i första hand ligga i tingsrätt, och en möjlighet till hänskjutande får inte urholka denna princip. Alltför många framställningar till HD om rättsförklaring skulle också kunna vålla betydande olägenheter i HD—arbetet.
Enligt vår mening måste man med hänsyn till det nu sagda som förutsätt— ning för hänskjutande ställa upp inte bara det villkoret att det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att den fråga det gäller prövas av HD, utan också att det enligt tingsrättens bedömning föreligger sär— skilda skäl att hänskjuta frågan direkt till HD. Till sådana skäl torde framför allt böra räknas att det problem det gäller är vanligt förekom— mande eller bereder speciella svårigheter i rättslivet. Också den om- ständigheten att frågeställningen rör betydande värden bör kunna för— anleda ett hänskjutande. För samtliga fall måste givetvis förutsättas att prejudikatfrågan är svårbesvarad. Den måste också förekomma i ett sådant sammanhang att inte t.ex. stridiga sakfrågor gör fallet mindre lämpat som underlag för prejudikatbildning.
Man kan knappast undvika att det i vissa av de fall där ett hänskjutande av prejudikatfrågan blir aktuellt kommer att göras ett extraarbete som senare visar sig onödigt. HD har inte möjlighet att ta upp särskilt många fall och man får räkna med att HD kommer att vägra att ta upp en del av de framställningar som görs. En tingsrätt kan inte alltid ha den överblick över rättssystemet som krävs för en bedömning av prejudikat— behovet och tingsrätten saknar möjlighet att väga mellan olika prejudi- katvärda fall.
Åtminstone för tvistemålen finns det alternativ till att låta tings— rätterna hänskjuta prejudikatfrågor direkt till HD. Man kan t.ex. genom en reform av det näraliggande mellandomsinstitutet öppna en möjlighet för tingsrätt att döma särskilt över vilken fråga som helst i målet — alltså inte bara över ett särskilt rättsfaktum, vilket ofta omfattar
många frågor.
I en del fall leder mellandomar till processekonomiska vinster och man kan ibland få upp en prejudikatfråga till HD både snabbare och i mer renodlad form än om hela målet handläggs i ett sammanhang.
Skall det i ett enskilt fall vara någon mening med att ge mellandom, måste det dock finnas kvar svårutredda eller tvistiga frågor i målet, vilka alltså inte omfattas av mellandomen. Detta medför att det med nuvarande regler i många fall uppkommer en dubbel processkedja i målet, dels avseende mellandomen, dels avseende den slutliga domen. Mellandomen leder till fördelar endast, om den blir det slutliga avgörandet i målet. En konsekvens av detta är att mellandomsmöjligheten passar endast för vissa fall. Det kan också finnas andra anledningar till att mellandoms— möjligheten utnyttjas endast sparsamt, bl.a. att man ibland uppfattar reglerna om förutsättningarna för mellandom som invecklade. Det är tänk- bart att man, åtminstone delvis, kan komma till rätta med de nu berörda problemen genom ändringar i reglerna om mellandom. Denna fråga skall vi behandla i vårt fortsatta utredningsarbete. Vi tror dock inte att man skulle få särskilt många fler mellandomar genom ändringar av reglerna om sådan dom.
En möjlighet för tingsrätt att hänskjuta prejudikatfrågor till HD har också många fördelar framför renodlade mellandomslösningar, även om hän— skjutanden inte kan komma i fråga för mer än en liten del av de fall som passar för mellandom. Fördelarna ligger främst i att tingsrätten kan av— stå från att söka lösa prejudikat frågan på egen hand och att man för- kortar instanskedjan.
Enligt vår uppfattning talar många skäl för att man inför en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor under pågående process. Vi skall i det följande gå närmare in på frågor om principerna för hur ett sådant system enligt vår mening bör utformas.
Ett grundkrav för att hänskjutande skall få komma till stånd bör vara att parterna i målet samtyckt härtill. För brottmålens del torde det vara nödvändigt att samtycket lämnas av RÅ eller annan som kan föra en talan i HD (se 7 kap. 8 & RB).
Varje hänskjutande bör — i enlighet med de tankegångar vi har utvecklat närmare i avsnittet 7.2.7 - avse en sådan fråga i målet som främst angår rättstillämpningen. Själva frågeställningen bör formuleras av rätten i samråd med parterna.
Den frågeställning det gäller kommer antagligen i de allra flesta fall att behöva bygga på ostridiga sakförhållanden. I annat fall kommer parterna troligen inte att lämna sitt samtycke till att ett hänskjutande äger rum. Det är sålunda mindre troligt t.ex. att en tilltalad går med på att hänskjuta en fråga huruvida en viss åtalad gärning i och för sig är av brottslig natur, om han förnekar att han har begått den. I tviste- mål kan man lättare tänka sig att parterna enas om en frågeställning som
inte blir aktuell i målet annat än om bevisningsfrågorna bedöms på visst sätt.
För att en rättsförklaring av HD skall direkt passa in vid målets av— görande kan man med hänsyn till det nu sagda överväga att begränsa en reform till de fall i vilka frågeställningen bygger på sådana ostridiga sakförhållanden till vilka rätten under alla omständigheter kommer att behöva ta ställning i samband med målets avgörande. Härigenom skulle man dock tappa bort en del fall för vilka en möjlighet till hänskjutande skulle passa. För värdet av själva prejudikatet spelar det dessutom inte någon egentlig roll hur det förhåller sig med riktigheten av de premis— ser på vilka frågeställningen bygger. Det är emellertid ett oeftergiv- ligt krav att inga prejudikatfrågor förs fram till HD genom hänskjutande utan att det är fullständigt klart vilka premisser som skall anses gälla och det kommer antagligen att vara svårt att precisera dessa om sakför— hållandena inte är ostridiga.
Det nu sagda leder till att ett hänskjutande inte kan ske förrän den frågeställning det gäller är väl belyst av parterna. I många av de fall vi anser vara särskilt lämpade för en reform är detta fallet redan på ett mycket tidigt stadium av målets handläggning i tingsrätt, kanske till följd av att båda parterna gjort upp om att driva processen i prejudikatsyfte. I andra fall kan den frågeställning det gäller inte anses tillräckligt belyst förrän målet i denna del är berett för av— görande. Detta innebär att hänskjutande i vissa fall kommer att ske kort före en huvudförhandling i målet, kanske i samband med att rätten gör en s.k. summing up av parternas ståndpunkter. Vi vill inte utesluta att i andra fall hänskjutandefrågan blir aktuell först under huvudförhand— lingsstadiet.
Ett beslut varigenom en tingsrätt avslår en begäran om hänskjutande bör inte kunna överklagas. Inte heller i fråga om beslut att hänskjutande skall ske eller i fråga om hur framställningen skall formuleras bör överklagande kunna förekomma. Antingen kan man härvid bygga på uttryck— liga förbudsregler eller på att samtycke kan återkallas. I praktiken torde i nu angivna hänseenden några problem inte behöva uppstå, eftersom ett hänskjutande måste förutsätta ett betydande mått av samförstånd mellan parterna och rätten.
Förutsättningen för att HD skall ta upp den prejudikatfråga det gäller bör vara att det föreligger prejudikatdispensskäl av det slag vi redo— gjort för i avsnitt 7.2.5. Något utrymme för partiell dispens finns knappast. Om HD tar upp den hänskjutna frågan till prövning kommer för— hållandena i vissa hänseenden att gestalta sig på samma sätt som vid sådan begränsad prövning av ett mål som vi har föreslagit i avsnittet 7.2.7. Särskilt är att märka att HD:s prövning liksom all prövning som nu sker kommer att utgöra ett led i samhällets rättskipning, låt vara insatt i ett tidsmässigt nytt sammanhang.
HD:s sammansättning bör såväl i dispensärendet som vid den slutliga prövningen vara densamma som efter fullföljd av talan mot ett hovrätts—
avgörande.
Av skäl som vi har angett i avsnittet 7.2.7 kan man inte tala om att
HD:s rättsförklaring skulle äga rättskraft i den mening detta begrepp har i RB. Däremot bör avgörandet anses bindande vid den senare handlägg— ningen av själva målet. Härtill kommer givetvis den prejudikatverkan som ett uttalande av HD angående en rättsfråga måste komma att äga.
Med hänsyn till att rättskraft i RB:s mening inte kan uppkomma, blir det inte möjligt att angripa en rättsförklaring med ett extraordinärt rätts— medel. Sålunda innebär t.ex. resning i första hand endast en metod att angripa ett avgörandes rättskraft, men däremot inte direkt avgörandet som sådant. Vill parten begära resning efter en rättsförklaring måste han rikta sin framställning mot det slutliga avgörandet i målet. Det kan i detta sammanhang vara värt att påpeka att en part inte heller med nu gällande regler kan genom en resningsansökan angripa uteslutande HD-ut— talanden i rättsfrågor (domskäl). Ansökningen måste rikta sig mot domen som sådan. Den part som är intresserad av att få en annan bedömning endast av rättsfrågan får — på samma sätt som nu gäller i fråga om prejudikatavgöranden — försöka få ett nytt likartat fall upptaget i HD för pleniavgörande. Teoretiskt har han också möjlighet att sedan tings— rätten och hovrätten avgjort målet söka dispens i syfte att förmå HD att ändra sin tidigare bedömning (om nu inte parterna i samband med att de samtyckt till hänskjutandet kommit överens om att inte överklaga ett slutligt avgörande av målet i tingsrätten).
Några särskilda regler om fördelningen av ansvaret för de rättegångs— kostnader som uppstår i anledning av en rättsförklaring torde inte behövas. Särskilt bör påpekas att varken 18 kap. 15 5 eller 31 kap. 10 5 om rättegångskostnadernas fördelning vid fullföljd av talan kommer att bli tillämpliga beträffande kostnaderna för själva rättsförklaringen. Dessa regler förutsätter nämligen att talan har "fullföljts" till HD eller att HD har återförvisat ett mål. I de fall en tingsrätt hänskjuter en prejudikatfråga till HD äger själva rättegången rum vid tingsrätten och det måste i enlighet härmed vara tingsrättens sak att i enlighet med huvudreglerna i 18 och 31 kap. pröva frågor om rättegångskostnader också till den del dessa kostnader hänför sig till prejudikatfrågan.
En reform bör innefatta både tingsrätter som allmän domstol och andra domstolar vilka under HD dömer i första instans, t.ex. fastighetsdom— stolar och vattendomstolar.
När det gäller hovrätterna är behovet av att hänskjuta rättsfrågor till särskild prövning i HD betydligt mindre än när det gäller tingsrätt. Fördelarna är mindre omfattande samtidigt som nackdelarna är i stort sett desamma. Har inte tingsrätt hänskjutit prejudikatfrågan till HD torde inte heller hovrätt ha möjlighet eller anledning att göra detta. Vi anser med hänsyn härtill att hovrätterna bör hållas utanför en reform av nu angivet slag, åtminstone i en första reformetapp. Det kan anmärkas att reformbehovet i nu angivna hänseende knappast påverkas av huvuvida man tillåter språngrevision (se avsnittet 7.3.3).
Vi har hittills sett på möjligheterna att införa regler om rätt för en domstol under HD att hänskjuta en prejudikatfråga direkt till HD. En mycket intressant frågeställning är enligt vår mening om man kan ge en skiljenämnd eller en mera permanent rådgivande nämnd e.d. samma möjlig— heter. De vinster man skulle kunna göra genom en rätt för sådana organ att hänskjuta prejudikatfrågor till HD ligger på ett annat plan än vinsterna av en reform beträffande t.ex. tingsrätterna. Man skulle genom en sådan ordning kunna undvika eller överbrygga många av de konflikter som nu finns mellan olika former för tvistlösning och rättskipning.
Innan vi går in på den nyss antydda frågeställningen finns det emeller- tid anledning att något uppmärksamma frågan hur man bör se på special— domstolarna i det nu aktuella hänseendet. Frågor om förhållandet mellan de allmänna domstolarna, å ena sidan, och övriga domstolar, å andra sidan, har på senare år tagits upp ur flera olika synvinklar. Ett sär— skilt intresse har skattemålen och förhållandet mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol tilldragit sig. Själva har vi fått till uppgift att se närmare på förhållandet mellan allmän domstol och de hyresrättsliga tvistlösningsorganen. Man bör enligt vår bedömning med hänsyn till det vidare perspektiv som kan anläggas på frågor om dom- stolsorgansationen inte nu specialbehandla frågan om förhållandet mellan olika specialorgan och HD. Redan nu skulle man visserligen med förebild i 11 kap. 11 5 regeringsformen angående HD:s befattning med resnings— ärenden kunna ta med också t.ex. bostadsdomstolen och marknadsdomstolen i en reform. En lösning bör emellertid även beträffade dessa organ kunna anstå.
De olika nämnder, vilka vi har i tankarna för en rättsbildningsreform, är mycket olika. Skiljenämnderna arbetar med en typ av tvister som i nästan alla hänseenden skiljer sig från de tvister som handläggs av t.ex. allmänna reklamationsnämnden. Prövningen i skiljenämnd är också väsensskild från prövningen i allmänna reklamationsnämnden. Många nämn— der inom försäkringsväsendet — för att ta ett annat exempel - har helt andra uppgifter och arbetar på helt annat sätt. Detta hindrar dock inte att man beträffande behovet av och möjligheterna till en reform av det slag vi nu har antytt har anledning att i allt väsentligt bedöma de olika nämndförfarandena lika.
Som angivits redan i inledningsavsnittet har man sedan mycket lång tid tillbaka utan resultat diskuterat hur man av hänsyn till bl.a. behovet av prejudikat på civilrättsområdet skall kunna i vissa fall ersätta skiljeförfarande med domstolsprocess. En alternativ lösning, som har av— seende på åtminstone prejudikatbehovet, kan enligt vår mening vara att man smälter samman skiljeförfarande och domstolsprocess på det sättet att en skiljenämnd ges rätt att innan nämnden avgör ett mål hänskjuta en prejudikatintressant fråga till HD.
På det konsumenträttsliga området finns det redan i dag ett betydande antal rekommendationer från allmänna reklamationsnämnden vilka av par— terna inom resp. bransch i regel uppfattas som vägledande, men det har i
många sammanhang bedömts som klart otillfredsställande från rättsbild- ningssynpunkt att det nästan inte förekommer några konsumenträttsliga mål i HD. Det bör i detta sammanhang nämnas att allmänna reklamations- nämnden arbetar på många olika avdelningar och att det är långtifrån ovanligt att samma rättsfråga bedöms olika av olika avdelningar. Som vi angivit redan inledningsvis har tidigare förts fram den tanken att KO, i syfte att få fram prejudikat, borde tillåtas medverka i tvistemålspro— cessen på konsumentens sida. Det är dock svårt att finna en praktiskt framkomlig väg härför. Om i stället nämnden ges en möjlighet att hän— skjuta rättsfrågor till HD får man i stora drag samma vinster som när det gäller skiljenämndsfallen.
Med hänsyn till det nu sagda anser vi att såväl skiljenämnder av olika slag som allmänna reklamationsnämnden bör få tillgång till ett rätts— förklaringsinstitut av det slag vi har skisserat. Även i nämndfallen bör det alltså för hänskjutande krävas bl.a. att parterna samtyckt härtill och att det föreligger särskilda skäl att hänskjuta frågan till HD.
För andra rådgivande nämnder - främst en mängd olika nämnder på försäk— ringssidan (se bilaga 1) - gäller i princip detsamma som i fråga om all— männa reklamationsnämnden. Ett gemensamt drag för nämndprövningen i de fall det rör sig om är att nämndens avgöranden utgör endast rekommenda— tioner och således inte är verkställbara. Förfarandet inför nämnden är nästan alltid rent skriftligt. För sina syften fyller förfarandet ofta ganska högt ställda krav, även om ärenden ofta kan prövas utan hinder av att den ena parten inte låtit sig avhöra och utan den utredning som skulle ha kunnat presteras inför en domstol. Vidare kan i fråga om vissa nämnder förekomma ett mindre väl uttalat tvåpartsförhållande inför nämn— den än inför t.ex. en domstol.
Detta gäller särskilt vissa nämnder anknutna till enskilda försäkrings- bolag. Sådana nämnder bör enligt vår mening lämnas utanför en reform.
Också en annan yttre gräns bör dras. Om andra domstolar än de som kan sägas sortera under HD tills vidare skall lämnas utanför en reform bör » sålunda lämnas utanför även sådana tvister inför en nämnd, vilka i händelse av domstolsprövning skulle i sista instans ha handlagts av annan domstol än HD.
När det gäller att i övrigt bestämma kretsen av initiativberättigade nämnder, måste man först ta ställning till om ett hänskjutande av en prejudikatfråga från en nämnd skall gå direkt till HD eller inte. I förra fallet kan det finnas större anledning att begränsa kretsen så att inte HD orsakas ett alltför stort arbete med att ta fram de prövnings- värda fallen. Om man i stället låter en framställning från en nämnd gå vägen över exempelvis en domstol, spelar det inte så stor roll vilka nämnder som kommer med. Man kan härvid välja mellan tingsrätt och h0v— rätt. Vi menar att hovrättsalternativet skulle ha vissa fördelar, främst genom den specialisering man kan uppnå genom att prövningen koncentreras till sex domstolar. Hovrätten skulle kunna ansvara för att framställ- ningen kommer att avse en väl uttryckt konkret frågeställning som har tillräckligt prejudikatintresse för att föras upp till HD och dispens—
prövningen där.
Att låta hänskjutanden av prejudikatfrågor från olika nämnder gå genom hovrätterna är emellertid inte problemfritt. För det första kan det upp— stå en tidsutdräkt som inte kan accepteras inom t.ex. det i princip mycket snabba skiljeförfarandet. För det andra föreligger det givetvis en risk att ärendet i onödan kompliceras, om hovrätten skulle ha en annan uppfattning än HD om prejudikatfrågan och dess mest lämpliga for— mulering. Samtidigt finns det i fråga om vissa av de nämnder vilka har en mer eller mindre tvistlösande funktion av huvudsakligen rådgivande karaktär — genom att nämnden är permanent — goda förutsättningar att välja en annan lösning än hovrättsalternativet. Sålunda bör det särskilt i fråga om allmänna reklamationsnämnden, som är statlig, vara jäm— förelsevis enkelt att finna andra styrmedel. Såvitt gäller en del av de permanenta nämnderna på försäkringsområdet kommer eventuella framställ— ningar antagligen att röra speciella juridiska frågor beträffande vilka nämnden har stor erfarenhet. Även detta talar för att man tillåter en direkt framställning till HD.
Beträffande de vanliga skiljenämnderna kan man — som villkor för rätten att hänskjuta en prejudikatf råga direkt till HD - ställa upp kravet att åtminstone en av ledamöterna i nämnden skall ha domarkompetens och viss erfarenhet av domararbete. För övriga nämnder, som i fråga om samman— sättning är av vitt skilda slag, kan man välja metoden att i en förord— ning ange vilka av dem som skall ha rätt att hänskjuta en prejudikat— fråga direkt till HD.
Vad som i hög grad spelar in när det gäller att ta ställning till om en hovrättsmedverkan behövs är frågan hur vanligt det kan tänkas bli att hänskjutande sker. I detta hänseende gör vi den bedömningen att en re— form i enlighet med vad vi nu har skisserat både för parterna och sam— hället i en hel del fall skulle ha ganska betydande fördelar jämfört med vad som nu gäller. Likväl har man anledning att hysa tvivel i frågan om det kommer att bli särskilt vanligt att olika nämnder vill utnyttja möj— ligheten att hänskjuta en prejudikatfråga till HD. Det är många faktorer som här kan spela in, och vi anser oss inte kunna ge något mera bestämt svar på frågan. Genom underhandskontakter har vi dock kommit till den uppfattningen att det både såvitt gäller skiljenämndsfallen och de fall som går till allmänna reklamationsnämnden finns en nisch där det är möjligt att göra en inbrytning i de hävdvunna hanteringsformerna på det sätt vi här har antytt. Det kanske inte rör sig om särskilt många fall per år. Detta är dock inte något som talar emot en reform. Nackdelarna av att man öppnar en möjlighet till en form av samarbete mellan HD och olika nämnder i enlighet med vad vi har förordat är i stort sett obe— fintliga, om man håller fast vid det krav på parternas medverkan och dispensprövning i HD som vi har ställt upp för tingsrättsfallet.
Sammanfattningsvis gör vi efter att ha övervägt skälen för och emot en hovrättslösning och efter att ha inhämtat synpunkter från den förut omnämnda arbetsgruppen inom HD den bedömningen att man åtminstone till en början bör avstå från en hovrättsmedverkan. De nämnder som skall
komma i fråga bör sålunda ha möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga direkt till HD för att få en rättsförklaring till stånd. Den behövliga sållningen bör med denna lösning ske inom HD enligt de vanliga dispens— reglerna.
Det förefaller naturligt att rättsförklaringar förenas med sådana av— gifter att parterna åtminstone i skiljenämndsfallen får betala stats— verket en väsentlig del av dess kostnader för HD:s medverkan till lösandet av den tvist det gäller. Vid fastställandet av avgifter måste särskilt beaktas att det är HD:s kvalificerade och begränsade resurser som tas i anspråk. I många fall torde avgiften behöva tas ut i för— skott.
Lagtekniskt kan reglerna om rättsförklaring tas upp i en ny sjunde av— delning av RB innehållande ett nytt kapitel, 60 kap. Härutöver kan krä— vas särskilda föreskrifter beträffande vissa nämnder.
7.3.3 Språngrevision
I vissa andra länder finns, som vi redan nämnt, ett system som innebär att en part har rätt att med förbigående av en mellaninstans överklaga ett avgörande från den lägsta domstolsinstansen direkt till den högsta instansen (språngrevision). En sådan förkortning av processkedjan kan leda till en snabbare och billigare prejudikatbildning. Om man, såsom vi har förordat i det närmast föregående avsnittet inför en möjlighet för tingsrätt att hänskjuta prejudikatfrågan till HD minskar både utrymmet för och behovet av språngrevision men vi vill ändå redovisa några överväganden i ämnet.
Att ett mål går direkt från tingsrätt till HD kan med moderna principer för fördelningen av processfunktionerna inte sägas bryta mot grunderna för instansordningen utan i stället sägas utgöra en förenklad instans— ordning. Processen i såväl tingsrätt som HD kan sålunda behålla sina nuvarande funktioner.
Detta förutsätter dock att man behåller nuvarande dispensprinciper för en prövning i HD. Att tillåta t.ex. ändringsdispens _i HD eller ge parten rätt att få målet upptaget i hovrätt, om HD inte skulle ta upp målet, skulle innebära att HD på ett för samhället inte godtagbart sätt skulle komma att belastas med frågor som bort klaras av i en hovrätt. Den part som överklagar genom språngrevision måste alltså avstå från de stora möjligheterna att till sin fördel få en ändrad bedömning av sak- och rättsfrågorna i hovrätt. I stället måste han förlita sig till de betyd— ligt mindre möjligheterna att HD finner skäl att ta upp målet och senare ser annorlunda på saken än tingsrätten. Dispenssystemet i HD och regler— na om processen där borde med hänsyn till det nu anförda för många en— skilda parter verka starkt återhållande när det gäller ett icke motive- rat intresse för språngrevision.
Det finns visserligen, förutom de allmänna organen, en del enskilda par—
ter som kan ha anledning att — när de förlorar ett mål i tingsrätt - frivilligt gå förbi hovrättsstadiet. Främst rör det sig om sådana parter bakom vilka står organisationer av ett eller annat slag. Enligt vår upp— fattning är det dock inte så enkelt att i lagstiftningssammanhang skilja ut de nu berörda parterna från andra enskilda parter vilka måste skyddas mot att på grund av okunskap om rättssystemets funktioner välja för dem olämpliga fullföljdsmetoder. Härtill kommer att HD:s arbete med dispens— prövning kan bli onödigt omfattande, om enskilda parter i onödan för upp mål till HD med förbigående av hovrätt.
Skall ett språngrevisionssystem kunna tillåtas gälla enskilda parter, måste man därför ha någon form av "såll" eller sorteringsmekanism redan på tingsrättsnivån. Ett sådant system kan åstadkommas genom att tings— rätten ges möjlighet att på begäran av enskild part pröva språngrevi- sionsfrågan från lämplighetssynpunkt i samband med att målet avgörs. Partsframställningen behöver i nu angivna fall utgå från det hypotetiska antagandet att parten förlorar målet i tingsrätt och därmed får över— klaganderätt över huvud taget.
I mål om allmänt åtal gäller att prövningstillstånd inte behövs i fråga om talan som förs av JK, JO eller RÅ. Man torde kunna förutsätta att dessa samhällsrepresentanter, vilka alltså för normalfallet betrotts om att kunna gallra så att de endast för upp mål som passar in i HD—mönst— ret, inte skulle utnyttja en rätt att föra ett mål direkt till HD annat än om detta utifrån allmänna skäl är lämpligt. Någon tingsrättsbedömning av det befogade i att företa en språngrevision skulle alltså inte be- - hövas i de nu berörda fallen.
Vi har hitintills gått förbi frågan vilket intresse den i tingsrätten vinnande parten har av att en överprövning sker i hovrätt eller direkt i HD. Denna fråga måste — åtminstone för normalfallet — besvaras så att motpartens val av språngrevision framstår som fördelaktigt. Den som för— lorat ett mål i tingsrätt och väljer att klaga direkt till HD avstår ju från möjligheten att vinna rättelse i hovrätt, och han ger i motsvarande mån fördelar åt den som vunnit i tingsrätten.
Det finns emellertid fall i vilka man måste se annorlunda på frågan om rätt till en språngrevision. Det gäller i första hand de fall i vilka. båda parterna vill överklaga ett tingsrättsavgörande, dvs. de har ömsom vunnit och förlorat målet. Man bryter mot instanssystemet, om man inte ger motparten till den som vill fullföja talan genom språngrevision en rätt att överklaga, eventuellt genom anslutningsvad, till hovrätt. Eventuellt skulle man kunna göra undantag för de fall i vilka parternas överklaganden hänför sig till särskiljbara delar av målet, men detta är knappast praktiskt.
Om HD skall kunna begränsa sin prövning till företrädesvis rättsfrågor och i övrigt bygga sitt avgörande på den lägre rättens bedömningar en— ligt vad vi har förordat i avsnittet 7.2.7 tillkommer ytterligare en hel del fall i vilka språngrevision inte kan tillåtas. Ett språngrevisions— system passar helt enkelt mindre väl tillsammans med ett HD—system av
detta slag.
Om exempelvis en tilltalad av tingsrätten mot sitt nekande finnes ha begått den åtalade gärningen men frikänns på grund av att denna inte bedöms som brottslig, kan han ha mycket att förlora på att åklagaren tillåts gå direkt från tingsrätt till HD med begäran om överprövning av rättsfrågan. Han förlorar nämligen rätten till omprövning av sakfrågan i hovrätt. Likartade exempel kan tas från tvistemålsområdet, och det är inte alltid så lätt att i förväg se vilka sakfrågor som är relevanta vid en bedömning av en eventuell rätt till språngrevision. I vissa fall kan detta inte bedömas förrän i samband med att rättsfrågan avgörs.
Det nu sagda leder till att ett språngrevisionssystem främst kan få betydelse i sådana fall där sakfrågorna är ostridiga. Har i det nyss— nämnda exemplet rättsfrågan bedömts så att den tilltalade dömts, har ju åklagaren ingen fullföljdsrätt annat än såvitt gäller påföljdsfrågan m.m., och har tingsrätten ansett den tilltalade oskyldig till den åtalade gärningen, skulle det vara direkt olämpligt att målet gick direkt till HD.
Det kan emellertid också vara så att den part som i tingsrätt har vunnit målet på grund av prejudikatfrågan, i domskälen ansetts ha fel när det gäller en betydelsefull tvistig sakfråga. Om han i detta läge inser att han såvitt gäller denna sakfråga inte kan hoppas på en ändrad bedömning efter ett överklagande till hovrätt kan han anse det vara fördelaktigt att avstå från att vidare hävda sin uppfattning rörande sakfrågan. Han kan därvid vilja godta att motparten vänder sig direkt till HD.
Om alla sakfrågor i ett mål på nu angivet sätt blir ostridiga kan ett mål hanteras ganska snabbt och enkelt redan med nu gällande instans— ordning, och en möjlighet för tingsrätt att hänskjuta prejudikatfrågor till HD under pågående handläggning av ett mål — i enlighet med vad vi har förordat i det närmast föregående avsnittet —skulle på ett bättre sätt täcka det mesta av det reformbehov som föreligger, när det gäller att i vissa fall skapa en kortare instanskedja. Det kan dock inte för— nekas att ett språngrevisionssystem skulle medföra en del fördelar i vissa ytterligare fall och sålunda innebära en förfining av regelsyste- met. Vi kan därför väl tänka oss att man prövar sig fram mot en förbätt— rad prejudikatbildning också på detta sätt. Om en HD-process skall kunna begränsas till uteslutande prejudikatfrågor i enlighet med vad vi har förordat i avsnittet 7.2.7 måste dock som villkor för språngrevision gälla att motparten till den som överklagar samtycker till att talan fullföljs på detta sätt.
7.3.4 Fristående prövning av prejudikatfråga
Den prejudikatbildning som i dag sker i HD utgår helt och hållet från de fall som prövats i lägre rätt och förts upp till HD genom överklagande. I avsnittet 7.3.2 har vi förordat att prejudikatbildningen i fortsätt— ningen får utgå också från fall som handläggs i tingsrätt men ännu ej
avgjorts av tingsrätten och från fall som handläggs av en skiljenämnd eller av en rådgivande nämnd. Det finns emellertid ett prejudikatbehov som inte täcks vare sig med nuvarande metoder eller med de metoder vi anvisat i avsnittet 7.3.2. En del typer av rättsfrågor blir nämligen sällan eller aldrig föremål för något slags rättskipning eller tvist— lösning. Skälen härtill varierar.
Den som skall ingå en viktig rättshandling försöker givetvis i de allra flesta fall att efter bästa förmåga undvika att det senare skall uppstå situationer som ger anledning till tvist. En av de faktorer han därvid måste beakta är att det i en viss fråga kan råda oklarhet om gällande rätt. För parten måste det många gånger framstå som väsentligt att hell— re välja en lösning, som kanske ur vissa synvinklar är sämre men be- träffande vilken innehållet i gällande rätt kan te sig säkert, än att välja en lösning, som kanske är i flera hänseenden förmånligare, men beträffande vilken det kan råda oklarhet om svaret på en viss rätts— fråga. Den nu angivna tendensen torde förstärkas med rättsförhållandets vikt och allmänna betydelse.
Bristen på prejudikat inom stora delar av förmögenhetsrätten kan med hänsyn till det nu sagda antas leda till att avtal och andra rättshand— lingar ofta inte får en adekvat utformning. Företag och enskilda kan för säkerhets skull tvingas anpassa sitt handlande efter en sådan tolkning av en rättsregels innehåll att tillämpningen och rutinerna blir både dyrbarare och mera betungande för både dem själva och allmänheten jäm— fört med det förhållandet att klarhet förelåg om regelns exakta inne- börd. Det sagda kan gälla ställningstaganden både i enstaka fall och i ofta återkommande rutinärenden. Genom att man i kanske alla ärenden av en viss typ och därmed på mycket bred front väljer en tung och kostnads— krävande men försiktig rutin undviker man i det praktiska rättslivet ej sällan att en rättsfråga över huvud taget ställs på sin spets. Därmed går också möjligheten att få prejudikat förlorad.
Särskilt från näringslivshåll brukar man också framhålla att vissa pro— ceser skapar s.k. bad—will för företaget (se remisskritiken beträffande reklamationsutredningens förslag angående "talerätt" för KO i bilaga 2). Detta gäller särskilt sådana mål som angår ett rättsförhållande mellan näringsidkare och konsument, konsumentmål. Generellt har mananledning anta att näringsidkare är särskilt angelägna att undvika sådana rätts— handlingar som kan ge anledning till uppmärksammade tvister mot konsu— menter och hellre väljer ur allmän synvinkel sämre lösningar. Detta kan givetvis medföra klara olägenheter.
Offentligheten och risken för en negativ opinionskritik riktad mot den som vill driva en prejudikatprocess leder sålunda till att man förlorar prejudikatbildningsmöjligheten också i en del av de fall där det i och för sig vore möjligt att dra en uppkommen rättsfråga i ett konkret fall inför allmän domstol.
Från en del håll brukar sägas att det från konsumentsynpunkt har sina fördelar att näringsidkaren, t.ex. ett försäkringsbolag, hellre betalar
än processar. För det lojala försäkringstagarkollektivet måste det emel- lertid framstå som klart fördelaktigt att försäkringspremierna inte be— lastas av betalningar som sker i t.ex. bedrägerifall. Det är trots allt så att man för de flesta situationer måste räkna med att en närings— idkare på ett eller annat sätt försöker kompensera sig för sina extra utgifter. Det enligt vår mening allra fördelaktigaste sättet att åstad— komma en riktig avvägning mellan t.ex. försäkringsbolags och försäk— ringstagares intressen - när lagstiftningen inte ger tillräcklig vägled— ning — är att HD på grundval av försäkringsavtalen fastslår principerna för när försäkringsgivaren är betalningsskyldig. Frågan är hur man skall kunna få fram HD-uttalanden trots att näringsidkarna ofta har anledning att undvika en process. Det bör påpekas att näringsidkarnas befarade ovilja mot processer var den främsta anledningen till att så många remissinstanser var kritiska till reklamationsutredningens i bilaga 2 behandlade förslag.
Speciella problem av en helt annan karaktär föreligger beträffande bl.a. JO-organisationen. JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verk— samhet efterlever lagar och författningar. Tillsynen omfattar inte bara statliga myndigheter och de som är knutna till dessa utan också kommuna— la myndigheter och deras befattningshavare och över huvud taget de som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning.
Förr hade JO möjlighet att åtala en felande tjänsteman för ämbetsbrott enligt 20 kap. BrB. Genom en reform år 1975 (prop. l975z78) avskaffades emellertid ämbetsansvaret och ersattes av ett mera privaträttsligt ut— format disciplinansvar. Reformen medförde att JO:s — liksom JK:s — åtalsmöjlighet mycket kraftigt minskades. JO förväntades i stället få sin största betydelse när han med saklig argumentation påtalade fel eller lade fram sin egen åsikt om lämpligheten av företagna tjänsteåt— gärder (se betänkandet SOU l975:23 JO—ämbetet — Uppgifter och organisa— tion). JO blev alltså hänvisad till att i större utsträckning än tidiga— re verka genom styrkan i egna uttalanden snarare än genom sina möjlig— heter att väcka åtal eller initiera disciplinära åtgärder.
Nu är det emellertid så att JO:s uttalanden inte alltid har genomslags- kraft. Det har förekommit att en av JO kritiserad myndighet eller tjänsteman fortsatt att agera på samma sätt som tidigare, och JO kan inte alltid initiera en process för att visa vem som har rätt. Det har därför i en del sammanhang efterlysts en möjlighet att rörande vissa av de rättsfrågor som aktualiseras i JO—verksamheten få ett auktoritativt uttalande från HD. Saken togs upp i en riksdagsmotionen l975:2179 vid behandlingen av ett betänkande (SOU 1975123) som avgavs av 1972 års JO-utredning (se konstitutionsutskottets uttalanden KU 1975/76:22 s. 50). Saken har ånyo aktualiserats i det av 1983 års JO—utredning nyligen av— givna betänkandet (SOU 1985226) JO—ämbetet En översyn (s. 233). Idet senare betänkandet sägs bl.a. att frågan om JO:s rätt i det nu berörda hänseendet inte bör prövas isolerad från de mera allmänna prejudiktbild— ningsfrågor som utreds av oss och i betänkandet läggs därför inte fram något förslag rörande frågans lösning. Vi tror dock inte att fristående rättsförklaringar genom HD skulle vara någon särskilt passande lösning
för de nu berörda problemen. Bristerna hänför sig nämligen mindre till rättsbildningen än till det statliga sanktionssystemet som sådant.
De nämnda önskemålen om auktoritativa uttalanden från HD erinrar om det gamla institutet lagförklaring. I 1809 års regeringsform fanns bestäm- melser om att lagförklaringar i princip skulle försiggå i samma ordning som tillkom lagstiftning, men dessutom kunde HD enligt 20 & regerings— formen på förfrågan från domstolar eller ämbetsmän meddela förklaringar angående "lagens rätta mening i sådana fall, som till domares åtgärd höra". Sådan lagförklaring kunde underkännas av följande riksdag. Insti— tutet var tillkommet mot bakgrund av att riksdagen inte sammanträdde årligen. Från år 1810 sammanträdde riksdagen vart femte år och efter år 1844 vart tredje år. När årliga riksmöten infördes år 1866 hade institu— tet spelat ut sin roll, men det kvarstod formellt till dess att den nya regeringsformen trätt i kraft år 1974.
Det saknades givetvis inte orsaker till att regeln om lagförklaring genom HD blev obsolet. En rättsbildning som sker fristående från en process i lägre rätt kan sålunda ha åtminstone en del av de nackdelar som en rättsbildning genom ändrad lagstiftning har. Jämfört med att ändringar sker lagstiftningsvägen kan en fristående rättsbildning genom HD ha också den nackdelen att vara bunden inom lagstiftningens ofta ganska bestämda ram, som under inga omständigheter får överträdas. I många av de fall för vilka vi tidigare har redogjort framstår emellertid en ändrad lagstiftning inte som ett realistiskt alternativ. Det finns därför ett klart reformbehov.
Det bör i detta sammanhang anmärkas att det på skatterättens område finns möjlighet för regeringsrätten att göra uttalanden i prejudikat— frågor utan anknytning till ett redan inträffat verklighetsfall, s.k. förhandsbesked. En sökande kan begära förhandsbesked angående viss fråga som avser hans taxering eller en fråga som rör tillämpningen av viss skatterättslig lagstiftning (se lagen l951:442 om förhandsbesked i taxeringsfrågor). Förhandsbeskedet skall gälla vid sökandens taxering om och i den mån sökanden framställer yrkande härom (dock ej om det skett en författningsändring rörande den fråga det gäller).
Ansökan om förhandsbesked görs hos riksskatteverket som skall inhämta yttrande över ansökningen från taxeringsintendent. Ärenden angående för— handsbesked avgörs inom riksskatteverket av en särskild nämnd. Om verket med hänsyn till ansökningens innehåll finner förhandsbesked inte böra meddelas skall ansökningen avvisas. Ett beslut varigenom verket meddelat förhandsbesked får överklagas till regeringsrätten, vilket sker i om— kring 20 % av fallen. Ungefär 500 förhandsbesked ges per år och för var— je besked uttas en avgift varierande mellan 400 och 6 000 kronor. Även om förhandsbeskeden i princip är sekretessbelagda kan de fastslagna rättsnormerna i viss utsträckning publiceras med uteslutande av sökan— dens namn etc.
I en skrivelse till justitiedepartementet år 1973 inför tillkomsten av den nya regeringsformen framställde bankföreningen — med hänvisning till
reglerna om förhandsbesked — en begäran om inrättandet av en ny typ av lagförklaringsinstitut. Till belysning av reformbehovet presenterade föreningen 15 konkreta fall från den allmänna civilrättens område i vilka rättsovissheten angavs vara eller ha varit besvärande utan att prejudikatbehovet kunnat tillgodoses.
Eftersom fallen väl belyser den problematik som föreligger lämnar vi här en summarisk redogörelse för dem. Vi bortser därvid helt från frågan huruvida fallen fortfarande har något intresse från prejudikatbildnings— synpunkt. Redogörelsen innefattar inte i något fall en fullständig for- mulering av frågeställningen utan ger endast en kort beskrivning av situationen.
1. Vid factoring pantsätter säljare av varor ofta ett hos sin factor be— fintligt överhypotek i pantsatta kundfordringar hos en annan kreditgiva- re. Eftersom det var oklart huruvida för en giltig sådan pantsättning fordrades att köparna av varorna denuntierats (underrättats) om pant— sättningen, brukade enligt föreningen sådan denuntiation ske för säker— hets skull, trots att det var arbetskrävande.
2. När en och samma inteckning pantförskrivits till tre olika kredit- givare — en enligt föreningen inte ovanlig situation — brukade enligt föreningen den som gav kredit i tredje hand för säkerhets skull denuntiera båda de andra kreditgivarna, trots att det kanske skulle räcka med en denuntiation till en av dem.
3. Försäkringsbolag utfärdar i banklåneärenden i stor utsträckning an— svarsförbindelser för rätt till brandskadeersättning. Eftersom preskrip— tionsfrågan var oklar beträffande sådana förbindelser, skedde enligt föreningen i ett inte ringa antal fall för säkerhets skull preskrip— tionsavbrytande åtgärder från bankernas sida.
4. Med hänsyn till att det rådde oklarhet i viss fråga rörande giltig— heten av ett aktiebolags borgensförbindelse för ändamål som var främman— de för bolagets verksamhet eller syfte, godtog bankerna inte sådana för- bindelser enligt vad föreningen uttalade.
5. Föreningen ställde frågan om en bank i den situationen att - som ett led i en löpande affärsförbindelse — en äldre pantförskrivning upphörde och ersattes av en ny, för att ha sin panträtt tryggad skulle behöva i varje fall kontrollera om den nya pantförskrivningen innebar en ökad be— lastning av fastigheten. Om så var fallet, gällde frågan om man skulle behöva kontrollera även att det inte skett någon förändring beträffande äganderätten till den belånade fastigheten eller förekommit avstyck— ningar.
6. Föreningen påpekade att det inom många branscher - bl.a. speditörs— branschen - var av stor vikt huruvida i rörelsen uppkomna kundfordringar kunde utnyttjas som säkerhet vid företagsinteckning också till den del de inte avsåg arvode för utfört arbete utan ersättning för gjorda ut- lägg. Denna fråga var olöst. Föreningen förklarade att i t.ex. spedi—
törsbranschen utläggen utgjorde omkring hälften av kundfordringarna. 7. Vid massutskrift av checkar inom näringslivet förekommer att under— skrifterna ej sker för hand utan med s.k. checksigner. Föreningen fann det ovisst huruvida en rättsbildande sedvänja skulle anses föreligga.
8. Osäkerhet rådde i fråga huruvida tidpunkten för upplösande av gifto— rättsgemenskap var avgörande även för värderingen av makarnas egendom. Enligt föreningen hade valet av värderingsdag ofta stor betydelse.
9. Osäkerhet rådde om giltigheten av vissa i Stockholm förekommande klausuler i tomträttskontrakt angående förpliktelser för tomrättshavaren till positiv verksamhet i förhållande till såväl enskilda fastighets— innehavare som till kommunen.
10. Osäkerhet rådde om huruvida det strikta skadeståndsansvaret enligt miljöskyddslagen (19692387) omfattade också oljeskador på grundvatten. Enligt föreningen hade frågan stor praktisk betydelse vid utformningen av försäkringsavtal och vid tolkning och tillämpning av sådana avtal.
11. Tidigare hade rått ovisshet om huruvida det var möjligt att utnyttja byggnad på annans grund som kreditunderlag. Frågan löstes först efter lång tid genom HD—avgöranden så att säkerhetsöverlåtelser men ej pant— sättningar utan tradering förklarades vara giltiga mot tredje man. Först efter dessa avgöranden har många viktiga byggnader kunnat i nämnvärd omfattning utnyttjas som kreditobjekt.
12. Tidigare hade rått ovisshet om huruvida vid förlagsinteckning och inteckning i jordbruksinventarier inteckningsrätten kunde falla bort på grund av preskription. Situationen hade ansetts vara så osäker att ar- betsbetungande preskriptionsavbrytande åtgärder brukat vidtas.
13. Ett i testamente och gåvobrev inte ovanligt förordnande är att av- kastning skall tillfalla en person och kapital en annan. I praxis hade tidigare rått ovisshet om hur företrädesrätt för aktieägare att köpa aktier skulle betraktas när sådant förordnande givits beträffande aktier. Frågan löstes av HD år 1962 så att inköpsrätten var att bedöma som avkastning medan bankerna förut av försiktighetsskäl bedömt frågan på motsatt sätt.
14. Tidigare hade rått ovisshet om huruvida värdering av fastighet i viss inlösningssituation skulle ske med utgångspunkt från ett förvänt— ningsvärde avseende tätbebyggelse eller med utgångspunkt från ett betyd— ligt lägre värde efter generalplans fastställande. Frågan löstes efter lång tid så att ersättningsrätten kom att bli väsentligt mer omfattande än man antagit vid tidigare träffade kompromissavtal.
Föreningen angav att det tog cirka fyra år för domstolarna att handlägga det prejudikatgrundande målet.
15. Tidigare hade rätt osäkerhet om huruvida myndighet hade rätt att
utlämna persondata från befolkningsregistret till enskilda företag. En lagförklaring från regeringsrätten innan verksamheten påbörjades skulle enligt föreningen kunnat skapa en önskvärd klarhet.
Enligt bankföreningen borde det nya institutet utformas så att HD och regeringsrätten gavs möjlighet att efter särskild ansökan göra uttalan— den av prejudikatnatur angående rättsfrågor utan föregående process i lägre instans. Förfarandet inför HD och regeringsrätten borde enligt föreningen vara grundat på den kontradiktoriska principen. Enligt den modell för ett nytt lagförklaringsinstitut som föreningen skisserade skulle mot sökanden stå en av domstolen efter förslag av advokatsam- fundet förordnad medlem av samfundet. Ytterligare utredning i målet skulle av domstolen kunna inhämtas genom remissyttranden. Domstolen skulle ha att ta upp rättsfrågan till besvarande endast under förutsätt— ning av att" det fanns skäl att meddela prejudikatdispens av det slag som gäller vanliga mål. För att hindra ett missbruk av institutet var det enligt föreningen möjligt att införa en ansökningsavgift. Det föreföll föreningen rimligt att sökanden också hade att svara för ersättningar till motpartsadvokaten och eventuella sakkunniga.
Advokatsamfundet, som från bankföreningen fått del av dess framställ— ning, uttalade sig i en skrivelse till departementet mycket positivt om föreningens förslag och uppgav samtidigt att man från samfundets sida väl kunde tänka sig en medverkan i förfarandet i enlighet med vad föreningen föreslagit. Samfundet uttryckte den förhoppningen att föreningens förslag skulle föranleda en närmare utredning. Sveriges industriförbund och Svenska sparbanksföreningen, som också beretts tillfälle att yttra sig över bankföreningens skrivelse, tillstyrkte föreningens framställning.
Vid den hearing vi anordnat med företrädare för bl.a. näringslivet har som ytterligare fall som skulle passa för en fristående rättsförklaring nämnts bl.a. den situationen att ett stort bolag vill utge en ny typ av konvertibla skuldebrev - vilka skulle kunna vara fördelaktiga för såväl bolaget som obligationsköparna - men inte vågar sig på utgivningen till följd av ovisshet om rättsläget med avseende på tilltänkta villkor.
Våra överväganden är, som vi nämnt i avsnittet 7.1, t.v. begränsade till HD. För regeringsrätten finns f.ö. redan systemet med förhandsbesked i skattefrågor och detta medför att problemen är betydligt mindre omfat— tande på förvaltningsdomstolarnas område än inom de allmänna domstolar— nas.
Vi gör den bedömningen att en ordning, där HD har möjlighet att utan föregående domstolsprocess göra uttalanden i prejudikatfrågor, i princip är lika behövlig som den ordning vilken gäller på skatteområdet, låt vara att antalet fall är väsentligt mindre. I första hand skulle för— delarna komma de fall till godo i vilka det med den nuvarande ordningen — att prejudikaten grundas på att talan fullföljs från lägre rätt — av praktiska skäl inte går att få fram några prejudikat. Rättsbildningen skulle kunna främjas också i andra fall. I en ansökan om fristående
rättsförklaring skulle det sålunda kunna vara betydligt lättare än i ett överklagat fall att renodla den rättsfråga det gäller och få en snabb prejudikatbildning till stånd. Man behöver inte vänta på att det skall uppstå en för prejudikatbildning passande tvist. Enskilda parter skulle inte heller i samma utsträckning som nu behöva drabbas av en treinstans- process som drivs i ett för dem kanske ovidkommande prejudikatintresse. De processrättsliga problemen kring fristående rättsförklaringar skulle snarast vara mindre besvärande än de problem som det nuvarande rätts— bildningssystemet grundat på fullföljd ger upphov till.
För HD skulle dock fristående rättsförklaringar innebära en ny typ av verksamhet. Det skulle nämligen inte såsom nu vara fråga om rättskipning eller tvistlösning i en konkret tvist utan om en mera renodlad och omedelbar rättsbildning liknande den regeringsrätten i vissa fall utövar på skatterättens område. För HD kan det ligga svårigheter i detta. De rättsfrågor man brukar ge som exempel på frågor som passar för en fri— stående rättsbildning är i de flesta fall av sådan art att konsekvenser- na låter sig omedelbart överblickas. I andra fall kommer det säkert att vara betydligt svårare att utifrån mer eller mindre teoretiska förut- sättningar förutse räckvidden av ett visst avgörande. I princip är det dock inte svårare för HD att göra helt fristående uttalanden än uttalan— den i fullföljda mål, under förutsättning att man som ett grundkrav ställer upp att bedömningsunderlaget skall vara tillförlitligt och fullständigt.
Metoden att låta HD avge fristående rättsförklaringar kommer dock under alla omständigheter att ha sina begränsningar. Särskilt när det gäller en helt ny lagstiftning skulle det framstå som egendomligt för att inte säga olämpligt, om man tillämpade metoden för att besvara en rättsfråga vilken av lagstiftaren uttryckligen lämnats åt sidan för att besvaras i praxis. Det finns också en risk för att rättsbildningen förlorar en del av sin nuvarande verklighetsanknytning. Särskilt i fråga om sådana mål— typer som är mindre vanliga i HD kan det komma att behövas en ganska hög grad av konkretisering för att HD-avgörandet skall kunna ges en lämplig utformning. Det är med hänsyn till det nu sagda svårt att föreställa sig att metoden med fristående rättsförklaringar skulle mera allmänt passa för att täcka det reformbehov som föreligger. Framför allt måste man acceptera att HD ges en ganska fri möjlighet att avstå från uttalanden trots att det föreligger ett prejudikatbehov.
Även om man på grund av det nu sagda med stor sannolikhet inte kommer att täcka hela det reformbehov som föreligger, framstår en reform som välbehövlig. Skall man nu kunna införa en möjlighet för HD att avge rättsförklaringar även i sådana fall där det inte förekommit någon dom— stolsprocess eller något alternativt tvistlösningsförfarande, måste man dock välja en annan metod än den som lagförklaringsinstitutet represen— terade. Man synes mera kunna ta reglerna om förhandsbesked i skatte— frågor som förebild. Särskilda rättsförklaringar bör i enlighet härmed — liksom förhandsbeskeden och rättsförklaringar på begäran av tingsrätt eller nämnd - inte ha lagstiftningskaraktär utan i princip samma verkan som prejudikat, även om det beträffande en prövning som sker på abstrakt
grund kan vara svårt att helt och hållet tillämpa samma prejudikatläror som i andra fall. Att ett nytt institut bör sikta endast till en preju— dikatverkan får betydelse bl.a. på det sättet att det inte uppstår någon konflikt i förhållande till reglerna i regeringsformen om hur lagstift— ning skall gå till. Vi ser avgivandet av fristående rättsförklaringar som en rättskipningsuppgift i regeringsformens mening.
Också i fråga om principerna för förfarandet bör man mera sikta in sig på reglerna om förhandsbesked än på reglerna om lagförklaring. Särskilda rättsförklaringar bör sålunda normalt tillkomma efter ett förfarande där de olika intressena bakom prejudikatfrågan får komma till tals. Någon enkel motsvarighet till den tvåpartsprocess som sker i skatteärendena kan emellertid inte åstadkommas. I stället måste man, som vi strax skall återkomma till, skapa andra garantier för ett fullständigt och tillför— litligt bedömningsunderlag.
Systemet med förhandsbesked i skattefrågor medger — bl.a. genom att prövningen i första hand sker i riksskatteverket och genom att taxe— ringsintendenterna kan bevaka statens intressen — att ett mycket stort antal fall kan prövas per år. Det finns för de allmänna domstolarnas del inte något behov av en sådan ordning. Det prejudikatbehov för vilket vi nu diskuterar en lösning kan inte jämföras med behovet av förhandsut- talanden på skatterättens område. Det bör i detta sammanhang uppmärksam— mas att systemet med förhandsbesked i stor utsträckning syftar till att med bindande verkan lösa ett visst enskilt problem. Det skulle vara mycket svårt att inom det allmänna domstolsväsendets ram bygga upp någon motsvarighet till den prövning som sker i riksskatteverkets särskilda nämnd.
Det är ytterligare frågor som kräver ett ställningstagande, om man vill tillåta särskilda rättsförklaringar. Man måste bl.a. finna en lämplig yttre avgränsning av tillämpningsområdet för en reform. Såvitt gäller olika nämnders möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD har vi i avsnittet 7.3.2 förordat att en reform begränsas till sådana frågor, vilka hänför sig till mål som i händelse av en alternativ domstolspro— cess skulle i sista instans ha prövats av HD. Riktigt samma lösning kan man inte ha när det gäller fristående rättsförklaringar. Det bör för sådana förklaringar vara fråga om prejudikatfrågor vilka i och för sig hade kunnat rymmas inom mål som kunnat handläggas av HD. Detta innebär inte någon mera betydande begränsning. HD kan nämligen, som reglerna nu är, såsom prejudicialfrågor (frågor vilkas svar har grundläggande bety— delse för svaret på andra frågor i målet) ta upp också de flesta frågor för vilka typiskt sett en annan domstol eller en myndighet är sista instans. De flesta rättsfrågor kan på detta sätt åtminstone teoretiskt passas in i ett HD—mål.
HD:s formella prövningsrätt blir sålunda utomordentligt omfattande. Detsamma gäller emellertid HD:s prövning i de mål som i dag fullföljs från lägre rätt. Det uppstår alltså inte någon omotiverad förändring i HD:s kompetens jämfört med vad som gäller nu i de fullföljda målen. Likväl skulle man, för att skapa garantier mot kompetenskonflikter, för
fristående rättsförklaringar kunna uttryckligen föreskriva att det skall röra sig om en prejudikatfråga inom ett rättsområde på vilket rätts- tillämpningen typiskt sett ankommer på HD i sista instans. Eftersom några problem inte uppkommit vid den hittillsvarande prejudikatbild— ningen anser vi dock att uttryckliga lagbestämmelser om begränsningarna i HD:s kompetens är obehövliga. Vi utgår alltså från att HD även utan sådana bestämmelser kommer att avstå från att ta upp sådana prejudikat— frågor som det typiskt sett i sista instans bör vara t.ex. regerings— rättens sak att bedöma.
Omtanken om HD:s resurser motiverar att man på något sätt ställer upp spärrar mot obefogade framställningar. Visserligen tillämpades lagför— klaringsinstitutet nästan inte alls under de sista 100 åren som reglerna existerade, men det samhälle som fanns innan reglerna blev obsoleta var ett helt annat än dagens. Dessutom var initiativrätten förbehållen domare och ämbetsmän. En sådan begränsning är olämplig i dag, om man vill få med de kanske intressantaste prejudikatfallen.
Möjligen skulle man nu kunna låta initiativrätten tillkomma en mer eller mindre sluten krets av statliga företrädare och privata organisationer. De som ofta har det största intresset av prejudikatbildningen och även råd att bära kostnaderna för denna är nämligen förutom samhällets repre— sentanter olika organisationer, t.ex. branschorganisationerna inom nä— ringslivet, advokatsamfundet m.fl. Samtidigt är dessa ofta de som bäst kan bedöma det praktiska behovet av prejudikat och som även på bästa sätt kan representera partsintresset i allmänhet, så att argumenteringen kring en prejudikatfråga blir såvitt möjligt fullständig (jfr de arbets— rättsliga tvisternas hantering).
Det skulle dock medföra uppenbara nackdelar att begränsa initiativrätten till vissa personer och organisationer. Svåra gränsdragningsproblem skulle uppkomma och regleringen skulle inte så lätt kunna styras av det faktiska prejudikatbeh0vet på olika områden.
En annan metod är att utnyttja samma gallringssystem som vid förhands— besked i skatteärenden. Detta bygger på avgifter (och att vederbörande är skattskyldig). Vi tror att parterna i de fall vi anser vara lämpade för fristående rättsförklaringar skulle vara beredda att betala ganska höga avgifter för att få auktoritativa uttalanden från HD. I och för sig förefaller det oss rimligt att ansökningar om fristående rättsförkla— ringar skall vara avgiftsbelagda, men därifrån och till att se avgifter— na som det bästa medlet att få fram endast de viktigaste prejudikat- frågorna är steget långt. Höga avgifter ger i sig inte heller några garantier för att en framställning är sakligt sett tillräckligt väl underbyggd.
En ytterligare möjlighet att gallra bort sådana ärenden som inte passar för fristående rättsförklaringar erbjuder den hovrättslösning som vi har diskuterat ifråga om hänskjutanden från olika nämnder (se avsnittet 7.3.2). Hovrättslösningen skulle enligt vår bedömning kunna ge större fördelar och mindre nackdelar ifråga om de fristående rättsförklaringar-
na. Behovet att sortera bort icke passande framställningar kan också befaras vara större i fråga om dessa fall. Även beträffande en fram— ställning om fristående rättsförklaring kan det dock vara tveksamt om hovrättens medverkan bör avse också att söka finna den bästa formule— ringen av prejudikatfrågan. Ett deltagande av hovrätt skulle emellertid kunna ge garantier för dels att till HD endast kom sådana prejudikat— frågor som kunde vara värda en HD—prövning, dels att framställningen i varje fall var tillräckligt väl underbyggd. Enligt vår bedömning talar övervägande skäl för att man åtminstone inledningsvis bör pröva sig fram med en lösning enligt vilken hovrätten medverkar på nu angivet sätt.
JK, JO och RÅ har i det nuvarande fullföljdssystemet betrotts med att i vissa fall själva kunna göra en bedömning av huruvida ett mål passar in i HD—verksamheten. I mål om allmänt åtal kan de nämligen "gå förbi" dispenssystemet. När det gäller fristående rättsförklaringar får man kanske vara något mera återhållsam. JK, JO och RÅ bör visserligen under alla omständigheter ha rätt att direkt hos HD påkalla sådan förklaring, men i samtliga fall bör krävas att HD finner skäl att meddela dispens enligt vad som gäller för andra sökande.
KO:s ställning förtjänar särskilda överväganden. Som tidigare har nämnts föreslog reklamationsutredningen i sitt betänkande (SOU l978:40) Tvist— lösning på konsumentområdet att KO skulle ges en rätt att i prejudikat— syfte verka som ombud för konsumenter i mål mot näringsidkare (se bilaga 2). Remisskritiken var mycket omfattande. Man menade bl.a. att det hela inte skulle fungera, eftersom näringsidkarna inte skulle vara beredda
att processa mot en part med KO som ombud.
Vi delar i princip reklamationsutredningens uppfattning om att det finns ett prejudikatbehov på konsumenträtts-området som på ett eller annat sätt bör täckas. Till en del kan detta ske genom att allmänna reklamationsnämnden får hänskjuta rättsfrågor till HD i enlighet med vad vi har förordat i avsnittet 7.3.2. Med det system för fristående rätts— förklaringar som vinu har skisserat har vi fått ytterligare en ny metod. Båda de nya metoderna skulle enligt vår bedömning vara överlägsna metoden att KO uppträder som ombud. Så träffas t.ex. ett system med fri— stående rättsförklaringar på begäran av KO endast i ganska obetydlig om— fattning av den kritik som riktades mot reklamationsutredningens för— slag. KO har också en sådan sakkunskap i de rättsliga frågorna rörande konsumentmålen att man såvitt gäller dessa mål kan överväga att tiller- känna KO samma rätt att initiera en fristående rättsförklaring som JK, JO och RÅ bör ha mera allmänt.
Såvitt gäller själva HD—arbetet finner vi närmast ofrånkomligt att HD ges en möjlighet att efter hörande av sökanden justera den frågeställ— ning det gäller. Alternativet skulle i många fall vara att HD avstod från att göra en rättsförklaring trots att frågeställningen inrymde eller tangerade ett väsentligt prejudikatintresse. I andra fall skulle alternativet vara att en rättsförklaring behövde förses med så många reservationer att dess värde blev alltför begränsat. När det gäller en justering ligger det dock en yttersta gräns i att frågan även efter
justeringen är så formulerad att sökanden står fast vid att betala den ifrågavarande avgiften för att få den besvarad.
Ett ytterligare problem när det gäller en möjlighet för HD att göra fri— stående rättsförklaringar har avseende på det förut berörda grundkravet för en reform att HD ges ett tillförlitligt och fullständigt bedömnings- underlag. Ett besvarande av en prejudikatfråga kräver nästan alltid intresseöverväganden och i prejudikatfallen rör det sig om en rättsbild— ning, dvs. en viss form av nyskapande verksamhet.
När lagstiftning tillkommer låter man i allmänhet ett stort antal intressegrupper komma till tals. Även i fråga om fristående rättsför- klaringar finns det skäl som talar för att olika intressegrupper bör kunna göra sig hörda. Rättsförklaringar rör sig dock inom lagstift- ningens ramar och rättspolitiska överväganden har en betydligt mindre framträdande roll än när det gäller ny lagstiftning. Man måste också beakta att den nuvarande prejudikatbildningen i stort sett sker utan några garantier för att parterna är representativa för de intressen som finns bakom prejudikatfrågan. Vid en rättsbildning med konventionella metoder har man inte heller några garantier för att parterna har förmåga att hävda sina intressen såvitt gäller prejudikatfrågorna. Det före— kommer t.o.m. att rättsbildningen sker utan att parterna har fått klart för sig att det finns en prejudikatintressant fråga i målet eller i vart fall inte inser vari denna består. Endast i vissa fall kan HD genom in— hämtande av yttranden kompensera de brister som kan finnas på parts— sidan.
Det är med hänsyn till det nu sagda inte särskilt svårt att såvitt gäller fristående rättsförklaringar åstadkomma förbättringar jämfört med nu, både såvitt gäller parternas representativitet för intressena bakom prejudikatfrågan och när det gäller förmågan att hävda dessa intressen. Vad som är svårt är att åstadkomma en perfekt lösning. Ambitionsnivån behöver dock inte sättas högre än att den ganska lätt kan nås.
I de fall som kan bli aktuella för särskilda rättsförklaringar är det troligen endast mera sällan som intressena bakom rättsfrågan är så ut— präglat tväpartsanknutna att man direkt kan finna en person eller en organisation som ensam bör få bemöta sökandens framställning. I vissa fall finns de mot sökanden stående intressena spridda inom en ganska stor personkrets. Det förhållandet att förfarandet inför HD såvitt möjligt bör vara kontradiktoriskt för att tillgodose utredningsbehovet bör därför inte tolkas så att det alltid skulle räcka med någon form av sådan tvåpartsprocess som normalt förekommer vid förhandsbesked.
I andra fall kan det vara svårt att över huvud taget finna något organ som kan företräda motpartsintresset. Ett exempel härpå erbjuder det för— ut nämnda exemplet att ett företag överväger att utge obligationer av ett nytt slag men behöver få en viss rättsfråga löst innan värdet av en utgivning kan bedömas och en utgivning bli aktuell. De blivande obliga— tionsköparna utgör givetvis i normala fall en ytterligt obestämd krets. Problemen med att finna företrädare för diffusa intressen av nu angivet
slag är dock betydligt mera besvärande när man ser till kärandesidan i en rättegång än när man som nu kan inrikta sig på svarandesidan.
Enligt vår bedömning kan man nå en tillfredsställande lösning genom att advokatsamfundet eller hellre en av HD efter förslag av samfundet utsedd advokat får bemöta sökandens framställning och i övrigt sörja för att prejudikatfrågan blir tillräckligt väl belyst. Detta gäller såväl de fall där intressena är spridda bland ett flertal personer och organisa— tioner som de fall där man inte så lätt kan finna intressena tillräck— ligt representerade någonstans. Advokatlösningen innebär inte att man skulle eftersträva att få endast advokatens egna åsikter framförda. Det handlar i stället mera om att advokaten ansvarar för att olika intressen får göra sig hörda i ärendet. Den advokat som utses bör därför ha vid— sträckta möjligheter att i obundna former inhämta olika synpunkter på den fråga det gäller från olika myndigheter, organisationer och en— skilda.
Advokatlösningen passar inte för alla fall. Om man t.ex. kan direkt ut— peka någon som motpart till sökanden, skulle det vara onaturligt att förbigå denne. För många av de fall i vilka KO begär en fristående rättsförklaring skulle det antagligen vara lämpligast att inhämta yttranden över rättsfrågan direkt från en näringslivsorganisation. Situationen måste bedömas från fall till fall och HD måste ges ett ganska stort handlingsutrymme vid bestämmandet av vem eller vilka som bör höras i ärendet.
När det gäller allmänna intressen torde dessa många gånger kunna repre— senteras av centrala statliga myndigheter. I fråga om statliga intressen som står mot enskilda bör det t.ex. normalt vara JK som yttrar sig.
Det finns också en hel del fall i vilka det redan från början kommer att framstå som klart att det inte kan finnas några intressen rörande preju— dikatfrågan vilka står emot sökandens. Vi vill inte utesluta att sökan— den i en del sådana fall avstår från att uttrycka en egen uppfattning när det gäller hur prejudikatfrågan bör besvaras. Med hänsyn till det nu sagda bör HD inte vara betagen möjligheten att avge en rättsförklaring utan att ha annat underlag än sökandens uppgifter att bygga på. Det är svårt att redan nu bedöma hur pass vanligt detta kan bli.
En särskilt förordnad advokat bör självklart få ersättning från stats— verket dels avseende arvode, dels avseende utlägg och kostnader. Det synes oss lämpligt att kostnaderna härför läggs ovanpå de avgifter sökanden bör ha att erlägga. Detta leder till att de totala kostnaderna för fristående rättsförklaringar blir betydligt högre än för rättsför- klaringar på begäran av t.ex. en skiljenämnd. Vi föreställer oss att avgiften för en rättsförklaring knappast bör understiga 5 000 — 6 000 kronor. För de flesta situationer kan det vara nödvändigt att ta ut av- giften i förskott. Avgiften bör inte i något fall täckas av rätts— hjälpen.
De närmare frågorna om advokatens ställning får lösas i lagstiftnings—
ärendet.
7.3.5 Överklaganderätt för statliga myndigheter
I de flesta fall är det endast parterna som kan överklaga ett avgörande av en lägre domstolsinstans. För att överklagande skall få ske förut- sätts vidare att det beslut det gäller i något hänseende har gått den överklagande emot. Genom det nu sagda begränsas ofta möjligheten att få ett prejudikat till stånd. Om målet är vad man kallar dispositivt för— fogar parterna över saken. Andra som kan vara intresserade av en preju— dikatfråga i målet, t.ex. staten och organisationer av ett eller annat slag, är i princip uteslutna från att föra målet eller någon del av detta vidare till HD. Detsamma gäller det fall att staten eller organi- sationen är part och vinner målet i den lägre rätten.
Vi vill inte utesluta att man för vissa måltyper, t.ex. konsumentmålen, kan ha anledning att göra en del justeringar i principerna för i vilken omfattning parter bör disponera över saken, men frågor härom har nästan uteslutande materiellträttsliga aspekter och bör därför lämnas utanför det direkt processrättsliga reformarbetet. Detta betyder dock inte att man är tvungen att nu acceptera att endast de som varit parter skall kunna utnyttja målet för prejudikatsyften. Om man nämligen i enlighet med vad vi tidigare har utvecklat tillåter att fristående rättsfrågor kommer under HD:s prövning, kan man fråga sig varför den omständigheten att en viss rättsfråga aktualiserats i ett dispositivt tvistemål skall utesluta samhället från att få frågan prövad av HD. Det är enligt vår uppfattning svårt att motivera att de enskilda parternas rättigheter skulle täcka också den isolerade rättsfrågan. Man kan vara mera tveksam när det gäller samhällets möjligheter att utnyttja det enskilda målet som ett verklighetsunderlag till belysning av rättsfrågan, men i princip är processmaterialet i varje mål offentligt. Det som är omöjligt att acceptera är att samhället skulle kunna påtvinga parterna en ny lösning av tvisten med utgångspunkt från en ny bedömning av rättsfrågan.
I vissa andra länder förekommer det att en representant från samhället har rätt att med avseende också på sakfrågorna i målet överklaga varje avgörande av en lägre domstolsinstans. En mindre ingripande lösning skulle vara att överklagandet fick avseende endast på rättsfrågor och att HD:s avgörande av rättsfrågan inte fick direkt betydelse för den enskilda tvisten. Sistnämnda inskränkning skulle dock praktiskt sett bli av mindre betydelse med hänsyn till att åtminstone en av parterna skulle komma att ha en i praktiken ovillkorlig rätt till resning, om HD skulle bedöma rättsfrågan annorlunda än den lägre domstolsinstansen (se 58 kap. l 5 första stycket 4 och 2 & 4).
Med hänsyn till det nu sagda kan parterna knappast kopplas bort ur pro— cessen på HD—stadiet. Detta leder till att det skulle vara förenat med ' vissa processtekniska svårigheter att införa en fristående fullföljds— rätt för andra än parterna beträffande rättsfrågorna. En reform skulle ändå kunna vara fördelaktig, men reformbehovet är inte särskilt stort,
om man tillåter fristående rättsförklaringar i enlighet med vad vi har förordat i avsnittet 7.3.4. Vi anser med hänsyn till det nu sagda att den metod vi presenterat i det avsnittet utgör ett bättre instrument för en effektivisering av prejudikatbildningen än den metod vi nu har diskuterat.
Frågor om en överklaganderätt för samhälleliga representanter kan ses även ur en annan synvinkel. Också i sådana fall där det i målet före— kommer allmänna intressen är nämligen samhällets representanter ibland uteslutna från möjligheten att föra upp en prejudikatfråga till HD. 1 brottmålen kan visserligen åklagaren i nästan samtliga frågor föra talan för det allmänna och även i andra mål finns det oftast ett samhälleligt organ som kan utöva en staten tillkommande talerätt. I ytterligare en del fall kan ett samhällsorgan kopplas in på överklagandestadiet (t.ex. i arvsskatteärenden). För de fall i vilka ett statligt organ inte haft partsställning i den lägre rätten och i vilka det inte heller finns särskilt författningsstöd för en myndighet att överklaga gäller dock som huvudregel att överklaganderätt inte föreligger för någon myndighet.
Det nu sagda medför att en del fall i vilka det förekommer skyddsvärda allmänna intressen inte kan föras vidare till i sista hand prejudikat— bildning. Exempel kan hämtas från bl.a. inskrivningsväsendets område där staten inte kan överklaga ett på oriktig grund meddelat beslut att be— vilja lagfart. Allmänt kan sägas att det framför allt gäller situationer i s.k. enpartsärenden när den lägre domstolsinstansen beviljar den av parten sökta åtgärden. Det behöver dock inte nödvändigtvis röra sig om ett slutligt beslut utan kan vara fråga om t.ex. ett beslut under rätte— gång. I fråga om andra beslut än de slutliga tillkommer dock vissa problem med att talan endast i speciella fall får föras särskilt (se 49 kap. 4 & RB). På brottmålssidan har på senare tid uppmärksammats det fallet att en domstol avstår från att efter anmälan av åklagare entledi- ga en offentlig försvarare (se rättsfallet NJA I 1983 s. 200). Genom en proposition våren 1985 (prop. 1984/85:178) har emellertid sådana lag— ändringar genomförts att JK tillagts rätt att föra talan i den nu an—
givna situationen.
De problem vi nu behandlar har en ojämförligt större betydelse inom för— valtningsrätten än för domstolarna under HD. Antagligen är situationen t.o.m. ganska sällsynt inom de allmänna domstolarnas område. Förvalt— ningsrättsutredningen lade i betänkandet (SOU 1983273) Ny förvaltnings— lag fram ett förslag om att ett beslut av en statlig myndighet alltid skulle kunna överklagas av en central statlig myndighet, om beslutet rörde ett intresse som myndigheten enligt särskild föreskrift skulle bevaka. En ytterligare förutsättning för fullföljdsrätten skulle vara att ett avgörande i högsta instans var av vikt för ledningen av rätts— tillämpningen. I en lagrådsremiss med förslag till ny förvaltningslag som överlämnats till lagrådet den 3 oktober 1985 har dock någon sådan bestämmelse inte tagits upp. Som skäl härför anger departementschefen att han har tagit fasta på kritik som från flera håll framförts under remissbehandlingen.
Trots det nu sagda menar vi för de allmänna domstolarnas del att det skulle innebära klara fördelar för prejudikatbildningen att staten i större omfattning än nu hade möjlighet att överklaga sådana beslut som angår allmänna intressen. Att prejudikatbildningen får ske på grundval av ett överklagande framstår sålunda för många av de fall av ärendetyp, vilka vi nu diskuterar, som en betydligt enklare och mera tilltalande ordning än att HD får ta upp prejudikatfrågan till en fristående rätts— förklaring. En reform som innebär en mera allmän fullföljdsrätt för statliga organ har därför enligt vår mening under alla omständigheter ett berättigande, om inte annat så av praktiska skäl.
Dessutom skulle man genom en reform som syftade till ökad fullföljdsrätt kunna minska omfattningen av de problem som ligger i att vissa domstols— beslut av tekniska skäl praktiskt sett inte kan rättas till hur felakti- ga de än år. Även om vi i enlighet med våra direktiv kan komma att före— slå vissa uppmjukningar av förutsättningarna för s.k. självrättelse (se 17 kap. 15 5 och 30 kap. 13 & RB), är det också uppenbart att en del oriktiga domstolsbeslut kommer att vara omöjliga att rätta till, om ingen kan överklaga. För den enskilde är det givetvis viktigt att han kan lita på ett för honom positivt domstolsbeslut — vare sig detta är riktigt eller oriktigt — men det finns knappast några skäl som talar för att han skall kunna göra det innan tiden för ett överklagande har gått till ända.
En vidgad rätt för statlig myndighet att överklaga domstolsbeslut får inte leda till en omfattande rapporteringsskydlighet för domstolarna. En selektiv rapportering skulle möjligen kunna byggas upp efter mönster av de regler som gäller i fråga om rättshjälpsbeslut. Domstolsverket får numera föra talan mot beslut i fråga om rättshjälp, och med stöd av 21 5 rättshjälpsförordningen (l979z938) har verket föreskrivet att domstolar— na skall lämna uppgift om fattade beslut endast i ganska begränsad om— fattning. Rätten att överklaga är emellertid oberoende av det sätt på vilket verket fått kunskap om det överklagade beslutet.
Man kan i lagtekniskt hänseende välja mellan två olika lösningar, när det gäller att åstadkomma en mer allmän fullföljdsrätt för statliga organ. Antingen beaktar man frågan vid utformningen av lagstiftningen på olika materiella områden som rör de enpartsärenden det främst är fråga om, eller också inför man en lag med generell bestämmelse om fullföljds— rätten. Bestämmelserna passar inte in i RB som för tvistemålens del i princip inte innehåller bestämmelser om talerätt eller om rätt för andra än parter att fullfölja talan.
Den förra metoden innebär en ganska omständlig väg men har den fördelen att lagstiftningen kan utformas med sikte på varje enskild situation i fråga om fullföljdsrätten och därmed bli tydlig. Faktiskt gäller dock att det handlar om ett generellt - om än ganska ovanligt — problem.
7.4 Ekonomiska bidrag till parterna som medel att främja prejudikatbildningen
Parternas intresse av att föra fram ett mål med en intressant prejudi— katfråga till HD kan i hög grad dämpas av sådana faktorer som t.ex. risken för att få betala höga rättegångskostnader. Särskilt för de van— liga tvistemålen gäller att det inte är fråga om bara de egna kostnader— na utan också om motpartens, eftersom den förlorande parten i princip skall åläggas att betala den vinnandes kostnader (18 kap. l & RB). Kost— nadsriskerna är givetvis särskilt betydande om målet är omfattande och innehåller stridiga sakfrågor. I brottmål är den tilltalades kostnads— ansvar begränsat genom en anknytning till maximibeloppet för rätts— hjälpsavgift. Dessutom gäller att den tilltalade inte behöver betala direkta polis— och åklagarkostnader.
Kostnadsrisker kan — i enlighet med vad vi tidigare har utvecklat — i en del fall vara betydelsefulla när det gäller att avhålla parter från att föra talan i onödan. Kostnadsfrågan kommer emellertid i ett annat läge om det rör sig om ett fall som är värt att tjäna som underlag för preju— dikatbildning.
Med utgångspunkt från att staten kan sägas ha en skyldighet att till- handahålla ett fungerande och heltäckande juridiskt normsystem kan man ha anledning ifrågasätta, om inte staten i åtminstone de från lägre rätt överklagade prejudikatfallen borde svara även för partskostnaderna eller en del av dessa.
Redan nu ger samhället många parter ekonomisk hjälp till processkostna— derna genom rättshjälpssystemet med däri innefattade möjligheter till biträdeshjälp. Detta system är emellertid inte konstrueratmed sikte på att eliminera parternas kostnadsrädsla utan i första hand med sikte på att göra det möjligt för dem att processa. Sålunda omfattas t.ex. inte ansvaret för motpartskostnader av rättshjälpen. Både rättshjälpen och de vanligt förekommande rättsskyddsförsäkringarna är vidare så konstruerade att den enskilde parten i en långtifrån obetydlig utsträckning skall bidra till kostnaderna i målet.
Prejudikatintresset i ett mål kan göra att staten bör bidraga i en be— tydligt större omfattning än i andra mål. De kostnader det gäller är inte bara de som hänför sig till den rent prejudikatintriktade delen av processen, dvs. den egentliga rättegången i HD. Kostnaderna för denna del av processen utgör normalt bara en mindre del av de totala process— kostnaderna i ett mål. Rättskipningen i lägre instans är i de allra flesta fall inriktad på att lösa en konkret tvist men processen kan i undantagsfall redan i första instans ha varit vad man kallar en ren prejudikatprocess.
För att ekonomiska bidrag till rättegångskostnaderna skall kunna tjäna som stimulans till en effektiviserad prejudikatbildning måste dock er— sättningsfrågan aktualiseras innan kostnaderna uppstår. Man måste följ—
aktligen ha ett förprövningssystem av ett eller annat slag och redan detta medför att nya regler om ersättning från statsverket för process— kostnaderna i lägre rätt knappast ens kan diskuteras för andra fall än de vari ett statligt organ redan från början är väl insatt i fallet.
Statens företrädare måste med nuvarande regler ibland låta intresset av prejudikat leda till att en viss enskild person såsom motpart både får besväret med en process ända upp i HD och får stå för kostnader i målet (åtminstone sina egna) om han förlorar. Vidare uppstår ofta det fallet att staten redan i hovrätt vinner en process avsedd för prejudikatbild— ning genom HD. Staten har i ett sådant fall - med nu gällande principer för fullföljd — ingen möjlighet att överklaga avgörandet. Ur statens synvinkel skulle det totalt sett många gånger leda till förenklingar och tidsvinster att ge motparten ersättning för att överklaga hellre än att börja om med ett nytt mål. Flera av de metoder för en effektivare prejudikatbildning som vi tidigare har redovisat bör dock till allra största delen kunna täcka det reformbeh0v som föreligger.
Det finns ytterligare en situation för vilken ekonomiska insatser från samhällets sida kan framstå som befogade. Det gäller de fall i vilka HD faktiskt tar upp ett mål till prövning. I detta läge behöver man inte kostnadsriskerna som en spärr mot obefogade överklaganden, och särskilt om man på sätt vi har förordat i avsnittet 7.2.6 begränser HD—prövningen till främst de prejudikatintressanta frågorna i processen finns det skäl som talar för att samhället står för parternas kostnader i HD eller för en del av dessa.
Kostnaderna för själva HD—processen är visserligen inte så stora jämfört med de totala kostnaderna i ett vanligt mål. En begränsning av HD—pro— cessen till främst prejudikatfrågorna i enlighet med vad vi har förordat i avsnittet 7.2.6 kan också i en del fall väsentligt minska kostnads- ansvarets storlek. Detta hindrar dock inte att kostnadsansvaret även efter en reform i ganska många fall skulle komma att .vara beaktansvärt för parterna. Detta gäller särskilt för tvistemålens del.
En eventuell reform skulle kunna begränsas så att HD fick en fakultativ möjlighet att bevilja parterna i ett mål en helt fri rättegång i HD. Ger man endast den ena parten i målet denna förmån riskerar man att påverka balansen i processen, något som i allmänhet bör undvikas men kan vara befogat i vissa undantagsfall (se våra förslag i vårt delbetänkande om tingsrättsprocessen SOU l982:26, avsnittet 13.6 i fråga om konsumentmål där den ena parten, näringsidkaren, generellt kan antas ha ett över-
tag).
Gemensamt för de i och för sig tänkbara reformmöjligheter vi hittills har behandlat i detta avsnitt är att de skulle vara förenade med vissa utgifter för statsverket. Det rör sig emellertid inte om några stora belopp. Vi är dock inte beredda att förorda en reform innan man kan överblicka hur rättsbildningsbehovet kan tillgodoses på alternativ väg. I första hand gäller det enligt vår mening att få erfarenheter av hur regler om rätt för domstolar och nämnder att hänskjuta rättsfrågor till
HD under ett pågående domstols— eller nämndförfarande kan komma att verka. Också möjligheterna till fristående rättsförklaringar kan minska behovet av statliga ekonomiska insatser. Man bör alltså vänta med refor— mer till dess att man kan bedöma resultatet av våra övriga förslag rörande hur man skall kunna tillföra HD nya prejudikatintressanta frågor.
Att göra en reform av rättegångskostnadsreglerna utan några statliga ekonomiska insatser är enligt vår mening inte lämpligt. I vissa samman— hang har det visserligen föreslagits att man i syfte att främja prejudi- katbildningen bör låta kvitta kostnaderna för rättegången i HD, dvs. låta vardera parten bära sin kostnad. Såvitt vi kan bedöma skulle man dock med en reform i denna riktning kunna komma att skrämma bort fler prejudikatintresserade parter än man lockade fram. Rättegångskostnads— ansvaret är nämligen någonting positivt för den som tror på sin sak och vill föra fram den. Rätten till ersättning åt den vinnande kan, som man brukar uttrycka det, utgöra en viktig processuell garanti.
7.5 Reglerna om HD:s sammansättning
HD består f.n. - som tidigare har nämnts — av 25 justitieråd, varav 22 är indelade för tjänstgöring på avdelning i HD och tre tjänstgör i lag— rådet. Domstolen är delad i tre avdelningar, vilka var för sig är lika behöriga att ta upp de mål som skall prövas av HD. Ett mål kan i vissa fall hänskjutas till avgörande av HD i dess helhet (plenum).
Reglerna om hur en avdelning skall vara sammansatt finns i 3 kap. 6 5. Flera än sju ledamöter får aldrig sitta i rätten. Minimiantalet regleras genom domförhetsreglerna. Huvudregeln är att avdelningen är domför med fem ledamöter. Denna regel gäller inte bara det fallet att ett mål skall avgöras efter prövning i sak utan också t.ex. det fallet att talan skall avvisas. Många av de undantag som finns från huvudregeln tillkom genom 1981 års reform av HD-verksamheten (prop. 1980/81:154). Till undantags— fallen hör bl.a. prövningen av ansökningar om resning eller återställan— de av försutten tid eller av besvär över domvilla, dvs. prövningen be— träffande de särskilda rättsmedlen. Domstolen är i nu angivna fall dom— för med tre ledamöter under förutsättning att prövningen är av enkel beskaffenhet (annars krävs fem ledamöter). Sammaidomförhetsregler som i fråga om de särskilda rättsmedlen gäller vid prövning av frågor om häkt— ning och reseförbud.
Såvitt gäller domförheten vid behandling av frågor om pröwzingstillständ gällde före 1981 års reform att tre ledamöter skulle deltaga. Häri gjor— des genom 1981 års reform den ändringen att en tillståndsfråga av enkel beskaffenhet får avgöras av en ledamot. För det specialfallet att en dispensfråga förklarats vilande gäller att dispensfrågan prövas av de ledamöter som avgör den del av målet för vilken dispens har beviljats.
I fråga om de nu berörda sammansättningsreglerna är reformutrymmet i ganska betydande utsträckning redan intecknat genom de ändringar som
gjordes år 1981. Mot bakgrund av de erfarenheter man nu har vunnit i fråga om dessa ändringar kan det dock finnas skäl att göra vad som skulle kunna betecknas som en "finputsning" av regelsystemet. Även om värdet av ett enskilt förslag kanske inte blir så stort, måste varje möjlighet till ytterligare effektivitetsvinster tas till vara och det sammanlagda värdet av en reform kan bli långtifrån obetydligt. Möjlig— heterna att åstadkomma förbättringar av regelsystemet hänför sig enligt vår uppfattning till prövningen av i första hand de enklare dispens— fallen samt till prövningen av vissa fall där en part utnyttjat ett särskilt rättsmedel.
Problematiken i dispensprövningsfallen måste ses mot bakgrund av 1981 års reform. I den departementspromemoria (Ds Ju 1980112) Högsta dom— stolens och regeringsrättens arbetsformer, vilken låg till grund för reformen, uttalades bl.a. att majoriteten av dispensansökningarna var sådana att det knappast fanns något utrymme för tvekan vare sig beslutet gick i den ena eller den andra riktningen och att problemen hänförde sig till de ansökningar, uppskattningsvis 20—25 %, där bedömningen av om dispens skulle ges eller inte var tveksam. Mot denna bakgrund och med beaktande av att den enskildes intresse av att få till stånd en över— prövning, genom 1971 års fullföljdsreform fått vika för det allmänna intresset av en god prejudikatbildning föreslogs i departementspromemo— rian, att man som huvudregel skulle låta dispensfrågor prövas av en ledamot och att flera än tre ledamöter inte skulle få deltaga i pröv- ningen.
Remissopinionen var övervägande positiv till förslaget. HD uttalade bl.a. att förslaget kunde ge ledamöterna betydligt mera tid till den dömande — och sålunda i princip prejudikatbildande — verksamheten.
Under förarbetena till 1981 års reform underströk departementschefen (prop. 1980/81:154 s. 16) att förslaget öppnade en möjlighet för HD att ägna mer tid åt den rättsskapande verksamheten, vilket skulle komma att bli till gagn för rättssäkerheten. Departementschefen hänvisade i detta sammanhang till att HD själv framhållit att en stor majoritet av de dispensärenden som kom in till HD var enkla att avgöra och att det i de flesta fall över huvud taget inte fanns någon fråga av prejudikat— intresse.
Även om departementschefen förklarade sig inte ha anledning till några betänkligheter mot den föreslagna ordningen fann han önskvärt att lag— texten gav en anvisning om för vilka fall den större eller mindre sam- mansättningen var avsedd. Han förordade därför att som huvudregel an- gående domförhet vid dispensprövning togs upp det redan gällande kravet att tre ledamöter skulle deltaga och att det som undantag härifrån före— skrevs att en dispensfråga, som var av enkel beskaffenhet, skulle få av— göras av en ledamot. Det förslag som år 1981 antogs av riksdagen överensstämde på denna punkt med departementschefens uttalanden.
Erfarenheterna av de möjligheter till en enkel dispensprövning som 1981 års reform erbjöd har i och för sig varit mycket goda även om utfallet
inte riktigt har blivit vad som torde ha varit avsett. Trots att antalet dispensärenden har ökat kraftigt de senaste åren utan att det för den skull har beviljats nämnvärt fler dispenser, är det mindre vanligt att dispensfrågan prövas av en ledamot än av tre. Under de år som har gått sedan reformen genomfördes har andelen fall i vilka prövningen sker med en ledamot legat omkring 40 %. Genom den ökade måltillströmningen kan dispensprövningen — teoretiskt sett — beräknas ta lika stor del av arbetstiden i HD i anspråk i dag som före 1981 års reform.
Jämför man motivuttalandena till 1981 års lagändringar med det statis— tiska utfallet av reformen är det lätt att konstatera skillnader. Kravet på att en tillståndsfråga skall vara av enkel beskaffenhet för att få prövas av en ledamot har uppenbarligen verkat i en mer restriktiv rikt— ning än man avsett. Särskilt med hänsyn till att numera en så stor andel som 97 % av dispensärendena i brottmål och omkring 90 % av övriga dis— pensärenden inte leder till någon dispens finns det enligt vår uppfatt— ning goda skäl att företa en sådan mindre justering av domförhetsregler— na att intentionerna bakom 1981 års reform kan beräknas bli uppfyllda.
Lagtekniskt kan justeringen göras så att man i RB lämnar helt öppet om en dispensfråga skall prövas av en eller tre ledamöter (en sammansätt- ning med två ledamöter bör undvikas). Vi menar dock att det har sina fördelar att i lagregelns form markera viljeinriktningen bakom reformen. Enligt vår bedömning bör i enlighet med det nu sagda justeringen göras så att i lagtexten såsom huvudfall anges att dispensfrågan får prövas av en ledamot och att tre ledamöter skall deltaga i prövningen, om frågan är svår att bedöma.
I fråga om prövningen av ansökningar om resning och återställande av försutten tid samt besvär över domvilla. dvs. de fall som förs upp till HD genom ett särskilt rättsmedel, har man enligt vår mening numera nått ett i huvudsak godtagbart resultat i domförhetshänseende. Även den sam- mansättning med tre ledamöter i stället för fem, som beträffande nu an— givna fall tilläts genom 1981 års lagändringar, framstår dock som betyd— ligt överkvalificerad för vissa situationer.
När man tar ställning till om domförhetsreglerna rörande de särskilda rättsmedlen kan ytterligare förenklas, måste man beakta att ett använ— dande av ett sådant rättsmedel alltid innebär ett ifrågasatt processu— ellt ingripande mot ett lagakraftvunnet avgörande. Ett sådant ingripande kan givetvis i många fall vara utomordentligt känsligt, särskilt på grund av den omtanke man måste visa den part som genom avgörandet har vunnit och med tanke på behovet av stadga i rättskipningen. Detta moti— verar att varje fall prövas med en kvalificerad sammansättning i HD. Därmed är dock inte sagt att prövningen av alla sådana ansökningar eller besvär som avser ett extraordinärt rättsmedel behöver en kvalificerad sammansättning i HD. Särskilt beträffande resning är det vanligt att samma part beträffande samma rättsliga avgörande upprepar sin framställ— ning ett flertal gånger utan att anföra någonting nytt i sak. Med nu gällande regler måste varje sådan framställning bedömas av minst tre ledamöter och av jävshänsyn brukar varje prövning företas av ledamöter
som inte tidigare har bedömt frågan.
Enligt vår uppfattning bör man kunna ha en enklare ordning för de fall där en part återkommer med en begäran om resning utan att ha någonting väsentligen nytt att anföra. Man bör sålunda kunna nöja sig med att ärendet prövas av HD med en ledamot. En regel i enlighet härmed bör införas som ett undantag från nuvarande regler om att tre eller fem ledamöter skall deltaga.
Också den mest kvalificerade sammansättningsformen i HD, dvs. att ett mål eller en fråga avgörs av HD i dess helhet (plenum), kräver över— väganden. Principen om att en avdelning av HD inte får avvika från en av HD förut antagen rättsgrundsats eller lagtolkning (som ej redan tidigare desavouerats) utan måste låta målet eller den fråga det gäller avgöras i plenum har funnits ända sedan avdelningssystemet infördes på 1860-talet (se nu 3 kap. 5 & RB). Undantag gäller för mål som angår häktad eller som av annan anledning enligt särskild föreskrift fordrar särskild skyndsamhet och som förekommer under sådan tid att det inte utan menlig tidsutdräkt kan avgöras av HD i dess helhet.
Efter en är 1972 genomförd lagändring kan hänskjutande av en fråga eller ett mål från en avdelning till plenum äga rum även i andra fall än de när en avdelning vill frångå en av HD tidigare antagen praxis. Förut— sättningen är att det enligt avdelningen är av särskild betydelse för rättstillämpningen att målet eller frågan avgörs av HD i dess helhet.
Vid avgörande i plenum skall, om laga hinder ej möter, samtliga HD:s ledamöter deltaga. På grund av den komplexitet som rättsfrågan nästan ofrånkomligt är förenad med, när hänskjutande till plenum behöver ske, brukar pleniavgörande föregås av ett stort antal skrifter från de enskilda ledamöterna och av många och långa diskussioner ledamöterna emellan. Welamson uttalar (Rättegång VI, andra upplagan, s. 184) att själva plenarsammanträdet i huvudsak blir ett konstaterande av redan intagna ståndpunkter och att detta synes vara i det närmaste en praktisk nödvändighet, eftersom en fri diskussion av avancerade juridiska spörs— mål i en mer än 20—hövdad församling lätteligen tenderar att bli helt ohanterlig.
Att plenum hålls för avgörande av ett mål eller en fråga i ett mål är inte vanligt. Det förefaller också som om sådant plenum blir alltmera sällsynt. Under de fem senaste decennierna har plenum av nu angivet slag förekommit 6, 6, 3, 3 respektive 3 gånger, dvs. totalt 21 gånger på 50 är, senast år 1980. Detta skall jämföras med att HD under de 50 åren prövat hundratals mål om året. Det kan anmärkas att pleniavgöranden är betydligt vanligare i regeringsrätten.
Att pleniavgöranden i HD numera är sällsynta bör inte få undanskymma att det kan föreligga ett reformbehov utan kan lika gärna sägas peka på ett sådant. Varje avgörande i plenum innebär en omständlig och tidskrävande procedur som negativt påverkar HD:s arbetskapacitet i övrigt (Welamson, a.a. s. 183). I detta ligger att reformbehovet kan vara hänförligt både
till behovet av resursbesparingar och till behovet av att man har en ordning anpassad till rättsbildningsuppgiftens förutsättningar.
Att HD endast i undantagsfall ändrar tidigare praxis är av vikt inte minst av hänsyn till förutsebarheten i rättstillämpningen. Det nuvarande plenisystemet ger — inte minst genom de stora praktiska svårigheterna att för ett konkret mål hantera systemet inom ramen för HD:s arbets— resurser — starka garantier för tradition. Även om man bortser från riskerna för att plenisystemet genom denna svårhanterlighet också leder till att en avdelning i undantagsfall kan tvingas resonera sig förbi ett tidigare avgörande, finns det rättspolitiska skäl som talar för att man åtminstone för vissa fall öppnar ett alternativ till plenum. Den goda traditionens baksida är nämligen risken för att man läser fast sig vid en föråldrad rättsuppfattning. Rättstillämpningen bör i varje enskilt fall återspegla sin tids förutsättningar.
Att det finns ett system som utan att undergräva auktoriteten i HD:s avgöranden tillåter att väl underbyggda nya rättsgrundsatser och lag— tolkningar på ett enkelt sätt kan vinna inträde i rättssystemet är sär— skilt viktigt om HD:s prejudikatbildande roll stärks i enlighet med våra övriga förslag. Redan den omständigheten att HD allt oftare ger sina uttalanden en såvitt möjligt allmängiltig utformning talar för att be— hovet av reformer på sikt kan komma att öka.
Enligt vår bedömning kan man med utgångspunkt från det nuvarande pleni— systemet åstadkomma en önskvärd förenkling, om man parallellt tillåter att HD avgör vissa av de mål och frågor som med nu gällande regler skall gå till plenum med en sammansättning som utgör ett mellanting mellan av- delning och plenum, förslagsvis hälften av det nuvarande totala antalet justitieråd eller tolv ledamöter. I Finland finns en förebild i ett system med s.k. förstärkt avdelning.
Tolvmannasystemet bör tillåtas endast för de mindre svårbedömda fallen samtidigt som det bör finnas ett utrymme för minoritetsinflytande när det gäller valet av handläggningsform. Mot denna bakgrund föreslår vi att en avdelning i de fall samtliga ledamöter på avdelningen är eniga om att vilja avvika från en tidigare antagen praxis skall ha möjlighet att förordna att det mål eller den fråga det gäller skall avgöras av HD med tolv ledamöter. I händelse av att det tidigare avgörandet tillkommit genom HD i plenum eller genom HD med tolvmannasammansättning bör dock sådant förordnande inte få ifrågakomma. Har förordnande meddelats och anser en tredjedel av ledamöterna på tolvmannaavdelningen, dvs. fyra ledamöter, att målet eller frågan bör avgöras av HD i dess helhet bör hänskjutande till plenum ske. Våra förslag tas upp i en ny paragraf i RB, 3 kap. 5 a 5.
Man behöver såvitt vi förstår inte ha anledning att befara att en så försiktig uppmjukning av plenisystemet som vi nu har förordat skall vara ägnad att rubba tilltron till rättstillämpningens fasthet eller kunna påverka den nu pågående utvecklingen att HD:s prejudikat tillmäts ett allt större värde i det praktiska rättslivet.
Avslutningsvis vill vi föreslå att frågan om rätt för en enskild ledamot av HD att företa vissa förberedande åtgärder som det nu ankommer på av- delningen att fatta beslut om tas upp i lämpligt sammanhang.
8 SPECIALMOTIVERING
8.1. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken 3 kap. 5 a &
Paragrafen, som är ny, tar upp de bestämmelser om sammansättning av HD med tolv ledamöter som. har behandlats i avsnittet 7.5.
Sammansättningsformen är avsedd som ett enklare alternativ till att HD prövar ett mål eller en fråga i plenum enligt 3 kap. 5 5 första stycket första meningen. Situationen skall alltså vara den att en avdelning en— hälligt finner den på avdelningen rådande meningen avvika från en förut av HD antagen rättsgrundsats eller lagtolkning (som inte redan tidigare desavouerats av HD, se 3 kap. 5 & andra stycket). Med avdelning avses här, liksom när det gäller andra liknande regler, endast de på en HD— avdelning tjänstgörande justitieråd vilka skall deltaga i prövningen av ett mål.
Den enklare sammansättningsformen får användas bara under vissa förut— sättningar. För det första måste samtliga ledamöter på avdelningen omfatta den mening det gäller. Med hänsyn till den innebörd RB tillmäter begreppet mening räcker det med att ledamöterna är ense om "slutsatser— na". Att de också är ense om skälen krävs alltså inte. Ett andra krav är att den tidigare rättsgrundsatsen eller lagtolkningen har antagits endast av en avdelning av HD. Rör det sig om ett pleniavgörande eller om ett avgörande av HD med tolv ledamöter måste den fråga eller det mål det gäller hänskjutas till pleniavgörande.
Även efter det att en avdelning har hänskjutit en fråga eller ett mål till avgörande med tolv ledamöter kan det bli nödvändigt att låta av— görandet ankomma på HD i dess helhet. Härför krävs dock att minst en tredjedel av de tolv ledamöterna är ense om att hänskjutande till plenum bör ske. —
Vilka tolv ledamöter som skall deltaga i avgörandet bör enligt vår mening avgöras genom lottning mellan de i tjänst varande justitieråden, alltså även ledamöterna på lagrådsavdelningarna och de ledamöter som deltagit i prövningen på avdelningen. Möjligen kan man av arbetsadmi— nistrativa skäl tänka sig att ledamöterna på en av avdelningarna undan— tas från lottningen. Bestämmelserna om lottning kan tas upp i arbets- ordningen för HD.
Vi vill nämna att vi inte har funnit skäl att låta sammansättningen med tolv ledamöter utgöra ett allmänt alternativ för de fall som regleras i 5 & tredje stycket, dvs. fall i vilka plenum kan underlåtas därför att en prövning i plenum skulle innebära en menlig tidsutdräkt.
3 kap. 6 &
Paragrafens första stycke, som innehåller de grundläggande bestämmelser— na om domförhet m.m. för en HD-avdelning, motsvarar de nuvarande första och sista meningarna i paragrafens första stycke.
Andra styckets första mening överensstämmer med den nuvarande andra meningen i paragrafens första stycke och innebär att avdelningen vid prövning av frågor som tas upp genom extraordinära rättsmedel är domför med tre ledamöter, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Enligt den andra meningen i paragrafens andra stycke, som motsvarar den nuvarande tredje meningen i paragrafens första stycke, gäller detsamma vid prövning av frågor om häktning och reseförbud. En formell begränsning görs dock till sådana fall som avses i 55 kap. 8 & andra stycket tredje meningen. Formuleringen av det lagrum till vilket hänvisningen sker är visserligen långt ifrån otvetydig. Det anses dock att bestämmelsen gäller fall i vilka talan till HD har fullföljts genom revision och där det kommer i fråga att som en förberedande åtgärd pröva en fråga rörande häktning eller reseförbud (oavsett om hovrätten funnit skäl att besluta om häktning eller reseförbud). Begränsningen, som troligen har varit åsyftad redan i samband med tillkomsten av bestämmelsen i den nuvarande tredje meningen i paragrafens första stycke (se prop. 1980/81:154 s. 18, 20, 43, 45 och 51), torde gälla redan nu.
En speciell sammansättningsregel tas upp i den tredje meningen av parag— rafens nya andra stycke. Regeln gäller det inte ovanliga fallet att en resningsansökan avser ett domstolsavgörande beträffande vilket HD tidi— gare har avslagit en framställning från sökanden om resning. Ansökningen får enligt förslaget i sådant fall avslås av en ledamot i stället för av såsom nu minst tre. En förutsättning är dock att sökanden inte har an— fört något väsentligen nytt i det nya resningsärendet. Regeln här kom— menterats i den allmänna motiveringen, avsnittet 7.5. Det bör påpekas att regeln inte får läsas så att det räcker med en ledamot när sökanden inte anfört någonting för resningsfrågan väsentligt som också är nytt. För bifall till en ansökan om resning krävs alltid deltagande av minst tre ledamöter.
I tredje stycket, som motsvarar det nuvarande tredje stycket, har endast gjorts en redaktionell justering.
I fjärde stycket, som motsvarar det tidigare andra stycket, har gjorts en ändring beträffande domförheten vid dispensprövning. I stället för tidigare bestämmelser om deltagande av tre ledamöter med möjlighet till endomarprövning av tillståndsfrågor, som är av enkel beskaffenhet, ges en grundregel om endomaravgörande. Tre ledamöter skall dock deltaga i avgörandet för det fall att tillståndsfrågan är svår att bedöma. Även denna ändring har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnittet 7.5. Härutöver har i det nya fjärde stycket gjorts vissa redaktionella justeringar.
17 kap. 1 &
Paragrafen skiljer mellan sådana avgöranden som skall ske genom dom och sådana som träffas genom beslut. Principen är att ett avgörande av saken betecknas som dom, medan andra avgöranden är beslut. Beslut varigenom rätten skiljer saken från sig är slutligt beslut.
En möjlighet för HD till särskild prövning av en fråga som främst angår rättstillämpningen (prejudikatfråga) enligt vad vi har föreslagit i den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.7) kan leda till ett avgörande som inte i alla fall kommer att passa in under de nu gällande dom— och beslutsbeteckningarna. För den skull och för att undvika vissa praktiska Svårigheter har i ett nytt andra stycke av paragrafen tagits in den regeln att frågan alltid skall avgöras genom en rättsförklaring.
En förutsättning för att HD skall kunna avgöra en prejudikatfråga särskilt är att ett prövningstillstånd begränsats till denna fråga enligt 54 kap. 11 5 första stycket 2 eller att prejudikatfrågan skall prövas särskilt till följd av beslut enligt 54 kap. 11 a 5 första stycket. Att en av de nu angivna förutsättningarna föreligger leder dock inte alltid till ett särskilt avgörande av prejudikatfrågan. Ett sär— skilt avgörande behövs framför allt i de fall där HD efter beslut om partiell dispens finner att hovrätten bedömt prejudikatfrågan riktigt, eftersom i den situationen prövningen inte behöver gå vidare. Det kan också vara så att HD finner att prejudikatfrågan fått en felaktig utgång i hovrätt och att den fortsatta prövningen i målet bör ankomma på lägre rätt (se 55 kap. 14 a 5 andra stycket). Skall i stället en fortsatt prövning ske i HD torde det i allmänhet inte finnas något praktiskt be— hov av att avgöra prejudikatfrågan särskilt.
Självfallet skall en rättsförklaring avfattas skriftligen. I de fall en rättsförklaring sätts upp särskilt torde den ofta behöva innehålla uppgifter i de hänseenden som anges i 17 kap. 7 5 första stycket. Några uttryckliga lagbestämmelser i nu angivna hänseenden synes inte behövas.
Utöver vad som följer av det redan sagda har i paragrafen gjorts vissa redaktionella ändringar.
21 kap. 3 ag
I paragrafen regleras rätten till offentlig försvarare. Av bestämmelser— na i första stycket framgår att en misstänkt som är anhållen eller häk- tad nu har en obligatorisk rätt att på begäran få en offentlig försvara— re. Detsamma gäller om han är misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader. Offentlig för— svarare skall därutöver enligt andra stycket i paragrafen förordnas i vissa fall där offentlig försvarare behövs eller det i övrigt föreligger särskilda skäl.
Enligt det nya tredje stycket i paragrafen skall i mål, som har väckts i
tingsrätt, offentlig försvarare inte förordnas för rättegång i HD annat än om HD tar upp målet, viss del av målet eller en i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämpningen (pre judikatf råga) till pröv— ning. I fråga om skälen för denna inskränkning kan hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 7.2.3. Regeln gäller såväl när åtalet förts upp till HD revisionsvägen enligt bestämmelserna i 55 kap. som när ett beslut i brottmål överklagats särskilt och besvärsreglerna i 56 kap. blir tillämpliga. I sådana mål som skall tas upp omedelbart av hovrätt eller HD enligt reglerna i 53 eller 57 kap. gäller däremot inte de nu redovisade reglerna. Den tilltalade kan därför i sådant mål i vissa fall ha en obligatorisk rätt att få offentlig försvarare även vid överklagan— de till HD. Med uttrycket att målet har väckts i tingsrätt avses även det fallet att åtal ännu inte har väckts, men viss fråga har aktualise— rats i tingsrätten under förundersökning i målet.
I paragrafen görs inga begränsningar när det gäller giltigheten av tidigare försvararförordnande vid rättegång i HD. Frågor om sådana begränsningar behandlas i 4 5.
21 kap. 4 &
Paragrafen innehåller bestämmelser om förordnande av offentlig för— svarare och om uppdragets giltighet.
Grundprincipen är att offentlig försvarare förordnas av den rätt där målet är anhängigt (se 19 kap. 12 5 om laga domstol för det fall att talan ännu inte har väckts). I första stycket andra meningen finns en bestämmelse om lägre rätts behörighet att förordna offentlig försvarare efter det att den lägre rätten avgjort målet men innan avgörandet har vunnit laga kraft eller överklagats. Denna behörighet har i förslaget begränsats att i första hand gälla tingsrätt. En hovrätt som avgjort målet skall enligt förslaget kunna förordna en offentlig försvarare endast om målet har väckts i hovrätten. Innebörden härav är att offent— lig försvarare normalt inte kan förordnas efter det att en hovrätt av— gjort ett mål, om inte avgörandet redan har överklagats till HD. Därför kan inte heller en fråga om t.ex. försvararbyte aktualiseras förrän efter det att överklagande har skett. I fråga om skälen för ändringarna kan hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 7.2.3.
I paragrafens andra stycke, som reglerar tidpunkten för upptagande av fråga om försvararförordnande, har gjorts endast redaktionella änd— ringar.
Till paragrafen har lagts ett nytt tredje stycke angående giltigheten av tidigare f örsvararförordnande vid överklagande till HD i ett mål som väckts i tingsrätt. Huvudprincipen är att det tidigare försvararupp- draget inte omfattar fullföljd av talan till HD. Detta gäller oavsett om talan har f ullföljts genom revision mot en hovrättsdom eller genom be— svär mot ett av hovrätt meddelat beslut.
Enligt ett nytt fjärde stycke i paragrafen skall dock - om HD tar upp
målet, viss del av målet eller en i målet uppkommen prejudikatfråga till prövning — ett tidigare givet uppdrag som offentlig försvarare åter gälla, dvs. gälla från dagen för upptagandet. Återupplivandet sker automatiskt. Det behövs alltså inga nya beslut, förordnanden eller meddelanden.
Det bör påpekas att ett uppdrag som offentlig försvarare'inte är helt avslutat i och med att ett mål har slutligt avgjorts av en domstol. Till uppdrag som offentlig försvarare i t.ex. hovrätt hör — som vi har fram— hållit i den allmänna motiveringen - visst efterarbete, såsom t.ex. att förklara innebörden av hovrättsavgörandet m.m. En sak är alltså huruvida det offentliga försvararuppdraget omfattar rättegång i HD, en annan sak huruvida försvararen fortfarande skall anses vara offentlig försvarare. Det nu sagda medför att den tidigare förordnade försvararen har ställ— ning som offentlig försvarare i den mening detta begrepp används i t.ex. 21 kap. 9 5 första stycket (ang. rätten att i enrum meddela sig med häktad tilltalad) även någon tid efter hovrättens avgörande. Detta till— stånd är emellertid övergående. Den tidigare offentlige försvararen kan också — oavsett bestämmelserna om uppdragets giltighet - gentemot den tilltalade åta sig att föra dennes talan vidare (se 21 kap. 8 ©).
Begränsningarna i paragrafen saknar betydelse för det fallet att ett allmänt åtal fullföljs till HD av JK, JO eller RÅ. Det tidigare för— ordnandet av offentlig försvarare kommer i ett sådant fall att automa— tiskt fortsätta.
21 kap. 10 a &
Paragrafen, som är ny, reglerar frågor om ersättning till den som har varit offentlig försvarare i hovrätt och biträtt vid överklagande till HD. Paragrafen skall läsas mot bakgrund av de nya bestämmelserna i 21 kap. 3 a och 4 55. Bestämmelserna har avseende på det avbrott i för— svararförordnande som uppstår till följd av den nya regleringen i dessa paragrafer. Ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som överkla— gandet har krävt utgår av allmänna medel enligt 10 5 första och andra styckena, men endast om HD tar upp målet, en del av målet eller en i målet uppkommen prejudikatfråga till prövning eller HD finner särskilda skäl föreligga. I fråga om vad som bör förstås med särskilda skäl kan hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.3.
I princip omfattar ersättningsrätten enligt paragrafen hela överklagan— det även om HD tar upp bara en fråga i målet eller en del av målet (54 kap. 11 5 första stycket 1 eller 2). Att en dispens är begränsad kan dock i vissa fall påverka den skälighetsbedömning som enligt 10 5 skall göras även i de nu behandlade situationerna.
Enligt 21 kap. 10 & tredje stycket får en offentlig försvarare inte för— behålla sig "ytterligare ersättning av den misstänkte". Eftersom emel— lertid ett överklagande till HD inte omfattas av uppdraget som offentlig försvarare och någon rätt till ersättning av allmänna medel inte före— ligger vid den tidpunkt då överklagandet sker, är det - som vi har ut—
talat i den allmänna motiveringen - inte något som hindrar att en tidigare förordnad offentlig försvarare tar ut särskild ersättning av
den misstänkte för överklagandet till HD. Om den offentlige försvararen till följd av bestämmelserna i den nu aktuella paragrafen får ersättning för överklagandet till HD av allmänna medel trots att han alltså inte varit offentlig försvarare i denna del, måste han - även utan uttrycklig lagregel härom — anses skyldig att till klienten återbetala vad han upp— burit från denne i den mån han erhållit ersättning för samma arbete av allmänna medel. Har han av klienten fått ut mer än han senare får av allmänna medel, får han behålla mellanskillnaden.
Bl.a. med hänsyn till behovet av att reglera återbetalningsskyldig— heten bör ett beslut av HD angående försvarar— eller biträdesersättning i sådana fall som här avses vara uppdelat så att det framgår hur mycket som belöper sig på tiden före dispensbeslutet. Med de taxebestämmelser som finns, torde uppdelningen i allmänhet inte komma att orsaka något egentligt merarbete i HD.
30 kap. 1 5
Paragrafen har samma lydelse som 17 kap. l 5. I paragrafen har gjorts motsvarande ändringar som i 17 kap. l 5.
49 kap. 1 5
I paragrafen, som innehåller de grundläggande bestämmelserna om över— klagande av tingsrättsdomar, finns i tredje stycket bestämmelser om giltigheten av utfästelse att inte överklaga domen. Det nuvarande kravet för giltighet, nämligen att utfästelsen har gjorts efter det att tvisten har uppkommit, har tagits bort ur paragrafen. I fråga om skälen härför kan hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.5. Nu gällan— de krav att det skall röra sig om en dispositiv tvist kvarstår. Vidare kvarstår att utfästelser, som gjorts före domen, skall vara ömsesidiga för att bli giltiga.
Någon omedelbar vägledning för hur ett avtal bör formuleras, om någon tvist ännu inte har uppstått, ger inte paragrafen, som med RB:s metodik är skriven med utgångspunkt från att situationen bedöms efter det att tingsrätten har fällt sitt avgörande. Ett avtal måste i stället i nu angivna fall ta sikte på sådan dom som kan komma att meddelas rörande en tvist som härflyter ur ett visst angivet rättsförhållande (jfr 10 kap. 16 5). Avtalet kan vara muntligt men det torde i de flesta fall vara fördelaktigt att avtalet ingås skriftligen.
För rätten gäller att fullföljdshänvisning skall meddelas även om det för rätten skulle vara bekant att parterna har ingått ett avtal om att inte överklaga. I de flesta fall kommer givetvis någon fullföljd inte att ske i strid mot avtalet, men om i undantagsfall ett överklagande kommer till stånd skall avtalet beaktas endast efter invändning från klagandens motpart (se rättsfallet NJA 1978 s. 327). Det är den högre rätten som skall pröva frågan om fullföljdsförbudet gäller. Ett beslut
av hovrätt om att avvisa en fullföljd talan, kan överklagas till HD och därigenom kan en rättsbildning rörande tolkningen av utfästelseklausu— ler, erhållas.
I paragrafen har utöver det redan sagda gjorts vissa redaktionella ändringar.
54 kap. I &
Paragrafen, som innehåller de grundläggande bestämmelserna om över— klagande av hovrättsdomar, har i princip samma konstruktion som 49 kap. 1 5. I paragrafen har gjorts motsvarande ändringar som beträffande 49 kap. 1 5, till vilken därför kan hänvisas.
Om det råder fullföljdsförbud både på grund av avtal och på grund av en bestämmelse i särskild lag kan hovrätten givetvis inte tillskapa en fullföljdsrätt genom att utnyttja en undantagsregel i den särskilda
lagen.
54 kap. 9 5
Av paragrafen framgår i vilka fall det behövs dispens enligt 54 kap. 10 5 för att talan mot hovrätts dom eller slutliga beslut skall kunna prövas av HD. Paragrafen har kompletterats med en regel angående det fallet att talan förs mot hovrätts beslut att avvisa en för sent in— kommen fullföljdsinlaga.
En f ullföljdsinlaga beträffande ett tingsrätts- eller hovrättsavgörande skall ges in till den domstol som meddelat det avgörande som f ullföljden gäller, och denna domstol skall pröva bl.a. om inlagan kommit in i rätt tid. Om en tingsrätt finner att en fullföljdsinlaga kommit in för sent och därför meddelar ett avvisningsbeslut, kan ett eventuellt hovrätts— avgörande beträffande avvisningsfrågan inte komma under HD:s prövning annat än efter dispensprövning. Om det emellertid är en hovrätt som finner att en f ullföl jdsinlaga beträffande ett hovrättsavgörande har kommit in för sent och därför meddelar ett avvisningsbeslut, skall med nuvarande regler en talan mot avvisningsbeslutet tas upp i HD utan någon dispensprövning. Den enklaste sammansättningsform som är tillåten är fem ledamöter, trots att ärendena oftast är mycket enkla att pröva.
Situationen uppmärksammades i samband med 1981 års reform av dispens— prövningsreglerna. För regeringsrättens del genomfördes vid denna reform den ordningen att frågan om avvisning av en för sent inkommen inlaga får prövas med endast en ledamot. De grundläggande reglerna om fullföljd i förvaltningsdomstolarna hade emellertid år 1981 en annan uppbyggnad än motsvarande regler för de allmänna domstolarna. (Förslag till en ny ordning föreligger nu. I en den 3 oktober 1985 överlämnad lagrådsremiss med förslag till bl.a. ny f örvaltningslag föreslås att besvärsinlaga skall inges till den domstol som dömt i målet). I förvaltningsprocessen skulle sålunda en fullföljdsinlaga ges in till den högre rätten, och det var denna som beslutade i frågan huruvida inlagan skulle anses ha kommit
in i rätt tid. I samband med 1981 års reform ansågs att det inte fanns anledning att för HD:s del införa en motsvarighet till den regel man föreslog för regeringsrättens del (prop. 1980/81:154 s. 44).
De för HD nu gällande reglerna kan emellertid under vissa förutsätt— ningar leda till omotiverade resultat. Rent praktiskt förutsätts för bifall till besvär över ett av hovrätten meddelat avvisningsbeslut att klaganden kan visa att det föreligger skäl att återställa en försutten tid enligt de principer som gäller för det särskilda rättsmedlet härom (se 58 kap. 11 och 12 55). Kan klaganden visa sådana skäl brukar hans besvärsinlaga bedömas såsom innefattande en ansökan om återställande av försutten tid och i fråga om behandling av sådant ärende kan HD vara domför med tre ledamöter. Det säregna förhållandet råder alltså att prövningen av en helt obefogad inlaga kräver deltagande av fler leda— möter i HD än prövningen av en inlaga av samma slag som kanske är be- fogad. Enligt vår mening är det omvända förhållandet det enda rimliga. Det mest tillfredsställande sättet att lösa frågan synes vara att införa ett krav på prövningstillstånd när det gäller en vanlig fullföljd mot ett beslut av hovrätt att avvisa en för sent inkommen fullföljdsinlaga.
En regel om att talan mot hovrätts beslut att avvisa en fullföljd talan mot hovrätts dom eller beslut kräver prövningstillstånd har tagits upp i ett tillägg till paragrafens första stycke. Dispensprövningen får göras med en eller tre ledamöter enligt vad som sägs i 3 kap. 6 & tredje stycket. Med ändringen avses givetvis inte att bryta den praxis som ut— bildat sig inom HD när det gäller att i vissa fall anse en fullföljds— inlaga utgöra en ansökan om återställande av försutten tid. För en sådan ansökan krävs inte dispens och ärendet skall i HD behandlas av tre eller fem justitieråd.
Vi vill påpeka att rätten att i nu berörda fall överklaga till HD regle— ras först i 54 kap. 16 5 och att den nya bestämmelsen om krav på pröv— ningstillstånd hade kunnat tas upp i anslutning till det lagrummet. Att vi inte har funnit anledning att välja denna väg har ett visst samband med att vi förutser att hela kapitlet på sikt kommer att genomgå en lag— teknisk revision. Efter en sådan revision bör de regler som skall gälla i fråga om prövningstillstånd tas upp i ett sammanhang.
I övrigt har i paragrafen gjorts vissa redaktionella ändringar. Vi vill påpeka att den ändring från uttrycket underrätt till uttrycket tings— rätt, som vi har företagit i paragrafens första stycke, är avsedd att vara uteslutande formell. Uttrycket underrätt står emellertid tills vidare kvar i bl.a. RB:s promulgationslag (RP). Vad i RB är föreskrivet om fullföljd av talan till hovrätt och HD samt rättegången där i mål, som väckts vid underrätt, skall enligt 21 & RP ha motsvarande tillämp— ning i fråga om fullföljd i högre rätt av mål, som upptagits av annan världslig domstol eller myndighet och enligt lag eller författning får fullföljas i hovrätt. När vi såvitt gäller den nu aktuella bestämmelsen föreslår en ändring av uttryckssättet från underrätt till tingsrätt avser vi därmed inte att åstadkomma någon saklig ändring i de hänseenden som regleras av 21 & RP. Ändringen ingår uteslutande som ett led i vår
allmänna strävan att utmönstra ålderdomliga begrepp ur RB, i det nu aktuella fallet ett begrepp som är utformat mot bakgrund av att rätt— skipningen i första instans förr var uppdelad mellan häradsrätter och rådhusrätter.
Från paragrafens första stycke har vi tagit bort uttryckssättet att talan ej får komma under HD:s prövning utan prövningstillstånd "i vidare mån än som framgår av 10 å". Den nuvarande konstruktionen, som tillkom på föranstaltande av ett riksdagsutskott vid behandlingen av förslaget till RB (första särskilda utskottet, utlåtande nr 2 år 1942, s. 81), kan nämligen leda fel och är dessutom enligt vår mening obehövlig. Även utan uttrycklig bestämmelse torde vara klart att saken inte är avgjord förrän HD prövat dispensfrågan eller — efter dispens — själva målet. Det är också klart att även ett dispensförfarande skall anses utgöra en rätte— gång i RB:s mening. Det är dock dispensfrågan och inte målet som prövas vid ett dispensförfarande.
54 kap. 11 &
Paragrafen innehåller regler om partiell dispens och om verkan av att dispens inte ges. De ändringar som föreslås är en följd av förslagen i den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.7) angående en begränsning av HD—processen i vissa fall till uteslutande prejudikatfrågan i målet.
I paragrafens första stycke anges vilka möjligheter det finns att be— gränsa ett prövningstillstånd. Som första fall tas upp den nuvarande möjligheten att begränsa tillståndet till viss del av den dom eller det slutliga beslut som den fullföljda talan avser. Som andra fall anges möjligheten att begränsa tillståndet till viss i målet uppkommen fråga, som främst angår rättstillämpningen och som hänför sig till den dom eller det slutliga beslut som den fullföljda talan avser. När det gäller vad som avses med fråga som främst angår rättstillämpningen kan hänvisas till framställningen i avsnittet 7.2.7. För enkelhets skull har vi i detta delbetänkande kallat sådana frågor för prejudikatfrågor.
Paragrafens nya andra stycke motsvarar den andra meningen i det nuvaran— de första stycket och handlar om vilandeförklaring i viss del av frågan huruvida prövningstillstånd skall meddelas. En vilandeförklaring, skall avse målet i övrigt eller viss del av målet.
I den mån prövningstillstånd inte meddelas och fråga därom ej heller förklaras vilande skall enligt paragrafens sista stycke hovrättens dom eller slutliga beslut stå fast. När ett partiellt prövningstillstånd eller vilandeförklaring meddelas, måste därför av beslutet tydligt fram— gå i vilka delar domen med hänsyn till HD:s beslut i dispensfrågan inte kan bli föremål för ytterligare prövning och alltså får — utan några begränsningar — verkställas som lagakraftvunnen dom. HD har enligt för— slaget formellt stor frihet att bestämma i vad mån vilandeförklaring skall ske. En vilandeförklaring är emellertid ofta nödvändig för att inte handlingsutrymmet skall bli alltför begränsat, om HD skulle komma till en annan uppfattning än hovrätten rörande prejudikatfrågans be—
dömning. Om ett prövningstillstånd har begränsats att gälla en prejudi— katfråga måste sålunda generellt en vilandeförklaring ges beträffande åtminstone den del av målet till vilken prejudikatfrågan hör.
Beträffande den del av målet för vilken fråga om meddelande av pröv— ningstillstånd har förklarats vilande kan man inte upprätthålla kravet på att skäl för prövningstillstånd skall föreligga enligt 10 å. Dispens bör i stället kunna beviljas av det skälet att den prövning som sker i enlighet med det begränsade prövningstillståndet föranleder att ändring bör ske i den del av avgörandet för vilken vilandeförklaringen har skett. Detta torde gälla redan i dag men det framgår inte av lagtexten.
Om HD har beviljat prövningstillstånd för uteslutande en prejudikatfråga och såvitt gäller denna gör samma bedömning som hovrätten, behöver inte några ytterligare frågor prövas. Prejudikatfrågan bör i sådant fall av— göras genom en rättsförklaring och efter denna kommer det att saknas anledning att ge dispens i den del som vilandeförklaring har skett. Om däremot prövningen av prejudikatfrågan föranleder att handläggningen måste gå vidare står HD inför ett val. En möjlighet är att enligt 55 kap. 14 a 5 första stycket grunda avgörandet såvitt gäller de återståen— de frågorna i målet på hovrättens bedömning. En annan möjlighet är att enligt andra stycket samma paragraf återförvisa målet eller en del av målet till lägre rätt för erforderlig behandling. Endast i det först nämnda fallet finns det anledning att avgöra prejudikatfrågan särskilt (se vidare motiven till 17 kap. l 5).
I paragrafens nya tredje stycke, som motsvarar det tidigare andra, har gjorts några redaktionella justeringar.
I paragrafens fjärde stycke har inte gjorts någon ändring. Stycket får betydelse bl.a. i det fallet att HD i en rättsförklaring finner att hov— rätten bedömt prejudikatfrågan riktigt åtminstone såvitt gäller slut— satsen. I sådant fall torde HD i allmänhet komma att förklara att det inte finns anledning att bevilja dispens i den del dispensfrågan för— klarats vilande och att hovrättens avgörande till följd därav skall stå fast. I fråga om rättegångskostnaderna i sådant fall gäller vanliga regler, dvs. i dispositivt tvistemål skall normalt 18 kap. 1 5 och 15 5 första stycket tillämpas.
Den nu behandlade paragrafen har direkt betydelse endast när det gäller de fall i vilka dispens krävs för prövning i HD. I en ny paragraf, 11 a &, ges bestämmelser för vissa andra fall. I 13 5 finns bestämmelser som medför att vad som i 9-12 55 sägs om prövningstillstånd beträffan— de hovrätts dom och slutliga beslut gäller också hovrätts beslut.
I 55 kap. 12 & ges regler om att HD får avgöra en sådan prejudikatfråga för vilken har beviljats ett partiellt prövningstillstånd utan att hålla huvudförhandling.
54 kap. 11 a &
Paragrafen, som är ny, här avseende på sådana brottmål, som väckts i tingsrätt och i vilka talan till HD har fullföljts av JK, JO eller RÅ. Som vi har angivit i den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.7, bör även sådana mål omfattas av en reform enligt vilken prövningen i HD kan begränsas till prejudikatfrågor. För de vanliga målen, dvs. de i vilka dispens fordras, har vi byggt denna reform på möjligheten för HD att ge partiellt prövningstillstånd enligt 54 kap. 11 5. För de fall i vilka JK, JO eller RÅ fullföljer talan i mål om allmänt åtal kan man inte ha riktigt samma lösning, eftersom det enligt 54 kap. 9 5 andra stycket inte behövs dispens för att HD skall ta upp målet till prövning.
Det finns olika sätt att angripa problemet. Ett sätt är att helt enkelt avskaffa den särställning som här tillkommer JK m.fl. En sådan reform skulle troligen inte få några större bieffekter, eftersom det kan för— utsättas att JK m.fl. för talan i HD endast i mål där ett starkt preju— dikatintresse föreligger. Vi har emellertid inte ansett oss ha anledning att i detta sammanhang föreslå en reform av detta slag.
Vi har i stället valt den mindre genomgripande lösningen att tillägga HD en rätt att begränsa prövningen på samma sätt som när det gäller talan som f ullföljts av parter vilka behöver tillstånd för att få talan prövad av HD. Förslaget innebär en närmast obetydlig inskränkning i den rätt som i dag tillkommer JK m.fl. i brottmål. Vi utgår från att de i regel kommer att vara helt införstådda med att HD önskar göra en begränsning. Särskilt när det gäller RÅ har vi t.o.m. anledning räkna med att en möjlighet till begränsning av den f ullföljda talans prövning anses välkommen.
I första meningen i paragrafen upptas i enlighet med det som har sagts nu den regeln att HD i fall som avses i 9 5 andra stycket får besluta att viss i målet uppkommen fråga, som främst angår rättstillämpningen, skall prövas särskilt medan målet i övrigt vilar. Det skall alltså röra sig om en prejudikatfråga som ligger inom ramen för den fullföljda talan. En förutsättning är att målet har väckts i tingsrätt. I mål som tagits upp omedelbart av hovrätten med stöd av 2 kap. 2 5 (se 53 kap.) behövs aldrig prövningstillstånd i HD och den tilltalade bör — oavsett vem som i det konkreta fallet har fullföljt talan - kunna påräkna en fullständig prövning i två instanser.
Enligt den andra meningen i paragrafen skall beslut om en begränsning av processen även i nu angivna fall fattas i den ordning som gäller för be— slut om prövningstillstånd. Detta innebär bl.a. att HD i enlighet med reglerna i 3 kap. 6 5 kommer att vara domför med en eller tre ledamöter. Det innebär också att t.ex. regeln i 55 kap. 11 5 blir tillämplig i fråga om tidpunkten m.m. för beslutet.
Om prövningen i fall som avses i 9 5 andra stycket begränsas till en prejudikatfråga skall enligt paragrafens andra stycke målet i övrigt
förklaras vilande.
Med tanke på den ställning som JK, JO och RÅ intar är det naturligt att ett beslut enligt paragrafen inte tillkommer utan hörande av den som för talan. Detta får inte tolkas alltför bokstavligt. Om det sålunda redan av överklagandeskriften framgår vilken omprövning som klaganden på— kallar, torde det i de flesta fall vara tillräckligt härmed.
Det bör påpekas att 54 kap. 9 5 andra stycket enligt 20 & RP har tillämpning på talan å det allmännas vägnar som ej avser allmänt åtal och ej heller kronans eller annans enskilda rätt.
55 kap. 12 5
För revisionsmål i HD gäller som en huvudprincip att huvudförhandling skall äga rum (55 kap. 15 5 med dess hänvisningar till 50 och 51 kap.). I paragrafen anges vilka undantag som gäller från denna princip. Till undantagen har, i enlighet med vad som har uttalats i den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.7), förts också det fallet att en fråga som främst angår rättstillämpningen prövas fristående enligt de nya reglerna härom i 54 kap. 11 och 11 a 5. Om prövningen av en sådan fråga ger an— ledning till en fortsatt prövning av målet, torde i en hel del fall reglerna om avgörande på handlingarna i 50 kap. 21 5 och 51 kap. 21 & kunna tillämpas med stöd av hänvisningen i paragrafens andra stycke, i den mån ej återstående frågor skall återförvisas till hovrätten (se 55 kap. 14 a 5).
Det fallet att ett mål eller en fråga skall prövas av HD med tolv leda- möter enligt de nya reglerna i 3 kap. 5 a 5 har i det av paragrafen be— rörda hänseendet likställts med det fallet att målet eller frågan skall prövas av HD i dess helhet.
Redaktionellt har paragrafen ändrats så att de särskilda reglerna för HD om i vilka fall huvudförhandling inte är nödvändig har räknats upp i tre olika punkter i ett första stycke av paragrafen. Det nuvarande tredje stycket - som innehåller hänvisningar till bestämmelser för hovrätt — kvarstår oförändrat som ett andra stycke i paragrafen.
I ett senare skede av reformarbetet kommer vi — som tidigare har nämnts — att ta upp frågan om en mera fullständig omarbetning av reglerna om muntlighet och skrif tlighet i överrättsprocess.
55 kap. 14 a 5
Paragrafen, som är ny, reglerar dels frågor om den fortsatta handlägg— ningen när en prejudikatfråga har prövats i den ordning som anges i 54 kap. 11 eller 11 a 5 (första stycket), dels vissa frågor om återförvis- ning från HD till lägre rätt (andra stycket).
Bestämmelserna i paragrafens första stycke skall ses mot bakgrund av vad vi har föreslagit i avsnittet 7.2.7 om en begränsning av HD-processen i
vissa fall till prejudikatfrågor. Enligt vad vi har anfört i motiven till de nya bestämmelserna i 54 kap. 11 (5 kan — om ett prövningstill— stånd begränsas att gälla en prejudikatfråga — prövningen i HD stanna därvid, om HD har samma uppfattning som hovrätten såvitt gäller prejudi— katfrågans bedömning. I annat fall måste prövningen gå vidare, och i enlighet med vad vi har förordat i den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.7) får HD i sådant fall vid prövningen av målet i övrigt enligt det första stycket i paragrafen helt eller delvis grunda sitt avgörande på hovrättens bedömning. Det är naturligt att det nu sagda får betydelse främst för sakfrågorna i målet. När det gäller de prejudikatintressanta rättsfrågorna är det klart att de i allmänhet bör prövas. Förhållandena kan emellertid vara sådana att en viss rättsfråga, som inte saknar betydelse ur prejudikatsynvinkel ligger så till i det enskilda målet att målet i denna del inte lämpar sig som underlag för prejudikatbildning. I sådant fall bör HD med stöd av bestämmelsen i paragrafens första stycket kunna avstå från en egen bedömning.
Regeln i första stycket gäller även det fallet att JK, JO eller RÅ fört talan mot ett hovrättsavgörande i brottmål (se 54 kap. 11 a 5).
Den nya regleringen är helt knuten till den situationen att en prejudi— katfråga har prövats särskilt. Visserligen skulle man även för andra situationer kunna tänka sig att HD:s bedömning av främst sakfrågor grun— dade sig uteslutande på hovrättens ställningstagande, men enligt vår uppfattning bör det vara en grundläggande princip att HD inte först beviljar prövningstillstånd beträffande målet i dess helhet eller viss del av målet och sedan avstår från att göra en egen bedömning av samt— liga de frågor som omfattas av prövningstillståndet. Om prövningstill— ståndet däremot f rån början begränsas till en prejudikatf råga blir det jämförelsevis enkelt att i ett senare skede av målets handläggning klar— göra vilka frågor som skall prövas fullständigt och vilka som skall av— göras på grundval av hovrättens bedömning.
Att HD inte helt kan avstå från att göra egna bedömningar av de åter— stående frågorna har flera orsaker. För det första bör uppmärksammas att det under målets handläggning kan ha framkommit skäl som - om de varit kända redan från början — skulle ha motiverat extraordinär dispens enligt 54 kap. 10 5 första stycket 2. Det kan också vara så att man med HD:s uppfattning rörande rättsfrågan måste ta ställning även till frågor vilka hovrätten inte har haft anledning att gå in på. Om HD t.ex. finner en åtalad gärning i brottmål vara att rubricera på ett annat sätt än hovrätten antagit finns det många gånger ett ytterligare brottsrekvisit att ta hänsyn till, och frågan om påföljden för det brott som HD i sådant fall kan avse att fälla till ansvar för kan aldrig vara samma påföljdsfråga som hovrätten har bedömt.
Den nu berörda problemställningen leder oss in på paragrafens andra stycke som utgör ett komplement till de paragrafer som ger möjlighet till återförvisning i anledning av sådant rättegångsfel som begåtts i lägre rätt (se 50 kap. 26 och 28 55 samt 51 kap. 26 och 28 55).
Även utan uttrycklig bestämmelse härom anses en högre rätt ha möjlighet att i vissa fall besluta om återförvisning utan att det har förekommit något rättegångsfel i den lägre rätten. I enlighet med vad som har an— givits i den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.7) lagfästs denna möjlighet genom den nu behandlade paragrafen. Paragrafen har avseende på såväl det fallet att det i HD har skett en prövning i enlighet med ett begränsat prövningstillstånd som det fallet att HD har haft hela målet uppe till prövning. Det bör påpekas att regleringen i paragrafens andra stycke inte är knuten till det prejudikatfrågebegrepp vi har ställt upp. En återförvisning kan sålunda i princip ske även efter det att HD prövat endast en fråga som främst utgör en sakfråga, något som redan i dag torde vara möjligt.
Möjligheten till återförvisning bör liksom i dag utnyttjas endast i sådana fall'där den prövning som läggs på den lägre rätten avser frågor till vilka denna rätt inte tidigare har tagit ställning. Denna förut— sättning kan, som torde ha framgått av de nyss anförda exemplen rörande brottsrekvisit och brottspåföljd, ofta vara uppfylld utan att det i HD har gjorts några nya åberopanden. I princip anses nämligen en domstol inte behöva ta ställning till andra frågor än sådana som den måste be— svara för att avgöra målet. Kommer HD till en annan uppfattning än hov— rätten i en viss fråga kan omständigheterna kräva att man går in på frågor vilka inte tidigare har prövats i målet och beträffande vilka HD skulle bli första instans, om ej återförvisning skedde. I den allmänna motiveringen har vi närmare utvecklat de skäl som i ett enskilt fall kan tala för eller emot att återförvisning bör äga rum.
Ett beslut om återförvisning förutsätter ett beslut om undanröjande av lägre rätts avgörande. Självklart kan varken återförvisningsbeslutet eller beslutet om undanröjande få avseende på en sådan del av målet för vilken hovrättsavgörandet skall stå fast till följd av att HD inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd (se 54 kap. 11 & sista
stycket).
En lägre rätt till vilken återförvisning sker anses ha stor frihet att själv bestämma i vad mån återförvisningsbeslutet bör föranleda att den tidigare prövningen i målet görs om (jfr Ekelöf, Rättsmedel, nionde upplagan översedd av Boman s. 78 och Welamson, Rättegång VI, s. 137). Hovrätten är dock som vi har uttalat i den allmänna motiveringen bunden av HD:s uttalanden rörande den av HD prövade frågan eller delen av målet.
För handläggningen av de återförvisade frågorna gäller i övrigt i prin— cip vanliga regler om processen i resp. instans, bl.a. med krav på huvudförhandling i åtskilliga fall. Det finns skäl som talar för att man kan begränsa kravet på muntlighet i ett hovrättsförfarande, särskilt när det gäller den typ av prövning som i vissa fall kan bli aktuell efter ett återförvisningsbeslut. Vi kommer att ta upp denna fråga i vårt fort- satta arbete rörande överrättsprocessen.
Vid återförvisning gäller 18 kap. 15 & tredje stycket i fråga om kostna—
derna. Detta innebär att den lägre rätten kommer att pröva frågor om kostnaderna för processen i HD. Hovrättens förnyade avgörande kan över— klagas till HD enligt vanliga regler.
Övergångsbestämmelserna
Beträffande flera av de förslag som läggs fram när det gäller RB sägs i övergångsbestämmelserna att äldre lydelse av paragraferna skall tilläm— pas även efter ikraftträdandet, om hovrättens avgörande meddelats före denna tidpunkt. Så är fallet beträffande reglerna angående giltigheten av äldre försvararförordnanden i 21 kap. 4 &, kravet på dispens vid överklagande av vissa avvisningsbeslut i 54 kap. 9 5 samt möjligheten att begränsa HD-processen till prejudikatfrågor enligt 54 kap. 11 och 11 a 55. Härutöver innebär förslaget till övergångsbestämmelser att den nya bestämmelsen i 21 kap. 10 a 5 skall tillämpas endast i de fall den nya lydelsen av 21 kap. 4 & gäller. Enligt den sista meningen i över— gångsbestämmelserna får de nya reglerna i 49 kap. 1 5 och 54 kap. l 5 inte någon retroaktiv verkan.
8.2. Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken 20 kap. 12 &
Paragrafen innehåller särskilda bestämmelser om i vilka fall hovrätts— avgöranden i mål enligt föräldrabalken inte får överklagas. I ett nytt första stycke har förts in regler om att domar och slutliga beslut av hovrätt i fråga om underhållsskyldighet till barn enligt 7 kap. för- äldrabalken i princip inte får överklagas. I fråga om skälen för denna reglering kan vi hänvisa till den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.5.
Hovrätten får tillåta att talan fullföljs till HD, om det på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest föreligger synner— liga skäl. I den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.5) har vi närmare utvecklat frågor om förutsättningarna för att fullföljdsrätt skall ges. Tillämpningen av bestämmelsen bör enligt vår mening vara restriktiv. Mot att ett mycket stort antal underhållsmål varje år prövas av hovrätt svarar att antalet prejudikatvärda fall antagligen är litet. Vi vill påpeka att den omständigheten att en hovrätt medger fullföljd inte inne— bär att HD skall ta upp målet. I HD skall sålunda en dispensprövning göras enligt de vanliga reglerna (däri innefattat reglerna om extra— ordinär dispens).
Förbudet mot överklagande omfattar inte bara sådana avgöranden enligt vilka underhållsfrågan har prövats i sak. Inte heller avvisnings— eller avskrivningsbeslut rörande en talan om underhållsskyldighet kan sålunda överklagas till HD (jfr rättsfallet NJA 1975 s. 364). Det är givetvis inte meningen att möjligheten att ge rätt till fullföljd skall utnyttjas för att till HD föra fram andra prejudikatfrågor än sådana som är exklu— siva för det rättsområde beträffande vilket det principiella fullföljds-
förbudet gäller. Vissa beslut i målet, t.ex. om ersättning till biträde, får f.ö. överklagas utan hinder av den nya regleringen (se rättsfallet NJA 1983 s. 819 men också 1964 s. 490 samt 1984 s. 295 och 380, jfr 1958 s. 194).
Hovrättens beslut att tillåta överklagande skall givetvis meddelas i samband med att målet avgörs (se 17 kap. 7, 12 och 13 55). Varken ett beslut att medge rätt till fullföljd eller ett beslut att vägra sådan rätt kan överklagas.
Ett överklagande i underhållsdelen kan, som redan nämnts, komma till stånd också i de fall där hovrätten samtidigt avgjort en fråga om fader— skap, vårdnad eller underhållsbidrag till make eller förutvarande make (däremot inte en fråga om t.ex. rätt att sitta kvar i hemmet). Dessa begränsningar i reglerna om fullföljdsförbud är föranledda av att HD bör kunna ompröva underhållsfrågan, om ett hovrättsavgörande rörande t.ex. vårdnad skulle ändras av HD. Av tekniska skäl omfattar begränsningarna även det fallet att talan till HD i nu angivna fall faktiskt fullföljs endast i underhållsdelen. Det är i de fall vi nu har behandlat i och för sig möjligt för HD att bevilja dispens uteslutande för underhållsdelen av målet. Vi tror dock att denna situation kommer att bli mycket ovan— lig.
Genom det tillägg som har gjorts till paragrafen har det tidigare enda stycket i paragrafen, som handlar om fullföljdsförbud beträffande interimistiska beslut m.m., utan ändringar kommit att bli paragrafens andra stycke.
8.3. Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken 3 kap. 8 &
Paragrafen reglerar verkställigheten av icke lagakraftvunnen dom an— gående utgivande av viss lös egendom. Den nuvarande bestämmelsen om att verkställighet inte får ske, om förpliktelsen har ålagts som särskild rättsverkan av brott, har ersatts av en regel som medför att omedelbar verkställighet får ske, om förpliktelsen har ålagts som sådan rätts— verkan genom hovrättsdom. I fråga om skälen för denna ändring kan hän— visas till den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.2.
Ändringen får betydelse främst för sakförverkanden. Förverkad egendom torde i allmänhet redan ha tagits i beslag. För kronofogdemyndighetens del blir det som regel inte aktuellt med någon åtgärd för verkställig— het. Myndighet som har hand om egendom skall förfara med den enligt vad som sägs i lagen (1974:1066) om förfarandet med förverkad egendom och hittegods m.m. Egendomen skall som regel säljas av förenade fabriks— verken. Skulle emellertid egendomen inte vara beslagtagen eller har egendomen vid beslag kvarlämnats i innehavarens besittning har krono— fogdemyndigheten att omhänderta egendomen och lämna den till den myndig— het som svarar för ärendet.
3 kap. 23 5
Paragrafens andra stycke, vilket liksom paragrafen i övrigt handlar om verkställighet i allmänna mål, har ändrats. Det utesluter inte längre giltigheten av en bestämmelse i annan lag om att en exekutionstitel rörande böter, vite och sådan särskild rättsverkan av brott som inne— fattar betalningsskyldighet får verkställas innan den har vunnit laga kraft. I fråga om skälen till denna ändring kan hänvisas till den all— männa motiveringen, avsnittet 7.2.2. Ändringen bör ses mot bakgrund av den ändring som görs i bl.a. bötesverkställighetslagen. se avsnittet 8.9.
8.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
115
I paragrafen finns särskilda bestämmelser om förordnande av offentlig försvarare vilka gäller vid sidan av RB:s bestämmelser i 21 kap. Den obligatoriska rätt att på begäran få en offentlig försvarare som i vissa fall tillkommer den som inte fyllt 18 år har begränsats att gälla i tingsrätt och hovrätt. I fråga om rättegång i HD skall 21 kap. 3 a & RB gälla. Angående den närmare innebörden härav kan hänvisas till specialmotiveringen rörande 21 kap. 3 a 5.
8.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs
95
I paragrafen finns bestämmelser om överklagande av en kronofogdemyndig— hets beslut om att arbetstagares fordran inte omfattas av lönegarantin. Grundprincipen är att överklagande får ske till hovrätt och att hovrät— tens beslut inte får överklagas. I enlighet med vad vi har utvecklat i den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.5, har i paragrafen gjorts det tillägget att talan får fullföljas till HD, om hovrätten på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest finner synnerliga skäl föreligga att tillåta detta.
Den nya regeln omfattar i princip alla de beslut beträffande vilka det nu råder fullföljdsförbud enligt lönegarantilagen. I fråga om innebörden i övrigt av den nya regeln kan vi hänvisa till vad vi har anfört i fråga om ändringarna i 20 kap. 12 & föräldrabalken, se avsnittet 8.2.
8.6. Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429) 8 a &
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om allmän rättshjälp vid rättegång i HD. Huvudprincipen är att rättshjälp upphör i och med ett hovrättsavgörande. Därmed förlorar också ett eventuellt biträdesförord— nande enligt 20 å rättshjälpslagen sin giltighet. Från det nu sagda görs dock flera undantag. Ett överklagande till HD kan sålunda omfattas av en beviljad allmän rättshjälp, om målet har tagits upp omedelbart av hov— rätten med stöd av reglerna i 2 kap. 2 5 och handlagts enligt 53 kap. För andra mål gäller att om HD tar upp målet, viss del av målet eller en i målet uppkommen prejudikatfråga till prövning en tidigare beviljad allmän rättshjälp åter skall gälla. Härtill kommer givetvis att en ny rättshjälp kan beviljas för rättegången i HD. Att den äldre rättshjälpen återupplivas innebär bl.a. att några nya rättshjälpsavgifter inte skall utgå. Det innebär också att domstolarna inte behöver meddela någon form av beslut eller expediera meddelanden e.d., eftersom återupplivandet sker automatiskt.
Om överklagande sker till HD är givetvis själva den rättsliga angelägen— heten inte avslutad förrän HD vägrat prövningstillstånd eller avgjort målet efter en prövning i sak. Parts skyldighet att betala motparts rättshjälpskostnad inträder inte förrän den rättsliga angelägenheten har avgjorts genom lagakraftägande dom eller beslut (se 41 & rättshjälpsför— ordningen 19792938).
22:15
Paragrafen reglerar frågor om ersättning till den som i hovrätt har varit biträde enligt rättshjälpslagen och som även biträtt vid ett över— klagande till HD. Ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som överklagandet har krävt utgår av allmänna medel enligt 22 5 första och andra styckena, men endast om HD tar upp målet, viss del av målet eller en i målet uppkommen prejudikatfråga till prövning eller HD finner sär- skilda skäl föreligga. Paragrafen skall läsas mot bakgrund av den nya bestämmelsen i 8 a 5. I fråga om vad som bör förstås med särskilda skäl kan vi hänvisa till den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.3. I fråga om biträdets rätt att för överklagandet förbehålla sig ersättning (se 23 5) gäller i princip detsamma som i fråga om offentlig försvarare (se kommentaren till 21 kap. 10 a & RB).
375
I paragrafen som har avseende på rättshjälp åt misstänkt i brottmål, görs hänvisningar till vissa av de paragrafer som gäller allmän rätts— hjälp. Som vi har utvecklat i den allmänna motiveringen (avsnittet 7.2.3) bör i fråga om rättshjälp vid rättegång i HD samma principer gälla för båda typerna av rättshjälp. Hänvisningarna har därför utökats med en hänvisning till den nya 8 a &.
8.7. Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
25
Den i lagen inte uttalade grundprincipen är att en dom på fängelse inte får verkställas förrän den har vunnit laga kraft. Vissa av undantagen från denna princip framgår av den nu behandlade paragrafen.
I ett nytt stycke, som placerats mellan de båda nuvarande, har införts bestämmelser om att en av hovrätt efter fullföljd av talan meddelad fängelsedom får verkställas redan innan den har vunnit laga kraft, om inte HD medger inhibition. I fråga om skälen för denna lagändring kan hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 7.2.2. Med dom avses, liksom i lagen i övrigt, även domstols beslut, t.ex. angående fängelse enligt 28 kap. 9 5 och 38 kap. 8 & brottsbalken i stället för en undan- röjd skyddstillsyn (se NJA II 1974 s. 315). Däremot innefattas inte ett av hovrätten meddelat beslut om t.ex. avvisning av en fullföljd talan mot tingsrätts dom på fängelse eller om avskrivning av mål som rör fängelsepåföljd. De nya bestämmelserna har i och för sig avseende också på sådant fängelsestraff vilket ålagts som förvandlingsstraff för böter (se 1 5 lagen), men detta saknar större praktisk betydelse, eftersom hovrättsavgöranden i fråga om bötesförvandling i princip inte får över- klagas (se 23 & bötesverkställighetslagen och de ändringar som föreslås däri). Har det mål i vilket fängelsestraffet har dömts ut tagits upp av hovrätten med stöd av reglerna i 2 kap. 2 5 och 53 kap. RB får omedelbar verkställighet inte ske med stöd av de nu berörda bestämmelserna.
I praxis har ansetts att högre rätt kan medda förordnande om anstånd med verkställigheten av en lägre rätts dom (inhibition) med stöd av 19 å RP och 51 kap. 8 5 eller 55 kap. 8 5 RB (se bl.a. Beckman m.fl. Kommentar till brottsbalken III, andra upplagan, s. 143). Enligt vår uppfattning bör anståndsmöjligheterna för nu berörda fall uttryckas klarare. Sam— tidigt anser vi att det för vissa fall behövs en obligatorisk rätt till anstånd. Också detta talar för en specialregel.
Vi har inte ansett någon regel om obligatorisk rätt till anstånd nöd— vändig för de fall i vilka den dömde inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. Det dröjer nämligen i normalfallet en viss tid från det att en dom enligt lag blir verkställbar till dess att verk— ställighet faktiskt kan ske. Dessutom finns i 12 å en bestämmelse som, för det fall att den dömde inte är intagen i häkte, ger kriminalvårds- styrelsen möjlighet att bevilja anstånd med verkställigheten. Anstånd kan vidare enligt 13 5 komma till stånd i samband med en nådeansökan.
Om den som har dömts till fängelse är häktad eller intagen i kriminal— vårdsanstalt, när han döms av hovrätten, kan verkställighet komma till stånd mycket snabbt enligt vad som sägs i 9 5. Enligt den andra meningen i det nya andra stycket av den nu behandlade paragrafen får dock en häktad person som dömts till fängelse verkställigheten uppskjuten om han
gör en framställning till HD om inhibition innan verkställigheten på— börjas. Den häktade kan i stället välja att bli överförd till fångvårds— anstalt och därigenom få de regler som gäller för i sådan anstalt in— tagna tillämpliga. Dessa regler är i vissa hänseenden något förmånligare än de regler som gäller för häktade. Förutsättningen härför är dock att han inte i samband med överklagandet till HD begär inhibition. Vi vill påpeka att hovrättens förordnande angående häktningen enligt 24 kap. 21 & bör avse tiden fram till dess lagakraftägande avgörande föreligger eller avgörandet dessförinnan kan verkställas (se rättsfallen NJA 1977 s. 185 och 1980 s. 554 i vilka lägre rätt meddelade förordnande för tiden fram till dess domen kunnat verkställas). I den mån den dömde är häktad i målet har han rätt att få häktningstiden räknad som avtjänad tid (se 19, 22 och 23 55).
Vad förut har sagts om häktade som dömts till fängelse gäller i princip även de i fångvårdsanstalt redan intagna som fått ett nytt straff (se 9 5). Även den som redan är intagen i fångvårdsanstalt kan därför enligt den andra meningen i paragrafens andra stycke få verkställigheten upp— skjuten, om han gör en framställning till HD om inhibition innan verk— ställigheten påbörjas.
Vi förutsätter att bestämmelser kommer att utfärdas som ger föreståndare för häkten och fångvårdsanstalter en skyldighet att upplysa den dömde om hans rättigheter i de nu berörda hänseendena. Vi förutsätter också att verkställigheten i nu angivna fall får anstå den korta tid det kan ta för den dömde att få en inhibitionsansökan till stånd.
105
I paragrafen, som reglerar frågor om verkställighet beträffande sådana fall där den dömde inte är häktad eller redan intagen i kriminalvårds— anstalt, har gjorts ett tillägg så att paragrafen får avseende också på de fall där verkställighet skall kunna ske enligt den nya regeln i 2 i;" andra stycket.
8.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift
105
I paragrafen, som behandlar frågor om överklagande beträffande felparke— ringsavgifter, har gjorts motsvarande ändringar som i lagen (l970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs, se avsnittet 8.5. Detta innebär att det har öppnats en möjlighet att överklaga ett hovrättsavgörande. Förut— sättningen är att hovrätten på grund av behovet av en enhetlig rätts— tillämpning eller eljest funnit synnerliga skäl föreligga att tillåta att överklagande sker (se vidare motiven till 20 kap. 12 & föräldra— balken).
8.9. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.
275
Paragrafen behandlar verkställighetsfrågor rörande sådana byggnads— avgifter och särskilda avgifter som tas ut av byggnadsnämnd och sådan tilläggsavgift som prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Grundprincipen är att avgift skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det beslutet om avgift har vunnit laga kraft. Genom en änd— ring av paragrafen har det fallet att tilläggsavgift har påförts av hov— rätt likställts med att lagakraftägande avgörande föreligger. Om i ett sådant fall överklagande sker till HD, kan dock HD besluta att vidare åtgärd för verkställighet av hovrättsavgörandet inte får äga rum. I fråga om skälen för ändringarna kan hänvisas till den allmänna motive— ringen, avsnittet 7.2.2.
8.10. Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighets- lagen (1979:189)
2å
I bötesverkställighetslagen skiljs mellan två olika verkställighets— former, uppbörd och indrivning. Uppbörd sker genom att den bötfällde frivilligt erlägger betalning. Detta får enligt den nu behandlade paragrafen göras så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har meddelats.
Indrivning sker tvångsvis genom kronofogdemyndighets försorg enligt be— stämmelserna i 6—14 55 bötesverkställighetslagen. Grundprincipen är att indrivning av böter inte får ske förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts. Från denna grundprincip har i första stycket tredje meningen gjorts ett undantag beträffande sådana böter som utdömts av hovrätt efter fullföljd av talan mot ett tingsrättsavgörande m.m. Sådana böter får indrivas genast, om inte HD efter en fortsatt fullföljd av talan meddelar ett inhibitionsbeslut. I fråga om skälen för ändringarna kan hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnittet 7.2.2. Den nya regeln gäller inte det fallet att hovrätten har tagit upp det ifrågavarande målet med stöd av reglerna i 2 kap. 2 5 och 53 kap. RB. I andra fall utgör den omständigheten att hovrätten är första in- stans rörande den förseelse etc. som det gäller inget hinder mot omedel— bar verkställighet av ett hovrättsavgörande. Sålunda får sådan verkstäl— lighet äga rum om hovrätten utdömt böterna med stöd av 9 kap. RB i ett mål där talan väckts vid lägre rätt.
De nu redovisade nya bestämmelserna gäller även det fallet att böterna har utdömts genom ett beslut (se 1 & bötesverkställighetslagen). Också det fallet att hovrätten genom ett beslut har avvisat en fullföljd talan mot ett av tingsrätt meddelat bötesavgörande och det fallet att hov— rätten avskrivit ett mål angående ett sådant bötesbeslut innefattas (jfr
de i anslutning till 20 kap. 12 å föräldrabalken redovisade rättsfal— len). Lika med böter behandlas enligt bötesverkställighetslagen viten och sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyl— dighet, t.ex. penningförverkande eller straffavgift (se 1 5).
I de allra flesta fall tar det ganska lång tid från ett bötesavgörande till dess att indrivning kan komma till stånd, och sker överklagande till HD torde eventuella framställningar om inhibition alltid vara prövade när verkställighetsfrågan aktualiseras. Den kronofogdemyndig— het som skall verkställa straffet kan vid behov besluta om uppskov beträffande verkställighetsåtgärder (se 7 5).
235
Den tidigare regeln i paragrafen, att hovrättsavgöranden i mål om bötes- förvandling inte får överklagas, har ändrats så att överklagande får ske om hovrätten på grund av behovet av en enhetlig rättstillämpning eller eljest finner synnerliga skäl föreligga att tillåta detta. Ändringarna överensstämmer i sak med de ändringar som har behandlats i avsnitten 8.5 och 8.8.
Rättega'ngsutredningens sekretariat Bilaga 1 Peter F itger
ALTERNATIV TILL SKILJEFÖRFARANDE M.M. - TIDIGARE UTRED— NINGSARBETE
1 Nuvarande ordning
1 den mån parter har rätt att förlikas om en viss sak, kan de också träffa avtal om privat tvistlösning. Särskilt inom näringslivet är det sedan länge vanligt att man genom s.k. skiljeavtal bestämmer att en eventuell tvist - med uteslutande av domstol — skall hänskjutas till avgörande av en eller flera skiljemän (skiljenämnd). Bestämmelser om skilje— förfarandet finns i lagen (1929:145) om skiljemän (skiljemannalagen; paragrafhänvisningarna i det närmast följande avser denna lag om inte annat sägs).
Ett skiljeavtal kan avse såväl en redan uppkommen tvist som en framtida sådan härflytande ur visst rättsförhållande som anges i avtalet. Endast
i vissa speciella situationer får skiljeavtal inte göras gällande. Detta gäller bl.a. sådana konsumenttvister som kan prövas enligt lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden, småmålslagen (se 3 a & skilje— mannalagen) samt vissa arrendetvister (se 8 kap. 28 & jordabalken; se också 1 kap. 3 5 lagen 19741371 om rättegången i arbetstvister). Skiljeman— nalagen är inte tillämplig på sådana skiljeavtal som innefattar förbehåll om rätt för parterna att klandra skiljedom.
Antalet skiljemän och hur de skall utses beror i första hand på vad som sägs därom i skiljeavtalet eller på vad parterna i annan ordning kommer överens om. Inom vissa branscher är det vanligt att man avtalar att skiljemän skall utses av branschorganisationen eller att tvisten skall hänskjutas till en fast skiljenämnd. Om ingen överenskommelse föreligger skall skilje— männen vara tre av vilka vardera parten väljer en och de sålunda valda tillkallar den tredje (6 5). Denne blir i regel ordförande i nämnden
(12 5). För skiljemännen gäller särskilda jävsregler (5 5). Skiljemanna— lagen uppställer inga andra kvalifikationskrav för skiljemän än de
som framgår av jävsbestämmelserna.
Vissa dispositiva bestämmelser har upptagits i skiljemannalagen för att förhindra att part eller skiljeman saboterar skiljeförfarandet. Om part inte fullgör en skyldighet att utse skiljeman skall sålunda en skiljeman en— ligt 8 & utses av en tingsrätt. Om skiljeman inte behörigen fullgör sitt upp— drag skall enligt 10 & tingsrätten entlediga honom och förordna annan i hans ställe. För skiljeman som namngetts redan i skiljeavtalet gäller särskilda regler i dessa hänseenden.
eller de frågor varom skiljedom begärs (11 å).
Skiljemännen skall under iakttagande av vissa bestämmelser i skiljemanna- lagen tillämpa vad parterna kan ha föreskrivit om förfarandet samt i övrigt handlägga saken opartiskt, ändamålsenligt och skyndsamt (13 å). Skiljemännen skall bereda parterna erforderlig möjlighet att muntligen eller skriftli— gen utföra sin talan. Om part utan giltigt förhinder underlåter att ut— föra sin talan, har skiljemännen rätt att avgöra målet på föreliggan— de utredning (14 å). Skiljemännen kan inte använda tvångsmedel och inte heller uppta ed. Parten kan emellertid för skiljeförfarandet få fram utredning enligt de domstolsprocessuella reglerna genom att begära bevisupptagning i en tingsrätt (15 5).
Samtliga skiljemän skall deltaga i tvistens avgörande. Om skilda me— ningar uppkommer gäller i regel majoritetens mening (16 å). Skiljedomen skall avfattas skriftligen (17 5). Om parterna inte bestämt viss tid för skiljedomens meddelande, skall den meddelas inom sex månader, räknat — i det vanligaste fallet - från den dag när tillämpning av skiljeavtalet påkallades. Tingsrätt kan i vissa fall förlänga tiden. Om fristen går ut utan att skiljedom hunnit meddelas, är skiljeavtalet förfallet vad gäller den uppkomna tvisten (18 å). Skiljedomen är inte offentlig.
Skiljedomen är bindande för parterna, om de inte i skiljeavtalet för— behållit sig rätt att klandra domen (och därmed uteslutit tillämpning av skiljemannalagen, se 2 5). En part kan sålunda inte angripa skiljedomen på materiella grunder. Skiljedom kan inte heller bli föremål för resning eller undanröjas genom domvillobesvär. I stället kan vissa formella fel— aktigheter, nullitetsgrunder, inverka på skiljedomens giltighet. Sålunda är en skiljedom ogiltig, om inte ett giltigt skiljeavtal har förelegat eller om skiljedomen inte är avfattad skriftligen och undertecknad av skiljemännen. En skiljedom är vidare ogiltig i den mån skiljemännen dömt över en fråga, som enligt lag inte får hänskjutas till skiljedom, eller över en fråga om vilken tvist vid tidpunkten för skiljedomens meddelande var anhängig vid domstol (20 å). Härutöver gäller att skiljedom - under förutsättning av att part klandrar domen inom viss tid — skall hävas i den mån skiljemännen överskridit sitt uppdrag eller meddelat dom efter utgången av den därför bestämda tiden. Detsamma gäller om skiljemännen dömt i fall där skiljeförfarande ej bort äga rum här i riket, om skilje— man varit jävig eller ej utsedd i behörig ordning eller om, utan den klandrande partens förvållande, vid skiljetvistens handläggning före— kommit annat fel, som med sannolikhet kan antas ha inverkat på utgången
(21 å)-
Skiljeman får inte av part motta eller betinga sig ersättning, om inte lika förmån tillkommer honom från andra parten. Om giltig uppgörelse inte har träffats, skall parterna solidariskt betala skiljemännen skälig ersättning för deras arbete och omkostnader. Skiljemännen har rätt att i skiljedomen fastställa ersättningens belopp och ålägga part att be— tala, om inte annat har överenskommits mellan parterna och skiljemännen (23 5). Om parterna inte överenskommit annat har skiljemännen vidare rätt att på parts yrkande pröva om och i vilken mån motparten skall
gottgöra parten honom åliggande ersättning till skiljemännen och övriga kostnader för förfarandet (24 5). Är en part eller en skiljeman missnöjd med skiljedomens innehåll beträffande kostnaderna har han rätt att inom viss tid ta upp denna fråga i tingsrätt (25 å).
Skiljedom verkställs såsom lagakraftägande dom.
När skiljeförfarande påkallas, sker detta oftast på grund av ett mellan parterna ingånget skiljeavtal. I olika författningar finns emellertid bestämmelser, som föreskriver att vissa tvister kan eller skall avgöras av skiljemän. Det är här fråga om s.k. legala skiljeförfaranden (se t.ex. 10 och 12 55 lagen 19192426 om flottning i allmän farled).
Vid sidan av de hittills behandlade skiljenämnderna med uppgift att åstadkomma rättskraftiga avgöranden av tvister finns i vårt samhälle ett stort antal mer eller mindre permanenta nämnder med uppgift att åstad— komma endast rekommendationer till parterna om hur dessa bör lösa tvis— ten. Rekommendationerna är inte verkställbara och hindrar inte rättegång om samma sak. Eftersom emellertid parternas följsamhet till nämndavgö— randen i de allra flesta fall är mycket stor, är de faktiska skillnader— na mellan de olika typerna av nämnder inte så stora som det från en principiell utgångspunkt kan verka.
Genom att parterna efter ett förfarande inför en endast rådgivande nämnd har rätt att gå vidare till domstol kan förfarandet vara enklare än vid domstol. I de flesta fall är förfarandet rent skriftligt och i många fall avgörs ärendet även om en part vägrar att yttra sig. Den utredning, som står till nämndernas förfogande, kan inte alltid jämföras med den som skulle ha kunnat presteras inför en domstol. Den personliga in— ställelsen med partsutsagor och vittnesförhör i allmän domstol bidrar för många fall till en säkrare bedömning i allmän domstol.
Som en stor fördel med ett förfarande i de nu behandlade nämnderna bru— kar ofta framhållas att detta är "kostnadsfritt". Så är dock givetvis inte fallet. Innebörden av nu återgivna uttalande är i stället att par- terna inte behöver betala en eventuell motparts kostnader eller kostna- derna för nämndverksamheten, men att de inte heller har rätt till er— sättning för egna kostnader. Kostnaderna för nämndverksamheten betalas i första hand av staten, försäkringsbolag etc.
På begäran avger de flesta nämnder av det nu behandlade slaget yttranden till domstol eller annan myndighet. Nämndernas avgöranden får oftast spridning genom branschpublikationer e.dyl.
I betänkandet (SOU 1978240) Tvistlösning på konsumentområdet redovisas en hel del permanenta rådgivande nämnder som var verksamma i slutet av 1970—talet. Främst märktes allmänna reklamationsnämnden. Härutöver fanns många nämnder med specialinriktning såsom trähusbranschens reklamations— nämnd, rörfirmornas riksförbunds VVS—garantis reklamationsnämnd, golv— entreprenörernas branschorganisations golv—garantis reklamationsnämnd, fastighetsmarknadens reklamationsnämnd, reklamationsnämnden för auto—
194
mobilgummi och Sveriges Avanti—borrares förenings reklamationsnämnd.
På försäkringssidan var ett mycket stort antal permanenta nämnder verk— samma, bl.a. livförsäkringsbolagens villkorsnämnd, skadeförsäkringens villkorsnämnd, ansvarighetsförsäkringens personskadenämnd, trafikförsäk— ringsanstalternas nämnd, sjuk- och olycksfallsförsäkringsnämnden, för— säkringsbolagens skallskadenämnd, naturskadenämnden, kommittén för rättsskyddsärenden, patientskadenämnden samt TFA-nämnden. Därutöver fanns i vissa försäkringsbolag interna prövningsnämnder bestående av ledamöter utsedda av bl.a. utomstående organisationer och staten.
2 Äldre utredningsarbete
Ända sedan mitten av 1800—talet har frågan hur man skall kunna få in skiljetvisterna till de allmänna domstolarna tilldragit sig ett mycket stort intresse. Många förslag har lagts fram med detta syfte. I ett betänkande år 1853 om kreditförhållandena och löneanstalternas ordnande yrkades på inrättande av särskilda handelsdomstolar. I ett år 1854 av— givet betänkande angående ändringar i kreditlagstiftningen föreslogs att i stället en köpman skulle ha säte i rådhusrätt vid behandling av tvis— ter mellan bokföringspliktiga parter. Förslagen ledde inte till åtgärd.
Frågan om inrättandet av handelsdomstolar togs upp på nytt av 1875 års riksdag som i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställde att denna fråga övervägdes. Skrivelsen överlämnades av Kungl. Maj:t till nya lagbered— ningen, som i sitt år 1884 avgivna principbetänkande angående rätte— gångsväsendets omdaning hemställde att frågan skulle uppskjutas. För- stärkta lagberedningen, som granskade nya lagberedningens betänkande, ägnade i sitt år 1887 avgivna betänkande frågan om handelsdomstolar stor uppmärksamhet men ansåg att hela frågan om handelsdomstolar borde f ör— falla. Tre reservanter inom beredningen menade dock att handelsdomstolar borde inrättas med fullföljdsrätt direkt till HD.
Först i början av detta sekel resulterade överväganden av nu angivet slag i en lagreglering, lagen (1905z38) om särskild sammansättning av vissa rådstuvurätter vid behandling av handelsmål. I denna lag före— skrevs att rådhusrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö skulle vid prövning av handelsmål bestå av två lagfarna ledamöter och två handels— kunniga män, om part begärde detta. Lagen tillämpades bara i ett fåtal fall och upphävdes vid rättegångsreformen år 1948.
Under förarbetena till RB fördes ganska omfattande diskussioner om hit— hörande problem. Processkommissionen föreslog (SOU 1926:31) — i syfte att tillgodose behovet av snabbhet i fråga om avgörandet av handels- tvister — att parter skulle få möjlighet avtala att talan i tvistemål skulle väckas omedelbart i hovrätt (prorogation). Prorogationsrätten avsågs omfatta tvistemål (utom bl.a. familjemål) över ett visst värde. Kommissionen föreslog vidare att det vid vissa hovrätter skulle inrättas handelsavdelningar bestående av två lagfarna ledamöter av hovrätten och tre handelssakkunniga bisittare för prövning av handels— och sjörätts—
mål.
Vid remissbehandlingen av processkommissionens betänkande avstyrktes förslaget om prorogationsrätt nästan enhälligt från domarhåll. Man menade främst att om man undandrog vissa viktigare mål från de allmänna underrätterna, skulle detta vara i hög grad ägnat att minska dessa dom— stolars kompetens och rubba deras starka och auktoritativa ställning. Advokatsamfundet ansåg att en prorogationsmöjlighet skulle vara av stort praktiskt värde, om man införde en oinskränkt fullföljdsrätt till HD. Men mot inrättande av handelsdomstolar med lekmän som bisittare förelåg enligt samfundet betänkligheter, eftersom det var ovisst om man kunde rekrytera tillräckligt framstående representanter för handel och sjöfart till dem. Liknande synpunkter framfördes av kommerskollegium och han— delskamrarna.
I 1931 års principproposition om den nya rättegångsordningen anslöt sig departementschefen till de av bl.a. domstolarna anförda betänkligheterna mot en regel om prorogationsrätt.
Processlagberedningen ansåg i betänkandet (SOU l938:44) Förslag till ny rättegångsbalk starka skäl tala för att parter i vissa tvister borde vid sidan av skiljeförfarandet lämnas tillfälle att anlita ett eninstansför— farande inför domstol. Beredningen föreslog därför att hovrätt skulle kunna ta upp tvistemål i vilka vari parterna skriftligen kommit överens om att tvisten skulle tas upp omedelbart av hovrätt och att vid hovrättens prövning skulle bero. En förutsättning skulle enligt beredningen vara — att tvisteföremålets värde översteg 3.000 kr., och att det inte rörde
sig om ett familjemål.
Beredningens förslag möttes av kritik med ungefär samma argument som anförts mot processkommissionens betänkande. Departementschefen ansåg (prop. 194125) att frågan borde tas upp till behandling först senare i samband med processlagberedningens förslag i fråga om särskilda process- former för bl.a. handelsmål.
Beredningen tog upp den nu berörda frågan i en år 1943 avgiven promemo— ria. Man föreslog bl.a. att vid de tre största rådhusrätterna skulle inrättas särskilda avdelningar för handels— och sjöfartsmål. En sådan avdelning borde efter Kungl. Maj:ts förordnande kunna inrättas även vid annan rådhusrätt. Handels— och sjöfartsavdelning skulle bestå av lag— faren ledamot av rådhusrätten samt tre handels— eller sjöfartskunniga domare. De sistnämnda, som benämndes handels— eller sjöfartsdomare, skulle förordnas av Kungl. Maj:t efter förslag av sammanslutningar inom handel och sjöfart. Handels— eller sjöfartsmål skulle ex officio tas upp av särskild avdelning, om inte båda parterna var ense om att målet skulle handläggas som vanligt tvistemål. I fråga om instansordning och fullföljdsrätt skulle allmänna bestämmelser gälla.
Remissinstanserna ställde sig i allmänhet avvisande till beredningens nu refererade förslag. Från domstolshåll ifrågasattes om det fanns ett verkligt behov av sakkunniga lekmäns deltagande i den del av rättskip—
ningen som angår handeln. Handelsorganisationerna uttalade farhågor för rekryteringen till en specialavdelning. Särskilt höga anspråk måste ställas på ordföranden, och det fanns enligt organisationerna vid många domstolar inte domare som fyllde dessa krav. Det fanns också risk för att en cirkulation inom domstolen skulle omintetgöra den kontinuitet i dömandet som var erforderlig. Som ett alternativ till beredningens förslag diskuterade man inrättandet av en eller flera specialdomstolar efter mönster av So- og Handelsretten i Köpenhamn. Med en sådan ordning borde det enligt bl.a. advokatsamfundet och flertalet handelskammare vara möjligt att knyta tillräckligt kvalificerad domarpersonal till domstolarna.
I sitt betänkande med förslag till lag om införande av nya rättegångs— balken m.m. (SOU 1944:9—10) avvisade processlagberedningen de önskemål om specialdomstolar som framförts. För det första skulle en splittring av domstolsorganisationen i ett större antal särskilda domstolar medföra betydande olägenheter från organisatorisk synpunkt. Vidare skulle par— terna få svårare att få tillgång till domstolen, eftersom antalet spe— cialdomstolar för varje sakområde skulle bli litet. Man skulle dessutom riskera att andra rättsgrundsatser kom att tillämpas i specialmålen än när det gällde rättskipningen i övrigt. De nu nämnda olägenheterna skulle minskas betydligt om specialmålen i stället togs upp på särskilda avdelningar inom de befintliga domstolarna i enlighet med vad bered- ningen tidigare föreslagit. Med hänsyn till obenägenheten hos represen— tanter för näringslivet att under de sist nämnda formerna medverka i rättskipningen, ansåg beredningen emellertid att inte heller special— avdelningar var ett realistiskt alternativ. Dock kvarstod enligt bered— ningen behovet av skyndsam rättskipning för handelns och sjöfartens behov. En skyndsamhet kunde man åstadkomma med ett eninstansförfaran— de, eventuellt i förening med en fullföljdsrätt som var begränsad till prejudikatfrågor. Eftersom lämpligheten av ett sådant arrangemang var diskutabel, avstod dock beredningen från att lägga fram några förslag i frågan. Några specialbestämmelser för handels- och sjöfartsmålen kom som bekant inte heller att inflyta i RB.
Stadsdomstolsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1961:6) Under— rätterna upp frågan om rätt för parterna att i vissa tvistemål anhängig— göra talan direkt i hovrätt. Utredningen fann sig dock inte böra lägga fram något förslag i ämnet. Den främsta anledningen till detta var att erfarenheterna av den nya RB hade visat att i komplicerade och vidlyf— tiga mål processmaterialet ofta måste kompletteras i hovrätt. Även bevisprövningen i första instans måste ofta göras om. Om hovrätt blev första instans, skulle detta medföra att HD i ökad utsträckning blev någon form av utredningsinstans, vilket av flera skäl inte ansågs lämp— ligt. Därjämte pekade utredningen på svårigheterna att anordna förbere— delseförfarandet på ett ändamålsenligt sätt i hovrätt.
I remissyttranden över stadsdomstolsutredningens betänkande ägnades stor uppmärksamhet åt frågan om instansordningen och näraliggande spörsmål. Flera remissorgan förordade en allmän översyn på detta område. Från handelskammarhåll sades att det var otillfredsställande att domtols—
väsendet i Sverige inte erbjöd ett konkurrenskraftigt alternativ till skiljeförfarandets snabbhet och relativt låga kostnadsläge. Svea hovrätt föreslog att prorogationsrätt skulle införas. Som komplettering till en sådan rätt ansåg hovrätten att möjligheten borde införas att före en tvists uppkomst med bindande verkan sluta avtal om att parterna skulle låta sig nöja med första instansens avgörande. En sådan möjlighet skulle enligt hovrätten minska parternas ovilja att föra sin tvist den reguljära vägen till underrätt och skulle dessutom motverka risken för att en proroga— tionsregel skulle minska underrätternas anseende. Liknande tankegångar framfördes även av andra remissinstanser.
3 Damstolskommitténs betänkande (SOU 1972:22) Skiljedomstol
Domstolskommittén framhöll i sitt slutbetänkande (SOU 1972:22) Skilje- domstol att skiljeförfarandet ställde stora krav på skiljemännens kvalifikationer eftersom rättssäkerhetsgarantierna i övrigt i förfaran— det var mindre tillfredsställande. Vidare var enligt kommittén anordnan— det av ett tillförlitligt skiljeförfarande förenat med sådana kostnads— risker att det knappast kunde anlitas av andra än ekonomiskt starka parter. Många av de parter, vilka för lösandet av sina tvister skulle vara betjänta av skiljeförfarandets särskilda möjligheter, kunde därför befaras i praktiken sakna tillgång till ett ändamålsenligt förfarande. Kommittén angav att det självfallet var från många synpunkter lyckligt att parter, i stället för att gå till process eller skiljeförfarande, för— liktes eller träffade uppgörelser utom rätta, men det var inte till- fredsställande, om en part kände sig tvungen att träffa en materiellt ofördelaktig uppgörelse väsentligen därför att något tjänligt proces- suellt alternativ inte stod honom till buds.
Kommittén påpekade vidare att det också fanns en risk föratt en tillämpning av centrala, civilrättsliga regler, vilken så gott som helt skedde utom råtta, kunde försvaga det rättsskydd statsmakterna velat att dessa regler skall ge. En annan konsekvens av att parterna mestadels an— ser sig böra söka andra vägar för lösning av sina tvister än rättegång var enligt kommittén en starkt minskad prejudikatbildning, vilket skapade osäkerhet om innehållet i gällande rätt. Kommittén framhöll att den om— ständigheten att domstolarna endast till ringa del ansågs kunna anlitas för prövningen av viktiga grupper av tvistemål var ägnad att på sikt rubba deras anseende. På grund av nu angivna förhållanden fann kommittén det vara ett allmänt intresse att domstolsvägen gjordes mer attraktiv.
Med—denna utgångspunkt föreslog kommittén att avtalstvister genom skrif tlig överenskommelse skulle kunna hänskjutas till avgörande av skiljedomstol. Ett åberopat skiljedomstolsavtal skulle vara hinder för vanlig rättegång. För att tillgodose önskemålet att prövningen av tvister skulle ske skyndsamt fann kommittén det nödvändigt att föreslå att talan inte skulle få föras mot skiljedomstols dom eller beslut.
Såsom skiljedomstol skulle enligt kommittén tjänstgöra tingsrätt i sär— skild sammansättning. I domstolen skulle, om parterna inte överenskommit
annat, ingå två bisittare, som inte behövde vara lagfarna. Bisittarna ; föreslogs skola väljas av parterna på i huvudsak samma sätt som i j skiljeförfarandet och de benämndes skiljemän. Med hänsyn främst till att . skiljedomstol skulle vara första och enda instans förordade kommittén att tingsrätt såsom skiljedomstol skulle, förutom av skiljemännen, bestå av tre lagfarna domare, av vilka en skulle vara ordförande. För vissa fall föreslogs dock en enklare sammansättning.
Skiljedomstol skulle inte få pröva sådan tvist för vars handläggning var i föreskriven annan särskild sammansättning av rätten, såsom patentmål, fastighetsmål etc. Frånsett denna kompetensinskränkning skulle i fråga
om skiljedomstols behörighet samma forumregler gälla som för vanlig tings— rätt. Detta betyder bl.a. att parterna med användande av den s.k. proroga— tionsrätten kunde träffa avtal om att föreliggande eller uppkommande tvister skulle hänskjutas till avgörande av viss skiljedomstol.
Skiljeman skulle inta samma ställning i skiljedomstolen som lagfaren domare. Han skulle därför avlägga domared.
För att parternas möjligheter att välja skiljeman och att överhuvudtaget anlita skiljedomstolsförfarandet inte skulle begränsas av ekonomiska hänsyn förordade kommittén att skiljeman för sitt arbete och sina omkostnader skulle ha rätt till skälig ersättning och att denna skulle stanna på statsverket. Skiljemännen föreslogs inte få motta eller betinga sig annan ersättning än den domstolen tillerkände dem.
I fråga om skiljedomstol och rättegången vid sådan domstol förordade kommittén att i princip skulle gälla vad som var föreskrivet om allmän - domstol. Vissa modifikationer föreslogs dock när det gällde RB:s be— stämmelser om formen för väckande av talan, personlig inställelseskyl— dighet, vitesföreläggande vid inkallande av part eller ställföreträdare för part, sättet för upptagande av skriftlig utredning som process— material samt uppskjuten huvudförhandling. Den enda större avvikelsen från RB rörde offentlighetsprincipen. Förhandling vid skiljedomstol skulle hållas inom stängda dörrar, om inte parterna begärde offentlig förhandling, och dom eller beslut samt vad i övrigt hörde till akten skulle inte utan tillstånd få lämnas ut förrän två år förflutit från det domstolen skilt målet från sig, om inte parterna begärt offentlighet.
Till kommittéförslaget om skiljedomstol anknöt ett förslag till särskilda bestämmelser om summarisk handläggning av vissa anspråk.
4 Remissyttranden över domstolskommitténs förslag
Många remissinstanser var positiva till förslaget om skiljedomstolar. Det var dock bara några få av dessa, bl.a. några handelskammare, som tillstyrkte förslaget reservationslöst eller mötte förslaget med en genomgående positiv hållning. Med reservation i en eller flera huvud- punkter tillstyrktes förslaget av ganska många remissinstanser, bl.a. några hovrätter, några handelskammare och domareföreningen. Advokat—
samfundet förklarade sig inte vilja avstyrka förslaget, om en del väsentliga ändringar kom till stånd. Endast ett fåtal av remiss— instanserna var helt negativa till förslaget, bl.a. JK.
Stockholms tingsrätt ifrågasatte utifrån sin erfarenhet om något beh0v av reformen fanns. Förskjutningen av avgörandet av avtalstvister från domstolarna till utomprocessuella förfaranden och förlikning borde god— tas som en naturlig följd av samhällsutveCklingen, avtalsparternas för— ändrade syn på konfliktlösning, en förbättrad kontraktsskrivningsteknik och liknande faktorer. Nästan alla andra remissinstanser menade att det fanns ett reformbehov, även om några ansåg att behovet inte var särskilt stort. Också advokatsamfundet fann det sannolikt att det kunde finnas ett användningsområde för det föreslagna institutet, men endast i tvister där kostnadsfaktorn var av betydelse.
I fråga om den tänkbara användningen av skiljedomstolsavtal på försäk— ringsområdet förklarade Svenska försäkringsbolagens riksförbund att andra tvister än värderingstvister generellt torde komma att såsom tidigare underställas vanlig domstol, eftersom sådana tvister, när de undantagsvis inte kunde lösas genom förlikning, ofta hade principiellt eller prejudicerande intresse.
I några remissyttranden uttalades att de klausuler om skiljedom som finns i vissa standardkontrakt är likalydande inom hela Norden och att ett nordiskt samarbete krävs för att åstadkomma en faktisk ändring av skiljedomsavtalen.
Skil jedomstolarnas föreslagna sammansättning mötte stark kritik särskilt i fråga om yrkesdomarnas dominans. Bl.a. JK, Svea hovrätt, Stockholms och Malmö tingsrätter, advokatsamfundet och en handelskammare förordade sammansättningen en lagfaren domare och två nämndemän. Genomgående underströks i de kritiska yttrandena att den föreslagna sammansättningen inte var ägnad att göra skiljedomstolarna attraktiva för avnämarkretsen. De av kommittén föreslagna sammansättningsreglerna tillstyrkes dock av några remissinstanser, däribland kommerskollegium.
I fråga om förfarandet ansåg några remissinstanser att anknytningen till RB var värdefull från rättssäkerhetssynpunkt medan andra remissinstanser bedömde anknytningen som mindre lyckad med hänsyn till sekretess, snabb— het och allmänna handläggningsformer.
Det föreslagna förbudet mot fullföljd tillstyrktes allmänt.
Åtskilliga remissinstanser riktade skarp kritik mot de föreslagna sekretessreglerna. Principiella betänkligheter mot att parterna tilläts disponera över offentlighetsgrundsatsen anfördes av bl.a. JK och hov— rätten för Västra Sverige. De flesta kritiska remissinstanserna menade i stället att den föreslagna sekretesstiden var alldeles för kort. Bl.a. två hovrätter, två tingsrätter, kommerskollegium, två handelskammare, marknadsrådet, domareföreningen, advokatsamfundet, exportföreningen och bankföreningen menade att sekretesstiden borde vara fem eller tio år.
Även uppfattningen att sekretesstiden borde vara obegränsad fördes fram.
I flertalet av de remissyttranden som innehöll invändningar mot en sekretesstid om två år diskuterades avvägningen mellan intresset av prejudikat och sekretess, och i övervägande antalet fall bedömdes det senare intresset vara av övervägande betydelse. Som exempel kan nämnas en av slutsatserna i advokatsamfundets yttrande: "Den utvidgade sekre- tessen kan vara ägnad att öka användningen av skiljedomsinstitutet, vilket däremot inte prejudikatintresset är ägnat att göra".
Marknadsrådet anmärkte att prejudikatvärdet av skiljedomstols avgörande torde bli synnerligen obetydligt. Dock skulle det ha något om än begrän— sat värde för uttolkningen av handelsbruk och sedvänja i vissa branscher.
Handelskammaren i Göteborg ansåg att det även med en längre skyddstid än enligt förslaget, när reformen väl hunnit verka några år, borde kunna bli en kontinuerlig redovisning av sådana fall som var intressanta.
Advokatsamfundet f ramkastade den tanken att — med den av samfundet skisserade skyddstiden tio år - publicering skulle kunna ske under löpande skyddstid under förutsättning att parterna medgav publicering. Samfundet förutsatte dock att sådant medgivande skulle inhämtas redan vid skiljedomstolsförfarandets början.
Länsstyrelsen i Västmanlands län, som i fråga om skyddstidens längd gjode en analogi med ordningen i fråga om förhandsbesked i skattefrågor, utsträckte denna analogi också till prejudikatpubliceringen och ansåg hinder inte möta mot publicering under löpande skyddstid efter retusche— ring av namn och speciella kännetecknande fakta. Denna metod skulle möjliggöra kontinuerlig information om rättsbildningen och ändå till— godose alla rimliga sekretesshänsyn. Likartade tankegångar redovisades av Skånes handelskammare, bankföreningen och Svenska byggnads— entreprenörföreningen.
Förslaget att staten skulle stå för kostnaderna för skiljedomstolens verksamhet tillstyrktes allmänt. Att parterna avlastades dessa kostnader betecknades allmänt som den stora vinningen med det föreslagna institu— tet och som den mest avgörande faktorn för institutets användning. En länsstyrelse ansåg dock att i vissa fall en part helt eller delvis borde kunna åläggas att betala skiljedomskostnaderna.
, Rättegårzgsutredningens sekretariat Bilaga 2 . Peter Fitger
KONSUMENTOMBUDSMANNENS MEDVERKAN I TVISTEMÅL — TIDI— GARE UTREDNINGSARBETE
I Generalklausulutredningen
Till de reformer som under senare _år har diskuterats på processrättens område hör införandet av en möjlighet för ett konsumentorgan att föra enskildas talan inför domstol.
Generalklausulutredningen anförde i sitt betänkande (SOU l974z83) Generalklausul i förmögenhetsrätten att dess förslag innebar att de allmänna domstolarna fick viktiga uppgifter i fråga om konsumentskydd och rättsutveckling. För att en reform av detta slag skulle få tillräck- lig genomslagskraft var det enligt utredningen nödvändigt att den stöd— des av institutionella faktorer. Utredningen uttalade att det från kon— sumentsynpunkt var viktigt att den som ansåg att ett avtalsvillkor var otillbörligt hade möjlighet att snabbt och utan större kostnad eller ekonomisk risk få saken rättsligt prövad. Även med beaktande av reglerna om allmänna reklamationsnämnden och om förfarandet i tvistemål om mindre värden befarade utredningen att de ekonomiska riskerna kunde medföra att enskild part drog sig för att processa, särskilt till högre instans. Ut— redningen pekade härvid på möjligheten att ge ett särskilt organ som har att tillvarata konsumenternas intressen, t.ex. konsumentverket eller KO, befogenhet att ta upp den enskildes talan inför domstol. Utredningen ifrågasatte om inte i många fall den bästa garantin för att en princip— fråga kom under kvalificerad bedömning inför högre instans var att an— svaret för processföringen vilade på organ som företrädde konsument- respektive näringsidkarintressen. Hithörande frågor var emellertid en— ligt utredningen av sådan att att de lämpligen borde behandlas i ett vidare konsumentpolitiskt sammanhang.
Flera remissinstanser tog upp den av utredningen berörda frågan. De flesta var positiva till tanken på att ge företrädare för konsument— intresset möjlighet att ingripa i konsumentmålen. I remissyttrandena påpekades bl.a. att antalet konsumentmål i de allmänna domstolarna var påfallande litet. Den utbyggda rättshjälpen och tillkomsten av småmåls- lagen syntes inte ha medfört någon ändring i detta avseende. Särskild begränsat var antalet konsumentmål i högre instans, framför allt i HD.
2 [(O—promemorian Till sitt remissyttrande över generalklausulutredningens förslag fogade KO en promemoria som på KO:s uppdrag hade utarbetats av numera profes— sor Per Henrik Lindblom. I promemorian diskuterade Lindblom tänkbara
202
sätt att ge KO möjlighet att föra talan i konsumenttvister. Här skall lämnas en kortfattad redogörelse för promemorian i den delen.
En tänkbar metod att ge KO möjlighet att föra talan i konsumenttvister är att införa en fristående rätt för KO att föra fullgörelse- eller fastställelsetalan i sådana mål. Med fristående rätt menas då att KO ges möjlighet att ingripa utan stöd av viljeförklaring från enskild konsu— ment. En taleform av detta slag framstår dock enligt promemorian som främmande för svensk rättstradition eftersom staten skulle komma att agera i typiskt privaträttsliga förhållanden helt utan uppmaning eller uppdrag från något av subjekten i rättsförhållandet. En abstrakt tale— rätt skulle vidare innebära stora svårigheter när det gäller att lösa frågan om lämplig partsställning på svarandesidan. Också när det gäller domens rättskraf t skulle vissa problem komma att uppstå.
Det kanske mest näraliggande lösningen skulle enligt promemorian vara att konsumenten utfärdar en rättegångsfullmakt för KO. Denna metod — fullmaktsmetoden - är förenad med åtskilliga fördelar. Den innebär att konsumenten kvarstår som part i målet. Metoden är enkel och kräver inte nödvändigtvis några lagändringar. I promemorian förordas dock att vissa rättegångskostnadsfrågor regleras. Fullmaktsmetoden är dock enligt vad som vidare uttalas i promemorian inte utan brister. En nackdel med metoden är att konsumenten, som förfogar över processen, kan avbryta denna och på så sätt förhindra ett avgörande i en fråga av principiellt intresse. En rättegångsfullmakt kan nämligen inte göras oåterkallelig. Konsumenten kan också begränsa KO:s behörighet eller motsätta sig rätte— gångshandling som KO önskar företa. Risken för att säljaren förmår kon— sumenten att dra sig ur processen är enligt promemorian inte obetydlig.
En annan metod som diskuteras i promemorian är överlåtelsemetoden. Denna innebär att KO genom att överta konsumentens anspråk inträder som part i processen. Inte heller denna metod torde förutsätta några lagändringar. Genom att använda denna metod skulle man kunna undvika att konsumenten, såsom vid fullmaktsmetoden, kan avbryta processen till men för prejudi— katbildningen. Eftersom KO står som part kan domstolen inte ålägga kon— sumenten någöt kostnadsansvar. Till komplikationerna vid överlåtelse- metoden hör enligt promemorian att KO på något sätt måste återföra processföremålet till konsumenten. Vidare kan enligt promemorian vissa problem uppstå vid överlåtelse av anspråk som hänför sig till ömsesidigt förpliktande avtal.
Att ge KO interventionsrätt skulle enligt promemorian inte lösa några problem. En sådan rätt ger nämligen inte KO rätt att väcka talan.
Härjämte utvecklas i promemorian vissa frågor om class (representative) actions, en processmetod med tradition i USA. 3 Lagstiftningen om generalklausul i förmögenhetsrätten
Den nya generalklausulen i förmögenhetsrätten togs in i 36 & avtals-
lagen, och klausulen trädde i kraft den 1 juli 1976 (prop. 1975/76:81, LU 21, rskr 238). I propositionen framhöll föredragande departements— chefen att man borde överväga att införa en möjlighet för någon myndig— het att föra talan i konsumenttvister inför allmän domstol. Han framhöll vidare att, även om den enskildes möjligheter att själv ta till vara sina intressen hade förbättrats under senare år, det fortfarande kunde förekomma att privatpersoner av ekonomiska eller andra skäl drog sig för att föra process. Enligt föredragande statsrådet var det emellertid inte bara behovet av att ge enskilda personer bistånd med utförande av sin talan som gjorde det påkallat att införa en befogenhet för ett allmänt organ att föra talan i konsumenttvister. Minst lika viktigt var det enligt statsrådet att skapa förutsättningar för att frågor av principi— ellt intresse fördes fram till ett auktoritativt avgörande. Frågan om en befogenhet av det berörda slaget kunde emellertid enligt statsrådet inte lösas slutligt i samband med behandlingen av generalklausulutredningens betänkande. Bl.a. måste vissa processrättsliga problem utredas närmare.
I direktiven för reklamationsutredningen anförde statsrådet att han kommit fram till att frågan om "talerätt" för något allmänt organ i konsumenttvister borde tas upp av utredningen i samband med översynen av reklamationsförfarandet i konsumenttvister.
4 Rekl amationsutred n ingen
Reklamationsutredningen uttalade i betänkandet (SOU 1978240) Tvistlös— ning på konsumentområdet (s. 182) bl.a. följande:
När det gäller den näringsrättsliga lagstiftningen har en före—
trädare för det allmänna — KO — getts befogenhet attt föra konsumentkollektivets talan. Rättsbildningen på detta område kan därför ske utan att enskilda konsumenter behöver medverka i någon rättegång. Genom marknadsdomsolens avgöranden och KO:s förbuds— förelägganden liksom genom de överenskommelser och riktlinjer som är ett resultat av konsumentverkets arbete erhåller t.ex. marknads- föringslagens och avtalsvillkorslagens generalklausuler ett konkret innehåll. Detta system har visat sig fungera väl.
Tillämpningen av den civilrättsliga lagstiftningen understöds inte på motsvarande sätt av allmänna organ. Likväl är det naturligtvis angeläget att inte de civilrättsliga reglerna på konsumentområdet stannar på papperet utan verkligen tillämpas i praktiken. Om reg— lerna åsidosätts och konsumenten inte får rättelse på frivillig väg, är det alltså viktigt att konsumenten får rättelse genom avgörande i domstol eller reklamationsnämnd.
Det gäller emellertid inte bara att underlätta för konsumenten att få rättelse i enskilda fall. Viktigt är också att skapa förutsätt— ningar för att frågor av principiell betydelse förs fram till auktoritativt avgörande. Om lagstiftningen inte fortlöpande belyses genom rättspraxis, riskerar den att stelna och i viss utsträckning
mista den effekt som är åsyf tad. Att de civilrättsliga konsument— skyddsreglerna inte får åsyf tad genomslagskraft går i första hand ut över konsumenterna. Även näringsidkarna torde emellertid ha intresse av att få fram auktoritativa avgöranden i principiella frågor.
Samtidigt som det alltså finns behov av vägledande avgöranden på konsumentområdet är bristen på domstolsprejudikat f.n. påtaglig.
Reklamationsutredningen ansåg att en "talerätt" inte borde begränsas till rena prejudikatfrågor. Också vissa fall där konsumenten hade in— tresse av rättelse borde uppmärksammas. Enligt utredningen borde emel— lertid tredska från en näringsidkares sida inte utan vidare kunna utgöra grund för "talerättens" användande. Den omständigheten att en närings- idkare underlät att rätta sig efter en rekommendation av allmänna rekla— mationnämnden borde sålunda inte ensam kunna utgöra grund för en talan. Andra omständigheter måste också föreligga. En sådan omständighet var prejudikatintresset. Oavsett om en konsumenttvist hade principiellt intresse eller inte kunde det emellertid ibland vara av särskild be— tydelse från konsumentsynpunkt att ett allmänt organ förde talan i fall då en näringsidkare vägrade att följa reklamationsnämndens avgörande. Detta gällde t.ex. då flera anmälningar av samma slag hade riktats mot en viss näringsidkare och denne konsekvent underlät att ge konsumenterna den rättelse som nämnden rekommenderat. Även om reklamationsnämnden inte först yttrat sig kunde det finnas anledning för KO att ingripa, t.ex. när tvisten berörde en stor grupp konsumenter. Utredningen nämnde i detta sammanhang vissa fall av produktskada. Ytterligare en situation i vilken ett allmänt organ borde kunna föra talan vid allmän domstol var när marknadsdomstolen funnit ett standardvillkor oskäligt men en näringsidkare vägrat att lägga den näringsrättsliga bedömningen till grund för civilrättsliga uppgörelser med de konsumenter som var bundna av villkoret.
Enligt utredningen borde rätten att föra talan för enskilda konsumenter anförtros KO.
I fråga om valet av metod för KO:s rätt att ingripa anförde utredningen bl.a. att man med en abstrakt metod i bästa fall endast kunde uppnå ett av syftena med en reform, nämligen att få fram prejudikat och att det skulle uppstå svårigheter att få det spörsmål som fördes till domstol allsidigt belyst. Det måste enligt utredningen rimligen tillskapas en ordning där någon uppträdde som motpart till KO och som bevakade de intressen som stod emot konsumentintresset. I detta sammanhang uttalade utredningen bl.a. följande.
Tanken att en enskild näringsidkare skulle ställas som motpart till KO när det gäller att få fram typfall i en fiktiv process måste av- visas bl.a. därför att han inte utan vidare kan antas vara repre— sentativ för de intressen som skall belysas. Det förefaller också
egendomligt att tvinga in en enskild person i en process som inte rör just hans konkreta rättsförhållanden och där kanske de sär— skilda omständigheter som han vill föra fram inte har något intresse.
Tänkbart är däremot att någon av näringslivets organisationer skulle kunna uppträda som motpart. Om emellertid en organisations deltagande i förfarandet bygger på frivillighetens grund, kan det befaras att organisationen endast vill delta när den själv anser att det finns behov av prejudikat. Vill organisationen inte delta eller deltar den endast halvhjärtat, riskerar man att utslaget inte tas som riktmärke på marknaden.
Enligt reklamationsutredningen borde man i stället välja den s.k. full— maktsmetoden, dvs. låta den enskilde konsumenten ge KO fullmakt att föra hans talan. Utredningen var dock medveten om att med nuvarande regler rättegångsfullmakter alltid kan återkallas och att näringsidkaren skulle kunna köpa ut konsumenten och därigenom hindra att ett vägledande dom— stolsavgörande kom till stånd. Utredningen räknade emellertid med att de konsumenter, som KO skulle ta sig an, i allmänhet skulle komma att visa sig lojala med syftet att få fram domstolsavgöranden. Som ett större hinder mot KO:s strävanden att få fram vägledande domstolsavgöranden såg utredningen i stället risken för en bristande processvilja hos närings— idkaren.
Som tänkbar orsak till en bristande processvilja från näringsidkares sida angav utredningen bl.a. att näringsidkarna i vissa fall kunde be— döma det som utsiktslöst att vinna en process där KO var engagerad på motsidan. Utredningen övervägde i detta sammanhang att ge näringslivets organisationer rätt att gå in som intervenienter på näringsidkarnas sida - men fann både praktiska och principiella skäl tala emot en sådan lös-
ning. I stället menade utredningen att KO borde före en process under- söka processviljan i det enskilda fallet.
Reklamationsutredningen fann inte skäl att också öppna möjlighet att tillämpa den s.k. överlåtelsemetoden. Ett av de argument utredningen åberopade för denna negativa inställning var att det syntes mindre lämpligt att KO skulle ikläda sig partens civilrättsliga skyldigheter och rättigheter. Utredningen menade vidare att överlåtelsemetoden skulle innebära ett kringgående av vår rättegångsordnings förbud mot oåter— kalleliga fullmakter och att det föreföll lämpligare att mera rakt på sak göra ett undantag från detta förbud än att tillåta en överlåtelse.
Frågan om instansordningen i de fall KO skulle uppträda i konsumentmål med fullmakt från konsumenten var enligt utredningen värd att överväga. Utredningen fann dock att ett undantag från den vanliga instansordningen innefattade så många problem att frågan inte borde lösas i det dåvarande sammanhanget utan i stället prövas i samband med att man mera allmänt övervägde hur intresset av att få fram prejudikat bäst skulle främjas.
Utredningen föreslog att särskilda kostnadsregler skulle gälla i de fall
KO uppträdde i konsumentmålen. Sålunda skulle rättegångskostnaderna kvittas om näringsidkaren visserligen förlorade målet men haft skälig anledning att få saken prövad. De kostnader som konsumenten i egenskap av part kunde förpliktas att ersätta näringsidkaren borde normalt be— talas av KO. Detsamma borde gälla de egna kostnader som konsumenten fått vidkännas. KO skulle vidare ha möjlighet att till konsumenten förskotte— ra sådan ersättning.
I sitt betänkande hänvisade utredningen till att man i bl.a. Finland har infört regler som ger KO möjligheter att biträda konsumenterna i konsumentmål.
Utredningens förslag var inte enhälligt. Ordföranden (numera justitie— rådet Magnusson) kom att genom utslagsröst bestämma innehållet.
I en reservation föreslog ledamoten Ekdahl med instämmande av två av ut— redningens experter att KO:s "talerätt" uteslutande skulle avse ärenden som varit föremål för prövning vid allmänna reklamationsnämnden eller som varit anhängiggjorda där men beträffande vilka nämnden avstått från
att yttra sig. Som motiv för reservationen anfördes bl.a. effektivitets— skäl och att man skulle få en bättre markering av nämndens ställning och en klarare kompetensfördelning mellan KO och nämnden genom reservations— förslaget.
I en reservation av ledamoten Ekström anfördes att det inte fanns skäl att instifta en "talerätt" för KO. I allt fall borde denna göras beroen- de av att allmänna reklamationsnämnden yttrat sig, i den mån nämnden hade befogenhet härtill. Som motiv för reservationen anfördes bl.a. att det under senare år har tillkommit ett väl utvecklat regelsystem på konsumenträttens område och att den marknadsrättsliga lagstiftningen gav KO tillräckliga möjligheter att få de mera generellt förekommande av— talsvillkoren prövade. Dessutom förelåg det enligt reservanten en risk för att näringsidkaren för att undgå process skulle medge talan, om KO uppträdde i processen.
I en reservation av ledamoten Tengelin avstyrktes en reform. Som skäl härför angavs bl.a. att den av majoriteten föreslagna ordningen inte skulle leda till det önskade målet att få fram prejudikat i HD, eftersom näringsidkaren med all sannolikhet skulle komma att "lägga sig". Vidare anfördes bl.a. att behovet av prejudikat på konsumenträttens område genom marknadsdomstolens, KO:s och allmänna reklamationsnämndens verk— samhet kommit att bli ringa eller intet. I reservationen sades också att en dellösning för konsumentmålens del mera skulle bli till hinder än till gagn för en totallösning rörande frågan om prejudikatbildningen.
I allt väsentligt anslöt sig experten Sundewall i ett särskilt yttrande till vad Tengelin anfört. Sundewall anförde dessutom att varken en kon— sument eller en näringsidkare har intresse av prejudikatbildningen för sitt fall. Med tanke på domstolsprocessens långdragenhet skulle vidare eventuella HD—avgöranden komma att redovisa "gårdagens goda handels— sed".
SOU 1986:1 5 Remissyttrandena rörande reklamationsutredningens förslag 5.1 Allmänt om KO:s medverkan i mål med kollektivt intresse
Många remissinstanser ansåg att det fanns ett behov av en reform, sär— skilt med hänsyn till bristen på prejudikat, och de var också positiva till en reform i huvudsaklig överensstämmelse med utredningsförslaget. Till dessa remissinstanser hörde bl.a. Göta hovrätt. hovrätten över Skåne och Blekinge, Göteborgs tingsrätt. marknadsdomstolen, statens pris— och kartellnt'imnd, majoriteten inom konsumentverket. ordföranden i allmänna reklamationsnämnden, länsstyrelsen i Värmlands län, konsument— t jänstutredningen. en minoritet inom småhusköpskommittén, Malmö. Kristinehamns, Bodens och Luleå kommuner, LO, TCO. Kooperativa förbundet samt konsumentvägledarnas förening och Stockholms trädgårdsstads— föreningars samarbetsnämnd. Många andra remissinstanser var av den upp— fattningen att reformbehovet var betydligt mindre än reklamationsutred— ningen angett eller obefintligt och att en reform därför inte var motiverad.
Konsumentverket (majoriteten) upplyste bl.a. att HD vid tiden för av— givandet av yttrandet ännu inte prövat något mål rörande de centrala konsumenträttsliga lagarna och att prejudikatbristen i första hand gick ut över konsumenterna, som vid diskussioner med näringsidkarsidan ofta var hänvisade till endast en elastisk formulering i lagen. Bristen på . utfyllande praxis kunde enligt verket göra det vanskligt för konsument— vägledarna och andra att ge precisa råd. Visserligen fanns för många frågor avgöranden från den allmänna reklamationsnämnden att tillgå, men - som verket framhöll — vissa frågor var sådana att de inte kunde prövas av nämnden. I detta hänseende nämndes bl.a. produktskadefall och frågor om mäklares ansvar. Vidare fanns enligt verket kvalificerade rättsfrågor 'som principiellt borde avgöras i judiciell ordning. Verket framhöll
vidare att nämndavgörandena i allmänhet saknade egentlig beslutsmotive— ring och i många fall framstod som rena skälighetsavgöranden samt att äldre domstolspraxis i vissa fall kunde befaras binda nämnden på ett olyckligt sätt. Verket erinrade också om den kritik som näringslivssidan riktat mot generalklausulen i avtalslagen, när denna infördes, och som gick ut på att klausulen inte gjorde det möjligt att på förhand se hur framtida tvister skulle komma att bli bedömda. Enligt verket borde det med hänsyn härtill också från näringslivssidan anses föreligga ett be— hov av en förbättrad prejudikatbildning. Verket beräknade antalet fall passande för en reform till totalt mellan 20 och 30 per år.
Förslaget om KO:s "talerätt" kunde enligt marknadsdomstolen väl inpassas i den konsumenträttsliga lagstiftningens principiella uppbyggnad. Domstolen befarade dock att det med hänsyn till bristande processvilja från näringsidkarnas sida knappast skulle bli möjligt för KO att föra talan i något större antal mål och att en reform därför inte skulle spela så stor roll för prejudikatbildningen. I vissa specialfall skulle det en— ligt domstolen vara särskilt värdefullt för KO att förfoga över möjlig—
heten att föra en konsuments talan, bl.a. i fall som frekvent kom under allmänna reklamationsnämndens prövning och där domstolsprocesser skulle kunna utgöra ett remedium mot att nämnden utformade sin praxis felaktigt — Statens pris— och kartellnämnd pekade på prejudikatbehovet beträffande regler av generalklausultyp, men inte heller nämnden väntade sig något större antal fall avgjorda av högre instans.
Ordföranden i allmänna reklamationsnämnden uttalade att det skulle medföra en förstärkning av konsumentskyddet på det tvistlösande området om förslaget genomfördes. Han påpekade att behovet av en sådan förstärk— ning -— i former ungefär motsvarande de föreslagna - uppenbarligen ansetts föreligga i bl.a. Danmark och Finland.
Konsumenttjänstutredningen angav som särskilt framträdande brist i det 1 svenska systemet att det inte var möjligt att få fram vägledande av— göranden för de fall där många personer var förfördelade men var och en endast i mindre omfattning. Som exempel på fall i vilka en möjlighet för KO att agera som ombud för konsumenter skulle framstå som särskilt värdefull nämnde utredningen bl.a. tillämpningen av generalklausulen i avtalslagen samt vissa bestämmelser i konsumentköplagen om det civil— rättsliga reklamansvaret. Utredningen som var mycket positiv till det remitterade förslaget förklarade sig dock inte se förslaget som en slutlig lösning. Enligt utredningen behövdes det sålunda allmänt mera adekvata möjligheter att tillgodose intresset hos organisationer av
t.ex. konsumenter och hos väl sammanhållna grupper av privatpersoner * att kunna föra gemensam talan inför allmän domstol.
En reservant inom småhusköpskommittén (som också var ordförande i kon— sumenttjänstutredningen) uttalade bl.a. att en "talerätt" för KO kunde få betydelse inte minst på områden som låg utanför nämndens verksamhets— område eller som faktiskt inte kom under dess bedömning därför att tvist inte kunde komma upp som en reklamationsfråga. Som exempel nämndes tvis— ter om skadeståndsansvar, t.ex. produktskador, tvister som knyter sig till löpande papper, t.ex. kreditkort, eller tvister som rör rättsför- hållanden mellan konsumenter och allmänna inrättningar och liknande, t.ex. tele—, el—, gas— eller vattenabonnemang eller transportföretags befordringsvillkor.
Kooperativa förbundet konstaterade att risken för att konsumenten skulle ] låta sig övertygas av den mera erfarne näringsidkarens påstående om ett ] stadgandes förment rätta tillämpning naturligtvis var större när konsu— ! menten inte någonstans kunde få ett klart besked om stadgandets innebörd ! och att även om allmänna reklamationsnämnden bedrev en respektingivande ? rättsbildande verksamhet det i vissa situationer onekligen skulle vara
av betydelse för konsumentgruppen, om bättre möjlighet gavs att gå fram domstolsvägen. l i Göta hovrätt var inte övertygad om att behovet av prejudikat var större inom konsumentområdet än inom andra civilrättsliga områden. Trots detta och trots att en medverkan av KO kanske kunde åstadkommas på ett enklare sätt än enligt utredningsförslaget var hovrätten beredd att godta en
försöksverksamhet, eftersom KO fann bristen på prejudikat besvärande.
Domstolsverket ansåg att behovet av vägledande avgöranden på konsument— området snarast var mindre än på andra civilrättsområden, men verket ville med hänsyn till de låga kostnaderna för en reform inte motsätta sig en försöksverksamhet.
Några remissinstanser, bl.a. bankinspektionen och försäkringsbolagens riksförbund delade utredningens uppfattning om att reformbehovet var stort, men ville av olika skäl inte godta utredningsförslaget. Bankin- spektionen uttalade bl.a. att den med hänsyn till de förmåner som skulle
ges konsumenterna befarade att KO skulle komma att få en uppsjö av fram— ställningar från konsumenter om att föra talan för deras räkning. Riks— förbundet utvecklade prejudikatfrågorna i stort i samhället och deklare— rade att stora lagkomplex på civilrättens område i betydelsefulla delar stod helt utan den vägledning som HD—avgörandena ger.
Andra remissinstanser hade den uppfattningen att det visserligen förelåg ett reformbehov men att detta inte motiverade en särlösning för konsu— mentmålen, och de avstyrkte därför en reform. Till dessa remissinstanser hörde Stockholms tingsrätt, advokatsamfundet, industri förbundet och grossistförbundet.
Advokatsamfundet, som sade sig i andra sammanhang ha understrukit de nackdelar som är förenade med bristen på prejudikat inom förmögenhets— rättens område och förordat att tillskapandet av ett lagförklarings— institut blev föremål för utredning, tillstyrkte att åtgärder vidtogs i syfte att främja pre judikatbildningen i domstolarna. Allvarliga invänd— ningar kunde emellertid riktas mot att detta problem på föreslaget sätt löstes särskilt för ett delområde som konsumenträtten.
Liknande uttalanden gjordes av industri förbundet och grossistförbundet. Dessa förbund anslöt sig i fråga om reformbehovet även till de kritiska uttalanden som Ekström och Tengelin gjort i sina reservationer. Detsamma gjorde bl.a. Sundsvalls tingsrätt. en minoritet inom konsumentverket. handelskamrarna. Svenska trähus fabrikers riksförbund, KAK och Husmoders— förbundet hem och samhälle. Till de övriga remissinstanser som var kritiska i fråga om reformbehovet och på denna grund avstyrkte en reform hörde Södra Roslags tingsrätt (majoriteten), Örebro tingsrätt, kommers— kollegium, resegarantinämnden. Karlstads kommun. domareförbundet, Svens— ka företagares riksförbund, Motorbranschens riksförbund, Svenska rese— byräföreningen, F olksam, HSB:s riksförbund, Sveriges fastighetsägareför— bund och Svenska riksbyggen.
De för konsumenterna behövliga "förbättringarna kunde enligt Södra Roslags tingrätt (majoriteten) nås genom vidgade möjligheter till rätts— hjälp i småmål och genom att reglerna om kostnadsersättning till vinnan— de part blev generösare i sådana mål. Också motorbranschens riksförbund diskuterade rättshjälpsmöjligheten som ett alternativ. Bl.a.advokatsam— fundet var inne på att man också borde utnyttja småmålslagens regler om prejudikatdispens bättre.
Örebro tingsrätt yttrade att det inte alls fanns något behov av en reform, eftersom tillräckligt med vägledande avgöranden kom ut av all— männa reklamationsnämndens verksamhet. Tingsrätten tolkade med hänsyn till denna verksamhet avsaknaden av domstolsprejudikat som någonting närmast positivt. Kommerskollegium var av den uppfattningen att utred— ningens förslag i övrigt borde leda till att behovet av prejudikat ; minskade. Handelskamrarna medgav att det i och för sig vore tilltalande * att rättsbildningen på konsumenträttens område överflyttades till de allmänna domstolarna, men ansåg att behovet av regelutfyllnad på kon— sumenträttens område redan var väl tillgodosett.
Motorbranschens riksförbund förklarade att det inom motorbranschen inte fanns något behov av en reform, eftersom såväl konsumenter som närings- idkare "redan genom allmänna reklamationsnämnden hade en fast normbild— ning, vilken - även om den ibland inte kunde godtas av näringsidkarsidan — dock medförde att det inte fanns något intresse av meningslösa och tidskrävande domstolsprocesser om de små värden som det kunde gälla. — Liknande tankegångar framfördes av KAK.
Att de konsumentmål som blir föremål för prejudicerande avgöranden är få hade enligt domareförbundet en naturlig förklaring. Konsumentlagstift— ningen rör sig nämligen enligt förbundet i allt väsentligt med begrepp och bestämningar som är välkända från den allmänna civilrättens regel— system där prejudikatbildningen enligt förbundet är riklig. Såvitt domareförbundet hade sig bekant hade domstolarna sällan känt något beh0v av nya vägledande avgöranden i konsumentmål. Det område där det dock förelåg ett prejudikatbehov gällde generalklausulen, men detta borde inte föranleda den föreslagna särlagstiftningen. Förbundet förnekade emellertid inte att anledning förekom att bereda möjlighet för KO att i vissa fall aktivt medverka till prejudikatbildning.
Folksam formulerade sig så att den traditionella prejudikatbildningen syntes ha spelat ut mycket av sin roll och att detta i första hand torde hänga samman med att den inte svarat mot det moderna samhällets behov. Vad som borde komma i stället kunde man enligt Folksam spekulera över, men det föreföll föga troligt att lösningen var att söka i den riktning
som utredningsförslaget pekade. !
Ett mycket stort antal remissinstanser var kritiska mot utredningsför- slaget med hänsyn till svårigheterna att få näringsidkarna att medverka i en process. Till dessa remissinstanser hörde bl.a. Stockholms tings—
rätt. Södra Roslags tingsrätt ( majoriteten ). Örebro tingsrätt, Sundsvalls tingsrätt, bankinspektionen. kommerskollegium, en minoritet inom konsumentverket, smähuskommittén (majoriteten), Karlstads kommun. resegarantinämnden, SACO, advokatsamfundet, domareförbundet. industri— förbundet, grossistförbundet, köpmannaförbundet, Sveriges hantverks— och industriorganisation, företagarnas riksförbund, Svenska byggnads— ; entreprenörföreningen, motorbranschens riksförbund, KAK, resebyrå/ör— eningen. försäkringsbolagens riksförbund och husmodersförbundet.
Det stora flertalet av de nu angivna remissinstanserna hänvisade i sina yttranden till antingen Ekströms eller Tengelins reservationer eller till båda och avstyrkte en reform med hänvisning härtill. En genomgående synpunkt i yttrandena från de nu berörda remissinstanserna var bl.a. att näringsidkarnas processvilja inte skulle öka till följd av reklamations— utredningens förslag utan snarare minska med därav följande vådor för prejudikatbildningen och att de av utredningen föreslagna kostnadsreg— lerna inte var tillräckliga för att motivera en processvilja hos nä— ringsidkarna. I flera yttranden framskymtade dock uppfattningen att man kanske skulle få fram en del tingsrättsavgöranden, men det ansågs allmänt att sådana avgöranden inte skulle ha något större värde från konsument— synpunkt annat än i de fall näringsidkaren underlåtit att följa allmänna reklamationsnämndens uttalanden.
De positiva rösterna i fråga om effekterna av en reform var få och tillhörde uteslutande några av de remissinstanser som — enligt vad inledningsvis redovisats - tillstyrkte en reform.
Konsumentverket (majoriteten) fann det svårt att bedöma i vilken omfatt— ning näringsidkare skulle komma att undandra sig process när KO uppträd— de, men verket upplyste i detta sammanhang om att det förekommit i mark— nadsdomstolen att en näringslivsorganisation gett sitt stöd åt ett med— lemsföretag i ett mål av principiellt intresse och att det inte kunde uteslutas att något liknande kunde bli aktuellt i de fall KO uppträdde. Frågan om företagen i mindre eller i större utsträckning kunde antas vara benägna att undvika domstolsprövning kunde dock enligt verkets me— ning inte rimligen vara avgörande för om KO borde ges möjlighet att med— verka i tvistemål på det föreslagna sättet. En reservant inom småhus— köpskommittén framhöll med samma tankegång att svårigheterna att få näringsidkare att medverka i vart fall inte utgjorde något hinder mot att pröva den av reklamationsutredningen föreslagna ordningen.
Domareförbundet ansåg dock att hela reformen skulle komma att stanna på papperet.
Försäkringsbolagens riksförbund fann det i och för sig angeläget att försäkringsbolagen medverkade till att lämpliga prejudikat kom fram, men att ett viktigt skäl för försäkringsbolagen att undvika rättegångar skulle komma att bli att en processvilja kunde uppfattas som tredska att betala ersättning till konsumenten och alltså ge negativ publicitet. Förbundet förmodade att man inom pressen inte skulle komma att uppfatta prejudikatintresset som så tungt att det vägde emot konsumenternas an— språk, vilka i pressen nästan alltid skulle komma att uppfattas som be— rättigade. Bolagen skulle enligt förbundet komma att känna sig opinions— mässigt dömda på förhand med KO som motpart.
Industri förbundet och grossistförbundet uttalade i ett gemensamt yttran— de bl.a. att reklamationsutredningen gav prov på en i det närmaste orea— listisk optimism när den räknade med att konsumenter "i allmänhet kommer att visa sig lojala mot syftet att få fram domstolsavgöranden". Enligt förbunden var det tvärtom helt osannolikt att en enskild konsument, som
erbjöds en snabb, fördelaktig förlikning, av vördnad för ett tämligen diffust kollektivt konsumentintresse skulle refusera erbjudandet och ge sig in i en domstolsprocess av okänd längd och med okänt resultat. I fråga om näringsidkarens roll instämde förbunden i Tengelins reservation och uttalade dessutom att näringsidkarens bedömning måste vara given för det fall KO ingrep, nämligen att KO valt ut en tvist som KO inte skulle komma att förlora (med prestigeförlust) och att näringsidkaren inte skulle komma att ha råd med den bad—will en process skulle ge. I det sist angivna hänseendet borde enligt förbunden beaktas att det låga an— talet KO—mål skulle bädda för en noggrann bevakning från pressens sida. Vidare kunde enligt förbunden förväntas att den enskilde näringsidkaren skulle uppleva en känsla av obehag — nära den en åtalad upplever — när en offentlig myndighets högste juridiske tjänsteman engagerade sig på motpartens vägnar. Förbunden fann det vidare självklart att bransch— organisationernas roll i sammanhanget inte skulle bli den av reklama— tionsutredningen förväntade utan i stället bli att göra den enskilde näringsidkaren uppmärksam på vad denne hade att riskera i en process med KO. Enligt förbunden skulle en organisation - även om den i och för sig hade intresse av att få en viss fråga löst av HD — inte fullgöra sitt åtagande gentemot medlemmen om den försökte påverka denne att processa, och vad utredningen anfört om att branschorganisationen skulle kunna ställa ombud till förfogande saknade verklighetsförankring.
Förbunden uttalade också att det saknades argument för att ett offent— ligt ombud skulle engagera sig på endast ena partens sida för att få fram prejudikat och att utredningen tydligen aldrig avsett att utrusta samhället med ett hjälpmedel som skulle bidra till att utöka prejudikat— floran med allsidiga vägledande avgöranden.
Också några andra remissinstanser anförde principiella skäl mot en reform. Advokatsamfundet framhöll sålunda att syftet med utrednings— förslaget var att skapa bättre balans mellan konsument och näringsidkare men att resultatet blivit en motsatt obalans. Samfundet påpekade att förslaget inte innehöll några garantier för att prejudikatprocesser drevs endast när prejudikatintresset var ömsesidigt.
Researrangörsföreningen i Skandinavien fann det för de fall där ej över— enskommelse träffats med näringsidkarsidan eller näringsidkaren vägrat att följa ett reklamationsnämndsutlåtande djupt otillfredsställande att KO praktiskt sett själv skulle få bestämma hur tvister löstes. I prakti- ken fick man nämligen enligt föreningen räkna med att ett hot om rätte- gång med KO inblandad inte skulle resultera i annat än en uppgörelse på KO:s villkor. Enligt föreningen måste andra rättssäkerhetsgarantier än de otillräckliga kostnadsreglerna tillskapas för att förslaget skulle få genomföras. Södra Roslags tingsrätt (majoriteten) och motm'branschens riksförbund framförde liknande principiella synpunkter.
5.2 Allmänt om KO:s medverkan i mål mot tredskande näringsidkare
Ganska få remissinstanser behandlade dessa mål särskilt. Till de instan—
ser som uttryckligen förklarade att även de nu angivna målen borde om— fattas av en rätt för KO att uppträda i rättegång hörde marknadsdomsto— len, konsumentverket (majoriteten) och KF. Till de negativa instanserna hörde hovrätten över Skärte och Blekinge, Stockholms tingsrätt, SACO, advokatsamfundet, domareförbundet, industri förbundet och grossistför- bundet, köpmannaförbundet och KAK.
Marknadsdomstolen framhöll att KO-processer mot tredskande näringsidkare skulle förstärka genomslagskraften hos avgöranden av allmänna reklama- tionsnämnden. Enligt konsumentverket (majoriteten) var det närmast självklart att KO skulle engagera sig när ett företag konsekvent under— lät att följa nämndavgöranden, om man ville få en sanering bland de oseriösa företagen. I de allra flesta fall där näringsidkaren inte gav konsumenten rättelse borde emellertid konsumenten själv kunna söka rättelse genom småmålslagen, som gäller obligatoriskt i de fall nämnden avgett ett utlåtande.
Advokatsamfundet gjorde den bedömningen att det föreslagna stödet till konsumenter snarast var motiverat av en önskan att upprätthålla respek— ten för nämnden än av intresset att slå vakt om den enskilde konsumen— tens rätt. En sådan inriktning kunde enligt samfundet te sig berättigad när det gällde medverkan av ett allmänt organ som KO, men den därmed sammanhängande begränsningen av stödet till konsumenter utgjorde enligt samfundet ett starkt skäl för att välja en annan lösning, framför allt avseende bättre information till konsumenterna och juridisk hjälp till dessa. Att härför utnyttja KO var dock enligt samfundet varken erforder— ligt eller praktiskt.
SACO, Stockholms tingsrätt och domareförbundet hänvisade till konsumen— ternas möjligheter att vinna rättelse genom småmålsprocess, men de fram— höll samtidigt att det kunde finnas skäl att låta KO bistå med råd och anvisningar och eventuellt även med hjälp vid väckande av talan etc. Hovrätten över Skåne och Blekinge tog upp frågan om inte konsumenterna borde ha obligatorisk rätt till allmän rättshjälp.
Industri förbundet, grossist förbundet, köpmannaförbundet och KAK var av den åsikten att det var bättre om staten satsade en del av de resurser, som en "talerätt" för KO skulle fordra, på att åstadkomma en bättre in- formation till konsumenterna om domstolsprocessens möjligheter.
5.3 Principerna för en reform
Nästan alla remissinstanser utgick från att uppdraget att företräda kon- sumenterna skulle ankomma på KO. Några remissinstanser ifrågasatte om inte en sådan ordning måste förutsätta organisatoriska förändringar. Marknadsdomstolen menade sålunda att en reform aktualiserade frågan om KO—funktionen borde frigöras från uppdraget som chef för konsument— verket. Domstolen ifrågasatte om en KO som var chef för ett verk hade praktiska möjligheter att i nämnvärd utsträckning själv uppträda i rättegång. Konsumenttjänstutredningen tog upp samma fråga från princi—
piell utgångspunkt. Enligt utredningen var det särskilt i fall, där ett beslut i allmänna reklamationsnämnden gått konsumenten emot, mindre lämpligt att KO förde talan i ärendet. Av liknande skäl ansåg rese— arrangörföreningen att reklamationsnämnden måste frigöras från konsu— mentverket.
Bankinspektionen hyste tvekan inför lämpligheten av att ett statligt verk utförde ett arbete för vilket advokaterna var särskilt lämpade. Från den synpunkten borde det enligt inspektionen övervägas att i någon form koppla in de allmänna advokatbyråerna.
Statens institut för byggnadsforskning (majoriteten) ansåg att det var både naturligt och praktiskt att i stället för KO de byggnadspolitiska organen på kommun- och länsnivå uppträdde i tvisterna rörande fast egendom, i' vart fall i tvister angående statligt belånade fastigheter.
Den av utredningen behandlade frågan, om det för KO:s rätt att medverka skulle förutsättas att allmänna reklamationsnämnden beretts tillfälle att yttra sig, diskuterades av några remissinstanser. Konsumentverket (majoriteten) höll före att konsumenten borde ha frihet att välja mellan nämnd— och domtolsalternativet, men att det var naturligt att ett klago— mål till KO från en konsument först slussades vidare till nämnden. För att KO skulle ta sig an ett fall som var under prövning vid nämnden borde enligt verket krävas tungt vägande skäl. Under alla förhållanden borde det krävas samråd mellan nämndens kansli och KO. Ordföranden i allmänna reklamationsnämnden instämde i de av konsumentverket anförda synpunkterna och tillade att det enligt hans mening skulle strida mot valfrihetsprincipen, om KO först måste vända sig till nämnden och att en sådan ordning också skulle orsaka onödig tidsutdräkt. Han förklarade vidare att det inte fanns anledning anta att förslagets genomförande skulle få några mindre önskvärda konsekvenser ifråga om nämndens ställ— ning och verksamhet.
Också Göta hovrätt och Bodens kommun tillstyrkte utredningsförslaget om valfrihet, medan Örebro tingsrätt, försäkringsinspektionen, kommers— kollegium, en minoritet i konsumentverket och SACO anslöt sig till de uttalanden som Ekdahl gjort i sin reservation.
Göta hovrätt och bankinspektionen begärde att det uttryckligen deklare— rades att KO:s "talerätt" inte skall omfatta sådana tjänster som låg utanför nämndens verksamhet, dvs. t.ex. läkar— och tandläkartjänster, advokatverksamhet och bankverksamhet.
Nästa alla de remissinstanser som uttalade sig om valet av metod för KO:s medverkan, nämligen Göteborgs tingsrätt, marknadsdomstolen, konsu— mentverket (majoriteten), TCO och KF, anslöt sig till den fullmaktsmetod som utredningen förordat. Tingsrätten framkastade därvid tanken att KO skulle inträda först i hovrätt när prejudikatfrågan klarnat.
Hovrätten över Skåne och Blekinge uppehöll sig utförligt vid frågan om val av metod. Hovrätten ansåg att mycket talade för den s.k. typfalls—
metoden när det gällde att få fram prejudikat. Typfallsmetoden borde enligt hovrätten utredas ytterligare i ett kommande sammanhang. Även om överlåtelsemetoden undantagsvis borde få komma till användning var hov— rätten i övrigt enig med utredningen om att fullmaktsmetoden låg närmast till, men det måste enligt hovrätten krävas att en betydande del av målen gick vidare till åtminstone hovrätt.
I fråga om fullmaktsmetodens närmare utformning ansåg hovrätten inte självklart att KO måste uppträda i rättegången. KO:s sakkunskap på kon- sumentområdet kunde enligt hovrätten inte alltid uppväga en erfaren advokats vana vid processuella överväganden. Bland fördelarna med advo— kater som underombud nämnde hovrätten att man skulle få en lokal anknyt— ning med förbättrad möjlighet till personliga sammanträffanden och enkelhet när det gällde att handlägga målen, att man skulle komma när— mare gällande rättegångsordning och att man sannolikt skulle kunna för- ändra näringsidkarnas processuella attityd. I vissa fall skulle KO:s direkta medverkan vidare vara helt obehövlig. I andra fall behövde KO medverka vid talans utförande genom att ge advokaten erforderliga upp— lysningar i förekommande rättsfrågor och även i övrigt samråda med denne. I särskilda fall borde enligt hovrätten KO själv gå in och föra talan. Det borde inte alltid vara nödvändigt att fullmakten gick via KO utan man skulle enligt hovrätten i vissa fall kunna se dennes hjälpin- sats som rent ekonomisk. Med en lösning av det skisserade slaget skulle sakkunskapen på konsumentområdet kunna föras ut till en stor grupp jurister. Hovrätten påpekade att KO - om konsumenten övervägde att åter- kalla talan - måste ha tillfälle att yttra sig och påverka konsumenten till ett fullföljande av rättegången.
Av de remissinstanser som särskilt uttalade sig om de av utredningen föreslagna kostnadsreglerna var det i stort sett bara konsumentverket (majoriteten) som tillstyrkte förslaget. Övriga önskade regler som var mer förmånliga för näringsidkaren.
Hela ansvaret för näringsidkarens kostnader borde åvila KO förklarade domstolsverket. Verket erinrade i detta sammanhang om att näringsidkaren kom att ställas inför en part med mycket stora resurser som redan från början var beredd att driva målet till HD. Verket erinrade också om att processen skedde i konsumentkollektivets intresse. Något skäl för utred- ningens ståndpunkt att det skulle vara praktiskt omöjligt att genomföra en ordning där KO betalade båda parternas kostnader hade inte anförts av utredningen. Verket hänvisade i fråga om möjligheten att ha en regel om fullt kostnadsansvar för KO till bestämmelser i expropriationslagen. Verket sade sig vara medvetet om att trots en kostnadslösning av det slag som verket förordade, många näringsidkare skulle komma att visa en processovilja.
Också Göta hovrätt. Södra Roslags tingsrätt (majoriteten) och marknads— domstolen uttalade ett stöd för ett större kostnadsansvar för KO. Göta hovrätt påpekade därvid att värdet av att undgå ansvaret för konsumen— tens kostnader var begränsat, eftersom KO inte torde komma att betinga sig arvode. Göteborgs tingsrätt reserverade sig särskilt för mindre
näringsidkare med svag ställning. Marknadsdomstolen angav bl.a. att fullt kostnadsansvar för KO skulle vara till fördel för målens allsidiga belysning. Enligt marknadsdomstolen borde dock frågan utredas särskilt och måhända fanns det anledning att vänta med denna utredning tills en reform prövats.
Hovrätten över Skåne och Blekinge väckte tanken på att en kvittnings— möjlighet borde förbehållas hovrätt och HD men kunna omfatta också tingsrättsprocess, vilket skulle kunna få till följd ett ökat antal överklaganden från näringsidkarens sida.
6 Den fortsatta behandlingen av frågan
Sedan reklamationsutredningens betänkande remissbehandlats avgjordes lagstiftningsärendet i alla delar utom dem som avsåg frågan om KO:s "talerätt" genom att regeringen den 28 februari 1980 beslöt prop. 1979/80:114 om verksamheten vid allmänna reklamationsnämnden. De kvar— stående delarna av ärendet överlämnades till justitiedepartementet.
I skrivelser den 25 juni 1981 till justitie— och handelsdepartementen aktualiserade KO åter frågan om en "talerätt" för KO.
Den 9 juni 1981 beslöt regeringen om tilläggsdirektiv (Dir l981:47) för vår utredning. Vårt uppdrag utvidgades därvid till att avse bl.a. frågan på vad sätt man snabbt och billigt skall kunna få fram vägledande av- göranden på områden där det är önskvärt med prejudikat. Samtidigt på— pekades att visst material till belysning av detta problem fanns i reklamationsutredningens betänkande och remissyttrandena över betänkan— det samt att detta material, liksom KO:s skrivelser i juni 1981, borde kunna ge vår utredning vägledning i arbetet.
Den 3 september 1981 beslöt regeringen att reklamationsutredningens be— tänkande, remissyttrandena över detta samt KO:s skrivelser i juni 1981 skulle i de delar som rörde frågan om KO:s "talerätt" överlämnas till oss för att tas i beaktande under det fortsatta utredningsarbetet.
Statens offentliga utredningar 1986
Kronologisk förteckning
l. Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Ju.
Statens offentliga utredningar 1986
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rätts- bildningen. [11
mi...—___...— . .... . .. ... _ ...a—__
! l986r03-12 &
: I 1 I
tlf-we'd n" 151 "li ll_' | | in it.—j_. »
1 |-.. xJ,! . "fn ”'
