Prop. 1994/95:97

Ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner

Regeringens proposition 1 994/ 95 :97

Ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 10 november 1994

Mona Sahlin

Mats Hellström (Utrikesdepartementet)

Lagrådet

Regeringen beslutade den 27 oktober 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga ]. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. Regeringen har i propositionen inte ansett sig kunna följa Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 8.

4 EG-rätten — en översikt

Den europeiska unionen är grundad på folkrättsliga fördrag mellan suveräna stater. De grundläggande fördragen utgörs av Romfördraget, Parisfördraget, Euratomfördraget och Maastrichtfördraget med tillhörande protokoll och bilagor. Till de grundläggande fördragen hör också de fördrag och beslut som innehåller tillägg till eller ändringar i de tre ursprungliga fördragen. Maastrichtfördraget innehåller till övervägande del sådana ändringar och tillägg. Reglerna i fördragen brukar betecknas primärrätt.

De grundläggande fördragen upprättar gemenskapens institutioner och tilldelar institutionerna deras befogenheter eller kompetenser.

EU:s institutioner är Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Andra viktiga organ är Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. Allmänna politiska riktlinjer för unionens utveckling fastställs av Europeiska rådet.

De rättsakter som institutionema utfärdar med stöd av bemyndigandena i fördragen brukar betecknas sekundärrätt. För att fullgöra sina uppgifter skall Europaparlamentet och rådet gemensamt, rådet eller kommissionen i enlighet med fördragets bestämmelser utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer och yttranden (artikel 189 i Romfördraget).

En förordning har allmän giltighet, är i alla delar bindande och är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar skall i sin gemenskapsrättsliga form omedelbart tillämpas av enskilda och av medlemsstaternas domstolar och förvaltningsmyndigheter.

Direktiv är bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Ett beslut är bindande i alla delar för dem som det är riktat till.

Till skillnad från förordningar, direktiv och beslut är rekommendationer och yttranden inte bindande. Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Förutom de där nämnda typerna av rättsakter finns andra åtgärder som måste företas i annan form, vilket framgår på andra håll i de grundläggande fördragen.

Gemenskapsrätten har företräde framför nationell lag. Detta medför att det inte är möjligt för en medlemsstat att åsidosätta gemenskapsrätten genom att lagstifta internt på ett område som regleras av

• Sida 8
•  Original

gemenskapsrätten eller att annars sätta denna ur spel genom nationella åtgärder. Icke desto mindre kan det vara nödvändigt att fastställa utfyllande regler nationellt. Som exempel härpå kan nämnas bestämmelser om påföljder för överträdelse av förordningar om ekonomiska sanktioner.

5 Sanktionsinstrumentet inom EU

För att FN:s säkerhetsråds resolutioner om sanktioner skall bli tillämpliga i de stater som är medlemmar i EU krävs åtgärder på gemenskapsnivå i form av en förordning eller att nationella åtgärder vidtas. Vilken lösning som väljs är främst beroende på om EG har normgivningskompetens på området. Även andra faktorer kan ha betydelse. Inom EG:s kompetensområde blir enligt principen om förordningars direkta tillämplighet sanktioner beslutade av FN en del av den nationella rätten så snart EG utfärdat en förordning i ämnet som trätt i kraft.

Under EG-statemas politiska samarbete (EPS) betraktades införandet av handelssanktioner som ett utrikespolitiskt beslut. varför enhälligt beslut krävdes. De åtgärder man enats om fick därefter beslutas i "formell ordning inom EG eller i de enskilda länderna, allt efter kompetens.

Beslut som fattats av FN:s säkerhetsråd gällande ekonomiska sanktioner har på de områden som ligger inom EG:s kompetens genomförts genom förordningar.

Artikel 113.l i Romfördraget har fram till år 1993 utgjort den rättsliga grunden för beslutade rådsförordningar om ekonomiska sanktioner. Den har följande lydelse: "Den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumping och subventioner." För uppfyllandet av sanktionema i den del de har avsett förbud mot tillgodoseende av rättsliga anspråk från en blockerad stats sida har dock artikel 235 i Romfördraget åberopats.

I och med Maastrichtfördraget förändrades förfarandet. I fördraget kom medlemsstaterna överens om att fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP, EU—samarbetets andra pelare. Artikel J 1 avdelning V i fördraget behandlar utförligt samarbetets syften, omfattning och beslutsformer. Fördraget skiljer principiellt på två olika slags beslut inom området för GUSP. Det ena slaget, enligt artikel 1.2, innebär att medlemsstaterna fastställer en gemensam ståndpunkt (common position), vilken därefter skall vara vägledande för varje lands nationella politik och dess uppträdande inom internationella organisationer och på internationella konferenser. Sådant beslut fattas av ministerrådet och alltid med enhällighet. Det andra slaget av beslut, enligt artikel 1.3, avser s.k. gemensamma aktioner (joint action). Rådet skall på grundval av allmänna riktlinjer från Europeiska rådet besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam aktion. Även ett sådant beslut måste vara

• Sida 9
•  Original

enhälligt. Rådet kan dock med enhälligt beslut avgöra vilka frågor under den gemensamma aktionens förlopp som kan avgöras med kvalificerad majoritet. I beslutet skall anges bl.a. aktionens exakta omfattning. mål, tidsram, medel och förfaranden.

Till skillnad från EPS, vars resultat formellt endast var vägledande är GUSP bindande för medlemsstaterna. Sanktionsbeslut är också under Maastrichtfördraget utrikespolitiska beslut. Gemensamma aktioner är, när de väl beslutats, förpliktande och gemensamma ståndpunkter lägger fast ramen för medlemsstaternas agerande på berört område.

Genom Maastrichtfördraget infördes artikel 228a som reglerar hur ett beslut om ekonomiska sanktioner inom utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet skall omvandlas till åtgärder under EU:s s.k. första pelare: "Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen." Artikeln utgör i stort en kodifiering av gällande praxis. Den förutsätter således att en gemensam ståndpunkt eller aktion om sanktioner enligt artikel J.2 eller 1.3 antagits.

Genom Maastrichtfördraget har också införts en artikel 73g, vilken (punkt 1) medger rätt för rådet att i vissa fall av internationella sanktioner besluta om inskränkningar i förbuden mot restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Den situation som avses är, då beslut om inskränkningar av de ekonomiska relationerna med ett eller flera tredje länder tas enligt bestämmelserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Även åtgärder enligt artikel 73g första punkten förutsätter att en gemensam ståndpunkt eller aktion om sanktioner enligt artikel 1.2 eller J.3 antagits.

6 FN:s säkerhetsråds beslut om sanktioner och EG:s sanktioner

Sverige har på grund av sanktioner beslutade eller rekommenderade av

FN:s säkerhetsråd (FN-sanktioner) förordnat om sanktionslagens tillämpning mot Irak, Libyen, "Förbundsrepubliken Jugoslavien" (Serbien-Montenegro), Haiti, Angola såvitt avser UNITA och Bosnien- Hercegovina såvitt avser Områden under bosnisk-serbiska styrkors kontroll. Gemenskapen har infört ekonomiska sanktioner mot samma länder och områden.

• Sida 10
•  Original

Irak och Kuwait

Den 6 augusti 1990 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 661 (1990) om sanktioner mot Irak och Kuwait. Sanktionema omfattade förbud mot införsel till och utförsel från Irak och Kuwait av varor jämte förbud att främja sådan handel samt ett förbud att utföra betalningar till dessa länder. Genom resolution nr 670 (1990) den 25 september 1990 infördes ett Hygembargo mot Irak och Kuwait. Dessa resolutioner föranledde gemenskapen att införa sanktioner genom rådets förordning (EEG) nr 2340/90 av den 8 augusti 1990 och förordning (EEG) nr 3155/90 av den 29 oktober 1990. Den rättsliga grunden för införandet av sanktionema angavs vara artikel 113 i Romfördraget. Genom förordningarna infördes sanktioner som täckte FN:s sanktioner utom vad avsåg betalningsförbudet, vilket följaktligen fick regleras av medlemsstaterna på det nationella planet. Därtill infördes förbud mot tillhandahållande av icke-finansiella tjänster med vissa undantag. Däremot fanns inga bestämmelser om påföljder för överträdelser av förbuden.

Kuwaits befrielse innebar att landet undantogs från sanktionema den 2 mars 1991.

FN:s säkerhetsråds resolution 687 (1991) den 3 april 1991 innebar vissa lättnader avseende varor för humanitärt bruk samt ett förbud att tillgodose irakiska rättsanspråk. Resolutionen genomfördes på grundval av artiklarna 113 och 235 i Romfördraget genom rådets förordning (EEG) nr 1194/91 av den 7 maj 1991 och förordning (EEG) nr 3541/92 av den 7 december 1992. Enligt artikel 5 i den senare förordningen skall varje enskild medlemsstat inom gemenskapen bestämma de påföljder som skall införas för Överträdelse av bestämmelserna i förordningen.

Libyen

Den 31 mars 1992 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 748 (1992) om sanktioner mot Libyen. Däri beslutades bl.a. om flygembargo mot Libyen och förbud mot handel med flygplan eller Hygplansdelär samt med vapen. Resolutionen inrymde också förbud mot tillhandahållande av tjänster i samband med dessa förbjudna åtgärder. Genom rådets förordning (EEG) nr 945/92 av den 14 april 1992 infördes med åberopande av artikel 113 i Romfördraget motsvarande sanktioner inom gemenskapen utom de delar som avsåg bl.a. vapenembargot. Det senare är öVerlämnat till de enskilda medlemsländernas nationella åtgärder. Den 11 november 1993 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 883 (1993) om utvidgade sanktioner mot Libyen. Därigenom beslutades bl.a. om frysning av libyska tillgångar. Vidare utvidgades handelsembargot till att omfatta utrustning till oljeindustrin, utrustning för flygfält och tjänster i samband därmed, samt tjänster i form av bistånd och träning av libysk luftfartspersonal. Slutligen infördes också förbud mot att tillgodose libyska rättsanspråk. Införlivandet av denna resolution skedde genom rådets förordning (EEG) nr 3274/93 av den 29 november 1993, varigenom förordning (EEG) nr 945/92 upphävdes, och förordning (EEG) nr 3275/93 av den 29 november 1993. Därigenom infördes med

• Sida 11
•  Original

åberopande av artikel 228a alla beslutade åtgärder utom frysning av tillgångar vilket överlämnades till de enskilda medlemsländerna att vidta nationella åtgärder om. Vidare uppmanades medlemsstaterna genom artiklarna 7 respektive 5 att bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningarna.

"Förbundsrepubliken Jugoslavien" (Serbien-Montenegro)

Den 25 september 1991 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 713 (1991) om införande av ett allmänt och fullständigt vapenembargo mot Jugoslavien.

Den 30 maj 1992 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 757 (1992) om sanktioner mot "Förbundsrepubliken Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) (här kallad Förbundsrepubliken Jugoslavien). Därigenom infördes ett allmänt handelsembargo samt förbud mot betalningar och luftfart. Resolutionen innebar därtill ett förbud mot tillhandahållande av tjänster för förbjudna åtgärder. Vidare infördes förbud mot att tillgodose rättsliga anspråk från Förbundsrepubliken Jugoslavien. Resolutionen införlivades i gemenskapen genom rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av den 1 juni 1992. Med åberopande av artikel 113 i Romfördraget infördes i enlighet med resolutionen ett allmänt handelsembargo med åtföljande förbud mot tillhandahållande av icke-finansiella tjänster. Därjämte infördes förbud mot luftfart. Resolutionens förbud såvitt avsåg vapenembargo, förbud mot betalningar och förbud mot tillgodoseende av rättsliga anspråk överlämnades åt de enskilda medlemsländerna att besluta åtgärder om.

Resolution nr 760 (1992) den 18 juni 1992 om undantag för varor avsedda för väsentliga humanitära ändamål medförde att samma undantag infördes inom gemenskapen och en skärpning av tillämpningen av sanktionema mot Förbundsrepubliken Jugoslavien genom resolution nr 787 (1992) den 16 november 1992 medförde motsvarande skärpningar i gemenskapens förordning.

FN:s säkerhetsråd antog den 17 april 1993 resolution nr 820 (1993) om utvidgade sanktioner mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Därigenom infördes en rad åtgärder: förbud mot sjöfart, transiteringsförbud genom Förbundsrepubliken Jugoslavien liksom genom områden i Bosnien- Hercegovina under bosnisk-serbiska styrkors kontroll och genom FN:s skyddade områden i Kroatien, frysning av serbisk-montenegriska tillgångar samt förbud mot tillhandahållande av finansiella och icke- finansiella tjänster. Dessutom beslutades bestämmelser om beslag och förverkande.

Genom rådets förordning (EEG) nr 990/93 av den 26 april 1993, varigenom förordning (EEG) nr 1432/92 upphävdes, införlivades med åberopande av artikel 113 alla dessa åtgärder, utom finansiella tjänster och frysning av tillgångar, vilket överlämnades åt medlemsstaterna att vidta åtgärder om. Enligt artiklarna 8 och 9 skall medlemsstaternas behöriga myndigheter besluta om beslag och kvarhållande och enligt artikel 10 skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Vidare föreskrivs att fordon m.m. får förverkas.

• Sida 12
•  Original

Genom rådets förordning (EG) nr 1733/94 av den 11 juli 1994, slutligen, har bestämmelser införts om förbud mot att tillgodose rättsliga anspråk från någon i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen.

Haiti

Den 16 juni 1993 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 841 (1993) om sanktioner mot Haiti. Sanktionema omfattade handel med petroleum, petroleumprodukter och krigsmateriel samt frysning av haitiska tillgångar.

Sanktioner infördes i gemenskapen genom rådets förordning (EEG) nr 1608/93 av den 24 juni 1993. Med åberopande av artikel 113 i Romfördraget infördes förbud mot handel med petroleum och petroleumprodukter. Vad gäller krigsmateriel och frysning av haitiska tillgångar överlämnades detta åt medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder om. Enligt artikel 5 i förordningen skall medlemsstaterna besrämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelsema' 1 förordningen.

Den 6 maj 1994 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 917 (1994) om utvidgade sanktioner mot Haiti. Åtgärderna utvidgades till att omfatta förbud mot all handel med varor, förbud mot all luft- och sjöfart samt förbud mot att tillgodose haitiska rättsanspråk.

Införlivandet av resolutionen i gemenskapen skedde genom rådets förordning (EG) nr 1263/94 av den 30 maj 1994, varvid även förordning (EG) nr 1608/93 upphävdes. Med åberopande av artikel 2283 infördes sanktioner på varuområdet och förbud mot luft- och sjöfart. Enligt artikel 5 i förordningen skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att införliva förordningen inklusive bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen.

Genom rådets förordning (EG) nr 1264/94 av den 30 maj 1994 infördes, med åberopande av artiklarna 73g och 228a, förbud mot tillgodoseende av haitiska rättsanspråk. Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen.

Beträffande frysning av haitiska tillgångar avgav rådet en rekommendation på grundval av artikel 73g, rådets rekommendation 94/313/EG av den 30 maj 1994.

FN:s säkerhetsråd beslutade den 29 september 1994 att under vissa förutsätmingar upphäva handelsembargot mot Haiti. Dessa förutsättningar har nu uppfyllts och sanktionema har därför upphävts med verkan från den 16 oktober 1994. Detta har medfört att handelsembargot även hävts inom gemenskapen. Dock kvarstår förbudet att tillgodose haitiska rättsanspråk.

Angola

Den 15 september 1993 antog FN:s säkerhetsråd resolution nr 864 (1993)

• Sida 13
•  Original

om sanktioner mot UNITA i Angola. Sanktionema omfattar krigsmateriel samt petroleum- och petroleumprodukter och innebär att dessa varor endast får införas till Angola vid sådana platser som Angolas regering meddelat FN:s generalsekreterare.

Införlivandet av resolutionen i gemenskapen skedde genom rådets förordning (EEG) nr 2967/93 av den 25 oktober 1993. Därigenom infördes med åberopande av artikel 113 sanktioner såvitt avser petroleum— och petroleumprodukter. Vad gäller vapenembargot överlämnades till medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder. Enligt artikel 4 i förordningen skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen.

Bosnien-Hercegovina såvitt avser områden under bosnisk- serbiska styrkors kontroll '

FN:s säkerhetsråd antog den 23 september 1994 resolution nr 942 (1994) om skärpning av sanktionema mot områden i Bosnien-Hercegovina under bosnisk-serbiska styrkors kontroll. Sanktionema riktar sig mot alla juridiska personer som har anknytning till och alla fysiska och juridiska personer som har aktiviteter i dessa områden. För dessa förbjuds alla ekonomiska aktiviteter och förordas en frysning av deras tillgångar. Vidare förbjuds alla finansiella och icke-finansiella tjänster samt viss sjöfart. Undantag görs för livsmedel, varor avsedda för endast medicinskt bruk och varor avsedda för väsentliga humanitära ändamål. dock under kontroll av FN:s säkerhetsråds sanktionskommitte'.

Resolutionen har införlivats i gemenskapen genom rådets förordning (EG) nr 2471/94 av den 10 oktober 1994. Genom denna införs, med åberopande av artiklarna 228a och 73g, alla de sanktioner som innefattas i resolutionen. Förordningen reglerar därigenom även frysning av tillgångar och förbud mot tillhandahållande av såväl finansiella som icke- linansiella tjänster. Enligt artikel 13 i förordningen skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen:

7 Sverige och EG:s sanktioner

Som framgått av tidigare avsnitt införlivas FN:s säkerhetsråds sanktioner i gemenskapen så långt dess kompetens sträcker sig genom rådsförordningar. Dessa är direkt tillämpliga i varje medlemsstat och någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna. Som också framgått täcker förordningarna inte alla delar av säkerhetsrådets sanktioner. Nationella lagstiftningsåtgärder är därför erforderliga. Så är t.ex. fallet vad gäller vapenembargo. Genom Maastrichtfördraget har gemenskapskompetensen utökats så att den nu omfattar t.ex. frysning av tillgångar och alla tjänster, såväl finansiella som icke—finansiella. Däremot omfattas inte allmänna straffrättsliga bestämmelser, vilket fortfarande är en exklusiv nationell kompetens.

• Sida 14
•  Original

Dock finns i förordningarna artiklarj som anmodar varje enskild medlemsstat inom gemenskaperna att bestämma de påföljder som skall införas för överträdelser av bestämmelserpa. Vidare finns det i rådets förordning (EEG) nr 990/93 av iden 26 april 1993 mot Förbundsrepubliken Jugoslavien artiklar som anmodar medlemsstaternas behöriga myndigheter att beslagta egendom som kan vara föremål för brott och vidare en föreskrift till medlemsstaterna att dessa vid fastställt brott mot sanktionsbestämmelsema får förverka egendomen. Det nu nämnda visar på behovet av svenska kompletterande bestämmelser. Dessa kräver lågform.

Vid ett svenskt medlemskap i EU kommer de förordningar som då är i kraft att bli omedelbart gällande i Sverige, enligt regeln att en förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det åligger medlemsstaterna att försäkra sig om att deras medborgare respekterar EG-rätten. Detta följer bl.a av solidaritetsprincipen i artikel 5 i Romfördraget: "Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner." Sverige är vidare förpliktat att administrera gemenskapsrätten med samma omsorg som gäller för genomförande av svensk lagstiftning. Denna förpliktelse följer alltså av artikel 5 men den framgår också av själva förordningstextema.

Det ankommer på medlemsstaterna själva att besluta om medlen för att beivra brott. Sverige kan alltså i princip själva välja vilken typ av sanktioner det bör bli fråga om och omfattningen av sanktionen i fråga. Det är emellertid viktigt att det inte uppstår inkonsekvenser i det svenska straff— och sanktionssystemet. EG—domstolen har fastställt allmänna principer som den anser bör gälla som grund för medlemsstaternas val av sanktioner. Medlemsstaterna skall se till att överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i enlighet med liknande materiella och processuella bestämmelser som gäller för överträdelser av nationell rätt av samma slag. Under alla omständigheter skall sanktionema enligt domstolen vara effektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och ha avskräckande effekt.

Det kan också nämnas att det samtidigt är en förpliktelse som Sverige har gentemot FN och säkerhetsrådets bindande resolutioner om sanktioner. Som exempel kan nämnas resolution nr 820 (1993) om sanktioner mot "Förbundsrepubliken Jugoslavien" (Serbien-Montenegro) punkt 19 som direkt uppmanar medlemsstaterna i FN att vidta rättsliga åtgärder mot personer och företag som överträder resolutionens bestämmelser och att ådöma lämpliga påföljder. Överträdelser av bestämmelserna i de förordningar om sanktioner som nu är i kraft i Sverige är också straffsanktionerade.

• Sida 15
•  Original

8 Ansvarsbestämmelser m.m. till EG:s förordningar om sanktioner

Regeringens förslag: Påföljdsbestämmelsema i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner görs tillämpliga på EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner som utfärdats med anledning av beslut eller rekommendation som antagits av FN:s

säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga. Regeringen skall i SvenSk författningssamling ge till känna beteckningarna på dessa förordningar.

Remissinstansema: Remissinstansema tillstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 7 kräver ett svenskt medlemskap i EU att överträdelser av förbud i EG:s rådsförordningar om ekonomiska sanktioner beivras med svenska bestämmelser om påföljder. Enligt EG-domstolens allmänna principer skall överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i' enlighet med liknande materiella och processuella bestämmelser som gäller för överträdelser av nationell rätt av samma slag, så att det inte skall uppstå inkonsekvenser i strafftillämpningen. För svensk del regleras överträdelser mot sanktionsbestämmelsema av 11 5 lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen). 11 5 första stycket sanktionslagen lyder: "Den som bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 3-8 åå döms, om gärningen skett uppsåtligen till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Har gärningen skett av grov oaktsamhet. döms till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall inte dömas till ansvar."

Motiven för ansvarsbestämmelsema finns i prop. 1971:77 med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m.m., s. 89-92.

Paragrafen är ett s.k. blankettstrafibud som får sitt innehåll genom de regler den hänvisar till. Dessa regler återfinns i de enskilda regeringsförordningama som införts med tillämpning av lagen.

Då EG:s rådsförordningar har samma grund som de svenska sanktionsbestämmelsema, dvs. av FN:s säkerhetsråd beslutade eller rekommenderade ekonomiska sanktioner, är det en naturlig följd att straffbestämmelsema till dessa har samma innehåll som det som redan gäller för vår nationella reglering.

När det gäller den närmare utfonnningen av straffbestämmelsema kan följande sägas.

Den nuvarande svenska regleringen är uppbyggd för att de åtgärder snabbt skall kunna vidtas som påkallas av FN:s säkerhetsråds beslut eller rekommendationer om ekonomiska sanktioner. Regeringen ges möjligheten att agera snabbt med stöd av sanktionslagen.

Genom hänvisningen i sanktionslagens nuvarande snaffbestännnelse till lagens materiella bestämmelser, på vilka de enskilda

• Sida 16
•  Original

sanktionsförordningama bygger, anknyts till de bestämmelser som kan konuna att tillämpas i det enskilda fallet. Det innebär också att de enskilda sanktionsförordningama redan från det de trätt i kraft är straffsanktionerade.

För de EG:s förordningar som grundas på säkerhetsrådets beslut och rekommendationer gäller också att de kan beslutas snabbt och därigenom uppstår samma behov av att straffbestämmelser finns nationellt samtidigt som förordningen träder i kraft.

Ett sätt att tillmötesgå detta är att för varje förordning om ekonomiska sanktioner som kräver nationella straffbestämmelser utfärda sådana. En sådan ordning medför emellertid genom den tidsutdräkt som en riksdagsbehandling kan medföra, att straffbestämmelsema sannolikt inte kan träda i kraft samtidigt med förordningen. Man vinner heller inget genom att i en generell straffbestämmelse ange samtliga de rådsförordningar om ekonomiska sanktioner som är i kraft. I sådant fall krävs nämligen nationella straffbestämmelser i förhållande till nya förordningar om ekonomiska sanktioner. Även här finns på grund av riksdagsbehandlingen risk för att straffbestämmelsema inte kan träda i kraft samtidigt med förordningen.

Om straffbestämmelsen däremot utformas med mönster- från vad som redan gäller enligt 11 & sanktionslagen, kan kravet på snabbhet uppfyllas.

De svenska författningarna kungörs i Svensk författningssamling och når därmed allmän spridning. EG:s rådsförordningar kungörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Den utkommer samtidigt på alla medlemsländernas språk. Som sägs i prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, Del 1, s. 557, uppfylls det grundläggande rättssäkerhetskravet på publicering av för enskilda bindande normer av publiceringen i EGT. Nu är det emellertid fråga om att göra straffbestämmelsema som innehåller fängelsepåföljd tillämpliga inte endast på redan beslutade förordningar med anledning av FN- sanktioner utan även på sådana framtida förordningar. Dessa förordningar kan av naturliga skäl inte räknas upp i lagen då de ännu inte är publicerade i EGT. Regeringen föreslog därför i lagrådsremissen att regeringen i Svensk författningssamling skulle ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som beslutats och utfärdats av EG med anledning av beslut och rekommendationer av FN:s säkerhetsråd. Lagrådet har i detta hänseende i sitt yttrande anfört följande. Artikel 189 i Romfördraget föreskriver att EG:s förordningar har allmän giltighet, är i alla delar bindande och är direkt tillämpliga i varje medlemsstat. EG:s förordningar offentliggörs i EGT och ett kungörande av en EG-förordning på detta sätt får samma rättsverkningar i Sverige som ett kungörande av en svensk författning i SFS. Det är också förbjudet för medlemsstaterna att implementera EG—förordningar till nationell rätt genom någon form av norrngivning. Enligt Lagrådets mening är därför förslaget om tillkännagivande ägnat att inge betänkligheter. Det ger först och främst en felaktig bild av EG-rätten och för tankarna till att EG—förordningar skall eller kan implementeras till svensk rätt genom nationell lagstiftning. Dessutom leder stycket till tveksamhet om när straffbestämmelsema i paragrafen kan tillämpas i det

• Sida 17
•  Original

fall att kungörandet av nya EG—förordningar i SFS kommer senare än kungörandet i EGT. Bestämmelsen i 24 kap. 9 & brottsbalken om straffrihet för den som begår en straffbar gärning i villfarelse rörande dess tillåtlighet gäller nämligen bl.a. om fel förekommit vid kungörandet. Lagrådet föreslår därför att stycket om tillkännagivande utgår. Lagrådet har härutöver föreslagit vissa ändringar av redaktionell natur.

Regeringen gör med anledning av vad Lagrådet uttalat följande bedömning.

Vid ett svenskt medlemskap i EU kommer EG—förordningar att bli direkt tillämpliga i Sverige. EG-förordningar kungörs i EGT. Som Lagrådet angett i sitt yttrande. får ett kungörande i EGT samma rättsverkningar i Sverige som ett kungörande av en svensk författning i SFS.

Det föreslagna tillkännagivandet är emellertid inte att jämställa med ett sådant kungörande som avses i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Regeringen är väl medveten om att det, såsom Lagrådet också angett, är förbjudet för medlemsstaterna att införliva EG-förordningar med nationell rätt genom någon form av normgivning. Ett sådant tillkännagivande som regeringen föreslagit innebär emellertid inte någon normgivning utan endast att det i Svensk författningssamling tas in en upplysning till en vid krets av berörda om beteckningarna på det slag av EG-förordningar som beskrivs i straffbestämmelsen. Detta eftersom det inte är möjligt att direkt i lagen ange beteckningarna på de aktuella rådsförordningama.

Det finns skäl att betona att det är den nu aktuella lagregleringens karaktär och konstruktion som kan anses motivera det särskilda kravet på information.

EG-förordningama kommer genom ett sådant tillkännagivande varken att införlivas med svensk rätt eller kungöras i Svensk författningssamling. Syftet med straffbestämmelsen är således att den, oberoende av regeringens tillkännagivande, skall vara direkt tillämplig på brott mot förbud som meddelats i det slag av EG-förordningar som är beskrivna i 11 å andra stycket i propositionens lagförslag.

Regeringen kan emellertid instämma i vad Lagrådet uttalat så tillvida att bestämmelsen såsom den formulerats i lagrådsremissen kan vålla missförstånd. För att undvika att bestämmelsen tolkas på det sättet att straffbestämmelsens tillämpning på förbud i nämnda EG-förordningar är villkorad av regeringens tillkännagivande, bör den formuleras om och tas in som lagens sista paragraf.

Den lagtekniska lösningen som föreslås innebär att även straffbestämmelsen för förordningarna inarbetas i sanktionslagens straffbestämmelse. Det finns därmed en enda straffbestämmelse för hela det ekonomiska sanktionsområdet.

Det kan i sammanhanget också nämnas att varje enskild förordning om ekonomiska sanktioner ofta kräver någon form av nationella kompletterande föreskrifter. Dessa kan utfärdas av regeringen med stöd av bemyndigandena i sanktionslagen. I sådana föreskrifter kan hänvisas till den aktuella förordningen.

• Sida 18
•  Original

[ sanktionslagen finns i 12 och 13 åå bestämmelser om förverkande på grund av brott mot lagen. Motiven för dessa bestämmelser finns i prop. 1971:77 med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m.m., s. 92—93. Det får anses vara lika angeläget att möjligheten till förverkande finns även på grund av brott mot sanktioner beslutade av EG. Det finns dessutom i en nu gällande förordning om ekonomiska sanktioner en bestämmelse om att medlemsstaterna får besluta om förverkande i fall av konstaterade överträdelser av förordningen. Genom att låta bestämmelserna i 12 och 13 åå även omfatta förordningarna om ekonomiska sanktioner tillgodoses krav på sådan åtgärd. Det föreslås därför en sådan lagändring.

Med hänsyn till att bestämmelserna, såvitt kan bedömas, måste kunna sättas i kraft den 1 januari 1995 bör ärendet avgöras skyndsamt av riksdagen. Motionstiden bör därför förkortas till 7 dagar.

9 Befogenhet för tullverket att använda tvångsmedel m.m. i fråga om brott mot bestämmelserna i EG:s förordningar om sanktioner

Regeringens förslag: Bestämrnelsemai 13—19 åå lagen(1960:418) om straff för varusmuggling görs tillämpliga på brott mot sådana förbud i EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner som motsvarar de förbud som avses i 3 å eller 5 å 2 eller 5 lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner.

Remissinstansema: Remissinstansema tillstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Genom en lagändring 1 sanktionslagen (SFS 1989:51) gjordes reglerna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling om förundersökning m.m., beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning tillämpliga på brott mot förbud meddelade med stöd av sanktionslagen. Motiven för detta angavs i prop. 1988/89:22 om ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (s. 6). Där anges att det självfallet är av stor vikt att bestämmelserna efterlevs och att de myndigheter som har att svara för gränskontroll har erforderliga befogenheter för att effektivt övervaka bestämrnelsemas efterlevnad.

Reglerna innebär i korthet att tullmyndighet får inleda förundersökning (13 å). Vidare får tulltjänsteman bl.a. polismans rätt att gripa den som misstänks för brott (14 å) samt ta sådan egendom i beslag som kan antas vara förverkad (15 å). I 16 och 17 åå anges under vilka förutsättningar åtal skall väckas för brott som föranlett beslaget och hur beslagtagen egendom skall omhändertas och förvaras. Slutligen får tulltjänsteman genom bestämmelserna i 18 och 19 åå befogenhet att företa husrannsakan. Kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning samt

• Sida 19
•  Original

urinprovstagning får företas om det finns anledning att anta att någon som anträffas vid gräns- eller kustort eller ankommer till plats, med förbindelse till utlandet, har på sig gods som är underkastat beslag.

Samma skäl som åberopas för införandet av dessa bestämmelser för brott mot förbud meddelade med stöd av sanktionslagen får anses föreligga även vid överträdelser av bestämmelserna i EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner. Det är dessutom så att vissa av dessa förordningar föreskriver att bl.a. beslag skall kunna verkställas vid sådana överträdelser. Det föreslås därför en lagändring med detta innehåll.

• Sida 20
•  Original

10 Författningskommentar

Förslag till lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner

I avsnitten 8 och 9 har getts en allmän bakgrund till förslaget till författningsändringar.

llå

Paragrafens första och tredje stycken motsvarar med vissa redaktionella ändringar paragrafens nuvarande första och andra stycken. I ett nytt andra stycke görs en hänvisning till förbud i EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner utfärdade med anledning av beslut som fattats eller rekommendationer som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta nationernas stadga. Därigenom kommer förbuden i dessa förordningar att bli straffbelagda på samma sätt som motsvarande svenska förbud som utfärdats med stöd av sanktionslagen. Då det i båda fallen är fråga om sanktioner med samma ursprung, dvs. av FN:s säkerhetsråd beslutade eller rekommenderade ekonomiska sanktioner, bör strafflatitudema vara desamma. Motiven för den svenska snaffbestänunmelsen finns i prop. 1971:77 med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m.m., s. 89-92. Dessa motiv har bärighet för båda de nu angivna situationerna. Det nya fjärde stycket motsvarar med vissa redaktionella ändringar nuvarande tredje stycke.

12 - 13 åå

Paragraferna innehåller regler om förverkande. Ändringarna innebär att bestämmelserna i sanktionslagen görs tillämpliga även på överträdelser av förbuden i EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner.

14å

Paragrafen innehåller en regel om särskild åtalsprövning vid brott enligt lagen. Genom ändringen görs denna åtalsprövning tillämplig även på överträdelser av förbud i EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner.

• Sida 21
•  Original

165

Enligt paragrafen gäller bestämmelserna om bl.a. förundersökning, beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling även i fråga om brott mot vissa förbud meddelade med stöd av sanktionslagen. Dessa förbud gäller bl.a. in— och utförsel av varor, lastning, lossning, transport och förvaring av varor samt uppdrag avseende sådana åtgärder. Ändringen innebär att samma bestämmelser i lagen om straff för varusmuggling görs tillämpliga på brott mot motsvarande förbud i EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner utfärdade med anledning av beslut som fattats eller rekommendation som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta nationernas stadga.

17å

Paragrafen är ny. . Enligt denna skall regeringen i Svensk författningssamling ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av beslut som fattats eller rekommendationer som antagits av FN:s säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga och beträffande vilka straffansvar därför gäller här i landet direkt enligt 11 å andra stycket.

• Sida 22
•  Original

Bilaga 1

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner

Härigenom föreskrivs att 11—14 och 16 åå lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 å4

Den som bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 3 — 8 åå döms, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Har gärningen skett av grov oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

För anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i första stycket döms inte till ansvar.

I den mån det påkallas med anledning av beslut eller rekommendation som avses i I å första stycket eller samarbete som

" Senaste lydelse 1992:1257.

Den som bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 3 — 8 åå döms, om gärningen skett uppsåtligen. till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Har gärningen skett av grov oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Till ansvar skall inte dömas i ringa fall. Till ansvar skall inte heller dömas för anstijtan av eller medhjälp till gärningar som avses i denna paragraf.

Det som sägs i första och andra stycket gäller också den som bryter mot förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen och utfärdats med anledning av sådana beslut eller rekommendationer som avses i I å första stycket.

Regeringen skall i Svensk författningssamling ge till känna, vilka förordningar som avses i tredje stycket.

Regeringen kan förordna att en svensk medborgare, som utomlands har begått brott som avses i denna paragraf skall dömas efter denna

• Sida 23
•  Original

Bilaga 1

avses i ] å andra stycket kan regeringen förordna att en svensk medborgare, som utom riket har begått brott som avses i denna paragraf, skall dömas efter denna lag och vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 å brottsbalken inte är tillämplig och utan hinder av 2 kap. 5 a å första och andra styckena nämnda balk.

lag och vid svensk domstol, om det föranleds av ett beslut eller en rekommendation enligt ] å första stycket eller av samarbete enligt 1 å andra stycket. Detta gäller även om 2 kap. 2 eller 3 å brottsbalken inte är tillämplig och 2 kap. 5 a å första och andra styckena den balken är tillämpliga.

lZå

Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej

Utbyte av brott enligt 11 å skall förklaras förverkat, om det inte är

är uppenbart obilligt. uppenbart obilligt. 13å Egendom som använts såsom Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

hjälpmedel vid brott enligt 11 å eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt ]] å.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

14 å5

Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar.

5 Senaste lydelse l979:515.

Åtal för brott enligt 11 5 får väckas endast efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar.

• Sida 24
•  Original

Bilaga 1

16 å6

Har regeringen meddelat förbud som avses i 3 å eller 5 å 2 eller 5, gäller 13 — 19 åå lagen (1960:418) om straff för varusmuggling i fråga om brott mot sådant förbud.

Har regeringen meddelat förbud som avses i 3 å eller 5 å 2 eller 5, gäller 13 — 19 åå lagen (1960:418) om straff för varusmuggling i fråga om brott mot sådant förbud.

Detsamma gäller vid brott mot motsvarande förbud [ sådana av Europeiska gemenskapen beslutade förordningar som avses i I ] å tredje stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

5 Senaste lydelse 1989z51.

• Sida 25
•  Original

Lagrådets yttrande Prop. 1994/95:97

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1S94-11-03

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitie—

rådet Bo Svensson, regeringsrådet Arne Baekkevold.

Enligt en lagrådsremiss den 27 oktober 1994 (Utrikesdeparte— mentet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa

internationella sanktioner.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av regeringsrätts—

sekreteraren Christer Ljungqvist.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Artikel 189 i Romfördraget föreskriver att EG:s förordningar har allmän giltighet, är i alla delar bindande och är direkt tillämpliga i varje medlemsstat. EG:s förordningar offent— liggörs i EGT och ett kungörande av en EG—förordning på detta sätt får samma rättsverkningar i Sverige som ett kungörande av en svenSk författning i SFS. Det är också förbjudet för medlemsstaterna att implementera EG—förord-

ningar till nationell rätt genom någon form av normgivning.

I fjärde stycket av 11 & föreslås en bestämmelse om att

• Sida 26
•  Original

Prop. 1994l95 97 Bilaga 2

regeringen i SFS skall ge till känna vilka av EG meddelade förordningar som omfattas av straffbestämmelserna i paragra— fens första och andra stycke. Enligt remissen är detta att betrakta enbart som en upplysning om faktiska förhållanden, nämligen vilka förordningar som EG beslutat och som faller

in under lagens beskrivning.

Enligt Lagrådets mening är emellertid det föreslagna stycket ägnat att inge betänkligheter. Det ger först och främst en felaktig bild av EG—rätten och för tankarna till att EG— förordningar skall eller kan implementeras till svensk rätt genom nationell lagstiftning. Dessutom leder stycket till tveksamhet om när straffbestämmelserna i paragrafen kan tillämpas i det fall att kungörandet av nya EG-förordningar i SFS kommer senare än kungörandet i EGT. Bestämmelsen i

24 kap. 9 & brottsbalken om straffrihet för den som begår en straffbar gärning i villfarelse] rörande dess tillåtlighet gäller nämligen bl.a. om fel förekommit vid kungörandet.

Lagrådet föreslår därför att stycket utgår.

I paragrafen bör dessutom vissa ändringar av redaktionell natur företas. Enligt Lagrådets förslag bör paragrafen få

följande lydelse:

"Den som bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 3-8 55 döms, om gärningen skett uppsåtligen, till böter

eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt,

• Sida 27
•  Original

till fängelse i högst fyra år. Har gärningen skett av grov oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex

månader.

Det som sägs i.första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats aV'Europeiska gemenskapen med anledning av sådana

beslut eller rekommendationer som avses i l 5 första

stycket.

Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas i ringa fall. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av

eller medhjälp till gärningar som avses i denna paragraf.

Regeringen kan förordna att en svensk medborgare, som utomlands har begått brott som avses i denna paragraf, skall dömas efter denna lag och vid svensk domstol, om det föran— leds av ett beslut eller en rekommendation enligt 1 5 första stycket eller av samarbete enligt 1 5 andra stycket. Detta gäller även om 2 kap. 2 eller 3 & brottsbalken inte är tillämplig och utan hinder av 2 kap. 5 a 5 första och andra

styckena den balken."

En konsekvensändring bör göras i 16 5.

• Sida 28
•  Original

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 november 1994

Närvarande: statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson

Föredragande: statsrådet Hellström

Regeringen beslutar proposition 1994/95:97 Ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner..

• Sida 29
•  Original

Rättsdatablad

Författningsrubrik

Lag (1971:176) om vissa internationella sanktioner

Bestämmelser som inför, ändrar, upp- häver eller upprepar ett normgivnings- bemyndigande

llå

Celeimummer för bakomliggande EG-

regler

390r2340 390r3155 39 ] r0542 391r08 1 1 39 1 rl 194 392r354 1 393 r0990 393r2967 393r3274 393r3275 394r 1264 394r1733 394r247l 394r2472

• Sida 30
•  Original