Prop. 1971:77
Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m.m.
Nr 77
Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m. m.; given Stockholms slott den 12 mars 1971.
Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över justitieärenden och lagrådets protokoll, före— slå riksdagen att bifalla de förslag om vars avlåtande till riksdagen före- draganden hemställt.
GUSTAF ADOLF
CARL LIDBOM
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen läggs fram förslag till lag om Vissa internationella sanktioner. Den föreslagna lagen är avsedd att utgöra grundvalen för en tillämpning från svensk sida av resolutioner om icke-militära sanktioner som antas av Förenta Nationernas säkerhetsråd. Lagen, som är av full- maktskaraktär, ger Kungl. Maj:t befogenhet att meddela förbud i vissa i lagen angivna hänseenden i den mån det påkallas av ett bindande be- slut eller en rekommendation av säkerhetsrådet. Kungl. Maj:ts förord- nande om tillämpning av lagen skall inom viss tid underställas riksda— gens prövning.
De förfaranden som skall kunna förbjudas med stöd av den före- slagna lagen är i stort sett av samma slag som dem som omfattas av den nuvarande lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia. En nyhet i förhållande till vad som gäller enligt Rhodesialagen är att Kungl. Maj:t enligt den föreslagna lagen får möjlighet att för särskilda fall medge dispens från sanktionsförbud.
Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 juli 1971. Sam- tidigt upphävs Rhodesialagen. I propositionen hemställer Kungl. Maj:t vidare, att riksdagen godkänner tillämpning av fullmaktslagen för genomförande av de resolutioner om sanktioner mot Rhodesia som sä- kerhetsrådet hittills har antagit.
Prop. 1971: 77 2
Förslag till
Lag om vissa internationella sanktioner
Härigenom förordnas som följer.
1 5 I den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats eller rekommendation som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta Nationernas stadga kan Konungen för- ordna att 3—8 och 15 55 skall tillämpas.
Förordnande förfaller, om det ej inom en månad eller, om riksdags— session ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skedde gil- las av riksdagen.
Om säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis åter- kallas eller förfaller, skall Konungen så snart det kan ske i motsvaran- de mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad föreskrift.
2 5 Med blockerad stat förstås i denna lag stat eller område som är föremål för sanktioner enligt beslut eller rekommendation som avses i 1 5 första stycket.
Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft.
Vad som nedan föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.
3 & Konungen får meddela förbud att från riket utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och förbud att till riket införa vara som härrör från blockerad stat.
4 & Konungen får meddela förbud att
1. till blockerad stat införa vara,
2. inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekono- misk art,
3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara aVSedd för verksamhet av ekonomisk art som drives från den blockerade staten,
4. från blockerad stat utföra vara.
5 & Konungen får meddela förbud att vidtaga åtgärd som är ägnad att främja enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande och som innebär
]. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara eller lämnande av tekniskt bistånd till sådan åtgärd, .
2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller för- nödenhet för transport,
3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av sär- skild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå eller rättshandling som avser i 1 eller 2 nämnd åtgärd beträffande vara,
Prop. 1971: 77 3
4. överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller för- värv av särskild rätt därtill, eller .
5. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—4.
6 % Konungen får förbjuda åtgärd som anges i 5 5 1—3 och lämnan— de eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd i fråga om vara som utförts från blockerad stat efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 5 4 trätt i kraft.
7 & Konungen får meddela förbud att utifrån verkställa betalning el- ler lämna kredit till mottagare i blockerad stat eller att verkställa be- talning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betal- ningen eller krediten är avsedd för mottagare i den blockerade staten eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas där eller drives där- ifrån.
Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla upp- drag för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.
8 & Konungen får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjö- eller luftfart till eller från blockerad stat eller att i fråga om sådan verksamhet samarbeta med trafikföretag, som drives i eller från nämn- da stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är re- gistrerat där.
Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av transportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transport- medel.
Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla upp- drag att utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.
9 & Konungen kan för visst fall medge undantag från förbud som meddelats med stöd av 3—8 €.
10 å Förbud som meddelats med stöd av 3—8 & gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd som avses i nämnda lagrum slutits innan sådant förbud trätt i kraft, såvida ej Konungen förordnat annat.
11 % Den som bryter mot förbud som meddelats med stöd av 3—8 & dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.
För anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i första styc- ket dömes ej till ansvar.
12 ?; Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.
13 & Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.
Prop. 1971: 77 4
14 % Åtal för brott enligt denna" lag får väckas endast efter förord- nande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.
15 & Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3-—8 & kan avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen (1954: 193).
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1971.
2. Genom lagen upphäves lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia.
3. I. fråga om vara som vid den nya lagens ikraftträdande är omfat- tad av utförselförbud enligt 2 & lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia får Konungen, utan hinder av att varan utförts från Rhodesia innan förbud som meddelats med stöd av 4 & 4 nya lagen trätt i kraft, med- dela förbud cnligt 6 5 nya lagen. Konungen får även föreskriva att för- ordnande enligt 15 & nya lagen får avse också utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och _före lagens ikraftträdande ha begått handling som står i strid mot 2—6 5 lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia.
Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t "Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 5 februari 1971.
Närvarande:
Statsministern PALME, ministern för utrikes ärendena NiLSSON, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, I—IOLMQVIST, ASPLING, SVEN-ERIC NILSSON, LUNDKVIST, MYRDAL, ODIINOFF, WICKMAN, Momma, BENGTSSON, NORLING, LörBEnG, LIDBOM, CARLSSON, FELDT.
Statsrådet Lidbom anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om lagstiftning för att genomföra Förenta Nationer- nas sdlrerltetsräds beslut och rekommendationer m.m. samt anför.
]. Inledning
Enligt Förenta Nationernas stadga (prop. 1946: 196) kan FN:s säkerhets- råd under vissa förhållanden antaga resolutioner om sanktioner av icke-mili- tär art för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. I praxis har resolutionerna fått form ibland av beslut, ibland av rekommendation. Stat som är medlem i FN är enligt FN:s stadga skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut om sådana sanktioner. Däremot saknas bestämmelser som förpliktar medlemsstat att efterkomma rådets rekommendationer om sanktioner,
I resolutioner den 12 och den 20 november 1965 rekommenderade säker- hetsrådet FN:s medlemmar att vidta vissa kollektiva åtgärder mot den då- varande brittiska kolonien Sydrhodesia (i det följande kallad Rhodesia) med anledning av att Rhodesias regering den 11 november 1965 hade avgett en ensidig självständighetsförklaring. "[ anslutning därtill aktualiserades frågan om det borde införas särskild lagstiftning som för vårt lands vid- kommande ger möjlighet att på det nationella planet genomföra säkerhets- rådets beslut och rekommendationer om sanktioner av icke-militär natur. Den 25 februari 1966 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitiedeparle- menth att tillkalla sakkunniga för utredning om sådan lagstiftning. Med stöd av bemyndigandet tillkallade dåvarande departementschefen tre sak- kunnigal, som antog namnet FN-lagkommitten.
Med anledning av att säkerhetsrådet den 16 december 1966 antog en för medlemsstaterna bindande resolution om ytterligare sanktioner mot Rho-
1 Expeditionschefcn Eskil Hellner, ordförande, samt riksdagsmännen Allan Hernelius och Yngve Möller.
desia uppdrog Kungl. Maj:t den 10 februari 1967 åt kommittén att med förtur utreda frågan om särskild lagstiftning av provisorisk karaktär för att göra det möjligt för Sverige att till alla delar uppfylla sina förpliktelser enligt resolutionen. Kommittén överlämnade i mars 1968 en promemoria med förslag till lag om genomförande av vissa sanktioner mot Rhodesia. Promemorian låg till grund för prop. 1969: 78 med förslag till lag om vissa sanktioner mot Rhodesia. Riksdagen biföll propositionen (UILU 1969: 1 och rskr 1969z289). Lagen (i det följande kallad Rhodesialagcn) utfärdades den 29 maj 1969 och trädde i kraft den 11 juni 1969 (SFS 1969: 232).
Kommittén slutförde sitt uppdrag enligt 1966 års direktiv genom att i april 1970 överlämna ett betänkande, kallat Svensk FN—lag, Sanktioner och deras genomförande (SOU 1970: 19). Betänkandet innehåller förslag till en permanent och allmän lag om vissa internationella sanktioner (FN-lag). Förslaget torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 1.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksåklagaren (RÅ), Göta hovrätt, postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), sjöfarts- verket, luftfartsverket, transportnämnden, generaltullstyrelsen, kommers— kollegium, utredningen om författningspublicering m. m., Sveriges riksbank, Stockholms handelskammare, Svenska utlandshandelskamrarnas förening, Utlandssvenskarnas förening, Svenska hamnförbundet, Sveriges advokat— samfund, Sverigcs allmänna exportförening, Sveriges grossistförbund, Sve— riges industriförbund, Sveriges allmänna sjöfartsförening, Svenska försäk- ringsbolags riksförbund, Landsorganisationen, Tjänstemännens centralor— ganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Svenska arbetsgivare— föreningen, Sveriges redareförening, Svenska bankföreningen, Näringslivets trafikdelegation, Svenska FN-förbundet, Sveriges trafikbilägares riksorga- nisation, Svenska freds- och skiljedomsföreningen och Internationella kvin- noförbundet för fred och frihet. RÅ har överlämnat yttranden av över- åklagarna i Stockholm och Göteborg samt länsåklagarmyndigheten i Kop- parbergs län. Generaltullstyrelsen har bifogat yttranden av tulldirektionerna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt tullkamrarna i Helsingborg och Karlstad. Kommerskollegium har avlämnat yttranden av handelskamrarna i Göteborg, Borås och- Karlstad samt Gotlands och Skånes handelskamrar. Gemensamt yttrande har avgetts av Stockholms handelskammare, utlands- handelskamrarnas förening, exportföreningen, grossistförbundet, industri- förbundet och bankföreningen. Till detta yttrande har arbetsgivareförening- en och redareföreningen anslutit sig. De organisationer som sålunda har av— gett samstämmiga yttranden benämns i fortsättningen ”exportföreningen 111. fl.”. Redareföreningen har därjämte i ett särskilt yttrande framlagt ytter- ligare synpunkter.
I samband med att jag nu tar upp frågan om lagstiftning för genomföran- de av säkerhetsrådets beslut och rekommendationer i allmänhet kommer jag också 'att beröra frågan om tillämpning av en sådan lagstiftning i anledning av säkerhetsrådets resolutioner om sanktioner mot Rhodesia.
*]
2. Allmän bakgrund
FN:s främsta. syfte är att upprätthålla internationell fred och säkerhet. För att möjliggöra ett snabbt och effektivt inskridande från FN:s sida har medlemmarna enligt artikel 24 i FN:s stadga överlåtit huvudansvaret för fredens och säkerhetens tryggande på säkerhetsrådet, som därvid har rätt att handla på medlemmarnas vägnar.
Rådets resolutioner i frågor om freden och säkerheten har i praxis formen av beslut eller rekommendation.
Av artikel 25 i stadgan framgår att stat som är medlem i FN är skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med stadgan. I artikel 48 sägs att åtgärd som fordras för att verkställa säkerhets- rådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet skall vidtas av samtliga medlemmar av FN eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets bestämmande. Stadgan saknar däremot bestämmelser som juridiskt förpliktar organisationens medlemmar att efterkomma rekom- mendation, som utfärdas av rådet. Det ankommer således på medlemssta- terna själva att avgöra om eller i vilken utsträckning en rekommendation skall följas.
Enligt artikel 39 ankommer det på rådet att bedöma om det föreligger en situation som innebär hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling samt att föreslå eller besluta om vilka åtgärder som skall vidtas i överens— stämmelse med artiklarna 41 och 42 för att upprätthålla eller återställa in- ternationell fred och säkerhet. I artikel 41 talas om avbrytande av ekono- miska eller diplomatiska förbindelser eller av kommunikationer. Enligt arti- kel 42 kan inskridande ske med militära styrkor, om säkerhetsrådet finner att åtgärder av icke-militär natur skulle vara otillräckliga.
En förutsättning för att rådet skall äga fatta ett för medlemsstaterna bin- dande beslut om sanktioner är således enligt artikel 39, att rådet först har fastställt att ett hot mot freden, ett fredsbrott eller en angreppshandling föreligger. När det gäller rekommendationer om sanktionsåtgärder har rådet i Rhodesiafallet inte ansett nödvändigt att före antagandet av sådan rekom- mendation konstatera förevaron av hot mot freden, fredsbrott eller an— greppshandling. Det har ansetts tillräckligt för utfärdande av rekommenda- tion att det föreligger en situation som innebär betydande fara för inter- nationell fred och säkerhet.
I fråga om ekonomiska och andra sanktioner av icke-militär natur sägs i artikel 41, att rådet äger dels besluta vilka åtgärder som utan att innebära bruk av vapenmakt skall användas för att ge verkan åt dess beslut, dels upp- fordra FN:s medlemmar att vidta sådana åtgärder. I artikeln heter det vi- dare, att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf— och radio-
förbindelser eller annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna. Artikelns uppräkning av åtgärder som kan komma i fråga är inte uttömmande utan får ses som en exemplifiering. Alla slags sanktio- ner, som inte innefattar bruk av vapenmakt, faller _under artikeln.
Militära sanktioner av bindande natur för alla medlemsstater kan inte komma till stånd förrän medlemsstaterna har ingått avtal med rådet om att ställa väpnade styrkor till rådets förfogande eller att ge bistånd av olika slag (artikel 43). Något sådant avtal har ännu inte slutits. Anordningen med avtal möjliggör för medlemsstaterna att avgöra i vilken omfattning och på vad sätt de skall delta i militära sanktioner.
3. Säkerhetsrådets resolutioner
Med anledning av Rhodesias ensidiga självständighetsförklaring har så- kerhetsrådet antagit resolutioner den 12 och 20 november 1965, den 9 april och den 16 december 1966, den 29 maj 1968 samt den 18 mars 1970. Resolu- tionerna innefattar beslut eller rekommendation om sanktioner av icke- militär natur mot Rhodesia. Beträffande innehållet i de fem först nämnda resolutionerna kan hänvisas till prop. 1969: 78 med förslag till lag om vissa sanktioner mot Rhodesia m.m. (s. 7——11). I FN-lagkommitténs betänkande Svensk FN-lag (s. 27—30) lämnas en redogörelse för de åtgärder som Sve- rige och vissa andra stater har vidtagit i anledning av dessa resolutioner. Jag hänvisar till den redogörelsen.
Resolutionen den 18 mars 1970 torde i sin engelska version jämte svensk översättning få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 2.
I resolutionen uttalar rådet inledningsvis sitt allvarliga bekymmer över att dittills vidtagna åtgärder inte har medfört ett slut på upproret i Rhodesia. Vidare hänvisar rådet till bl. a. att vissa stater i strid med resolutionerna den 16 december 1966 och den 29 maj 1968 har underlåtit att hindra handel med den olagliga regeringen i Rhodesia.
Paragraf 9 i resolutionen innehåller beslut om att medlemsstaterna ome— delbart skall bryta alla diplomatiska, konsulära, kommersiella, militära och andra förbindelser med den olagliga regeringen i Rhodesia samt bryta alla förekommande transportförbindelser till eller från Rhodesia. Resolutionen har i denna del karaktären av ett för medlemsstaterna bindande beslut.
Resolutionen innehåller även rekommendationer om genomförande av vis- sa åtgärder. Medlemsstaterna uppmanas sålunda ] paragraf 3 att vidta lämp- liga åtgärder på det nationella planet för att tillse att ingen handling som ut- förs av representanter för eller institutioner under den olagliga regeringen i Rhodesia skall ges något erkännande, vare sig officiellt eller på annat sätt, av berörda myndigheter i medlemsstaterna. I paragraf 11 anmodas med- lemsstaterna att vidta alla ytterligare åtgärder som är möjliga enligt artikel 41 i FN-stadgan för att komma till rätta med situationen i Rhodesia.
För att komma till rätta med den sydafrikanska regeringens apartheidpo- litik har säkerhetsrådet i olika resolutioner uppmanat alla stater att hindra vapenleveranser o.d. till Sydafrika. Resolutionerna är samtliga av rekom- menderande natur.
Sålunda uppmanade rådet den 7 augusti 1963 alla stater att upphöra med försäljning och transport av vapen, ammunition och alla slags militära for- don till Sydafrika. I en resolution den 4 december 1963 uppmanades alla stater vidare att upphöra med försäljning och transport av utrustning och materiel för tillverkning och underhåll av vapen och ammunition i Syd- afrika. Uppmaningarna i de båda resolutionerna bekräftades av säkerhets- rådet i en resolution den 18 juni 1964. I de tre nu nämnda resolutionerna framhöll rådet, att situationen i Sydafrika allvarligt stör internationell fred och säkerhet. När rådet den 23 juli 1970 antog en ny resolution om vapen- embargo mot Sydafrika, uttalade rådet att situationen i landet utgör ett potentiellt hot mot internationell fred och säkerhet. I resolutionen bekräftas 1963 och 1964 års rekommendationer och uppmanas alla stater att stärka vapenembargot genom vissa åtgärder. Staterna rekommenderas att inte leverera fordon och utrustning att användas av Sydafrikas krigsmakt eller paramilitära organisationer, att upphöra med leveranser av reservdelar till sådana fordon och sådan utrustning samt att återkalla alla licenser och mili- tära patent som beviljats den sydafrikanska regeringen eller sydafrikanska bolag för tillverkning av vapen och ammunition, luftfartyg och örlogsfartyg eller andra militära fordon och att avhålla sig från att vidare bevilja sådana licenser och patent. Vidare rekommenderas staterna att hindra investeringar eller tekniskt bistånd för tillverkning av vapen och ammunition, luftfartyg och örlogsfartyg eller andra militära fordon.
Hänvisningar till S3
- Prop. 1971:77: Avsnitt 9
4. Svensk rätt
Som inledningsvis har framhållits är stat som är medlem i FN folkrätts— ligt skyldig att efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner av icke- militär natur. Enskilda rättssubjekt är däremot inte omedelbart bundna av säkerhetsrådets resolutioner, vare sig dessa har formen av beslut eller re- kommendationer. För svensk del införlivas resolutioner av detta slag med svensk rätt genom utfärdande av särskild lag eller annan författning i äm- net.
Frågan om att införa lagstiftning för genomförande av sanktioner av icke- militär natur mot annat land togs upp till behandling redan år 1922. Anled-' ningen var att Nationernas förbunds församling är 1921 hade antagit en reso- lution, enligt vilken förbundsmedlemmarnas regeringar borde vidta de för- beredande åtgärder, särskilt i lagstiftningshänseende, som kunde behövas för att varje stat skulle få möjligheter att på det nationella planet genomföra
sanktioner i överensstänunelse med förbundsakten. I mars 1922 remitterade Kungl. Maj :t till lagrådet ett förslag till lag om meddelande av bestämmel- ser i fråga om avbrytande i visst fall av förbindelser med främmande stat och dess innebyggare. Mot förslaget anförde lagrådet vissa betänkligheter från konstitutionell synpunkt. Bl. a. framhölls att lagförslaget, som hade konstruerats som ett allmänt bemyndigande för Kungl. Maj:t att meddela de föreskrifter som var nödvändiga för ändamålet, syntes innefatta befogenhet för Kungl. Maj:t att meddela föreskrifter av beskaffenhet att enligt rege- ringsformen fordra beslut av Kungl. Maj :t och riksdag gemensamt. Förslaget ansågs därför förutsätta en grundlagsändring. Lagrådsremissen ledde inte till någon proposition till riksdagen.
När Sverige i samband med den italiensk-abessinska konflikten är 1935 skulle tillämpa Nationernas förbunds sanktionssystem, saknades härför sär- skilt avsedd lagstiftning. Emellertid kunde Kungl, Maj:t inom ramen för sin ekonomiska lagstiftningsmakt utan riksdagens medverkan meddela bestäm— melser, som i förening med frivilliga åtaganden från vissa organisationers sida tillgodosåg det huvudsakliga syftet med de påbjudna sanktionerna mot Italien. Sanktionerna gick närmast ut på att hindra viss varuinförsel till och varuutförsel från Italien samt kreditgivning till förmån för detta land. Ett strikt genomförande av de sanktioner som gällde kreditspärr kunde emel- lertid inte ske utan lagstiftning med riksdagens medverkan. För att göra det möjligt att fullständigt verkställa de anbefallda sanktionerna tillkom lagen (1936: 123) angående rätt för Konungen att i vissa fall förordna om kredit- spärr. Enligt denna lag fick Kungl. Maj:t, i den mån det ansågs nödvändigt, förordna om kreditspärr när förbindelser av kommersiell eller finansiell art med viss främmande stat borde avbrytas eller hindras på grund av förbunds— akten. Med stöd av lagen utfärdade Kungl. Maj:t därefter en kungörelse om kreditspärr mot Italien.
De kungörelser som utfärdades med anledning av de anbefallna sanktio- nerna mot Italien upphävdes sommaren 1936. Lagen om kreditspärr var i kraft till utgången av februari 1937.
Vad angår möjligheterna att enligt gällande rätt genomföra säkerhets- rådets resolutioner om icke-militära sanktioner kan till en början nämnas att Kungl. Maj:t har möjlighet att föranstalta om avbrytande av diplomatiska förbindelser.
Vidare finns visst utrymme för ekonomiska sanktioner genom att Kungl. Maj:t i kraft av sin ekonomiska lagstiftningsmakt kan reglera den svenska importen och exporten av varor. Här aktuella författningar är kungörelsen (1947: 82) angående allmänt importförbud, kungörelsen (1949: 614) an— gående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel och kungörelsen (1950: 324) angående allmänt exportförbud.
Kungl. Maj:t kan i kraft av sin administrativa lagstiftningsmakt ingripa också i fråga om järnvägs-, post- och teleförbindelser, i den mån de hand—
has av statliga organ. Enligt 7 & utlänningslagen (1954: 193) kan Kungl. Maj:t förordna att utlänning inte utan tillstånd får resa in i eller uppehålla sig i riket. Vidare kan anmärkas den på sjöfartsområdet gällande proviso- riska lagen (1966: 158") angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av far- tyg m.m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg. 1966 års lag är utformad så att den kan vinna tillämpning i fråga om sanktioner mot vilket land som helst. Lagen gäller tills vidare till utgången av juni 1971 (SFS 1970: 107). Därjämte finns i utlånningslagen en bestämmelse som direkt syftar till ett genom— förande av säkerhetsrådets sanktioner. Enligt 19 % nämnda lag kan utlän- ning avvisas, om det i lag eller med stöd av lag har meddelats bestämmelse därom med anledning av resolution som har antagits av säkerhetsrådet. Denna bestämmelse, som kan tillämpas vid sanktioner mot vilket land som helst, infördes i samband med Rhodesialagens ikraftträdande (SFS 1969: 233) och är f. n. den enda permanenta regeln i svensk rätt för genomförande av FN-sanktioner.
Som förut nämnts möjliggjorde den i maj 1969 utfärdade Rhodesialagen ett genomförande i Sverige av de delar av säkerhetsrådets ditintills antagna resolutioner om sanktioner mot Rhodesia som tidigare inte hade kunnat ge— nomföras. Lagen gjordes provisorisk i avvaktan på en allmän lag för genom- förande av säkerhetsrådets resolutioner. Den gäller, efter förlängning ( prop. 1970: 202 , 1LU 1970: 76, rskr 1970: 407, SFS 1970: 750), så länge Kungl. Maj:t inte har förordnat annat, dock längst till utgången av år 1971. Inne- hållet i lagens olika paragrafer kommer att beröras närmare i det följande. Lagtexten torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 3.
Som framgår av det anförda finns f. n i svensk rätt sanktionslagstiftning av generell natur bara inom sjöfartens område och i fråga om avvisning av utlänningar.
5. Utländsk rätt
I vissa stater, som t. ex. Frankrike, Nederländerna och Österrike, blir in- ternationella fördrag en del av den interna lagstiftningen omedelbart genom att staten tillträder traktaten och denna vederbörligen offentliggörs. För- dragsbestämmelserna skall därefter direkt tillämpas av domstolar och andra myndigheter. I den mån bestämmelserna inte lämpar sig för sådan direkt tillämpning måste komplettering ske genom särskild intern lagstiftning.
I andra länder är fördragsbestämmelser inte på nämnda sätt direkt till- lämpliga, utan en särskild inhemsk författning måste utfärdas för att dom- stolar och andra myndigheter skall bli skyldiga att tillämpa dem. Denna metod används bl. a. i Storbritannien, Danmark, Norge och Sverige.
FN-lagkommittén har i sitt slutbetänkande (s. 31—32) lämnat en redo- görelse för den sanktionslagstiftning som finns i vissa utländska stater. Jag hänvisar i första hand till denna redogörelse. Beträffande lagstiftningen inom Norden bör dock följande anmärkas.
I Danmark ger en lag av den 10 maj 1967 regeringen allmän fullmakt att efter överläggning med utrikespolitiska nämnden meddela sådana bestäm- melser som krävs för att landet skall kunna genomföra bindande beslut som säkerhetsrådet har fattat i överensstämmelse med artiklarna 39 och 41 i FN-stadgan. Straffbestämmelser finns i 110 c % i (len danska strafflagen. Enligt detta lagrum skall böter eller frihetsstraff, i vissa fall upp till tre år, ådömas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder bestämmelser eller förbud som med stöd av lag meddelats för att genomföra Danmarks förpliktelser som FN-medlem.
Sedan den 1 januari 1968 gäller i Finland en lag om uppfyllande av vissa förpliktelser, som grundar sig på Finlands medlemskap i FN. Lagen avser endast säkerhetsrådets bindande resolutioner. För att uppfylla förpliktelser- na enligt sådana resolutioner kan i fråga om åtgärder av ekonomisk natur samt åtgärder som gäller ”meddelelsemedel och kommunikationer” före- skrifter meddelas av regeringen genom förordning. Sådan förordning skall bringas till riksdagens kännedom och kan upphävas av riksdagen. Beträf- fande straff och övriga påföljder för överträdelse av bestämmelse, som har meddelats med stöd av lagen, gäller en särskild lag om bestraffning av brott mot vissa fullmaktslagar. Enligt denna lag är straffet för normalbrott böter eller fängelsei högst två år.
I Norge kan regeringen enligt lag den 7 juni 1968 meddela de bestämmel- ser som är nödvändiga för att genomföra säkerhetsrådets bindande beslut. Uppsåtlig överträdelse av bestämmelse som meddelats med stöd av lagen straffas med böter eller fängelse i högst tre år eller bådadera. Gärning som begås av oaktsamhet straffas med böter eller fängelse i högst sex månader eller bådadera. Lagen innehåller även förverkandereglcr.
Vad slutligen angår Island har alltinget genom en FN-lag av år 1969 he— fullmäktigat regeringen att vidta de åtgärder som kan komma att befinnas nödvändiga för att efterkomma säkerhetsrådets bindande beslut. För över- trädelse av föreskrift med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst två år.
6. FN -lagkommittén
6.1 Lagstiftningens form och räckvidd
Den juridiska skyldigheten enligt FN-stadgan för medlemsstat att efter- komma rådets beslut utgör enligt kommittén grunden till att svensk rätt måste ge statsmakterna möjlighet att genomföra s ä k e r 11 e t 5 r å d e t 5 b i n (l a n d 0 b e s ] ut om sanktioner. Ett lojalt verkställande på det natio-
nella planet av säkerhetsrådets sanktionsbeslut förutsätter att genomföran- det sker dels så snabbt som möjligt, dels på sådant sätt att det sakliga inne— hållet i vidtagna åtgärder så nära som möjligt ansluter sig till de beslutade sanktionerna eller i varje fall svarar mot beslutets syfte.
I konstitutionellt hänseende kan man härvid enligt kommittén skilja mellan sådan transformation av rådets beslut till intern rätt som regeringen ensam får företa och sådan transformation vars verkställande fordrar ge- mensamt beslut av regering och riksdag.
Ett genomförande av rådets beslut 0111 sanktioner kan innebära väsentliga ingrepp i den enskildes rättssfär, inte bara så att de kan för framtiden radi- kalt ändra de förutsättningar på vilka hans utkomst och ekonomi vilar utan också så att de kan rubba bestående rättsförhållanden. Starka skäl kan an- föras för att ingrepp av så djupgående karaktär inte bör få företas annat än genom lagstiftning i vanlig ordning med remissbehandling, lagrådsutlåtande och riksdagsbehandling som ger tillfälle till en allsidig belysning av skälen för och mot ingreppen, hur lagstiftningen om sanktioner lämpligen bör utformas och vilka effekter den får.
Mot detta intresse av allsidig granskning av en lagstiftningsfråga mot bak- grunden av en föreliggande resolution står kravet på snabbhet i genomfö- rande av sanktionerna. Utvägen att i varje särskilt fall, då säkerhetsrådet har beslutat om sanktioner, stifta en ordinär lag med direkta bestämmelser av sådant innehåll att Sverige genom själva lagen genomför rådets beslut är otvivelaktigt tidsödande. Departements- och riksdagsbehandlingen krä- ver så lång tid att fördröjningen kan framstå som besvärande för Sverige. Särskilt gäller detta om världsopinionens uppmärksamhet har fästs på något förfarande av svenskt subjekt i strid mot beslutade sanktioner. Det kan f. ö. tänkas att rådet i ett sanktionsbeslut direkt uttalar krav på snabbt genomförande eller fastställer vissa tidsfrister. Kravet på snabbt genomfö- rande av rådets beslut kan uppenbarligen bäst tillgodoses om regeringen ensam får överföra besluten till nationella handlingsregler.
Vad gäller intresset att kunna genomföra rådets beslut så att saklig över- ensstämmelse med beslutets syfte uppnås påpekar kommittén, att de be— fogenheter regeringen har f. 11. inte är tillräckliga. Rhodesiafallet har visat att det förhåller sig på det sättet.
Det anförda ger enligt kommittén vid handen att svensk rätt f. n. inte gör det möjligt för oss att uppfylla vår juridiska förpliktelse enligt FN-stadgan att såväl snabbt som sakligt korrekt genomföra säkerhetsrådets bindande beslut 0111 sanktioner. Särskild lagstiftning behövs alltså för detta ändamål.
När det gäller formen för denna lagstiftning erbjuder sig åtminstone två möjligheter. Den kan utformas antingen som en permanent lag, enligt vil- ken olika förfaranden som kan tänkas bli omfattade av sanktioner är för- bjudna i den mån sanktionsbeslut föreligger, eller som en permanent lag,
vilken innefattar fullmakt för regeringen att förbjuda sådana förfaranden i den mån sanktionsbeslut påkallar det.
Mot valet av den förstnämnda formen talar bl.a. att den skulle tvinga den enskilde att tolka inte bara lagen utan också FN:s sanktionsbeslut för att fastställa om ett visst förfarande är tillåtet eller inte. Den enskilde skulle också tvingas ta ställning redan i den svåra frågan huruvida en resolution av säkerhetsrådet innefattar ett bindande beslut eller endast en rekommen- dation. En fördel med denna utformning av lagen är å andra sidan att ett sanktionsbeslut skulle bli omedelbart tillämpligt för svensk del. Kommittén anser det emellertid inte försvarligt att tillgodose det allmänpolitiska intres— set av snabbhet på bekostnad av de enskildas intresse av största möjliga klarhet i fråga om gränsdragningen mellan tillåtet och förbjudet samt det allmänna intresset av säkerhet i omsättningen.
Med alternativet fullmaktslag får det ankomma på regeringen, dels att fastställa huruvida ett bindande sanktionsbeslut föreligger, dels att bestäm— ma vilka förfaranden som förbjuds till följd av sanktionerna. Den enskilde behöver således i detta fall endast tolka de föreskrifter som regeringen har utfärdat, låt vara att sanktionsbeslutet härvid tjänar till ledning för honom vid tolkningen. F ullmaktskonstruktionen möjliggör dessutom för regeringen att genom underlåtenhet att utnyttja fullmakten anpassa sanktionsbeslu- tets tillämpning till speciella förhållanden, där sanktionsbeslutets absoluta tillämpning skulle leda till resultat som skulle vara stötande för svensk rättsuppfattning eller som inte skulle stå i rimlig proportion till intresset av att genomföra sanktionerna. I den mån utnyttjandet av fullmakten får for- men av generella bestämmelser av regeringen —— vilket torde få antas bli det normala kan regeringen ge dispens från dessa. Genom sådan dispens kan regeringen i det enskilda fallet hindra uppkomsten av ej önskade och. vid bestämmelsernas utfärdande inte förutsedda effekter av påbjudna sank- tioner. Exempelvis kan i visst fall transitering av gods genom blockerad stat omfattas av meddelade förbud. Undantag härifrån kan emellertid ibland befinnas önskvärt, t. ex. med hänsyn till intresset av att tredje land inte drabbas. Dispensmöjligheten kan också utgöra ett substitut för ett auktori- tativt och bindande förhandsbesked till enskilda i frågan huruvida ett visst förfarande kan anses strida mot utfärdade bestämmelser. Fullmaktskon- struktionen möjliggör således en kontinuerlig avvägning mellan motstående intressen och ger en handlingsfrihet som inte erbjuds, om man väljer att direkt i lagen förbjuda förfaranden som omfattas av rådande sanktioner.
Sanktionslagstiftningen bör därför enligt kommittén få formen av en full- maktslag som ger regeringen befogenhet att vidta sådana åtgärder som kan förutses bli nödvändiga för att genomföra sanktioner.
I fråga om lagstiftning för att genomföra s å k e r h e t 5 r ä (1 e t s r e - k 0 m m e n (1 a ti o n e r erinrar kommittén om att FN-stadgan inte före- skriver skyldighet för medlemsstat att verkställa sanktioner som bara är
rekommenderade. I dessa fall kan således som grund för lagstiftning inte åberopas att Sverige måste vara i stånd att fullgöra sina rättsliga skyldig- heter enligt FN-stadgan. I frågan huruvida någon annan grund för lagstift- ning kan anföras beträffande rekommendationer redovisar kommittén föl- jande överväganden.
En ledande tanke i svensk utrikespolitik efter anslutningen till FN har va- rit att understödja strävanden som enligt svensk bedömning gagnar FN:s syften, oavsett om detta kan ske inom eller utanför organisationen. Dennä principiella inställning innebär att Sverige är villigt att delta inte barai sådan fredsfrämjande verksamhet som fordras för att vi skall uppfylla folkrätts- liga förpliktelser, utan i alla strävanden av sådant slag, oberoende av om vi från snävt juridisk synpunkt är skyldiga därtill. När en rekommendation ger uttryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan, bör medlemsstaterna självfallet följa den-. Sverige har också handlat efter denna princip. Sålunda omfattar 1966 års provisoriska lag angående utvidgad till- lämpning av 1939 och 1940 års beredskapslagar på sjöfartens område såväl säkerhetsrådets bindande beslut som dess rekommendationer. Vidare hän- visas till att Sverige föranstaltade om bl. a. export- och importreglering med anledning av rådets rekommendationer den 20 november 1965 om Rhodesia. Därjämte erinrar kommittén om det permanenta tillägg till de i 19 & ut- länningslagen angivna avvisningsgrunder som gjordes i samband med Rho— desialagens tillkomst. Det har alltså redan i den praktiska politiken befun- nits önskvärt för Sverige att kunna tillmötesgå rådets rekommendationer. Även framdeles torde sådana fall kunna tänkas inträffa då Sverige av poli- tiska eller andra skäl önskar följa av rådet endast rekommenderade sank- tioner och då ett snabbt genomförande av sanktionsåtgärderna påkallas. Detta förhållande kan enligt kommitténs mening åberopas som grund för att svensk rätt bör innehålla permanenta regler som ger möjlighet att genom- föra rådets rekommendationer.
Kommittén finner alltså att en svensk FN-lag bör omfatta, förutom säker- hetsrådets bindande beslut om sanktioner av icke-militär natur, även rådets rekommendationer om sådana.
För att rekommendationer skall kunna verkställas måste — på samma sätt som förut har sagts beträffande bindande beslut — den interna rätten vara så utformad att genomförandet kan ske snabbt och i sak korrekt. Vad kommittén har anmärkt om behovet av särskild lagstiftning av fullmaktska- raktär för de bindande beslutens del har därför betydelse även i rekommen- dationsfallen.
6.2 Fullmaktslagens innehåll När det gäller frågan vilka befogenheter en fullmaktslag bör omfatta un- derstryker kommittén, att det är omöjligt att uttömmande uppräkna de icke- militära sanktioner som säkerhetsrådet kan tänkas komma att besluta eller
rekommendera. Med hänsyn härtill ligger det nära till hands att hävda att regeringens fullmakt i materiellt avseende bör utformas som ett allmänt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktionskaraktär som kan kom- ma att föreskrivas i rådets beslut eller rekommendationer. Endast därige- nom kan man vara säker på att i det enskilda fallet kunna så snabbt och fullständigt som möjligt verkställa sanktion-erna.
En fullmaktslag av sådan typ är emellertid främmande för svensk rätt. Principen i våra fullmaktslagar är den att regeringens bemyndigande inte är generellt utan är begränsat inom en viss ram med rätt för regeringen att vidta i huvudsak endast särskilt specificerade åtgärder. Kommittén finner att det inte bör ifrågakomma att i vårt land införa en fullmaktslag som ge- nerellt bemyndigar regeringen att vidta alla de åtgärder av icke-militär art, som säkerhetsrådet kan komma att besluta eller rekommendera. I stället bör enligt kommittén regeringen i en fullmaktslag bemyndigas att vidta en- dast vissa särskilt angivna åtgärder, i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolution.
Med en sådan metod kan det givetvis —— med hänsyn till omöjligheten att i förväg göra en fullständig uppräkning av åtgärder _ inträffa fall då full- makten inte täcker alla åtgärder som har upptagits i en rådsresolution. Kom- mittén anser det emellertid möjligt att göra en så pass utförlig beskrivning av olika åtgärder av förbudskaraktär att lagen åtminstone i allt väsentligt ger regeringen möjlighet att genomföra rådets resolutioner.
Frågan om omfattningen av regeringens befogenheter får bedömas med utgångspunkt från att lagen skall göra det möjligt för regeringen att för Sveriges vidkommande uppnå det allmänna syftet med de sanktioner som säkerhetsrådet i olika fall har förordat. Detta syfte är generellt sett att åstad- komma ett sådant avbrott i den blockerade statens ekonomiska och andra förbindelser med omvärlden att staten tvingas upphöra med den för freden farliga verksamhet som ligger till grund för rådets ingripande. Det allmänna syftet kan för en enskild FN-medlems del uppnås även om medlemmen inte i varje detalj vidtar åtgärder enligt ordalydelsen av säkerhetsrådets före- skrifter. Ett i alla avseenden fullständigt uppfyllande av rådets resolutioner torde f. ö. många gånger vara ogörligt.
Vad Sverige beträffar lär man inte ens i det fall att föreskrifterna överförs till intern rätt genom en direkt översättning till svenska språket kunna vara säker på att nå ett sådant resultat. Det torde nämligen ibland knappast kun- na undu'kas att man vid översättning från en på främmande språk avfattad resolutionstext tvingas till bl. a. inskränkande avvikelser i sak. Kommittén vill härvid erinra om t. ex. svårigheterna att från ett språk till ett annat översätta rättsliga termer. Motsvarande risk för avvikelser skulle föreligga även om man använde sig av metoden att i en särskild författning helt enkelt hänvisa till originaltexten i en säkerhetsrådets resolution. Vidare framhåller konnnittén att det föreligger risk för sakliga avvikelser i bl. a. inslu'änkande
riktning också när man återger en resolution inte bara i översatt skick utan dessutom i övrigt omstöpt enligt sedvanlig svensk lagteknik.
Även vissa andra förhållanden kan leda till att man inte når full saklig överensstämmelse mellan säkerhetsrådets resolutioner och intern rätt. Kom- mittén hänvisar till att säkerhetsrådets resolutioner ofta torde utarbetas på kort tid och utan att möjlighet finns att i detalj överväga deras verkningar inom olika nationella rättssystem. Resolutioncrna tillkommer efter förhand- lingar mellan säkerhetsrådets medlemmar och måste med nödvändighet ut- göra resultatet av sammanjämkningar mellan olika ståndpunkter. Orda- lydelsen av en resolution kan ibland ha förestavats mera av intresset att und— vika meningsmotsättningar än av intresset att ge ett entydigt uttryck åt en viss sanktionsåtgärd. Som Rhodesiafallet visar kan man därför inte i alla detaljer känna sig bunden av de formuleringar som har använts i resolu- tionstexterna. I stället bör man tolka resolutionerna efter deras allmänna anda och söka på ett förnuftigt sätt utforma de lagregler som behövs för att förverkliga syftena bakom resolutionerna.
Enligt kommitténs mening kan innehållet i Rhodesialagen lämpligen tjä- na som förebild vid bestämmande av omfattningen av regeringens befogen- heter att genomföra säkerhetsrådets resolutioner i allmänhet. Rhodesiala- gen bygger framför allt på de tvingande föreskrifterna i rådets resolution den 29 maj 1968. Dessa föreskrifter är långtgående samt innefattar exempel på de viktigaste slagen av sanktionsåtgärder.
De olika kategorier åtgärder som regeringen bör ha befogenhet att vidta kan enligt kommittén i stort sett indelas i dels ekonomiska och finansiella åtgärder, dels åtgärder avseende kommunikationer, dels åtgärder som är riktade mot person. Det går knappast att dra några fasta gränser mellan des- sa kategorier. I det följande angivna befogenheter avses tillkomma regering- en endast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolution. Re- geringen bör aldrig få vidta åtgärder som visserligen är upptagna i fullmakts- lagen men som i det enskilda fallet inte omfattas av rådets beslut eller re- kommendation. Slutligen erinrar kommittén om att regeringens befogenhe- ter att förbjuda vissa åtgärder givetvis endast kan ha betydelse i förhållande till personer som är underkastade svensk jurisdiktion.
Ekonomiska sanktioner
I fråga om ekonomiska sanktioner bör det i första hand finnas möjlighet för regeringen att ingripa i verksamhet som rör den blockerade statens för- sörjning med varor eller utförsel av varor från denna stat. Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafallet bör termen vara ges en vidsträckt inne— börd och avse alla materiella ting av lös egendoms natur. Med varor bör jämställas elektrisk kraft.
När det gäller den blockerade statens försörjning med varor torde det inte vara tillräckligt att förlita sig på förbud mot utförsel från Sverige till den
2 Riksdagen 1971. ] saml. Nr 77
blockerade staten. Man får nämligen räkna med att säkerhetsrådet ålägger medlemsstaterna att förbjuda även sådan verksamhet av deras medborgare utomlands som kan leda till att varor införs till blockerad stat.
Det synes därför lämpligt att i lagen primärt upptas förbud mot varuin- försel till blockerad stat. Det är emellertid sannolikt att även förfaranden som innebär medverkan eller förberedelse till blockadbrytning kan komma att omfattas av beslutade eller rekommenderade sanktioner. Erfarenheter- na av säkerhetsrådets handlande i Rhodesiafallet, där sanktionerna delvis fått en sådan utformning, ger belägg för detta antagande. Visserligen följer av de i svensk rätt gällande allmänna reglerna om ansvar för medverkan att även åtgärder som främjar den brottsliga gärningen medför ansvar men det krävs då att brottet kommer till utförande. Behov föreligger med hänsyn till den sannolika utformningen av FN:s sanktionsresolutioner att kunna ingripa med straffsanktionerade förbud mot förfaranden som utgör led i en tillämnad blockadbrytning redan innan denna har skett. Till det primära förbudet bör därför kunna anslutas förbud mot att vidta åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuinförsel till blockerad stat. Här kan tydligen en mängd åtgärder tänkas. Därför ligger det nära till hands att helt allmänt låta lagen omfatta förbud mot varje åtgärd som främjar eller är ägnad att främja sådan införsel. Med hänsyn till kommitténs principiella ståndpunkt att regeringens befogenheter i möjligaste mån bör preciseras, avvisas dock denna metod. Detsamma gäller den likartade metoden att i lä- gen visserligen ange de i sammanhanget mest typiska slagen av åtgärder som bör hindras men avsluta uppräkningen med en allmän bestämmelse om förbud mot andra åtgärder som främjar eller är ägnade att främja olovlig införsel. I stället bör enligt kommittén i lagen uttömmande räknas upp de särskilda åtgärder av förevarande art som regeringen får förbjuda. De åt- gärder som sålunda bör medtas måste avse väsentliga led i varornas produk- tions- och distributionsprocess. 1 3 & Rhodesialagen finns sådana åtgärder angivna. Denna uppräkning torde fylla rimliga krav på utförlighet och torde kunna användas som förebild för den permanenta FN-lagens beskrivning av regeringens befogenheter i ifrågavarande avseende.
Om i lagen anges vissa åtgärder, som främjar eller är ägnade att främ- ja varuinförsel till blockerad stat, kan ifrågasättas om man överhuvud taget behöver tillgripa förbud mot export från Sverige. Utförsel av varor från Sverige, avsedda för blockerad stat, måste uppenbarligen innebära bl. a. att varorna transporteras. Och redan därigenom föreligger en åtgärd som kan omfattas av regeringens befogenheter att förbjuda åtgärder som främj ar in- försel till blockerad stat. Emellertid kan man inte bortse från möjligheten att säkerhetsrådet föreskriver relativt begränsade sanktioner och ålägger medlemsstaterna t. ex. att hindra viss verksamhet endast inom deras eget territorium. För ett sådant fall synes det inte lämpligt att lagen tar sikte enbart på att hindra införsel till den blockerade staten. Det torde därför
vara lämpligt också med ett förbud som direkt hänför sig till utförsel från Sverige. Visserligen kan regeringen redan med stöd av den ekonomiska lagstiftningsmakten förordna om förbud att utföra varor från Sverige. En fördel med att media exportförbud i fullmaktslagen synes dock vara att man därtill vid behov kan ansluta förbud också mot sådana åtgärder som främ- jar eller är ägnade att främja varuutförsel från Sverige till blockerad stat.En annan fördel är att brott mot ett exportförbud som meddelats i sanktions- syfte kommer att bedömas enligt påföljdsreglernai sanktionslagen.
Kommittén erinrar därefter om att den blockerade statens varuförsörj- ning kan ske också genom handlingar, företagna inom den blockerade staten och utan samband med import till denna stat. I den mån säkerhetsrådets resolutioner konstrueras som ett åläggande för medlemsstaterna att för- bjuda sina medborgare att bedriva verksamhet av betydelse för den bloc- kerade statens krigspotential, måste regeringen ha befogenhet att förbjuda sådan verksamhet samt åtgärder som främjar eller är ägnade att främja verksamhet av det slaget, även när den bedrivs av svenska medborgare inom den blockerade staten. Kommittén har därför föreslagit att regeringen får befogenhet att förbjuda tillhandahållande av vara inom blockerad stat i verksamhet av ekonomisk art samt åtgärd som främjar eller är ägnad att främja sådant tillhandahållande.
Ytterligare ett sätt, varigenom en blockerad stat kan sägas bli hjälpt med sin försörjning, är vissa former av leverans av varor till personer eller företag utanför staten. Här åsyftas sådana fall då varorna är avsedda att användas i verksamhet med anknytning till den blockerade staten. Av särskild vikt är i detta sammanhang verksamhet av ekonomisk art som drivs från nämn— da stat, t. ex. filialrörelse som ett företag med huvudkontor i den blocke 'ade staten idkar utomlands. Ytterligare exempel är leveranser avsedda för in- köpsorganisationer eller agenturer utomlands för företag, hemmahörande i den blockerade staten. Tillhandahållande av varor avsedda för personer eller företag som utanför den blockerade staten medverkar i verksamhet av angivet slag torde otvivelaktigt innebära risk för att varorna, eventuellt efter bearbetning e. d., exempelvis säljs vidare till annan stat och därigenom inbringar valuta för den blockerade staten. Lagen bör omfatta befogenhet för regeringen att ingripa även mot sådan form av försörjning samt mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja försörjning av det slaget.
Kommittén behandlar därefter sanktioner som närmast går ut på att hindra utförsel från blockerad stat.
På motsvaramle sätt som i fråga om hindrande av varuförsörjning bör lagen bereda möjlighet att meddela förbud mot varuutförsel från den bloc- kerade staten och i samband därmed förbud mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja sådan varuutförsel. Härvid avses åtgärder motsvarande dem som kommittén har angett beträffande varuförsörj ning.
Kommittén överväger i detta sammanhang behovet av ett särskilt förbud
mot införsel till Sverige av varor härrörande från blockerad stat, komplet- terat med förbud mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja så- dan införsel. Förbud av sådant slag har emellertid inte någon större bety- delse, såvitt avscr varor som finns inom den blockerade staten. Dessa varor träffas av tidigare nämnda förbud mot utförsel därifrån. Däremot skulle förbud mot import till Sverige kunna ha betydelse i fråga om varor som i strid med säkerhetsrådets föreskrifter har utförts från den blockerade staten. Visserligen föreslår kommittén i det följande speciella regler för så- dana varor avseende förbud mot transport, köp, försäljning m. in. av varor som olovligen har förts ut från den blockerade staten. I likhet med vad kommittén har sagt om behovet av att i lagen ta med särskilt förbud mot export från Sverige, synes likväl ett särskilt förbud mot import till Sverige lämpligt i situationer när säkerhetsrådet har begränsat sanktionerna till ett avbrytande av import av den blockerade statens produkter till de olika med— lemsstaterna. Lagen bör därför ge möjlighet till-förbud av nu diskuterad art.
Kommittén överväger vidare om det vid sidan härav bör finnas förbud också mot att mottaga varor, som visserligen inte härrör från den blockc— rade staten men som kommer från sådan verksamhet utanför denna stat som drivs från staten i fråga. Ett förbud mot att mottaga varor från sådan verksamhet skulle kunna bidra till att hindra den blockerade staten från att erhålla utländsk valuta. Kommittén anser emellertid att detta syfte enk— lare kan vinnas genom förbud mot betalningar. Denna fråga behandlas se- nare i samband med finansiella sanktioner.
Kommittén påpekar att de behandlade införsel- och utförselförlnuilen innefattar också förbud mot transilering av varor. Varor som transiteras genom ett land torde nämligen böra anses införda dit. Om exempelvis in- försel eller utförsel av varor från blockerad stat förbjuds, innebär detta alltså också förbud mot transitering genom denna stat. Vid transitering får den blockerade staten möjlighet att sätta sig i besittning av varor och detta måste regelmässigt hindras. Om transitering tillåts finns dessutom stora möjligheter att kringgå in- och utförselförbiul. Vidare bör beaktas att en blockerad stat kan tillföras valutainkomster genom transitering, t. ex. på grund av fraktbetalningar eller drivmedelsinköp. I den mån regeringen vill tillåta transitering får undantag göras vid utnyttjandet av fullmakten. Där- vid torde det också bli nödvändigt att medge verkställande av sådana betal- ningar till förmån för den blockerade staten som krävs för kostnader i sam- band med transiteringen.
Som förut har antytts bör enligt kommittén lagen vidare ge regeringen befogenhet att förbjuda befattning med varor som har utförts från blocke- rad stat i strid med säkerhetsrådets föreskrifter. Det är nämligen sannolikt att rådet i framtida sanktionsbeslut kommer att — liksom i Rhodesiafallet —— föreskriva åtgärder i syfte att omöjliggöra omsättning av sådana varor.
Emellertid bör även befogenheten att förbjuda befattning med olovligen utförda varor preciseras närmare. Den bör inte helt allmänt omfatta varje ' slags befattning härmed. De särskilda former av befattning som det är ange— läget att söka hindra är sådana som leder till att varorna omsätts eller på annat sätt används i det ekonomiska livet. På grund härav finner kommit- tén att förbudet lämpligen kan avse i stort sett samma åtgärder som förut har angetts beträffande förbuden mot åtgärd som främjar eller är ägnad att främja införsel etc. Förbudet bör endast kunna gälla varor som har utförts i strid mot ett med stöd av lagen meddelat förbud, alltså inte varor som har förts ut efter sanktionsbeslutet men innan det svenska förbudet meddelades. Däremot bör det inte krä fas att den som har företagit utför- seln i strid mot det svenska förbudet också är underkastad svensk juris- diktion, dvs. kan drabbas av ansvar enligt den svenska lagen.
l 4 5 första stycket Rhodesialagen föreskrivs i fråga om vara, härrörande från Rhodesia och utförd därifrån efter lagens ikraftträdande, förbud mot rättshandling avseende förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport eller an- nat ekonomiskt mellanhavande. Vidare förbjuds transport av sådan vara. Enligt 4 5 andra stycket kan Kungl. Maj:t, när någon i god tro har företagit rättshandling av angivet slag, medge undantag när det gäller vidare åtgärd med varan.
Denna bestämmelse aktualiserar frågan huruvida regeringens befogenhet att förordna om förbud mot befattning med sanktionsvaror bör begränsas så, att sådant förbud inte får gälla vara som har föruärmts i god tro, eller huruvida konflikter mellan förbud och godtrosförvärv bör lösas genom dispensförfarande. Den förra lösningen är i princip att föredra, eftersom en godtroendc varuägare alltid bör skyddas. En godtrosrcgel synes böra innebära att sanktionsvaror, som någon i god tro har förvärvat, därefter inte får underkastas annan inskränkning i omsättningsmöjligheterna än som gäller för varor över huvud taget, dvs. förbud mot att använda varor- na på sätt som främjar elle' är ägnat att främja förbjuden införsel eller utförsel m.m. Därjämte bör förbud mot in— och utförsel över Sveriges och den blockerade statens gränser eller tillhandahållande åt ekonomisk verk- samhet som drivs från denna stat kunna gälla, även om varorna har varit föremål för godtrosförvärv. Såvitt avser införsel av varor till Sverige talar framför allt praktiska skäl för att förbudet får gälla generellt för varor som härrör från den blockerade staten. Föreligger i det konkreta fallet skäl att medge införsel, exempelvis när varan redan är under transport till Sverige, får undantag från införselförbudet meddelas dispensvägen.
En regel, varigenom även sanktionsvaror som någon utan sambandmed förvärv har fått i sin besittning i god tro generellt skulle undantas från för- bud mot befattning med sanktionsvaror, torde föra för långt, även om i och för sig skäl kan anföras för ett sådant undantag. En undantagsregel torde medföra särskilt stor risk för kringgående av lagen genom olika arrange-
mang, t. ex. transporter. På grund härav anser kommittén att en godtros- regel bör begränsas till de fall då förvärv har ägt rum. I övriga fall får man hålla sig till dispensförfarande.
Finansiella sanktioner
För att vinna syftet att avskärma en blockerad stat från förbindelser med utlandet är det väsentligt att staten hindras från tillgång till främmande va— lutor. Det kan därför antas att —- i likhet med vad som har skett i Rhodesia- fallet —— säkerhetsrådet beslutar om finansiella sanktioner.
Det föreligger i detta hänseende främst behov av en möjlighet för rege— ringen att ingripa mot handling, varigenom mottagare i den blockerade staten utifrån tillförs kapital. Enligt 5 g Rhodesialagen får det inte utifrån verkställas betalning eller lämnas kredit till mottagare i Rhodesia. För att hindra kringgående av detta förbud genom betalning eller kredit till mot- tagare utanför Rhodesia har föreskriften kmnpletterats med förbud mot att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia.
Enligt kommittén bör den permanenta lagen ge regeringen befogenhet att förbjuda finansiella åtgärder av nu angivet slag och dessutom möjlighet att förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådana åtgärder. Ett sådant förbud kommer inte att omfatta betalning och kreditgivning som sker inom den blockerade staten till mottagare där. Sådana transaktioner kan emellertid knappast tänkas ha någon betydelse från blockadsynpunkt, eftersom de inte innebär något reellt tillskott till den blockerade statens ekonomi utan endast en omfördelning av de finansiella tillgångarna inom denna.
Övriga sanktioner
Av stor vikt för att vinna syftet att isolera en blockerad stat är själv- fallet åtgärder som innebär avbrytande av kommunikationer. I förgrunden står hindrande av trafik till lands samt av luft— och sjöfart. Ett förbud mot att ombesörja sådan samfärdsel skulle träffa såväl person- som varu- befordran till och från blockerad stat. Vissa transporter av det senare slaget kommer enligt kommitténs förslag visserligen att kunna förbjudas också med stöd av den förut nämnda regeln angående transporter som främ— jar eller är ägnade att främja införsel etc. Det nu diskuterade förbudet siktar emellertid på att hindra att samfärdsel med fartyg m. m. över huvud taget kommer till stånd med den blockerade staten, oavsett om samfärdseln sammanhänger med transporter av sanktionsgods eller inte. Säkerhetsrådet kan tänkas utfärda en resolution av så allmän karaktär. Kommittén erinrar om att det enligt paragraf 6 i resolutionen den 29 maj 1968 åligger med- lemsstat att hindra flygtrafik till och från Rhodesia. l anledning härav har
i 6 & Rhodesialagen upptagits bl.a. ett förbud mot att utöva luftfart till eller från Rhodesia.
Ett förbud mot trafik till eller från blockerad stat torde, för att syftet att avskära staten från kommunikationer med utlandet skall kunna vinnas, behöva kompletteras med förbud mot samarbete med trafikföretag som idkas i eller drivs från den blockerade staten och med ägare eller brukare av där registrerat transportmedel. På motsvarande sätt som i fråga om finansiella sanktioner bör regeringen också kunna förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag avseende förbjudna åtgärder på trafikområdet.
Vad gäller avbrytande av tele- och postförbindelser kan regeringen som förut har påpekats vidta åtgärder med stöd av sin administrativa lagstift- ningsmakt. Några bestämmelser härom behöver därför inte tas upp i full- maktslagen.
Enligt kommittén bör stor restriktivitet i princip iakttas i fråga om rege- ringens befogenhet att ingripa i personliga förhållanden, eftersom Illall här rör sig på de mänskliga fri- och rättigheternas område. De befogenheter för regeringen att utfärda förbud mot olika slags verksamhet av ekonomisk och annan art som kommittén har föreslagit kan antas i väsentlig utsträckning vara tillräckliga för att syftet med sanktionerna skall kunna uppnås. På grund härav anser kommittén att det inte bör ifrågakomma att regeringen med stöd av en fullmaktslag skall kunna förbjuda svensk medborgare eller annan som uppehåller sig här i riket att resa till blockerad stat eller att förbjuda t. ex. deltagande i kulturella, vetenskapliga, idrottsliga eller andra arrangemang, vari den blockerade staten är representerad.
Dock finner kommittén att i fullmaktslagen bör upptas en bestämmelse om avvisning i vissa fall av utlänningar med anknytning till den blockerade staten. Kommittén åsyftar personer som med fog kan antas ha begått eller avse att begå handlingar som står i strid mot sanktioner som har på- bjudits av säkerhetsrådet. En bestämmelse i detta ämne synes lämpligen kunna utformas i huvudsaklig överensstämmelse med 12 5 Rhodesialagen. Regeringen bör alltså få förordna att sådan utlänning kan avvisas som skäligen kan antas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå handling som strider mot förbud som regeringen har meddelat enligt fullmaktslagen.
Enligt paragraf 2 i säkerhetsrådets resolution den 16 december 1966 och paragraf 7 i resolutionen den 29 maj 1968 skall medlemsstaterna vidta effek- tiva åtgärder för att hindra av rådet förbjudna handlingar, oberoende av om avtal har ingåtts eller licens har beviljats innan vederbörande resolution antogs. I anledning härav har i 7 & Rhodesialagen föreskrivits att förbud enligt lagen gäller även om avtal 0111 förfarande eller åtgärd, som avses i förbuden, har slutits före lagens ikraftträdande. Enligt kommitténs mening bör regeringen ges befogenhet att förordna om motsvarande verkan av för- bud som har meddelats med stöd av fullmaktslagen.
6.3 Ansvarsbestämmelser m. m.
Överträdelser av förbud som har meddelats med stöd av fullmaktslagen måste enligt kommittén vara straffbelagda för att förbuden skall få önskad effekt.
Enligt 8 g Rhodesialagen skall vid uppsåtligt brott mot bestämmelse i lagen dömas till böter eller fängelse i högst två år. Beträffande den perma- nenta FN—lagcn kan det enligt kommittén diskuteras, om inte straffmaxi— mum för uppsåtligt brott bör vara högre än fängelse två år. Som skäl härför skulle kunna anföras, att sanktioner kan komma att riktas mot stater som har mer central betydelse för Sveriges ekonomi m.m. än Rhodesia och att i sådana eller andra fall benägenheten för ]agöverträdelser generellt sett får antas vara större än i Rhodesiafallet. Däremot synes det tvivelaktigt om man som ett skäl för höjning av straffmaximum kan åberopa att det i vissa sank- tionsfall är viktigare än i andra .att meddelade förbud efterlevs. I fråga om önskvärdheten av att svenska sanktionsbestämmelser åtlyds måste i princip varje sanktionsfall bedömas lika. Det primära är nämligen intresset att Sve— rige följer säkerhetsrådets föreskrifter. Grunden för dessa bör i och för sig vara utan betydelse för graden av effektivitet i en nationell sanktionsregle— ring. En annan sak är emellertid om benägenheten att begå lagöverträdelser i vissa sauktionsfall kan förmodas vara relativt stor. I sådana fall torde möj- ligen visst fog finnas för antagandet att ett straffmaximum överstigande fängelse två år kan vara av vikt för laglydnaden. Kommittén anser dock att ett straffmaximum av fängelse två år är tillräckligt från allmänprevcntiv synpunkt, särskilt vid beaktande av att enligt kommittén även förverkande —— bl. a. av den ekonomiska vinst som kan ha uppkommit för (len som har begått sanktionsbrott -— bör finnas att tillgå som påföljd.
Kommittén understryker risken för att de med lagförslaget avsedda hand- lingarna blir begångna av oaktsamhet. Därför bör åtminstone fall av grov oaktsamhet kunna straffas. Något skäl att beträffande den permanenta FN- lagen frångå den straffskala —— böter eller fängelse i högst sex månader — som för oaktsamhetsbrott har upptagits i 8 5 Rhodesialagen kan kommittén inte finna.
Det kan inte uteslutas att en resolution utformas på det viset, att med- lemsstaterna blir skyldiga att hindra endast sådan blockadbrytning som sker uppsåtligen. Skall i ett sådant fall det straffbara området för svensk del begränsas till endast direkt uppsåtliga brott, kan detta ske genom att med stöd av lagen meddelade förbud utformas så att endast gärningar med särskilt angivet syfte förbjuds.
Motsvarande gäller i fråga om tillämpligheten i rummet av lagförslagets straffbestämmelser. Kommittén erinrar om att Rhodesialagen innehåller en särskild bestämmelse som begränsar tillämpligheten av lagens ansvars- regler i vad avser brott som utlänning utom riket begår mot Rhodesialagen.
I sitt slutbetänkande föreslår kommittén att någon särskild regel om FN-la- gens tillämplighet i rummet inte upptas i lagen. Därigenom kommer bestäm- melserna i 2 kap. brottsbalken att gälla. Om inte annat framgår av vad rege- ringen i det enskilda fallet har förordnat, kommer alltså alla överträdelser av meddelade förbud, som har begåtts i Sverige eller utom riket av svensk medborgare eller utlänning med hemvist i Sverige eller i vissa fall av annan utlänning, att omfattas av den svenska domstolskompetensen.
Ledamoten Allan Hernelius uttalar i avgiven reservation att regeringen enligt kommittémajoriteten skall få föreskriva förbud att till blockerad stat införa eller därifrån utföra vara liksom att inom blockerad stat tillhanda- hålla vara i verksamhet av ekonomisk art, utan att det därvid görs skillnad mellan svenska medborgare eller i Sverige bosatta personer och andra per- soner, inte ens om de är medborgare i den blockerade staten. Ett utnyttjan- de till fullo av dessa befogenheter får dock anses innebära ett överskridande av vad Sverige folkrättsligt bör göra i dessa sammanhang. Fastän utsträck- ningen av en stats kompetens i legislativt eller judiciellt hänseende i vissa stycken är en omtvistad fråga, lär det inte tillkomma Sverige att genom strafflagstiftning söka hindra medborgare i en stat att tillhandahålla andra medborgare inom samma stat varor i ekonomisk verksamhet i denna stat. Reservanten anser därför att begränsningar av nu berört slag bör komma till uttryck i lagen. ' l överensstämmelse med vad som gäller enligt Rhodesialagen (8 %) bör ansvar enligt fullmaktslagen inte kunna ädömas, när brottsligheten bedöms vara av ringa beskaffenhet.
Kommittén erinrar om att de allmänna reglerna i 23 kap. brottsbalken om medverkansansvar enligt praxis är analogiskt tillämpliga inom specialstraff— rätten under förutsättning att fängelse ingår i straffskalan för brottet. An- ser man att sådant ansvar för FN-lagens del här uteslutas eller begränsas till att avse endast vissa typer av medverkan, måste man alltså särskilt ange detta i lagen.
Medverkan till sådana blockadbrytaude förfaranden som skall kunna pri- märt förbjudas med stöd av lagen, exempelvis in- och utförsel av varor över Sveriges eller den blockerade statens gränser, kan ifrågakomma i synner— ligen varierande former. Medverkau till brott föreligger enligt 23 kap. 4 & brottsbalken om någon har främjat gärningen med råd eller dåd. Det är uppenbart även med beaktande av att till ansvar för medverkan inte skall dömas i ringa fall — att under ett så vidsträckt medverkansbegrepp kan falla också åtskilligt handlande som ter sig föga straffvärt med hänsyn till de syften som sanktionerna är avsedda att tjäna. Inom de verksamhetsom— råden där förbud enligt FN—lagen kan komma i fråga, företrädesvis industri, handel och samfärdsel, bedrivs verksamheten i allmänhet inom företag av skilda slag. Med nödvändighet blir det därför i allmänhet en vid krets av personer som inom ramen för arbetsfördelniugen i företagets organisation i
större eller mindre grad medverkar i varje enskild transaktion eller annat förfarande i företagets verksamhet. Stora svårigheter måste därmed före- ligga att bestämma den krets av medverkande som med hänsyn till de objek- tiva insatserna kan komma i fråga för medverkansansvar. Avgränsningen av kretsen kan i det konkreta fallet lätt komma att bli godtycklig. Redan de angivna förhållandena talar enligt kommitténs mening för att begränsa eller utesluta merlverlmnsansvar vid överträdelse av förbud enligt FN-lagen. Detta skulle också vara följdriktigt med hänsyn till den i det föregående hävdade principen att lagen så preciserat som möjligt skall ange de band- lingar som skall kunna vara förbjudna.
Som förut framgått har kommittén redovisat skälen för att lagen bör upp- ta möjlighet att meddela självständiga förbud mot vissa förfaranden som främjar eller är ägnade att främja förbjuden in- eller utförsel c. (1. Dessa förfaranden utgör till sin natur medverkan till de primärt förbjudna åtgär- derna eller förberedelse till sådana. Visserligen kan medverkan till överträ- delse av ett primärt förbud förekomma i åtskilliga andra former än dem som har upptagits som föremål för självständiga förbud. Men uppräkningen av främjande-förfarandena torde omfatta alla de former av medverkan som kan vara av väsentlig betydelse för att bryta en blockad. Kommittén anser därför att förbuden mot främjande—förtaranden —— vilka förbud alltså kon- stituerar självständiga brott _ är tillräckliga för att hindra medverkan till överträdelser av de primära förbuden mot in- och utförsel e. (1. Ett all— mänt medverkansansvar enligt brottsl'nllkens regler kan därför undvaras i dessa hänseenden. Om sådant ansvar utesluts, un( går man också den mind- re tilltalande effekten att ansvar kan inträda för medverkan till brott som är av medverkanskaraktär men konstruerats som självständigt brott.
Ett skäl som kan tala mot att utesluta de allmänna medverkansreglernas tillämplighet är att fall möjligen kan inträffa, när endast de primära för- buden mot in- och utförsel e. (1. gäller men däremot inte förbud mot de spe— cificerade främjandc-förfaranderm. Om det allmänna medverkansansvaret då inte tillämpas, undgår gärningsmannens medhjälpare ansvar. Med hän- syn till erfarenheterna från Rhodesiafallet torde man dock kunna räkna med att även framtida sanktionsresolutioner kommer att påkalla förbud också mot åtgärder som inte innefattar utan endast främjar blockadbryt- ning. Man bör nämligen kunna utgå ifrån att säkerhetsrådets resolution tar sikte på att medlemsstaterna skall hindra in- och utförsel c. d. av varor. Detta torde i regel innebära att även åtgärder av sådan medverkanskaraktär som nyss har nämnts skall förbjudas.
De anförda skälen för att utesluta de allmänna medverkansreglernas till- lämplighet vid brott mot FN-lagens förbud mot in- eller utförsel e. (1. äger i princip giltighet även i fråga om förbuden att ta befattning med sanktions— varor, att verkställa betalning eller lämna kredit till förmån för rättssubjekt med anknytning till den blockerade staten och att utöva trafik till eller
från denna stat eller i samarbete med där hemmahörande trafikföretag m.m. För dessa fall föreslår kommittén möjlighet att självständigt förbjuda åt— gärder av medverkanskaraktär endast i den mån de innebär lämnande eller förmedlande av uppdrag för befattning med sanktionsvaror, verkställande av betalning m. 111.
Vad angår befattning med varor som olovligen har utförts från blockerad stat kan enligt förslaget förbjudas dels bearbetning, sammansättning m.m., dels lastning, lossning, transport m.m., dels överlåtelse, förvärv m.m. Vi- dare kan förbjudas lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som nu sagts. Sist nämnda förbud har medverkanskaraktär. Onekligen kan med- verkan till angivna åtgärder _ bearbetning m.m. — tänkas ske på annat sätt än genom att lämna eller förmedla uppdrag för sådana åtgärder. För att vinna syftet med sanktioner torde emellertid förbud mot att lämna eller förmedla uppdrag i detta sammanhang vara en tillräcklig ersättning för brottsbalkens allmänna medverkansregler, i synnerhet som dessa förbud har konstruerats så att de konstituerar självständiga brott. För straffbarhet krävs alltså inte att det lämnade eller förmedlade uppdraget har lett till att bearbetning, transport, köp e. (1. kommit till stånd.
Vad sålunda anmärkts har betydelse även i fråga om medverkan till verk- ställande av betalning, lämnande av kredit och utövande av trafik.
Enligt kommitténs mening väger de fördelar, som det enligt. vad sålunda har sagts innebär att utesluta de allmänna medverkansreglernas tillämp— lighet på FN-lagen, tyngre än de eventuella olägenheter som kan följa av att vissa förfaranden av medverkansnatur inte omfattas av lagen. Kommit- tén anser därför att brottsbalkens medverkansregler inte skall tillämpas vid något brott mot FN-lagen.
Försök till brott kan i motsats till medverkan till brott inte i något fall straffas, om ej en uttrycklig föreskrift finns därom. De åtgärder som skall kunna förbjudas enligt kommitténs förslag innefattar också handlingar som till sin natur är försökshandlingar. Särskilda bestämmelser om straff för försök är därför inte nödvändiga.
I 9 € Rhodesialagen föreskrivs att. utbyte av brott enligt lagen skatt för- klaras förverkat, om det inte är uppenbart obilligt. Handel med sanktions- gods kan vara mycket vinstgivande och risken för att vinsten förverkas kan utgöra ett effektivt komplement till straffhotet. Bristande möjlighet att direkt ingripa mot vinsten skulle kunna framstå som stötande. Kommittén anser därför att i den permanenta lagen bör upptas en förverkanderegel av angiven lydelse.
Vad angår förverkande av hjälpmedel m.m. har i 10 % Rhodesialagen in- tagits en bestämmelse, vars lydelse i stort sett överensstämmer med 36 kap. 2 5 brottsbalken . Detta innebär att vad som kan förklaras förverkat vid si- dan av egendom, som har använts såsom hjälpmedel vid brott enligt lagen, är egendom som har frambragts genom sådant brott och egendom med vil-
ken har tagits sådan befattning som innefattar brott. Vidare kan värde- förverkande ske även när själva egendomen är åtkomlig för förverkande. För förverkande förutsätts att denna påföljd är påkallad till förebyggande av brott eller att annars särskilda skäl föreligger. Enligt kommitténs mening bör förverkanderegler av motsvarande innehåll tas upp i den permanenta- FN-lagen.
Kommittén har vidare — i Överensstämmelse med vad som gäller i fråga- om Rhodesialagen — inte funnit anledning att avvika från de även inom specialstraffrätten tillämpliga bestämmelserna i 36 kap. 4 och 12 _Så brotts- balken i fråga om vem förverkande får riktas mot resp. vem förverkad egen— dom skall tillfalla.
Även frågan om åtal för brott mot förbud, som har meddelats med stöd av den permanenta lagen, bör enligt kommitténs mening lösas på samma sätt som i Rhodesialagen. Åtal bör sålunda få väckas endast efter förord- nande av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t förordnar.
6.4. Vissa civilrättsliga frågor
Frågan om vilken verkan som förbud meddelade med stöd av en sank-- tionslagstiftning av detta slag har på ingångna avtal behandlades i prop. 1969: 78 med förslag till Rhodesialagen (s. 20, 25, 38—39, 54—56 86—89 och- 92—94). Övervägandena resulterade i att föredragande departementschefen avstod från att i den föreslagna lagen ta med en uttrycklig ogiltighetsregel men förklarade, att definitiv ställning till frågan om det på området bör finnas en sådan regel och hur den i så fall bör utformas skulle tas först efter ytterligare överväganden i samband med utarbetandet av den penna-' nenta FN-lagen. Departem'entschefen ansåg det emellertid vara lämpligt att det förhållandet att sanktionerna mot Rhodesia måste genomföras utan hän- syn till ingångna avtal framhävs genom en uttrycklig lagbestämmelse. En sådan återfinns också i 7 % Rhodesialagen.
Kommittén framhåller att svensk rätt inte torde vara fullt entydig i fråga om den civilrättsliga verkan av avtal som strider mot legalt förbud. Genom att i den permanenta lagen ta in en regel om ogiltighet av sådant avtal skulle därför i någon mån större klarhet kunna uppnås beträffande förhållandet mellan sanktionsbestämmelser och avtal. Även om vissa avtal enligt en sär- skild bestämmelse förklaras ogiltiga, får man dock inte i och för sig där- igenom någon upplysning om den närmare innebörden av en sådan påföljd. När svensk lagstiftning upptar föreskrifter om ogiltighet av avtal år det å andra sidan bara i undantagsfall som några bestämmelser ges om innebör- den av denna påföljd. Även i lagmotiven lämnas i allmänhet endast knapp- händiga upplysningar i den frågan.
Emellertid följer redan av allmänna rättsgrundsatser att en svensk dom- stol inte får ålägga någon som har åtagit sig en förpliktelse, vilken strider
mot legalt förbud, att fullgöra förpliktelsen. Någon uttrycklig bestämmelse behövs alltså inte i detta avseende, som torde vara det mest betydelsefulla med hänsyn till att sanktionslagstiftningen i princip går ut på att hindra vissa handlingar. För att klarlägga sanktionslagstiftningens civilrättsliga be- tydelse — och för lagstiftningens effektivitet —— krävs alltså såtillvida inte någon särskild lagbestämmelse om ogiltighet av avtal. Ej heller torde en så- dan bestämmelse ha någon större betydelse för att vinna dessa syften i fall då avtal skall bedömas enligt svensk rätt av utländsk domstol eller skilje- domstol. Svenska domstolar eller andra myndigheter torde inte heller stå till förfogande för att genomdriva fullgörelse av sådana mot svensk sanktions- lagstiftning stridande avtal på vilka främmande stats lag i princip skall vara tillämplig.
Oavsett hur säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer kan komma att utformas torde anledning över huvud taget saknas att i civilrättsligt hän— seende bedöma avtal, som strider mot sanktionsbestämmelser, efter andra principer än dem som gäller för avtal som står i strid mot andra straff- belagda förbud. Eftersom det i svensk strafflagstiftning inte brukar tas upp särskilda regler om avtals ogiltighet c. d. synes en sådan regel kunna und- varas även i förevarande sanktionslagstiftning, som har straffrättslig ka— raktär. Verkan av att avtal strider mot denna lagstiftning får således bedö— mas enligt allmänna rättsgrundsatser. I sak torde denna verkan bli den- samma som om lagen tog upp en uttrycklig ogiltighetsregel. Även med en sådan regel skulle frågan om dess närmare innebörd i det enskilda fallet få bedömas efter allmänna rättsgrundsatser.
Kommittén förestår sålunda att i FN—lagen inte tas in någon uttrycklig regel om civilrättslig verkan av avtal som strider mot förbud som har med- delats med stöd av lagen. Som förut sagts ( avsnitt 6.2 slutet) föreslår kom- mittén emellertid en bestämmelse som ger regeringen befogenhet att för- ordna att Sådant förbud skall gälla även om avtal om förbjudet förfarande har slutits innan förbudet trätt i kraft.
Hänvisningar till S6-4
6.5. Ersättningsfrågan
Förbud som har meddelats med stöd av en lag av ifrågavarande slag kan medföra betydande ekonomiska förluster för enskilda personer och företag. Kommittén lämnar åtskilliga exempel på sådana förluster. Förbud mot inför- sel av varor till blockerad stat eller förbud mot export från Sverige av vissa varor kan på olika sätt drabba t. ex. en tillverkare i Sverige som under normala förhållanden säljer sina produkter till staten i fråga. Förbuden kan bl.a. tänkas förorsaka nedgång i rörelsens omsättning eller i värsta fall total driftsinställelse. Råvaror, halvfabrikat, färdigprodukter, maskiner 0. (1. som finns i rörelsen kan helt eller delvis förlora sitt ekonomiska värde. Även sådana delar av rörelsen som inte avser sanktionsvaror kan bli lidan-
de, exempelvis på grund av att maskinparken inte kan utnyttjas lönsamt vid bortfall av en del av produktionen. Personer i olika led i produktions- oeh distributionsprocessen för varor vilka omfattas av förbud, såsom pro- ducenter, grossister, detaljister, transportörer, finansiärer, avnämare m. fl., kan lida ekonomiska förluster.
Inte bara näringsidkare kan tillfogas skador. Av väsentlig social betydelse är att också arbetstagare kan drabbas, t.ex. genom att avskedanden kan bli nödvändiga vid en driftsinskränkning. Ett förbud att importera en viss rå- vara från en blockerad stat kan föranleda att sådan råvara i stället mäste köpas dyrare från ett annat land. På grund härav kan prishöjningar upp— komma på den färdigprodukt för vilken råvaran behövs och konsumenterna av färdigprodukten får därigenom vidkännas en ekonomisk förlust.
Kommittén anmärker att ekonomiska konsekvenser av att Sverige genom— för sanktioner givetvis kan träffa inte endast personer i Sverige utan också personer utomlands. Exempelvis kan ett förbud i svensk lagstiftning att föra in varor till blockerad stat drabba en i tredje land verksam utländsk köpman som före sanktionernas ikraftträdande har förmedlat affärer mellan tillverkare i Sverige och köpare i den blockerade staten. Så kan vara fallet även om den "1 exemplet nämnde köpmannen inte är underkastad svensk jurisdiktion och följaktligen inte behöver respektera (len svenska sanktions— lagstiftningen.
Vidare bör beaktas den ekonomiska skadeeffekt som ett svenskt deltagan- de i FN—sanktioner kan få därigenom att den blockerade staten — och eventuellt andra stater som inte genomför sanktionerna eller rättssubjekt där vidtar motåtgärder som går ut över svenska medborgare och företag. Dessa kan t. ex. tänkas bli ådömda skadestånd i den blockerade. staten för att de inte har fullgjort leverans på grund av svensk sanktionslagstiftning eller gå miste om betalning för leverans som har fullgjorts innan lagstift- ningen har trätt i tillämpning. Inte heller så drastiska motåtgärder som kon- fiskation av svensk egendom i den blockerade staten kan uteslutas.
l betänkandet lämnar kommitten en översikt över vissa fall då i svensk rätt ersättning av statsmedel har föreskrivits vid ekonomisk skada på grund av ingripanden i näringsfrihet m.m. (s. 79—80). Jag hänvisar till denna redogörelse.
Enligt kommittén torde redogörelsen ge vid handen att det inom svensk rätt inte finns någon enhetlig linje för reglering av frågan om ersättning när skada eller förlust vållas enskilda genom statligt ingrepp i näringsfri- heten. I vissa fall ersätts skadan helt eller delvis av allmänna medel, i andra fall får skadan stanna på den drabbade. I de fall som kan anses närmast jämförbara med den nu aktuella sanktionslagstiftningen kan emellertid" konstateras att ersättningsrätt har tillskapats endast undantagsvis. Vid av— görandet av frågan om sanktionslagstiftningen bör innehålla regler om rätt till ersättning eller inte står man därför obunden av rättsgrundsatser. Vid"
sådant förhållande får frågan enligt kommittén avgöras med utgångspunkt i vad som kan anses skäligt och, om skäl för ersättningsrätt anses föreligga, i vad som befinnes praktiskt möjligt.
I frågan huruvida skäl för en ersättningsrätt föreligger erinras om att Sveriges deltagande i säkerhetsrådets sanktioner utgör ett led i vårt lands strävanden att inom FN:s ram bidra till att säkerställa internationell fred. Dessa strävanden liggeruppenbarligen i hela folkets intresse. Vår anslut— ning till FN är grundad på den bedömningen att medlemskapet bl.a. är ägnat att bidra till trygghet och fred. De fördelar som medlemskapet så- lunda medför motsvaras av vissa skyldigheter. Dessa innebär att vi måste vara beredda att göra vissa uppoffringar, bl.a. av ekonomisk art, såsom i samband med deltagande i sanktioner. Det ligger i sakens natur att uppoff- ringarna i samband med att sanktioner genomförs primärt måste göras av de enskilda eller grupper av enskilda som drabbas av förbud och andra inskränkningar. Eftersom uppoffringarna emellertid sker i hela folkets intresse, kunde det anses skäligt att de också skall slutligt bäras av det all- männa. De direkt drabbade borde därmed i princip hållas skadeslösa ge- nom ersättning av allmänna medel.
Med denna principiella ståndpunkt aktualiseras frågan om det är möjligt att utforma ett regelsystem som ger rätt till ersättning i alla de fall då till— 'äckliga skäl därför måste anses föreligga, men å andra sidan inte medför någon ersättningsrätt när sådana skäl inte kan anses vara för handen, allt med beaktande av samtliga på frågan inverkande omständigheter. Avgräns- ningsproblernen synes hänföra sig såväl till beskaffenheten av den skada eller förlust vilken bör vara ersättningsgill som till kretsen av de rättssubjekt vilka bör berättigas till ersättning.
De skador för enskilda som står i samband med FN-lagens tillämpning kan vara av mycket skiftande slag och omfattning. Vid sina överväganden av frågan och försök i samband därmed att avgränsa särskilda kategorier av skador har kommittén funnit att den måste ansluta sig till den i propo- sitionen om Rhodesia-lagen (prop. 1969: 78 s. 57) uttalade åsikten, att det inte är möjligt att ens tillnärmelsevis kartlägga vilka skador som härvidlag kan bli aktuella. Vad som i detta avseende har uttalats i Rhodesiafallet mås- te givetvis i ännu högre grad äga giltighet beträffande sanktioner som riktar sig mot stater av mer central betydelse för Sveriges ekonomiska och andra förbindelser. Redan den omständigheten att det sålunda torde vara ogörligt att skaffa sig en tillfredsställande bild av vilka skador, som kan tänkas följa av tillämpningen av en FN-lag, talar mot att införa en lagfäst generell rätt till ersättning för sanktionsförluster.
Härtill kommer de mycket betydande svårigheter som måste föreligga när det gäller att fastställa orsakssammanhanget mellan en sanktionsföreskrift och en uppkommen skada och att bestämma skadans omfattning. I ett regel- system med generell rätt till ersättning skulle riktlinjer för bedömningen av
orsakssammanhanget och skadeberäkniugen knappast kunna undvaras. De praktiskt sett oöverkomliga svårigheterna att överblicka skadefallen, att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt och att ge riktlinjer för skadeberäkningen måste enligt kommitténs mening leda till att man avstår från att införa en generell rätt till ersättning.
Ett tänkbart alternativ till en generell ersättningsrätt är att i lagen ge rätt till ersättning för endast vissa slag av förluster. Exempelvis skulle er- sättning kunna utgå för utgifter som har blivit onyttiga (t. ex. en investe- ring i blockerad stat) eller utgifter som har uppkommit (t. ex. skyldighet att utge skadestånd) på grund av FN-lagens tillämpning. Otvivelaktigt talar särskilda skäl för ersättning till den som lider skada på grund av att rätts- handling inte har kunnat fullföljas, om den har företagits innan säkerhets- rådet har beslutat eller rekommenderat en sanktion. Detta gäller emellertid inte undantagslöst. Rättshandlingen kan ha företagits vid en tidpunkt när man haft all anledning att räkna med sanktioner inom kort och normal aktsamhet följaktligen bort avhålla från rättshandlingen. Än mindre skäl till ersättning måste anses föreligga om rättshandlingen har företagits med utnyttj ande av läget.
Det är alltså svårt att skaffa sig en säker överblick över vilka förluster som en lagstiftning inom förevarande område, där våra erfarenheter hittills är högst begränsade, kan medföra. Det skulle därför kunna framstå som godtyckligt att. föreskriva ersättning endast för vissa särskilt angivna slag av" - förluster. Kommittén framhåller vidare att frågan om en lagfäst rätt till ersättning för sanktionsförluster bör ses i samband med frågan om enskil- das rätt i allmänhet till ersättning för skador till följd av olika slags lag— enliga, statliga ingripanden i näringsverksamhet m. m.
Kommitténs överväganden leder till slutsatsen att ersättningsfrågor av förevarande slag bör avgöras efter prövning i varje särskilt fall. Detta bör gälla såväl frågan vilka skador som bör ersättas som frågan om ersättning- ens stortek. När billighetsskäl föreligger, hör ersättning i princip kunna utgå till enskild som har drabbats av FN-lagens tillämpning. Sådana skäl torde kunna föreligga framför allt beträffande den som har lidit skada på grund av att rättshandling, som företagits innan säkerhetsrådet har beslutat eller rekommenderat sanktioner, inte har kunnat fullföljas. Med en sådan lösning av ersättningsproblemet synes det inte nödvändigt att i lagen införa någon uttrycklig bestämmelse om möjligheten till ersättning av allmänna medel.
Med hänsyn till de svårigheter av olika slag som sålunda har ansetts före- ligga vid utformning av riktlinjer för ersättningen bör enligt kommitténs mening ersättningsprövningen ankomma på regeringen. Vid behov kan re- geringen därvid för ersättningsfrågornas beredande tillsätta en särskild kommission eller annat organ, eventuellt med parlamentarisk representa- tion.
Ledamoten Allan Hernelius anser i avgiven reservation att sanktionslag-
nomiska förluster i samband därmed löses. Svårigheterna att i de enskilda fallen bestämma grunderna för ersättning synes ha varit den närmaste an— ledningen till majoritetens ståndpunkt. Emellertid synes dessa svårigheter ha överskattats. Vid annan lagstiftning har sådana svårigheter inte ansetts utgöra hinder för vad som annars bedömts som rättvist och skäligt i fråga om skadeersättningar. Billighetsskäl bör inte ensamma få vara avgörande utan rätt till ersättning för oförutsebar skada, till vilken den skadelidande på intet sätt kan anses vållande, bör inskrivas i lagen.
6.6. Formerna för riksdagens medverkan
Beträffande förutsättningarna för den föreslagna lagens tillämpning fast- slår kommittén, att det först och främst måste föreligga en av säkerhets— rådet antageu resolution om sanktioner av icke-militär natur.
En särskild fråga är vad som skall krävas för att lagen skall träda i till- lämpning när denna grundförutsättning föreligger. Man kan enligt kom- mitte'n till en början tänka sig att lagen blir tillämplig automatiskt utan särskilt förordnande och utan riksdagens godkännande. Vidare finns den möjligheten att regeringen skall få förordna om lagens tillämpning med eller utan riksdagens godkännande i efterhand. Slutligen kan pekas på den möjligheten att regeringen får "tillämpa lagen endast om riksdagen i förväg har samtyckt därtill.
Kommittén lämnar en kortfattad översikt över motsvarande förutsätt- ningar i andra, nu gällande fullmaktslagar. Exempel på viktiga fullmakts- lagarär valutalagen (1939: 350), allmänna förfogandelagen(1954: 279), allmänna ransoneringslagen(1954: 280), allmänna prisregleringslagen(1956: 236) och allmänna tjänstepliktslagen (1959: 83).
Fullmaktslagarna, som i allmänhet är permanenta, träder i'omedelbar till- lämpning om riket kommer i krig. Föreligger krigsfara får regeringen för— ordna om deras tillämpning. Sådant förordnande skall dock underställas riksdagens prövning inom en månad. Beträffande andra situationer än krig och krigsfara är principen att riksdagens föregående samtycke fordras för förordnande om tillämpning av fullmaktslagens bestämmelser. För dessa fall gäller alltså att förordnande måste föregås av proposition, utskottsbe— handling och riksdagsbeslut.
Det finns emellertid flera undantag från principen att _ i andra situa- tioner än krig oeh krigsfara _ riksdagens samtycke krävs, innan rege— ringen får förordna om tillämpning av bestämmelser i fullmaktslagar. Ge— nom ändring år 1957 i allmänna ransoneringslagen öppnades sålunda möj- lighet för regeringen att utan att först inhämta riksdagens samtycke med— dela förordnande om tillämpning av de grundläggande ransoneringsbestäm- melserna, under förutsättning att riksdagens beslut inte kan avvaktas utan synnerlig olägenhet. Sådant förordnande skall underställas riksdagen inom
en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session. Anledningen till lagändringen var att erfarenhe— terna från Suezkrisen hösten 1956 hade visat att behov kunde uppkomma av mycket snabba ingripanden. En liknande bestämmelse 0111 rätt för re- geringen att i fredstid ge titlämpningsförorduande utan riksdagens föregå- ende samtycke infördes är 1959 i valutalagen. ] allmänna prisregleringslagen finns en föreskrift om att regeringen i vissa fall får sätta lagen i tillämpning utan att i förväg inhämta riksdagens samtycke, även om inte krig eller krigsfara föreligger.
Kommittén erinrar också om att regeringen enligt 1966 års lag angående utvidgad tillämpning av 1939 och 1940 års beredskapslagar på sjöfartens område fär förordna om tillämpning av vissa paragrafer i dessa lagar, i den mån det påkallas med anledning av beslut som har fattats eller rekommen— dation som har antagits av säkerhetsrådet i överensstämmelse med FN:s stadga. Endast förordnande med anledning av rekommendation av säker— hetsrådet skall underställas riksdagens prövning. Kommittén påpekar att första lagutskottet i utlåtande över propositionen till 1966 års lag (1LU 1966: 30) uttalade, att det med hänsyn till angelägenheten av att lagstift- ningen.för att bli effektiv i regel måste kunna sättas i kraft utan tidsut- dräkt, inte fanns någon erinran mot att regeringen skulle få förordna där— om. Utskottet förutsatte emellertid, att regeringen inte skulle utnyttja den- na befogenhet i större omfattning än förhållandena krävde. Utskottet för— klarade sig vidare beakta, att den föreslagna lagstiftningen var provisorisk och att frågan om sättet för riksdagens framtida medverkan vid tillämpning av sanktionslagstiftning torde komma att närmare övervägas av kommittén.
Det principiella kravet på riksdagens föregående samtycke till förord- nande om tillämpning av lagarna i fredstid sammanhänger med att dessa ger regeringen möjlighet att ingripa i enskilds rätt. Vid krig eller krigsfara måste dock den enskildes rätt träda tillbaka för det gemensamma försvars- intresset och i sådana lägen är dessutom tvånget att'handla snabbt särskilt framträdande. Även i vissa andra krisartade situationer än krig eller krigs- fara kan enskilds rätt på liknande sätt få träda tillbaka för betydelsefulla allmänna intressen, vilka inte kan tillgodoses om inte regeringen har möj- lighet att handla snabbt. I sådana fall gör sig dock hänsynen till enskilds rätt starkare gällande än i krigs- och krigsfarefallen, och principen att full- maktslagstiftningen skall få tillämpas endast i en ordning som närmar sig det vanliga lagstiftningsförfarandet upprätthålls i vidare utsträckning.
En förutsättning för att säkerhetsrådet skall få fatta ett för medlemssta- terna bindande beslut om sanktioner är enligt artikel 39 i FN-sladgan att rådet har fastställt, att det föreligger hot mot freden, fredsbrott eller an— greppshandling. Med hänsyn härtill har kommittén undersökt i vad mån de i artikeln avsedda situationerna kan jämställas med krigs- eller krigsfare- fallen i gällande fullmaktslagstif'tning.
Krigsfallet i denna lagstiftning åsyftar en situation, när Sverige kommer i krig. En jämförelse av angivet slag torde i detta fall inte ha något större intresse, eftersom den implicerar att säkerhetsrådet har beslutat om sank- tioner på grund av krigshandlingar mot Sverige. Kommittén finner det föga givande att med utgångspunkt från ett sådant specielltfall söka vägledning för att bestämma de formella förutsättningarna för FN-lagens tillämpning. Däremot synes det kommittén att en jämförelse mellan de i artikel 39 av- sedda situationerna och krigsfarefallet i fullmaktslagarna har större rele— vans.
Fall kan föreligga när en fredshotande situation, som har föranlett säker- hetsrådet att besluta om bindande sanktioner, innefattar krigsfara även för Sveriges del. För sådana fall synes det naturligt att samma ordning gäller för att sätta sanktionslagstiftningen i tillämpning som för att tillämpa de fullmaktslagar, som har tillkommit för att tillvarata nationella intressen. Det kan å andra sidan inte bestridas — och denna uppfattning bestyrks av erfarenheterna i Rhodesiafallet att en fredshotande situation som har lett till säkerhetsrådets beslut om bindande sanktioner lämnar Sveriges säkerhet opåverkad eller i varje fall inte utgör sådan krigsfara för Sverige som medger att våra fullmaktslagar sätts i tillämpning. Enbart den omstän- digheten att säkerhetsrådet har konstaterat hot mot freden berättigar därför inte till en enhetlig ordning för att sätta såväl sanktionslagstiftningen som fullmaktslagarna i tillämpning.
Fullmaktslagarnas konstruktion med rätt för regeringen att sätta deras bestämmelser i tillämpning och i efterhand inhämta riksdagens godkän- nande motiveras med kravet på snabbhet i ingripandet. Detta krav har sin grund i krigsfaran för Sveriges det. Om ett motsvarande krav på snabbhet kan anses föreligga med avseende på verkställigheten av säkerhetsrådets beslut bör uppenbarligen -—— även om krigsfara inte är för handen för vårt land —— ordningen för att sätta sanktionslagstiftningen i tillämpning kunna utformas på samma sätt som i fråga om fullmaktslagarna.
i samband med sin motivering för att FN-lagen bör ha fullmaktskaraktär anförde kommittén, att ett lojalt verkställande på det nationella planet av rådets sanktionsbeslut förutsätter att genomförandet sker så snabbt som möjligt. Kommittén påpekade därvid bl. a. att erfarenheten har visat att fredshotande internationella konflikter kan utvecklas mycket snabbt och att rådets beslut därför måste genomföras utan dröjsmål, om inte sanktio- nernas syfte skall äventyras. Kravet på snabbt ingripande kan ibland bli särskilt accentuerat, exempelvis om sanktionsbeslutet har tillkommit för att avbryta-'i en redan pågående eller hindra en nära förestående transaktion av stor betydelse för den fredshotande statens krigspotential, t. ex. leveranser av olja eller vapen. För svensk del kan det vara synnerligen angeläget att in- gripanden kan ske Ofördröjligen, om det är ett svenskt rättssubjekt som företar eller deltar i transaktionen.
Det krav på snabbt genomförande av rådets sanktionsbeslut som ingår i den juridiska skyldigheten att följa sådana beslut måste enligt kommittén innebära, att FN-medlemmarna bör tillse att i deras interna lagstiftning finns instrument som kan garantera ett sådant genomförande. Detta bör för Sveriges del vara ett skäl för att FN-lagen i fråga om rådets bindande beslut bör kunna träda i tillämpning genom regeringens förordnande utan att riks- dagen dcssförinnan har lämnat sitt samtycke därtill. Man får därmed en konstruktion som överensstämmer med den som finns i våra fullmakts- lagar för krigsfarefallen.
Som tidigare anförts får man räkna med att framdeles fall kan inträffa när det av politiska eller andra skäl är angeläget att Sverige följ er säkerhets- rådets resolutioner även när dessa avser bara rekommenderade sanktioner. Dessa skäl kan ibland påkalla att sanktionsåtgärderna genomförs utan dröjsmål. En sådan situation kan tänkas föreligga, när det redan från bör- jan står klart att rekommendationen kommer att följas av FN-medlennnar- na och det är betydelsefullt att en pågående eller förestående transaktion hindras. Den interna rätten bör därför även för rekommendationsfallen vara så utformad att ett genomförande med stöd av den särskilda sanktionslagen kan ske snabbt. Skäl finns alltså för den ståndpunkten, att regeringen även beträffande rekommendationer bör få utan riksdagens föregående samtycke förordna om FN-lagens tillämpning.
Mot att ge regeringen rätt att utan riksdagens föregående samtycke sätta FN-lagen i tillämpning talar enligt kommittén — särskilt i fråga om inte bindande resolutionsföreskrifter —— det förhållandet att genomförandet av en resolution kan tänkas vara på olika sätt politiskt kontroversiellt. Så kan vara fallet beträffande såväl frågan huruvida lagen över huvud taget skall träda i tillämpning som, när lagen skall tillämpas, frågan i vit- ken utsträckning dess bestämmelser bör användas. Kommittén erinrar också om att tvekan ibland kan råda huruvida en resolution är bindande eller ej. Det skulle i sådana situationer möjligen kunna framstå som otillfredsstäl— lande om regeringen ensam skulle tolka resolutionen och sätta vårt natio- nella sanktionssystem i kraft med dess ibland långtgående ingrepp i de en- skildas intressen. Det vanliga konstitutionella ansvaret torde dock vara en betydande garanti för att lagstiftningen inte kommer till användning annat än efter en omsorgsfull prövning. I detta sammanhang erinras också om de nya regler om regeringens parlamentariska ansvar som har beslutats på grundval av grundlagberedningens förslag (prop. 1968: 27 s. 204) och som innebär bl. a. att riksdagen under vissa förutsättningar kan avge förklaring att ledamot av statsrådet inte åtnjuter riksdagens förtroende (107 % RF, SFS 1969: 795).
Riksdagens inflytande på prövningen av tillämpningsförordnande bör en— ligt kommittén i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses såväl vid bindan— de beslut som vid rekommendationer genom en bestämmelse att förordnande
skall underställas riksdagen i efterhand. Tillräcklig anledning synes inte finnas att i detta hänseende låta FN-lagen inta en särställning i förhållande till annan fullmaktslagstiftning.
Visserligen kan skäl anföras för att slopa kravet på riksdagens medver— kan när det är fråga om bindande beslut. Det kan härvid hävdas att riksda- gen genom sitt godkännande av Sveriges anslutning till FN har tagit ställ- ning till Sveriges förpliktelser till följd av medlemskapet och att genom— förandet av beslutade sanktioner endast är sådana verkställighetsåtgärder inom ramen för dessa förpliktelser som regeringen har att vidta med ut- nyttjande av det legala instrument som en permanent FN-lag tillhandahåller vid sidan av regeringens ekonomiska och administrativa lagstiftningsmakt. Kommittén anser emellertid att ett sådant betraktelsesätt måste anses alltför formellt. Det måste nämligen beaktas att den internationella säkerhetspoliti- ken utgör ett utomordentligt komplicerat område, underkastat ständiga för- skjutningar, där det reella innehållet i formella regleringar och ställnings- taganden snabbt kan förändras på ett sätt som alls inte har kunnat förutses. Det måste anses angeläget att riksdagen bereds tillfälle att även vid formellt bindande beslut av säkerhetsrådet pröva om de påbjudna sanktionerna står i över'ensstämmelse med FN-stadgan.
Lagen bör även innehålla bestämmelser för det fallet att säkerhetsrådet helt eller delvis avlyser föreskrivna sanktioner "eller att beslut eller rekom- mendation om sanktioner på annat sätt förfaller. Det bör åligga regeringen att i en sådan situation snarast. möjligt upphäva tillämpningsförordnande i nödvändiga delar.
I avgiven reservation anför ledamoten i kommittén Allan Hernelius, att önskemålet om sanktioners snabba genomförande inte synes behöva hindra att riksdagen hörs innan lagen sätts i tillämpning. Det dröjsmål som kan uppstå måste enligt reservanten betecknas som ring: .
7. Remissyttrandena
Det övervägande antalet remissinstanser har i princip [ ill s t y r k t kommitténs förslag till lagstiftning eller lämnat detta utan erinran i huvud— sak.
Förslaget a v s ty r k 5 av Sveriges advokatsamfund, näringslivets trafik- delegation och Sveriges trafikbilägares riksorganisation, vilka samtliga anser att lagstiftning i ämnet inte bör genomföras utan att man i lagen löser frå- gan 0111 rätt till ersättning av allmänna medel åt enskilda för förluster som kan uppkomma av lagens tillämpning. Riksorganisationen anser dessutom att förslaget bör genomföras endast om i lagen införs en regel om att riks- dagen i förväg skall godkänna förordnande om tillämpning av lagen.
Vissa remissinstanser ställer sig tveks amma till kommitténs för-
slag. Tallkanunarca i Helsingborg ifrågasätter om behov över huvud tage föreligger av en svensk FN-lag. Kammaren menar att lagstiftning normalt kan ske relativt snabbtäven om riksdagens medverkan krävs. Med hänsyn till att det i övriga nordiska länder finns FN—lagar av fullmaktstyp för att verkställa säkerhetsrådets beslut synes man dock även i Sverige böra införa en sådan lag. Risk finns annars att man i ett visst läge inte kan genomföra en önskvärd samtidig nordisk insats. Exportföreningen m. [I. anför att det med hänsyn till att krav på snabbhet i genomförandet av rådets bindande beslut ibland gör sig gällande är ofrånkomligt att lagstiftningen i viss mån får karaktär av fullmaktslag. När snabbhet inte är påkallad, finns dock inte några skäl som talar mot att lagstiftning sker i vanlig ordning. Endast ge— nom sådan lagstiftning skapas garantier för att de svenska statsmakterna får tillräcklig överblick över de tillämnade sanktionsbestämmelsernas bety- delse för svenska företag och landets ekonomi. I normalfallcn bör därför remissförfarande äga rum och riksdagen medverka när rådets beslut skall genomföras. ] fråga om rådets rekommendationcr talar än starkare skäl för att remissfört'aramle och riksdagens medverkan tryggas. När säkerhets- rådet på grund av meningsskiljaktigheter inte har kunnat fatta ett bindan- de beslut, kan det antas vara en politiskt omstridd eller ömtålig fråga om' och i vad mån rekonunendationen skall följas. Frågan torde inte heller vara så brådskande som vid bindande beslut.
I frågan huruvida FN-lagen bör omfatta ä v e n r e k 0 m m e n (1 a t i o - n e r har några remissinstanser — förutom exportföreningcn m.fl. vars in— ställning jag nyss har berört —- uttalat sig mot kommitténs förslag. Sålunda finner Göta hovrätt inte de skäl bärande som kommittén har anfört till stöd för att FN-lagen skall omfatta också rekommendationer. Vad som i be- tänkandet har framkommit i denna del talar närmast för att lagen inte bör omfatta rekommendationerna utan att, när anledning finns att tillämpa sådana, detta bör ske genom särskild lagstiftning från fall till fall. Tuli- lcammaren i Helsingborg, Gotlands handelskammarc och redareföreningen har intagit en liknande ståndpunkt. De båda sistnämnda remissinstanserna har därvid framhållit, att utländsk FN-lagstiftning i regel avser endast rådets bindande beslut. Redareföreningen har betonat att internationella konkur- rensförhållanden torde vara i praktiken mer betydelsefulla för svenska rede- rier än för annan svensk exportindustri.
Kommitténs förslag i fråga om f 11 l l m a k t 5 l a g e 11 s i n n e 11 ä 1 I har i stort sett godtagits av remissinstanserna. De invändningar som har riktats mot förslaget i denna del behandlas i specialmotiveringen. [ det följande redovisas dock vad några remissinstanser har uttalat angående tr ans i— tering avgods.
RÅ påpekar att med den föreslagna fullmaktslagen ges möjlighet att re- dan när lagen sätts i tillämpning underlåta att förbjuda transittransporter av vissa slag. Vidare kan man sedermera genom dispens tillåta förfaranden
som inte anses böra omfattas av förbud. Från denna synpunkt synes FN- lagen bli smidigare att tillämpa för myndigheter och enskilda än vad nu gällande Rhodesialag kan vara. Generaltallstyreisen framhåller att införsel— och utförselförbud som Kungl. Maj :t skall kmma meddela med stöd av full- maktslagen enligt kommittén innefattar även förbud mot "transitering. Av 1 5 förordningen (1924: 119) angående transitering av införselförbjudna varor m.m. torde emellertid följa, att ett införselförbud i och för sig inte utgör hinder mot transitering genom Sverige. Enligt 1 & tredje stycket för- ordningen skall bestämmelsen dock inte äga tillämpning om annat följer av bestämmelse i importförbudsförfattningen eller särskild av Kungl. Maj:t meddelad föreskrift.
Exportföreningen m.fl. är inte övertygade om att transiteringsfalt täcks av de föreslagna in- och utförselförbuden. In- och utförselförbuden i FN- lagens mening bör inte anses omfatta transiteringsfall utan transitering bör i lagen regleras av ett särskilt förbud vid sidan av in- och utförselförbuden. Enligt näringslivets trafikdelegation finns anledning för svenska företag att hysa bekymmer över den vittgående beskrivning av straffansvaret som kommer till uttryck i kommitténs förslag. Redan i vad avser Rhodesia har svenska företag iakttagit hur förbud mot transiteringar, mot utnyttjande av transportmedel etc. kan drabba kringliggande länder och leda till inte förut- sedda skadeverkningar för dessa. Delegationen anser därför att uttryckliga regler bör intas i författningstexten, varigenom transitering undantas från straffansvar.
Beträffande förslaget i fråga om str a f f b e s t ä m m el s e rna s ti ] l- l ä in 1) li g 11 e t i r 11 m 111 e t finner Göta hovrätt att — även om brotts- balkens regler i sådant hänseende i princip bör gälla också inom special- straffrätten — kommittén inte har anfört några skäl som motiverar att man frångår den begränsning som föreskrivs i Rhodesialagen. En liknande ståndpunkt intar handelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad.
Enligt kommittéförslaget skall ansvar ej ådömas för m e dv e rk a 11 till bro tt enligt FN-lagen. Överåklagaren i Göteborganser att denna bestämmelse bör utgå. Även om reglerna i förslaget om vilka åtgärder som kan förbjudas är utförliga, kan det tänkas uppkomma ej förutsebara situa- tioner och varianter av medverkan som bör göras åtkomliga för bcivran. De mest straffvärda handlingarna i sanktioussammanhang kan antas ej sällan komma att ligga på medverkansstadiet och uppfinningsrikedomen är stor, när det gäller att undandra sig ansvar.
Beträffande möjligheten för Kungl. Maj:t att meddela di sp en 5 från sanktionsbestämmelser anser Svenska hamnförbandet, att dispens från givna sanktionsföreskrifter synes i och för sig utgöra ett från rättssäkerhetssyn- punkt tvivelaktigt remedium. Ea-portföreningen m. fl. menar, att en uttryck- lig bestämmelse om dispensmöjligheten bör lämnas i lagen. Det är av vä-
sentlig betydelse att berörda instanser inte förbiser att Kungl. Maj :t har be- fogenhet att ge dispens.
Några remissinstanser har behandlat spörsmålet om f ö r h a 11 d 5 b e— s k e (1 till enskilda i frågan huruvida visst förfarande strider mot utfärdade sanktionsbestämmelser eller inte. _
Riksbanken framhåller sålunda, att om ett betalningsförbud begränsas på visst sätt -— såsom Rhodesialagens undantag för betalningar för bl.a. medicinskt eller humanitärt ändamål —— vissa olägenheter uppkommer när tillåtligheten av en betalning prövas från en annan synpunkt. Vid prövning av ansökan avseende betalning till Rhodesia anser sig riksbanken skyldig att meddela valutatillståinl, när hinder inte möter frän valutaregleringssyn- punkt, även 0111 ett undantag i Rhodesialagen kan tänkas vara tillämpligt. I tillståndet uttalas emellertid i sådant fall, att det förhållandet att valuta— tillstånd meddelas inte innebär ställningstagande till frågan huruvida av- sedd överföring kan lagligen komma till stånd medhänsyn till Rhodesiala- gen. För den enskilde kan detta te sig otillfredsställande och svårförståeligt. Om fullmaktslagens möjlighet till betalningsförbud — och motsvarande tor- de gälla övriga förbudsmöjligheter i lagförslaget - - utnyttjas på sådant sätt att vissa särskilt angivna transaktioner undantas från förbudet, skulle det därför vara värdefullt, om lagen gav möjlighet till prövning hos en behörig instans huruvida en viss transaktion lagligen kan företas eller inte.
Exportföreningen m.fl. erinrar om kommitténs uttalande att dispens- möjligheten kan utgöra ett substitut för ett auktoritativt och bindande för- handsbesked till enskilda i frågan huruvida ett visst förfarande kan anses strida mot utfärdade bestämmelser. Det synes inte lyckligt att tilldela dis- pensinstitutet en så vidsträckt funktion. Om i ett sådant tveksamt fall en ingående prövning av rättsfrågan ger vid handen att lagen i själva verket inte är tillämplig, blir dispensbeslutet vilseledande för framtiden i fråga om lagens innebörd. Sökande och andra som får kännedom om beslutet måste ju utgå ifrån att lagen har ansetts i och för sig tillämplig, eftersom dispens annars inte hade behövts. I andra delar av rättsordningen, t. ex. i skatte- ärenden, har möjlighet skapats till förhandsbesked om lagbestämmelsens innebörd i ett konkret fall, där förhandsbeskedet för den enskilde har stor betydelse för en säker bedömning av rättsläget. Organisationerna hemställer att i sanktionslagen upptas en bestämmelse om rätt till förhandsbesked för enskild, när behovet av sådant besked betingas av ett väsentligt intresse för honom att vinna klarhet om lagens innebörd i ett konkret fall. Gotlands handelskammare är av liknande uppfattning och föreslår att man tillskapar ett organ med rätt att avge bindande förhandsbesked i frågan huruvida ett visst förfarande är tillåtet. Ett sådant institut skulle vara ägnat att undan- röja den osäkerhet som annars kan komma att prägla merkantila förhållan- den efter det att förbud har meddelats.
Stor uppmärksamhet från remissinstansernas sida har därutöver ägnats
stiftning inte bör komma till stånd utan att frågan om ersättning för eko- frågan om e rs ä t t nin g av allmänna medel åt enskilda som lider för- lust på grund av sanktionslagens tillämpning.
Kommerskollegium delar kommitténs uppfattning att de praktiskt sett oöverkomliga svårigheterna att överblicka skadefallen, att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt och att ge riktlinjer för skadeberäkningen måste leda till att man får avstå från att införa en generell rätt till ersätt- ning. Sådana ersättningsfrågor bör avgöras av Kungl. Maj:t efter prövning i varje särskilt fall. Emellertid finner kollegiet det, vara lämpligt att i lagen införs en uttrycklig föreskrift om möjligheten till ersättning i sådan ord- ning. En sådan föreskrift bör öka enskilda företags benägenhet att lojalt medverka till att sanktioner genomförs effektivt. Utlandssvenskarnas för— ening intar en liknande ståndpunkt.
Inte heller Gotlands handelskammare anser, att rätt till ersättning bör lagfästas, men menar att ersättning bör utgå till skadelidande efter skälig- hetsprövning, i synnerhet när det gäller skada som har uppkommit genom att en säkerhetsrådets rekommendation har genomförts. Prövningen bör ske i en inte alltför restriktiv anda. En kommission eller annat organ med företrädare för bl.a. näringslivet bör inrättas och beredas tillfälle att avge- yttrande, innan ersättningsfrågor avgörs. En erinran om möjligheten till ersättning bör intas i lagtexten.
Statens järnvägar anför, att avbrott i trafiksamarbetet med andra stater kan väntas återvcrka mer eller mindre på SJ:s verksamhet. Om den före—- slagna lagen tillämpas, löper SJ en ekonomisk risk. SJ, som ansluter sig till principen om ersättning för förluster till följd av sanktioner, delar likväl kommitténs mening att lagstiftning i ersättningsfrågan inte är möjlig. Vid det särskilda prövningsförfarande som kommittén har föreslagit för regle- ring av ersättningsfrågan förutsätter SJ att SJ-företaget enligt de trafikpo— litiska riktlinjerna behandlas på samma sätt som andra trafikföretag.
Exportföreningen m.fl. finner inte de skäl övertygande som kommittén har anfört mot en lagfäst rätt till ersättning för sanktionsskador. Rätt till sådan ersättning bör la-gfästas. Svårigheten att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt från andra, utesluter inte att rätten till ersättning för vissa fall lagfästs. Ett sådant fall är t. ex. när lagstiftningen ingriper i redan bestående rättsförhållanden. Även i andra fall bör ersättning utgå. och då beräknas efter skälighet. En uttrycklig bestämmelse härom bör tas in i lagen.
Det kan enligt Sveriges advokatsamfunds mening inte vara ett lagstift— ningstekniskt olösligt problem att reglera ersättningsfrågorna inom vissa gränser. Särskilt angeläget är att rätt till ersättning alltid föreligger i de fall då redan ingångna avtal blir ogiltiga till följd av lagen och då investeringar av olika slag i blockerad stat eller i annat land för fullföljande av leveranser till blockerad stat enligt träffade avtal blir onyttiga. Näringslivets trafik-
delegation fäster uppmärksamhcten på att den föreslagna lagen i vad avser kommunikations- och transportförhållanden kan medföra konkurrensmäs- siga skadeverkningar för bl. a. svenska trafikföretag. De intäkter som sådana företag förlorar kan i stället komma utländska konkurrenter till godo. Om sanktioner skulle behöva vidtas från svensk sida mot t. ex. en stat i Europa, kunde utomordentliga svårigheter uppstå. En lagstiftning av förevarande slag bör inte komma till stånd utan att frågan om ersättning för ekonomiska förluster i samband därmed löses. Samma uppfattning har Sveriges trafik- bilägares riksorganisation. Svenska försäkringsbolags riksförbund under- stryker, att den föreslagna lagstiftningen kan medföra betydande ingrepp i enskildas rättssfär, och beklagar att kommittén helt har avstått från att föreslå någon ersättningsregel. En i lagen inskriven principiell rätt till er— sättning för oförskyllt lidna förluster ter sig enligt förbundets mening na- turlig i en lag som den föreslagna, vilken avses bli permanent. Liknande ståndpunkt intar handelskamrarna i Göteborg, Borås, Karlstad och Skåne.
Frågan om r i k s (1 a g e n s 111 e dv e r k a n vid tillämpning av full- maktslagen har diskuterats av flera remissinstanser. Näringslivets trafik— delegation ifrågasätter om inte riksdagen, med hänsyn till de svårigheter som kan uppkomma vid tillämpning av en lagstiftning av förevaramle slag, bör höras innan lagen sätts i tillämpning. Också Sve-riges trafikbilägares riksorganisation understryker vikten av att synnerlig omsorg ägnas åt be- slut att tillämpa lagen och anser att Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt skall besluta härom.
Vissa remissinstanser har ansett att frågan om riksdagens medverkan bör bedömas olika, allteftersom det gäller bindande beslut eller endast re- kommendationer. Vad först angår rekommendationer anser Göta hovrätt att, om FN-lagen skulle anses böra gälla även resolutioner av sådan art, i varje fall den begränsningen bör ske i förhållande till förslaget att förord- nande om tillämpning av rekommendation inte får träda i kraft förrän det har gillats av riksdagen. Konunerskollegium menar att, eftersom rekom- mendationer inte är bindande, följden kan bli. att vissa länder åtlyder en rekonmiendation, medan andra lämnar den utan avseende. Den situationen skulle kunna inträffa att vårt land genom att vidta sanktionså gärder avstår från en exportmarlmad, medan ett konkurrentland fortsätter handeln som förut. Vidare påpekar kollegiet bl. a. att sanktionsåtgärder kan komma i strid med åtagamlen inom ramen för (latt-avtalet. Enligt kollegiet synes det därför rimligt att riksdagen får tillfälle att i förväg ta ställning till sank- tioner av rekommenderande art. Av samma mening är Sveriges advokatsam— fund, tll/[kammaren iHelsingborg, Gotlands handelskammare samthandels- kamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad. Exportföreningen m. fl. menar, att remissförfarande och medverkan av riksdagen alltid bör äga rum innan förordnande som föranleds av en rekommendation träder i kraft. I dessa fall finns anledning att särskilt noggrant pröva i vilken utsträckning nä-
ringslivets konkurrensförmåga skall stå tillbaka för intresset att följa rä- dets uppmaningar.
Vad angår bindande beslut anser kommerskollegium oeh exportför— eningen m.fl., vilka som nyss nämnts förordar att riksdagen alltid hörs innan förordnande med anledning av rekommendation sätts i kraft, att frå- gan om FN—lagen skall kunna sättas i tillämpning utan riksdagens före- gående medverkan i fall av bindande beslut bör vara beroende på om kravet på snabbhet nödvändiggör detta. Enligt kommerskollegium torde en riks- dagsbehandling inte behöva vara nämnvärt fördröjande, när sanktionsbe- slut tillkommcr under pågående riksdagssession. Anledning saknas att i sådana fall avstå från riksdagens föregående medverkan. Annorlunda för- håller det sig under perioder när riksdagen inte är samlad. I dessa fall kan det med hänsyn till kravet på snabbhet vara befogat att Kungl. Maj:t utan riksdagens föregående medverkan får förordna om lagens tillämpning. Ex- portföreningen m.fl. anför att vid bindande beslut riksdagens medverkan normalt bör äga rum före förordnande enligt lagen. Därvid bör även de före- skrifter som skall utfärdas med stöd av förordnandet föreläggas riksdagen. Endast när riksdagens beslut inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas, bör dess samtycke i efterhand anses tillräckligt. Skånes handelskannnare anser att det bör tillkomma riksdagen att bestämma om vårt lands hand- lande i sanktionsfall av bindande karaktär.
Svenska FA?-förbundet har ifrågasatt om inte den svenska FN—lagen bör ge möjlighet även till åtgärder med anledning av FN:s generalförsamlings rekommendationer om icke-militära sanktioner.
Några remissinstanser tar upp frågan om 't i d 5 1) e g r ä n s 11 i n g av förordnande enligt lagen. Göta hovrätt ifrågasätter om inte förordnande bör fara tidsbegränsat, så att det —— så länge Kungl. Maj:t anser det böra bestå — med jämna mellanrum prövas av riksdagen utan att denna själv behöver ta initiativ därtill. Exportföreningeu m.fl. anser att ett förordnande enligt fullmaktslagen alltid bör ges begränsad giltighetstid för att framtvinga en omprövning av förordnandets on'ifattning och bestånd, om andra FN-med— lemmar deltar i sanktionerna ]. väsentligt mindre omfattning än Sverige.
8. Föredraganden
8.1. Allmänna överväganden
8.1.1 Inledning Enligt FN-stadgan kan FN:s säkerhetsråd föranstalta om sanktioner mot viss eller vissa stater i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. I artiklarna 41 och 42 anges vilka sanktioner som säker- hetsrådet sålunda kan föranstalta om. I artikel 41 nämns olika sanktioner
av icke-militär natur, såsom avbrytande av ekonomiska och diplomatiska förbindelser och kommunikationer. Artikel 42 nämner ingripanden av olika slag med militära styrkor.
Förordnande om sanktioner kan ges genom beslut som är bindande för FN:s medlemsstater. En förutsättning för att rådet skall ha rätt att fatta sådant beslut är enligt artikel 39 i stadgan att rådet har ansett det föreligga hot mot freden, fredsbrott eller angreppslnmdling.
Säkerhetsrådet kan emellertid också utfärda resolutioner som innehåller endast rekommendationer åt medlemsstaterna att vidta åtgärder av sank- tionslmraklär. Det ankommer på varje medlemsstat att själv av den skall följa en rekommendation eller inte.
Säkerhetsradets beslut och rekommendationer riktar sig inte direkt till enskilda rättssjubjekt. För att. en resolution skall få rättsverkningar för enskilda krävs att bestämmelser härom införs i nationell lagstiftning. I Sverige kan sanktioner i viss utsträckning genomföras med stöd av Kungl. Maj:ts allmänna ekonomiska lagstiftningsmakt, Sålunda kan erinras om Kungl. Maj:ts befogenheter i fråga om export- och importreglering. Vidare har Kungl. Maj:t enligt lagen (_1966:158) angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och av lagen den 21 mars 19410 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg rätt att genomföra vissa sanktioner på sjöfartens område. I övrigt måste Sverige för att fullt ut kunna efterlu'mima säkerhetsrådets resolutimier rörande sanktioner an— lita ordinär lagstiftning, antagen av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt. Detta förhållande kan innebära olägenheter, framför allt därigenom att av- sevärd tid kan förflyta innan Sverige i det enskilda sanktionsfallet har möjlighet att i nödvändig utsträckning ge effekt åt säkerhetsrådets bindan- de beslut och rekommendationer.
När säkerhetsrådet i en resolution den 20 november 1965 uppmanade FN:s medlemsstater att vidta vissa sanktionsåtgärder av icke-militär na— tur mot Rhodesia på grund av den ensidiga självständighetsförkla-n'ing som hade avgetls av en olaglig regering i landet, aktualiserades frågan om att införa en allmän och permanent lagstiftning som gör det möjligt för vårt land att. snabbt efterkomma rådets beslut och rekouunendationer om eko- nomiska eller andra sanktioner av icke-militär art.
För att utreda denna lagstiftningsfråga tillkallades i början av är 1966 tre sakkunniga, som antog benämningen FN—lagkommitten,
Med anledning av att säkerhetsrådet den 16 december 1966 antog en re- solution, innehållande för medlemsstaterna bindande beslut 0111 en rad icke— militära sanktioner mot Rhodesia, uppdrog Kungl. Maj:t i februari 1967 åt kommitten att med förtur utreda frågan om särskild lagstiftning av provi- sorisk ka 'aktär för att göra det möjligt för Sverige att till alla delar upp- fylla sina förpliktelser enligt resolutionen. Kommittén avlämnade i mars
l'Ol'tl 0111
CP
1968 en promemoria med förslag till lag om genomförande av vissa sank- tioner mot Rhodesia.
Säkerhetsrädet antog den 29 maj 1968 — som komplettering till resolu- tionerna den 20 november 1965 och den 16 december 1966 — en ny reso- lution med beslut och rekommendationer om ytterligare sanktioner_av icke- mililär art mot Rhodesia.
På grundval av FN-lagkommittens promemoria genomfördes lagen (1969: 232.) om vissa sanktioner mot Rhodesia. Genom denna lag får Sverige an- ses ha fullgjort sin skyldighet att som medlem i FN verkställa Rhodesia- resolutionerna. ! avvaktan på införandet av en allmän FN-lag av permanent natur är Rhodesialagen provisorisk och gäller efter förlängning (prop. 1970: 202, 1LU 1970: 76, rskr 1970: 407, SFS 1970: 750) till utgången a -' är 1971 med möjlighet för Kungl. Maj:t att upphäva lagen vid tidigare tidpunkt.
1 april 1970 avgav lmmmittén betänkandet Svensk FN-lag, sanktioner och deras gemiimförande (SOU 1970: 19). Betänkandet innehåller ett förslag till FN-lag av fullmaktskaraktär, Lagen, som föreslås bli permanent, är av- sedd att möjliggöra för Kungl. Maj:t att för Sveriges del snabbt efterkomma säkerhetsrådets resolutioner rörande sanktioner lav icke-militär natur, mot vilken stat de än riktas, Enligt den föreslagna lagen får Kungl. Maj:t av riksdagen befogenhet att meddela sådana förbud mot vissa särskilt angivna förfaranden som kan förutses bli nödvändiga för att genomföra av säker- hets rädet beslutade eller rekommenderade sanktioner, Befogenheten skall tillkomma Kungl. Maj:t bara i den mån det är påkallat av vad säkerhets— rådet har bestämt i ett visst sanktionsfall. Kungl. Maj:t föreslås få rätt att förordna om FN—lagens tillämpning utan att riksdagen dessförinnan har samtyckt till det. Kungl. Maj:ts förordnande skall emellertid inom en må- nad underställas riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå. Överträdelse av förbud som har meddelats med stöd av lagen skall föran- leda straffansvar_
Innan jag fortsätter vill jag ange den innebörd som jag lägger i vissa ut- tryck som på ett flertal ställen äterkonnner i min framställning och som utan särskild förklaring kanske skulle kunna föranleda missförstånd. De uttryck som jag åsyftar är å ena sidan förordnande om tillämpning av en fullmaktslag och å andra sidan utfärdande av särskilda tillämpningsföre- skrifter med stöd av en fullnn-iktslag. Med förordnande om tillämpning av lagen eller förordnande om att lagens bestämmelser eller paragrafer sätts i tillämpning menar jag det beslut varigenom Kungl. Maj:t förklarar sig ut— nyttja rätten att använda sig av lagens materiella bestämmelser. lX-Ie'Jd att särskilda tillämpningsföreskrifter utfärdas avser jag att Kungl. Maj:t ut— färdar de materiella föreskrifter, t. ex. om olika förbud, som i det särskilda fallet är nödvändiga för att konkretisera innehållet i f-ullmaktslagens be- stämmelser.
Kommitténs betänkande har remissbehandlals. Remissinstanserna har i
allmänhet tillstyrkt lagförslaget eller lämnat det utan erinran i huvudsak. Tre remissinstanser, Sveriges advokatsamfund, näringslivets trafikdelegz— tion och Sveriges trafikbilägares riksorganisation har dock avstyrkt för- slaget. De anser att lagen inte bör genomföras, om den inte löser frågan om rätt till ersättning av allmänna medel ät enskilda för förluster som kan uppkomma genom lagens tillämpning, Riksorganisationen anser dessutom, att förslaget bör genomföras endast om i lagen föreskrivs att riksdagen i förväg skall godkänna att lagen sätts i tillämpning. Vissa remissinstanser ställer sig tveksamma till förslaget. Anledningen härtill är i allmänhet att den föreslagna lagen har konstruerats som en fullmaktslag att gälla både bindande beslut och rekommendationer och att den skall kunna sättas i till— lämpning både när det är nödvändigt att snabbt genomföra en sanktion och när sådant krav på skyndsanihet inte föreligger.
8.1.2 Behov av lagstiftning
Som kommittén har påpekat utgör den folkrättsliga skyldigheten att följa rådets bindande beslut om sanktioner grunden till att svensk rätt måste ge möjlighet att genomföra sådana. Jag har förut berört att gällande rättsord- ning inte tillhandahåller tillräckliga instrument härför. Det brister i möj- ligheterna att i överensstämmelse med FN-stadgans förpliktelser snabbt ef- terkomma rådets beslut på sådant sätt att det sakliga innehållet i de åt- gärder som vidtas i vårt land i allt väsentligt svarar mot vad rådet i ett givet sanktionsfall har föreskrivit. I likhet med kommittén och det över- vägande antalet remissinstanser anser jag därför att det behövs en per— manent lagstiftning, en särskild FN-lag, soln gör det möjligt att utan tids- utdräkt överföra rådets bindande sanktionsbeslut till nationell rätt.
Som nyss nämnts anser nägra remissinstanser att kommitténs lagförslag bör genomföras endast om man när en lösning på frågan om enskilds rätt till ersättning för förluster med anledning av lagstiftningen. För egen del kan jag inte biträda denna uppfattning. Jag kommer senare att gå närmare in på ersättningsproblemen men vill redan här slå fast att frågan om behovet och lämpligheten av en sanktionslagstiftning enligt min mening bör be- dömas helt fristående från spörsmälet om eller i vad mån enskilda personer bör ha rätt till gottgörelse för de förluster som kan tillskyndas dem genom tillämpningen av en sådan lagstiftning.
8.1.3 Lagstiftningens form och räckvidd Innan jåg tar upp frågan om utformningen av en FN-lag av generell na— tur vill jag behandla frågan huruvida en sådan lag bör avse både bindande beslut och rekommendationer av säkerhetsrådet. Flera remissinstanser har ansett att endast bindande beslut bör kunna genomföras med stöd av en sådan lag. Göta hovrätt hävdar sålunda att vad kommitten har anfört i
denna del närmast talar för att lagen inte bör gälla i fråga om rekommenda- tioner. När anledning finns att genomföra endast rekommenderade sanktio- ner bör detta ske genom särskild lagstiftning i varje särskilt fall. Ett par andra remissinstanser framhåller att förekommande utländska FN-lagar sy- nes avse endast rådets bindande beslut.
Dåvarande chefen för justitiedepartementet uttalade i propositionen med förslag till Rhodesialag (prop. 1969: 78 s. 31), att när en rekommendation ger uttryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan, med- lemsstaterna självfallet bör följa den. Jag delar denna uppfattning, som också har varit fägledande för Sveriges handlande i samband med sanktio- nerna mot Rhodesia. Sålunda utnyttjade Kungl. Maj :t bl. a. sina befogenhe- ter i fråga om export- och importreglering med anledning av säkerhetsrå- dets rekommendationer den 20 november 1965. Vidare kan nämnas att 1966 års provisoriska lag på sjöfartens område (SFS 1966:158) liksom det år 1969 gjorda tillägget (SFS 1969: 233) till avvisningsgrunderna i 19 & utlän— ningslagen (1954:193) avser både beslut och rekommendationer. Behov av att kunna verkställa rådets rekommendationer har sålunda redan an— setts föreligga.
Eftersom det är angeläget att snabbt och sakligt korrekt kunna verkställa även rekommendationer, om inte- syftet med dem skall äventyras, finner jag i likhet med kommittén och majoriteten av ren'iissinstanserna att FN- lagstiftningcn bör ta sikte också på rådets rekommendationer. Jag vill även framhålla att rådets resolutioner ibland kan innehålla såväl bindande be- slut om vissa sanktioner som rekommendation åt medlemsstat att genom- föra sanktioner av annan art. Av praktiska skäl kan det i sådana fall vara lämpligt att båda formerna av sanktioner genomförs med stöd av samma lagstiftning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att stormakternas veto— rätt enligt art. 27 i FN-stadgan gäller inte bara i fråga om säkerhetsrådets bindande beslut utan också när det gäller dess rekommendationer. En re- kommendation om sanktioner kan således inte komma till stånd, om någon av stormakterna klart uttalat sig emot rekommendationen. Det är inte heller någon risk för att en fullmaktslag, som kan användas också för att genom- föra rekommendationer av säkerhetsrådet, kommer till en alltför frekvent användning.
På grund av vad jag nu har anfört anser jag att en särskild FN-lag bör gälla både säkerhetsrådets beslut och dess rekommendationer om sanktioner av icke-militär natur. Jag delar däremot inte Svenska FN-förbundets åsikt att en sådan lag bör avse också FN:s generalförsamlings rekommendationer om icke-militära sanktioner. FN-stadgan bygger på principen att det är säkerhetsrådet som skall föranstalta om sanktioner. Av stor praktisk och politisk betydelse är också, att någon sådan vetorätt som stormakterna har i säkerhetsrådet inte gäller i generalförsamlingen_ Givetvis vill jag inte ute-
sluta möjligheten av att Sverige deltar i sådana icke-militära sanktioner som generalförsamlingen kan komma att rekommendera, t. ex. diplomatiska sanktioner av det slag som församlingen rekommenderade år 1946 mot Spa- nien och i vilka Sverige deltog (se kommitténs betänkande s. 28). Men be— slut härom bör fattas i varje särskilt fall.
I fråga om formen för en allmän FN-lag erbjuder sig. som kommittén har påpekat. främst två möjligheter. Den ena innebär att man genomför en permanent lag, enligt vilken olika förfaranden som kan förväntas bli omfattade av sanktioner — och som självfallet skulle specificeras i lagen —--— blir automatiskt förbjudna i den mån en resolution av rådet föreligger. Den andra möjligheten är en permanent lag som anger den ram inom vilken för- bud kan meddelas mot sådana förfaranden i den mån en resolution påkallar det. Kommittén har förordat det senat-=. alternativet.
Ingen av remissinstanscrna har förordat den förra formen för lagstiftning. En fördel med en sådan utformning av lagen är visserligen att en resolu- tion av rådet skulle bli tillämplig för svensk del utan någon som helst tids- utdräkt. Metoden innebär emellertid att enskilda personer och myndigheter skulle tvingas tolka inte bara lagen utan också rådets resolution för att fastställa om ett visst förfarande är tillåtet eller inte. I likhet med kommit- tén anser jag att man inte bör tillgodose intresset av snabbhet. i genomföran- det av sanktioner på bekostnad av det från rättssäkerhetssynpunkt betydel- sefulla intresset av största möjliga klarhet i fråga om gränsdragningen mellan tillåtna och förbjudna förfaranden. Med stöd av en fullmaktslag kan i det enskilda fallet närmare bestämmas vilka förfaranden som bör för- bjudas till följd av en säkerhetsrådets resolution. Enskilda personer och myndigheter behöver således i detta fall tolka endast de föreskrifter som meddelats i det särskilda fallet. Av dessa skäl biträder jag remissinstanser- nas principiella uppfattning att den av kommittén förordade lösningen bör väljas.
Vid bedömandet av frågan hur en fullmaktslag bör konstrueras har man att skilja mellan frågan om omfattningen av de materiella befogenheter som lagen skall ge, dvs. vilka åtgärder eller förfaranden som skall kunna för— bjudas, och frågan om de formella för-utsättningarna för att lagen skall träda i tillämpning. Som förut nämnts har kommittén förordat, att Kungl. Maj:t genom fullmaktslagen får befogenhet att under vissa förutsättningar meddela förbud av olika, i lagen angivna slag men att förordnande om lagens tillämpning i efterhand skall godkännas av riksdagen. Frågan om riksdagens medverkan vid fullmaktslagens tillämpning kommer jag att be— handla senare. Den följande framställningen om vilka förbudsbestämmel- ser som fullmaktslagen bör innehålla utgår för enkelhetens skull från att förbud i första hand skall meddelas av Kungl. Maj:t. Därför har genomgå-
end . använts uttryck som ”Kungl. Maj:ts befogenheter enligt lagen” eller ”befogenhet för Kungl, Maj :t att meddela förbud” utan att ställning därvid har tagits till frågan 0111 riksdagens medverkan vid lagens tillämpning.
8.1.1; Fullmaktslagens innehåll
Den uppräkning av sanktionsåtgärder, som finns i artikel 41 av FN-stad- gan är inte uttömmande utan får ses som en exemplifiering. Alla slags sanktioner, som inte innefattar bruk av vapenmakt, faller under artikeln. En resolution kan i och för sig tänkas komma att omfatta också rent fysiska ingrepp, t. ex. upprättande av gränsspärrar eller förstöring av kommunika— tionsleder. En permanent FN-lag bör emellertid, som också kommittén har ansett, inte innehålla föreskrifter som ger befogenhet att vidta åt- gärder av dessa slag utan bör ta sikte endast på ingrepp av förbudskarak- tär. Skulle det i ett speciellt fall bli fråga om sanktioner av annan art, bör särskild lagstiftning tillgripas.
Det är inte möjligt att fullständigt räkna upp de icke—militära sanktioner av förbudskaraktär som säkerhetsrådet kan komma att besluta eller rekom- mendera. Detta innebär att man vid en uppräkning i lagen av de åtgärder som skall'kunna förbjudas alltid riskerar att fullmakten i det enskilda sank- tionsfallet visar sig otillräcklig i ett eller annat avseende. Med hänsyn härtill kunde det kanske anses lämpligt att fullmakten — på sätt som har skett i bl. a. övriga nordiska länders FN-lagar — utformas som ett allmänt be- myndigande att vidta alla de sanktionsåtgärder av förbudskaraktär som anges i säkerhetsrådets resolutioner. Som kommittén har anmärkt torde en sådan konstruktion dock vara främmande för svensk rätt. I samtliga våra nu gällande fullmaktslagar är Kungl. Maj:ts bemyndigande inte gene- rellt utan begränsat inom en. viss rum till att avse i huvudsak endast sär- skilt spceifierade åtgärder. Ett generellt bemyndigande för Kungl. Maj:t att verkställa rådets sanktioner av icke-militär natur har inte heller förordats i något remissvar. Det är också min bestämda åsikt att en sådan lösning bör avvisas.
Jag anser följaktligen att Kungl. Maj:t bör befullmäktigas att vidta en- dast vissa särskilt angivna åtgärder. När det gäller att fastställa vilka åt- gärder som sålunda skall anges i lagen vill jag erinra om några principiella uttalanden i hithörande frågor, som dåvarande chefen för justitiedeparte- mentet gjorde i samband med Rhodesialagens tillkomst (prop. 1989: 78 s. 32). Dessa uttalanden avsåg närmast genomförandet av säkerhetsrådets re- solutioner den 16 december 1966 och den 29 maj 1968 men torde ha allmän giltighet. Departementsehefen underströk, att rådets resolutioner inte har samma folkrättsliga karaktär som en konvention. En konvention som berör viktiga rättsprinciper föregås i regel av omfattande förarbeten och brukar in- nehålla definitionsklausuler. Vidare uttalade han att de ifrågavarande resolu- tionerna uppenbart har utarbetats på kort tid utan att möjlighet funnits att i
detalj överväga deras verkningar inom olika nationella rättssystem samt att resolutionerna inte innehåller några definitioner av använda termer och uttryck. En tillämpning av resolutionerna efter ordalagen skulle vidare ibland leda till resultat som kan te sig olillfredsställande eller rentav orim- liga och som knappast har åsyftats av författarna till resolutionerna. Slut— ligen kan man inte i alla detaljer känna sig bunden av de formuleringar som har använts i resolutionstexterna utan man bör i stället tolka resolu- tionerna efter deras allmänna anda och söka på ett förnuftigt sätt utforma de regler som behövs för att förverkliga syftena bakom resolutionerna.
För egen del vill jag ytterligare framhålla att resolutioner tillkommer efter förhandlingar mellan säkerhetsrådets medlemmar och oftast utgör resultatet av sammanjämkningar mellan olika ståndpunkter. Ordalydelsen av en resolution kan därför ibland ha förestavats mera av intresset att un-d— vika meningsmotsättningar än av intresset att ge ett entydigt uttryck åt vad slags sanktionsåtgärd som avses.
Det anförda ger vid handen att Kungl. Maj:ts materiella befogenheter bör bestämmas så, att man för Sveriges vidkommande kan vinna det all- männa syftet med de sanktioner som säkerhetsrådet har beslutat eller re- kommenderat utan att man därvid behöver känna sig hunden att slaviskt följa resolutionens ordalydelse. Detta allmänna syfte är generellt sett att åstadkomma ett sådant avbrott i den blockerade statens ekonomiska eller andra förbindelser med omvärlden att staten i fråga tvingas upphöra med den för freden farliga verksamhet som har föranlett rådets ingripande.
De konkreta åtgärder som Kun-gl. Maj:t sålunda bör få vidta med an- ledning av en säkerhetsrådets resolution kan, som kommittén har funnit, i stort sett indelas i dels ekonomiska och finansiella åtgärder, dels åtgär— der avseende kommrmikationer, dels åtgärder som är riktade mot person. De befogenheter i dessa hänseenden som tilläggs Kungl. Maj:t bör uppen— barligen kunna utövas endast i den mån det är påkallat av någon säker— hetsrådets resolution.
Rhodesialagen utgör en lämplig förebild när det gäller att ange de åt- gärder som Kungl. Maj:t skall få vidta enligt fullmaktslagen. Rhodesia— lagens föreskrifter är tämligen långtgående och torde ge exempel på de viktigaste slag av sanktionsåtgärder som kan komma i fråga.
Vad angår ekonomi ska sanktioner är det framför allt angeläget att en blockerad stat hindras i sin försörjning med varor. Jag vill förut— skicka att jag i likhet med kommittén, som i den delen inte har rönt någon egentlig kritik från remissinstanserna, med ”varor” i princip avser alla materiella ting av lös egendoms natur.
Främst kommer i fråga att kunna förbjuda varuinförsel till blockerad stat. Som kommittén påpekar är det emellertid sannolikt att även förfaran- den som innebär medverkan eller förberedelse till blockadbrytning kan komma att omfattas-av"säkerhetsrådets sanktioner. Visserligen följer av
de i allmänhet i svensk rätt gällande reglerna om ansvar för medverkan att även åtgärder som främjar den brottsliga gärningen medför ansvar. men det förutsätts då att brottet kommer till utförande. Behov föreligger därför att kunna ingripa med förbud mot förfaranden som utgör led i en tillämnad bloekadbrytning redan innan denna har skett. Till det primära förbudet mot varuinförsel till blockerad stat bör alltså kunna anslutas förbud mot att vidta åtgärder som främjar eller är ägnade att främja så— dan varuinförsel.
I frågan vilka åtgärder av förevarande slag som bör anges i lagen har kommittén — med utgångspunkt i den principiella uppfattningen att Kungl. Maj:ts befogenheter i möjligaste mån bör preciseras avvisat tanken att helt allmänt låta lagen omfatta förbud mot varje åtgärd som främjar eller är ägnad att. främja införsel av varor till blockerad stat. Av samma anled- ning har kommittén tagit avstämt från den likartade metoden att i lagen visserligen ange de i sammanhanget mest typiska slagen av åtgärder som bör hindras men avsluta uppräkningen med en allmän bestämmelse om för- bud mot andra åtgärder som främjar eller är ägnade att. främja olovlig in- försel. Kommittén har i stället föreslagit den lösningen att i lagen utöm- mande uppräknas de åtgärder varom är fråga. Kommitténs förslag, som i detta avseende helt överensstämmer med 3 & Rhodesialagen (se avsnitt 6.2) har inte mött invändning från remissinstanserna. Det bör även enligt min mening vara möjligt att i lagen göra en tillräckligt utförlig uppräk- ning av ”främjandeåtgärder” och jag vill därför i princip ansluta mig till förslaget. Vissa kompletteringar till den av kommittén föreslagna uppräk- ningen finner jag dock lämpliga. Härtill återkommer jag i speeialmotive- ringen (vid 5 5).
En blockerad stat kan förses med varor även på annat sätt än genom att varor införs till (less territorium. Sådan försörjning kan ske gen-om hand- lingar som företas inom den blockerade staten utan att stå i samband med import till denna stat. I den mån säkerhetsrådets resolutioner utformas som ett åläggande för medlemsstaterna att förbjuda sina medborgare att bedriva verksamhet av betydelse för exempelvis den blockerade statens krigspotential, bör Kungl. Maj:t ha befogenhet att förbjuda sådan verk- samhet inte bara när den bedrivs i det egna landet utan också när den ut- övas i den blockerade staten. Lagen bör därför ge möjlighet för Kungl. Maj:t att förbjuda tillhandahållande i blockerad stat av sådana varor som enligt en säkerhetsrådets resolution inte får tillföras den staten. Till ett så- dant primärt förbud, som lämpligen bör begränsas till tillhandahållande av vara i verksamhet av ekonomisk art, bör -— på motsvarande sätt som när det gäller förbud mot varuinförsel —-— kmma knytas förbud mot vissa främ- jandeålgärder. Härigenom kan svenska medborgare förbjudas att t. ex. i blockerad stat syssla med tillverkning och försäljning av vapen.
Varuförsörjningen i en blockerad stat kan vidare indirekt beröras av le-
veranser till personer eller företag utanför staten, Jag syftar särskilt på fall då varorna är avsedda att användas i ekonomisk verksamhet med an— knytning till den blockerade staten, t.ex. i filialrörelse som ett företag med huvudkontor i den blockerade staten idkar utomlands. Lagen bör ge Kungl. Maj:t möjlighet att ingripa även mot transaktioner av detta slag och mot åtgärder av förut nämnt slag som främjar eller är ägnade att främ- ja sådana transaktirmer.
.lag har hittills uppehållit mig vid åtgärder som avser att hindra en blockerad stats varuförsörjning. För att avbryta sådan stats handel med omvärlden måste det också ges möjlighet att förbjuda utförsel av varor från staten i fråga. Genom förhud av det slaget kan man hindra eller för— svåra att blockerad stat får tillgång till utländska valutor och alltså för- svåra statens förmåga att betala den import som till äventyrs skulle kunna äga rum trots förbud mot varuinförsel. Kungl. Maj:t. bör sålunda få före- skriva att varor inte får utföras från blockerad stat och till sådant förbud ansluta förbud mot vissa åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuutförsel.
För att genomföra säkerhetsrådets resolutioner fordras vidare förbud som går ut på att hindra olika former av befattning med varor som i strid med en resolution har förts ut ur blockerad stat. Ett sådant förbud är ägnat att göra förbud mot varuutförsel från blockerad stat mera effektivt. Kan man försvåra att olovligen utförda faror omsätts eller på annat sätt an— vänds i det ekonomiska livet torde nämligen benägenheten att företa så- dan utförsel minska. I tagen bör närmare preciseras vilken befattning med exporterade varor som skall kunna förbjudas. En sådan precisering synes böra ta sikte på i stort. sett samma slag av åtgärder som dem jag förut har nämnt beträffande förbuden mot åtgärd som främjar eller är ägnad att främ— ja varuinförsel, Förbud bör endast kunna avse sådana varor som har förts ut från blockerad stat efter det att förbud enligt lagen mot sådan utförsel har trätt i kraft. Annars kan svårlösta situationer uppkomma med varor som har utförts från blockerad stat efter ikraftträdandet av en resolution men innan det svenska förbudet har trätt i kraft.
Kommittén har föreslagit att i FN-lagen tas in en särskild bestämmelse som från förbudet mot befattning med olovligen utförda varor undantar vara som någon har förvärvat utan att han insett eller bort inse att varan förts ut från blockerad stat på angivet sätt. Som motivering för förslaget har kommittén framhållit, att sådan godtrosförvärvare lätt kan råka i be- svärliga situationer, om det föreslagna förbudet gäller generellt. Bl. a. kan de ekonomiska konsekvenserna bli oskäliga. Vid remissbehandlingen har den föreslagna godlrosregeln i allmänhet godtagits. Ett par remissinstanser har dock ansett, att 11ndantagsbestämmelsen bör gälla också andra godtros- fall, t. ex. transport av 'ara som transportören mottagit utan vetskap om dess ursprung
Innebörden av den föreslagna regeln är att vara efter godtrosförvärv i fortsättningen kan fritt bearbetas, t'ansporteras och överlåtas eller bli föremål för andra sådana åtgärder, också när den som vidtar åtgärden har vetskap om varans ursprung. Varan skall dock f(.)1'tt'aran(le vara om- fattad av andra förbud som kan ha meddelats med stöd av den föreslagna fulhuaktslagen, t.ex. förbud mot införsel av varor till den blockerade staten eller förbud mot åtgärd som främjar sådan införsel. Även med be- aktande härav år konselu'enserna av den föreslagna gmltrosregcln, som avses gälla generellt", dock så långtgåemle att det måste ifrågasättas om en sådan regel kan anses stå i överensstämmelse med medlemsstaternas för— piiktelser att följa säkerhetsrådets bindande sanktionsbeslut.
Det ligger i sakens natur att de sanktioner som säkerhetsrådet föreskriver kan föranleda förluster för enskilda personer och företag. Detta gäller även den som i god tro har förvärvat sauktionsvara med vilken han enligt med- delat förbud inte får ta befattning. Också han kan i princip vara skyldig att underkasta sig inskränkningar i fråga om rätten att vidta vidare åtgärder med varan. Det kan emellertid förekomma fall där särskilda skäl talar för att undantag görs från det nu berörda förbudet utan att förpliktelsen att åtlyda den bakomliggande FN-resolutionen kan anses åsidosatt. Jag tänker på bl. a. situationer där en vara som befunnits utgöra sanktiousgods måste transporteras bort från sin upplagsplats, t.ex. av hälsovårdsskäl eller till förhindrande av miljöförstöring. Ett. annat exempel är att en fartygsbcfäl- havare under pågående transport av vara får vetskap om att den har sitt ursprung i blockerad stat. Även fall av annan art kan tänkas förekomma där ett kategoriskt förbud mot befattning med varan inte kan upprätthållas. Enligt min mening behövs det emellertid inte en så långtgående undantags- bestämmelse som kommitten har föreslagit för att lösa de konflikter som sålunda kan uppstå i speciella fall. Ändamålet med en allmän godtrosregel kan i fråga om de särskilda fall jag nu syftar på tillgodoses inom ramen för de möjligheter att ge. dispens från fullmaktslagens bestämmelser som enligt vad jag senare kommer att närmare beröra bör finnas. I det följande kommer jag också att föreslå att särskild åtalsprövning skall ske innan åtal väcks för brott mot fullmaktslagen samt att ansvar för brott mot lagen inte skall ådömas i ringa fall. När förbjuden handling har företagits i fråga om vara som förvärvats i god tro och dispensförfarandet av praktiska skäl inte har kunnit utnyttjas; skall sålunda finnas möjlighet att vid den sär- skilda åtalsprövningen underlåta åtal. (tärningen kan också komma att be- dömas som ringa och därför anses inte vara av beskaffenhet att höra för- anleda lagföring, Det är inte heller uteslutet att Kungl. Maj:t i speciella sanktionsfall har möjlighet att i sina tillämpningsföreskrifter göra generellt undantag för vissa godtrossituationer. ] vilken utsträckning sådana undan- tag kan göras blir beroende av vad säkerhetsrådet har föreskriv'it i sin resolution.
Jag anser sålunda att någon godtrosreget av det slag som kommittén har föreslagit inte bör tas in i fullmaktslagen.
Innan jag övergår till att behandla finansiella sanktioner, vill jag beröra frågan huruvida det i lagen bör särskilt anges förbud mot ut- eller införsel av varor från eller till Sverige. Som framgår av vad jag har anfört tidigare måste lagen medge att förbud meddelas mot in- och utförsel till resp. från den blockerade staten. Med hänsyn till mitt förslag att till dessa förbud skall kunna anslutas förbud mot vissa främjandeåtgärder, bl.a. transport av varor, kan det ifrågasättas, om det därutöver finns behov att kunna meddela förbud att från Sverige utföra vara avsedd att införas till blockerad stat eller att till Sverige införa vara som härrör från blockerad stat. Ulförsel av varor från Sverige, avsedda för blockerad stat, måste uppenbarligen inne— bära bl.a. att varorna transpmteras och förbud mot sådan transport kan meddelas med stöd av bestämmelserna om förbud mot införsel till blocke- rad stat. På motsvarande sätt synes ingripande mot import till Sverige av varor från blockerad stat kunna ske med stöd av förbud som meddelas i fråga om utförsel av varor från sådan stat och i fråga om befattning med utförda varor. Emellertid får man räkna med möjligheten att säkerhets— rådet i ett konkret fall föreskriver relativt begränsade sanktioner och därvid ålägger medlemsstaterna att hindra t.ex. viss verksamhet endast inom deras eget territoriruu. Möjligheten att förbjuda införsel till eller utförsel från blockerad stat eller åtgärd som är ägnad att främja sådan iu- eller ut— försel kan självfallet inte utnyttjas i ett sådant fall. Reglering av införsel till och utförsel från Sverige av varor sker visserligen redan nu med stöd av Kungl. Maj:ts ekonomiska lagstiftningsmakt. En fördel med att export- och importförbud med anledning av en sanktionsresolution meddelas med stöd av den nu förevarande fullmaktslagen är dock bl. a. att man till såda- na förbud vid behov kan ansluta förbud också mot vissa åtgärder som främjar import eller export. Lagen bör därför inrymma befogenheter för Kungl. Maj:t i detta hänseende. l tydlighetens intresse vill jag emellertid påpeka att den omständigheten att FN—lagen har satts i "tillämpning i för- hållande till viss stat i annat hänseende än som senast berörts i och för sig inte hindrar Kungl. 1Maj:t att använda de allmänna import- och export- författningarna med avseende på den staten.
I fråga om t r a n si t e r i n g av varor genom en stat har exportför- eningen, grossistförbundet, industriförbundet, bankföreningen, Stockholms handelskammare och utlandshandelskamrarnas förening, i det följ ande kal- lade exportföreningen m.fl., vilka avgett gemensamt remissyttrande, anfört att förbuden mot in- och utförsel av varor inte bör omfatta transiteringsfall utan att dessa bör regleras genom en särskild förbudsbestämmelse.
Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafallet anser näringslivets tra- fikdelegation att. en uttrycklig regel bör tas in i lagtexten, varigenom transi- tering undantas från straffansvar.
Kommittén har ansett att också transitering av varor genom blockerad
stat bör kunna förbjudas. Som skäl härför har kommittén bl. a. åberopat att in- och utförselförbud kan kringgås och att den blockerade staten kan tillföras valutainkomster, om transitering tillåts (avsnitt 6.2). På de skäl som kommitten har anfört anser jag för egen del att det bör finnas möjlig- het enligt lagen att meddela förbud mot varutransitering. I likhet med kommittén anser jag att de förut behandlade införsel- och utförselförbuden i och för sig också innefattar förbud mot transitering av varor, och någon särskild bestämmelse i ämnet synes därför inte behövlig. Givetvis kan det ibland finnas anledning att från ett in- eller utförselförbud göra undantag för viss transitering eller visst slag av transitering. Så kan också ske inom ramen för ett dispensförfarande eller genom de särskilda tillämpningsföre— skrifterna. I vad mån sådan möjlighet bör utnyttjas blir helt beroende av innehållet i säkerhetsrådets resolution.
Vad angår fin a n si e l l a å t g ä r d e r har jag tidigare påpekat, att det för sanktioners effektivitet är av betydelse att en blockerad stat kan hindras från att få tillgång till utländska valutor. Kommittén har i överensstäm— melse härmed understrukit behovet av att fullmaktslagen ger Kungl. Maj:t befogenhet att ingripa mot handling, varigenom blockerad stat tillförs kapi- tal. Sålunda föreslår kommitten, att Kungl. Maj:t får föreskri fa förbud att utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat och att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blocke- rad stat, om betalning-en eller krediten är avsedd för mottagare i sådan stat eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs därifrån. Även Rhodesialagen har bestämmelser av denna innebörd. Kommittén har föreslagit att Kungl. Maj :t enligt fullmaktslagen dessutom skall kunna för- bjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för nämnda slags betalningar och krediter.
Remissinstanserna har i stort sett godtagit vad sålunda har föreslagits. Även jag godtar förslaget i denna det. Ett par remissinstanser har gjort vis- sa påpekanden rörande de föreslagna möjligheterna till ingripande mot ka- pitalöverföringar. Hithörande frågor kommer jag att beröra i speeialmotive- ringen (vid 7 5).
.lag har hittills berört de sanktioner som otvetydigt är av ekonomisk eller finansiell karaktär. Soili framgår av det föregående avser artikel 41 i FN- stadgan emellertid i princip alla sanktioner som inte innebär bruk av vapen— makt. I det följande skall jag behandla frågan i vad mån lagen bör ge möj- lighet att verkställa s a n k t i o n e r av a n n a n art.
Kommittén har i denna det först berört sanktioner som syftar till att av— bryta olika slags konununikationcr med en blockerad stat. Enligt kommit— téförslaget skall Kungl. Maj:t ha möjlighet att förbjuda järnvägs- eller landsvägstrafik samt sjö— eller luftfart till eller från sådan stat. Därjämte föreslås att Kungl. Maj:t får förbjuda trafik — till lands, till sjöss eller i luften — som utövas i samarbete med trafikföretag hemmahörande i blocke- rad stat eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat
i sådan stat. Vidare föreslås att KungL Maj:t får förbjuda att. någon lämnar eller förmedlar uppdrag att utöva sådan verksamhet. som har förbjudits med stöd av nyss refererade bestämmelser. Kommittén påpekar att förbud av nämnda slag kan träffa såväl person— som varubefordran till eller frän blockerad stat samt framhåller att vissa varutransporter också kan för- bjudas med stöd av de tidigare berörda förbuden i anslutning till ingri- panden mot t.ex. införsel av varor till en blockerad stat. Det avbrytande av kommunikationer som nu åsyftas har emellertid mer allmän räckvidd och siktar till att hindra att samfärdsel med fartyg m. in. över huvud taget kommer till stånd med den blockerade staten, oavsett om samfärdseln sam- manhänger med transporter av sanktionsgods eller inte. Ett allmänt trafik- förbud av detta slag gäller enligt (i 5 Rhodesialagen.
Vad gäller avbrytande av andra kommunil—xationer än sådana som jag hit— tills har talat om uppmärksammar kommittén särskilt avbrytande av tele— och postförbindelser. Kommittén påpekar, att Kungl. Maj:t kan vidta åt— gärder rned stöd av sin administrativa lagstiftningsmakt, eftersom ingrep- pen i sin helhet berör endast statliga förvaltningar. Några särskilda bestäm- melser i ämnet behöver därför enligt kommittén inte tas in i FN-lagen.
Jag biträder ——— i likhet med remissinstanserna — i princip kommitténs förslag till bestämmelser om sanktioner rörande samfärdsel med blockerad stat. Jag vill tillägga att vad kommittén har uttalat om avbrytande av tele- oeh pi.)!stl'örbindelser i huvudsak också torde kunna anses gälla avbrytan- de av radioförbindelser mellan Sverige. och blockerad stat.
Kommittén framhåller att förbud och andra statliga regleringar enligt den i Sverige gällande ordningen torde bry t a a v t al, om inte uttrycklig bestämmelse om annat har meddelats. För att undanröja osäkerhet om räckvidden av de förbud som skall kunna meddelas med stöd av FN-lagen har kommittén föreslagit en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t får rätt att föreskriva att förbud enligt lagen skall gälla även om avtal om för- farande eller ätgärd som förbjudits med stöd av lagen har slutits innan förbudet har trätt i kraft. Enligt kommittén bör därför i tillämpningsföre- skrifter som meddelas i anslutning till förordnande om FN-lagens tillämp- ning alltid anges om förbuden gäller oavsett tidigare avtal.
Som launmittén har påpekat torde enligt svenska rättsprinciper av stats- makterna meddelade förbud i princip bryta avtal. Enligt min mening kan det vara skäl att i tydlighetens intresse i FN—lagen införa en särskild be- stämmelse av sådan innebörd, Det är emellertid möjligt att säkerhetsrådet i det enskilda sanktionsfallet föreskriver att i resolutionen angivna sank- tioner inte skall avse fall där avtal om förbjudet förfarande har slutits in- nan resolutionen ulfärdades. Möjlighet bör finnas för Kungl. Maj:t att i sådana fall i tillämpningsföreskrifterna förordna om dylik begränsning av förbudens verkan. Jag anser därför att bestämmelsen i FN—lagen bör ges den inneittörden att förbud som meddelats med stöd av lagen skall gälla
även om avtal om förfarande eller åtgärd som avses med förbudsbestäm— melsen har slutits innan förbudet trätt i kraft, såvitt inte Kring]. Maj:t har förordnat om avvikelse härifrån.. Meddelar Kungl. Maj:t inte några särskilda bestämmelser i detta hänseende, kommer sålunda FN—lagens huvudregel om förbudens verkan att gälla automatiskt.
När det slutligen gäller s a n k t i o n e r m 0 t p e r so n e r har kommit- tén föreslagit en bestämmelse enligt vilken Kungl. Maj:t kan förordna om avvisning i vissa fall av utlänning som med fog kan antas ha begått eller avse att begå handling som strider mot resolution som säkerhetsrådet har utfärdat.
Som kommitten framhåller kommer man här in på området för elemen— tära mänskliga fri- och rättigheter. Därför bör stor restriktivitet i princip iakttas när det gäller lagstiftning i dessa avseenden. Den bestännnelse kom- mittén har föreslagit överensstämmer emellertid i huvudsak med motsv' - rande regel i 12 & Rhodesialagen. I remissvaren har inte heller gjorts någon anmärkning mot kommitténs förslag. Också jag godtar förslaget. Någon ändringi utlänningslagstiftningen krävs inte. I 19 &” utlänningslagen finns redan en bestämmelse, enligt vilken utlänning kan avvisas, om det i lag eller med stöd av lag har meddelats bestämmelse därom med anledning av någon säkerhetsrådets resolution.
En fullmakt med sådana befogenheter som jag har beskrivit i det före- gående är inte lika vidsträckt som de generella fullmakter vilka har läm- nats regeringarna i övriga nordiska länder i fråga om bindande beslut. Olik— heterna i fråga om fullmaktslagarnas materiella räckvidd är emellertid inte av den natur att de hindrar en fullständig samordning av de nordiska län- dernas sanktionspolitik.
8.1.5 A nsuarsbcslämmelscr m.m,
Konnnittén har föreslagit, att överträdelse av föreskrift som har medde- lats med stöd av fullmaktslagen skall vara underkastad straffansvar, om den sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Enligt förslaget skall dock inte dömas till ansvar i ringa fall.
Kommitténs förslag, som i denna del överensstämmer med vad som f.n. gäller enligt Rhodesialagen, har godtagits av det övervägande antalet re- missinstanser. Exptn'tföreningen m.fl. anser dock att gärningar som be- gås av grov oaktsamhet inte skall vara straffbara, Organisationerna åbero- par härvid svårigheterna att skilja mellan tillåtet och förbjudet förfarande, om kommitténs förslag genomförs. För egen del ansluter jag mig emellertid till kommitténs uppfattning att också gärningar som begås av grov oaktsam- het bör vara straffbara. Jag biträder därför kommitténs förslag. Frågan om strafflatituderna behandlar jag i speciahnotiveringen (vid 11 å).
I fråga om straffbestämmelsernas tillämplighet i rummet skall enligt kommitténs förslag reglerna i 2 kap. brottsbalken i princip gälla. Detta innebär bl. a. att svensk domsrätt kommer att föreligga i fråga om alla brott mot fullmaktslagen som har begåtts i Sverige. I fråga om utomlands be— gångna brott kommer svensk domsrätt att föreligga om brottet har begåtts av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige. Under vissa förutsättningar kommer domsrätt att föreligga också när sådant brott har begåtts av annan utlänning. Kungl. Maj:t kan emellertid i" det enskilda sanktionsfallet utforma förbuden i tillämpningsföreskrifterna så att det straffbara området begränsas, t. ex. genom att låta ett förbud avse endast svenska medborgare, och därigenom nå ett resultat som i praktiken kan anses mot-svara en begränsning av den vidsträckta svenska domstolskom- petensen. Jag anser det därför inte påkallat att det på sätt som en reservant i kommittén och vissa remissinstanser 1'1.ar'f('.')rordat i lagen införs begräns— ningar i ifrågavarande hänseende.
Brottsbalkens allmänna medverkansregler (23 kap.") torde bli analogt tillämpliga vid brott som avses i fullmaktslagen, om det inte i lagen sär- skilt anges att så inte skall vara fallet. Kommittén har föreslagit en uttryck— lig bestämmelse om att medverkansreglerna inte bör vara tillämpliga vid brott mot förbud som meddelats med stöd av fullmaktslagen och har därvid utförligt motiverat sin ståndpunkt (avsnitt 6.3). Förslaget i denna del har i allmänhet godtagits av remissinstanserna. Även jag biträder förslaget.
De åtgärder som enligt vad jag förut har anfört bör kunna förbjudas med stöd av den nya lagen innefattar också handlingar som till sin natur är försökshandlingar. Jag anser i likhet med kommittén att det härutöver inte behövs några särskilda bestämmelser om straff för försök till brott som avses i fullmaktslagen.
Till vissa andra frågor som har anknytning till ansvarsbestämmelserna återkommer jag i specialmotiveringen.
8.1.6 Vissa civilrättsliga frågor m.m. Kommittén har i sitt betänkande i olika sammanhang uttalat att, efter— som förbud enligt den föreslagna lagen kommer att gälla på grund av Kungl. Maj:ts förordnande, Kungl. Maj:t har möjlighet att i enskilda fall dispensera från meddelat förbud. Genom sådan dispens kan Kungl. Maj:t enligt kommittén bl. a. hindra uppkomsten av ej önskade och. vid bestämmelsernas utfärdande inte förutsedda effekter av påbjudna sank- tioner. Som jag framhållit tidigare kan man räkna med att säkerhetsrådets resolutioner om sanktioner —— av förklarliga skäl _ ibland utformas på ett så allmänt sätt att de vid konfrontation med de nationella rättssystemen skapar problem av olika slag. En tillämpning av resolutionerna i alla delar efter ordalagen skulle sålunda inte sällan kunna leda till resultat som ter
sig otillfredsställande eller rentav orimliga och som knappast har åsyftats av författarna till resolutionen. Man bör därför — som jag förut har fram- hållit —— vid utformningen av de interna regler som behövs för genomfö— rande av säkerhetsrådets beslut och rekommendationer inte känna sig bun— den att slaviskt" följa de formuleringar som har använts i resolutionstex- terna. Med denna utgångspunkt har jag också förutsatt att det skall vara möjligt för Kungl. Maj:t att i de tillämpningsföreskrifter som meddelas efter förordnande om lagens tillämpning göra generella undantag från för- buden i den mån detta kan ske utan att man äventyrar det allmänna syftet med sanktionerna. '
I likhet med kommittén anser jag att Kungl. Maj:t vid sidan av sin möjlighet att inom vissa gränser genom generellt verkande bestämmelser begränsa "förbudens räckvidd eller göra undantag från dem bör ha möjlighet att i konkreta fall dispensera från ett förbud. Med hänsyn till att förbuden i princip inte bör få sträcka sig längre än som är påkallat med anledning av en resolution och till att Sverige är skyldigt att som medlemsstat i FN genomföra ett bindande sanktionsbeslut är utrymmet för dispenser från förbud som föranletts av sådana beslut givetvis mycket begränsat. Dispens från förbud som meddelats med anledning av beslut av säkerhetsrådet får således anses kunna förekomma endast när mycket speciella omständig- heter föreligger. Eftersom Sverige inte är folkrättsligt skyldigt att genom- föra endast rekommenderade sanktioner, är situationen en annan när det rfäller dispens från förbud som föranletts av en 1eko111mcndation. Det för- hållandet att förbudsbestämmelserna i FN-lagen skall kunna tillämpas en- dast i den mån det är påkallat med anledning av en säkerhetsrådets reso- lution leder å andra sidan till att det även för dispens från vad som har an- setts böra förbjudas med anledning av en rekommendation bör uppställas vissa krav, som dock inte behöver vara så stränga som vid de bindande sanktionsbesluten. För dispens från förbud som grundar sig på en rekom- mendation bör det krävas att omständigheterna är ömmande eller att i öv— ligt särskilda skäl för undantag f1a11 förbuds1egeln föreligger.
Det torde inte vara nödvändigt eller ens möjligt att närmare redovisa i vilka situationer dispens skall kunna komma i fråga. Jag vill emellertid erinra 0111 den tidigare nämnda möjligheten att i vissa fall erhålla dispens efter godtrosförvärv av vara som olovligen har utförts från blockerad stat. Enligt vad jag därvid framhöll skulle dispensmöjligheten i viss mån kunna ersätta en allmän godtrosregel.
Kommitténs förslag till FN-lag inrfehåller inte någon bestämmelse om dis- pensmöjligheten. Några remissinstalnser har ansett att avsaknaden av en sådan regel skulle kunna föranleda iättsförluster för enskilda pe1sone1 och att en uttrycklig bestämmelse om möjligheten därför bör tas upp i lagen. Även jag anser att det kan vara av värde att det i FN-lagen finns en uttryck-
lig bestämmelse om att Kungl. Maj:t har rätt att meddela dispens från för— bud som har meddelats med stöd av lagen.
Under den tid Rhodesialagen varit i kraft har från näringslivets sida vid olika tillfällen anmärkts, att lagen i vissa avseenden är svårtolkad och där- för vållar problem för näringsidkare som har affärsförbindelser av olika slag med företag i grannstat till Rhodesia. Framför allt har det påtalats att svårigheter har uppkommit att avgränsa Rhmlesialagens förbud mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja bl. a. varuutförsel från eller varuinförsel till Rhodesia. Dessa svårigheter torde i första hand sam— manhänga med att brottsbalkens allmänna medverkansregler skall tilläm— pas analogt vid brott mot Rhodesialagen. Allmänt kända exempel på så- dana tolkningssvärigheter utgör frågan huruvida ett deltagande från svenskt företags sida i det 5. k. Cabora Bassa-projektet och det 5. k. Kariba North- projektet skulle strida mot Rhodesialagen. [ båda fallen begärde ASEA, att regeringen skulle ge besked huruvida visst deltagande från bolagets sida i dessa projekt skulle innebära överträdelse av Rhodesialagen. I september 1969 resp. augusti 1970 lämnade Kungl. Maj:t emellertid fmmställningar- na utan åtgärd. Anledningen härtill var att Kungl. Maj:t inte har möjlighet att lämna besked huruvida åtal för en ännu inte utförd handling kommer att väckas 0111 den senare utförs.
De erfarenheter som sålunda har gjorts i fråga 0111 Rhodesialagens till— lämpning har aktualiserat införandet av en möjlighet för regeringen att. ge auktoritativa och bindande fö r h a 11 d 5 b c sk e d till enskilda i frågan huruvida visst förfarande kan anses strida mot svenska sanktionshestäm- melser. ,
FN-lagkommittén har i sitt slutbetänkande framhållit, att den föreslagna dispensmöjligheten kan utgöra ett substitut för en ordning med förhands— besked, och har därför inte föreslagit någon bestämmelse 0111 sådana be- sked. Vissa remissinstanser har emellertid anfört betänkligheter mot att. dispensförfarande får helt ersätta förhandsbesked. Exportföreningen m. fl. har därvid åberopat, att om i ett tveksamt dispensärende en. ingående pröv- ning av rättsfrågan ger vid handen att lagen i själva verket inte är tillämp— lig, dispensbeslutet blir vilseledande för framtiden i fråga om lagens inne— börd. Enligt dessa remissinstanser kommer den som får kännedom 0111 he- slutet att utgå från att lagen och för sig har ansetts tillämplig, eftersom dispens annars inte hade behövts.
I ett fall av den art remissinstanserna nämner saknas anledning att med- dela dispens, eftersom lagen förutsätts inte vara tillämplig. I ett sådant fall torde därför Kungl. Maj:t komma att förklara att ansökningen inte föran- leder någon åtgärd. Ett beslut av den innebörden kan inte läggas till grund för sådana oriktiga slutsatser som de berörda remissinstanserna befarat och blir från den synpunkten inte vilseledande.
lnstitutet förhandsbesked är en sällsynt företeelse i svensk rätt. införan- de av en sådan ordning i förevarande lagstiftning bör ske endast om över- tygande. skäl talar därför. Vid bedömningen huruvida sådana skäl förelig- ger bör bl. a. beaktas att behovet av en möjlighet att erhålla auktoritativa förhandsbesked torde bli mindre med den nya lagen än enligt Rhodesiala- gen. Till skillnad från vad som gäller enligt Rhodesialagen avses nämligen brottsbalkens medverkansreglerinte bli tillämpliga vid överträdelse av för- bud som meddelats med stöd av den nya lagen och det straffbara området kommer följaktligen att få en skarpare och snävare avgränsning än i Rho- desialagen. Inte heller medför ett system med förhandsbesked några förde- lar av praktisk art i förhållande till ett dispensförfarande genom att det även med ett system med förhandsbesked förutsätts, att sökanden lämnar en fullständig redogörelse för det förfarande eller den åtgärd som avses med ansökningen.
Enligt min mening föreligger inte tillräckliga skäl att införa en möjlig- het för enskilda att erhålla förhandsbesked i frågor om tillämpning av för- budsbestämmelse som meddelats med stöd av FN-lagen. Den enskildes in- tresse av ett besked huruvida han utan risk för rättsliga påföljder kan vidta en viss åtgärd bör i tillfredsställande utsträckning kunna tillgodoses med hjälp av ett dispensförfarande. Jag är därför inte beredd att biträda för- slaget att i fullmaktslagen ta in en särskild bestän'imelse om rätt till för- handsbesked för enskild eller att inrätta ett speciellt organ med uppgift att avge sådana besked.
I samband med Rhodesialageus tillkomst diskuterade dåvarande chefen för justitiedepartementet frågan vilken verkan de i lagen uppställda för- buden skulle ha på ingångna avtal och övervägde därvid om en uttrycklig regel om ogiltighet" (m antal borde införas i lagen. Som skäl för en sådan bestämmelse anfördes bl.a. att en sådan regel tagits in i vissa andra lagar som går ut på att rättshandlingar av viss innebörd skall motverkas på grund av offentligrättsliga intressen. Som exempel nämndes 1936 års lag om kre- ditspärr i anledning av NF-sanktioner.
l lagrådsremissen angående Rhodesialagen föreslogs en bestämmelse om att avtal skulle vara ogiltigt i den mån det innebar förpliktelse vars full- görande. skulle strida mot sanktionsförbud. Lagrådet ansåg det emellertid inte vara nödvändigt att, vid sidan av förbud mot vissa förfaranden och rättshandlingar, i lagen ta upp en bestämmelse om ogiltighet av avtal och förordade att den föreslagna paragrafen fick utgå.
I överensstämmelse med lagrådets mening upptogs inte någon bestäm- melse av angivet slag i det förslag till Rhodesialag som förelades riksdagen. Föredragande departementschefen förutsatte emellertid att frågan skulle ytterligare övervägas i samband med utarbetandet av en permanent FN-lag.
Kommittén har i sitt förslag till en generell fullmaktslag inte tagit upp
någon uttrycklig regel om civilrättslig verkan av avtal som strider mot ett med stöd av lagen meddelat förbud,
Kommittén har motiverat sin ståndpunkt på i huvudsak följande sätt. An- ledning saknas att i civilrättsligt hänseende bedöma avtal som strider mot sanktionsbestämmelscr efter andra principer än dem som gäller för avtal som står i strid mot andra straffbelagda förbud. Eftersom i svensk straff- lagstiftning inte brukar tas upp någon särskild regel om avtals ogiltighet c. d. synes en sådan bestämmelse kunna undvaras även i FN-lagen, som har straffrättslig karaktär. Verkan av att avtal strider mot denna lagstiftning får alltså bedömas enligt allmänna rättsgrundsatser. I sak torde enligt kom- mittén denna verkan bli densamma som om lagen innehöll en uttrycklig (.igiltighetsregel.
Remissinstanserna har inte uttalat sig i den aktuella frågan. Frågan om den civilrättsliga giltigheten av en rättshandling som har företagits i strid mot ett legalt förbud är omdiskuterad. Som dåvarande che- fen för justitiedepartementet anförde i samband med Rhodesialagens till- komst torde det visserligen av allmänna rättsgrundsatser följa att avtal som strider mot legalt förbud kan vara ogiltigt i sådan del, men det är inte fullt klart i vilka-fall sådan ogiltighet inträder utan uttryckligt lagstöd.
Som konunittén har påpekat följer emellertid av allmänna rättsgrund- satser att domstol inte får ålägga någon att fullgöra en förpliktelse, vilken strider mot förbud i svensk lagstiftning, I detta avseende behövs därför inte någon uttrycklig bestämmelse i FN-lagen. Med hänsyn till att lagen väsentligen går ut på att hindra vissa handlingar torde det främst vara just frågan om skyldigheten att fullgöra förpliktelser i strid mot sanktions— förbud som får praktisk betydelse. De övriga problem som kan uppkomma torde under alla förhållanden inte lämpa sig för en lcgislativ reglering utan bör i stället få sin lösning i rättstillämpningen. Jag förordar därför, att någon bestämmelse i ämnet över huvud taget inte tas upp i den nya lagen. I detta sammanhang vill jag f.ö. erinra om att vissa hithörande spörsmål torde komma att behandlas av den sakkunnige som chefen för justitiede— partementct enligt bemyndigande (len 13 mars 1970 har tillkallat för en översyn av de förmögenhetsrättsliga generalklausulerna om otillbörliga avtalsvillkor.
8.1.7 Ersättningsfrågan Kommittén har i sitt betänkande tagit upp frågan i vad mån ersättning bör utgå av allmänna medel till enskild som lider ekonomisk skada till följd av att förbud meddelats med stöd av den nya lagstiftningen. Under åbero— pande främsl av svårigheten att överblicka tänkbara skadefall och avgränsa det ersättningsgilla området har kommitten föreslagit att någon laglig rätt till sådan ersättning inte bör föreskrivas. Frågor om ersättning bör enligt kommittén i stället avgöras av Kungl. Maj:t på grundval av en skälighets—
prövning i varje särskilt fall. En ledamot i kommittén har emellertid i en reservation förordat att i lagen tas in en uttrycklig bestämmelse om rätt till ersättning för skada som varit oförutsebar och till vilken den skade- lidande på intet sätt kan anses vållande.
Flertalet remissinstanser delar kommitténs uppfattning i ersättningsfrå— gan. Ett par av dessa, bl. a. kommerskollegium och Utlandssvenskarnas för— ening, anser dock att det i lagen bör meddelas en uttrycklig föreskrift om möjligheten att få ersättning efter diskretionär prövning av Kungl. Maj:t.
Några remissinstanser, bl.a. Sveriges advokatsamfund och Svenska för- säkringsbolags riksförbund, anser att en bestämmelse om principiell rätt till ersättning bör tas in i lagen. Exportföreningen m.fl. framhåller bl.a. att svårigheten att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt från andra fall inte utesluter att rätten till ersättning för vissa fall lagfästs, t. ex. fall då lagstiftningen ingriper i redan bestående rättsförhållanden. Även i andra fall bör enligt dessa remissinstanser ersättning utgå och beräknas efter skälighet, och en uttrycklig bestämmelse härom bör tas in i lagen.
Frågan i vad mån ersättning av statsmedel bör utgå till enskilda vid rättsenliga ingrepp av olika slag från det allmännas sida, särskilt ingrepp i äganderätt eller näringsfrihet, är ett omstritt problem inom den offentliga rätten. Olika principer har kommit till användning vid ingrepp på olika områden i fråga om såväl spörsmålet när ersättning skall utgå som frågan efter vilka grunder ersättningen skall beräknas. Generellt kan för svensk rätts del sägas att den grundsatsen har tillämpats att rätt till ersättning föreskrivs i fall när ingrepp sker i äganderätt eller näringsfrihet och in- greppet innebär ctt överförande på det allmänna av äganderätt eller be- gränsad sakrätt, t. ex. vid expropriation. Rätt till ersättning i större eller mindre omfattning har också föreskrivits i en del fall när ingrepp görs i den enskildes möjligheter att fritt utnyttja sin arbetskraft. Härvid kan nämnas exempelvis lagen (1956: 293) om ersättning åt smittbärare, kun- görelsen (1956: 294) om ersättning av statsmedel i vissa fall vid ingripanden i hälsovårdens intresse och lagen (1959: 83) om allmän tjänsteplikt. Där- emot finns inte något exempel på lagstadgad ersättningsrätt för enskilda vid ingripanden som är jämförliga med dem som kan föranledas av FN- sanktioner. Näringsidkare har sålunda inte rätt till ersättning för förluster på grund av krisregleringar i form av handels-, produktions- eller använd- ningsreglering. import- eller exportförbud eller begränsningar i friheten att driva handel eller på grund av andra liknande inskränkningar i yrkesutöv- ning. Inte heller finns det någon allmän rättsgrundats, enligt vilken rätt till ersättning föreligger vid intrång i den enskildes näringsutövning genom generellt verkande föreskrifter av angivet slag.
Enligt min mening finns det inte någon anledning att intaga en annan ståndpunkt när det gäller de ekonomiska följderna av ingripanden med stöd av en sanktionslagstiftning av nu aktuellt slag. Huruvida ett. ingripan-
de grundar sig på internationellrättsliga åtaganden eller på en rent intern- rättslig reglering som betingas enbart av hänsyn till nationella intressen bör således inte inverka på ersättningsfrågans bedömning. Jag är redan av dessa skäl inte beredd att förorda att i den nya lagen tas in bestämmelser om rätt till ersättning för förluster i följd av sanktionslagstiftningens tillämpning. Praktiska skäl talar f. ö. också emot en sådan reglering.
Som kommitten har konstaterat kan de skador för enskilda som står i samband med tillämpningen av en sanktionslagstiftning bli av mycket skif- tande slag och omfattning. Vid ersättningsfrågans behandling i samband med Rhodesialagens tillkomst uttalade föredragande departementsehefen, att det inte är möjligt att ens tillnärmelsevis kartlägga vilka skador som kan'bli aktuella. Detta uttalande avsåg i och för sig bara Rhodesiafallet men måste givetvis, som kommittén har påpekat, i ännu högre grad gälla i fråga om sanktioner som riktar sig mot stater med vilka Sverige har mera omfat- tande ekonomiska och andra förbindelser. Vidare skulle betydande svårig- heter inställa sig när det gäller att fastställa orsakssammanhanget mellan en sanktimisföreskrift och en uppkommen skada och att bestämma skadans omfattning. Det sagda gäller även om man —---— som kommittén har varit inne på begränsar en ersättningsbestämmelse till att gälla endast vissa fall vari den enskildes ersättningsbehov framträder med särskild styrka, som exempelvis när någon har lidit skada på grund av att ett sanktionsförbud hindrar honom från att fullfölja ett redan ingånget avtal. En sådan av— gränsning av tillämpningsområdet skulle dessutom framstå som ganska godtycklig och i tillämpningen kunna leda till resultat som ter sig slump- artade och ibland stötande. Jag vill slutligen också påpeka att man såvitt bekant inte i något annat land har gett sig in på en lagreglering av hithö- rande ersättningsfrågor.
Att någon lagfäst ersättningsrätt för förluster med anledning av ingri- panden enligt den nya lagen inte införs innebär givetvis inte hinder mot att en enskild skadelidande vänder Sig till statsmakterna med en begäran om gottgörelse. Men det får då i varje särskilt fall prövas av Kungl. Maj :t och riksdagen om och i vad mån det kan finnas skäl att låta skadelidande få ersättning av statsmedel för lidna förluster.
8.1.8 Formerna för riksdagens medverkan Jag övergår nu till att behandla de formella förutsåttningarna för FN— lagens tillämpning, dvs. frågan om eller i vad mån riksdagens medverkan bör krävas för att den nya lagens sanktionsl'iestämmelser skall kunna stillas i tillämpning. Enligt kommittén skall Kungl. Maj:t, i den mån det påkallas med anled- ning av beslut eller rekommendation som har antagits av säkerhetsrådet, utan riksdagens föregående medverkan få förordna om tillämpning av la— gens bestämmelser. Förordnande förfaller emellertid enligt kommitténs
förslag, om det inte inom en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställs riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om inte förordnandet gil- las av riksdagen inom två månader från det underställningen har skett.
Ett par remissinstanser —— näringslivets trafikdelegation och Sveriges- trafikbilägares riksorganisation —— anser att riksdagen vid såväl bindande beslut som rekommendationer bör medverka, innan lagen sätts i tillämp- ning. Vissa andra remissinstanser anser att riksdagens föregående sam- tycke alltid bör krävas i rekommendationsfallen och i allmänhet också vid bindande beslut. Sålunda anser kommerskollegium, att man bör kun- na avstå från att höra riksdagen innan förordnande om tillämpning av la- gen meddela-s endast vid sådant bindande beslut av säkerhetsrådet som har tillkommit under tid då riksdagen inte är samlad. Enligt exportföreningen m. fl. är riksdagens samtycke i efterhand tilräckligt bara i fall då bindande beslut av säkerhetsrådet föreligger och riksdagens beslut i förhand inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Göta hovrätt godtar kommitténs förslag i fråga om sättet för riksdagens medverkan vid bindande beslut men anser att förordnande om tillämpning av rekommendation inte bör få träda i kraft förrän det har gillats av riksdagen.
Såvitt gäller frågan om riksdagens medverkan vid genomförande av. bin- dande beslut instämmer jag i vad kommittén har anfört om betydelsen av att Sverige har möjlighet till snabba och omedelbara ingripanden på det na— tionella planet. Man kan för dessa fall hävda, att det i princip alltid innebär synnerlig olägenhet att behöva avvakta en riksdagsbehandling, som under alla förhållanden måste bli relativt tidskrävande. En sådan ordning skulle i enskilda fall kunna äventyra sanktionernas effektiva genomförande. Jag anser det därför inte vara lämpligt att begränsa Kungl. Maj :ts befogenhet att utan riksdagens föregående samtycke förordna om tillämpning av lagen med anledning av bindande beslut om sanktioner till fall då sådant sam- tycke inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Det sagda gäller även för de fall då ett sanktionsbeslut av säkerhetsrådet har antagits under på- gående riksdagssession. I det sammanhanget vill jag särskilt peka på de svårigheter som kan uppstå om rådets beslut tillkommer mot slutet av en riksdagssession. Som framgår av vad jag nu har anfört finner jag i likhet med kommittén att Kungl. Maj:t utan undantag bör få befogenhet att verk- ställa rådets bindande sanktionsbeslut utan riksdagens föregående med- verkan. Jag återkommer strax till hur önskemålet om medverkan från riksdagens sida kan tillgodoses även inom ramen för en sådan ordning.
När det- gäller rekommendationsfallen kan vissa skäl anföras mot att Kungl. Maj :t får befogenhet att utan föregående samtycke av riksdagen förordna om tillämpning av FN-lagen. Orsaken till att säkerhetsrådet, i stället för att fatta ett bindande beslut om en sanktionsåtgärd, bara har re- kommenderat åtgärden kan vara att starka motsättningar i resolutionsfrå—
5 Riksdagen 1971. 1 samt. Nr 77
gan har rätt inom rådet. Sådana motsättningar kan också leda till att re- kommendationerna i större utsträckning än de bindande besluten får en oklar och svårtolkad utformning. Med hänsyn härtill och till att även re- kommenderade sanktioner kan innefatta mycket långtgående ingrepp i den enskildes rätt med risk för svåra ekonomiska konsekvenser för honom kan det synas rimligt att riksdagen i förväg får pröva om eller i vilken omfatt- ning FN-lagen skall tillämpas med anledning av rekommendationer.
Som jag anfört i anslutning till motiveringen för att lagen bör avse också säkerhetsrådets rekommendationer är det dock angeläget att vårt land kan snabbt verkställa även rekommenderade sanktioner. Erfarenheterna från Rhodesiafallet ger belägg härför. Anser man sålunda att Sverige i prin- cip bör genomföra även rekommendationer om sanktioner, bjuder konse- kvensen att vi också tillser att vår lagstiftning tillhandahåller instrument som möjliggör ett effektivt genomförande av sådana resolutioner. Om förut- sättningar-na för lagens tillämpning inte är likartade vid bindande beslut och rekommendationer, kan detta leda till att ett omedelbart genomföran- de av bindande sanktionsbestämmelser inte kan ske. Det kan nämligen tänkas att ett effektivt genomförande för vårt lands vidkommande av vissa obligatoriska åtgärder i en resolution är beroende av ett samtidigt genom- förande av de frivilliga åtgärder som rådet i samma resolution har upp- manat till. Det kan också inträda komplikationer till följd av att det ibland kan vara tveksamt 0111 en viss resolutionsbestämmelse är obligatorisk eller frivillig. Slutligen vill jag erinra om de garantier för att en rekommenda- tion inte ges ett orimligt vidsträckt innehåll som ligger i stormakternas ti- digare berörda vetorätt i säkerhetsrådet.
Jag ansluter mig därför till kommitténs förslag att Kungl. Maj:t bör få fullmakt att omedelbart förordna om tillämpning av FN-lagen också i re- kommcndationsfallen. En sådan ordning hindrar givetvis inte att Kungl. Maj :t i fråga om såväl bindande beslut som rekommendationer i undantags- fall inhämtar riksdagens samtycke i förväg, när detta är påkallat av särskilda skäl och låter sig göra utan större tidsutdräkt;
Kommerskollegium har påpekat att sanktionsåtgärder från vårt lands sida kan komma i strid med det 5. k. Gått-avtalet, som Sverige har tillträtt. Med anledning härav vill jag erinra om att enligt artikel 21 i Gatt-avtalet detta inte skall hindra medlem att vidta åtgärder i överensstämmelse med sina förpliktelser enligt FN-stadgan i syfte att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Det kan också nämnas att FN—stadgan innehåller en be- stämmelse, enligt vilken medlemmarnas förpliktelser enligt stadgan i hän- delse av konflikt mellan sådana förpliktelser och medlemmarnas förplik— telser enligt annan internationell överenskonnnelse skall äga företräde (artikel 103). De nu berörda bestämmelserna i Gått-avtalet resp. FN-stad- gan torde visserligen enligt sin ordalydelse gälla endast bindande beslut av säkerhetsrådet. I praxis torde emellertid en säkerhetsrådets rekommenda-
tion om ekonomiska sanktioner jämställas med ett bindande beslut i vad avser förhållandet till Gått-avtalet.
Även om sålunda Kungl. Maj:t vid såväl bindande beslut som rekommen- dationer av säkerhetsrådet skall kunna förordna om tillämpning av lagen utan riksdagens föregående godkännande bör, i enlighet med vad kommit- lön har föreslagit, ett förordnande av Kungl. Maj :t om fullmaktslagens till- lämpning inte bli bestående, om det inom viss tid underställs och seder— mera godkänns av riksdagen. En sådan ordning överensstämmer med vad som i andra beredskapslagar i allmänhet gäller vid krigsfara, där behov kan uppkomma av mycket snabba ingripanden. Som kommittén har före— slagit bör underställning i princip ske inom en månad från dagen för för- ordnandet och riksdagens godkännande ha lämnats inom två månader från underställandet.
När en säkerhetsrådets resolution om sanktioner helt eller delvis har åter- kallats eller eljest förfallit, skall Kungl. Maj:t enligt kommitténs förslag vara skyldig att så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva förord- nande om FN-lagens tillämpning eller föreskrift som meddelats med stöd av förordnandet. Jag biträder i likhet med remissinstanserna kommitténs förslag i denna del.
Göta hovrätt och exportföreningen m. fl. har föreslagit, att förordnande om tillämpning av FN-lagen bör vara tidsbegränsat. Jag kan hålla med om att vissa skäl talar härför. De faktiska förhållanden som har föranlett sä— kerhetsrådet att antaga en resolution om sanktioner mot viss stat kan snabbt förändras, vilket kan påkalla en begränsning av sanktionerna på det na- tionella planet. Sådana förändringar kan också leda till att innehållet i en resolution bör ges en annan tolkning än tidigare. Med hänsyn till de all- varliga konsekvenser för den enskilde som förbud enligt den föreslagna FN-lagen har kan det anses vara av intresse att riksdagen får möjlighet att kontinuerligt pröva huruvida förutsättningarna för lagens tillämpning allt- jämt föreligger och att förordnandet inte har en vidsträcklare omfattning än som behövs vid varje särskild tidpunkt. _
Å andra sidan måste beaktas att en tidsbegränsning av tillämpningsför- ordnandena medför att Kungl. Maj:t blir skyldig att före utgången av den för varje gång fastställda giltighetstiden underställa riksdagen frågan om förlängning av förordnandets giltighetstid, även om någon förändring inte har skett i den bakomliggande resolutionen eller i de förhållanden som har föranlett denna. Detta kan medföra praktiska olägenheter som inte uppvägs av motsvarande fördelar. Vidare vill jag erinra 0111 att FN-lagen enligt de- partementsförslaget ger Kungl. Maj :t rätt att sätta lagen i tillämpning en- dast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolution.
Av denna bestämmelse och av den nyss föreslagna skyldigheten för Kungl. Maj:t att upphäva förordnande eller föreskrift när beslut eller re- kommendation om sanktioner har förfallit följer, att Kungl. Maj:t så snart
ändrade förhållanden påkallar det är lagligen skyldig att justera silt förord- nande eller sina tillämpningsföreskrifter. Detta i förening med gällande regler och grundsatser om statsrådens konstitutionella och parlamentariska ansvar torde erbjuda betryggande garantier mot att sanktionslagstiftningen utnyttjas på ett oriktigt sätt. Det bör också påpekas att riksdagen självfal- let har möjlighet att vid sin prövning av frågan om FN-lagen får tillämpas i vissa fall besluta "att godkännandet. av lagens tillämpning skall vara be- gränsat till viss tid. Denna möjlighet kan utnyttjas bl. a. om det finns sär- skild anledning räkna med att de faktiska förhållandena bakom FN-reso- lationen snart kommer att förändras. Av betydelse i detta sammanhang är slutligen också de nya grundlagsbestämmelserna om riksdagsutskottens initiativrätt, vilka utgör ett betydelsefullt komplement till de enskilda riks- dagsledamöternas mer begränsade möjligheter att motionsvägen få till stånd initiativ från riksdagens sida.
Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag inte tillräckliga skäl fö- religga att biträda det av några remissinstanser framförda förslaget att i FN-lagen införa bestämmelser om att Kungl. Maj:ts förordnande om till- lämpning av FN-lagen skall vara tidsbegränsat. Någon uttrycklig föreskrift om riksdagens möjlighet att i enskilda fall tidsbegränsa sitt medgivande till FN-lagens tillämpning behövs inte.
8.1.9 Lagförslag I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lag om vissa internationella sanktioner. Förslaget torde få fogas till protokollet i detta ärende som bilaga [I. Rörande lagförslagets närmare innehåll vill jag ytterligare anföra föl— jande.
8.2 Specialmotivering I enlighet med kommitténs förslag har den nya FN—lagen benämnts ”Lag om vissa internationella sanktioner”. Lagförslaget omfattar femton para- grafer. I 1 % anges för-utsättningarna för lagens tillämpning. 2 5 innehåller vissa definitioner och 3—6 55 bestämmelser om vilka förfaranden och åt- gärder som kan förbjudas i fråga om varor av olika slag. I 7 & ges möjlig- het att förbjuda kapitalöverföringar till blockerad stat och i 8 & möjlighet att förbjuda kommunikationer med sådan stat. 9 5 innehåller en dispens- regel. I 10 upptas en regel om förhållandet mellan förbud enligt lagen och ingångna avtal. 11—14 55 innehåller ansvarsbestämmelser m.m. I 15 & slutligen har tagits upp en regel om möjlighet till avvisning av utlänning i vissa fall. '
1 5 . Paragrafen anger i första stycket de materiella förutsättningarna för till- lämpning av lagens bestämmelser. Andra stycket reglerar förfarandet när lagen skall utnyttjas, och tredje stycket innehåller en föreskrift om upphä-
vande av förordnande om sådan tillämpning, Paragrafen motsvarar 1 % kommittéförslaget.
Första stycket
Enligt 1 5 första stycket i kommitténs förslag skall Kungl. Maj:t under vissa förutsättningar kunna förordna att befogenhet som avses i 3—9 och 14 55 _ vilka motsvarar 3—8, 10 och 15 55 i departementsförslaget —— skall tillkomma Kungl. Maj:t. Kommittén ville med denna formulering klart uttrycka att förfarandet för att bringa lagens bestämmelser i tillämpning består av två led: först skall Kungl. Maj:t tillägga sig lagens befogenheter att meddela föreskrifter, därefter skall den materiella regleringen ske.
Enligt min mening bör den inledande bestämmelsen ange att vissa efter- följande bestämmelser i lagen kan sättas i tillämpning av Kungl. Maj:t un— der förutsättning att detta är påkallat av en av FN:s säkerhetsråd antagen resolution om sanktioner. Bestämmelsen i första stycket av förevarande pa- ragraf i departementsförslaget har utformats i enlighet härmed.
Enligt förevarande bestämmelse får tillämpningsförordnande meddelas endast i den mån detpåkallas med anledning av resolution som har anta- gits av FN:s säkerhetsråd. Bestämmelsen avser såväl bindande beslut som rekommendationer. Förslaget omfattar däremot inte resolutioner antagna av FN:s generalförsamling eller något annat FN-organ.
Alt resolutionerna skall gälla sådana sanktioner som avses i artikel 41 i F st stadga, dvs. åtgärder av icke-militär natur, framgår indirekt genom hänvisningen till bestämmelserna i 3—8 och 15 55, vilka avser uteslutande sanktioner av detta slag. Resolutionerna skall ha tillkommit i överensstäm- melse med FN:s stadga, vilket innebär bl. a. att röstningsreglerna i stadgans artikel 27 måste ha iakttagits av säkerhetsrådet.
Det förhållandet att stöd för att genomföra sanktioner finns redan i Kungl. Maj:ts ekonomiska eller administrativa lagstiftningsmakt och att en av säkerhetsrådet beslutad eller rekommenderad sanktion därför skulle kunna genomföras till fullo utan stöd av FN—lagen hindrar" inte att lagen i ett aktuellt fall sätts i tillämpning. Kan FN-lagen utnyttjas för att genomföra en sanktion, bör den också vara det instrument som kommer till använd— ning, bl. a. med hänsyn till önskemålet att vid överträdelser kunna tillämpa det påföljdssystem som FN-lagen föreskriver och som är utformat med' tankerst på förhållandena på sanktionsområdet.
Vad angår frågan huruvidaen viss resolution av säkerhetsrådet över hu; vud taget påkallar ett förordnande om" tillämpning av. FN-lagen är till en
början att märka att det följer av den folkrättsliga förpliktelsen för FN:s medlemsstater att efterkomma rådets bindande beslut, att förordnande i princip skall meddelas vid sådana beslut. I enstaka fall torde dock förord- nande kunna underlätas utan att skyldigheten att följa rådets beslut kan anses vara åsidosatt. Har rådet t. ex. i fråga om kommunikationer endast förbjudit järnvägstrafik till och från den blockerade staten, kan förord- nande med stöd av lagen om ett motsvarande förbud _— enligt 8 & departe- mentsförslaget —— vara obehövligt, om man nämligen kan utgå från att utövande av sådan trafik inte är aktuell för personer soul faller under svensk lag.
I fall då förordnande skall meddelas kan det bli nödvändigt att Kungl. Maj:t genom tillämpningsföreskrifter gör vissa inskränkningar i förhållande till innehållet i FN-lagens bestämmelser för att undvika att föreskrifterna i det enskilda fallet går längre än den ifrågavarande resolutionen påkallar eller leder till orimliga konsekvenser. I det förra avseendet kan som exem- pel nämnas det fallet att rådets beslut omfattar endast vissa slags varor. Föreskrifterna måste naturligtvis utformas -i enlighet därmed, fastän sj älva tillämpningsförordnandet måste avse de aktuella paragraferna i deras hel- het. I det senare avseendet kan som exempel anföras den situationen att rådet från sina bindande påbud inte har undantagit leveranser för humani- tära eller därmed likvärdiga ändamål. Skulle i det enskilda fallet ett oin- skränkt förbud på grund därav kunna medföra orimliga följder, bör före- skrifterna utformas sä att sådana resultat inte uppkommer.
Någon folkrättslig förpliktelse att efterkomma säkerhetsrådets resolutio- ner i den mån de avser endast rekommendationer föreligger inte. Frågan huruvida FN-lagen bör tillämpas och, i så fall, vilken omfattning förord- nandet bör ha får därför i rekommendationsfallen bedömas efter de förelig- gande omständigheterna. En relativt fri bedömning får göras med beaktan- de av utrikespolitiska, ekonomiska och andra faktorer. Även i rekommenda- tionsfallen mäste vid utformningen av tillämpningsförfattningen tillses, att föreskrifterna inte gäl längre än rådets uppmaningar och inte leder till orim- liga resultat.
Jag vill framhålla att definitionsbestämmelserna i 2 %, dispensregeln i 9 5, bestämmelsen i 10 å om brytande av avtal och ansvarsreglerna m.m. i 11—14 åå inte skall omfattas av ett tillämpningsförordnande. Dessa pa- ragrafer gäller utan vidare i och med att FN-Iagen träder i kraft. Någon juridisk betydelse får de dock inte förrän lagens förbudsbestämnielser i det enskilda sanktionsfallet sätts i tillämpning.
Andra stycket
Enligt andra stycket skall förordnande enligt första stycket förfalla, om det inte inom en månad eller, om riksdagssession inte pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställs riksdagen för prövning av
frågan huruvida det skall bestå och om inte förordnandet gillas av riksdagen inom två månader från det att underställningen har skett.
Som jag har framhållit tidigare (avsnitt 8.1.8) är riksdagen oförhindrad att vid prövning av underställningsfrågan besluta att tillämpningsförord— nandet skall gälla endast för viss tid. Några remissinstanser har förordat, att även de särskilda föreskrifter, som Kungl. Maj:t utfärdar rörande till- lämpning av 3—8 eller 15 5, skall underställas riksdagen. Enligt min me— ning finns dock inte anledning att frångå den ordning som kommittén har föreslagit och som i allmänhet gäller enligt andra liknande fullmakts— lagar. Härigenom blir det möjligt för Kungl. Maj:t att vid behov snabbt ändra föreskrifterna inom ramen för tillämpningsförordnandet,
Tredje stycket
I tredje stycket föreskrivs, att om säkerhetsrådets beslut eller rekommen— dation helt eller delvis återkallas eller förfaller, Kungl. Maj:t skall så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad föreskrift.
Exempel på situationer då säkerhetsrådets beslut eller rekommendation utan att ha formellt återkallats likväl måste anses ha förfallit utgör det fallet att den internationella respekten för ifrågavarande sanktioner har så urholkats att de rimligen måste anses inte längre gälla. I'ett sådant fall åligger det enligt förevarande bestämmelse Kungl. Maj:t att upphäva för— ordnandet.
25
Denna paragraf innehåller vissa definitioner. Den motsvarar 2 & kom— mittéförslaget och 1 g Rhodesialagen.
Första stycket
[ första stycket anges att med uttrycket blockerad stat _ vilket används i flera paragrafer i den föreslagna lagen —— förstås stat eller område som är föremål för sanktioner enligt beslut eller rekommendation som avses i 1 5 första stycket, dvs. stat eller område varemot säkerhetsrådet har riktat beslut eller rekommendation om tvångsåtgärder enligt artikel 41 i FN-stad- gan. Med uttrycket stat åsyftas härvid av Sverige erkänd statsbildning. Uttrycket område avser territorium som inte har vunnit Sveriges erkännan- de som stat, t. ex. en utbrytarregion.
Andra stycket
Andra stycket upptar i första punkten en definition av det varubegrepp som begagnas i förslaget. Med vara förstås —— i överensstämmelse med defi- nitionen i 1 5 Rhodesialagen — materiellt ting av lös egendoms natur.
Häri inbegrips även t. ex. gas men inte tjänster och rättigheter. I andra punkten har särskilt angetts att även elektrisk kraft skall anses som vara.
Som jag har anfört i det föregående skall i överensstämmelse med vad kommittén har föreslagit lagens bestämmelser om varor i princip inte gälla i fråga om egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk. Enligt kommittéförslaget skall en uttrycklig bestämmelse härom tas upp i lagen. Tullkammaren -i Helsingborg har ifrågasatt om det inte bör vara möj- ligt att i konkreta fall införa en värdegräns betrtäffande vad som skall hän- föras till egendom för personligt bruk. Enligt tullkammarens uppfattning bör någon bestämmelse om sådan egendom därför inte tas in i FN-lagen. Däremot skulle i de tillämpningsföreskrifter som utfärdas i ett konkret sanktionsfall kunna föras in en särskild bestämmelse om i vad mån egen— dom av nämnda slag omfattas av tillämpliga förbud.
Bakom tullkammarens inställning torde ligga farhågor för att den av kommittén föreslagna regeln om personlig egendom kan föranleda miss- bruk. Jag vill inte bestrida att visst missbruk kan tänkas förekomma. Emel- lertid anser jag i likhet med kommittén att en bestämmelse i'ämnet bör finnas i lagen. Bestämmelsen lär knappast kunna missbrukas på sådant sätt att man behöver riskera att det allmänna syftet med de i ett visst fall beslutade eller rekommenderade sanktionerna inte uppnås.
I enlighet med det anförda sägs i tredje punkten av förevarande stycke, att vad som föreskrivs om vara dock inte gäller egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.
3 5
Enligt denna paragraf får Kungl. Maj:t meddela förbud att från. Sve- rige utföra vara som är avsedd att införas till blockerad stat och att till Sverige införa vara som härrör från blockei ad stat. Para'u at en motsvaiai 3 % kommittéförslaget.
Med 1nf01 sel och utförsel förstås detsamma som enligt lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling.
Som kommittén påpekar torde avsikt att införa vara till blockerad stat före— ligga framför att när inköpet har gjorts av en blockerad stat (motsvarande) eller av någon som har sitt hemvist eller sin rörelse inom blockerad stat eller när varan skall destineras till mottagare inom sådan stat. Men även om varan skall levereras i annat land, kan omständigheterna ge vid handen att varan är avsedd att införas i den blockerade staten, exempelvis om det är känt att denna har särskilda tillföiselvägar och leveransen skall ske till mottagare med anknytning till dessa.
En vara får anses härröra från blockerad stat, om varan har sitt ursprung i eller har inköpts inom sådan stat. Till denna kategori hör inte bara så— dana varor som har producerats eller tillverkats i blockerad stat utan också varor som t. ex. har bearbetats eller sammansatts där. Det bör därvid inte
ha någon'betydelse, om i varan ingår beståndsdelar" som tidigare har förts in till den blockerade staten (jfr prop. 1969: 78 s. 47). Även en inom denna stat sammansatt vara, som till alla delar består av detaljer som införts dit från tredje land, kan alltså anses härröra från den blockerade staten. Som kommittén anmärker bör en vara däremot inte anses härröra från sådan stat, om i varan visserligen ingår beståndsdelar kommande därifrån men samman- sättning e. (1. av den i inte obetydlig utsträckning har skett i tredje land samt inköp av varan har ägt rum från sådant land.
De tillämpningsföreskrifter som grundas på förordnande avseende 3 & torde i det enskilda fallet i regel inte kunna avfattas helt i överensstäm- melse med paragrafens lydelse. I den mån säkerhetsrådets resolution be- gränsar sig till särskilt angivna varuslag måste import- och exportförbud begränsas på motsvarande sätt. Vidare torde det t. ex. beträffande förbud att till Sverige införa varor, härrörrande från blockerad stat, bli nödvändigt att begränsa förbudet till varor'som har utförts därifrån efter en viss dag. Behov kan också föreligga att från utförselförbud undanta varor som en- dast skall transiteras genom den blockerade staten eller att från in- eller utförselförbud undanta varor för medicinskt eller annat humanitärt ända- mål. ' '
4 5 .
Denna paragraf ger Kungl. Maj:t befogenhet att förbjuda att varor in- förs till eller utförs från blockerad stat eller att varor i vissa fall tillhanda- hålls inom eller utanför sådan stat. Paragrafen motsvarar 4 & kommitté- förslaget och 2 5 Rhodesialagen.
In- och utförselförbuden har i överensstämmelse med kommitténs för- slag tagits in som punkt 1 resp. punkt 4 i paragrafen. Angående innebörden av uttrycken införsel Och utförsel hänvisar jag till vad jag har sagt därom vid 3 5.
I 4 & kommittéförslaget tas i punkt 2 upp förbud att inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art som idkas där och i punkt 3 förbud att utanför blockerad stat tillhandahålla vara, avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drivs från sådan stat.
Enligt kommittén är bestämmelsen i punkt 2 avsedd att utgöra ett komp- lement till förbud mot varuinförsel till blockerad stat. Medan införselför— budet avser att motverka att någon inom den blockerade staten utifrån förses med varor, syftar förbud enligt punkt 2 i princip till att motverka att mottagare inom denna stat genom åtgärder där förses med varor. Sålunda kan förbjudas t. ex. att svensk medborgare inom den blockerade staten le- vererar eller annars tillhandahåller krigsmateriel åt mottagare inom sta- ten. Förbudet avser endast tillhandahållande som sker i verksamhet av ekonomisk art. Bestämmelsen gäller alltså endast kommersiella leveranser. Vad gäller punkt 3 i kommitténs för-slag skall den verksamhet för vilken
varorna är avsedda drivas från den blockerade staten. Så kan enligt kom- mittén vara fallet om de personer som för egen eller annans räkning har ett avgörande inflytande över verksamheten är varaktigt bosatta i den bloc- kerade staten eller annars får anses ha en fast anknytning till denna, t. ex. genom att de företräder ett där registrerat bolag.
Kommerskollegium framhåller vikten av att bestämmelsen i punkt 2 används på sådant sätt att orimliga konsekvenser inte uppkommer för den enskilde. Det bör enligt kollegiet slås fast, att bara sådan ekonomisk verk— samhet inom blockerad stat vars avbrytande har direkt betydelse för sank— tionernas framgångsrika genomförande omfattas av förbud enligt denna bestämmelse. Exportförcningen m. fl. anför att denna bestämmelse, till- lämpad efter sin ordalydelse, kan få stötande konsekvenser och kan kom- ma att strida mot vad en stat enligt folkrätten har att iaktta i sin myndighets- utövning. Organisationerna medger att detta i viss utsträckning kan und- vikas genom att särskild åtalsprövning skall ske. Punkt 2 bör emellertid enligt samma remissinstanser få ett sådant innehåll att inte straffvärda handlingar utesluts. Med hänsyn till betydelsen för den enskilde att kunna säkert bedöma rättsläget bör begränsningen enligt dessa remissinstanser inte bero på särskild åtalsprövning. I varje fall förutsätter de att man i motiven uttalar sig för en ökad användning av möjligheten att underlåta åtal i syfte att undvika stötande resultat.
Exportföreningen 111. fl. anför i fråga om punkt 3 i kommittéförslaget, att om med bestämmelsen avses att hindra det blockerade områdets försörjning med varor utifrån, detta syfte får anses tillfredsställande tillgodosett genom in- och utförselförbuden och de förbud mot främjandeåtgärder som finns i 5 & kommitléförslaget. Avses däremot att förbjuda sådan verksamhet som indirekt kan tillföra företag i den blockerade staten valutainkomster, sy- nes regeln alltför diffust avfattad och onödig. Verksamhet av sådan art kan hindras genom förbud enligt 7 5 i förslaget mot finansiella åtgärder.
Samma remissinstanser anser det vidare önskvärt att punkterna 2 och 3 utformas så, att framtida förbud enligt dessa lagrum till sin ordalydelse framgår redan av lagtexten. Förordnande enligt lagen jämte tillämpnings- författniugar skulle då kunna begränsas till ett angivande av blockerad stat och förbjudet varuslag samt en hänvisning till vilka förbud som skall sät- tas i kraft jämte ett angivande av de eventuella begränsningar i dessa för- bud som i förekommande fall är påkallade.
Med anledning av de farhågor som kommerskollegium och exportförening- en 111. fl. har uttalat för att bestämmelsen i punkt 2 skall tillämpas alltför extensivt vill jag erinra om att den ifrågavarande bestämmelsen inte skall få tillämpas i vidare mån än som är påkallat av en resolution av säkerhets- rådet. Det blir således innehållet i resolutionen som blir bestämmande för hur omfattande förbudet skall vara. Åläggs FN:s medlemsstater av säker- hetsrådet att t. ex. hindra egna medborgare från att inom den blockerade
staten leverera krigsmateriel till statens regering, är Sverige skyldigt att efterkomma detta beslut. Detta kan ske med stöd av en sådan bestämmelse som kommittén här har föreslagit. Det finns anledning antaga att säkerhets- rådet kommer att föreskriva sanktioner av detta slag endast i begränsad omfattning. Sådana sanktioner kan antas komma att avse endast speciella varor, företrädesvis krigsmateriel och motorfordon av olika slag. De till- lämpningsföreskrifter som det blir aktuellt att meddela med stöd av en sådan bestämmelse får förutsättas bli utformade så, att orimliga eller stö- tande konsekvenser inte uppkommer för den enskilde. Som jag tidigare har anfört bör riktpunkten för verkställandet av sanktionerna vara att det all- männa syftet med dessa kan uppnås.
Med anledning av invändningarna från exportföreningen m.fl. att syftet med föreskriften i punkt 3 i 4 & kommittéförslaget får anses tillfredsstäl- lande tillgodosett genom andra förbud vill jag framhålla, att den föreslagna bestämmelsen enligt min mening är ägnad att förstärka i ett Visst fall med- 'delade förbud mot in- och utförsel av varor och mot kapitalöverföringar samt att hindra kringgående av sådant förbud. Genom förbud enligt denna bestämmelse kan man motverka leveranser av varor till mottagare som inte uppehåller sig i blockerad stat men som avser att använda varorna på sådant sätt att denna stat i ett eller annat avseende kan ha fördel därav. Kommer den levererade varan från annat land än Sverige, kan varken ett eventuellt förbud mot utförsel av samma varuslag från Sverige eller ett förbud mot främjandeåtgärder i fråga om sådan vara tillämpas.
I 2 5 andra stycket Rhodesialagen förbjuds även tillhandahållande av vara åt mottagare utanför Rhodesia, om varan är avsedd för verksamhet av eko- nomisk art som idkas i Rhodesia. Någon motsvarande bestämmelse har kommitté-n inte tagit upp i sitt förslag till allmän FN—lag, eftersom kommit- ten ansåg att handlingar av det slaget kunde i erforderlig utsträckning för- bjudas med stöd av de föreslagna bestämmelserna i 5 5 om förbud mot åtgärd som främjar eller är ägnad att främja varuinförsel till blockerad stat. Jag delar kommitténs uppfattning i denna del,
Som förut nämnts anser exportföreningen m. fl. att förbuden i punkterna 2 och 3 i 4 % konunitteförslaget bör få en närmare precisering. För egen del anser jag förbuden vara tillfredsställande preciserade. Skulle en säkerhets— rådets resolulimi i detta hänseende vara inskränkt till viss eller vissa for- mer av tillhandahällande, måste Kungl. Maj:ts tillämpningsföreskrifter givetvis begränsas i motsvarande mån.
I enlighet med det anförda har i punkt 2 och punkt 3 av förevarande pa- ragraf i departementsförslaget tagits upp föreskrifter motsvarande 4 5 2 och 3 kommittéförslaget. Bestämmelserna torde inte kräva några ytterligare kommentarer.
5 &
Paragrafen ger möjlighet till förbud mot vissa särskilt uppräknade åt— gärder som är ägnade att främja enligt 3 eller 4 5 förbjuden handling. Paragrafen motsvarar 5 & konunittéförslaget och 3 5 Rhodesialagen.
Bestämmelsen i 5 & kommittéförslaget ansluter i sak helt till bestäm- melsen i 3 5 Rhodesialagen. Förslaget innebär sålunda att det för att en åtgärd skall falla under paragrafens förbud uppställs två villkor, dels att den främjar eller är ägnad att främja handling som förbjuds i 3 eller 4 %, dels att den tillhör någon sådan kategori av åtgärder som anges i paragra— fen. Jag har i den allmänna motiveringen förklarat, att jag i princip an- sluter mig till kommitténs förslag, såvitt gäller bestämmelsens lagtekniska uppbyggnad. _
Villkoret att åtgärden skall främja eller vara ägnad att främja enligt 3 eller 4 5 förbjudet förfarande innebär enligt kommittén inte att sådant för- farande i det enskilda fallet måste ha kommit till stånd. Det är tillräckligt att möjlighet för sådan effekt generellt sett får anses uppkomma om åt- gärden vidtas. När möjlighet av detta slag skall anses föreligga, får enligt kommittén bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall men möjligheten i fråga bör vara påtaglig. Det bör med andra ord kunna bedömas som sannolikt att enligt 3 eller.4 å förbjudet förfarande kan kom— ma till stånd. '
Exportföreningen m.fl. har ifrågasatt om inte det innehåll som kom- mittén sålunda har lagt i orden ”främjar eller är ägnad att främja” går ' utöver vad som vanligen förstås därmed i lagspråk.
Jag ansluter mig i sak till vad kommittén har anfört om innebörden av främjandcbegreppet. De handlingar man vill komma åt genom en bestäm- melse om förbud mot ”främjandeåtgärder” är i första hand sådana som verk- samt bidrar till uppkomsten av förfarande som har förbjudits enligt 3 eller 4 %. Innebörden av orden ”ägnad att främja” är något vidare genom att däri får anses ligga krav endast på att åtgärden i fråga skall typiskt sett verksamt bidra till förbjudet förfarande. Detta står i överensstämmelse med de uttalandensom föredragande departementschefen gjorde under för- arbetena till Rhodesialagen (prop. 1969: 78 s. 46). För att slippa intrikata gränsdragningar mellan å ena sidan ”främjar” och å andra sidan ”är ägnad att främja” bör emellertid enligt min mening i lagtexten användas endast uttrycket ”är ägnad att främja”, vilket får anses omfatta även vad kom- mittén har åsyftat med ordet ”främjar”. Någon saklig ändring i förhållan- de till kouuuittéförslaget avses sålunda inte. '
Inledningen till "förevarande paragraf i dcpartementsförslaget har utfor- mats i enlighet med vad jag nu har anfört.
De åtgärder som skall kunna förbjudas med stöd av en bestämmelse om ”främjandeåtgärder” har i kommitténs förslag delats upp i fyra grupper.
Av skäl, som jag kommer att närmare utveckla i det följande förordar jag en del lmmjzilettcringar till den uppräkning av åtgärder som har gjorts i 5 5 kommittéförslaget. Jag behandlar i det följande åtgärderna i fem olika grupper,
Punkt 1 i kon'imittéförslaget avser vissa tekniska förfaranden med va- ror. Kommittén har här angett tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll och reparation av vara. Uppräkningen är densam- ma som i motsvarande punkt i 3 % Rhodesialagen. Enligt min mening hör till de angivna åtgärderna läggas lämnande av tekniskt bistånd. Anledning- en är att brottsbalkens medverkansregler enligt vad jag tidigare har före- slagit inte skall vara tillämpliga vid brott mot FN-lagen. Om åtgärder som innefattar lämnande av tekniskt bistånd inte tas med, blir förbudsområdet alltför begränsat. Det kan tilläggas att det i säkerhetsrådets rekommenda— tion den 23 juli 1970 om vissa åtgärder mot Sydafrika (paragraf 4 e) ingår en uppmaning att hindra bl.a. tekniskt bistånd för tillverkning av viss krigsmateriel. Punkt 1 i departementsförslaget har utformats i överensstäm- melse med vad jag nu har angett.
Punkt 2 i kommitténs förslag upptar, i överensstämmelse med motsva- rande punkt i 3 5 Rhodesialagen, lastning, lossning, transport eller motta- gande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenheter för transport. SJ har ansett att det med hänsyn till kontrollmöjligheterna bör övervägas att inskränka transport- förbud till att gälla transport förbi gränsort. Jag håller med om att det är vid gränsorterna som man har de bästa möjligheterna att övervaka ett transportförbud. Som framgår av vad jag tidigare har sagt mäste emeller- tid lagen täcka även transporter i övrigt, t. ex. transporter av sanktionsgods som sker enbart inom viss" stat. Jag anser därför att kommitténs förslag i denna del inte bör frångås. Punkt 2 i departementsförslaget har i enlighet härmed utformats i överensstämmelse med motsvarande föreskrift i kom- mittéförslaget.
I punkt 3 i 5 5 kommittéförslaget har tagits upp vissa rättshandlingar avseende varor, nämligen överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring dårå. Punk- ten är likalydande med motsvarande punkt i 3 & Rhodesialagen.
Jag anser att möjlighet. bör finnas att förbjuda — förutom de i kommitté- förslaget uppräknadc rättshandlingarna _ också rättshandling avseende sådan'åtgärd beträffande vara som anges i punkterna 1 och 2. Härigenom kan förbjudas att någon ingår avtal om bearbetning, reparation., installe- ring, lastning m. ni. Jag hänvisar i detta hänseende till föredragande depar- tementschcfens uttalanden i frågan under förarbetena till Rhodesialagen (prop. 1969: 78 s. 91). En sådan utvidgning i förhållande till kommitté- förslaget är motiverad av att de allmänna medverkansreglerna i brotts- balken avses inte bli tillämpliga vid överträdelser av den nya lagen.
Punkt 3 i departementsförslaget har utformats i överensstämmelse med vad jag nu anfört.
FN-lagkommittén har framhållit, att även varuöverlåtelser m. ni, av in- direkt natur omfattas av den av kommittén föreslagna bestämmelsen i punkt 3. Som exempel har kommittén nämnt försäljning eller köp av en majoritetspost aktier i ett bolag, i vars tillgångar ingår sanktionsvaror eller rättigheter att nyttja sådana. Exportföreningen m.fl. har ansett uttalandet vara alltför vittgående. De menar att en sådan rättstillämpning inte kan godtas. Enligt organisationerna förekommer det inte i svensk rätt att över- låtelseförbud som avser vissa tillgångar utan vidare kan överföras att gälla aktier i ett bolag som äger dessa tillgångar. Bolagets egenskap av juridisk person respekteras regelmässigt. Man måste enligt organisationerna räkna med att sanktioner mot ett visst land ibland kan komma att leda till att utländska aktieägare söker avveckla sina innehav av aktier i det landet. Detta kan från sanktionssynpunkt t.o.m. anses önskvärt.
Enligt vad föredragande departementschefen uttalade vid Rhodesialagens tillkomst (prop. 1969: 78 s. 44) skulle motsvarande förbud i den lagen omfatta också indirekta överlåtelser och upplåtelser av varor. Han förkla- rade därvid att den enligt hans mening inte går att generellt besvara frågan huruvida t.ex. ett svenskt rättssubjekt som innehar aktier i ett bolag med affärsförbindelser med Rhodesia bryter mot utfärdade förbud, om det överlåter sina aktier. Frågan fick enligt departementschefen bli be- roende av om överlåtelsen främjat eller varit ägnad att främja t. ex. införsel till Rhodesia av varor. Om så var fallet borde indirekta överlåtelser och upplåtelser anses falla under sanktionslagen.
För egen del anser jag mig inte ha anledning att i fråga om motsvarande förbud i den nya lagen inta en annan ståndpunkt än den departements- chefen sålunda gav uttryck ät. Med anledning av vad exportföreningen m. fl. framhållit i förevarande lagstiftningsärendc vill jag dock tillägga, att även jag anser att restriktivitet bör iakttas när det gäller att analogt tillämpa förbudet mot direkta överlåtelser på indirekta sådana. Har emellertid en aktieövcrlåtclse uppenbarligen skett i avsikt att kringgå förbud mot varu- överlåtelse, bör den kunna bestraffas. Förbudet bör dock som regel inte anses omfatta sådana fall som de berörda rernissinstanscrna har nämnt.
Jag vill i likhet med kommittén framhålla, att termen särskild rätt av- ser begränsade sakrätter och att med försäkring menas endast direkta för- säkringar och inte återför-säkringar. Som Svenska försäkringsbolags riks- förbund har anfört kan konsekvenserna beträffande försäkringsförbud i olika framtida lägen idag inte fullt ut överblickas. Jag instämmer också i förbundets uttalande att Kungl. Maj:t kan utnyttja sin fullmakt så att ge- nomförandet av en resolution avpassas till de speciella förhållanden som kan uppkomma.
Punkt 4 i departementsförslaget har ingen motsvarighet i vare sig kom-
mittéförslaget eller Rhodesialagen. Denna punkt avser att möjliggöra för- bud mot rättshandlingar som inte avser varor utan gäller vissa s.k. immaterialrätter, nämligen rättigheter rörande uppfinningar. Här anges sålunda åtgärd som innebär överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av särskilt rätt därtill. Med särskild rätt åsyftas t. ex. patent- och lieensrättigheter. Även denna utvidgning i förhållande till kommittéförslaget motiveras av att brottsbalkens medverkansregler inte avses gälla .i fråga om överträdelser av den nya FN-lagen. Det kan i sam- manhanget nämnas att säkerhetsrådets förut nämnda rekommendation den 23 juli 1970 avseende Sydafrika (paragraf 4 (1) innehåller en uppmaning till medlemsstaterna att inte bevilja patent- och licenser för tillverkning av bl. a. vapen och ammunition.
Punkt 4 i kommittéförslaget ger möjlighet till förbud mot att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som anges i 5 5 1—3 i samma förslag. Punkten överensstämmer helt med motsvarande punkt i 3 & Rhodesialagen. 1 punkt 5 i departementsförslaget har motsvarande bestämmelse tagits upp, Denna punkt möjliggör sålunda förbud mot att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som har nämnts under punkterna 1—4.
Förevarande paragraf i departementsförslaget är subsidiär i förhållande till 3 och 4 åå. Detta innebär att förordnande om tillämpning av 5 5 inte kan meddelas utan att det föreligger förordnande om tillämpning av 3 eller 4 5.
Kommittén har framhållit att förbud enligt 5 & avses i främsta rummet gälla åtgärder rörande just sådan vara som avses bli föremål för enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande. Sålunda skall man kunna förbjuda t.ex. tillverkning, transport eller försäljning utanför den blockerade staten av varor som är avsedda att införas till denna stat. Eftersom med varor enligt 2 5 andra stycket menas, förutom elektrisk kraft, varje materiellt ting av lös egendoms natur, skall emellertid enligt kommitténs mening förbud enligt 5 & också omfatta åtgärder med annan vara än just den som är av- sedd att införas till blockerad stat eller som annars är avsedd att bli föremål för enligt 3 eller 4 5 förbjudet förfarande. Om t. ex. i en vara ingår ett visst råämne, skall förbud enligt 5 g kunna omfatta åtgärder som rör endast råänmet, exempelvis bearbetning av detta, Detsamma gäller åtgärder med halvfabrikat eller andra beståndsdelar till. sådan vara som är avsedd att användas i strid mot något av de'i 3 eller 4 & upptagna primära förbuden. Förbud enligt 5 5 skall vidare enligt kommittén kunna inbegripa åtgärder med vara som inte på något sätt ingår i den vara som antas bli föremål för förfarande i strid mot ett primärt förbud. Exempel på sådana åtgärder äl tillverkning, installering eller reparation av en maskin som används för framställning av sanktionsvaror, avsedda att införas till blockerad stat.
Vad kommitten sålunda har uttalat överensstämmer med innebörden av 3 5 Rhodesialagen. I denna paragrafs andra stycke föreskrivs uttryck-
ligen, att vad som sägs i första stycket — som innehåller regler om förbud mot främjandeåtgärder — gäller även om varan är avsedd endast som hjälpmedel för framställning av annan vara och inte kommer att användas i strid mot 2 5 (som väsentligen motsvarar 4 5 i nu förevarande förslag).
Exportföreningen m.fl. har ansett att FN-lagen får alltför stor räckvidd, om 5 & kommer att avse befattning med vara över huvud taget. Organisa- tionerna har föreslagit att paragrafen preciseras så, att däri avses endast varor som härrör från eller är avsedda att införas till blockerad stat. Där- med skulle t. ex, hjälpmedel för framställning av sanktionsvaror falla utan- för paragrafen. Skulle denna därigenom anses få för begränsad räckvidd, har organisationerna föreslagit att endast produktionsmedel som huvudsak— ligen är avsedda för framställning av sanktionsvara omfattas av paragrafen. Utformningen av lagen på denna punkt kan enligt organisationerna komma att få utomordentlig betydelse för svenska företags verksamhet i utlandet.
Med anledning av detta förslag vill jag framhålla, att en sådan begräns— ning skulle göra det omöjligt för Kungl. Maj:t att med stöd av FN-lagen efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot Rhodesia och jag kan därför inte biträda förslaget utan vill ansluta mig till kommitténs ut- talanden i denna del. Jag vill emellertid framhålla, att säkerhetsrådets fram- tida resolutioner givetvis kan tänkas ibland få en sådan utformning att det blir tillräckligt att i det konkreta fallet begränsa sig till sådana varor som organisationerna har angett. I likhet med kommittén har jag inte ansett det nödvändigt att förtydliga bestämmelsen i nu berörda hänseen- den. Någon motsvarighet till 3 å andra stycket Rhodesialagen har därför inte tagits upp i förevarande paragraf av departementsförslaget.
Även beträffande 5 & gäller att bestämmelsen endast anger den ram inom vilken Kungl. Maj:t får föreskriva förbud. I ett konkret sanktionsfall kan det alltså befinnas nödvändigt eller önskvärt att meddela föreskrifter som inte går så långt som paragrafen i och för sig medger. Som exempel på in- skränkningar av sådant slag kan nämnas det fallet att en resolution avser endast särskilt uppräknade varuslag. Som framgår av vad jag har fram- hållit vid 3 5 måste tillämpningsföreskrifterna i detta hänseende anpassas till resolutionen. En inskränkning kan vidare tänkas ske på det sättet att enligt 5 & förbjuden åtgärd omfattar endast just sådana varor som avses bli använda i strid mot förbud enligt 3 eller 4 5. Därmed avskärs framför allt åtskilliga åtgärder som endast indirekt främjar enligt 3 eller 4 5 för- bjudna förfaranden. Paragrafen ger också möjlighet för Kungl. Maj:t att, när anledning därtill föreligger, meddela ”punktförbud” i stället för till- lämpningsbestämmelser av generell karaktär.
Hänvisningar till S8-1
65. Paragrafen ger möjlighet till förbud mot vissa åtgärder i fråga om varor som har utförts från blockerad stat efter det att förbud som har meddelats
enligt 4 ä 4 har trätt i kraft. Paragrafen motsvarar (i 5 första stycket kom— mittéförslaget och 4 5 första stycket Rhodesialagen.
Enligt 6 5 första stycket kommittéförslaget får Kungl, Maj:t, i fråga om vara som utförts från blockerad stat i strid mot föreskrift meddelad med stöd av 4 5 4, förbjuda åtgärd som anges i 5 5 1—4 i samma förslag. De åtgärder som avses är bl.a. bearbetning, transport, mottagande till förva- ring, köp och försäljning.
Jag kan inte helt godta kommitténs förslag att förbudet skall avse vara som utförts från blockerad stat ”i strid mot föreskrift” som meddelats med stöd av 4 5 4. Om i ett visst sanktionsfall förbud enligt 4 5 4 har utformats så att det gäller bara svenska medborgare, skulle nämligen med den av kommittén föreslagna formuleringen ett förbud med stöd av förevarande paragraf inte komma att omfatta varor som har utförts från blockerad stat av utlänning. Enligt min mening bör därför bestämmelsen i stället avse ”vara som utförts efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 g 4 trätt i kraft”.
I lagtexten behöver någon hänvisning inte göras till den punkt i 5 5 som anger åtgärder vilka innebär överlåtelse eller förvärv av uppfinning m.m. (punkt 4 i departementförslaget). Sådana åtgärder kan inte bli aktuella i förevarande fall. Någon hänvisning bör inte heller göras till 5 5.5 i de- partementsförslaget, eftersom denna punkt i sin tur hänvisar till punkt 4, som enligt vad nyss sagts inte är tillämplig i detta fall. Däremot bör före- skrivas att förbud kan meddelas mot lämnande eller förmedlande av upp- drag för åtgärd som anges i 5 5 1—3. Bland de i 5 5 1 angivna åtgärderna nämns också tillverkning. Som kommittén påpekar kan det av naturliga skäl inte bli aktuellt att enligt förevarande bestämmelse förbjuda tillverk- ning av varor. Att belasta lagtexten med en uttrycklig anmärkning om detta undantag från de i 5 & uppräknade åtgärderna torde dock inte vara nöd- vändigt.
I överensstämmelse med vad jag nu har sagt har i förevarande paragraf i departementsförslaget föreskrivits att Kungl. Maj:t får, i fråga om vara som utförts från blockerad stat efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 5 4 trätt i kraft, förbjuda åtgärd som anges i 5 5 1—3 och läm- nande eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd.
I tydlighetens intresse bör nämnas att de åtgärder som avses inte behöver vara ägnade att främja förfarande som är förbjudet enligt 3 eller 4 5 departementsförslaget. Med hänvisningen till de i 5 5 1—3 nämnda åt- gärderna åsyftas endast att rent faktiskt beskriva vilka typer av åtgärder SOITI avses.
Förbud av nu ifrågavarade slag kan inte omfatta varor som har utförts från den blockerade staten innan föreskrift enligt 4 5 har trätt i kraft. Detta gäller även om utförseln har skett i strid mot en av säkerhetsrådet utfärdad resolution och till äventyrs även i strid mot annat lands bestäm-
6 Riksdagen 1971. ] saml. Nr 77
melser för genomförande av sanktionerna. Däremot kan ett förbud avse också varor som inte i egentlig mening härrör från blockerad stat. Förbudet kan omfatta t.ex. varor som har inköpts i tredje land, införts till den blockerade staten och därefter åter utförts utan att alls eller i nämnvärd utsträckning ha bearbetats där. Som kommittén påpekar är skälet för ett så vidsträckt förbud att man därigenom kan hindra försök att kringgå sanktioner mer effektivt än om förbud enligt 6 5 bara skulle gälla varor som härrör från den blockerade staten. En viss vara kan t. ex. i hemlighet ha sammansatts i denna stat och därefter ha utförts därifrån under sken. av att den härrör från tredje land. Å andra sidan kan det givetvis i ett visst sanktionsfall — beroende på den aktuella resolutionens innehåll — bli aktuellt att i tillämpningsföreskrifterna göra den begränsningen att förbud mot befattning med vara gäller endast vara som härrör från blockerad stat och bål utförts däriflån efter det att utförselförbud enligt 45 4 har trätt i kraft (jfr 4 5 Rhodesialagen). Exempel på en annan tänkbar be— gränsning i en tillämpningsföreskrift till förevarande paragraf är att från giltighetsområdet för ett förbud undantas överlåtelser eller förvärv av familj erättslig natur.
Att förbudet i denna paragraf är vidsträcktare än motsvarande förbud i 4 5 första stycket Rhodesialagen, som avser endast vissa rättshandlingar och transporter, sammanhänger med att Rhodesia-resolutionerna i före— varande hänseende har ansetts innefatta den begränsning som anges i nämnda lagl um i Rhodesialagen.
Kommittén har som ett andra stycke 1 6 5 tagit in en regel 0111 undantag för vara som blivit föremål för godtrosförvärv. Enligt förslaget skall förbud enligt första stycket mot befattning med olovligen utförd vara inte gälla vara som någon har förvärvat utan att han insett eller bort inse att varan förts ut från blockerad stat efter det att förbud enligt 4 & 4 har trätt i kraft.
I den allmänna motiveringen har jag närmare utvecklat skälen till att jag inte kan ansluta mig till kommitténs förslag i denna del. Därvid fram- höll jag, att en allmän godtrosregel skulle vara för långtgående och kunna leda till att Sveriges förpliktelser att följa säkerhetsrådets sanktionsföre- skrifter åsidosätts Samt. att syftet med en godtrosregel kan i tillfredsstäl- lande omfattning tillgodoses på annat-sätt, främst genomett utnyttjande av den dispensmöjlighet som enligt mitt förslag skall finnas.
Som jag tidigare har anfört skall enligt departementsförslaget överträ- delse av förbud som har meddelats med stöd av F N-lagen vara underkastad straffansvar, om den sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Den som i god tro har vidtagit åtgärd som i och för sig är förbjuden enligt förevarande paragraf, kommer således inte att kunna bestraffas. Får en person däremot efter t. ex. förvärv i god tro av vara söm är omfattad av sådant förbud vet- skap om att varan utgör sanktionsgods, blir han underkastad straffansvar med avseende på åtgärder som han därefter vidtar med varan i strid mot
förbud enligt förevarande paragraf. Här kan svårlösta situationer uppstå till följd av att förbudet mot olika slag av åtgärder är mycket vidsträckt. Dessa problem bör emellertid i flertalet fall kunna lösas genom dispens- givning. Sådan dispens bör ibland kunna omfatta inte bara den som i god tro har förvärvat eller på annat sätt fått varorna i sin besittning utan även den eller dem som därefter avses få hand om varorna. Om en transportör först under transportens gång får reda på att i lasten ingår varor som olagligen har utförts från blockerad stat, hör han sålunda genom dispens kunna få tillstånd att befordra varorna till en viss lagerlokal och dennas innehavare bör kunna medges undantag från förbud att lossa och ta emot sanktionsvaror .till förvaring. 0111 ett dispensbeslut inte kan avvaktas, får man räkna med att vid åtalsprövningen hänsyn kommer att tas till den konfliktsituation som förelegat. I vissa fall, t. ex. i fråga 0111 en vara som är utsatt för förskämning eller snar förstöring eller som fordrar alltför kostsam vård, bör en eventuell dispens innebära att varan släpps helt fri från förbud enligt 6 5. En dispensmöjlighet av detta slag står i överens— stämmelse med vad som nu gäller enligt 4 5 andra stycket Rhodesialagen i fråga om där avsedda godtroshandlingar;
7 &
Paragrafen innehåller bestämmelser som möjliggör förbud mot vissa be— talningar och krediter .till förmån för fysiska eller juridiska personer med anknytning till blockerad stat. Bestämmelsen motsvarar 7 & kommittéför- slaget och 5 & Rhodesialagen.
Första stycket
Kommittén har i 7 & första stycket i sitt förslag tagit upp en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t ges möjlighet att föreskriva förbud att utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat samt att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i nämnda stat eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i denna stat eller drivs därifrån. .
Mot kommitténs förslag i vad avser betalning eller-kreditgivning till någon utanför blockerad stat för verksamhet" av ekonomisk art som idkas i eller drivs från blockerad stat har exportföreningen 111. fl. invänt att be- stämmelsen i denna del är alltför vittomfattande och obestämd och därför bör utgå. Genom att betalning som inte direkt verkställs till men dock är avsedd för mottagare i blockerad stat ändå omfattas av paragrafen torde enligt organisationerna förbud med "stöd av denna paragraf inte kunna kringgås genom bulvan-skap" eller liknande arrangemang.
Som jag har anfört i den allmänna motiveringen bör i principiell över— ensstämmelse med vad kommittén har föreslagit i den nya lagen tas upp
bestämmelser om förbud mot vissa betalningar och krediter. Även dessa besti-immelser bör ange den yttersta ram inom vilken förbud av detta slag skall kunna meddelas och de bör alltså täcka alla de typer av sanktioner i fråga om betalningar och krediter som säkerhetsrådet kan tänkas besluta eller rekommendera. En annan sak äl att det i ett konkret sanktionsfall också i detta hänseende kan vara nödvändigt eller önskvärt att meddela tillämpningsföreskrifter som begränsar förbudens omfattning. Med denna utgångspunkt kan jag inte ansluta mig till exportföreningen m.fl. remiss- instansers uppfattning att bestämmelsen om betalning eller kreditgivning för verksamhet som idkas i eller drivs från blockerad stat är alltför vitt- omfattande och obestämd och därför bör utgå. Fall kan nämligen tänkas när betalning till en verksamhet i tredje land vilken drivs från blockerad stat inte kan sägas vara avsedd för mottagare där men ändå är till fördel för någon i denna stat, exempelvis 0111 betalningsmottagaren är ett dotter- bolag till ett-moderbolag i den blockerade staten och avser likvid för varor som dotterbolaget har levererat. Själva betalningen torde i ett sådant fall få anses avsedd för dotterbolaget. Av en sådan transaktion kan emellertid moderbolaget ha nytta, och det är detta som det föreslagna förbudet avser att hindra. Jag godtar därför kommitténs förslag i denna del.
Jag anser det inte lämpligt att på sätt som överåklagaren i Göteborg har förordat i själva lagen tas in en undantagsregel — motsvarande 5 å andra stycket Rhodesialagen — för sådana personliga betalningar som avser t. ex. pensioner, mindre försäkringsbelopp eller penninggåvor. Hänsyn till in- tresset av att vissa sådana betalningar bör få göras kan, med beaktande av innehållet i den aktuella resolutionen, tas i samband med att tillämpnings- föreskrifter meddelas eller eventuellt genom dispensgivning. Sveriges advokatsamfunds påpekande att den föreslagna bestämmelsen kan hindra t. ex. en medborgare i den" blockerade staten med hemvist i Sverige från att betala bidrag till sin familj i hemlandet bör av motsvarande skäl inte heller föranleda någon särskild undantagsregel.
Också i övrigt ansluter jag mig till kommitténs förslag i denna del och bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf i' departementsför- slaget har med en mindre språklig justering utformats i överensstämmelse med 7 5 första stycket kommittéförslaget.
Med betalning avses alla sätt för uppfyllelse av en i pengar bestämd prestation. Betalning kan alltså ske bl.a. genom överlämnande av lagliga betalningsmedel, som sedlar eller mynt eller check, genom överlåtelse av fordringar eller värdepapper eller genom överföring mellan konton i banker eller andra penninginrättningar.
Paragrafens förbud mot att lämna kredit avser varje form av kreditgiv- ning, dvs. olika sätt att kort- eller långfristigt ställa kapital till förfogande, t. ex. i form av avbetalningskrediter eller obligationslån. Som kommittén påpekar bör däremot s. k. bankgarantier inte anses som kreditgivning.
För att en handling skall vara förbjuden enligt förevarande bestämmelse krävs inte — i motsats till vad som gäller i fråga om handling som förbjuds enligt 5 5 — att handlingen skall främja eller vara ägnad att främja visst förfarande, t. ex. utförsel av varor från blockerad stat.
Andra stycket
I andra stycket av förevarande paragraf i departementsförslaget har i överensstämmelse med vad kommittén föreslagit tagits upp en bestämmelse som ger Kungl. Maj :t möjlighet att förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som har förbjudits enligt första stycket. Bestämmel- sen saknar motsvarighet i Rhodesialagen men är här motiverad av att brottsbalkens allmänna medverkansregler avses inte bli tillämpliga vid brott mot FN-lagen.
8 5 Denna paragraf innehåller regler om förbud mot vissa kommunikationer med blockerad stat. Paragrafen motsvarar 8 5 kommittéförslaget och 6 % Rhodesialagen.
Första stycket
I första stycket, som i sak ansluter till 8 5 första stycket kommittéför- slaget, föreskrivs att Kungl. Maj:t får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjö- eller luftfart till eller från blockerad stat eller att i fråga 0111 sådan verksamhet samarbeta med trafikföretag som drivs i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat där. '
I första hand avses kommersiell person- eller varubefordran. Men även trafik av icke kommersiell natur omfattas av bestämmelsen, exempelvis luftfart som en privatperson bedriver till och från blockerad stat. Förbud kan avse bara den som utövar trafik av angivet slag, inte den som med— följer som passagerare eller är ägare av gods som befordras med transport- medel. Den senare kan dock drabbas av förbud enligt 3 eller 4 5.
När i bestämmelsen talas om ”samarbete”, avses en samverkan som etablerats i form av gemensamt utnyttjande av de deltagande företagens transportmedelstillgångar, uppdelning av reparations- eller andra under- hållsfunktioner etc. Enbart den omständigheten att'ett företag trafikerar samma ort som-det blockerade landets trafikföretag innebär inte att sam- arbete i denna mening etablerats, även om detta förhållande faktiskt kan leda till att det sistnämnda företaget får ökat trafikunderlag.
Bestämmelsen är mer vittgående än motsvarande bestämmelse i 6 % Rho- desialagen, vilken avser endast lufttrafik. Jag vill i detta sammanhang erinra 0111 att 5 5 2 och 6 5 departementsförslaget ger underlag för förbud mot att tillhandahålla transportmedel, utrustning eller förnödenhet för transport åt ett trafikföretag i den blockerade staten eller i annan stat, vil-
ket transporterar sanktionsvaror över Sveriges eller den blockerade statens gränser.
Luftfartsverket har framhållit att det av flygsäkerhetsskäl eller nöd- situationer kan uppkomma fråga om att medge blockerad stats luftfartyg rätt att landa i Sverige och svenska luftfartyg rätt att lan-da i blockerad stat för att t. ex. fylla på drivmedel samt därefter fortsätta färden. I den mån utövande av luftfart kan anses föreligga'i situationer av det slag luft- fartsverket avser torde den allmänna bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 & brottsbalken i princip bli direkt tillämplig och någon särskild undantags- regel är därför inte behövlig. -
Tullkammaren i Helsingborg anser det vara önskvärt att Kungl. Maj:t i sina tillämpningsföreskrifter upplyser tillämpande myndigheter om vilka åtgärder som skall vidtas t. ex. när ett utländskt fartyg eller luftfartyg an- kommer från en blockerad stat. Enligt min'mening bör det emellertid i re— gel lämpligen ankomma på berörda centrala förvaltningsmyndighet att i den mån behov därav föreligger meddela närmare föreskrifter, t. ex. om vilka åtgärder som bör vidtas av tullpersonal för kontroll av varors ur- sprung.
Andra stycket .
Som framgår av det föregående förordar jag att medverkansreglerna i 23 kap. brottsbalken inte skall vara tillämpliga vid brott mot FN—lagen. Enligt RÅ är det under sådana förhållanden i vissa hänseenden av särskild vikt att gärningsmannaskapet är klart definierat. Transporter till eller från blockerad stat kan medföra stora inkomster. Det kan enligt RÅ framstå SOIII angeläget att med åtal och yrkande om förverkande kunna ingripa inte endast mot rörelseidkaren själv utan också mot hans anställda, t. ex. last- bilsförare. Det bör enligt RÅ av lagtexten klart framgå i vad mån förbud skall kunna riktas ocksa mot sådana personer.
Jag delar RÅ: s uppfattning och i andra stycket av för-ev a1 ande paragraf har i enlighet härmed tagits upp en bestämmelse av innebörd att fö1bud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av transportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel. Bestämmelsen tar enligt sin ordalydelse sikte endast på personal som tjänstgör på fartyg och luftfartyg men avser att omfatta också personer som tjänstgör på tåg, lastbilar och andra landgående transportmedel, även om sådan personal inte kan sägas vara befälhavare eller besättningsman. _
Bestämmelsen torde inte innebära någon avvikelse i sak från vad .kom- mittén har åsyftat med sitt förslag.
Tredje stycket
I tredje stycket har i överensstämmelse med 8 5 andra stycket kommit- téförslaget tagits in en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj :t får med-
dela förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva enligt första styc- ket förbjuden verksamhet. Bestämmelsen möjliggör ingripande mott. ex. befraktning av fartyg för'persontransporter"till eller från blockerad stat (jfr prop. 1969: 78 s. 51).
9 &
Paragrafen innehåller en regel om dispens från sanktionsförbud. Enligt vad kommittén uttalat har Kungl. Maj :t möjlighet att inom ramen för sina befogenheter enligt fullmaktslagen i enskilda fall dispensera från förbud som meddelats med stöd av lagen. Kommittén har inte ansett . någon uttrycklig bestämmelse om denna dispensmöjlighet vara behövlig. .
I den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.6) har jag .uttalat, att Kungl. Maj:t bör ha möjlighet att i enskilda fall-medge dispens från meddelat för— bud. Jag har också-förordat att en uttrycklig bestämmelse härom tas upp i den nya lagen. I enlighet härmed föreskrivs i förevarande paragraf av de- ' partementsförslaget, att Kungl. Maj :-t kan för visst fall medge undantag från förbud som meddelats med stöd av 3—8 5.
Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen är utrymmet för dispens från förbud, som meddelats med anledning av ett bindande beslut från säkerhetsrådet, mycket begränsat. Teoretiskt sett bör det över huvud taget inte finnas utrymme för dispens, eftersom å ena sidan förbud med stöd av lagen får meddelas endast i den mån det är påkallat med anledning av en resolution av säkerhetsrådet och å andra sidan Sverige är folkrätts- ligt förpliktat att uppfylla sanktionsföreskrifterna i ett bindande beslut av rådet. Man måste dock räkna med att det i vissa fall av rent praktiska skäl visar sig inte vara möjligt att avgränsa förbudsbestämmelsernas omfattning med sådan exakthet att man med säkerhet uppnår fullständig överens- stämmelse med rådets resolution. Det kan sålunda uppkomma situationer i praktiken som inte kunnat förutses när förbuden utformades och som formellt omfattats av dessa men vid en närmare analys av resolutionen visar sig falla utanför sanktionsbestämmelserna. Uppkommande problem av (len arten kan lösas med hjälp av dispens. Undantagssituationer kan tän- kas, där ett. dispensförfarande är den enda praktiskt framkomliga vägen att i ett brådskande läge åstadkomma ett resultat som är rimligt och i överens- stämmelse med sanktionsresolutionens anda. '
Möjligheterna att utnyttja dispensregeln är givetvis större när det är fråga 0111 endast rekommenderade sanktioner. Avsikten är dock att dispens- givningen skall vara restriktiv. Rent allmänt kan sägas att undantag från meddelade förbud inte bör medges, när åtgärden i fråga kan medföra nytta för den blockerade staten eller i övrigt är ägnad att motverka det all- männa syftet med'sanktionen.
Dispensgivning torde aktualiseras framför allt i sådana fall då någon i god tro har förvärvat eller på annat sätt fått sanktionsvaror i sin besitt— ning. I synnerhet kommer här i fråga de situationer som omfattas av 6 % departementsförslaget. Jag kan i det hänseendet hänvisa till vad föredra— gande departementschefcn uttalade under förarbetena till den pragraf i Rhodesialagen som motsvarar 6 g i den nya lagen (prop. 1969: 78 s. 48— 49). Skulle t. ex. en person, som förvärvat en vara i strid mot förbud enligt 6 5 i den nya lagen utan att ha insett eller bort inse varans karaktär av sanktionsgods, senare få visshet härom, blir ofta nog hans möjligheter att på ett lagligt sätt förfoga över godset allt-för begränsade, om han inte har möjlighet att få dispens när det gäller vidare åtgärd med varan. Jag kan i denna del hänvisa till vad jag har anfört vid 6 5.
Dispens bör kunna komma i fråga även i andra fall än i godtrossituatio- ner. Med hänsyn till den förevarande lagstiftningens art torde det, som jag tidigare har framhållit, inte kunna undvikas att meddelade förbud ibland leder till inte önskade och vid bestämmelsernas meddelande inte förutsedda effekter. Så t. ex. kan i ett visst fall undantag från ett förbud mot transitering av gods genom blockerad stat befinnas önskvärt, exem- pelvis med hänsyn till intresset av att tredje land inte drabbas. Ett annat fall då dispens kan vara befogad föreligger när fråga är om leverans av varor för humanitära ändamål, exempelvis i samband med en naturkatastrof.
Hänvisningar till US6
105
Paragrafen reglerar förhållandet mellan förbud som har meddelats med stöd av 3—8 5 och avtal som har ingåtts innan sådant förbud trätt i kraft. Paragrafen motsvarar 9 & kommittéförslaget och 7 % Rhodesialagen.
I 9 ; kommittéförslaget har tagits upp en bestämmelse av innebörd att Kungl. Maj:t får föreskriva att förbud enligt 3—8 & skall gälla, även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs harslutits innan sådant för- bud har trätt i kraft.
[ sitt remissyttrande understryker exportföreningen m. fl. vikten av att möjligheten till en retroaktiv tillämpning av sanktionslagstiftningen he— gagnas med stor återhållsamhet av hänsyn till de skador som annars kan drabba svenska företags anseende i utlandet. Bl. a. gäller detta om den föreslagna bestämmelsen får avse svenska bankers utfästelser under garan- ti-er och rembourser. Har sådana utfästelser lämnats före sanktionslagstift- ningens ikraftträdande, bör de enligt organisationerna alltid få fullgöras.
I den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.6) har jag framhållit att enligt svenska rättsprinciper av statsmakterna meddelade förbud mot vissa hand- lingar torde bryta redan ingångna avtal angående sådana handlingar, så- vida inte uttrycklig bestämmelse om annat har meddelats. Jag förordade därför att en bestämmelse i ämnet borde få det innehållet att förbud enligt 3—8 5 skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs
har slutits, innan sådant förbud trätt i kraft, men att Kungl. Maj:t skall kunna i visst sanktionsfall förordna om undantag från denna huvudregel. Förevarande paragraf i departementsförslaget har utformats i överens- stämmelse härmed.
Paragrafens huvudregel innebär, att en avtalsförpliktelse, som strider mot förbud meddelat med stöd av bestämmelse i 3—8 5, inte får fullgöras och att detta gäller även när det avtal på vilket förpliktelsen grundas har ingåtts innan förbudet trädde i kraft. Som exempel kan nämnas att ett transportavtal har ingåtts innan säkerhetsrådet fattade ett sanktionsbeslut mot transport av Vissa varor och att sådana transporter som avses med av— talet därefter har kommit att omfattas av förbud enligt 5 g 2 och 6 &. Verk- ställer någon sådan transport i enlighet med avtalet sedan förbudet har trätt i kraft, gör han sig skyldig till brottslig handling. Han kan inte till sitt försvar åberopa att han redan före förbudets ikraftträdande eller rentav före säkerhetsrådets sanktionsbeslut har åtagit sig att verkställa transpor- terna. Däremot kan-han självfallet inte fällas till ansvar för transporter som han har fullgjort innan förbudet trädde i kraft.
Beträffande de påpekanden, som exportförening 111. fl. har gjort, vill jag framhålla att frågan i vad mån undantag från huvudregeln i förevarande paragraf bör göras måste i första hand.in beroende av innehållet i säker— hetsrådets resolution i det enskilda fallet. En förutsättning för att Kungl. Maj:t skall kunna medge undantag är givetvis att så kan ske utan att Sve— rige därmed åsidosätter sina förpliktelser enligt den aktuella resolutionen. Det är å andra sidan ingenting som hindrar att Kungl. Maj:t endast delvis utnyttjar befogenheten enligt denna paragraf, t. ex. så att avtal som har träffats före viss tidpunkt, exempelvis dagen för säkerhetsrådets resolu- tion, får fullföljas, medan avtal som har ingåtts efter denna tidpunkt men. innan förbud enligt den svenska lagen trädde i kraft drabbas av fullgörelse- förbud. Inom ramen för vad resolutionen medger får ställningslagandet i sådana frågor bli beroende på en lämplighetsprövning.
11 5 . Paragrafen innehåller ansvarshestämmelser och motsvarar 10 S kom- mittéförslaget och 8 & Rhodesialagen.
Första stycket-
1 den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.5) har jag uttalat min prin— cipiella anslutning till kommitténs förslag att överträdelse av förbud som har meddelats med stöd av FN-lagen skall vara underkastad straffansvar, om överträdelsen sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.
Generaltullstyrelsen erinrar om att överträdelser av import- och export— förbud i allmänhet är underkastade varusmugglingslagens straffbestäm- melser. Enligt styrelsens mening är överträdelser av de import— och export-
förbud som avses i 3 & kommittéförslaget (3 & departementsförslaget) att anse som samma brottstyp och lika straffvärda som överträdelser av t. ex. de allmänna import- och exportförbuden. Införsel eller utförsel i strid mot förbud enligt nämnda paragraf torde av bl. a. den anledningen böra be- straffas enligt varusmugglingslagen. Härigenom skulle tullpersonalen ge- nom bestämmelserna i 13—19 55 varusmugglingslagen om förundersök- ning, beslag m. m. kunna medverka till att hindra och beivra överträdelser med betydligt större effektivitet än vad som annars torde bli fallet.
Som jag framhållit tidigare är det enligt min mening angeläget att sank— tionsbrott i största möjliga utsträckning regleras efter enhetliga bestäm- melser. Jag är därför inte beredd att på sätt som generaltullstyrelsen före- slagit förorda en straffrättslig särbehandling av överträdelser av förbud en- ligt 3 & departementsförslaget. '
Enligt kommitténs förslag skulle straffsatserna —— i överensstämmelse med vad som gäller enligt 8 5 första stycket Rhodesialagen — utgöra böter eller fängelse i högst två år vid uppsåtligt brott och böter eller fängelse i högst sex månader vid 0aktsamhetsbrott, Enligt exportföreningen m. fl. bör man eftersträva att nå sådan överensstämmelse med varusmugglingslagens bestämmelser att preskriptionstiden för brott som inte är grovt blir två år, dvs. att straffmaximum för sådant brott sätt till fängelse ett är. Sveriges advokatsamfund anser det kunna starkt ifrågasättas om oaktsamhetsfall hör bedömas som så allvarliga att frihetsstraff bör ifrågakomma, särskilt mot. bakgrund av att den förverkanderegel som har föreslagits i många fall kan medföra en mycket kännbar påföljd.
Det är här fråga om brott som motverkar syftet med viktiga internatio— nella sanktionsbeslut och som kan gälla starka ideella intressen eller bety- dande ekonomiska värden. Med hänsyn härtill får de av kommittén före— slagna strafflatituderna enligt min mening anses väl avvägda och jag fin- ner inte anledning att frångå kommitténs förslag i denna del.
Kommittén har föreslagit en bestämmelse om att ansvar inte skall ådömas i ringa fall. En regel av detta innehåll finns i 8 5 första stycket Rhodesia- lagen. l.änsåklagarmyndigheten i Kopparbergs län ifrågasätter behovet av en sådan bestämmelse under hänvisning till bl. a. att åtalsprövning enligt förslaget skall verkställas av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj :t utser. — Enligt Svenska hamnförbundet är det en brist i de av kom— mittén föreslagna straffbestämmelserna att de inte innehåller någon före- skrift om straffansvar för det fall att oaktsamheten inte har varit grov men det å andra sidan inte kan sägas vara fråga om ringa fall.
Jag delar inte den från åklagarhåll framförda uppfattningen att en re— gel om att ansvar inte bör kunna ådömas, när brottsligheten bedöms vara av ringa beskaffenhet, är onödig med hänsyn till'att särskild åtalsprövning skall ske. Jag biträder därför kommitténs förslag om straffrihet i ringa fall. Jag är inte heller beredd att förorda en utvidgning av det straffbara om-
rådet till att omfatta också överträdelser vilka sker av oaktsamhet. som icke är grov. '
I första stycket av förevarande paragraf i departementsförslaget har i enlighet med det anförda tagits upp bestämmelser av innebörd, att uppsåt- lig överträdelse av förbud enligt 3—8 5 skall bestraffas med böter eller fängelse i högst två år, att överträdelse som skett av grov oaktsamhet skall bestraffas med böter eller fängelse i högst sex månader samt att an- svar inte skall ådömas i ringa fall.
Oaktsamhet kan vara att bedöma som grov exempelvis när gärningsman- nen med hänsyn till omständigheterna uppenbarligen hade bort inse att varor med vilka han tagit befattning utgjorde sanktionsgods. Bland om- ständigheter som kan vara att beakta kan nämnas att det i ett enskilt fall på grund av pressuppgifter får anses notoriskt att ett visst parti gods, som har lagrats i en hamn i avvaktan på vidare transport, är sanktionsgods. Spe- ciella, iögonfallande omständigheter som tyder på att man i ett visst fall har att göra med sanktionsvaror bör sålunda föreligga, för att oaktsamhe- ten skall kunna bedömas som grov. Någon strängare undersökningsplikt av- ses inte. En person som i Sverige ingår avtal om leverans av en vara till utlandet skall inte behöva närmare undersöka vart varan är avsedd att slutligt levereras, om inte särskilda omständigheter tyder på att varan är avsedd att införas till blockerad stat (jfr prop. 1969: 78 s. 52).
Huruvida ringa fall skall anses föreligga får bedömas främst med hän- syn till i vad mån gärningen i det enskilda fallet motverkar de aktuella sanktionernas allmänna syfte. Ibland torde emellertid en gärning få be- dömas SUDI ringa, även om den i och för sig kan motverka detta syfte, t.ex. om det rör sig om en leverans av livsmedel och leveransen tillgodoser från humanitära synpunkter behjärtansvärda ändamål.
Kommittén har framhållit, att ansvar för överträdelse av förbud enligt 3——8 &” i viss utsträckning bör kunna inträda vid fall av underlåtenhet att handla. Enligt kommittén bör utgångspunkten därvid vara att en under- låtenhet bör bestraffas som aktivt handlande, om den ter sig lika straff- värd som sådant handlande. Exportföreningen m. fl, anser att detta inte torde böra gälla generellt. Den av kommittén åberopade grundsatsen torde enligt dessa remissinstanser gälla endast vid vissa effektdelikt.
Jag delar i princip den uppfattning som har kommit till uttryck i remiss- yttrandet. Förbud enligt 3—8 5 omfattar väsentligen bara sådana förfaran— den som svårligen kan tänkas komma till stånd utan positivt handlande. Som kommittén också torde ha menat kan däremot underlåtenhet att in- gripa ibland bedömas som positivt handlande, t. ex. om någon som utövar kontinuerlig ledning av en verksamhet uraktlåter att ingripa mot företeel- ser i verksz-m'iheten som innefattaröverträdelse av förbud (jämför lagrådets uttalande i prop. 1969178 s. 84).. Kommittén har som exempel nämnt bl.a. att ett aktiebolag i Sverige, som har ett bestämmande inflytande över
ett utländskt bolag, underlåter att försöka se till att dotterbolaget upphör med en verksamhet som strider mot sanktionslagstiftningen. Exportför— eningen m.fl. har i anslutning härtill anmärkt, att enbart det förhållandet att ett bolag har ett bestämmande inflytande över ett annat bolag inte kan föranleda att bolagsledningen i moderbolaget skall anses som gärningsman beträffande handlingar som företas inom dotterbolaget. Jag vill i och för sig inte bestrida riktigheten av detta påstående. Som framgår av vad jag nyss har påpekat kan emellertid de styrande i moderbolaget, om de kontinu- erligt utövar ledningen av dotterbolagets verksamhet, anses skyldiga att försöka tillse att förfaranden som strider mot sanktionslagstiftningen upp- hör i dotterbolaget. Vad härvid och i liknande situationer skäligen kan be- gäras får, som kommittén har uttalat, bero av omständigheterna i det sär- skilda fallet.
Andra stycket
Jag har tidigare (avsnitt 8.1.5) nämnt, att jag ansluter mig till kommit— téns förslag att medverkansreglerna i 23 kap. brottsbalken inte skall vara tillämpliga vid överträdelse av förbud som meddelats med stöd av FN-lagen. En regel härom har tagits in i andra stycket av förevarande paragraf. Som jag också har anfört i den allmänna motiveringen kommer enligt mitt för- slag inte heller försök, förberedelse eller stämpling till brott att kunna be- straffas enligt den nya lagen.
Enligt konnniltéförslaget skall i fråga om den nya lagens tillämplighet i rummet de allmänna reglerna i 2 kap. brottsbalken gälla. Som jag har an— fört i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.5) biträder jag detta förslag. Detta resultat uppnås utan att någon bestämmelse i ämnet tas upp i lagen. Jag vill i detta sammanhang erinraom vad jag har uttalat i den allmänna motiveringen därom att i det enskilda sanktitmsfallet förbudsbestämmelser- nu kan utformas på sådant sätt att utomlands begångna gärningar helt el- ler delvis faller utanför tillämpningsområdet. Härigenom kan man i prak- tiken uppnå samma effekt som genom generella regler om inskränlmingar i svensk domstols behörighet.
12 och 13 åå
Dessa-paragrafer innehåller regler 0111 förverkandc på grund av brott mot den nya lagen. Paragraferna nutitsvai'ar 11 och 12 åå ktmnnitteförslaget resp. 9 och 10 åå Rhodesialagen.
Kommittén har föreslagit förverkanderegler som överensstämmer med 9 och 10 åå Rhodesialagen, vilka i sin tur har 36 kap. 1 och '2- åå brottsbalken som förebild. Enligt exportföreningen m.fl. bör förverkandc inte kunna ske vid andra brott än sådana som har begåtts uppsåtligen. Jag anser
emellertid att möjlighet till förverkande bör finnas också vid oaktsamhets- brott, särskilt med hänsyn till att förverkanderegler på förevarande område kan antas ha en stark brottsförebyggande effekt.
Som kommittén har föreslagit bör de även inom specialstraffrätten i all- mänhet tillämpliga bestämmelserna i 36 kap. 4 och 12 55 brottsbalken i fråga om vem förverkande får riktas mot resp. vem förverkad egendom skall tillfalla gälla också på förevarande område.
I enlighet med det anförda har 12 och 13 åå departementsförslaget med en mindre språklig ändring utformats i överensstämmelse med 11 och 12 55 kommittéförslaget.
Hänvisningar till US7
14g
Paragrafen innehåller en regel om särskild åtalsprövning vid brott mot FN-lagen. Paragrafen motsvarar 13 g kommittéförslaget och 11 5 Rhodesia- lagen.
Rhodesialagen innehålleri 11 å en bestämmelse om särskild åtalsprövning vid brott mot lagen. Enligt denna bestämmelse får åtal för sådant brott väckas endast efter förordnande av Kungl, Maj:t eller den Kungl. Maj:t be- myndigar. I 13 å kommittéförslaget har tagits upp motsvarighet till denna bestämmelse. Kommitténs förslag i denna del har godtagits av remissin- stanserna. Med hänsyn till FN—lagens speciella natur finner också jag att en ordning med särskild åtalsprövning bör gälla. Som kommittén har före- slagit bör prövningen ankomma på Kungl. Maj:t eller den Kungl. Maj :t be— myndigar. I den mån denna delegationsrätt utnyttjas bör bemyndigande lämnas riksåklagaren.
Genom kravet på särskild åtalsprövning kan åtal underlåtas bl.a. när lagföring skulle te sig stötande. Vid åtalsprövningen bör hänsyn kunna tas till att en handling, som enligt sanktionslagstiftningen är förbjuden, i det enskilda fallet kan vara ursäktlig. Sådan kan situationen vara t. ex. om en svensk medborgare sedan flera är har varit bosatt i den stat som är utsatt för sanktioner och där ägnat sig åt handel med varor som omfattas av sanktionerna. Detsamma torde i undantagsfall också kunna gälla t. ex. beträffande svensk medborgare som utomlands i annan stat än den blocke- rade har vidtagit någon åtgärd som inte är straffbar enligt sanktionslagstift- ningen pä orten men väl enligt den svenska lagen. Det kan även tänkas fall då svensk medborgare utomlands kan vara skyldig, exempelvis enligt re- kvisitions- eller förfogandelagstiftning på orten, att vidta åtgärd som är för— bjuden enligt den svenska sanktionslagstiftningen.
Några remissinstanser har uttryckt farhågor för att möjligheterna att underlåta åtal kommer att utnyttjas alltför restriktivt. Bedriver en svensk medborgare affärsverksamhet i annat land, som enligt vad han har skälig anledning anta, lojalt deltar i FN:s sanktioner, hör han enligt dessa remiss- instanser regelmässigt inte åtalas, om han handlar i enlighet med det lan-
dets lagar. Enligt min mening kan ett sådant fall som remissinstanserna nämneribland vara sådant att åtal inte bör väckas. Det är emellertid inte möjligt att göra några generella uttalanden om i vilka situationer åtal bör nnderlåtas.
155
Paragrafen innehåller en bestämmelse om avvisning i vissa fall av utlän- ning. Paragrafen motsvarar 14 & kommittéförslaget och 12 % Rhodesialagen.
I 19 & utlänningslagen har bland grunderna för avvisning under punkt 6 upptagits det fallet att det i lag eller med stöd av lag har meddelats be— stämmelse om avvisning med anledning av resolution, som har antagits av FN:s säkerhetsråd. Enligt 12 & Rhodesialagen kan avvisning ske av utlän- ning, som skäligen-kan antas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå handling som står i strid mot förbud enligt Rhodesialagen. Bestämmelsen är föranledd av bindande beslut i en av säkerhetsrådets Rho- desiaresolutioner.
I 14 & kommittéförslaget har tagits upp en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t får förordna att utlänning som skäligen kan antas ha hem- vist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—8 5 kan avvisas i den ordning som före- skrivs i utlänningslagen.
Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.4) bör i FN-lagen tas in .en bestämmelse som gör det möjligt för Kungl. Maj:t att meddela föreskrift om avvisning i denordning som föreskrivs i 19 å utlån-' ningslagen. En sådan bestämmelse har tagits upp i förevarande paragraf. Bestämmelsen överensstämmer med 14 & kommittéförslaget.
Enligt den föreslagna bestämmelsen får endast handlingar som har vid- tagits efter det att förbud, meddelat med stöd av FN-lagen, har trätt i kraft föranleda avvisning (jfr prop. 1969: 78 s. 58). Bestämmelsen kan å andra sidani princip tillämpas oberoende av var handlingen antas ha ägt rum eller komma att äga rum-men en förutsättning är givetvis att handlingen står i strid mot förbud som gäller enligt den svenska FN-lagen. Däremot krävs inte att ntlänningen också är underkastad svensk domstols behörighet,
Övergångsbestämmelser .
Jag föreslår att FN—lagen träder i kraft den 1 juli 1971. Lagens giltig- hetstid bör inte begränsas.
Rhodesialagen bör upphöra att gälla vid F-N-lagens ikraftträdande. I sam- band därmed bör Kungl. Maj :'t med stöd av FN-lagen meddela de bestäm- melser om sanktioner mot Rhodesia som behövs för att ersätta Rhodesia- lagen.
Som har uttalats i prop. 1970: 62 med förslag om fortsatt giltighet av lagen (1966: 158) angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939
(nr 299) om-förbud i xissa fall mot överlåtelse ellerlupplåtelse av fartyg m.m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg bör lagen upphöra att gälla i samband med att FN-lagen träder i kraft. Eftersom lagen gäller endast till utgången av juni 1971 (SFS 1970: 107), behövs inte någon särskild bestämmelse om dess'upphävande den 1 juli 1971.
I följande avsnitt kommer jag att föreslå att ta upp frågan om tillämp- ning av den nya lagen i vad avser hittills meddelade Rhodesia-sanktioner. Jag kommer i det sammanhanget att behandla frågan vilka övergångsbc- stämmelser som kan behövas i FN-lagen pågrund av att Rhodesialagen upphör att gälla.
Hänvisningar till US9
9. Tillämpning av fullmaktslagen
Jaghar tidigare (avsnitt 3) nämnt att FN:s säkerhetsråd har antagit olika resolutioner om sanktioner mot Rhodesia, nämligen den 12 och den 20 november 1965, den 9 april 1966, den 16 december 1966, den 29 maj 1968 och den 18 mars 1970. Dessa resolutioner, som fortfarande är i kraft, inne- håller beslut och rekommendationer om olika sanktioner av ekonomisk och annan icke-militär natur. Rhodesialagen har gjort det möjligt för Sverige att fullt ut efterkomma de resolutioner som rådet hade antagit till och med den 29 maj 1968. Rhodesialagen gäller enligt lag (1970: 750) så länge Kungl. Maj:t inte har förordnat annat, dock längst till utgången av år 1971. Den är avsedd att vara av provisorisk karaktär i avbidan på tillkomsten av en permanent F N-lag. .
Som jag tidigare har föreslagit bör Rhodesialagen upphöra att gälla när den nu föreslagna FN-lagen träder i kraft. Jag har förordat att så sker den 1 juli 1971. I den mån säkerhetsrådets resolutioner om sanktioner mot Rhodesia fortfarande-gäller vid den tidpunkten, bör FN-lagen samtidigt sättas i tillämpning i den omfattning som krävs för att Sverige. även fram- deles skall efterkomma säkerhetsrådets resolutioner i fråga om Rhodesia. Härvid uppkommer frågan vilka bestämmelser i den föreslagna lagen som Kungl. Maj:ts förordnande enligt 1 & FN-lagen bör avse.
Tills vidare synes man höra utgå- från att säkerhetsrådets resolutioner kommer att gälla i oförändrad utsträckning.
Frågan om omfattningen" av Kungl. Maj:ts förordnande kan således be- träffande de resolutioner som antagits fram till tiden för Rhodesialagens ikraftträdande bedömas med utgångspunkt i bestämmelserna-i den lagen, vilka inte går utöver innehållet i resolutionerna och följaktligen ligger inom" ramen för de befogenheter som tillkommer Kungl. Maj:t enligt den nya lagen.
Bestämmelsen i 1 & Rhodesialagen om vad som i lagen avses med vara har
sin direkta motsvarighet i 2 5 andra stycket i den föreslagna FN-lagen.
Förbuden enligt 2 5 första stycket Rhodesialagen mot utförsel av varor från och införsel av varor till Rhodesia kan och bör meddelas med stöd av bestämmelserna i 4 5 4 resp. 1 i FN-lagen_ Undantaget i Rhodesialagen för varor avsedda för bl. a. medicinskt ändamål bör få motsvarighet i de till- lämpningsföreskrifter Kungl. Maj:t skall meddela. I dessa bör Kungl. Maj:t från förbud enligt 4 5 1 och 4 också undanta varor som är avsedda att en- bart föras genom Rhodesia från avsändare i Zambia eller till mottagare där. Härigenom kan Zambia som för sin försörjning i viss utsträckning är beroende av att varor transiteras genom Rhodesia _— undgå att oförskyllt bli lidande av sanktionerna.
Enligt 2 5 andra stycket Rhodesialagen är det — med undantag för varor avsedda för bl. a_ medicinskt ändamål -—— förbjudet att tillhandahålla mot- tagare utanför Rhodesia vara, om denna är avsedd för verksamhet av eko- nomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia. Motsvarande förbud bör meddelas med stöd av 4 g 3 i förslaget till FN-lag och denna bestämmelse bör alltså sättas i tillämpning. I sistnämnda bestämmelse sägs emellertid inte något om tillhandahållande utanför blockerad stat av vara, avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i den blockerade staten. Som jag har framhållit i specialmotiveringen (vid 4 &) tordc emellertid sådana handlingar i erforderlig utsträckning kunna förbjudas med stöd av be- stämmelserna i 5 g departementsförslaget om förbud mot åtgärd som är ägnad att främja varuinförsel till blockerad stat. Sistnämnda paragraf bör redan på denna grund sättas i tillämpning. Härigenom möjliggörs också meddelande av sådant förbud som enligt 3 & första stycket Rhodesialagen gäller i fråga om vidtagande av vissa åtgärder som främjar eller är ägnade att främja enligt 2 & sistnämnda lag förbjudet förfarande och som har motsvarighet i 5 5 1—3 och 5 i den nya lagen.
Vissa av de åtgärder som anges i 5 5 förslaget till FN—lag har inte någon direkt motsvarighet i Rhodesialagen. Detta gäller lämnande av tekniskt bi- stånd till åtgärd som nämns i punkt 1 av 5 5 förslaget resp. 3 5 första stycket Rhodesialagen samt rättshandling som avser i punkt 1 eller 2 i berörda paragrafer nämnd åtgärd beträffande vara. Detta bör dock inte hindra att 5 5 1—3 och 5 sätts i tillämpning i sin helhet. I viss utsträck- ning motsvaras nämligen bcstämmelserna av det allmänna medverkansan— svar som gäller vid brott mot Rhodesialagen. '
I 5 5 4 förslaget till FN-lag anges förbud mot åtgärd som är ägnad att främja enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande och som innebär överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill. Något behov av uttryckliga föreskrifter av sådant slag har hittills inte visats föreligga i Rhodesiafallet. Detta sammanhänger emellertid åt— minstone delvis med att de allmänna medverkansreglerna gäller inom Rho- desialagens tillämpningsområde. Eftersom dessa regler inte kommer att bli
tillämpliga inom den nya lagens område men å andra sidan'Rhodesiare- solutionerna generellt förutsätter att FN-stalerna skall förbjuda åtgärder ' _ som främjar in- eller utförsel av vara till eller. från Rhodesia bör-även. 5 g 4 i den nya lagen sättas i tillämpning. I 3 5 andra stycket Rhodesialagen finns en'föreskrift som saknar- 'motsvn— ' righet i den föreslagna FN-lagen. Vad där sägs innebär emellertid endast ett förtydligande av första stycket i samma paragraf och kommer i'enlig-. het med vad jag tidigare har sagt i praktiken att. gälla ocksa enligt den nya lagen.
4å Rhodesialagen avser varor som härrör från Rhodesia-och som har - utförts därifrån efter lagens ikraftträdande den 11 juni 1969. Ifråga om:- sådana varor får enligt första stycket i paragrafen inte företas rättshand-' ling som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport eller annat ekono-. miskt mellanhavande. Sådana varor får inte 'heller transporteras. 'Enligt' 6 g i förslaget till FN-lag får Kungl. Maj:t, i frågarom vara som har utförts från blockerad stat efter det att sådant förbud mot. varuutförsel "som med- - delats med stöd av 4 5 4 har trätt i kraft," förbjuda åtgärder. som-anges :i ö & 1—3 och lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd. Med- stöd av denna föreskrift kan alltså de rättshandlingar förbjudas'som-avses
i 4 % Rhodesialagen. ö'å i den nya- lagen bör därför sättas i tillämpning.:
Den begränsning som ligger i att 4 5 första stycket Rhodesialagen — för- ' -' utom varutransporter —— gäller endast rättshandlingar'som avser ekonof miskt mellanhavande får beaktas genom att motsvarande-.inskränkning- . -' görs i de särskilda tillämpningsföreskrifter- som Kungl. 'Maj:t .skall 'ut- - - färda.
I 4 5 andra stycket Rhodesialagen finns en godtrosregel .av innehåll att,-. om någon har företagit sådan rättshandling som anges i paragrafens första- stycke utan att ha insett eller bort inse att varan härrör. från Rhodesia och- - har utförts därifrån. Kungl. Maj:t kan medge undantag från första stycket när det gäller vidare åtgärd med varan. ' . '
Som jag tidigare har nämnt anser jag inte att det i förslaget till FN- lag bör föras in någon regel 0111 undantag från förbudet i 6 5 vid godtrosfall..-. - I enskilda fall då särskilda skäl talar för'att undantag frånförbudet görs kan Kungl. Maj:t utnyttja sin möjlighet att meddela dispens. Har förbudet redan överträtts, kan frågan i vissa fall lösas genom att liian vid den sär-":' skilda åtalsprövningen beslutar att inte väcka åtal. I andra-situationer kan. straffansvar bortfalla på grund av att handlingen är att bedöma som ringa. ' Jag anser det under dessa förhållanden inte vara påkallat att det i tillämp-. ningsförcskrifterna görs undantag från förbud som meddelats med stöd av 6 5 förslaget till FN-lag för viss eller vissa åtgärder med var or som nagon" har tagit befattning med 1 god tro. ..
Hänvisningar till S9
Enligt 5 5. första stycket Rhodesialagen får inte utifrån verkställas be- talning eller lämnas kredit till mottagale i Rhodesia. Enligt samma para-
graf får inte heller verkställas betalning eller lämnas kredit till någon utanför Rhodesia, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs (lär- ifrån. 7 5 första stycket i den föreslagna FN-lagen ger möjlighet för Kungl. Maj :t att meddela motsvarande förbud. Detta lagrum bör alltså sättas i till- lämpning.
1 & å andra stycket Rhodesialagen undantas från förbud enligt första styc- ket vissa betalningar och krediter, bl. a. sådana som avser endast pension eller medicinskt eller humanitärt ändamål. Dessa undantag kan och bör beaktas vid meddelande av särskilda tillämpningsföreskrifter till den nya lagen. Detsamma gäller betalningar och krediter som är nödvändiga för leverans av sådana varor som är undantagna från förbudet att införa varor till Rhodesia samt för sådan transitering av varor genom Rhodesia som enligt vad jag förut har sagt bör undantas från förbud enligt 4 5 1 och 4.
Enligt 7 5 andra stycket förslaget till FN-lag får Kungl. Maj :t även med- dela förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som har för- bjudits enligt paragrafens första stycke. Någon motsvarighet till sådant förbud finns inte i Rhodesialagen. I fråga 0111 denna är dock de allmänna 111edverkansreglerna i brottsbalken tillämpliga. Så avses inte bli fallet be- träffande den föreslagna lagen. Under dessa förhållanden bör också 7 5 andra stycket i den nya lagen sättas i tillämpning beträffande Rhodesia.
6 5 första punkten Rhodesialagen föreskriver, att luftfart inte får utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhodesiskt lufttrafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. 8 5 första stycket i förslaget till FN-lag ger möjlighet till bl. a. förbud av detta slag. Det ' förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva luftfart som 1111 gäller enligt 6 5 andra punkten Rhodesialagen har sin motsvarighet i 8 g tredje stycket i den föreslagna FN-lagen. 8 5 första och tredje styckena i lagför- slaget bör således sättas i tillämpning. Enligt 8 5 andra stycket i förslaget ' till FN-lag får förbud enligt paragrafens första stycke riktas mot ägare och brukare av transportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel. Såvitt gäller Rhodesia synes förbud böra avse alla dessa kategorier. 1 tillämpningsföreskrifterna bör emellertid undantas sådan luft- fart som uteslutande avser transport av varor, vilka är undantagna från förbudet mot införsel till Rhodesia eller förbudet mot tillhandahållande av vara åt mottagare utanför Rhodesia. Detsamma gäller i fråga 0111 luftfart som avser transitering av gods genom rhodesiskt luftrum till eller från Zambia.
Enligt 7 & Rhodesialagengäller förbud enligt 2—6 & även 0111 avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs har slutits före lagens ikraftträdande. 7 & Rhodesialagen har sin motsvarighet i 10 5 den nya lagen. Några il'lr- skränkningar i paragrafens tillämplighet ifråga om sanktionerna mot Rhodesia torde inte höra göras.
I 12 5 Rhodesialagen finns en regel om avvisning enligt utlänningslagen av utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå handling som står i strid mot 2—6 &. Paragrafen har sin motsvarighet i 15 & förslaget till FN-lag. Sistnämnda paragraf bör alltså sättas i tillämpning.
Som jag tidigare har framhållit trädde Rhodesialagen i kraft innan så- kerhetsrådet antog resolutionen av den 18 mars 1970. Vid bedömande i vil: ken utsträckning den föreslagna FN-lagen bör sättas i tillämpning beträf- fande Rhodesia måste hänsyn därför tas också till innehållet'i- denna reso- lution. Denna innehåller i paragraf 9 bindande beslut om att medlemssta- terna skall bryta alla diplomatiska, konsulära, kommersiella, militära och andra förbindelser med den olagliga regeringen i Rhodesia samt avbryta alla förekommande transportförbindelser till och från Rhodesia; Några diplo- matiska, konsulära eller militära förbindelser mellan Sverige och Rhodesias olagliga regering finns inte. Resolutionens föreskrifter härom behöver där- för inte föranleda någon åtgärd från svensk sida. Detsamma torde gälla i fråga om kommersiella och andra” förbindelser mellan vårt land och Rhodesias olagliga regering. Resolutionens innebörd är i denna del visserli- gen något oklar. Eftersom de tillämpningsföreskrifter som Kungl. Maj:t en— ligt vad jag tidigare anfört torde komma att meddela blir mycket långt- gående när det gäller avbrytande av förbindelserna med Rhodesia, får emel- lertid Sverige anses genom dessa föreskrifter uppfylla de nyss nämnda reso- lutionsbestämmelserna i erforderlig utsträckning". Inte heller i vad angår förpliktelsen att avbryta alla förekommande transportförbindelser till och från Rhodesia är resolutionen alldeles klar. De förbud mot olika slags trans- porter som Rhodesialagen innehåller och som torde återkomma i de blivan- de tillämpningsföreskrifter till den nya lagen som avser Rhodesia är emel- lertid enligt min mening av den omfattningen att Sverige därigenom får anses ha efterkommit resolutionen också i denna del.
I paragraf 3 av resolutionen den 18 mars 1970 rekommenderas medlems- staterna att vidta lämpliga åtgärder på det nationella planet för att tillse att ingen handling som utförs av representanter för eller institutioner under den olagliga regeringen i Rhodesia ges något erkännande av berörda myndigheter i resp. medlemsstater. Enligt min mening bör det inte med- delas några generella föreskrifter om att sådana handlingar inte skall er- kännas i Sverige. Frågan om sådant erkännande får i det enskilda fallet avgöras- av vederbörande svenska myndigheter med beaktande av Sveriges förpliktelser enligt 1970 års resolution.
Paragraf 11 i samma resolution innehåller en uppmaning till medlems- staterna att vidta alla de ytterligare åtgärder av icke-militär natur som den föreliggande situationen i Rhodesia påkallar. De förbud som jag förutsät- ter att Kungl. Maj:t kommer att utfärda med stöd av den föreslagna FN- lagcn är av så-omfattande natur att Sverige redan härigenom får anses tilt-
godose ändamålet med-rekommendationen i denna del. Någon ytterligare lagstiftningsåtgärd är därför, åtminstone f. n., inte påkallad. Denna stånd- punkt överensstämmer1ned.'vad som vid Rhodesialagens tillkomst uttala- des med anledning av den likalydande rekommendationen i resolutionen den 29 maj 1968 (prop. 1969: 785 .60).
Av vad jag sålunda har anfört om säkerhetsrådets resolution den "18 mars 1970 framgår, att dennainte ger anledning till andra lagstiftningsåtgärder än dem jag har berört i det föregaende.
Enligt säkerhetsrådets resolutioner om sanktioner mot Rhodesia skall stat som är medlem av FN" förbjuda import till och export från den staten av varor- från resp. till; Rhodesia. Något motsvz-irande import-- och export- förbud finnes- inte i Rhodesialagen. Anledningen härtill är att import från och export till Sverige av sådana varor som avses med resolutionerna har ansetts kunna regleras med stöd av Kungl. Maj:ts ekonomiska lagstiftnings- makt genonr'införsel— och utförselförfattningarna, nämligen kungörelsen (1947: 82) angående allmänt importförbud, kungörelsen (1949: 614) an- gående förbud. mot utförsel från riket av krigsmateriel och kungörelsen (1950: 324) ang aende allmänt exportfö1bud.
Best.-immelsen' -1 Jå' 1 den föreslagna FN-lagen ger Kungl. Maj:t möjlighet att meddela förbud att;.från Sverige utföra vara avsedd att införas till bloc- kerad stat- och att. till Sverige införa vara som härrör från blockerad stat.
De föreskrifter tiv-säkerhetsrådet .som närmast är av intresse i detta sam- manhang-återfinns i paragraferna 3 (a) och (d) i resolutionen-den 29 maj 1968. Enligt. dessa bestämmelser förpliktas FN:s medlemsstater bl.a. att dels hindra import -till eget territorium av alla varor som härrör från Rhodesia och-som. har utförts därifrån efter den 29 maj 1968, dels hindra försäljning eller lex'erans av alla slags varor --— med vissa undantag —-— från eget territorium .till fysisk eller .juridisk person i Rhodesia.
Ulförsel och införsel från resp. till Sverige av sanktionsvaror kan för- bjudas med stöd av den föreslagna FN-lagen. Som jag har uttalat i den all- männa motiveringen bön man eftersträva att sanktionsbrott så långt möj-. ligt underkastas en enhetlig reglering. Genom att den föreslagna lagen an- vänds kommer också. riksdagen att. få öva inflytande på genomförandet av sanktionerna. Jag anser därför-att Fil-lagen bör användas också i föreva- rande avseende. Följaktligen bör även 3 g i den nya lagen sättas i tillämp- ning. Kungl...Maj:t torde i-de'..särskilda- tillämpningsföreskrifterna böra föreskriva att importförbudet gäller endast faror som har utförts från Rhodesia efter det att Rhodesialagen trädde i kraft.
I fråga om möjligheterna för svensk domstol att döma till ansvar för över- trädelse av sanktionsförbud vill jag erinra om att 8 5 andra stycket Rho- desialagen från svensk domstols behörighet i detta hänseende undantar gär- ning som begås av ullänning'utom riket annorstädes än på svenskt fartyg elle1 luftfartyg. Något motsvarande undantag finns inte i förslaget till FN-
lag, vilket innebär att i fråga 0111 straffbestämmelsernas tillämplighet de allmänna reglerna i 2 kap. brottsbalken om svensk domstols behörighet blir tillämpliga. I tillä111pningsföreskrifterna beträffande Rhodesia bör emellertid Kungl. Maj:t utforma samtliga förbud så att dessa, såvitt avser handling- ar som utom riket begås av utlänning, gäller endast gärningar begångna på svenskt fartyg eller luftfartyg. Därigenom nås i detta avseende överensstäm- melse med säkerhetsrådets resolutioner.
Jag har i specialmotiveringen till den föreslagna FN-lagcn förutskickat, att jag i förevarande avsnitt skall närmare behandla de övergångsbestäm- melser som behövs i anslutning till att den föreslagna FN-lagen och till- lämpningsföreskrifter till denna ersätter Rhodesialagen. Som kommittén utan invändning från remissinstanserna har uttalat fordras övergångsbe- stämmelser dels beträffande förbud mot att ta befattning med varor ut- förda från Rhodesia, dels i fråga om avvisning av utlänning.
Förbud enligt 6 g i den föreslagna FN-lagen avser varor som har utförts från blockerad stat efter det att utförselförbudet som meddelats med stöd av 4 5 4 samma lag har trätt i kraft. Motsvarande förbud i 4 g Rhodesia- lagen avser varor som härrör från Rhodesia och har utförts därifrån efter ledesialagens ikraftträdande den 11 juni 1969, Om Rhodesialagen upp- hävs utan att några övergångsbestänunelser i denna del meddelas, kommer varor som olovligen har utförts från Rhodesia under Rhodesialagens giltig- hetstid att därefter inte vara föremål för förbud enligt någon av de berörda par:-igraferna. I övergångsbestämmelse till den nya lagen bör därför före- skrivas, alt Kungl. Maj:t äger meddela förbud mot åtgärd som avses i (i '3' nya lagen även med avseende på vara som vid lagens ikraftträdande omfattas av utförselförbud enligt 2- 5 Rhodesialagen.
I saklig överensstämmelse med vad kommittén har föreslagit bör i över- gångsbestämmelse till den nya lagen också föreskrivas, att förordnande en- ligt. 15 å den nya lagen får avse utlänning som skäligen kan antagas ha .l1e111vist i Rhodesia och före nya lagens ikraftträdande ha begått handling som stod i strid mot 2—6 & Rhodesialagen.
()111 förslaget till FN—lag antas av riksdagen, bör sålunda förordnas att 3 g, 4 5 1, 3 och 4 samt 5—8 och 15 55 den nya lagen skall äga tillämpning i den mån det påkallas med anledning av de resolutioner som FN:s säkerhets— råd hittills har antagit i fråga 0111 Rhodesia.
10. Hemställan
Jag hemställer, att lagrådets yttrande över förslaget till lag 0111 vissa inter- nationella sanktioner inhämtas genom utdrag av protokollet.
Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj:t Konungen.
Ur protokollet:
Britta Gyllensten
Bilaga 1
(Kommitténs förslag)
Förslag till Lag
om vissa internationella sanktioner (FN-lag)
1 5.
I den mån det påkallas i anledning av beslut eller rekommendation 0111 sanktioner som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överens- stämmelse med Förenta Nationernas stadga får Konungen förordna att be- fogenhet som avses i 3—9 och 14 55 denna lag skall tillkomma Konungen.
Förordnande förfaller-om det ej inom en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skett gillas av riksdagen.
Då säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis återkal- lats eller annars förfallit, skall Konungen så snart det kan ske i motsva- rande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav utfärdad föreskrift.
2 5.
Med blockerad stat avses i denna lag stat eller område som är föremål för sanktioner enligt 1 5 första stycket.
Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft. Vad som föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.
3 5.
Konungen får föreskriva förbud att från riket utföra vara avsedd att in- föras till blockerad stat och att till riket införa vara som härrör från blocke- rad stat.
4 &.
Konungen får föreskriva förbud att
1. till blockerad stat införa vara, 2. inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art,
3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drives från nämnda stat, och 4. från blockerad stat utföra vara.
5 €. Konungen får föreskriva förbud att vidtaga åtgärd som främjar eller är ägnad att främja enligt 3 eller 4 5 förbjudet förfarande och som innebär 1. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara,
2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenheter för transport,
3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå, eller
4. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—3.
6 5.
I fråga om vara som utförts från blockerad stat i strid mot föreskrift som meddelats med stöd av 4 5 4 får Konungen förbjuda åtgärd som anges i 5 g 1—4.
Förbud som meddelas enligt första stycket får ej avse vara som någon förvärvat utan att han insett eller bor-t inse att varan på angivet sätt utförts . från blockerad stat.
7 &.
Konungen får föreskriva förbud att utifrån verkställa betalning eller läm— na kredit till mottagare i blockerad sta-t sam-t att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, Om betalningen eller kredi- ten är avsedd för mottagare i nämnda stat eller för verksamhet av ekono- misk art som idkas i eller drives därifrån.
Vidare får Konungen föreskriva förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.
8 &.
Konungen får föreskriva förbud att utöva trafik till lands samt sjö- och luftfart till eller från blockerad stat eller i samarbete med trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av transport- medel som är registrerat där.
Vidare får Konungen föreskriva förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.
9 %. Konungen får föreskriva att förbud enligt 3—8 5 skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs slutits innan sådant förbud trätt i kraft.
10 5.
Den som bryter mot förbud enligt 3—8 & dömes, 0111 gärningen skett upp— såtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.
För medverkan till brott enligt denna lag dömes ej till ansvar.
11 å. Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.
12 5. . Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller
som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är på- kallat till förebyggande av brott eller annars särskilda skäl föreligger. Det-
samma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.
I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
13 å. Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.
14 5. Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha hem-' vist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—8 5 kan avvisas i den ordning'som före— skrives i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193). -
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enlig-t dårå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.
Genom lagen upphäves lagen (1966: 158) angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot—överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg.
Avlöses utförselförbud enligt 2 5 lagen (1969. 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia av motsvarande förbud med stöd av denna lag får Konungen tillämpa 6 's” första stycket även i fråga om vara som utförts från Rhodesia i strid mot det tidigare förbudet. Likaså får Konungen vid tillämpning av 14 & föreskriva att. handling som begåtts i strid mot sådant förbud enligt förenämnda lag som avlöses av motsvarande förbud med stöd av den nya lagen skall anses lika med handlingi strid mot det nya förbudet.
Bilaga 2
Säkerhetsrådets resolution den 18 mars 1970
The Security Council, Reaffirming its resolutions 216 (1965) of 12 November 1965, 217 (1965) of 20 November 1965, 221 (1966) of 9 April 1966, 232 (1966) of 16 Decem- ber 1966 and 253 (1968) of 29 May 1968,
Reaffirming that, to the extent not superseded in this resolution, the measures provided for in resolutions 217 (1965) of 20 November 1965, 232 (1966) of 16 December 1966 and 253 (1968) of 29 May 1968, as well as those initiated by Member States in implementation of those resolutions, shall continue in effect, -
Taking into account the reports of the Committee established in pursu— ance of Security Council resolution 253 (1968) (S/8954 and S/9252),
Noting with graue concern: (a) That the measures so far taken have failed to bring the rebellion in Southern Rhodesia to an end,
(b) That some States, contrary to resolutions 232 (1966) and 253 (1968) of the Security Council and to their obligations under Article 25 of the Charter, have failed to prevent trade with the illegal regime of Southern Rhodesia,
(c) That the Govermnents of the Republic of South Africa and Portugal have continued to give assistance to the illegal régime of Southern Rhodesia, thus diminishing the effects of the measures decided upon by the Security Council,
(d) That the situation in Southern Rhodesia continues to deteriorate as a result of the introduction by the illegal regime of new measures, including the purported assumption of republican status, aimed at repressing the African people in violation of General Assembly resolution 1514 (XV),
Recognizing the legitimacy of the struggle of the people of Southern Rhodesia to secure the enjoyment of their rights as set forth in the Charter of the United Nations and in conformity with the objectives of General As— sembly resolution 1514 (XV),
Rcaffirming that the present situation in Southern Rhodesia constitutes a threat to international peace and security,
Acting under Chapter VII of the United Nations Charter,
1. Condemns the illegal proclamation of republican status of the Terri— tory by the illegal régime in Southern Rhodesia;
2. Decicles that Member States shall refrain from recognizing this illegal régime or from rendering any assistance to it;
3. Calls upon Member States to take appropriate measures, at the national level, to ensure that any act performed by officials and institutions of the illegal régime in Southern Rhodesia shall not be accorded any recognition, official or otherwise, including judicial notice, by the competent organs of their State;
4. Reaffirms the primary responsibility of the Government of the United
Kingdom for enabling the people of Zimbabwe to exercise their right to self— determination and independence, in accordance with the Charter of the United Nations and in conformity with General Assembly resolution 1514 ( XV"), and urges that Government to discharge fully its responsibility;
5. Condemns all measures of political repression, including arrests, deten- tions, trials and executions, which violate fundamental freedoms and rights of the people of Southern Rhodesia;
6. Condemns the policies of the Governments of South Africa and Por- tugal, which continue to have political, economic, military, and other rela- tions With the illegal regime in Southern Rhodesia in violation of the rele- vant United Nations resolutions;
7. Demands the immediate withdrawal of South African police and armed personnel from the Territory of Southern Rhodesia;
8. Calls upon Member States to take more stringent measures in order to prevent any circumvention by their nationals, organizations, companies and other institutions of their nationality, of the decisions taken by Security Council in resolutions 232 (1966) and 253 (1968), att provisions of which shall fully remain in force;
9. Decides, in accordance with Article 41 of the Charter and in furthering the objective of ending the rebellion, that Member States shall: (a) Immediately sever all diplomatic, consular, trade, military and other relations that they may have with the illegal régime in Southern Rhodesia, and terminate any representation that they may maintain in the Territory; (b) Immediately interrupt any existing means of transportation to and from Southern Rhodesia; 10. Requests the Government of the United Kingdom as the administering Power, to rescind or withdraw any existing agreements on the basis of which foreign consular, trade and other representation may at present be main- tained in 01' with Southern Rhodesia; 11. Requests Member States to take all possible further action under Ar- ticle 41 of the Charter to deal with the situation in Southern Rhodesia, not excluding any of the measures provided in that Article; 12. Calls upon Member States to take appropriate action to suspend any membership or associate membership that the illegal regime of Southern Rhodesia has in specialized agencies of the United Nations; 13. Urges Member States of any international or regional organizations to suspend the membership of the illegal régime of Southern Rhodesia from their respective organizations and to refuse any request for membership from that régime; 14. Urges Member States to increase moral and material assistance to the people of Southern Rhodesia in their legitimate struggle to achieve free- dom and independence; 15. Requests specialized agencies and other international organizations concerned, in consultation with the Organization of African Unity, to give aid and assistance to refugees from Southern Rhodesia and those who are suffering from oppression by the illegal régime of Southern Rhodesia; 16. Requests Member States, the United Nations, the specialized agencies and other international organizations in the United Nations system to make an urgent effort to increase their assistance to Zambia as a matter of priori- ty with a view to helping her solve such special economic problems as she may be confronted with arising from the carrying out of the decisions of the Security Council in this question;
17. Calls upon Member States, and in particular those with primary re— sponsibility under the Charter for the maintenance of international peace and security, to assist effectively in the implementation of the measures called for by the present resolution; 18. Urges, having regard to the principle stated in Article 2 of the United Nations Charter, States not Members of the United Nations to act in accor— dance with the provisions of the present resolution; 19. Calls upon Member States to report to the Secretary-General by 1 June 1970 on the measures taken to implement the present resolution; 20. Requests the Secretary-General to report to the Security Council on the progress of the implementation of this resolution, the first report not to be made later than 1 July 1970; 21. Decides that the Committee of the Security Council established by resolution 253 (1968), in accordance with rule 28 of the provisional rules of procedure of the Security Council, shall be entrusted with the respon- sibility of: (a) Examining such reports on the implementation of the present resolu— tion as will be submitted by the Secretary-General; (b) To seek from Member States such further information regarding the effective implementation of the provisions laid down in the present r-esolu tion as it may consider necessary for the proper discharge of its duty to report to the Security Council; (c) To study ways and means by which Mei11be1 States could carry out more effectively the. decisions of the Security Council regarding sanctions against the illegal regime of Southern Rhodesia and to make recommenda— tions to the Security Council; 22. Requests the United Kingdom, as the administering Power, to con- tinue to give maximum assistance to the Committee and to provide the Com- mittee with any information which it may receive in order that the measures envisaged in this resolution as well as resolutions 232 (1966), and 253 (1968) may be rendered fully effective; 23. Calls upon Member States as well as the specialized agencies to supply such information as may be sought by the Committee in pursuance of this resolution; 24. Decides to maintain this item on its agenda for further action as ap- propriate in the light of developments.
Oversättning av resolutionen
Säkerhetsrådet,
Som bekräftar sina resolutioner 216 (1965) den 12 november 1965, 217 (1965) den 20 november 1965, 221 (1966) den 9 april 1966, 232 (1966) den 16 december 1966 och 253 (1968) den 29 maj 1968,
Som bekräftar att, i den mån de inte upphävs genom denna resolution, de i resolutionerna 217 (1965) den 20 november 1965, 232 (1966) den 16 december 1966 och 253 (1968) den 29 maj 1968 föreskrivna åtgärderna, lik- som de åtgärder som initierats av medlemsstaterna i tillämpningen av dessa resolutioner, fortfarande skall vara gällande,
Som beaktar rapporterna från den kommitté som bildades i enlighet med säkerhetsrådets resolution 253 (1968) (S/8954 och S/9252),
Som är allvarligt bekymrat över (a) att hittills vidtagna åtgärder inte lyckats bringa upploret i Sy drho- desia till ett slut,
(b) att vissa stater i strid med säkerhetsrådets resolutioner 232 (1966) och 253 (1968) och med sina skyldigheter i enlighet med stadgans artikel 25, har underlåtit att förhindra handel med den olagliga regimen i Sydrho- desia,
(e) att regeringarna i Sydafrika och Portugal har fortsatt att ge bistånd till den olagliga regimen i Sydrhodesia och sålunda minskat effekterna av de åtgärder som beslutats av säkerhetsrådet,
(d) att situationen i Sydrhodesia fortsätter att förvärras till följd av nya åtgärder som den olagliga regimen vidtagit, däri inbegripet det föregivna utropandet till republik, Vilka syftar till att förtrycka det afrikanska folket i strid med generalförsamlingens resolution 1514 (XV),
Som erkänner rättmätigheten i det sydrhodesiska folkets kamp för att trygga åtnjutandet av sina rättigheter enligt FN:s stadga och syftet med generalförsamlingens resolution 1514 (XV),
Som bekräftar att den rådande situationen i Sydrhodesia utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet,
Som handlar med stöd av kapitel VII i FN:s stadga,
1. Fördömer den olagliga sydrhodesiska regimens olagliga utropande till republik;
2. Beslutar att medlemsstaterna skall avhålla sig från att erkänna denna olagliga regim och från att lämna den något bistånd;
3. Uppmanar medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder på det natio— nella planet för att tillse att ingen handling som utförs av representanter för eller institutioner under den olagliga regimen i Sydrhodesia skall ges något erkännande eller beaktas, vare sig officiellt eller på annat sätt, av be- rörda myndigheter i deras stater;
4. Bekräftar Förenade Konungarikets regerings primära ansvar att möj- li ggöra för Zimbabwes folk att utöva sin rätt till självbestämmande och obe- roende i enlighet med FN:s stadga och med generalförsamlingens resolu- tion 1514 (XV), och uppmanar denna regering att till fullo utöva sitt an- svar;
5. F ördömer alla åtgärder innebärande politiskt förtryck, däri inbegripet frihetsberövanden, rättegångar och avrättningar, vilka kränker grundläg- gande fri- och rättigheter för Sydrhodesias folk;
6. Fördömcr den politik som förs av regeringarna i Sydafrika och Portu- gal, vilka fortsätter att upprätthålla politiska, ekonomiska, militära och andra förbindelser med den olagliga regimen i Sydrhodesia i strid med FN:s olika resolutioner i denna fråga;
7. Kräver omedelbait tillbakadragande av sydafrikansk polis och beväp- nad personal från Sydrhodesias territorium;
8. Uppmanar medlemsstaterna att vidta striktare åtgärder för att för- hindra att medlemsstaternas medborgare, organisationen 6företag eller andra institutioner med deras nationalitet kringgår de beslut som fattats av säker- hetsrådet i resolutionerna 232 (1966) och 253 (1968) och som skall förbli i kraft;
9. Beslutar, i enlighet med stadgans artikel 41 och för att främja syftet att bringa upproret till ett slut, att medlemsstaterna Skall:
a) omedelbart avbryta alla diplomatiska, konsulära, kommersiella, mili- tära och andra förbindelser, som de eventuellt har med den olagliga regimen
i Sydrhodesia, och att avskaffa all representation som de eventuellt har i området ;
(b) omedelbart avbryta alla existerande transportförbindelser till och från Sydrhodesia;
10. Begär att Förenade Konungarikets regering såsom förvaltande stat upphäver eller återtar varje existerande överenskommelse på vars grund utländsk konsulär, handels— och annan representation för närvarande kan upprätthållas i eller med Sydrhodesia ; 11. Anmodar medlemsstaterna att vidta alla ytterligare tänkbara åtgär- der enligt artikel 41 i stadgan för att ta itu med situationen i Sydrhodesia, utan att utesluta någon av de åtgärder som anges i artikeln; 12. Uppmanar medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att sus- pendera den olagliga regimen i Sydrhodesia från varje medlemskap eller associerat medlemskap som den har i FN:s fackorgan; 13. Uppmanar medlemsstaterna i varje internationell eller regional orga— nisation att suspendera den olagliga regimen i Sydrhodesia från medlem- skap i deras respektive organisationer och att vägra varje begäran om med- lemskap från regimen i fråga; 14. Uppmanar medlemsstaterna att lämna ökat moraliskt och materiellt bistånd till det sydrhodesiska folket i dess rättmätiga kamp för att uppnå frihet och oberoende; 15. Anmodar fackorganen och andra berörda internationella organisatio- ner att, i samråd med Organisationen för afrikansk enhet, lämna hjälp och bistånd till flyktingar från Sydrhodesia och dem som drabbas av den olag- liga sydrhodesiska regimens förtryck; 16. Anmodar medlemsstaterna, FN, fackorganen och andra internatio- nella organisationcr inom FN-familj en att med förtur göra en kraftansträng- ning för att öka sitt bistånd till Zambia i syfte att hjälpa landet att lösa de särskilda ekonomiska problem som kan möta det som en följd av genom— förandet av säkerhetsrådets beslut i denna fråga; 17. Uppmanar medlemsstaterna, och i synnerhet dem som har det grund- läggande ansvaret enligt stadgan för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet, att effektivt bidra till genomförandet av de åtgärder som den- na resolution föreskriver; 18. Manor enträget, under beaktande av de i artikel 2 i FN:s stadga fast- slagna principerna, stater som icke är medlemmar i FN att handla i överens— stämmelse med vad som föreskrivs i denna resolution ; 19. Uppmanar medlemsstaterna att senast den 1 juni 1970 avge rapport till generalsekreteraren om de åtgärder som vidtagits för att genomföra den— na resolution; 20. Anmodar generalsekreteraren att rapportera till säkerhetsrådet om hur genomförandet av denna resolution framskrider, varvid den första rap- porten skall lämnas senast den 1 juli 1970; 21. Beslutar att den säkerhetsrådskommitté, som tillsattes genom resolu- tion 253 (1968) i enlighet med regel 28 i säkerhetsrådets provisoriska proce- durregler, skall ansvara för uppgifterna att: (a) granska de rapporter om genomförandet av denna resolution som framläggs av generalsekreteraren; (h) hos medlemsstaterna begära de ytterligare uppgifter om det effektiva genomförandet av denna resolutions bestämmelser som kommittén anser nödvändiga för att på ett tillfredsställande sätt kunna fullgöra sin uppgift att rapportera till säkerhetsrådet;
(e) studera på vilka sätt medlemsstaterna mer effektivt skulle kunna ge- nomföra säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot den illegala regimen i Sydrhodesia och avge rekommendationer till säkerhetsrådet;
22. Begär att Förenade Konungariket i egenskap av förvaltande stat fort- sätter att ge största möjliga stöd åt kommittén och förse den med alla upp- lysningar som landet må erhålla för att de åtgärder som förutses i denna resolution liksom i resolutionerna 232 (1966) och 253 (1968) skall kunna bli fullt effektiva; 23. Uppmanar medlemsstaterna och fackorganen att förse kommittén med de upplysningar som kommittén kan komma att begära för verkställandet av denna resolution; 24. Beslutar att behålla detta ärende på dagordningen för de vidare åt- gärder som kan anses lämpliga i ljuset av den framtida utvecklingen.
Bilaga 3
Lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia
1 5. Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft. Vad som föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för innehavarenspersonliga bruk.
2 5.
Vara får ej utföras från Rhodesia eller införas dit. Från förbudet mot införsel undantages vara som är avsedd endast för medicinskt bruk, ut— rustning och materiel för undervisning i skola eller annan undervisnings- anstalt, publikation, nyhetsmaterial och, när det är påkallat av särskilda humanitära skäl, livsmedel.
Det är vidare, med samma undantag som enligt första stycket gäller i fråga om införsel, förbjudet att tillhandahålla mottagare utanför Rhodesia vara, om denna är avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.
3 5.
Åtgärd får ej vidtagas som främjar eller är ägnad att främja enligt 2 g förbjudet förfarande och som innebär
1) tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara,
2) lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnöden— heter för transport,
3) överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå, eller
4) lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—3. Vad som sägs i första stycket gäller även om varan är avsedd endast som hjälpmedel för framställning av annan vara och ej kommer att användas i strid mot 2 5.
4 5.
I fråga om vara som härrör från Rhodesia och utförts därifrån efter denna lags ikraftträdande får ej företagas rättshandling som avser förvärv, över— låtelse, upplåtelse, transport eller annat ekonomiskt mellanhavande. Ej hel— ler får sådan vara transporteras.
Har någon företagit rättshandling som nu nämnts utan att han insett eller bort inse att varan härrör från Rhodesia och utförts därifrån, kan Konungen medge undantag från första stycket när det gäller vidare åtgärd med varan.
5 5.
Till mottagare i Rhodesia får ej utifrån verkställas betalning eller lämnas kredit. Ej heller får betalning verkställas eller kredit länmas till någon utan- för Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksam» het av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.
Från förbud enligt första stycket undantages betalning och kredit, som avser endast pension, medicinskt eller humanitärt ändamål, imdervisnings- ändamål eller anskaffande av nyhetsmaterial.
6 5. Luftfart får ej utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhode- siskt lufttrafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. Ej heller får uppdrag att utöva sådan luftfart lämnas eller förmedlas.
7 &. Förbud enligt 2—6 5 gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs slutits före denna lags ikraftträdande.
8 5.
Den som bryter mot 2—6 & dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsam- het, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.
Utlänning som utom riket begått gärning enligt första stycket skall, oav- sett vad som föreskrives i 2 kap. 2 och 3 åå brottsbalken, dömas för gär— ningen endast om den begåtts på svenskt fartyg eller luftfartyg.
9 &. Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.
10 5.
Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är på- kallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Det— samma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt
denna lag. ' I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. 11 å.
Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.
12 å.
Utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och ha begått. eller avse att begå sådan handling som står i strid mot 2—6 % kan oberoende av var handlingen antages ha ägt rum eller komma att äga rum avvisas i den ordning som föreskrives i utlånningslagen den 30 april 1954 (nr 193).
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därä meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling och gäller si länge Konungen ej annat förordnat, dock längst till utgången av är 1970.
Bilaga lr (Remitterade förslaget")
Förslag till Lag
om vissa internationella sanktioner; Härigenom förordnas som följer.
1 5 I den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats eller re- kommendation som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överens— stännnelse med Förenta Nationernas stadga kan Konungen förordna att 3—8 och 15 åå skall tillämpas.
Förordnande förfaller, om det ej inom en månad eller, om riksdagsses- sion ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session under- ställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skedde gillas av riks— dagen.
Om säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis åter- kallas eller förfaller, skall Konungen så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad före- skrift.
') 5 Med blockel ad stat för slås i denna lag stat eller område som är tö1e- mal föl sanktioner enligt beslut eller rekommendation som av ses i lå fö1stu stycket.
Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft.
Vad som nedan föreskrives 0111 vara gäller dock ej egendom som är av- sedd endast för innehavarens personliga bruk.
3 5" Konungen får meddela förbud att från riket utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och förbud att till riket införa vara som härrör från blockerad stat.
4 & Konungen får meddela förbud att 1. till blockerad stat införa vara, 2. inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art,
3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drives från den blockerade staten,
4. från blockerad stat utföra vara.
55. Konungen får meddela förbud att vidtaga åtgärd som är ägnad att främja enligt 3 eller 4 5 förbjudet förfarande och som innebär
1. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara eller lämnande av tekniskt bistånd till sådan åtgärd,
2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnö- denhet för transport,
3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå eller rättshandling som avser i 1 eller 2 nämnd åtgärd beträffande vara,
4. överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill, eller
5. länmande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1——4.
6 5 Konungen får förbjuda åtgäld som anges i 5 5 1—3 och lämnande eller förmedlande av uppdrag för sadan åtgär'd 1 f1 aga om vara som utförts från blockerad stat efte1 det att förbud som meddelats med stöd av 4 5 4 trätt i kraft.
7 5 Konungen får meddela förbud att utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat eller att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i den blockerade staten eller för verk- samhet av ekonomisk art som idkas där eller drives därifrån.
Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.
8 5 Konungen får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjö- eller luftfart till eller från blockerad stat eller att i fråga om sådan verksamhet samarbeta med trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat där.
Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av trans- portmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel.
Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.
9 5 konungen kan för visst fall medge undantag f1än fö1bud som med- del als med stöd av 3—---8 5.
10 5 Förbud som meddelats med stöd av 3-—8 5 gäller även om avtal om förfaramle eller åtgärd som avses i nämnda lagrum slutits innan sådant förbud trätt i kraft, såvida ej Konungen förordnat annat.
11 5 Den som bryter mot förbud som meddelats med stöd av 3——85 ”dö- mes, om ga1n1nden skett uppsåtligen, till böter elle1 fängelse i högst tva år el'xle1 om (f11n1nrfe11 skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex manader. I ringa fall skall ej dömas till ansv ai.
För medverkan till brott enligt denna lag dömes ej till ansvar.
12 5 Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.
13 5 Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott en- ligt denna lag.
I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
14 5 Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.
15 5 Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—8 5 kan avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen(1954: 193).
1. Denna lag träderi kraft den 1 juli 1971.
2. Genom lagen upphäves lagen (1969:232) om vissa sanktioner mot Rhodesia.
3. I fråga om vara som vid den nya lagens ikraftträdande är omfattad av utförselförbud enligt 2 5 lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia får Konungen, utan hinder av att varan utförts från Rhodesia innan förbud som meddelats med stöd av 4 5 4 nya lagen trätt i kraft, meddela förbud en- ligt 6 5 nya lagen. Konungen får även föreskriva att förordnande enligt 15 5 nya lagen får avse också utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och före lagens ikraftträdande ha begått handling som står i strid mot 2—6 5 lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia.
Utdrag au protokoll, hållet i lagrådet den 11 mars 1971.
Närvarande:
justitierådet BRUNNBERG, regeringsrådet HJERN, justitierådet BERGSTEN, justitierådet GYLLEN SVÄRD.
Enligt lagrådet den 9 mar-s 1971 til-lhandakommet utdrag av protokoll över justitieärenden, hållet in-för Han-s Maj:t Konungen i statsrådet den 5 februari 1971, hade Kungl. Maj:t förordnat, att lagrådets yttrande skulle inhämtas över upprättat förslag till lag om vissa internationella sanktioner.
Förslaget, som fin-ns bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredra- gits av hovrättsa-sses-sorn Hans Olsson.
Lagrådet yttrade: Den föreslagna lagen bygger väsentligen på den av lagrådet tidigare granskade Rhodesialagen. Lagrådet lämnar det nu remitterade förslaget utan annan erinran än såvitt angår 11 5. Enligt andra stycket i denna paragraf skall ej dömas till ansvar för medverkan till brott enligt lagen. Härmed avses uppenbarligen att endast gärningsmannen, ej ari-stiftare eller med- hjälpare, skall dömas. Då enligt terminologin i 23 kap. 4 5 brottsbalken även gärningsmannen tillhör kretsen av medverkande, synes lagtexten böra förtydligas på .så sätt, att orden ”medverkan till brott enligt denna lag” utbytes mot ”anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i första stycket”.
Ur protokollet: Ingrid Hellström
Utdrag av protokollet över justitieärendcn, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 12 mars 1971.
Närvarande:
Statsministern PALME, ministern för utrikes ärendena NILSSON, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, HOLMQVIST, ASPLING, SVEN—ERIC NILSSON, LUNDKVIST, GEIJER, ODHNOFF, WICKMAN, MOBERG, BENGTSSON, NORLING, LÖFBERG, LIDBOM, CARLSSON.
Statsrådet Lidbom anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter lagrådets utlåtande över förslag till lag 0111 vissa interna- tionella sanktioner.
Föred 'aganden upplyser, att lagrådet har lämnat lagförslaget utan erin- ran utom såvitt avser bestämmelsen i 1-1 5 andra stycket att ansvar inte skall ådömas för medverkan till brott enligt den föreslagna lagen, samt anför.
Som lagrådet påpekar är givetvis avsikten med den använda formule- ringen att gärningsmannen men inte anstiftarc eller medhjälpare skall kunna dömas till ansvar för brott mot den föreslagna lagen. Samma for- mulering har använts i annan lagstiftning och någon tvekan om innebörden av en bestämmelse med sådan formulering torde inte föreligga. Jag vill emellertid inte motsätta mig att lagtexten förtydligas på det sätt som lagrå- det har föreslagit.
I samband med den föreslagna lagens ikraftträdande skall lagen (_ 1969: 232) 0111 vissa sanktioner mot Rhodesia upphöra att gälla. Eftersom dessa sanktioner alltjämt är i kraft och den nya lagen skall träda i stället för Rhodesialagen, bör, som jag framhöll vid remissen av lagförslaget, Kungl. Maj:t redan i detta sammanhang underställa riksdagen fråga 0111 förord- nande enligt den nya lagen i vad avser Rhodesia.
Föredraganden hemställer att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen att dels antaga förslaget till lag om vissa internationella sanktioner med nu angiven ändring,
dels godkänna att Kungl. Maj:t förordnar om tillämpning av 3 5, 4 5 1, 3, och 4, 5—8 55 samt 15 5 den föreslagna lagen med anledning av de resolutio- ner som Förenta Nationernas säkerhetsråd antagit i fråga om Rhodesia den 12 och 20 november 1965, den 9 april och den 16 december 1966, (len 29 maj 1968 och den 18 mars 1970.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med in- stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.
Ur protokollet:
Britta Gyllensten
Innehåll Sid. Propositionen .................................................... 1 Propositionens huvudsakliga innehåll ................................ 1 Förslag till lag om vissa internationella sanktioner .................... 2 Utdrag av statsrådsprotokollet den5 februari 1971 .................... 5 1 Inledning .................................................. 5 2 Allmän bakgrund ............................................ 7 3 Säkerhetsrådcts resolutioner .................................. 8 4 Svensk rätt ................................................ 9 5 Utländsk rätt .............................................. 11 6 FN—lagkommittén .......................................... 12 6.1 Lagstiftningens form och räckvidd .......................... 12 6.2 Fullmaktslagens innehåll .................................. 15 6.3 Ansvarsbestämmetser m. m. .............................. 24 6.4 Vissa civilrättsliga frågor .................................. 28 6.5 Ersättningsfrågan ........................................ 29 6.6 Formerna för riksdagens medverkan ........................ 33 7 Remissyttrandena .......................................... 37 8 Föredraganden .............................................. 43 8.1 Allmänna överväganden .................................. 43 8.1.1 Inledning .......................................... 43 8.1.2 Behov av lagstiftning ................................ 46 8.1.3 Lagstiftningens form och räckvidd .................... 46 8.1.4 Fullmaktslagens innehåll ............................ 49 8.1.5 Ansv arsbestämmelser m.m. .......................... 57 8.1. 6 Vissa civilrättsliga frågor m.m. ...................... 58 8.1.7 Ersättningsfiågan .................................. 62 8.1 .8 Formerna för riksdagens medverkan .................... 64 8.1 .9 Lagförslag ........................................ 68 8.2 Speeialmotivering ........................................ 68 9 Tillämpning av fullmaktslagen ................................ 95 10 Hemställan .......................... . . .................... 102 Bilaga 1 Kommitténs förslag till lag om vissa internationella sanktioner (FN— lag) ................................................ 103 Bilaga 2 Säkerhetsrådets resolution den 18 mars 1970 .................. 106 Bilaga 3 Lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia .......... 112 Bilaga 4 Remitterade förslaget till lag om vissa internationella sanktioner. . 114 Utdrag av lagrådets protokoll den 11 mars 1971 ...................... 117 Utdrag av statsrådsprotokollet den 12 mars 1971 ...................... 118
MARCUS BOKTR. STHLM |97l 70055I