Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m.m.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 Prop. 1971: 77

Nr 77

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, m. m.; given Stockholms slott den 12 mars 1971.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över justitieärenden och lagrådets protokoll, föreslå riksdagen att bifalla de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredraganden hemställt.

GUSTAF ADOLF

CARL LIDBOM

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till lag om vissa internationella sanktioner. Den föreslagna lagen är avsedd att utgöra grundvalen för en tillämpning från svensk sida av resolutioner om icke-militära sanktioner som antas av Förenta Nationernas säkerhetsråd. Lagen, som är av fullmaktskaraktär, ger Kungl. Maj:t befogenhet att meddela förbud i vissa i lagen angivna hänseenden i den mån det påkallas av ett bindande beslut eller en rekommendation av säkerhetsrådet. Kungl. Maj:ts förordnande om tillämpning av lagen skall inom viss tid understillas riksdagens prövning.

De förfaranden som skall kunna förbjudas med stöd av den föreslagna lagen är i stort sett av samma slag som dem som omfattas av den nuvarande lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia. En nyhet i förhållande till vad som gäller enligt Rhodesialagen är att Kungl. Maj:t enligt den föreslagna lagen får möjlighet att för särskilda fall medge dispens från sanktionsförbud.

Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 juli 1971. Samtidigt upphävs Rhodesialagen. I propositionen hemställer Kungl. Maj:t vidare, att riksdagen godkänner tillämpning av fullmaktslagen för genomförande av de resolutioner om sanktioner mot Rhodesia som säkerhetsrådet hittills har antagit.

1 Riksdagen 1971.1 saml. Nr 77

Prop. 1971: 77 2

Förslag till

Lag om vissa internationella sanktioner

Härigenom förordnas som följer.

18 I den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats eller rekommendation som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta Nationernas stadga kan Konungen förordna att 3—8 och 15 88 skall tillämpas.

Förordnande förfaller, om det ej inom en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skedde gillas av riksdagen.

Om säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis återkallas eller förfaller, skall Konungen så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad föreskrift.

2 8 Med blockerad stat förstås i denna lag stat eller område som är föremål för sanktioner enligt beslut eller rekommendation som avses 11 § första stycket.

Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anscs även elektrisk kraft.

Vad som nedan föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.

3 8 Konungen får meddela förbud att från riket utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och förbud att till riket införa vara som härrör från blockerad stat.

4 8 Konungen får meddela förbud att

1. till blockerad stat införa vara,

2. inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art,

3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drives från den blockerade staten,

4. från blockerad stat utföra vara.

5 & Konungen får meddela förbud att vidtaga åtgärd som är ägnad att främja enligt 3 eller 4 8 förbjudet förfarande och som innebär

1. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll elter reparation av vara eller lftåmnande av tekniskt bistånd till sådan åtgärd, |

2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenhet för transport,

3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå eller rättshandling som avser i 1 eller 2 nämnd åtgärd beträffande vara,

Prop, 1971: 77 3

4, överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill, eller |

5. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1-4,

6 5 Konungen får förbjuda åtgärd som anges i 5 8 1—3 och lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd i fråga om vara som utförts från blockerad stat efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 8 4 trätt i kraft.

7 8 Konungen får meddela förbud att utifrån verkställa betalning el- Jer lämna kredit till mottagare i blockerad stat eller att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i den blockerade staten eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas där eller drives därifrån.

Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.

8 & Konungen får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjöeller luftfart till eller från blockerad stat celler att i fråga om sådan verksamhet samarbeta med trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat där.

Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av transportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel.

Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.

9 § Konungen kan för visst fall medge undantag från förbud som meddelats med stöd av 3-—38 8.

10 8 Förbud som meddelats med stöd av 3—38 3 gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd som avses i nämnda lagrum slutits innan sådant förbud trätt i kraft, såvida ej Konungen förordnat annat.

11 8 Den som bryter mot förbud som meddelats med stöd av 3—38 § dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.

För anstiftan av clter medhjälp till gärning som avses i första stycket dömes ej till ansvar.

12 8 Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.

13 8 Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Prop. 1971: 77 4

14 3 Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.

15 & Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i blockerad stat och ha begått celler avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—38 §& kan avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen (1954: 193).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1971.

2. Genom lagen upphäves lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia.

3. I fråga om vara som vid den nya lagens ikraftträdande är omfaitad av utförselförbud enligt 2 § lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia får Konungen, utan hinder av att varan utförts från Rhodesia innan förbud som meddelats med stöd av 4 3 4 nya lagen trätt i kraft, meddela förbud enligt 6 § nya lagen. Konungen får även föreskriva att förordnande enligt 15 § nya lagen får avse också utlänning som skäligen

kan antagas ha hemvist i Rhodesia och före lagens ikraftträdande ha

begått handling som står i strid mot 2—6 § lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 5

Utdrag av protokollet över justifieärenden, hållet inför Hans

Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den

5 februari 1971.

Närvarande: Statsministern PALmE, ministern för utrikes ärendena NILsson, stalsråden

STRÄNG, ANDERSSON, HOLMQVIST, ÅSPLING, SVEN-ERIC NILSSON, LUNDKVIST,

MYRDAL, ÖDIINOFF, WICKMAN, MOBERG, BENGTSSON, NORLING, LÖTFBERG,

LIDBOM, CARLSSON, FELDT.

Statsrådet Lidbom anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om lagstiftning för att genomföra Förenta Nationernas säkerhetsråds beslut och rekommendationer m, m. samt anför.

1. Inledning

Enligt Förenta Nationernas stadga (prop. 1946: 196) kan FN:s säkerhetsråd under vissa förhållanden antaga resolutioner om sanktioner av icke-militär art för upprätthållande av internationell fred och säkerhel. I praxis har resolutionerna fått form ibland av beslut, ibland av rekommendation. Stat som är medlem i FN är enligt FN:s stadga skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut om sådana sanktioner. Däremot saknas bestämmelser som förpliktar medlansstat att efterkomma rådets rekommendationer om sanktioner,

I resolutioner den 12 och den 20 november 1965 rekommenderade säkerhetsrådetl FN:s medlemmar att vidta vissa kollektiva åtgärder mol den dåvarande brittiska kolonien Sydrhodesia (i det följande kallad Rhodesia) med anledning av att Rhodesias regering den 11 november 1965 hade avgett en ensidig självständighetsförklaring. I anslutning därtill aktualiserades frågan om det borde införas särskild lagstiftning som för vårt lands vidkommande ger möjlighet att på det nationella planet genomföra säkerhelsrådets beslut och rekommendationer om sanktioner av icke-militär natur. Den 25 februari 1966 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitiedeparlementet att tillkalla sakkunniga för utredning om sådan lagsliftning. Med slöd av bemyndigandet tillkallade dåvarande departemenischefen tre sakkunniga!, som antog namnet FN-lagkommittén.

Med anledning av att säkerhetsrådet den 16 december 1966 antog en för medicmsstaterna bindande resolution om yllerligare sanktioner mot Rho-

? Expeditionschefen Eskil Hellner, ordförande, samt riksdagsmännen Allan Hernelius och Yngve Möller.

6 . Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 desia uppdrog Kungl. Maj:t den 10 februari 1967 åt kommittén all med förtur utreda frågan om särskild lagstiftning av provisorisk karaktär för att göra det möjligt för Sverige att till alla delar uppfylla sina förpliktelser enligt resolutionen. Kommittén överlämnade i mars 1968 en promemoria med förslag till lag om genomförande av vissa sanktioner mot Rhodesia. Promemorian låg till grund för prop. 1969: 78 med förslag till lag om vissa sanklioner mot Rhodesia. Riksdagen biföll propositionen (UILU 1969:1 och rskr 1969:289). Lagen (i det följande kallad Rhodesialagen) utfärdades den 29 maj 1969 och trädde i kraft den 11 juni 1969 (SFS 1969: 232).

Kommittén slutförde sitt uppdrag enligt 1966 års direktiv genom att i april 1970 överlämna ett betänkande, kallat Svensk FN-lag, Sanktioner och deras genomförande (SOU 1970:19). Betänkandet innehåller förslag till en permanent och allmän lag om vissa internationella sanktioner (FN-lag). Förslaget torde få fogas till statsrådsprolokollet i delta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksåklagaren (RA), Göla hovrätt, postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), sjöfartsverket, luftfartsverket, transportnämnden, generaltullstyrelsen, kommerskollegium, utredningen om författningspublicering m. m., Sveriges riksbank, Slockholms handelskammare, Svenska utlandshandelskamrarnas förening, Utlandssvenskarnas förening, Svenska hamnförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges allmänna exportförening, Sveriges grossistförhund, Sveriges industriförbund, Sveriges allmänna sjöfartsförening, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Landsorganisationen, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges redareförening, Svenska bankföreningen, Näringslivels trafikdelegation, Svenska FN-förbundet, Sveriges trafikbilägares riksorganisation, Svenska freds- och skiljedomsföreningen och Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet. RÅ har överlämnat yttranden av överåklagarna i Stockholm och Göteborg samt länsåklagarmyndighelen i Kopparbergs län. Gencraltullstyrelsen har bifogat yttranden av tulldirektionerna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt tullkamrarna i Helsingborg och Karlstad. Kommerskollegium har avlämnat yttranden av handelskamrarna i Göteborg, Borås och. Karlstad samt Gotlands och Skånes handelskamrar. Gemensamt yttrande har avgetts av Stockholms handelskammare, utlandshandelskamrarnas förening, exportföreningen, grossistförbundet, induslriförbundet och bankföreningen. Till detta yttrande har arbetsgivareföreningen och redareföreningen anslutit sig. De organisationer som sålunda har avgett samstämmiga ytlranden benämns i fortsättningen ”exportföreningen m. fl.”. Redareföreningen har därjämle i ett särskilt yttrande framlagt ytterligare synpunkter.

I samband med att jag nu tar upp frågan om lagstiftning för genomförande av säkerhetsrådets beslut och rekommendationer i allmänhet kommer jag också att beröra frågan om tillämpning av en sådan lagstiftning i anledning av säkerhetsrådets resolutioner om sanktioner mot Rhodesia.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 SI

2. Allmän bakgrund

FN:s främsta syfte är att upprätthålla internationell fred och säkerhet. För att möjliggöra ett snabbt och effektivt inskridande från FN:s sida har medlemmarna enligt artikel 24 i FN:s stadga överlåtit huvudansvarct för fredens och säkerhetens tryggande på säkerhetsrådet, som därvid har rätt att handla på medlemmarnas vägnar.

Rådets resolutioner i frågor om freden och säkerheten har i praxis formen av beslut eller rekommendation.

Av arlikel 25 i stadgan framgår att stat som är medlem i FN är skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med sladgan. I artikel 48 sägs att åtgärd som fordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet skall vidtas av samtliga medlemmar av FN eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets bestämmande. Stadgan saknar däremot bestämmelser som juridiskt förpliktar organisationens medlemmar att ecfterkomma rekommendation, som utfärdas av rådet. Det ankommer således på medlemsstaterna själva att avgöra om eller i vilken utsträckning en rekommendation skall följas.

Enligt artikel 39 ankommer det på rådet att bedöma om det föreligger en situation som innebär hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling samt att föreslå eller besluta om vilka åtgärder som skall vidtas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42 för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. I artikel 41 talas om avbrytande av ekonomiska eller diplomatiska förbindelser eller av kommunikationer. Enligt artikel 42 kan inskridande ske med militära styrkor, om säkerhetsrådet finner att åtgärder av icke-militär natur skulle vara otillräckliga.

En förutsättning för att rådet skall äga fatta ett för medlemsstaterna bindande beslut om sanktioner är således enligt artikel 39, att rådet först har fastställt att elt hot mot freden, ett fredsbrott eller en angreppshandling föreligger. När det gäller rekommendationer om sanktionsåtgärder har rådet i Rhodesiafallet inte ansett nödvändigt att före antagandet av sådan rekommendation konstatera förevaron av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling. Det har ansetts tillräckligt för utfärdande av rekommendation att det föreligger en situation som innebär betydande fara för internationell fred och säkerhet.

I fråga om ekonomiska och andra sanktioner av icke-militär natur sägs i artikel 41, att rådet äger dels besluta vilka åtgärder som utan att innebära bruk av vapenmakt skall användas för att ge verkan åt dess beslut, dels uppfordra FN:s medlemmar att vidta sådana åtgärder. I artikeln heter det vidare, att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radio-

8 Kungl. Maj:ls proposition nr 77 år 1971 förbindelser eller annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna. Artikelns uppräkning av åtgärder som kan komma i fråga är inte uttömmande utan får ses som en exemplifiering. Alla slags sanklioner, som inte innefaltar bruk av vapenmakt, faller under artikeln.

Militära sanktioner av bindande natur för alla medlemsstater kan inle komma till stånd förrän medlemsstaterna har ingått avtal med rådet om all ställa väpnade styrkor till rådets förfogande eller alt ge bistånd av olika slag (artikel 43). Något sådant avlal har ännu inte slutils. Anordningen med avlal möjliggör för medlemsstaterna att avgöra i vilken omfattning och på vad sätt de skall delta i militära sanktioner.

3. Säkerhetsrådets resolutioner

Med anledning av Rhodesias ensidiga självständighetsförklaring har säkerhetsrådet antagit resolutioner den 12 och 20 november 1965, den 9 april och den 16 december 1966, den 29 maj 1968 samt den 18 mars 1970. Resolutionerna innefattar beslut eller rekommendation om sanktioner av ickemilitär natur mot Rhodesia. Beträffande innehållet i de fem först nämnda resolutionerna kan hänvisas till prop. 1969: 78 med förslag till Jag om vissa sanktioner mot Rhodesia m. m. (s. 7—-11). I FN-lagkommitténs betänkande Svensk FN-lag (s. 27—30) lämnas en redogörelse för de åtgärder som Svcerige och vissa andra stater har vidtagit i anledning av dessa resolutioner. Jag hänvisar ill den redogörelsen.

Resolutionen den 18 mars 1970 torde i sin engelska version jämte svensk översättning få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 2.

I resolutionen uttalar rådet inledningsvis silt allvarliga bekymmer över att dittills vidtagna åtgärder inte har medfört ett slut på upproret i Rhodesia. Vidare hänvisar rådet till bl. a. alt vissa stater i slrid med resolutionerna den 16 december 1966 och den 29 maj 1968 har underlåtit att hindra handel med den olagliga regeringen i Rhodesia.

Paragraf 9 i resolutionen innehåller beslut om att medlemsstaterna omedelbart skall bryta alla diplomatiska, konsulära, kommersiella, mililära och andra förbindelser med den olagliga regeringen i Rhodesia samt bryta alla förekommande transporlförbindelser till eller från Rhodesia. Resolutionen har i denna del karaktären av ett för medlemsstaterna bindande beslut.

Resolulionen innehåller även rekommendationer om genomförande av vissa åtgärder. Medlemsstaterna uppmanas sålunda i paragraf 3 att vidta lämpliga åtgärder på det nationella planct för att tillse att ingen handling som ulförs av representanter för eller instilulioner under den olagliga regeringen i Rhodesia skall ges något erkännande, vare sig officiellt eller på annat sätt, av berörda myndigheter i medlemsslaterna. I paragraf 11 anmodas medlemsstalerna att vidta alla ytterligare åtgärder som är möjliga enligt artikel 41 i FN-stadgan för att komma til! rälta med situationen i Rhodesia.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 9

För att komma till rätta med den sydafrikanska regeringens apartiheidpolitik har säkerhetsrådet i olika resolutioner uppmanat alla stater att hindra vapenleveranser o. d. till Sydafrika. Resolutionerna är samiliga av rekommenderande natur.

Sålunda uppmanade rådet den 7 augusti 1963 alla stater att upphöra med försäljning och transport av vapen, ammunition och alla slags militära fordon till Sydafrika. I en resolution den 4 december 1968 uppmanades alla staler vidare att upphöra med försäljning och transport av utrustning och materiel för tillverkning och underhåll av vapen och ammunition i Sydafrika. Uppmaningarna i de båda resolutionerna bekräftades av säkerhetsrådet i en resolution den 18 juni 1964. I de tre nu nämnda resolutionerna framhöll rådet, alt situalionen i Sydafrika allvarligt stör internationell fred och säkerhet. När rådet den 23 juli 1970 antog en ny resolution om vapenembargo mot Sydafrika, uttalade rådet att siluationen i landet utgör ett potenliellt hot mol internationell fred och säkerhet. I resolutionen bekräftas 1963 och 1964 års rekommendationer och uppmanas alla stater alt stärka vapenembargot genom vissa åtgärder. Stlalerna rekommenderas att inte levcrera fordon och utrustning atl användas av Sydafrikas krigsmakt eller paramilitära organisationer, alt upphöra med leveranser av reservdelar till sådana fordon och sådan utrustning samt att återkalla alla licenser och militära patent som beviljats den sydafrikanska regeringen eller sydafrikanska bolag för tillverkning av vapen och ammunition, luftfartyg och örlogsfartyg eller andra mililära fordon och att avhålla sig från att vidare bevilja sådana licenser och patent. Vidare rekommenderas staterna att hindra investeringar eller tekniskt bistånd för tillverkning av vapen och ammunition, luftfartyg och örlogsfartyg eller andra militära fordon.

4, Svensk rätt

Som inledningsvis har framhållits är stat som är medlem i FN folkrältsligt skyldig alt efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner av ickemilitär natur. Enskilda rättssubjekt är däremot inte omedelbart bundna av säkerhetsrådets resolutioner, vare sig dessa har formen av beslut eller rekommendationer. För svensk del införlivas resolutioner av detta slag med svensk rätt genom utfärdande av särskild lag eller annan förfatining i ämnet.

Frågan om att införa lagstiftning för genomförande av sanktioner av ickemilitär natur mot annat land togs upp till behandling redan år 1922. Anledningen var att Nationernas förbunds församling år 1921 hade antagit en resolution, enligt vilken förbundsmedlemmarnas regeringar borde vidta de förberedande åtgärder, särskilt i lagstiftningshänseende, som kunde behövas för alt varje stat skulle få möjligheter att på det nationella planet genomföra

10 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 sanktioner i överensstämmelse med förbundsakten. I mars 1922 remitterade Kungl. Maj:t till lagrådet ett förslag till lag om meddelande av bestämmelser i fråga om avbrytande i visst fall av förbindelser med främmande stat och dess innebyggare. Mot förslaget anförde lagrådet vissa betänkligheter från konstitutionell synpunkt. Bl. a. framhölls att lagförslaget, som hade konstruerats som ett allmänt bemyndigande för Kungl. Maj:t att meddela de föreskrifter som var nödvändiga för ändamålet, synles innefatta befogenhet för Kungl. Maj:t att meddela föreskrifter av beskaffenhet att enligt regeringsformen fordra beslut av Kungl. Maj:t och riksdag gemensamt. Förslaget ansågs därför förutsälla en grundlagsändring. Lagrådsremissen ledde inte Lill någon proposition till riksdagen.

När Sverige i samband med den italiensk-abessinska konflikten år 1935 skulle tillämpa Nationernas förbunds sanktionssystem, saknades härför särskilt avsedd lagstiftning. Emellertid kunde Kungl. Maj:t inom ramen för sin ekonomiska lagstiflningsmakt utan riksdagens medverkan meddela bestämmelser, som i förening med frivilliga åtaganden från vissa organisationers sida tillgodosåg det huvudsakliga syftet med de påbjudna sanktionerna mot Italien. Sanklionerna gick närmast ut på alt hindra viss varuinförsel till och varuutförsel från Italien samt kreditgivning till förmån för detta land. Ett strikt genomförande av de sanktioner som gällde kreditspärr kunde cmellertid inte ske utan lagstiftning med riksdagens medverkan. För att göra det möjligt att fullständigt verkställa de anbefallda sanktionerna tillkom lagen (1936: 123) angående rätt för Konungen att i vissa fall förordna om kreditspärr. Enligt denna lag fick Kungl. Maj:t, i den mån det ansågs nödvändigt, förordna om kreditspärr när förbindelser av kommersiell eller finansiell art med viss främmande slat borde avbrytas eller hindras på grund av förbundsakten. Med stöd av lagen utfärdade Kungl. Maj:t därefter en kungörelse om kreditspärr mot Italien.

De kungörelser som utfärdades med anledning av de anbefallna sanktionerna mot Italien upphävdes sommaren 1936. Lagen om kreditspärr var i kraft till utgången av februari 1937.

Vad angår möjligheterna att enligt gällande rätt genomföra säkerhetsrådets resolutioner om icke-militära sanktioner kan till en början nämnas att Kungl. Maj:t har möjlighet att föranstalta om avbrytande av diplomatiska förbindelser.

Vidare finns visst utrymme för ekonomiska sanktioner genom att Kungl. Maj:t i kraft av sin ekonomiska lagstiftningsmakt kan reglera den svenska importen och exporten av varor. Här aktuella förfallningar är kungörelsen (1947: 82) angående allmänt importförbud, kungörelsen (1949:614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel och kungörelsen (1950: 324) angående allmänt exportförbud.

Kungl. Maj:t kan i kraft av sin administrativa lagstiftningsmakt ingripa också i fråga om järnvägs-, post- och teleförbindelser, i den mån de hand-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 11 has av statliga organ. Enligt 7 8 utlänningslagen (1954: 193) kan Kungl. Maj:t förordna alt ullänning inte utan tillstånd får resa in i eller uppehålla sig i riket. Vidare kan anmärkas den på sjöfartsområdet gällande provisoriska lagen (1966: 158) angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg. 1966 års lag är utformad så alt den kan vinna lillämpning i fråga om sanktioner mot vilket land som helst. Lagen gäller tills vidare till ulgången av juni 1971 (SFS 1970:107). Därjämte finns i utlänningslagen en bestämmelse som direkt syftar till ett genomförande av säkerhetsrådets sanktioner. Enligt 19 § nämnda lag kan utlänning avvisas, om det i lag eller med stöd av lag har meddelats bestämmelse därom med anledning av resolution som har antagits av säkerhetsrådet. Denna bestämmelse, som kan tillämpas vid sanktioner mot vilket land som helst, infördes i samband med Rhodesialagens ikraftträdande (SFS 1969: 233) och är f. n. den enda permanenta regeln i svensk rätt för genomförande av FN-sanktioner.

Som förut nämnts möjliggjorde den i maj 1969 utfärdade Rhodesialagen ett genomförande i Sverige av de delar av säkerhetsrådets dilintills antagna resolutioner om sanktioner mot Rhodesia som tidigare inte hade kunnat genomföras. Lagen gjordes provisorisk i avvaktan på en allmän lag för genomförande av säkerhetsrådels resolutioner. Den gäller, efter förlängning (prop. 1970: 202, 1LU 1970: 76, rskr 1970: 407, SFS 1970: 750), så länge Kungl. Maj:t inte har förordnat annat, dock längst till utgången av år 1971. Innehållet i lagens olika paragrafer kommer alt beröras närmare i det följande. Lagtexten torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 3.

Som framgår av det anförda finns f. n i svensk rätt sanktionslagstiftning av generell nalur bara inom sjöfartens område och i fråga om avvisning av utlänningar.

5. Utländsk rätt

I vissa stater, som t. ex. Frankrike, Nederländerna och Österrike, blir internationella fördrag en del av den interna lagsliftningen omedelbart genom att staten tillträder traktaten och denna vederbörligen offentliggörs. Fördragsbestämmelserna skall därefter direkt tillämpas av domstolar och andra myndigheter. I den mån bestämmelserna inte lämpar sig för sådan direkt tillämpning måste komplettering ske genom särskild intern lagstiftning.

I andra länder är fördragsbestämmelser inte på nämnda sätt direkt tilllämpliga, utan en särskild inhemsk författning måste utfärdas för att domstolar och andra myndigheter skall bli skyldiga att tillämpa dem. Denna metod används bl. a. i Storbritannien, Danmark, Norge och Sverige.

12 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

FN-lagkommittén har i sitt slutbetänkande (s. 31—32) lämnat en redogörelse för den sanktionslagstiftning som finns i vissa utländska stater. Jag hänvisar i första hand till denna redogörelse. Beträffande lagstiftningen inom Norden bör dock följande anmärkas.

I Danmark ger en lag av den 10 maj 1967 regeringen allmän fullmakt att efter överläggning med utrikespolitiska nämnden meddela sådana bestämmelser som krävs för all landet skall kunna genomföra bindande beslut som säkerhetsrådet har fattat i överensstämmelse med artiklarna 39 och 41 i FN-stadgan. Straffbestämmelser finns i 110 c & i den danska strafflagen. Enligt delta lagrum skall böter eller frihetsstraff, i vissa fall upp till tre år, ådömas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder beslämmelser eller förbud som med stöd av lag meddelats för att genomföra Danmarks förpliktelser som F'N-medlem.

Sedan den 1 januari 1968 gäller i Finland en lag om uppfyllande av vissa förpliktelser, som grundar sig på Finlands medlemskap i FN. Lagen avser endast säkerhelsrådets bindande resolutioner. För alt uppfylla förpliktelserna enligt sådana resolutioner kan i fråga om åtgärder av ekonomisk natur samt åtgärder som gäller ”meddelelsemedel och kommunikationer” föreskrifter meddelas av regeringen genom förordning. Sådan förordning skall bringas till riksdagens kännedom och kan upphävas av riksdagen. Beträffande straff och övriga påföljder för överträdelse av bestämmelse, som har meddelats med stöd av lagen, gäller en särskild lag om bestraffning av brott mot vissa fullmaktslagar. Enligt denna lag är straffet för normalbrott böter eller fängelse i högst lvå år.

I Norge kan regeringen enligt lag den 7 juni 1968 meddela de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra säkerhetsrådets bindande beslut. Uppsåtlig överträdelse av bestämmelse som meddelals med stöd av lagen straffas med böter eller fängelse i högst tre år eller bådadera. Gärning som begås av oaktsamhet straffas med böter cller fängelse i högst sex månader eller bådadera. Lagen innehåller även förverkanderegler.

Vad slulligen angår Island har alltinget genom en FN-lag av år 1969 befullmäkligat regeringen att vidta de åtgärder som kan komma alt befinnas nödvändiga för alt eflerkomma säkerhetsrådels bindande beslut. För överträdelse av föreskrift med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst två år.

6. FN-lagkommittén

6.1 Lagstiftningens form och räckvidd

Den juridiska skyldigheten enligt FN-sladgan för medlemsslat att cfterkomma rådels beslut utgör enligt kommittén grunden till att svensk rält måste ge statsmakterna möjlighet att genomföra säkerhetsrådets bindande beslut om sanktioner. Ett lojalt verkställande på det natio-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 13 nella planct av säkerhetsrådels sanktionsbeslut förutsätter att genomförandet sker dels så snabbt som möjligt, dels på sådant sätt att det sakliga innehållet i vidlagna åtgärder så nära som möjligt ansluter sig till de beslutade sanktionerna eller i varje fall svarar mot beslutets syfte.

I konstitutionellt hänseende kan man härvid enligt kommiltén skilja mellan sådan transformation av rådets beshit till intern rätt som regeringen ensam får företa och sådan transformalion vars verkställande fordrar gemensaml beslut av regering och riksdag.

Ett genomförande av rådets beslut om sanktioner kan innebära väsentliga ingrepp i den enskildes rättssfär, inte bara så att de kan för framtiden radikalt ändra de förutsättningar på vilka hans utkomst och ekonomi vilar utan också så att de kan rubba bestående rättsförhållanden. Starka skäl kan anföras för att ingrepp av så djupgående karaktär inte bör få företas annat än genom lagstiftning i vanlig ordning med remissbehandling, lagrådsutlåtande och riksdagsbehandling som ger tillfälle till en allsidig belysning av skälen för och mot ingreppen, hur lagstiftningen om sanktioner lämpligen bör utformas och vilka effekter den får.

Mot detta intresse av allsidig granskning av en lagstiftningsfråga mol bakgrunden av en föreliggande resolution står kravet på snabbhet i genomförande av sanktionerna. Utvägen alt i varje särskilt fall, då säkerhelsrådet har beslutat om sanktioner, stifta en ordinär lag med direkta bestämmelser av sådant innehåll att Sverige genom själva lagen genomför rådets beslut är otvivelaktigt tidsödande. Departements- och riksdagsbehandlingen kräver så lång tid att fördröjningen kan framstå som besvärande för Sverige. Särskilt gäller detta om världsopinionens uppmärksamhet har fästs på något förfarande av svenskt subjekt i strid mot beslutade sanktioner. Det kan f. ö. tänkas att rådet i ett sanktionsbeslut direkt uttalar krav på snabbt genomförande eller fastställer vissa tidsfrister. Kravet på snabbt genomförande av rådets beslut kan uppenbarligen bäst tillgodoses om regeringen ensam får överföra besluten till nationella handlingsregler.

Vad gäller intresset att kunna genomföra rådets beslut så att saklig överensstämmelse med beslutels syfte uppnås påpekar kommittén, att de befogenheter regeringen har f. n. inte är tillräckliga. Rhodesiafallet har visat att det förhåller sig på det sättet.

Det anförda ger enligt kommittén vid handen att svensk rätt f. n. inte gör det möjligt för oss alt uppfylla vår juridiska förpliktelse enligt FN-stadgan att såväl snabbt som sakligt korrekt genomföra säkerhetsrådets bindande beslut om sanktioner. Särskild lagstiftning behövs alltså för delta ändamål.

När det gäller formen för denna lagstiftning erbjuder sig åtminstone två möjligheter. Den kan utformas antingen som en permanent lag, enligt vilken olika förfaranden som kan tänkas bli omfattade av sanktioner är förbjudna i den mån sanktionsbeslut föreligger, eller som en permanent lag,

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 vilken innefattar fullmakt för regeringen att förbjuda sådana förfaranden i den mån sanktionsbeslut påkallar det.

Mot valet av den förstnämnda formen talar bl. a. att den skulle tvinga den enskilde att tolka inte bara lagen utan också FN:s sanktionsbeslut för att fastställa om ett visst förfarande är tillåtet eller inte. Den enskilde skulle också tvingas ta ställning redan i den svåra frågan huruvida en resolution av säkerhelsrådet innefattar ett bindande beslut eller endast en rekommendation. En fördel med denna utformning av lagen är å andra sidan att ett sanktionsbeslut skulle bli omedelbart tillämpligt för svensk del. Kommittén anser det emellertid inte försvarligt att tillgodose det allmänpolitiska intresset av snabbhet på bekosinad av de enskildas intresse av största möjliga klarhet i fråga om gränsdragningen mellan tillåtet och förbjudet samt det allmänna intresset av säkerhet i omsättningen.

Med alternalivet fullmaktslag får det ankomma på regeringen, dels alt fastställa huruvida ett bindande sanktionsbeslut föreligger, dels att bestämma vilka förfaranden som förbjuds till följd av sanktionerna. Den enskilde behöver således i detta fall endast tolka de föreskrifter som regeringen har utfärdat, låt vara att sanktionsbeslutet härvid tjänar till ledning för honom vid tolkningen. Fullmaktskonstruktionen möjliggör dessutom för regeringen att genom underlåtenhet att utnyttja fullmakten anpassa sanktionsbeslutets tillämpning till speciella förhållanden, där sanktionsbeslutets absoluta tillämpning skulle leda till resullal som skulle vara stötande för svensk rättsuppfattning eller som inte skulle stå i rimlig proportion till intresset av att genomföra sanktionerna. I den mån utnyttjandet av fullmakten får formen av generella bestämmelser av regeringen — vilket torde få antas bli det normala — kan regeringen ge dispens från dessa. Genom sådan dispens kan regeringen i det enskilda fallet bindra uppkomsten av ej önskade och vid bestämmelsernas utfärdande inte förutsedda effekter av påbjudna sanktioner. Exempelvis kan i visst fall transitering av gods genom blockerad stat omfattas av meddelade förbud. Undanlag härifrån kan emellertid ibland befinnas önskvärt, t. ex. med hänsyn till intresset av att tredje land inte drabbas. Dispensmöjlighelen kan också utgöra ett substitut för ett auktoritativt och bindande förhandsbesked lill enskilda i frågan huruvida elt visst förfarande kan anses strida mot utfärdade bestämmelser. Fullmaktskonstruktionen möjliggör således en kontinuerlig avvägning mellan motstående intressen och ger en handlingsfrihet som inte erbjuds, om man väljer att direkt i lagen förbjuda förfaranden som omfattas av rådande sanktioner.

Sanktionslagstiftningen bör därför enligt kommittén få formen av en fullmakislag som ger regeringen befogenhet att vidta sådana åtgärder som kan förutses bli nödvändiga för att genomföra sanktioner.

I fråga om lagstiftning för att genomföra säkerhetsrådets rekommendationer erinrar kommitlén om alt FN-stadgan inte föreskriver skyldighet för medlemsstat att verkställa sanktioner som bara är

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 15

rekommenderade. I dessa fall kan således som grund för lagstiftning inte åberopas alt Sverige måste vara i stånd att fullgöra sina rättsliga skyldigheter enligt FN-stadgan. I frågan huruvida någon annan grund för lagstiftning kan anföras beträffande rekommendationer redovisar kommittén följande överväganden.

En ledande tanke i svensk utrikespolitik efter anslutningen till FN har varit att understödja strävanden som enligt svensk bedömning gagnar FN:s syften, oavsett om detta kan ske inom eller utanför organisationen. Dennä principiella inställning innebär att Sverige är villigt att delta inte baraisådan fredsfrämjande verksamhet som fordras för att vi skall uppfylla folkrättsliga förpliktelser, utan i alla strävanden av sådant slag, oberoende av om vi från snävt juridisk synpunkt är skyldiga därtill. När en rekommendation ger uttryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan, bör medlemsstaterna självfallet följa den. Sverige har också handlat efter denna princip. Sålunda omfattar 1966 års provisoriska lag angående utvidgad tilllämpning av 1939 och 1940 års beredskapslagar på sjöfartens område såväl säkerhetsrådets bindande beslut som dess rekommendationer. Vidare hänvisas till att Sverige föranstaltade om bl. a. export- och importreglering med anledning av rådets rekommendationer den 20 november 1965 om Rhodesia. Därjämte erinrar kommittén om det permanenta tillägg till de i 19 8 utlänningslagen angivna avvisningsgrunder som gjordes i samband med Rhodesialagens tillkomst. Det har alltså redan i den praktiska politiken befunnits önskvärt för Sverige alt kunna tillmötesgå rådets rekommendationer. Även framdeles torde sådana fall kunna tänkas inträffa då Sverige av poliliska eller andra skäl önskar följa av rådet endast rekommenderade sanktioner och då ett snabbt genomförande av sanktionsåtgärderna påkallas. Delta förhållande kan enligt kommitténs mening åberopas som grund för att svensk rält bör innehålla permanenla regler som ger möjlighet att genomföra rådets rekommendationer.

Kommittén finner alltså att en svensk FN-lag bör omfatta, förutom säkerhetsrådets bindande beslut om sanktioner av icke-militär natur, även rådets rekommendationer om sådana,

För att rekommendationer skall kunna verkställas måste — på samma sätt som förut har sagts beträffande bindande beslut — den interna rätten vara så utformad att genomförandet kan ske snabbt och i sak korrekt. Vad kommittén har anmärkt om behovet av särskild lagstiftning av fullmaktskaraktär för de bindande beslutens del har därför betydelse även i rekommendationsfallen.

6.2 Fullmaktslagens innehåll

När det gäller frågan vilka befogenheter en fullmaktslag bör omfatta understryker kommittén, att det är omöjligt alt uttömmande uppräkna de ickemilitära sanktioner som säkerhetsrådet kan tänkas komma att besluta eller

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

rekommendera. Med hänsyn härtill ligger det nära till hands att hävda att regeringens fullmakt i materiellt avseende bör utformas som ett allmänt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktionskaraktär som kan komma att föreskrivas i rådets beslut eller rekommendationer. Endast därigenom kan man vara säker på att i det enskilda fallet kunna så snabbt och fullständigt som möjligt verkställa sanktionerna. En fullmaktslag av sådan typ är emellertid främmande för svensk rätt. Principen i våra fullmaktslagar är den att regeringens bemyndigande inte är generellt utan är begränsat inom cen viss ram med rätt för regeringen att vidta i huvudsak endast särskilt specificerade åtgärder. Kommittén finner att det inte bör ifrågakomma att i vårt land införa en fullmaktslag som generellt bemyndigar regeringen alt vidta alla de åtgärder av icke-militär art, som säkerhetsrådet kan komma att besluta eller rekommendera. I stället bör enligt kommittén regeringen i en fullmaktslag bemyndigas att vidta endast vissa särskilt angivna åtgärder, i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolution. Med en sådan metod kan det givetvis — med hänsyn till omöjligheten att i förväg göra en fullständig uppräkning av åtgärder — inträffa fall då fullmakten inte täcker alla åtgärder som har upptagits i en rådsresolution. Kommittén anser det emellertid möjligt att göra en så pass utförlig beskrivning av olika åtgärder av förbudskaraktär att lagen åtminstone i allt väsentligt ger regeringen möjlighet alt genomföra rådets resolutioner. Frågan om omfattningen av regeringens befogenheter får bedömas med ulgångspunkt från alt lagen skall göra det möjligt för regeringen att för Sveriges vidkommande uppnå det allmänna syftet med de sanktioner som säkerhetsrådet i olika fall har förordat. Detta syfte är generellt sett att åstadkomma ett sådant avbrott i den blockerade statens ekonomiska och andra förbindelser med omvärlden att staten tvingas upphöra med den för freden farliga verksamhet som ligger till grund för rådets ingripande. Det allmänna syftet kan för en enskild FN-medlems del uppnås även om medlemmen inte i varje detalj vidtar åtgärder enligt ordalydelsen av säkerhetsrådets föreskrifter. Elt i alla avseenden fullständigt uppfyllande av rådets resolulioner lorde f. ö. många gånger vara ogörligt. Vad Sverige beträffar lär man inte ens i det fall att föreskrifterna överförs till intern rätt genom cen direkt översättning till svenska språket kunna vara säker på att nå ett sådant resultat. Det torde nämligen ibland knappast kunna undvikas att man vid översättning från en på främmande språk avfattad resolutionstext tvingas till bl. a. inskränkande avvikelser i sak. Kommittén vill härvid erinra om t. ex. svårigheterna att från ett språk till ett annat översätta rättsliga termer. Motsvarande risk för avvikelser skulle föreligga även om man använde sig av metoden att i cn särskild författning helt enkelt hänvisa till originaltexten i en säkerhetsrådets resolution. Vidare framhåller kommittén att det föreligger risk för sakliga avvikelser i bl. a. inskränkande

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 17 riktning också när man återger en resolution inte bara i översatt skick utan dessutom i övrigt omslöpt enligt sedvanlig svensk lagteknik.

Även vissa andra förhållanden kan leda till att man inte når full saklig överensstämmelse mellan säkerhetsrådets resolutioner och intern rätt. Kommittén hänvisar till att säkerhetsrådets resolutioner ofta torde utarbetas på kort lid och utan att möjlighet finns att i detalj överväga deras verkningar inom olika nationella rätlssyslem. Resolutionerna tillkommer efter förhandlingar mellan säkerhetsrådets medlemmar och måste med nödvändighet utgöra resultatet av sammanjämkningar mellan olika ståndpunkter. Ordalydelsen av en resolution kan ibland ha föreslavats mera av intresset att undvika meningsmotsättningar än av intresset att ge ett enlydigt uttryck åt en viss sanktionsåtgärd. Som Rhodesiafallet visar kan man därför inte i alla detaljer känna sig bunden av de formuleringar som har använts i resolutionstexterna. I stället bör man tolka resolulionerna efter deras allmänna anda och söka på ett förnuftigt sätt utforma de lagregler som behövs för att förverkliga syftena bakom resolutionerna.

Enligt kommitténs mening kan innehållet i Rhodesialagen lämpligen tjäna som förebild vid bestämmande av omfaltningen av regeringens befogenheter att genomföra säkerhetsrådets resolutioner i allmänhet. Rhodesialagen bygger framför allt på de tvingande föreskrifterna i rådets resolution den 29 maj 1968. Dessa föreskrifter är långtgående samt innefaltar exempel på de viktigaste slagen av sanktionsåtgärder.

De olika kategorier åtgärder som regeringen bör ha befogenhet att vidta kan enligt kommittén i stort sett indelas i dels ekonomiska och finansiclla åtgärder, dels åtgärder avseende kommunikationer, dels åtgärder som är riktade mot person. Det går knappast att dra några fasta gränser mellan dessa kategorier. I det följande angivna befogenheter avses tillkomma rcegeringen endast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådels resolution. Regeringen bör aldrig få vidta åtgärder som visserligen är upptagna i fullmaktslagen men som i det enskilda fallet inte omfattas av rådets beslut celler rekommendation. Slutligen erinrar kommittén om att regeringens befogenheter att förbjuda vissa åtgärder givetvis endasl kan ha betydelse i förhållande till personer som är underkastade svensk jurisdiktion.

Ekonomiska sanktioner

I fråga om ckonomiska sanktioner bör det i första hand finnas möjlighet för regeringen att ingripa i verksamhet som rör den blockerade statens försörjning med varor eller utförsel av varor från denna stat. Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafallet bör lermen vara ges en vidsträckt inncebörd och avse alla materiella ting av lös egendoms natur. Med varor bör jämställas elektrisk kraft.

När det gäller den blockerade statens försörjning med varor torde det inte vara tillräckligt att förlita sig på förbud mot utförsel från Sverige till den 2 Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 77

18 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 blockerade staten. Man får nämligen räkna med att säkerhetsrådet ålägger medlemsstaterna att förbjuda även sådan verksamhet av deras medborgare ulomlands som kan leda till att varor införs till blockerad slat.

Det synes därför lämpligt att i lagen primärt upptas förbud mot varuinförsel till blockerad stat. Det är emellertid sannolikt alt även förfaranden som innebär medverkan eller förberedelse till blockadbrytning kan komma att omfattas av beslutade eller rekommenderade sanktioner. Erfarenhelerna av säkerhetsrådets handlande i Rhodesiafallet, där sanktionerna delvis fått en sådan utformning, ger belägg för detta antagande. Visserligen följer av de i svensk rätt gällande allmänna reglerna om ansvar för medverkan att även åtgärder som främjar den brottsliga gärningen medför ansvar men det krävs då att brottet kommer till utförande. Behov föreligger med hänsyn ull den sannolika utformningen av FN:s sanktionsresolutioner att kunna ingripa med straffsanktionerade förbud mot förfaranden som utgör led i en tillämnad blockadbrytning redan innan denna har skett. Till det primära förbudet bör därför kunna anslutas förbud mot att vidta åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuinförsel till blockerad slat. Här kan tydligen en mängd åtgärder tänkas. Därför ligger det nära till hands att helt allmänl låta lagen omfatta förbud mot varje åtgärd som främjar eller är ägnad att främja sådan införsel. Med hänsyn lill kommitténs principiella ståndpunkt att regeringens befogenheler i möjligasle mån bör preciseras, avvisas dock denna metod. Detsamma gäller den likartade metoden alt i lagen visserligen ange de i sammanhanget mest typiska slagen av åtgärder som bör hindras men avsluta uppräkningen med en allmän bestämmelse om förbud mot andra åtgärder som främjar eller är ägnade att främja olovlig införsel. I stället bör enligt kommittén i lagen uttömmande räknas upp de särskilda ålgärder av förevarande art som regeringen får förbjuda. De åtgärder som sålunda bör medtas måste avse väsenlliga led i varornas produktions- och distributionsprocess. I 3 8§ Rhodesialagen finns sådana åtgärder angivna. Denna uppräkning torde fylla rimliga krav på utförlighet och torde kunna användas som förebild för den permanenta FN-lagens beskrivning av regeringens befogenheter i ifrågavarande avseende.

Om i lagen anges vissa ålgärder, som främjar eller är ägnade att främja varuinförsel till blockerad stat, kan ifrågasällas om man över huvud taget behöver tillgripa förbud mot export från Sverige. Utförsel av varor från Sverige, avsedda för blockerad stat, måste uppenbarligen innebära bl. a. att varorna transporteras. Och redan därigenom föreligger en åtgärd som kan omfattas av regeringens befogenheter alt förbjuda åtgärder som främjar införsel lill blockerad stat. Emellerlid kan man inte bortse från möjligheten all säkerhetsrådel föreskriver relativt begränsade sanktioner och ålägger medlemsstaterna t. ex. alt hindra viss verksamhet endast inom deras eget territorium. För ett sådant fall synes det inte lämpligt alt lagen tar sikte enbart på att hindra införsel till den blockerade slaten. Det torde därför

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 19

vara lämpligt också med ett förbud som direkt hänför sig till utförsel från Sverige. Visserligen kan regeringen redan med stöd av den ekonomiska lagstiftningsmakten förordna om förbud att utföra varor från Sverige. En fördel med att medta exportförbud i fullmaktslagen synes dock vara att man därlill vid behov kan anslula förbud också mot sådana åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuutförsel från Sverige till blockerad stat. En annan fördel är att brott mot ett exportförbud som meddelats i sanktionssyfte kommer alt bedömas enligt påföljdsreglerna i sanktionslagen.

Kommittén erinrar därefter om all den blockerade statens varuförsörjning kan ske också genom handlingar, företagna inom den blockerade staten och utan samband med import till denna stat. I den mån säkerhetsrådets resolutioner konstrueras som ett åläggande för medlemsstaterna alt förbjuda sina medborgare alt bedriva verksamhet av betydelse för den blockerade stalens krigspolential, måste regeringen ha befogenhet att förbjuda sådan verksamhet samt åtgärder som främjar eller är ägnade all främja verksamhet av det slaget, även när den bedrivs av svenska medborgare inom den blockerade slaten. Kommittén har därför föreslagit alt regeringen får befogenhel att förbjuda tillhandahållande av vara inom blockerad stat i verksamhet av ekonomisk art samt åtgärd som främjar eller är ägnad att främja sådant tillhandahållande.

Ytterligare ett sätt, varigenom cen blockerad stat kan sägas bli hjälpt med sin försörjning, är vissa former av leverans av varor till personer eller företag utanför staten. Här åsyflas sådana fall då varorna är avsedda att användas i verksamhet med anknytning till den blockerade staten. Av särskild vikt är i della sammanhang verksamhet av ekonomisk arvl som drivs från nämnda stat, t. ex. filtalrörelse som elt företag med huvudkontor i den blockerade staten idkar utomlands. Ytterligare exempel är leveranser avsedda för inköpsorganisalioner eller agenturer utomlands för företag, hemmahörande i den blockerade staten. Tillhandahållande av varor avsedda för personer eller företag som ulanför den blockerade staten medverkar i verksamhel av angivet slag torde olvivelaktigt innebära risk för alt varorna, eventuellt efier bearbetning e. d., exempelvis säljs vidare lill annan stat och därigenom inbringar valuta för den blockerade staten. Lagen bör omfatta befogenhet för regeringen alt ingripa även mot sådan form av försörjning samt mot åtgärder som främjar eller är ägnade alt främja försörjning av del slagel.

Kommittén behandlar därefter sanklioner som närmast går ut på alt hindra utförsel från blockerad stat.

På molsvarande sätt som i fråga om hindrande av varuförsörjning bör Jagen bereda möjlighet att meddela förbud mot varuutförsel från den blockerade staten och i samband därmed förbud mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja sådan varuutförsel. Härvid avses åtgärder motsvarande dem som kommittén har angett beträffande varuförsörjning.

Kommittén överväger i detta sammanhang behovet av clt särskilt förbud

20 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 mot införsel till Sverige av varor härrörande från blockerad stat, kompletterat med förbud mot åtgärder som främjar eller är ägnade all främja sådan införsel. Förbud av sådant slag har emellertid inte någon större betydelse, sävilt avser varor som finns inom den blockerade staten. Dessa varor träffas av tidigare nämnda förbud mol utförsel därifrån. Däremot skulle förbud mot import iill Sverige kunna ha betydelse i fråga om varor som i strid med säkerhetsrådets föreskrifter har ulförts från den blockerade stalen. Visserligen föreslår kommillén i det följande speciella regler för sådana varor avseende förbud mot transport, köp, försäljning m. m. av varor som olovligen har förts ut från den blockerade staten. I likhet med vad kommittén har sagt om behovet av alt i lagen ta med särskill förbud mot export från Sverige, synes likväl ctt särskilt förbud mot import till Sverige lämpligt i situationer när säkerhetsrådel har begränsat sankltionerna till ett avbrytande av import av den blockerade statens produkter till de olika medlemsstaterna. Lagen bör därför ge möjlighet till: förbud av nu diskuterad arl. Konimiltén överväger vidare om def vid sidan härav bör finnas förbud också mot alt moltaga varor, som visserligen inte härrör från den blockerade staten men som kommer från sådan verksamhet utanför denna stat som drivs från staten i fråga. Elt förbud mot att mottaga varor från sådan verksamhet skulle kunna bidra till alt hindra den blockerade staten från att erhålla utländsk valuta. Kommittén anser emellertid att detta syfte enklare kan vinnas genom förbud mot betalningar. Denna fråga behandlas senare i samband med finansiella sanktioner. Kommittén påpekar att de behandlade införsel- och utförselförbuden innefattar också förbud mol tfransilering av varor. Varor som transileras genom ett land torde nämligen böra anses införda dit. Om exempelvis införsel eller ulförsel av varor från blockerad stat förbjuds, innebär delta alltså också förbud mot lransitering genom denna stat. Vid transitering får den blockerade stlalen möjlighet att sätla sig i besittning av varor och della måste regelmässigt hindras. Om transitering tillåts finns dessutom slora möjligheter alt kringgå in- och utförselförbud. Vidare bör beaktas att en blockerad stat kan lillföras valutainkomster genom lransilering, t. ex. på grund av fraktbetalningar eller drivmedelsinköp. I den mån regeringen vill tillåta transitering får undantag göras vid utnyttjandet av fullmakten. Därvid torde del också bli nödvändigt att medge verkställande av sådana betalningar till förmån för den blockerade stalen som krävs för kostnader i samband med transiteringen. Som förut har antytts bör enligt kommiltén lagen vidare ge regeringen befogenhet alt förbjuda befattning med varor som har utförts från blockerad stat i strid med säkerhetsrådets föreskrifter. Det är nämligen sannolikt att rådet i framtida sanktionsbeslut kommer alt — liksom i Rhodesiafallet — föreskriva ålgärder i syfle att omöjliggöra omsättning av sådana varor.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 21

Emellertid bör även befogenheten att förbjuda befattning med olovligen utförda varor preciseras närmare. Den bör intc helt allmänt omfatta varje slags befaltning härmed. De särskilda former av befallning som det är angeläget att söka hindra är sådana som leder till att varorna omsälls eller på annat sätt används i det ekonomiska livet. På grund härav finner kommittén att förbudet lämpligen kan avse i stort sett samma åtgärder som förut har angetts beträffande förbuden mot åtgärd som främjar eller är ägnad alt främja införsel ete. Förbudet bör endast kunna gälla varor som har utförts i strid mot ett med stöd av lagen meddelat förbud, alltså inte varor som har förts ut efter sanktionsbeslutet men innan det svenska förbudet meddelades. Däremot bör det inte krävas att den som har företagit utförseln i strid mot det svenska förbudet också är underkastad svensk jurisdiktion, dvs. kan drabbas av ansvar enligt den svenska lagen.

14 § första stycket Rhodesialagen föreskrivs i fråga om vara, härrörande från Rhodesia och utförd därifrån efter lagens ikraftträdande, förbud mot rältshandling avseende förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport eller annat ekonomiskt mellanhavande. Vidare förbjuds transport av sådan vara. Enligt 4 § andra slycket kan Kungl. Maj:t, när någon i god tro har företagit rällshandling av angivet slag, medge undantag när det gäller vidare åtgärd med varan.

Denna bestämmelse aktualiserar frågan huruvida regeringens befogenhet att förordna om förbud mot befattning med sankltionsvaror bör begränsas så, att sådant förbud inte får gälla vara som har förvärvats i god tro, eller huruvida konflikter mellan förbud och godtrosförvärv bör lösas genom dispensförfarande. Den förra lösningen är i princip att föredra, eftersom en godtroende varuägare alltid bör skyddas. En godtrosregel synes böra innebära alt sanktionsvaror, som någon i god tro har förvärvat, därefler inte får underkaslas annan inskränkning i omsätlningsmöjligheterna än som gäller för varor över huvud taget, dvs. förbud mot att använda varorna på sätt som främjar eller är ägnat att främja förbjuden införsel eller utförsel m. m. Därjämte bör förbud mol in- och utförsel över Sveriges och den blockerade statens gränser eller tillhandahållande åt ekonomisk verksamhet som drivs från denna stat kunna gälla, även om varorna har varit föremål för godtrosförvärv. Såvitt avser införsel av varor till Sverige talar framför allt praktiska skäl för att förbudet får gälla generellt för varor som härrör från den blockerade staten. Föreligger i det konkreta fallet skäl att medge införsel, exempelvis när varan redan är under transport till Sverige, får undantag från införselförbudet meddelas dispensvägen.

En regel, varigenom även sanktionsvaror som någon utan samband med förvärv har fått i sin besiltning i god tro gencrellt skulle undantas från förbud mot befattning med sanktionsvaror, torde föra för långt, även om i och för sig skäl kan anföras för ett sådant undantag. En undantagsregel torde medföra särskilt stor risk för kringgående av lagen genom olika arrange-

22 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 mang, ti. ex. lransporter. På grund härav anser kommiltén all en godtrosregel bör begränsas till de fall då förvärv har ägt rum. I övriga fall får man hålla sig lill dispensförfarande.

Finansiella sanktioner

För att vinna syftet att avskärma cen blockerad stat från förbindelser med utlandet är det väsentligt att staten hindras från tillgång till främmande valutor. Det kan därför antas alt —- i likhet med vad som har skett i Rhodesiafallet — säkerhetsrådet beslutar om finansiella sanktioner.

Det föreligger i detta hänseende främst behov av en möjlighet för regeringen atl ingripa mot handling, varigenom mottagare i den blockerade staten utifrån tillförs kapital. Enligt 5 § Rhodesialagen får det inte utifrån verkställas betalning elier lämnas kredil till mottagare i Rhodesia. För alt hindra kringgående av detta förbud genom betalning celler kredit till mottagare utanför Rhodesia har föreskriften kompletterats med förbud mot alt verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksamhet av ckonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia.

Enlig! kommittén bör den permanenta lagen ge regeringen befogenhet att förbjuda finansiella åtgärder av nu angivet slag och dessutom möjlighet att förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådana ålgärder. Ett sådant förbud kommer inle att omfatta betalning och kredilgivning som sker inom den blockerade staten till mottagare där. Sådana transaktioner kan emellertid knappast tänkas ha någon belydelse från blockadsynpunkt, eftersom de inte innebär något recllt tillskott till den blockerade statens ekonomi utan endast en omfördelning av de finansiella tillgångarna inom denna.

Övriga sanktioner

Av stor vikt för att vinna syftel alt isolera en blockerad stat är självfallet ålgärder som innebär avbrytande av kommunikationer. I förgrunden står hindrande av trafik till lands saml av luft- och sjöfarl. Et! förbud mot alt ombesörja sådan samfärdsel skulle träffa såväl person- som varubefordran till och från blockerad stal. Vissa transporter av det senare slaget kommer enligt kommitténs förslag visserligen att kunna förbjudas också med stöd av den förut nämnda regeln angående transporler som främjar eller är ägnade att främja införsel ete. Det nu diskuterade förbudet siktar emellertid på alt hindra alt samfärdsel med fartyg m. m. över huvud taget kommer till stånd med den blockerade staten, oavsett om samfärdseln sammanhänger med transporter av sanktionsgods celler inte. Säkerhetsrådet kan tänkas utfärda en resolution av så allmän karaktär. Kommittén erinrar om att det enligt paragraf 6 i resolutionen den 29 maj 1968 åligger medlemsstat att hindra flygtrafik till och från Rhodesia. I anledning härav har

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 23

i 6 § Rhodesialagen upptagits bl.a. ett förbud mot att utöva luftfart till eller från Rhodesia.

Ett förbud mot trafik till eller från blockerad stat torde, för att syftel alt avskära staten från kommunikationer med utlandet skall kunna vinnas, behöva kompletteras med förbud mot samarbete med trafikföretag som idkas i eller drivs från den blockerade staten och med ägare celler brukare av där registrerat transportmedel. På molsvarande sält som i fråga om finansiella sanktioner bör regeringen också kunna förbjuda lämnande cller förmedlande av uppdrag avscende förbjudna åtgärder på trafikområdet.

Vad gäller avbrytande av tele- och postförbindelser kan regeringen som förut har påpekats vidta åtgärder med slöd av sin administrativa lagstiftningsmakt. Några beslämmelser härom behöver därför inte tas upp i fullmaktlslagen.

Enligt kommittén bör stor restriktivitet i princip iakttas i fråga om regeringens befogenhet att ingripa i personliga förhållanden, eftersom man här rör sig på de mänskliga fri- och rälligheternas område. De befogenheter för regeringen all utfärda förbud mot olika slags verksamhet av ekonomisk och annan art som kommittén har föreslagit kan antas i väsentlig utsträckning vara tillräckliga för att syftet med sanktionerna skall kunna uppnås. På grund härav anser kommittén att det inte bör ifrågakomma alt regeringen med stöd av en fullmaktslag skall kunna förbjuda svensk medborgare eller annan som uppehåller sig här i riket alt resa till blockerad stat eller att förbjuda t. ex. deltagande i kulturella, vetenskapliga, idrottsliga eller andra arrangemang, vari den blockerade stalen är representerad.

Dock finner kommittén att i fullmaktslagen bör upplas en bestämmelse om avvisning i vissa fall av utlänningar med anknytning till den blockerade staten. Kommittén åsyftar personer som med fog kan antas ha begått eller avse alt begå handlingar som står i strid mot sanktioner som har påbjudits av säkerhetsrådet. En bestämmelse i detta ämne synes lämpligen kunna utformas i huvudsaklig överensstämmelse med 12 § Rhodesialagen. Regeringen bör alltså få förordna att sådan ullänning kan avvisas som skäligen kan antas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå handling som strider mot förbud som regeringen har meddelat enligt fullmaktslagen.

Enligt paragraf 2 i säkerhetsrådets resolution den 16 december 1966 och paragraf 7 i resolutionen den 29 maj 1968 skall medlemsstaterna vidta effektiva åtgärder för alt hindra av rådet förbjudna handlingar, oberoende av om avtal har ingåtts eHer licens har beviljats innan vederbörande resolution antogs. I anledning härav har i 7 § Rhodesialagen föreskrivits att förbud enligt lagen gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd, som avses i förbuden, har slutits före lagens ikraftträdande. Enligt kommitténs mening bör regeringen ges befogenhet att förordna om motsvarande verkan av förbud som har meddelats med stöd av fullmaktslagen.

24 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

6.3 Ansvarsbestämmelser m. m.

Överträdelser av förbud som har meddelats med stöd av fullmaktslagen måste enligt kommittén vara straffbelagda för att förbuden skall få önskad effekt.

Enligt 8 & Rhodesialagen skall vid uppsåtligt brott mot bestämmelse i lagen dömas till böter eller fängelse i högst två år. Beträffande den permanenta FN-lagen kan det enligt kommittén diskuteras, om inte straffmaximum för uppsålligt brolt bör vara högre än fängelse två år. Som skäl härför skulle kunna anföras, att sanktioner kan komma alt riktas mot stater som har mer central betydelse för Sveriges ekonomi m. m. än Rhodesia och att i sådana eller andra fall benägenheten för lagöverträdelser generellt sett får antas vara större än i Rhodesiafallet. Däremot synes det tvivelaktigt om map som ett skäl för höjning av straffmaximum kan åberopa att det i vissa sanktionsfall är viktigare än i andra att meddelade förbud efterlevs. I fråga om önskvärdheten av att svenska sanktionsbestämmelser åtlyds måste i princip varje sanktionsfall bedömas lika. Det primära är nämligen intresset att Sverige följer säkerhetsrådets föreskrifter. Grunden för dessa bör i och för sig vara ulan betydelse för graden av effektivitet i en nationell sanktionsreglering. En annan sak är emellerlid om benägenheten att begå lagöverlrädelser i vissa sanktionsfall kan förmodas vara relativt stor. I sådana fall torde möjligen visst fog finnas för antagandet att ett straffmaximum överstigande fängelse lvå år kan vara av vikt för laglydnaden. Kommittén anser dock att ett slraffmaximum av fängelse två år är tillräckligt från allmänpreventiv synpunkt, särskilt vid beaktande av att enligt kommittén även förverkande — bl. a. av den ekonomiska vinst som kan ha uppkommit för den sowm har begått sanktionshbrott -— bör finnas att lillgå som påföljd.

Kommittén understryker risken för att de med lagförslaget avsedda handlingarna blir begångna av oaklsamhet. Därför bör åtminstone fall av grov oaktsamhet kunna straffas. Något skäl alt beträffande den permanenta FNlagen frångå den straffskala — böter eller fängelse i högst sex månader — som för oaktsamhetsbrotlt har upptagits i 8 8 Rhodesialagen kan kommittén inte finna.

Det kan inte uteslutas att en resolution utformas på det viset, att medlemsstaterna blir skyldiga att hindra endast sådan blockadbrytning som sker uppsåtligen. Skall i ett sådant fall det straffbara området för svensk del begränsas till endast direkt uppsålliga brott, kan detta ske genom att med stöd av lagen meddelade förbud utformas så att endast gärningar med särskilt angivel syfte förbjuds.

Molsvarande gäller i fråga om tillämpligheten i rummet av lagförslagels straffbestämmelser. Kommittén erinrar om att Rhodesialagen innehåller en särskild bestämmelse som begränsar tillämpligheten av lagens ansvarsregler i vad avser brott som utlänning utom riket begår mot Rhodesialagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 25

I sitt slutbetänkande föreslår kommittén att någon särskild regel om FN-lagens tillämplighet i rummet inte upptas i lagen. Därigenom kommer bestämmelserna i 2 kap. brottsbalken alt gälla. Om inte annat framgår av vad regeringen i det enskilda fallet har förordnat, kommer alltså alla överträdelser av meddelade förbud, som har begåtts i Sverige eller utom riket av svensk medborgare eller utlänning med hemvist i Sverige eller i vissa fall av annan utlänning, att omfattas av den svenska domstolskompelensen.

Ledamoten Allan Herncelius uttalar i avgiven reservation alt regeringen enligt kommittémajoritelen skall få föreskriva förbud all till blockerad stat införa eller därifrån utföra vara liksom att inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhel av ekonomisk art, utan att det därvid görs skillnad mellan svenska medborgare celler i Sverige bosatla personer och andra personer, inte ens om de är medborgare i den blockerade staten. Ett utnyltjande till fullo av dessa befogenheter får dock anses innebära ett överskridande av vad Sverige folkrältsligl bör göra i dessa sammanhang. Fastän utsträckningen av cn stats kompetens i legislalivt eller judiciellt hänscende i vissa slycken är en omtvistad fråga, lär del inte tillkomma Sverige att genom strafflagsliftning söka hindra medborgare i en stat all tillhandahålla andra medborgare inom samma stat varor i ckonomisk verksamhet i denna stat. Reservanlen anser därför alt begränsningar av nu berört slag bör komma till uttryck i lagen.

I överensslämmelse med vad som gäller enligt Rhodesialagen (8 §) bör ansvar enligt fullmaktslagen inte kunna ådömas, när brottslighelen bedöms vara av ringa beskaffenhet.

Kommittén erinrar om ait de allmänna reglerna i 23 kap. brottsbalken om medverkansansvar enligt praxis är analogiskt tillämpliga inom specialstraffrällen under förutsättning att fängelse ingår i straffskalan för brottet. Anser man att sådant ansvar för FN-lagens del bör uteslutas eller begränsas till att avse endasl vissa typer av medverkan, måste man alltså särskilt ange detta i lagen.

Medverkan till sådana blockadbrytande förfaranden som skall kunna primärt förbjudas med stöd av lagen, exempelvis in- och utförsel av varor över Sveriges eller den blockerade statens gränser, kan ifrågakomma i synnerligen varierande former. Medverkan till brott föreligger enligt 23 kap. 4 § brottsbalken om någon har främjal gärningen med råd celler dåd. Det är uppenbart — även med beaktande av att till ansvar för medverkan inte skall dömas i ringa fall — att under ett så vidsträckt medverkansbegrepp kan falla också åtskilligt handlande som ter sig föga straffvärl med hänsyn till de syften som sanktionerna är avsedda att tjäna. Inom de verksamhetsområden där förbud enligt FN-lagen kan komma 1 fråga, förelrädesvis induslri, handel och samfärdsel, bedrivs verksamheten i allmänhet inom företag av skilda slag. Med nödvändighet blir det därför i allmänhet en vid krets av personer som inom ramen för arbetsfördelningen i förelagets organisation i

26 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

större eller mindre grad medverkar i varje enskild transaktion eller annat förfarande i företagets verksamhet. Slora svårigheter måsle därmed föreligga att bestämma den krets av medverkande som med hänsyn till de objektiva insatserna kan komma i fråga för medverkansansvar. Avgränsningen av kretsen kan i det konkreta fallet lätt komma att bli godtycklig. Redan de angivna förhållandena talar enligt kommitténs mening för att begränsa eller utesluta medverkansansvar vid överträdelse av förbud enligt FN-lagen. Detta skulle också vara följdriktigt med hänsyn till den i det föregående hävdade principen att lagen så preciserat som möjligt skall ange de handlingar som skall kunna vara förbjudna.

Som förut framgått har kommittén redovisat skälen för att lagen bör uppta möjlighet att meddela självständiga förbud mot vissa förfaranden som främjar eller är ägnade alt främja förbjuden in- eller utförsel ce. d. Dessa förfaranden utgör till sin natur medverkan till de primärt förbjudna åtgärderna eller förberedelse till sådana. Visserligen kan medverkan till överträdelse av ett primärt förbud förekomma i åtskilliga andra former än dem som har upptagits som föremål för självständiga förbud. Men uppräkningen av främjande-förfarandena torde omfatta alla de former av medverkan som kan vara av väsentlig belydelse för att bryta en blockad. Kommittén anser därför alt förbuden mot främjande-förfaranden -— vilka förbud alltså konstiluerar självständiga brolt — är tillräckliga för att hindra medverkan till överlrädelser av de primära förbuden mol in- och utförsel e. d. Ett allmänt medverkansansvar enligt broltsbalkens regler kan därför undvaras i dessa hänseenden. Om sådant ansvar ulesluts, undgår man också den mindre lilltalande effekten att ansvar kan inträda för medverkan till brott som är av medverkanskaraklär men konstruerats som självständigt brolt.

Ett skäl som kan tala mot att utesluta de allmänna medverkansreglernas lillämplighet är att fall möjligen kan inträffa, när endast de primära förbuden mot in- och utförsel e. d. gäller men däremot inte förbud mot de specificerade främjande-förfarandena. Om det allmänna medverkansansvarel då inte lillämpas, undgår gärningsmannens medhjälpare ansvar. Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafallet torde man dock kunna räkna med alt även framtida sanktionsresolutioner kommer att påkalla förbud också mot åtgärder som inte innefattar ulan endast främjar blockadbrytning. Man bör nämligen kunna utgå ifrån att säkerhetsrådets resolution tar sikte på atl medlemsstaterna skall hindra in- och utförsel e. d. av varor. Detta torde i regel innebära att även åtgärder av sådan medverkanskaraktär som nyss har nämnts skall förbjudas.

De anförda skälen för att utesluta de allmänna medverkansreglernas tilllämplighet vid brott mot FN-lagens förbud mot in- eller utförsel e. d. äger i princip giltighet även i fråga om förbuden att fa befallning med sanktionsvaror, att verkställa betalning eller lämna kredit till förmån för rättssubjekt med anknytning till den blockerade staten och att utöva trafik till celler

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 27

från denna stat eller i samarbete med där hemmahörande trafikförelag m.m. För dessa fall föreslår kommittén möjlighet alt självständigt förbjuda åtgärder av medverkanskaraktär endast i den mån de innebär lämnande celler förmedlande av uppdrag för befattning med sanktionsvaror, verkställande av betalning m. m.

Vad angår befattning med varor som olovligen har utförts från blockerad stat kan enligt förslaget förbjudas dels bearbetning, sammansällning m. m., dels lastning, lossning, transport m. m., dels överlåtelse, förvärv m. m. Vidare kan förbjudas lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som nu sagls. Sist nämnda förbud har medverkanskaraktär. Onekligen kan medverkan lill angivna åtgärder — bearbetning rm. m., — tänkas ske på annal sält än genom att lämna eller förmedla uppdrag för sådana åtgärder. För alt vinna syftet med sanktioner torde emellertid förbud mot att lämna eller förmedla uppdrag i detta sammanhang vara en lillräcklig ersättning för brottsbalkens allmänna medverkansregler, i synnerhet som dessa förbud har konsiruerals så att de konstilucrar självständiga brott. För straffbarhet krävs alltså inte att det lämnade eller förmedlade uppdraget har lett till att bearbetning, transport, köp e. d. kommit till stånd.

Vad sålunda anmärkts har betydelse även i fråga om medverkan till verkställande av betalning, lämnande av kredit och utövande av trafik.

Enligt kommilténs mening väger de fördelar, som det enligt vad sålunda har sagts innebär alt ulesluta de allmänna medverkansreglernas tillämplighet på FN-lagen, tyngre än de eventuella olägenheter som kan följa av att vissa förfaranden av medverkansnatur inte omfattas av lagen. Kommittén anser därför att brottsbalkens medverkansregler inte skall tillämpas vid något brott mot FN-lagen.

Försök till brott kan i molsats till medverkan till brott inte i något fall straffas, om ej en ullrycklig föreskrift finns därom. De åtgärder som skall kunna förbjudas enligt kommitléns förslag innefaltar också handlingar som till sin natur är försökshandlingar. Särskilda bestämmelser om straff för försök är därför inte nödvändiga.

I 9 8 Rhodesialagen föreskrivs att ulbyte av brott enligt lagen skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart obilligt. Handel med sanklionsgods kan vara mycket vinstgivande och risken för att vinsten förverkas kan utgöra ett effektivt komplemeut till straffhotet. Bristande möjlighet att direkt ingripa mot vinsten skulle kunna framslå som stölande. Kommitlén anser därför att i den permanenta lagen bör upplas en förverkanderegel av angiven lydelse.

Vad angår förverkande av hjälpmedel m. m. har i 10 § Rhodesialagen intagils en beslämmelse, vars lydelse i slort sett överensstämmer med 36 kap. 2 8 brottsbalken. Detla innebär att vad som kan förklaras förverkat vid sidan av egendom, som har använts såsom hjälpmedel vid brott enligt lagen, är egendom som har frambragts genom sådant brot! och egendom med vil-

28 Kungl. Maj:ts proposilion nr 77 år 1971 ken har tagits sådan befattning som innefattar brott. Vidare kan värdeförverkande ske även när själva egendomen är åtkomlig för förverkande. För förverkande förutsätts alt denna påföljd är påkallad till förebyggande av brott eller att annars särskilda skäl föreligger. Enligt kommitténs mening bör förverkanderegler av motsvarande innehåll tas upp i den permanenta FN-lagen.

Kommittén har vidare — i överensstämmelse med vad som gäller i fråga om Rhodesialagen — inte funnit anledning att avvika från de även inom specialstraffrätten tillämpliga bestämmelserna i 36 kap. 4 och 12 §§ brottsbalken i fråga om vem förverkande får riktas mot resp. vem förverkad egendom skall tillfalla.

även frågan om åtal för broll mot förbud, som har meddelats med stöd av den permanenta lagen, bör enligt kommitténs mening lösas på samma sält som i Rhodesialagen. Åtal bör sålunda få väckas endast efter förordnande av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t förordnar.

6.4 Vissa civilrättsliga frågor

Frågan om vilken verkan som förbud meddelade med stöd av en sanktionslagstiftning av detta slag har på ingångna avtal behandlades i prop. 1969: 78 med förslag till Rhodesialagen (s. 20, 25, 38—39, 54—56 36—389 och 92-94). Övervägandena resulterade i att föredragande departementschefen avstod från att i den föreslagna lagen ta med cn uttrycklig ogiltighetsregel men förklarade, att definitiv ställning till frågan om det på området bör finnas en sådan regel och hur den i så fall bör utformas skulle tas först efter ytterligare överväganden i samband med utarbetandel av den perma-' nenta FN-lagen. Departementschefen ansåg det emellerlid vara lämpligt att det förhållandet alt sanktionerna mot Rhodesia måste genomföras utan hänsyn till ingångna avtal framhävs genom en uttrycklig lagbestämmelse. En sådan återfinns också i 7 § Rhodesialagen.

Kommitlén framhåller att svensk rätt inte torde vara fulll entydig i fråga om den civilrättsliga verkan av avtal som strider mot legalt förbud. Genom atl i den permanenta lagen ta in en regel om ogiltighet av sådant avtal skulle därför i någon mån större klarhet kunna uppnås beträffande förhållandet mellan sanktionsbestämmelser och avtal. även om vissa avtal enligt en särskild bestämmelse förklaras ogiltiga, får man dock inte i och för sig därigenom någon upplysning om den närmare innebörden av en sådan påföljd. När svensk lagstiftning upptar föreskrifter om ogiltighet av avtal är det å andra sidan bara i undantagsfall som några bestämmelser ges om innebörden av denna påföljd. även i lagmotiven lämnas i allmänhet endast knapphändiga upplysningar i den frågan.

Emellertid följer redan av allmänna rältsgrundsatser att en svensk domstol inle får ålägga någon som har åtagit sig en förpliktelse, vilken strider

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 : 29 mot legalt förbud, att fullgöra förpliktelsen. Någon uttrycklig bestämmelse behövs alltså inle i detta avseende, som torde vara det mest betydelsefulla med hänsyn till att sanktionslagstiftningen i princip går ut på att hindra vissa handlingar. För att klarlägga sanktionslagstiftningens civilrättsliga belydelse — och för lagstiflningens effeklivitet — krävs alllså såtillvida inle någon särskild lagbestämmelse om ogiltighet av avtal. Ej heller torde en sådan bestämmelse ha någon större betydelse för att vinna dessa syften i fall då avtal skall bedömas enligt svensk rätt av utländsk domstol eller skiljedomstol. Svenska domstolar eller andra myndigheter torde inte heller stå till förfogande för att genomdriva fullgörelse av sådana mot svensk sanktionslagstiftning stridande avtal på vilka främmande stats lag i princip skall vara tillämplig.

Oavsett hur säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer kan komma alt utformas torde anledning över huvud taget saknas att i civilrättsligt hänseende bedöma avtal, som strider mot sanktionsbestämmelser, efter andra principer än dem som gäller för avtal som står i strid mot andra straffbelagda förbud. Eftersom det i svensk strafflagstiftning inte brukar las upp särskilda regler om avtals ogiltighet e. d. synes en sådan regel kunna undvaras även i förevarande sanktionslagstiftning, som har straffrättslig karaklär. Verkan av att avtal strider mot denna lagstiftning får således bedömas enligt allmänna rättsgrundsatser. I sak torde denna verkan bli densamma som om lagen tog upp en uttrycklig ogillighetsregel. även med en sådan regel skulle frågan om dess närmare innebörd i det enskilda fallet få bedömas efter allmänna rättsgrundsatser.

Kommittén föreslår sålunda att i FN-lagen inte tas in någon uttrycklig regel om civilrättslig verkan av avtal som strider mot förbud som har meddelals med stöd av lagen. Som förut sagts (avsnitt 6.2 slutet) föreslår kommittén emellertid en bestämmelse som ger regeringen befogenhet att förordna att sådant förbud skall gälla även om avtal om förbjudet förfarande har slutits innan förbudet trätt i kraft.

6.5 Ersättningsfrågan

Förbud som har meddelats med stöd av en lag av ifrågavarande slag kan medföra betydande ekonomiska förluster för enskilda personer och företag. Kommittén lämnar åtskilliga exempel på sådana förluster. Förbud mot införsel av varor till blockerad stat eller förbud mot export från Sverige av vissa varor kan på olika sält drabba t. ex. en tillverkare i Sverige som under normala förhållanden säljer sina produkter till staten i fråga. Förbuden kan bl. a. tänkas förorsaka nedgång i rörelsens omsättning eller i värsta fall total driftsinställelse. Råvaror, halvfabrikat, färdigprodukter, maskiner o. d. som finns i rörelsen kan helt eller delvis förlora sitt ekonomiska värde. Även sådana delar av rörelsen som inte avser sanktionsvaror kan bli lidan-

30 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

de, exempelvis på grund av att maskinparken inte kan ulnyttjas lönsamt vid bortfall av en del av produktionen. Personer i olika led i produktionsoch distributionsprocessen för varor vilka omfattas av förbud, såsom producenter, grossister, delaljister, transportörer, finansiärer, avnämare m. fl., kan lida ekonomiska förluster.

Inte bara näringsidkare kan tillfogas skador. Av väsenllig social betydelse är att också arbelstagare kan drabbas, 1. ex. genom att avskedanden kan bli nödvändiga vid en driflsinskränkning. Ett förbud att importera en viss råvara från en blockerad stat kan föranleda att sådan råvara i stället måste köpas dyrare från et! annat land. På grund härav kan prishöjningar uppkomma på den färdigprodukt för vilken råvaran behövs och konsumenlerna av färdigprodukten får därigenom vidkännas en ckonomisk förlust.

Kommittén anmärker att ekonomiska konsekvenser av all Sverige genomför sanktioner givetvis kan träffa inte endast personer i Sverige utan också personer utomlands. Exempelvis kan elt förbud i svensk lagstiftning att föra in varor till blockerad stat drabba en i tredje land verksam utländsk köpman som före sanktionernas ikraftträdande har förmedlat affärer mellan tillverkare i Sverige och köpare i den blockerade stlalen. Så kan vara fallet även om den i exemplet nämnde köpmannen inle är underkastad svensk jurisdiktion och följaktligen inte behöver respeklera den svenska sanktionslagstiftningen.

Vidare bör beaktas den ekonomiska skadceffekt som elt svenskt deltagande i FN-sankltioner kan få därigenom atl den blockerade staten — och eventuellt andra stater som inte genomför sanklionerna — celler rätlssubjekt där vidtar motåtgärder som går ut över svenska medborgare och företag. Dessa kan t. ex. tänkas bli ädömda skadestånd i den blockerade stalen för att de inte har fullgjort leverans på grund av svensk sanktionslagstiftning eller gå miste om betalning för leverans som har fullgjorts innan lagstiftningen har [rätt i tillämpning. Inte heller så drastiska motålgärder som konfiskation av svensk egendom i den blockerade staten kan uteslutas.

I belänkandet lämnar kommillén en översikt över vissa fall då i svensk rält ersältning av statsmedel har föreskrivits vid ekonomisk skada på grund av ingripanden i näringsfrihet m. m. (s. 79—80). Jag hänvisar till denna redogörelse.

Enligt kommittén lorde redogörelsen ge vid handen att det inom svensk rätt inle finns någon enhetlig linje för reglering av frågan om crsättning när skada eter förlust vållas enskilda genom statligt ingrepp i näringsfriheten. I vissa fall ersätts skadan helt eller delvis av allmänna medel, i andra fall får skadan stanna på den drabbade. I de fall som kan anses närmast jämförbara med den nu aktuella sanktionslagsliftningen kan emellertid konstateras att ersättningsrätt har tillskapals endast undantagsvis. Vid avgörandet av frågan om sanktionslagstiftningen bör innehålla regler om rätt till ersällning eller inte slår man därför obunden av rättsgrundsatser. Vid

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 31 sådant förhållande får frågan enligt kommittén avgöras med utgångspunkt i vad som kan anscs skäligt och, om skäl för ersättningsrätt anses föreligga, i vad som befinnes praktiskt möjligt.

I frågan huruvida skäl för en crsättningsrält föreligger erinras om att Sveriges deltagande i säkerhelsrådets sanktioner utgör ett led i vårt lands strävanden alt inom FN:s ram bidra lill att säkerställa internationell fred. Dessa strävanden ligger, uppenbarligen i hela folkets intresse. Vår anslutning lill FN är grundad på den hedömningen att medlemskapet bl. a. är ägnat alt bidra till Irygghet och fred. De fördelar som medlemskapet sålunda medför molsvaras av vissa skyldigheler. Dessa innebär att vi måste vara beredda att göra vissa uppoffringar, bl.a. av ekonomisk art, såsom i samband med deltagande i sanktioner. Det ligger i sakens natur att uppoffringarna i samband med att sanktioner genomförs primärt måste göras av de enskilda eller grupper av enskilda som drabbas av förbud och andra inskränkningar. Eftersom uppoffringarna emellertid sker i hela folkets intresse, kunde det anses skäligt att de också skall slutligt bäras av det allmänna. De direkt drabbade borde därmed i princip hällas skadeslösa gcenom ersättning av allmänna medel.

Med denna principiella ståndpunkt aklualiseras frågan om det är möjligt att utforma ett regelsystem som ger rätt till ersättning i alla de fall då tillräckliga skäl därför måsle anses föreligga, men å andra sidan inte medför någon ersättningsrält när sådana skäl inte kan anses vara för handen, allt med beaktande av samtliga på frågan inverkande omsländigheter. Avgränsningsproblemen synes hänföra sig såväl till beskaffenheten av den skada celler förlust vilken bör vara ersättningsgill som till kretsen av de rättssubjekt vilka bör berältigas till ersättning.

De skador för enskilda som står i samband med FN-lagens tillämpning kan vara av mycket skiftande slag och omfattning. Vid sina överväganden av frågan och försök i samband därmed att avgränsa särskilda kategorier av skador har kommittén funnit att den måste ansluta sig till den i propositionen om Rhodesia-lagen (prop. 1969:78 s. 57) uttalade åsikten, att det inte är möjligt att ens tillnärmelsevis kartlägga vilka skador som härvidlag kan bli aktuella. Vad som i detta avseende har uttalats i Rhodesiafallet måsle givetvis i ännu högre grad äga gillighet beträffande sanktioner som riktar sig mot stalcr av mer central betydelse för Sveriges ekonomiska och andra förbindelser. Redan den omständigheten att det sålunda torde vara ogörligt att skaffa sig en tillfredsställande bild av vilka skador, som kan tänkas följa av tillämpningen av en FN-lag, talar mot att införa en lagfäst generell rätt Hill ersättning för sanktionsförluster.

Ilärtill kommer de mycket betydande svårigheter som måste föreligga när det gäller att fastställa orsakssammanhanget mellan en sanktionsföreskrift och en uppkommen skada och att bestämma skadans omfallning. I ett regelsystem med generell rätt till ersättning skulle riktlinjer för bedömningen av

32 . Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 orsakssammanhanget och skadeberäkningen knappast kunna undvaras. De praktiskt sett oöverkomliga svårigheterna att överblicka skadefallen, alt avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt och alt ge rikllinjer för skadeberäkningen måste enligt kommitténs mening leda till att man avstår från att införa en generell rätt till ersättning.

Ett tänkbart alternativ till en generell ersältningsrätt är alt i lagen ge rätt till ersättning för endast vissa slag av förluster. Exempelvis skulle ersättning kunna utgå för ulgifter som har blivit onyttiga (t. ex. en investering i blockerad stat) eller utgifter som har uppkommit (t. ex. skyldighet att utge skadeslånd) på grund av FN-lagens tillämpning. Otvivelaktigt talar särskilda skäl för ersättning till den som lider skada på grund av att rältshandling inte har kunnat fullföljas, om den har företagits innan säkerhetsrådet har beslutat eller rekommenderat cn sanktion. Detta gäller emellertid inte undantagslöst. Rättshandlingen kan ha företagits vid en tidpunkt när man haft all anledning att räkna med sanktioner inom kort och normal aktsamhet följaktligen bort avhålla från rättshandlingen. än mindre skäl Lill ersättning måsle anscs föreligga om rältshandlingen har företagits med utnyttjande av läget.

Del är alltså svårt alt skaffa sig en säker överblick över vilka förluster som en lagstiflning inom förevarande område, där våra erfarenheter hittills är högst begränsade, kan medföra. Det skulle därför kunna framstå som godtyckligt alt föreskriva ersättning endast för vissa särskilt angivna slag av” förluster. Kommittén framhåller vidare att frågan om en lagfäst rätt till ersällning för sanktionsförluster bör ses i samband med frågan om censkildas rätt i allmänhet till ersättning för skador till följd av olika slags lagenliga, statliga ingripanden i näringsverksamhet m. m.

Kommilténs överväganden leder till slutsatsen att ersältningsfrågor av förevarande slag bör avgöras efter prövning i varje särskilt fall. Detta bör gälla såväl frågan vilka skador som bör ersättas som frågan om ersätlningens storlek. När billighetsskäl föreligger, bör ersättning i princip kunna utgå till enskild som har drabbats av FN-lagens tillämpning. Sådana skäl torde kunna föreligga framför allt beträffande den som har lidit skada på grund av alt rällshandling, som företagils innan säkerhetsrådet har beslutat eller rekommenderat sanktioner, inte har kunnat fullföljas. Med en sådan lösning av ersättningsproblemet synes det inte nödvändigt att i lagen införa någon uttrycklig bestämmelse om möjligheten till ersättning av allmänna medel.

Med hänsyn till de svårigheter av olika slag som sålunda har ansetts föreligga vid utformning av riktlinjer för ersällningen bör enligt kommitténs mening ersättningsprövningen ankomma på regeringen. Vid behov kan regeringen därvid för ersättningsfrågornas beredande tillsätta en särskild kommission eller annat organ, eventuellt med parlamentarisk representation.

Ledamolen Allan Hernelius anser i avgiven reservation att sanktionslag-

Kungl. Maj:ls proposition nr 77 år 1971 33

nomiska förluster i samband därmed löses. Svårigheterna att i de enskilda fallen bestämma grunderna för ersältning synes ha varit den närmaste anledningen lill majoritetens ståndpunkt. Emellertid synes dessa svårigheler ha överskattals. Vid annan lagstiftning har sådana svårigheter inte ansetts utgöra hinder för vad som annars bedömts som rättvist och skäligt i fråga om skadceersättningar. Billighetsskäl bör inte ensamma få vara avgörande utan rätt till ersättning för oförutsebar skada, till vilken den skadelidande på intet sätt kan anses vållande, bör inskrivas i lagen.

6.6 Formerna för riksdagens medverkan

Beträffande förutsältningarna för den föreslagna lagens tillämpning fastslår kommittén, att del först och främst måste föreligga en av säkerhetsrådet antagen resolution om sanktioner av icke-militär natur.

En särskild fråga är vad som skall krävas för att lagen skall träda i Lilllämpning när denna grundförutsättning föreligger. Man kan enligt kommittén till en början tänka sig att lagen blir tillämplig automatiskt utan särskilt förordnande och utan riksdagens godkännande. Vidare finns den möjlighelen att regeringen skall få förordna om lagens tillämpning med eller ulan riksdagens godkännande i efterhand. Slutligen kan pekas på den möjligheten att regeringen får tillämpa lagen endast om riksdagen i förväg har samtyckt därtill.

Kommittén lämnar en kortfattad översikt över molsvarande förutsättningar i andra, nu gällande fullmaktslagar. Exempel på viktiga fullmaktslagar är valutalagen (19389:3530), allmänna förfogandelagen (1954: 279), allmänna ransoneringslagen (1954:280), allmänna prisregleringslagen (1956: 236) och allmänna tjänstepliktslagen (1959: 83).

Fullmaktslagarna, som i allmänhet är permanenta, träder i omedelbar tilllämpning om riket kommer i krig. Föreligger krigsfara får regeringen förordna om deras tillämpning. Sådant förordnande skall dock underställas riksdagens prövning inom en månad. Beträffande andra situationer än krig och krigsfara är principen att riksdagens föregående samtycke fordras för förordnande om tillämpning av fullmaktslagens bestämmelser. För dessa fall gäller alltså att förordnande måste föregås av proposition, ulskottsbehandling och riksdagsbeslut.

Del finns emellertid flera undantag från principen att — i andra siluationer än krig och krigsfara — riksdagens samtycke krävs, innan regeringen får förordna om tillämpning av beslämmelser i fullmaktslagar. Genom ändring år 1957 i allmänna ransoncringslagen öppnades sålunda möjlighet för regeringen alt utan att först inhämta riksdagens samtycke meddela förordnande om tillämpning av de grundläggande ransoneringsbestämmelserna, under förutsättning att riksdagens beslut inte kan avvaktas utan synnerlig olägenhet. Sådant förordnande skall underställas riksdagen inom 3 Riksdagen 1971.1 saml. Nr 77

34 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session. Anledningen till lagändringen var att erfarenheterna från Suezkrisen hösten 1956 hade visat att behov kunde uppkomma av mycket snabba ingripanden. En liknande bestämmelse om rätt för regeringen alt i fredstid ge tillämpningsförordnande utan riksdagens föregående samtycke infördes år 1959 i valutalagen. I allmänna prisregleringslagen finns en föreskrift om alt regeringen i vissa fall får sätta Jagen i tillämpning utan alt i förväg inhämta riksdagens samlycke, även om intc krig eller krigsfara föreligger.

Kommittén erinrar också om att regeringen enligt 1966 års lag angående utvidgad tillämpning av 1939 och 1940 års beredskapslagar på sjöfartens område får förordna om tillämpning av vissa paragrafer i dessa lagar, i den mån det påkallas med anledning av beslut som har fattats eller rekonimendation som har anlagits av säkerhetsrådet i överensstämmelse med FN:s stadga. Endast förordnande med anledning av rekommendation av säkerhetsrådet skall underställas riksdagens prövning. Kommittén påpekar att första lagutskottet i utlåtande över propositionen till 1966 års lag (1LU 1966: 30) uttalade, att det med hänsyn till angelägenheten av alt lagstiftningen för alt bli effekliv i regel måste kunna sättas i kraft utan tidsutdräkt, inte fanns någon erinran mot att regeringen skulle få förordna därom. Utskottet förutsatte emellertid, att regeringen inte skulle utnyllja denna befogenhet i större omfattning än förhållandena krävde. Utskottet förklarade sig vidare beakta, att den föreslagna lagstiflningen var provisorisk och att frågan om sättet för riksdagens framtida medverkan vid tillämpning av sanktionslagstiftning torde komma att närmare övervägas av kommittén.

Det principiella kravet på riksdagens föregående samtycke till förordnande om tillämpning av lagarna i fredstid sammanhänger med att dessa ger regeringen möjlighet att ingripa i enskilds rätt. Vid krig celler krigsfara måste dock den enskildes rätt träda tillbaka för det gemensamma försvarsintresset och i sådana lägen är dessutom tvånget att handla snabbt särskilt framträdande. Även i vissa andra krisartade situationer än krig eller krigsfara kan enskilds rätt på liknande sätt få träda tillbaka för betydelsefulla allmänna intressen, vilka inte kan tillgodoses om inte regeringen har möjlighet att handla snabbt. I sådana fall gör sig dock hänsynen till enskilds rält starkare gällande än i krigs- och krigsfarefallen, och principen att fullmaktslagstiftningen skall få tillämpas endast i en ordning som närmar sig det vanliga lagstiftningsförfarandet upprätthålls i vidare utsträckning.

En förutsättning för att säkerhelsrådet skall få fatta ett för imnedlemsslaterna bindande beslut om sanktioner är enligt arlikel 39 i FN-sladgan att rådet har fastställt, att det föreligger hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling. Med hänsyn härtill har kommittén undersökt i vad mån de i artikeln avsedda siluationerna kan jämställas med krigs- eller krigsfarefallen i gällande fullmaktslagstiftning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 35

Krigsfallet i denna lagstiftning åsyftar en situation, när Sverige kommer i krig. En jämförelse av angivet slag torde i detta fall inte ha något större intresse, eftersom den implicerar att säkerhetsrådet har beslutat om sanktioner på grund av krigshandlingar mol Sverige. Kommittén finner det föga givande atl med ulgångspunkt från ett sådant speciellt fall söka vägledning för att beslämma de formella förutsättningarna för FN-lagens tillämpning. Däremot synes det kommittén att en jämförelse mellan de i artikel 39 avsedda situationerna och krigsfarefallet i fullmaktslagarna har större relevans.

Fall kan föreligga när en fredshotande situation, som har föranlett säkerhetsrädet att besluta om bindande sanktioner, innefattar krigsfara även för Sveriges del. För sådana fall synes det naturligt att samma ordning gäller för atl sälta sanktionslagsliftningen i tillämpning som för alt tillämpa de fullmaktslagar, som har tillkommit för att tillvarata nationella intressen. Det kan å andra sidan inte bestridas — och denna uppfattning beslyrks av erfarenheterna i Rhodesiafallet alt en fredshotande siluatlion som har lett till säkerhetsrådets beslut om bindande sanktioner lämnar Sveriges säkerhet opåverkad eller i varje fall inte utgör sådan krigsfara för Sverige som medger att våra fullmaktslagar sälts i tillämpning. Enbart den omständigheten alt säkerhetsrådet har konstaterat hot mot freden berättigar därför inte till en enhellig ordning för att sälta såväl sanktionslagstiftningen som fullmaktslagarna i tillämpning.

Fullmaktslagarnas konstruktion med rätt för regeringen att sätta deras bestämmelser i tillämpning och i efterhand inhämta riksdagens godkännande motiveras med kravet på snabbhet i ingripandet. Detta krav har sin grund i krigsfaran för Sveriges del. Om ett motsvarande krav på snabbhet kan anses föreligga med avseende på verkställigheten av säkerhelsrådelts beslut bör uppenbarligen -— även om krigsfara inte är för handen för vårt land — ordningen för att sätta sanktionslagstiftningen i tillämpning kunna utformas på samma sält som i fråga om fullmaktslagarna.

I samband med sin motivering för att FN-lagen bör ha fullmaktskaraktär anförde kommiltén, att ett lojalt verkställande på det nalionella planet av rädels sanktionsbeslut förulsätter att genomförandet sker så snabbt som möjligt. Kommittén påpekade därvid bl. a. att erfarenheten har visat att fredshotande internationella konflikter kan utvecklas mycket snabbt och att rädels beslut därför måsle genomföras utan dröjsmål, om inte sanklionernas syfte skall äventyras. Kravet på snabbt ingripande kan ibland bli särskilt aceentuerat, exempelvis om sanktionsbeslutet har tillkommit för att avbryla en redan pågående eller hindra en nära förestående transaktion av stor betydelse för den fredshotande slalens krigspotenlial, t. ex. leveranser av olja eller vapen, För svensk del kan det vara synnerligen angeläget att ingripanden kan ske ofördröjligen, om det är ett svenskt rätlssubjekt som företar eller deltar i transaktionen.

36 Kungl. Maj:ts proposilion nr 77 år 1971

Det krav på snabbt genomförande av rådets sanktionsbeslut som ingår i den juridiska skyldigheten att följa sådana beslut måste enligt kommittén innebära, att FN-medlemmarna bör tillse att i deras interna lagstiftning finns inslrument som kan garantera ett sådant genomförande. Detta bör för Sveriges del vara etl skäl för att FN-lagen i fråga om rådets bindande beslut bör kunna träda i tillämpning genom regeringens förordnande utan att riksdagen dessförinnan har lämnat sitt samtycke därtill. Man får därmed en konslruklion som överensstämmer med den som finns i våra fullmaktslagar för krigsfarefallen.

Som tidigare anförts får man räkna med att framdeles fall kan inträffa när del av politiska eller andra skäl är angeläget att Sverige följer säkerhelsrådets resolulioner även när dessa avser bara rekommenderade sanktioner. Dessa skäl kan ibland påkalla at! sanklionsåtgärderna genomförs utan dröjsmål. En sådan situation kan tänkas föreligga, när det redan från början slår klart att rekommendationen kommer att följas av FN-medlemmarna och det är betydelsefullt alt en pågående eller förestående transaktion hindras. Den interna rätlen bör därför även för rekommendationsfallen vara så utformad att etl genomförande med stöd av den särskilda sanktionslagen kan ske snabbt. Skäl finns alltså för den ståndpunkten, att regeringen även beträffande rekommendationer bör få utan riksdagens föregående samtycke förordna om FN-lagens tillämpning.

Mot att ge regeringen rätt alt utan riksdagens föregående samlycke sätta FN-lagen i tillämpning talar enligt kommittén — särskilt i fråga om inle bindande resolulionsföreskrifler —-- det förhållandet att genomförandel av en resolution kan tänkas vara på olika sätt politiskt konlroversiellt. Så kan vara fallet beträffande såväl frågan huruvida lagen över huvud laget skall träda i tillämpning som, när lagen skall tillämpas, frågan i vilken utsträckning dess bestämmelser bör användas. Kommittén erinrar också om att tvekan ibland kan råda huruvida en resolution är bindande eler ej. Det skulle i sådana situationer möjligen kunna framstå som otillfredsställande om regeringen ensam skulle tolka resolutionen och sätta vårt nalionella sanklionssystem i kraft med dess ibland långtgående ingrepp i de enskildas intressen. Det vanliga konstitutionella ansvaret torde dock vara en betydande garanti för att lagstiftningen inte kommer till användning annat än efter en omsorgsfull prövning. I detta sammanhang crinras också om de nya regler om regeringens parlamentariska ansvar som har beslutats på grundval av grundlagberedningens förslag (prop. 1968:27 s. 204) och som innebär bl. a. att riksdagen under vissa förutsättningar kan avge förklaring att ledamot av statsrådet inte åtnjuter riksdagens förtroende (107 3 RF, SFS 1969: 795).

Riksdagens inflytande på prövningen av tillämpningsförordnande bör cenligt kommittén i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses såväl vid bindande beslut som vid rekommendationer genom en bestämmelse att förordnande

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 37 skall underställas riksdagen i efterhand. TFTillräcklig anledning synes inte finnas alt i delta hänseende låta FN-lagen inta en särställning i förhållande till annan fullmaktslagstiftning.

Visserligen kan skäl anföras för att slopa kravet på riksdagens medverkan när det är fråga om bindande beslul. Det kan härvid hävdas att riksdagen genom sitt godkännande av Sveriges anslutning till FN har tagit ställning till Sveriges förpliktelser till följd av medlemskapet och atl genomförandet av beslulade sanktioner endast är sådana verkställighetsåtgärder inom ramen för dessa förpliktelser som regeringen har atl vidta med utnyltjande av det legala instrument som en permanent FN-lag tillhandahåller vid sidan av regeringens ekonomiska och administrativa lagsliftningsmakl. Kommillén anser emellertid att ett sådant belraktelsesätt måste anses alltför formellt. Det måste nämligen beaktas att den internationella säkerhetspolitiken ulgör ett utomordentligt komplicerat område, underkastat ständiga förskjulningar, där det reella innehållet i formella regleringar och ställningstaganden snabbt kan förändras på ett sätt som alls inte har kunnat förutses. Det måsle anses angeläget att riksdagen bereds tillfälle att även vid formellt bindande beslut av säkerhetsrådet pröva om de påbjudna sanktionerna står i överensstämmelse med FN-stadgan.

Lagen bör även innehålla bestämmelser för det fallet att säkerhetsrådet helt eller delvis avlyser föreskrivna sanktioner eller att beslut celler rekommendation om sanktioner på annat sätt förfaller. Del bör åligga regeringen alt i en sådan silualion snarast möjlig! upphäva tillämpningsförordnande i nödvändiga delar.

I avgiven reservation anför ledamoten i kommitlén Allan Hernelius, att önskemålet om sanktioners snabba genomförande inte synes behöva hindra att riksdagen hörs innan lagen sätts i tillämpning. Det dröjsmål som kan uppstå måste enligt reservanten betecknas som ringa.

7. Remissyttrandena

Det övervägande antalet remissinstanser har i princip tillstyrkt kommitténs förslag till lagstiftning eller lämnat detta utan erinran i huvudsak.

Förslagel avstyrks av Sveriges advokatsamfund, näringslivets trafikdelegation och Sveriges trafikbilägares riksorganisation, vilka samtliga anser att lagstlillning i ämnet inle bör genomföras utan all man i lagen löser frågan om rätt till ersättning av allmänna medel åt enskilda för förluster som kan uppkomma av lagens tillämpning. Riksorganisatlionen anser dessutom att förslaget bör genomföras endast om i lagen införs en regel om att riksdagen i förväg skall godkänna förordnande om tillämpning av lagen.

Vissa remissinstanser ställer sig l[veksamma till kommitténs för-

38 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 slag. Tullkammaren i Helsingborg ifrågasäller om behov över huvud tage föreligger av en svensk FN-lag. Kammaren menar alt lagstiftning normalt kan ske relativl snabbt även om riksdagens medverkan krävs. Med hänsyn till att del i övriga nordiska länder finns FN-lagar av fullmaktstyp för alt verkställa säkerhetsrådets beslut synes man dock även i Sverige böra införa en sådan lag. Risk finns annars alt man i etl visst läge inte kan genomföra en önskvärd samlidig nordisk insats. Exportföreningen m. fl. anför att det med hänsyn lill alt krav på snabbhel i genomförandet av rådets bindande beslut ibland gör sig gällande är ofrånkomligt alt lagstiftningen i viss mån får karaktär av fullmaktslag. När snabbhet inte är påkallad, finns dock inte några skäl som talar mot alt lagsliftning sker i vanlig ordning. Endast genom sådan lagstiftning skapas garantier för att de svenska slatsmakterna får lillräcklig överblick över de tillämnade sanktionsbestämmelsernas betydelse för svenska förelag och landets ckonomi. I normalfallen bör därför remissförfarande äga rum och riksdagen medverka när rådets beslut skall genomföras. I fråga om rådels rekommendalioner talar än starkare skäl för att remissförfarande och riksdagens medverkan Iryggas. När säkerhelsrådet på grund av meningsskiljaktigheter inte har kunnat falia etl bindande beslut, kan del anlas vara en poliliskt omstridd eller ömtålig fråga on och i vad mån rekommendationen skall följas. Frågan torde inte heller vara så brådskande som vid bindande beslut.

1 frågan huruvida FN-lagen bör omfatta även rekommendation er har några remissinstanser — förutom exporlföreningen m.fl. vars inställning jag nyss har berört — uttalat sig mot kommitténs förslag. Sålunda finner Göta hovrätt inte de skäl bärande som kommittén har anfört till stöd för alt FN-lagen skall omfatta också rekommendationer. Vad som i betänkandet har framkommit i denna del talar närmast för att lagen inte bör omfatla rekommendationerna ulan att, när anledning finns att tillämpa sådana, detla bör ske genom särskild lagstiftning från fall till fall. Tullkammaren i Helsingborg, Gotlands handelskammare och redareföreningen har inilagit en liknande ståndpunkt. De båda sistnämnda remissinstanserna har därvid framhållit, att utltändsk FN-lagstiftning i regel avser endasi rådets bindande beslut. Redareföreningen har betonat alt internalionella konkurrensförhållanden torde vara i praktiken mer betydelsefulla för svenska rederier än för annan svensk exportindustri.

Kommitténs förslag i fråga om full maktslagens innehåll har 1 stort sett godtagils av remissinstanserna. De invändningar som har riktals mot förslaget i denna del behandlas i specialmotiveringen. I det följande redovisas dock vad några remissinstanser har uttalat angående tran sitering av gods.

RÅ påpekar att med den föreslagna fullmaktslagen ges möjlighet alt redan när lagen sätts i tillämpning underlåta att förbjuda transitiransporler av vissa slag. Vidare kan man sedermera genom dispens tillåta förfaranden

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 39

som inte anses böra omfattas av förbud. Från denna synpunkt synes FN: lagen bli smidigare att tillämpa för myndigheter och enskilda än vad nu gällande Rhodesialag kan vara. Generaltullstyrelisen framhåller att införseloch utförselförbud som Kungl. Maj:t skall kunna meddela med stöd av fulimaktslagen enligt kommittén innefattar även förbud mot transitering. Av 1 8 förordningen (1924:119) angående transitering av införselförbjudna varor m. m. torde emellertid följa, att ett införselförbud i och för sig inte utgör hinder mot transitering genom Sverige. Enligt 1 § tredje slycket förordningen skall bestämmelsen dock inte äga tillämpning om annat följer av bestämmelse i importförbudsförfattningen celler särskild av Kungl. Maj:t meddelad föreskrift.

Exportföreningen m. fl. är inte överlygade om att transiteringsfall läcks av de föreslagna in- och utförselförbuden. In- och utförselförbuden i FNlagens mening bör inte anses omfatta transiteringsfall utan transitering bör i lagen regleras av ett särskilt förbud vid sidan av in- och utförselförbuden. Enligt näringslivets trafikdelegation finns anledning för svenska företag att hysa bekymmer över den vittgående beskrivning av straffansvaret som kommer till uttryck i kommitténs förslag. Redan i vad avser Rhodesia har svenska förelag iakttagit hur förbud mol lransileringar, mol utnyttjande av transportmedel etc. kan drabba kringliggande länder och leda till inte förutsedda skadeverkningar för dessa. Delegationen anser därför att uttryckliga regler bör intas i författningstexten, varigenom transitering undantas från straffansvar.

Beträffande förslaget i fråga om straffbestämmelsernas tilllämplighet i rummet finner Göta hovrätt alt — även om brollsbalkens regler i sådant hänseende i princip bör gälla också inom specialstraffrätten — kommittén inte har anfört några skäl som motiverar att man frångår den begränsning som föreskrivs i Rhodesialagen. En liknande ståndpunkt intar handelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad.

Enligt kommittéförslaget skall ansvar cj ådömas för medverkan till brott enligt FN-lagen. Överåklagaren i Göteborg anser alt denna bestämmelse bör utgå. även om reglerna i förslaget om vilka åtgärder som kan förbjudas är utförliga, kan det tänkas uppkomma ej förutsebara situationer och varianter av medverkan som bör göras åtkomliga för beivran. De mest straffvärda handlingarna i sanktionssammanhang kan antas ej sällan komma att ligga på medverkansstadiet och uppfinningsrikedomen är stor, när det gäller att undandra sig ansvar.

Beträffande möjligheten för Kungl. Maj:t att meddela dispens från sanktionsbestämmelser anser Svenska hamnförbundet, att dispens från givna sanklionsföreskrifter synes i och för sig utgöra ett från rätlssäkerhetssynpunkt tvivelaktigt remedium. Exportföreningen m. fl. menar, alt en uttrycklig bestämmelse om dispensmöjligheten bör lämnas i lagen. Det är av vi-

40 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

sentlig betydelse att berörda instanser inte förbiser att Kungl. Maj:t har befogenhet att ge dispens.

Några remissinstanser har behandlat spörsmålet om förhandsbesked till enskilda i frågan huruvida visst förfarande strider mot utfärdade sanktionsbestämmelser eller inte. |

Riksbanken framhåller sålunda, att om ett betalningsförbud begränsas på visst sätt — såsom Rhodesialagens undantag för betalningar för bl. a. medicinskt eller humanitärt ändamål — vissa olägenheter uppkommer när tillåtligheten av en betalning prövas från en annan synpunkt. Vid prövning av ansökan avseende betalning till Rhodesia anser sig riksbanken skyldig att meddela valutatillstånd, när hinder inte möter från valutaregleringssynpunkt, även om ett undantag i Rhodesialagen kan tänkas vara tillämpligt. I tillståndel uttalas emellertid i sådant fall, att det förhållandet alt valulatillstånd meddelas inle innebär ställningstagande till frågan huruvida avsedd överföring kan lagligen komma till stånd med. hänsyn till Rhodesialagen. För den enskilde kan detta te sig otillfredsställande och svårförståeligt. Om fullmaktslagens möjlighet till betalningsförbud — och molsvarande torde gälla övriga förbudsmöjligheler i lagförslaget - - utnyltjas på sådant säll alt vissa särskilt angivna transaktioner undantas från förbudet, skulle det därför vara värdefullt, om lagen gav möjlighet till prövning hos cn behörig instans huruvida en viss lransaktion lagligen kan företas clier inte.

Exportföreningen m.fl. erinrar om kommitténs uttalande att dispensmöjligheten kan utgöra ett substitut för ett auktoritativ! och bindande förhandsbesked till enskilda i frågan huruvida ett visst förfarande kan anses strida mot utfärdade bestämmelser. Det synes inte lyckligt att tilldela dispensinstitlutet en så vidsträckt funktion. Om i ett sådant tveksamt fall en ingående prövning av rältsfrågan ger vid handen alt lagen i själva verket inte är tillämplig, blir dispensbeslutet vilseledande för framtiden i fråga om lagens innebörd. Sökande och andra som får kännedom om beslutet måsle ju utgå ifrån att lagen har ansetts i och för sig tillämplig, eftersom dispens annars inte hade behövts. I andra delar av rättsordningen, t. ex. i skatteärenden, har möjlighet skapats till förhandsbesked om lagbestämmelsens innebörd i ett konkret fall, där förhandsbeskedet för den enskilde har slor betydelse för en säker bedömning av rättsläget. Organisalionerna hemställer att i sanktionslagen upptas en bestämmelse om rätt till förhandsbesked för enskild, när behovet av sådant besked betingas av ett väsentligt inlresse för honom att vinna klarhet om lagens innebörd i ett konkret fall. Gotlands handelskammare är av liknande uppfattning och föreslår att man tillskapar ett organ med ritt att avge bindande förhandsbesked i frågan huruvida ett visst förfarande är tillåtet. Ett sådanl institut skulle vara ägnat alt undanröja den osäkerhel som annars kan komma alt prägla merkantila förhållanden efler det att förbud har meddelats.

Stor uppmärksamhet från remissinstansernas sida har därutöver ägnats

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 41

stiftning inle bör komma till stånd ulan att frågan om ersättning för ckofrågan om ersättning av allmänna medel åt enskilda som lider förlust på grund av sanktionslagens tillämpning.

Kommerskollegium delar kommitténs uppfallning att de prakliskt selt oöverkomliga svårigheterna alt överblicka skadefallen, att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt och att ge riktlinjer för skadeberäkningen måste leda till att man får avstå från att införa en generell rätt till ersältning. Sådana ersättningsfrågor bör avgöras av Kungl. Maj:t efler prövning i varje särskilt fall. Emellertid finner kollegiet det vara lämpligt all i lagen införs en uttrycklig föreskrift om möjligheten till ersätlning i sådan ordning. En sådan föreskrift bör öka enskilda företags benägenhet att lojalt medverka till atl sanktioner genomförs effektivt. Utlandssvenskarnas förening intar en liknande ståndpunkt.

Inte heller Gotlands handelskammare anscr, atl rätt till ersättning bör lagfästas, men menar att ersättning bör utgå till skadelidande efter skälighelsprövning, i synnerhet när det gäller skada som har uppkommit genom att en säkerhetsrådets rekommendation har genomförts. Prövningen bör ske i en inte alltför restriktiv anda. En kommission eller annat organ med företrädare för bl. a. näringslivet bör inrättas och beredas tillfälle alt avge yttrande, innan ersällningsfrågor avgörs. En erinran om möjligheten till ersättning bör intas i lagtexten.

Statens järnvägar anför, att avbrott i trafiksamarbetet med andra stater kan väntas återverka mer eller mindre på SJ:s verksamhet. Om den föreslagna lagen tillämpas, löper SJ en ekonomisk risk. SJ, som ansluter sig till principen om ersätlning för förluster till följd av sanktioner, delar likväl kommitténs mening att lagstiftning i ersättningsfrågan inte är möjlig. Vid det särskilda prövningsförfarande som kommiltén har föreslagit för reglering av ersättningsfrågan förutsätter SJ att SJ-företaget enligt de trafikpolitiska riktlinjerna behandlas på samma sätt som andra trafikföretag.

Exportföreningen m. fl. finner inte de skäl övertygande som kommittén har anfört mot en lagfäst rätt till ersättning för sanktionsskador. Rätt till sådan ersättning bör lagfästas. Svårigheten att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt från andra, utesluter inte att rätlen till ersättning för vissa fall lagfästs. Ett sådant fall är t. ex. när lagstiftningen ingriper i redan bestående rättsförhållanden. Även i andra fall bör ersättning utgå. och då beräknas efter skälighet. En uttrycklig bestämmelse härom bör tas in i lagen.

Det kan enligt Sveriges advokatsamfunds mening inte vara elt lagstiftningstekniskt olösligt problem alt reglera ersättningsfrågorna inom vissa gränser. Särskilt angeläget är att rält till ersältning alllid föreligger i de fall då redan ingångna avtal blir ogiltiga till följd av lagen och då invesleringar av olika slag i blockerad stat eller i annat land för fullföljande av leveranser till blockerad stat enligt träffade avlal blir onyltiga. Näringslivets trafik-

42 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

delegation fäster uppmärksamheten på alt den föreslagna lagen i vad avser kommunikations- och iransportförhållanden kan medföra konkurrensmässiga skadeverkningar för bl. a. svenska trafikförelag. De intäkler som sådana företag förlorar kan i stället komma ulländska konkurrenler lill godo. Om sanktioner skulle behöva vidtas från svensk sida mot t. ex. en slat i Europa, kunde utomordentliga svårigheter uppstå. En lagstiflning av förevarande slag bör inte komma till stånd utan att frågan om ersättning för ckonomiska förluster i samband därmed löses. Samma uppfattning har Sveriges trafikbilägares riksorganisation. Svenska försäkringsbolags riksförbund understryker, att den föreslagna lagstiftningen kan medföra betydande ingrepp i enskildas rättssfär, och beklagar att kommittén helt har avstått från all föreslå någon ersättningsregel. En i lagen inskriven principiell rätt lill ersättning för oförskyllt lidna förluster ter sig enligt förbundets mening naturlig i en lag som den föreslagna, vilken avses bli permanent. Liknande ståndpunkt intar handelskamrarna i Göteborg, Borås, Karlstad och Skåne.

Frågan om riksdagens medverkan vid tillämpning av fullmaktslagen har diskuterats av flera remissinstanser. Näringslivets trafikdelegation ilvågasäller om inte riksdagen, med hänsyn till de svårigheter som kan uppkomma vid tillämpning av en lagstiftning av förevarande slag, bör höras innan lagen sälts i tillämpning. Också Sveriges trafikbilägares riksorganisation underslryker viklen av atl synnerlig omsorg ägnas ål beslut alt tillämpa lagen och anser att Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt skall beslula härom.

Vissa remissinstanser har anselt alt frågan om riksdagens medverkan bör bedömas olika, allteftersom det gäller bindande beslut eller endast rekommendationer. Vad först angår rekommendationer anser Göta hovrätt alt, om FN-lagen skulle anses böra gälla även resolutioner av sådan art, i varje fall den begränsningen bör ske i förhållande lill förslaget att förordnande om tillämpning av rekommendation inte får lräda i kraft förrän det har gillats av riksdagen. Kommerskollegium menar att, eftersom rekommendationer inte är bindande, följden kan bli att vissa länder åtlyder en rekomunendalion, medan andra lämnar den utan avseende. Den situationen skulle kunna inträffa alt vårt land genom att vidta sanktionsåtgärder avstår från en exportmarknad, medan ett konkurrenlland fortsälter handeln som förut. Vidare påpekar kollegiet bl.a. att sanktionsåtgärder kan komma i strid med åtaganden inom ramen för Gatt-avtalet. Enligt kollegiet synes det därför rimligt att riksdagen får tillfälle att i förväg ta ställning till sanktioner av rekommenderande art. Av sanmima mening är Sveriges advokatsamfund, tulllkammaren i Helsingborg, Gotlands handelskammare samt. handelskamrarna i Göteborg, Borås och Karlstad. Exporlföreningen m. fl. menar, att remissförfarande och medverkan av riksdagen alltid bör äga runm innan förordnande som föranleds av en rekommendation träder i kraft. I dessa fall finns anledning all särskilt noggrant pröva i vilken utsträckning nä-

Kungl. Maj:ls proposition nr 77 år 1971 43 ringslivets konkurrensförmåga skall stå tillbaka för intresset att följa rådets uppmaningar.

Vad angår bindande beslut anser kommerskollegium och exportföreningen m. fl., vilka som nyss nämnts förordar att riksdagen alllid hörs innan förordnande med anledning av rekommendalion sätts i kraft, att frågan om FN-lagen skall kunna sättas i lillämpning ulan riksdagens föregående medverkan i fall av bindande beslut bör vara beroende på om kravet på snabbbet nödvändiggör delta. Enligt kommerskollegium lorde en riksdagsbehandling inte behöva vara nämnvärt fördröjande, när sanktltionsbeslul tillkommer under pågående riksdagssession. Anledning saknas att i sådana fall avstå från riksdagens föregående medverkan. Annorlunda förhåller del sig under perioder när riksdagen inte är samlad. I dessa fall kan det med hänsyn till kravet på snabbhet vara befogat att Kungl. Maj:t ulan riksdagens föregående medverkan får förordna om lagens tillämpning. Exportföreningen m. fl. anför att vid bindande beslut riksdagens medverkan normail bör äga rum före förordnande enligt lagen. Därvid bör även de föreskrifter som skail utfärdas med stöd av förordnandet föreläggas riksdagen. Endast när riksdagens bestlul inte utan synnerlig olägenhet kan avvaklas, bör dess samtycke i efterhand anses tillräckligt. Skånes handelskammare anser att det bör tillkomma riksdagen alt bestämma om vårt Jands handlande i sanktionsfall av bindande karaklär.

Svenska FN-förbundet har ifrågasall om inle den svenska FN-lagen bör ge möjlighet även till åtgärder med anledning av FN:s generalförsamlings rekommendalioner om icke-mililära sanktioner.

Några remissinstanser lar upp frågan om tidsbegränsning av förordnande enligt lagen. Göta hovrätt ifrågasätter om inle förordnande bör vara tidsbegränsat, så att det — så länge Kungl. Maj:t anser det böra bestå — med jämna mellanrum prövas av riksdagen utan att denna själv behöver ta initiativ därtill. Exporlföreningen m.fl. anser att elt förordnande enligt fullmaktslagen alltid bör ges begränsad giltighetslid för alt framlvinga en omprövning av förordnandets omfattning och bestånd, om andra FN-medlemmar deltar i sanklionerna i väsentligt mindre omfattning än Sverige.

8. Föredraganden

8.1 Allmänna överväganden 8.1.1 Inledning

Enligt FN-stadgan kan FN:s säkerhetsråd föranstalta om sanktioner mot viss eller vissa staler i syfte all upprätthålla eller återslälla internationell fred och säkerhet, I artiklarna 41 och 42 anges vilka sanktioner som säkerhetsrådet sålunda kan föranstalla om. I artikel 41 nämns olika sanktioner

44 Kungl. Maj:ts proposilion nr 77 år 1971

av icke-militär natur, såsom avbrytande av ekonomiska och diplomatiska förbindelser och kommunikationer. Arlikel 42 nämner ingripanden av olika slag med militära styrkor.

Förordnande om sanktioner kan ges genonm beslut som är bindande för FN:s medlemsstaler. En förutsältning för att rådet skall ha rätt att fatta sådant beslut är enligt artikel 39 i stadgan att rådet har anselt det föreligga hot mol freden, fredsbroll eller angreppshandling.

Säkerhetsrådet kan emellertid också ulfärda resolulioner som innehåller endast rekommendalioner ål medlemsstalerna alt vidta ålgärder av sanktionskaraklär. Del ankommer på varje medlemsstal att själv avgöra om den skall följa en rekommendation eller inte.

Säkerhetsrådels beslul och rekonvnendationer riklar sig inte direkt till enskilda rättssjubjektl. För all en resolution skall få rältsverkningar för enskilda krävs alt beslämmelser härom införs i nationell lagstiftning. I Sverige kan sanktioner i viss ulsträckning genomföras med stöd av Kungl. Maj:ts allmänna ekonomiska lagstiftningsmakt. Sålunda kan erinras om Kungl. Maj:ts befogenheter i fråga om export- och imporltreglering. Vidare har Kungl. Maj:l enligi lagen (1966: 158) angående ulvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa beslämimelser om fraktfart med svenska fartyg rält alt genomföra vissa sanktioner på sjöfartens område. I övrigt måste Sverige för att fullt ul kunna eflerkomma säkerhetsrådets resolutioner rörande sanktioner anlita ordinär lagstiftning, antagen av Kungl. Maj:l och riksdagen gemensamt. Della förhållande kan innebära olägenheler, framför allt därigenom att avsevärd lid kan förflyla innan Sverige i del enskilda sanktionsfallet har möjlighet alt i nödvändig utsträckning ge effekt åt säkerhetsrådets bindande beslut och rekommendationer.

När säkerhelsrådet i en resolution den 20 november 1965 uppmanade FN:s medlemsstlaler att vidla vissa sanklionsåtgärder av icke-mililär natur mot Rhodesia på grund av den ensidiga självständighetsförklaring som hade avgetls av en olaglig regering i landet, aktualiserades frågan om alt införa en allmän och permanent lagstiftning som gör del möjligt för vårt land att snabbt efterkomma rådets beslut och rekommendationer om ekonomiska eller andra sanktioner av icke-militär art.

För att utreda denna lagstliftningsfråga tillkallades i början av är 1966 tre sakkunniga, som anlog benämningen FN-lagkommittén,

Med anledning av att säkerhetsrådel den 16 december 1966 antog en resolution, innehållande för medlemsstaterna bindande beslut om en rad ickemililära sanktioner mot Rhodesia, uppdrog Kungl. Maj:l i februari 1967 ål kommittén atl med förtur utreda frågan om särskild lagstiftning av provisorisk karaktär för alt göra det möjligt för Sverige att till alla delar uppfylla sina förpliktelser enligt resolulionen. Kommitlén avlämnade i mars

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 15 1968 en promemoria med förslag till lag om genomförande av vissa sanktioner mot Rhodesia.

Säkerhelsrådet anlog den 29 maj 1968 — som kompletlering till resolulionerna den 20 november 1965 och den 16 december 1966 — en ny resolution med beslut och rekommendationer om ytterligare sanktioner av ickemililär art mol Rhodesia.

På grundval av FN-lagkommilléns promemoria genomfördes lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mol Rhodesia. Genom denna lag får Sverige anses ha fullgjort sin skyldighet alt som medlem i FN verkställa Rhodesiaresolutionerna. avvaktan på införandet av en allmän FN-lag av permanent natur är Rhodesialagen provisorisk och gäller efter förlängning (prop. 1970: 202, 1LU 1970: 76, rskr 1970: 407, SFS 1970: 750) till utgången av år 1971 med möjlighet för Kungl. Maj:t att upphäva lagen vid tidigare tidpunkt.

I april 1970 avgav kommiltén belänkandet Svensk FN-lag, sanktioner och deras genomförande (SOU 1970: 19). Belänkandel innehåller ett förslag till FN-lag av fullmaklskaraktär. Lagen, som föreslås bli permanent, är avsedd att möjliggöra för Kungl. Maj:t att för Sveriges del snabbt eflerkomma säkerhetsrådets resolulioner rörande sanktioner av icke-militär natur, mot vilken slat de än riklas. Enligt den föreslagna lagen får Kungl. Maj:l av riksdagen befogenhet alt meddela sådana förbud mot vissa särskilt angivna förfaranden som kan förulses bli nödvändiga för att genomföra av säkerhets rådet beslutade celler rekommenderade sanktioner. Befogenheten skall tillkomma Kungl. Maj:l bara i den mån det är påkallat av vad säkerhelsrådet har bestäml i elt visst sanktionsfall. Kungl. Maj:t föreslås få rätt att förordna om FN-lagens tillämpning utan att riksdagen dessförinnan har samtyckt till del. Kungl. Maj:ls förordnande skall emellertid inom en månad underställas riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå. Överträdelse av förbud som har meddelats med stöd av lagen skall föranleda straffansvar.

Innan jag fortsätter vill jag ange den innebörd som jag lägger i vissa ultryck som på ett flertal ställen återkommer i min framställning och som utan särskild förklaring kanske skulle kunna föranleda missförstånd. De ultryck som jag åsyftar är å ena sidan förordnande om tillämpning av en fullmaklslag och å andra sidan utfärdande av särskilda tillämpningsföreskrifter med stöd av en fullmaktlslag. Med förordnande om tillämpning av lagen eller förordnande om att lagens bestämmelser celler paragrafer sätts i lillämpning menar jag det beslut varigenom Kungl. Maj:t förklarar sig utnyttja rätlen alt använda sig av lagens materiella bestämmelser. Mcd att särskilda tillämpningsföreskrifter utfärdas avser jag all Kungl. Maj:t utfärdar de malecriella föreskrifter, t. ex. om olika förbud, som i det särskilda fallet är nödvändiga för alt konkretisera innehållet i fullmaktslagens bestämmelser.

Kommitténs betänkande har remissbehandlals. Remissinslanserna har i

46 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

allmänhel tillstyrkt lagförslaget eller lämnat det ulan erinran i huvudsak. Tre remissinstanser, Sveriges advokalsamfund, näringslivets trvafikdelegation och Sveriges trafikbilägares riksorganisation har dock avstyrkt förslaget. De anser alt lagen inte bör genomföras, om den inte löser frågan om rätt Ull ersättning av allmänna medel åt enskilda för förluster som kan uppkomma genom lagens lillämpning. Riksorganisalionen anser dessutom, att förslaget bör genomföras endast om i lagen föreskrivs alt riksdagen i förväg skall godkänna alt lagen sälls i tillämpning. Vissa remissinstanser ställer sig tveksamma till förslaget. Anledningen härtill är i allmänhet att den föreslagna lagen har konstruerats som en fullmaktslag att gälla både bindande beslut och rekommendationer och att den skall kunna sältas i tilllämpning både när det är nödvändigt att snabbt genomföra en sanktion och när sådant krav på skyndsamhet inte föreligger.

8.1.2 Behov av lagstiftning

Som kommitlén har påpekat ulgör den folkrättsliga skyldigheten att följa rådets bindande beslut om sanktioner grunden till att svensk rätt måste ge möjlighet atl genomföra sådana. Jag har förut berört atl gällande rättsordning inle tillhandahåller tillräckliga instrument härför. Det brister i möjligheterna att i överensstämmelse med FN-stadgans förpliktelser snabbt efterkomma rådels beslut på sådant sält att det sakliga innehållet i de åtgärder som vidlas i vårt land i allt väsentligt svarar mot vad rådet i ett givel sanktionsfall har föreskrivit. I likhet med kommiltén och det övervägande antalet remissinslanser anser jag därför att det behövs en permanent lagstiflning, en särskild FN-lag, som gör det möjligt att utan tidsutdräkt överföra rådets bindande sanktionsbeslut till nationell rält.

Som nyss nämnts anser några remissinstanser att kommilténs lagförslag bör genomföras endast om man når en lösning på frågan om enskilds rätt till ersällning för förluster med anledning av lagstiftningen. För egen del kan jag inte biträda denna uppfattning. Jag kommer scnare att gå närmare in på ersättningsproblemen men vill redan här slå fast alt frågan om behovet och lämplighelen av en sanktionslagstiflning enligt min mening bör bedömas helt fristående från spörsmålet om eller i vad mån enskilda personer bör ha rätt till gottgörelse för de förluster som kan tillskyndas dem genom tillämpningen av en sådan lagstiftning.

5.1.3 Lagstiftningens form och räckvidd

Innan jag tar upp frågan om ulformningen av en FN-lag av generell natur vill jag behandla frågan huruvida en sådan lag bör avse både bindande beslut uch rekommendationer av säkerhetsrådet. Flera remissinstanser har anselt alt endast bindande beslut bör kunna genomföras med stöd av en sådan lag. Göla hovrält hävdar sålunda att vad kommiltén har anfört i

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 47

denna del närmast talar för att lagen inte bör gälla i fråga om rekommendationer. När anledning finns att genomföra endast rekommenderade sanktioner bör detta ske genom särskild lagstiftning i varje särskilt fall. Ett par andra remissinslanser framhåller att förekommande utländska FN-lagar synes avse endast rådets bindande bestut.

Dåvarande chefen för justiliedepartementet ultalade i proposilionen med förslag till Rhodesialag (prop. 1969:78 s. J1), alt när en rekommendation ger ullryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan, medlemsstaterna självfallet bör följa den. Jag delar denna uppfattning, som också har varit vägledande för Sveriges handlande i samband med sanktionerna mot Rhodesia. Sålunda utnyttjade Kungl. Maj:l bl. a. sina befogenheter i fråga om cexport- och importreglering med anledning av säkerhetsrådets rekommendationer den 20 november 1965. Vidare kan nämnas att 1966 års provisoriska lag på sjöfartens område (SFS 1966:158) liksom det år 1969 gjorda tillägget (SFS 1969: 233) till avvisningsgrunderna i 19 § utlänningslagen (1954:193) avser både beslut och rekommendalioner. Behov av atl kunna verkställa rådels rekommendationer har sålunda redan ansetts föreligga.

Eftersom det är angeläget att snabbt och sakligt korrekt kunna verkställa även rekommendationer, om inte: syftet med dem skall äventyras, finner jag i likhet med kommitlén och majoriteten av remissinstanserna att FNlagstiftningen bör ta sikte också på rådets rekommendalioner. Jag vill även framhålla all rådets resolutioner ibland kan innehålla såväl bindande beslut om vissa sanktioner som rekommendation åt medlemsstat att genomföra sanklioner av annan art. Av praktiska skäl kan det i sådana fall vara lämpligt att båda formerna av sanktioner genomförs med stöd av samma lagstiftning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att stormakternas vetorätt enligt art. 27 i FN-stadgan gäller inte bara i fråga om säkerhetsrådets bindande beslut utan också när det gäller dess rekommendationer. En rekommendation om sanklioner kan således inte komma lill stånd, om någon av stormakterna klart uttalat sig emot rekommendationen. Det är inte heller någon risk för att en fullmaktslag, som kan användas också för att genomföra rekommendationer av säkerhelsrådel, kommer till en alltför frekvent användning.

På grund av vad jag nu har anfört anser jag alt en särskild FN-lag bör gälla både säkerhetsrådets beslut och dess rekommendationer om sanklioner av icke-militär natur. Jag delar däremot inte Svenska FN-förbundets åsikt alt en sådan lag bör avse också FN:s generalförsamlings rekommendalioner om icke-militära sanklioner. FN-stadgan bygger på principen att det är säkerhetsrädet som skall föranstalla om sanklioner. Av stor praktisk och polilisk belydelse är också, att någon sådan vetorält som stormakterna har i säkerhetsrådet inte gäller i generalförsamlingen, Givetvis vill jag inte ule-

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 sluta möjligheten av att Sverige deltar i sådana icke-militära sanktioner som generalförsamlingen kan komma att rekommendera, t.ex. diplomatiska sanktioner av del slag som församlingen rekonimenderade år 1946 mot Spanien och i vilka Sverige deltog (se kommitléns betänkande s. 23). Men beslut härom bör fattas i varje särskilt fall.

I fråga om formen för en allmän FN-lag erbjuder sig, som kommittén har påpekat, främst två möjligheter. Den ena innebär alt man genomför en permanent lag, enligt vilken olika förfaranden som kan förväntas bli omfaltade av sanktioner — och som självfallet skulle specificeras i lagen --blir automatiskt förbjudna i den mån en resolution av rådet föreligger. Den andra möjlighelen är en permanent lag som anger den ram inom vilken förbud kan meddelas mot sådana förfaranden i den mån en resolution påkallar det. Kommittén har förordat det scnare alternativel.

Ingen av remissinslanserna har förordat den förra formen för lagstiftning. En fördel med en sådan ulformning av lagen är visserligen att en resolution av rådet skulle bli tillämplig för svensk del utan någon som helst tidsutdräkt. Meloden innebär emellertid att enskilda personer och myndigheter skulle tvingas tolka inte bara lagen utan också rådets resolution för alt fastställa om eolt visst förfarande är tillåtet eller inte. I likhel med kommittén anser jag all man inte bör tillgodose intresset av snabbhet i genomförandet av sanktioner på bekostnad av det från rätlssäkerhetssynpunkt betydelsefulla intresset av största möjliga klarhet i fråga om gränsdragningen mellan tillåtna och förbjudna förfaranden. Med stöd av en fullmaktslag kan i det enskilda fallel närmare bestämmas vilka förfaranden som bör förbjudas lill följd av en säkerhetsrådets resolution. Enskilda personer och myndigheter behöver således i detta fall tolka endast de föreskrifter som meddelats i del särskilda fallet. Av dessa skäl bilräder jag remissinstlanscrnas principiella uppfattning alt den av kommittén förordade lösningen bör väljas.

Vid bedömandet av frågan hur en fullmaktslag bör konstrueras har man alt skilja mellan frågan om omfallningen av de materiella befogenheter som lagen skall ge, dvs. vilka åtgärder eller förfaranden som skall kunna förbjudas, och frågan om de formella förutsättningarna för alt lagen skall lräda i tillämpning. Som förut nämnts har kommitlén förordat, alt Kungl. Maj:t genom fullmaktslagen får befogenhet atl under vissa förutsältningar meddela förbud av olika, i lagen angivna slag men alt förordnande om lagens tillämpning i efterhand skall godkännas av riksdagen. Frågan om riksdagens medverkan vid fullmaktslagens tillämpning kommer jag alt behandla senare. Den följande framställningen om vilka förbudsbestämmelser son fullmaktslagen bör innehålla utgår för enkelhetens skull från atl förbud i försla hand skall meddelas av Kungl. Maj:t. Därför har genomgå-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 49

ende använts uttryck som ”Kungl. Maj:ts befogenheter enligt lagen” eller ”befogenhet för Kungl, Maj:t att meddela förbud” utan att ställning därvid har tagits till frågan om riksdagens medverkan vid lagens tillämpning.

8.1.4 Fullmaktslagens innehåll

Den uppräkning av sanklionsålgärder, som finns i artikel 41 av FN-stadgan är inte ullömmande utan får ses som en exemplifiering. Alla slags sanklioner, som inte innefattar bruk av vapenmakt, faller under artikeln. En resolution kan i och för sig tänkas komma att omfalla också rent fysiska ingrepp, It. ex. upprätlande av gränsspärrar eller förstöring av kommunikationsleder. En permanent FN-lag bör emellertid, som också kommittén har ansett, inte innehålla föreskrifter som ger befogenhet all vidta åtgärder av dessa slag utan bör ta sikte endast på ingrepp av förbudskaraktär. Skulle det i elt speciellt fall bli fråga om sanktioner av annan art, bör särskild lagstiftning tillgripas.

Det är inle möjligt att fullständigt räkna upp de icke-mililära sanktioner av förbudskaraktär som säkerhetsrådet kan komma alt besluta cller rekommendera, Detta innebär att man vid en uppräkning i lagen åv de åtgärder som skall' kunna förbjudas alltid riskerar att fullmakten i det enskilda sanktionsfallet visar sig otillräcklig i ett eller annat avseende. Med hänsyn härtill kunde det kanske anses lämpligt alt fullmakten — på sält som har skett i bl. a. övriga nordiska länders FN-lagar — utformas som ett allmänt bemyndigande att vidta alla de sanktionsåtgärder av förbudskaraktär som anges i säkerhetsrådets resolutioner. Som kommittén har anmärkt torde en sådan konstruktion dock vara främmande för svensk rätt. I samtliga våra nu gällande fullmaktslagar är Kungl. Maj:ts bemyndigande inte generellt ulan begränsat inom en viss ram lill att avse i huvudsak endast särskilt specifierade åtgärder. Ett gencrellt bemyndigande för Kungl. Maj:t att verkställa rådels sanktioner av icke-militär natur har inle heller förordats i något remissvar. Det är också min beslämda åsikt alt en sådan lösning bör avvisas.

Jag anser följaktligen att Kungl. Maj:t bör befullmäktigas att vidta endast vissa särskilt angivna ålgärder. När det gäller att fastställa vilka åtgärder som sålunda skall anges i lagen vill jag erinra om några principiella uttalanden i hilhörande frågor, som dåvarande chefen för justitiecdeparlementet gjorde i samband med Rhodesialagens tillkomst (prop. 1959:78 s. 32). Dessa uttalanden avsåg närmast genomförandet av säkerhetsrådets resolulioner den 16 december 1966 och den 29 maj 1968 mren torde ha allmän giltighet. Departementschefen underströk, att rådels resolutioner inte har samma folkrättsliga karaktär som en konvention. En konvention som berör viktiga rättsprinciper föregås i regel av omfaltande förarbeten och brukar innehålla definitionsklausuler. Vidare uttalade han att de ifrågavarande resolutionerna uppenbart har utarbetats på kort tid utan att möjlighet funnils att i 4 Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 77

50 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

delalj överväga deras verkningar inom olika nationella rältssystem samt alt resolulionerna inte innehåller några definilioner av använda termer och ultryck. En tillämpning av resolutionerna efter ordalagen skulle vidare ibland leda till resultat som kan te sig otillfredsställande eller rentav orimliga och som knappast har åsyftats av författarna till resolutionerna. Slutligen kan man intle i alla detaljer känna sig bunden av de formuleringar som har använts i resolutionstexterna utan man bör i stället tolka resolutionerna efter deras allmänna anda och söka på ett förnuftigt sätt utforma de regler som behövs för att förverkliga syftena bakom resolutionerna.

För egen del vill jag ytterligare framhålla att resolutioner tillkommer efter förhandlingar mellan säkerhetsrådets medlemmar och oftast utgör resultatet av sammanjämkningar mellan olika ståndpunkter. Ordalydelsen av en resolution kan därför ibland ha förestavats mera av inlressct att undvika meningsmotsättningar än av intresset att ge ett entydigt uttryck åt vad slags sanktionsåtgärd som avses.

Det anförda ger vid handen att Kungl. Maj:ts materiella befogenheter bör bestämmas så, att man för Sveriges vidkommande kan vinna det allmänna syftet med de sanktioner som säkerhetsrådet har beslutat eller rekommenderat utan alt man därvid behöver känna sig bunden att slaviskt följa resolutionens ordalydelse. Detta allmänna syfte är generellt sett alt åstadkomma ctt sådant avbrott i den blockerade slatens ekonomiska eller andra förbindelser med omvärlden att staten i fråga tvingas upphöra med den för freden farliga verksamhet som har föranlett rådets ingripande.

De konkrela åtgärder som Kungl. Maj:t sålunda bör få vidta med anledning av en säkerhetsrådets resolution kan, som kommittén har funnit, i slort sett indelas i dels ekonomiska och finansiella åtgärder, dels åtgärder avseende kommunikalioner, dels åtgärder som är riktade mot person. De befogenheter i dessa hänseenden som tilläggs Kungl. Maj:t bör uppenbarligen kunna utövas endast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådels resolution.

Rhodesialagen ulgör en lämplig förebild när det gäller att ange de åtgärder som Kungl. Maj:t skall få vidta enligt fullmaktslagen. Rhodesialagens föreskrifter är tämligen långtgående och torde ge exempel på de viktigasle slag av sanktionsålgärder som kan komma i fråga.

Vad angår ekonomiska sanktioner är det framför allt angeläget alt en blockerad stal hindras i sin försörjning med varor. Jag vill förutskicka alt jag i likhet med kommittén, som i den delen inte har rönt någon egentlig krilik från remissinstanserna, med ”varor” i prineip avser alla materiella ting av lös egendonms natur.

Främst kommer i fråga att kunna förbjuda varuinförsel till blockerad stat. Som kommittén påpekar är det cmellertid sannolikt alt även förfaranden som innebär medverkan celler förberedelse till blockadbrylning kan komma att omfattas av 'säkerhetsrådets sanktioner. Visserligen följer av

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 51

de i allmänhet i svensk rätt gällande reglerna om ansvar för medverkan alt även åtgärder som främjar den brottsliga gärningen medför ansvar, men det förutsätts då att brottet kommer till utförande. Behov föreligger därför alt kunna ingripa med förbud mot förfaranden som utgör led i en tillämnad blockadbrytning redan innan denna har skett. Till det primära förbudel mot varuinförsel till blockerad stal bör alltså kunna anslutas förbud mot att vidta åtgärder som främjar eller är ägnade alt främja sådan varuinförsel.

I frågan vilka åtgärder av förevarande slag som bör anges i lagen har kommiltén — med utgångspunkt i den principiella uppfattningen att Kungl. Maj:ts befogenheler i möjligasle mån bör preciseras avvisat tanken att helt allmänt Jåta lagen omfatta förbud mot varje åtgärd som främjar eller är ägnad all främja införsel av varor till blockerad stat. Av samma anledning har kommiltén tagit avstånd från den likartade metoden att i lagen visserligen ange de i sammanhanget mest typiska slagen av åtgärder som bör hindras men avsluta uppräkningen med en allmän bestämmelse om förbud mot andra åtgärder som främjar eller är ägnade att främja olovlig införsel. Kommittén har i stället föreslagit den lösningen att i lagen utömmande uppräknas de åtgärder varom är fråga. Kommitténs förslag, som i detta avseende helt överensstämmer med 3 § Rhodesialagen (se avsnitt 6.2) har inte mött invändning från remissinslanserna. Det bör även enligt min mening vara möjligt att i lagen göra en tillräckligt utförlig uppräkning av ”främjandeåtgärder” och jag vill därför i princip ansluta mig till förslaget. Vissa kompletteringar till den av kommittén föreslagna uppräkningen finner jag dock lämpliga. Härtill återkommer jag i specialmotiveringen (vid 5 §).

En blockerad stat kan förses med varor även på annat sätt än genom att varor införs till dess terrilorium. Sådan försörjning kan ske genom handlingar som företas inom den blockerade stäten utan att stå i samband med import till denna stat. I den mån säkerhetsrådets resolutioner utformas som ett åläggande för medlemsstaterna att förbjuda sina medborgare alt bedriva verksamhet av betydelse för exempelvis den blockerade statens krigspolential, bör Kungl. Maj:t ha befogenhet att förbjuda sådan verksamhet inte bara när den bedrivs i det egna landet utan också när den ulövas i den blockerade stalen. Lagen bör därför ge möjlighet för Kungl. Maj:t att förbjuda tillhandahållande i blockerad stat av sådana varor som enlig! en säkerhetsrådets resolution inte får tillföras den staten. Till ett sådant primärt förbud, som lämpligen bör begränsas till tillhandahållande av vara i verksamhet av ekonomisk art, bör — på molsvarande sätt som när det gäller förbud mot varuinförsel -- kunna knytas förbud mot vissa främjandeålgärder. Härigenom kan svenska medborgare förbjudas alt t. ex. i blockerad stat syssla med tillverkning och försäljning av vapen.

Varuförsörjningen i en blockerad stat kan vidare indirekt beröras av le-

a 2 Kungl. Maj:ts proposition ir 77 år 1971

veranser till personer celler företag utanför staten. Jag syftar särskilt på fall då varorna är avsedda alt användas i ekonomisk verksamhet med anknytning till den blockerade staten, 1. ex. i filialrörelse som ett företag med huvudkontor i den blockerade staten idkar utomlands. Lagen bör ge Kungl. Maj:t möjlighet att ingripa även mot transaktioner av detta slag och mot åtgärder av förut nämnt slag som främjar eller är ägnade alt främja sådana lransaktioner.

Jag har hitlills uppehållit mig vid åtgärder som avser atl hindra en blockerad stats varuförsörjning. För aft avbryta sådan slals handel med omvärlden måste det också ges möjlighet att förbjuda utförsel av varor från slaten i fråga. Genom förbud av det slaget kan man hindra eller försvåra att blockerad stat får tillgång till utländska valutor och alltså försvåra slalens förmåga att betala den import som till äventyrs skulle kunna äga rum trols förbud mot varuinförsel. Kungl. Maj:l bör sålunda få föreskriva all varor inte får utföras från blockerad stat och till sådant förbud ansluta förbud mot vissa åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuutförsel.

För att genomföra säkerhetsrådets resolutioner fordras vidare förbud som gär ut på alt hindra olika former av befattning med varor som i strid med en resolution har förts ut ur blockerad stat. Ett sådant förbud är ägnat att göra förbud mot varuutförsel från blockerad stat mera effektivt. Kan man försvåra att olovligen utförda varor omsätts eller på annat sätt används i det ekonomiska livet torde nämligen benägenheten att företa sådan utförsel minska. I lagen bör närmare preciseras vilken befattning med exporlerade varor som skall kunna förbjudas. En sådan precisering synes böra ta sikte på i stort selt samma slag av åtgärder som dem jag förul har nämnt beträffande förbuden mot åtgärd som främjar eller är ägnad att främja varuinförsel. Förbud bör endast kunna avse sådana varor som har förts ut från blockerad stat efter det alt förbud enligt lagen mot sådan utförsel har trätt i kraft. Annars kan svårlösta situationer uppkomma med varor som har utförts från blockerad stat efter ikraftträdandet av en resolution men innan det svenska förbudet har trätt i kraft.

Kommiltén har föreslagit att i FN-lagen tas in en särskild bestämmelse som från förbudet mot befaltning med olovligen utförda varor undantar vara som någon har förvärvat ulan atl han inselt eller bort inse att varan förts ut från blockerad slat på angivet sält, Som motivering för förslaget har kommittén framhållit, att sådan godtrosförvärvare lätt kan råka i besvärliga situationer, om det föreslagna förbudet gäller generellt, Bl. a. kan de ckonomiska konsekvenserna bli oskäliga. Vid remissbehandlingen har den föreslagna godtrosregeln i allmänhet godtagits. Ett par remissinstanser har dock ansett, all undantagsbesltämmelsen bör gälla också andra godtrosfall, t. ex. transport av vara som transportören motlagit utan vetskap om dess ursprung.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 53

Innebörden av den föreslagna regeln är all vara efter godlrosförvärv i

fortsätlningen kan fritt bearbelas, transporteras och överlåtas eller bli föremål för andra sådana åtgärder, också när den som vidtar ålgärden

har vetskap om varans ursprung. Varan skall dock fortfarande vara omfattad av andra förbud som kan ha meddelats med stöd av den föreslagna

fullmaktslagen, t.ex. förbud mot införsel av varor lill den blockerade staten eller förbud mot åtgärd som främjar sådan införsel. även med be-

aklande härav är konsekvenserna av den föreslagna godtrosregeln, som avses gälla generellt, dock så långtgående alt del måste ifrågasättas om en

sådan regel kan anses stå i överensstämmelse med medlemsstalernas förpiiktelser att följa säkerhetsrådets bindande sanklionsbeslut.

Det ligger i sakens natur att de sanklioner som säkerhetsrådet föreskriver kan föranleda förlusler för enskilda personer och företag. Detta gäller även

den som i god tro har förvärvat sanktionsvara med vilken han enligt med-

delat förbud inte får ta befattning. Också han kan i princip vara skyldig att

underkasta sig inskränkningar i fråga om rätten all vidta vidare åtgärder

med varan. Det kan emellertid förekomma fall där särskilda skäl talar för

att undantag görs från det nu berörda förbudet utan att förpliktelsen att

ällyda den bakomliggande FN-resolutionen kan anses åsidosatt. Jag tänker

på bl. a. situationer där en vara som befunnits utgöra sanktionsgods måsle

transporteras bort från sin upplagsplats, I. ex. av hälsovårdsskäl eller lill

förhindrande av miljöförstöring. Elt annat exempel är att en fartygsbeoefälhavare under pågående transport av vara får velskap om atl den har sitt ursprung i blockerad stat. även fall av annan art kan tänkas förekomma

där ett kategoriskt förbud mot befallning med varan inte kan upprätthållas.

Enligt min mening behövs det emellertid inte en så långtgående undantags-

bestämmelse som kommiltén har föreslagit för alt lösa de konflikler som

sålunda kan uppstå i speciella fall. ändamålet med en allmän godtrosregel

kan i fråga om de särskilda fall jag nu syflar på tillgodoses inom ramen för de möjligheter att ge dispens från fullmaklislagens bestämmelser som enligt vad jag senare kommer alt närmare beröra bör finnas. I det följande kommer jag också all föreslå alt särskild ålalsprövning skall ske innan

åtal väcks för brott mol fullmaktslagen samt alt ansvar för broll mot lagen

inte skall ådömas i ringa fall. När förbjuden handling har företagits i fråga om vara som förvärvats i god tro och dispensförfarandet av praktiska skäl inte har kunnil utnyttjas, skall sålunda finnas möjlighet alt vid den särskilda åtalsprövningen underlåta åtal. Gärningen kan också komma att be-

dömas som ringa och därför anses inte vara av beskaffenhet att böra föranleda lagföring, Det är inte heller utestutet att Kungl. Maj:t i speciella sanklionsfall har möjlighet alt i sina Uillämpningsföreskrifter göra genereHt undanlag för vissa godtrossiluationer. I vilken utsträckning sådana undanlag kan göras blir beroende av vad såkerhelsrådet har föreskrivit i sin resolution.

54 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Jag anser sålunda alt någon godtrosregel av det slag som kommittén har föreslagit inte bör tas in i fullmaktslagen.

Innan jag övergår till all behandla finansiella sanktioner, vill jag beröra frågan huruvida det i lagen bör särskilt anges förbud mot ut- eller införsel av varor från eller till Sverige. Som framgår av vad jag har anfört lidigare måste lagen medge att förbud meddelas mot in- och utförsel till resp. från den blockerade staten. Med hänsyn till mill förslag alt till dessa förbud skall kunna anslulas förbud mot vissa främjandeåtgärder, bl. a. transport av varor, kan det ifrågasättas, om det därutöver finns behov alt kunna meddela förbud alt från Sverige utföra vara avsedd att införas till blockerad stat eller att till Sverige införa vara som härrör från blockerad stat. Ulförsel av varor från Sverige, avsedda för blockerad stat, måste uppenbarligen innebära bl.a. alt varorna transporteras och förbud mot sådan [ransport kan meddelas med stöd av bestämmelserna om förbud mol införsel till blockerad stal. På motsvarande sätt synes ingripande mot import (till Sverige av varor från blockerad stal kunna ske med stöd av förbud som meddelas i fråga om utförsel av varor från sådan stat och i fråga om befatlning med utförda varor. Emellertid får man räkna med möjligheten att säkerhetsrådet i etl konkret fall föreskriver relativt begränsade sanktioner och därvid ålägger medlemsstaterna att hindra t.ex. viss verksamhet endast inom deras eget territorium. Möjligheten alt förbjuda införsel till eller utförsel från blockerad stal eller ålgärd som är ägnad att främja sådan in- eller utförsel kan självfallet inle utnyltjas i elt sådant fall. Reglering av införsel till och utförsel från Sverige av varor sker visserligen redan nu med stöd av Kungl. Maj:ts ekonomiska lagsliftningsmakt. En fördel med alt exporloch importförbud med anledning av en sanktionsresolution meddelas med stöd av den nu förevarande fullmaktslagen är dock bl. a. att man till sådana förbud vid behov kan ansluta förbud också mot vissa åtgärder som främjar import eller exporl. Lagen bör därför inrymma befogenheter för Kungl. Maj:t i delta hänseende. I tydlighetens intresse vill jag emellertid påpeka all den omständigheten all FN-lagen har satts i tillämpning i förhållande till viss stat i annat hänseende än som senast berörts i och för sig inle hindrar Kungl. Maj:t att använda de allmänna import- och exportförfattningarna med avscende på den stalen.

I fråga om Iransitering av varor genom en stat har exportföreningen, grossistförbundel, industriförbundet, bankföreningen, Stockholms handelskammare och ullandshandelskamrarnas förening, i det följande kallade exporlföreningen m. fl., vilka avgelt gemensaml remissyttrande, anför! alt förbuden mot in- och ulförsel av varor inte bör omfatta transiteringsfall utan att dessa bör regleras genom en särskild förbudsbestämmelse.

Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafallet anser näringslivets trafikdelegation att en ultrycklig regel bör tas in i laglex!len, varigenom Iransitering undantas från straffansvar.

Kommittén har ansett att också transilering av varor genom blockerad

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 dö

stal bör kunna förbjudas. Som skäl härför har kommiltén bl. a. åberopat alt in- och utförselförbud kan kringgås och att den blockerade slaten kan tilföras valulainkomster, om transitering tillåts (avsnilt 6.2). På de skäl som kommittén har anförl anser jag för cgen del att det bör finnas möjlighet enligt lagen alt meddela förbud mol varulransitering. I likhel med kommittén anser jag alt de förut behandlade införsel- och utförselförbuden i och för sig också innefaltar förbud mot lransilering av varor, och någon särskild bestämmelse i ämnet synes därför inle behövlig. Givetvis kan det ibland finnas anledning all från ett in- eller utförselförbud göra undantag för viss lransitering eller visst slag av Iransilering. Så kan också ske inom ramen för ell dispensförfarande eller genom de särskilda tillämpningsföreskrifterna, I vad mån sådan möjlighet bör utnyltjas blir hell beroende av innehållet i säkerhetsrådels resolution.

Vad angår finansiella åtgärder har jag lidigare påpekal, alt det för sanklioners effektivitet är av belydelse att en blockerad stat kan hindras från all få lillgång till utländska valutor. Kommittén har i överensstämmelse härmed underslrukit behovet av att fullmaktslagen ger Kungl. Maj:t befogenhet alt ingripa mot handling, varigenom blockerad stat tillförs kapital. Sålunda föreslår kommiltén, att Kungl. Maj:t får föreskriva förbud alt utifrån verkställa belalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat och alt verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i sådan stat eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs därifrån. Även Rhodesialagen har bestämmelser av denna innebörd. Kommittén har föreslagit alt Kungl. Maj:t enligt fullmaktslagen dessulom skall kunna förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för nämnda slags betalningar och krediter.

Rewmissinstanserna har i stort sett godlagit vad sålunda har föreslagits. även jag godtar förslaget i denna del. Ett par remissinstanser har gjort vissa påpekanden rörande de föreslagna möjligheterna till ingripande mot kapilalöverföringar. Hilhörande frågor kommer jag att beröra i specialmotiveringen (vid 7 §).

Jag har hillills berört de sanktioner som olvetydigt är av ekonomisk eller finansiell karaktär. Som framgår av det föregående avser artikel 41 i FNsladgan emellertid i princip alla sanktioner som inte innebär bruk av vapenmakt. I det följande skall jag behandla frågan i vad mån lagen bör ge möjlighet alt verkslälla sanktioner av annan art.

Kommittén har i denna del först berört sanktioner som syftar till att avbryta olika slags kominunikationer med en blockerad stal. Enligt kommiltéförslaget skall Kungl. Maj:t ha möjlighet alt förbjuda järnvägs- eller landsvägstrafik samt sjö- elter luftfart lill eller från sådan stat. Därjämte föreslås all Kungl. Maj:l får förbjuda trafik — till lands, till sjöss eller i luften — som utövas i samarbete med trafikföretag hemmahörande i blockerad stat eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat

56 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

i sådan stat. Vidare föreslås atl Kungl, Maj:t får förbjuda att någon lämnar eller förmedlar uppdrag alt utöva sådan verksamhet som har förbjudils med slöd av nyss refererade bestämmelser. Kommittén påpekar att förbud av nämnda slag kan träffa såväl person- som varubefordran till celler från blockerad stat samt framhåller att vissa varutransporler också kan förbjudas med stöd av de tidigare berörda förbuden i anslulning till ingripanden mol t.ex. införsel av varor till en blockerad stat. Det avbrylande av kommunikalioner som nu åsyftas har emellerlid mer allmän räckvidd och siktar till att hindra att samfärdsel med farlyg m. m. över huvud taget kommer till stånd med den blockerade stalen, oavselt om samfärdseln sammanhänger med transporter av sanktionsgods eller inte. Ett allmänt trafikförbud av detta slag gäller enligt 6 § Rhodesialagen.

Vad gäller avbrytande av andra kommunikationer än sådana som jag hittills har talat om uppmärksammar kommillén särskilt avbrytande av teleoch postförbindelser. Kommittén påpekar, alt Kungl, Maj:t kan vidta åtgärder med stöd av sin administrativa lagstiflningsmakt, eftersom ingreppen i sin helhel berör endast stalliga förvaltningar. Några särskilda bestämmelser i ämnet behöver därför enligt kommittén inle tas in i FN-lagen.

Jag biträder —- i likhet med remissinstanserna — i princip kommitténs förslag till beslämmelser om sanktioner rörande samfärdsel med blockerad stal. Jag vill tillägga att vad kommittén har uttalat om avbrylande av Ieleoch postförbindelser i huvudsak också torde kunna anses gälla avbrytande av radioförbindelser mellan Sverige och blockerad stat.

Kommilltén framhåller att förbud och andra statliga regleringar enligt den 1 Sverige gällande ordningen torde bryta avtal, om inte uttrycklig bestämmelse om annal har meddelats. För att undanröja osäkerhet om räckvidden av de förbud som skall kunna meddelas med stöd av FN-lagen har kommittén föreslagit en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:! får rätt alt föreskriva att förbud enligt Jagen skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd som förbjudils med stöd av lagen har slutits innan förbudel har trätt i kraft. Enligt kommittén bör därför i tillämpningsföreskrifter som meddelas i anslutning till förordnande om FN-lagens tillämpning alltid anges om förbuden gäller oavsett tidigare avtal.

Som kommittén har påpekat lorde enligt svenska rättsprinciper av statsmaklerna meddelade förbud i princip bryta avtal. Enligt min mening kan det vara skäl att i tydlighetens intresse i FN-lagen införa en särskild beslämmelse av sådan innebörd, Det är emellertid möjligt att säkerhetsrådel i det enskilda sanktionsfallet föreskriver att i resolutionen angivna sanktioner inte skall avse fall där avtal om förbjudet förfarande har shititls innan resolulionen utfärdades. Möjlighet bör finnas för Kungl. Maj:t att i sådana fall i tillämpningsföreskrifterna förordna om dylik begränsning av förbudens verkan. Jag anser därför atl bestämmelsen i FN-lagen bör ges den innebörden att förbud som meddelats med stöd av lagen skall gälla

Kungl. Maj:ls proposition nr 77 år 1971 57

även om avlal om förfarande eller åtgärd som avses med förbudsbestämmelsen har slulits innan förbudet trält i kraft, såvill inle Kungl. Maj:t har förordnat om avvikelse härifrån. Meddelar Kungl. Maj:t inte några särskilda bestämmelser i deltfta hänseende, kommer sålunda FN-lagens huvudregel om förbudens verkan atl gälla automatiskt.

När det slutligen gäller sanktioner mol personer har kommittén föreslagit en bestämmelse enligt vilken Kungl. Maj:l kan förordna om avvisning i vissa fall av utlänning som med fog kan anlas ha begäåll eller avse att begå handling som strider mot resolution som säkerhetsrådet har ulfärdat.

Som kommittén framhåller kommer man här in på området för elementära mänskliga fri- och rältigheter. Därför bör stor restriklivilet i princip iakttas när det gäller lagstiftning i dessa avseenden, Den bestämmelse kommittén har föreslagil överensstämmer ecmellertid i huvudsak med motsvarande regel i 12 8 Rhodesialagen. I remissvaren har inte heller gjorls någon anmärkning mot kommitténs förslag. Också jag godtar förslaget. Någon ändring i utlänningslagstifltningen krävs inte. I 19 § utlänningslagen finns redan en beslämmelse, enligt vilken utlänning kan avvisas, om det i lag eller med slöd av lag har meddelats bestämmelse därom med anledning av någon säkerhetsrådets resolulion.

En fullmakt med sådana befogenheter som jag har beskrivit i det föregående är inle lika vidsträckt som de generella fullmakter vilka har lämnals regeringarna i övriga nordiska länder i fråga om bindande beslut. Olikheterna i fråga om fullmakltslagarnas maleriella räckvidd är cmellertid inle av den natur alt de hindrar en fullständig samordning av de nordiska ländernas sanktionspolitik.

$.1.5 Ansvarsbeslämmelser mm,

Kommittén har föreslagit, alt överlrädelse av föreskrift som har meddelats med stöd av fullmaktslagen skall vara underkastad slraffansvar, om den sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Enligt förslaget skall dock inte dömas till ansvar i ringa fall.

Kommiltens förslag, som i denna del överensstämmer med vad som f.n. säller enligt Rhodesialagen, har godltagits av det övervägande antalct remissinstanser. Exportföreningen m.fl. anser dock att gärningar som begås av grov oaktsamhet inte skall vara straffbara, Organisalionerna åberopar härvid svårigheterna alt skilja mellan tillåtet och förbjudet förfarande, om kommitténs förslag genomförs. För egen del ansluler jag mig emellertid till kommitténs uppfattning alt också gärningar som begås av grov oaklsamhet bör vara straffbara. Jag biträder därför kommitténs förslag. Frågan om strafflalituderna behandlar jag i specialmoliveringen (vid 11 8).

58 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

I fråga om straffbestämmelsernas tillämplighet i rummel skall enligt kommilténs förslag reglerna i 2 kap. brottsbalken i princip gälla. Detta innebär bl. a. att svensk domsrätt kommer att föreligga i fråga om alla brott mot fullmaktslagen som har begåltls i Sverige. I fråga om utomlands begångna brotl kommer svensk domsrätt att föreligga om brollet har begålts av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige. Under vissa förutsättningar kommer domsrätt alt föreligga också när sådant brott har begåtts av annan ullänning. Kungl. Maj:t kan emellertid i det enskilda sanklionsfallet utforma förbuden i lillämpningsföreskrifterna så alt det slraffbara områdel begränsas, l. ex. genom att låta ett förbud avse endast svenska medborgare, och därigenom nå elt resultat som i praktiken kan anses motsvara en begränsning av den vidslräckta svenska domstolskompetensen. Jag anser det därför inte påkallat att det på sätt som en reservant i kommittén och vissa remissinstanser bar förordat i lagen införs begränsningar i ifrågavarande hänseende.

Brottsbalkens allmänna medverkansregler (23 kap.) torde bli analogt tillämpliga vid brott som avses i fullmaktslagen, om det inte i lagen särskill anges att så inte skall vara fallet. Kommittén har föreslagit en uttrycklig bestämmelse om att medverkansreglerna inte bör vara tillämpliga vid brott mot förbud som meddelats med stöd av fullmaktslagen och har därvid utförligt motiverat sin ståndpunkt (avsnitt 6.3). Förslaget i denna del har i allmänhet godtagits av remissinstanserna. även jag biträder förslaget.

De åtgärder som enligt vad jag förut har anfört bör kunna förbjudas med stöd av den nya lagen innefattar också handlingar som till sin natur är försökshandlingar. Jag anser i likhet med kommitlén alt det härutöver inte behövs några särskilda bestämmelser om straff för försök till brott som avses i fullmaktslagen.

Till vissa andra frågor som har anknytning till ansvarsbeslämmelserna återkommer jag i specialmotiveringen.

8.1.6 Vissa civilrättsliga frågor m.m.

Kommittén har i sitt betänkande i olika sammanhang uttalat alt, cflersom förbud enligt den föreslagna lagen kommer all gälla på grund av Kungl. Maj:ts förordnande, Kungl. Maj:t har möjlighet att i enskilda fall dispensera från meddelat förbud. Genom sådan dispens kan Kungl. Maj:t enligt kommittén bl. a. hindra uppkomsten av ej önskade och vid bestämmelsernas utfärdande inte förutsedda effekter av påbjudna sanktioner.

Som jag framhållit tidigare kan man räkna med alt säkerhetsrådets resolulioner om sanktioner — av förklarliga skäl — ibland utformas på ett så allmänt sält att de vid konfrontation med de nationella rättssystemen skapar problem av olika slag. En tillämpning av resolutionerna i alla delar efter ordalagen skulle sålunda inle sällan kunna leda till resullat som ter

Kungl. Maj:ts proposilion nr 77 år 1971 59

sig otillfredsstlällande eller rentav orimliga och som knappast har åsyftals av författarna till resolulionen. Man bör därför — som jag förut har framhållit -— vid utformningen av de interna regler som behövs för genomförande av säkerhelsrådets beslut och rekommendationer inte känna sig bunden alt slaviskt följa de formuleringar som har använts i resolultionstexlerna. Med denna utgångspunkt har jag också förulsatt all det skall vara möjligt för Kungl. Maj:t att i de tillämpningsföreskrifter som meddelas efter förordnande om lagens tillämpning göra generella undantag från förbuden i den mån detta kan ske ulan att man äventyrar det allmänna syftet

med sanklionerna. |

I likhet med kommittén anser jag att Kungl. Maj:l vid sidan av sin möjlighet alt inom vissa gränser genom generellt verkande bestämmelser begränsa förbudens räckvidd eller göra undantag från dem bör ha möjlighet alt i konkreta fall dispensera från etl förbud. Med hänsyn till att förbuden i princip inte bör få sträcka sig längre än som är påkallat med anledning av en resolution och till att Sverige är skyldigt alt som medlemsstat i FN genomföra ett bindande sanktionsbeslut är utrymmet för dispenser från förbud som föranletts av sådana beslut givelvis mycket begränsat. Dispens från förbud som meddelals med anledning av beslut av säkerhelsrådet får således anses kunna förekomma endast när mycket speciella omständigheter föreligger. Eftersom Sverige inte är folkrättsligt skyldigt att genomföra endast rekommenderade sanktioner, är situalionen en annan när det gäller dispens från förbud som föranletts av en rekommendation. Det förhållandet att förbudsbestämmelserna i FN-lagen skall kunna tillämpas endast i den mån det är påkallat med anledning av en säkerhetsrådets resolulion leder å andra sidan till alt det även för dispens från vad som har anselts böra förbjudas med anledning av en rekommendalion bör uppställas vissa krav, som dock inte behöver vara så stränga som vid de bindande sanktionsbeslulen. För dispens från förbud som grundar sig på en rekommendation bör det krävas att omständigheterna är ömmande eller att i övrigt särskilda skäl för undantag från förbudsregeln föreligger.

Det lorde inte vara nödvändigt eller ens möjligt att närmare redovisa i vilka situationer dispens skall kunna komma i fråga. Jag vill cmellertid erinra om den tidigare nämnda möjligheten att i vissa fall erhålla dispens cfter godtrosförvärv av vara som olovligen har utförls från blockerad stat. Enligt vad jag därvid framböll skulle dispensmöjligheten i viss mån kunna ersätta en allmän godtrosregel. :

Kommitténs förslag till FN-lag innehåller inte någon bestämmelse om dispensmöjligheten. Några remissinstanser har ansett att avsaknaden av en sådan regel skulle kunna föranleda rätlsförluster för enskilda personer och att en uttrycklig bestämmelse om möjligheten därför bör tas upp i lagen. Även jag anser att det kan vara av värde att det i FN-lagen finns en uttryck-

i

60 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 lig bestämmelse om att Kungl. Maj:t har rätt att meddela dispens från förbud som har meddelats med stöd av lagen.

Under den tid Rhodesialagen varit i kraft har från näringslivels sida vid olika tillfällen anmärkts, att lagen i vissa avseenden är svårtolkad och därför vållar problem för näringsidkare som har affärsförbindelser av olika slag med förelag i grannstal till Rhodesia. Framför alll har det påtalals alt svårigheler har uppkommit att avgränsa Rhodesialagens förbud mot ålgärder som främjar eller är ägnade att främja bl. a. varuutförsel från eller varuinförsel till Rhodesia. Dessa svårigheter torde i första hand sammanhänga med att brollsbalkens allmänna medverkansregler skall tillämpas analogt vid brott mot Rhodesialagen. Allmänt kända exempel på sådana tolkningssvårigheter utgör frågan huruvida elt deltagande från svenskt företags sida i det s. k. Cabora Bassa-projektet och det s. k. Kariba Northprojektet skulle strida mot Rhodesialagen. I båda fallen begärde ASEA, alt regeringen skulle ge besked huruvida visst deltagande från bolagets sida i dessa projekt skulle innebära överträdelse av Rhodesialagen. I september 1969 resp. augusti 1970 lämnade Kungl. Maj:t emellertid framställningarna utan åtgärd. Anledningen härtill var att Kungl. Maj:t inte har möjlighet att lämna besked huruvida åtal för en ännu inte utförd handling kommer alt väckas om den senare ulförs.

De erfarenheter som sålunda har gjorts i fråga om Rhodesialagens lilllämpning har aktualiserat införandet av en möjlighet för regeringen all ge auktorilativa och bindande förhandsbesked till enskilda i frågan huruvida visst förfarande kan anses strida mot svenska sanktionsbestämmelser. .

FN-lagkommittén har i sitt slutbetänkande framhållil, att den föreslagna dispensmöjlighelen kan utgöra ett substitut för en ordning med förhandsbesked, och har därför inte föreslagit någon bestämmelse om sådana besked. Vissa remissinstanser har emellertid anfört betänkligheter mol att dispens[förfarande får helt ersätta förhandsbesked. Exportföreningen m. fl. har därvid åberopat, att om i elt tveksaml dispensärende en ingående prövning av rättsfrågan ger vid handen att lagen i själva verket inte är tillämplig, dispensbeslutct blir vilseledande för framtiden i fråga om lagens innebörd. Enligt dessa remissinstanser kommer den som får kännedom om beslulet att utgå från alt lagen och för sig har anselts tillämplig, eftersom dispens annars inte hade behövts.

I ett fall av den art remissinstanserna nämner saknas anledning ait meddela dispens, eftersom lagen förutsälls inte vara lillämplig. I ett sådant fal torde därför Kungl. Maj:t komma att förklara att ansökningen inte föranleder någon åtgärd. Ett beslut av den innebörden kan inte läggas till grund för sådana oriktiga slutsatser som de berörda remissinslanserna befarat och blir från den synpunkten inte vilseledande.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 61

Institutet förhandsbesked är en sällsynt företeelse i svensk rält. införande av en sådan ordning 1 förevarande lagstiftning bör ske endast om öÖöverlygande skäl talar därför. Vid bedömningen huruvida sådana skäl föreligger bör bl. a. beaktas att behovet av en möjlighet att erhålla auktorilativs förhandsbesked torde bli mindre med den nya lagen än enligt Rhbodesialagen. Till skillnad från vad som gäller enligt Rhodesialagen avses nämligen brotisbalkens medverkansregler inte bli tillämpliga vid överträdelse av förbud som meddelals med slöd av den nya lagen och det straffbara området kommer följaktligen att få en skarpare och snävare avgränsning än i Rhodesialagen. Inte heller medför ett system med förhandsbesked några fördelar av praktisk art i förhållande till ett dispensförfarande genom att det även med ett syslem med förhandsbesked förutsätts, att sökanden lämnar en fullständig redogörelse för det förfarande eller den åtgärd som avses med ansökningen.

Enligt min mening föreligger inte lillräckliga skäl att införa en möjlighet för enskilda att erhålla förhandsbesked i frågor om tillämpning av förbudsbestämmelse som meddelats med stöd av FN-lagen. Den enskildes intresse av ell besked huruvida han utan risk för rättsliga påföljder kan vidta en viss åtgärd bör i tillfredsställande utsträckning kunna tillgodoses med hjälp av ett dispensförfarande. Jag är därför inte beredd att biträda förslaget att i fullmaktslagen ta in en särskild bestämmelse om rält lill förhandsbesked för enskild eller att inrälta etl speciellt organ med uppgift att avge sådana besked.

I samband med Rhodesialagens tillkomst diskuterade dåvarande chefen för jusliliedeparlementet frågan vilken verkan de i lagen uppställda förbuden skulle ha på ingångna avtal och övervägde därvid om en ullrycklig regel om ogillighet av avtal borde införas i lagen. Som skäl för en sådan beslämmelse anfördes bl. a. att en sådan regel tagits in i vissa andra lagar som går ut på all rältshandlingar av viss innebörd skall motverkas på grund av offentligrältsliga inlressen. Som exempel nämndes 1936 års lag om kredilspärr i anledning av NF-sanklioner.

I lagrådsremissen angående Rhodesialagen föreslogs en bestämmelse om att avtal skulle vara ogilligt i den mån det innebar förpliktelse vars fullgörande skulle strida mot sanktionsförbud. Lagrådet ansåg det emellertid inle vara nödvändigt att, vid sidan av förbud mot vissa förfaranden och rättshandlingar, i Jagen ta upp en bestämmelse om ogiltighet av avtal och förordade alt den föreslagna paragrafen fick utgå.

I överensstämmelse med lagrådets mening upptogs inte någon beslämmelse av angivet slag i det förslag till Rhodesialag som förelades riksdagen. Föredragande departementschefen förutsatte emellertid att frågan skulle ytlerligare övervägas i samband med utarbetandet av en permanent FN-lag.

Kommiltén har i sitt förslag till en generell fullmaktslag inte tagit upp

62 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

någon uttrycklig regel om civilrättslig verkan av avtal som strider mot ett med stöd av lagen meddelat förbud.

Kommiltén har motiverat sin ståndpunkt på i huvudsak följande sält. Anledning saknas att i civilrättsligt hänseende bedöma avtal som strider mot sanktionsbestämmelser efter andra principer än dem som gäller för avtal som står i strid mot andra straffbelagda förbud. Eftersom i svensk strafflagstiftning inte brukar tas upp någon särskild regel om avtals ogillighet e. d. synes en sådan bestämmelse kunna undvaras även i FN-lagen, som har straffrättslig karaktär. Verkan av att avlal strider mot denna lagstiftning får alltså bedömas enligt allmänna rättsgrundsatser. I sak torde enligt kommiltén denna verkan bli densamma som om Jagen innehöll en uttrycklig ogiltighetsregel.

Remissinstanserna har inte uttalat sig i den aktuella frågan.

Frågan om den civilrättsliga gilligheten av en rättshandling som har förelagits i strid mot ett legalt förbud är omdiskuterad. Som dåvarande chefen för justitiedepartementet anförde i samband med Rhodesialagens tillkomst torde det visserligen av allmänna rättsgrundsatser följa att avtal som strider mot legalt förbud kan vara ogilligt i sådan del, men det är inte fullt klart i vilka fall sådan ogiltighet inträder ulan uttryckligt lagslöd.

Som kommittén har påpekat följer emellertid av allmänna rältsgrundsatser alt domstol inte får ålägga någon att fullgöra en förpliktelse, vilken strider mol förbud i svensk lagsliftning. I detta avseende behövs därför inte någon uttrycklig bestämmelse i FN-lagen. Med hänsyn till alt lagen väsentligen går ut på att hindra vissa handlingar torde det främst vara just frågan om skyldigheten att fullgöra förpliktelser i strid mot sanktionsförbud som får praktisk belydelse. De övriga problem som kan uppkomma torde under alla förhållanden inle lämpa sig för en legislaliv reglering utan bör i stället få sin lösning i rältstillämpningen. Jag förordar därför, att någon bestämmelse i ämnet över huvud taget inte tas upp i den nya lagen. I della sammanhang vill jag f.ö. erinra om att vissa hithörande spörsmål torde komma att behandlas av den sakkunnige som chefen för justiliedepartementet enligt bemyndigande den 13 mars 1970 har tillkallat för en översyn av de förmögenhetsrättsliga generalklausulerna om otillbörliga avtalsvillkor.

8.1.7 Ersältningsfrågan

Kommiltén har i sitt betänkande tagit upp frågan i vad mån ersätlning bör utgå av allmänna medel till enskild som lider ckonomisk skada till följd av atl förbud meddelats med stöd av den nya lagstiftningen. Under åberopande främsl av svårigheten all överblicka länkbara skadefall och avgränsa det ersältlningsgilla området har kommiltén föreslagit att någon laglig rätt till sådan ersältning inle bör föreskrivas. Frågor om ersättning bör enligt kommillén i stället avgöras av Kungl, Maj:t på grundval av en skälighets-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 63 prövning i varje särskill fall. En ledamot i kommittén har emellertid i en reservalion förordat att i lagen tas in en uttrycklig bestämmelse om rätt till ersättning för skada som varit oförutsebar och till vilken den skadelidande på intet sätt kan anses vållande.

Flertalet remissinstanser delar kommitténs uppfattning i ersättningsfrågan. Ett par av dessa, bl. a. kommerskollegium och Utlandssvenskarnas förening, anser dock att det i lagen bör meddelas en uttrycklig föreskrift om möjligheten att få ersättning efler diskretionär prövning av Kungl. Maj:t.

Några remissinslanser, bl. a. Sveriges advokatsamfund och Svenska försäkringsbolags riksförbund, anser alt en bestämmelse om principiell rätt till ersättning bör tas in i lagen. Exportföreningen m. fl. framhåller bl. a. att svårigheten att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt från andra fall inte utesluter all rälten till ersättning för vissa fall lagfästs, t. ex. fall då lagstiftningen ingriper i redan bestående rätlsförhållanden. även i andra fall bör enligt dessa remissinstanser ersättning ulgå och beräknas efter skälighet, och en uttrycklig bestämmelse härom bör tas in i lagen.

Frågan i vad mån ersättning av staltsmedel bör utgå till enskilda vid rältsenliga ingrepp av olika slag från det allmännas sida, särskilt ingrepp i äganderätt eller näringsfrihet, är ett omstritt problem inom den offentliga rätten. Olika principer har kommit till användning vid ingrepp på olika områden i fråga om såväl spörsmålet när ersättning skall utgå som frågan efter vilka grunder ersättningen skall beräknas. Generellt kan för svensk rätts del sägas att den grundsatsen har tillämpats alt rätt till ersättning föreskrivs i fall när ingrepp sker i äganderätt eller näringsfrihet och ingreppet innebär ett överförande på det allmänna av äganderätt eller begränsad sakrätt, t. ex. vid expropriation. Rätt till ersällning i slörre eller mindre omfattning bar också föreskrivits i en del fall när ingrepp görs i den enskildes möjligheler att fritt utnyltlja sin arbetskraft. Härvid kan nämnas exempelvis lagen (1956: 293) om crsätlning åt smiltbärare, kungörelsen (1956: 294) om ersällning av statsmedel i vissa fall vid ingripanden i hälsovårdens intresse och lagen (1959:83) om allmän tjänsteplikt. Däremot finns inle någol exempel på lagsladgad ersättningsrält för enskilda vid ingripanden som är jämförliga med dem som kan föranledas av FNsanktioner. Näringsidkare har sålunda inte rätt till ersättning för förluster på grund av krisregleringar i form av handels-, produktions- eller användningsreglering, import- eller exportförbud eller begränsningar i friheten att driva handel eller på grund av andra liknande inskränkningar i yrkesufövning. Inte heller finns det någon allmän rätisgrundals, enligt vilken rätt till ersällning föreligger vid inlrång i den enskildes näringsutövning genom generellt verkande föreskrifter av angivet slag.

Enligt min mening finns det inle någon anledning att intaga en annan ståndpunkt när det gäller de ekonomiska följderna av ingripanden med stöd av en sanktionslagstiflning av nu aktucllt slag. Huruvida ett ingripan-

64 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

de grundar sig på inlernationellrättsliga åtaganden eller på en rent internrättslig reglering som betingas enbarl av hänsyn till nationella intressen bör således inte inverka på ersättningsfrågans bedömning. Jag är redan av dessa skäl inte beredd att förorda all i den nya lagen tas in bestämmelser om rätt till ersältning för förluster i följd av sanktionslagstiftningens tillämpning. Prakliska skäl talar f. ö. också emot en sådan reglering.

Som kommittén har konstaterat kan de skador för enskilda som slår i samband med lilämpningen av en sanktionslagstiftning bli av mycket skiftande slag och omfallning. Vid ersätlningsfrågans behandling i samband med Rhodesialagens tillkomst uttalade föredragande departementschefen, alt det inte är möjligt alt ens tillnärmelsevis karllägga vilka skador som kan bli aktuella. Detta uttalande avsåg i och för sig bara Rhodesiafallel men måste givelvis, som kommittén har påpekat, i ännu högre grad gälla i fråga om sanktioner som riktar sig mot stater med vilka Sverige har mera omfattande ckonomiska och andra förbindelser. Vidare skulle betydande svårigheter inställa sig när det gäller att fastställa orsakssammanhanget mellan en sanktionsföreskrift och en uppkommen skada och alt bestämma skadans omfattning. Det sagda gäller även om man --- som kommittén har varit inne på ---- begränsar en ersältningsbestämmelse till att gälla endast vissa fall vari den enskildes ersättningsbehov framträder med särskild styrka, som exempelvis när någon har lidit skada på grund av att ett sanktionsförbud hindrar honom från att fullfölja ett redan ingånget avtal. En sådan avgränsning av lillämpningsområdet skulle dessutom framstå som ganska godtycklig och i tillämpningen kunna leda till resultat som ter sig slumparlade och ibland stötande. Jag vill slutligen också påpeka alt man såvilt bekanl inte i något annat land har gett sig in på en lagreglering av hilhörande ersällningsfrågor.

Att någon lagfäst ersättningsrätt för förluster med anledning av ingripanden enligt den nya lagen inte införs innebär givetvis inte hinder mot att en enskild skadelidande vänder sig till stalsmakterna med en begäran om goltgörelse. Men det får då i varje särskilt fall prövas av Kungl. Maj:t och riksdagen om och i vad mån det kan finnas skäl att låta skadelidande få ersättning av statsmedel för lidna förluster.

8.1.8 Formerna för riksdagens medverkan

Jag övergår nu till att behandla de formeltta förutsättningarna för FNlagens tillämpning, dvs. frågan om eller i vad mån riksdagens medverkan bör krävas för att den nya lagens sanktionsbeslämmelser skall kunna sättas i lillämpning.

Enligt kommittén skall Kungl. Maj:t, i den mån det påkallas med anledning av beslut eller rekommendation som har antagils av säkerhetsrådet, ulan riksdagens föregående medverkan få förordna om tillämpning av Jagens bestämmelser. Förordnande förfaller emellertid enligt kommitténs

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 65

förslag, om det inte inom en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställs riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om inte förordnandet gillas av riksdagen inom två månader från det underställningen har skett.

Ett par remissinstanser — näringslivets trafikdelegation och Sveriges -: trafikbilägares riksorganisation — anser att riksdagen vid såväl bindande beslut som rekommendationer bör medverka, innan lagen sätts i tillämpning. Vissa andra remissinstanser anser att riksdagens föregående samtycke alltid bör krävas i rekommendationsfallen och i allmänhet också vid bindande beslut. Sålunda anser kommerskollegium, att man bör kunna avstå från alt höra riksdagen innan förordnande om tillämpning av lagen meddelas endast vid sådant bindande beslut av säkerhetsrådet som har tillkommit under tid då riksdagen inte är samlad. Enligt exportföreningen m. fl. är riksdagens samtycke i efterhand tilräckligt bara i fall då bindande beslut av säkerhetsrådet föreligger och riksdagens beslut i förhand inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Göta hovrätt godtar kommitténs förslag i fråga om sättet för riksdagens medverkan vid bindande beslut men anser att förordnande om tillämpning av rekommendation inte bör få träda i kraft förrän det har gillats av riksdagen.

Såvitt gäller frågan om riksdagens medverkan vid genomförande av, bin -: dande beslut instämmer jag i vad kommittén har anfört om betydelsen av att Sverige har möjlighet till snabba och omedelbara ingripanden på det nalionella planet. Man kan för dessa fall hävda, att det i princip alltid innebär synnerlig olägenhet att behöva avvakta en riksdagsbehandling, som under alla förhållanden måste bli relativt tidskrävande. En sådan ordning skulle i enskilda fall kunna äventyra sanktionernas effektiva genomförande. Jag anser det därför inte vara lämpligt att begränsa Kungl. Maj:ts befogenhet att utan riksdagens föregående samtycke förordna om tillämpning av lagen med anledning av bindande beslut om sanktioner till fall då sådant samtycke inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Det sagda gäller även för de fall då ett sanktionsbeslut av säkerhetsrådet har antagits under pågående riksdagssession. I det sammanhanget vill jag särskilt peka på de svårigheter som kan uppstå om rådets beslut tillkommer mot slutet av en riksdagssession. Som framgår av vad jag nu har anfört finner jag i likhet med kommittén att Kungl. Maj:t utan undantag bör få befogenhet att verkställa rådets bindande sanktionsbeslut utan riksdagens föregående medverkan. Jag återkommer strax till hur önskemålet om medverkan från riksdagens sida kan tillgodoses även inom ramen för en sådan ordning.

När det: gäller rekommendationsfallen kan vissa skäl anföras mot att Kungl. Maj:t får befogenhet att utan föregående samtycke av riksdagen förordna om tillämpning av FN-lagen. Orsaken till att säkerhetsrådet, i stället för att fatta ett bindande beslut om en sanktionsåtgärd, bara har rekommenderat åtgärden kan vara alt starka motsättningar i resolutionsfrå- 5 Riksdagen 1971. I saml. Nr 77

66 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

gan har rått inom rådet. Sådana motsättningar kan också leda till att rekommendationerna i större utsträckning än de bindande beslulen får en oklar och svårtolkad utformning. Med hänsyn härtill och till att även rekommenderade sanktioner kan innefatta mycket långtgående ingrepp i den enskildes rätt med risk för svåra ekonomiska konsekvenser för honom kan det synas rimligt att riksdagen i förväg får pröva om eller i vilken omfaltning FN-lagen skall tillämpas med anledning av rekommendationer.

Som jag anfört i anslutning till motiveringen för att lagen bör avse också säkerhetsrådets rekommendationer är det dock angeläget att vårt land kan snabbt verkställa även rekommenderade sanktioner. Erfarenheterna från Rhodesiafallet ger belägg härför. Anser man sålunda att Sverige i princip bör genomföra även rekommendationer om sanktioner, bjuder konsckvensen alt vi också tillser alt vår lagstiftning tillhandahåller instrument som möjliggör ett effektivt genomförande av sådana resolutioner. Om förutsättningarna för lagens tillämpning inte är likarlade vid bindande beslut och rekommendationer, kan detta leda till att elt omedelbart genomförande av bindande sanktionsbestämmelser inte kan ske. Det kan nämligen tänkas att ett effektivt genomförande för vårt lands vidkommande av vissa obligatoriska åtgärder i en resolution är beroende av ett samtidigt genomförande av de frivilliga åtgärder som rådet i samma resolution har uppmanat till. Det kan också inträda komplikalioner till följd av att del ibland kan vara tveksamt om en viss resolutionsbestämmelsce är obligatorisk eller frivillig. Slutligen vill jag erinra om de garanlier för alt en rekommendation inte ges elt orimligt vidsträckt innehåll som ligger i slormaklernas tidigare berörda vetorätt i säkerhetsrådet.

Jag ansluler mig därför till kommilténs förslag alt Kungl. Maj:t bör få fullmakt alt omedelbart förordna om lillämpning av FN-lagen också i rekommendationsfallen. En sådan ordning hindrar givetvis inte att Kungl. Maj:t i fråga om såväl bindande beslut som rekommendationer i undanlagsfall inhämtar riksdagens samtycke i förväg, när detta är påkallat av särskilda skäl och låter sig göra utan större lidsutdräkt.:'

Kommerskollegium har påpekat att sanktionsålgärder från vårt lands sida kan komma i strid med det s. k. Gatt-avtalet, som Sverige har tillträll. Med anledning härav vill jag erinra om att enligt artikel 21 i Gatt-avtalet delta inte skall hindra medlem att vidta åtgärder i överensstämmelse med sina förpliklelser enligt FN-stadgan i syfte att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Det kan också nämnas att FN-stadgan innehåller en bestämmelse, enligt vilken medlemmarnas förpliktelser enligt stadgan i händelse av konflikt mellan sådana förpliktelser och medlemmarnas förpliktelser enligl annan internationell överenskonunelse skall äga företräde (artikel 103). De nu berörda bestämmelserna i Galt-avtalet resp. FN-stadgan torde visserligen enligt sin ordalydelse gälla endast bindande beslut av säkerhetsrådet. I praxis torde cmellertid en säkerhetsrådets rekommenda-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 67

tion om ekonomiska sanktioner jämställas med ett bindande beslut i vad avser förhållandet till Gatt-avtalet.

Även om sålunda Kungl. Maj:t vid såväl bindande beslut som rekommendationer av säkerhetsrådet skall kunna förordna om tillämpning av lagen utan riksdagens föregående godkännande bör, i enlighet med vad kommitlén har föreslagit, ett förordnande av Kungl. Maj:t om fullmaktslagens tilllämpning inte bli bestående, om det inom viss tid underställs och sedermera godkänns av riksdagen. En sådan ordning överensstämmer med vad som i andra beredskapslagar i allmänhet gäller vid krigsfara, där behov kan uppkomma av mycket snabba ingripanden. Som kommittén har föreslagit bör underslällning i princip ske inom en månad från dagen för förordnandet och riksdagens godkännande ha lämnats inom två månader från underslällandet.

När en säkerhetsrådets resolution om sanktioner helt eller delvis har återkallals eller eljest förfallit, skall Kungl. Maj:t enligt kommitténs förslag vara skyldig att så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva förordnande om FN-lagens tillämpning eller föreskrifl som meddelats med stöd av förordnandet. Jag biträder i likhet med remissinstanserna kommilléns förslag i denna del.

Göta hovrält och exportföreningen m. fl. har föreslagit, alt förordnande om tillämpning av FN-lagen bör vara tidsbegränsat. Jag kan hålla med om att vissa skäl talar härför. De fakliska förhållanden som har föranlett säkerhetsrådet att antaga en resolution om sanktioner mot viss stat kan snabbt förändras, vilket kan påkalla en begränsning av sanktionerna på det nationella planet. Sådana förändringar kan också leda till att innehållet i en resolution bör ges en annan tolkning än tidigare. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser för den enskilde som förbud enligt den föreslagna FN-lagen har kan det anses vara av intresse aft riksdagen får möjlighet att konlinuerligt pröva huruvida förutsättningarna för lagens tillämpning alltjämt föreligger och att förordnandet inte har en vidstlräcktare omfaltning än som behövs vid varje särskild tidpunkt. |

Å andra sidan måsle beaktas att en tidsbegränsning av tillämpningsförordnandena medför att Kungl. Maj:t blir skyldig att före utgången av den för varje gång fastställda giltighetstiden underställa riksdagen frågan om förlängning av förordnandets giltighetstid, även om någon förändring inte har skett i den bakomliggande resolutionen eller i de förhållanden som har föranlett denna. Delta kan medföra praktiska olägenheter som inte uppvägs av motsvarande fördelar. Vidare vill jag erinra om atl FN-lagen eniigt departementlsförslaget ger Kungl. Maj:t rätt att sätta Jagen i tillämpning endast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolution.

Av denna bestämmelse och av den nyss föreslagna skyldigheten för Kungl. Maj:t alt upphäva förordnande celler föreskrift när beslut eller rckommendation om sanktioner har förfallit följer, att Kungl. Maj:l så snart

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 ändrade förhållanden påkallar det är lagligen skyldig att justera silt förordnande eller sina tillämpningsföreskrifter. Detta i förening med gällande regler och grundsatser om statsrådens konstitutionella och parlamentariska ansvar torde erbjuda betryggande garantier mot att sanklionslagstiftningen utnyttjas på ett oriktigt sätt. Det bör också påpekas att riksdagen självfallet har möjlighet atl vid sin prövning av frågan om FN-lagen får tillämpas i vissa fall besluta alt godkännandet av lagens tillämpning skall vara begränsat till viss tid. Denna möjlighet kan utnyttjas bl. a. om det finns särskild anledning räkna med att de faktiska förhållandena bakom FN-resolutionen snart kommer att förändras. Av betydelse i detta sammanhang är slutligen också de nya grundlagsbestämmelserna om riksdagsutskottens initiativrätt, vilka utgör ett betydelsefullt komplement till de enskilda riksdagsledamöternas mer begränsade möjligheter att motionsvägen få till stånd initiativ från riksdagens sida.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag inte tillräckliga skäl föreligga att biträda det av några remissinstanser framförda förslaget att i FN-lagen införa bestämmelser om att Kungl. Maj:ts förordnande om tilllämpning av FN-lagen skall vara tidsbegränsat. Någon uttrycklig föreskrift om riksdagens möjlighet att i enskilda fall tidsbegränsa sitt medgivande till FN-lagens tillämpning behövs inte.

8.1.9 Lagförslag

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättals förslag till lag om vissa internationella sanktioner. Förslaget torde få fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.

Rörande lagförslagets närmare innehåll vill jag yllerligare anföra följande.

8.2 Specialmotivering

I enlighet med kommitlténs förslag har den nya FN-lagen benämnts ”Lag om vissa internationella sanktioner”. Lagförslaget omfattar femton paragrafer. I I 8 anges förulsättningarna för lagens tillämpning. 2 8 innehåller vissa definitioner och 3—6 §§ bestämmelser om vilka förfaranden och åtgärder som kan förbjudas i fråga om varor av olika slag. I 7 8 ges möjlighet att förbjuda kapitalöverföringar till blockerad stat och i 8 3 möjlighet att förbjuda kommunikationer med sådan stat. 9 § innehåller en dispensregel. I 10 upptas en regel om förhållandet mellan förbud enligt lagen och ingångna avtal. 11—214 §§ innehåller ansvarsbestämmelser m. m. I 15 8 slutligen har tagits upp en regel om möjlighet till avvisning av utlänning i vissa fall. |

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971: 69

18 Paragrafen anger i första stycket de materiella förutsättningarna för tilllämpning av lagens bestämmelser. Andra stycket reglerar förfarandet när lagen skall utnyttjas, och tredje slycket innehåller en föreskrift om upphävande av förordnande om sådan tillämpning. Paragrafen motsvarar 1 § kommittéförslaget.

Första slycket

Enligt 1 § första stycket i kommitténs förslag skall Kungl. Maj:t under vissa förutsättningar kunna förordna att befogenhet som avses i 3—9 och 14 88 — vilka motsvarar 3—8, 10 och 15 88 i departementsförslaget — skall tillkomma Kungl. Maj:t. Kommittén ville med denna formulering klart uttrycka att förfarandet för att bringa lagens bestämmelser i tillämpning består av två led: först skall Kungl. Maj:t tillägga sig lagens befogenheter att meddela föreskrifter, därefter skall den materiella regleringen ske.

Enligt min mening bör den inledande bestämmelsen ange att vissa eflerföljande beslämmelser i lagen kan sättas i tillämpning av Kungl. Maj:t under förutsättning att detta är påkallat av en av FN:s säkerhetsråd antagen resolution om sanktioner. Bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf i departementsförslaget har utformats i enlighet härmed.

Enligt förevarande beslämmelse får tillämpningsförordnande meddelas endast i den mån det påkallas med anledning av resolulion som har antagits av FN:s säkerhetsråd. Bestämmelsen avser såväl bindande beslut som rekommendationer. Förslaget omfattar däremot inte resolutioner antagna av FN:s generalförsamling eller något annat FN-organ,

Alt resolutionerna skall gälla sådana sanktioner som avses i artikel 41 i FN:s stadga, dvs. åtgärder av icke-militär natur, framgår indirekt genom hänvisningen till bestämmelserna i 3—8 och 15 88, vilka avser uteslutande sanklioner av detta slag. Resolutionerna skall ha tillkommit i överensstämmelse med FN:s stadga, vilket innebär bl. a. att röstningsreglerna i stadgans arlikel 27 måste ha iakttagits av säkerhetsrådet.

Det förhållandet att stöd för att genomföra sanktioner finns redan i Kungl. Maj:ts ekonomiska cller administrativa lagstiftningsmakt och att en av säkerhetsrådet beslutad eller rekommenderad sanktion därför skulle kunna genomföras till fullo utan stöd av FN-lagen hindrar inte att lagen i ett aktucllt fall sätts i tillämpning. Kan FN-lagen utnyttjas för att genomföra en sanktion, bör den också vara det instrument som kommer till användning, bl. a. med hänsyn till önskemålet att vid överträdelser kunna tillämpa det påföljdssystem som FN-lagen föreskriver och som är utformat med tanke just på förhållandena på sanktionsområdet.

Vad angår frågan huruvida en viss resolution av säkerhetsrådet över huvud taget påkallar ett förordnande om' tillämpning av FN-lagen är till en

70 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

början att märka att det följer av den folkrättsliga förpliktelsen för FN:s medlemsstaler att efterkomma rådets bindande beslut, att förordnande i princip skall meddelas vid sådana beslut. I enstaka fall torde dock förordnande kunna underlåtas utan att skyldigheten att följa rådets beslut kan anses vara åsidosall. Har rådet 1. ex. i fråga om kommunikationer endast förbjudit järnvägstrafik till och från den blockerade staten, kan förordnande med stöd av lagen om ett motsvarande förbud — enligt 8 § departementsförslaget -— vara obehövligt, om man nämligen kan utgå från att utövande av sådan trafik inte är aktuell för personer som faller under svensk Jag.

I fall då förordnande skall meddelas kan det bli nödvändigt att Kungl. Maj:t! genom tillämpningsföreskrifter gör vissa inskränkningar i förhållande till innehållet i FN-lagens bestämmelser för att undvika att föreskriflerna i det enskilda fallet går längre än den ifrågavarande resolutionen påkallar eller leder lill orimliga konsekvenser, I det förra avseendet kan som exempel nämnas det fallet alt rådets beslut omfattar endast vissa slags varor. Föreskrifterna måste naturligtvis utformas i enlighet därmed, fastän själva tillämpningsförordnandet måste avse de aktuella paragraferna i deras helhet. I det senare avseendet kan som exempel anföras den situationen att rådet från sina bindande påbud inte har undantagit leveranser för humanitära eller därmed likvärdiga ändamål. Skulle i det enskilda fallet ett oinskränkt förbud på grund därav kunna medföra orimliga följder, bör föreskrifterna utformas så att sådana resultat inte uppkommer.

Någon folkrättslig förpliktelse att efterkomma säkerhetsrådets resolutioner i den mån de avser endast rekommendationer föreligger inte. Frågan huruvida FN-lagen bör tillämpas och, i så fall, vilken omfattning förordnandet bör ha får därför i rekommendationsfallen bedömas cfter de föreliggande omständigheterna. En relativt fri bedömning får göras med beaktande av utrikespolitiska, ekonomiska och andra faktorer. även i rekopimendationsfallen måste vid utformningen av tillämpningsförfattningen tillses, ati föreskrifterna inle går längre än rådets uppmaningar och inte leder till orimliga resultat.

Jag vill framhålla att definitionsbestämmelserna i 2 §, dispensregeln i 9 §, bestämmelsen i 10 § om brytande av avtal och ansvarsreglerna m. m. i 11—14 88 inte skall omfattas av ett lillämpningsförordnande. Dessa paragrafer gäller utan vidare i och med att FN-lagen träder i kraft. Någon juridisk betydelse får de dock inte förrän lagens förbudsbestämmelser i det enskilda sanktionsfallet sätts i tillämpning.

Andra stycket

Enligt andra stycket skall förordnande enligt första stycket förfalla, om det inte inom en månad eller, om riksdagssession inte pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställs riksdagen för prövning av

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 71 frågan huruvida det skall bestå och om inte förordnandet gillas av riksdagen inom två månader från det att underställningen har skett.

Som jag har framhållit tidigare (avsnitt 8.1.8) är riksdagen oförhindrad att vid prövning av underställningsfrågan besluta att tillämpningsförordnandet skall gälla endast för viss tid. Några remissinstanser har förordat, att även de särskilda föreskrifter, som Kungl. Maj:t ulfärdar rörande tilllämpning av 3—38 eller 15 §, skall underställas riksdagen. Enligt min mening finns dock inte anledning att frångå den ordning som kommittén har föreslagit och som i allmänhet gäller enligt andra liknande fullmaktslagar. Härigenom blir det möjligt för Kungl. Maj:t att vid behov snabbt ändra föreskrifterna inom ramen för tillämpningsförordnandet.

Tredje stycket

I tredje stycket föreskrivs, att om säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis återkallas eller förfaller, Kungl. Maj:t skall så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad föreskrift.

Exempel på situationer då säkerhetsrådets beslut eller rekommendation ulan att ha formellt återkallats likväl måste anses ha förfallit utgör det fallet ati den internationella respekten för ifrågavarande sanktioner har så urholkats att de rimligen måste anses inte längre gälla. I ett sådant fall åligger det enligt förevarande bestämmelse Kungl. Maj:t alt upphäva förordnandet.

28 Denna paragraf innehåller vissa definitioner. Den motsvarar 2 § kommiltéförslaget och 1 § Rhodesialagen.

Första stycket

I första stycket anges att med uttrycket blockerad stat — vilket används i flera paragrafer i den föreslagna lagen — förstås stat eller område som är föremål för sanktioner enligt beslut eller rekommendalion som avses i I 8 första stycket, dvs. stat eller område varemot säkerhetsrådet har riktat beslut eller rekommendation om tvångsåtgärder enligt artikel 41 i FN-stadgan. Med uttrycket stat åsyftas härvid av Sverige erkänd stalsbildning. Ultrycket område avser territorium som inte har vunnit Sveriges erkännande som slat, t. ex. en utbrytarregion.

Andra stycket

Andra stycket upptar i första punkten en definition av det varubegrepp som begagnas i förslaget. Med vara förstås — i överensstämmelse med definitionen i 1 8 Rhodesialagen — materiellt ting av lös egendoms natur.

72 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 Häri inbegrips även t. ex. gas men inte tjänster och rättigheter. I andra punkten har särskilt angetts att även elektrisk kraft skall anses som vara.

Som jag har anfört i det föregående skall i överensstämmelse med vad kommittén har föreslagit lagens bestämmelser om varor i princip inte gälla i fråga om egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk. Enligt kommittéförslaget skall en uttrycklig bestämmelse härom tas upp i lagen. Tullkammaren i Helsingborg har ifrågasatt om det inte bör vara möjligt att i konkreta fall införa en värdegräns betrtäffande vad som skall hänföras till egendom för personligt bruk. Enligt tullkammarens uppfattning bör någon bestämmelse om sådan egendom därför inte tas in i FN-lagen. Däremot skulle i de tillämpningsföreskrifter som utfärdas i ett konkret sanktionsfall kunna föras in en särskild bestämmelse om i vad mån egendom av nämnda slag omfattas av tillämpliga förbud.

Bakom tullkammarens inställning torde ligga farhågor för att den av kommitlén föreslagna regeln om personlig egendom kan föranleda missbruk. Jag vill inte bestrida att visst missbruk kan tänkas förekomma. Emellertid anser jag i likhet med kommittén alt en bestämmelse i ämnet bör finnas i lagen. Bestämmelsen lär knappast kunna missbrukas på sådant sätt att man behöver riskera att det allmänna syftet med de i ett visst fall beslutade eller rekommenderade sanktionerna inte uppnås.

I enlighet med det anförda sägs i tredje punkten av förevarande stycke, att vad som föreskrivs om vara dock inte gäller egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.

385 Enligt denna paragraf får Kungl. Maj:t meddela förbud att från Sverige utföra vara som är avsedd att införas till blockerad stat och att till Sverige införa vara som härrör från blockerad stat. Paragrafen motsv arar 3 § kommittéförslaget. :

Med införsel och utförsel förstås detsamma som enligl lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Som kommittén påpekar torde avsikt att införa vara till blockerad stat föreligga framför att när inköpet har gjorts av en blockerad stat (motsvarande) eller av någon som har sitt hemvist eller sin rörelse inom blockerad stat eller när varan skall destineras till mottagare inom sådan stat. Men även om varan skall levereras i annat land, kan omständigheterna ge vid handen att varan är avsedd att införas i den blockerade stalen, exempelvis om det är känt att denna har särskilda tillförselvägar och leveransen skall ske till mottagare med anknytning till dessa.

En vara får anses härröra från blockerad stat, om varan har sitt ursprung i eller har inköpts inom sådan stat. Till denna kategori hör inte bara sådana varor som har producerats eller tillverkats i blockerad stat utan också varor som t. ex. har bearbetats eller sammansatts där. Det bör därvid inte

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 73

ha någon betydelse, om i varan ingår beståndsdelar som tidigare har förts in till den blockerade staten (jfr prop. 1969:78 s. 47). även en inom denna stat sammansatt vara, som till alla delar består av detaljer som införts dit från tredje land, kan alltså anses härröra från den blockerade staten. Som kommittén anmärker bör en vara däremot inte anses härröra från sådan stat, om i varan visserligen ingår beståndsdelar kommande därifrån men sammansättning e. d. av den i inte obetydlig utsträckning har skett i tredje land samt inköp av varan har ägt rum från sådant land.

De tillämpningsföreskrifter som grundas på förordnande avseende 3 § torde i det enskilda fallet i regel inte kunna avfattas helt i överensstämmelse med paragrafens lydelse. I den mån säkerhetsrådets resolution begränsar sig till särskilt angivna varuslag måste import- och exportförbud begränsas på motsvarande sätt. Vidare torde det t. ex. beträffande förbud att till Sverige införa varor, härrörrande från blockerad stat, bli nödvändigt att begränsa förbudet till varor som har utförts därifrån efter en viss dag. Behov kan också föreligga att från utförselförbud undanta varor som endast skall transiteras genom den blockerade staten eller att från in- eller utförselförbud undanta varor för medicinskt eller annat humanitärt ändamål. | |

48 .

Denna paragraf ger Kungl. Maj:t befogenhet att förbjuda att varor införs till eller utförs från blockerad stat eller att varor i vissa fall tillhandahålls inom eller utanför sådan stat. Paragrafen motsvarar 4 8 kommittéförslaget och 2 8 Rhodesialagen.

In- och utförselförbuden har i överensslämmelse med kommilténs förslag tagits in som punkt 1 resp. punkt 4 i paragrafen. Angående innebörden av uttrycken införsel och utförsel hänvisar jag till vad jag har sagt därom vid 3 §.

I 4 § kommittéförslaget tas i punkt 2 upp förbud att inom blockerad slat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art som idkas där och i punkt 3 förbud att utanför blockerad slat tillhandahålla vara, avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drivs från sådan stat.

Enlig! kommittén är bestämmelsen i punkt 2 avsedd att utgöra ett komplement till förbud mot varuinförsel till blockerad stat. Medan införselförbudet avser att motverka att någon inom den blockerade staten utifrån förses med varor, syftar förbud enligt punkt 2 i princip till att motverka att mottagare inom denna stat genom åtgärder där förses med varor. Sålunda kan förbjudas t. ex. att svensk medborgare inom den blockerade staten Icvererar eller annars tillhandahåller krigsmateriel åt moltagare inom slaten. Förbudet avser endast tillhandahållande som sker i verksamhel av ekonomisk art. Bestämmelsen gäller alltså endast kommersiella leveranser. Vad gäller punkt 3 i kommitténs förslag skall den verksamhet för vilken

74 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

varorna är avsedda drivas från den blockerade slaten. Så kan enligt kommiltén vara fallet om de personer som för cgen eller annans räkning har ett avgörande inflytande över verksamheten är varaktigt bosatta i den blockerade staten eller annars får anses ha en fast anknytning till denna, t. ex. genom alt de företräder ett där registrerat bolag.

Kommerskollegium framhåller vikten av att bestämmelsen i punkt 2 används på sådant sätt att orimliga konsekvenser inle uppkommer för den enskilde. Det bör enligt kollegiet slås fast, att bara sådan ekonomisk verksamhet inom blockerad stat vars avbrytande har direkt belydelse för sanktionernas framgångsrika genomförande omfattas av förbud enligt denna bestämmelse. Exportföreningen m. fl. anför att denna bestämmelse, tilllämpad efter sin ordalydelse, kan få stötande konsekvenser och kan komma att strida mot vad en stat enligt folkrätten har att iakita i sin myndighetsutövning. Organisationerna medger att detta i viss utsträckning kan undvikas genom att särskild åtalsprövning skall ske. Punkt 2 bör emellertid enligt samma remissinstanser få ett sådant innehåll att inte slraffvärda handlingar utesluts. Med hänsyn till betydelsen för den enskilde alt kunna säkert bedöma rättsläget bör begränsningen enligt dessa remissinstanser inte bero på särskild åtalsprövning. I varje fall förutsätter de att man i motiven uttalar sig för en ökad användning av möjligheten att underlåta åtali syfte att undvika stötande resultat.

Exportföreningen m. fl. anför i fråga om punkt 3 i kommittéförslaget, att om med bestämmelsen avses alt hindra det blockerade områdets försörjning med varor utifrån, detta syfle får anses tillfredsställande tillgodosett genom in- och utförselförbuden och de förbud mot främjandeåtgärder som finns i 5 § kommitléförslaget. Avses däremot att förbjuda sådan verksamhet som indirekt kan tillföra företag i den blockerade staten valutainkomster, synes regeln alltför diffust avfattad och onödig. Verksamhet av sådan art kan hindras genom förbud enligt 7 § i förslagel mot finansiella åtgärder.

Samma remissinstanser anser det vidare önskvärt att punkterna 2 och 3 ulformas så, alt framtida förbud enligt dessa lagrum till sin ordalydelse framgår redan av laglexlen. Förordnande enligt lagen jämte tillämpningsförfattningar skulle då kunna begränsas lill ett angivande av blockerad stat och förbjudet varuslag samt en hänvisning till vilka förbud som skall sättas i kraft jämte ett ungivande av de eventuella begränsningar i dessa förbud som i förekommande fall är påkallade.

Med anledning av de farhågor som kommerskollegium och exportföreningen m. fl. har uttalat för att bestämmelsen i punkt 2 skall lilämpas alltför extensivt vill jag erinra om att den ifrågavarande bestämmelsen inte skall få tillämpas i vidare mån än som är påkallat av en resolution av säkerhetsrådet. Det blir således innehållet i resolulionen som blir bestämmande för hur omfaltlande förbudel skall vara. Åläggs FN:s medlemsstater av säkerhelsrådet att t. ex. hindra egna medborgare från alt inom den blockerade

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 75

stalen leverera krigsmateriel till statens regering, är Sverige skyldigt att efterkomma detla beslut. Detta kan ske med stöd av en sådan bestämmelse som kommittén här har föreslagit. Det finns anledning antaga att säkerhetsrådet kommer all föreskriva sanktioner av detta slag endast i begränsad omfallning. Sådana sanktioner kan antas komma att avse endast speciella varor, företrädesvis krigsmateriel och motorfordon av olika slag. De tilllämpningsföreskrifter som det blir aktuellt att meddela med stöd av en sådan bestämmelse får förutsättas bli utformade så, att orimliga eller stötande konsekvenser inle uppkommer för den enskilde. Som jag tidigare har anfört bör riktpunkten för verkställandet av sanktionerna vara att det allmänna syflet med dessa kan uppnås.

Med anledning av invändningarna från exportföreningen m. fl. att syftet med föreskriften i punkt 3 i 4 8 kommittéförslaget får anses tillfredsställande tillgodoselt genom andra förbud vill jag framhålla, att den föreslagna bestämraelsen enligt min mening är ägnad att förstärka i ett visst fall med- "delade förbud mot in- och utförsel av varor och mot kapitalöverföringar samt all hindra kringgående av sådant förbud. Genom förbud enligt denna bestämmelse kan man motverka leveranser av varor till mottagare som inte uppehåller sig i blockerad slat men som avser att använda varorna på sådant sätt att denna slat i ett eller annat avscende kan ha fördel därav. Kommer den levererade varan från annat land än Sverige, kan varken ctt eventuellt förbud mot utförsel av samma varuslag från Sverige eller ctt förbud mol främjandeåtgärder i fråga om sådan vara tillämpas.

I 2 § andra stycket Rhodesialagen förbjuds även tillhandahållande av vara åt mottagare utanför Rhodesia, om varan är avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i Rhodesia. Någon motsvarande bestämmelse har kommittén inte tagil upp i sitt förslag till allmän FN-lag, eftersom kommittén ansåg att handlingar av det slaget kunde i erforderlig utsträckning förbjudas med stöd av de föreslagna bestämmelserna i 5 § om förbud mot ålgärd som främjar eller är ägnad att främja varuinförsel till blockerad stat. Jag delar kommitténs uppfattning i denna del.

Som förut nämnts anser exportföreningen m. fl. att förbuden i punklerna 2 och 3 i 4 8 kommittéförslaget bör få en närmare precisering. För egen del anser jag förbuden vara tillfredsslällande preciserade. Skulle en säkerhetsrådets resolulion i detta hänseende vara inskränkt till viss eller vissa former av tillhandahållande, måste Kungl. Maj:ts tillämpningsföreskrifter givetvis begränsas i molsvarande mån.

I enlighet med det anförda har i punkt 2 och punkt 3 av förevarande paragraf i departementsförslaget tagits upp föreskrifter molsvarande 4 § 2 och 3 kommiltéförslaget. Bestämmelserna torde inte kräva några ytterligare kommentarer.

76 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

58 Paragrafen ger möjlighet till förbud mot vissa särskilt uppräknade ålgärder som är ägnade att främja enligt 3 eller 4 § förbjuden handling. Paragrafen motsvarar 5 § kommittéförslaget och 3 8 Rhodesialagen.

Bestämmelsen i 5 § kommittéförslaget ansluter i sak helt till bestämmelsen i 3 3 Rhodesialagen. Förslaget innebär sålunda att det för att en åtgärd skall falla under paragrafens förbud uppställs två villkor, dels att den främjar eller är ägnad alt främja handling som förbjuds i 3 eller 4 §, dels att den tillhör någon sådan kategori av åtgärder som anges i paragrafen. Jag har i den allmänna motiveringen förklarat, att jag i princip ansluter mig till kommitténs förslag, såvitt gäller bestämmelsens lagtekniska uppbyggnad. .

Villkoret at! åtgärden skall främja eller vara ägnad att främja enligt 3 eller 4 § förbjudet förfarande innebär enligt kommiltén inte att sådant förfarande i det enskilda fallet måste ha kommit till stånd. Det är tillräckligt att möjlighet för sådan effekt generellt sett får anses uppkomma om åtgärden vidtas. När möjlighet av detta slag skall anses föreligga, får enligt kommittén bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall men möjligheten i fråga bör vara påtaglig. Det bör med andra ord kunna bedömas som sannolikt att enligt 3 eller .4 8 förbjudet förfarande kan kom-

ma till stånd.

Exportföreningen m.fl. har ifrågasatt om inte det innehåll som kommitlén sålunda har lagt i orden ”främjar eller är ägnad att främja” går utöver vad som vanligen förstås därmed i lagspråk.

Jag ansluter mig i sak till vad kommittén har anfört om innebörden av främjandecbegreppet. De handlingar man vill komma åt genom en bestämmelse om förbud mot ”främjandeålgärder” är i första hand sådana som verksamt bidrar till uppkomsten av förfarande som har förbjudits enligt 3 eller 4 8. Innebörden av orden ”ägnad att främja” är något vidare genom att däri får anses ligga krav endast på att åtgärden i fråga skall typiskt sett verksamt bidra till förbjudet förfarande. Detta står i överensstämmelse med de uttalanden som föredragande departementschefen gjorde under förarbetena till Rhodesialagen (prop. 1969: 78 s. 46). För att slippa intrikata gränsdragningar mellan å cna sidan ”främjar” och å andra sidan ”är ägnad att främja” bör emellertid enligt min mening i laglexten användas endast uttrycket ”är ägnad alt främja”, vilket får anses omfalta även vad kommiltén har åsyflat med ordet ”främjar”. Någon saklig ändring i förhållande till kommittéförslaget avses sålunda inte. |

Inledningen lill förevarande paragraf i departementsförslaget har utfoörmats i enlighet med vad jag nu har anfört.

De åtgärder som skall kunna förbjudas med stöd av en bestämmelse om ”främjandeåtgärder” har i kommitténs förslag delats upp i fyra grupper.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 717

Av skäl, som jag kommer att närmare utveckla i det följande förordar jag en del kompletteringar till den uppräkning av åtgärder som har gjorts i 5 § kommittéförslaget. Jag behandlar i det följande åtgärderna i fem olika grupper.

Punkt 1 i kommittéförslaget avser vissa tekniska förfaranden med varor. Kommittén har här angett tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll och reparalion av vara. Uppräkningen är densamma som i motsvarande punkt i 3 § Rhodesialagen. Enligt min mening bör till de angivna åtgärderna läggas lämnande av tekniskt bistånd. Anledningen är ati brottsbalkens medverkansregler enligt vad jag tidigare har föreslagit inte skall vara tillämpliga vid brott mot FN-lagen, Om åtgärder som innefattar lämnande av tekniskt bistånd inte tas med, blir förbudsområdet alltför begränsat. Del kan tilläggas alt det i säkerhetsrådets rekommendation den 23 juli 1970 om vissa åtgärder mol Sydafrika (paragraf 4 e) ingår en uppmaning alt hindra bl.a. tekniskt bistånd för tillverkning av viss krigsmateriel. Punkt 1 i deparlementsförslaget har utformats i överensstämmelse med vad jag nu har angett. .

Punkt 2 i kommitténs förslag upptar, i överensstämmelse med motsvarande punkt i 3 § Rhodesialagen, lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenheter för transport. SJ har ansett att det med hänsyn till kontrollmöjligheterna bör övervägas att inskränka transportförbud till att gälla transport förbi gränsort. Jag håller med om att det är vid gränsorterna som man har de bästa möjligheterna att övervaka ett transporlförbud. Som framgår av vad jag tidigare har sagt måste emellerlid lagen täcka även transporter i övrigt, i. ex. transporter av sanktionsgods som sker enbart inom viss stat. Jag anser därför att kommitténs förslag i denna del inte bör frångås. Punkt 2 i departementsförslaget har i enlighet härmed utformats i överensstämmelse med motsvarande föreskrift i kommittéförslaget.

I punkt 3 i 53 § kommittéförslaget har tagits upp vissa rättshandlingar avseende varor, nämligen överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå. Punkten är likalydande med molsvarande punkt i 3 8 Rhodesialagen.

Jag anser att möjlighet bör finnas att förbjuda — förutom de i kommittéförslaget uppräknade rällshandlingarna — också rättshandling avseende sådan åtgärd beträffande vara som anges i punkterna 1 och 2. Härigenom kan förbjudas att någon ingår avtal om bearbetning, reparation, installering, lastning m. m. Jag hänvisar i detta hänseende till föredragande departementschefens uttalanden i frågan under förarbetena till Rhodesialagen (prop. 1969: 78 s. 91). En sådan utvidgning i förhållande till kommittéförslaget är motiverad av alt de allmänna medverkansreglerna i brottsbalken avses inte bli tillämpliga vid överträdelser av den nya lagen.

78 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Punkt 3 i departementsförslaget har utformats i överensstämmelse med vad jag nu anfört.

FN-lagkommittén har framhållit, att även varuöverlåtelser m. m, av indirekt natur omfattas av den av kommittén föreslagna bestämmelsen i punkt 3. Som cxempel har kommittén nämnt försäljning eller köp av en majoritetspost aktier i ett bolag, i vars tillgångar ingår sanktionsvaror eller rältigheter alt nyttja sådana. Exportföreningen m.fl. har ansett uttalandet vara alltför vittgående. De menar alt en sådan rättstillämpning inte kan godtas. Enligt organisationerna förekommer det inte i svensk rätt att överlåtelseförbud som avser vissa tillgångar utan vidare kan överföras att gälla aktier i elt bolag som äger dessa tillgångar. Bolagels egenskap av juridisk person respekteras regelmässigt. Man måste enligt organisalionerna räkna med att sanklioner mot ctt visst land ibland kan komma att leda till alt ulländska aktieägare söker avveckla sina innehav av aktier i det landet. Della kan från sanktionssynpunkt t. o. m. anses önskvärt.

Enligt vad föredragande deparlementschefen ultalade vid Rhodesialagens tillkomst (prop. 1969:78 s. 44) skulle molsvarande förbud i den lagen omfatta också indirekta överlåtelser och upplåtelser av varor. Han förklarade därvid att den enligt hans mening inte går att generellt besvara frågan huruvida t. ex. ett svenskl rättssubjekt som innehar aklicr i elt bolag med affärsförbindelser med Rhodesia bryter mot ulfärdade förbud, om det överlåter sina aktier. Frågan fick enligt departementschefen bli beroende av om överlålelsen främjat eller varit ägnad alt främja t. ex. införsel till Rhodesia av varor. Om så var fallet borde indirekta överlåtelser och upplåtelser anses falla under sanktionslagen.

För egen del anser jag mig inle ha anledning att i fråga om motsvarande förbud i den nya lagen inta en annan slåndpunkt än den departemenlschefen sålunda gav uttryck ål. Med anledning av vad exportföreningen m. fl. framhållit i förevarande lagstiftningsärende vill jag dock tillägga, att även jag anser alt restriktivitet bör iakttas när det gäller all analogt tillämpa förbudet mot direkta överlåtelser på indirekta sådana. Har cmellerlid cn aktieöverlåtelse uppenbarligen skett i avsikt alt kringgå förbud mot varuöverlåtelse, bör den kunna bestraffas. Förbudet bör dock som regel inte anses omfatla sådana fall som de berörda remissinstanserna har nämn.

Jag vill i likhet med kommiltén framhålla, att termen särskild rält avser begränsade sakrätter och alt med försäkring menas endast direkta försäkringar och inte ålterförsäkringar. Som Svenska försäkringsbolags riksförbund har anförl kan konsekvenserna beträffande försäkringsförbud i olika framtida lägen idag inte fullt ut överblickas. Jag instämmer också i förbundets uttalande alt Kungl. Maj:t kan ulnyttja sin fullmakt så alt geonomförandet av en resolulion avpassas till de speciella förhållanden som kan uppkomma.

Punkt 4 i departlemenlsförslagel har ingen motsvarighet i vare sig kom-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 79

mittéförslaget eller Rhodesialagen. Denna punkt avser att möjliggöra förbud mot rättshandlingar som inte avser varor utan gäller vissa s.k. immatcrialrälter, nämligen rätligheler rörande uppfinningar. Här anges sålunda åtgärd som innebär överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse celler förvärv av särskilt rätt därtill. Med särskild rätt åsyftas t. ex. patent- och licensrättigheler. även denna utvidgning i förhållande till kommittéförslaget motiveras av alt brottsbalkens medverkansregler inle avses gälla i fråga om överträdelser av den nya FN-lagen. Det kan i sammanhanget nämnas att säkerhetsrådets förut nämnda rekommendation den 23 juli 1970 avseende Sydafrika (paragraf 4 d) innehåller en uppmaning till medlemsstaterna alt inte bevilja patent- och licenser för tillverkning av bl.a. vapen och ammunilion.

Punkl 4 i kommittéförslaget ger möjlighet till förbud mot alt lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som anges i 5 8 1—3 i samma förslag. Punklen överensstämmer helt med motsvarande punkt i 3 § Rhodesialagen. I punkt 5 i deparlementsförslaget har molsvarande bestämmelse tagits upp. Denna punkl möjliggör sålunda förbud mot alt lämna eller förmedla uppdrag för ålgärd som har nämnts under punkterna 1—4.

Förevarande paragraf i departementsförslaget är subsidiär i förhållande till 3 och 4 §§. Detta innebär att förordnande om tillämpning av 5 § inte kan meddelas utan att det föreligger förordnande om tillämpning av 3 eller 4 §.

Kommiltén har framhållit att förbud enligt 5 § avses i främsta rummet gälla åtgärder rörande just sådan vara som avses bli föremål för enligt 3 eller 4 8 förbjudet förfarande. Sålunda skall man kunna förbjuda t.ex. tillverkning, transport eller försäljning utanför den blockerade staten av varor som är avsedda att införas till denna stat. Eftersom med varor enligt 2 § andra stycket menas, förutom elektrisk kraft, varje materiellt ting av lös egendoms natur, skall emellertid enligt kommitténs mening förbud enligt 5 § också omfatta åtgärder med annan vara än just den som är avsedd att införas till blockerad slat eller som annars är avsedd att bli föremål för enligt 3 eller 4 § förbjudet förfarande. Om t. ex. i en vara ingår ett visst råämne, skall förbud enligt 3 § kunna omfatta åtgärder som rör endast råämnet, exempelvis bearbetning av detta, Detsamma gäller åtgärder med halvfabrikat eller andra beståndsdelar till sådan vara som är avsedd att användas i strid mot något av de'i 3 eller 4 § upplagna primära förbuden. Förbud enligt 5 § skall vidare enligt kommittén kunna inbegripa åtgärder med vara som inte på någol sält ingår i den vara som anlas bli föremål för förfarande i strid mot ett primärt förbud. Exempel på sådana åtgärder är tillverkning, installering eller reparalion av en maskin som används för framställning av sanklionsvaror, avsedda atl införas till blockerad stat.

Vad kommittén sålunda har utlalat överensstämmer med innebörden av 3 8 Rhodesialagen. I denna paragrafs andra stycke föreskrivs ultryck-

80 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

ligen, alt vad som sägs i första stycket — som innehåller regler om förbud mot främjandeålgärder — gäller även om varan är avsedd endast som hjälpmedel för framställning av annan vara och inte kommer att användas i strid mot 2 § (som väsentligen motsvarar 4 § i nu förevarande förslag).

Exportföreningen m. fl. har ansett att FN-lagen får alltför stor räckvidd, om 5 § kommer att avse befattning med vara över huvud taget. Organisationerna har föreslagit att paragrafen preciseras så, alt däri avses endast varor som härrör från eller är avsedda att införas till blockerad stat. Därmed skulle t. ex, hjälpmedel för framställning av sanktionsvaror falla utanför paragrafen. Skulle denna därigenom anses få för begränsad räckvidd, har organisationerna föreslagit alt endast produktionsmedel som huvudsakligen är avsedda för framställning av sanktionsvara omfattas av paragrafen. Utformningen av lagen på denna punkt kan enligt organisationerna komma att få utomordentlig betydelse för svenska företags verksamhet i utlandet.

Med anledning av detta förslag vill jag framhålla, alt en sådan begränsning skulle göra det omöjligt för Kungl. Maj:t att med stöd av FN-lagen efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot Rhodesia och jag kan därför inte biträda förslaget utan vill ansluta mig till kommitténs uttalanden i denna del. Jag vill emellerlid framhålla, att säkerhetsrådets framtida resolulioner givetvis kan tänkas ibland få en sådan utformning att det blir tillräckligt att i det konkreta fallet begränsa sig till sådana varor som organisationerna har angett. I likhet med kommittén har jag inte ansett det nödvändigt alt förtydliga bestämmelsen i nu berörda hänseenden. Någon motsvarighet till 3 § andra stycket Rhodesialagen har därför inte tagits upp i förevarande paragraf av departementsförslaget.

Även beträffande 5 § gäller alt bestämmelsen endast anger den ram inom vilken Kungl. Maj:t får föreskriva förbud, I ett konkret sanktionsfall kan det alltså befinnas nödvändigt eller önskvärt att meddela föreskrifter som inte går så långt som paragrafen i och för sig medger. Som exempel på inskränkningar av sådant slag kan nämnas det fallet att en resolution avser endast särskilt uppräknade varuslag. Som framgår av vad jag har framhållit vid 3 8 måste tillämpningsföreskrifterna i detta hänseende anpassas till resolutionen. En inskränkning kan vidare tänkas ske på det sättet att enligt 5 § förbjuden åtgärd omfattar endast just sådana varor som avses bli använda i strid mot förbud enligt 3 eller 4 8. Därmed avskärs framför allt åtskilliga åtgärder som endast indirekt främjar enligt 3 eller 4 § förbjudna förfaranden. Paragrafen ger också möjlighet för Kungl. Maj:t att, när anledning därtill föreligger, meddela ”punktförbud” i stället för tilllämpningsbestämmelser av generell karaktär.

6 5

Paragrafen ger möjlighet till förbud mot vissa åtgärder i fråga om varor som har utförts från blockerad stat efter det att förbud som har meddelats

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 81

enligt 4 § 4 har trält i kraft. Paragrafen motsvarar 6 § första stycket kommittéförslaget och 4 § första stycket Rhodesialagen.

Enligt 6 § första stycket kommittéförslaget får Kungl. Maj:t, i fråga om vara som utförts från blockerad stat i strid mot föreskrift meddelad med stöd av 4 8 4, förbjuda åtgärd som anges i 5 8 1—4 i samma förslag. De ålgärder som avses är bl. a. bearbetning, transport, mottagande till förvaring, köp och försäljning.

Jag kan inte helt godta kommitténs förslag att förbudet skall avse vara som utförts från blockerad stat ”i strid mot föreskrift” som meddelats med stöd av 4 § 4. Om i ett visst sanktionsfall förbud enligt 4 8 4 har utformats så alt det gäller bara svenska medborgare, skulle nämligen med den av kommittén föreslagna formuleringen ett förbud med stöd av förevarande paragraf inte komma att omfatta varor som har utförts från blockerad stat av utlänning. Enligt min mening bör därför bestämmelsen i stället avse ”vara som utförts efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 8 4 trätt i kraft”.

I lagtexten behöver någon hänvisning inte göras till den punkt i 5 8 som anger åtgärder vilka innebär överlåtelse eller förvärv av uppfinning m. m. (punkt 4 i departementförslaget). Sådana åtgärder kan inte bli aktuella i förevarande fall. Någon hänvisning bör inte heller göras till 5 § 5 i departementsförslaget, eftersom denna punkt i sin tur hänvisar till punkt 4, som enligt vad nyss sagts inte är tillämplig i detta fall. Däremot bör föreskrivas att förbud kan meddelas mot lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 5 8 1—3. Bland de i 5 § 1 angivna åtgärderna nämns också tillverkning. Som kommittén påpekar kan det av naturliga skäl inte bli aktuellt att enligt förevarande bestämmelse förbjuda tillverkning av varor. Att belasta lagtexten med en uttrycklig anmärkning om detta undantag från de i 5 § uppräknade åtgärderna torde dock inte vara nödvändigt. |

I överensstämmelse med vad jag nu har sagt har i förevarande paragraf i departementsförslaget föreskrivits att Kungl. Maj:t får, i fråga om vara som utförts från blockerad stat efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 § 4 trätt i kraft, förbjuda åtgärd som anges i 5 8 1—3 och lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd.

I tydlighetens intresse bör nämnas alt de åtgärder som avses inte behöver vara ägnade att främja förfarande som är förbjudet enligt 3 eller 4 § departementsförslaget. Med hänvisningen till de i 5 § 1-—3 nämnda åtgärderna åsyftas endast att rent faktiskt beskriva vilka typer av åtgärder Som avses.

Förbud av nu ifrågavarade slag kan inte omfatta varor som har utförts från den blockerade stalen innan föreskrift enligt 4 § har trätt i kraft. Detta gäller även om utförseln har skelt i strid mot en av säkerhelsrådet utfärdad resolution och till äventyrs även i strid mot annat lands bestäm- 6 Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 77

82 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

melser för genomförande av sanktionerna. Däremot kan elt förbud avse också varor som inte i egenilig mening härrör från blockerad stat. Förbudet kan omfatla t.ex. varor som har inköpts i tredje land, införts till den blockerade staten och därefter åter utförts utan att alls eller i nämnvärd utsträckning ha bearbetats där. Som kommittén påpekar är skälet för ett så vidsträckt förbud att man därigenom kan hindra försök att kringgå sanktioner mer effektivt än om förbud enligt 6 § bara skulle gälla varor som härrör från den blockerade staten. En viss vara kan t. ex. i hemlighet ha sammansatlts i denna stat och därefter ha utförts därifrån under sken. av att den härrör från tredje land. Å andra sidan kan det givetvis i ett visst sanktionsfall — beroende på den aktuella resolutionens innehåll — bli aktuellt att i tillämpningsföreskrifterna göra den begränsningen alt förbud mot befattning med vara gäller endast vara som härrör från blockerad stat och har utförts därifrån efter det alt utförselförbud enligt 4 § 4 har trätt i kraft (jfr 4 8 Rhodesialagen). Exempel på en annan tänkbar begränsning i en tillämpningsföreskrift till förevarande paragraf är att från giltighelsområdet för ett förbud undantas överlåtelser eller förvärv av familjerättslig natur.

Att förbudet i denna paragraf är vidsträcktare än motsvarande förbud i 4 § första stycket Rhodesialagen, som avser endast vissa rättshandlingar och transporter, sammanhänger med att Rhodesia-resolutionerna i förevarande hänseende har ansetts innefatta den begränsning som anges i nämnda lagrum i Rhodesialagen. :

Kommittén har som ett andra stycke i 6 8 tagit in en regel om undantag för vara som blivit föremål för godtrosförvärv. Enligt förslaget skall förbud enligt första stycket mot befattning med olovligen utförd vara inte gälla vara som någon har förvärvat utan att han insett eller bort inse att varan förts ut från blockerad stat efter det att förbud enligt 4 § 4 har trätt i kraft.

I den allmänna moliveringen har jag närmare utvecklat skälen till att jag inte kan ansluta mig till kommitléns förslag i denna del. Därvid framhöll jag, att en allmän godtrosregel skulle vara för långtgående och kunna leda till att Sveriges förpliktelser att följa säkerhetsrådels sanktionsföreskrifter åsidosätts samt. alt syftet med en godtrosregel kan i tillfredsställande omfattning tillgodoses på annat sätt, främst genom ett ulnyttjande av den dispensmöjlighet som enligt mitt förslag skall finnas.

Som jag tidigare har anfört skall enligt departementsförslaget överträdelse av förbud som har meddelats med stöd av FN-lagen vara underkastad straffansvar, om den sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Den som i god tro har vidtagit åtgärd som i och för sig är förbjuden enligt förevarande paragraf, kommer således inte att kunna bestraffas. Får en person däremot efter t. ex. förvärv i god tro av vara som är omfattad av sådant förbud velskap om att varan utgör sanklionsgods, blir han underkastad straffansvar med avscende på åtgärder som han därefler vidtar med varan i strid mot

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 83

förbud enligt förevarande paragraf. Här kan svårlöstla situationer uppstå till följd av att förbudet mot olika slag av åtgärder är mycket vidsträckt. Dessa problem bör emellertid i flertalet fall kunna lösas genom dispensgivning. Sådan dispens bör ibland kunna omfatta inte bara den som i god tro har förvärvat eller på annat sätt fåt! varorna i sin besittning utan även den eller dem som därefter avses få hand om varorna. Om en transporlör först under transportens gång får reda på att i lasten ingår varor som olagligen har utförts från blockerad stat, bör han sålunda genom dispens kunna få tillstånd att befordra varorna till en viss lagerlokal och dennas innehavare bör kunna medges undantag från förbud att lossa och ta emot sanktionsvaror till förvaring. Om ett dispensbeslut inte kan avvaktas, får man räkna med att vid åtalsprövningen hänsyn kommer att tas till den konfliktsituation som förelegat. I vissa fall, t. ex. i fråga om en vara som är utsalt för förskämning eller snar förstöring eller som fordrar alltför kostsam vård, bör en eventuell dispens innebära att varan släpps helt fri från förbud enligt 6 8. En dispensmöjlighet av detta slag står i överensstämmelse med vad som nu gäller enligt 4 § andra stycket Rhodesialagen i fråga om där avsedda godtroshandlingar:.

7§

Paragrafen innehåller bestämmelser som möjliggör förbud mot vissa betalningar och krediter till förmån för fysiska eller juridiska personer med anknytning till blockerad stat. Bestämmelsen motsvarar 7 § kommittéförslaget och 5 8 Rhodesialagen. |

Första stycket

Kommittén har i 7 § första stycket i sitt förslag tagit upp en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t ges möjlighet att föreskriva förbud att utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till moltagare i blockerad stat samt att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i nämnda stat eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i denna stat eller drivs därifrån. : | oe .

Mot kommitténs förslag i vad avser betalning eller kreditgivning till någon utanför blockerad stat för verksamhet av ckonomisk art som idkas i eller drivs från blockerad stat har exportföreningen m.fl. invänt att bestämmelsen i denna del är alltför vittomfattande och obestämd och därför bör utgå. Genom att betalning som inte direkt verkställs till men dock är avsedd för mottagare i blockerad stat ändå omfattas av paragrafen torde enligt organisationerna förbud med 'stöd av denna paragraf inte kunna kringgås genom bulvanskap eller liknande arrangemang.

Som jag har anfört i den allmänna motiveringen bör i principiell överensstämmelse med vad kommittén har föreslagit i den nya lagen tas upp

84 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

bestämmelser om förbud mot vissa betalningar och krediter. även dessa bestämmelser bör ange den yttersta ram inom vilken förbud av detta slag skall kunna meddelas och de bör alltså täcka alla de typer av sanktioner i fråga om betalningar och krediler som säkerhetsrådet kan tänkas beshita eller rekommendera. En annan sak är att det i elt konkret sankltionsfall också i detta hänseende kan vara nödvändigt eller önskvärt alt meddela tillämpningsföreskrifter som begränsar förbudens omfallning. Med denna utgångspunkl kan jag inte ansluta mig till exportföreningen m. fl. remissinstansers uppfattning att bestämmelsen om betalning celler kreditgivning för verksamhet som idkas i eller drivs från blockerad stal är alltför vittomfattande och obestämd och därför bör utgå. Fall kan nämligen tänkas när betalning till en verksamhet i tredje land vilken drivs från blockerad stat inte kan sägas vara avsedd för mottagare där men ändå är till fördel för någon i denna stat, cxempelvis om betalningsmottagaren är ett dotterbolag till ett moderbolag i den blockerade staten och avser likvid för varor som dotterbolaget har levererat. Själva belalningen torde i ell sådant fall få anses avsedd för dotterbolaget. Av en sådan transaktion kan emellertid moderbolaget ha nytta, och det är detta som det föreslagna förbudet avser att hindra. Jag godtar därför kommitténs förslag i denna del.

Jag anser det inte lämpligt att på sätt som överåklagaren i Göteborg har förordat i själva lagen tas in en undantagsregel — motsvarande 5 § andra stycket Rhodesialagen — för sådana personliga betalningar som avser t. ex. pensioner, mindre försäkringsbelopp eller penninggåvor. Hänsyn till intressel av att vissa sådana betalningar bör få göras kan, med beaktande av innehållet i den aktuella resolutionen, tas i samband med att tillämpningsföreskrifter meddelas celler eventuellt genom dispensgivning. Sveriges advokatsamfunds påpekande alt den föreslagna bestämmelsen kan hindra t.ex. en medborgare i den blockerade staten med hemvist i Sverige från att betala bidrag till sin familj i hemlandet bör av motsvarande skäl inte heller föranleda någon särskild undantagsregel.

Också i övrigt ansluter jag mig till kommitténs förslag 1 denna del och bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf i departementsförslagel har med en mindre språklig justering utformats i överensstämmelse med 7 § första stycket kommittéförslaget.

Med betalning avses alla sätt för uppfyllelse av en i pengar bestämd prestalion. Betalning kan alltså ske bl. a. genom överlämnande av lagliga betalningsmedel, som sedlar eller mynt eller check, genom överlåtelse av fordringar eller värdepapper eller genom överföring mellan konton i banker eller andra penninginrättningar.

Paragrafens förbud mot att lämna kredit avser varje form av kreditgivning, dvs. olika sätt att kort- eller långfristigt ställa kapital till förfogande, t. ex. i form av avbetalningskrediter eller obligationslån. Som kommittén påpekar bör däremot s. k. bankgarantier inte anses som kreditgivning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 85

För alt en handling skall vara förbjuden enligt förevarande bestämmelse krävs inle — i motsats till vad som gäller i fråga om handling som förbjuds enligt 5 8 — att handlingen skall främja eller vara ägnad att främja visst förfarande, t. ex. utförsel av varor från blockerad stat. Andra stycket

I andra stycket av förevarande paragraf i departementsförslaget bar i överensstämmelse med vad kommittén föreslagit tagits upp en bestämmelse som ger Kungl. Maj:t möjlighet att förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som har förbjudits enligt första stycket. Bestämmelsen saknar motsvarighet i Rhodesialagen men är här motiverad av att brottsbalkens allmänna medverkansregler avses inte bli tillämpliga vid brott mot FN-lagen.

858 Denna paragraf innehåller regler om förbud mot vissa kommunikationer med blockerad stat. Paragrafen motsvarar 8 8 kommittéförslaget och 6 § Rhodesialagen.

Första stycket

I första stycket, som i sak ansluter till 8 § första stycket kommittéförslaget, föreskrivs att Kungl. Maj:t får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjö- eller luftfart till eller från blockerad stat eller alt i fråga om sådan verksamhet samarbeta med trafikföretag som drivs i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat där. |

I första hand avses kommersiell person- eller varubefordran. Men även trafik av icke kommersiell natur omfattas av bestämmelsen, exempelvis luftfart som en privatperson bedriver till och från blockerad stat. Förbud kan avse bara den som utövar trafik av angivet slag, inte den som medföljer som passagerare eller är ägare av gods som befordras med transportmedel. Den senare kan dock drabbas av förbud enligt 3 celler 4 §.

När i bestämmelsen talas om ”samarbete”, avses en samverkan som elablerats i form av gemensamt utnyttjande av de deltagande förelagens traänsportmedelstillgångar, uppdelning av reparations- eller andra underhållsfunktioner etc. Enbart den omständigheten alt elt företag trafikerar samma ort som det blockerade landets trafikföretag innebär inte att samarbete i denna mening etablerats, även om detta förhållande fakliskt kan leda till alt det sistnämnda företaget får ökat trafikunderlag.

Bestämmelsen är mer vittgående än motsvarande bestämmelse i 6 § Rhodesialagen, vilken avser endast lufttrafik. Jag vill i detta sammanhang erinra om att 5 § 2 och 6 § departementsförslaget ger underlag för förbud mot att tillhandahålla transportmedel, utrustning eller förnödenhet för Iransport åt ett trafikföretag i den blockerade staten eller i annan slat, vil-

86 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 ket transporterar sanktionsvaror över Sveriges eller den blockerade statens gränser.

Luftfartsverket har framhållit att det av flygsäkerhetsskäl eller nödsituationer kan uppkomma fråga om att medge blockerad stats luftfartyg rätt att landa i Sverige och svenska luftfartyg rätt att landa i blockerad stat för att t. ex. fylla på drivmedel samt därefter fortsätta färden. I den mån utövande av luftfart kan anses föreligga i situationer av det slag luftfartsverket avser torde den allmänna bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken i princip bli direkt tillämplig och någon särskild undantagsregel är därför inte behövlig.

Tullkammaren i Helsingborg anser det vara önskvärt att Kungl. Maj:t i sina tillämpningsföreskrifter upplyser tillämpande myndigheter om vilka åtgärder som skall vidtas t. ex. när elt utländskt fartyg eller luftfartyg ankommer från en blockerad stat. Enligt min mening bör det emellertid i regel lämpligen ankomma på berörda centrala förvaltningsmyndighet att i den mån behov därav föreligger meddela närmare föreskrifter, t. ex. om vilka åtgärder som bör vidtas av tullpersonal för kontroll av varors ursprung.

Andra stycket |

Som framgår av det föregående förordar jag att medverkansreglerna i 23 kap. brottsbalken inte skall vara tillämpliga vid brott mot FN-lagen. Enligt RÅ är det under sådana förhållanden i vissa hänseenden av särskild vikt att gärningsmannaskapet är klart definierat. Transporter till eller från blockerad stat kan medföra stora inkomster. Det kan enligt RÅ framstå som angeläget att med åtal och yrkande om förverkande kunna ingripa inte endast mot rörelseidkaren själv utan också mot hans anställda, t. ex. lastbilsförare. Det bör enligt RÅ av lagtexten klart framgå i vad mån förbud skall kunna riktas också mot sådana personer.

Jag delar RÅ:s uppfattning och i andra stycket av förev arande paragraf har i enlighet härmed tagits upp en bestämmelse av innebörd att förbud enligt första slycket får riktas mot ägare och brukare av lransportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel. Bestänimelsen tar enligt sin ordalydelse sikte endast på personal som tjänstgör på farlyg och luftfartyg men avser att omfatta också personer som tjänstgör på tåg, lastbilar och andra landgående transportmedel, även om sådan personal inte kan sägas vara befälhavare eller besättningsman. |

Bestämmelsen torde inte innebära någon avvikelse i sak från vad kommittén har åsyftat med sitt förslag.

Tredje stycket

I tredje stycket har i överensstämmelse med 8 § andra slycket kommiltéförslaget tagits in en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t får med-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 87

dela förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva enligt första stycket förbjuden verksamhet. Bestämmelsen möjliggör ingripande mot t. ex. befraktning av fartyg för ' persontransporter 'till eller från blockerad stat (jfr prop. 1969: 78 s. 51). :

9 §

Paragrafen innehåller en regel om dispens från sanktionsförbud. Enligt vad kommittén uttalat har Kungl. Maj:t möjlighet att inom ramen

för sina befogenheter enligt fullmaktslagen i enskilda fall dispensera från förbud som meddelats med stöd av lagen. Kommittén har inte ansett. någon uttrycklig bestämmelse om denna dispensmöjlighet vara behövlig. .

I den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.6) har jag uttalat, att Kungl. Maj:t bör ha möjlighet att i enskilda fall. medge dispens från meddelat förbud. Jag har också förordat att en uttrycklig bestämmelse härom tas upp i den nya lagen. I enlighet härmed föreskrivs i förevarande paragraf av de- ' partementsförslaget, att Kungl. Maj:t kan för visst fall medge undantag från förbud som meddelats med stöd av 3—38 8.

Som jag har framhållit i den allmänna moliveringen är utrymmet för dispens från förbud, som meddelats med anledning av ett bindande beslut från säkerhetsrådet, mycket begränsat. Teoretiskt sett bör det över huvud tagel inte finnas utrymme för dispens, eftersom å ena sidan förbud med stöd av Jagen får meddelas endast i den mån det är påkallat med anledning av en resolution av säkerhetsrådet och å andra sidan Sverige är folkrättsligt förpliktat att uppfylla sanktionsföreskrifterna i ett bindande beslut av rådet. Man måste dock räkna med att det i vissa fall av rent praktiska skäl visar sig inte vara möjligt att avgränsa förbudsbestämmelsernas omfattning med sådan exakthet att man med säkerhet uppnår fullständig överensslämmelse med rådets resolution. Det kan sålunda uppkomma situationer i praktiken som inte kunnat förutses när förbuden utformades och som formellt omfattats av dessa men vid en närmare analys av resolutionen visar sig falla utanför sanktionsbestämmelserna. Uppkommande problem av den arten kan lösas med hjälp av dispens. Undantagssituationer kan länkas, där ett dispensförfarande är den enda praktiskt framkomliga vägen alt i elt brådskande läge åstadkomma ett resultat som är rimligt och i överensstämmelse med sanktionsresolutionens anda. |

Möjligheterna att utnyttja dispensregeln är givetvis större när det är fråga om endast rekommenderade sanktioner. Avsikten är dock att dispensgivningen skall vara restriktiv. Rent allmänt kan sägas att undantag från meddelade förbud inte bör medges, när åtgärden i fråga kan medföra nytta för den blockerade staten eller i övrigt är ägnad att motverka det allmänna syftet med sanktionen.

88 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Dispensgivning torde aktualiseras framför allt i sådana fall då någon i god tro har förvärvat eller på annat sätt fått sanktionsvaror i sin besittning. I synnerhet kommer här i fråga de situationer som omfattas av 6 § departementsförslaget. Jag kan i det hänseendet hänvisa till vad föredragande departementschefen uttalade under förarbetena till den pragraf i Rhodesialagen som motsvarar 6 8 i den nya lagen (prop. 1969:78 s. 48—— 49). Skulle t. ex. en person, som förvärvat en vara i strid mot förbud enligt 6 8 i den nya lagen utan att ha insett eller bort inse varans karaktär av sanktionsgods, senare få visshet härom, blir ofta nog hans möjligheter att på ett lagligt sätt förfoga över godset alltför begränsade, om han inle har möjlighet att få dispens när det gäller vidare åtgärd med varan. Jag kan i denna del hänvisa till vad jag har anfört vid 6 §.

Dispens bör kunna komma i fråga även i andra fall än i godtrossituatlioner. Med hänsyn till den förevarande lagstiftningens art torde det, som jag tidigare har framhållit, inte kunna undvikas att meddelade förbud ibland leder till inte önskade och vid bestämmelsernas meddelande inte förutsedda effekter. Så t. ex. kan i ett visst fall undantag från ett förbud mot transitering av gods genom blockerad stat befinnas önskvärt, exempelvis med hänsyn till intresset av att tredje land inte drabbas. Ett annat fall då dispens kan vara befogad föreligger när fråga är om leverans av varor för humanitära ändamål, exempelvis i samband med en naturkatastrof.

10 §

Paragrafen reglerar förhållandet mellan förbud som har meddelats med stöd av 3—58 8 och avtal som har ingåtts innan sådant förbud trätt i kraft. Paragrafen motsvarar 9 § kommittéförslaget och 7 § Rhodesialagen.

I 9 5 kommittéförslaget har tagits upp en bestämmelse av innebörd all Kungl. Maj:t får föreskriva att förbud enligt 3—38 § skall gälla, även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs har slutits innan sådant förbud har trätt i kraft.

I sitt remissyttrande understryker exportföreningen m. fl. vikten av att möjligheten till en retroaktiv tillämpning av sanktionslagstiftningen begagnas med stor återhållsamhet av hänsyn lill de skador som annars kan drabba svenska företags anseende i utlandet. Bl. a. gäller detla om den föreslagna bestämmelsen får avse svenska bankers utfästelser under garantier och rembourser. Har sådana utfästelser lämnats före sanktionslagstiftningens ikraftträdande, bör de enligt organisationerna alltid få fullgöras.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.6) har jag framhållit att enligt svenska rättsprinciper av statsmakterna meddelade förbud mot vissa handlingar torde bryta redan ingångna avtal angående sådana handlingar, såvida inle uttrycklig bestämmelse om annat har meddelats. Jag förordade därför alt en bestämmelse i ämnet borde få det innehållet att förbud enligt 3—8 § skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 89 har slutits, innan sådant förbud trätt i kraft, men att Kungl. Maj:t skall kunna i visst sanktionsfall förordna om undantag från denna huvudregel. Förevarande paragraf i departementsförslaget har utformals i överensstämmelse härmed.

Paragrafens huvudregel innebär, att en avtalsförpliktelse, som strider mot förbud meddelat med stöd av bestämmelse i 3—38 8, inte får fullgöras och alt detta gäller även när det avtal på vilket förpliktelsen grundas har ingåtts innan förbudet trädde i kraft. Som exempel kan nämnas att ett transportavlal har ingåtls innan säkerhelsrådet fattade ett sanktionsbeslut mot transport av vissa varor och att sådana transporter som avses med avtalet därefter har kommit att omfattas av förbud enligt 5 8 2 och 6 §. Verkställer någon sådan transport i enlighet med avtalet sedan förbudet har trätt i kraft, gör han sig skyldig till brottslig handling. Han kan inte till sitt försvar åberopa att han redan före förbudets ikraftträdande eller rentav före säkerhetsrådets sanktionsbeslut har åtagit sig att verkställa transporterna. Däremot kan -han självfallet inte fällas till ansvar för transporter som han har fullgjort innan förbudet trädde i kraft.

Beträffande de påpekanden, som exportförening m. fl. har gjort, vill jag framhålla att frågan i vad mån undantag från huvudregeln i förevarande paragraf bör göras måste i första hand bli beroende av innehållet i säkerhetsrådets resolution i det enskilda fallet. En förutsättning för att Kungl. Maj:t skall kunna medge undantag är givetvis att så kan ske utan all Sverige därmed åsidosätter sina förpliktelser enligt den aktuella resolulionen. Det är å andra sidan ingenting som hindrar att Kungl. Maj:t endast delvis utnyttjar befogenheten enligt denna paragraf, t. ex. så alt avtal som har träffats före viss tidpunkt, exempelvis dagen för säkerhetsrådets resolution, får fullföljas, medan avtal som har ingålls efler denna lidpunkt men innan förbud enligt den svenska lagen trädde i kraft drabbas av fullgörelseförbud. Inom ramen för vad resolutionen medger får ställningslagandet i sådana frågor bli beroende på en lämplighetsprövning.

11 8 |

Paragrafen innehåller ansvarsbestämmelser och motsvarar 10 £ kommittéförslaget och 8 8 Rhodesialagen.

Första stycket - . .

I den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.5) har jag ullalat min principiella anslutning till kommitténs förslag att överlrädelse av förbud som har meddelats med stöd av FN-lagen skall vara underkastad straffansvar, om överträdelsen sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

Generaltullstyrelsen erinrar om att överträdelser av import- och exportförbud i allmänhet är underkastade varusmugglingslagens straffbestämmelser. Enligt styrelsens mening är överträdelser av de import- och export-

90 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

förbud som avses i 3 8 kommittéförslaget (8 § departementsförslaget) att anse som samma brottstyp och lika straffvärda som överträdelser av t. ex. de allmänna import- och exportförbuden. Införsel eler utförsel i strid mot förbud enligt nämnda paragraf torde av bl. a. den anledningen böra bestraffas enligt varusmugglingslagen. Härigenom skulle tullpersonalen gcnom bestämmelserna i 13—19 38 varusmugglingslagen om förundersökning, beslag m. m. kunna medverka till att hindra och beivra överträdelser med betydligt större effektivitet än vad som annars torde bli fallet.

Som jag framhållit tidigare är det enligt min mening angeläget att sanktionsbrott i största möjliga utsträckning regleras efter enhetliga bestämmelser. Jag är därför inte beredd att på sätt som generaltullstyrelsen föreslagit förorda en straffrättslig särbehandling av överträdelser av förbud enligt 3 § departementsförslaget. i

Enligt kommititéns förslag skulle straffsatserna — i överensstämmelse med vad som gäller enligt 8 § första stycket Rhodesialagen — utgöra böter eller fängelse i högst lvå år vid uppsåtligt brott och böter eller fängelse i högst sex månader vid oaktsamhetsbrott. Enligt exportföreningen m. fl. bör man eftersträva att nå sådan överensslämmelse med varusmugglingslagens bestämmelser att preskriptionstiden för brott som inte är grovt blir två år, dvs. att straffmaximum för sådant brott sätt till fängelse ett år. Sveriges advokatsamfund anser det kunna starkt ifrågasättas om oaktsamhetsfall bör bedömas som så allvarliga att frihetsstraff bör ifrågakomma, särskilt mot bakgrund av att den förverkanderegel som har föreslagits i många fall kan medföra en mycket kännbar påföljd.

Det är här fråga om brott som molverkar syftet med viktiga inlernationella sanktionsbeslut och som kan gälla starka ideella intressen eller betydande ekonomiska värden. Med hänsyn härtill får de av kommittén föreslagna strafflatituderna enligt min mening anses väl avvägda och jag finner inte anledning att frångå kommitténs förslag i denna del.

Kommiltén har föreslagit en bestämmelse om att ansvar inte skall ådömas i ringa fall. En regel av detta innehåll finns i 8 § första stycket Rhodesialagen. Läinsåklagarmyndigheten i Kopparbergs län ifrågasätter behovet av en sådan bestämmelse under hänvisning till bl. a. alt åtlalsprövning enligt förslaget skall verkställas av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t utser. — Enligt Svenska hamnförbundet är del en brist i de av kommittén föreslagna straffbestämmelserna att de inte innehåller någon föreskrift om straffansvar för det fall att oaktsamheten inte har varit grov men det å andra sidan inte kan sägas vara fråga om ringa fall.

Jag delar inte den från åklagarhåll framförda uppfattningen alt en regel om all ansvar inte bör kunna ådömas, när broltsligheten bedöms vara av ringa beskaffenhet, är onödig med hänsyn till:att särskild åtalsprövning skall ske. Jag bilräder därför kommitténs förslag om straffrihet i ringa fall. Jag är inle heller beredd att! förorda en utvidgning av det straffbara om-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971. 91

rådet till att omfatta också överträdelser vilka sker av oaktsamhet som icke är grov. . |

I första stycket av förevarande paragraf i departementsförslaget har i enlighet med det anförda tagits upp bestämmelser av innebörd, att uppsåtlig överträdelse av förbud enligt 3—38 § skall bestraffas med böter celler fängelse i högst två år, att överträdelse som skett av grov oaktsamhet skall bestraffas med böler eller fängelse i högst sex månader samt att ansvar inte skall ådömas i ringa fall. :

Oaktsamhet kan vara att bedöma som grov exempelvis när gärningsmannen med hänsyn till omsländigheterna uppenbarligen hade bort inse att varor med vilka han tagit befattning utgjorde sanktionsgods. Bland omständigheter som kan vara att beakta kan nämnas att det i ett enskilt fall på grund av pressuppgifter får anses notoriskt att ett visst parti gods, som har lagrats i en hamn i avvaktan på vidare transport, är sanktionsgods. Speciella, iögonfallande omständigheter som tyder på att man i ett visst fall har alt göra med sanklionsvaror bör sålunda föreligga, för att oaktsamheten skall kunna bedömas som grov. Någon strängare undersökningsplikt avses inle, En person som i Sverige ingår avlal om leverans av en vara till utlandet skall inte behöva närmare undersöka vart varan är avsedd att slutligt levereras, om inte särskilda omständigheter tyder på att varan är avsedd att införas till blockerad stat (jfr prop. 1969: 78 s. 52).

Huruvida ringa fall skall anses föreligga får bedömas främst med hänsyn till i vad mån gärningen i det enskilda fallet motverkar de aktuella sanklionernas allmänna syfte. Ibland torde emellertid en gärning få bedömas som ringa, även om den i och för sig kan motverka detta syfte, Lex. om det rör sig om cn leverans av livsmedel och leveransen tillgodoser från humanilära synpunkter behjärtansvärda ändamål.

Kommillén har framhållit, att ansvar för överträdelse av förbud enligt 3—-8 § i viss utsträckning bör kunna inträda vid fall av underlåtenhet att handla. Enligt kommillén bör utgångspunkten därvid vara att en underlåtenhet bör bestraffas som aklivt handlande, om den ter sig lika straffvärd som sådant handlande. Exportföreningen m.fl. anser att detta inte torde böra gälla generellt. Den av kommittén åberopade grundsatsen torde enligt dessa remissinstanser gälla endast vid vissa effektdelikt.

Jag delar i prineip den uppfattning som har kommit till uttryck i remissyllrandet. Förbud enligt 3—38 8 omfattar väsentligen bara sådana förfaranden som svårligen kan tänkas komma till stånd utan positivt handlande. Som kommittén också torde ha menat kan däremot underlåtenhet att ingripa ibland bedömas som positivt handlande, t. ex. om någon som utövar kontinuerlig ledning av en verksamhet uraktlåter att ingripa mot förcteelser i verksamheten som innefattar överträdelse av förbud (jämför lagrådets uttalande i prop. 1969:78 s. 84)... Kommittén har som exempel nämnt bl. a. att elt aktiebolag i Sverige, som har ett bestämmande inflytande över

92 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 elt utländskt bolag, underlåter att försöka se till att dotterbolaget upphör med en verksamhet som strider mot sanktionslagstiftningen. Exportföreningen m. fl. har i anslutning härtill anmärkt, att enbart det förhållandet att ett bolag har ett bestämmande inflytande över ett annat bolag inte kan föranleda alt bolagsledningen i moderbolaget skall anses som gärningsman beträffande handlingar som företas inom dolterbolaget. Jag vill i och för sig inte bestrida riktigheten av delta påstående. Som framgår av vad jag nyss har påpekat kan emellertid de slyrande i moderbolaget, om de kontinuerligt utövar ledningen av dotlerbolagets verksamhet, anses skyldiga att försöka tillse att förfaranden som strider mot sanktionslagsliflningen upphör i dotterbolaget. Vad härvid och i liknande situationer skäligen kan begäras får, som kommittén har uttalat, bero av omständigheterna i det särskilda fallet.

Andra stycket

Jag har tidigare (avsnitt 8.1.5) nämnt, att jag ansluter mig till kommilléns förslag att medverkansreglerna i 23 kap. brottsbalken inte skall vara tillämpliga vid överträdelse av förbud som meddelats med slöd av FN-lagen. En regel härom har tagits in i andra stycket av förevarande paragraf. Som jag också har anfört i den allmänna motiveringen kommer enligl milt förslag inle heller försök, förberedelse eller slämpling till brott alt kunna bestraffas enligt den nya lagen.

Enligt kommiltéförslaget skall i fråga om den nya lagens tillämplighet i rummet de allmänna reglerna i 2 kap. brottsbalken gälla. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1.5) biträder jag detta förslag. Della resullal uppnås ulan att någon bestämmelse i ämnet las upp i lagen. Jag vill i delta sammanhang erinra om vad jag har uttalat i den allmänna motiveringen därom att i det enskilda sanktionsfallet förbudsbestämmelserna kan utformas på sådant sätt att utomlands begångna gärningar helt cller delvis faller utanför tillämpningsområdet. Härigenom kan man i praktiken uppnå samma effekt som genom generella regler om inskränkningar i svensk domstols behörighet.

12 och 13 §§

Dessa. paragrafer innehåller regler om förverkande på grund av brolt mol den nya lagen. Paragraferna molsvarar 11 och 12 §§ kommiltéförslagel resp. 9 och 10 §§ Rhodesialagen.

Kommittén har föreslagil förverkanderegler som överensstämmer med 9 och 10 §§ Rhodesialagen, vilka i sin tur har 36 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken som förebild. Enligt exportföreningen m. fl. bör förverkande inte kunna ske vid andra brott än sådana som har begåtts uppsåtligen. Jag anser

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 93

emellertid alt möjlighet till förverkande bör finnas också vid oaktsamhetsbrott, särskilt med hänsyn till alt förverkanderegler på förevarande område kan antas ha en stark broltsförebyggande effekt.

Som kommittén har föreslagit bör de även inom specialstraffrätten i allmänheti tillämpliga bestämmelserna i 36 kap. 4 och 12 §8 brottsbalken i fråga om vem förverkande får riktas mot resp. vem förverkad egendom skall tillfalla gälla också på förevarande område.

I enlighet med det anförda har 12 och 13 88 departementsförslaget med en mindre språklig ändring utformats i överensstämmelse med 11 och 12 8§ kommittéförslaget.

14 8

Paragrafen innehåller en regel om särskild åtalsprövning vid brott mot FN-lagen. Paragrafen motsvarar 13 § kommittéförslaget och 11 8 Rhodesialagen.

Rhedesialagen innehåller i 11 § en bestämmelse om särskild åtalsprövning vid brott mot lagen. Enligt denna bestämmelse får åtal för sådant brott väckas endast efter förordnande av Kungl, Maj:t eller den Kungl. Maj:t bemyndigar. I 13 § kommittéförslaget har tagits upp motsvarighet till denna beslämmelse. Kommitténs förslag i denna del har godtagits av remissinstanserna. Med hänsyn till FN-lagens speciella natur finner också jag att en ordning med särskild åtalsprövning bör gälla. Som kommittén har föreslagit bör prövningen ankomma på Kungl. Maj:t eller den Kungl. Maj:t bemyndigar. I den mån denna delegationsrätt utnyttjas bör bemyndigande lämnas riksåklagaren.

Genom kravet på särskild åtalsprövning kan åtal underlåtas bl.a. när lagföring skulle te sig stötande. Vid åtalsprövningen bör hänsyn kunna tas till att en handling, som enligt sanktionslagstiftningen är förbjuden, i det enskilda fallet kan vara ursäktlig. Sådan kan situationen vara t. ex. om en svensk medborgare sedan flera år har varit bosatt i den stat som är ulsal!t för sanklioner och där ägnat sig åt handel med varor som omfattas av sanktionerna. Detsamma torde i undantagsfall också kunna gälla t. ex. beträffande svensk medborgare som utomlands i annan stat än den blockerade har vidtagit någon åtgärd som inte är slraffbar enligt sanktionslagstiftningen på orlen men väl enligt den svenska lagen. Det kan även tänkas fall då svensk medborgare utomlands kan vara skyldig, exempelvis enligt rekvisitions- eller förfogandelagstiftning på orten, alt vidta åtgärd som är förbjuden enligt den svenska sanktionslagstiftningen.

Några remissinstanser har uttryckt farhågor för att möjligheterna att underlåta ålal kommer att utnyttjas alltför restriktivt. Bedriver en svensk medborgare affärsverksamhet i annat land, som enligt vad han har skälig anledning anta, lojalt deltar i FN:s sanktioner, bör han enligt dessa remissinstanser regelmässigt inte åtalas, om han handlar i enlighet med det lan-

94 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 dets lagar. Enligt min mening kan ett sådant fall som rcemissinstanserna nämner ibland vara sådant att åtal inte bör väckas. Det är emellertid inte möjligt att göra några generella uttalanden om i vilka situationer åtal bör underlåtas.

15 §

Paragrafen innehåller en bestämmelse om avvisning i vissa fall av ullänning. Paragrafen motsvarar 14 § kommittéförslaget och 12 § Rhodesialagen.

I 19 8 utlänningslagen har bland grunderna för avvisning under punkt 6 upptagits det fallet att det i lag eller med stöd av lag har meddelats bestämmelse om avvisning med anledning av resolution, som har antagits av FN:s säkerhetsråd. Enligt 12 8 Rhodesialagen kan avvisning ske av utlänning, som skäligen kan antas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse alt begå handling som står i strid mot förbud enligt Rhodesialagen. Bestämmelsen är föranledd av bindande beslut i en av säkerhetsrådets Rhodesiaresolutioner.

I 14 8 kommittéförslaget har tagits upp en bestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t får förordna att utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—8 8 kan avvisas i den ordning som föreskrivs i utlänningslagen.

Som jag har anfört i den allmänna moliveringen (avsnitt 8.1.4) bör i FN-lagen tas in en bestämmelse som gör det möjligt för Kungl. Maj:t att meddela föreskrift om avvisning i den ordning som föreskrivs i 19 83 utlän-' ningslagen. En sådan bestämmelse har tagits upp i förevarande paragraf. Bestämmelsen överensstämmer med 14 § kommittéförslaget.

Enligt den föreslagna bestämmelsen får endast handlingar som har vidtagils efter det att förbud, meddelat med stöd av FN-lagen, har trätt i kraft föranleda avvisning (jfr prop. 1969:78 s. 58). Bestämmelsen kan å andra sidan i princip tillämpas oberoende av var handlingen antas ha ägt rum eller komma att äga rum men cn förutsättning är givetvis att handlingen står i strid mot förbud som gäller enligt den svenska FN-lagen. Däremot krävs inte att utlänningen också är underkastad svensk domstols behörighet,

Övergångsbestämmelser .

Jag föreslår att FN-lagen träder i kraft den 1 juli 1971. Lagens giltighetstid bör inte begränsas.

Rhodesialagen bör upphöra att gälla vid FN-lagens ikraftträdande. I samband därmed bör Kungl. Maj:t med stöd av FN-lagen meddela de bestämmelser om sanktioner mot Rhodesia som behövs för att ersätta Rhodesialagen. |

Som har uttalats i prop. 1970: 62 med förslag om fortsalt giltighet av lagen (1966: 158) angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 95

(nr 299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg bör lagen upphöra att gälla i samband med alt FN-lagen träder i kraft. Eftersom lagen gäller endast till utgången av juni 1971 (SFS 1970: 107), behövs inte någon särskild bestämmelse om dess upphävande den 1 juli 1971.

I följande avsnitt kommer jag att föreslå att ta upp frågan om tillämpning av den nya lagen i vad avser hittills meddelade Rhodesia-sanklioner. Jag kommer i det sammanhanget att behandla frågan vilka övergångsbestämmelser som kan behövas i FN-lagen på grund av att Rhodesialagen upphör att gälla.

9. Tillämpning av fullmaktslagen

Jag har tidigare (avsnitt 3) nämnt att FN:s säkerhetsråd har antagit olika resolutioner om sanktioner mot Rhodesia, nämligen den 12 och den 20 november 1965, den 9 april 1966, den 16 december 1966, den 29 maj 1968 och den 18 mars 1970. Dessa resolutioner, som fortfarande är i kraft, innehåller beslut och rekommendationer om olika sanktioner av ekonomisk och annan icke-militär natur. Rhodesialagen har gjort det möjligt för Sverige att fullt ut efterkomma de resolutioner som rådet hade antagit till och med den 29 maj 1968. Rhodesialagen gäller enligt lag (1970: 750) så länge Kungl. Maj:t inte har förordnat annat, dock längst till utgången av år 1971. Den är avsedd att vara av provisorisk karaktär i avbidan på tillkomsten av en permanent FN-lag. .

Som jag tidigare har föreslagit bör Rhodesialagen upphöra att gälla när den nu föreslagna FN-lagen träder i kraft. Jag har förordat att så sker den 1 juli 1971. I den mån säkerhetsrådets resolutioner om sanktioner mot Rhodesia fortfarande gäller vid den tidpunkten, bör FN-lagen samtidigt sättas i tillämpning i den omfattning som krävs för att Sverige även framdeles skall efterkomma säkerhetsrådets resolutioner i fråga om Rhodesia. Härvid uppkommer frågan vilka bestämmelser i den föreslagna lagen som Kungl. Maj:ts förordnande enligt 1 § FN-lagen bör avse.

Tills vidare synes man böra utgå från att säkerhetsrådets resolutioner kommer att gälla i oförändrad utsträckning.

Frågan om omfaltningen av Kungl. Maj:ts förordnande kan således beträffande de resolutioner som antagits fram till tiden för Rhodesialagens ikraftträdande bedömas med utgångspunkt i bestämmelserna i den lagen, vilka inte går utöver innehållet i resolutionerna och följaktligen ligger inom" ramen för de befogenheter som tillkommer Kungl. Maj:t enligt den nya lagen.

Beslämmelsen i 1 8 Rhodesialagen om vad som i lagen avses med vara har

96 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 sin direkta motsvarighet i 2 § andra stycket i den föreslagna FN-lagen.

Förbuden enligt 2 § första stycket Rhodesialagen mot utförsel av varor från och införsel av varor till Rhodesia kan och bör meddelas med stöd av bestämmelserna i 4 § 4 resp. 1 i FN-lagen. Undantaget i Rhodesialagen för varor avsedda för bl. a. medicinskt ändamål bör få motsvarighet i de tilllämpningsföreskrifter Kungl. Maj:t skall meddela. I dessa bör Kungl. Maj:t från förbud enligt 4 § 1 och 4 också undanta varor som är avsedda att enbart föras genom Rhodesia från avsändare i Zambia eller till mottagare där. Härigenom kan Zambia som för sin försörjning i viss utsträckning är beroende av att varor transiteras genom Rhodesia — undgå att oförskyllt bli lidande av sanklionerna.

Enligt 2 § andra stycket Rhodesialagen är det — med undantag för varor avsedda för bl. a, medicinskt ändamål -— förbjudet att tillhandahålla mottagare utanför Rhodesia vara, om denna är avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia. Motsvarande förbud bör meddelas med stöd av 4 § 3 i förslaget till FN-lag och denna bestämmelse bör alltså sättas i tillämpning. I sistnämnda bestämmelse sägs emellertid inte något om tillhandahållande utanför blockerad stat av vara, avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i den blockerade staten. Som jag har framhållit i specialmotiveringen (vid 4 §) torde emellertid sådana handlingar i erforderlig utsträckning kunna förbjudas med stöd av bestämmelserna i 5 8 departementsförslaget om förbud mot åtgärd som är ägnad att främja varuinförsel till blockerad stat. Sistnämnda paragraf bör redan på denna grund sättas i tillämpning. Härigenom möjliggörs också meddelande av sådant förbud som enligt 3 3 första stycket Rhodesialagen gäller i fråga om vidtagande av vissa åtgärder som främjar eller är ägnade alt främja enligt 2 § sistnämnda lag förbjudet förfarande och som har molsvarighet i 5 8 1—3 och 5 i den nya lagen.

Vissa av de åtgärder som anges i 5 8 förslaget till FN-lag har inte någon direkt motsvarighet i Rhodesialagen. Detta gäller lämnande av tekniskt bistånd till åtgärd som nämns i punkt 1 av 5 8 förslaget resp. 3 8 första stycket Rhodesialagen samt rättshandling som avser i punkt 1 eller 2 i berörda paragrafer nämnd åtgärd beträffande vara, Detta bör dock inte hindra att 5 § 1—3 och 5 sätts i tillämpning i sin helhet. I viss utsträckning motsvaras nämligen bestämmelserna av det allmänna medverkansansvar som gäller vid brott mot Rhodesialagen.

I 5 § 4 förslaget till FN-lag anges förbud mot åtgärd som är ägnad att främja enligt 3 eller 4 § förbjudet förfarande och som innebär överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill, Något behov av uttryckliga föreskrifter av sådant slag har hittills inte visats föreligga i Rhodesiafallet. Detta sammanhänger emellertid åtminstone delvis med att de allmänna medverkansreglerna gäller inom Rhodesialagens lillämpningsområde. Eftersom dessa regler inte kommer att bli

Kungl. Maj:ts proposilion nr i7 år 1971 97 tillämpliga inom den nya lagens område men å andra sidan: Rhodesiare- -. solutionerna generellt förutsätter att FN-stalerna skall förbjuda åtgärder :som främjar in- eller utförsel av vara till eller. från Rhodesia bör även. 5 § 4i den nya lagen sätlas i tillämpning. | :

13 £ andra stycket Rhodesialagen finns en föreskrift som saknar molsva- : righet i den föreslagna FN-lagen. Vad där sägs innebär emellertid endast .ett förtydligande av första stycket i samma paragraf och kommer i enlig-. hel med vad jag lidigare har sagt i praktiken att. gälla också enligt den nya lagen. : : : |

4 § Rhodesialagen avser varor som härrör från Rhodesia: och som har : ulförts därifrån efter lagens ikraftlrädande den 11 juni 1969. 1 fråga om sådana varor får enligt första stycket i paragrafen inle företas rällshand-: ling som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport eller annal ckono-. miskt mellanhavande. Sådana varor får inte heller :transportieras. Enligt: 6 8 i förslaget till FN-lag får Kungl. Maj:t, i fråga om vara som har utförls från blockerad stat efter det alt sådant förbud mot varuutförsel som med- delats med stöd av 4 § 4 har trätt i kraft, förbjuda ålgärder som:anges i 5 §' 1—3 och lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådan ålgärd. Med stöd av denna föreskrift kan alltså de rättshandlingar förbjudas som: avses i 4 § Rhodesialagen. 6'$ i den nya lagen bör därför sällas i tillämpning. : -- Den begränsning som ligger i att 4 § första stycket Rhodesialagen — för- ': SS d d Do utom v ast rättshandlingar som avser ckonomiskt mellanhavande får beaktas genom att molsvarande inskränkning: . görs i de särskilda tillämpningsföreskrifter: som Kungl. Maj:t skall ute. färda. oo : ve

I 4 § andra stycket Rhodesialagen finns en' godltrosregel av innehåll att; om någon har företagit sådan rättshandling som anges i paragrafens första: -. stycke utan att ha insett eller bort inse att varan härrör från Rhodesia och: -: har utförts därifrån, Kungl. Maj:t kan medge undantag från första stycket när det gäller vidare åtgärd med varan. :

Som jag tidigare har nämnt anser jag inle att det i förslaget till FNlag bör föras in någon regel om undantag från förbudel i 6 8 vid godtrosfall... : I enskilda fall då särskilda skäl talar för att undantag från förbudet görs kan Kungl. Maj:t utnyltja sin möjlighet att meddela dispens. Har förbudet redan överlrätts, kan frågan i vissa fall lösas genom att man vid den sär-::: skilda åtalsprövningen beslutar att inte väcka åtal. I andra situationer kan . straffansvar bortfalla på grund av att handlingen är alt bedöma som ringa. : Jag anser det under dessa förhållanden inte vara påkallat att det i tillämp-. ningsföreskrifterna görs undantag från förbud. som meddelats med stöd av 6 § förslaget till FN-lag för viss eller vissa åtgärder med varor som någon” har tagit befattning med i god tro. > rt

Enligt 5 § första stycket Rhodesialagen får inte utifrån: verkställas betalning eller lämnas kredit till mottagare i Rhodesia. Enligt samma para- 7 Riksdagen 1971.1 saml. Nr 77

98 Kungl. Maj:ts proposilion nr 77 år 1971

graf får inte heller verkställas betalning eller lämnas kredit till någon utanför Rhodesia, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs därifrån. 7 § första stycket i den föreslagna FN-lagen ger möjlighet för Kungl. Maj:t att meddela motsvarande förbud. Detta lagrum bör alltså sättas i tilllämpning.

15 § andra stycket Rhodesialagen undantas från förbud enligt första stycket vissa betalningar och krediter, bl. a. sådana som avser endast pension eller medicinskt eller humanitärt ändamål. Dessa undantag kan och bör beaktas vid meddelande av särskilda tillämpningsföreskrifter till den nya lagen. Detsamma gäller betalningar och krediter som är nödvändiga för leverans av sådana varor som är undantagna från förbudet att införa varor till Rhodesia samt för sådan transitering av varor genom Rhodesia som enligt vad jag förut har sagt bör undantas från förbud enligt 4 & 1 och 4.

Enligt 7 § andra stycket förslaget till FN-lag får Kungl. Maj:! även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som har förbjudits enligt paragrafens första stycke. Någon motsvarighet till sådant förbud finns inte i Rhodesialagen. I fråga om denna är dock de allmänna medverkansreglerna i brottsbalken tillämpliga. Så avses inte bli fallet belräffande den föreslagna lagen. Under dessa förhållanden bör också 7 8 andra stycket i den nya lagen sättas i tillämpning beträffande Rhodesia.

6 § första punkten Rhodesialagen föreskriver, att luftfart inte får utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhodesiskt lufttrafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. 8 § första stycket i förslaget till FN-lag ger möjlighet till bl. a. förbud av detta slag. Det : förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva luftfart som nu gäller enligt 6 § andra punkten Rhodesialagen har sin motsvarighet i 8 8 lredje stycket i den föreslagna FN-lagen. 8 § första och tredje styckena i lagförslaget bör således sättas i tillämpning. Enligt 8 § andra stycket i förslaget "till FN-lag får förbud enligt paragrafens första stycke riktas mot ägare och brukare av transportmedel saml mot befälhavare och besättningsman på transportmedel. Såvitt gäller Rhodesia synes förbud böra avse alla dessa kategorier. I tillämpningsföreskrifterna bör emellertid undantas sådan luftfart som uteslutande avser transport av varor, vilka är undantagna från förbudet mot införsel till Rhodesia eller förbudet mot tillhandahållande av vara åt mottagare utanför Rhodesia. Detsamma gäller i fråga om luftfart som avser transitering av gods genom rhodesiskt luftrum till eller från Zambia.

Enligt 7 8 Rhodesialagen gäller förbud enligt 2—6 8 även om ävtal om förfarande eller åtgärd som där sägs har slutits före lagens ikraftträdande. 7 § Rhodesialagen har sin motsvarighet i 10 8 den nya lagen. Några inr skränkningar i paragrafens tillämplighet i fråga om sanktionerna mot Rhodesia torde inte böra göras.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 99

I 12 8 Rhodesialagen finns en regel om avvisning enligt utlänningslagen av utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå handling som står i strid mot 2—6 8. Paragrafen har sin motsvarighet i 15 § förslaget till FN-lag. Sistnämnda paragraf bör alltså sättas i tillämpning.

Som jag tidigare har framhållit trädde Rhodesialagen i kraft innan säkerhetsrådet antog resolutionen av den 18 mars 1970. Vid bedömande i vilken utsträckning den föreslagna FN-lagen bör sättas i tillämpning beträffande Rhodesia måste hänsyn därför tas också till innehållet i denna resolution. Denna innehåller i paragraf 9 bindande beslut om att medlemsstaterna skall bryta alla diplomatiska, konsulära, kommersiella, militära och andra förbindelser med den olagliga regeringen i Rhodesia samt avbryta alla förekommande transportförbindelser till och från Rhodesia: Några diplomatiska, konsulära eller militära förbindelser mellan Sverige och Rhodesias olagliga regering finns inte. Resolutionens föreskrifter härom behöver därför inte föranleda någon åtgärd från svensk sida. Detsamma torde gälla i fråga om kommersiella och ”andra” förbindelser mellan vårt land och Rhodesias olagliga regering. Resolutionens innebörd är i denna del visserligen något oklar. Eftersom de tillämpningsföreskrifter som Kungl. Maj:t enligt vad jag tidigare anfört torde komma att meddela blir mycket långtgående när det gäller avbrytande av förbindelserna med Rhodesia, får emellertid Sverige anses genom dessa föreskrifter uppfylla de nyss nämnda resolutionsbestämmelserna i erforderlig ulsträckning. Inte heller i vad angår förpliktelsen att avbryta alla förekommande transportförbindelser till och från Rhodesia är resolutionen alldeles klar. De förbud mot olika slags transporter som Rhodesialagen innehåller och som torde återkomma 1 de blivande lillämpningsföreskrifter till den nya lagen som avser Rhodesia är emellertid enligt min mening av den omfattningen att Sverige därigenom får anses ha efterkommit resolutionen också i denna del.

I paragraf 3 av resolutionen den 18 mars 1970 rekommenderas medlemsstaterna alt vidta lämpliga åtgärder på det nationella planet för att tillse att ingen handling som utförs av representanter för eller institutioner under den olagliga regeringen i Rhodesia ges något erkännande av berörda myndigheler i resp. medlemsstaler. Enligt min mening bör det inte meddelas några generella föreskrifter om att sådana handlingar inte skall erkännas i Sverige. Frågan om sådan! erkännande får i det enskilda fallet avgöras av vederbörande svenska myndigheter med beaktande av Sveriges förpliktelser enligt 1970 års resolution.

Paragraf 11 i samma resolution innehåller en uppmaning till medlemsstaterna att vidta alla de ytterligare åtgärder av icke-militär natur som den föreliggande situationen i Rhodesia påkallar. De förbud som jag förutsätter alt Kungl. Maj:t kommer att utfärda med stöd av den föreslagna FNlagen är av så omfattande natur att Sverige redan härigenom får anses till-

100 Kungl. Maj:ls proposition nr 77 år 1971 godosce ändamålet med -rekommendalionen i denna del. Någon ytterligare lagstiftningsåtgärd är därför, åtminstone f. n., inte påkallad. Denna ståndpunkt överensstämmer med. vad som vid Rhodesialagens tillkomst uttalades med anledning av den likalydande rekommendationen i resolutionen den 29 maj 1968 (prop. 1969: 78 s. 60).

Av vad jag sålunda har anfört om säkerhetsrådets resolution den 18 mars 1970 framgår, all denna inte ger anledning till andra lagstiftningsåtgärder än dem jag har berört i det föregående.

Enligt säkerhetsrådets resolulioner om sanktioner mot Rhodesia skall slat som är medlem av FN förbjuda import till och exporl från den staten av varor från resp. till: Rhodesia. Något molsvarande import-: och exporlförbud finnes. inte i Rhodesialagen. Anledningen härtill är att import från och export till Sverige av sådana varor som avses med resolutlionerna har ansells kunna regleras med slöd av Kungl. Maj:ts ekonomiska lagstiflningsmakt genom: införsel- och utförselförfattningarna, nämligen kungörelsen (1947: 82) angående allmänt importförbud, kungörelsen (1949: 614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel och kungörelsen (1950: 324) angående allmänt exportförbud.

Bestämmelsen i 3. & i den föreslagna FN-lagen ger Kungl. Maj:l möjlighet alt meddela förbud att. från Sverige utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och att till Sverige införa vara som härrör från blockerad stat.

De föreskrifter av säkerhetsrådel som närmast är av intresse i detta sammanhangåterfinns i paragraferna 3 (a) och (d) i resolutionen: den 29 maj 1968. Enligt. dessa bestämmelser förpliktas FN:s medlemsstater bl.a. att dels hindra imporl till eget territorium av alla varor som härrör från Rhodesia och som har utförts därifrån efler den 29 maj 1968, dels hindra försäljning eller leverans av alla slags varor — med vissa undanlag -- från eget territorium till fysisk eller juridisk person i Rhodesia.

Utförsel och införsel från resp. till Sverige av sanktionsvaror kan förbjudas med stöd av den föreslagna FN-lagen. Som jag bar uttalat i den allmiänna moliveringen bör. man eftersträva att sanktionsbrott så långt möj-. ligt underkastas en enhetlig reglering. Genom alt den föreslagna lagen används kommer också riksdagen att få öva inflylande på genomförandet av sanklionerna. Jag anser därför att FN-Jagen bör användas också i förevarande avsecride. Följaktligen bör även 3 § i den nya lagen sättas i tillämpning, Kungl. Maj:t torde i: de särskilda tillämpningsföreskrifterna böra föreskriva att importförbudet gäller endast varor som har utförts från Rhodesia efter det all Rhodesialagen trädde i kraft.

I fråga om möjligheterna för svensk domstol alt döma till ansvar för över- [rädelse av sanktionsförbud vill jag erinra om att 8 § andra stycket Rhodesialagen från svensk domslols behörighet i detta hänseende undantar gärning som begås av utlänning utom riket annorstädes än på svenskt fartyg eller luftfartyg. Något motsvarande undanlag finns inte i förslaget till FN-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 101

lag, vilket innebär att i fråga om slraffbeslämmelsernas tillämplighet de allmänna reglerna i 2 kap. brottsbalken om svensk domstols behörighet blir tillämpliga. I tillämpningsföreskrifterna beträffande Rhodesia bör emellertid Kungl. Maj:t utforma samtliga förbud så alt dessa, såvilt avser handlingar som utom riket begås av ullänning, gäller endast gärningar begångna på svenskl fartyg eler luftfarlyg. Därigenom nås i delta avseende överensstämmelse med säkerhetsrådets resolulioner.

Jag har i specialmotiveringen lill den föreslagna FN-lagen förutskickat, atl jag i förevarande avsnilt skall närmare behandla de övergångsbestlämmelser som behövs i anslutning till alt den föreslagna FN-lagen och till- Jämpningsföreskrifter (till denna ersätter Rhodesialagen. Som kommittén ulan invändning från remissinstanserna har ultalat fordras övergångsbestämmelser dels belräffande förbud mot atl ta befatlning med varor utförda från Rhodesia, dels i fråga om avvisning av utlänning.

Förbud enligt 6 § i den föreslagna FN-lagen avser varor som har utförts från blockerad stal efter det all utförselförbudet som meddelals med slöd av 4 4 samma lag har trätt i kraft. Motsvarande förbud i 4 8 Rhodesialagen avser varor som härrör från Rhodesia och har utförts därifrån efter Rhodesialagens ikraftträdande den 11 juni 1969. Om Rhodesialagen upphävs utan alt några övergångsbeslämmelser i denna del meddelas, kommer varor som olovligen har utförls från Rhodesia under Rhodesialagens giltighetstlid alt därefter inte vara föremål för förbud enligt någon av de berörda paragraferna. I övergångsbestämmelse till den nya lagen bör därför föreskrivas, alt Kungl. Maj:l äger meddela förbud mot åtgärd som avses i 6 § nya lagen även med avseende på vara som vid lagens ikraftträdande omfaltas av ulförselförbud enligt 2 §& Rhodesialagen.

I saklig överensstämmelse med vad kommittén har föreslagil bör i övergängsbestämmelse till den nya lagen också föreskrivas, alt förordnande cnligt 15 § den nya lagen får avse utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och före nya lagens ikraftträdande ha begått handling som stod i strid mol 2—56 § Rhodesialagen.

Om förslaget till FN-lag antas av riksdagen, bör sålunda förordnas all 3 §, 4 8 1, 3 och 4 samt 5—38 och 15 §§ den nya lagen skall äga tillämpning i den mån det påkallas med anledning av de resolutioner som FN:s säkerhelsråd hiltills har antagit i fråga om Rhodesia.

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 10. Hemställan Jag hemställer, att lagrådets yttrande över förslaget till lag om vissa internationella sanktioner inhämtas genom utdrag av protokollet. Vad föredraganden sålunda med instämmande av stalsrådets övriga ledamöter hemslällt bifaller Hans Maj:t Konungen. Ur protokollet: Britta Gyllensten

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 103

Bilaga 1

(Kommitténs förslag)

Förslag

till

Lag om vissa internationella sanktioner (FN-lag)

18.

I den mån det påkallas i anledning av beslut eller rekommendation om sanktioner som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta Nationernas stadga får Konungen förordna att befogenhet som avses i 3—9 och 14 §8 denna lag skall tillkomma Konungen.

Förordnande förfaller om det ej inom en månad eller, om riksdagssession ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skett gillas av riksdagen.

Då säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis återkallats eller annars förfallit, skall Konungen så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav utfärdad föreskrift.

28.

Med blockerad stat avses i denna lag stat eller område som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket.

Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft. Vad som föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.

3 8.

Konungen får föreskriva förbud att från riket utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och att till riket införa vara som härrör från blockerad stat.

4 8.

Konungen får föreskriva förbud att

1. till blockerad stat införa vara,

2. inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art,

3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drives från nämnda stat, och

4, från blockerad stat utföra vara.

5 3.

Konungen får föreskriva förbud att vidtaga åtgärd som främjar eller är ägnad att främja enligt 3 eller 4 8 förbjudet förfarande och som innebär

1. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara,

104 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenheter för lransport,

3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå, eller

4. lämnande cller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—3.

6 8.

I fråga om vara som utförts från blockerad stat i strid mot föreskrift som meddelats med stöd av 4 § 4 får Konungen förbjuda åtgärd som anges i 5 § 14.

Förbud som meddelas enligt första slyckel får ej avse vara som någon förvärvat utan alt han insett eller bort inse att varan på angivet sält utförls — från blockerad stat.

78.

Konungen får föreskriva förbud alt utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat samt att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för motlagare i nämnda stat eller för verksamhet av ckonomisk art som idkas i eller drives därifrån.

Vidare får Konungen föreskriva förbud att lämna celler förmedla uppdrag för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.

8 8.

Konungen får föreskriva förbud att utöva trafik till lands samt sjö- och luftfart lill eller från blockerad stat eller i samarbete med trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat där.

Vidare får Konungen föreskriva förbud att lämna eller förmedla uppdrag att utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.

9 8.

Konungen får föreskriva att förbud enligt 3—58 § skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs slutits innan sådant förbud trätt i kraft.

10 38.

Den som bryter mot förbud enligt 3—8 § dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.

För medverkan till brott enligt denna lag dömes ej lill ansvar.

11 8.

Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.

12 8. .

Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller annars särskilda skäl föreligger. Det-

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 105

samma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

13 8.

Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.

14 8.

Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—38 § kan avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193).

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

Genom lagen upphäves lagen (1966: 158) angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m. och av lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg. .

Avlöses utförselförbud enligt 2 § lagen (1969:232) om vissa sanktioner mot Rhodesia av motsvarande förbud med stöd av denna lag får Konungen tillämpa 6 § första stycket även i fråga om vara som utförts från Rhodesia i strid mot det tidigare förbudet. Likaså får Konungen vid tillämpning av 14 8 föreskriva att handling som begåtts i strid mot sådant förbud enligt förenämnda lag som avlöses av motsvarande förbud med stöd av den nya lagen skall anses lika med handling i strid mot det nya förbudet.

8 Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 77

106 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Bilaga 2

Säkerhetsrådets resolution den 18 mars 1970

The Security Council,

Reaffirming its resolutions 216 (1965) of 12 November 1965, 217 (1963) of 20 November 1965, 221 (1966) of 9 April 1966, 232 (1966) of 16 December 1966 and 253 (1968) of 29 May 1968,

Reaffirming that, to the extent not superseded in this resolution, the measures provided for in resolutions 217 (1965) of 20 November 1965, 232 (1966) of 16 December 1966 and 253 (1968) of 29 May 1968, as well as lhose initiated by Member States in implementation of those resolutions, shall continue in effect,

Taking into account tihe reports of the Committee established in pursuance of Security Council resolution 253 (1968) (S/8954 and S/9252),

Noting with grave concern:

(a) That the measures so far taken have failed to bring the rebellion in Southern Rhodesia to an end,

(b) That some States, contrary to resolutions 232 (1966) and 253 (1968) of the Security Council and to their obligations under Artiele 25 of the Charter, have failed to prevent trade with the illegal régime of Southern Rhodesia,

(c) That the Governments of the Republic of South Africa and Portugal have continued to give assistance to the illegal régime of Southern Rhodesia, thus diminishing the effects of the measures decided upon by the Security Council,

(d) That the situation in Southern Rhodesia continues to deteriorate as a result of the introduction by the illegal régime of new measures, including [be purported assumption of republican status, aimed at repressing the African people in violation of General Assembly resolution 1514 (XV),

Recognizing the legitimacy of the struggle of the people of Southern Rhodesia to secure the enjoyment of their rights as set forth in the Charter of the United Nalions and in conformity with the objectives of General Assembly resolution 1514 (XV),

Reaffirming that the present silualion in Southern Rhodesia constitutes a threat to international peace and security,

Acting under Chapter VII of the United Nations Charter,

1. Condemns the illegal proclamation of republican status of the Territoy by the illegal régime in Southern Rhodesia;

. Decides that Member Stales shall refrain from recognizing this illegal régime or from rendering any assistance to it;

3. Calls upon Member States to take appropriate measures, at the national level, 10 ensure that any act performed by officials and institutions of the illegal régime in Southern Rhodesia shall not be accorded any recognition, official or otherwise, ineluding judicial notice, by the competent organs of their State;

4, Reaffirms the primary responsibility of (he Government of the United

Kungl. Maj:ts proposilion nr 77 år 1971 107

Kingdom for enabling the people of Zimbabwe to exercise their right to selfdelermination and independence, in accordance with the Charter of the United Nations and in conformity with General Assembly resolution 1514 (XV), and urges that Government to discharge fully ils responsibility;

5. Condemns all measures of political repression, including arrestis, detentions, trials and executions, which violate fundamental freedoms and rights of the people of Southern Rhodesia;

6. Condemns the policies of the Governments of Soulh Africa and Portugal, which continue to have political, economic, military, and other relations wilh the illegal régime in Southern Rhodesia in violation of the rclevant Uniled Nations resolutions;

7. Demands the immediate witlhdrawal of Soulh African police and armed personnel from the Territory of Southern Rhodesia;

8. Calls upon Member States to take more stringent measures in order to prevent any circumvention by their nationals, organizations, companies and other institutions of their nationality, of the decisions taken by Security Council in resolutions 232 (1966) and 253 (1968), all provisions of which shall fully remain in force;

9. Decides, in accordance with Article 41 of the Charter and in furthering the objective of ending the rebellion, that Member States shall:

(a) Immediately sever all diplomatie, consular, trade, military and other relalions that they may have with the illegal régime in Southern Rhodesia, and terminate any representation that they may maintain in the Territory;

(b) Immediately interrupt any existing means of transportation to and from Southern Rhodesia;

10. Requests the Government of the United Kingdom as the administering Power, to rescind or withdraw any existing agreements on the basis of which foreign eonsular, trade and other representation may at present be maintained in or with Southern Rhodesia;

11. Requests Member States to take all possible further action under Article 41 of the Charter to deal with the situation in Southern Rhodesia, not excluding any of the measures provided in that Article;

12. Calls upon Member States to take appropriale action to suspend any membership or associate membership that the illegal régime of Southern Rhodesia has in specialized agencies of the United Nations;

13. Urges Member States of any international or regional organizations to suspend the membership of the illegal régime of Southern Rhodesia from their respective organizations and to refuse any request for membership from that régime;

14. Urges Member States to increase moral and malerial assistance lo the people of Southern Rhodesia in their legitimate struggle to achieve frcedom and independence;

15. Requests specialized agencies and other international organizations concerned, in consultation with the Organization of African Unity, to give aid and assistance to refugees from Southern Rhodesia and those who are suffering from oppression by the illegal régime of Soulhern Rhodesia;

16. Requests Member States, the United Nations, the specialized agencies and other international organizations in the United Nations system to make an urgent effort to increase their assistance to Zambia as a matter of priority with a view to helping her solve such special economic problems as she may be confronted with arising from the carrying out of the decisions of the Security Council in this question;

108 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

17. Calls upon Member States, and in particular those with primary responsibilily under the Charter for the maintenance of international peace and security, to assist effectively in the implementation of the measures called for by the present resolution;

18. Urges, having regard to the principle stated in Article 2 of the United Nations Charler, States not Members of the United Nations to act in accordance with the provisions of the present resolution;

19. Calls upon Member States to report to the Secretary-General by 1 June 1970 on the measures taken to implement the present resolution;

20. Requests the Secretary-General to report to the Security Council on the progress of the implementation of this resolution, the first report not to be made later than 1 July 1970;

21. Decides that the Committee of the Security Council established by resolution 253 (1968), in accordance with rule 28 of the provisional rules of procedure of the Security Council, shall be entrusted with the responsibility of:

(a) Examining such reports on the implementation of the present resolution as will be submitted by the Secretary-General;

(b) To seek from Member States such further information regarding the effective implementation of ihe provisions laid down in the present resolution as it may consider necessary for the proper discharge of its duty to report to the Security Council;

(ce) To study ways and means by which Member States could carry out more effeclively the. decisions of the Security Council regarding sanclions against the illegal régime of Southern Rhodesia and to make recommendations to the Security Council;

22. Requests the United Kingdom, as the administering Power, to continue to give maximum assistance to the Committee and to provide the Committee with any information which it may receive in order that the measures envisaged in this resolution as well as resolutions 232 (1966), and 253 (1968) may be rendered fully effective;

23. Calls upon Member States as well as the specialized agencies to supply such information as may be sought by the Committee in pursuance of this resolution;

24. Decides to maintain this item on its agenda for further action as appropriate in the light of developments.

Översättning av resolutionen

Säkerhetsrådet,

Som bekräftar sina resolutioner 216 (1965) den 12 november 1965, 217 (1965) den 20 november 1965, 221 (1966) den 9 april 1966, 232 (1966) den 16 december 1966 och 253 (1968) den 29 maj 1968,

Som bekräftar att, i den mån de inte upphävs genom denna resolution, de i resolutionerna 217 (1965) den 20 november 1965, 232 (1966) den 16 december 1966 och 253 (1968) den 29 maj 1968 föreskrivna åtgärderna, liksom de åtgärder som initierats av medlemsstaterna i tillämpningen av dessa resolutioner, fortfarande skall vara gällande,

Som beaktar rapporterna från den kommitté som bildades i enlighet med säkerhetsrådets resolution 253 (1968) (S/8954 och S/9252),

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 109

Som är allvarligt bekymrat över |

(a) att hittills vidtagna åtgärder inte lyckats bringa upproret i Sy århodesia till ett slut,

(b) att vissa stater i strid med säkerhetsrådets resolutioner 232 (1966) och 253 (1968) och med sina skyldigheter i enlighet med stadgans artikel 25, har underlåtit att förhindra handel med den olagliga regimen i Sydrhodesia,

(ec) alt regeringarna i Sydafrika och Portugal har fortsatt att ge bistånd till den olagliga regimen i Sydrhodesia och sålunda minskat effekterna av de åtgärder som beslutats av säkerhetsrådet,

(d) att situationen i Sydrhodesia fortsätter att förvärras till följd av nya åtgärder som den olagliga regimen vidtagit, däri inbegripet det föregivna ulropandet till republik, vilka syftar till att förtrycka det afrikanska folket i strid med generalförsamlingens resolution 1514 (XV),

Som erkänner rättmätigheten i det sydrhodesiska folkets kamp för att trygga åtnjutandet av sina rättigheter enligt FN:s stadga och syftet med generalförsamlingens resolution 1514 (XV),

Som bekräftar att den rådande situationen i Sydrhodesia utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet,

Som handlar med stöd av kapitel VIL i FN:s stadga,

1. Fördömer den olagliga sydrhodesiska regimens olagliga utropande till republik;

2. Beslutar att medlemsstaterna skall avhålla sig från att erkänna denna olagliga regim och från att lämna den något bistånd;

3. Uppmanar medlemsstaterna att vidta lämpliga ålgärder på det nationella planet för att tillse att ingen handling som utförs av representanter för eller institutioner under den olagliga regimen i Sydrhodesia skall ges något erkännande eller beaktas, vare sig officiellt eller på annal sätt, av berörda myndigheter i deras stater;

4. Bekräftar Förenade Konungarikets regerings primära ansvar att möjliggöra för Zimbabwes folk att utöva sin rätt till självbestämmande och oberoende i enlighet med FN:s stadga och med generalförsamlingens resolution 1514 (XV), och uppmanar denna regering att till fullo utöva sitt ansvar;

5. Fördömer alla åtgärder innebärande poliliskt förtryck, däri inbegripet frihetsberövanden, rältegångar och avrättningar, vilka kränker grundläggande fri- och rättigheter för Sydrhodesias folk;

6. Fördömer den polilik som förs av regeringarna i Sydafrika och Portugal, vilka fortsätter att upprätthålla politiska, ekonomiska, militära och andra förbindelser med den olagliga regimen i Sydrhodesia i strid med FN:s olika resolutioner i denna fråga;

7. Kräver omedelbart tillbakadragande av sydafrikansk polis och beväpnad personal från Sydrhodesias territorium;

8. Uppmanar medlemsstaterna att vidta striktare åtgärder för att förhindra att medlemsstaternas medborgare, organisationer, företag eller andra institutioner med deras nationalitet kringgår de beslut som fattats av säkerhetsrådet i resolulionerna 232 (1966) och 253 (1968) och som skall förbli i kraft;

9. Beslutar, i enlighet med stadgans artikel 41 och för alt främja syftet alt bringa upproret till ett slut, att medlemsstaterna skall:

a) omedelbart avbryta alla diplomatiska, konsulära, kommersiella, militära och andra förbindelser, som de eventuellt har med den olagliga regimen

110 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

i Sydrhodesia, och att avskaffa all representation som de eventuellt har i området;

(b) omedelbart avbryta alla existerande transportförbindelser till och från Sydrhodesia;

10. Begär att Förenade Konungarikets regering såsom förvaltande stat upphäver eller återtar varje existerande överenskommelse på vars grund utländsk konsulär, handels- och annan representation för närvarande kan upprätthållas i eller med Sydrhodesia;

11. Anmodar medlemsstaterna att vidta alla ytterligare tänkbara åtgärder enligt artikel 41 i stadgan för att ta itu med situationen i Sydrhodesia, utan att utesluta någon av de åtgärder som anges i artikeln;

12. Uppmanar medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att suspendera den olagliga regimen i Sydrhodesia från varje medlemskap eller associerat medlemskap som den har i FN:s fackorgan;

13. Uppmanar medlemsstaterna i varje internationell eller regional organisation att suspendera den olagliga regimen i Sydrhodesia från medlemskap i deras respektive organisationer och att vägra varje begäran om medlemskap från regimen i fråga;

14. Uppmanar medlemsstaterna att lämna ökat moraliskt och materiellt bistånd till det sydrhodesiska folket i dess rättmätiga kamp för att uppnå frihet och oberoende;

153. Anmodar fackorganen och andra berörda internationella organisationer att, i samråd med Organisationen för afrikansk enhet, lämna hjälp och bistånd till flyktingar från Sydrhodesia och dem som drabbas av den olagliga sydrhodesiska regimens förtryck;

16. 4nmodar medlemsslaterna, FN, fackorganen och andra internationella organisationer inom FN-familjen att med förtur göra en kraftansträngning för alt öka sitt bistånd till Zambia i syfte att hjälpa landet att lösa de särskilda ekonomiska problem som kan möta det som en följd av genomförapdet av säkerhetsrådets beslut i denna fråga;

Uppmanar medlemsstaterna, och i synnerhet dem som har det grundläggande ansvaret enligt stadgan för upprätthållandet av internationell fred och säkerhel, att effektivt bidra till genomförandet av de åtgärder som denna resolution föreskriver;

18. Manar enträget, under beaktande av de i artikel 2 i FN:s stadga fastslagna principerna, stater som icke är medlemmar i FN att handla i överensstämmelse med vad som föreskrivs i denna resolution;

19. Uppmanar medlemsstaterna att senast den 1 juni 1970 avge rapport till generalsekreteraren om de åtgärder som vidtagits för alt genomföra denna resolulion;

20. Anmodar generalsekreteraren att rapportera till säkerhetsrådet om hur genomförandet av denna resolution framskrider, varvid den första rapporien skall lämnas senast den 1 juli 1970;

21. Beslutar att den säkerhetsrådskommitté, som tillsattes genom resolution 253 (1968) i enlighet med regel 28 i säkerhetsrådets provisoriska procedurregler, skall ansvara för uppgifterna att:

(a) granska de rapporter om genomförandet av denna resolution som framläggs av generalsekreteraren;

(b) hos medlemsstaterna begära de ytterligare uppgifter om det effektiva genomförandet av denna resolutions bestämmelser som kommittén anser nödvändiga för att på ett tillfredsställande sätt kunna fullgöra sin uppgift att rapportera till säkerhetsrådet;

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 111

(ce) studera på vilka sätt medlemsstaterna mer effektivt skulle kunna genomföra säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot den illegala regimen i Sydrhodesia och avge rekommendationer till säkerhetsrådet;

22. Begär att Förenade Konungariket i egenskap av förvaltande stat fortsätter att ge största möjliga stöd åt kommittén och förse den med alla upplysningar som landet må erhålla för att de åtgärder som förutses i denna resolution liksom i resolutionerna 232 (1966) och 253 (1968) skall kunna bli fullt effektiva;

23. Uppmanar medlemsstaterna och fackorganen att förse kommittén med de upplysningar som kommittén kan komma att begära för verkställandet av denna resolution;

24. Beslutar att behålla detta ärende på dagordningen för de vidare åtlgärder som kan anses lämpliga i ljuset av den framtida utvecklingen.

112 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Bilaga 3

Lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia

18. Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft. Vad som föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.

28. Vara får ej utföras från Rhodesia eller införas dit. Från förbudet mot införsel undantages vara som är avsedd endast för medicinskt bruk, utrustning och materiel för undervisning i skola eller annan undervisningsanstalt, publikation, nyhetsmaterial och, när det är påkallat av särskilda humanitära skäl, livsmedel. Det är vidare, med samma undantag som enligt första stycket gäller i fråga om införsel, förbjudet att tillhandahålla mottagare utanför Rhodesia vara, om denna är avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia. 3 8. Åtgärd får ej vidtagas som främjar eller är ägnad att främja enligt 2 § förbjudet förfarande och som innebär 1) tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara, 2) lastning, lossning, transport eller moltagande till förvaring av vara eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenheter för transport, 3) överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå, eller 4) lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—3. Vad som sägs 1 första stycket gäller även om varan är avsedd endast som hjälpmedel för framställning av annan vara och ej kommer att användas i strid mot 2 8. 4 8. I fråga om vara som härrör från Rhodesia och ulförts därifrån efter denna lags ikraftträdande får ej företagas rättshandling som avscr förvärv, Överlåtelse, upplåtelse, transport eller annat ckonomiskt mellanhavande. Ej heller får sådan vara transporteras, Har någon företagit rättshandling som nu nämnts utan att han insett eller bort inse alt varan härrör från Rhodesia och utförts därifrån, kan Konungen medge undantag från första stycket när det gäller vidare åtgärd med varan.

5 8. Till mottagare i Rhodesia får ej utifrån verkställas betalning clier lämnas kredit. Ej heller får betalning verkställas eller kredit lämnas till någon ulanför Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 113

Från förbud enligt första stycket undantages betalning och kredit, som avser endast pension, medicinskt eller humanitärt ändamål, undervisningsändamål eller anskaffande av nyhetsmaterial.

6 8.

Luftfart får ej utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhodesiskt lufttrafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. Ej heller får uppdrag att utöva sådan luftfart lämnas eller förmedlas.

Förbud enligt 2—6 § gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs slutits före denna lags ikraftträdande.

8 8.

Den som bryter mot 2—6 § dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaklsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.

Utlänning som utom riket begått gärning enligt första stycket skall, oavsett vad som föreskrives i 2 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken, dömas för gärningen endast om den begåtts på svenskt fartyg eller luftfartyg.

9 8.

Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.

10 s.

Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller cljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brolt enligl denna lag. :

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkal.

11 38.

Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.

12 8.

Utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot 2—6 § kan oberoende av var handlingen antages ha ägt rum eller komma all äga rum avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193).

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling och gäller så länge Konungen ej annat förordnat, dock längst till utgången av år 1970.

114 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Bilaga 4

(Remitterade förslaget)

Förslag

till

Lag

om vissa internationella sanktioner;

Härigenom förordnas som följer.

1§ I den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats eller rekommendation som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta Nationernas stadga kan Konungen förordna att 3—8 och 15 §§ skall tillämpas.

Förordnande förfaller, om det ej inom en månad eller, om riksdagsscssion ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session understlälles riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skedde gillas av riksdagen.

Om säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis återkallas eller förfaller, skall Konungen så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad föreskrift.

25 Med blockerad stat förstås i denna lag stat eller område som är föremål för sanktioner enligt beslut eller rekommendation som avses i 1 § första slycket.

Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft.

Vad som nedan föreskrives om vara gäller dock cj egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk.

3 § Konungen får meddela förbud att från riket utföra vara avsedd att införas till blockerad stat och förbud att till riket införa vara som härrör från blockerad stat.

4 2 Konungen får meddela förbud att

. till blockerad stal införa vara,

ND inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk art,

3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av ckonomisk art som drives från den blockerade staten,

4, från blockerad stat utföra vara.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 115

3 & Konungen får meddela förbud att vidtaga åtgärd som är ägnad alt främja enligt 3 eller 4 8 förbjudet förfarande och som innebär

I. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara eller lämnande av tekniskt bistånd till sådan åtgärd,

2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller (lillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenhet för transport,

3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå eller rättshandling som avser i 1 eller 2 nämnd åtgärd beträffande vara,

4. överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av särskild rält därtill, eller

5. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1-1.

6 £ Konungen får förbjuda åtgärd som anges i 5 8& 1—3 och lämnande eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd i fråga om vara som utförts från blockerad stat efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 8 4 frält i kraft.

7 8 Konungen får meddela förbud att utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat eller att verkställa belalning eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten är avsedd för mottagare i den blockerade staten celler för verksamhet av ekonomisk art som idkas där eller drives därifrån.

Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.

8 § Konungen får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjö- eller luftfart till eller från blockerad stat eller att i fråga om sådan verksamhet samarbeta med trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med ägare eller brukare av lransportmedel som är registrerat där.

Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av transportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transporlmedel.

Konungen får även meddela förbud alt lämna eller förmedla uppdrag at ulöva verksamhet som förbjudits enligt första slycket.

9 5 Konungen kan för visst fall medge undantag från förbud som meddelals med stöd av 3---8 8.

10 5 Förbud som meddelats med stöd av 3-—8 8 gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd som avses i nämnda lagrum slutits innan sådant förbud trätt i kraft, såvida ej Konungen förordnat annat.

11 5 Den som bryter mot förbud som meddelals med stöd av 3—--8 § dömes, om gärningen skott uppsåtligen, till böler oller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.

För medverkan till brott enligt denna lag dömes ej till ansvar.

12 § Ulbyte av brolt enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det cj är uppenbart obilligt.

116 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

13 £ Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

14 8 Ätal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.

15 8 Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—38 § kan avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen (1954: 193).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1971.

2. Genom Jagen upphäves lagen (1969:232) om vissa sanktioner mot Rhodesia.

3. I fråga om vara som vid den nya lagens ikraftträdande är omfattad av utförselförbud enligt 2 § lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia får Konungen, utan hinder av att varan utförts från Rhodesia innan förbud som meddelats med stöd av 4 § 4 nya lagen trätt i kraft, meddela förbud enligt 6 3 nya lagen. Konungen får även föreskriva att förordnande enligt 15 § nya lagen får avse också utlänning som skäligen kan antlagas ha hemvist i Rhodesia och före lagens ikraftträdande ha begått handling som står i strid mot 2—56 § lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 117

Utdrag av protokoll, hållet i lagrådet den 11 mars 1971.

Närvarande:

justitierådet BRUNNBERG, regeringsrådet HJERN, justitierådet BERGSTEN, justitierådet GYLLENSVÄRD.

Enligt lagrådet den 9 mars 1971 tillhandakommet utdrag av protokoll över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet den 5 februari 1971, hade Kungl. Maj:t förordnat, att lagrådets yttrande skulle inhämtas över upprättat förslag till lag om vissa internationella sanktioner.

Förslaget, som finns bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredragits av bovrättsassessorn Hans Olsson.

Lagrådet yttrade:

Den föreslagna lagen bygger väsentligen på den av lagrådet tidigare granskade Rhodesialagen. Lagrådet lämnar det nu remitterade förslaget utan annan erinran än såvitt angår 11 §. Enligt andra stycket i denna paragraf skall ej dömas till ansvar för medverkan till brolt enligt lagen. Härmed avses uppenbarligen att endast gärningsmannen, ej anstiftare eller medhjälpare, skall dömas. Då enligt terminologin i 23 kap. 4 § brottsbalken även gärningsmannen tillhör kretsen av medverkande, synes lagtexten böra förtydligas på så sätt, att orden ”medverkan till brott enligt denna lag” utbytes mot ”anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i första stycket”.

Ur protokollet:

Ingrid Hellström

118 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971

Utdrag av protokollet över justitlieärenden, hållet inför Hans

Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den

12 mars 1971.

Närvarande: Statsministern PALME, ministern för utrikes ärendena NILSSon, statsråden

STRÄNG, ÅNDERSSON, HOLMQVIST, ÅSPLING, SVEN-ERIC NILSSON, LUNDKVIST,

GEIJER, ÖDHNOFF, NSWICKMAN, MOBERG, BENGTSSON, NORLING, LÖFBERG,

LiDBOM, CARLSSON.

Statsrådet Lidbom anmäler efter gemensam beredning med stalsrådets övriga ledamöter lagrådets utlåtande över förslag till lag om vissa inlernationella sanktioner.

Föredraganden upplyser, alt lagrådet har lämnat lagförslaget utan erinmran utom såvitt avser bestämmelsen i 11 § andra stycket alt ansvar inte skall ådömas för medverkan till brott enligt den föreslagna lagen, saml anför.

Som lagrådet påpekar är givetvis avsikten med den använda formuleringen alt gärningsmannen men inte anstiftare eller medhjälpare skall kunna dömas till ansvar för brott mot den föreslagna lagen. Samma formulering har använts i annan lagstiftning och någon tvekan om innebörden av en bestämmelse med sådan formulering torde inte föreligga. Jag vill emellertid inte molsätta mig att lagtexlen förtydligas på det sätt som lagrådet har föreslagit.

I samband med den föreslagna lagens ikraftträdande skall lagen (1969: 232) om vissa sanktioner mot Rhodesia upphöra alt gälla. Eflersom dessa sanktioner alltjämt är i kraft och den nya lagen skall lräda i stället för Rhodesialagen, bör, som jag framhöll vid remissen av lagförslaget, Kungl. Maj:t redan i detta sammanhang underställa riksdagen fråga om förordnande enligt den nya lagen i vad avser Rhodesia.

Föredraganden hemställer att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen alt

dels antaga förslaget till lag om vissa internationella sanktioner med nu angiven ändring,

dels godkänna alt Kungl. Maj:t förordnar om tillämpning av 3 §, 4 £ 1, 3, och 4, 5—58 §8 samt 15 § den föreslagna lagen med anledning av de resolutioner som Förenla Nalionernas säkerhetsråd antagit i fråga om Rhodesia den 12 och 20 november 1965, den 9 april och den 16 december 1966, den 29 maj 1968 och den 18 mars 1970.

Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971 119

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen alt till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

120 Kungl. Maj:ts proposition nr 77 år 1971