Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås förändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning. Regeringen föreslår dels att ett mål för statsskuldsförvaltning en tas in i lagen, dels att ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regering en och Riksgäldskontoret förändras och görs tydligare. Därutöver före slås att regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvalt ningen i en skrivelse till riksdagen. Lagen föreslås dessutom ändra namn till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning.

AP fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut senast den 1 september 1998 ha omstrukturerat sitt fastighetsinnehav så att inga fastigheter är direktägda utan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. I proposi tionen föreslås att fristen för omstruktureringen förlängs till utgången av år 1999 vad gäller fondens fastigheter i utlandet.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning,

2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092)

med reglemente för Allmänna pensionsfonden,

3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,

4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

• Sida 4
•  Original

2. Lagtext

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1387) om statens upplåning

dels ATT NUVARANDE  A  OCH  gg SKALL BETECKNAS   RESPEKTIVE  gg

dels ATT RUBRIKEN TILL LAGEN SAMT  g OCH NYA  g SKALL HA F¶LJANDE LYDEL

se,

dels ATT DET I LAGEN SKALL INF¶RAS TRE NYA PARAGRAFER 

• 7 §§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om statens upplåning ,AG OM STATENS UPPL¥NING och

skuldförvaltning

1 §



Efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder får re geringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp lån till staten för att

1. finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,

2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,

 AMORTERA L¶SA IN OCH i samråd

med Riksbanken K¶PA UPP STATSL¥N

samt

3. amortera, lösa in och köpa upp statslån, samt

4. tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Riksbanken skall betala full ersättning för statens kostnader för upplå ning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Regeringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.

3 §

Lån som har tagits upp av staten ENLIGT  g ELLER 1 a § F¶RVALTAS AV regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskon toret eller affärsverk.

Lån som har tagits upp av staten ENLIGT  g ELLER 2 § F¶RVALTAS AV regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskon toret eller affärsverk.

Om staten tar upp ett lån för att tillgodose Riksbankens behov av va lutareserv, får de medel som Riksbanken tillför staten i utbyte mot de lånade medlen endast användas för återbetalning av samma lån. Rege ringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda skäl.



Senaste lydelse 1995:970.

• Sida 5
•  Original

5 §

Statens skuld, med undantag för den skuld som förvaltas av affärs verken enligt 3 §, skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsik tigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ra men för de krav som penningpoli tiken ställer.

6 §

Regeringen skall senast den 15 november varje år besluta om riktlinjer för Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. Rege ringen skall inhämta förslag till riktlinjer från Riksgäldskontoret samt låta Riksbanken yttra sig över kontorets förslag.

7 §

Regeringen skall varje år i en skri velse till riksdagen utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall senast den 15 maj överlämnas till riksdagen.

Denna lag träder i kraft, i fråga om 6 § den 1 juli 1998, och i övrigt den 1 januari 1999.

• Sida 6
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden

Härigenom föreskrivs att ikraftträdande och övergångsbestämmelserna till lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 1998.

2 ,¥N SOM EN FONDSTYRELSE MED

stöd av 15 b § i dess tidigare lydel se har övertagit ansvaret för eller tagit upp skall fondstyrelsen av veckla så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamåls enlig förvaltning av de medel som fondstyrelsen förvaltar och gällan de avtal.

2. Fast egendom eller tomträtt som är belägen utomlands och som en fondstyrelse själv innehar får behållas till utgången av år 1999. 3 ,¥N SOM EN FONDSTYRELSE MED

stöd av 15 b § i dess tidigare lydel se har övertagit ansvaret för eller tagit upp skall fondstyrelsen av veckla så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamåls enlig förvaltning av de medel som fondstyrelsen förvaltar och gällan de avtal.

• Sida 7
•  Original

2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten att 11 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

I 12 14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut sättningar regeringen får ta upp lån till staten.

I lagen (1988:1387) om statens UPPL¥NING och skuldförvaltning AN ges under vilka förutsättningar re geringen får ta upp lån till staten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

• Sida 8
•  Original

2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om Sveriges riks bank att 12 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §



I valutapolitiskt syfte får Riksbanken

1. köpa, sälja och förmedla utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till nämnda tillgångar,

2. ge ut egna skuldebrev i ut ländsk valuta för de ändamål som avses i 1 § andra stycket lagen (1988:1387) om statens upplåning.

2. ge ut egna skuldebrev i ut ländsk valuta för de ändamål som avses i 1 § andra stycket lagen (1988:1387) om statens upplåning

och skuldförvaltning

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.



Senaste lydelse 1995:969.

• Sida 9
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Den 16 november 1995 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor avseende statens upplåning och för valtningen av statsskulden. De huvuduppgifter som angavs i direktiven till den statsskuldspolitiska utredningen var

att KARTL¤GGA VILKA FAKTORER SOM B¶R VARA STYRANDE F¶R STATSSKULDENS

räntebindningstid, löptid och struktur,

att ¶VERV¤GA OM DET B¶R ¥LIGGA REGERINGEN ATT FATTA BESLUT OM R¤NTE

bindningstiden, löptiden och/eller skuldstrukturen,

att ANALYSERA F¶R OCH NACKDELAR MED VALUTAUPPL¥NING UR ETT RISK OCH

kostnadsperspektiv samt kartlägga vilka faktorer som bör styra valu taupplåningens omfattning och sammansättning,

att ¶VERV¤GA L¤MPLIGA FORMER F¶R REGERINGENS BESLUT OM UPPL¥NING I

utländsk valuta samt

att ANALYSERA NUVARANDE UTV¤RDERINGSMODELLER F¶R KRONSKULDEN OCH F¶R

skulden i utländsk valuta samt överväga alternativa modeller för ut värdering.

Utredningen avgav den 22 april 1997 betänkandet Statsskuldspolitiken (SOU 1997:66). Betänkandet har därefter remissbehandlats. En förteck NING ¶VER REMISSINSTANSER FINNS I bilaga 1 2EMISSVAREN FINNS TILLG¤NGLIGA i Finansdepartementets ärende (Fi 97/1435).

I propositionen tas också upp en framställning från Allmänna pen sionsfonden (första tredje fondstyrelserna) om förlängd frist för om strukturering av fondens utländska fastighetsinnehav. Framställningen FINNS I bilaga 2 &RAMST¤LLNINGEN HAR INTE REMISSBEHANDLATS EFTERSOM FR¥ gan enbart berör de fondstyrelser som gjort framställningen.

• Sida 10
•  Original

4. Bakgrund

Statsskuldspolitikens betydelse

Statsskulden uppgick vid årsskiftet 1997/98 till 1 432 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 82% av bruttonationalprodukten. Under 1997 ut gjorde räntekostnaderna den största posten i statsbudgeten och uppgick till drygt 98 miljarder kronor. Trots prognostiserade framtida överskott i statens finanser kommer statsskulden och räntebetalningarna att fortsätta att vara av betydande storlek inom överskådlig tid.

Figur 1. Statsskulden i procent av BNP och lånebehovet 1990 97

          

 

 

 

 

 

 

 

 

3T AT SS KU LD EN IP RO CE NT

AV " . 0

     

, ¥N EB EH OV M ILJ AR DE R KR ON OR 	

Lånebehov Statsskulden i p rocent av BNP

Riksdag och regering har gett Riksgäldskontoret stor frihet i förvaltning en av statsskulden. Inom ramen för sin verksamhet har Riksgäldskontoret möjlighet att påverka statsskuldens marknadsvärde och räntekostnader genom val av låneinstrument, ränta, löptid och utlandsskuldens valuta sammansättning. Riksgäldskontoret kan även genom marknadsvårdande operationer påverka likviditeten i handeln med statspapper och därmed upplåningskostnaden. Detta innebär att kostnaden för en given period inte enbart är en funktion av statsskuldens storlek och det allmänna ränteläget utan även beror på den strategi för upplåning och skuldförvaltning som väljs. Statsskuldspolitikens inriktning och förvaltningen av statens skuld har därmed stor betydelse för statens budget.

Bestämmelserna för statens upplåning

Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktel se. Bestämmelser om statens upplåning har tagits in i en särskild lag, la gen (1988:1387) om statens upplåning. Lagen reglerar dels Riksgälds kontorets upplåning, dels affärsverkens upplåning. I det följande be handlas endast den upplåning som ombesörjs av Riksgäldskontoret.

• Sida 11
•  Original

Riksgäldskontorets bemyndigande

Bemyndigandet för regeringen att ta upp lån för statens räkning lämnas av riksdagen för ett år i sänder i samband med budgetregleringen. Be myndigandet är beloppsmässigt obestämt.

I instruktionen för Riksgäldskontoret har regeringen lämnat en stående vidaredelegation till Riksgäldskontoret av riksdagens lånebemyndigande, jfr 1 § nämnda lag. I lagen om statens upplåning anges vidare för vilka ändamål som lån får tas upp. Dessa är att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut, tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksda gen beslutat om, amortera, lösa in och köpa upp statslån samt tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Uppköp av statslån skall föregås av samråd med Riksbanken.

Av lagen följer vidare att lån som tagits upp av staten förvaltas av rege ringen eller efter vidaredelegation av Riksgäldskontoret. Även i detta fall finns en stående vidaredelegation i Riksgäldskontorets instruktion.

Mål och riktlinjer för statsskuldspolitiken

Som framhållits ovan har riksdagen och regeringen gett Riksgäldskonto ret stor frihet i förvaltningen av statsskulden. Riksdagen har fastställt ett övergripande mål för förvaltningen av statsskulden vilket är att, inom ramen för de krav som penningpoliken ställer, långsiktigt minimera kost naderna för upplåningen (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91FiU4, rskr.1990/91:38 och prop. 1994/95:100 bil. 8, bet. 1994/95:FiU16, rskr. 1994/95:282).

Riksdagen har också lagt fast riktlinjer för fördelningen av statens skuld mellan kronor och utländsk valuta samt att regeringen inom ramen för dessa riktlinjer beslutar om i vilken utsträckning valutaupplåning skall ske. Enligt dessa riktlinjer bör huvudparten av statens skuld avse svenska kronor (prop. 1992/93:150 bil. 1, bet. 1992/93:FiU28, rskr. 1992/93:450).

Slutligen bör också nämnas att riksdagen i samband med budgetregle ringen för budgetåret 1998 angett ett s.k. effektmål för Riksgäldskonto rets verksamhet. Såvitt avser statsskulden anges som mål att denna skall förvaltas kostnadseffektivt (prop. 1997/98:1, utg. omr. 2, bet. 1997/98FiU:2, rskr. 1997/98:120).

Regeringen styr Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden genom dels instruktionen för Riksgäldskontoret, dels regleringsbrev. Som en konsekvens av det nyss nämnda riksdagsbeslutet om utlandsupplåning fattar regeringen också årligen beslut om valutaupplåningens omfattning. I förordningen (1996:311) med instruktion för Riksgäldskontoret är det av riksdagen fastställda övergripande kostnadsminimeringsmålet återgi vet såsom mål för Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. In struktionen innehåller också bestämmelser om ansvarsfördelningen mel

• Sida 12
•  Original

lan riksgäldsdirektören och styrelsen vad avser förvaltningen av statsskulden, se nedan.

I Riksgäldskontorets regleringsbrev för budgetåret 1998 har det nyss nämnda effektmålet preciserats till att innebära att Riksgäldskontoret skall långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav.

För olika delar av statsskuldsförvaltningen har i regleringsbrevet mer detaljerade mål uppställts enligt följande.

1. Kostnaden för skulden i svenska kronor skall under en femårsperiod vara lägre än kostnaden för den av Riksgäldskontorets styrelse fast ställda riktmärkesportföljen i kronor.

2. Kostnaden för skulden i utländsk valuta skall under en femårsperiod vara lägre än kostnaden för den av Riksgäldskontorets styrelse fast ställda riktmärkesportföljen i utländsk valuta.

3. Upplåningen på hushållsmarknaden i svenska kronor skall under en femårsperiod medföra största möjliga kostnadsbesparing i förhål lande till kontorets alternativa upplåningsformer på penning och obligationsmarknaden. Målet avser såväl hushållsupplåningen totalt sett som varje enskilt låneinstrument.

4. Upplåningen på den reala värdepappersmarknaden i kronor skall långsiktigt medföra en billigare finansiering än upplåningen på den nominella obligationsmarknaden.

För varje detaljmål är föreskrivet om återrapportering. Slutligen skall Riksgäldskontoret enligt instruktionen samråda med Riksbanken om den allmänna inriktningen av upplåningsverksamheten. Samrådet skall före trädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse.

Inom ovan redovisade ramar har det således överlåtits på Riksgälds kontoret att närmare utforma förvaltningen av statsskulden. Detta gäller bl.a. sådant som val av låneinstrument, ränta, löptid, utlandsskuldens va lutasammansättning samt marknadsvårdande åtgärder.

Ansvarsfördelningen inom Riksgäldskontoret

Chef för Riksgäldskontoret är riksgäldsdirektören. Vid sidan av riks gäldsdirektören finns en styrelse. Denna består av högst åtta personer, riksgäldsdirektören inräknad. Fyra av dessa skall vara riksdagsledamöter. Riksgäldsdirektören är styrelsens ordförande. Av instruktionen följer att styrelsen beslutar om fastställande av ramar och riktlinjer för upptagande av lån och förvaltning av statens skuld. Andra beslut om statsskulden som ligger inom ramen för Riksgäldskontorets verksamhet ankommer på riksgäldsdirektören. Styrelsen har dock enligt verksförordningen (1995:1322) en allmän förslagsrätt till myndighetens chef avseende åt gärder som styrelsen finner motiverade och skall även i övrigt biträda denne. Av verksförordningen följer vidare att styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten.

• Sida 13
•  Original

5. Regeringens behandling av utredningens förslag

Den statsskuldspolitiska utredningen spänner över ett stort antal frågor, några av mer principiell natur och andra som relativt detaljerat rör meto derna för statsskuldsförvaltningen. Syftet med denna proposition är att följa upp utredningen endast i de avseenden som rör mer övergripande frågor som bör ställas under riksdagens prövning. Regeringens avsikt är bland annat att uppnå större tydlighet vad avser mål och restriktioner för statsskuldsförvaltningen, att erhålla en mer logisk beslutsstruktur och en tydligare ansvarsfördelning samt att lyfta fram utvärderingen av statsskuldsförvaltningen i riksdagsbehandlingen.

De frågor av mer specifik karaktär som utredningen berör är föremål för avgöranden av regeringen eller Riksgäldskontoret snarare än av riks dagen. Dessa frågor behandlas följaktligen inte i föreliggande proposi tion. Exempelvis bör frågan om Riksgäldskontorets möjlighet att förvalta medel i utländsk valuta hos privata motparter regleras i regeringens in struktion till Riksgäldskontoret. Utredningen ger också förslag vad gäller inriktningen på upplåningen. Bland annat föreslås försöksverksamhet med s.k. tillväxtobligationer. Riktlinjer avseende sådana frågor föreslås i framtiden beslutas av regeringen och tas därför inte upp i denna proposi tion.

Idag anges övergripande principer för statsskuldsförvaltningen på ett till synes ologiskt sätt i ett svåröverskådligt flätverk av lagtext, riksdags beslut och förordningstext. Strävan efter ökad tydlighet föranleder, förut om de förslag i sak som regeringen ger, att de grundläggande principer för statsskuldsförvaltningen som riksdagen beslutar samlas i lag, medan beslut som åligger regeringen anges i instruktion, regleringsbrev eller dylikt. Detta är det huvudsakliga skälet till att regeringens förslag får formen av ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning snarare än formen av en riktlinjeproposition.

• Sida 14
•  Original

6. Ansvarsfördelning

Regeringens förslag:

Riksdagen

fastställer statsskuldspolitikens mål.

Regeringen

anger årligen riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och utvärderar årligen resultatet av statsskuldsförvaltningen.

Riksgäldskontorets styrelse

ger till regeringen förslag till riktlinjer.

Regeringens bedömning:

Riksgäldskontorets styrelse

operationaliserar givna mål och riktlinjer samt ger underlag till regeringens årliga utvärdering.

Utredningen föreslår att regeringens riktlinjer skall anges som statsskuldsportföljens fördelning på skuldslag. Därigenom skiljer sig ut redningens bedömning från regeringens i det att regeringen anser det vara L¤MPLIGT MED ST¶RRE FLEXIBILITET VAD G¤LLER formen F¶R RIKTLINJERNA 6IDARE F¶RESL¥R REGERINGEN ATT 2IKSG¤LDSKONTORET SKALL INGE förslag TILL RIKTLINJER vilket utredningen avstyrker.

2EMISSINSTANSERNA Riksgäldskontoret ST¤LLER SIG BAKOM UTREDNINGENS förslag till beslutsordning. Enligt Riksgäldskontorets mening bör riksda gen lägga fast övergripande mål och regeringen bör årligen besluta om allmänna riktlinjer för statsskuldens sammansättning. Regeringens rikt linjer bör i sin tur omsättas i operativa riktlinjer beslutade av Riksgälds KONTORETS STYRELSE Sveriges riksbank ST¤LLER SIG BAKOM UTREDNINGENS F¶R slag, men anser att regeringens årliga beslut om statsskuldsportföljens sammansättning skall ske efter samråd med Riksbanken. Riksbanken be tonar att beslutet kan ha inverkan på penning och valutapolitiken.

Statskontoret HAR INGA INV¤NDNINGAR MOT ATT REGERINGEN GES ETT ANSVAR F¶R

årliga beslut om riktlinjer för statsskuldens sammansättning. Statskonto ret menar att dagens stora statsskuld och dess betydande räntebelastning på statsbudgeten därtill motiverar att riksdagens deltagande i riktlinjebe SLUTEN ¶KAR Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) ST¤LLER SIG BAK om huvuddragen i utredningen. TCO efterlyser dock principer om statsskuldens framtida omfattning, gärna med konstitutionella riktlinjer, och anser att det finns skäl att utreda behovet av konstitutionella be GR¤NSNINGAR Konjunkturinstitutet (KI) ANSER ATT DET INTE ¤R L¤MPLIGT ATT regeringen beslutar om statsskuldens sammansättning. Detta bör ankom ma på Riksgäldskontoret. För det första menar KI att detta överensstäm mer med den ordning som allmänt tillämpas i svensk statsförvaltning (statsmakterna formulerar mål och myndigheten svarar för de beslut som krävs för att målen skall nås). För det andra har Riksgäldskontoret större kompetens att analysera och besluta om statsskuldsportföljens samman sättning än vad regeringen har och bör ha. För det tredje menar KI att beslut på regeringsnivå riskerar att influeras av andra faktorer än de som bör inverka på upplåningen. Exempelvis måste beslut om statsskuldens

• Sida 15
•  Original

sammansättning bland annat baseras på förväntningar om utfallet av den förda ekonomiska politiken. I beslutet skulle således avspeglas förvänt ningar om den ekonomiska politiken, vilket från tid till annan skulle kun NA T¤NKAS HINDRA REGERINGEN FR¥N ATT FATTA EFFEKTIVA STATSSKULDSBESLUT Na

tionalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet ANSER ATT REGE

ringen inte skall involveras i beslutet om statsskuldens sammansättning i den grad som utredningen föreslår.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Statsskuldspolitiska beslut innebär i hög grad en avvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning. Detta stäl LER KRAV B¥DE P¥ EN ansvarsfördelning MELLAN RIKSDAGEN REGERINGEN OCH 2IKSG¤LDSKONTORET OCH P¥ EN beslutsordning SOM UNDERL¤TTAR RATIONELLA portföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden.

Ansvarsfördelning

Dagens ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och Riksgälds kontoret är enligt regeringens mening splittrad och ologisk. Riksdagen har lagt fast att huvuddelen av statsskulden skall avse svenska kronor. Några övriga ställningstaganden kring skuldens sammansättning har riksdagen inte gjort. Regeringen ansvarar för beslut om valutaupplåning ens omfattning, medan beslut om statsskuldsportföljens fördelning på resterande skuldslag fattas av Riksgäldskontorets styrelse. Dagens ord ning innebär att varken riksdagen, regeringen eller Riksgäldskontoret har möjlighet ta ett samlat grepp om statsskuldsportföljens sammansättning. Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten i allmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligt rege RINGENS MENING NATURLIGT ATT riksdagen LIKSOM I DAG L¤GGER FAST STATSSKULDSPOLITIKENS ¶VERGRIPANDE M¥L $¤REFTER B¶R regeringen, MED hänsyn till de mål som riksdagen slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer AVSEENDE hela STATSSKULDSPORTF¶LJEN OCH INTE ENBART VALUTAANDELEN %N sådan ansvarsfördelning, som, jämfört med den nuvarande beslutsord ningen, lyfter upp ansvaret för vissa frågor till regeringsnivå och gör be slutsstrukturen mindre splittrad, har bland annat fördelen att den möjliggör ett helhetsperspektiv vid beslut som rör statsskuldsportföljen. Detta ger förutsättningar för rationellare portföljval och ger regeringen möjlighet att ange vilken risknivå som kan accepteras. Tydligare an svarsfördelning underlättar även utvärderingen av Riksgäldskontorets verksamhet.

Regeringens förslag innebär, i likhet med utredningens, att regeringens riktlinjer till Riksgäldskontoret skall baseras på det mål för statsskulds förvaltningen som riksdagen anger. Enligt utredningen bör riktlinjerna dessutom preciseras så att de fastslår statsskuldsportföljens sammansätt ning avseende tre skuldslag och risknivån inom respektive skuldslag i termer av räntebindningstid. Enligt regeringens mening är detta emeller

• Sida 16
•  Original

tid bara ett av flera möjliga sätt att ange riktlinjer för statsskuldsförvalt ningen. Exempelvis kan riskmandatet formuleras på andra sätt än genom att räntebindningstid anges. Det kan också i vissa fall vara lämpligt att riktlinjer anges i form av en önskad utvecklingsriktning för det ena eller det andra skuldslaget. Regeringen kan därutöver ha behov av att, inom ramen för det kostnadsminimeringsmål som föreslås i avsnitt 7, ange riktlinjer avseende variationerna i nivån på ränteutgifterna. Metoder för identifiering, kvantifiering och hantering av risk är dessutom föremål för fortlöpande utveckling och förfining. Det finns därför anledning att und vika alltför snäva begränsningar vad avser möjliga utformningar av rege ringens riktlinjer. Formerna för angivande av riktlinjer bör kunna omprö vas av regeringen, vilket innebär att utformningen kan komma att variera över tiden. Det är därför inte lämpligt att i riksdagsbeslut ange hur rikt linjerna skall utformas. Riksdagen ges inflytande över den framtida ut formningen av riktlinjerna genom att den årliga utvärdering av stats skuldsförvaltningen som föreslås i avsnitt 8 underställs riksdagen för prövning.

Regeringen föreslår vidare att Riksgäldskontorets styrelse inför rege ringens riktlinjebeslut till regeringen skall lämna förslag till riktlinjer. Konjunkturinstitutet anför i sitt remissvar att statsskuldsbeslut på rege ringsnivå riskerar att influeras av ekonomisk politiska hänsyn på ett sätt som skulle kunna försvåra en effektiv statsskuldsförvaltning. Utredaren föreslår däremot att besluten, med hänsyn till frågornas stora vikt, i hög grad skall tas av riksdag och regering. Samtidigt är utredningen skeptisk till en ordning där Riksgäldskontorets styrelse lämnar förslag inför rege ringens riktlinjebeslut med motiveringen att det skulle vara svårt för rege ringen att avvika från kontorets förslag utan att detta skulle uppfattas som kritik av Riksgäldskontorets styrelse.

Regeringen gör bedömningen den nu föreslagna ordningen är ett lämp ligt sätt att dra nytta av den expertis och marknadskännedom som finns inom Riksgäldskontoret. Genom att offentliggöra både Riksgäldskonto rets förslag och regeringens beslut skapas en god incitamentsstruktur. Förslag och beslut kommer att bli väl genomlysta och möjlighet ges till att bedöma dessa i ljuset av varandra. Detta borgar för att förslag och beslut byggs upp mot bakgrund av analys och välgrundad argumentation. På detta sätt skapas transparens och tydlighet kring motiven bakom statsskuldsförvaltningens inriktning.

Regeringen vill betona att regeringens riktlinjebeslut skall spegla en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen och bör kunna inbegripa andra överväganden än de som naturligen ankommer på Riksgäldskonto ret att göra, till exempel val av önskad risknivå. Avvikelser från Riks gäldskontorets rekommendationer bör därför inte ses som kritik av Riks gäldskontoret.

2EGERINGEN FINNER DET L¤MPLIGT ATT Riksgäldskontorets styrelse ANSVARAR för att de övergripande mål och riktlinjer som ges för statsskuldsförvalt ningen omsätts i operativa riktlinjer och delmål. Styrelsen bör även an svara för att underlag för utvärdering av verksamheten kommer regering en till del.

• Sida 17
•  Original

Riksgäldsdirektören SKALL ENLIGT REGERINGENS MENING LIKSOM I DAG UN

der styrelsen ansvara för den löpande upplåningen och skuldförvaltning en.

Beslutsordning

Förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer, återrapportering och utvärde ring skall enligt regeringens förslag ske vid fastlagda tidpunkter. Till sammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en tydlig beslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kring statsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen de batt om statsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få följande utformning.

2IKSG¤LDSKONTORET L¤MNAR TILL REGERINGEN SENAST DEN 1 mars ¥RSREDO visningen avseende det gångna året. rsredovisningen utgör, tillsam mans med annan information som regeringen begär in, regeringens underlag för utvärdering av Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. 3ENAST DEN 15 maj SKALL REGERINGEN TILL RIKSDAGEN L¤MNA EN UTV¤RDERING av statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse (se även avsnitt 8). Genom att skrivelsen lämnas vid denna tidpunkt finns möjlighet att ta hänsyn till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer. Den senaste tidpunkten vid vilken Riksgäldskontoret skall ha inlämnat sitt förslag till riktlinjer bör regleras i regeringens instruktion till Riks G¤LDSKONTORET 2EGERINGENS BED¶MNING ¤R ATT DEN 1 oktober KAN UTG¶RA ett lämpligt datum. Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas se NAST DEN 15 november "ESLUTET B¶R MED F¶RDEL KUNNA AVSE TIDSPERIO der längre än ett år. Både Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer och regeringens beslut bör offentliggöras. Därigenom ökas genomlysning en av statsskuldsförvaltningen och osäkerheten på de finansiella mark naderna kan minskas.

• Sida 18
•  Original

Förslaget till beslutsordning sammanfattas i figur 2 nedan.

Figur 2. Förslag till beslutsordning

r 1

r 2 r 3

1 oktober 15 november

1 mars mars maj 15 maj

Riksgäldskontoret lämnar förslag till

riktlinjer

Regeringen beslutar om

riktlinjer

Genom förande

Riksgälds kontoret läm

nar underlag för utvärde ring till rege

ringen

Ut värdering

sker

Regeringen

lämnar

skrivelse

till riksda

gen

• Sida 19
•  Original

7. Statsskuldspolitikens mål

Regeringens förslag: Statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpoli tiken ställer.

Utredningens förslag skiljer sig från regeringens i det att utredningen föreslår tre övergripande mål för statsskuldspolitiken, nämligen att bidra TILL ATT H¥LLA SKATTETRYCKET P¥ EN S¥ låg OCH jämn NIV¥ SOM M¶JLIGT skattesatsmålet	 ATT BIDRA TILL TROV¤RDIGHETEN F¶R 2IKSBANKENS INFLA TIONSM¥L trovärdighetsmålet	 SAMT ATT BIDRA TILL ATT F¶RB¤TTRA DE FINANSI ELLA MARKNADERNAS FUNKTION marknadsvårdsmålet	

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de av utredningen före slagna principerna om marknadsvård och trovärdighet för inflationsmålet, men intar en mer kritisk hållning till utredningens förslag till skattesats mål. Flera instanser menar att målet för statsskuldspolitiken alltjämt bör uttryckas i termer av kostnadsminimering.

Allmänna synpunkter

Riksbanken ANSER ATT DE I UTREDNINGEN F¶RESLAGNA M¥LEN I PRINCIP ¤R RELE

vanta och välmotiverade, men att de behöver konkretiseras och operatio NALISERAS F¶R ATT BLI PRAKTISKT TILL¤MPBARA Riksgäldskontoret ANSER ATT HU vudintresset alltjämt bör riktas på kostnaderna för statens upplåning.

Kammarrätten i Göteborg S¤GER SIG INTE SE N¥GON GRUND F¶R ATT HELT FR¥N

G¥ DEN NUVARANDE M¥LFORMULERINGEN VEN Konjunkturinstitutet F¶RORDAR att statsmakterna anger ett mål för Riksgäldskontorets verksamhet i ter mer av kostnadsminimering och risknivå. Statsmakten bör, enligt institu tet, även kunna ange allmänna riktlinjer, till exempel att andelen realob ligationer på sikt bör öka eller att andelen valutaupplåning på sikt bör MINSKA  Riksrevisionsverket GER DE ALLM¤NNA SYNPUNKTERNA ATT DE ¶VER gripande mål, respektive verksamhetsmål, som regeringen anvisar för Riksgäldskontoret, dels bör vara härledda från de mål som riksdagen be slutar, dels bör vara operationaliserbara. Vidare bör graden av målupp fyllelse kunna påverkas direkt av Riksgäldskontoret och det bör vara M¶JLIGT ATT F¶LJA UPP DE ANGIVNA M¥LEN Sveriges Akademikers Centralor

ganisation (SACO) OCH TCO INST¤MMER I UTREDNINGENS HUVUDDRAG ME

DAN Landsorganisationen (LO) ¤R KRITISK TILL UTREDNINGENS KONCENTRATION P¥ INDIREKTA EKONOMISKA EFFEKTER AV STATSSKULDSPOLITIKEN LO ANSER IST¤LLET att statsskuldspolitikens främsta mål bör vara att bidra till en lägre real ränta.

Skattesatsmålet

Riksgäldskontoret MENAR ATT SKATTESATSM¥LETS F¶RSTA DELM¥L ATT

statsskuldspolitiken bör bidra till att hålla nere nivån på skattesatserna, är

• Sida 20
•  Original

grundläggande för statsskuldspolitiken. Det andra delmålet, att hålla nere variationerna i skattetrycket, är enligt kontorets mening visserligen vä sentligt men är inte självklart förenligt med det första delmålet. Effekter na av de åtgärder som utredningen föreslår för att minska variationerna i skattetrycket, är enligt kontorets bedömning osäkra och riskerna för att både de samhällsekonomiska kostnaderna och de direkta räntekostnader na skulle bli högre än väntat är betydande. Det saknas därmed tillräcklig grund för staten att ikläda sig särskilda kostnader för att minska variatio nerna i skattesatsen. Mot denna bakgrund avstyrker Riksgäldskontoret att skattesatsmålet tillåts utgöra utgångspunkt för eller benämning på målet F¶R STATSSKULDSPOLITIKEN Institutionen för finansiell ekonomi vid Handels

högskolan i Stockholm P¥TALAR OS¤KERHETEN I DET KUNSKAPSUNDERLAG SOM ¤R

nödvändigt för att kunna påverka variationerna i skattesatserna på det sätt som utredningen föreslår.

Statskontoret UTTRYCKER TVEKSAMHET R¶RANDE SKATTESATSM¥LETS STYRANDE

effekter. Enligt kontoret bör mål generellt inte uttryckas som andra ord ningens, indirekta effekter av en myndighets åtgärder . Statskontoret an ser det vara begripligare och bättre om statsskuldsförvaltningens huvud mål är lägsta möjliga kostnader för staten. Riskspridning och förutsäg barhet om framtida kostnader bör ses som restriktioner i skuldförvalt ningen, framförallt uttryckta i beslut om skuldsammansättningen och L¶PTIDER TCO DELAR UTREDNINGENS PRINCIPIELLA RESONEMANG OM VIKTEN AV att minska skattetryckets snedvridande effekter, men ställer sig frågande till om det skall vara statsskuldspolitikens huvuduppgift att utjämna SKATTER Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) SAKNAR EN ANALYS D¤R MAN väger kostnaderna för ett överuttag av skatt för att skapa ett permanent budgetöverskott mot den vinst i form av minskade ränteutgifter som ett sådant överskott långsiktigt är avsett att ge.

Trovärdighetsmålet

Riksbanken ST¤LLER SIG BAKOM TROV¤RDIGHETSM¥LET MEN BETONAR ATT DE I

detta inbegriper att statsskuldspolitiken inte får försvåra penningpoliti KEN VEN Riksgäldskontoret ANSER DET RIMLIGT ATT STATSSKULDSPOLITIKEN beaktar penningpolitikens mål, lika väl som den bör stå i samklang med övriga ekonomisk politiska mål. Enligt kontoret bör statsskuldspolitikens betydelse för inflationsmålets trovärdighet emellertid inte överskattas. Avgjort viktigare anses exempelvis Riksbankens ställning och mål, den förda penningpolitiken och utvecklingen av statsfinanserna vara. Upp fattningen att utredningen möjligen lägger allt för stor tonvikt på statsskuldspolitikens betydelse för inflationsmålets trovärdighet kommer ¤VEN TILL UTTRYCK I DE REMISSVAR SOM AVGIVITS AV Konjunkturinstitutet, Sve

riges Försäkringsförbund OCH Institutionen för finansiell ekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm LO OCH TCO UTTRYCKER SIG MER POSITIVT

OM TROV¤RDIGHETSM¥LET OCH Sveriges Industriförbund ANSER ATT TROV¤RDIG hetsmålet bör prioriteras i den mån det hamnar i konflikt med något av de övriga föreslagna målen.

• Sida 21
•  Original

Marknadsvårdsmålet

Riksgäldskontoret S¤GER SIG SE MARKNADSV¥RD SOM ETT NATURLIGT INSLAG I

statsskuldsförvaltningen och påpekar att marknadsvårdsmålet är nära för knippat med målet att minimera kostnaderna för statens upplåning. Kon toret ser det som en fördel om, som utredningen föreslår, marknads V¥RDSM¥LET KAN GES EN SJ¤LVST¤NDIG ST¤LLNING Riksbanken DELAR OCKS¥ UT redningens uppfattning om värdet av marknadsvård, men påpekar att marknadsvården så långt som möjligt bör inriktas på att stimulera den privata sektorn att utveckla marknaden. Riksbanken anser sig ha ett med ANSVAR F¶R MARKNADSV¥RDEN Svenska Bankföreningen OCH Svenska Fond

handlareföreningen ST¤LLER SIG I ETT GEMENSAMT REMISSVAR SYNNERLIGEN

positiva till marknadsvårdsmålet, som de anser kan lyftas fram ytterliga RE 3AMMA POSITIVA INST¤LLNING ¥TERFINNS I REMISSVARET FR¥N Penningmark

nadsinformation AB Konkurrensverket DELAR UTREDNINGENS UPPFATTNING ATT

marknadsvårdsmålet bör ses som ett självständigt mål och inte vara un DERST¤LLT ¶VRIGA M¥L Riksrevisionsverket P¥PEKAR ATT RESULTATET AV MARK nadsvårdande insatser är svårt att utvärdera.

Skälen för regeringens förslag

Regeringen instämmer i utredarens principiella resonemang om värdet av ett lågt och jämnt skattetryck, trovärdighet för inflationsmålet samt väl fungerande finansmarknader. Regeringen har emellertid att ta hänsyn till att de mål, som riksdagen föreslås ställa sig bakom, i stor utsträckning kommer att fungera som vägledning för statliga myndigheters verksam het. Detta ställer särskilda krav på målens praktiska tillämplighet liksom på deras egenskaper som instrument för styrning och utvärdering. Ut gångspunkten bör vara att så långt som möjligt undvika att ange flera konkurrerande eller motstridiga mål. En annan viktigt strävan är att må len skall kunna omsättas i praktiska beslut, vars konsekvenser kan förut ses med rimlig precision. Därtill bör graden av måluppfyllelse på ett rim ligt sätt kunna utvärderas av regeringen.

Kostnadsminimering

6AD G¤LLER DET AV UTREDNINGEN F¶RESLAGNA DELM¥LET OM EN L¥G nivå I SKAT tetrycket, kan det konstateras att statsskuldsräntorna idag utgör en bety dande post i statens budget. I den utsträckning som statsskuldsförvalt ningen bedrivs så att kostnaden för statens upplåning blir så låg som möjligt, bidrar statsskuldsförvaltningen naturligen till möjligheterna att erhålla ett lägre skattetryck. Målet att minimera skattetryckets nivå häng er därför nära samman med dagens kostnadsminimeringsmål; kostnads minimering kan utgöra en rimlig approximation av målet att minimera skattetryckets nivå. Fördelen med ett kostnadsminimeringsmål är dock att det medger klarare styrning och enklare utvärdering än ett skattesatsmi nimeringsmål, som ju även påverkas av andra faktorer än de som Riks gäldskontoret råder över. Det är därför regeringens bedömning att kost

• Sida 22
•  Original

nadsminimering utgör en lämpligare formulering av statsskuldspolitikens mål än skattesatsminimering. Eftersom huvuddelen av skulden kommer att finnas kvar under lång tid bör inriktningen vara att minimera skuldens

långsiktiga KOSTNADER

Dagens kostnadsminimeringsmål har tolkats i nominella termer. Det kan i princip var önskvärt att låta kostnadsminimeringsmålet avse de L¥NGSIKTIGA reala KOSTNADERNA F¶R STATSSKULDEN /M INFLATIONEN F¶R statsskuldsförvaltningens vidkommande, kan betraktas som utifrån given, innebär emellertid en minimering av den nominella kostnaderna med au tomatik att även den reala kostnaden minimeras. För slutresultatet spelar det följaktligen mindre roll om målet uttrycks i reala eller nominella ter mer. Av skäl som utvecklas mer under riskavsnittet gör regeringen be dömningen att målet vad avser kostnadsminimeringen bör uttryckas i

allmänna KOSTNADSTERMER

Risken i statsskuldsportföljen

Det av utredaren föreslagna delmålet att även utjämna skattetrycket över tiden är till sin natur mer komplicerat än målet att minimera dess nivå. Inom ramen för statsskuldspolitiken finns det huvudsakligen två medel med vars hjälp man kan tänkas uppnå ett jämnare skattetryck. Det ena är VALET AV statsskuldens storlek DET ANDRA ¤R VALET AV statsskuldsportföljens

sammansättning $ET KRAFTFULLASTE

• och mest grundläggande
• av de bå

DA MEDLEN ¤R ATT ANPASSA storleken P¥ STATSSKULDEN 'ENOM ATT L¥NA VID lågkonjunktur och amortera vid högkonjunktur kan kraftiga fluktuationer i skattetrycket undvikas.

Utredaren har, i enlighet med direktiven, emellertid inte sett det som sin huvuduppgift att diskutera statsskuldens storlek. Utredningen har därmed naturligen kommit att koncentrera analysen i detta avseende på statsskuldsportföljens sammansättning.

I princip skulle variansen i skattesatserna kunna minskas om det gick att hitta en struktur på statsskuldsportföljen som var sådan att de framtida ränteutbetalningarna skulle bli särskilt låga vid en svag utveckling av det primära budgetsaldot (budgetsaldot exklusive statsskuldsräntorna). Utre daren gör därför tankeexperimentet att införa låneinstrument med rän teutbetalningar knutna till BNP utvecklingen (där BNP kan sägas vara en approximation av skattebasen). Utredaren gör emellertid bedömningen att ett sådant låneinstrument inom överskådlig tid knappast har förutsätt ningar att uppnå sådana volymer att det utgör ett realistiskt alternativ till de existerande skuldslagen, men att försöksverksamhet med BNP obligationer ändå bör uppmuntras.

Utan att utesluta möjligheten av framtida nya låneinstrument, drar re geringen den praktiska slutsatsen att portföljvalet för överskådlig tid i huvudsak rör andelen lån som skall vara i kronor respektive utländsk va luta och andelen nominella respektive reala lån. Därutöver rör valet sammansättningen av valutor i valutalåneportföljen samt räntebind ningstiden för respektive låneportfölj.

Inom ramen för detta val av statsskuldsportfölj påverkas variationerna i skattesatserna inte bara av variationerna i ränteutgifterna, utan beror även

• Sida 23
•  Original

P¥ HUR SKATTEBASEN OCH DE OFFENTLIGA UTGIFTERNA samvarierar MED REALR¤N tor, inflation och valutakurser. För att med rimlig säkerhet kunna bedöma nettoeffekten på skattetrycket av den ena eller andra portföljstrategin krävs en på förhand mycket god bild av hur dessa samband ser ut. De teorier som finns ger ofta motstridiga prediktioner, både av tecknen på sambanden och av styrkan i dem. Det empiriska kunskapsunderlaget rö rande de faktiska sambanden är idag alltför bristfälligt för att ge en god tagbar grund för beslut. Enligt regeringens bedömning inskränks därmed betydligt möjligheterna att med rimlig precision styra variationen i skat tesatserna med statsskuldsportföljens sammansättning som operativt in strument. Därtill kommer att variationerna skattesatserna i hög grad på verkas av andra faktorer än de Riksgäldskontoret råder över, vilket för svårar utvärderingen. Regeringens slutsats är att skattesatsutjämning inte utgör ett lämpligt mål för statsskuldsförvaltningen.

Staten har emellertid ett intresse av att undvika att man, på grund av ett alltför stort risktagande i statsskuldsförvaltningen, drabbas av kraftiga ökningar i kostnaderna för statens upplåning. I skuldförvaltningen upp kommer en mängd olika risker. Det finns till exempel olika ränte och valutarisker som är förknippade med upplåningen och som bland annat beror av valda löptider, instrumentslag, kupongstorlekar, valutor och marknadssegment. Till detta kommer att en alltför stark koncentration till ett instrumentslag, marknadssegment eller löptidssegment innebär ökade specifika risker. Regeringen anser det därför vara lämpligt att det till STATSSKULDSPOLITIKENS M¥L FOGAS EN RESTRIKTION SOM ANGER ATT risken I statsskuldsförvaltningen skall beaktas.

Regeringens förslag att beakta risken i statsskuldsförvaltningen skulle också, med ett förenklat synsätt, kunna ses som ett sätt att operationalise ra det av utredningen föreslagna målet att begränsa variationerna i skatte satserna. En viktig skillnad mot utredningens förslag är dock att rege ringens riskdefinition inte tar sin direkta utgångspunkt i de samhällseko nomiska kostnader som kan uppstå vid förändringar i skattesatserna. Re geringens förslag innebär krav på generell begränsning av variationerna i de statsfinansiella kostnaderna.

Ovan påpekades att det från principiell ekonomisk utgångspunkt kan VARA MER KORREKT ATT M¤TA KOSTNADEN F¶R STATSSKULDENS F¶RVALTNING I reala termer. Det konstaterades samtidigt att det med ett rent kostnadsminime ringsperspektiv spelar mindre roll om kostnaden uttrycks i nominella el ler reala termer. Lika enkelt förhåller det sig inte med sambandet mellan

variationerna I NOMINELLA OCH REALA KOSTNADER -ETODERNA ATT M¤TA RISK I

reala termer är relativt outvecklade. Det är därför, enligt regeringens me ning, alltför tidigt att övergå till att uttrycka målet i reala termer. Rege ringen gör därför bedömningen att det lagfästa målet vad avser kost NADSMINIMERINGEN B¶R UTTRYCKAS I allmänna KOSTNADSTERMER 2EGERINGEN har därmed möjlighet att i framtiden precisera kostnadsminimeringsmålet i reala termer i sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen.

Ett kostnadsminimeringsmål innebär att ränteutgifterna periodiseras och hänförs till rätt period. Det innebär att de årliga ränteutgifterna och därmed lånebehovet kan variera mer än kostnaderna. Det är emellertid av vikt att även lånebehovet utvecklas förutsägbart och inte varierar god tyckligt. Det gäller inte minst vid regeringens och riksdagens beredning

• Sida 24
•  Original

och uppföljning av statsbudgeten. Riksgäldskontoret bör därför, inom ramen för kostnadsminimeringsmålet, ta i beaktande att ränteutgifterna skall utvecklas förutsägbart och inte variera i alltför stor utsträckning. Sådana åtgärder torde i de flesta fall ligga inom ramen för kostnadsmini meringsmålet. En begränsning av de godtyckliga variationerna i ränteut gifterna och lånebehovet bidrar till minskad osäkerhet om statens finanser och därmed till lägre och mer stabila räntor.

Den penningpolitiska restriktionen

Regeringen delar utredarens uppfattning om vikten av hög trovärdighet för prisstablitetsmålet. Regeringen utesluter inte att det, som utredningen gör gällande, kan finnas signaleffekter i valet av statsskuldspolitik, men gör samtidigt bedömningen att andra faktorer har större betydelse för inflationsmålets trovärdighet.

Efter det att utredningen avgett sitt betänkande har regeringen i propo sitionen (1997/98:40) om Riksbankens ställning föreslagit att Riksban kens ställning stärks bland annat genom att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur Riksbanken skall besluta i penningpolitiska frågor. Vidare föreslås ett förbud för Riksban kens direktion att söka eller ta emot instruktioner i penningpolitiska frå gor. Regeringen föreslår också att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde och att detta mål lagfästs. Då propo sitionen om Riksbanken ställning innehåller förslag till förändringar i regeringsformen måste den behandlas av två på varandra följande riksda gar med riksdagsval emellan. Riksdagen har under våren genomfört en första behandling av propositionen. Förslagen i nämnda proposition, vid sidan av sunda offentliga finanser, torde ha väsentligt större betydelse för penningpolitikens trovärdighet än att införa ett trovärdighetsmål för statsskuldspolitiken.

Statsskuldsförvaltningen bör, enligt regeringens mening, inte vägledas av penningpolitiska mål, men bör heller inte försvåra genomförandet av penningpolitiken. I den utsträckning som ökad trovärdighet för infla tionsmålet leder till lägre nominella räntor kan förstärkt trovärdighet för inflationsmålet ses som ett medel att uppnå kostnadsminimeringsmålet. Regeringen gör därför den samlade bedömningen att inflationsmålets trovärdighet inte skall utgöra ett särskilt mål för statsskuldspolitiken. Den nuvarande restriktionen om att statsskuldspolitiken skall föras inom ra men för penningpolitikens krav bör dock kvarstå. En sådan restriktion har bland annat till effekt att motverka att statsskuldsförvaltningen utformas så att det försvårar penningpolitikens genomförande.

Marknadsvård

Väl fungerande marknader för svenska statspapper bidrar till att reducera de likviditets och riskpremier som staten tvingas betala för sina lån, vil ket direkt påverkar kostnaderna för statsskulden. Marknadsvård är därför ett naturligt inslag i strävandena att minimera de långsiktiga kostnaderna

• Sida 25
•  Original

för statens upplåning. Väl fungerande och likvida finansiella marknader bidrar också indirekt till samhällsekonomin genom att exempelvis un derlätta kapitalförsörjningen till företag och privatpersoner.

Hypotetiskt skulle man kunna finna att vissa marknadsvårdande opera tioner är samhällsekonomiskt lönsamma men statsfinansiellt olönsamma. Det är dock regeringens bedömning att det inte är lämpligt att statsskuldsförvaltningen utöver kostnadsminimeringsmålet skall ha ett särskilt marknadsvårdsmål. En anledning till detta är att kalkyler som uppskattar det samhällsekonomiska värdet av åtgärder som syftar till att åstadkomma bättre fungerande finansiella marknader med nödvändighet blir komplexa och osäkra. Därutöver kan resultatet av marknadsvårdande insatser vara svårt att utvärdera. Att introducera ett marknadsvårdsmål skulle därtill försvåra styrningen av Riksgäldskontorets verksamhet efter som två sidoordnade mål skulle komma att finnas. Eftersom de samhälls ekonomiska vinster som teoretiskt skulle kunna erhållas genom ett expli cit marknadsvårdsmål är osäkra och troligtvis små torde dessa inte kunna kompensera för de problem och de kostnader ett sådant mål skulle orsaka vid förvaltningen av statsskulden.

Dock bör Riksgäldskontoret, utan att åsidosätta kostnads minimeringsmålet, ha möjlighet att främja de finansiella marknadernas funktion. I det fall Riksgäldskontoret bedömer att en marknadsvårdande operation ändå bör genomföras trots att den medför ökade kostnader för staten, bör Riksgäldskontoret begära särskilda medel för detta ändamål hos regeringen. Regeringen får därefter väga denna insats mot andra stat liga insatser inom ramen för den sedvanliga statliga budgetprövningen.

Regeringens slutsatser

Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande må let, att långsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt utgör en lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ra men för de krav som penningpolitiken ställer, kompletteras med en re STRIKTION MED INNEB¶RDEN ATT risken I STATSSKULDSPORTF¶LJEN SKALL BEAKTAS

• Sida 26
•  Original

8. Utvärdering

Regeringens förslag: Regeringen skall varje år i en skrivelse till riks dagen utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall senast den 15 maj lämnas till riksdagen.

Utredningen föreslår att riksdagen årligen ordnar en offentlig utfråg ning med riksgäldsdirektören och finansministern. Utredningen föreslår också att den marknadsvårdande verksamheten årligen utvärderas genom särskilda konsultrapporter skrivna av oberoende experter.

2EMISSINSTANSERNA Riksgäldskontoret TILLSTYRKER UTREDNINGENS F¶RSLAG om offentliga utfrågningar och utvärdering med hjälp av oberoende ex PERTER Riksrevisionsverket ST¶DER UTREDNINGENS F¶RSLAG OM REGELBUNDET återkommande utvärderingar av Riksgäldskontoret. Verket anser vidare att metoderna för utvärdering bör utredas vidare.

Skälen för regeringens förslag: Med statsskuldens ökade betydelse för statens finanser ökar också riksdagens behov av utvärdering av statsskuldsförvaltningen. En utvärdering bör syfta till att ge insyn och till att möjliggöra en bedömning av hur statsskuldsförvaltningen faktiskt be drivits. Eftersom en utvärdering ger vägledning för framtida beslut är den väsentlig även i ett framåtblickande perspektiv. Därutöver ger en regel bundet återkommande utvärdering goda incitament till en effektiv skuldförvaltning.

Idag bedömer riksdagen resultatet av Riksgäldskontorets verksamhet i samband med budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en utvärdering i form av en skrivelse till riksdagen ger statsskuldsförvalt ningen en mer framskjuten roll i riksdagsbehandlingen. Till detta kom mer att en skrivelse som lämnas till riksdagen under våren hinner mo tionsbehandlas före riksdagens sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan behandlas av höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärde ringen få en skyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom budgetpropositionens ram. Utvärderingen kan vara färdigbehandlad av riksdagen i samband med att regeringen beslutar om riktlinjerna för det kommande årets verksamhet vilket innebär att eventuella synpunkter kan beaktas i de statsskuldspolitiska riktlinjerna för det kommande verksam hetsåret. Vid en behandling i budgetpropositionen skulle slutsatserna från utvärderingen endast ge genomslag i de riktlinjer som avser det tredje verksamhetsåret efter genomförandet. Det vore i och för sig önskvärt att skrivelsen angående utvärderingen av statsskuldsförvaltningen lämnades till riksdagen i sådan tid att den kunde färdigbehandlas under vårriksda gen. En så snabb utvärdering bedöms dock inte vara möjlig under de närmaste åren. Efter att former och rutiner utvecklats bör dock tiden för utvärderingen kunna förkortas. På sikt bör det därför vara möjligt att riksdagen ges möjlighet att behandla utvärderingen av statsskuldsförvalt ningen under våren.

Ytterligare en fördel med att utvärderingen sker i en särskild skrivelse till riksdagen är att en sådan underlättar en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen. Skrivelsen bör således möjliggöra inte bara att

• Sida 27
•  Original

Riksgäldskontorets verksamhet utvärderas, utan även att de beslut röran de statsskuldsförvaltningen som regeringen ansvarar för kan utvärderas.

Regeringen skall således ansvara för att en utvärdering lämnas till riks dagen. Regeringen skall göra denna utvärdering med utgångspunkt i un derlag som lämnas av Riksgäldskontoret. Eftersom statsskuldsförvalt ningens kostnadsminimeringsmål är långsiktigt bör förvaltningen utvär deras över perioder som är tillräckligt långa för att tillfälliga variationer i resultatet skall kunna utjämnas. Regeringen finner att nuvarande femåriga utvärderingsperioder är lämpliga. Femårsperioder omfattar vanligen flera konjukturfaser. En femårsperiod är vidare inte längre än att den är över blickbar för sittande styrelse och riksgäldsdirektör.

Utvärderingen bör innehålla en analys av hur kostnadsminimerings målet har uppnåtts. Riskerna bör analyseras och kostnaderna bör sättas i relation till tagna risker. Exempelvis kan en utvärdering göras genom att jämföra resultatet med alternativa upplåningsstrategier.

Till skillnad mot vad utredaren föreslår anges i regeringens förslag inte marknadsvård som ett eget mål statsskuldsförvaltningen. Någon särskild utvärdering av marknadsvårdande insatser såsom utredaren föreslår är därför enligt regeringens uppfattning inte nödvändig. Metoderna för ut värdering utvecklas fortlöpande. Regeringen finner det därför olämpligt att i riksdagsbeslut ytterligare låsa fast vilka utvärderingsmetoder som skall användas.

Regeringen kan även anlita extern kompetens för att erhålla ytterligare underlag för skrivelsen. Det faktum att även beslut som regeringen ansva rar för omfattas av utvärderingen talar för att så bör ske.

Finansutskottet kan kalla företrädare för Riksgäldskontoret och rege ringen till sina sammanträden för att få information om och diskutera statsskuldsförvaltningens utformning. Detta kan ske i form av offentliga utfrågningar. Utskottet har på så sätt möjligheter att komplettera den in formation man får av regeringen i skrivelsen. Enligt regeringens mening saknas skäl att reglera de närmare formerna för riksdagsbehandlingen såsom utredningen föreslår.

• Sida 28
•  Original

9. Samråd i statsskuldsförvaltningen

Regeringens förslag: Regeringens beslut om riktlinjer för statsskul dens förvaltning skall fattas efter förslag från Riksgäldskontoret och efter yttrande av Riksbanken. Kravet på att Riksgäldskontoret skall samråda med Riksbanken inför uppköp av statslån tas bort.

Utredningens bedömning: Utredningen menar att man bör eftersträva att statsskuldspolitiken och penningpolitiken bedrivs så fristående från varandra som möjligt. Samtidigt föreslås att statsskuldspolitiken skall bidra till trovärdighet för Riksbankens prisstabilitetsmål.

2EMISSINSTANSERNA Riksgäldskontoret F¶RESL¥R ATT BEST¤MMELSEN I LA gen om statens upplåning om att uppköp av svenska statspapper skall ske i samråd med Sveriges riksbank tas bort och att en bestämmelse om att Riksgäldskontoret skall informera Riksbanken om viktigare statsskulds POLITISKA BESLUT OCH ¥TG¤RDER INF¶RS I 2IKSG¤LDSKONTORETS INSTRUKTION Sve

riges riksbank UNDERSTRYKER ATT STATSSKULDSPOLITIKEN M¥STE HANTERAS P¥ ETT

sätt som inte försvårar genomförandet av penningpolitiken. Mot bak grund av utvecklingen på de finansiella marknaderna anser dock Riks banken att en översyn av återstående restriktioner för Riksgäldskontorets agerande på de finansiella marknaderna är motiverad.

Skälen för regeringens förslag

Samråd inför regeringens årliga riktlinjebeslut

Idag beslutar regeringen om storleken på den årliga upplåningen i ut ländsk valuta efter samråd med Riksbanken. Med den i avsnitt 6 före SLAGNA ORDNINGEN ATT REGERINGEN BESLUTAR OM RIKTLINJERNA F¶R hela statsskuldsportföljen, finner regeringen det naturligt att regeringen inför beslutet drar nytta av den kunskap som finns hos Riksgäldskontoret. Ge nom att beslutet tas med utgångspunkt i de förslag som Riksgäldskontoret ger säkerställs Riksgäldskontorets inflytande. Den penningpolitiska re striktionen på statsskuldsförvaltningen gör det, enligt regeringens me ning, lämpligt att även Riksbanken bereds möjlighet att ge synpunkter inför regeringens beslut. Detta sker lämpligen genom att Riksbanken ges tillfälle att yttra sig över Riksgäldskontorets förslag.

Samråd mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken

I den löpande statsskuldsförvaltningen skall Riksgäldskontoret enligt nuvarande instruktionen samråda med Riksbanken i frågor av större pen ningpolitisk betydelse. Därtill skall Riksgäldskontoret enligt lagen om statens upplåning samråda med Riksbanken inför beslut om uppköp av statslån.

Utvecklingen på de svenska finansmarknaderna under de senaste tio åren har bland annat lett till större likviditet i marknaden för svenska

• Sida 29
•  Original

räntebärande värdepapper. Det bör därför idag finnas bättre förutsätt ningar än tidigare för att statsskuldspolitiken skall kunna genomföras utan att påverka möjligheterna att genomföra penningpolitiken. Förvalt ningen av statens skuld skall göras inom ramen för penningpolitikens krav. Därtill är marknadsvård i dag ett naturligt inslag i Riksgäldskonto ret kostnadsminimering. Det finns därför liten anledning att anta att Riksgäldskontoret kommer att vilja genomföra transaktioner som försvå rar genomförandet av penningpolitiken. Behovet av samråd mellan Riks gäldskontoret och Riksbanken bedöms följaktligen vara litet. I vissa fall kan dock samråd mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken vara befogat. Regeringen avser därför inte att ta bort det krav på samråd med Riksban ken i frågor om den allmänna inriktningen av upplåningsverksamheten, som regleras i instruktionen för Riksgäldskontoret. Samrådet skall före trädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse. Detta innebär att samråd till exempel skall ske inför åtgärder som kan ge påtagliga sig naleffekter om kronans framtida kurs eller inflationsutvecklingen i Sveri ge och inför beslut som har betydelse för Riksbankens möjligheter att genomföra penningpolitiska operationer.

Det nuvarande lagreglerade kravet på Riksgäldskontoret att samråda med Riksbanken vid uppköp av statslån infördes i syfte att undvika att uppköpen försvårar genomförandet av Riksbankens penningpolitik. Tidi gare genomfördes också uppköpen av Riksbanken. Det finns inte anled ning att förutsätta att uppköp av lån leder till större påverkan på räntan än exempelvis emissioner. Regeringen finner därför ingen grund för att i lag särskilt reglera samrådsformerna för uppköp av statslån. Regeringen kon staterar också att Riksgäldskontoret idag genomför uppköp av statslån och att detta inte längre görs genom Riksbanken.

Löpande informationsutbyte

Idag sker ett löpande informationsutbyte mellan regeringen, Riksbanken och Riksgäldskontoret i Arbetsgruppen för statens upplåning. De förslag som ges i denna proposition innebär i detta avseende inga förändringar mot dagens ordning.

• Sida 30
•  Original

10. Förlängning av fristen för omstrukturering av AP fondens fastighetsinnehav

Regeringens förslag: AP fonden medges ett undantag från det förbud att direktäga fastigheter i placeringssyfte som gäller fr.o.m. den 1 september 1998. Undantaget avser fondens fastigheter i utlandet och sträcker sig t.o.m. utgången av år 1999.

Skälen för regeringens förslag: Allmänna pensionsfondens (AP fondens) fastighetsinnehav förvaltas av första tredje fondstyrelserna. Fondstyrelsernas fastighetsinnehav var vid utgången av år 1997 värderat till 25,3 miljarder kronor. Av fastighetsinnehavet avsåg 21 miljarder kro nor fastigheter som ägs av AP fonden direkt, medan resten ägs indirekt främst via bolag. Enligt beslut av riksdagen hösten 1997 upphör fondsty relsernas möjlighet att som kapitalplacering direktäga fastigheter fr.o.m. 1 september 1998 (prop. 1997/98:1 utg. omr. 2 avsnitt 4.5, bet. 1997/98:FiU2, rskr. 1997/98:120, SFS 1998:29). Efter detta datum får fondstyrelserna investera i fastigheter endast genom bolag eller andelar i utländsk fastighetsfond. Ändringen har skett främst i syfte att effektivise ra kapitalförvaltningen i AP fonden och att förbättra den svenska fastig hetsmarknadens funktionssätt. Lagändringen innebär att fondstyrelserna, för att kunna behålla sina direktäga fastigheter, måste omstrukturera fas tighetsinnehaven till indirekta innehav senast till den 1 september 1998.

AP fonden (första tredje fondstyrelserna) har i en skrivelse till Finans departementet hemställt att tidpunkten för när fondstyrelserna inte längre får direktäga fastigheter skjuts fram till utgången av år 1999 beträffande de fastigheter som styrelserna har i London. Som skäl har fondstyrelserna i huvudsak anfört följande. De fastigheter i London som fondstyrelserna direktäger är marknadsvärderade till 2,3 miljarder kronor. En överföring av dessa fastigheter till ett bolag skulle medföra en överlåtelseskatt (transfer tax) på 3 %, dvs. ca 70 miljoner kronor. För att fastigheterna skall kunna hanteras på ett affärsmässigt effektivt sätt och inte onödigtvis belastas av nämnda skatt undersöker fondstyrelserna alternativa lösningar till en ren bolagisering. Bland annat analyseras möjligheten att sälja hela eller delar av beståndet eller att apportera in fastigheter till brittiska fas tighetsbolag. Det är osäkert hur lång tid denna process kommer att ta. För att inte komma i tidsnöd och därmed försämra möjligheterna till en bra ekonomisk lösning bör den tidsgräns för när fondstyrelserna inte längre får direktäga fastigheter senareläggas.

Det är angeläget att en omstrukturering även av fastighetsinnehavet i utlandet sker inom den tidsram som riksdagen beslutat. Fondstyrelserna bör emellertid inte tvingas att göra detta till en kostnad som inte kan an ses försvarlig med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig kapitalförvalt ning. Regeringen anser därför att fondstyrelserna bör få ytterligare tid på sig att vidta lämpliga dispositioner beträffande de fastigheter som styrel serna har i London. Fondstyrelserna bör ges det begärda tidsutrymmet för detta. Regeringen förutsätter emellertid att fondstyrelserna genomför en omstrukturering av fastighetsinnehavet i London så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning.

• Sida 31
•  Original

Lagtekniskt löses en förlängd tid för att omstrukturera första tredje fondstyrelsernas fastighetsinnehav i utlandet genom ett tillägg i ikraftträ dande och övergångsbestämmelserna till den ändring i AP fondsreglementet som beslutades av riksdagen i slutet av år 1997.

• Sida 32
•  Original

11. Ekonomiska konsekvenser

Regeringens förslag rörande statsskuldsförvaltningen har inga direkta budgetkonsekvenser. Förslagen om mål, ansvarsfördelning, utvärdering och samrådsformer för statsskuldsförvaltningen syftar alla till att skapa bästa möjliga förutsättningar för en effektiv statsskuldsförvaltning och därmed lägre kostnader för staten på sikt.

I den målformulering för statsskuldsförvaltningen som regeringen före slår anges även restriktionen att risken i statsskuldsförvaltningen skall beaktas. Den av regeringen föreslagna ansvarsfördelningen möjliggör en samlad riskbedömning. Dessa faktorer kan förväntas medverka till stabi litet i statens finanser.

Regeringen förslag rörande en förlängning av fristen för AP fonden att omstrukturera sitt fastighetsinnehav i utlandet har inga direkta konsek venser för statens budget.

• Sida 33
•  Original

12. Författningskommentarer

12.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning

1 §

Paragrafen har ändrats på så sätt att det särskilda kravet på samråd vid uppköp av statslån tagits bort. Skälen härtill framgår av avsnitt 9.

3 §

Paragrafen har bytt beteckning från 2 § till 3 §. Som en följd av att be teckningen för 1 a § ändras till 2 § har också hänvisning ändrats på mot svarande sätt.

5 §

Bestämmelsen, som är ny, anger målet för förvaltningen av statens skuld. Målet är att långsiktigt minimera kostnaderna för statens skuld. Till målet finns två restriktioner; dels skall risken i förvaltningen beaktas, dels skall statsskulden förvaltas inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Bestämmelsen behandlas utförligt i avsnitt 7.

6 §

I paragrafen, som är ny, anges att regeringen årligen skall besluta om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen samt vissa bestämmelser om hur beslutet skall beredas. Skälen för bestämmelsen behandlas närmare i av snitt 6.

7 §

12.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden

Punkt 2 i ikraftträdande och övergångsbestämmelserna Bestämmelser har behandlats i avsnitt 10.

• Sida 34
•  Original

12.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

11 §

Ändringen är en följd av att lagen om statens upplåning ändrat rubrik till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning.

12.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

12 §

Ändring i hänvisning till följd av att lagen om statens upplåning ändrat rubrik till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning.

• Sida 35
•  Original