Prop. 1999/00:42

Utlänningar i en massflyktsituation, sociala förmåner m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 januari 2000

Göran Persson

Maj-Inger Klingvall (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar, med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529, UtlL), meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. utlänningslagen och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är avsedda att tillämpas i en massflyktsituation, dvs. när en stor mängd människor hastigt lämnar hemlandet på grund av en yttre omständighet som en krigssituation eller en miljökatastrof. Bestämmelserna har hittills tillämpats vid ett tillfälle, i samband med oroligheterna i Kosovo.

Regeringen föreslår att prövningen av en asylansökan från en utlänning som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL skall kunna skjutas upp så länge som det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller, dock högst två år eller till den tidigare tidpunkt uppehållstillståndet upphör att gälla. Därefter är utlänningen oförhindrad att söka asyl.

De utlänningar som beviljas sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall erhålla de sociala förmåner som följer av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Under den tid som LMA gäller för dem skall denna grupp utlänningar inte vara folkbokförda i landet. Folkbokföring skall inte heller ske om det tidsbegränsade uppehållstillståndet därefter förlängs för en kortare tid än ett år.

År 2001 träder ett nytt system för socialförsäkringen i kraft. Socialförsäkringsförmåner delas in i bosättningsbaserade förmåner respektive arbetsbaserade förmåner. Den aktuella gruppen av utlänningar

– som fortsatt skall omfattas av LMA – undantas från de bosättningsbaserade förmånerna enligt den nya socialförsäkringslagen (1999:799).

Statens invandrarverks förmåga att klara mottagandet av utlänningar i en massflyktsituation kan under vissa omständigheter vara otillräcklig. En kommun bör därför inledningsvis kunna svara för att den enskilde får det stöd som bedöms rimligt till dess att Invandrarverket så snart som möjligt tar över ansvaret för mottagandet. Statens invandrarverk skall ersätta en kommun som lämnat bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande samt andra kostnader som kommunen haft och som Invandrarverket normalt skall stå för.

45. (Riksförbundet Bosnien-Hercegovina) 46. (Syrianska riksförbundet) 47. (Riksföreningen Huelen-Chile) 48. Eritrianska riksförbundet 49. (Kurdiska riksförbundet) 50. (Somaliska riksförbundet) 51. (Riksförbundet internationella föreningen för invandrarkvinnor RIFFI) 52. Internationella kvinnoförbundet

Yttranden har även inkommit från följande instanser:

* Arbetarnas bildningsförbund, Kristna socialdemokraterna,

S-kvinnor, Socialdemokratiska ungdomsförbundet, Socialdemokratiska studentförbundet och Unga Örnar (gemensamt yttrande)

* Botkyrka kommun * Centerpartiet i Stockholms län * Centrum för invandringsforskning * Föreningen Fri information om Invandringen * Föreningen återföreningen * Judiska Centralrådet i Sverige * JUSEK * Kristna fredsrörelsen * Läkare Utan Gränser * Naturskyddsföreningen * Riksförbundet för sexuellt likaberättigande * Samfundet för nationell och internationell utveckling * Sociala Missionen * Solidaritetskommittén för flyktingar i Umeå * Somaliska biståndsföreningen (SBKF) Göteborg * Statskontoret * Svenska barnläkarföreningen * Svenska freds- och skiljedomsföreningen * Svenska föreningen för Barn- och ungdomspsykiatri * Svenska Irankommittén * UNHCR, regionalavdelningen för de baltiska och nordiska länderna

Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF), Assyrianska Kvinnoförbundet och Assyrianska Riksförbundet har förklarat sig instämma i Svenska Flyktingrådets synpunkter. Sociala Missionen har ställt sig bakom det yttrande som lämnats av Sveriges Kristna Råd. Vidare har ett antal privatpersoner inkommit med yttranden.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag till lag om ändring av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 a §

Anm. Avsåg paragrafens lydelse före 1997-01-01.

Regeringen får meddela föreskrifter om att en utlänning som söker uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 5 eller 3 kap och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett återvändandeprogram har inletts dessförinnan får uppehållstillståndet förlängas med högst sex månader åt gången. En ansökan om flyktingförklaring eller resedokument behöver inte prövas så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller.

Anm. Avsåg paragrafens lydelse före 1997-01-01.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts till någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd också ges till en utlänning som är make eller maka eller barn under 18 år till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller föräldrar till barn under 20 år som meddelats tillstånd enligt första stycket.

Föreskrifter enligt denna paragraf skall av regeringen anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre månader.

Remissinstanser

Följande 84 remissinstanser erbjöds att yttra sig över promemorian Utlänningar i en massflyktsituation (Ds 1997:42).

1. Riksdagens ombudsmän

2. Justitiekanslern

3. Göteborgs tingsrätt

4. Kammarrätten i Sundsvall

5. Länsrätten i Stockholm

6. Rikspolisstyrelsen

7. Datainspektionen

8. SIDA

9. Statens invandrarverk 10. Utlänningsnämnden 11. Kustbevakningen 12. Överstyrelsen för civil beredskap 13. Statens Räddningsverk 14. Styrelsen för psykologiskt försvar 15. Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet 16. Socialstyrelsen 17. Riksförsäkringsverket 18. Barnombudsmannen 19. Riksskatteverket 20. Riksrevisionsverket 21. Statskontoret 22. Statens skolverk 23. Centrala studiestödsnämnden 24. Arbetsmarknadsstyrelsen 25. Länsstyrelsen i Gotlands län 26. Länsstyrelsen i Skåne län 27. Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län 28. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering 29. Svenska kommunförbundet 30. Landstingsförbundet 31. Stockholms kommun 32. Nynäshamns kommun 33. Uppsala kommun 34. Eskilstuna kommun 35. Norrköpings kommun 36. Västerviks kommun 37. Karlskrona kommun 38. Simrishamns kommun 39. Ystads kommun 40. Malmö kommun 41. Helsingborgs kommun 42. Göteborgs kommun 43. Strömstads kommun 44. Skövde kommun 45. Arvika kommun 46. Västerås kommun 47. Gävle kommun 48. Härnösands kommun

49. Skellefteå kommun 50. Haparanda kommun 51. Landstinget Blekinge 52. Malmöhus läns landsting 53. Gotlands kommun 54. Stockholms läns landsting 55. Landstinget Sörmland 56. Landstinget Västernorrland 57. Norrbottens läns landsting 58. Svenska arbetsgivarföreningen 59. Landsorganisationen i Sverige 60. Sveriges Akademikers Centralorganisation 61. Tjänstemännens centralorganisation 62. Försäkringskasseförbundet 63. Svenska Röda Korset 64. Rädda Barnens riksförbund 65. Sveriges kristna råd 66. Amnesty international, Svenska sektionen 67. Svenska flyktingrådet 68. Caritas 69. Diakonia 70. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer och flykting- mottagningar 71. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd, FARR 72. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer (SIOS) 73. Östeuropagruppen 74. Riksförbundet Bosnien-Hercegovina 75. Eritreanska riksförbundet 76. Irakiska riksförbundet 77. Kurdiska riksförbundet 78. Somaliska riksförbundet 79. Islamiska rådet i Sverige 80. Sveriges muslimska råd 81. Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor, RIFFI 82. Internationella kvinnoförbundet 83. Immigranternas centralförbund 84. Immigranternas riksförbund

Dessutom sändes departementspromemorian för kännedom till

UNHCR Centrum för invandringsforskning vid Universitetet i Stockholm Dansk flyktinghjelp Flyktningerådet, Norge

Promemorians Ds 1997:42 förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

dels att 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande),

2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller

2. har beviljats tidsbegränsat uppehåll med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagenoch som inte är folkbokförda här i landet, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

3 a §

Kommuner skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2, om de vistas i kommunen och om biståndet behövs med hänsyn till begränsningar som uppstått i Statens invandrarverks möjligheter att ta emot dem.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1998.

1 Senaste lydelse 1996:1384.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) 1skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 a §2

Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts innan dess, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

En utlänning som meddelats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket får inte beviljas flyktingförklaring eller resedokument så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Detta gäller dock längst under två år från det ett sådant uppehållstillstånd först beviljades.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är make eller maka eller barn under 18 år till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller förälder till barn under 18 år som meddelats tillstånd enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2000.

1 Lagen omtryckt 1994:515.2 Senaste lydelse 1996:1379.

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

dels att 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande),

2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller

2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagenoch som inte är folkbokförda här i landet, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

3 a § En kommun skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2, om de vistas i kommunen och om biståndet behövs i avvaktan på att Statens invandrarverk tar över ansvaret för mottagandet.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2000.

1 Senaste lydelse 1996:1384.

Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs att 4 § folkbokföringslagen (1991:481) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs.

En utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt föreskrifter som utfärdats med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) skall inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av tillståndet under högst tre år. Detta gäller dock inte, om utlänningen erhållit en flyktingförklaring eller ett resedokument enligt utlänningslagen .

Denna lag träder i kraft den 1 maj 2000.

Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § socialförsäkringslagen (1999:799) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Vid tillämpning av denna lag skall en person anses vara bosatt i Sverige, om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet.

Den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år skall anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar emot det.

Den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år skall anses vara bosatt här, om inte synnerliga skäl talar emot det. En utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte skall folkbokföras skall dock inte anses vara bosatt här.

En i Sverige bosatt person som lämnar landet skall fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.

Lagrådets yttrande

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-12-07

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif Thorsson, regeringsrådet Rune Lavin.

Enligt en lagrådsremiss den 1 december 1999 (Utrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

2. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande

m.fl.,

3. lag om ändring i folkbokföringslagen (1994:481),

4. lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799).

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars Nilsson.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Från de synpunkter Lagrådet har att beakta är främst av intresse hur förslagen förhåller sig till Sveriges internationella förpliktelser, närmare bestämt till 1951 års flyktingkonvention, jämförd med 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning.

Enligt artikel 28 i konventionen skall (shall) fördragsslutande stat för flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, utfärda resedokument för resor utanför statsområdet, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar däremot. Förslagen innebär däremot att flyktingförklaring och resedokument under angiven tid inte får beviljas den som är flykting i konventionens och protokollets mening, om han har fått uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen; av sistnämnda förhållande följer att han vistas lovligen här i riket.

Vidare innebär artikel 24 1 b) i flyktingkonventionen att fördragsslutande stat skall (shall) tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, samma behandling som statens egna medborgare beträffande socialförsäkring (lagstadgade bestämmelser rörande exempelvis sjukdom). Förslagen innebär däremot i princip att den som meddelats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen inte skall folkbokföras, om han kan antas komma att vistas i landet med stöd av tillståndet under högst tre år (vilket måste betraktas som en i sammanhanget lång tid). Han får därmed inte heller rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner, något som däremot svenska medborgare bosatta i Sverige har.

Lagrådet konstaterar att Sverige med de föreslagna bestämmelserna inte lever upp till sina förpliktelser enligt flyktingkonventionens ordalydelse.

Såvitt angår vägran att bevilja flyktingförklaring och resedokument kan avvikelsen försvaras med att det är fråga om massflyktssituationer, där den föreslagna regleringen innebär så stora fördelar för den berörda folkgruppen att dessa motiverar att den individuella handläggningen skjuts på framtiden; dessutom skulle måhända en sådan ändå inte hinnas

med för hela folkgruppen under den tid de tillfälliga uppehållstillstånden gäller. Härtill kommer att FN-organet UNHCR, som övervakar efterlevnaden av flyktingkonventionen, har godtagit ordningen att skjuta upp den individuella prövningen.

Mera betänkliga är förslagen i fråga om de sociala förmånerna, där det inte kan uteslutas att ekonomiska överväganden varit drivkraften; det blir samhällsekonomiskt billigare att ge flyktingarna förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. De båda förslagen har dock nära samband med varandra. Om myndigheterna i en massflyktssituation inte hinner skilja ut konventionsflyktingarna från andra flyktingar finns inte heller möjlighet att konstatera vilka flyktingars rättigheter enligt konventionen som blir åsidosatta.

På grund av det anförda anser sig Lagrådet inte böra avstyrka den föreslagna ordningen, trots de erinringar som kan anföras i fråga om dess bristande överensstämmelse med våra konventionsförpliktelser.

Det bemyndigande som finns i 2 kap. 4 a § första stycket utlänningslagen ger intrycket att regeringen i fråga om en viss grupp av utlänningar äger meddela föreskrifter som kompletterar reglerna i 3 kap. Bemyndigandet har i förordningen om tidsbegränsade uppehållstillstånd dock utnyttjats av regeringen på så sätt att medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som kommer från provinsen Kosovo och som inte kan återvända dit på grund av förhållandena där, bl.a. sägs skola anses ha behov av sådant tillfälligt skydd som avses i 2 kap. 4 a §. Praktiskt sett bör detta innebära att nämnda medborgare blir betagna rätten att få sin ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 kap. handlagd som en asylansökan (jfr 3 kap. 1 §).

I ett nytt tredje stycke föreslås en uttrycklig regel om att en utlänning, som meddelats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av första stycket, inte får beviljas flyktingförklaring eller resedokument. Av författningskommentaren framgår att ansökningar om flyktingförklaringar eller resedokument över huvud taget inte får tas upp till prövning utan skall avvisas.

Den grupp av utlänningar som i en regeringsförordning pekas ut som en grupp med tillfälligt behov av skydd här i riket (i det ovan angivna exemplet "medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien, som kommer från provinsen Kosovo") kommer att försättas i en sämre situation än andra utlänningar i så måtto att de inte kan få sina ansökningar om asyl, flyktingförklaringar eller resedokument prövade i sak under en viss tidsperiod. Detta missgynnande kan sägas utgöra en form av diskriminering. Det diskrimineringsförbud som finns i 2 kap. 15 § regeringsformen och som omfattar bl.a. utlänning här i riket (2 kap. 22 § 7 regeringsformen) innebär att lag eller annan föreskrift ej får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Den grupp av utlänningar som avses i den ovan nämnda regeringsförordningen bestäms med angivande av gruppens nationalitet och geografiskt ursprung och kommer därför inte att omfattas av diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 §. Om den grupp som anges i en regeringsförordning däremot skulle komma att knyta an till exempelvis gruppens etniska ursprung, kan det ifrågavarande diskrimineringsförbudet i regeringsformen mycket väl bli tillämpligt.

En särskild olägenhet som föranleds av ändringen i fråga om folkbokföring är att det kan förflyta upp till tre år innan socialnämnden kan medverka till fastställande av faderskap, eftersom sådan medverkan förutsätter att barnet är folkbokfört i kommunen; se 2 kap. 1 och 2 §§

föräldrabalken. Fallet torde inte vara opraktiskt eftersom flyktingfamiljer mycket väl kan komma hit med nyfödda barn. Lagrådet kan inte se någon lämplig lösning på problemet men anmärker att denna konsekvens av förslaget kan medföra en viss rättsosäkerhet för barnet.

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

Enligt det föreslagna tredje stycket i 2 kap. 4 a § får någon som avses här inte under angiven tid beviljas flyktingförklaring eller resedokument. Enligt 3 kap. 6 och 7 §§ skall däremot så ske för den som är flykting, vilket en person som avses i 2 kap. 4 a § mycket väl kan vara. En erinran om det undantag som följer av 2 kap. 4 a § tredje stycket bör därför införas i 3 kap. 6 och 7 §§.

Av utlänningslagen bör uttryckligen framgå att en person som avses i 2 kap. 4 a § inte måste ha utverkat uppehållstillstånd före inresan i landet. Lagrådet återkommer till den frågan i yttrandet över en annan, samtidigt härmed behandlad, lagrådsremiss med förslag till lag om ändring i utlänningslagen.

Övriga lagförslag

Förslagen föranleder inte andra erinringar än de inledningsvis anförda.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2000

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén.

Föredragande: statsrådet Klingvall

Regeringen beslutar proposition 1999/2000:42 Utlänningar i en massflyktsituation, sociala förmåner m.m.