Ds 2013:54

Kommunal medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier

1. Sammanfattning

I lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter föreskrivs att kommuner och landsting har möjlighet att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller till enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.

För att effektivt kunna organisera och finansiera ett forskningsprojekt framstår i vissa fall andra organisationsformer än statliga myndigheter som lämpliga, bl.a. i sådana situationer då forskningsprojektet har internationella inslag. Exempelvis finns det forskningsprojekt vid statliga universitet som har ombildats till en annan organisationsform för att möjliggöra internationell samverkan. Konsekvensen av att forskningsprojekt som tidigare bedrivits vid exempelvis statliga universitet och högskolor förläggs till en annan organisationsform är dock att möjligheten till kommunal medfinansiering upphör. Detta eftersom andra aktörer än statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare inte omfattas av lagen om vissa kommunala befogenheter.

I denna promemoria föreslås därför att det införs en kompetensvidgande bestämmelse i lagen om vissa kommunala befogenheter som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier). Promemorian innehåller även förslag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning så att sådana bidrag kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

2. Författningsförslag

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.

Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.

Kommuner och landsting får även lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium) som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009.

Ds 2013:54 Författningsförslag

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

Författningsförslag

Ds 2013:54

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om kommunal redovisning

dels att 5 kap. 2 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 5 kap. 7 § ska ha följande ly-

delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

2 §

1

Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller landstingets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på dagen för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen.

Balansräkningen ska ställas upp i följande form.

Tillgångar

A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar

1. Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2. Maskiner och inventarier

3. Övriga materiella anläggningstillgångar III. Finansiella anläggningstillgångar B. Bidrag till statlig infra-

Tillgångar

A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar

1. Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2. Maskiner och inventarier

3. Övriga materiella anläggningstillgångar III. Finansiella anläggningstillgångar B. Bidrag till infrastruktur

1 Senaste lydelse 2012:799.

Ds 2013:54 Författningsförslag

struktur C. Omsättningstillgångar I. Förråd m.m. II. Fordringar III. Kortfristiga placeringar IV. Kassa och bank

C. Omsättningstillgångar I. Förråd m.m. II. Fordringar III. Kortfristiga placeringar IV. Kassa och bank

Eget kapital, avsättningar och skulder

A. Eget kapital I. Årets resultat II. Resultatutjämningsreserv III Övrigt eget kapital

B. Avsättningar I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser II. Andra avsättningar

C. Skulder I. Långfristiga skulder II. Kortfristiga skulder

Panter och ansvarsförbindelser

1. Panter och därmed jämförliga säkerheter

2. Ansvarsförbindelser

a) Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skul-

derna eller avsättningarna

b) Övriga ansvarsförbindelser

Författningsförslag

Ds 2013:54

Bidrag till statlig infrastruktur Bidrag till infrastruktur

7 §

2

Efter kommunens eller landstingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Efter kommunens eller landstingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 §

och 2 § andra stycket lagen

(2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. Upplösningen ska påbörjas det år bidragets beslutas. För bidrag som har beslutats under år 2009 får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs.

I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2 Senaste lydelse 2009:1319.

3. Gällande rätt

3.1. Reglering av den kommunala verksamheten

3.1.1. Det kommunala självstyret

Grunden för kommunernas och landstingens ställning, organisation och verksamhet är huvudsakligen reglerad i regeringsformen (RF), kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och i ett stort antal författningar med inriktning på särskilda verksamheter samt inom EU-rätten.

Som huvudregel ska kommunernas och landstingens åligganden och befogenheter meddelas genom lag. Det gäller även för grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen (8 kap. 2 § 3 RF).

Genom lagstiftning kan kommuner och landsting såväl åläggas som bemyndigas att fullgöra vissa uppgifter. Åligganden som riktas mot kommuner och landsting medför en obligatorisk skyldighet att utföra vissa uppgifter. Utöver de lagreglerade åliggandena som kommuner och landsting har finns det lagreglerade bemyndiganden. Dessa bemyndiganden utgör ramen för en frivillig sektor inom vilken kommuner och landsting har friheten att själva ombesörja sina angelägenheter. Den frivilliga sektorn kännetecknas av att staten inte ställer upp några särskilda krav vad gäller t.ex. kvalitet eller omfång inom detta område och att det finns utrymme för en kommunal initiativrätt. Den kommunala initiativrätten utgör en del av kärnan i det kommunala självstyret.

Gällande rätt Ds 2013:54

Principen om det kommunala självstyret kommer till uttryck i regeringsformen där det stadgas att folkstyret bl.a. förvekligas genom kommunalt självstyre (1 kap. 1 § RF). I regeringsformen framgår det även att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 § RF). Detta innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Vidare bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Med andra ord ska en proportionalitetsprövning göras i lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF).

Utöver regeringsformens reglering avseende det kommunala självstyret bör den Europeiska konventionen om kommunalt självstyre nämnas i sammanhanget. Sverige ratificerade konventionen 1989 och i propositionen om godkännande av konventionen gjordes bedömningen att det svenska rättsystemet uppfyller de krav som uppställs i konventionen (prop. 1988/89:119).

3.1.2. Kommunallagen och speciallagstiftning

I kommunallagen anges de grundläggande spelreglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kommunala indelningsgrunder, kommunernas uppgifter, kompetens och maktbefogenheter, handläggningen av kommunala ärenden samt kommunernas ekonomi och avgiftssättning.

I kommunallagen finns även den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens (2 kap. 1 § KL). Där slås fast att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Ds 2013:54 Gällande rätt

Vid sidan av den allmänna kompetensbestämmelsen finns bestämmelser i kommunallagen om kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor (2 kap. 7 och 8 §§ KL).

Kommuner och landsting har rätt att vara verksamma på en rad områden som brukar benämnas sedvanlig kommunal affärsverksamhet (2 kap. 7 § KL). Utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna är vad som kan anses vara ett allmänt intresse. Exempelvis anses det vara av allmänt intresse att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna såsom bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, hamnar och kollektivtrafik. En ytterligare förutsättning för att sådan verksamhet ska vara kompetensenlig är att verksamheten drivs utan vinstsyfte.

I förhållande till det egentliga näringslivet har kommuner och landsting i princip endast befogenhet att vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget (2 kap. 8 § första stycket KL). Till sådana åtgärder kan bl.a. höra att tillhandahålla mark och teknisk service till företag. För individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare krävs synnerliga skäl (2 kap. 8 § andra stycket KL).

Regleringen om kommunerna och landstingens allmänna kompetens i kommunallagens andra kapitel är dock inte uttömmande. På vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter (2 kap. 4 § KL).

En stor del av kommunernas och landstingens kompetens är reglerad i speciallagar. Denna specialreglerade kompetens är omfattande och mycket skiftande. Dels finns det specialreglering som gör vissa angelägenheter obligatoriska för kommunerna och landstingen. Sådana lagar finns t.ex. inom plan- och byggväsendet, skolområdet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården. Dels finns det kompetensutvidgande lagregler som ger kommuner och landsting vissa befogenheter, samtidigt som de inte innebär några åligganden. Genom införandet av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter samlades en rad olika befogenhetsvidgande lagar till en gemensam lag.

Gällande rätt Ds 2013:54

En närmare avgränsning av den kommunala kompetensen har också skett i rättspraxis.

3.2. Vissa kommunalrättsliga principer

3.2.1. Grundprinciper

Inom kommunalrätten finns vissa grundprinciper vilka kan sägas utgöra ramen för den kommunala kompetensen. Utöver de kompetensbegränsande kommunalrättsliga principerna finns även principer som aktualiseras när kommuner och landsting agerar inom ramen för sin kompetens.

De kompetensbegränsande principerna anger ramen för den kommunala kompetensen och begränsar därigenom kommunerna och landstingens handlingsfrihet. Till dessa principer hör lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på annan, förbudet mot att understödja såväl enskilda personer som företag samt ett förbud mot att driva spekulativa företag.

Inom ramen för de kompetensenliga principerna, dvs. när kommuner och landsting agerar inom ramen för sin kompetens, finns ytterligare principer som ska beaktas. Dessa principer är självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och principen om förbud mot beslut med retroaktiv verkan. Principerna definierar räckvidden av den kommunala kompetensen ytterligare och har till syfte att dimensionera kommunerna och landstingens resurser till de egna medlemmarnas behov.

De kommunalrättsliga grundprinciperna är avsedda för mycket skiftande förhållanden och kan följaktligen inte tillämpas med exakthet. Därför betraktas också dessa principer som allmänna målsättningsprinciper inom rättspraxis. Gemensamt för dessa principer är dock att de är generellt tillämpliga och att det krävs lagstöd för att göra undantag från dem.

Nedan redogörs kortfattat för de kommunalrättsliga grundprinciper som är av intresse för promemorians förslag och den

Ds 2013:54 Gällande rätt

fortsatta framställningen. Dessa principer är förbudet mot att ge understöd till enskild, förbudet mot att handha sådana uppgifter som ankommer på annan och lokaliseringsprincipen.

3.2.2. Stöd till enskild

I kommunallagens grundläggande kompetensbestämmelse ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd till enskilda (2 kap. 1 § KL). Detta följer av att det knappast kan anses vara av allmänt intresse att ett sådant understöd lämnas. Förbudet mot att ge understöd till enskilda kompletteras av en bestämmelse om att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl för det (2 kap. 8 § andra stycket KL). Kommuner och landsting får dock genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget (2 kap. 8 § första stycket KL).

Enligt vad som anges i förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 32) har det inte funnits anledning att införa begränsningar avseende åtgärder som kommuner och landsting vidtar för att allmänt främja näringslivet då sådana åtgärder ofta anses ha stor betydelse för företagens utveckling samt att åtgärderna utgör ett komplement till statliga insatser. Som exempel på vad som kan utgöra åtgärder som allmänt främjar näringslivet nämns bl.a. tillhandahållande av mark eller teknisk service till företag samt tillgodoseende av lokalbehov i vissa fall. Även kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring anses vara tillåtna åtgärder (prop. 1990/91:117 s. 152 f).

Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får däremot bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Det är med andra ord endast i undantagsfall som det finns ett rättsligt utrymme för kommunala stödinsatser till enskilda näringsidkare. I förarbetena till kommunallagen anfördes att i glesbygdsområden kunde bortfall av enskild service, t.ex. avsaknad av en livsmedels-

Gällande rätt Ds 2013:54

butik eller en bensinstation, medföra rätt för kommunen att ekonomiskt stödja en innehavare om stödet var nödvändigt för att uppnå en viss minimistandard av kommersiell service åt hushållen. En kommun ansågs även kunna stödja hotellverksamhet, när enskilda personer och företag inte var beredda att göra nödvändiga insatser för att trygga tillgången till hotell i kommunen. När det gäller avgränsningen av tillåtna insatser anfördes i förarbetena att rättstillämpningen måste kunna anpassas till samhällsutvecklingen. Vad som skulle ligga i begreppet synnerliga skäl ansågs således kunna komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället (prop. 1990/91:117 s. 152 f).

Vederlagsfria prestationer och eftergifter till enskilda personer är i allmänhet något som faller utanför den kommunala kompetensen om inte kommunen eller landstinget har en offentligrättslig eller civilrättslig skyldighet att lämna en sådan prestation. Undantag från förbudet mot att utge stöd till enskild finns i speciallagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen, och i lagen om vissa kommunala befogenheter.

3.2.3. Uppgift som ankommer på annan

I kommunallagens allmänna kompetensregel finns ett förbud mot att kommuner och landsting handhar sådana angelägenheter som enbart ankommer på annan att sköta, exempelvis staten, en annan kommun eller ett annat landsting (2 kap. 1 § KL). Vad som avses med begreppet ”någon annan” framgår inte av förarbetena, den vanligaste tolkningen är dock att uttrycket är relaterat till övrig offentlig sektor och inte till det privata näringslivet.

Det styrande för den kommunala kompetensen är att det finns ett allmänintresse. Vad som ligger inom ramen för allmänintresset bedöms ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten. Sådana uppgifter som ankommer på annan att utföra torde som huvudregel sakna allmänintresse för den

Ds 2013:54 Gällande rätt

berörda kommunen eller landstinget. Det finns dock områden där lokala, regionala och statliga intressen sammanfaller.

I lagen om vissa kommunala befogenheter finns vissa exempel på områden inom vilka den kommunala kompetensen sträcker sig in på områden som traditionellt sett ansetts tillhöra statens ansvarsområde. Ett sådant exempel är den svenska utrikes- och biståndspolitiken för vilken regering och riksdag ansvarar. Kommuner och landsting har dock under vissa förutsättningar rätt att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd (5 kap. lagen om vissa kommunala befogenheter). Kommuner och landsting har även bl.a. givits möjlighet att lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för samt vidare att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga inrättningar och av vissa enskilda utbildningsanordnare (2 kap. 1 och 2 §§ lagen om vissa kommunala befogenheter).

3.2.4. Lokaliseringsprincipen

Lokaliseringsprincipen i kommunallagen innebär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunens eller landstingets geografiska område eller deras medlemmar för att anses som kompetensenliga (2 kap. 1 § KL). Det finns dock ett visst utrymme för kommuner och landsting att agera även utanför sitt geografiska område. En förutsättning för detta är att det görs en proportionell intresseavvägning mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller landstinget eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ankommer det på den enskilda kommunen eller landstinget att påvisa nyttan med insatsen (se prop. 2008/09:21 s. 20).

Vidare är det förenligt med lokaliseringsprincipen att inom ramen för de offentligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd agera inom samverkansformernas gemensamma geografiska område. Kompetensenligheten av sam-

Gällande rätt Ds 2013:54

verkan i avtalsform får däremot bedömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL.

3.3. EU-rätten

Inom EU-rätten finns tre grundfördrag som utgör basen för EU-samarbetet: Fördraget om Europeiska unionen (EUfördraget), fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget)och fördraget om upprättande av Europiska atomenergigemenskapen (Euratom-fördraget). EU-fördraget (även känt som Maastrichtfördraget) reglerar EU:s övergripande och konstitutionella funktion. EUF-fördraget, som ersatte det tidigare EG-fördraget (även känt som Romfördraget), kompletterar EU-fördraget med mer detaljerade och praktiskt inriktade bestämmelser. Euratom-fördraget innehåller EU:s regler om kärnenergi. EU-fördraget och EUF-fördraget började gälla den 1 december 2009 när Lissabonfördraget trädde i kraft och Euratom-fördraget trädde i kraft 1958.

Av dessa grundfördrag följer en rätt för EU:s institutioner att anta följdregler med rättslig grund i fördragen, så kallade rättsakter som exempelvis förordningar och direktiv. En förordning som har trätt i kraft har allmän giltighet. Detta innebär att den är direkt tillämplig och gäller likadant i alla medlemsländer som om den vore en del av den nationella lagstiftningen.

Direktiven däremot ställer endast upp vissa mål och krav som medlemsländerna ska uppnå och som den nationella lagstiftningen ska följa. Det är dock upp till de enskilda medlemsländerna att besluta om hur ett direktiv ska införlivas. Det kan exempelvis ske genom att riksdagen beslutar om en ny lag, att regeringen utfärdar en förordning eller att den uppdrar åt en myndighet att utfärda nya föreskrifter. Vidare visar också EUdomstolens rättspraxis hur EU-rättens regler ska tolkas i olika situationer.

Ds 2013:54 Gällande rätt

I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommuner och landsting bundna av EU-rätten. Därmed har kommuner och landsting också en skyldighet att se till att verksamheten utövas i enlighet med EU-rätten. I den mån EU-rätten strider mot svensk rätt har EU-rätten företräde. Detta innebär exempelvis att kommuner och landsting är skyldiga att efterleva EU:s regelverk för den inre marknaden enligt vilket varor, tjänster, personer och kapital ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna. EU-rätten innefattar även ett detaljerat regelverk för offentlig upphandling och ett regelverk enligt vilket statsstöd som utgångspunkt är otillåtet.

3.4. Kommunal redovisning

3.4.1. Lagen om kommunal redovisning

Den kommunala redovisningen bygger på samma teoretiska utgångspunkter som de som gäller för privat redovisning, med smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten. För att ge en rättvisande resultatredovisning är det angeläget att intäkter och kostnader som hör till redovisningsåret tas med oavsett tidpunkten för betalning (periodisering). Bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. KL. Bestämmelserna är dock relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv. I slutet av 1990-talet infördes dock lagen (1997:614) om kommunal redovisning i syfte att reglera externredovisningen. Enligt denna lag ska bokföring och redovisning fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed (1 kap. 3 § lagen om kommunal redovisning).

För att främja och utveckla god redovisningssed har Rådet för Kommunal Redovisning (RKR) bildats. Dess uppgift är att främja och utveckla god redovisningssed inom ramen för gällande lagstiftning.

Gällande rätt Ds 2013:54

3.4.2. Redovisning av medfinansiering

Normalt klassificeras finansiellt stöd till annan huvudmans investering som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens redovisning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas.

I samband med förslaget om medfinansiering av infrastruktur i propositionen 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. uppkom frågan hur kommunerna ska redovisa medfinansiering. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att ytterligare utredning av denna fråga krävdes och aviserade sin avsikt att snarast tillsätta en utredning. En särskild utredare tillkallades och i februari 2009 överlämnades betänkandet Redovisning av kommunal medfinansiering (SOU 2009:21). I det påföljande lagstiftningsarbetet anförde regeringen bl.a. att även om remissinstanserna var splittrade i sin uppfattning om och på vilket sätt reglerna borde ändras, fanns det anledning att anta att de kommuner och landsting där medfinansiering var eller kunde bli aktuell, önskade en redovisningsmetod som innebar att medfinansieringens resultatmässiga effekt kunde fördelas på flera år (se prop. 2008/09:228 s. 9). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter innebar endast en kompetensenlig möjlighet att medfinansiera. Det kunde då inte uteslutas att de redovisningsregler som dittills hade gällt kunde hämma viljan att delta i finansieringen, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt ansågs angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkade en önskvärd utveckling.

Den lagstiftning som föreslogs i propositionen fick efter riksdagsbehandlingen följande slutliga utformning

:

Efter kom-

munens eller landstingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § i lagen om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga

Ds 2013:54 Gällande rätt

belopp under högst 25 år. Upplösningen ska påbörjas det år bidraget beslutas. För bidrag som har beslutats under år 2009 får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs. I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp (se 5 kap. 7 § lagen om kommunal redovisning).

I propositionen Kommunal medfinansiering av statlig sjöinfrastruktur (prop. 2012/13:153) föreslås en utvidgning av den kommunala kompetensen så att även medfinansiering till anläggande av allmän farled får redovisas på samma sätt som när det gäller medfinansiering till väg och järnväg som staten ansvarar för. Om den utvidgning av den kommunala kompetensen som föreslås i propositionen görs, kommer också 5 kap. 7 § lagen om kommunal redovisning tillämpas på bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för.

4. Överväganden och förslag

4.1. Kommunal medfinansiering av statlig verksamhet

4.1.1. Områden med kommunal medfinansiering av statlig verksamhet

Kommuner och landsting får enligt den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § KL inte handha sådana angelägenheter som ankommer på någon annan (se även avsnitt 3.2.3). Det finns områden som allmänt sett är en exklusiv angelägenhet för staten, t.ex. utrikes- och biståndspolitiken. Genom speciallagstiftning finns dock vissa begränsade kommunala befogenheter inom detta område. Vidare finns samhälleliga angelägenheter vilka kan betecknas som såväl statliga som kommunala, exempelvis naturvård, infrastruktur och kommunikationer. Även inom arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken, som huvudsakligen är statliga ansvarsområden, har kommunernas roll ökat i betydelse. Uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ har på senare år mjukats upp något. Även när det gäller exempelvis regional utveckling och tillväxt har samverkan mellan nationell, regional och lokal nivå vuxit sig starkare.

Genom befogenhetsutvidgande lagstiftning på vissa områden har den kommunala kompetensen och det statliga ansvaret kommit att överlappa varandra i en del fall. Det handlar exempelvis om vissa frågor inom utrikes- och biståndspolitik, infrastruktur samt universitets- och högskoleverksamhet.

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

4.1.2. Kommunal medfinansiering av högskoleverksamhet

Före den 1 mars 2009 hade kommuner och landsting ingen lagstadgad befogenhet att lämna bidrag till högskoleverksamhet som i huvudsak är en statlig angelägenhet. Förbudet för kommuner och landsting att handha sådana uppgifter som ankommer på annan (2 kap. 1 § KL) kan till och med, enligt sin ordalydelse, uppfattas som ett absolut förbud för en kommun eller ett landsting att engagera sig ekonomiskt i en sådan verksamhet. I rättstillämpningen har bestämmelsen dock inte givits sådan innebörd. I rättspraxis finns uttalanden om att det avgörande för om ett kommunalt bidrag till högskoleverksamhet anses vara inom den kommunala kompetensen är att det kommunala bidraget står i rimlig proportion till den nytta som åtgärden förväntades medföra för kommunen och dess medlemmar (se bl.a. RÅ 1999 ref. 67).

Genom införandet av 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter har sådana bidrag som kommuner och landsting tidigare lämnat enbart med stöd i rättspraxis blivit kompetensenliga enligt lag. I och med att bestämmelsen även omfattar enskilda utbildningsanordnare, som enligt regeringens bedömning i lagförarbetena (se prop. 2008/09:21 s. 47) torde vara att betrakta som enskilda näringsidkare, medför bestämmelsen en befogenhetsutvidgning i förhållande till begränsningen mot att utge stöd till enskild (2 kap. 1 § och 8 § andra stycket KL). Däremot innebär bestämmelsen inte något undantag från lokaliseringsprincipen i kommunallagen (2 kap. 1 § KL). För att lämna ett bidrag till en högskola eller ett universitet utanför den egna kommunen eller landstinget krävs därmed att kostnaderna för åtgärden står i rimlig proportion till den nytta som åtgärden kan förväntas medföra för kommunen eller landstinget eller dess medlemmar för att åtgärden ska vara kompetensenlig.

Syftet med lagregleringen var enligt lagens förarbeten inte att flytta finansieringsansvaret för högskoleverksamhet från staten till kommunerna utan att motsvarande ekonomiska resurser

Överväganden och förslag Ds 2013:54

följde med eller att lägga över kostnaderna på kommunerna. Lagregleringen medför alltså inte att statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare kan kräva att bidrag ska lämnas då detta är något som kommuner och landsting själva beslutar om. Regeringen ansåg vidare att det inte fanns något sakligt skäl till att göra någon distinktion mellan bidrag till utbildning och forskning och bidrag till stödfunktioner och infrastruktur (se prop. 2008/09:21 s. 47). Någon obegränsad kommunal finansiering av högskoleverksamhet var dock inte avsedd, den aktuella bestämmelsen ger exempelvis inte kommuner och landsting kompetens att starta eller att driva högskoleverksamhet (prop. 2008/09:21 s. 46 f).

Enligt Högskoleverkets årsrapport 2012 (rapport 2012:10 R) uppgick de sammanlagda intäkterna för forskning och forskarutbildning vid högskolorna år 2011 till omkring 59,4 miljarder kronor. Verksamheten vid universitet och högskolor finansieras till stor del med statliga anslag, ca 38 miljarder kronor utgick i direkta anslag från staten under 2011. Utöver de direkta statsanslagen kom 9,7 miljarder kronor av intäkterna från olika statliga myndigheter. Även de flesta enskilda utbildningsanordnare finansierar sin verksamhet med statliga anslag.

Universiteten och högskolorna får dock också externa medel från exempelvis EU, forskningsråd, stiftelser, kommuner, landsting och privata företag. Under 2011 tillförde privata finansiärer som näringsliv och stiftelser omkring 5,7 miljarder kronor. Vidare gavs EU-medel för ca 1,6 miljarder kronor. Ytterligare 2,8 miljarder kronor kom från offentliga organ som exempelvis kommuner och landsting. Bidrag från kommunerna har bl.a. gått till forskning, professurer, doktorandtjänster och marknadsföringsinsatser, men även till infrastruktur och stödfunktioner för högskoleutbildning som bedrivs utanför högskoleorterna.

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

4.2. EU:s statsstödsregler

4.2.1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Utöver den kommunalrättsliga regleringen om i vilken utsträckning stöd till enskild kan lämnas finns även EU:s statsstödsregler som medlemsstaterna och därmed också kommunsektorn har att förhålla sig till. Statligt stöd är i princip oförenligt med den gemensamma marknaden och som huvudregel förbjudet enligt EUF-fördraget artikel 107–109.

Av artikel 107.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, inte är tillåtet om stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Med statliga medel avses alla offentliga medel, dvs. sådana medel som kommer från staten, myndigheter, kommuner och landsting. Även stödåtgärder som kanaliseras genom offentligt ägda bolag och stiftelser eller liknande kan anses utgöra offentliga medel.

I artikel 107.2 och 107.3 anges vissa undantag från detta förbud. De situationer som räknas upp i artikel 107.2 är automatiskt förenliga med den gemensamma marknaden. Det kan exempelvis handla om stöd av social karaktär som under vissa förutsättningar ges till enskilda konsumenter och stöd som ges för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. I artikel 107.3 anges olika typer av stöd som kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden, exempelvis stöd för att främja ekonomisk utveckling enligt vissa förutsättningar, stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse och stöd för att främja kultur och bevara kulturarv. Vid prövningen av om villkoren i artikel 107.3 är uppfyllda har Europeiska kommissionen ett utrymme för en skönsmässig bedömning.

För att underlätta tolkningen och tillämpningen av statsstödsreglerna har Europeiska kommissionen utfärdat ett antal förordningar, riktlinjer, rekommendationer, rambestämmelser

Överväganden och förslag Ds 2013:54

m.m. År 2008 utfärdade Europeiska kommissionen en allmän gruppundantagsförordning som innebär att vissa kategorier av stöd anses förenliga med den inre marknaden. Därmed behöver inte stöd som uppfyller villkoren i förordningen anmälas till Europeiska kommissionen i enlighet med vad som anges i artikel 108. Medlemsstaterna är enligt denna artikel skyldiga att underrätta Europeiska kommissionen om sina planer på att ändra gamla stödåtgärder eller vidta nya. Vidare ska Europeiska kommissionen fortlöpande granska alla stödåtgärder som medlemsstaterna vidtar.

4.2.2. Rättslig grund för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation

För att statligt stöd ska få lämnas krävs att stödet anmäls till och godkänns av Europeiska kommissionen eller omfattas av något av de av kommissionen antagna gruppundantagen.

Europeiska kommissionen har i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation (EUT C 323, 30.12.2006, s. 1) fastställt de kriterier som används vid en bedömning av om ett statligt stöd inom detta område ska godkännas och anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Bedömningen av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden innebär främst att en avvägning görs mellan stödets positiva effekter å ena sidan genom att det bidrar till att väldefinierade mål av gemensamt intresse uppnås och dess negativa effekter å andra sidan genom att det leder till snedvridning av konkurrensen och handeln, ett så kallat avvägningstest. För att ett stöd ska kunna förklaras förenligt med den inre marknaden måste det vara nödvändigt och proportionerligt för att uppnå ett visst mål av gemensamt intresse t.ex. ökad verksamhet inom forskning, utveckling och innovation.

I den allmänna gruppundantagsförordningen, (EG) nr 800/2008 finns en uppräkning av olika kategorier av stöd som är förenliga med den gemensamma marknaden. Stöd

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

som faller in under någon av dessa kategorier fordrar ingen anmälan och godkännande från Europeiska kommissionen. Däremot ska medlemsstaterna lämna uppgifter till Europeiska kommissionen om alla stödåtgärder som vidtas med stöd av ett s.k. gruppundantag. Stödåtgärden ska vidare innehålla en tydlig hänvisning till den tillämpliga bestämmelsen i gruppundantagförordningen och i nationell lagstiftning.

En av de kategorier som ingår i gruppundantagsförordningen är statligt stöd till forskning, utveckling och innovation. Undantaget omfattar bl.a. forsknings- och utvecklingsprojekt, tekniska genomförbarhetsstudier, immateriella rättigheter, nystartade innovativa företag, process- och organisationsinnovation inom tjänstesektorn, innovationsrådgivningstjänster, inhyrning av högkvalificerad personal samt stöd till innovationsmiljöer. För forsknings- och utvecklingsprojekt finns bl.a. villkoren att stödet måste omfattas av en eller flera av forskningskategorierna grundforskning, industriell forskning och experimentell utveckling.

Vidare gäller olika stödnivåer för de olika typerna av forskning. För grundforskning är den högsta tillåtna stödnivån 100 procent av de stödberättigade kostnaderna medan stödnivån för industriell forskning och experimentell utveckling är 50 respektive 25 procent av de stödberättigade kostnaderna. Stödnivåerna för industriell- och experimentell forskning får höjas om stödmottagaren är ett litet eller medelstort företag och det finns även möjlighet till ett bonustillägg på 15 procentenheter under vissa förutsättningar. Därutöver är det definierat vilka kostnader som är stödberättigade. Det gäller t.ex. personalkostnader, kostnader för utrustning, byggnader, mark, kontraktsforskning, patent och material.

De nu gällande rambestämmelserna för forskning, utveckling och innovation gäller till och med utgången av 2013. Europeiska kommissionen har därför inlett ett arbete med att revidera rambestämmelserna med syftet att ha nya rambestämmelser från 2014.

Överväganden och förslag Ds 2013:54

4.3. Konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur

Ett Eric-konsortium, vilket står för konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur, är en organisationsform som regleras i rådets förordning (EG) nr 723/2009.

Ett mål för EU har sedan länge varit att stödja och utveckla forskningsinfrastruktur. Genom förordningen upprättas en rättslig ram för inrättandet och driften av forskningsinfrastrukturer på gemenskapsnivå. Syftet är att underlätta samverkan kring inrättande och drift av forskningsinfrastrukturer mellan EU-medlemsstater, andra länder och vissa mellanstatliga organisationer.

Eric-konsortier är en rättslig enhet som gemenskapen inte nödvändigtvis deltar i och bidrar ekonomiskt till. I stället är det de deltagande organen som definierar vilka behov som finns av att inrätta forskningsinfrastrukturer i denna form samt definierar viktiga aspekter såsom stadgar, säte etc.

I artikel 9 anges vilka organ som kan bli medlemmar av ett Eric-konsortium. Dessa är medlemsstater, anslutna länder, andra tredje länder än anslutna länder och mellanstatliga organisationer. Ett Eric-konsortium ska dock ha minst tre medlemsstater som medlemmar. Anslutna länder, tredjeländer och mellanstatliga organisationer kan därefter ansluta sig till Eric-konsortiet. Enligt artikel 6 beslutar Europeiska kommissionen om inrättande av Eric-konsortier.

Enligt artikel 3 ska ett Eric-konsortium ha till huvuduppgift att inrätta och driva en forskningsinfrastruktur på icke-ekonomiska grunder, dvs. huvudsakligen utan vinstintresse. Detta innebär att det mesta av Eric-konsortiets resurser bör anslås till huvuduppgiften men att en begränsad ekonomisk verksamhet får bedrivas under förutsättning att den är nära förknippad med huvuduppgiften och inte äventyrar denna. Därtill uppställs i artikel 4 vissa krav på den forskningsinfrastruktur som inrättas.

Ett Eric-konsortium har enligt artikel 7 status som en juridisk person och ska ha den mest vittgående rättskapacitet som tiller-

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

känns juridiska personer enligt nationell lagstiftning. Eric-konsortiet får särskilt förvärva, äga och avyttra lös och fast egendom och immateriella rättigheter, ingå avtal samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Vidare är Eric-konsortiet en internationell organisation i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv 2004/18/EG. Eric-konsortiet ska ha sitt säte hos en av sina medlemmar och dess namn måste innehålla förkortningen ”Eric”. Eric-konsortier styrs i första hand av gemenskapslagstiftningen och därefter av lagstiftningen i den stat där Eric-konsortiet har sitt stadgeenliga säte.

Sverige deltar i fem Eric-konsortier som andra länder är värdland för.

Under juli 2013 skickade Sverige, på uppdrag av samtliga partnerländer, in en ansökan till Europeiska kommissionen om att inrätta ett Eric-konsortium för det europeiska samarbetsprojektet European Spallation Source (ESS). ESS-projektet bedrevs fram till 2010 i förvaltningsform vid Lunds Universitet och ombildades därefter till ett aktiebolag. För närvarande deltar 17 europeiska länder i projektet. Sverige och Danmark äger 74 respektive 26 procent av aktierna i European Spallation Source ESS AB.

Överväganden och förslag Ds 2013:54

4.4. En utvidgad kommunal befogenhet att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier

Promemorians förslag: Kommuner och landsting ska få lämna

bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Erickonsortium) som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009.

Skälen för promemorians förslag

Kommuner och landsting har befogenhet att lämna bidrag till sådan utbildning och forskning som bedrivs vid universitet, högskolor och av enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina (2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter). Däremot omfattas inte andra organisationsformer av denna bestämmelse. Det finns därmed, utöver den allmänna kompetensen som följer av kommunallagens andra kapitel, ingen befogenhet för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs av andra aktörer än de som räknas upp i lagen om vissa kommunala befogenheter. Detta innebär att projekt, som exempelvis bedrivs i organisationsformer särskilt avsedda för forskning, inte omfattas av den aktuella bestämmelsen. Kommunerna och landstingens bristande befogenhet inom detta område är problematisk bl.a. eftersom utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur ingår som en del, i hög utsträckning är beroende av bidrag från fler aktörer än staten. Det kan vidare, utifrån ett lokalt perspektiv, ligga i kommunerna och landstingens intresse att kunna lämna sådana bidrag.

För att komma tillrätta med denna problematik föreslås att den kommunala befogenheten utvidgas till att även omfatta bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier).

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

Det framstår som omotiverat att möjligheten till kommunal medfinansiering av utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur ingår som en del, ska begränsas endast till statliga universitetet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare när det finns en organisationsform som utformats särskilt för inrättande och drift av forskningsinfrastruktur. Samtidigt är det av avgörande betydelse att en utökad möjlighet till kommunal medfinansiering utformas med grundläggande kommunalrättsliga principer i åtanke.

Kommunal medfinansiering av forskningsinfrastruktur innebär ett avsteg från vissa kommunalrättsliga grundprinciper; dels från förbudet för kommuner och landsting att handha sådana angelägenheter som ankommer på annan, dels från förbudet mot att ge understöd till enskild. En restriktiv utformning av förslaget kan dock minimera följderna av detta avsteg. Därför är den föreslagna befogenhetsutvidgningen begränsad till bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Möjligheten för kommuner och landsting att utifrån lokala behov lämna bidrag till forskningsinfrastruktur är av stor vikt, bl.a. för näringslivet och det regionala utvecklingsarbetet. Promemorians förslag är därmed baserat på samma överväganden som låg till grund för den befogenhetsutvidgning som skedde genom införandet av 2 kap. 2 § i lagen om vissa kommunala befogenheter (se prop. 2008/09:21 s. 46). Utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur ingår som en del, är dessutom till viss del beroende av bidrag från andra aktörer i samhället. Huruvida bidrag lämnas eller inte samt vilken storlek ett eventuellt bidrag ska ha, är dock något som kommuner och landsting själva beslutar om. Varken staten eller andra aktörer har någon rätt att kräva av kommuner eller landsting att bidrag lämnas.

Möjligheten att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier omfattar den huvuduppgift som sådana konsortier har enligt Rådets förordning (EG) nr 723/2009, dvs. att inrätta och driva forskningsinfrastruktur. Kommuner och landsting ges därmed, inom ramen för denna huvuduppgift, frihet att

Överväganden och förslag Ds 2013:54

besluta om vad bidrag som lämnas till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska användas till. Avsikten med promemorians förslag är dock inte att den kommunala befogenheten ska utvidgas i annat avseende än att kommuner och landsting, i enlighet med förslagets begränsning, ges möjlighet att lämna bidrag. Någon obegränsad möjlighet till kommunal finansiering av forskningsinfrastruktur är därmed inte avsedd. Förslaget innebär inte heller att kommuner eller landsting erhåller någon nytillkommen kompetens att inrätta eller driva forskningsinfrastruktur i egen regi.

Val av organisationsform

Projekt som kräver stora investeringar, exempelvis avseende infrastruktur, har höga driftkostnader och förutsätter tillgång till särskild kompetens är ofta beroende av att samverkan mellan olika aktörer kan etableras. Detta gäller inom flera områden, bl.a. inom forskningsområdet.

Ett mål för EU har sedan länge varit att stödja och utveckla forskningsinfrastruktur. Genom rådets förordning (EG) nr 723/2009, där organisationsformen Eric-konsortium regleras, upprättas en rättslig ram för inrättandet och driften av forskningsinfrastrukturer på gemenskapsnivå.

I skäl (5) till förordningen motiveras inrättandet av det rättsliga ramverket för Eric-konsortier bl.a. utifrån att moderna storskaliga forskningsinfrastrukturer blir alltmer dyra och komplexa vilket gör att de ofta är utom räckhåll för enskilda medlemsstater eller till och med för världsdelar. Syftet med ett Eric-konsortium är att underlätta samverkan kring inrättande och drift av forskningsinfrastruktur mellan EU-medlemsstater, andra länder och vissa mellanstatliga organisationer.

Eric-konsortier är en organisationsform som är utformad för att underlätta samarbete och är gångbar i internationella sammanhang. Därför framstår organisationsformen som ett tilltalande val vid inrättandet och driften av forskningsinfrastruktur

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

där flera EU-medlemsstater, tredje länder och mellanstatliga organisationer samverkar.

Denna typ av överväganden låg bl.a. till grund för överenskommelsen om att det europeiska samarbetsprojektet European Spallation Source (ESS) fortsättningsvis bör bedrivas i formen av ett Eric-konsortium (prop. 2012/13:99 s. 29).

En utvidgning med begränsningar

Promemorians förslag innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen. Förslaget är dock begränsat till att endast omfatta bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Denna begränsning är central för den föreslagna utvidgningen då avsikten med förslaget inte är att införa en obegränsad möjlighet till kommunal finansiering av verksamhet som bedrivs av enskilda aktörer och därigenom, på forskningens område, frångå kommunallagens förbud mot att ge understöd till enskild. Syftet är i stället att anpassa den nuvarande regleringen som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs i förvaltningsform, hos exempelvis statliga universitet och högskolor, till ett ökat behov av flexibilitet på området. Behovet av ökad flexibilitet gällande organisationsform följer bl.a. av att forskning är ett område där samverkan mellan olika aktörer kan vara avgörande för möjligheten att genomföra mer kostnadskrävande projekt.

Avgörande för om kommunal medfinansiering ska tillåtas enligt lag bör vara att det finns ett behov av att bidrag lämnas. Vidare bör en avvägning av bidragets nytta i relation till dess förenlighet med relevanta grundläggande kommunalrättsliga principer göras. Det finns starka skäl för att upprätthålla en restriktivt utformad lagstiftning på området, bl.a. då medfinansiering av forskningsinfrastruktur kan innebära relativt omfattande investeringar för enskilda kommuner och landsting vilket i sin tur riske-

Överväganden och förslag Ds 2013:54

rar att minska det ekonomiska utrymmet för den kommunala kärnverksamheten.

Då kommuner och landsting har möjlighet att medfinansiera utbildning och forskning som bedrivs av statliga universitet och högskolor samt av vissa enskilda utbildningsanordnare kan det anses motiverat att motsvarande möjlighet finns att lämna bidrag för forskningsinfrastruktur som inrättats och drivs vid Eric-konsortier, en organisationsform som är särskilt inrättad för ändamålet. Mot den bakgrunden görs bedömningen att kommuner och landsting även ska ges möjlighet att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier. Som beskrivits ovan måste Eric-konsortier uppfylla vissa särskilda krav gällande verksamhetsinriktning, syfte och organisation. Genom dessa krav tillgodoses behovet av restriktivitet i den föreslagna befogenhetsutvidgningen.

Förslaget i förhållande till kommunalrättsliga grundprinciper

Förslaget i promemorian innebär att kommuner och landsting ges möjligheten att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier vilka har till huvuduppgift att inrätta och driva sådana infrastrukturer. Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL inbegriper ett förbud mot att kommuner och landsting handhar sådana angelägenheter som ankommer på annan (se även avsnitt 3.2.3). Högre utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur kan ingå som en del (se prop. 2008/09:21 s. 47), är ett sådant område där den kommunala kompetensen och statens ansvar under vissa förutsättningar överlappar varandra. I detta avseende utgör utbildnings- och forskningsområdet ett undantag från den allmänna kompetensregeln i kommunallagen.

I den allmänna kompetensregeln kommer även den s.k. lokaliseringsprincipen till uttryck. Någon utvidgning i förhållande till lokaliseringsprincipen är dock inte avsedd. Bidrag som lämnas

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier i enlighet med promemorians förslag ska därmed ha anknytning till kommunens eller landstingets geografiska område eller dess medlemmar för att anses som kompetensenlig. För det fall bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur vid ett Eric-konsortium som har sitt säte utanför kommunens eller landstingets geografiska område ankommer det på den enskilda kommunen eller landstinget att påvisa nyttan med insatsen utifrån en proportionell intresseavvägning (se även avsnitt 3.2.4).

Eric-konsortier är juridiska personer samt internationella organisationer i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv 2004/18/EG. Förslaget innebär därmed en utvidgning i förhållande till kommunallagens förbud mot att ge understöd till enskild (se även avsnitt 3.2.2).

Förslaget innebär dock inte att det införs någon obegränsad möjlighet för kommuner och landsting att lämna riktat stöd till enskilda aktörer. Den föreslagna utvidgningen avser nämligen uteslutande inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, en verksamhet som i huvudsak ska utföras utan vinstintresse.

För bidrag som inte omfattas av de villkor som anges i den föreslagna bestämmelsen, exempelvis om bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur som bedrivs av andra aktörer än Eric-konsortier, får en bedömning göras i särskild ordning om detta är förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 1 § och 8 § andra stycket KL. Om en planerad stödåtgärd ligger inom vad som är möjligt enligt kommunallagen, måste kommunen eller landstinget även utreda om stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler.

Förslaget i förhållande till EU-rättens statsstödsregler

Vid införandet av kompetensregeln i 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter, vilken möjliggjorde för kommuner och landsting att lämna bidrag till universitet, högskolor och vissa enskilda utbildningsanordnare, kommenterades i för-

Överväganden och förslag Ds 2013:54

arbetena hur EU-rättens statsstödsregler förhåller sig till den nya bestämmelsen.

Enligt regeringens bedömning omfattas normalt sett kommunala bidrag till universitet och högskolor med statlig huvudman samt bidrag till enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd inte av EU-rättens statsstödsregler (prop. 2008/09:21 s. 48). Detta följer av att statsstödsreglerna endast gäller för så kallad ekonomisk verksamhet och att nationella utbildningssystem kan sägas fylla en uppgift av allmänt intresse som inte utgör ekonomisk verksamhet.

3

Ekonomisk verksamhet

utövas när varor eller tjänster erbjuds på en marknad

4

och

begreppet påverkas inte av i vilken juridisk form som verksamheten bedrivs.

5

I denna promemoria föreslås att det införs en befogenhetsvidgande bestämmelse som under vissa förutsättningar möjliggör att bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier. Till skillnad från när bidrag lämnas till sådana aktörer som tillhandahåller ett nationellt utbildningssystem, vilka normalt sett inte omfattas av statsstödsreglerna, torde de aktörer som avses i promemorians förslag som huvudregel bedriva ekonomisk verksamhet och därmed omfattas av statsstödsreglerna.

Detta innebär att kommuner och landsting som avser att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier måste utreda om stödet är förenligt med statsstödsreglerna. För det fall det är fråga om statligt stöd har kommunen en skyldighet att lämna upplysningar till regeringen om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Europeiska kommissionen (12 § lagen

[

2013:388] om tillämp-

ningen av Europeiska unionens statsstödsregler).

3 EU-domstolens dom av den 27 september 1988 i mål C-263/86, Belgiska staten mot René Humble och Marie- Thresé Edel och EU-domstolens dom av den 7 december 1993 i mål C-109/92, Stephan Max Wirth mot Landeshauptstadt Hannover. 4 EU-domstolens dom av den 22 januari 2002 i mål C-218/00, Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas mot Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). 5 EU-domstolens dom av den 23 april 1991 i mål C-41/90, Klaus Höfner och Fritz Elser mot Macrotron GmbH.

Ds 2013:54 Överväganden och förslag

4.5. Kommunal redovisning av medfinansiering till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier

Promemorians förslag: Bidrag till inrättande och drift av forsk-

ningsinfrastruktur vid Eric-konsortier enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska få tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Skälen för promemorians förslag: För att kommuner och

landsting ska kunna tillgodogöra sig positiva effekter av investeringar i forskningsinfrastruktur krävs en ändring i lagen om kommunal redovisning. Den föreslagna ändringen innebär att medfinansiering dvs. bidrag till dylika projekt, kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år på samma sätt som vid medfinansiering av väg och järnväg som staten ansvarar för. Motsvarande föreslås även gälla vid medfinansiering av statlig sjöinfrastruktur (se prop. 2012/13:153 Kommunal medfinansiering av statlig sjöinfrastruktur).

Bidraget ska redovisas på särskild rad i balansräkningen, Bidrag till infrastruktur. Upplösning av det aktiverade bidraget redovisas som bidrag till infrastruktur och ingår i verksamhetens kostnader i resultaträkningen. Om utbetalning av bidraget inte sker i samband med beslutet om medfinansiering, uppstår även en skuld i balansräkningen på motsvarande belopp. Denna skuld minskas i takt med att utbetalningar görs.

Ur ett principiellt perspektiv kan förslaget att aktivera ett bidrag som om det vore en tillgång ifrågasättas. Utifrån etablerad redovisningspraxis kan det hävdas att den tillgång som bidraget ska finansiera inte kontrolleras av redovisningsenheten, dvs. kommunen eller landstinget. Ett annat problem är hur det ska säkerställas att samma resurs inte aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter. Vidare kan anföras, att svenska kom-

Överväganden och förslag Ds 2013:54

muner och landsting avviker från andra likartade redovisningsskyldiga och att redovisningen därmed blir svårare att förstå.

Eftersom en kompetensutvidgning föreslås så att kommuner och landsting ska få möjlighet att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, är det rimligt att dessa bidrag ska kunna periodiseras över flera år. De kostnader som uppkommer vid periodisering av bidraget ska på samma sätt som andra förekommande kostnader täckas av intäkter enligt balanskravets etablerade regelverk. Genom att medfinansieringen periodiseras och kostnaden därmed fördelas på flera år blir effekten en över tiden jämnare resultatpåverkan. Förslaget möjliggör en spridning av kostnaden över flera år i stället för att behöva redovisa hela kostnaden på ett enskilt år, med risk för att inte klara balanskrav och god ekonomisk hushållning.

Bidrag till investeringar i forskningsinfrastruktur innebär ett utflöde av resurser vilket minskar utrymmet för framtida verksamhet. Alla kommunala beslut av stor betydelse handlar om att göra prioriteringar om vad som kan rymmas inom givna ekonomiska ramar. Medfinansieringsprojekt bör prövas utifrån de ekonomiska förutsättningar som råder för respektive kommun och landsting. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att bidragen till forskningsinfrastruktur ska redovisas på samma sätt som andra tänkbara satsningar eller åtaganden som ryms inom den kommunala kompetensen. Åtaganden om medfinansiering bör redovisas i investeringsbudgeten.

Det bör i sammanhanget framhållas att en möjlighet att fördela bidrag till forskningsinfrastruktur i enlighet med 2 kap. 2 § andra stycket i lagen om vissa kommunala befogenheter inte öppnar för att periodisera bidrag till utbildning och forskning som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § första stycket samma lag.

5. Ikraftträdande

Promemorians förslag: De föreslagna reglerna ska träda i

kraft den 1 juli 2014.

Skälen för promemorians förslag: För ökad möjlighet till

samordning mellan stat, kommun och landsting inom forskningsinfrastrukturområdet och därtill kopplade potentiella positiva samhällsekonomiska konsekvenser bör de föreslagna lagändringarna träda i kraft så fort som möjligt. De föreslagna reglerna bör därför träda i kraft den 1 juli 2014.

Då de föreslagna reglerna inte innebär något åliggande för kommuner och landsting, utan endast en vidgad kompetens, behövs det inte några övergångsbestämmelser.

6. Konsekvenser

Kommunala bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier kan motiveras utifrån olika positiva effekter för berörda kommuner och landsting. Förslaget berör en verksamhet där såväl staten som kommuner och landsting agerar. En ökad möjlighet till samordning mellan olika aktörer kan få positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Det är även möjligt att förslaget kan ge positiva flerstegseffekter. Exempelvis kan en kommuns bidrag till forskningsinfrastruktur ha en positiv inverkan på näringslivet.

Negativa effekter för kommuner, landsting eller deras invånare kan uppstå om bidrag till forskningsinfrastruktur leder till minskade resurser för den kommunala kärnverksamheten, t.ex. barn- eller äldreomsorg, trängs undan eller om bidraget finansieras med ett utökat skatteuttag. Det är därför av stor betydelse dels att berörda kommuner och landsting gör väl avvägda bedömningar där fördelarna vägs mot nackdelarna sett till kommunen eller landstinget och dess invånare, dels att det framstår som tydligt att bidraget medför nytta för berörda kommuner eller landsting. I det senare ligger även att det måste vara tydligt att den kommunala eller regionala nyttan antingen är så stor eller avgränsad till en del av investeringen att en helstatlig finansiering av investeringen eller investeringsdelen inte anses befogad.

Ds 2013:54 Konsekvenser

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Enligt regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen (14 kap. 3 § RF). Detta innebär att om ett förslag påverkar det kommunala självstyret så ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas.

Förslaget i promemorian innebär inte något åliggande för kommuner och landsting utan innebär endast att sektorn erhåller en utvidgad kompetens. Förslaget har därmed inte någon påverkan avseende det kommunala självstyret och därför behöver ingen proportionalitetsprövning ske.

Ekonomiska konsekvenser

Förslaget medför inga ekonomiska åligganden för kommunerna eller landstingen eftersom förslaget enbart ger kommuner och landsting möjlighet att på frivillig basis lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Eftersom det kan röra sig om relativt omfattande investeringar i de enskilda fallen kan konsekvenserna för aktuella kommuner och landsting bli omfattande. Då reglerna i lagen om kommunal redovisning, i enlighet med vad som föreslås i denna promemoria, ger möjlighet att ta upp aktuella bidrag som en post i balansräkningen med en upplösning på upp till 25 år torde dock den omedelbara bördan kunna bli mindre.

Det är viktigt att framhålla att de lån som tas upp i kommuner och landsting för bidrag till forskningsinfrastruktur påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande och därmed kan minska reformutrymmet i statens budget. I vilken utsträckning de förslag som läggs fram i denna promemoria kommer att ha en reell påverkan på detta reformutrymme är även det till stor del en fråga om hur den nya möjligheten tillämpas.

Konsekvenser Ds 2013:54

Övriga konsekvenser

Då förslaget innebär att kommuner och landsting ges befogenhet att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur som inrättats och drivs av enskild uppkommer frågan om förslaget i något avseende kan ha en konkurrenshämmande inverkan. Eric-konsortier har ett begränsat verksamhetsområde och ska därtill som huvudregel bedriva denna verksamhet utan vinstintresse. Utöver den begränsning som ligger i att den föreslagna bestämmelsen i lagen om vissa kommunala befogenheter endast omfattar Eric-konsortier har kommuner och landsting även EU-rättens statsstödsregler att förhålla sig till. Statsstödsreglerna syftar till att förhindra att statligt stöd som har en konkurrenshämmande inverkan lämnas annat än då det finns särskilda skäl.

Förslaget är utformat för att möjliggöra kommunal finansiering av forskningsinfrastruktur i större utsträckning än tidigare. Samtidigt är förslaget restriktivt utformat för att i minsta möjliga mån frångå grundläggande kommunalrättsliga principer, som till exempel det principiella förbudet mot att ge understöd till enskild. Sammantaget torde därmed eventuella konkurrenshämmande konsekvenser av förslaget vara begränsade.

7. Författningskommentarer

7.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

2 kap.

2 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4.

Paragrafen innehåller bestämmelser om möjligheten för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Bestämmelsen kompletteras med ett nytt andra stycke med innebörden att kommuner och landsting även får lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium) som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009.

Bestämmelsen innebär en utvidgning i

förhållande till det princi-

piella förbudet mot att ge understöd till enskild. Däremot utgör inte bestämmelsen något undantag från lokaliseringsprincipen, vilket innebär att åtgärden måste ha anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar för att vara kompetensenlig.

Med begreppet bidrag avses ett tillskott av medel. Någon begränsning vad gäller ändamålet, förutom att det ska vara fråga om bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, uppställs inte. Möjligheten att lämna bidrag

Författningskommentarer Ds 2013:54

innefattar den huvuduppgift som Eric-konsortier har, dvs. att inrätta och driva forskningsinfrastruktur. Det kan vara fråga om såväl allmänna som riktade bidrag. Det ankommer på kommunen eller landstinget att besluta om bidragets storlek och innehåll. I begreppet bidrag ligger dock en begränsning såtillvida att det inte kan vara fråga om att helt finansiera en viss forskningsinfrastruktur. Inte heller ges kommuner och landsting någon nytillkommen kompetens att inrätta eller driva forskningsinfrastruktur i egen regi.

7.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

5 kap.

2 §

Förslaget behandlas i avsnitt 4.5.

Paragrafen innehåller uppgift om var i balansräkningen bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådana Eric-konsortier som avses i 2 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter, ska redovisas.

Förslaget till ändring innebär att rubriken B får en ny huvudrubrik, Bidrag till infrastruktur.

Tillägget föranleds av att bidrag som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

7 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 4.5.

I paragrafen anges när och hur bidrag som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogen-

Ds 2013:54 Författningskommentarer

heter ska aktiveras och periodiseras. I paragrafen anges också vilka upplysningar som ska lämnas beträffande sådana bidrag.