Propositionens huvudsakliga innehåll

Kommuner och landsting har möjlighet att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller till enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. För vissa forskningsprojekt kan dock andra organisationsformer än statliga myndigheter vara lämpliga, bl.a. för projekt med internationella inslag. Exempelvis finns det forskningsprojekt vid statliga universitet som har ombildats till annan organisationsform för att möjliggöra internationell samverkan. I sådana fall saknas dock möjlighet till kommunal medfinansiering, eftersom andra aktörer än statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare inte omfattas av lagen om vissa kommunala befogenheter.

Därför föreslår regeringen att det införs en kompetensutvidgande bestämmelse i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier). Regeringen föreslår även att lagen (1997:614) om kommunal redovisning ändras på sådant sätt att bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2014.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala

befogenheter,

2. lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

• Sida 4
•  Original

2. Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.

Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.

Kommuner och landsting får även lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Erickonsortium). ¹

Denna lag träder i kraft den 1 september 2014.

¹ EGT L 206, 8.8.2009, s. 1 (Celex 32009R0723).

• Sida 5
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 och 7 §§ samt att rubriken närmast före 5 kap. 7 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

2 §²

Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller landstingets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på dagen för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen.

Balansräkningen ska ställas upp i följande form.

Tillgångar

A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar

1. Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2. Maskiner och inventarier

3. Övriga materiella anläggningstillgångar III. Finansiella anläggningstillgångar B. Bidrag till statlig infrastruktur C. Omsättningstillgångar I. Förråd m.m. II. Fordringar III. Kortfristiga placeringar IV. Kassa och bank

Tillgångar

A. Anläggningstillgångar I. Immateriella anläggningstillgångar II. Materiella anläggningstillgångar

1. Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2. Maskiner och inventarier

3. Övriga materiella anläggningstillgångar III. Finansiella anläggningstillgångar B. Bidrag till infrastruktur C. Omsättningstillgångar I. Förråd m.m. II. Fordringar III. Kortfristiga placeringar IV. Kassa och bank

Eget kapital, avsättningar och skulder

A. Eget kapital I. Årets resultat II. Resultatutjämningsreserv III. Övrigt eget kapital

B. Avsättningar I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser II. Andra avsättningar

² Senaste lydelse 2012:799.

• Sida 6
•  Original

C. Skulder I. Långfristiga skulder II. Kortfristiga skulder

Panter och ansvarsförbindelser

1. Panter och därmed jämförliga säkerheter

2. Ansvarsförbindelser

a) Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller

avsättningarna

b) Övriga ansvarsförbindelser

Bidrag till statlig infrastruktur Bidrag till infrastruktur

7 §³

Efter kommunens eller landstingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Efter kommunens eller landstingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § och sådana bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur som avses i 2 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. Upplösningen ska påbörjas det år bidragets beslutas. För bidrag som har beslutats under år 2009 får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs.

I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2014.

³ Senaste lydelse 2009:1319.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Inom Regeringskansliet har departementspromemorian Kommunal medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds 2013:54) utarbetats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2013/3075).

Lagrådet

I propositionen föreslås ändringar i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i lagen (1997:614) om kommunal redovisning vilka ger kommuner och landsting utökade befogenheter men som inte innebär några åligganden. Dessa lagförslag faller därför inte inom de lagstiftningsområden som ska granskas av Lagrådet. I lagen om kommunal redovisning har även en mindre språklig följdändring gjorts i en bestämmelse där ett kommunalt åliggande regleras. Denna bestämmelse har visserligen tidigare granskats av Lagrådet men då förslaget endast utgör en mindre språklig följdändring är frågan enligt regeringens mening av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande kan anses sakna betydelse.

4. Gällande rätt

4.1. Reglering av den kommunala verksamheten

Grunden för kommunerna och landstingens ställning, organisation och verksamhet är huvudsakligen reglerad i regeringsformen (RF), kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och i ett stort antal författningar med inriktning på särskilda verksamheter samt inom EU-rätten. Som huvudregel ska kommunerna och landstingens åligganden och befogenheter meddelas genom lag. Det gäller även för grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen (8 kap. 2 § 3 RF). Genom lagstiftning kan kommuner och landsting såväl åläggas som bemyndigas att fullgöra vissa uppgifter.

I KL anges de grundläggande reglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. I KL finns även den grundläggande bestämmelsen om kommunerna och landstingens allmänna kompetens (2 kap. 1 § KL). Där slås fast att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Vid sidan av den allmänna kompetensregeln finns bestämmelser i KL om kommunerna och landstingens kompetens i näringslivsfrågor

• Sida 8
•  Original

(2 kap. 7 och 8 §§ KL). Kommuner och landsting har rätt att vara verksamma på en rad områden som brukar benämnas sedvanlig kommunal affärsverksamhet (2 kap. 7 § KL). I förhållande till det egentliga näringslivet har kommuner och landsting dock i princip endast befogenhet att vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget (2 kap. 8 § första stycket KL). För individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare krävs synnerliga skäl (2 kap. 8 § andra stycket KL).

Regleringen om kommunerna och landstingens allmänna kompetens i 2 kap. KL är inte uttömmande. På vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunerna och landstingens befogenheter och skyldigheter (2 kap. 4 § KL).

En stor del av kommunernas och landstingens kompetens är reglerad i speciallagar. Denna specialreglerade kompetens är omfattande och mycket skiftande. Det finns dels specialreglering som gör vissa angelägenheter obligatoriska för kommuner och landsting, dels kompetensutvidgande lagregler som ger kommuner och landsting vissa befogenheter, samtidigt som de inte innebär några åligganden. Genom införandet av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter samlades en rad olika befogenhetsutvidgande lagar till en gemensam lag. En närmare avgränsning av den kommunala kompetensen har också skett i rättspraxis.

4.2. Kommunalrättsliga principer

4.2.1. Allmänt

Inom kommunalrätten finns vissa grundprinciper vilka kan sägas utgöra ramen för den kommunala kompetensen och som därigenom begränsar kommunerna och landstingens handlingsfrihet. Dessa principer är lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på annan, förbudet mot att understödja såväl enskilda personer som företag samt ett förbud mot att driva spekulativ verksamhet.

Utöver de kompetensbegränsande kommunalrättsliga principerna finns även principer som aktualiseras när kommuner och landsting agerar inom ramen för sin kompetens. Dessa principer är självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och principen om förbud mot beslut med retroaktiv verkan. Principerna definierar räckvidden av den kommunala kompetensen ytterligare och har till syfte att dimensionera kommunerna och landstingens resurser till de egna medlemmarnas behov.

Gemensamt för de kommunalrättsliga grundprinciperna är att de är generellt tillämpliga och att det krävs lagstöd för att göra undantag från dem. De kommunalrättsliga grundprinciper som aktualiseras med anledning av regeringens förslag är förbudet mot att ge understöd till enskild, förbudet mot att handha sådana uppgifter som ankommer på annan och lokaliseringsprincipen.

I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommuner och landsting bundna av EU-rätten. Därmed har kommuner och landsting också en skyldighet att se till att verksamheten utövas i enlighet med denna. I den mån EU-rätten strider mot svensk rätt har EU-rätten företräde.

• Sida 9
•  Original

4.2.2. Stöd till enskilda

I den allmänna kompetensregeln i KL ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd till enskilda (2 kap. 1 § KL). Detta följer av att det knappast kan anses vara av allmänt intresse att ett sådant understöd lämnas. Förbudet mot att ge understöd till enskilda kompletteras av en bestämmelse om att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl för det (2 kap. 8 § andra stycket KL). Kommuner och landsting får dock genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget (2 kap. 8 § första stycket KL).

Åtgärder som kommuner och landsting vidtar för att allmänt främja näringslivet får i många fall anses ha stor betydelse för företagens utveckling samt utgör ett komplement till statliga insatser. Därmed har det inte funnits anledning att införa begränsningar i detta avseende (prop. 1990/91:117 s. 32). Däremot får individuellt riktat stöd till enskilda bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Det är med andra ord endast i undantagsfall som det finns ett rättsligt utrymme för kommunala stödinsatser till enskilda näringsidkare. Vad som skulle ligga i begreppet synnerliga skäl ansågs således kunna komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället anpassas till samhällsutvecklingen. (a. prop. s. 152 f.).

Vederlagsfria prestationer och eftergifter till enskilda personer är i allmänhet något som faller utanför den kommunala kompetensen om inte kommunen eller landstinget har en offentligrättslig eller civilrättslig skyldighet att lämna en sådan prestation. Undantag från förbudet mot att utge stöd till enskild finns i speciallagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen (2001:453), och i lagen om vissa kommunala befogenheter.

4.2.3. Uppgift som vilar på någon annan än kommunen eller landstinget

I den allmänna kompetensregeln i KL finns ett förbud mot att kommuner och landsting har hand om sådana angelägenheter som enbart vilar på någon annan att sköta, exempelvis staten, en annan kommun eller ett annat landsting (2 kap. 1 § KL). Vad som avses med begreppet ”någon annan” framgår inte av förarbetena, en vanlig tolkning är dock att uttrycket är relaterat till övrig offentlig sektor och inte till det privata näringslivet (se prop. 2008/09:21 s. 17).

Det styrande för den kommunala kompetensen är att det finns ett allmänintresse. Vad som ligger inom ramen för allmänintresset bedöms ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten. Sådana uppgifter som ankommer på annan att utföra torde som huvudregel sakna allmänintresse för den berörda kommunen eller landstinget. Det finns dock områden där lokala, regionala och statliga intressen sammanfaller.

I lagen om vissa kommunala befogenheter finns vissa exempel på områden inom vilka den kommunala kompetensen sträcker sig in på områden som traditionellt sett ansetts tillhöra statens ansvarsområde. Kommuner och landsting har exempelvis givits möjlighet att lämna bidrag till

• Sida 10
•  Original

byggande av väg och järnväg samt anläggande av allmän farled som staten ansvarar för samt vidare att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga inrättningar och av vissa enskilda utbildningsanordnare (2 kap. 1 och 2 §§ lagen om vissa kommunala befogenheter).

4.2.4. Lokaliseringsprincipen

Lokaliseringsprincipen i kommunallagen innebär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunen eller landstingets geografiska område eller deras medlemmar för att anses som kompetensenliga (2 kap. 1 § KL). Det finns dock ett visst utrymme för kommuner och landsting att agera även utanför sitt geografiska område. I domstolsprövningar, där lokaliseringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller landstinget eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ankommer det på den enskilda kommunen eller landstinget att påvisa nyttan med insatsen (prop. 2008/09:21 s. 20).

Vidare är det förenligt med lokaliseringsprincipen att inom ramen för de offentligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd agera inom samverkansformernas gemensamma geografiska område. Kompetensenligheten av samverkan i avtalsform får däremot bedömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL.

4.3. Kommunal redovisning

4.3.1. Lagen om kommunal redovisning

Den kommunala redovisningen bygger på samma teoretiska utgångspunkter som de som gäller för privat redovisning, med smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten.

Bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. KL. Bestämmelserna är dock relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv. I slutet av 1990-talet infördes dock lagen (1997:614) om kommunal redovisning i syfte att reglera externredovisningen. Enligt denna lag ska bokföring och redovisning fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed (1 kap. 3 § lagen om kommunal redovisning).

För att främja och utveckla god redovisningssed har Rådet för kommunal redovisning (RKR) bildats. Dess uppgift är att främja och utveckla god redovisningssed inom ramen för gällande lagstiftning.

4.3.2. Redovisning av medfinansiering

Redovisning av finansiellt stöd till annan huvudmans investering klassificeras normalt som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens redovisning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet

• Sida 11
•  Original

redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas.

I samband med införandet av möjligheten för kommuner och landsting att medfinansiera statlig väg och järnväg (2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter), uppkom frågan om det fanns skäl att införa en redovisningsmetod som innebar att medfinansieringens resultatmässiga effekt kunde fördelas på flera år. Det kunde inte uteslutas att de redovisningsregler som dittills hade gällt kunde hämma viljan att delta i finansiering av statlig väg och järnväg, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt ansågs angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkade en önskvärd utveckling (se prop. 2008/09:228 s. 9).

Efter en ändring i lagen om kommunal redovisning som trädde i kraft 1 januari 2010 gäller att efter kommunen eller landstingets beslut, ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. Upplösningen ska påbörjas det år bidraget beslutas. För bidrag som har beslutats under 2009 får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs. I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp (5 kap. 7 § lagen om kommunal redovisning).

Redovisningslösningen påverkar inte KL:s regler för det s.k. balanskravet eller tillämpningen av synnerliga skäl (8 kap. 4 och 5 b §§ KL).

Från och med den 1 december 2013 utvidgas den kommunala kompetensen så att även medfinansiering till anläggande av allmän farled får redovisas på samma sätt som medfinansiering till väg och järnväg som staten ansvarar för (prop. 2012/13:153). Denna utvidgning av den kommunala kompetensen innebär att 5 kap. 7 § lagen om kommunal redovisning även tillämpas på bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för.

4.4. Kommunal medfinansiering av högskoleverksamhet

Kommuner och landsting får enligt den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § KL inte handha sådana angelägenheter som ankommer på någon annan.

Uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ har dock på senare år kommit mjukats upp något. Kommuner och landsting har genom befogenhetsutvidgande lagstiftning på vissa områden givits befogenhet på områden som allmänt sett är exklusivt statliga angelägenheter. Den kommunala kompetensen och det statliga ansvaret har därigenom kommit att överlappa varandra. Det handlar exempelvis om vissa frågor inom utrikes- och biståndspolitik samt universitets- och högskole-

• Sida 12
•  Original

verksamhet. Vidare finns det vissa samhälleliga angelägenheter som kan betecknas som såväl statliga som kommunala, exempelvis naturvård och infrastruktur.

Genom införandet av 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter blev sådana bidrag till högskoleverksamhet som kommuner och landsting tidigare lämnat enbart med stöd i rättspraxis kompetensenliga enligt lag (se bl.a. RÅ 1999 ref. 67). Bestämmelsen omfattar enskilda utbildningsanordnare, som enligt regeringens bedömning i lagförarbetena (se prop. 2008/09:21 s. 47) torde vara att betrakta som enskilda näringsidkare, och innebär därmed en befogenhetsutvidgning i förhållande till begränsningen mot att utge stöd till enskild (2 kap. 1 § och 8 § andra stycket KL). Bestämmelsen innebär dock inte något undantag från lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § KL).

Syftet med lagregleringen var enligt lagens förarbeten inte att flytta finansieringsansvaret för högskoleverksamhet från staten till kommunerna utan att motsvarande ekonomiska resurser följde med eller att lägga över kostnaderna på kommunerna. Lagregleringen medför alltså inte att statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare kan kräva att bidrag ska lämnas då detta är något som kommuner och landsting själva beslutar om. Regeringen ansåg vidare att det inte fanns något sakligt skäl till att göra någon distinktion mellan bidrag till utbildning och forskning och bidrag till stödfunktioner och infrastruktur (se prop. 2008/09:21 s. 47). Någon obegränsad kommunal finansiering av högskoleverksamhet var dock inte avsedd, den aktuella bestämmelsen ger exempelvis inte kommuner och landsting kompetens att starta eller att driva högskoleverksamhet (prop. 2008/09:21 s. 46 f.).

Verksamheten vid universitet och högskolor finansieras till stor del med statliga anslag. Utöver de direkta statsanslagen kommer en betydande del av intäkterna från olika statliga myndigheter. Även de flesta enskilda utbildningsanordnare finansierar sin verksamhet med statliga anslag. Universiteten och högskolorna får dock också externa medel från exempelvis EU, forskningsråd, stiftelser, kommuner, landsting och privata företag (Högskoleverkets årsrapport 2012 [rapport 2012:10 R]).

4.5. Konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur

Ett Eric-konsortium, vilket står för konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur, är en organisationsform som regleras i rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium).

Ett mål för EU har sedan länge varit att stödja och utveckla forskningsinfrastruktur. Genom förordningen upprättas en rättslig ram för inrättandet och driften av forskningsinfrastrukturer på gemenskapsnivå. Syftet är att underlätta samverkan kring inrättande och drift av forskningsinfrastrukturer mellan EU-medlemsstater, andra länder och vissa mellanstatliga organisationer.

• Sida 13
•  Original

Eric-konsortier är en rättslig enhet som gemenskapen inte nödvändigtvis deltar i och bidrar ekonomiskt till. I stället är det de deltagande organen som definierar vilka behov som finns av att inrätta forskningsinfrastrukturer i denna form samt definierar viktiga aspekter såsom stadgar, säte etc.

I artikel 9 anges vilka organ som kan bli medlemmar av ett Eric-konsortium. Dessa är medlemsstater, anslutna länder, andra tredje länder än anslutna länder och mellanstatliga organisationer. Ett Eric-konsortium ska dock ha minst en medlemsstat och två andra länder som antingen är medlemsstatser eller anslutna länder som medlemmar. Anslutna länder, tredjeländer och mellanstatliga organisationer kan därefter ansluta sig till Eric-konsortiet. Enligt artikel 6 beslutar Europeiska kommissionen om inrättande av Eric-konsortier.

Enligt artikel 3 ska ett Eric-konsortium ha till huvuduppgift att inrätta och driva en forskningsinfrastruktur på icke-ekonomiska grunder, dvs. huvudsakligen utan vinstintresse. Detta innebär att huvuddelen av Erickonsortiets resurser bör anslås till huvuduppgiften men att en begränsad ekonomisk verksamhet får bedrivas under förutsättning att den är nära förknippad med huvuduppgiften och inte äventyrar denna. Därtill uppställs i artikel 4 vissa krav på den forskningsinfrastruktur som inrättas.

Ett Eric-konsortium har enligt artikel 7 status som en juridisk person och ska ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt nationell lagstiftning. Eric-konsortiet får särskilt förvärva, äga och avyttra lös och fast egendom och immateriella rättigheter, ingå avtal samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Vidare är Eric-konsortiet en internationell organisation i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv 2004/18/EG. Enligt artikel 8 ska Eric-konsortier ha sitt stadgeenliga säte hos en av sina medlemmar och dess namn måste innehålla förkortningen ”Eric”. Eric-konsortier styrs i första hand av gemenskapslagstiftningen och därefter av lagstiftningen i den stat där Eric-konsortiet har sitt stadgeenliga säte.

Sverige deltar i fem Eric-konsortier som andra länder är värdland för. Under juli 2013 skickade Sverige, på uppdrag av samtliga partnerländer, in en ansökan till Europeiska kommissionen om att granska samtliga nödvändiga dokument för ett inrättande av ett Eric-konsortium för det europeiska samarbetsprojektet European Spallation Source (ESS). ESSprojektet bedrevs fram till 2010 i förvaltningsform vid Lunds universitet och ombildades därefter till ett aktiebolag. För närvarande deltar 17 europeiska länder i projektet. Sverige och Danmark äger 74 respektive 26 procent av aktierna i European Spallation Source ESS AB.

• Sida 14
•  Original

5. Bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier

Regeringens förslag: Kommuner och landsting ska få lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium).

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Bland dessa remissinstanser finns Statskontoret, Göteborgs universitet, Länsstyrelsen i Uppsala,

Konkurrensverket, Lunds kommun, Stockholms kommun, Skåne läns landsting och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Statskontoret tillstyrker förslaget och anför att även om förslaget innebär ett avsteg från vissa kommunalrättsliga principer får förslaget anses vara restriktivt utformat vilket bidrar till att säkra att nyttan för kommuner och landsting står i proportion till kostnaderna. Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) och Örebro läns landsting tillstyrker förslaget då det kan tänkas ha en rad positiva effekter exempelvis genom ökade möjligheter till samverkan och innovation. KTH anför även att kommuner och landsting kan tänkas bidra med unik kompetens utifrån deras lokala och regionala perspektiv. I och med kommuner och landstings möjligheter till finansiering kommer ett stort antal nya aktörer att beröras av EU:s regler kring statsstöd. Det är önskvärt att tydlighet råder kring hur dessa regler ska tillämpas. Länsstyrelsen i Uppsala län tillstyrker förslaget men anför samtidigt att ingenting garanterar att resultat i form akademiskt utbildade människor respektive den kunskap som forskningen genererar stannar inom finansierade kommuner och landstings områden. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har inget att invända mot förslaget då det rör en utvidgad möjlighet, och ingen som helst skyldighet för kommuners och landstings del. Inte heller Stockholm och Malmö kommuner har något att invända mot förslaget, förutsatt att finansiering sker helt på frivillig basis och inte medför ett minskat statligt ansvar. Göteborgs kommun instämmer i att förslagets begränsning är motiverad och torde minimera följderna av det avsteg från vissa kommunala grundprinciper som förslaget innebär. Stockholms läns landsting ser positivt på förslaget och uttalar att det vore önskvärt om såväl kommuner som landsting kunde investera i kostsam infrastruktur som kan utnyttjas av andra parter inom Eric-konsortier. Skåne läns landsting välkomnar förslaget och anför att det skapas ett explicit lagstöd för sådana insatser som landstinget redan medverkat i. Landstinget påpekar dock att en förutsättning för detta är att såväl forskningsprojektet ESS som MAX IV ombildas till Erickonsortier.

Både Lunds universitet och Vetenskapsrådet ställer sig delvis bakom förslagen och anför att de föreslagna ändringarna är alltför restriktiva och bör utökas till att omfatta även annan forskningsinfrastruktur, dvs. inte begränsas till organisationsformen Eric. Vetenskapsrådet anför att även annan nationell eller internationell forskningsinfrastruktur än de som

• Sida 15
•  Original

ryms inom organisationsformen Eric kan ha en positiv lokal och regional påverkan och därför kan det ligga i kommunen eller landstingets intresse att bidra till uppbyggnad även av forskningsinfrastrukturer med annan organisationsform än Eric.

Bland de som är negativt inställda till förslaget finns Stockholms universitet, Uppsala universitet samt Kiruna och Köpings kommuner.

Stockholms universitet avstyrker förslaget som helhet och anför att förslaget principiellt skulle innebära att finansieringsansvaret av infrastrukturinvesteringar, som kan gynna vissa kommuner och regioner, decentraliseras till kommunerna själva. Lokaliseringen av forskningscentra och forskningsmiljöer kan därmed komma att avgöras utifrån vilka kommuner som erbjuder mest medfinansiering. Förslaget är uppenbart föranlett av Sveriges ansökan om att inrätta ett Eric-konsortium för ESS. I dag saknas merparten av den internationella finansieringen och det är inte heller klarlagt hur den nationella finansieringen ska ske. Uppsala universitet anför bl.a. att det är oklart hur långt den utökade kompetensen sträcker sig då det inte framgår om bidrag ska kunna lämnas till ett konsortium där enbart utländska aktörer är inblandade eller om Sverige ska utgöra en av parterna. Uppsala universitet avstyrker förslaget med motiveringen att den lagtekniska utformningen är för oklar om avsikten är att endast konsortier med Sverige som part ska kunna stödjas. Kiruna kommun är mycket tveksam till förslaget då ännu mer förväntningar byggs upp om att kommuner ska bidra till forskning och utveckling.

Kommunen befarar att förslaget bidrar till ökad snedfördelning mellan starka och svaga kommuner. Köpings kommun avstyrker förslaget och anför att högskole- och forskningsverksamhet är en statlig angelägenhet och en viss risk kan uppstå att kommunala åtaganden inom detta område tränger undan delar av kommunens egen kärnverksamhet.

Skälen för regeringens förslag

Utvidgad kommunal befogenhet att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier

Kommuner och landsting har befogenhet att lämna bidrag till sådan utbildning och forskning som bedrivs vid universitet, högskolor och av enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina (2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter). Däremot omfattas inte andra organisationsformer av denna bestämmelse. Det finns därmed utöver den allmänna kompetensen som följer av 2 kap. KL ingen befogenhet för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs av andra aktörer än de som räknas upp i lagen om vissa kommunala befogenheter. Detta innebär att projekt, som exempelvis bedrivs i organisationsformer särskilt avsedda för forskning, inte omfattas av den aktuella bestämmelsen. Den bristande befogenheten inom detta område är problematisk bl.a. eftersom utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur ingår som en del, i hög utsträckning är beroende av bidrag från fler aktörer än staten. Det kan vidare, utifrån ett lokalt perspektiv, ligga i kommuner och landstingens intresse att kunna lämna sådana bidrag. Enligt regeringen är det angeläget att komma till rätta med denna problematik vilket skulle kunna ske genom att den kommunala befogenheten utvidgas till att även omfatta bidrag till inrät-

• Sida 16
•  Original

tande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier).

Stockholms universitet avstyrker förslaget och anför att det innebär att finansieringsansvaret av infrastrukturinvesteringar, som kan gynna vissa kommuner och regioner, decentraliseras till kommunerna själva. Lokaliseringen av forskningscentra och forskningsmiljöer kan därmed komma att avgöras av vilka kommuner som erbjuder mest medfinansiering.

Regeringen delar inte denna farhåga, eftersom dels det är EUkommissionen som beslutar om inrättande av Eric-konsortier, dels finns möjligheten till kommunal medfinansiering av utbildning och forskning redan i dagsläget, varför den föreslagna utvidgningen av den kommunala kompetensen får betraktas som begränsad. Vidare framstår det enligt regeringens mening som omotiverat att möjligheten till kommunal medfinansiering av utbildning och forskning ska begränsas endast till statliga universitetet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare när det finns en organisationsform som utformats särskilt för inrättande och drift av forskningsinfrastruktur. Samtidigt är det dock av avgörande betydelse att en utökad möjlighet till kommunal medfinansiering utformas med grundläggande kommunalrättsliga principer i åtanke. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det bör skapas en rättslig möjlighet till kommunal medfinansiering.

Kommunal medfinansiering av forskningsinfrastruktur innebär ett avsteg från vissa kommunalrättsliga grundprinciper; dels från förbudet för kommuner och landsting att handha sådana angelägenheter som ankommer på annan, dels från förbudet mot att ge understöd till enskild. En restriktiv utformning av förslaget kan dock minimera följderna av dessa avsteg. Därför är den föreslagna befogenhetsutvidgningen begränsad till bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Möjligheten för kommuner och landsting att utifrån lokala behov lämna bidrag till forskningsinfrastruktur är av stor vikt, bl.a. för näringslivet och det regionala utvecklingsarbetet. Utbildning och forskning är dessutom till viss del beroende av bidrag från andra aktörer i samhället.

Länsstyrelsen i Uppsala län tillstyrker förslaget men anför samtidigt att det finns en risk att lokala och regionala skattebetalare blir finansiärer av nyttigheter som inte direkt kommer dem själva till del. Det finns som länsstyrelsen framhåller ingen garanti för att resultat i form av akademiskt utbildade människor respektive den kunskap som forskningen genererar stannar inom finansierade kommuners och landstings områden. Regeringen kan i sammanhanget konstatera att risker kopplade till rörligheten på arbetsmarknaden är en realitet för flertalet aktörer i samhället. En bedömning av denna risk torde vidare vara naturligt att innefatta i en avvägning inför ett beslut om huruvida medfinansiering ska ske eller inte.

Stockholm, Göteborg och Malmö kommuner anför att de är positivt inställda till förslaget, dock under förutsättning att eventuell medfinansiering sker helt på frivillig basis och inte medför ett minskat statligt ansvar.

Även regeringens inställning är att kommuner och landsting själva ska få besluta om huruvida bidrag lämnas eller inte samt vilken storlek ett eventuellt bidrag ska ha. Varken staten eller andra aktörer har någon rätt att kräva av kommuner eller landsting att bidrag lämnas.

• Sida 17
•  Original

Möjligheten att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier omfattar den huvuduppgift som sådana konsortier har enligt Rådets förordning (EG) nr 723/2009, dvs. att inrätta och driva forskningsinfrastruktur. Kommuner och landsting ges därmed, inom ramen för denna huvuduppgift, frihet att besluta om vad bidrag som lämnas till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska användas till. Avsikten är dock inte att den kommunala befogenheten ska utvidgas i annat avseende än att kommuner och landsting, i enlighet med förslagets begränsning, ges möjlighet att lämna bidrag. Någon obegränsad möjlighet till kommunal finansiering av forskningsinfrastruktur är alltså inte avsedd. Förslaget innebär inte heller att kommuner eller landsting erhåller någon nytillkommen kompetens att inrätta eller driva forskningsinfrastruktur i egen regi.

Val av organisationsform

Projekt som kräver stora investeringar, exempelvis avseende infrastruktur, har höga driftkostnader och förutsätter tillgång till särskild kompetens är ofta beroende av att samverkan mellan olika aktörer kan etableras. Detta gäller inom flera områden, bl.a. inom forskningsområdet.

Ett mål för EU har sedan länge varit att stödja och utveckla forskningsinfrastruktur. Genom rådets förordning (EG) nr 723/2009, där organisationsformen Eric-konsortium regleras, upprättas en rättslig ram för inrättandet och driften av forskningsinfrastrukturer på gemenskapsnivå. I skäl (5) till förordningen motiveras inrättandet av det rättsliga ramverket för Eric-konsortier bl.a. utifrån att moderna storskaliga forskningsinfrastrukturer blir alltmer dyra och komplexa vilket gör att de ofta är utom räckhåll för enskilda medlemsstater eller till och med för världsdelar. Syftet med ett Eric-konsortium är att underlätta samverkan kring inrättande och drift av forskningsinfrastruktur mellan EU-medlemsstater, andra länder och vissa mellanstatliga organisationer.

Eric-konsortier är en organisationsform som är utformad för att underlätta samarbete och är gångbar i internationella sammanhang. Därför kan organisationsformen vara ett tilltalande val vid inrättandet och driften av forskningsinfrastruktur där flera EU-medlemsstater, tredje länder och mellanstatliga organisationer samverkar. Denna typ av överväganden låg bl.a. till grund för överenskommelsen om att det europeiska samarbetsprojektet European Spallation Source (ESS) fortsättningsvis bör bedrivas i formen av ett Eric-konsortium (prop. 2012/13:99 s. 29).

Stockholms universitet avstyrker förslaget med hänvisning till att merparten av den internationella finansieringen saknas och att det inte heller är klarlagt hur den nationella finansieringen ska ske. Kommunen anser därmed att ESS får betraktas som ett högriskprojekt som en kommun i dag inte kan ha kontroll över och där det finns risk att investerade medel förloras eller att nya icke-planerade investeringar kommer att krävas för att genomföra projektet. Regeringen vill i sammanhanget understryka att det är frivilligt för kommuner och landsting att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, huruvida bidrag ska lämnas eller inte och om fördelarna med att lämna bidraget väger tyngre än eventuella risker som är kopplade till bidraget är det därmed upp till kommunen eller landstinget att ta ställning till.

• Sida 18
•  Original

En utvidgning med begränsningar

Regeringens förslag innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen. Förslaget är dock begränsat till att endast omfatta bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Både Lunds universitet och Vetenskapsrådet anför att de delvis ställer sig bakom den föreslagna utvidgningen. Båda instanser anser dock att förslaget är alltför restriktivt utformat och bör utökas till att omfatta även annan forskningsinfrastruktur.

Vetenskapsrådet anför att även annan nationell eller internationell forskningsinfrastruktur än de som ryms inom organisationsformen Eric kan ha en positiv lokal och regional påverkan. Därför kan det ligga i kommunen eller landstingets intresse att bidra till uppbyggnad även av forskningsinfrastrukturer med annan organisationsform än ett Erickonsortium.

Regeringen anser dock att den restriktiva utformning är central för den föreslagna utvidgningen, vilket även Statskontoret och Göteborgs kommun instämmer i. Avsikten är inte att införa en obegränsad möjlighet till kommunal finansiering av verksamhet som bedrivs av enskilda aktörer och därigenom, på forskningens område, frångå förbudet mot att lämna understöd till enskild i KL. Fördelar i form av en positiv lokal och regional påverkan får vägas mot riskerna med att frångå denna kommunalrättsliga grundprincip. Förslagets syfte är att anpassa den nuvarande regleringen som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs i förvaltningsform, hos exempelvis statliga universitet och högskolor, till ett ökat behov av flexibilitet på området. Behovet av ökad flexibilitet gällande organisationsform följer bl.a. av att forskning är ett område där samverkan mellan olika aktörer kan vara avgörande för möjligheten att genomföra mer kostnadskrävande projekt.

Avgörande för om kommunal medfinansiering ska tillåtas enligt lag är enligt regeringens uppfattning att det finns ett behov och ett kommunalt intresse av att bidrag lämnas. Vidare får en avvägning av bidragets nytta i relation till dess förenlighet med relevanta grundläggande kommunalrättsliga principer göras. Både Kiruna och Köpings kommuner är tveksamma till förslaget och dess nytta för den kommunala sektorn. Enligt kommunerna bidrar förslaget till att det byggs upp ännu mer förväntningar om att kommuner ska bidra till forskning och utveckling vilket är en statlig angelägenhet. Därmed riskerar kommunala åtaganden inom detta område att tränga undan delar av kommunens egen kärnverksamhet.

Regeringen har förståelse för denna farhåga och gör därför bedömningen att det finns starka skäl för att upprätthålla en restriktivt utformad lagstiftning på området, bl.a. då medfinansiering av forskningsinfrastruktur kan innebära relativt omfattande investeringar för enskilda kommuner och landsting vilket i sin tur riskerar att minska det ekonomiska utrymmet för den kommunala kärnverksamheten. Dock har kommuner och landsting redan i dagsläget viss möjlighet att medfinansiera utbildning och forskning och därför får det anses motiverat att motsvarande möjlighet införs för bidrag till forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier, en organisationsform som är särskilt inrättad för ändamålet. Genom vissa särskilda krav för Eric-konsortier gällande verksamhets-

• Sida 19
•  Original

inriktning, syfte och organisation tillgodoses behovet av restriktivitet i den föreslagna befogenhetsutvidgningen.

Förslaget i förhållande till kommunalrättsliga grundprinciper

Förslaget i promemorian innebär att kommuner och landsting ges möjligheten att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier. Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL inbegriper ett förbud mot att kommuner och landsting handhar sådana angelägenheter som ankommer på annan. Högre utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur kan ingå som en del (prop. 2008/09:21 s. 47), är ett sådant område där den kommunala kompetensen och statens ansvar under vissa förutsättningar överlappar varandra. I detta avseende utgör utbildnings- och forskningsområdet ett undantag från den allmänna kompetensregeln i kommunallagen.

Uppsala universitet avstyrker förslaget och anför bl.a. att det är oklart hur långt den utökade kompetensen sträcker sig då det inte framgår om bidrag ska kunna lämnas till ett konsortium där enbart utländska aktörer är inblandade eller om Sverige ska utgöra en av parterna. Om avsikten är att även konsortier med enbart ickesvenska parter ska kunna stödjas av svenska kommuner och landsting skulle detta kunna utgöra en omfattande förändring av den kommunala kompetensen vilket kräver ytterligare utredning.

Regeringen vill i detta sammanhang inledningsvis framhålla att förslaget inte utgör någon utvidgning i förhållande till den s.k. lokaliseringsprincipen, som kommer till uttryck i KL:s allmänna kompetensregel, vilket innebär att bidrag som lämnas till forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier ska ha anknytning till kommunens eller landstingets geografiska område eller dess medlemmar. Förslagets räckvidd är tydligt definierat utifrån denna grundläggande kommunalrättsliga princip och regeringen ser därför inget behov av ytterligare reglering för att införa en begränsning så till vida att ett svenskt deltagande i Eric-konsortier skulle krävas för att möjliggöra kommunal medfinansiering. Då en av utgångspunkterna för förslaget är att möjliggöra medfinansiering utifrån lokala och regionala intressen framstår vidare en begränsning utifrån lokaliseringsprincipen som mer ändamålsenlig än en begränsning utifrån ett svenskt medlemskap. Ett lokalt eller regionalt intresse torde ofta sammanfalla med en anknytning till kommunen eller landstingets geografiska område eller dess medlemmar. Sambandet mellan ett svenskt medlemskap och lokala och regionala intressen är däremot inte lika givet.

Vidare ska Eric-konsortier ha sitt stadgeenliga säte på ett territorium som tillhör en av dess medlemmar vilket torde begränsa förekomsten av Eric-konsortier i vilka Sverige inte är medlem, och som kommuner och landsting kan lämna bidrag till. I sammanhanget bör det dock noteras att det enligt rättspraxis finns ett visst utrymme för kommuner och landsting att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen även om insatserna sker utanför kommunens eller landstingets geografiska område. I domstolsprövningar, där lokaliseringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller landstinget eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning an-

• Sida 20
•  Original

kommer det på den enskilda kommunen eller landstinget att påvisa nyttan med insatsen (se även avsnitt 4.2.4). Inom rättspraxis finns det till och med exempel på situationer där Sveriges gränser inte har ansetts utgöra någon absolut begränsning för möjligheten till kommunala insatser (se bl.a. RÅ 1960 I 187 Helsingborg och RÅ 1979 Ab 12 Skellefteå).

Då förslaget inte innebär någon utvidgning i förhållande till lokaliseringsprincipen och inte heller innebär någon förändring av hur principen ska tillämpas kan regeringen inte se att det skulle finnas en risk för att förslaget kan komma att innebära en omfattande förändring av den kommunala kompetensen.

Eric-konsortier är juridiska personer samt internationella organisationer i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv 2004/18/EG. Förslaget innebär därmed en utvidgning i förhållande till kommunallagens förbud mot att ge understöd till enskild.

Förslaget innebär dock inte att det införs någon obegränsad möjlighet för kommuner och landsting att lämna riktat stöd till enskilda aktörer. Den föreslagna utvidgningen avser nämligen uteslutande inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, en verksamhet som i huvudsak ska utföras utan vinstintresse.

För bidrag som inte omfattas av de villkor som anges i den föreslagna bestämmelsen, exempelvis om bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur som bedrivs av andra aktörer än Eric-konsortier, får en bedömning göras i särskild ordning om detta är förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 1 § och 8 § andra stycket KL. Om en planerad stödåtgärd ligger inom ramen för vad som är möjligt enligt KL, måste kommunen eller landstinget även utreda om stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler.

Förslaget i förhållande till EU-rättens statsstödsregler

Vid införandet av kompetensregeln i 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter angavs i förarbetena hur EU-rättens statsstödsregler förhöll sig till den nya bestämmelsen. Då gjordes bedömningen att kommunala bidrag till universitet och högskolor med statlig huvudman samt bidrag till enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd normalt sett inte omfattas av EU-rättens statsstödsregler (prop. 2008/09:21 s. 48). Detta följer av att statsstödsreglerna endast gäller för så kallad ekonomisk verksamhet och att nationella utbildningssystem kan sägas fylla en uppgift av allmänt intresse som inte utgör ekonomisk verksamhet (se EU-domstolens dom av den 27 september 1988 i mål C-263/86, Belgiska staten mot René Humble och Marie- Thresé Edel och EU-domstolens dom av den 7 december 1993 i mål C-109/92, Stephan Max Wirth mot Landeshauptstadt Hannover).

Ekonomisk verksamhet utövas när varor eller tjänster erbjuds på en marknad (se EU-domstolens dom av den 22 januari 2002 i mål C-218/00, Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas mot Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro [INAIL]) och begreppet påverkas inte av i vilken juridisk form som verksamheten bedrivs (se EU-domstolens dom av den 23 april 1991 i mål C-41/90, Klaus Höfner och Fritz Elser mot Macrotron GmbH).

Regeringens förslag innebär att det ska införas en befogenhetsutvidgande bestämmelse som under vissa förutsättningar

• Sida 21
•  Original

möjliggör att bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier. Ett Eric-konsortium är inte, till skillnad från statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd, en sådan aktör som tillhandahåller utbildning inom ett nationellt utbildningssystem. Vid lämnande av bidrag till ett Erickonsortium finns det därmed anledning att överväga om statsstödsreglerna är tillämpliga.

KTH anför att förslaget medför att ett stort antal nya aktörer kommer att beröras av statsstödsreglerna och att det är önskvärt att tydlighet råder kring hur dessa regler ska tillämpas för dessa nya aktörer. Då det är kommunerna och landstingen som, inom ramen för förslagets begränsningar, själva avgör hur stort stöd som ska lämnas och till vilket ändamål är det svårt att göra generella bedömningar i frågan. Regeringen kan konstatera att de kommuner och landsting som avser att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier måste utreda om stödet är förenligt med statsstödsreglerna. För det fall det är fråga om statligt stöd har kommunen en skyldighet att lämna upplysningar till regeringen om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av

Europeiska kommissionen (12 § lagen [2013:388] om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler).

I sin prövning av statliga stöd utgår Europeiska kommissionen från ett antal riktlinjer och förordningar. Två av de i sammanhanget mest relevanta är kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning), förkortad GBER, samt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation (2006/C 323/01).

I GBER finns ett särskilt avsnitt om stöd till forskning, utveckling och innovation som omfattar mindre omfattande stöd till bl.a. forsknings- och utvecklingsprojekt, tekniska genomförbarhetsstudier, immateriella rättigheter, nystartade innovativa företag, process- och organisationsinnovation inom tjänstesektorn, innovationsrådgivningstjänster, inhyrning av högkvalificerad personal samt stöd till innovationsmiljöer. Rambestämmelserna för forskning, utveckling och innovation tar sikte på mer omfattande stöd och beskriver vilka kriterier som Europeiska kommissionen tar fasta på i prövning av den förhandsanmälan som måste skickas in. Både GBER och rambestämmelserna är under revidering, och kommissionen har aviserat att nya regler ska vara på plats senast vid halvårsskiftet 2014.

• Sida 22
•  Original

6. Kommunal redovisning av bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier

Regeringens förslag: Bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier enligt lagen om vissa kommunala befogenheter ska få tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att sådana bidrag till forskningsinfrasturktur vid

Eric-konsoriter som avser drift ska få tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.

Ett mindre antal av remissinstanserna avstyrker förslaget. Rådet för kommunal redovisning (RKR) anser att det saknas såväl teoretiska som sakliga argument för att det i svenska kommuner och landsting finns sådana speciella förutsättningar som motiverar en annan redovisningsmässig lösning än den som bygger på bokföringsmässiga grunder. RKR anser att frågan bör lösas inom ramen för KL:s regler kring balanskravet. Ekonomistyrningsverket (ESV) konstaterar att förslaget strider mot god redovisningssed och ser problem med att den kommunala sektorns redovisningsregler utvecklas i motsatt riktning till arbetet som pågår med att harmonisera redovisningsstandarder inom EU. En sådan utveckling riskerar att undergräva det balanskrav som riksdagen fastställt genom att det osynliggör den påverkan bidragen har på kommunens finansiella ställning. ESV och Stockholms läns landsting anser att förslaget försvårar jämförbarheten inom sektorn. Statskontoret tillstyrker förslaget om bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier men avstyrker att bidrag till drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska få tas upp i balansräkningen. Vetenskapsrådet och Lunds universitet anser att förslaget bör utökas att även omfatta annan forskningsinfrastruktur, dvs. inte begränsas till organisationsformen Eric.

Skälen för regeringens förslag: Eftersom en kompetensutvidgning föreslås som innebär att kommuner och landsting ska få möjlighet att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier, görs bedömningen att det även är rimligt att sådana bidrag som avser inrättande av forskningsinfrastruktur ska kunna periodiseras över flera år. De kostnader som uppkommer vid periodisering av bidraget ska på samma sätt som andra förekommande kostnader täckas av intäkter enligt balanskravets etablerade regelverk. Bidraget ska redovisas på särskild rad i balansräkningen, Bidrag till infrastruktur, eftersom det varken är en anläggnings- eller omsättningstillgång. Upplösning av det aktiverade bidraget redovisas som bidrag till infrastruktur och ingår i verksamhetens kostnader i resultaträkningen. Om utbetalning av bidraget inte

• Sida 23
•  Original

sker i samband med beslutet om medfinansiering, uppstår även en skuld i balansräkningen på motsvarande belopp. Denna skuld minskas i takt med att utbetalningar görs. Med andra ord ska bidraget redovisas på samma sätt som bidrag till väg, järnväg och sjöfart (5 kap. 2 och 7 §§ lagen om kommunal redovisning).

Genom att medfinansieringen periodiseras och kostnaden därmed fördelas på flera år blir effekten en över tiden jämnare resultatpåverkan. Förslaget möjliggör en spridning av kostnaden över flera år i stället för att behöva redovisa hela kostnaden på ett enskilt år, med risk för att inte klara balanskrav och god ekonomisk hushållning.

Det finns dock argument som talar mot en förändring av redovisningslagstiftningen, vilket både Rådet för kommunal redovisning (RKR) och

Ekonomistyrningsverket (ESV) framhåller i sina remissvar. Normalt klassificeras finansiellt stöd till annan huvudmans investering som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens redovisning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas. Ur ett principiellt perspektiv kan förslaget att aktivera ett bidrag som om det vore en tillgång ifrågasättas. Utifrån etablerad redovisningspraxis kan det anföras att den tillgång som bidraget ska finansiera inte kontrolleras av redovisningsenheten, dvs. kommunen eller landstinget. Ett annat problem är hur det ska säkerställas att samma resurs inte aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter. Vidare kan anföras, såsom ESV och Stockholms läns landsting gjort, att svenska kommuner och landsting skulle avvika från andra likartade redovisningsskyldiga och att redovisningen därmed blir svårare att förstå. Vetenskapsrådet och Lunds universitet invänder å andra sidan mot att förslaget inte är tillräckligt långtgående. Lunds universitet anser att lagstiftningen också behöver göra det möjligt för kommuner och landsting att bidra till uppbyggande av viktig inhemsk, statligt ägd forskningsinfrastruktur och nämner även att den hemställan (dnr Fi2011/4380) som Skåne läns landsting har lämnat till regeringen inte beaktas i föreliggande förslag. Regeringen har förståelse för dessa invändningar men menar att förslaget bör vara restriktivt utformat för att begränsa en sådan utveckling i linje med den ESV och Stockholms läns landsting pekar på. Regeringens förslag avser därför endast sådana bidrag som lämnas till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Möjligheten att fördela bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur i enlighet med 2 kap. 2 § andra stycket i lagen om vissa kommunala befogenheter öppnar inte för att periodisera vare sig bidrag till drift av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket eller bidrag till utbildning och forskning som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § första stycket samma lag.

RKR anser att nuvarande redovisningsregelverk ska behållas och kompletteras med en utvidgning av balanskravsreglernas synnerliga skäl eller förlängning av tiden för återställande av ett negativt resultat. Vad som sägs i förarbetena om synnerliga skäl och de exempel på synnerliga skäl som lämnas ger emellertid en tydlig anvisning om att synnerliga skäl ska tillämpas ytterst restriktivt. Även om lagstiftningen ger möjligheter att åberopa andra synnerliga skäl än de som nämns i förarbetena är det enligt regeringens mening klart att det ska vara fråga om speciella omständigheter. Enligt regeringens mening kan det därför ifrågasättas om beslut om

• Sida 24
•  Original

medfinansiering är, eller skapar, en sådan förutsättning som innebär att synnerliga skäl ska kunna åberopas. Det ligger närmare till hands att anse att medfinansiering, inte minst med hänsyn till den långa planerings- och beslutsprocess som i princip undantagslöst föregår investeringen, blir en väl planerad del av verksamheten till vilken hänsyn ska tas i budgetprocessen. Att klassificera bidrag till medfinansiering som extraordinära poster, jämförelsestörande poster eller som synnerliga skäl kan leda till att bidragen hamnar vid sidan av etablerade styrdokument såsom investeringsbudget, resultaträkning och driftbudget.

Statskontoret anser att nyttan av drift hänför sig till den period då driften utförs och därmed inte, på samma sätt som exempelvis bidrag till väg och järnväg, kan betraktas som en tillgång. Bidrag till drift av forskningsinfrastruktur bör därför enligt Statskontoret redovisas i resultaträkningen och inte i balansräkningen. Regeringen kan konstatera att redovisningslösningen att ta upp denna typ av bidrag i balansräkningen och upplösa dessa under högst 25 år har införts för att underlätta medfinansiering av viss infrastruktur. Inom ramen för denna redovisningslösning är det, oavsett vad medfinansieringen hänför sig till, alltid fråga om en periodisering av ett bidrag och inte aktivering av en materiell anläggningstillgång som kommunen eller landstinget förfogar över.

Dock anser regeringen likväl att det finns anledning att, i fråga om möjligheten till periodisering av bidrag till Eric-konsortier, skilja på inrättande och drift. Befintliga möjligheter till periodisering i lagen om kommunal redovisning, dvs. bidrag till väg och järnväg respektive sjöfart (2 kap. 1 § första stycket lagen om vissa kommunala befogenheter) omfattar endast byggande och anläggande. En sådan linje bör även fortsättningsvis upprätthållas. Den föreslagna förändringen i lagen om kommunal redovisning bör därmed endast omfatta bidrag till inrättande, men inte till drift av forskningsinfrastuktur vid Eric-konsortier. I likhet med vad som anförs i propositionen Kommunal medfinansiering av statlig sjöinfrastruktur, bör förslaget endast ta sikte på nyinvesteringar men inte underhållsåtgärder. I investeringsutgifterna får alla kostnader ingå som krävs för att få anläggningen i sådant skick att den kan tas i bruk med avsedd funktion (prop. 2012/13:153 s. 21).

Bidrag till investeringar i forskningsinfrastruktur innebär ett utflöde av resurser vilket minskar utrymmet för framtida verksamhet. Alla kommunala beslut av stor betydelse handlar om att göra prioriteringar om vad som kan rymmas inom givna ekonomiska ramar. Medfinansieringsprojekt bör prövas utifrån de ekonomiska förutsättningar som råder för respektive kommun och landsting.

Med beaktande av vad som anförts ovan anser regeringen sammanfattningsvis att det bör göras en ändring i lagen om kommunal redovisning så att kommuner och landsting ska kunna tillgodogöra sig positiva effekter av investeringar i forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier. Den föreslagna ändringen innebär att medfinansiering, dvs. bidrag till sådana projekt, kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år på samma sätt som vid medfinansiering av väg, järnväg och anläggande av allmän farled som staten ansvarar för (prop. 2008/09:228, bet. 2009/10:FiU15, rskr. 2009/10:58, prop. 2012/13:153, bet. 2013/14:KU2, rskr. 2013/14:21).

• Sida 25
•  Original

7. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: De föreslagna reglerna ska träda i kraft den 1 september 2014.

Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.

Promemorians förslag och bedömning: Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att de förslagna reglerna ska träda i kraft den 1 juli 2014. Promemorians bedömning att det inte finns ett behov av övergångsbestämmelser överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig om förslaget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: För ökad möjlighet till samordning mellan stat, kommun och landsting inom forskningsinfrastrukturområdet och därtill kopplade potentiella positiva samhällsekonomiska konsekvenser bör de föreslagna lagändringarna träda i kraft så snart som möjligt. Lagändringarna bör därför träda i kraft den 1 september 2014.

Då de föreslagna reglerna inte innebär något åliggande för kommuner och landsting, utan endast en vidgad kompetens, behövs det inte några övergångsbestämmelser.

8. Konsekvenser

8.1. Allmänna konsekvenser

Kommunala bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier kan motiveras utifrån olika positiva effekter för berörda kommuner och landsting. Förslaget berör en verksamhet där såväl staten som kommuner och landsting agerar. En ökad möjlighet till samordning mellan olika aktörer kan få positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Det är även möjligt att förslaget kan ge positiva flerstegseffekter. Exempelvis kan en kommuns bidrag till forskningsinfrastruktur ha en positiv inverkan på näringslivet.

Negativa effekter för kommuner, landsting eller deras invånare kan uppstå om bidrag till forskningsinfrastruktur leder till minskade resurser för den kommunala kärnverksamheten, t.ex. barn- eller äldreomsorg, eller om bidraget finansieras med ett utökat skatteuttag. Det är därför av stor betydelse dels att berörda kommuner och landsting gör väl avvägda bedömningar där fördelarna vägs mot nackdelarna sett till kommunen eller landstinget och dess invånare, dels att det framstår som tydligt att bidraget medför nytta för berörda kommuner eller landsting. I det senare ligger även att det måste vara tydligt att den kommunala eller regionala nyttan antingen är så stor eller avgränsad till en del av investeringen att

• Sida 26
•  Original

en helstatlig finansiering av investeringen eller investeringsdelen inte anses befogad.

8.2. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Enligt regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen (14 kap. 3 § RF). Detta innebär att om ett förslag påverkar det kommunala självstyret så ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas.

Förslaget i promemorian innebär inte något åliggande för kommuner och landsting utan innebär endast att sektorn erhåller en utvidgad kompetens. Förslaget har därmed inte någon påverkan avseende det kommunala självstyret och därför behöver ingen proportionalitetsprövning ske.

8.3. Ekonomiska konsekvenser

Förslaget medför inga ekonomiska åligganden för kommunerna eller landstingen eftersom förslaget enbart ger kommuner och landsting möjlighet att på frivillig basis lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier.

Eftersom det kan röra sig om relativt omfattande investeringar i de enskilda fallen kan konsekvenserna för aktuella kommuner och landsting bli omfattande. Då reglerna i lagen om kommunal redovisning ger möjlighet att ta upp bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur som en post i balansräkningen med en upplösning på upp till 25 år torde dock den omedelbara ekonomiska effekten bli mindre.

Det är viktigt att framhålla att de lån som tas upp i kommuner och landsting för bidrag till forskningsinfrastruktur påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande och därmed kan minska reformutrymmet i statens budget. I vilken utsträckning förslagen kommer att ha en reell påverkan på detta reformutrymme är även det till stor del en fråga om hur den nya möjligheten tillämpas.

8.4. Övriga konsekvenser

Då förslaget innebär att kommuner och landsting ges befogenhet att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur som inrättats och drivs av enskild uppkommer frågan om förslaget i något avseende kan ha en konkurrenshämmande inverkan. Eric-konsortier har ett begränsat verksamhetsområde och ska därtill som huvudregel bedriva denna verksamhet utan vinstintresse. Utöver den begränsning som ligger i att den föreslagna bestämmelsen i lagen om vissa kommunala befogenheter endast omfattar Eric-konsortier har kommuner och landsting även EU-rättens statsstödsregler att förhålla sig till. Statsstödsreglerna syftar till att förhindra att

• Sida 27
•  Original

statligt stöd som har en konkurrenshämmande inverkan lämnas annat än då det finns särskilda skäl.

Genom förslaget möjliggörs kommunal finansiering av forskningsinfrastruktur i större utsträckning än tidigare. Samtidigt är förslaget restriktivt utformat för att i minsta möjliga mån frångå grundläggande kommunalrättsliga principer, som till exempel det principiella förbudet mot att ge understöd till enskild. Sammantaget torde därmed eventuella konkurrenshämmande konsekvenser av förslaget vara begränsade.

9. Författningskommentar

9.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

2 kap.

2 §

Ikraftträdandebestämmelsen

Ikraftträdandebestämmelsen anger att lagen träder i kraft den 1 september 2014.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

• Sida 28
•  Original

9.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

5 kap.

2 §

7 §

Ikraftträdandebestämmelsen

Ikraftträdandebestämmelsen anger att lagen träder i kraft den 1 september 2014.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

• Sida 29
•  Original