Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas regeringens bedömning av hur frågan om att upprätthålla effektbalansen i det svenska nationella elsystemet ska hanteras i ett längre perspektiv. En successiv övergång till en marknadslösning bör ske genom en stegvis nedtrappning av den centralt upphandlade effektreservens omfattning med början 2011 och fram till och med den 15 mars 2020. För att möjliggöra en sådan nedtrappning föreslås att giltighetstiden för lagen (2003:436) om effektreserv förlängs till och med sistnämnda datum.

Regeringen avser att meddela föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning.

I propositionen föreslås vidare att den systemansvariga myndigheten ska kunna ingå avtal om minskad elförbrukning även med elleverantörer och inte endast med elanvändare.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 16 mars 2011.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag.

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:436) om effektreserv, som gäller till och med den 15 mars 2011¹,

dels att lagen ska fortsätta att gälla till och med den 15 mars 2020,

dels att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den systemansvariga myndigheten), har ansvaret för att en effektreserv om högst 2 000 megawatt finns tillgänglig. Effektreserven skall skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning.

Den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den systemansvariga myndigheten), har ansvaret för att en effektreserv om högst 2 000 megawatt finns tillgänglig. Effektreserven ska skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare och elleverantörer om minskad elförbrukning.

Effektreserven skall vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden.

Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden.

Regeringen meddelar föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad förbrukning.

Denna lag träder i kraft den 16 mars 2011.

¹ Lagens giltighetstid senast förlängd 2008:18.

• Sida 5
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Lagen (2003:436) om effektreserv trädde i kraft den 1 juli 2003 och skulle enligt sin ursprungliga lydelse upphöra att gälla den 1 mars 2008. Lagens giltighetstid har förlängts till och med den 15 mars 2011 genom lagen (2008:18) om fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv.

Regeringen gav den 19 december 2007, i regleringsbrevet för budgetåret 2008, Energimarknadsinspektionen i uppdrag att i samråd med Affärsverket svenska kraftnät och efter samråd med Konkurrensverket senast den 31 december 2008 redovisa ett förslag till långsiktig lösning av effektfrågan (dnr N2007/10083/E). Uppdraget omfattade frågeställningar kring ansvar och incitament att upprätthålla effektbalansen, förbrukarflexibilitet, om marknadslösning baserad på prisbildning på den öppna elmarknaden var möjlig eller om det fanns ett fortsatt behov av en centralt upphandlad effektreserv samt det nordiska perspektivet.

Den 5 december 2008 överlämnade Energimarknadsinspektionen sin rapport Effektfrågan – Behövs en centralt upphandlad effektreserv? (EI R2008:15), nedan kallad rapporten. En sammanfattning av rapportens förslag finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2.

Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2008/8295/E).

Lagrådet

Utöver att giltighetstiden för lagen om effektreserv förlängs till och med den 15 mars 2020 ändras lagen i sak endast genom att kretsen av möjliga parter vid avtal om förbrukningsreduktion utökas något. Vidare förs en upplysning in i lagen om att regeringen meddelar vissa föreskrifter. Regeringen bedömer att lagförslaget författningstekniskt och även i övrigt är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

4. Bakgrund

4.1. Behovet av en effektreserv

I ett elsystem måste tillförseln av el vid varje tidpunkt vara lika stor som uttaget av el. Produktionen i ett elsystem kan dock begränsas av den vid varje tillfälle tillgängliga produktionskapaciteten. Importmöjligheterna är också begränsade dels genom tillgänglig överföringskapacitet i det svenska elnätet och på utlandsförbindelserna, dels genom den aktuella effektbalansen i det angränsande landet. Det finns därför alltid en risk för att elförbrukningen ska bli så stor att det inte finns tillräcklig momentan produktions- och importkapacitet. Det är i sådana situationer som brist på el vid ett givet ögonblick, s.k. effektbrist, uppstår.

• Sida 6
•  Original

En följd av omregleringen av elmarknaden var att olönsam elproduktion lades ned. Samtidigt ökade elanvändningen. Till följd av en svag effektbalans i början av 2000-talet och den risk för effektbrist som därmed bedömdes föreligga i extrema situationer infördes, som en övergångslösning, lagen (2003:436) om effektreserv, där Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) gavs i uppdrag att upphandla en effektreserv.

I motiven (prop. 2002/03:85 s. 22) angavs att frågan om att upprätthålla effektbalansen på sikt måste lösas av marknadens aktörer. För att markera att Svenska kraftnäts ansvar endast gällde under en begränsad tid, i avvaktan på att en marknadsbaserad lösning skulle växa fram, gjordes lagen tidsbegränsad. Lagen skulle därför upphöra att gälla den 1 mars 2008.

Sedan lagen trätt i kraft utvecklades emellertid inte marknaden i riktning mot att hantera effektbrist på marknadsmässiga grunder. I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 21 s. 86) konstaterade regeringen att effektfrågan behövde utredas ytterligare. Regeringen bedömde att en treårig förlängning av lagen skulle ge rimliga förutsättningar för utredning av den fortsatta hanteringen av effektfrågan. Genom lagen (2008:18) om fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv förlängdes lagens giltighetstid till och med den 15 mars 2011.

4.2. Lagen om effektreserv

Av 1 § första stycket lagen om effektreserv framgår att den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den systemansvariga myndigheten) har ansvaret för att en effektreserv om högst 2 000 megawatt finns tillgänglig. Effektreserven ska skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning. Enligt paragrafens andra stycke ska effektreserven vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden. Att Svenska kraftnät är systemansvarig myndighet framgår av 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el.

Av 2 § lagen om effektreserv framgår att kostnaden för effektreserven finansieras genom en avgift från dem som har ingått avtal om balansansvar med Svenska kraftnät. Avgiften bestäms av Svenska kraftnät.

I 3 § lagen om effektreserv finns ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten att meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för att den systemansvariga myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen. I 4 § finns bestämmelser om överklagande.

• Sida 7
•  Original

5. Övergång till en marknadslösning

5.1. En successiv övergång

Regeringens bedömning: En successiv övergång till en marknadslösning bör ske genom en stegvis nedtrappning av effektreservens omfattning med början 2011 och fram till och med den 15 mars 2020.

Regeringens förslag: Giltighetstiden för lagen (2003:436) om effektreserv förlängs till och med den 15 mars 2020.

Rapportens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig stödjer rapportens förslag att successivt avveckla effektreserven och tillstyrker även förslaget att åtgärder vidtas för att öka förbrukningsflexibiliteten. Statskontoret har avstyrkt förslaget med hänvisning till att motiven för en utfasning av den centralt upphandlade effektreserven inte har analyserats på ett tillfredsställande sätt i rapporten. Statens energimyndighet och Svensk Näringsliv har förordat en snabbare avveckling.

Skälen för regeringens bedömning och förslag

Försörjningstrygghet som utgångspunkt

I ett elsystem finns det alltid en viss risk för effektbrist. En strävan efter fullständig försörjningstrygghet i fråga om eleffekt skulle betyda att produktionsreserver hålls i beredskap även för de mest extrema situationerna utan att detta är motiverat ur samhällsekonomisk synvinkel eller från ett kundperspektiv. Det är således inte rimligt att sträva efter en fullständig försörjningstrygghet.

Det finns emellertid goda skäl till att staten garanterar en god försörjningstrygghet. Avbrutna elleveranser är förenade med stora samhällsekonomiska kostnader, såsom välfärdsförluster för hushållskunder och störda industriella processer med minskad produktion som följd. Sverige är också genom det EU-rättsliga regelverket förpliktat att säkerställa en god elförsörjning med tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan.

Utgångspunkten för hanteringen av effektfrågan bör sålunda vara en god försörjningstrygghet. Frågan blir då om den eftersträvade försörjningstryggheten kan uppnås utan en statlig intervention på elmarknaden. Med en marknadslösning förstås att marknadsaktörernas självständiga beslut med hänsyn till prisutvecklingen på elmarknaden genererar tillräckligt med effekt såväl generellt som i höglastsituationer. En marknadslösning förutsätter sålunda att prisets förmåga att signalera knapphet på elmarknaden säkerställer att det finns tillräcklig produktionskapacitet för att täcka förbrukningen av el. Genom detta kan effektbrist undvikas. Vid en marknadslösning finns alltså inte något organ med övergripande ansvar för att tillhandahålla effekt.

• Sida 8
•  Original

Behovet av en centralt upphandlad effektreserv

Regeringen bedömer att ordningen med en centralt upphandlad effektreserv i det korta perspektivet fungerar bra. Syftet med effektreserven är att minska risken för otillräcklig produktionskapacitet i situationer där den momentana elförbrukningen är hög. Genom att staten garanterar att en viss kvantitet reserver finns tillgängliga för en situation med effektbrist uppnås i nuläget en högre försörjningstrygghet avseende effekt än vad som skulle ha varit fallet utan en central intervention på elmarknaden. Denna kortsiktigt förbättrade försörjningstrygghet utgör också fördelen med en centralt upphandlad effektreserv. Effektreserven inverkar emellertid också negativt på elmarknadens funktion. De anläggningar som är upphandlade som effektreserv kommer, i händelse av att de blir aktiverade, att påverka den kortsiktiga prisbildningen. Detta gäller oavsett om effektreserven skapas genom produktion eller förbrukningsreduktion. Konsekvensen av detta kan bli att kundernas incitament att minska sin förbrukning vid knapphet inte till fullo slår igenom på marknaden. Samtidigt riskerar producenterna att inte erhålla det korrekta värdet på sin produktion, dvs. så mycket som kunderna är villiga att betala för de sista producerade enheterna el.

Vidare är upphandlingen förenad med kostnader som genom avgifter belastar de balansansvariga företagen och ytterst elkunderna. Kostnaderna för effektreserven har visserligen hittills varit relativt låga. Huvudanledningen till detta är emellertid att det har funnits möjlighet för Svenska kraftnät att upphandla kapacitet från äldre kraftverk, som inte har något alternativt användningsområde. Dessa anläggningar kommer emellertid på sikt att utrangeras eller moderniseras. Det är därför sannolikt att kostnaden för en centralt upphandlad effektreserv kommer att öka väsentligt.

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att en centralt upphandlad effektreserv i ett längre perspektiv är förenad med sådana kostnader för elkunderna att en annan lösning för att undvika effektbrist bör eftersträvas.

Den svenska försörjningstryggheten avseende effekt

Försörjningstryggheten i det svenska elsystemet är generellt sett god. Manuell frånkoppling av konsumtion, som är den metod som Svenska kraftnät enligt ellagen ska använda i händelse av att det inte är möjligt att på annat sätt uppnå balans mellan inmatning och uttag i elsystemet, har aldrig behövt tillämpas.

Inför varje vinter kartlägger Svenska kraftnät den svenska kraftbalansen samt bedömer den förväntade effektsituationen några år framåt. Detta utmynnar i en rapport som översänds till regeringen. I rapporten inför vintern 2008/2009 har Svenska kraftnät konstaterat att om det blir en så kallad tioårsvinter finns risk för ett underskott på 100 megawatt. Svenska kraftnät bedömer vidare att den svenska effektbalansen på några års sikt kommer att förstärkas genom ökad kapacitet i kärnkraftverken och ökad produktionskapacitet i biobränsleeldad och industriell kraftvärme. Samtidigt bedömer Svenska kraftnät att den kondenskraft som finns i dag kommer att finnas kvar i samma utsträckning 2011. Det skulle

• Sida 9
•  Original

innebära att den svenska kraftbalansen kommer att vara betydligt starkare 2011 än vad som är fallet i dag.

Vintern 2009/2010 har kännetecknats av periodvis kall väderlek i hela landet. Sträng kyla i kombination med reducerad kärnkraftsproduktion till följd av underhåll och moderniseringsarbeten har vid ett par tillfällen föranlett Svenska kraftnät att aktivera delar av effektreserven för att hålla den önskade marginalen på 1 000 megawatt i den svenska effektbalansen. Med vidtagna åtgärder har effektsituationen hanterats.

Som en följd av kylan och reducerad kraftproduktion steg elpriset på den gemensamma nordiska elbörsen kraftigt, vilket i sin tur ledde till att de kunder som har timvis mätning av sin förbrukning minskade sin elkonsumtion. Kraftsystemet kan därmed sägas ha hanterat de ansträngda situationerna på ett effektivt sätt med en säker elförsörjning utan att drastiska åtgärder som bortkoppling av förbrukning har behövt vidtas. Vintern 2009/2010 har dock visat på ett fortsatt behov av att bredda elproduktionen till flera kraftslag och att skapa förutsättningar för ökad förbrukningsflexibilitet, så att hushåll och andra elanvändare har möjlighet och incitament att reagera på priset och minska sin elförbrukning och därmed aktivt kan bidra till att avlasta i höglastsituationer.

Mot bakgrund av erfarenheterna av vintern 2009/2010 kan konstateras att effektreserven i dagsläget utgör ett väsentligt bidrag till den svenska försörjningstryggheten. Ett borttagande av effektreserven utan åtgärder som medför en ökad utbuds- eller förbrukningsflexibilitet riskerar att innebära en försämrad försörjningstrygghet. Omfattningen av effektreserven har hittills inneburit att den förväntade tillgången på effekt i princip varit tillräcklig också under en s.k. tioårsvinter, vilket är att betrakta som ett ”värsta tänkbara scenario” eftersom det innebär en än mer ansträngd situation än vad som blir fallet om det enbart blir ovanligt kallt.

Regeringen instämmer i Energimarknadsinspektionens bedömning att ett rimligt krav på en eventuell framtida marknadslösning är att balans mellan inmatning och uttag i elsystemet i princip ska råda också vid en s.k. tioårsvinter.

En effektiv marknadslösning

Regeringen delar Energimarknadsinspektionens bedömning att strävan i första hand bör vara mot en effektiv marknadslösning. En sådan lösning garanterar en god försörjningstrygghet genom att marknadens aktörer har ansvar för att också vid effekttoppar (förbrukningstoppar) se till att utbud och efterfrågan balanseras och leverera el i enlighet med sina avtalade åtaganden gentemot elkunderna. En övergång till en marknadslösning måste emellertid ske under former som är förenliga med försörjningstrygghetens krav. Frågan är om det är möjligt att introducera en effektiv marknadslösning. Vidare måste en bedömning göras av hur lång tid övergången kommer att ta.

• Sida 10
•  Original

Förutsättningarna för en effektiv marknadslösning på kort sikt

En förutsättning för en effektiv marknadslösning är att det finns flexibilitet på såväl utbuds- som efterfrågesidan. Energimarknadsinspektionen har bedömt att huvudproblemet i effektfrågan är bristen på förbrukningsflexibilitet. Enligt inspektionens bedömning finns det bättre förutsättningar för en marknadslösning nu än när en central effektreserv började upphandlas. Exempel på förbättringar är en ökad aktivitet bland de stora förbrukarna, en ökad andel timavräknade elkunder samt en fördjupad nordisk och europeisk integration.

Energimarknadsinspektionen har bedömt att det i framtiden är möjligt att bibehålla en ur effekthänseende hög försörjningstrygghet också utan en centralt upphandlad effektreserv genom incitamenten på elmarknaden och att en effektiv marknadslösning uppnås främst genom en ökad förbrukningsflexibilitet. En tillräcklig förbrukningsflexibilitet medför att kundernas efterfrågan inte kommer att överstiga det aktuella utbudet på elmarknaden.

Energimarknadsinspektionen har emellertid konstaterat att det skulle vara förenat med en försämrad försörjningstrygghet att avskaffa den centralt upphandlade effektreserven redan år 2011, eftersom den förbrukningsflexibilitet som då kan antas finnas på marknaden är otillräcklig. Det krävs således förändringar på elmarknaden för att en väl fungerande marknadslösning ska komma till stånd.

Förutsättningarna i ett längre perspektiv

Energimarknadsinspektionen har pekat på ett antal förändringar som på några års sikt kan ha en positiv inverkan på marknadens möjligheter att hantera effekttoppar.

En omständighet som måste antas bidra till ökad priskänslighet är att förbrukningen av el mäts per timme. Av de elanvändare som har timvis mätning har många fått sådan först under de senaste åren som en följd av införandet av krav på månadsvis avläsning fr.o.m. den 1 juli 2009. Det är en rimlig utveckling att priskänsligheten hos dessa elkunder kommer att bli mer påtaglig över tiden. Även bortsett från detta kan prisvolatiliteten på elmarknaden antas växa i framtiden, vilket främjar utvecklingen av exempelvis anpassade avtal och prissäkrings- och effektsäkringsprodukter.

De nordiska energiministrarna gav i september 2008 systemoperatörerna i uppdrag att dela in Norden i ytterligare elspotområden. Detta innebär att Sverige kommer att utgöra mer än ett elspotområde. Den ökade prisvolatiliteten som detta skulle innebära på regional nivå kommer att förstärka marknadsaktörernas incitament att anpassa produktion och förbrukning till rådande fysiska förutsättningar.

Genom att Sverige blir mer sammanlänkat med andra länder kan det finnas ökade möjligheter att minska behoven av nationella produktionsreserver och reserver i form av förbrukningsflexibilitet utan att försörjningstryggheten försämras. I vilken mån en förbindelse med ett annat land bidrar till en förbättrad försörjningstrygghet utifrån effekthänseende beror på de faktiska möjligheterna till överföring mellan de olika länderna vid de tillfällen då behovet är som störst, dvs. då effektbalansen

• Sida 11
•  Original

är svag. Potentialen för Sveriges och Nordens del ligger här framförallt i en ökad integration av överföringsnäten med det kontinentala Europa.

Tidsplan

Energimarknadsinspektionen har framhållit att långsiktighet och trovärdighet är essentiellt för marknadens effektivitet och funktion. Regeringen delar Energimarknadsinspektionens uppfattning att en tidsplan för effektreservens utfasning bör fastställas för att en effektiv marknadslösning ska kunna införas under åren efter 2011.

Energimarknadsinspektionen har bedömt att en nedtrappning av effektreserven kan påbörjas redan 2011, främst med hänvisning till elmarknadens hittillsvarande utveckling under 2000-talet. Inspektionens förslag innebär att effektreservens storlek minskas i fem steg för att hänsyn ska kunna tas till marknadens successiva utveckling. Det sista steget ska tas efter vintern 2019/2020, då effektreserven föreslås avskaffas helt.

Energimarknadsinspektionen har framhållit att en utfasning av effektreserven inte bör ske helt utan att det säkerställs att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Detta ställer krav på en kontinuerlig övervakning av effektbalansen från såväl Energimarknadsinspektionens som Svenska kraftnäts sida. En viktig faktor att bedöma och analysera är efterfrågesidans utveckling när det gäller priskänslighet.

Regeringen delar i huvudsak Energimarknadsinspektionens bedömning i fråga om förutsättningarna för en nedtrappning av effektreserven. Etapperna för nedtrappningen, liksom den gradvisa ökningen av andelen förbrukningsreduktioner, bör fastställas i förväg för att så långt som möjligt säkerställa att berörda myndigheter och aktörerna på elmarknaden kan anpassa sig till de nya förutsättningarna.

Sammanfattande bedömning

Regeringen delar Energimarknadsinspektionens bedömning att det mot bakgrund av elmarknadens utveckling inom en överskådlig framtid kommer att vara möjligt att bibehålla en ur effekthänseende hög försörjningstrygghet utan en centralt upphandlad effektreserv. Med hänsyn till vintern 2009/2010 och gjorda erfarenheter av effektreservens bidrag till den svenska försörjningstryggheten finns dock skäl att inte fasa ut effektreserven alltför hastigt. Regeringen bedömer därför att en snabbare avveckling än vad Energimarknadsinspektionen har föreslagit inte är lämplig. På lite längre sikt bedömer regeringen emellertid att något organ med övergripande ansvar för att tillhandahålla effekt inte kommer att vara nödvändigt.

Regeringen uppfattar att det är viktigt att de långsiktiga förutsättningarna och roll- och ansvarsfördelningen på elmarknaden nu slås fast. Energimarknadsinspektionens förslag gagnar en sådan långsiktighet bättre än dagens regelverk som har en treårig tidshorisont.

Statskontoret har anfört att motiven för en utfasning av den centralt upphandlade effektreserven inte har analyserats på ett tillfredsställande sätt i Energimarknadsinspektionens rapport. Statskontoret har dock ställt sig principiellt positivt till marknadslösningar av det slag som en

• Sida 12
•  Original

utfasning av den centralt upphandlade effektreserven skulle medföra. Regeringen bedömer, inte minst mot bakgrund av att remissinstanserna i stort varit positiva till förslaget, att det finns förutsättningar att nu inleda en avveckling av den centralt upphandlade effektreserven.

För att minimera risken för en försämrad försörjningstrygghet bör övergången till en marknadslösning ske successivt. Genom att övergången får pågå under en längre tid blir det också möjligt att hantera oförutsedda händelser på elmarknaden utan att försörjningstryggheten sätts i fara.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att avvecklingen bör vara avslutad år 2020 i enlighet med Energimarknadsinspektionens förslag. I avsnitt 5.2 utvecklas närmare vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda en marknadslösning. Regeringen finner inte skäl att, som

Energimyndigheten och Svenskt Näringsliv har förordat, välja en snabbare avvecklingstakt.

5.2. Formerna för övergången

Regeringens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning.

Rapportens förslag: Följande ska föreskrivas i lagen om effektreserv.

Effektreserven ska få uppgå till högst 1 750 megawatt under perioden den 16 mars 2011 till och med den 15 mars 2013, varav minst 25 procent ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning. Under perioden den 16 mars 2013 till och med den 15 mars 2015 ska effektreserven få uppgå till högst 1 500 megawatt, varav minst 50 procent ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare. Under perioden den 16 mars 2015 till och med den 15 mars 2017 ska effektreserven få uppgå till högst 1 000 megawatt, varav 75 procent ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare. Under perioden den 16 mars 2017 till och med den 15 mars 2020 ska effektreserven få uppgå till högst 750 megawatt, varav 100 procent ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare.

Remissinstanserna: Statens energimyndighet och Ekonomistyrningsverket har ställt sig tveksamma till om en ökad andel förbrukningsreduktioner verkligen uppfyller syftet med att öka förbrukningsflexibiliteten på elmarknaden. Svensk Energi och Oberoende Elhandlare har betonat nödvändigheten av att krav på timvis mätning för alla elanvändare införs så snart som möjligt. Svensk Energi har samtidigt framfört att det är viktigt att respektera marknadens funktion och att alla aktörer har lika förutsättningar och anser att om en ökad andel timmätta kunder eftersträvas bör alla elhandelsföretag ges tillgång till mätvärden på lika villkor. Detta för att kunna erbjuda kunderna specifika produkter.

Hovrätten över Skåne och Blekinge och Ekonomistyrningsverket har ställt sig tveksamma till att i lag reglera formerna för avvecklingen av den centralt upphandlade effektreserven. De har pekat på de svårigheter

• Sida 13
•  Original

detta kan medföra om de antaganden som lagts till grund för maxgränserna visar sig vara felaktiga.

Skälen för regeringens bedömning

Förändringsåtgärder

En avveckling av den centralt upphandlade effektreserven förutsätter som framgått i avsnitt 5.1 att elmarknaden utvecklas i en riktning som möjliggör en marknadsbaserad lösning på effektproblematiken. Energimarknadsinspektionen har föreslagit en rad förändringsåtgärder som, parallellt med elmarknadens utveckling, ska bereda vägen för en marknadslösning.

En ökad andel förbrukningsreduktioner i effektreserven

Regeringen delar Energimarknadsinspektionen bedömning att effektreserven bör innehålla en ökad andel förbrukningsreduktioner, dvs. att en större andel av reserven ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning. Genom att upphandla en ökad kvantitet förbrukningsreduktioner ges ett direkt incitament till elhandlare och stora förbrukare att vidta åtgärder för ökad fokus på förbrukningsflexibilitet.

En nackdel med en ökad andel förbrukningsreduktioner är att en sådan innebär kortsiktigt ökade kostnader per upphandlad megawatt. Detta är emellertid ett problem främst på kort sikt, eftersom avsikten är att effektreservens totala omfattning successivt ska minska. Det är således inte givet att totalkostnaden för upphandlingen ökar. Regeringen delar Energimarknadsinspektionens bedömning om att en ökad kvantitet upphandlade förbrukningsreduktioner är kostnadseffektiv på lång sikt med hänsyn till att den föreslagna ordningen syftar till att stimulera och förbereda för en effektiv marknadslösning där prisbildningen ger tillräckliga incitament till marknadens aktörer att hantera effekttoppar.

Avslutningsvis bedömer regeringen att en ökad andel förbrukningsreduktion kommer att få en positiv inverkan på elmarknadens förbrukningsflexibilitet också efter det att effektreservsupphandlingen har upphört.

Energimyndigheten och Ekonomistyrningsverket har ställt sig tveksamma till om en ökad andel förbrukningsreduktioner verkligen uppfyller syftet med att öka förbrukningsflexibiliteten på elmarknaden.

Energimyndigheten har anfört att en ökad flexibilitet på förbrukarsidan bäst uppnås genom att ansvaret för att förse marknaden med lämpliga produkter, avtal och tjänster läggs över på marknadens aktörer. Regeringen delar uppfattningen att det huvudsakliga ansvaret ska ligga på marknadens aktörer. Det finns därför skäl att betona att regeringen kommer att följa marknadens utveckling och att ytterligare åtgärder kan komma i fråga för att öka förbrukningsflexibiliteten.

• Sida 14
•  Original

Ökad förbrukningsflexibilitet hos elkunder med timvis mätning

Enligt Energimarknadsinspektionens bedömning finns den största potentialen för ökad förbrukningsflexibilitet hos de stora elkunderna, som redan i dag har möjlighet till timvis avläsning. Inspektionen har i rapporten Elkunden som marknadsaktör – Åtgärder för ökad förbrukningsflexibilitet (EI R2008:13) lämnat förslag som syftar till att öka kunskapen och medvetenheten kring besparingspotentialen med en ökad aktivitet på elmarknaden. I rapporten har Energimarknadsinspektionen även föreslagit åtgärder som möjliggör en ökad förbrukningsflexibilitet genom ett ökat antal timmätta kunder.

Regeringen delar Energimarknadsinspektionens bedömning att en ökad förbrukningsflexibilitet främjas av ökat antal timmätta kunder. Genom regleringsbrevet för budgetåret 2010 har Energimarknadsinspektionen fått i uppdrag att analysera vilka ekonomiska och legala konsekvenser en övergång till timmätning skulle innebära för elanvändare med ett säkringsabonnemang om högst 63 ampere, som i dag mäts månadsvis.

Den rättsliga regleringen

Eftersom långsiktiga spelregler är viktiga för marknadens funktion bör fördelningen mellan produktionsresurser och förbrukningsreduktioner inte löpande beslutas av Svenska kraftnät utan slås fast i en författning.

Hovrätten över Skåne och Blekinge och Ekonomistyrningsverket har ställt sig tveksamma till att i lag reglera formerna för avvecklingen av den centralt upphandlade effektreserven med hänvisning till det svårigheter detta kan medföra om de antaganden som lagts till grund för tidsplanen visar sig vara felaktiga.

Den föreslagna avvecklingen av den centralt upphandlade effektreserven bygger på en bedömning av elmarknadens utveckling under tiden fram till och med den 15 mars 2020. Den tidsplan som fastställs för avveckling får anses vara preliminär i den meningen det måste finnas utrymme för justeringar om utvecklingen inte svarar mot prognosen. När det gäller sådana frågor som effektreservens storlek och andelen förbrukningsreduktioner framstår det som ändamålsenligt att en anpassning till ändrade förhållanden kan göras utan att lagen om effektreserv behöver ändras. Regeringen bedömer därför att dessa frågor bör regleras i förordning.

Frågorna ryms inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen. Det är således inte nödvändigt med ett särskilt normgivningsbemyndigande i lagen. Av tydlighetsskäl bör emellertid en upplysning om att regeringen meddelar föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning föras in i lagen om effektreserv.

Regeringen avser att meddela föreskrifter – dels om en nedtrappning av effektreserven, dels om en gradvis ökning av andelen förbrukningsreduktioner – i enlighet med Energimarknadsinspektionens förslag.

• Sida 15
•  Original

Uppföljning

Det kan finnas skäl att betona att det finns spärrar mot att försörjningstryggheten för elkunderna försämras också i ett läge där elmarknaden utvecklas i en annan riktning än den som regeringen bedömer som sannolik. Det ingår i Energimarknadsinspektionens uppdrag att verka för att elkunderna har en säker tillgång på el. I det sammanhanget är det naturligt att inspektionen kontinuerligt följer och analyserar förändringar som påverkar försörjningstryggheten avseende eleffekt. Svenska kraftnät bör också i fortsättningen ha i uppdrag att årligen följa och redovisa utvecklingen av den samlade effekt- och kraftbalansen i landet.

Energimarknadsinspektionen har vidare som en naturlig del av sitt uppdrag att följa elmarknadens utveckling när det gäller förbrukningsflexibiliteten. Härvid bör även hänsyn tas till att kundunderlaget är heterogent när det gäller incitament och flexibilitet. Konsumentperspektivet är viktigt i detta sammanhang. Hushållskunder kan antas ha mindre möjlighet att vara flexibla i sin elförbrukning än industriella kunder. Mot denna bakgrund är det angeläget att berörda myndigheter noga följer utvecklingen på elmarknaden. Regeringen kommer också att bevaka konsumenternas anpassning till nya förhållanden.

5.3. Avtal med elhandelsföretag

Regeringens förslag: Den systemansvariga myndigheten ska kunna ingå avtal om minskad elförbrukning även med elleverantörer.

Rapportens förslag: I rapporten finns inget motsvarande förslag. Remissinstanserna: Svensk Energi har föreslagit att ”med elanvändare” i förslaget till ändring i lagen om effektreserv ersätts med ”om minskad förbrukning”. Enligt Svensk Energi möjliggör detta att elhandelsföretag tar fram produkter med sina kunder i syfte att öka förbrukningsflexibiliteten, vilket i sin tur bidrar till en bättre prisbildning på de fysiska marknaderna.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 § första stycket lagen om effektreserv ska effektreserven skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning.

När det gäller förbrukningsreduktionerna finns, som Svensk Energi har anfört, en möjlighet att öka förbrukningsflexibiliteten och bidra till en bättre prisbildning på elmarknaden genom att utöka kretsen av möjliga avtalsparter. Om Svenska kraftnät får möjlighet att avtala om förbrukningsreduktioner med elhandelsföretag, kan företagen i sin tur utforma avtal med sina kunder om minskad förbrukning. En sådan ordning medför också att bestämmelserna om effektreserven inte längre är diskriminerande gentemot elhandlarna. Elleverantörerna har en roll att spela när det gäller att utveckla avtal som främjar ökad förbrukningsflexibilitet.

Regeringen bedömer att det inte finns några särskilda hinder för att utöka kretsen av möjliga avtalsparter. Det kommer i så fall att vara en

• Sida 16
•  Original

uppgift för den systemansvariga myndigheten att avgöra i vilken utsträckning avtal bör ingås med elleverantörer. En sådan ordning kan antas bidra till ökad förbrukningsflexibilitet och kan införas genom en lagändring av enkel beskaffenhet.

6. Konsekvensanalys

6.1. Allmänt

Förslaget i propositionen påverkar framför allt Affärsverket svenska kraftnät, balansansvariga företag, elhandelsföretag, elproducenter samt Sveriges elkunder och då i synnerhet stora elförbrukare med möjlighet till att erbjuda effektreduktioner inom ramen för effektreserven.

6.2. Affärsverket svenska kraftnät

Förslaget innebär att Svenska kraftnät fortsätter att upphandla en effektreserv till och med vintern 2019/2020. Genom detta kommer Svenska kraftnät att också fortsättningsvis ha ett visst ansvar för den svenska försörjningstryggheten avseende eleffekt.

Den föreslagna ordningen innebär att omfattningen på effektreserven stegvis minskas, samtidigt som en striktare reglering avseende förhållandet mellan produktionsresurser och förbrukningsreduktioner införs genom förordning. Vad dessa förändringar sammantaget innebär för kostnaden för effektreserven är osäkert. Å ena sidan bidrar den minskade omfattningen på reserven till att minska kostnaderna. Å andra sidan innebär den ökade andelen förbrukningsreduktioner sannolikt ökade kostnader eftersom förbrukningsreduktioner historiskt har visat sig vara dyrare än produktionsreserver. Oavsett den kortsiktiga kostnadsutvecklingen för effektreserven bedömer regeringen att den långsiktiga kostnaden för hanteringen av effektproblematiken kommer att minska som en följd av en mer flexibel efterfrågan som den förändrade effektreservsupphandlingen kommer att bidra med.

6.3. Balansansvariga företag

Svenska kraftnät finansierar effektreserven genom de balansansvariga företagen. En ökad kostnad för effektreserven kommer således att innebära ökade kostnader för de balansansvariga företagen, medan en minskad kostnad för effektreserven innebär minskade kostnader för dessa. De balansansvariga företagen har i sin tur möjlighet att föra över kostnaderna till sina kunder (elhandelsföretag och elkunder).

• Sida 17
•  Original

6.4. Elhandelsföretag

Förändrade kostnader för effektreservsupphandlingen innebär också ändrade kostnader för elhandelsföretagen, antingen direkt i de fall där elhandelsföretaget också är balansansvarigt företag eller indirekt genom en ökad kostnad för att ersätta ett annat företag att ta på sig elhandelsföretagets balansansvar. Elhandelsföretagen har emellertid möjlighet att påföra elkunderna eventuella kostnadsökningar.

Förslaget om att den systemansvariga myndigheten ska kunna ingå avtal om minskad elförbrukning även med elleverantörer gör det möjligt för elhandelsföretag att ta fram produkter som syftar till att öka förbrukningsflexibiliteten. Detta bedöms inte vara förenat med några negativa effekter. Deltagande i effektreserven är frivilligt men ger elhandelsföretag som ingår i upphandlingen möjlighet till nya intäkter.

6.5. Elproducenter

Den reducerade omfattningen på effektreserven samt en ökad andel upphandlade förbrukningsreduktioner kommer att innebära en väsentligt minskad andel upphandlade produktionsresurser. Detta får effekter för de elproducenter som har för avsikt att lämna in anbud till effektreservsupphandlingen fr.o.m. 2011. Möjligheten att bli upphandlad minskar, och därmed minskar producenternas sammantagna intäkter av effektreservsupphandlingen. På längre sikt innebär detta sannolikt att vissa av anläggningarna som ingått i effektreserven kommer att användas under andra former.

6.6. Elkunder

Eventuella ökade kostnader för effektreservsupphandlingen kommer att innebära att Sveriges elkunder får ökade kostnader. Det bör emellertid noteras att kostnaden för effektreservsupphandlingen utgör en mycket begränsad del av en elkunds totala elkostnad (i dagsläget cirka trettio kronor per år för en villaägare med elvärme och cirka två kronor per år för en lägenhetskund). På kort sikt innebär förslaget att Sveriges elkunder kan få betala ett högre pris för effektreserven. Samtidigt torde konkurrensen på elhandelsmarknaden innebära att eventuella kostnadsminskningar för effektreserven också kommer elkunderna till del. På lång sikt innebär förslaget att effektreserven helt tas bort år 2020. Detta innebär en långsiktigt minskad kostnad för konsumentkollektivet.

Den ökade andelen upphandlade förbrukningsreduktioner får effekter för stora elkunder som har möjlighet att vid effekttoppar reducera sin elförbrukning mot den ersättning som effektreservsupphandlingen kan erbjuda. För de elkunder som upphandlas i effektreserven innebär ersättningen ett direkt stöd för att möjliggöra effektreduktioner. Eventuella åtgärder och de ökade kunskaperna om elmarknaden som detta medför kommer att vara till nytta för det aktuella företaget också efter det att avtalet med Svenska kraftnät gått ut.

• Sida 18
•  Original

Genom att förslaget innebär en minskad omfattning på effektreservsupphandlingen kan också försörjningstryggheten avseende eleffekt komma att påverkas. För Sveriges elkunders del innebär en förändrad försörjningstrygghet en förändrad sannolikhet för störningar i elleveranserna. En minskad omfattning av effektreserven innebär minskade möjligheter för Svenska kraftnät att hantera en ur effektsynpunkt kritisk situation.

Regeringen bedömer emellertid att elmarknadens utveckling från början av 2000-talet till 2011 innebär att en minskad omfattning på effektreserven är möjlig utan att försörjningstryggheten kommer att vara lägre 2011 än vad som var fallet när effektreserven började upphandlas i början av 2000-talet. Regeringen bedömer vidare att elmarknadens fortsatta utveckling kommer göra att en ytterligare nedtrappning, och år 2020 en utfasning, av effektreserven möjlig utan att den svenska försörjningstryggheten avseende eleffekt har försämrats.

• Sida 19
•  Original

7. Författningskommentar

Propositionens lagförslag innebär att giltighetstiden för lagen (2003:436) om effektreserv förlängs till och med den 15 mars 2020. Övervägandena finns i avsnitt 5.1.

1 § Den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den systemansvariga myndigheten), har ansvaret för att en effektreserv om högst 2 000 megawatt finns tillgänglig. Effektreserven ska skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare och elleverantörer om minskad elförbrukning.

Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden.

Regeringen meddelar föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad förbrukning.

Ändringarna i paragrafen syftar till att underlätta en stegvis avveckling av den centralt upphandlade effektreserven under tiden fram till och med den 15 mars 2020.

I sak innebär ändringen i första stycket att den sista meningen justeras för att göra det möjligt för den systemansvariga myndigheten att träffa avtal även med elleverantörer om minskad elförbrukning. Sådana avtal ska sålunda kunna träffas med andra än direkt med elanvändare. I 1 kap. 6 § första stycket ellagen (1997:857) definieras elleverantör som den som yrkesmässigt levererar el som har producerats av honom själv eller någon annan. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.

Endast en språklig justering har gjorts i andra stycket. I tredje stycket, som är nytt, finns en upplysning om att regeringen meddelar föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad förbrukning. Regeringen avser att i förordning fastställa en tidsplan för avvecklingen av den centralt upphandlade effektreserven dels genom att ange hur stor reserven ska vara under vissa etapper, dels genom att gradvis öka andelen förbrukningsreduktioner. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

• Sida 20
•  Original