Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår i propositionen att de medel som i dag är avsatta för livslånga inkomstgarantier för konstnärer successivt omvandlas till tidsbegränsade långtidsstipendier. Avsikten är att nå betydligt fler professnellt verksamma konstnärer än vad som i dag är möjligt inom ramen för inkomstgarantiordningens begränsade mottagarantal. Till skillnad från inkomstgarantierna är stipendieformen pensionsgrundande. De konstnärer som sedan tidigare utsetts till mottagare av inkomstgarantier föreslås behålla sin garanti.

Regeringen avser att ge Konstnärsnämnden i uppdrag att utvärdera övergången från inkomstgarantiordning till långtidsstipendier.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om en successiv avveckling av inkomstgarantier för konstnärer och en överföring av frigjorda medel till pensionsgrundande tidsbegränsade långtidsstipendier (avsnitt 4).

• Sida 4
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

Regeringen har i propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3 s. 58) aviserat att den under 2010 avser att successivt omvandla de medel som i dag är avsatta för statliga inkomstgarantier till tidsbegränsade långtidsstipendier till verksamma konstnärer. Förutsättningarna för förändringen har utvecklats närmare i promemorian Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer (Ku2009/2332/KV). En sammanfattning av promemorian bifogas som bilaga 1. Promemorians förslag har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i Kulturdepartementet (dnr Ku2009/2332/KV).

3. Bakgrund

3.1. Inkomstgarantiordningen

Statliga bidrag och ersättningar till enskilda konstnärer är sedan länge en etablerad del av den svenska kulturpolitiken. Bidragens syfte är huvudsakligen att öka konstnärernas möjligheter till konstnärlig förnyelse och utveckling genom att erbjuda en period av viss ekonomisk trygghet.

En av dessa bidragsformer regleras i förordningen (1976:504) om inkomstgaranti för konstnärer. Enligt förordningen kan inkomstgaranti beviljas konstnärer som står för konstnärlig verksamhet av hög kvalitet och stor betydelse för svenskt kulturliv. Konstnärsnämnden och styrelsen för Sveriges författarfond utser innehavare av garantin. Innehavare av inkomstgaranti utses som huvudregel under sin återstående livstid. Beloppet reduceras i förhållande till innehavarens årsinkomst upp till ett basbelopp och med 75 procent av årsinkomsten i övrigt. Antalet innehavare av inkomstgaranti uppgår till 157 (jfr regleringsbrev för 2010, utg.omr. 17, anslaget 5:2 ap. 3).

3.2. Historik

Inkomstgaranti för konstnärer infördes 1976 och ersatte därmed bidragsformen konstnärsbelöning som gällt sedan 1964. Konstnärsbelöningens övergripande kriterium var att mottagaren gjort mycket betydande insatser inom svenskt kulturliv. Belöningen var i princip livslång. Motivet för att ersätta konstnärbelöning med den nuvarande inkomstgarantiordningen var att belöningarnas karaktär av hedersbevis inte längre ansågs vara det primära. Vid utseendet av innehavare betonades i stället vikten av att skapa ekonomisk trygghet i det konstnärliga arbetet. Riksdagen godkände regeringens förslag till riktlinjer för inkomstgarantin (se prop. 1975/76:135 s. 219 och 277, bet. KrU 1975/76:35, rskr. 1975/76:355).

Beslut om innehavare av inkomstgaranti fattades fram till 2001 av regeringen efter förslag från Konstnärsnämnden och styrelsen för Sveriges författarfond. Därefter kom beslutsrätten att övertas helt av Konstnärsnämnden och styrelsen för Sveriges författarfond (se prop. 2001/02:1, utg.omr. 17, s. 69).

• Sida 100
•  Original

Vid införandet av inkomstgarantiordningen angavs att inkomstgarantierna i första hand borde avse andra grupper än författare, översättare och bokillustratörer. Dessa konstnärsgrupper ansågs genom Författarfondens trygghetssystem, och särskilt genom införandet av den s.k. garanterade författarpengen, inte vara i samma behov av inkomstgarantier som andra grupper. Författarfondens styrelse delade inledningsvis denna uppfattning. Mot bakgrund bl.a. av biblioteksersättningens värdeminskning gavs dock även dessa yrkeskategorier tillträde till garantiordningen fr.o.m. 1983 och styrelsen för Sveriges författarfond gavs rätt att, tillsammans med Konstnärsnämnden, föreslå innehavare av inkomstgaranti.

Inom ramen för 1995 års kulturutredning Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) prövades frågan om inkomstgarantierna. I betänkandet tog utredningen upp frågan om garantiordningens lämplighet mot bakgrund av att regeringen uttalat sin avsikt att överväga ett successivt utbyte från inkomstgarantier till långtidsstipendier eller tidsbegränsade bidrag (SOU 1995:84 s. 259 f., se även prop. 1994/95:100, bil. 12, s. 80). Utredningen valde att föreslå att inkomstgarantiordningen skulle bibehållas oförändrad samtidigt som dess lämplighet borde utredas ytterligare. Utredningen föreslog också en utökad satsning på långtidsstipendier. Regeringen valde att gå på utredningens linje om en oförändrad ordning och ett utökat antal långtidsstipendier (se prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129).

3.3. Inkomstgarantins omfattning

Sedan 2000 har totalt 162 miljoner kronor avsatts och fördelats i statlig inkomstgaranti. Under samma tidsperiod har 63 nya mottagare utsetts till innehavare av garantin. Årligen har genomsnittligen sex nya mottagare utsetts. Förordningen om inkomstgaranti för konstnärer reglerar inte i dagsläget vilka konstnärskategorier som är mottagare. Den praxis som utvecklats har dock resulterat i att mottagarkategorierna 2009 fördelade sig enligt följande:

Tabell 3.1 Fördelning av mottagare av garantin december 2009

Kvinnor Män Totalt Ordområdet 15 20 35 22 % Bild och form 19 29 48 31 % Musik 9 38 47 30 % Teater 3 5 8 5 % Dans 7 2 9 6 % Film 3 6 9 6 % Övriga - 1 1 1 %

Summa 56 101 157 100 %

De konstnärer som i dag haft inkomstgaranti längst fick sin garanti 1965. Av de konstnärer som i dag är innehavare av garantin har 35 pro-

• Sida 101
•  Original

cent tilldelats dem före 1990. Den äldsta mottagaren är för närvarande 96 år och den yngste 53 år. Av mottagarna är 74 procent över 65 år.

Konstnärsnämnden gjorde 2004 en undersökning av hur garantin utnyttjats. Garantin uppgår per år till ett belopp maximalt motsvarande fem gånger basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. År 2009 var basbeloppet 42 800 kronor och garantin uppgick därmed detta år till 214 000 kronor.

Garantin är utformad med en avtrappningsregel som innebär att inkomster av eget arbete minskar utfallet av garantin. Under 2009 utbetalades totalt 17 580 000 kronor till mottagarna, vilket betyder att cirka 50 procent av det totala förordningsreglerade garantiutrymmet utnyttjades. Det genomsnittliga uttaget av inkomstgarantin har aldrig överstigit 60 procent av den i förordningen angivna maximalnivån. Däremot har anslagsposten under den senaste tioårsperioden i stort sett utnyttjats fullt ut.

3.4. Anknytande bidragsformer

3.4.1. Långtidsstipendier

Enligt förordningen (1976:528) om bidrag till konstnärer kan långtidsstipendier ges för en period på högst tio år och uppgår årligen till tre basbelopp. År 2009 motsvarade detta 128 400 kronor. Antalet tioåriga långtidsstipendier är 102 stycken, varav 82 faller inom Konstnärsnämndens ansvarsområde och övriga inom Sveriges författarfond (jfr regleringsbrev för 2010, utg.omr. 17, anslaget 5:2 ap. 4).

Långtidsstipendier kan lämnas för att ge aktiva konstnärer, som under längre tid dokumenterat konstnärlig verksamhet av god kvalitet, arbetsmässig trygghet för att utveckla denna verksamhet. Stipendiet är skattepliktigt och Konstnärsnämnden betalar pensionsavgift på beloppet.

De första 15 tioåriga långtidsstipendierna inrättades 1992. Avsikten var att systemet skulle byggas ut till 150 stipendier under en tioårsperiod. Under de följande två åren inrättades ytterligare 15 tioåriga långtidsstipendier per år. Regeringen beslutade 1997 om att inrätta ytterligare 57 stipendier.

Det totala antalet långtidsstipendier är jämnt fördelade mellan könen, men varierar mellan olika konstområden. Bland filmkonstnärerna är könsfördelningen jämn och även bild- och formkonstnärerna befinner sig inom ramen för statistisk jämställdhet, dvs. inget kön har under 40 procent av medlen. Inom teater- och dansområdet finns övervikt av kvinnor med 63 procent, som dock utjämnats gradvis. Musikområdet har en fortsatt övervikt av män, men denna övervikt har minskat något, från 73 till 68 procent (jfr Konstnärsnämndens årsredovisning för 2009).

Konstnärsnämnden gjorde 2006 en utvärdering av långtidsstipendierna. Den visade bl.a. att flertalet konstnärer (75 procent) uppgav att den tid de ägnat åt sin konstnärliga verksamhet ökade med mellan 25 och 100 procent under stipendietiden och att stipendiet påverkat deras sätt att arbeta som konstnärer. Stipendiet medförde att mottagarna även fått en position och karriär som gjorde att de kunde försörja sig på sin konst. Merparten (65 procent) ansåg att långtidsstipendiet hade förbättrat möjligheterna att efter stipendieperioden arbeta som konstnärer i betydande eller avgöran-

• Sida 102
•  Original

de grad. En majoritet bedömde, enligt utvärderingen, att deras inkomster av konstnärlig verksamhet ökade med mellan 25 och 100 procent på grund av långtidsstipendiet.

Enligt utvärderingen betonades det i enkätsvaren att stipendiet gett arbetsro, möjlighet till konstnärlig fördjupning och ofta givande samarbeten med andra konstnärer. Även stipendiets betydelse för självförtroendet och produktiviteten underströks. Enligt Konstnärsnämnden tyder detta på att stipendiets mål i flera avseenden uppnås genom att stipendiaterna får tid och resurser att utveckla sitt konstnärskap, ökade möjligheter att få inkomster av konstnärligt arbete och en stärkt position inom yrket.

3.4.2. Konstnärsbidrag av pensionskaraktär

Stipendier kan enligt förordningen (1976:528) om bidrag till konstnärer även ges till konstnärer som uppnått pensionsålder eller är förtidspensionerade. Bidraget ges på livstid med ett årligt belopp som uppgår till 20 000 kronor. År 2009 betalade Konstnärsnämnden ut 192 löpande pensionsstipendier, varav 135 inom bild- och formområdet, till en total summa av 3 860 000 kronor. Bidraget är skattepliktigt. Konstnärsnämnden har i princip upphört med att fördela nya pensionsstipendier. Nämndens principiella uppfattning är att pensioner till konstnärligt verksamma ska tryggas genom generella insatser snarare än genom stipendier och bidrag.

Styrelsen för Sveriges författarfond fördelar nya pensionsstipendier. Vid beslut om pensionsbidrag anpassas bidragsbeloppet till den sökandes övriga pensionsinkomster. Om den sökandes övriga pensionsinkomster överstiger 3,8 basbelopp (år 2009: 162 640 kronor) får han eller hon inget bidrag från Författarfonden.

Undersökningen Konstnärernas inkomster visar att konstnärer över 65 år under 2004 och 2005 hade en lite högre medianinkomst än gruppen 20-65 år (Konstnärsnämnden, 2009). Pensionerade konstnärer som ännu är konstnärligt verksamma hänvisas i dag till Konstnärsnämndens övriga stipendier och bidrag.

3.5. De bidragsgivande institutionernas erfarenheter

Konstnärsnämnden har vid ett flertal tillfällen, bl.a. i årsredovisningen för 2008 och budgetunderlaget för 2009, påpekat att den nuvarande förordningen för inkomstgarantier motverkar arbetslinjen, dvs. ett bidragssystem som ska uppmuntra till arbete och egen inkomst. Slutsatsen har sin grund i att garantins regler innebär att den grupp innehavare som har lägst egen inkomst inte kan förbättra sin ekonomiska situation genom ett aktivt arbete. Vidare har Konstnärsnämnden pekat på de problem som finns vid fastställandet av garantinivån, t.ex. genom att den enskilde kan ha inkomster i olika inkomstslag. Sveriges författarfond har återkommande föreslagit att anslagsposterna för inkomstgarantier och långtidsstipendier ska upplösas och i stället fördelas proportionerligt direkt till de tre anslagsposter där de konstnärskategorier som är mottagare av in-

• Sida 103
•  Original

komstgarantierna återfinns. Författarfondens avsikt med förslaget har varit att öka flexibiliteten i bidragsgivningen.

4. Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer

Regeringens förslag: Inkomstgarantin för konstnärer ska avvecklas successivt i de delar som avser nyutnämningar av garantimottagare. Frigjorda medel ska överföras till pensionsgrundande tidsbegränsade långtidsstipendier. De innehavare som sedan tidigare utsetts till mottagare av inkomstgarantier ska behålla sin garanti.

Regeringens bedömning: Konstnärsnämnden bör ges i uppdrag att utvärdera övergången från inkomstgarantiordning till långtidsstipendier.

Promemorians förslag överstämmer med regeringens (se promemorian s. 5 f.). Promemorian innehåller ingen uttrycklig bedömning, men frågan om en utvärdering av övergången av bidragsformerna berörs i promemorian.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har invänt mot förslaget och anser övergripande att inkomstgarantiordningen bör bibehållas. Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS) har dessutom framfört att garantiordningen bör utvidgas. Som skäl till att bibehålla systemet har bl.a. anförts den livslånga ekonomiska tryggheten för väl etablerade konstnärer. Många har även framhållit inkomstgarantiernas roll som hedersbetygelse. Samtidigt har t.ex. KLYS anfört att om förslaget genomförs så delar KLYS bedömningen i promemorian att de medel som frigörs omvandlas till pensionsgrundande långtidsstipendier.

KLYS har också pekat på vikten och behovet av en strategi för en generell lösning av konstnärernas pensionssituation. Sveriges Dramatikerförbund och Sveriges författarförbund har understrukit att en sådan översyn bör inkludera näringsidkande kulturskapare och upphovsmän.

Statens kulturråd har inga invändningar mot promemorians förslag och menar bl.a. att förslaget bidrar till att modernisera och effektivisera den statliga bidrags- och stipendiestrukturen. Statens kulturråd har vidare ställt sig positivt till den föreslagna formen för omvandling till långtidsstipendier. Konstnärsnämnden har anfört att den inte tar ställning i frågan om inkomstgarantins avveckling, men att den, vid ett beslut om avveckling, stöder förslaget om att medlen ska återföras i form av långtidsstipendier. Vidare har Konstnärsnämnden understrukit vikten av att inkomstgarantiordningen, vid ett genomförande av förslaget, ses över för att bl.a. uppmuntra innehavarna till egen intjänad inkomst. Konstnärsnämnden har även påpekat att det är viktigt att Konstnärsnämnden och Sveriges författarfond ges vidare ramar gällande fastställandet av stipendiernas löptid och storlek. Sveriges författarfond har påpekat att fonden inte förordat en avveckling av inkomstgarantierna, men instämmer i promemorians slutsats att garantiordningens betydelse som generell pensionslösning är begränsad, vilket bör tas som utgångspunkt för en analys kring pensionsfrågan för de fritt verksamma upphovsmännen. Vidare har

• Sida 104
•  Original

Sveriges författarfond presenterat synpunkter på utformningen av anslagssystemet vid ett genomförande av förslaget.

Ingen remissinstans har invänt mot promemorians förslag om att fortsättningsvis utbetala garantier enligt nuvarande inkomstgarantiordning till de redan utsedda mottagarna.

Ett flertal remissinstanser, däribland Statens kulturråd, har framhållit att det är viktigt att fördelningen av nya långtidsstipendier sker med hänsyn till omvärldsförändringar. Teaterförbundet har t.ex. påpekat att förändringar på kulturarbetsmarknaden bör vägas in. Konstnärsnämnden har ansett att fördelningen av långtidsstipendier mellan konstnärskategorier bör ske efter en övergripande omvärldsanalys och att en sådan analys bör göras av de bidragsgivande myndigheterna. Sveriges författarfond och Konstnärsnämnden har understrukit betydelsen av att inte låsa stipendierna till fem- eller tioåriga stipendier, utan har betonat nödvändigheten av en flexibilitet i bidragsgivningen. KLYS och Sveriges författarfond har framfört att en utvärdering av övergången mellan inkomstgarantier till långtidsstipendier efter tre år från genomförandet ligger för snart i tiden.

Skälen för regeringens förslag: Den grundläggande principen om statligt stöd till konstnärer är att det ska grundas på ersättning för konstnärligt arbete eller bidra till att ge mottagaren ekonomiskt utrymme för att ägna sig åt sin konstnärliga verksamhet och utveckla sitt konstnärskap. Inkomstgarantiordningen möter delar av dessa målsättningar, men brister i andra. Ett flertal remissinstanser anser att inkomstgarantiordningen bör bibehållas, dels för att ordningen skapar en livslång ekonomisk trygghet för mottagaren, dels för att den utgör en bekräftelse på ett betydande konstnärskap grundad på en kvalitativ bedömning av gjorda prestationer.

Regeringen kan visserligen ha förståelse för remissinstansernas synpunkter i dessa delar. Samtidigt anser regeringen att det är nödvändigt att återkommande pröva stödordningars tillämplighet och effektivitet. När det gäller det ekonomiska utfallet av de avsatta medlen inom ramen för inkomstgarantin är de avgörande skälen för en övergång till ett flexibelt långtidsstipendiesystem, enligt regeringen, att medlen kommer att nå fler professionella konstnärer samtidigt som ordningen blir pensionsgrundande. Behovet av en förstärkning av långtidsstipendierna och deras positiva effekter bekräftas även i genomförda utvärderingar. Vidare kommer en mer återkommande prövning av medelsfördelningen att innebära större möjligheter att anpassa bidragsgivningen till relevanta omvärldsförändringar.

När det gäller belöningsmomentets vikt och betydelse för den enskilde konstnären och för konstens roll i samhället menar regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, att den delen av inkomstgarantiordningen har relevans. Samtidigt vill regeringen understryka att belöningsmomentets betydelse inte bara har relevans när det gäller inkomstgarantiordningen. Utnämning av en mottagare till t.ex. ett långtidsstipendium innebär även det en kvalificerad kvalitetsprövning av det enskilda konstnärskapet.

Avseende avvecklingen av nuvarande inkomstgarantisystem anser regeringen, i enlighet med promemorians förslag, att redan utnämnda innehavare av inkomstgarantin ska behålla sina rättigheter med nuvarande

• Sida 105
•  Original

villkor under sin återstående livstid. Detta ska gälla alla mottagare som utsetts fram till det att förslaget genomförs.

Regeringen delar även promemorians förslag om att de medel som efter hand frigörs ska omvandlas till tidsbegränsade långtidsstipendier. När det gäller formerna för bidragsgivningen får regeringen understryka vikten av att de bidragsgivande myndigheterna ges utrymme för en flexibilitet i bidragsgivningen, särskilt när det gäller stipendiernas löptid och storlek. I övergången får de medel som överförs i långtidsstipendier inte överstiga minskningen i inkomstgarantisystemet.

Regeringen anser vidare att det är viktigt att de bidragsgivande myndigheterna vid omfördelningen av frigjorda medel från inkomstgarantiordningen gör en omvärldsanalys av behov och förutsättningar, vilket också flera remissinstanser framfört. I en sådan analys utgör den nuvarande fördelningen av inkomstgarantier mellan olika konstnärskategorier en av flera faktorer.

Regeringen noterar att ett flertal remissinstanser menar att frågan om inkomstgarantiordningen tydliggjort behovet av en djupare analys av pensionsfrågorna för de konstnärsgrupper som inte är arbetstagare, dvs. den stora gruppen konstnärer som är bl.a. näringsidkare och uppdragstagare.

Det är en uppgift för regeringen att utforma de förordningsändringar som blir aktuella med anledning av förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen avser att ge Konstnärsnämnden i uppdrag att göra en utvärdering av övergången från inkomstgarantiordning till långtidsstipendier efter tre år från genomförandet. Regeringen menar att det dessutom finns skäl att göra en ytterligare utvärdering efter sex år från övergången mellan bidragsformerna.

5. Genomförande och konsekvensanalys

Den föreslagna avvecklingen av inkomstgarantiordningen innebär en successiv övergång till långtidsstipendier. De innehavare som redan utsetts till mottagare av garanti kommer att behålla dessa i enlighet med nuvarande ordning, vilket innebär att övergången troligtvis kommer att pågå i minst ett par decennier innan den är fullt genomförd. Den föreslagna modellen kommer att innebära en ökad flexibilitet i medelsanvändningen och möjliggöra flera mottagare. Förutsättningarna för den successiva övergången mellan bidragsformerna bör vara på plats snarast möjligt efter riksdagens beslut.

De förändringar som föreslås kommer att kunna hanteras inom ramen för de bidragsgivande myndigheternas ordinarie uppdrag och inom befintliga anslag. Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att få några ekonomiska konsekvenser.

• Sida 106
•  Original

Sammanfattning av promemorian Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer (Ku2009/2332/KV)

Kulturdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 mars 2010

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Odell, Ask, Husmark Pehrsson, Larsson, Erlandsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Krantz, Ohlsson

Föredragande: statsrådet Adelsohn Liljeroth

Regeringen beslutar proposition 2009/10:183 Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer