Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att kravet på aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder – dvs. det allmänna kravet att planera och utföra åtgärderna med aktsamhet – ska komma till tydligt uttryck i plan- och bygglagen. Vad som krävs för att uppfylla aktsamhetskravet ska framgå av föreskrifter som meddelas med stöd av ett bemyndigande i lagen. Kravet, som preciseras i Boverkets byggregler, syftar till att begränsa risken för skada på person och egendom eller att det uppstår obehag för bl.a. kvarboende och närboende i samband med bygg-, rivnings- och markåtgärder.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 10 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 2 a § och 16 kap. 10 a §, och närmast före 10 kap. 2 a § och 16 kap. 10 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

1 §

Detta kapitel innehåller bestämmelser om

1. förutsättningar för att få påbörja vissa åtgärder och ta ett byggnadsverk i bruk,

2. aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder,

2. byggherrens skyldighet att kontrollera genomförandet och ha en kontrollplan,

3. byggherrens skyldighet att kontrollera genomförandet och ha en kontrollplan,

3. kontrollansvariga och deras uppgifter,

4. kontrollansvariga och deras uppgifter,

4. tekniskt samråd och startbesked innan åtgärderna påbörjas,

5. tekniskt samråd och startbesked innan åtgärderna påbörjas,

5. utstakning av en planerad byggnad, tillbyggnad eller anläggning,

6. utstakning av en planerad byggnad, tillbyggnad eller anläggning,

6. byggnadsnämndens arbetsplatsbesök, och

7. byggnadsnämndens arbetsplatsbesök, och

7. slutsamråd och slutbesked i samband med att åtgärderna avslutas.

8. slutsamråd och slutbesked i samband med att åtgärderna avslutas.

Aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder

2 a §

Bygg-, rivnings- och markåtgärder ska planeras och utföras med aktsamhet. Vad som krävs för att uppfylla kravet på aktsamhet framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 10 a §.

• Sida 5
•  Original

16 kap.

Föreskrifter om aktsamhet

10 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att uppfylla kravet på aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder enligt 10 kap. 2 a §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

I syfte att det allmänna kravet på aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder ska komma till tydligt uttryck i plan- och bygglagen (2010:900) har promemorian Aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder med förslag till ändringar i plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen (2011:338) tagits fram (LI2023/03826).

En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (LI2023/03826).

I propositionen behandlas promemorians lagförslag.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 2 maj 2024 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.

4. Tydligare krav på aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder

Regeringens förslag: Det allmänna kravet att bygg-, rivnings- och markåtgärder ska planeras och utföras med aktsamhet ska komma till tydligt uttryck i plan- och bygglagen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att uppfylla kravet på aktsamhet.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan författningsteknisk utformning.

Remissinstanser: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till att kravet på aktsamhet kommer till tydligt uttryck i plan- och bygglagen, däribland Boverket, Folkhälsomyndigheten, Länsstyrelsen i

Västra Götalands län, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Göteborgs och Sandvikens kommuner, Hyresgästföreningen, IQ Samhällsbyggnad och Sveriges Arkitekter. Därutöver är det flera remissinstanser som inte har någon invändning mot eller synpunkt på förslaget, bl.a. Barnombudsmannen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Naturvårdsverket, Statens Fastighetsverk, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Lunds kommun.

Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget framför synpunkter och anser bl.a. att det föreslagna lagkravets utformning bör ses över. Enligt Boverket kan lagkravet uppfattas som för långtgående och skulle kunna leda till ekonomiskt oskäliga krav på aktsamhet som inte står i proportion till det obehag som kan uppstå. Enligt Sandvikens kommun kan avsaknaden av precisering av vad aktsamhet är och hur stora störningar som får accepteras leda till svåra bedömningar i tillsynsärenden kopplade till

• Sida 7
•  Original

kravet innan det finns en tydlig praxis. Byggherrarna anser bl.a. att alternativa lösningar och konsekvenserna av det föreslagna lagkravet bör analyseras mer ingående och att det bör förtydligas dels vilka personer som kravet avser att skydda, dels hur förslaget förhåller sig till exempelvis arbetsmiljölagen och miljöbalkens hänsynsregler. Sveriges Arkitekter anser att även natur- och kulturvärden bör skyddas vid genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder för att inte riskera att värdena skadas, i värsta fall på ett irreparabelt sätt. Fastighetsägarna efterfrågar resonemang om ansvarsförhållandena mellan byggherrar, projektörer och utförare och anser att det är angeläget att nuvarande ansvarsförhållanden utreds.

Även Region Stockholm, som är positiv till syftet med förslaget, bedömer att det föreslagna lagkravet riskerar att tolkas för brett och att förändringen kan gå längre än vad som anges i Boverkets nuvarande föreskrifter. Eftersom det i princip är oundvikligt att obehag i någon form uppkommer vid bygg-, rivnings- och markarbeten, kan åtgärder för att undvika minsta möjliga obehag vara kostnadsdrivande och inte stå i proportion till de arbeten som behöver göras. Bygg- och anläggningsprojekt riskerar att bidra till ökad klimat- och miljöpåverkan och kostnader om förslaget genomförs. Region Stockholm efterfrågar även förtydligande av hur förslaget förhåller sig till övrig lagstiftning, såsom skadeståndsrättslig reglering i plan- och bygglagen och miljöbalkens hänsynsregler, rimlighetsavvägningar och tillsyn.

Sveriges Kommuner och Regioner avstyrker förslaget och anser att det inte kan genomföras i sin nuvarande utformning, bl.a. för att lagkravet är otydligt och saknar en tydlig koppling till övriga bestämmelser i plan- och bygglagen och en tydlig avgränsning till annan lagstiftning. Även Bostadsrätterna avstyrker förslaget och anser bl.a. att det föreslagna lagkravet uttrycker en mycket hög kravnivå vid arbeten som i praktiken sällan kan genomföras utan viss skälig olägenhet.

Skälen för regeringens förslag

Kravet på aktsamhet ska komma till tydligt uttryck i lagen

I samband med att bygg-, rivnings- och markåtgärder genomförs kan det uppstå situationer som innebär att personer och egendom riskerar att skadas eller att det uppstår obehag för kvarboende och närboende. I syfte att förhindra det finns det föreskrifter i avsnitt 2 i Boverkets byggregler (2011:6) – föreskrifter och allmänna råd, som anger krav på hur bygg-, rivnings- eller markarbetsplatser ska vara ordnade och hur arbetena ska utföras.

Av föreskrifterna framgår bl.a. att bygg-, rivnings- eller markarbetsplatser ska vara ordnade så att tillträde för obehöriga försvåras och att risken för personskador begränsas. Åtgärder ska vidtas till skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot buller och damm. Om byggnader eller delar av dem är i bruk eller tas i bruk när byggnads- eller rivningsarbeten pågår, ska åtgärder ha vidtagits för att skydda boende och brukare mot skador till följd av olycksfall, skadliga ljudnivåer, föroreningar i skadliga koncentrationer eller motsvarande. Om ordinarie utrymningsvägar inte kan användas, ska tillfälliga sådana ordnas (avsnitt 2.3). Av de allmänna råden framgår bl.a. att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt-

• Sida 8
•  Original

gärder för att begränsa riskerna för barnolycksfall och mikrobiell tillväxt, t.ex. av legionella.

Av föreskrifterna framgår vidare att om schaktning, fyllning, pålning, sprängning eller andra markarbeten kan komma att påverka byggnaden eller andra närbelägna byggnader, vägar och markanläggningar, ledningar i mark eller andra anläggningar under mark negativt ska skaderiskerna förebyggas (avsnitt 2.4). Av de allmänna råden framgår bl.a. att en undersökning av grundvattenförhållandena kan klarlägga riskerna för sättningsskador och tillfällig eller permanent grundvattensänkning samt därmed sammanhängande sekundära effekter, t.ex. vattenbrist och biologisk nedbrytning.

I likhet med det som anges i promemorian och med majoriteten av remissinstanserna anser regeringen att Boverkets föreskrifter fyller en viktig funktion till skydd för människors hälsa och säkerhet samt egendom. Eftersom det är av stor vikt att aktsamhet vidtas vid planering och utförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder bör kravet på aktsamhet komma till tydligt uttryck i plan- och bygglagen.

Som det redogörs för i promemorian och som några remissinstanser påpekar, bl.a. Region Stockholm, finns det andra regelverk som överlappar och som därmed gäller parallellt med Boverkets föreskrifter, däribland miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Enligt regeringens bedömning finns det av flera skäl ett behov av preciserade föreskrifter om aktsamhet i plan- och byggregelverket. Framför allt har Boverkets föreskrifter betydelse vid ombyggnader och andra ändringar av byggnader, eftersom föreskrifterna anger krav på åtgärder till skydd för kvarboende och krav på åtgärder för att försvåra för obehöriga att ta sig in på byggarbetsplatser. Att sådana krav finns i plan- och byggregelverket möjliggör för byggnadsnämnden att agera förebyggande och ta upp frågan om nödvändiga skyddsåtgärder i samband med tekniskt samråd, då bl.a. arbetets planering och organisation ska gås igenom. Om det under genomförandet av en bygg-, rivnings- eller markåtgärd finns anledning att anta att aktsamhetskravet inte uppfylls, ska byggnadsnämnden pröva förutsättningarna och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd enligt 11 kap. plan- och bygglagen. Det kan exempelvis röra sig om att pröva förutsättningarna för ett så kallat åtgärdsföreläggande eller att förbjuda att arbetet fortsätter.

Att det finns överlappande regelverk innebär att tillsynsåtgärder kan grundas på olika regelverk. Till exempel gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken fortsatt parallellt med preciserade föreskrifter om aktsamhet i plan- och byggregelverket. För byggnadsnämndernas del, som ansvarar för tillsynen över att plan- och byggregelverket följs, ska tillsynsåtgärder som vidtas på grund av bristande aktsamhet ha stöd i de föreskrifter som preciserar kravet på aktsamhet.

Förslaget om ett tydligare krav på aktsamhet i plan- och bygglagen innebär inte att lagens bestämmelser om skadestånd för kommuner blir tillämpliga. Bestämmelser om skadestånd för skada som en verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning finns i 32 kap. miljöbalken.

Den närmare utformningen av det allmänna lagkravet

I promemorian föreslås det att kravet på aktsamhet ska uttryckas som att bygg-, rivnings- och markåtgärder ska planeras och utföras med aktsamhet

• Sida 9
•  Original

så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår. Flera remissinstanser, bl.a. Sveriges Kommuner och Regioner, framför synpunkter på hur kravet är formulerat och anser att det inte bör genomföras i den föreslagna formen. Enligt Region Stockholm finns det risk för att kravet tolkas för brett och att kravet går längre än vad som anges i Boverkets nuvarande föreskrifter.

Som det anges i promemorian påverkar inte förslaget omfattningen av byggherrens ansvar att vidta nödvändiga skyddsåtgärder för att uppfylla Boverkets föreskrifter. Avsikten med förslaget är alltså inte att införa ett nytt och självständigt krav, som skulle kunna leda till andra och strängare krav på byggherren att vidta skyddsåtgärder än vad som följer av Boverkets preciserade föreskrifter på området. Det rättsläge som redan gäller är alltså inte avsett att förändras. Denna avsikt anser regeringen bör komma till tydligare uttryck i lagförslaget.

Enligt regeringen är det tillräckligt att det i lagen anges att bygg-, rivnings- och markåtgärder ska planeras och utföras med aktsamhet, och att vad som krävs för att uppfylla kravet på aktsamhet framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Med en sådan bestämmelse blir det enligt regeringen tydligt att behovet av skyddsåtgärder ska bedömas i varje enskilt fall utifrån en tolkning av de preciserade föreskrifter som har tagits fram i anslutning till lagen. Det allmänna lagkravet kan alltså inte utgöra stöd för att ställa krav på skyddsåtgärder om åtgärderna inte innefattas i de preciserade föreskrifterna. Eftersom behovet av skyddsåtgärder skiljer sig mellan olika bygg-, rivnings- och markåtgärder är det enligt regeringens bedömning inte möjligt eller lämpligt att lagen preciserar kravet ytterligare. Av Boverkets nuvarande föreskrifter framgår det vem och vad som ska skyddas vid genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Enligt regeringen är det även fortsättningsvis lämpligt att sådana preciseringar meddelas på en lägre normnivå än i lag.

Enligt plan- och bygglagen är det byggherren som har det offentligrättsliga ansvaret för att en bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Att det är byggherren som ansvarar för att nödvändiga aktsamhetsåtgärder vidtas vid planeringen och genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder framgår alltså redan av lagen. Om tillräckliga aktsamhetsåtgärder inte vidtas är det byggherrens ansvar att avhjälpa bristerna, oavsett om byggherren är vållande till dem eller inte. Det hindrar emellertid inte att kostnader för att åtgärda eventuella brister kan lösas civilrättsligt mellan byggherren och utföraren. Regeringen avser för närvarande inte att utreda en ändring av byggherrens offentligrättsliga ansvar enligt plan- och bygglagen.

Bemyndigande att meddela föreskrifter om aktsamhet

Av plan- och bygglagen bör det tydligt framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om aktsamhet vid genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. För närvarande bedöms det tillräckligt att föreskrifter om hur aktsamhetskravet ska uppfyllas meddelas genom myndighetsföreskrifter. Regeringen avser att besluta att Boverket ska vara den föreskrivande myndigheten.

• Sida 10
•  Original

5. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den föreslagna lagändringen ska träda i kraft den 1 januari 2025.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Boverket ser för närvarande över byggreglerna. Nya byggregler förväntas träda i kraft den 1 januari 2025, och i samband med det avses de nuvarande byggreglerna upphävas. Den föreslagna lagändringen bör träda i kraft samtidigt som myndighetens nya föreskrifter, dvs. den 1 januari 2025.

Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser.

6. Konsekvenser

Regeringens bedömning: Förslaget förändrar inte det rättsläge som redan gäller och det krav på aktsamhetsåtgärder som en byggherre redan i dag ska uppfylla. Förslaget i sig bidrar inte till en ökad tillsyn för byggnadsnämnderna eftersom det inte är ett nytt krav. Förslaget kan eventuellt leda till marginellt och tillfälligt fler tillsynsärenden hos byggnadsnämnderna, liksom antalet överklagade beslut till länsstyrelse och domstol, eftersom förslaget kan bidra till ökad uppmärksamhet på kravet på aktsamhet. Förslaget kan sammantaget hanteras inom befintliga anslagsramar.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanser: Göteborgs kommun anser att förslaget kommer att bidra till ett ökat antal tillsynsanmälningar till kommunen från kvarboende och närboende, när det tydliggörs vilka skyddsåtgärder en byggherre förväntas vidta. Enligt Göteborgs kommuns bedömning kommer handläggningen av tillsynsärenden att leda till kostnadsökningar för kommunen. Vidare kommer kommunen få en kostnadsökning för uppdatering av mallar och intern utbildning. Enligt Sveriges Kommuner och

Regioner är konsekvenserna av den föreslagna regleringen otydligt och bristfälligt beskrivna. Enligt Sveriges Kommuner och Regioners bedömning är det uppenbart att förslaget innebär ökade krav, om än i oklar omfattning, för kommunerna. För byggnadsnämnderna riskerar tekniskt samråd, kontrollplan och arbetsplatsbesök bli mer omfattande och föremål för svårare avvägningar. Därtill ökar risken för krav från grannar och andra på ingripanden mot byggnadsarbeten m.m.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) efterfrågar förtydligande av vilka konsekvenser förslaget kan få för domstolarna, exempelvis i fråga om ökad måltillströmning. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) bedömer att förslaget kan leda till en ökad måltillströmning och att detta bör beaktas i resurshänseende.

• Sida 11
•  Original

Regelrådet anser att konsekvensutredningen i promemorian uppfyller kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, eftersom förslaget innebär ett förtydligande där vikten och innebörden av nuvarande regler om aktsamhet och skydd framgår tydligare och med lämpligare uppdelning mellan skilda regelgivningsnivåer.

Skälen för regeringens bedömning: Förslaget innebär att kravet på aktsamhet, som preciseras i avsnitt 2 i Boverkets byggregler, kommer till tydligt uttryck i plan- och bygglagen. Förslaget påverkar inte innehållet i

Boverkets föreskrifter och därmed inte heller de preciserade krav som en byggherre redan i dag ska uppfylla. Förslaget innebär alltså inte att det rättsläge som redan gäller förändras. Förslaget bedöms i första hand bidra till att aktsamhetskravet blir tydligt i lagen. Det kan i sin tur bidra till att olika aktörer uppmärksammas på kravet, bl.a. att byggherrar vidtar nödvändiga säkerhetsåtgärder i större utsträckning. För kvarboende och närboende kan förslaget bidra till att tydliggöra att aktsamhetsåtgärder ska vidtas vid genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder och vem som har ansvar för att det görs. Om en byggherre inte gör det, kan enskilda anmäla det till byggnadsnämnden för tillsyn, som då får pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa.

Förslaget innebär inte ett nytt eller ökat krav på kommuner i förhållande till vad som gäller i dag. Byggnadsnämndernas ansvar att övervaka efterlevnaden av plan- och byggregelverket inkluderar Boverkets föreskrifter och därmed även efterlevnaden av myndighetens föreskrifter om aktsamhet. Enligt regeringen bör kommunerna redan ha rutiner och kunskap om hur kravet ska tillämpas, vilket innebär att kommunerna inte nödvändigtvis behöver uppdatera mallar och intern utbildning som Göteborgs kommun menar behövs. Förslaget i sig bedöms inte bidra till ökad tillsyn, men effekten av att aktsamhetskravet kommer till tydligt uttryck i lagen kan leda till en ökad uppmärksamhet på frågan. Det skulle kunna generera fler tillsynsärenden hos byggnadsnämnderna. Den eventuella ökningen bedöms dock bli tillfällig och marginell, liksom antalet beslut som överklagas till länsstyrelse och domstol. Den ökning av antalet mål som skulle kunna uppstå bedöms därmed kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag.

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslaget kan hanteras inom befintliga anslagsramar.

Om förslaget inte genomförs, vilket även innebär att Boverkets föreskrifter på området kommer att upphävas, finns det risk för att det inte vidtas tillräckliga åtgärder dels till skydd för kvarboendes, närboendes och allmänhetens säkerhet och hälsa, dels för att undvika skada på egendom. Om förslaget inte genomförs saknar byggnadsnämnden möjlighet att tvinga fram skyddsåtgärder vid planeringen och utförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder för att undvika sådana risker.

• Sida 12
•  Original

7. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

10 kap. Genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om

1. förutsättningar för att få påbörja vissa åtgärder och ta ett byggnadsverk i bruk,

2. aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder,

3. byggherrens skyldighet att kontrollera genomförandet och ha en kontrollplan,

4. kontrollansvariga och deras uppgifter,

5. tekniskt samråd och startbesked innan åtgärderna påbörjas,

6. utstakning av en planerad byggnad, tillbyggnad eller anläggning,

7. byggnadsnämndens arbetsplatsbesök, och

8. slutsamråd och slutbesked i samband med att åtgärderna avslutas.

Av punkt 2 framgår att kapitlet innehåller bestämmelser om aktsamhet vid genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder.

Övriga ändringar är endast redaktionella.

het. Vad som krävs för att uppfylla kravet på aktsamhet framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 10 a §.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett allmänt krav på aktsamhet vid planering och utförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Av paragrafen framgår att den närmare preciseringen av aktsamhetskravet framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandet i föreslagna 16 kap. 10 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 4.

16 kap. Bemyndiganden

16 kap. Bemyndiganden

föreskrifter om vad som krävs för att uppfylla kravet på aktsamhet vid bygg-, rivnings- och markåtgärder enligt 10 kap. 2 a §.

Paragrafen, som är ny, innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om aktsamhet vid planering och utförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Med stöd av bemyndigandet kan föreskrifter meddelas bl.a. om att bygg-, rivnings- och markåtgärder ska planeras och utföras så att obehag för kvarboende och närboende begränsas, att obehörigas tillträde till byggarbetsplatser försvåras, samt att skaderisken på befintliga byggnadsverk förebyggs.

Övervägandena finns i avsnitt 4.

• Sida 13
•  Original