SOU 1954:40
Grundlagarnas bestämmelser om budgeten m. m.
Kungl. F inansdepartementet
Genom beslut den 28 april 1950 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för finansdepartementet att tillkalla dels högst fem sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om en revision av grundlagarnas bestämmelser rörande budgeten och därmed sammanhängande spörsmål, dels experter för att medverka vid utredningen vid behandling av särskilda frågor.
I det yttrande till statsrådsprotokollet, varmed chefen för finansdeparte- mentet, statsrådet Sköld, anmälde berörda ärende, anförde han bland annat följande:
»Genom skrivelse den 16 juni 1943, nr 322, anhöll riksdagen att Kungl. Maj:t måtte föranstalta om utredning angående dels revision av grundlagarnas bestäm- melser om beskattning, statsreglering och därmed sammanhängande ämnen, dels särskild lagstiftning i anslutning till nämnda bestämmelser. Med anledning av nämnda skrivelse anförde dåvarande chefen för finansdepartementet till stats— rådsprotokollet den 30 juni 1948, att det vore nödvändigt att, innan den begärda utredningen komme till stånd, verkställa vissa undersökningar av nu gällande budgeträtt och nuvarande budgetpraxis. För den ifrågavarande utredningen an- sågs det nämligen vara av betydelse, att en såvitt möjligt uttömmande och syste- matisk översikt i dessa ämnen funnes tillgänglig. Med uppgift att utarbeta en dylik översikt och företaga de undersökningar, som för detta ändamål kunde visa sig erforderliga, tillkallades jämlikt bemyndigande byråchefen i riksräkenskaps— verket C. A. Murray och byråchefen i finansdepartementet H. G. Renlund.
Den sålunda tillkallade utredningen, som antagit namnet 1948 års budgetutred- ning, har nu fortskridit så långt, att en sammanfattande redogörelse för gällande budgeträtt och tillämpad budgetpraxis blivit i det närmaste färdigställd. Vid ut- redningen ha framkommit vissa förslag, som böra bli föremål för fortsatt be- arbetning. Utredningsmännen ha icke funnit nödvändigt, att resultatet av de bedrivna undersökningarna definitivt sammanfattas innan den med riksdagens skrivelse avsedda utredningen blivit tillsatt.
Av de spörsmål, som böra ankomma på den av riksdagen begärda utredningen, .synes frågan om en översyn av grundlagarnas bestämmelser om beskattning, statsreglering och därmed sammanhängande ämnen vara de väsentligaste. Såsom i riksdagsskrivelsen framhållits äro regeringsformens bestämmelser i ämnet — vilka i stort sett förblivit oförändrade sedan vårt nuvarande statsskicks tillkomst — i flera hänseenden föråldrade. Det är därför naturligt, att dessa bestämmelser icke helt överensstämma med den budgetteknik, som efter hand kommit att ut- bildas på grundval av de vid skilda tillfällen av riksdagen genomförda del— reformerna samt särskilda detaljbesluten i fråga om budgeten. Det torde böra erinras om att i utskottsutlåtandet till nämnda riksdagsskrivelse uttalats, att i en ;kommande utredning borde beaktas, att den makt över finanserna, som riksdagen under 1800—talet och under 1900-talet erhållit, komme till otvetydigt uttryck i de nya grundlagsbestämmelserna.
Spörsmålet om särskild lagstiftning i anslutning till nämnda grundlagsbestäm- melser har vid flera tillfällen övervägts. Redan 1910 års riksstatskommitté hade ifrågasatt, huruvida icke vissa principer för budgetens uppställning hos oss lik- som i flera andra länder borde fastställas i lag. Riksstatskommittén fann, att en *sådan lagstiftning borde ha grundlags karaktär. Det kunde emellertid i så fall befaras att statsmakternas handlingsfrihet skulle komma att bindas i alltför hög grad. Kommittén ansåg därför, att det skulle varit ett fåfängt och, i den mån det skulle lyckas, riskabelt företag att i lagparagrafer söka fastlåsa principerna för riksstatens uppställning.
Även 1939 års finansfullmaktssakkunniga funno en översyn av nuvarande grund- lagsbestämmelser önskvärd. I samband härmed borde enligt de sakkunniga över- vägas möjligheterna att till en särskild stadga om budgeten sammanföra sådana regler, vilka icke voro av den betydelse att de borde införas i grundlagarna.
I den redogörelse rörande gällande budgeträtt och tillämpad budgetpraxis som utarbetas av 1948 års budgetutredning ha vissa av dessa spörsmål beaktats. Ut— redningsmännen ha kommit till den uppfattningen, att de svårigheter att över- blicka för svensk budgetteknik nu gällande regler och föreskrifter, som för när— varande föreligga, till väsentlig del synas bero på att dessa äro splittrade i en mängd olika riksdagspropositioner, riksdagsskrivelser och författningar. Även mig synes det uppenbart att det är förenat med avsevärda olägenheter att budget- beståmmelserna icke finnas samlade i en enhetlig stadga.
Sedan 1948 års budgetutredning fortskridit så långt att en sammanfattande redogörelse för gällande bestämmelser inom den närmaste tiden kan väntas före- ligga, torde särskilda sakkunniga böra tillkallas för att överse grundlagarnas bestämmelser om beskattning, statsreglering och därmed sammanhängande ämnen. I anslutning härtill bör spörsmålet om en eventuell budgetstadga prövas. Det bör ankomma på de sakkunniga att undersöka dels i vilken omfattning hithörande bestämmelser böra intagas i regeringsformen eller i en budgetstadga, dels ock på vad sätt en sådan stadga kan utformas utan att de av 1910 års riksstatskommitté befarade olägenheterna uppkomma. Därvid synes särskilt böra övervägas, i vilken omfattning nu gällande bestämmelser angående bestridande av utgifter och an-
vändning av riksstatsanslag, angående redovisning av statsinkomsterna mot bud- geten m. m. böra intagas i en av riksdagen beslutad eller godkänd stadga. Vidare torde böra undersökas huruvida och i vilken omfattning de övriga bestämmelser i hithörande ämnen, som icke underställas riksdagens prövning, böra samman- fattas såsom tillämpningsföreskrifter till en sådan stadga. Det torde därvid även böra ankomma på de sakkunniga att taga ställning till frågan huruvida en even- tuell budgetstadga bör givas formen av samfällt stiftad lag eller om beslut an- gående sådan stadga bör fattas i annan ordning.
Vid 1937 års riksdag beslöts en genomgripande omläggning av riksstatens upp- ställning. Sedan detta beslut genomförts har den svenska budgeten undergått avsevärda förändringar såväl till sin storlek som till sitt materiella innehåll. Vissa ändringar i riksstatens formella uppställning kunna befinnas påkallade. Av sär- skild betydelse äro de önskemål angående grupperingen av vissa inkomster och utgifter som framkommit vid pågående arbeten för upprättande av national- budgeten. Vissa förslag härom ha bl. a. framförts i en från konjunkturinstitutet inkommen skrivelse, vilken för närvarande remissbehandlas. Frågan har även beaktats av 1948 års budgetutredning. Delvis torde de önskemål som i dessa sammanhang framkommit kunna tillgodoses genom finansstatistiska undersök- ningar. Det är likväl uppenbart att vissa ändringar i fråga om olika posters gruppering och redovisning i riksstaten kunna tjäna syftet att åstadkomma en bättre överensstämmelse mellan budgetens formella uppställning och dess mate- riella innehåll. Jag förutsätter att de sakkunniga även uppmärksamma hithörande spörsmål.
De sakkunniga äro oförhindrade att, därest anledning därtill förekommer, även ompröva frågor om det efter beslut av 1944 års riksdag tillämpade systemet för redovisning av kapitalbudgeten.»
Med stöd av ovannämnda bemyndigande tillkallade departementschefen den 20 maj 1950 såsom sakkunniga generaldirektören Bernt Nevrell, leda- moten av riksdagens första kammare, professorn Nils Herlitz, ledamoten av riksdagens andra kammare, järnsvarvaren Sigurd Lindholm, byråchefen Carl Murray och numera expeditionschefen Gösta Renlund samt uppdrog åt Nevrell att såsom ordförande leda de sakkunnigas arbete. Ledamoten Murray entledigades den 24 mars 1952 på därom gjord framställning från uppdraget.
De sakkunniga antogo namnet 1950 års budgeträttskommitté. Den 7 juni 1950 tillkallade departementschefen f. d. generaldirektören Per Simon Runemark och byråchefen Anders Faxelius att såsom experter biträda kommittén.
Under tiden intill sitt entledigande var ledamoten Murray kommitténs huvudsekreterare. Den 7 juni 1950 förordnade departementschefen numera förste revisorn Malte Oredsson att vara biträdande sekreterare åt kom- mittén. Efter Murrays entledigande har Oredsson fungerat som kommit- téns sekreterare.
Av direktiven för utredningen framgår att huvudsakligen tre spörsmål avsetts skola bli föremål för de sakkunnigas prövning, nämligen dels frågan om en översyn av grundlagarnas bestämmelser om beskattning, statsregle-
ring och därmed sammanhängande ämnen, dels frågan om en budget- stadga, dels oclc frågan om ändringar i riksstatens formella uppställning.
Av dessa spörsmål angives i direktiven det förstnämnda vara det väsent- ligaste. Kommittén har i sitt arbete på lösandet av detta spörsmål efter- strävat att i möjligaste mån bringa föreskrifterna i regeringsformen och riksdagsordningen i överensstämmelse med nu tillämpad praxis. I några fall har kommittén funnit anledning att framlägga förslag, som ej överens- stämmer med gällande ordning.
I statsverkspropositionen till 1951 års riksdag bebådade chefen för finans- departementet en utredning rörande de ekonomisk—politiska medel, som kunna erfordras för förverkligandet av kravet på samhällsekonomisk balans och full sysselsättning. Enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 22 juni 1951 tillkallades särskilda utredningsmän för att verkställa vetenskapliga undersökningar syftande till att belysa möjligheterna att bevara ett stabilt penningvärde i ett samhälle med full sysselsättning (1951 års penning— värdeundersökning). Sedan genom dessa undersökningar en grund lagts för överväganden rörande utformningen av praktiska ekonomisk-politiska åtgärder förutsättes enligt direktiven en särskild kommitté skola tillsättas med uppdrag att framlägga konkreta förslag i sådant hänseende.
De konsekvenser, som detta utredningsarbete kan få för grundlagarnas utformning, kunna givetvis icke nu överblickas. Enligt kommitténs mening är det dock sannolikt att regeringsformens och riksdagsordningens be- stämmelser i vissa avseenden komma att beröras i nämnda utrednings- arbete, exempelvis i fråga om riksstatens balansering. Oaktat ytterligare grundlagsändringar sålunda kunna komma att aktualiseras inom en nära framtid, har kommittén i bifogade promemoria angående ändringar i rege- ringsformens och riksdagsordningens stadganden om beskattning, stats- reglering och därmed sammanhängande ämnen velat redovisa resultatet av den nu verkställda översynen av ifrågavarande grundlagsbestämmelser. Med hänsyn till nyssnämnda omständigheter har kommittén ansett sig böra ge denna redovisning en jämförelsevis summarisk utformning.
Frågan om att sammanföra vissa budgetbestämmelser, som erfordra riksdagens medverkan, i en av riksdagen beslutad eller godkänd budget- stadga och vissa andra budgetbestämmelser, som icke böra underställas riks- dagen, i av Konungen utfärdade tillämpningsföreskrifter till en sådan stadga har ingående behandlats av kommittén. Olika förslag, syftande såväl till en budgetstadga med i direktiven antydd omfattning som till en mera begränsad budgetstadga, ha uppgjorts och diskuterats.
Ett av syftena med utformandet av en budgetstadga skulle enligt direk- tiven vara, att härigenom överblick skulle vinnas beträffande de för svensk budgetteknik nu gällande reglerna och föreskrifterna. Det åt 1948 års budgetutredning anförtrodda uppdraget har numera slutförts och redo- visats i denna utrednings den 29 november 1952 avgivna redogörelse för
bestämmelser och praxis rörande statens budget (SOU 1952: 45). Denna redogörelse lämnar en detaljerad redovisning av såväl grundlagarnas be- stämmelser om statshushållningen som övriga bestämmelser och praxis rörande riksstaten, dess utgifter och inkomster, specialdestination inom och vid sidan av riksstaten, krediter och kreditgarantier, beredskaps- och förskottsstater samt tillgångar och skulder. Då härigenom de i direktiven framhållna olägenheterna av att gällande budgetbestämmelser icke finnas samlade i en enhetlig stadga i hög grad reducerats, är enligt kommitténs mening behovet av en budgetstadga ur dessa synpunkter ej längre så angeläget. Av praktiska skäl torde det vidare vara ogörligt att i en budget— stadga med tillämpningsföreskrifter inordna mer än en mindre del av de bestämmelser och den praxis, som redovisas i 1948 års budgetutrednings redogörelse.
Ej heller ur saklig synpunkt har kommittén ansett sig kunna förorda tillskapandet av en budgetstadga med åtföljande tillämpningsföreskrifter. Ifrågavarande författningar måste med nödvändighet utgå ifrån nu gäl- lande budgetsystem och därav betingade principer. Det torde ej låta sig göra att förutse alla de finansieringsproblem och liknande spörsmål, som hastigt kunna aktualiseras. Budgetproblem kunna sålunda uppstå, vilkas lösning skulle försvåras om statsmakternas handlingsfrihet bundes av i författningsform fastlåsta principer. I detta avseende sammanfaller kom- mitténs uppfattning med 1910 års riksstatskommittés i direktiven åter— givna synpunkter.
Nu antydda svårigheter ha i hög grad framträtt vid den detaljgransk- ning som kommittén företagit av förutnämnda inom kommittén uppgjorda förslag till budgetstadga. Kommittén har därför vid prövningen av om- handlade spörsmål kommit till den uppfattningen, att en budgetstadga icke bör komma till stånd.
Enligt det förut åberopade uttalandet av chefen för finansdepartementet i statsverkspropositionen till 1951 års riksdag skulle den däri bebådade utredningen (1951 års penningvärdeundersökning) efterföljas av en for- mell omläggning av riksstaten. I detta läge har kommittén icke ansett det ankomma på denna att taga ställning till frågan om eventuella ändringar i riksstatens formella uppställning.
Med överlämnande av förenämnda promemoria anser sig kommittén sålunda hava slutfört sitt uppdrag.
En av undertecknad Herlitz avgiven reservation till betänkandet bifogas. Experten hos kommittén Runemark har sammanfattat sina synpunkter i ett särskilt yttrande, som jämväl bifogas.
Efter remiss har kommittén avgivit följande yttranden: 1) den 25 mars 1953 till riksdagens statsutskott över en inom riksdagen väckt motion I: 103 angående Kungl. Maj:ts rätt att ingå förbindelser, som ej kunna infrias med anlitande av anvisade anslag; samt
2) den 25 mars 1953 till riksdagens statsutskott över inom riksdagen väckta likalydande motioner I: 231 och 11: 317 angående den budgetmäs- siga behandlingen av avskrivningar av nya statliga kapitalinvesteringar, m. 111. Stockholm den 15 november 1954.
Bernt Newell Nils Herlitz Sigurd Lindholm Gösta Renlund
/ Malte Oredsson
P. M. angående ändringar i regeringsformens och
riksdagsordningens stadganden om beskattning, statsreglering
och därmed sammanhängande ämnen
Förslag till ändrad lydelse av 55 57—80 och 109 regeringsformen
(Nuvarande lydelse:)1 & 57.
Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen al- lena.
Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta, be- stämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen ge- mensamt stiftas.
g 58.
Konungen låte årligen för riksda- gen uppvisa statsverkets tillstånd i alla dess delar, till inkomster och utgifter, fordringar och skulder. Skulle genom traktater med främ— mande makter några medel riket till- flyta, skall för dem på lika sätt redo- visas.
g 59.
I sammanhang med uppvisandet av statsverkets tillstånd och behov låte Konungen för riksdagen fram— ställa förslag rörande sättet att ge- nom bevillningar fylla vad staten kan utöver de ordinarie inkomsterna erfordra.
(Föreslagen lydelse:) 5 57.
Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen al- lena. I överensstämmelse med vad riksdagen bestämmer om beskatt- ningens grunder utfärdar Konungen skatteförordningar och uttager skat— ter.
Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta, be— stämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt stiftas, och andra i sam- ma ordning beslutade författningar.
5 58. Till bevillningar räknas tull- och aecismedlen, stämpelmedlen samt vad riksdagen dessutom såsom skatt beslutar.
Beträffande bevillningar, som ej äro skatter, äger vad i första styc- ket av 57 å sägs motsvarande till- lämpning.
& 59.
Andra pålagor än i 57 och 58 55 sägs, vare sig de utgå i penningar,
1 Som anförts på sid. 32 har kommittén i sitt förslag ansett sig böra företaga en omdispo- sition av nu ifrågavarande paragrafer i regeringsformen , varför någon direkt jämförelse mellan nuvarande och föreslagen lydelse av de olika paragraferna ej är möjlig. Kommittén har dock ansett det lämpligt att här återgiva den nuvarande lydelsen av 55 57—80 och 109.
(Nuvarande lydelse:) & 60.
Till bevillningar räknas tull- och aecismedlen, postmedlen, chartae-si- gillataeavgiften, husbehovsbränneri- medlen samt vad varje riksdag dess- utom särskilt såsom bevillning sig åtager. Ej må några allmänna av- gifter, av vad namn och beskaffen- het som helst, utan riksdagens sam- tycke kunna förhöjas, tullen å in- kommande och utgående spannmål allena undantagen. Ej heller må sta- tens inkomster förpaktas eller, till vinning för kronan eller enskilda personer och korporationer, några monopolier fastställas utan genom lag stiftad av Konung och riksdag samfällt i den ordning 5 87 stadgar.
& 61.
Alla avgifter, som riksdagen un- der de i föregående & nämnda tit- lar beviljat, skola utgöras intill bör— jan av det statsregleringsår, för vil- ket den nya bevillningen av riksda- gen fastställd bliver.
& 62.
Sedan statsverkets behov blivit av riksdagen prövade, ankommer det på riksdagen att en däremot sva— rande bevillning sig åtaga samt att tillika fastställa, huru särskilda sum- mor därav skola till särskilda ända- mål användas, och dessa summor under bestämda huvudtitlar uti riks- staten anslå.
& 63.
1:o. Riksdagen skall årligen, ef- ter förslag av Konungen, i den ord-
(Föreslagen lydelse:)
varor eller tjänstbarheter, må ej utan riksdagens samtycke påbjudas.
& 60.
Från den dag, då, enligt beslut av Konungen i statsrådet och sedan riksdagen, om session ej pågår, bli- vit inkallad, rikets krigsmakt eller någon del därav ställes på krigsfot, vare sig för upprätthållande av ri- kets neutralitet, därest den, vid krig mellan främmande makter, av nå- gon bland de krigförande skulle ho- tas eller kränkas, eller för avvärjan- de av ett befarat eller börjat an— grepp, och intill den dag, då krigs- makten skall återgå till fredsfot, äge Konungen att i den ordning, på det sätt och på de villkor samt med den skyldighet för staten till ersättning, som bestämmas i särskild av Ko— nungen och riksdagen samfällt stif- tad lag, låta av kommuner eller enskilda utfordra förnödenheter och tjänstbarheter, som må vara att i orten tillgå och som erfordras för fyllande av sådana krigsmaktens oundgängliga behov, vilka icke på annat sätt kunna med tillräcklig skyndsamhet tillgodoses.
5 61.
Ej må, till vinning för kronan eller enskilda personer eller korpo- rationer, några monopolier faststäl- las utan genom lag stiftad av Ko- nungen och riksdagen samfällt i den ordning 87 & stadgar.
5 62. Statsverkets medel må icke an— vändas annorlunda än riksdagen be- stämt.
(Nuvarande lydelse:)
ning, som gäller för riksstatens reg- lerande, antaga beredskapsstat för försvarsväsendet, upptagande de sär— skilda anslag, som vid krigsfara eller krig, vari riket befinner sig, erford- ras för upprätthållande av dess fred och oberoende. Riksdagen må där- vid bestämma, att anslag ej får ta- gas i anspråk, förrän riksdagskallel- se utfärdats.
Under tid, då riksdagssession ej pågår, eller inom tio dagar från ses- sions början må Konungen efter råd- plägning med utrikesnämnden fast- ställa förskottsstat, upptagande an- slag, som uppförts å beredskapssta- ten.
Förskottsstaten gäller, där ej an- nat av riksdagen beslutes, till och med trettionde dagen från sessions början.
2zo. Riksdagen må i den ordning, som i mom. 1 sägs, antaga allmän be- redskapsstat, upptagande de anslag, som kunna erfordras vid ekonomisk kris eller annat nödläge; och äger riksdagen därvid fastställa den ord— ning, i vilken Konungen må förfoga över de i beredskapsstaten uppförda anslagen.
5 64.
Såväl rikets ordinarie statsmedel och inkomster som vad, på sätt om— förmält är, under nanm av extra- ordinarie utlagor eller bevillningar till statsverket av riksdagen anslås, vare under Konungens disposition, att till de av riksdagen prövade he- hov och efter den upprättade staten anordnas.
13 (Föreslagen lydelse :)
Huruledes statsverkets inkomster må användas för dess och riksgälds- verkets behov, bestämmes genom statsreglering såvida de ej med riks- dagens samtycke tagas i anspråk i annan ordning. Med riksdagens sam- tycke må ock andra statsverkets medel tagas i anspråk för statsregle- ring.
Det ankommer på riksdagen att bestämma, att riksgäldsverkets me- del skola tagas i anspråk för stats- reglering.
5 63.
Genom proposition, som avlämnas vid riksdagens öppnande, låte Ko- nungen uppvisa statsverkets tillstånd och behov samt med beaktande jäm- väl av riksgäldsverkets behov fram- ställa förslag rörande statsreglering- en. Vid riksdag, som sammanträder efter upplösning, varom i 108 & stad— gas, skall dock sådan proposition framläggas allenast till den del stats- reglering ej beslutats. Vad nu sagts utgör ej hinder för ytterligare fram- ställningar i samma ämne.
Konungen låte ock för riksdagen framställa förslag rörande sättet att genom bevillningar eller annorledes fylla behoven.
& 64.
Riksdagen verkställer årligen statsreglering för tiden från och med den 1 juli till och med den 30 näst- kommande juni (budgetåret) genom att, allt eftersom statsverkets och riksgäldsverkets behov blivit prö- vade, anvisa anslag för ändamål som den godkänt samt förslagsvis beräk- na de medel, som skola tagas i an-
(Nuvarande lydelse:) 5 65.
Dessa medel må icke annorlunda användas, än fastställt blivit; varan- de statsrådets ledamöter ansvarige, om de låta avvikelse därifrån äga rum, utan att till protokollet före- ställning däremot göra samt anföra vad riksdagen i denna del förordnat.
& 66.
Riksgäldskontoret förbliver under riksdagens styrelse, inseende och för- valtning; och då riksdagen ansva- rar för den rikets gäld, kontoret om— besörjer, så kommer riksdagen, se- dan kontorets tillstånd och behov blivit i vederbörlig ordning utredda, att genom särskild bevillning till— skjuta de medel, som för betalande av denna gäld, till ränta och kapital, oumbärliga finnas, så att rikets kre- dit varder bibehållen och vårdad.
& 67.
Konungens ombud i riksgäldskon- toret beviste ej fullmäktiges sam- mankomster oftare, än då fullmäkti- ge åstunda att med honom över- lägga.
5 68.
De till riksgäldsverket hörande och dit anslagna medel må icke un- der någon förevändning, eller med vad villkor som helst, därifrån ryc- kas eller användas till andra behov än dem, riksdagen bestämt. Allt för- ordnande, som däremot strider, vare kraftlöst.
5 69.
Då vederbörande utskotts förslag rörande antingen statens reglerande eller bevillningens därefter lämpade
(Föreslagen lydelse:) språk; anslag och beräkningar upp- tagas å riksstat.
Riksdagen må ock efter riksstatens upprättande anvisa anslag ävensom verkställa beräkningar av ytterligare medel som skola tagas i anspråk; sådana anslag och beräkningar upp- tagas å tilläggsstat.
& 65.
Vad riksdagen genom statsregle- ring beslutat angående utgifter att gälla tills vidare eller för vissa bud- getår lände till efterrättelse till dess riksdagen genom ny statsreglering annorlunda bestämmer.
Vad i författning, som Konungen och riksdagen gemensamt beslutat, bestämts angående utgifter lände till efterrättelse till dess ändring i veder- börlig ordning företagits.
& 66.
1:o. Riksdagen skall årligen, efter förslag av Konungen, i den ordning, som gäller för statsreglering, anta- ga beredskapsstat för försvarsväsen- det, upptagande de särskilda anslag, som vid krigsfara eller krig, vari ri- ket befinner sig, erfordras för upp- rätthållande av dess fred och obe— roende. Riksdagen må därvid be— stämma, att anslag ej får användas, förrän riksdagskallelse utfärdats.
Under tid, då riksdagssession ej pågår, eller inom tio dagar från ses- sions början må Konungen efter råd- plägning med utrikesnämnden fast— ställa förskottsstat, upptagande an— slag, som uppförts å beredskapssta- ten.
Förskottsstaten gäller, där ej an- nat av riksdagen beslutes, till och
(Nuvarande lydelse:)
hela belopp, eller vad till riksgälds- kontorets utgifter och inkomster hö- rer, eller grunderna för riksgälds- kontorets styrelse och förvaltning till prövning hos riksdagen föreha- ves, gälle vad angående behandling- en av utskottens avgivna förslag uti riksdagsordningen stadgas. Fatta kamrarna stridiga beslut, som ej var- da sammanjämkade, skola kamrar- na var för sig rösta om de olika be- slut, vari vardera förut stannat; kommande den mening, som därvid erhåller de fleste ledamöters av båda kamrarna sammanräknade röster, att gälla såsom riksdagens beslut.
5 70.
När, i fråga om reglementariska föreskrifter för riksbanken eller om riksbankens inkomster och utgifter eller om ansvarsfrihet för fullmäk- tige i riksbanken, kamrarna stanna i stridiga beslut, skola kamrarna därom var för sig rösta, såsom i nästföregående & sägs.
& 71.
På enahanda sätt förfares jämväl, där kamrarna sig icke förena om grunderna för någon bevillning, sät— tet för deras tillämpning, eller be- villningens fördelning till utgörande.
& 72.
Riksbanken förbliver under riks- dagens garanti samt förvaltas av där- till förordnade fullmäktige, efter av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag.
Fullmäktige för riksbanken skola vara sju, av vilka Konungen för tre år i sänder förordnar en jämte en
15 (Föreslagen lydelse:)
med trettionde dagen från sessions början.
2:o. Riksdagen må i den ordning, som i mom. 1 sägs, antaga allmän beredskapsstat, upptagande de an- slag, som kunna erfordras vid eko— nomisk kris eller annat nödläge ; och äger riksdagen därvid bestämma den ordning, i vilken Konungen må ge— nom fastställande av förskottsstat förfoga över de i beredskapsstaten uppförda anslagen.
310. Anslag för täckande av för- skott, vilka utgått enligt förskotts- stat, anvisas av riksdagen och upp- tagas å stat i den ordning, som i 64 & sägs.
& 67.
Statsverkets medel vare under Ko- nungens disposition att anordnas i överensstämmelse med vad i 62 % sägs; varande statsrådets ledamöter ansvariga, om de låta statsverkets medel annorlunda användas, utan att till protokollet föreställning där- emot göra samt anföra vad riksda- gen i denna del förordnat. Om me- del, som disponeras av fullmäktige i riksgäldskontoret, stadgas i 70 5.
5 68. Riksgäldskontoret förbliver under riksdagens styrelse och inseende
samt förvaltas av därtill förordnade fullmäktige, efter särskilt av riks- dagen antaget reglemente och vad riksdagen i övrigt föreskriver. Fullmäktige för riksgäldskontoret skola vara sju; de väljas jämte sju suppleanter för tid och på sätt i riksdagsordningen sägs. Fullmäktig, som av riksdagen vägrats ansvars—
16 (Nuvarande lydelse:)
suppleant och de övriga sex jämte sex suppleanter väljas av riksdagen för tid och på sätt i riksdagsordning— en sägs. Den av Konungen förordna— de ordinarie ledamoten vare full- mäktiges ordförande, men må ej ut— öva annan befattning inom riksban- kens styrelse. Fullmäktig, som av riksdagen vägrats ansvarsfrihet, skall avgå från sin befattning. De av Konungen för fullmäktig eller supp- leant meddelade förordnanden må återkallas, när Konungen så prövar skäligt.
Fullmäktige utse inom sig chef för riksbanken samt inom eller utom sig en suppleant för honom att med fullmäktigs rätt och ansvar vid in- träffande förfall träda i hans ställe.
Riksbanken allena äger rätt att utgiva sedlar, som för mynt i riket må erkännas. Dessa sedlar skola, vid anfordran, inlösas av banken med guld efter deras lydelse; dock att undantag härifrån, där sådant med hänsyn till krig, krigsfara eller svår penningkris prövas oundgäng- ligen nödigt, må för viss tid med- givas av Konungen och riksdagen samfällt eller, om riksdagssession ej pågår, av Konungen på framställning av fullmäktige i riksbanken och ef- ter samråd jämväl med fullmäktige i riksgäldskontoret. Dylikt av Ko— nungen då session ej pågår lämnat medgivande skall, därest detsamma icke varder vid nästföljande session inom tjugu dagar från dess början av riksdagen gillat, efter utgången av nämnda tid upphöra att lända till efterrättelse.
(Föreslagen lydelse:)
frihet, skall avgå från sin befatt- ning.
5 69.
Konungens ombud i riksgäldskon— toret beviste ej fullmäktiges sam- mankomster oftare, än då fullmäk- tige åstunda att med honom över- lägga.
å 70.
De till riksgäldsverket hörande och därtill genom statsreglering eller annorledes anslagna medel vare un- der fullmäktiges disposition och må icke under någon förevändning, eller med vad villkor som helst, därifrån ryckas eller användas till andra be— hov än dem, riksdagen bestämt. Allt förordnande, som däremot strider, vare kraftlöst. *
g 71.
Riksgäldskontoret har att i den omfattning och på det sätt riksda- gen föreskriver lån in- eller utrikes göra.
5 72.
Riksgäldskontoret har att betala den rikets gäld, kontoret ombesör- jer, till ränta och kapital. Riksdagen ansvarar för denna gäld och tillskju- ter de medel som för gäldens betal- ning oumbärliga finnas, så att rikets kredit varder bibehållen och vårdad.
På sätt riksdagen föreskriver har riksgäldskontoret att tillhandahålla statsverket medel, som beräknats vid statsreglering, samt att förskju- ta statsverket medel till kassaför- stärkning.
(Nuvarande lydelse:) 5 73.
Inga nya pålagor, utskrivningar av manskap, eller av penningar och varor, må hädanefter, utan riksda- gens fria vilja och samtycke, i den ordning, förut nämnt är, påbjudas, uppbäras eller fordras.
5 74.
Från den dag, då, enligt beslut av Konungen i statsrådet och sedan riksdagen, om session ej pågår, bli- vit inkallad, rikets krigsmakt eller någon del därav ställes på krigsfot, vare sig för upprätthållande av ri- kets neutralitet, därest den, vid krig mellan främmande makter, av någon bland de krigförande skulle hotas eller kränkas, eller för avvärjande av ett befarat eller börjat angrepp, och intill den dag, då krigsmakten skall återgå till fredsfot, äge Konungen att i den ordning, på det sätt och på de villkor samt med den skyldighet för staten till ersättning, som be- stämmas i särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag, låta av kommuner eller enskilda utfordra förnödenheter och tjänstbarheter, som må vara att i orten tillgå och som erfordras för fyllande av sådana krigsmaktens oundgängliga behov, vilka icke på annat sätt kunna med tillräcklig skyndsamhet tillgodoses.
g 75.
De årliga markegångstaxorna sko- la upprättas genom deputerade, val- de på sätt av riksdagen särskilt stad- gas. Vad dessa i avseende på mar- kegångssättningen fastställa, tjäne till efterlevnad, såvida ej ändring
5 73.
Efter utgången av varje budgetår skall redogörelse för statsverkets och riksgäldsverkets inkomster och ut- gifter, tillgångar och skulder upp- rättas och på sätt Konungen bestäm- mer offentliggöras.
g 74.
Riksbanken förbliver under riks- dagens garanti samt förvaltas av därtill förordnade fullmäktige, efter av Konungen och riksdagen gemen- samt stiftad lag.
Fullmäktige för riksbanken skola vara sju, av vilka Konungen för tre år i sänder förordnar en jämte en suppleant och de övriga sex jämte sex suppleanter väljas av riksdagen för tid och på sätt i riksdagsordningen sägs. Den av Konungen förordnade ordinarie ledamoten vare fullmäkti— ges ordförande, men må ej utöva annan befattning inom riksbankens styrelse. F ullmäktig, som av riksda- gen vågrats ansvarsfrihet, skall avgå från sin befattning. De av Konung- en för fullmäktig eller suppleant meddelade förordnanden må återkal- las, när Konungen så prövar skäligt.
Fullmäktige utse inom sig chef för riksbanken samt inom eller utom sig en suppleant för honom att med fullmäktigs rätt och ansvar vid in- träffande förfall träda i hans ställe.
Riksbanken allena äger rätt att utgiva sedlar, som för mynt i riket må erkännas. Dessa sedlar skola, vid anfordran, inlösas av banken med guld efter deras lydelse;' dock att undantag härifrån, _där så- dant med hänsyn till krig, krigsfara
däruti i behörig ordning sökes och vinnes. & 76.
Utan riksdagens samtycke kan Ko- nungen icke lån in- eller utrikes gö- ra eller riket med ny gäld belasta.
& 77.
Kungsgårdar och kungsladugårdar med därtill lydande hemman och lägenheter, kronoskogar, parker och djurgårdar, krono- och stallängar samt laxfisken och andra kronans fisken samt kronans övriga lägen— heter må Konungen icke utan riks- dagens samtycke genom försäljning, förpantning eller gåva, eller på något annat sätt kronan avhända. De skola förvaltas efter de grunder, riksda- dagen därom föreskriver; dock att de personer och menigheter, som, efter hittills gällande författningar, sådana kronans tillhörigheter nu in— nehava eller nyttja, må njuta laglig rätt dårå till godo, samt att odling- ar eller odlingsbar mark å kronosko- garna må i vanlig ordning, efter nu- varande eller framdeles blivande författningar, kunna till skatte för- säljas.
g 78.
Ej må någon del av riket kunna därifrån söndras genom försäljning, förpantning, gåva eller å annat dy- likt sätt.
5 79.
110. Ingen förändring av rikets vapen eller flagga må göras utan riksdagens samtycke. 2 :o. Ej .heller må någon förändring i rikets mynt till skrot eller kom,
eller svår penningkris prövas ound- gängligen nödigt, må för viss tid medgivas av Konungen och riksda- gen samfällt eller, om riksdagsses- sion ej pågår, av Konungen på fram- ställning av fullmäktige i riksban- ken och efter samråd jämväl med fullmäktige i riksgäldskontoret. Dy- likt av Konungen då session ej på- går lämnat medgivande skall, där- est detsamma icke varder vid näst- följande session inom tjugu dagar från dess början av riksdagen gillat, efter utgången av nämnda tid upp- höra att lända till efterrättelse.
g 75.
Fatta kamrarna i fråga 0111 stats- reglering eller om grunderna för be- villning eller om grunderna för riks- gäldskontorets styrelse eller förvalt— ning eller om reglementariska före- skrifter för riksbanken eller om riks- gäldsverkets eller riksbankens in- komster och utgifter eller om an- svarsfrihet för fullmäktige i riks- gäldskontoret eller riksbanken stri- diga beslut, som ej, på sätt riksdags- ordningen stadgar, varda samman- jämkade, skola kamrarna var för sig rösta om de olika beslut, vari vardera förut stannat; kommande den me- ning, som därvid erhåller de flesta ledamöters av båda kamrarna sam- manräknade röster, att gälla såsom riksdagens beslut.
5 76. Utan riksdagens samtycke kan Konungen icke lån in- eller utrikes göra eller riket med ny gäld belasta.
(Nuvarande lydelse:)
det vare sig till förhöjning eller av- slag, äga rum utan riksdagens bifall; Konungens rättighet att låta slå mynt dock oförkränkt.
& 80.
Krigsmakten till häst och fot såväl som båtsmanshållet av rotering och indelning förbliver vid de med landet och städerna upprättade kontrakter och indelningsverk, vilka till deras huvudgrunder skola orubbade vara, intill dess Konungen och riksdagen finna nödigt någon ändring däruti samfällt att göra; kunnande ingen ny eller tillökad rotering, utan genom Konungs och riksdags sammanstäm— mande beslut, tillkomma.
Varder genom särskild lag, med indelningsverkets upphävande, an- nan grund lagd för ordnandet av krigsmakten till lands och sjöss, då må ej ändring i sådan lag göras utan av Konungen och riksdagen samfällt.
& 109.
Där så oförmodat skulle hända, att riksdag före det nya statsreg- leringsårets inträdande icke hade staten reglerat eller ny bevillning sig åtagit, fortfare den förra stats- regleringen och bevillningen, till dess ny statsreglering och bevillning be— slutats.
19 (Föreslagen lydelse:)
& 77.
Kronans fasta egendom må Ko- nungen icke utan riksdagens sam- tycke genom försäljning eller gåva eller på något annat sätt kronan av- hända, ej heller med panträtt eller annan dylik rätt belasta; dock att odlingar eller odlingsbar mark å kro- noskogarna må i vanlig ordning, ef- ter nuvarande eller framdeles bli— vande författningar, kunna till skat- te försäljas. Kronans fasta egendom skall förvaltas efter de grunder riks- dagen därom föreskriver.
& 78. Statsverkets och riksgäldsverkets fordringsanspråk må icke utan riks- dagens samtycke eftergivas.
& 79.
Ej må någon del av riket kunna därifrån söndras genom försäljning, förpantning, gåva eller å annat dylikt sätt.
5 80.
110. Ingen förändring av rikets vapen eller flagga må göras utan riksdagens samtycke. 2 :o. Ej heller må någon förändring i rikets mynt till skrot eller korn, det vare sig till förhöjning eller av- slag, äga rum utan riksdagens bifall; Konungens rättighet att låta slå mynt dock oförkränkt.
& 109.
Där så oförmodat skulle hända, att före det nya budgetårets inträ— dande riksstat ej upprättats, skall, i vad statsregleringen ej fullbordats, den förra statsregleringen fortfara, till dess ny statsreglering i dessa de- lar beslutats.
Förslag till ändrad lydelse av 55 34, 39, 40, 54, 65, 70 och 71 riksdagsordningen
(Nuvarande lydelse:)
5 34.
Konungen låter offentligen kun- göra den av Honom för riksdags Öpp- nande bestämda tid, som ej må ut- sättas senare än å andra söckenda- gen efter riksdags början. På den tid skola riksdagsmännen, sedan guds- tjänst med dem hållen är, samman- komma på rikssalen, där Konungen eller, då Han så för gott finner, stats- ministern eller annan statsrådsleda- mot förer ordet. Vid detta tillfälle låter Konungen till riksdagen i två exemplar, därav ett tillställes var- dera kammaren, överlämna proposi— tionen angående statsverkets till- stånd och behov, innefattande även förslag rörande sättet att genom be- villningar fylla vad staten utöver de ordinarie inkomsterna erfordrar, ävensom berättelse om vad i rikets styrelse sedan nästföregående riks- dags början sig tilldragit. Har Ko- nungen enligt 5 2 sammankallat riks- dagen till dag före den 10 januari, må dock nämnda proposition och be- rättelse tillställas kamrarna i annan ordning, dock ej senare än vid det sammanträde som infaller näst efter den 11 januari.
Vid riksdag som sammanträder efter upplösning, varom i 5 5 stad— gas, skall sådan berättelse, som nyss sagts, ej överlämnas och skall pro- position angående statsverkets till- stånd och behov framläggas blott om riksstaten icke blivit reglerad.
(Föreslagen lydelse:)
& 34.
Konungen låter offentligen kun- göra den av Honom för riksdags öpp- nande bestämda tid, som ej må ut- sättas senare än å andra söckenda- gen efter riksdags början. På den tid skola riksdagsmännen, sedan guds- tjänst med dem hållen är, samman— komma på rikssalen, där Konungen eller, då Han så för gott finner, statsministern eller annan statsråds- ledamot förer ordet. Vid detta tillfäl- le låter Konungen till riksdagen i två exemplar, därav ett tillställes vardera kammaren, överlämna pro- positionen angående statsverkets till- stånd och behov ävensom berättelse om vad i rikets styrelse sedan näst— föregående riksdags början sig till- dragit. Har Konungen enligt & 2 sam- mankallat riksdagen till dag före den 10 januari, må dock nämnda proposition och berättelse tillställas kamrarna i annan ordning, dock ej senare än vid det sammanträde som infaller näst efter den 11 januari.
Vid riksdag som sammanträder ef- ter upplösning, varom i 5 5 stadgas, skall sådan berättelse, som nyss sagts, ej överlämnas och skall pro- position angående statsverkets till- stånd och behov framläggas allenast till den del statsreglering ej beslu- tats.
Då Konungen, på sätt nu är sagt, riksdag öppnat, framföre, vid samma tillfälle, kamrarn'as talmän till Ko—
(Nuvarande lydelse:)
Då Konungen, på sätt nu är sagt, riksdag öppnat, framföre, vid samma tillfälle, kamrarnas talmän till Ko- nungen, i kamrarnas namn, deras undersåtliga vördnad.
5 39.
1. Statsutskottet, som skall und- få del av Konungens angående stats- verkets tillstånd och behov till riks— dagen avlåtna proposition och äga tillgång till alla statsverkets räken- skaper och handlingar, åligger att, i den mån det icke gäller jordbruks- ärenden eller riksdags- och revi- sionskostnader eller kostnader för riksdagens hus och riksdagens verk, granska, utreda och uppgiva stats- verkets tillstånd och förvaltning samt föreslå vad till fyllandet av dess behov erfordras, varvid nödiga indragningar och besparingar böra iakttagas. Utskottet åligger därjämte att, antingen i den ordning 5 47 stad- gar gemensamt med eller eljest efter samråd med de övriga utskott, vilka handlägga statsregleringsfrågor, för- slagsvis beräkna statsverkets ordina- rie inkomster, uppgiva huru mycket bör genom bevillningar utgöras samt uppgöra förslag till riksstat.
2. Utskottet tillkommer ock att efterse och granska, huruvida gjorda eller förordnade utbetalningar av statsmedlen icke överstigit beloppet av de huvudtitlar, vilka av riksdag uti uppgjord statsreglering blivit fastställda, och huruvida utbetal- ningarna äro grundade på behörigen upprättade stater, eller Konungens i föreskriven ordning utfärdade an-
21 (Föreslagen lydelse:)
nungen, i kamrarnas namn, deras undersåtliga vördnad.
& 39.
1. Statsutskottet, som skall und— få del av Konungens angående stats- verkets tillstånd och behov till riks- dagen avlåtna proposition och äga tillgång till alla statsverkets räken- skaper och handlingar, åligger att, i den mån det icke gäller jordbruks- ärenden eller riksdags- och revisions- kostnader eller kostnader för riks- dagens hus och riksdagens verk, granska, utreda och uppgiva stats- verkets tillstånd och förvaltning samt föreslå vad till fyllandet av dess behov erfordras, varvid nödiga indragningar och besparingar böra iakttagas. Utskottet åligger därjämte, att, antingen i den ordning 5 47 stadgar gemensamt med eller eljest efter samråd med de övriga utskott, vilka handlägga statsregleringsfrå- gor, föreslå beräkning av de stats— verkets medel som skola tagas i an- språk genom statsreglering och ej äro bevillningar, samt uppgöra för- slag till riksstat.
2. Utskottet tillkommer ock att efterse och granska, huruvida gjorda eller förordnade utbetalningar av statsmedlen icke överstigit beloppet av de av riksdagen uti uppgjord statsreglering anvisade anslagen, och huruvida utbetalningarna äro grun- dade på behörigen upprättade sta- ter, eller Konungens i föreskriven
(Nuvarande lydelse:)
ordningar, samt styrkta med behö- riga kvittenser av dem, som med- len emottagit. Skulle mot riksdagens beslut de till någon huvudtitel an- slagna summor befinnas dragna till andra ändamål än dem, som under samma huvudtitel höra, eller något av riksdagen fastställt anslag befinnas överskridet, skall utskottet hos kam— rarna göra anmälan emot den äm- betsman, som en sådan anordning kontrasignerat eller underskrivit, varefter förfares enligt 106 och 107 55 i regeringsformen. Ej må dock, emot föreskriften i 90 & regeringsfor- men, utskottet i något klander av Konungens gjorda anordningar ingå; ej heller de för statsutgifterna redo— visande tjänstemän personligen för utskottet eller riksdagen till ansvar ställas, utan må, där så nödigt fin- nes, hos Konungen av riksdagen an- mälas de anledningar, som förekom- mit att emot någon sådan tjänste- man i laglig ordning ansvar yrka.
5 40.
1. Bevillningsutskottet åligger att bereda alla dit från kamrarna hän- visade frågor, som angå föreskrifter om bevillnings utgörande. Utskottet har även att, antingen i den ordning 5 47 stadgar gemensamt med eller eljest efter samråd med de övriga utskott, vilka handlägga statsregle- ringsfrågor, förslagsvis beräkna in- komsterna av de särskilda bevillning- arna samt, sedan statsverkets behov blivit utredda och bestämda, föreslå sättet att genom bevillning åväga- bringa jämvikt i statsregleringen. Utskottet mä därjämte uti bevill—
(Föreslagen lydelse:)
ordning utfärdade anordningar, samt styrkta med behöriga kvittenser av dem, som medlen emottagit. Skulle något av riksdagen fastställt anslag befinnas draget till andra ändamål än dem, som under anslaget höra, el- ler ock Överskridet, skall utskottet hos kamrarna göra anmälan emot den ämbetsman, som en sådan an— ordning kontrasignerat eller under- skrivit, varefter förfares enligt 106 och 107 55 i regeringsformen. Ej må dock, emot föreskriften i 90 & rege- ringsformen, utskottet i något klan- der av Konungens gjorda anordning- ar ingå; ej heller de för statsutgifter redovisande tjänstemän personligen för utskottet eller riksdagen till an- svar ställas, utan må, där så nödigt finnes, hos Konungen av riksdagen anmälas de anledningar, som före- kommit att emot någon sådan tjän- steman i laglig ordning ansvar yrka.
& 40.
1. Bevillningsutskottet åligger att bereda alla dit från kamrarna hän— visade frågor, som angå förändring i föreskrifterna om bevillnings utgö- rande, så ock att i sådana ämnen föreslå vad som erfordras för stats- regleringen och vad utskottet i övrigt anser billigt och nyttigt. Utskottet har även att, antingen i den ordning 47 & stadgar gemensamt med eller eljest efter samråd med de övriga utskott, vilka handlägga statsregle- ringsfrågor, föreslå beräkning av in- komsterna av de särskilda bevillning- arna.
ningsfrägor föreslå vad det anser bil- ligt och nyttigt.
2. Utskottet tillkommer ock att meddela utlåtanden och avgiva för- slag i anledning av de från kamrar- na dit hänvisade frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av lagar och författningar rörande kommunala skatter samt, jämväl i andra fall äni mom. 1 avses, rörande alkoholhaltiga varor.
&" 54.
Konungens skrivelser och propo- sitioner tillställas båda kamrarna samt böra alltid vara åtföljda av statsrådets och, då lagrådet avgivit utlåtande, jämväl dess yttrande.
Propositioner, som avse statens inkomster och utgifter för nästkom- mande budgetår, skola till riksdagen avlämnas inom sjuttio dagar från dess öppnande, och må sådan propo- sition, med undantag av proposition angående riksstatens slutliga regle- ring, ej avlåtas senare, utan så är, att Konungen prövar uppskov med framställningen lända riket till all— varligt men.
Övriga propositioner höra till riks— dagen avlämnas inom nittio dagar från dess öppnande, och må sådan proposition ej senare avlåtas, med mindre Konungen prövar uppskov med framställningen lända riket till men eller eljest finner synnerliga skäl föreligga för dess avlåtande.
5 65.
När, i fråga om statsutgifter eller bevillning, eller om reglementa— riska föreskrifter för riksbanken,
2. Utskottet tillkommer ock, att meddela utlåtanden och avgiva för- slag i anledning av de från kamrar— na dit hänvisade frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av lagar och författningar rörande kommunala skatter samt, jämväl i andra fall än i mom. 1 avses, rö— rande alkoholhaltiga varor.
5 54.
Konungens skrivelser och propo- sitioner tillställas båda kamrarna samt höra alltid vara åtföljda av statsrådets och, då lagrådet avgi- vit utlåtande, jämväl dess yttrande.
Propositioner, som avse statsregle- ringen för nästkommande budgetår, skola till riksdagen avlämnas inom sjuttio dagar från dess öppnande, och må sådan proposition, med un— dantag av proposition angående riks— statens slutliga reglering, ej avlåtas senare, utan så är, att Konungen prö- var uppskov med framställningen lända riket till allvarligt men.
Övriga propositioner höra till riks— dagen avlämnas inom nittio dagar från dess öppnande, och må sådan proposition ej senare avlåtas, med mindre Konungen prövar uppskov med framställningen lända riket till men eller eljest finner synnerliga skäl föreligga för dess avlåtande.
& 65.
När, i frågor som avses i 75 5 re- geringsformen, kamrarna fatta stri- diga beslut, som ej uppå vederbörligt
24 (Nuvarande lydelse:)
dess inkomster och utgifter, eller om ansvarsfrihet för fullmäktige i riksbanken, eller om riksgäldskonto- rets styrelse och förvaltning, in- komster och utgifter, kamrarna fatta stridiga beslut, som ej uppå veder- börligt utskotts förslag varda sam- manjämkade, skola bägge kamrar- na var för sig rösta om de olika be- slut, vari vardera förut. stannat; kommande den mening, som därvid erhåller de flesta ledamöters av bå- da kamrarna sammanräknade röster, att gälla såsom riksdagens beslut. Om vid sammanräkningen av de av— givna rösterna dessa befinnas lika delade, nedlägge andra kammarens talman i en därtill avsedd rösturna en ja-sedel och en nej—sedel, båda lika till storlek och utseende, tryckta och omärkta samt var för sig slutna och hoprullade, och avgöres då omröst- ningens utgång genom den sedel, som en av andra kammarens leda- möter på anmodan av talmannen upptager ur rösturnan.
5 70.
1. De sex fullmäktige i riksban- ken, vilka enligt 72 5 regeringsfor- men skola utses av riksdagen, väljas för tiden från valet, till dess sådant val under tredje året därefter försig- gått. Två av de utav riksdagen ut- sedde fullmäktige skola årligen avgå. Har av riksdagen utsedd fullmäktig före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden” avgått, eller har ansvarsfrihet honom vägrats, an- ställes val för den tid, som för ho- nom återstått.
utskotts förslag varda sammanjäm- kade, skola bägge kamrarna var för sig rösta om de olika beslut, vari vardera förut stannat; kommande den mening, som därvid erhåller de flesta ledamöters av båda kamrarna sammanräknade röster, att gälla så- som riksdagens beslut. Om vid sam- manräkningen av de avgivna röster- na dessa befinnas lika delade, nedläg- ge andra kammarens talman i en därtill avsedd rösturna en ja-sedel och en nej-sedel, båda lika till stor- lek och utseende, tryckta och omärk- ta samt var för sig slutna och hop— rullade, och avgöres då omröstning- ens utgång genom den sedel, som en av andra kammarens ledamöter på anmodan av talmannen upptager ur rösturnan.
& 70.
1. De sex fullmäktige i riksban- ken, vilka enligt 74 & regeringsfor— men skola utses av riksdagen, väljas för tiden från valet, till dess sådant val under tredje året därefter för- siggått. Två av de utav riksdagen ut— sedde fullmäktige skola årligen avgå. Har av riksdagen utsedd fullmäktig före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden avgått, eller har ansvarsfrihet honom vägrats, anstäl- les val för den tid, som för honom återstått.
2. Riksdagen skall jämväl välja fullmäktige att, jämlikt särskilt reg- lemente, förvalta riksgäldskontorets medel och tillhörigheter. Dessa full- mäktige skola vara sju och väljas för tiden från valet, till dess sådant val under tredje året därefter försig— gått. Ordförande bland fullmäktige väljes särskilt. Av de övriga sex skola två årligen avgå. Har fullmäktig före utgången av den bestämda tjänstgö- ringstiden avgått, eller har ansvars- frihet honom vägrats, anställes val för den tid, som för honom återstått. Då val av ordförande äger rum, ut- ses denne före övriga fullmäktige.
3. Val av fullmäktige i riksban- ken och riksgäldskontoret verkstäl- las genom fyrtioåtta valmän, av vil- ka vardera kammaren inom sig utser tjugufyra. Valen ske med slutna sedlar. Val för längre tjänstgörings- tid verkställes före val för kortare. Avgående fullmäktig kan återväljas.
4. Fullmäktige välje själva bland sig vice ordförande; ägande den, som bland fullmäktige förer ordet, avgö- rande röst, därest i frågor, som hos fullmäktige komma under omröst- ning, rösterna för två skiljaktiga meningar utfalla lika.
& 71.
På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige enligt 70 5 av riks- dagen utses, tillsättes en suppleant för varje av riksdagen utsedd full- mäktig att vid förfall för denne in— träda; dock skall den sålunda valde suppleanten för fullmäktig, som ut- setts till chef för riksbanken, först
. 2. De fullmäktige i riksgäldskonto- ret, vilka skola utses enligt 68 5 re- geringsformen, skola väljas för ti- den från valet, till dess sådant val under tredje året därefter försiggått. Ordförande bland fullmäktige väljes särskilt. Av de övriga sex skola två årligen avgå. Har fullmäktig före ut— gången av den bestämda tjänstgö- ringstiden avgått, eller har ansvars— frihet honom vägrats, anställes val för den tid, som för honom återstått. Då val av ordförande äger rum, ut- ses denne före övriga fullmäktige.
3. Val av fullmäktige i riksban- ken och riksgäldskontoret verkstäl— las genom fyrtioåtta valmän, av vil- ka vardera kammaren inom sig ut— ser tjugufyra. Valen ske med slutna sedlar. Val för längre tjänstgörings- tid verkställes före val för kortare. Avgående fullmäktig kan återväljas.
4. Fullmäktige välje själva bland sig vice ordförande; ägande den, som bland fullmäktige förer ordet, avgö- rande röst, därest i frågor, som hos fullmäktige komma under omröst- ning, rösterna för två skiljaktiga me- ningar utfalla lika.
5 71.
På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige enligt 70 5 av riks- dagen utses, tillsättes en suppleant för varje av riksdagen utsedd full- mäktig att vid förfall för denne in- träda; dock skall den sålunda valde suppleanten för fullmäktig, som ut- setts till chef för riksbanken, först
inträda vid förfall jämväl för den enligt 72 5 regeringsformen av full- mäktige för denne utsedde supplean— ten. Vid förfall för både fullmäktig och hans av riksdagen valde supple- ant inkalla fullmäktige annan sup- pleant till tjänstgöring.
inträda vid förfall jämväl för den en- ligt 74 & regeringsformen av full- mäktige för denne utsedde supple- anten. Vid förfall för både fullmäk- tig och hans av riksdagen valde sup- pleant inkalla fullmäktige annan suppleant till tjänstgöring.
KAPITEL I
Frågan om en översyn av gällande bestämmelser
A. 1910 års riksstatskommitté
I sitt den 4 oktober 1910 avgivna betänkande anförde 1910 års riks- statskommitté bl. a. följande (sid. 18):
»Den brist på klarhet och konsekvens, hvaraf den nuvarande uppställningen af riksstaten lider, torde i icke ringa grad böra tillskrifvas det förhållandet, att fasta principer för budgetfrågors behandling i vissa afseendcn saknats. Tillfälliga omständigheter ha i allt för stor utsträckning fått bestämma de finansiella ut- vägar, som i hvarje särskildt fall blifvit valda. En reform af vårt budgetväsen, som skall få någon betydelse för framtiden, måste med nödvändighet inskränka dessa tillfälligheters spelrum och införa vissa allmänna regler för budgetfrågors behandling. Gifvetvis måste statsmakterna sedan fasthålla vid dessa regler och icke åsidosätta dem för tillfälliga syften af underordnad betydelse.
Under sådana förhållanden kunde man ifrågasätta huruvida icke vissa prin- ciper för budgetens uppställning hos oss liksom i flera andra länder borde fast- ställas i lag. Då emellertid en sådan lagstiftning väl i vårt land måste ha grund- lagskaraktär, skulle den lätteligen komma att alltför mycket binda statsmakter- nas handlingsfrihet. Såsom erfarenheten under de senaste hundra åren till fullo visat, för den ekonomiska utvecklingen med sig så betydande förändringar i afseende å budgetens materiella innehåll, att lagstadganden om budgetens upp— ställning lätt förlora sin ursprungliga betydelse. Det torde därför få anses som ett fåfängt och, i den mån det skulle lyckas, farligt företag att i lagparagrafer söka fastlåsa principerna för riksstatens uppställning. Det återstår alltså att nu i förevarande ämne genomföra en rationell praxis och att sedan bygga vidare på den sålunda lagda grunden. Med tiden kommer budgetens innehåll säkerligen att undergå nog så stora förändringar. Dessa behöfva emellertid ingalunda åter splittra sönder budgeten och förstöra dess sammanhang och öfverskådlighet, om endast en klar uppfattning om betydelsen af att vid riksstatens uppställning och behandling fasthålla vid bestämda budgettekniska principer får göra sig gäl- lande.»
Kommittén föreslog icke någon grundlagsändring då den ansåg att de av kommittén framlagda förslagen kunde genomföras inom den ram gäl- lande grundlagsföreskrifter rörande budgeten uppdroge.
B. 1940 års riksdag
I sin »PM med förslag till ändring av 5 63 regeringsformen 111. m.» (prop. 239, bil. A) framhöllo 1939 års finansfullmaktssakkunniga (sid. 24) önsk- värdheten av
»att samtliga grundlagsbestämmelser, vilka äga betydelse för vår budget eller våra statsfinanser i övrigt, underkastas en ingående prövning. Grundlagarnas be- stämmelser om statsregleringen äro icke uttömmande. Statsregleringsrätten har vuxit fram genom praxis och utbildats såsom sedvanerätt, delvis i strid mot grundlagarna. Redan vid en ytlig granskning av de grundlagsparagrafer, som innehålla bestämmelser i förevarande hänseenden, framgå stora skiljaktigheter mellan grundlagens hud och nuvarande praxis. Enligt de sakkunnigas förme— nande bör den av dem förordade utredningen inriktas förutom på omarbetning av vissa grundlagsstadganden även på sannnanförandet av sådana regler, vilka icke äro av den betydelse, att de böra införas i grundlagarna, till en särskild stadga om budgeten. De bestämmelser, som av de sakkunniga föreslagits skola intagas i särskild lag angående bestridande av vissa utgifter till i riksstaten icke förutsedda ändamål, synas därvid böra ingå i denna stadga.»
Vid remissbehandlingen underströko statskontoret och riksräkenskaps- verket de sakkunnigas sålunda uttalade önskemål. Chefen för justitie- departementet uttalade vid anmälan av proposition nr 239 (sid. 11) att en utredning med det av de sakkunniga angivna syftet vid lämplig tid— punkt borde verkställas. Även konstitutionsutskottet uttalade sig i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 23) i anledning av nämnda proposition till förmån för en sådan utredning. Den ifrågasatta utredningen kom emellertid icke till stånd.
C. 1943 års riksdag
Vid 1943 års riksdag avlämnade herrar Herlitz och Andrén en motion angående revision av grundlagarnas bestämmelser om beskattning, stats- reglering och därmed sammanhängande ämnen m. m. (1:97). I denna anfördes bl. a. följande:
»Man talar gärna _ icke minst just nu _, om våra grundlagar såsom den fasta grundvalen för vår svenska rättskultur; särskilt har man då regeringsformen i tankarna. Regeringsformen är emellertid nu mycket gammal. Den har visserligen undergått många ändringar. Men dessa ändringar gälla endast i begränsad mån bestämmelserna av central politisk betydelse. I väsentliga ting bygga vi alltjämt på regler som utformats för mer än 130 år sedan, med hänsyn till spörsmål som då voro av aktuell betydelse. Endast i mycket ringa mån har grundlagsstiftningen givit sig i kast med att reglera senare uppkomna spörsmål. Den politiska utveck— lingen har därför i stor utsträckning brutit sig väg vid sidan av regeringsformen och i strid med dess regler. Regeringsformen framstår därför i viktiga hän- seenden mycket mera som ett historiskt dokument än som en levande rättskälla.
Särskilt faller det i ögonen, att — såsom redan framhållits i en av 1939 års finansfullmäktigesakkunniga den 24 febr. 1940 avlåten P.M. med förslag till ändring av 5 63 regeringsformen (sid. 24) — regeringsformens bestämmelser på finansmaktens område äro mycket antikverade och ofullkomliga. De äro delvis utomordentligt svårtolkade; om flera av dem borde man kanske ännu hellre säga att de med hänsyn till sin ålderdomliga karaktär över huvudtaget icke kunna få en förnuftig tillämpning på nutida förhållanden. Om åtskilliga stadganden gäller i varje fall att de ej numera tillämpas. De rättsregler, som ännu kunna sägas vara levande, hava ett ytterligt knapphändigt innehåll.»
Efter några kommentarer till regeringsformens stadganden fortsätta motionärerna:
»Dessa grundlagsbud lämna för det första helt oavgjort, med vilken noggrann- het riksdagen skall och får fastställa anslagsändamålen och de villkor under vilka de få användas. De tilläto från begynnelsen en statsreglering, som gav full frihet åt Konungen inom de av riksdagen fastställda slutsummorna för huvud— titlarna. De lämnade sedan rum för en utveckling, som gjorde riksdagen till herre över alla statsverksamhetens enskildheter. Nu på sistone hava de på vissa om- råden möjliggjort en stark utveckling i motsatt riktning; det finnes exempel på 100-miljoners anslag, vilkas disposition har lagts i Kungl. Maj:ts hand. Regerings- formen har med andra ord icke utgjort något hinder för att den naturliga balan— sen mellan statsmakterna förryckts både i den ena och den andra riktningen. Viktigare är emellertid, att en rad andra med statsregleringen sammanhängande spörsmål lämnas obesvarade. Om de olika anslagstypernas betydelse får man sålunda söka besked på annat håll. I vad män och på vad sätt de beslut rörande anvisade anslags disposition, som fattas vid sidan av själva anslagsanvisandet, och de uttalanden som i samband därmed göras i vederbörande utskotts motive- ringar äro för Kungl. Maj:t bindande är synnerligen oklart; lika oklart är, i vad mån den omständigheten, att ett uttalande i en kunglig proposition lämnats utan erinran, till sin rättsliga verkan kan likställas med ett formligt riksdags— beslut (jfr motion nr 2 i första kammaren 1940 och konstitutionsutskottets där- över avgivna utlåtande nr 21). Helt okända för regeringsformen äro vissa före- teelser som väl sammanhänga med anslagsanvisandet men som måste särhållas från detta. Det förekommer i betydande omfattning att riksdagen i samband med statsregleringen fattar beslut, som icke allenast hänföra sig till den under arbete varande riksstaten utan åsyfta giltighet även för framtiden (jfr Herlitz, Riks- dagens finansmakt sid. 284 ff.). Så t. ex. antagas författningar eller fastställas grunder för statsbidrag o. d. av sådan innebörd; här föreligger en normbildning utan stöd i vare sig reglerna om finansmakten eller regeringsformens bestäm- melser om lagstiftningen, en normbildning, om vars rättsliga innebörd därför den allra största oklarhet har rått. I stor utsträckning förekommer också att riksdagen i samband med anslagsanvisningar fattat beslut, som närmast hava den innebörden att Kungl. Maj:t bemyndigas att ingå förbindelser å statens vägnar utöver dem som kunna täckas med anslag å den under förberedelse va- rande riksstaten (jfr a. a. sid. 155 ff.). Med hänsyn till reglerna i RF % 76 om rikets belastande med ny gäld torde det vara nödvändigt att riksdagens sam- tycke i en eller annan form utverkas till sådana förbindelser. Detta sammanhang är dock knappast allmänt erkänt; här föreligger alltså en med hänsyn till sin innebörd synnerligen oklar rättsbildning.»
Efter att ha anslutit sig till de önskemål som framförts av 1939 års finansfullmaktssakkunniga underströko motionärerna flera av de olägen— heter som ansågos vara förenade med nu rådande ordning. Det vore ofta förenat med svårigheter att erhålla klarhet om den rättsliga innebörden i en eller annan företeelse på finansmaktens område. Uppfattningen om de rättsliga sammanhangen vore ofta skiftande och oklar.
Motionärerna fortsatte:
»Starka skäl synas sålunda tala för en sanering i lagstiftningsväg av riksdagens finansmakt. Det är för det första angeläget, att regeringsformens föråldrade regler
avpassas efter nutida förhållanden. Till de moderniserade grundlagsbuden bör anknyta en lagstiftning, som mindre tager sikte på att bestämma vidden av De] gränserna för statsmakternas befogenheter än på att fastslå den rättsliga inne börden av de former, i vilka riksdagen på det ifrågavarande området uttrycke1 sin vilja, och dymedelst åstadkommer den klarhet som ur såväl regeringens ocl' myndigheternas som även riksdagens egen synpunkt är i högsta grad angelägen En sådan lagstiftning —— som, i förbigående sagt, borde hänföras till statsutskot» tets befogenhetsområde —— kan icke vara ägnad att på ett obehörigt sätt klav- binda utvecklingen.»
I enlighet med motionärernas av konstitutionsutskottet tillstyrkta för- slag (KU 14) anhöll riksdagen (skr. 322), att Kungl. Maj:t måtte för- anstalta 0111 utredning angående dels revision av grundlagarnas bestäm» melser om beskattning, statsreglering och därmed sammanhängande ämnen dels särskild lagstiftning i anslutning till nämnda bestämmelser, ävensom för riksdagen framlägga de förslag, vartill utredningen kunde föranleda
D. 1948 års budgetutredning
Vid överlämnande till 1946 års riksdag av förslag till tilläggsstat med- delade chefen för finansdepartementet (prop. 2, sid. 2), att en översyn ax nuvarande budgetpraxis vore avsedd att företagas i anslutning till av riks- dagen uttryckta önskemål om en reglering av gällande budgeträtt.
Den 30 juni 1948 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för finansdeparte- mentet att uppdraga åt särskilda utredningsmän att verkställa vissa under- sökningar rörande gällande budgeträtt och nuvarande budgetpraxis. De tillkallade utredningsmännen, vilka antogo benämningen 1948 års budget- utredning, ha i ett den 29 november 1952 avgivet betänkande lämnat en redogörelse för bestämmelser och praxis rörande statens budget (SOU 1952: 45).
E. 1950 års budgeträttskommitté
I fråga om direktiven för denna kommitté hänvisas till missivskrivelsen till denna promemoria.
KAPITEL II
Allmänna riktlinjer
Kommittén har vid uppgörandet av sitt förestående förslag till grund- lagsändringar utgått från, att gällande grundlagsbud icke böra ändras eller upphävas utan starka skäl. Å andra sidan har eftersträvats att ge grundlags- buden ett sådant innehåll, att de verkligen kunna fylla den funktion som tillkommer dem: att på ett så vitt möjligt klart sätt reglera statsmakter- nas befogenheter. Även med denna målsättning inställer sig emellertid ofrånkomligen kravet på jämförelsevis genomgripande förändringar.
Man må erinra sig, att de stadganden, om vilka nu är fråga, i det väsent- liga fingo sin utformning för närmare 150 år sedan. De faktiska förhål- landen, som de reglera, gestaltade sig då för tiden helt annorlunda än nu. Detta är av betydelse ur två synpunkter.
Det gäller om all lagstiftning, att den måste fatta sin egen tids förhål- landen i ögonsikte. Visserligen är detta endast i viss utsträckning möjligt, och vad särskilt grundlagstiftningen angår måste den vara så utformad, att den är tillämplig på växlande förhållanden. Men detta gäller endast till en viss gräns. Fortskrider utvecklingen alltför långt, inträffar omsider att tiden helt går grundlagsbuden förbi. Detta medför att medan grund- lagsbud upprätthållas, som förlorat all praktisk betydelse, sådana spörs- mål som en ny tids förhållanden bragt å hane stå obesvarade. Detta läge har inträtt med avseende på regeringsformens regler om beskattning och statsreglering m. m. Särskilt förtjänar avsaknaden av regler, som en ny tids förhållanden påkalla, starkt understrykas.
Utvecklingens betydelse accentueras, om man uppmärksammar en annan sida av problemet. Grundlagsreglerna bära sin tids prägel. De utgå från och hänföra sig till förhållanden, som icke längre äro förbanden. De syssel- sätta sig i följd därav med många företeelser, som icke äga någon exakt motsvarighet i nutiden. Om det låter sig göra att genom rättshistorisk forskning fullt ut klarlägga grundlagsbudens ursprungliga innebörd _ vilket i och för sig ofta visar sig vara vanskligt — måste det sålunda i varje fall ofta inträffa, att ovisshet inställer sig när man söker fastslå, huruledes de skola tillämpas på nu rådande förhållanden. Endast i säll- synta undantagsfall ha domstolsavgöranden kunnat bidraga till ökad klar- het. Också vetenskapen har endast i ringa mån kunnat bidraga till att
häva ovissheten. Nyss anmärkta svårighet har rest sig för vetenskaps- männen såväl som för andra. För övrigt är den vetenskapliga forskning som utförts på ifrågavarande område ganska knapphändig; viktiga spörs- mål ha över huvud ej ägnats någon vetenskaplig bearbetning. Säkra håll- punkter för uppfattningen av gällande rätt får man icke heller i konstitu- tionell praxis. Statsmakterna ha i åtskilliga hänseenden tolkat och till— lämpat grundlagsreglerna ganska fritt och icke alltid följdriktigt. Därtill har framför allt under senare tid det förhållandet bidragit att de konsti— tutionella frågorna, till följd av det ändrade förhållandet mellan Konung och riksdag, icke tilldragit sig samma intresse som förut. I praxis kan man också på många punkter konstatera avvikelser från den ordning regeringsformen etablerat. Korteligen sagt: när man vill söka klargöra gällande rätts och konstitutionella sedvanors innebörd, stannar man stund- ' om i ovisshet. Det är ett önskemål, att sådan ovisshet i möjligaste mån undanröjes.
Om man sålunda eftersträvar en grundlagsreglering utmärkt av större fullständighet och klarhet än den nu gällande, har man att fråga sig i vilken riktning revisionen bör gå. Riktpunkten för kommitténs arbete har varit att söka bringa grundlagarnas föreskrifter i överensstämmelse med nu tillämpad praxis. Ändring har sålunda föreslagits i alla sådana bestäm- melser, där klar motsättning ansetts föreligga mellan å ena sidan regerings- formens och riksdagsordningens nuvarande bestämmelser och å andra sidan nu tillämpad praxis. Endast på få punkter har kommittén funnit anledning att framlägga förslag, som ej överensstämma med rådande praxis. Vidare har i grundlagarna föreslagits tillägg och förtydliganden beträffande vissa där ej berörda principiellt betydelsefulla ämnen. De ändringar, tillägg och förtydliganden, som sålunda visat sig direkt ofrån- komliga, ha i sin tur nödvändiggjort omformuleringar i andra avsnitt av regeringsformen och riksdagsordningen.
För regeringsformens vidkommande har det icke låtit sig göra att genom- föra revisionen uteslutande i form av tillägg till och ändringar i nu gäl- lande paragrafer. Då sålunda i allt fall den nuvarande paragrafföljden ej kunnat utan vidare bibehållas, har det icke ansetts möta några betänklig- heter att med avsteg från den nuvarande ordningen disponera de före- slagna reglerna på ett sätt som klarare än denna ger uttryck åt deras rättsliga innebörd och sammanhang. I huvudsak ha emellertid de före- slagna reglerna på detta sätt upptagits i en ordning, som icke mycket skiljer sig från den i vilken deras motsvarigheter nu förekomma i rege- ringsformen.
KAPITEL III
Översikt över nuvarande bestämmelser
A. Regeringsformen
De paragrafer i regeringsformen som behandla frågor rörande beskatt— ning, statsreglering och därmed sammanhängande ämnen, åå 57—80 och 109, inledas med den berömda satsen: »Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena». Om den egentliga innebörden och räckvidden av detta stadgande ha olika meningar varit rådande. Somliga se i denna paragraf huvudstadgandet rörande riksdagens beskattningsmakt. Andra anse sig ur den citerade satsen icke kunna utläsa en obetingad be- skattningsrätt utan framhålla, att satsen, noga besett, blott förutsätter en svenska folkets rätt och säger att denna utövas av riksdagen, att ingenting säges 0111 omfattningen av folkets rätt och att särskilt ordet »urgamla» leder till en viss begränsning därav. Enligt denna uppfattning skulle i stället stadgandet i 5 73 vara så avfattat, att det innebär ett generellt förbud för Konungen att utan riksdagens samtycke vare sig pålägga skatter eller fordra prestationer i form av varor eller personliga tjänstbarheter.
I andra stycket av denna inledande paragraf stadgas att kommunallag- stiftningen skall falla inom den samfällda lagstiftningens område.
I fråga om tullar och vissa andra skatte— och avgiftsformer utsäger & 60, första punkten, att dessa äro bevillningar och att bevillningar åtagas av riksdagen. I följande punkt kringgärdas riksdagens beskattningsmakt ytter- ligare, då däri stadgas att inga allmänna avgifter, »av vad namn och be- skaffenhet som helst», må utan riksdagens samtycke kunna förhöjas, »tullen å inkommande och utgående spannmål allena undantagen». I tredje punk— ten slutligen har införts förbud mot förpaktning av statens inkomster och förbud mot fastställande av vinningsmonopol annorledes än genom lag.
Enligt 5 61 åtar sig riksdagen bevillning för statsregleringsperioden (budgetåret).
Bestämmelserna om statsregleringen återfinnas i Så 58———59 och 62. Sedan Konungen för riksdagen låtit uppvisa »statsverkets tillstånd i alla dess delar, till inkomster och utgifter, fordringar och skulder» ( å 58) och i samman- hang därmed låtit för riksdagen framställa »förslag rörande sättet att genom bevillningar fylla vad staten kan utöver de ordinarie inkomsterna erfordra» (5 59) ankommer det på riksdagen att efter prövning av statsverkets behov »en däremot svarande bevillning sig åtaga samt att tillika fastställa, huru
särskilda summor därav skola till särskilda ändamål användas, och dessa summor under bestämda huvudtitlar uti riksstaten anslå» (*s* 62).
Riksdagens beslut om statsreglering innebär sålunda fastställande för en begränsad tidsperiod (budgetåret) av en hushållsplan, riksstaten, upp- tagande å ena sidan av riksdagen anvisade anslag för ändamål, som den godkänt, och å andra sidan av riksdagen verkställd beräkning av dels de »ordinarie inkomsterna», dels de bevillningar, sem riksdagen åtagit sig för ernående av jämvikt i statsregleringen. Fastställandet av grunderna för såväl >>ordinarie inkomster» som bevillningar ligger däremot utanför stats- regleringen. Då jämvikt i statsregleringen förutsättes, fastlåses emellertid genom riksdagens statsregleringsbeslut den totala bevillningssumman till skillnaden mellan summan anvisade anslag och summan beräknade >>ordi- narie inkomster».
I 5 63 ha meddelats regler om finansiell beredskap för oförutsedda hän- delser (beredskapsstater).
Såväl >>ordinarie statsmedel och inkomster» som av riksdagen beslutade bevillningar stå enligt 5 64 under Konungens disposition. Ingen utbetalning för statsverkets räkning får ske utan att Konungen givit befallning därom (i regleringsbrev, reglementen, anordningar eller dylikt). De av riksdagen anslagna medlen stå emellertid till Konungens disposition endast >>till de av riksdagen prövade behov och efter den upprättade staten,». Detta under- strykes i 5 65, vari stadgas ansvar för statsrådets ledamöter, om de låta avvikelse äga rum utan att göra föreställning häremot till protokollet sam't anföra vad riksdagen förordnat i berörda del. Att anslagsanvisandet icke förpliktar Konungen till utgifter har i varje fall tidigare inom doktrinen ansetts vara i princip ställt utom tvivel. Riksstaten ger Konungen en be- fogenhet att under sedvanligt konstitutionellt ansvar disponera över anslag, men skapar icke någon utgiftsplikt; en sådan grundar sig på helt andra om- ständigheter: lagar och åtagna förpliktelser av offentligrättslig eller privat— rättslig art 0. s. v. Dock innefattar Konungens frihet att lämna ett anslag obegagnat ej alltid befogenhet att endast partiellt taga det i bruk; att blott delvis tillgodose ett anslagsändamål kan innebära ett åsidosättande av de med anslaget förbundna villkoren. # Gentemot denna uppfattning har på senare år hävdats att Konungen icke äger frångå riksdagens statsreglerings- beslut i vidare mån än vad som följer av Konungens skyldighet att tillvara- taga möjligheter till besparingar.
I 55 66—68 och 72 ha meddelats bestämmelser rörande riksdagens egna verk, riksgäldskontoret och riksbanken. Vid regeringsformens tillkomst reglerades genom riksstaten endast den medelsdisposition, som handhades av Konungen genom honom underställda myndigheter (statsverket). För riksgäldskontoret (riksgäldsverket) ha därför i åå 66 och 68 meddelats be- stämmelser, som i viss mån äro parallella med bestämmelserna i 85 62, 64 och 65 rörande statsverket. Riksbankens särställning framgår av 5 72.
Bestämmelser om användningen i vissa fall av gemensam votering vid beslut i statsreglerings- och bevillningsfrågor m. 111. ha meddelats i ås? 69—71.
I 55 74—77 och 79 mom. 2 har meddelats en rad bestämmelser i huvud- sakligt syfte att hindra Konungen från att vidtaga åtgärder, vilka kunde eludera riksdagens makt över beskattning och statsreglering. Sålunda be.- handlas i g 74 rekvisitionsrätten vid krigssituationer, i 5 75 markegångs- taxorna, i 5 76 rätten att stifta gäld, i & 77 förvaltning och avhändelse av kronans fasta egendom och i 5 79 mom. 2 »förändring i rikets mynt till skrot eller korn».
I % 80 finnas bestämmelser om det numera upphävda indelningsverket. Enligt 5 109 slutligen skall, därest riksdagen före det nya budgetårets inträdande icke verkställt ny statsreglering eller åtagit sig ny bevillning, den förra statsregleringen och bevillningen fortfara att gälla till dess ny statsreglering och bevillning beslutats.
B. Riksdagsordningen
De paragrafer i riksdagsordningen, som närmast äro av intresse i detta sammanhang, äro & 34, vilken bland annat handlar om statsverksproposi— tions avlämnande vid riksdagens öppnande ävensom vid nyval, 55 39—41 och 43, vilka behandla stats-, bevillnings-, banko- och jordbruksutskottens medverkan till riksdagens beslut i statsreglerings- och bevillningsfrågor, & 54, vilken anger tider för avgivande av propositioner, 5 65, vilken be— handlar gemensam votering samt åå 70 och 71, vilka behandla val av full— mäktige i riksbanken och riksgäldskontoret respektive suppleanter för dessa.
Statsutskottet åligger att — jämte bankoutskottet och jordbruksutskottet för särskilda förvaltningsområden »— framlägga förslag i föreliggande an- slagsfrågor samt att förslagsvis beräkna statsverkets ordinarie inkomster. Sedan klarhet vunnits angående den samlade anslagssummans storlek och de ordinarie inkomsternas beräkning, har statsutskottet vidare att uppgiva, huru mycket bör genom bevillningar utgöras för att ernå jämvikt i stats- regleringen. Statsutskottet åligger slutligen att uppgöra förslag till riksstat. Statsutskottets åligganden att förslagsvis beräkna statsverkets ordinarie inkomster, att uppgiva bevillningsbehovet och att uppgöra förslag till riks- stat skola utövas gemensamt eller eljest efter samråd med de övriga utskott, vilka handlägga statsregleringsfrågor (å 39).
Bevillningsutskottets medverkan till riksdagens beslut i bevillningsfrågor består däri att det skall gemensamt med eller eljest efter samråd med de övriga utskott, vilka handlägga statsregleringsfrågor, dels beräkna inkoms- terna av de särskilda bevillningarna, dels föreslå sättet att genom bevill- ning uppbringa den totala bevillningssumma, som med ledning av stats- utskottets förutberörda uppgift om bevillningsbehovet befinnes erforderlig
för ernåendet av jämvikt i statsregleringen. Utskottet skall vidare bereda alla till detsamma från kamrarna hänvisade ärenden, som angå föreskrifter om bevillnings utgörande och har även initiativrätt i bevillningsfrågor (& 40).
Bankoutskottet åligger att föreslå vad till fyllande av riksgäldsverkets behov erfordras. Utskottet behandlar sålunda den del av budgeten, som ;avser riksdags- och revisionskostnader ävensom kostnader för riksdagens hus och riksdagens verk ( 5 41).
Jordbruksutskottet slutligen framlägger förslag i föreliggande anslags- frågor, som röra jordbruksärenden (5 43).
KAPITEL IV
Avvikelser i praxis från nuvarande bestämmelser
Då, såsom tidigare anmärkts, innebörden av gällande rätt icke lätteligen kan fastställas, föreligga ofta svårigheter att precisera i vad mån grund- lagens bud ändrats genom praxis. I det följande kommer dock att lämnas en kortfattad redogörelse för de viktigaste avvikelserna.
A. Regeringsformen
I. Bevillningsbegreppct.
Bevillningarna ha av ålder haft karaktären av extraordinära tillskott till statshushållningen utöver de inkomster som uppfattats såsom ordinarie, d. v. s. sådana inkomster, som inflyta oberoende av riksdagens årliga be- slut, sedan grunden för dem en gång skapats genom lagstiftning eller på annat sätt. Denna deras egenskap präglar regeringsformens nu gällande regler.
Bevillningar skola sålunda åtagas för att »fylla vad staten kan utöver de ordinarie inkomsterna erfordra» (5 59) och skola svara mot statsverkets av riksdagen prövade behov (& 62). Enligt 5 62 skall vidare varje riksdag åtaga sig bevillning att tagas i anspråk för den vid samma riksdag beslutade statsregleringen. De beslutade bevillningarna skola utgöras under en be- stämd tidrymd, nämligen nästkommande statsregleringsår (& 61).
Med statsverkets behov har regeringsformen avsett den brist som uppstår, när de i anslagsposter uttryckta behoven jämföras med de ordinarie in- komsterna. Som senare närmare kommer att utvecklas har emellertid genom 1937 års budgetreform grundsatsen att statsregleringen för varje år skall vara balanserad övergivits; såväl överbalansering som underbalansering förekommer. Vid överbalansering få sålunda bevillningarna en annan funk- tion än att fylla denna brist. Om man trots detta vill säga att bevillning- arna beslutas för att fylla årligen konstaterade behov, står det i varje fall fast att de härutinnan icke skilja sig från åtskilliga andra statsverkets in- komster. Åtskillnaden i nu omhandlade avseenden mellan två slag av stats- inkomster, de ordinära och de extraordinära, som jämkas efter omständig- heterna, är icke längre någon realitet.
Ända till mitten av 1850-talet iakttog man noga vad regeringsformen före— skriver om bevillningarnas åtagande vid varje riksdag: grunderna för de
olika bevillningarna antogos att gälla för blott statsregleringsperioden, varje riksdag beslöt ny tulltaxa o. s. v. Detta var nödvändigt på grund av stad— gandena i RF % 70 och RO 1810 5 31, som ålade bevillningsutskottet att vid varje riksdag inkomma med förslag rörande bevillningens fördelning även om ingen ändring i av föregående riksdag antagen bevillningsstadga ifråga- sattes. Genom en vid riksdagen 1853—54 antagen ändring i RF % 70 be- friades bevillningsutskottet från denna skyldighet. Ändringens förhistoria ger vid handen, att man icke egentligen åsyftade att bryta med den gamla grundsatsen om bevillningarnas periodicitet, ehuru den nya lydelsen —— med sitt tal om »förändring» av gällande föreskrifter och om bevillningens
»ökande» och >>minskande>> —— pekade på en större varaktighetsgrad. Med stöd av denna grundlagsändring började man emellertid efter hand _ full— ständigt dock först efter 1866 —— att antaga förordningarna om de speciella
bevillningarna att gälla tills vidare. Något längre vidhöll man däremot grundsatsen i RF 5 61 om bevillningarnas åtagande endast för statsregle- ringsperioden när det gällde »allmänna bevillningen». Först 1911 upphörde helt och hållet de beslut, varigenom riksdagen varje år uttryckligen åtog sig den allmänna bevillningen även i de delar, vari ingen ändring ägde rum. Riksdagen fattar sålunda numera årliga beslut endast i fråga om den pro- centsats, varmed inkomstskattens grundbelopp skall utgå.
I den statsrättsliga litteraturen, som företett mycken osäkerhet vid spörs- målets bedömande, har å ena sidan hävdats, att regeringsformen stadgade >>en rättighet, men icke skyldighet för varje riksdag att besluta rörande be- villningarna». Å andra sidan har invänts, att det ändrade bevillningsför- farandet i riksdagen icke egentligen medfört någon rubbning i själva huvud— regeln om periodiciteten. Man har från denna utgångspunkt uppfattat be- sluten om bevillningarnas beräknande såsom >>konkludenta>> handlingar, genom vilka bevillningarna »stillatigande» antagas. Detta innebär, att medan beräknandet av andra inkomster uteslutande har en så att säga deklarativ betydelse, beräknandet av bevillningarna skulle utgöra ett villkor för deras uttagande, med andra ord innebära sådant årligt åtagande som regeringsformen fordrar. En sådan tolkning synes i vart fall strida mot RO 5 40.
Föreställningen om att en prövning av frågan om bevillningarnas åta— gande sker i riksdagens elfte timme, vid bevillningarnas beräknande, är en fiktion, som knappast har någon psykologisk realitet bakom sig. I verklig- heten fattas beslut om bevillningar när anledning till ändring gives men också endast då. Ingenting i dessa beslut eller i de författningar, vari de komma till uttryck, giver vid handen att de skulle till sin giltighet vara be- roende av besluten om bevillningarnas beräknande.
Vad beträffar den tid, under vilken riksdagens beslut gälla, må först framhållas, att de beslut, som fattas i samband med beräkningen av in— komsterna eller anses fattade genom sådan beräkning, stundom (mot RF
5 61) måste antagas äga giltighet avsevärd tid utöver statsregleringsåret; vad 1954 beslutas om preliminärskatten får giltighet långt in på statsregle- ringsåret 1955/56. Å andra sidan är beslutet 0111 preliminärskatten, i vad angår tiden 1/7—31/12 1954, enligt inkomstskatteförordningen g 12 bundet genom vad som beslöts 1953. Regeln om bevillningarnas bestämmande för statsregleringsår är här påtagligt åsidosatt (jfr SOU 1941:5 sid. 294 ff, 1945: 27 sid. 201 ff).
Vad angår riksdagens beslut om skatteförfattningarna, följer av det redan sagda, att de måste uppfattas såsom gällande för obestämd framtid; ingen— ting vare sig i riksdagens beslut eller i det sätt varpå de framträda inför allmänheten —— ger vid handen att de skulle ha en annan karaktär. Om åt- skilliga skatteförfattningar gäller för övrigt, att de bleve svåra att tillämpa, om de verkligen uppfattades såsom gällande för ett statsregleringsår i sänder.
Det må vidare erinras, att under senare år vissa bevillningar fastställts för allenast ett budgetår (varuskatt, krigskonjunkturskatt) samt att vid 1951 års riksdags höstsession fattats beslut om investeringsavgift m. ni., av- seende åtagande av bevillningar under två år på grundval av 1953 och 1954 års taxeringar (jfr prop. 1951: 220). Särskilt sistnämnda beslut vilar på- tagligen på den uppfattningen, att bevillningar numera antagas även för tid efter den ifrågavarande statsregleringsperiodens utgång och sålunda utan samband med samtidigt beslutad statsreglering.
Det nu sagda kan sammanfattas så, att riksdagens bevillningsbeslut inga- lunda alltigenom gå ut på anskaffande av medel just till nästa statsreglering. Den en gång beslutade författningen skapar tillgångar för en obestämd följd av statsregleringsår. Icke ens de årligen fattade besluten om inkomst- skatten få den verkan som RF avser att ge bevillningsbesluten. De täcka endast en del av det belopp, som under det närmaste året skall inflyta i inkomstskatt (den återstående delen inflyter i kraft av tidigare beslut) men å andra sidan delvis också kommande statsregleringars behov. Man kunde också uttrycka saken så, att den skatt, som beräkningen avser, endast delvis är densamma som samtidigt beslutas.
2. Riksstatens innebörd och räckvidd.
Under förra hälften av 1800-talet upptog riksstaten allenast utgifter för statsverket (ordinarie utgifter) och statsverkets inkomster (ordinarie in- komster och särskilda bevillningar), medan andra utgifter och inkomster uppfördes på riksgäldskontorets stat. På sistnämnda stat uppfördes så- lunda dels extra ordinarie statsutgifter, anslag till statens järnvägsbygg- nader och till län åt enskilda järnvägar, anslag till riksdags— och revisions— kostnader m. m. samt utgifter för förräntning och amortering av stats- skulden m. m., dels allmänna bevillningen samt en del mindre skatteintäk- ter och köpeskillingar m. m., influtna räntor och amorteringar å utlånade
medel ävensom i anspråk tagen del av riksbankens vinst. Vidare förutsattes, att överskott å riksstatens inkomster och besparingar å riksstatens anslag skulle överlämnas till riksgäldskontoret, vilket verk å andra sidan hade att fylla brister å riksstatens inkomst- och utgiftstitlar.
Det är till en sådan ordning, som regeringsformens bestämmelser rörande statsverket och riksgäldsverket hänföra sig. Dessa bestämmelser ha i väsent- liga avseenden bibehållits oförändrade till våra dagar trots en rad budget- tekniska omläggningar, av vilka här följande må nämnas:
Med 1869 års riksstat överfördes de extra ordinarie statsanslagen till riks- staten samtidigt som de överflyttades till statsverket. Samtidigt infördes statens järnvägstrafik i riksstaten, så att trafikmedlen upptogos brutto bland ordinarie inkomster och driftkostnaderna bland ordinarie utgifter samt anslag till statens järnvägsbyggnader å den extra staten.
Med 1874 års riksstat överfördes till riksstaten dels vissa bidrag i form av anslag eller län till kommunala och privata företag (huvudsakligen väg- och vattenbyggnader), dels den allmänna bevillningen och vissa mindre statsinkomster. Även nu ifrågavarande utgifter och inkomster överflyttades till statsverket.
Med 1877 års riksstat sökte man genomföra den principen att alla stats- utgifter, som voro avsedda att täckas genom verkliga inkomster, skulle upptagas i riksstaten. I enlighet med denna princip uppfördes i riksstaten dels anslag till riksgäldskontorets utgifter för riksdags— och revisionskost- nader m. m., dels anslag för annuiteter å de fonderade statslånen samt rän- tor å övrig statsskuld. Sistnämnda anslag beräknades netto, så att avdrag gjordes för de fortfarande direkt till riksgäldskontoret ingående ränte- och kapitalbetalningarna. 1877 års riksstat är på utgiftssidan uppdelad i två grupper, den ena avseende utgifter att utgå från statskontoret och den andra utgifter att utgå från riksgäldskontoret, vilken sistnämnda grupp omfattade de till riksstaten överförda anslagen. I motsats "till tidigare till riksstaten överförda utgifter bibehöllos sålunda de nu till riksstaten över- förda utgiftsanslagen under riksgäldsverket. I fråga om inkomsternas för- delning mellan statsverket och riksgäldsverket medförde 1877 års riksstat den nyheten, att riksbankens vinst, i den mån den ansågs kunna disponeras för statsverkets behov, upptogs i riksstaten.
Enligt den åskådning, som gjorde sig gällande från och med 1877, borde däremot anslag, som skulle täckas genom upplåning, icke upptagas i riks- staten, utan äskades dessa anslag utom riksstaten och anvisades medel till dem på riksgäldskontorets stat. Vid denna princip förblev man sedan intill 1911 års budgetomläggning.
Med 1911 års budgetreform överfördes lånestaten till riksstaten samtidigt som riksstaten även i övrigt gjordes mera fullständig och uppställningen rationaliserades. Efter ytterligare mindre omläggningar år 1927 kunde man i den samlade riksstaten särskilja två var för sig balanserade delbudgeter,
nämligen skattebudgeten, som finansierades med löpande inkomster och av sådana inkomster uppkomna kapitalmedel, samt lånebudgeten, som finan- sierades med ny upplåning eller med äldre lånemedel. I den nya riksstaten motsvarades den från riksgäldskontorets stat år 1911 överflyttade låne- staten av den nya lånebudgeten, vilken delbudget även i fortsättningen var att hänföra till riksgäldsverket. De till riksstaten från och med statsregle— ringsåret 1877 från riksgäldskontorets stat överflyttade anslagen till riks- dags— och revisionskostnaderna m. m. samt anslagen till räntor och avbe- talning å statsskulden m. m. uppfördes från och med 1912 års riksstat å den nya skattebudgeten; det tidigare sannnanförandet av dessa utgifter under särskild rubrik i riksstaten slopades emellertid, vilket dock icke inne- har, att karaktären av hithörande anslag såsom anvisade åt riksgäldskon— toret därigenom ändrades.
Genom 1937 års budgetreform, enligt vilken riksstaten uppdelades i två helt fristående delbudgeter, driftbudgeten och kapitalbudgeten, kom kapital- budgeten i sin helhet att hänföras till riksgäldsverket, varjämte å driftbud- geten utom anslagen under huvudtiteln »Riksdagen och dess verk m. m.» samt det å särskild huvudtitel »Riksgäldsfonden» redovisade anslaget »Underskott å riksgäldsfonden» (nettoräntorna å statsskulden) även an- slagen under huvudtitlarna »Avskrivning av nya kapitalinvesteringar» och »Avskrivning av oreglerade kapitalmedelsförluster» anvisades för riksgälds- kontoret. Däremot slopades den tidigare anslagsanvisningen för avbetal- ning å statsskulden, vilken anvisning avsåg allenast en del av vidtagen av- betalning av statsskulden. Avbetalningen av statsskulden reglerades i fort- sättningen vid sidan av riksstaten.
Genom 1944 års budgetreform utformades riksstaten i vad avser kapital- budgeten som en ren nettobudget. Frånsett kapitalåterbetalningar upptar sålunda kapitalbudgetens utgiftssida allenast de tillskott till kapitalfon- derna (de s. k. investeringsbemyndigandena), som riksgäldskontoret har att ställa till respektive fondförvaltande myndigheters förfogande för genom- förande av de av riksdagen beslutade konkreta investeringarna. Vid regle- ring av kapitalbudgeten fastställer riksdagen särskilda investeringsstater för de olika kapitalfonderna. På varje sådan investeringsstat upptas på utgiftssidan sammanlagda beloppet av de för respektive fond beviljade in- vesteringsanslagen. På investeringsstatens andra sida upptagas dels de medel som anvisas över driftbudgeten för avskrivning av nya kapitalinves- teringar (grundavskrivning), dels de medel som inom fonden beräknas bliva tillgängliga genom årlig avskrivning, dels övriga inom fonden för in- vestering disponibla medel, dels ock det för fonden erforderliga kapitaltill- skottet från riksgäldskontoret.
I samband med sistnämnda budgetreform överflyttades dispositionen av anslagen under huvudtiteln »Avskrivning av nya kapitalinvesteringar» från riksgäldskontoret till de fondförvaltande myndigheterna. Sådana anslag
under nyssnämnda liuvu dtitel, som avse av riksgäldskontoret förvaltade kapitalfonder disponeras visserligen alltjämt av riksgäldskontoret, men då denna förvaltning -— liksom riksbankens förvaltning av vissa fonde1 _ sker för statsverkets räkning kan man säga att även dessa anslag genom bud- getieformen överflyttades från riksgäldsverket till statsverket. Härefter kunna sålunda följande å driftbudgeten upptagna anslag anses tillhöra riks— gäldsverket, nämligen anslagen undei huvudtiteln »Riksdagen och dess verk m.m.», anslaget under huvudtiteln »Riksgäldsfonden» samt anslagen under huvudtiteln »Avskrivning av oreglerade kapitalmedelsförluster». I motsats till vad som är fallet beträffande anslag tillhörande statsverket, meddelar Kungl. Maj:t inga dispositionsföreskrifter rörande dessa anslag, utan dylika meddelas i stället av riksdagen. Kungl. Maj:t har endast att till riksgälds- kontoret för k ä n n c d 0 in översända riksdagens skrivelser rörande an- slagen.
Utbetalningar från kapitalbudgetens investeringsbemyndiganden verk- ställas av riksgäldskontoret i anslutning till av Kungl. Maj :t utfärdade be— stämmelser rörande dispositionen av beviljade investeringsanslag och redo- visningen å fastställda investeringSStater samt med iakttagande av de av riksdagen meddelade föreskrifter. I samband med att riksdagens beslut i anledning av statsutskottets memorial rörande statsregleringen överlämnas till riksgäldskontoret h e 111 s t ä 1 1 e r Kungl. Maj :t härom. Kapitalbud- getens inkomsttitel »Lånemedel» innefattar en beräkning av de medel, som jämte kapitalåterbetalningarna erfordras för riksgäldskontorets utbetal- ningar från kapitalbudgetens investeringsbemyndiganden.
Innebörden av riksstatens nuvarande uppställning måste sålunda anses vara, att genom riksstatens fastställande anslag ställas till förfogande dels för Konungen och dels för riksgäldskontoret samt att beräkning verkställes av de medel, som må tagas i anspråk dels av Konungen och dels av riks- gäldskontoret.
3. Riksstatens balansering. Principen om riksstatens balansering har kommit till uttryck i RF åå 59 och 62 (jfr också RO 55 39, 40, 41 och 43). Dessa grundlagsbestämmelser utgå ifrån förutsättningen att riksstaten skall vara —— i varje fall formellt -— jämnt balanserad, d. v. s. riksstaten skall upptaga inkomster och ut- gifter, som direkt svara mot varandra. Under tidsperioden 1810—1876 uppfylldes denna förutsättning på så sätt att riksstaten formellt balanserades genom att skillnaden mellan inkomster och utgifter uppfördes såsom statsbrist att täckas av riksgäldskontoret resp. bidrag till riksgäldskontorets utgifter. Budgetutfallet framkom sålunda hos riksgäldskontoret. Under tidsperioden 1877—1911 tillgodosågs kravet på formell balansering genom att behållningen från föregående statsregleringar samt besparingar
på anslag och fonder uppfördes såsom tillgångar för statsregleringen resp. genom att avsättningar för fondering gjordes.
Efter 1911 års budgetreform och de år 1927 beslutade ytterligare omlägg— ningarna av riksstaten kunde man — som förut sagts _ särskilja två var för sig balanserade delbudgeter, skattebudgeten, som finansierades med löpande inkomster och av sådana inkomster uppkomna kapitalmedel, samt lånebudgeten, som finansierades med ny upplåning eller med äldre låne— medel. Den sålunda utformade statsbudgeten uppvisade trots uppdelningen på två delbudgeter en formell enhetlighet, som omfattade på utgiftssidan såväl löpande utgifter som utgifter för kapitalökning och på inkonistsidan såväl löpande inkomster som i anspråk tagna kapitalmedel och lånemedel, varvid de samlade utgifterna och inkomsterna jämnt balanserade varandra.
När det emellertid efter 1932 års arbetslöshetskris visade sig att dispo- nibla likvida medel icke förslogo för finansieringen av arbetslöshetspolitiken utan skattebudgeten enligt gällande budgetprinciper måste bliva under- balanserad, överflyttades verkliga utgifter till lånebudgeten. Denna utveck— ling aktualiserade frågan, hur regler för balansering av budgeten skulle kunna så utformas, att de tilläte en under växlande konjunkturer nödvändig rörlighet men samtidigt innehure garantier mot en lånepolitik, som med- förde ett försvagande av statens förmögenhetsställning. Denna fråga blev föremål för ingående undersökningar genom den år 1927 tillsatta arbetslös- hetsundersökningens försorg.
Den mest uttömmande undersökningen rörande finanspolitiken i allmän- het och speciellt vad avser principerna för den offentliga budgetens balan- sering återfinnes i professor Gunnar Myrdals år 1934 utgivna arbete »Finanspolitikens ekonomiska verkningar» (SOU 1934: 1), vilket arbete ingår såsom bilaga 5 till arbetslöshetsutredningens betänkanden. I detta arbete har Myrdal ingående behandlat de speciellt finansiella verkningar på längre och på kortare sikt, vilka äro förbundna med en olikartad gestaltning av principerna för budgetens balansering.
Enligt Myrdal uppvisar balanseringsproblemet dubbla aspekter. För att budgeten skall anses vara balanserad förutsättes nämligen å ena sidan att jämvikt föreligger mellan driftbudgetens inkomster och utgifter samt å andra sidan att å driftbudgetens utgiftssida uppföras alla de indirekta ut- gifter, soni erfordras för täckning på längre sikt av kapitalbudgetens ut- gifter och för omedelbar täckning av viss fristående långsiktigfondbildning.
Budgetens under- eller överbalansering åter avser en sådan avvägning av driftbudgetens löpande direkta utgifter och löpande verkliga inkomster, att driftbudgeten vid oförändrade grunder för densammas belastning med in— direkta utgifter utvisar underskott resp. överskott.
Den konjunkturpolitiskt inriktade finanspolitiken måste under en nedåt- gående och låg konjunktur givas en i förhållande till den >>naturliga>> finan- siella reaktionen expansiv karaktär och under en uppåtgående och hög
konjunktur en i förhållande till den »naturliga» finansiella reaktionen kontraktiv karaktär. En expansiv finanspolitik förutsätter underbalanse- ring av driftbudgeten och utvidgning av den år kapitalbudgeten redovisade investeringsverksamheten. En kontraktiv finanspolitik åter förutsätter över- balansering av driftbudgeten och begränsning av den å kapitalbudgeten redovisade investeringsverksamheten.
Den expansiva finanspolitiken under nedåtgående och låg konjunktur och den kontraktiva finanspolitiken under uppåtgående och hög konjunktur måste härvid för upprätthållande av långsiktig finansiell »sundhet» så av- vägas, att driftbudgetens inkomster och utgifter på längre sikt balansera (flerårsbalansering). Driftbudgetens med kapitalbudgetens investeringsut- gifter sammanhängande indirekta utgifter samt indirekta utgifter för lång— siktig fondbildning antagas vidare under hela konjunkturförloppet utgå efter oföränderliga fasta normer.
För vinnande av starkast möjliga garantier förordade Myrdal, att finans- systemets allmänna ram skulle fastlåsas genom grundlag.
Speciella finanspolitiska problem belysas vidare i det av professor Bertil Ohlin likaledes år 1934 utgivna arbetet »Penningpolitik, offentliga arbeten, subventioner och tullar som medel mot arbetslöshet» (SOU 1934: 12), vil- ket arbete ingår såsom bilaga 7 till arbetslöshetsutredningens betänkanden.
Till de i olika bilagor diskuterade arbetslöshetspolitiska problemen har arbetslöshetsutredningen tagit ställning i sitt år 1935 avgivna slutbetän- kande (SOU 1935: 6). I detta betänkande lämnas bl. a. en redogörelse för den reala innebörden av kravet på budgetbalansering och den relation mel— lan skatte- och lånefinansiering, som härleder sig ur detta krav. Balanse- ringskravet anknyter —— liksom hos Myrdal — till den långsiktiga utveck- lingen av den statliga nettoförmögenheten. I korthet diskuteras de olika systemen för långsiktig balansering av budgeten och de olika möjligheter, som föreligga att inom ramen av en på lång sikt bibehållen utvecklings— tendens hos den statliga nettoförmögenheten erhålla en önskvärd elasticitet inom finanssystemet.
Arbetslöshetsutredningen utgår från den erfarenheten, att en underbalan- sering av budgeten icke kan undvikas under depressionstider och att avsteg då måste göras från normalt gällande budgetprinciper, samt diskuterar, i vilka former dylika avsteg få ske och på vilket sätt de skola redovisas, för att starkast möjliga garantier skola erhållas för upprätthållandet av statens förmögenhetsställning på längre sikt.
I sitt utlåtande den 14 oktober 1935 över arbetslöshetsutredningens slut- betänkande tog riksräkenskapsverket ställning till de i nämnda betänkande framlagda förslagen rörande budgetens allmänna utformning.
Riksräkenskapsverket, som fann kravet på ökad klarhet i redovisningen över budgeten av statens krisåtgärder i hög grad befogat, förordade för sin del, efter en granskning av det sätt varpå olika krispolitiska åtgärder hit-
tills redovisats, att disponerandet av lånemedel — med avsteg från normalt gällande budgetprinciper — för icke-räntabla utgifter skulle kunna ske allenast i fråga om anslag anvisade å en fond för extraordinära arbeten. Verket förordade därjämte inrättandet av en fond för oreglerade låne- medelsförluster, till vilken vid sidan av budgeten och successivt, i den mån förlusterna konstaterades, skulle överföras såväl lånemedelsförluster som uppstode i samband med av staten vidtagna stödåtgärder som de låne- medelsförluster som tid efter annan uppstode i statens normala verksam— het. Den sammanlagda bokförda behållningen å nämnda båda fonder skulle med den av verket föreslagna budgettekniken komma att motsvara det totala lånemedelskapital, som för upprätthållande av statens förmögenhets- ställning efter hand måste täckas med skattemedel.
Den av riksräkenskapsverket sålunda föreslagna linjen för en lösning av den av arbetslöshetsutredningen väckta frågan om ändrade regler för bud- getens utformning blev sedermera föremål för ytterligare utredning genom särskilda, av chefen för finansdepartementet jämlikt Kungl. Maj:ts bemyn- digande den 20 mars 1936 tillkallade sakkunniga (1936 års budgetsak- kunniga).
Resultaten av den anbefallda utredningen framlades i en den 19 december 1936 dagtecknad promemoria med förslag till omläggning av riksstatens uppställning. Sedan Kungl. Maj:t framlagt förslag i ämnet vid 1937 års riksdag, fastställde samma riksdag den nya ordningen för riksstatens upp- ställning att gälla från och med budgetåret 1938/39.
Från och med budgetåret 1944/45 genomfördes slutligen enligt beslut vid 1944 års riksdag en ytterligare omläggning av kapitalbudgeten. Denna om- läggning innebar -— såsom förut (kap. IV A 2) sagts — väsentligen en över- gång från bruttoredovisning till nettoredovisning.
Enligt den sålunda genomförda nu alltjämt gällande budgetordningen sönderfaller den samlade statsbudgeten i två artskilda huvuddelar, den ena avseende statens löpande hushållning (driftbudgeten) och den andra av— seende statens investeringsverksamhet (kapitalbudgeten). Utgifterna å driftbudgeten förutsättas skola finansieras av verkliga inkomster och ut- gifterna å kapitalbudgeten av lånemedel jämte å kapitalfonderna disponibla kapitalmedel.
Å kapitalbudgeten upptagas utan åtskillnad såväl räntabla som icke- räntabla investeringsutgifter. I den mån investeringsanslag avse icke- räntabla utgifter anvisas särskilda avskrivningsanslag å driftbudgeten för grundavskrivning (avskrivning av nya kapitalinvesteringar). För täckning i övrigt av investeringarnas värdeminskning i tiden anvisas medel till års- avskrivning å respektive kapitalfonders inkomst- och utgiftsstater, var- igenom fondernas å driftbudgeten redovisade överskott i motsvarande mån minskas. För täckning av inträdd oförutsedd värdeminskning å statens kapitalfonder slutligen anvisas å driftbudgeten regelmässigt ett gemensamt
anslag till avskrivning av oreglerade kapitalmedelsförluster. Å driftbud- geten avföras vidare utgifterna för förräntning av de i anspråk tagna låne- medlen.
Under förutsättning att den med utgifter för avskrivning av i riksbok— föringen redovisade kapitaltillgångar och för förräntning av statsskulden sålunda belastade driftbudgeten utvisar balans mellan inkomster och ut- gifter, skulle statens nettoförmögenhet på såväl kort som lång sikt upp- rätthållas.
För att ernå en önskvärd konjunkturrörlighet av budgeten har slutligen reglerna för driftbudgetens balansering så till vida uppmjukats, att jämvikt mellan driftbudgetens inkomster och utgifter påfordras allenast på längre sikt (flerårsbalansering). Driftbudgeten kan sålunda underbalanseras under lågkonjunktur under förutsättning att motsvarande överbalansering ge— nomföres under efterföljande högkonjunktur. Driftbudgetens redovisade underskott avföras å och redovisade överskott tillföras en särskild räken- skapstitel, benämnd statens budgetutjämningsfond, å vilken fond alltså av budgetutfallet orsakad förändring av statens nettoförmögenhet registreras.
Med 1937 års budgetreform — kompletterad med den år 1944 beslutade omläggningen av kapitalbudgeten — har sålunda en budgetordning ernåtts, som å ena sidan tillåter en under växlande konjunkturer nödvändig rörlig- het i balansen mellan löpande intäkter och löpande kostnader, men å andra sidan motverkar en lånepolitik, som på längre sikt kunde medföra ett för- svagande av statens förmögenhetsställning.
Sedan den år 1937 beslutade nya uppställningen av riksstaten under några budgetår varit i tillämpning och efter det att den år 1944 beslutade ytterligare omläggningen av kapitalbudgeten genomförts, utarbetade dåva— rande statssekreteraren i finansdepartementet Dag Hammarskjöld i anslut- ning till överläggningar inom en grupp representanter för skilda erfaren- heter och olika meningsriktningar en promemoria angående principerna för budgetens balansering, vilken finnes fogad till 1946 års statsverkspropo— sition (bilagan Inkomster å driftbudgeten, bihang D).
Hammarskjöld utgår från att den omfattning, i vilken medborgarna i ett samhälle kunna tillgodose sina olika konsumtionsbehov och genomföra sina investeringsplaner, ytterst bestämmes av samhällets produktionsförmåga. Det gäller att se till att summan av å ena sidan de enskildas totala efter- frågan för konsumtions— och investeringsändamål och å andra sidan statens efterfrågan för tillgodoseendet av gemensamma behov anpassas så, att den totala enskilda och kollektiva efterfrågan håller sig inom gränserna för produktionsförmågan men om möjligt också när denna.
Den samhällsekonomiska synpunkt på budgeten som här angivits inne- bär i första hand, att budgeten icke skall utformas så, att den skapar en klyfta eller vidgar klyftan mellan total efterfrågan och produktionsförmåga genom att driva upp den totala efterfrågan över produktionsförmågan eller
begränsa efterfrågan, så att denna sjunker under produktionsförmågan; budgeten skall med andra ord icke verka balansrubbande. De samhälls- ekonomiska kraven leda emellertid ett steg vidare, nämligen till att bud- geten. så vitt möjligt, skall vara balansskapande och alltså öka den totala efterfrågan, när denna understiger produktionsförmågan, och omvänt. Det första önskemålet utgör ett samhällsekonomiskt minimikrav, som naturligt övergår i det senare, mera vittsyftande önskemålet.
4. Tilläggsstatcr. Regeringsformens bestämmelser anvisade ingen utväg — bortsett från kreditivcn enligt 5 63 i dess gamla lydelse —- för reglering av sådana ut-
giftsbehov, som icke varit förutsedda vid riksstatens fastställande. T. 0. m. är 1918 brukade dylika utgiftsbehov tillgodoses genom att medel togos i anspråk på förskottstitel vid sidan av riksstaten — i viktigare fall sedan riksdagens medgivande inhämtats — varefter medel för täckning av för- skotten anvisades i en följande riksstat. Vid behov tillhandahöll riksgälds- kontoret i sådana fall kassaförstärkning. Utvägen att upprätta en tilläggs- stat begagnades emellertid av riksdagen åren 1874, 1875 och 1892. I först- nämnda båda fall avsågo tilläggen det löpande årets riksstat. Inkomster, svarande mot de beslutade nya utgifterna, bereddes då genom anvisning å riksgäldskontoret. Den vid 1892 års urtima riksdag beslutade tilläggs— staten avsåg ett tillägg till den för år 1893 förut fastställda riksstaten och omfattade jämväl mot utgifterna svarande inkomster. Sedan riksdagens år 1915 församlade revisorer gjort erinran mot att Kungl. Maj:t under första världskriget fattat beslut om beredskapsåtgärder och andra oförutsedda ut- gifter i en omfattning, som nödvändiggjorde kassaförstärkning från riks- gäldskontoret, anhöll riksdagen år 1916 om utredning angående de åtgärder, som kunde erfordras i händelse av begränsning eller upphävande av riks- gäldskontorets skyldighet att tillhandahålla kassaförstärkning åt statsver- ket. Kassaförlagskommittén, som verkställde den sålunda begärda utred- ningen, föreslog, att sådana utgifter, som dittills bestritts medelst förskott å anslag i det påföljande årets riksstat, skulle, i den mån anslag på riksstat icke i tid kunde beredas, upptagas på en tilläggsstat för det löpande året. Kommittén framlade vidare i samma syfte förslag 0111 införande av anslag för oförutsedda utgifter, höjning av anslagen till extra utgifter, m. m. I en- lighet med kassaförlagskommitténs förslag ha tilläggsstater beslutats för budgetåren 1917—1922, 1932/33 och 1933/34 samt årligen fr. o. m. budget— året 1937/38. De t. 0. m. budgetåret 1938/39 beslutade tilläggsstaterna voro fristående, slutna stater och omfattade sålunda även mot utgifterna sva- rande inkomster. Fr. o. m. budgetåret 1939/40 ha däremot tilläggsstaterna icke balanserats med inkomster, bortsett från de enstaka fall, då nya skat- ter beslutats under budgetåret. En sammanställning av de under budgetåret
anvisade tilläggsstatsanslagen upprättas av statsutskottet i särskilt memo- rial till riksdagen.
Anordningen med tilläggsstater är icke reglerad i den nu gällande rege- ringsformen.
Genom dessa under löpande statsregleringsår antagna tilläggsstater kan statsregleringen för detta år sägas bliva fullbordad först mot årets slut.
5. De särskilda statsregleringsbeslutens rättsverkan.
AV den omständigheten att användandet av statsverkets medel i nuva- rande RF 5 64 anknytes till »den upprättade staten» och framför allt av stadgandet i nuvarande RF & 109 torde framgå, att enligt gällande budget- rätt riksstaten och de särskilda statsregleringsskrivelserna bilda en enhet och att statsregleringen ej kan tänkas verksam, förrän beslut om statsregle- ringen i dess helhet och om bevillningarna fattats. I praxis har emellertid den uppfattningen gjort sig gällande, att de särskilda statsregleringsbesluten åtminstone i viss mening i och för sig äro rättsgiltiga och att riksstaten en- dast innebär en kodifikation av desamma.
I viSSa uttalanden av riksdagen i samband med förslag till omläggning av statsregleringsarbetet framlyser även sistnämnda uppfattning. I konsti- tutionsutskottets utlåtande nr 13 över en motion till 1915 års riksdag, vari föreslagits att vid riksdagens slut en förnyad prövning av de successivt fat- tade anslagsbesluten skulle äga rum, anfördes sålunda bl. a., att >>så starka både konstitutionella och praktiska betänkligheter» vore förbundna med förslaget om provisorisk budgetbehandling, att dess införande enligt ut- skottets mening ej kunde ifrågasättas. Senare förslag vid 1922 och 1929 års riksdagar om provisoriska beslut i budgetfrågor ha på enahanda grun- der avvisats av riksdagen. En på begäran av 1930 års riksdag tillsatt kom- mitté för utredning av frågan rörande riksdagens arbetsformer upptog även- ledes denna fråga till behandling, men ansåg sig ej heller böra ifrågasätta en dylik anordning. I proposition till 1932 års riksdag (nr 105) anförde föredragande departementschefen i anslutning till kommitténs övervägan- den i frågan hl. a. att onekligen en del anslagsfrågor vore av den beskaffen- het, att beslut däri borde bliva omedelbart bindande.
Enligt gammal praxis expedieras de särskilda statsregleringsskrivelserna successivt, och likaledes ställer Kungl. Maj:t flertalet anslag till myndig— heternas förfogande samt meddelar erforderliga dispositionsbeslut genom »regleringsbrev» så snart riksdagens beslut om anslagsanvisning föreligger. Intet i vare sig riksdagens statsregleringsskrivelser eller i Kungl. Maj:ts regleringsbrev anger, att de äro preliminära, och ämbetsverken förfara som om besluten vore definitiva. Med stöd av dessa regleringsbrev kunna myn- digheterna sålunda innan riksstaten reglerats vidtaga erforderliga åtgärder för planering av medelsanvändningen. Sålunda anses t. ex. nya befatt-
ningar kunna ledigförklaras och tillsättas. Att åtgärder av denna art vid— tagas före ingången av den tidsperiod under vilken anslagen skola anlitas är ofta en förutsättning för att anslagen skola kunna utnyttjas under denna period. Däremot kunna myndigheterna givetvis icke före statsreglerings— årets ingång disponera över det kommande årets anslag.
För normala fall medföra dessa ämbetsverkens förberedande åtgärder inga svårigheter. Sådana uppkomma först i det fall, som avses i RF & 109, då riksdagen ej i sin helhet hunnit slutföra statsregleringsarbetet före det nya statsregleringsårets inträdande.
Paragrafen erhöll sin nuvarande lydelse år 1921 i samband med behand- lingen av frågan om budgetårets omläggning. I sin skrivelse (jfr prop. 1920: 254) med förslag till de grundlagsändringar, vilka borde av 1920 års riksdag antagas såsom vilande för att möjliggöra en eventuellt blivande om- läggning av budgetåret, anförde budgetårskommittén i anslutning till före- varande paragraf bl. a. följande:
»Vad åter angår den reella innebörden av stadgandets föreskrift, att den gamla statsregleringen och bevillningen skola fortfara, intill dess ny statsreglering och bevillning antagits, har kommittén även haft under omprövning tanken att ersätta detta stadgande med ett annat, som skulle avse, att de av riksdagen redan före budgetårets ingång fattade besluten skola träda i tillämpning, medan i övrigt den gamla riksstaten skulle gälla. Härav skulle emellertid följa, att äldre och nyare beslut om statsreglering och bevillning, tillkomna under olika förutsättningar och avseende olika tider, samtidigt skulle tillämpas vid sidan av varandra. Enligt kommitténs uppfattning skulle detta emellertid dels givetvis förrycka statsregle- ringens enhet, dels lätt giva anledning till osäkerhet i förvaltningen. Ur redovis- ningssynpunkt är det tvivelsutan ock avsevärt fördelaktigare, att den gamla riks— staten med dess titlar följas, intill dess den nya riksstaten blivit fastställd.
Kommittén vill därjämte påpeka, att det undantagsfall, för vars skull på grund av budgetårets omläggning en ny undantagsföreskrift i 5 109 skulle erfordras, säkerligen måste komma att räknas till de sällsynta och till dem, som helt höra kunna undvikas, utom då lagtima riksdag upplösts med förordnande om nya val. I sådana fall torde det bliva nödvändigt, att den avgående riksdagen, innan den åtskiljes, fastställer en budget. Att denna ej kan bliva fullständig är givet, men den kan kompletteras med en av den nya riksdagen fastställd tilläggsstat.»
I de fall, då frågan aktualiserats, har densamma lösts utan att man be- hövt tillämpa stadgandet i RF & 109. Då sålunda 1944 års riksdag icke hann slutligt pröva anslagen till brandförsvaret och civilförsvaret anvisades klumpanslag, vilkas disposition blev föremål för senare riksdagsbeslut (jfr andra särskilda utskottets utlåtande 1944: 2).
Vid 1947 års riksdag, då Kungl. Maj:ts proposition (nr 212) med förslag till ändrade skatteförordningar, avsedda att träda i kraft från och med den 1 januari 1948, ej hunnit behandlas å sådan tid att riksdagen före den 1 juli 1947 hade möjlighet att definitivt fastställa beräkningen av bevill- ningarna för nästföljande budgetår, löstes problemet på det sätt, att riks— dagen åtog sig bevillning för hela budgetåret 1947/48 efter oförändrade
grunder men förbehöll sig att senare ersätta detta beslut med andra åtagan- den, i vad avsåg senare hälften av budgetåret (jfr BevU 1947:45 och skr. 1947: 440).
I andFa fall (se t. ex. SU 1947: 240 sid. 10 och SU 1947: 255) har man, sedan riksstaten fastställts, senare kompletterat densamma genom till- läggsstat.
Dylika provisoriska lösningar av problemet äro givetvis godtagbara. Då vidare riksdagens vårsession enligt RO & 2 skall avslutas senast den 15 juni är problemet numera av mindre vikt. Fall kunna dock tänkas inträffa, då man blir nödsakad tillämpa RF 5 109 (t. ex. vid krigsfall och riksdagsupp- lösning). En tillämpning av detta stadgande torde enligt nu gällande rege— ringsform medföra en mängd svårigheter, vilka rent av äro av sådan art, att det kan ifrågasättas om stadgandet i praktiken över huvud taget kan tillämpas. Sålunda måste t. ex. alla de regleringsbrev, som av Kungl. Maj:t utfärdats under våren för att gälla nästa statsregleringsår återkallas för att sedan i någon form ges ny giltighet sedan den nya riksstaten fastställts. Till dess ny statsreglering beslutas, stå inga engångsanslag till förfogande. Planerade nya tjänster kunna ej besättas o. s. v.
B. Riksdagsordningen
Vad angår förfarandet vid statsregleringsarbetet har kommittén ej funnit anledning närmare redogöra för de procedurförändringar, som ägt rum efter riksdagsordningens tillkomst. Kommittén vill endast erinra om att riks- dagsordningens föreskrift, att det åligger statsutskottet att >>uppgiva huru mycket bör genom bevillningar utgöras» (& 39), hänför sig till en ordning, enligt vilken jämvikt i statsregleringen eftersträvas för varje särskilt bud- getår (ettårsbalansering). Efter genomförandet av 1937 års budgetreform förutsättes _ som förut sagts —— jämvikten i statsregleringen i stället avse driftbudgeten under en följd av budgetår (flerårsbalansering). Den om- handlade föreskriften i riksdagsordningen kan sålunda icke längre anses tillämplig.
I direkt strid mot de ändrade jämviktsprinciperna står jämväl riksdags- ordningens föreskrift att bevillningsutskottet har att »föreslå sättet att genom bevillning åvägabringa jämvikt i statsregleringen» (& 40).
KAPITELV
Vissa grundläggande prmmper 1 kommlttens forslag
A. Bevillningsbegreppet
Såsom tidigare (kap. IV A 1) närmare utvecklats kan tillämpad praxis ej längre anses överensstämma med regeringsformens bestämmelser om be- villningarnas ärlighet. Riksdagens bevillningsbeslut avse ingalunda anskaf— fande av medel endast för den aktuella statsregleringsperioden och frågan om bevillningarnas åtagande blir icke heller föremål för prövning vid varje riksdag.
Den motsättning, inför vilken man står, kan självfallet ej upphävas så, att liian utan vidare bibehåller regeringsformens ordning och återgår till den äldre praxis, enligt vilken beslut om bevillningars fortsatta giltighet för ett år i sänder fattas vid varje riksdag.
Det riktiga synes kommittén i stället vara att acceptera det ofrånkomliga faktum, att bevillningarna fått en förändrad karaktär, och att utforma grundlagsbuden i enlighet härmed, men därvid tillse, att grundtankarna bakom de nu gällande grundlagsbuden, i den mån de ännu befinnas vara av betydelse, fasthållas.
Kommittén har sålunda i sitt förslag till ny grundlagstext infört ett nytt bevillningsbegrepp.
Det är omstritt, om skatter enligt gällande rätt kunna beslutas annorledes än i bevillningsväg; här bortses givetvis från de skatter, som avses i andra stycket av RF & 57. Man har därvid i allmänhet gjort åtskillnad mellan skatter, som tagits i anspråk genom statsreglering, och skatter, som icke tagits i anspråk på detta sätt. Beträffande den förstnämnda kategorien har man stundom hävdat att bevillningsformen varit obligatorisk. I allmänhet torde man dock anse att det ej finnes hinder för att genom lag bestämma om en skatt. Som exempel på skatt beslutad i lagform kan nämnas 1914 års värnskatt. Den vid 1943 års riksdag beslutade lagen angående statsmonopol å tillverkning och import av tobaksvaror (SFS 1943: 346) innefattade även- ledes bestämmelser om beskattning av tobaksvaror. Enligt kommitténs för— slag skola alla skatter räknas som bevillningar (& 58). Detta gäller ej endast skatter, som tagas i anspråk genom statsreglering, utan även övriga skatter. Inga andra skatter än de, som avses i andra stycket av RF & 57, skola så- lunda enligt kommitténs mening beslutas i lagform. I fall som det relaterade
(tobaksskatten) böra skattebestämmelserna utbrytas ur lagen och i stället intagas i en särskild skatteförordning, vartill lagen hänvisar.
Konungen har enligt nu gällande RF & 60 tillagts rätt att höja tullen a inkommande och utgående spannmål. Kommittén har icke funnit skäl tala för bibehållande av denna rätt.
Den nuvarande uppräkningen i första meningen av RF % 60 av vad som räknas 'till bevillningar har av kommittén upptagits i 5 58, första stycket, med — utöver vissa formella ändringar — den skillnaden att postmedlen och husbehovsbrännerimedlen uteslutits. Uppräkningen innesluter delvis vad som ej är skatt (jfr specialmotiveringen sid. 59).
Vad angår sammanhanget mellan bevillningarna och behoven, har rege— ringsformen velat inskärpa, att bevillningar skola uttagas endast i den mån de svara mot konstaterade utgiftsbehov. De skola sålunda ej åtagas »i blindo», som det sades under frihetstiden, och de skola ej göras större än behoven påkalla. Det var på sin tid, så länge riksdagens rätt att pröva sta- tens behov ännu var osäker, utomordentligt angeläget att hävda denna prin- cip. Numera äro riksdagens möjligheter att pröva statsverkets behov fullt Säkerställda. Grundlagsreglerna 0111 bevillningens begränsning till vad som motsvarar behoven ha sålunda betydelse blott i den mån de utgöra hinder för riksdagen att besluta bevillningar utöver vad som motsvarar konstate- rade behov. Det band regeringsformen härutinnan lägger på riksdagen är emellertid av mycket ringa reell betydelse, då det i allt fall ankommer på riksdagen att avgöra, vad den vill erkänna som ett »statsverkets behov». Hur ringa betydelse den av regeringsformen bestämda gränsen för riks- dagens rätt att besluta bevillningar numera har, belyses särskilt av att den icke ens ansetts hindra en långt gående överbalansering. Vid sådant förhål- lande synes det sakna betydelse att inskärpa bevillningarnas beroende av de årligen konstaterade »behoven».
Grundlagsbuden angående bevillningarnas förhållande till behoven ha också en annan sida. De ha velat inskärpa riksdagens skyldighet att sedan den prövat behoven åtaga sig en tillräcklig bevillning. Också denna grund- sats var på sin tid av betydelse. Sådan riksdagens ställning i statslivet sedan länge är, kan det icke längre hava någon betydelse att den är grundlagsfäst. Att den icke hindrar budgetens underbalansering är oomstritt.
Kommittén finner sålunda det icke ingiva några betänkligheter, att reg- lerna om bevillningens anpassning efter behoven i samband med den före- slagna omläggningen bortfalla eller erhålla en mindre pregnant utformning.
Olika meningar råda om innebörden av bevillningsformen. De finnas, som anse denna innebära, att riksdagen ensam beslutar, varefter det är Konungens sak att sörja för verkställighet. Konungen kan sålunda icke vägra mottaga en bevillning eller senare sänka den eller meddela undantag. Andra anse, att bl. a. det av grundlagen i RF 55 60 och 73 använda uttrycket »ej — _— — utan riksdagens samtycke» i stället tyder på, att riksdagens
beslut. innefattar ett åt Konungen givet bemyndigande, som han kan be— gagna eller avböja. Kommittén ansluter sig i vad angår gällande rätt i prin— cip till den senare tolkningen, men anser att Konungens grundlagsbestämda rätt att avstå från begagnandet av ett riksdagens bemyndigande förlorat all praktisk betydelse. Utan tvivel kan det vara önskvärt, att Konungen i vissa fall äger bevilja undantag från utfärdade skatteförfattningar. Sådana kunna emellertid möjliggöras genom särskilda stadganden i författning- arna. Någon grundlagsstadgad rätt till lindring behöves då ej. På denna väg synes sålunda Konungen t. ex. böra beredas rätt att i handelspolitiska eller penningpolitiska syften vidtaga jämkningar i fråga om tullavgifter (jfr prop. 1937: 318, sid. 46 och BevU 1937: 26, sid. 4).
I kommitténs förevarande förslag utsäger grundlagstexten att riksdagen ensam beslutar och att det därefter ankommer på Konungen att utfärda förordning >>i överensstämmelse med» riksdagens beslut. Konungen har så- lunda ej rätt att vägra uttaga en av riksdagen beslutad bevillning, ej heller att upphäva eller meddela undantag från ett bevillningsbeslut.
Liksom hittills skall gemensam votering kunna användas vid beslut i fråga om grunderna för bevillning (RF g 75).
Dessa två karakteristika kunna sägas utgöra innebörden i kommitténs bevillningsbegrepp.
En av de grundtankar, som lett till att den nuvarande regeringsformen gjort bevillningarna årliga, har varit att bevillningsbesluten icke skola binda en kommande riksdags handlingsfrihet. Varje riksdag skall äga full frihet att vid behov minska bevillningarna eller på annat sätt ändra reglerna för dem. Denna princip har djupa rötter i vår författningshistoria; i belysning av denna framstår det som betydelsefullt, att en beskattning, som riksdagen vill upphäva, icke skall vidmakthållas. Denna princips upprätthållande kräver emellertid ingalunda att årliga beslut fattas. Genom att riksdagen beredes full frihet att beslut:-1 om ändring i eller upphävande av en bevill- ning (jfr RF g 57, andra meningen) komma kommitténs förslag icke att medföra någon ändring i denna princip. Finnes en riksdagsmajoritet, som enligt nu gällande rätt kan underlåta att förnya en bevillning, är det lika lätt för denna majoritet att — enligt den föreslagna ordningen _ besluta om dess avskaffande. Snarare medför kommitténs förslag en ökning av riksdagens frihet härvidlag. Enligt gällande ordning anses riksdagen icke under löpande budgetår kunna minska eller upphäva en bevillning. Enligt kommitténs förslag skulle däremot detta vara möjligt. Denna ökade frihet synes kommittén icke inge betänkligheter med hänsyn till den ändrade ställning i samhället som riksdagen sedan länge kommit att inta. Från att under äldre skeden i första rummet framstå som ett värn för »folket» mot obehöriga ingrepp från regeringsmaktens sida har riksdagen alltmera kom- mit att själv bära det huvudsakliga ansvaret för samhällets välfärd. Kom- mittén anser det ej heller realistiskt att med vårt parlamentariska styrelse-
skick räkna med en bestående regering, som vill bibehålla en beskattning, och en riksdag, som vill avskaffa den.
Enligt kommitténs förslag skall sålunda beslut i bevillningsfrågor fattas allenast då förut gällande regler skola ändras eller upphävas. Bevillnings- besluten erhålla giltighet för en obestämd framtid. Vad som i kraft av så- dana beslut inflyter får icke, såsom regeringsformen nu föreskriver, ute- slutande karaktären av täckningsmedel för det närmaste årets statsregle- ring; det tages, så länge beslutet gäller, i anspråk även för följande stats— regleringar. 'Bevillningsbesluten stå ej i relation till statsregleringen, men intet hinder möter mot att de fattas i statsregleringsförfarandets slutskede, i samband med bevillningarnas beräkning.
B. Riksstatens innebörd och räckvidd
Såsom förut (kap. IV A 2) påvisats, måste riksstatens fastställande anses innebära, att anslag ställas till förfogande dels för Konungen och dels för riksgäldskontoret samt att beräkning verkställes av de medel, som må tagas i anspråk, vare sig de tillhöra statsverket eller riksgäldsverket.
Ett uttryck härför har kommittén velat ge redan i den paragraf som in- leder regeringsformens stadganden om statsregleringen, 62 5. I andra styc- ket utsäges att riksdagen genom statsreglering bestämmer huruledes stats— verkets inkomster, i den mån de ej specialdestinerats, må användas för dess och riksgäldsverkets behov, och i sista stycket att det ankommer på riksdagen att bestämma, att medel som tillhöra riksgäldsverket skola tagas i anspråk för statsreglering. Sistnämnda stadgande ger stöd åt riksdagens beslut, dels om att riksgäldskontorets inkomstränta, uppgäld, kursvinster och diverse inkomster skola uppföras såsom inkomster å riksgäldsfonden, dels om att av riksgäldskontoret enligt RF & 71 upplånade medel skola tagas i anspråk för statsreglering. Att riksgäldsverkets medel enligt riksdagens bestämmande må användas vid sidan av riksstaten framgår indirekt av RF 5 70.
Alltsedan år 1876 hava i riksstatsförslaget upptagits anslag jämväl för riksgäldsverkets behov enligt av fullmäktige i riksgäldskontoret upprättade, till chefen för finansdepartementet överlämnade förslag. Dessa förslag au— mälas av chefen för finansdepartementet och anslagen äskas formellt av Konungen. Åt denna praxis har kommittén velat ge uttryck genom stad- gandet i RF & 63, första meningen, att Konungen vid framläggande av för- slag rörande statsregleringen har att beakta jämväl riksgäldsverkets behov.
I RF & 64 utsäges att riksdagens statsregleringsbeslut innefatta anvisande av anslag såväl för statsverkets som riksgäldsverkets behov.
Såsom förut (kap. IV A 3) nämnts, är enligt gällande budgetordning riks- staten uppdelad på två artskilda huvuddelar, den ena avseende statens löpande hushållning (driftbudgeten) och den andra avseende statens in— vesteringsverksamhet (kapitalbudgeten). Kommittén har övervägt att i
regeringsformen införa något stadgande om detta för statsregleringen väsentliga förhållande. Då emellertid ett dylikt grundlagsstadgande ur praktisk synpunkt måste ges en så allmänt hållen avfattning att det knap— past skulle fylla någon funktion, har kommittén stannat för att icke fram- lägga något förslag härom.
C. Riksstatens balansering
I praxis har man _— som förut (kap. IV A 3) sagts —— frångått regerings- formens jämviktskrav såtillvida att jämvikten icke längre hänföres till varje enskilt budgetår (ettårsbalansering) utan till en obestämd följd av budgetår (flerårsbalansering). För varje enskilt budgetår göres numera en avväg— ning med hänsyn till det rådande konjunkturläget och andra omständig- heter. Driftbudgeten kan alltså vara såväl över- som underbalanserad.
I förarbetena till 1937 års budgetreform ha konsekvenserna av de före— slagna och sedermera företagna budgetomläggningarna i vad angår ut- formningen av grundlagarnas bestämmelser rörande budgetens balanse- ring icke gjorts till föremål för undersökning.
Kommittén har i sitt förslag till grundlagsbestämmelser utmönstrat allt som syftar på ettårsbalansering (jfr nuvarande RF 55 59 och 62 samt RO åå 39—40). Kommittén har vidare övervägt att införa ett positivt stadgande 0111 rätt för riksdagen att med utgångspunkt från det rådande konjunktur- läget, den väntade konjunkturutvecklingen och andra samhällsekonomiskt viktiga omständigheter över- eller underbalansera riksstaten i syfte att ernå bästa möjliga samhällsekonomiska balans, allt under förutsättning att jäm- vikten mellan riksstatens inkomster och utgifter på längre sikt upprätt- hålles (flerårsbalansering).
Vid bedömningen av budgetens balanseringsfråga och vid utformningen av ett positivt grundlagsstadgande rörande riksdagens rätt att över- eller underbalansera riksstaten kunna emellertid 1951 års penningvärdeunder— sökning och den utredning, som förutsatts skola tillsättas med uppdrag att framlägga konkreta förslag rörande utformningen av praktiska ekonomisk- politiska åtgärder för förverkligandet av kravet på samhällsekonomisk ba- lans vid full sysselsättning, tänkas bliva av betydelse. Kommittén har därför ansett ett ställningstagande i frågan böra anstå tills berörda undersökningar slutförts och har följaktligen icke ansett sig böra framlägga förslag i ämnet.
D. Tilläggsstater
Som förut (kap. IV A 4) sagts ha anslag anvisats på tilläggsstat årligen fr. o. m. budgetåret 1937/38, oaktat förfaringssättet icke varit förutsett i regeringsformen.
Kommittén har i sitt förslag till ändringar i regeringsformen velat be- reda grundlagsstöd för denna praxis. Sålunda har i stadgandet i 5 64 om verkställandet av statsreglering uttryckligen sagts, att denna även kan om-
fatta anvisande av anslag på tilläggsstat och beräkning av ytterligare medel som skola tagas i anspråk. Vidare mä erinras om att i tredje meningen i första stycket av RF & 63 utsagts, att Konungen är oförhindrad att fram- lägga förslag i budgetfrågor även efter avgivandet av själva statsverkspro- positionen. Detta stadgande är avsett att bland annat utgöra stöd för Konungens rätt att vid behov föreslå tilläggsstat.
E. De särskilda statsregleringsbeslutens rättsverkan
Enligt gällande budgeträtt bilda —— som förut (kap. IV A 5) sagts — riks- staten och de särskilda statsregleringsskrivelserna en enhet och statsregle- ringen blir ej verksam förrän beslut om bevillningarna och statsregleringen i dess helhet fattats. I olika sammanhang, bl. a. i samband med behand— lingen av frågan 0111 budgetårets omläggning, har emellertid diskuterats möjligheten att tillerkänna de särskilda statsregleringsbesluten bindande rättsverkan. Diskussionen har därvid närmast avsett sådana fall som åsyf- tas i 5 109 regeringsformen, där riksdagen ej kunnat slutföra statsregle- ringsarbetet i dess helhet före det nya statsregleringsårets inträdande. Som förut nämnts har emellertid praxis alltmera utvecklats därhän att de sär- skilda statsregleringsbesluten även under normala förhållanden anses som i och för sig rättsgiltiga och riksstaten endast betraktas som en kodifikation av desamma.
Kommittén, som finner det önskvärt att anpassa regeringsformens be- stämmelser till sålunda utvecklad praxis, har till förnyad prövning upp- tagit tanken att även formellt tillerkänna de särskilda statsregleringsbeslu- ten bindande verkan. En sådan åtgärd synes enligt kommitténs mening icke inge några betänkligheter med hänsyn till enheten i budgetarbetet, då riksdagen enligt nuvarande arbetsformer genom budgetdcputerade löpande erhåller överblick över statsregleringens fortskridande och sambandet mel- lan beräknade inkomster och beslutade anslag. En omprövning av de sär- skilda statsreglcringsbesluten anses vidare redan nu omöjlig.
Det nya betraktelsesättet medför enligt kommitténs mening avgjorda för- delar även vid sådana utomordentliga förhållanden som avses i RF & 109. En förlängning av giltigheten för den äldre statsregleringen skulle sålunda endast erfordras beträffande de delar av statsregleringen, som ännu ej be- handlats.
Då sålunda fördelarna av att göra varje statsregleringsbeslut för sig gil- tigt synes kommittc'n väl överväga de olägenheter, som, enligt vad budget— årskommittén påpekade, icke minst ur redovisningssynpunkt äro förknip- pade med en sådan ordning, har kommittén i sitt förslag utgått ifrån att de successivt fattade statsregleringsbesluten skola vara definitiva. Detta kom- mer till uttryck i förslaget till RF & 64, varav framgår att statsregleringen sker genom anvisande av anslag och att uppförandet av dessa anslag å riks- stat är en sekundär åtgärd.
Den föreslagna reformen medför givetvis icke någon rätt att före det nya budgetårets ingång verkställa utbetalningar på detta budgetårs anslag och ej heller någon befogenhet att för det löpande årets behov använda anslag för det kommande budgetåret. Men genom reformen erhålles ett formellt stöd för de Kungl. Maj:ts och myndigheternas åtgärder i avseende å medels- användningen, som redan i praxis företagas före riksstatens upprättande.
KAPITEL VI
Specialmotivering
A. Regeringsformen 5 57.
Som i kapitel III närmare utvecklats råda inom doktrinen olika meningar om var riksdagens beskattningsmakt är generellt reglerad i nu gällande regeringsform. Kommittén har velat i 55 57 och 58 ge ett otvetydigt. och uttömmande uttryck för riksdagens beskattningsmakt och i påfölj ande para- graf, 5 59, befästa riksdagens medbestämmanderätt över andra pålagor.
Svårigheter kunna givetvis uppstå när det gäller att avgränsa skattebe- greppet. Gränsdragningen är ofta oklar såväl mellan pålaga och icke på- laga som mellan skatt och andra pålagor. Diskussion kan också uppstå om var gränsen går mellan beskattning och konfiskation, varom stadgas i RF 5 16. Kommittén har icke ansett sig böra behandla dessa problem. I lagtexten ges sålunda ingen definition av begreppet skatt, utan kommittén förutsätter, att man från fall till fall får avgöra vad som är skatt. I fall där man kan tveka om en pålaga har karaktären av skatt, blir regeln i 5 59 av betydelse.
Att alla skatter skola bero av riksdagen framgår måhända icke otvetydigt av första satsen i & 57, men kommittén har icke ansett det böra ifråga- komma att ändra denna allmänt kända och ofta åberopade sats. I stället har andra meningen i kommitténs förslag avsetts skola tydligt utsäga, att inga skatter få uttagas med mindre riksdagen därom beslutat. Givetvis avses ej enbart skatter, som tagas i anspråk genom statsreglering utan även övriga skatter. Av denna mening framgår även, att det —— med i andra stycket av paragrafen angivet undantag — är riksdagen ensam, som beslutar om be— skattning.
Då en skatt regleras, ges bestämmelser ej blott om de grunder, efter vilka den skall utgå, utan också om ordningen för dess uttagande, beskattnings- förfarande, straffsanktioner, deklarationsplikt, kontroll, upphörd m. m. Sist- berörda bestämmelser ha meddelats i mycket växlande former, ibland av Konungen (t. ex. i tullstadgan), ibland i författningar antagna i lagstift— ningsform (»med riksdagen»), ibland i vanliga bevillningsförfattningar (>>i överensstämmelse med riksdagens beslut»), ibland i former vilkas inne-
börd man ej med säkerhet kan fastställa. Kommitténs förslag avser ej att lösa spörsmålet om de former som skola tillämpas.
Genom tillägget till andra stycket 5 57 har kommittén velat taga hänsyn till att den kommunala beskattningen numera ej regleras enbart av kom— munallagarna utan även och huvudsakligen av kommunalskattelagen. Riks- dagsordningen (55 38 mom. 2 och 40 mom. 2) ger direkt uttryck åt att kommunalskattelagen ej hör till kommunallagarna.
g 58.
Stadgandet i första meningen av nuvarande € 60 har upptagits i första stycket av denna paragraf med följande ändringar. »Chartaesigillataeav— giften» har ersatts med »stämpelmedlen». Den med husbehovsbrännerimed— len åsyftade bevillningen, brännvinstillverkningsskatten, har från och med innevarande budgetår borttagits och har därför uteslutits ur uppräkningen. Stadgandet har vidare givits en utformning som direkt ansluter sig till den av kommittén under föregående paragraf deklarerade uppfattningen att bevillningsformen bör användas för alla skatter oberoende av om de skola uppföras å riksstaten eller icke.
Förslag om sådan ändring av nuvarande RF & 60, att postmedlen icke skulle räknas till bevillningar, framlades för 1932 års riksdag och antogs trots konstitutionsutskottets avstyrkande såsom vilande (prop. 82, KU 21, FK 29: 14 och AK 37:68) men avslogs vid 1933 års riksdag (FK 14:26, AK 15: 60 och skr. 56). Kommittén hyser den uppfattningen att postmed- len, som till sin egentliga karaktär, liksom järnvägs-, telegraf— och telefon- avgifterna, äro betalning för en bestämd prestation från statens sida, icke böra räknas som bevillning, och har därför icke medtagit desamma i upp- räkningen av bevillningar.
Då uppräkningen i första stycket av paragrafen delvis innesluter vad som ej är skatt, har kommittén i ett andra stycke föreslagit ett stadgande, som gör g 57 tillämplig även på sådan bevillning.
g 59.
Som förut nämnts har kommittén i denna paragraf velat reglera riks- dagens medbestämmanderätt över andra pålagor än skatter. Med regeln om pålagor åsyfta de sakkunniga hela det område som nu täckes av 5 60 p. 2 och 5 73. Det gamla, numera ej brukliga ordet >>utskrivningar>> i nuvarande & 73 har borttagits. >>Manskap>> i samma paragraf har ersatts med det mera vittomfattande uttrycket >>tjänstbarheter>>, som redan nu användes i g 74. Med denna modernisering av uttrycken har kommittén icke avsett att göra någon ändring i sak. I enlighet härmed hava de sakkunniga utgått ifrån att varje tvångsvis uttagen prestation är att anse såsom pålaga. Dit höra i princip skatterna, som emellertid redan reglerats i 5 57, men också åt- skilligt annat, som utgår under nanm av avgifter, bidrag, ersättningar
o. s. v. Dit hör ock bland annat den i förordningen angående försäljning av rusdrycker stadgade skyldigheten att inleverera överskott. Men stadgandet åsyftar ej blott penningprestationer utan är t. ex. avsett att utgöra grund— valen för riksdagens inflytande i avseende på >>besvär>> sådana som väg- hållning, fattigvård och hyggnadsskyldighet av olika slag, tjänsteplikt m. m.
Å andra sidan böra liksom enligt gällande rätt i princip frivilliga presta- tioner ej såsom >>pålagor>> bero av riksdagens samtycke. Denna grundsats äger särskilt tillämpning på de fall, då man har att erlägga en penning- prestation för att få nyttja allmänna anstalter eller åtnjuta tjänster eller förmåner _ för att ej tala om de fall då staten förvärvar inkomster på rent kontraktsmässig grund.
Att från dessa utgångspunkter genomföra en gränsdragning mellan pä- lagor och annat är emellertid utomordentligt vanskligt.
Man får för det första icke säga att frivillighet föreligger, så snart ingen rättslig plikt i ordets egentliga mening (sanktionerad av straff, viten, fysiskt tvång o. s. v.) föreligger. Med dessa typiska pliktförhållanden måste man jämställa sådana där andra påföljder hota eller när det rentav endast är fråga om ett starkt faktiskt tvång.
Det är för det andra ingalunda sagt, att Konungen för varje anstaltsnytt- jande, varje tjänst eller varje förmån skall äga uttaga ersättning. Det kan om sådana prestationer av det allmänna gälla, att den enskilde har en obe- tingad rätt till dem eller i varje fall att hans åtkomst till dem icke får göras beroende av vad den enskilde betalat. Sådant kan t. ex. framgå av lagstift- ningens ord, eller av de villkor riksdagen knutit vid anslag till en verksam- het. Man lärer också i viss utsträckning ha att räkna med tysta begräns- ningar i Konungens handlingsfrihet, särskilt bestående däri att han ej får utnyttja en makthefogenhet för att bereda staten vinning. Dessa hinder för stadgande av avgifter etc. torde kunna betraktas såsom immanenta begräns- ningar i den makt Konungen på andra grunder har.
Särskilt betänkligt ter det sin", om avgifter uttagas, som väsentligt över- stiga det allmännas kostnader. Häri ligger ofta nog ett indicium på att något slags tvång är med i spelet, och att således föreställningen om fri— villighet, om den göres gällande, är mer eller mindre fiktiv.
Kommittén har övervägt att i förevarande paragraf föreslå införande av ett stadgande, som fastsloge att avgifter, bidrag, ersättningar och dylikt, till belopp som vore skäligt med hänsyn till kostnaderna, utan hinder av grund- lagsbudet finge fordras av den som frivilligt nyttjar allmänna anstalter eller påkallar tjänster eller förmåner. Med hänsyn till förut relaterade svårig- heter vid bedömande av >>frivilligheten>> ävensom svårigheten att bedöma »lcostnadernas skälighet» har denna tanke emellertid uppgivits. Enligt kommitténs uppfattning synes därför med utgångspunkt från angivna be- dömningsgrunder från fall till fall böra avgöras huruvida en avgift är av den art att den må fastställas utan riksdagens samtycke.
Om formerna för beslut om andra pålagor än skatter antagna i bevill- ningsväg uppställer gällande rätt inga regler utom så till vida att det av ordalydelsen (»riksdagens samtycke» i RF & 60 resp. >>fria vilja och sam- tycke» i RF i; 73) synes framgå att Konungen skall deltaga i besluten. Sam— verkan mellan Konungen och riksdagen kan taga sig formen av samfälld lagstiftning, eller den formen att en författning annorledes antages, eller bestå däri att riksdagen godkänner grunder i enlighet med vilka Konungen utfärdar en författning, eller helt enkelt tillgå så, att riksdagen bemyndigar Konungen att uttaga avgifter i vissa lägen. Sådana bemyndiganden kunna förekomma i utskottsmotiveringar o. s. v.; till en viss grad får man ock ta hänsyn till uttalanden i propositioner, mot vilka riksdagen ej inlagt gen- saga, eller kanske rentav räkna med vad riksdagen förutsatt.
Den nya texten åsyftar, att alltjämt samstämmighet mellan Konung och riksdag skall fordras. Texten åsyftar vidare att riksdagens samtycke skall liksom hittills kunna ges i vilka former som helst; formen får sålunda väljas efter omständigheterna. Men det är önskvärt, här som inom stats- regleringen, att samtycket ges i klara former.
Pålagornas varaktighet får helt bero av vad som beslutas om varje sär- skild pålaga. Lagen består till dess den ändras genom ett samfällt beslut. När samtycke ges i andra former, får man se till att i varje fall angiva, hur länge det gäller. Det kan göras gällande för obestämd framtid. Ett bemyn- digande kan givetvis också utformas så, att Konungen får bestämma, när en pålaga skall påbjudas och avskaffas. Riksdagen år oförhindrad att ge sitt samtycke för ett budgetår i sänder.
& 60.
Med hänsyn till sambandet mellan grundlagens bestämmelser om pålagor och nuvarande RF & 74 har "innehållet i sistnånmda paragraf i oförändrat skick flyttats hit.
5 61.
Sista meningen av nuvarande RF 5 60 innehåller dels ett förbud mot för- paktning av statens inkomster, dels förbud mot fastställande av vinnings- monopol annorledes än genom lag. Stadgandet erhöll sin nuvarande lydelse genom en ändring vid 1936 och 1937 års riksdagar föranledd av motioner vid förstnämnda riksdag. I dessa motioner hade bl. a. förpaktningsförbudet föreslagits uteslutet. Detta förslag tillstyrktes emellertid icke av 1936 års konstitutionsutskott (KU 1936z32). Dess ordförande, herr Reuterskiöld, anförde i en till utskottsutlåtandet fogad P. M. härtill bl. a.: »Att likväl en förpaktning icke vore alldeles otänkbar ens numera eller under närmaste framtiden, lärer icke kunna förnekas, om man erinrar sig att delegation till enskilda personer eller organisationer av statlig förvaltningsmakt långt ifrån är ovanlig och att kristidsåtgärder ofta erhålla former, som knappast kunnat förutses.»
Kommittén, som anser att förpaktningsförbudet f. n. saknar praktisk betydelse och att dess aktualiserande synes osannolikt, har uteslutit det— samma i förslaget. I övrigt har stadgandet i nuvarande RF 5 (50 om vin- ningsmonopol upptagits här, endast med den redaktionella justeringen att ett >>och>> ersatts med »eller».
5 62.
Om statsregleringen handla 55 633—65. Denna avdelning har ansetts böra inledas med ett allmänt stadgande om ianspråktagande av statsverkets medel samt av riksgäldsverkets medel till den del de beröras av statsregle- ringen. Detta stadgande, som saknar motsvarighet i gällande grundlagstext, avser att i förening med stadgandena i åå 67 och 70 ge ett generellt svar på frågan huru statsverkets och riksgäldsverkets medel må användas.
Sålunda ges i första stycket 5 62 _ en motsvarighet till vad nu stadgas i 64 och 65 åå —— det generella stadgandet att statsverkets medel icke må användas annorlunda än riksdagen bestämt. Att riksgäldsverkets medel ej må användas annorlunda än riksdagen bestämt framgår av 5 70.
I fråga om statsverkets inkomster ger lagtextens andra stycke uttryck åt principen om riksstatens universalitet. Regeln är, att alla inflytande medel omedelbart på grund av RF, oberoende av om de upptagas å riks- statens inkomstsida och av statsmakternas beslut över huvud taget, stå till förfogande för statsregleringen. Huruvida detta sker genom att inkomsterna tillföras inkomsttitlar på inkomstsidan eller på annat sätt (särskilt inkomst— titlar under anslagen) lämnar grundlagstexten därhän. Men regeln lider undantag: det kan bestämmas att särskilda inkomster skola användas för särskilda ändamål (specialdestination vid sidan av riksstaten). Bland andra statsverkets medel än inkomster som kunna tagas i anspråk för ut— gifter märkas särskilt genom årliga avsättningar till kapitalfondernas värdeminskningskonton uppkomna likvida medel och å kapitalfonderna i övrigt frigjorda kapitaltillgångar. Härom säger grundlagstexten, att sådana medel må genom särskilt beslut tagas i anspråk för statsreglering.
Som förut (kap. IV A2) närmare utvecklats omfattar statsregleringen sedan 1877 även anslag till riksgäldskontoret. Ett uttryck härför har kom- mittén velat geredan i denna inledande paragraf genom stadgandet i andra stycket att riksdagen genom statsreglering bestämmer huruledes stats- verkets inkomster i den mån de ej specialdestinerats må användas för dess och riksgäldsverkets behov.
Enligt lagtextens sista stycke slutligen ankommer det på riksdagen att bestämma, att medel som tillhöra riksgäldsverket skola tagas i anspråk för statsreglering. Med stöd av detta stadgande bestämmer riksdagen — som förut (kap. V B) sagts — dels att riksgäldskontorets inkomsträntor, upp- gäld, kursvinster och diverse inkomster skola uppföras såsom inkomster å
riksgäldsfonden, dels att av riksgäldskontoret enligt 71 & upplånade medel skola tagas i anspråk för statsreglering.
Specialdestinationen av statsverkets inkomster är en mycket mångskif— tande företeelse. RF torde ej behöva bestämma mer därom än att den skall ha sin grund i beslut av Konung och riksdag; ett avsteg från universalitets- principen bör ej kunna anordnas av någon av statsmakterna ensam. Be- sluten kunna innebära, att medel ställas till Kungl. Maj :ts förfogande för ett mycket summariskt angivet ändamål men kunna också formas såsom detal- jerade regler för medelsdispositionen. Specialdestinationen kan göras genom generella regler eller hänföra sig till konkreta tillgångar. I fråga om de former i vilka riksdagen kan lämna sitt samtycke stå ungefär samma möj— ligheter till buds som vid beslut om pålagor enligt 5 59 (jfr sid. 61). Sär- skilt må framhållas att Specialdestinationen i regel ej, så som statsreg- leringen, är årlig (ehuru den kan göras sådan). Varaktigheten beror av vad som i varje särskilt fall bestämmes. Grundlagstexten hindrar ej att en viss ordning fastställes att gälla tills vidare, till dess annorlunda beslutas.
Att riksgäldsverkets medel enligt riksdagens bestämmande må användas vid sidan av riksstaten framgår indirekt av € 70.
5 63.
Enligt nuvarande RF 5 58 åligger det Konungen att >>årligen för riksdagen uppvisa statsverkets tillstånd i alla dess delar, till inkomster och utgifter, fordringar och skulder». Härmed har man att sammanställa, vad RO be— stämmer om den proposition angående statsverkets tillstånd och behov (»statsverkspropositionen»), som avlämnas vid riksdagens öppnande (jfr RO & 34) och vars väsentliga betydelse — ej direkt reglerad i grundlagen — ligger däri att i densamma framläggas förslag rörande statsregleringen. I praxis har statsverkspropositionen i avseende på uppvisandet av stats- verkets tillstånd kommit att innehålla mera allmänt hållna redogörelser för det ekonomiska läget (»finansplanen»), medan närmare uppgifter om in- komster och utgifter för sistförflutet budgetår samt uppgifter om tillgångar och skulder enligt senaste bokslut publiceras av riksräkenskapsverket i budgetredovisning respektive utdrag ur rikshuvudbok. I anslutning till praxis åsyftar förevarande paragraf, jämte det att den ger tydligt uttryck åt att statsverkspropositionen skall innefatta förslag rörande statsregle- ringen, endast sådant uppvisande av statsverkets tillstånd som nu sker i statsverkspropositionen, medan den specificerade redogörelsen för det fak- tiska läget beträffande inkomster och utgifter samt tillgångar och skulder behandlas i en senare paragraf (5 73). I övrigt avses 5 63 skola motsvara nuvarande 5 58, dock med följande ändringar. Alltsedan år 1876 ha —— såsom förut (kap. V B) sagts —— i riksstatsförslaget upptagits anslag jämväl för riksgäldsverkets behov enligt av fullmäktige i riksgäldskontoret upprät-
tade, till chefen för finansdepartementet överlämnade förslag. Dessa förslag anmälas av chefen för finansdepartementet och anslagen åskas formellt av Konungen. Åt denna praxis har kommittén velat ge uttryck genom stad- gandet i första meningen att Konungen vid framläggande av förslag rörande statsregleringen har att beakta jämväl riksgäldsverkets behov. Det stad— gande om avlämnande av statsverksproposition vid riksdag efter nyvalsför- ordnande, vilket nu finnes i RO & 34, har införts med den ändring som be— tingas av vad de sakkunniga föreslå beträffande de särskilda statsreglerings- beslutens rättsverkan. Beskrivningen av statsverkspropositionens innehåll har anslutits till de i RO brukade ordasätten. Vad propositionen skall innehålla avses skola närmare framgå vid en jämförelse med g 64, som anger vad riksdagen skall besluta; den bör sålunda innehålla förslag rörande inkomstberäkning, anslag o. s. v. Tredje meningen i första stycket har tillagts därför att en regel, som kräver uppvisande av statsverkets behov och förslag rörande statsregleringen i själva statsverkspropositionen, eljest skulle leda till att Konungen icke efteråt finge framlägga förslag i budgetfrågor (ehuru sådana förutsättas i RO & 54). Med stöd av denna punkt har — såsom förut sagts — Konungen ock att vid behov föreslå tilläggsstat (% 64).
Andra stycket motsvarar i viss mån nuvarande % 59, men avviker avse— värt från denna. RF skiljer nu (55 59 och 64) mellan ordinarie inkomster och bevillningar. Begreppet ordinarie inkomster, vars innebörd nu svårligen torde kunna definieras, har utmönstrats. »Vad staten kan utöver de ordi- narie inkomsterna erfordra» blir härefter ett oanvändbart uttryck; det är också otillfredsställande såsom innefattande ett krav på balansering. Be— villningarna, i betydelsen av årligen beslutade pålagor, bestämda av stats— regleringens aktuella behov, äro nu — som tidigare (kap. V A) anförts _ avsedda att försvinna. Men termen har ansetts böra bibehållas såsom en beteckning för vad som kan beslutas med användande av gemensam vote- ring (5 75). Det är ej endast i fråga om bevillningar utan också i fråga om varjehanda andra medel som förslag kunna erfordras; å andra sidan blir det ej heller det normala att förslag rörande alla bevillningar fram- läggas vid varje riksdag; så sker ej heller nu. Om RF:s krav skall förstås så att samtliga sådana förslag skola framläggas >>i samband med upp- visandet av statsverkets tillstånd och behov», torde det aldrig ha efter- kommits och bör bortfalla.
& 64.
Första stycket motsvarar nuvarande & 62. Sedan statsregleringens allmänna betydelse angivits i 5 62 och i 5 63 sagts, att Konungen skall taga initiativ till den, utsäges nu att det är riks- dagen som verkställer statsregleringen och att detta sker genom de särskilda
statsregleringsbesluten. Däremot är det icke, såsom i nuvarande & 62, fråga om »åtagande» av bevillning. Sådant skall ske enligt 55 57 och 58 samt har — som förut nämnts — intet direkt samband med statsregleringen. Stats-- regleringsbeslut kunna fattas genom gemensam votering; se 5 75.
Budgetåret (ordet finnes nu i RO 5 54, medan RF 55 61 och 109 talar om »statsregleringsär») har ansetts kunna utan olägenhet fastlåsas i RF; det är naturligt att så sker, då det så nära sammanhänger med anordningen av riksdagens sessioner. Man binder därigenom ej statsmakternas rörelse— frihet mer än nu, ty vid en eventuell omläggning av budgetåret behöves ändå en i grundlagsordning beslutad övergångsbestämmelse liksom den som an- togs 1921.
Statsregleringen innefattar enligt 5 64, liksom nu, beslut angående ut- gifter och beräkning av medel för finansiering av dessa.
Texten utsäger att riksdagens beslut om utgifterna bestå i anvisande av anslag. Det synes icke vara någon anledning att nämna huvudtitlarna, som ju nuinera sakna rättslig betydelse; formuleringen av nuvarande & 62 är för övrigt även så till vida—otillfredsställande som den angiver huvudtitlarna blott som en form för anvisande av bevillningsmedel. Kapitalbudgetens ut- formning utgör intet hinder för att generellt tala om anslag. Ty även i denna äro anslagen det primära. Anslagsbeslutens innehåll har endast i så måtto behövt angivas, att det säges att riksdagen skall bestämma ändamålet. Hur långt riksdagen i detta hänseende får och skall gå, torde RF ej kunna bestämma. På vad sätt utgifter genom anslagsbeteckningar bindas till tid och/eller belopp torde ej böra bestämmas i RF. Att besluten i och för sig avse allenast ett års anslag följer av statsregleringens ärlighet. Om beslut i statsregleringen eller i samband därmed, vilka hava en större räckvidd, se 5 65. * Riksdagen har vidare att beräkna beloppen av de medel, som skola tagas i anspråk för statsregleringen (uttrycket »förslagsvis beräkna» hämtat ur R0 55 39 och 40). Endast i undantagsfall (som regleras i 5 62) har den att bestämma, att vissa medel skola tagas i anspråk i riksstaten. Om vissa statsverkets inkomster ej skulle bli upptagna, betyder det ej i och för sig, att de ej skola tillföras statsregleringen; resultatet blir blott att de i saknad av annan inkomsttitel tillgodoföras »diverse inkomster». Självklart är att t. ex. en skatts eller en avgifts upptagande på riksstaten respektive dess uteslutande därur aldrig innebär ett bestämmande att den skall erläggas till statsverket respektive upphöra; bestämmelser härom meddelas med stöd av RF & 57 eller 5 59. Texten angiver ej, på vad sätt de medel, som skola tagas i anspråk för statsregleringen, skola uppföras i riksstaten. Det sker i regel på inkomstsidan. Men det kan också ske så att inkomsterna tillgodo— föras ett anslag (i detta fall sker dock i regel ingen i siffror uttryckt be- räkning) eller så att de upptagas på investeringsstaters inkomstsidor. Att vissa medel »beräknas netto» torde icke behöva utsägas. Det är här fråga
om en specialdestination, varvid riksdagen beslutat att endast »överskottet» skall tagas i anspråk för statsregleringen.
Beträffande andra stycket, som handlar om tilläggsstater, hänvisas till vad som tidigare anförts i kap. V D.
5 65.
Statsregleringen avser, som nyss nämnts, principiellt endast ett års an- slag. Men i samband med statsregleringen fattas många beslut, som även hänföra sig till framtiden. Så t. ex. »godkänner» riksdagen personalför- teckningar och avlöningsstater »att gälla tills vidare». Vid organisatoriska förändringar av större betydelse har ofta den ordningen tillämpats, att riks— dagen, jämte det att den fastställt stater och anvisat anslag, även formligen »beslutat» inrättande av ett nytt ämbetsverk eller dylikt. En annan vanlig företeelse är att anslagsvillkor komma till uttryck i författningar, som »antagas» eller »godkännas» av riksdagen. Meningen med sådana författ— ningar är väl stundom, att de endast skola havwmma rättsliga valör som anslagsanvisandet eller i varje fall endast gälla, så länge som beslut om anslag år efter år fattas. Men i många fall torde åsyftas att de icke skola bero av riksdagens anslagsbeslut utan bestå, till dess de av Kungl. Maj:t och riksdagen upphävas eller ändras och, så länge de bestå, förbinda riks- dagen till fortsatt anslagsanvisning. Huvudsakligen benämnas författning- arna av denna karaktär »kungörelser», »reglementen» och »förordningar». Såsom exempel på sistnämnda form må nämnas förordningar om erkända sjukkassor och arbetslöshetskassor, angående statsbidrag till den allmänna väghållningen, om ersättning i anledning av kroppsskada ådragen under militärtjänstgöring, om moderskapspenning, mödrahjälp och lindring i tandvårdskostnader samt angående statsgaranti för exportkredit. Om så- dana beslut har RF nu intet att förmäla ; därför råder ock stor osäkerhet om deras rättsliga innebörd. Det synes kommittén vara en angelägen upp- gift att härutinnan skapa klarhet. Lagtexten avser att särhålla två olika former.
1. Beslut som riksdagen ensam fattar: stater, personalförteckningar, grunder, beslut om anslag för flera år etc. Dessa beslut skola, utan att de behöva upprepas, kunna gälla såsom ingredienser i kommande statsregle— ringar. Men riksdagen skall också ha frihet att när som helst ändra sitt beslut även om detta avser en följd av år. Man har tvistat om huruvida sådana i viss mening för framtiden gällande beslut äro led i statsregle- ringen och alltså kunna fattas genom gemensam votering. g 65 besvarar denna fråga jakande och angiver också att ändringsbesluten kunna komma till stånd på samma sätt. — Vad som beslutas i nu angivna form blir så- ledes aldrig bindande för en majoritet vid gemensam votering. Endast in- direkt blir den bunden: besluten kunna vara att tolka såsom innefattande
bemyndigande att stifta gäld (jfr 76 5). Har på detta sätt en betalnings- förpliktelse uppkommit, har riksdagen att anvisa erforderligt anslag.
2. Otvivelaktigt är emellertid, som ovan nämnts, med åtskilliga i praxis förekommande beslut den avsikten förbunden, att de skola ha en starkare bindande verkan: gälla på ungefär samma sätt som en lag. Men något grundlagsstöd har sådan normgivning icke. Reglerna om statsreglering ge icke något sådant stöd, ty statsregleringen är ärlig och beror av riksdagen ensam. Som en form av lagstiftning kan den ej förklaras; skall riksdagen få medbestämmanderätt över lagstiftning som enligt RF 55 4 och 89 till- hör Konungen, skall enligt 5 89 sista punkten lagrådet medverka. Det synes därför önskvärt, att RF ger ett stöd för en mera permanent reglering av statsmedlens användning. Andra stycket förutsätter i enlighet härmed be— slut av Konung och riksdag, som bliva bindande för kommande stats— regleringar. Det lämnas öppet vilken varaktighetsgrad dessa beslut få. Att Konung oeh riksdag besluta någonting gemensamt, bör, då RF ej använder termen lag, icke hindra att t. ex. en författning antages att gälla, till dess riksdagen annorlunda beslutar. Men å andra sidan lägger texten ej hinder i vägen för att Konung och riksdag fatta beslut att gälla tills de i samma ordning upphävas. Det ankommer principiellt på riksdagen att _ ungefär som enligt 55 59 och 62 — välja mellan olika alternativ. Konungens med- verkan blir emellertid naturlig då man vill reglera ämnen som falla utom anslagsanvisandets ram och ingripa i Konungens styrande makt. Åt de författningar, som erhålla den för lagen kännetecknande varaktigheten, kan man giva namnet lag men de kunna också kallas förordningar, regle- menten (ex. Saar), stadgor o. s. v. Under inga förhållanden blir gemen— sam votering användbar; ty vad som sker enligt andra stycket betecknas —— till skillnad från första stycket — uttryckligen såsom ej ingående i statsregleringen. & 66. Bestämmelserna i nuvarande 5 63 om beredskapsstat för försvarsväsen— det och allmän beredskapsstat ha, såsom behandlande en särskild form för utgiftsreglering, av kommittén upptagits i första och andra momenten av förevarande paragraf i anslutning till reglerna om statsregleringen. Ordalydelsen är i huvudsak oförändrad; dock ha orden >>riksstatens regle- rande» utbytts mot »statsreglering» och »tagas i anspråk» utbytts mot »användas» i överensstälmnelse med av kommittén tidigare använd ter- minologi. Ifrågavarande bestämmelser tillkommo på förslag av 1939 års finans— fullmaktssakkunniga (jfr prop. 1940: 239). Samtidigt avgåvo de sakkun— niga förslag till en av Konung och riksdag samfällt stiftad lag »angående bestridande av vissa utgifter till i riksstaten icke förutsedda ändamål». I denna skulle bl. a. ingå ett stadgande, att riksdagen hade att på tilläggs—
5*—411859
stat för samma budgetår anvisa anslag för täckande av förskott, som gjorts med stöd av förskottsstat. I sitt utlåtande över propositionen i frågan, som följde de sakkunnigas förslag, anförde emellertid 1940 års konstitu- tionsutskott (KU 1940: 23) att en särskild lag med närmare bestämmelser om beredskapsstaterna —— med hänsyn till den utformning, som utskottet ansåge grundlagsbestämmelserna om dessa borde äga _ skulle få ett allt- för begränsat innehåll för att kunna anses behövlig och lämplig vid sidan av regeringsformen. Då riksdagen följde utskottets förslag kommo några bestämmelser om erforderlig reglering på tilläggsstat av utgifter, som gjorts med stöd av förskottsstat, icke till stånd. Kommittén har i ett tredje mo- ment av denna paragraf föreslagit ett stadgande om att reglering av dylika utgifter skall ske på sätt i 64 & sägs, d. v. 5. genom anslag antingen på riksstat eller tilläggsstat.
5 67.
Denna paragraf har avsetts skola, i förening med 5 62, i huvudsak mot- svara nuvarande 55 64 och 65. Beskrivningen av de medel, över vilka Konungen förfogar, har emellertid förenklats och vidgats: det talas, lik— som i 5 62, om statsverkets medel. Paragrafen kommer därför att avse ej blott statsregleringens verkställande, utan också tillämpningen av vad som i övrigt enligt regeringsformen blivit bestämt om medlens använd— ning. Genom att paragrafen ej — såsom motsvarande stadgande i gällande regeringsform —— bygger på riksstaten utan på statsregleringen (& 62) och denna sker genom de särskilda statsregleringsbesluten, komma dessa be- slut att bli avgörande vart för sig. Att Konungen icke äger använda medlen annorlunda än fastställt blivit, som nu stadgas i 5 65, har redan sagts i 5 62, till vilken & 67 hänvisar. Om all medelsanvändning torde såsom princip gälla, att Konungen skall pröva i vilken omfattning utgifter er- fordras. Men givetvis är denna prövning inskränkt genom regeln i 5 65, andra stycket. Det är nämligen för svensk budgeträtt en grundläggande princip att vad i lag och lagliknande författningar beslutats står Över statsregleringen. Om sålunda t. ex. ett anslag anvisats för verkställighet av en författning som stiftats av Konungen och riksdagen samfällt, måste de utgifter göras som författningen påkallar. En annan inskränkning i Konungens prövningsrätt är den utgiftsplikt som föreligger i fråga om fullgörande av staten åvilande betalningsförpliktelser. Med hänsyn till stadgandet i RF 5 4 synes det kommittén överflödigt att i detta samman— hang särskilt grundlagsfästa denna Konungens plikt.
Då såsom förut (kap. IV A 2) sagts genom statsregleringen anslag ställas till förfogande för riksgäldskontoret, är därmed avsett att de oberoende av Konungens prövning disponeras av riksgäldskontoret. En härpå syftande undantagsregel har upptagits i sista punkten av paragrafen.
Nuvarande åå 66—68 äro i vissa avseenden ålderdomligt avfattade, inne- hålla delvis regler som numera salma tillämpning (gäldsbevillningen i 5 66) och reglera endast ofullständigt riksgäldskontorets nutida funk- tioner. De ersättas i förslaget av fem paragrafer: & 68 om riksgäldskontorets allmänna ställning, 5 69 om Konungens ombud i riksgäldskontoret, 5 70 om dispositionsrätten över till riksgäldskontoret hörande och anslagna medel, & 71 om upplåningen samt 5 72 om vissa riksgäldskontorets övriga funktioner.
5 68 upptager första satsen i nuvarande & 66 med följande modifika- tioner och tillägg.
Liksom hankofullmäktige omtalas i nuvarande & 72, ha riksgäldsfull— mäktige ansetts böra nämnas, jämte deras och suppleanternas antal. Regler härom finnas nu i RO åå 70 och 71, till vilka den föreslagna texten allt- jämt hänvisar i fråga om sättet för valen. Naturligt är i detta samman- hang, att ej riksdagen utan fullmäktige sägas »förvalta» riksgäldskontoret.
Riksgäldskontorets reglemente synes uttryckligen böra nämnas, likaså de särskilda föreskrifter riksdagen därutöver kan meddela (bådadera förut- sättas i nuvarande RF 5 111 samt R0 55 41 och 70 p. 2). Att riksgälds- kontoret tillika har att ställa sig regeringsformens regler (55 70—72) till efterrättelse har ej i detta sammanhang behövt utsägas.
Vidare har i analogi med vad som stadgas i nuvarande RF 5 72 om skyldighet att avgå för fullmäktig för riksbanken, som av riksdagen väg- rats ansvarsfrihet, intagits en föreskrift om motsvarande skyldighet för fullmäktig för riksgäldskontoret.
5 69.
Stadgandet i nuvarande & 67 har här upptagits oförändrat.
& 70. Denna paragraf motsvarar nuvarande & 68 med en omformulering, som avses skola dels markera parallellen med 5 67, dels uttryckligen erinra om att anslag anvisas på riksstaten jämväl för riksgäldsverkets behov.
5 71.
Då riksgäldskontoret nu upptager lån, sker det ej enligt RF utan på grund av dess reglemente 55 1 och 24—35. Det synes kommittén angeläget att riksgäldskontorets ställning såsom statens organ för upplåning kom- mer till uttryck i regeringsformen. Kommittén har därför i denna para- graf velat ge ett allmänt stadgande om denna viktiga funktion, men ansett
att sättet och villkoren för upplåningen ej böra närmare bestämmas i rege- ringsformen. Stadgandet har utformats i anslutning till uttryckssättet i 5 76.
Paragrafen ger icke riksgäldskontoret någon exklusiv kompetens att upptaga lån. Konungen kan också bemyndigas att upptaga lån (jfr & 76). Så skedde under senaste världskriget.
& 72.
Paragrafen inledes med ett stadgande, som säger, att det ankommer på riksgäldskontoret att betala gäld, som kontoret enligt föregående paragraf upptagit.
De ålderdomliga satserna i nuvarande & 66 om riksdagens ansvar har det, ehuru de svårligen kunna förlikas med nutida rättsuppfattning, an- setts försiktigast att icke utmönstra. De återfinnas därför i första stycket av denna paragraf, med vissa modifikationer. Bl. a. talas det ej om gälds- bevillning — någon sådan förekommer ej — utan mera allmänt om till- skjutande av erforderliga medel. Sådant tillskott sker nu såtillvida att medel anvisas till förräntning och genom bemyndigande i reglementet att amortera. Men den mera omfattande utfästelsen om tillskott har dock betydelse, som en ultima ratio, ifall staten ej lyckas upplåna medel för amortering. I sådant läge är det riksdagens skyldighet att anvisa anslag icke blott för förräntning utan ock för amortering.
I andra stycket av förevarande paragraf har kommittén velat inskriva några av riksgäldskontorets viktigaste funktioner, vilka nu endast äro reglerade i reglementet för riksgäldskontoret (jfr regi. 55 24, 40 och 45). Den i paragrafen sist angivna funktionen avses skola inbegripa jämväl funktionen att förskjuta statsverket medel till utgifter ur anslag på för- skottsstat.
& 73.
Såsom förut i motiveringen till g 63 (sid. 63—64) anförts fullgör Ko- nungen sitt åliggande enligt RF 5 58 att >>årligen för riksdagen uppvisa statsverkets tillstånd i alla dess delar, till inkomster och utgifter, fordringar och skulder», dels genom att i statsverkspropositionen (>>finansplanen») ge en allmän redogörelse för det ekonomiska läget, dels genom att det i in- struktion för riksräkenskapsverket (1947: 778) ålagts detta ämbetsverk att >>till trycket befordra» budgetredovisning respektive utdrag ur rikshuvud— bok. Regeringsformens återgivna stadgande har tillkommit för att garantera riksdagen tillgång till upplysningar om statsfinanserna. Vid olika till- fällen har understrukits vikten av att så fullständiga uppgifter som möj- ligt härom bliva tillgängliga jämväl för allmänheten. Nyssnämnda publika- tioner äro givetvis också såsom allmänna handlingar offentliga. Vissa av- snitt publicerades dock icke under krigsåren. Kommittén har i denna paragraf föreslagit ett stadgande i överensstämmelse med sålunda ut— bildad praxis.
I denna paragraf har nuvarande 5 72 upptagits oförändrad. Frågan om en ändring av fjärde stycket har kommittén ej ansett falla inom kom- mitténs uppdrag.
5 75.
Reglerna om gemensam votering, som för närvarande återfinnas i åå 69 —71, ha av kommittén sammanförts i denna paragraf. Avsikten har ej varit att vidta några väsentliga förändringar. Endast i ringa mån torde man kunna genom grundlagsändring lösa de spörsmål som uppkommit i praxis.
Paragrafen har formellt förenklats så till vida att den ej behandlar tidigare stadier i ärendenas behandling än just den gemensamma vote- ringen (jfr om dessa RO:s bestämmelser, särskilt 55 63 och 65).
Det heter i förslaget »statsreglering» i stället för »statens reglerande». Vad därmed förstås framgår av 55 62 och 64 samt första stycket av 5 65. Beslut angående specialdestination vid sidan av riksstaten (& 62) är ej statsreglering, ej heller beslut enligt andra stycket av g 65.
Gemensam votering angående bevillningar regleras nu i åå 69 och 71; denna uppdelning anknyter till det numera övergivna förfarande, som förutsättes i RF 5 69; nämligen att riksdagen först åtog sig >>bevi11ningens hela belopp», d. v. 5. vad staten krävde utöver de ordinarie inkomsterna, och sedan fördelade detta belopp på de särskilda slagen av bevillning. Man kan nu, liksom i RO & 65, inskränka sig till en enda regel. Då denna hän- förts till >>grunderna>> för bevillning, uteslutas sålunda från gemensam votering regler om ordningen för skatters uttagande etc. (jfr ovan sid. 58). Detta torde ej innebära någon ändring.
Frågor om ansvarsfrihet för fullmäktige i riksgäldskontoret, som enligt kommitténs uppfattning böra kunna bli föremål för gemensam votering, ha medtagits.
& 76.
Paragrafen har givits samma lydelse som nuvarande 5 76. De sakkun- niga ha övervägt att ge paragrafen, såsom alla andra stadganden, karaktär av en kompetensregel, som ej direkt berör frågan om rättsverkningarna av ett överskridande. Då man här kommer in på ömtåliga rättsfrågor ha de sakkunniga emellertid stannat vid att ej föreslå någon ändring.
& 77.
Paragrafen motsvarar nuvarande & 77. Det kan ifrågasättas, huruvida det ur nutida synpunkt är rationellt, att särregler gälla just beträffande ' kronans fasta egendom medan förvaltning och avhändande av lös egendom
lämnas helt åsido. Kommittén har dock stannat för att icke i RF införa regler 0111 förvaltning och avhändande av lös egendom.
Det kan synas irrationellt, att riksdagen ensidigt bestämmer grunderna för förvaltningen. Praxis visar ock att bestämmelserna härom ej fått sträng tillämpning. Regeln om att riksdagen ensam bestämmer leder också till invecklade lagstiftningsformer. Då något egentligt behov av ändring ej heller föreligger på denna punkt har den gamla ordningen emellertid läm- nats orubbad.
I den nuvarande lydelsen ha endast följande ändringar vidtagits. Uppräkningen av de olika slagen av fast egendom har utmönstrats såsom överflödig. Uttrycket fast egendom — som får förstås med ledning av civillagstiftningen — är måhända ej fullt sammanfallande med vad 77 5 ursprungligen avsett. Såvitt kommittén kunnat bedöma, äro emellertid de ändringar i tillämpningsområdet, som kunna följa härav, av ringa be- tydelse och utgöra intet skäl mot att införa en regel, som genom sin klar- het har stort företräde.
I stället för det ålderdomliga »förpantning», som syftar på en rätt för- bunden med besittning, användes en på nutida rättsinstitut syftande term: »med panträtt _ — — belasta».
Förbehållet 0111 personers och menigheters lagliga rätt har uteslutits såsom överflödigt. Även utan detta förbehåll är var och en, som kan göra gällande någon rätt till någon kronan tillhörig fast egendom, tryggad enligt allmänna rättsregler.
Då försäljningar till skatte av odlingar och odlingsbar mark å krono- skogarna alltjämt förekomma, ehuru mera sporadiskt, har kommittén an- sett sig böra medtaga grundlagsstadgandet härom i oförändrat skick.
& 78.
Paragrafen ger uttryck åt en grundsats, som utan något stöd i grund- lagarna kommit att anses såsom gällande. Riksdagens samtycke till efter- givande av statsverkets eller riksgäldsverkets fordringsanspråk avses skola kunna givas såväl för särskilda fall som genom godkännande av allmänna grunder. Liksom hittills skall sålunda t. ex. Konungen kunna bemyndigas att i vissa fall träffa ackordsuppgörelser. (Jfr prop. 1940: 281 och skr. 1940: 373 samt prop. 1942: 241 och skr. 1942: 388.) Likaså synes ett sådant riksdagens godkännande av allmänna grunder kunna givas i den författ— ning angående avskrivning av statens fordringar, som kan komma att an- tagas med anledning av den av 1937 års riksdag begärda utredningen av frågan (skr. 1937: 311, p. 5).
5 79. Paragrafen är lika med nuvarande g 78. Varken denna eller nästföljande paragraf har varit föremål för behandling inom kommittén. De ha endast inplacerats i nummerföljden.
5 80. Lika med nuvarande 5 79.
5 109.
Huruvida »ny bevillning» åtagits kan med den nya betydelse bevill- ningarna fått icke spela någon roll. Det ensamt avgörande bör vara, om statsregleringen fullhordats eller ej. Enär de särskilda statsregleringsbeslu- ten vart för sig tillerkänts laga verkan (se kap. V E), böra de även i den nu ifrågavarande situationen lända till efterrättelse. Regeln om förlängd gil- tighet bör sålunda endast hänföra sig till delar av statsregleringen som ej behandlats. Den äldre statsregleringens giltighet upphör successivt, i den mån nya beslut hinna fattas. Vilka delar av den gamla statsregle- ringen som enligt dessa regler få förlängd giltighet, torde i praktiken vara lätt att urskilja.
Två grundlagsbud ha i förslaget helt utmönstrats, nämligen RF 55 75 och 80.
Nuvarande 5 75 handlar om upprättandet av markegångstaxor. I pro- position nr 3 till 1954 års riksdag framlades förslag till förordning an- gående markegångstaxor. I ett yttrande över detta förslag anförde kam- markollegiet bl. a. att det, med hänsyn till den begränsade betydelse som markegångstaxorna numera hade, icke längre torde kunna anses sakligt motiverat att principerna för uppskattningsförfarandet skyddades genom grundlagsbestämmelse. Enligt kollegiets mening syntes det därför naturligt att stadgandet upphävdes. Departementschefen förklarade sig dela kam— markollegiets uppfattning, men ansåg att frågan om en ändring av rege- ringsformen borde anmälas först i samband med att andra grundlags— ändringar bleve aktuella. Kommittén föreslår att stadgandet, såsom nu- mera varande utan all konstitutionell betydelse, utmönstras.
Nuvarande 5 80 har icke längre någon rättslig betydelse; att den >>grund», som enligt andra stycket lagts för krigsmaktens ordnande genom värn- pliktslagen, ej kan ändras utan beslut av Konung och riksdag, följer av allmänna regler om lagstiftning och av 5 59 (nuvarande & 73).
B. Riksdagsordningen 5 34. Beskrivningen av statsverkspropositionen har ändrats i enlighet med RF & 63. Likaså ha slutorden i andra stycket ändrats i överensstämmelse med sistnämnda paragraf.
& 39.
Mom. 1. Statsutskottet bör beräkna alla medel som ej äro bevillningar. Begreppet ordinarie inkomster bortfaller (se RF & 63). Uppgiften om be-
villningsbehovet är överflödig och saknar med omläggningen av bevill- ningsbegreppet varje ändamål.
Mom. 2. Då begreppet huvudtitel bortfallit, hör vad som syftar därpå utgå.
Revisionen av regeringsformen kunde kanske på vissa andra punkter motivera ändring av reglerna om fördelningen av ärendena på de olika ut- skotten, men de sakkunniga ha ej ansett sig böra ingå härpå. Statsutskottets uppgifter äro för närvarande angivna på ett mycket inadekvat sätt. Att i dessa regler införa mer än strängt nödvändiga ändringar synes emellertid kommittén endast böra ifrågakomma vid den revision av budgetbehandlingen varom riksdagen hemställt.
& 40.
Den sats, som påkallar, att efter statsregleringsarbetet förslag lämnas om bevillningarna, har utelämnats (jfr ovan under 5 39). Därmed bort- faller även det med hänsyn till nutida praxis olämpliga uttrycket »jämvikt i statsregleringen». En viss omdisposition har vidare tett sig önskvärd.
g 54.
En mindre ändring i anslutning till RF:s terminologi har vidtagits.
& 65.
Uppräkningen av frågor, som kunna avgöras genom gemensam votering, har ansetts kunna ersättas av en hänvisning till RF.
& 70.
Omredigering har vidtagits med hänsyn till att huvudregeln om riks- gäldsfullmäktige införts i RF & 68. Hänvisningen till RF 5 72 har ändrats.
g 71. Hänvisningen till RF & 72 har ändrats.
Reservation
av ledamoten Herlitz
Helst skulle jag hava sett, att utkastet till ändringar i regeringsformen upptagit regler om vissa ämnen som utkastet nu lämnar oreglerade. Då emellertid här åsyftade frågor ej äro av större betydelse, och då utkastet, på sätt av de sakkunnigas motivering framgår, får betraktas såsom jäm- förelsevis preliminärt, har jag ej funnit anledning att giva uttryck åt min mening i förslag till grundlagsändringar, avvikande från majoritetens.
Med avseende på 76 5 har jag till skillnad från majoriteten ansett ordet >>kan>> böra utbytas mot »må».
Grundlagsreglerna böra enligt min mening (jfr motionen i första kam- maren 1943 nr 97) suppleras av regler meddelade i enklare ordning, i form av en >>budgetstadga>> eller annorledes. De undersökningar, som de sakkunniga i enlighet med departementschefens anvisningar under hösten 1950 ägnade åt detta spörsmål, kunde icke rubba denna min uppfattning. Ej heller har frågan enligt min mening kommit i ett principiellt nytt läge genom den av 1948 års budgetutredning utarbetade redogörelsen (SOU 1952: 45). Av ett av mig på sin tid utarbetat, bland de sakkunnigas hand— lingar bevarat utkast framgår ungefärligen, vilka ämnen som jag ansett böra regleras genom en särskild författning; jag har förutsatt, att en sådan författning skall kunna utan omgång ändras, så att statsmakternas hand- lingsfrihet ej obehörigt hindes.
Särskilt yttrande
av experten hos kommittén Runemark
De av kommittén framlagda huvudförslagen till ändringar av grund- lagarnas budgetbestämmelser, avseende dels att statsregleringen skall om- fatta såväl statsverkets som riksgäldsverkets medelsförvaltning, dels att bevillningsbesluten skola gälla tills vidare, dels slutligen att de särskilda statsregleringsbesluten skola äga omedelbar giltighet, finner jag mig böra tillstyrka.
Då jag emellertid på vissa väsentliga punkter i övrigt har en från 1950 års budgeträttskommittés uppfattning avvikande mening, får jag i det föl— jande närmare utveckla denna min mening. För vinnande av önskvärd överskådlighet ha de olika huvudprohlemen behandlats i fristående avsnitt under särskilda rubriker.
1. Statsbudgetens uppdelning i två självständiga delar Genom den år 1937 beslutade budgetreformen har riksstaten från och med budgetåret 1938/39 uppdelats i två självständiga delar, den ena i princip avseende statens löpande hushållning (driftbudgeten) och den andra i princip avseende statens investeringsverksamhet (kapitalbudgeten). Genom den år 1944 beslutade ytterligare omläggningen av kapitalbudgeten slutligen omvandlades denna budget från och med budgetåret 1944/45 från en bruttobudget till en nettobudget. Enligt principerna för nu gällande budgetordning anvisas å driftbudgeten anslag till löpande direkta utgifter ävensom till indirekta utgifter för stats- skuldens förräntning och för erforderlig avskrivning av kapitaltillgångar samt beräknas löpande inkomster. Å kapitalbudgeten anvisas investerings- anslag samt beräknas för dessa anslags finansiering erforderliga tillskott till statens kapitalfonder (investeringsbemyndiganden) respektive tillgäng- lig kapitalåterbetalning från statens kapitalfonder. Uppkommande nettto- tillskott balanseras på inkomstsidan av en formell inkomstpost av låne- medel. Den samlade statsregleringen, vars resultat redovisas i riksstaten, har samtidigt uppdelats i två motsvarande delar av grundväsentligt olika karaktär.
Det praktiska genomförandet av statsbudgetens uppdelning på å ena sidan löpande hushållning och å andra sidan investeringsverksamhet har varit förenat med betydande svårigheter. Även efter 1911 års budgetreform redovisades investeringsutgifter avseende stora delar av statens fasta egen- dom och vissa andra tillgångar såsom löpande utgifter. Genom inrättan-
det från och med budgetåret 1935/36 av statens allmänna fastighetsfond, från och med budgetåret 1938/39 av luftfartsfonden, från och med budget- . året 1940/41 av försvarets (försvarsväsendets) fastighetsfond, från och med budgetåret 1944/45 av försvarets bostadsanskaffningsfond och försvarets fabriksfond samt från och med budgetåret 1945/46 av väg- och vatten- byggnadsväsendets förrådsfond ha investeringsutgifter av betydande om— fattning överflyttats från den del av budgeten, som i princip avser statens löpande hushållning, till den del av budgeten, som i princip avser statens investeringsverksamhet.
Även efter den överflyttning av investeringsutgifter från driftbudgeten till kapitalbudgeten, som tillkomsten av nu angivna kapitalfonder medfört, är statsbudgetens uppdelning så till vida fortfarande bristfällig, att till statens löpande hushållning alltjämt hänföras utgifter, som rätteligen borde redovisas under statens investeringsverksamhet. Mera omfattande utgifter av ifrågavarande slag redovisas dels under vägväsendet, dels under försvaret. En överflyttning av investeringsutgifterna å dessa utgiftsområden från den del av statsbudgeten, som avser statens löpande hushållning, till den del av statsbudgeten, som avser statens investeringsverksamhet, skulle göra statsbudgetens utformning avsevärt mera rationell. Genom att kom- binera den sålunda föreslagna utvidgningen av lånefinansieringen av sta- tens investeringsverksamhet med lämpligt avvägda avskrivningsregler skulle statsfinansernas sundhet på längre sikt icke äventyras.
För att statsbudgetens uppdelning på löpande hushållning och på in- vesteringsverksamhet skall komma till möjligast klara uttryck vill jag i detta sammanhang förorda, att det av Kungl. Maj :t i 1944 års statsverks- proposition i samband med omläggningen av kapitalbudgeten framförda förslaget om ändrad utformning av den samlade statsbudgeten, vilket för- slag i då föreliggande läge icke godkändes av riksdagen, nu genomföres. Enligt Kungl. Maj:ts ifrågavarande förslag skulle kapitalbudgeten om- bildas till en fristående investeringsplan utan inkomstsida men med åt- följande investeringsstater och specifikation av investeringsanslagen. Sam— tidigt skulle riksstaten begränsas till att avse allenast redovisningen å den tidigare driftbudgeten. Statsregleringen skulle givetvis efter omläggningen omfatta såväl riksstaten som investeringsplanen.
Statsregleringens sålunda genomförda uppdelning på riksstaten, avse- ende statens löpande hushållning, och på investeringsplanen, avseende statens investeringsverksamhet, måste anses vara av så grundläggande betydelse för hela budgeträtten, att denna uppdelning enligt min mening bör regleras i grundlagarna. Redan statsbokföringens under 1930- och 1940-talen fortgående anpassning till principerna för affärsmässig bok- föring påfordrar detta.
I det välordnade enskilda företaget, som tillämpar en rationellt genom- förd affärsbokföring, gör man en bestämd skillnad mellan å ena sidan ' löpande inkomster och löpande direkta och indirekta utgifter och å andra sidan de kapitaltransaktioner, som investeringsverksamheten represente— rar. Resultatet av den löpande hushållningen under ett räkenskapsår redo- visas i företagets vinst- och förlusträkning, medan resultatet av företagets investeringsverksamhet under samma räkenskapsår framgår vid en jäm— förelse av företagets in— och utgående balansräkningar.
På motsvarande sätt redovisas nu resultatet av statens löpande hushåll- ning under ett budgetår genom utfallet av driftbudgeten och resultatet av statens investeringsverksamhet under samma budgetår genom utfallet av kapitalbudgeten.
Uppdelningen av statsbudgeten i två självständiga delar har sålunda icke tillkommit slumpartat — med utgångspunkt från en godtyckligt vald budgetuppställning —— utan framgått ur en målmedveten strävan att på statens hushållning tillämpa samma bokföringsprinciper, som legat till grund för bokföringen inom välordnade enskilda företag.
Med tillämpande av den allmänna utformning av statsbudgeten, som av Kungl. Maj:t föreslagits i 1944 års statsverksproposition och som av mig ovan förordats till genomförande i förevarande sammanhang, skulle det omhandlade stadgandet i regeringsformen kunna givas följande lydelse:
»Statsregleringen uppdelas i två självständiga delar, den ena avseende statens löpande hushållning (riksstaten) och den andra avseende statens investeringsverksamhet (investeringsplanen).
Å riksstaten anvisas anslag till löpande direkta utgifter ävensom till indirekta utgifter för statsskuldens förräntning och för erforderlig av- skrivning av kapitaltillgångar samt beräknas löpande inkomster.
Å investeringsplanen anvisas investeringsanslag samt beräknas för dessa anslags finansiering erforderliga tillskott till statens kapitalfonder ((in- vesteringsbemyndiganden) att utgå av lånemedel respektive tillgäniglig kapitalåterbetalning från statens kapitalfonder.»
Ett dylikt stadgande skulle uppenbarligen i avsevärd mån klarläiggga budgetens allmänna byggnad. Jag förutsätter, att i praktiken avgräins- ningen av investeringsutgifterna — vid statens hushållning liksom vid enskild ekonomisk verksamhet — i viss mån måste ske efter konventionuella grunder. ,
Kommittén har för sin del förklarat, att den övervägt att i regerirmgs- formen införa något stadgande om nu omhandlade, för statsreglerimggen väsentliga förhållande. Då emellertid enligt kommitténs uppfattning, ett dylikt grundlagsstadgande ur praktisk synpunkt måste ges en så allnnnänt hållen avfattning, att det knappast skulle fylla någon funktion, har krom- mittén emellertid stannat för att icke framlägga något förslag härom..
Det av mig ovan framlagda förslaget till utformning av det ifrågasatta grundlagsstadgandet torde klart ådagalägga, att i varje fall den av kom— mittén framförda motiveringen för sitt negativa ställningstagande i frågan är ohållbar.
Ett godtagande av den i det föregående förordade allmänna utform— ningen av statsbudgeten och av det i anslutning härtill föreslagna grund- lagsstadgandet angående statsbudgetens uppdelning i två självständiga delar påkallar vissa ändringar i den av kommittén föreslagna författnings- texten, avseende dels RF 55 64 och 109, dels RO 5 39: 1.
2. Statsbudgetens balansering Enligt grundlagarnas nuvarande lydelse skall budgeten balansera för varje särskilt statsregleringsår. Den moderna uppfattningen, att lånemedel normalt ingå i budgeten och användas för vissa slag av utgifter, har man tidigare stått främmande inför. I praktiken har också den stadgade jäm- vikten mellan inkomster och utgifter avsett allenast den del av budgeten, som normalt finansierades av »andra statsinkomster än lånemedel».
I samband med den stora arbetslöshetsln'isen i början av 1930-talet har emellertid med iakttagande av i formellt hänseende jämn balansering en omfattande faktisk underbalansering med efterföljande överbalansering genomförts på det sättet, att utgifter som normalt skulle finansieras av löpande inkomster eller av tidigare fonderade sådana inkomster tillfälligt finansierades av lånemedel.
Även den under åtskilliga år genomförda partiella fonderingen av rus- drycksmedelsinkomsterna och den senare dispositionen av hithörande fondmedel representerade avsteg från den jämna balanseringen av budgeten.
I den stadgade ettårsbalanseringen har emellertid även bortsett härifrån i praktiken regelmässigt ingått element av flerårsbalansering. Sålunda har anvisandet i växande omfattning av reservationsanslag inneburit, att an- slag anvisats för en följd av budgetår, ett förfarande som för de år dylika anslag anvisats innebär, att element av överbalansering förelegat, samt för de år kvarstående reservationer förbrukats, att element av under— balansering ingått i den formellt balanserade riksstaten.
Såsom närmare framgår av föregående avsnitt, har genom 1937 års budgetreform riksstaten uppdelats i två självständiga delar, den ena i princip avseende statens löpande hushållning (driftbudgeten) och den andra i princip avseende statens investeringsverksamhet (kapitalbudgeten). Samtidigt har balanseringskravet, som nu uttryckligen hänfördes till den på visst sätt utformade driftbudgeten, modifierats därhän, att jämvikt mellan denna budgets inkomster och utgifter påfordrades allenast på längre sikt (flerårsbalansering).
Vid sin behandling av budgetens balanseringsproblem har kommittén _ under erinran 0111 numera tillämpad praxis —— i sitt förslag till grundlags- bestämmelser utmönstrat allt som syftar på ettårsbalansering. Kommittén har vidare övervägt att i regeringsformen införa ett positivt stadgande om rätt för riksdagen att med utgångspunkt från det rådande konjunktir- läget, den väntade konjunkturutvecklingen och andra samhällsekonomiskt viktiga omständigheter över- eller underbalansera driftbudgeten i syfte ltt ernå bästa möjliga samhällsekonomiska balans, allt under förutsättning att jämvikten mellan driftbudgetens inkomster och utgifter på längre szkt upprätthålles (flerårsbalansering).
Under hänvisning till nu pågående vetenskapliga undersökningar rörande möjligheterna att bevara ett stabilt penningvärde i ett samhälle med fill sysselsättning (1951 års penningvärdeundersökning) har kommittén emel- lertid samtidigt uttalat, att dessa undersökningar och till dem anknutna utredningar rörande utformningen av praktiska ekonomiskt-politiska åt- gärder för förverkligandet av samhällsekonomisk balans och full syssel- sättning kunna tänkas bliva av betydelse vid bedömningen av budgetens balanseringsfråga och vid utformningen av ett positivt grundlagsstadgande rörande riksdagens rätt att över- eller underbalansera driftbudgeten.
Vid sådant förhållande har kommittén ansett ett ställningstagande i frågan böra anstå, tills berörda undersökningar slutförts, saint följakt- ligen funnit sig icke böra framlägga förslag i ämnet.
För egen del vill jag rörande regleringen i grundlagarna av statsbud- getens balansering till en början framhålla, att man måste skilja mellan å ena sidan riksdagens rätt att över- eller underbalansera budgeten och å andra sidan de allmänna förutsättningar och villkor, under vilka en över- eller underbalansering av budgeten må äga rum.
Såsom utgivarna av sjätte upplagan av Malmgrens »Sveriges grundlagar», Fahlbeck och Sundberg, uttalat (RF & 59 not 2) borde den ändring av reglerna för budgetens balansering, som ingick som ett led i den år 1937 beslutade budgetreformen, ha förutsatt grundlagsändring på liknande sätt som den medgivna kommunala fondbildningen ansetts fordra särskild lagstiftning.
Med den utformning av grundlagsbestämmelserna rörande statsregle- ringen, som kommittén föreslagit, synes införandet i regeringsformen av ett allmänt stadgande rörande riksdagens rätt att i vissa lägen över- eller underbalansera budgeten alltjämt vara erforderligt.
Rörande de allmänna förutsättningar och villkor, under vilka en över- eller underbalansering av budgeten må äga rum, vill jag framhålla följande. Med den nu gällande budgetordningen har bland annat åsyftats, att budgeten skulle kunna så utformas, att densamma i vad avser den sam- hällsekonomiska balansen icke allenast icke skulle verka balansrubbande
utan därjämte även balansskapande. För möjliggörande härav har det tidigare kravet på budgetens balansering för varje särskilt budgetår efter- satts och balansering av budgeten påfordrats allenast på längre sikt. Upp- rätthållandet av sistnämnda krav har ansetts oundgängligt av rent stats- finansiella skäl.
Erinras må emellertid, att Myrdal i sitt år 1934 utgivna, av kommittén anförda arbete »Finanspolitikens ekonomiska verkningar» med skärpa häv— dat, att särskilt en starkt växande offentlig hushållning med nödvändighet kräver anvisandet å driftbudgeten av anslag icke allenast för förräntning av disponerade lånemedel och för normal kapitalavskrivning utan även för fristående långsiktig fondbildning. Å andra sidan har Hammarskjöld i sin av kommittén likaledes anförda promemoria av år 1945 uttalat, att det kan försvaras att under en lågkonjunktur låta underbalanseringen av budgeten gå längre, än man tror sig senare kunna kompensera genom budgetöverskott.
Enligt Myrdals sålunda angivna uppfattning skulle alltså i realiteten en fortgående överbalansering av budgeten på lång sikt böra eftersträvas, medan enligt Hammarskjölds uttalande en underbalansering av budgeten på lång sikt i vissa lägen borde kunna medgivas. Myrdals uppfattning motiveras uteslutande av omsorgen om finansernas sundhet på längre sikt, medan Hammarskjöld låter hänsynen till den samhällsekonomiska balan- sen diktera sitt ställningstagande.
I sitt arbete »Konjunkturer och ekonomisk politik» har slutligen Lund- berg uttalat, att en över- eller underbalansering av budgeten i och för sig icke säger någonting om dess inflationistiska eller antiinflationistiska verkan. Även om de totalekonomiska verkningarna av budgetens över- eller underbalansering alltså äro osäkra, ger finanspolitiken enligt Lundberg stora möjligheter att på ett differentierat sätt ingripa på olika punkter inom ekonomin. Vid över- eller underbalansering av budgeten måste följ- aktligen verkningarna väsentligen avhänga av det sätt, på vilket över- eller underbalanseringen åstadkonnnes.
Ett flertal andra ekonomer torde i likhet med Hammarskjöld och Liind- berg lägga avgörande vikt vid den samhällsekonomiska balansen och till— mäta frågan om budgetens balansering allenast sekundär betydelse.
Utgår man från en sådan uppfattning, måste uppenbarligen en ytter- ligare uppmjukning vidtagas av den regel för budgetens balansering, som förutsattes skola tillämpas efter genomförandet av 1937 års budgetreform. Även budgetens flerårsbalansering måste sålunda eftersättas och budgetens balansering allenast bindas av hänsynen till den samhällsekonomiska balansen.
Med tagen hänsyn till de synpunkter rörande samhällsekonomisk balans och budgetbalans, som ovan utvecklats, synes stadgandet i regeringsformen
om riksdagens rätt att över- eller underbalansera budgeten — vid till- lämpandet av den förut under 1 förordade allmänna utfornmingen av statsbudgeten — kunna erhålla följande lydelse:
»Riksstaten må över- eller underbalanseras i lägen, då hänsynen till den samhällsekonomiska balansen det påfordrar.»
Ett sådant grundlagsstadgande skulle otvetydigt trygga riksdagens rätt att i vissa lägen över- eller underbalansera budgeten samtidigt som över— eller underbalanseringens anknytning till den samhällsekonomiska balan- sen vore så allmänt angiven, att någon motsättning till de resultat, som kunna komma att framgå ur förutberörda vetenskapliga undersökningar rörande möjligheterna att bevara ett stabilt penningvärde i ett samhälle med full sysselsättning, näppeligen behöver befaras.
3. Bevillningar och skatter I fråga 0111 valet av bevillningstitlar innebär kommitténs förslag, att postmedlen utmönstras från bevillningstitlar-na. Därest tvekan skulle uppstå att låta bevillningskaraktären försvinna även för den del av postmedlen, som representerar monopolvinst, möter enligt min mening intet hinder, att denna del av postverkets överskott indrages till statsverket genom särskild beskattning. En i sådant syfte beslutad skatt, lämpligen benämnd »Postportoskatt», skulle i vissa av- seenden motsvara den under budgetåren 1942/43—1950/51 utgående trafik- skatten, vilken skatt emellertid drabbade såväl statens järnvägar som enskilda järnvägar. En postportoskatt skulle givetvis i likhet med nyss- nämnda trafikskatt — vid tillämpandet av nu gällande ordning — upp- föras såsom bevillning och i riksstaten redovisas bland skatterna.
Enligt den av kommittén föreslagna lydelsen av RF g 58, första stycket, skulle till bevillningar räknas vissa särskilt angivna inkomstmedel samt vad riksdagen dessutom såsom skatt beslutar. Då samtliga i paragrafen särskilt angivna inkomstmedel av riksdagen i riksstaten upptagas såsom skatter, blir innebörden av kommitténs förslag, att alla å riksstaten i specifikationen av driftbudgetens inkomster under huvudrubriken »Skatter» uppförda inkomsttitlar men inga andra över riksstaten redovisade inkomst- titlar skulle räknas till bevillningar. Vid sådant förhållande blir det av kommittén föreslagna stadgandet i RF % 58, andra stycket, utan betydelse och bör följaktligen utgå.
Med ett godtagande av kommitténs förslag att sålunda låta skatte- och bevillningsbegreppen sammanfalla skulle det egendomliga förhållandet in- träda, att två olika termer skulle utnyttjas såsom beteckning för en och samma inkomstgrupp. Att genomföra en sådan ordning i grundlagarna måste självklart verka förvirrande.
Ett val måste sålunda träffas mellan de båda termerna skatter och be- villningar. Ett sådant val kan icke bliva svårt. Att den högaktuella termen skatter måste bibehållas torde stå utom att diskussion. Sedan bevillningarna efter ett genomförande av kommitténs olika förslag rörande denna inkomst— grupp i flera avseenden förlorat sin särställning, kan däremot denna ålder- domliga term utan olägenhet helt utmönstras ur grundlagarna.
Jag inser mycket väl, att ett förslag att ur budgeträtten avlägsna en så traditionsrik term som bevillningar kan verka stötande, men då oavvisliga krav på enkelhet och reda så påfordra, böra hänsynen till traditionen få vika.
Ett genomförande av mitt här framlagda förslag skulle påfordra följande ändringar i kommitténs förslag till grundlagsbestämmelser:
a) RF å 58 slopas.
b) I RF åå 63 och 75 och i RO åå 39 och 40 ersättes ordet bevillning (bevillningar) med ordet skatt (skatter).
0) I RF 5 57 införes ett nytt stycke, däri angivas de inkomster, som räknas till skatter. Det nya stycket bör införas mellan de två stycken, som upptagits i kommitténs förslag till utformning av paragrafen i fråga, och torde lämpligen erhålla följande lydelse:
»Till skatter räknas skatt å inkomst, förmögenhet och rörelse, automobil— skattemedel, tullar och acciser samt vad riksdagen dessutom såsom skatt beslutar.»
Den i detta stycke gjorda uppräkningen av inkomster, som äro att hän- föra till skatter, ansluter sig till de underrubriker till huvudrubriken »Skatter», som för närvarande äro upptagna i specifikationen till riks- statens inkomster avseende driftbudgeten. Den av kommittén föreslagna motsvarande uppräkningen av bevillningsinkomsterna måste anses otill- fredsställande, då densamma icke upptager de numera ojämförligt vik- tigaste inkomstslagen.
Godtages vad sålunda här föreslagits, skulle den i RF å 57 ingående be- römda satsen »Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena» även formellt erhålla den dominerande ställning bland grundlagarnas budgetbestämmelser, som med rätta tillkommer detta ofta åberopade stadgande.
I detta sammanhang må påtalas, att i den till riksstaten hänförliga spe- cifikationen av inkomsterna å driftbudgeten fördelningen av statens in- komster på skatter och andra inkomster för närvarande icke är korrekt genomförd.
Sålunda redovisas å ena sidan vissa inkomsttitlar av utpräglad skatte- karaktär icke under huvudrubriken »Skatter». Hit höra — sedan folk- pensionsavgifterna från och med budgetåret 1954/55 hänförts till skatterna för redovisning å titeln »Skatt å inkomst och förmögenhet» — de tre under huvudrubriken »Diverse inkomster» uppförda inkomsttitlarna »Tota- lisatormedel», »Tipsmedel» och »Lotterimedel», vilka titlar avse beskatt- ning av vinstchanser. Å andra sidan äro under huvudrubriken »Skatter» uppförda två inkomsttitlar, vilka ur allmänekonomisk synpunkt uppen- barligen icke kunna anses vara skatter, nämligen »Rusdrycksförsäljnings- medel av partihandelsbolag» och >>Rusdrycksförsäljningsmedel av detalj- handelsbolag».
För egen del får jag förorda, att rättelse av skatteinkomsternas avgräns- ning i riksstaten genomföres beträffande samtliga nu angivna fem inkomst- titlar. Vid ett godtagande härav skulle — med utgångspunkt från den i riksstaten för budgetåret 1954/55 upptagna beräkningen av inkomsterna — omläggningen kunna beräknas medföra en samlad nettoökning av de under huvudrubriken »Skatter» redovisade inkomsterna med 151 miljoner kronor.
4. Anslagsanvisningens natur
Regeringsformens nu gällande bestämmelser i åå 59, 62, 64 och 65 förut- sätta ett intimt statsrättsligt samband mellan å ena sidan den i stats— regleringen ingående anslagsanvisningen och å andra sidan den likaledes i statsregleringen ingående beräkningen av inkomsterna. Med regerings- formens hithörande bestämmelser böra jämföras bestämmelserna i riks- dagsordningen åå 39 och 40.
Enligt grundlagarnas sålunda åberopade bestämmelser har anslagsanvis- ningen mera karaktären av beslut rörande dispositionen av inkomsterna än av självständiga utgiftsbeslut och utgifterna å anslagen betraktas så- som direkt utgående av inkomsterna. En sådan ordning synes närmast förutsätta ett system av s. k. specialdestinationer, varvid särskilda slag av utgifter skola täckas av sina bestämda inkomster och luckorna fyllas genan bevillning (jfr Malmgren: Sveriges grundlagar, 6:e uppl., RF å 62 not 4).
Den åskådning, som legat till grund för regeringsformens och riksdags- ordningens här omhandlade bestämmelser, måste numera anses föråldrad. Något sådant omedelbart samband mellan inkomster och utgifter, som i berörda.grundlagsparagrafer föreskrives, uppvisar den moderna svenska statsbudgeten icke. Anslagsanvisningen i den statliga hushållningen _ liksom utgiftsbesluten i varje modernt organiserad enskild hushållning —— är formellt oberoende av beräkningen av de till förfogande stående in- komsterna.
Redan uppfattningen att utgifterna å anslagen direkt utgå av inkomsterna är inadekvat. Utgifterna å anslagen utgå självklart av vid utbetalnings- tillfällena i statens hand förefintliga kassatillgångar. Likaså är det kassa- tillgångarna och icke inkomsterna, som »anordnas» respektive »användas». Riksstatens inkomstsammanställning avser närmast att uppvisa de olika vägar, på vilka de för utgifterna å anslagen erforderliga kassamedlen be- räknas uppkomma. Icke ens då fråga är om de i statsbudgeten ingående s. k. specialbudgeterna kunna utgifterna å anslagen sägas utgå av till respektive specialbudgeter hänförliga inkomsttitlar; specialbudgetanord- ningen innebär allenast, att utgiftsbelastningens storlek bestämmes med ledning av tillhörande inkomsttitlars avkastning, och representerar följakt- ligen en speciell form för fastställande av anslagsvillkor.
En nödvändig förutsättning för att rent formellt kunna bestämma an- slagsanvisningen såsom en fördelning av inkomsterna på anslagen är vidare, att statsregleringen uppvisar jämvikt mellan inkomster och utgifter. Sedan genom 1937 års budgetreform för den del av statsregleringen, som hänför sig till statens löpande hushållning (driftbudgeten), en sådan jämvikt icke längre upprätthålles för varje särskild statsregleringsperiod, har möjlig- heten att i praktiken åstadkomma ifrågavarande fördelning spolierats.
Vid numera tillämpad budgetteknik blir uppenbarligen den enda teore- tiskt hållbara och praktiskt genomförbara åskådningen, att riksdagens till statsregleringen hänförliga beslut om anvisande av anslag betraktas såsom i statsrättsligt avseende oberoende av den av riksdagen i statsregleringen verkställda beräkningen av inkomsterna, ävensom oberoende av de av Konung och riksdag gemensamt eller av Konungen ensam eller av riks- dagen ensam fattade besluten rörande grunderna för de i statsregleringen beräknade inkomsterna. Enligt detta betraktelsesätt skulle alltså statsmak- ternas inkomst- och utgiftsbeslut representera två självständiga, av var- andra statsrättsligt oberoende beslutserier.
Därest det av kommittén framlagda förslaget om sådan ändring av rege- ringsformens bestämmelser, att de särskilda statsregleringsbesluten i an- slutning till gällande praxis tillerkännas omedelbar giltighet, oberoende av det slutliga fastställandet av riksstaten, genomföres, skulle den i det före- gående hävdade uppfattningen om anslagsanvisningens statsrättsliga själv— ständighet uttryckligen bekräftas i regeringsformen.
För driftbudgetens vidkommande föreligger emellertid ett samband mel- lan inkomst- och utgiftsbesluten av annat slag, nämligen av finanspolitisk natur. Detta samband hänför sig icke till enskilda inkomst- och utgifts— titlar utan till den inbördes avvägningen av driftbudgetens samlade in- komster och utgifter. I sistnämnda avseende eftersträvas en sådan över- eller underbalansering av driftbudgeten, som med hänsyn till det rådande konjunkturläget, den väntade konjunkturutvecklingen och andra omstän-
digheter kan befinnas vara ur allmän samhällsekonomisk synpunkt önsk— värd.
Med den uppfattning rörande själva anslagsanvisningens natur, som i det föregående hävdats, följer, att vid den förestående grundlagsrevisionen alla bestämmelser i regeringsformen, vilka föreskriva eller förutsätta en fördel- ning av de i anspråk tagna inkomsterna på anslag, måste utmönstras. Även sådana uttryck som »användning» av inkomsterna för olika ändamål vare sig fråga är om anslagsanvisning inom statsregleringens ram eller special- destination vid sidan av statsregleringen äro inkorrekta.
I det av kommittén framlagda förslaget till utformning av grundlagarnas budgetbestämmelser har i allmänhet iakttagits, att inkomst- och utgifts- besluten äro att anse såsom statsrättsligt oberoende beslutsakter. En rest av den gamla åskådningen har emellertid kommit till uttryck i den av kom- mittén föreslagna formuleringen av å 62 i regeringsformen.
I nämnda paragraf har nämligen intagits ett stadgande av följande lydelse:
>>Huruledes statsverkets inkomster må användas för dess och riksgälds- verkets behov, bestämmes genom statsreglering såvida de ej med riksdagens samtycke tagas i anspråk i annan ordning.»
Av skäl som i det föregående utvecklats kan ett sådant stadgande icke godtagas.
Enligt kommittén ger omhandlade stadgande i fråga om statsverkets inkomster uttryck åt principen om riksstatens universalitet. För egen del förordar jag, att i enahanda syfte ett direkt stadgande införes i RF om redovisning över riksstaten av alla till staten inflytande inkomster, som icke beslutats skola tagas i anspråk för särskilda ändamål (specialdestina- tion vid sidan av riksstaten).
5. Budgetstadga och budgethandbok
Enligt de för kommittén utfärdade direktiven har det ålegat kommittén att pröva spörsmålet att sammanföra vissa budgetbestämmelser, som er- fordrat riksdagens medverkan, i en av riksdagen beslutad eller godkänd budgetstadga och vissa andra budgetbestämmelser, som icke underställts riksdagen, i av Konungen utfärdade tillämpningsföreskrifter till en sådan stadga.
Departementschefen förutsatte, att prövningen av spörsmålet om en even- tuell budgetstadga med åtföljande tillämpningsföreskrifter skulle ske i an- slutning till den redogörelse för gällande bestämmelser och praxis rörande statens budget, som utarbetades av 1948 års budgetutredning, vilken redo- görelse numera offentliggjorts (SOU 1952: 45).
I likhet med kommittén finner jag utarbetandet av en budgetstadga med åtföljande tillämpningsföreskrifter av den allmänna läggning, som i direk- tiven åsyftats, icke böra komma till stånd. Den önskade överblicken av gäl- lande bestämmelser och praxis rörande statens budget har redan vunnits genom 1948 års budgetutrednings nyssnämnda redogörelse. En inarbetning av denna refererande redogörelses väsentliga innehåll i författningsform skulle näppeligen kunna genomföras utan men för redovisningens klarhet och lättillgänglighet.
Däremot anser jag, att en budgetstadga med ett mera begränsat syfte bör utarbetas i anknytning till den förestående grundlagsrevisionen. I grund- lagarna kunna lämpligen inordnas allenast vissa, i regel mera allmänna budgetbestämmelser. Tillhörande specialbestämmelser synas då med fördel kunna intagas i en blivande budgetstadga. En uppdelning av budgetbestäm- melserna på grundlagarna och på en sålunda utformad budgetstadga torde vara aktuell inom nästan alla områden av budgeträtten.
I den blivande budgetstadgan böra emellertid enligt min mening allenast intagas sådana bestämmelser, som direkt anknyta till i de reviderade grund- lagarna ingående budgetbestämmelser eller eljest äro av grundläggande betydelse för budgetens utformning.
Utarbetandet av en budgetstadga av den läggning, som här avses, måste givetvis utgå från en bestämd budgetuppställning och för egen det förut- sätter jag, att till utgångspunkt väljes den allmänna utformning av stats— budgeten, som av Kungl. Maj:t föreslagits i 1944 års statsverksproposition och som av mig ovan under 1 förordats. Vidare förutsätter jag, att budget- stadgans föreskrifter även i övrigt anpassas till de grundlagsbestämmelser, som av kommittén föreslagits, med de av mig i det föregående förordade ändringar och tillägg.
I fråga om den blivande budgetstadgans konkreta innehåll torde i före- varande sammanhang vara tillfyllest att angiva de olika förhållanden, som avses skola regleras i stadgan. Dessa förhållanden synas kunna samman- fattas sålunda:
a) Statsbudgetens allmänna utformning med fördelning på riksstat och investeringsplan samt förekomsten av specialdestination vid sidan av riks- stat och investeringsplan.
b) Uppdelningen av statens medelsförvaltning på statsverket, riksgälds- verket och riksbanksverket.
c) Ordningen för fastställande av grunderna för statens inkomster (av riksdagen ensam, av Konungen och riksdagen gemensamt samt av Ko- nungen ensam).
d) Ordningen för fastställande av allmänna anslagsvillkor (stater, per— sonalförteckningar, beslut om anslag för flera år etc.).
e) Riksstatens över- och underbalansering samt redovisningen av över- skott och underskott å en särskild redovisningstitel, benämnd statens bud- getutjämningsfond.
f) Över riksstaten redovisade specialbudgeter och reglerna för dessas redovisning.
g) Huvuduppdelningen av riksstatens inkomster (egentliga statsinkoms- ter och inkomster av statens kapitalfonder) och utgifter (egentliga stats- utgifter och utgifter för statens kapitalfonder).
h) Av riksdagen fastställda inkomst- och utgiftsstater för vissa kapital- fonder (statens allmänna fastighetsfond, försvarets fastighetsfond och riks— gäldsfonden) och reglerna för dessa staters allmänna utformning.
i) De olika anslagstyperna (obetecknade anslag, förslagsanslag, reserva- tionsanslag och investeringsanslag) samt reglerna för de olika anslagskate- goriernas disposition.
j) Ordningen för avskrivningen av kapitaltillgångar dels genom upp- förandet av anslagsposter å kapitalfondernas inkomst- och utgiftsstater, dels genom anvisandet av anslag å riksstaten.
k) Av riksdagen för vissa kapitalfonder fastställda särskilda avskriv- ningsregler (statens allmänna fastighetsfond, försvarets fastighetsfond, lånefonden för bostadsbyggande, statens lånefond för universitetsstudier, allmänna studielånefonden m. fl. lånefonder samt tilläggslån till ViSS bo- stadshyggnadsverksamhet, lån till kollektiva tvätterier, lån till anordnande av allmänna samlingslokaler m. fl. investeringar i fonden för låneunderstöd, ävensom vissa speciella investeringar i statens affärsverksfonder och andra kapitalfonder).
]) Utformningen av de till investeringsplanen hänförliga investerings- staterna.
Beträffande ordningen för den här föreslagna budgetstadgans faststäl- lande synes med hänsyn till arten av de förhållanden, som genom stadgan avses skola regleras, uppenbart, att denna stadga bör beslutas av riksdagen allena och avgörandet vid skiljaktiga beslut av riksdagens kamrar hänskju- tas till gemensam votering.
Jag förutsätter härvid, att, i den män i ovan angivna frågor, som avses skola redovisas i budgetstadgan, ingå ämnen av natur att höra regleras av Konung och riksdag gemensamt, budgetstadgan allenast hänvisar till så- lunda fattade gemensamma beslut.
En sålunda utformad budgetstadga skulle i statsrättsligt hänseende komma att intaga samma ställning som de reglementen för riksgäldskon— toret och för riksbanken, som riksdagen nu utfärdar.
Vid ett godtagande av här framlagt förslag om utformandet av en budget- stadga bör i regeringsformen införas en bestämmelse om skyldighet för riksdagen att fastställa en sådan stadga att gälla tills vidare. Samtidigt bör
det av kommittén föreslagna stadgandet i RF 5 75 rörande gemensam vote— ring utvidgas till att omfatta jämväl beslut om fastställande av budget- stadga.
I samband med utformandet av budgetstadgan böra de ovan under k) angivna avskrivningsreglerna underkastas en vittgående förenkling, sär— skilt vad angår den för de båda fastighetsfonderna gällande avvägningen av de å riksstaten anvisade avskrivningsanslagen avseende grundav- skrivning.
Därest avvägningen av grundavskrivningarna avseende vardera fastig- hetsfonden gjordes fullt enhetlig såväl de olika delfonderna emellan som inom varje fond för olika slag av investeringar (husbyggnader, inrednings— arbeten och rena markförvärv), skulle erfordras allenast ett avskrivnings- anslag för vardera fonden. Med hänsyn till att den genom avskrivnings- anslagen möjliggjorda grundavskrivningen icke svarar mot någon förslit- ning av kapitalobjekten utan är av rent finansiell karaktär, föreligga inga avgörande skäl mot en dylik förenkling av reglerna för avskrivningsansla- gens avvägning.
Även den ovan under h) omhandlade allmänna utformningen av inkomst- och utgiftsstaterna för de båda fastighetsfonderna kan förenklas. Sålunda skulle på samma sätt som för grundavskrivningarna enhetliga regler för beräknandet av årsavskrivningar kunna genomföras. Likaså torde avväg- ningen av posterna för ersättning för till statsmyndigheter upplåtna lokaler och för överskott att tillföras riksstatens driftbudget kunna göras mera enhetlig.
Här ifrågasatta ändringar i fråga om reglerna för redovisningen över riksstaten av de till fastighetsfonderna hänförliga investeringarna skulle icke rubba den med fastighetsfondernas tillkomst avsedda enhetliga redo- visningen i rikshuvudboken av statens hela fasta egendom.
I anslutning till vad sålunda anförts, vill jag slutligen förorda, att, sedan den eftersträvade grundlagsrevisionen genomförts och den ifrågasatta bud- getstadgan fastställts, en officiell budgethandbok utarbetas, upptagande de nya grundlagarnas budgetbestämmelser och budgetstadgans föreskrifter med kommentarer samt — efter verkställd översyn _ de bestämmelser och den praxis, som redovisas i 1948 års budgetutrednings redogörelse. Till handboken skulle knytas ett så vitt möjligt uttömmande register över bud— geten berörande författningar (skatteförfattningar, lönereglementen, rese- reglementen m. m.) samt ett utförligt sakregister.
Under förutsättning att trycksatserna till en sådan handbok hölles stå- ende, sknlle man utan allt för stora kostnader genom utgivande tid efter annan av nya upplagor kunna erhålla en uttömmande och verkligt aktuell översikt av gällande bestämmelser och praxis rörande statens budget.
IDUNS TRYCKERI. ESSELTE. STHLM 54 411859
