SOU 1961:42

Mål och medel i stabiliseringspolitiken

Innehållsbeskrivning Skrivelse till departementschefen . . Direktiven .

Kap. I. Den internationella bakgrunden . . Utvecklingstendenser' 1 Världsekonomin . . Rörelsefriheten i valuta— och handelspolitiken . Det internationella samarbetets betydelse för den ekonomiska politiken

Kap. II. Målen för den ekonomiska politiken Stigande levnadsstandard . Full sysselsättning . Stabilt penningvärde . Samhällsekonomisk balans Målsamband och målkonflikter.

Kap. III. Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den ekono- miska politiken . Samhandet mellan efterfrågan och prisbildning. Lönernas inverkan på prisbildningen . . . Prisbildningen och produktivitetsutvecklingen. Inkomstbindningarna . . Den politiska prisbildningen . Konjunkturpåverkan . Kostnadsinflation Kumulativa förlopp och efterfrågeinflation

Kap. IV. Investeringarna .

Kap. V. Handels- och valutapolitiken . . Den svenska ekonomins utlandsberoende . Den interna politikens möjligheter . Handels— och valutapolitikens mål . Handels— och valutapolitikens medel .

Kap. VI. Penning- och kreditpolitiken. Penningpolitikens syfte . . Penningpolitikens verkningssätt . Penningpolitikens tillämpning . Penningpolitiken och sparandet Räntepolitiken och betalningsbalansen . Penningpolitikens verkan inom olika sektorer av samhälls- ekonomin.

13

17 17 23

30

33 36 42 45

56

63 66 80 81 83 90 92 93 98

104

113 113 114 117 120

133 133 135 137 153 159

162

Långsiktsproblem på kreditmarknaden . . . . . . . . 172 Penningpolitikens användning" 1 olika konjunkturlägen . . . . 183 Kap. VII. Den statliga upplåningspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . 188 Kap. VIII. Finanspolitiken . . . . . . . . . . 199 Finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel. . . . . . . 199 Finanspolitiska principer . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Skattepolitiken på lång sikt.. . . . . . . . . . . . . . . 209 Konsumtionsbeskattningen . . . . . . . . . . . . . . 214 Direkt beskattning av fysiska personer . . . . . . . . . . . 216 Företagsbeskattningen . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Investeringsutjämnande åtgärder. . . . . . . . . . . . . . 226 Finanspolitikens helhetsverkan. . . . . . . . . . . . . . . 231 Kap. IX. Stabiliseringspolitik genom regleringar och kontroller . . . . . . 239 Prisreglering och monopolkontroll . . . . . . . . . . . . . 241 Hyresregleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Jordbruksregleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Byggnadsregleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Kap. X. Arbetsmarknadspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Arbetsmarknadspolitikens mål . . . . . . . . . . . . . . . 250 Arbetsmarknadspolitikens medel . . . . . . . . . . . . . . 252 Rörlighetsfrämjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . 255 Sysselsättningsskapande åtgärder . . . . . . . . . . 260 Åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft . . . . . . . 262 Kap. XI. Lönepolitiken . . . . . . . . . . . 265 Lönebildningens samhällsekonomiska betydelse . . . . 265 Erfarenheter av lönepolitik och löneutveckling under den fulla sysselsättningen . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Organisationerna och samhället . . . . . . . . . . . . . . 269 Lönepolitiken . . . . 270 Den ekonomiska politiken som medel att främja en lugn löne— utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 Statsmakternas rekommendationer. . . . . . . . . . . . . 291 Kap. XII. Den samhällsekonomiska prognosverksamheten . . . . . . . . 294 Kap. XIII. Samordningen av den ekonomiska politiken . . . . . . . . . . 301 Samordningens betydelse . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 De internationella sambanden . . . . . . . . 302 Samhällsekonomisk balans i en föränderlig ekonomi . . . . . 303 Den centrala konjunkturproblematiken . . . . . . . . . 305 Avvägningen mellan generella och selektiva åtgärder . . . . . 308 Produktionsutvecklingens betydelse för stabiliseringspolitiken . 311 Eftersläpning och tidsplanering . . . . . . . . . . . . . . 312 Rörlighetens betydelse . . . . . . . . . . . . 316 Samordningen penningpolitik finanspolitik . . . . . . . . 317 Kombinationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Valutareserven och växelkurspolitiken . . . . . . . . . . . 321 Stabiliseringspolitik genom avtal. . . . . . . . . . . . . . 322

Typfallsdiskussion.................... 325

Innehållsbeskrivning1

I kapitel I, Den internationella bakgrunden, berörs översiktligt de allmänna utvecklingstendenserna i världsekonomin på lång sikt och vidare de bind— ningar formella och praktiska —— som genom internationella åtaganden och utrikeshandelns utformning gäller för den svenska handels- och valuta- politiken. I kapitlets sista del behandlas de konsekvenser för den ekono- miska politiken i Sverige, som en fortsatt handelspolitisk splittring i Väst- europa kan komma att medföra, samt möjligheterna att motverka dem.

Kapitel II behandlar i första hand de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken, stigande levnadsstandard, full sysselsättning och stabilt penning- värde, och vilken innebörd de skall ges som stabiliseringspolitiska mål. Det behandlar vidare begreppet samhällsekonomisk balans såsom målsätt- ning i en dynamisk ekonomi samt de indikatorer för balans respektive ba- lansrubbningar som står till förfogande. Kapitlet innehåller också en dis— kussion av de samband och konflikter som kan förekomma mellan de upp- ställda målen.

Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken, framför allt vad avser prisutvecklingen, diskuteras i kapitel III. En diskussion av de olika formerna av prisbildning för varor och tjänster samt dessa formers betydelse och utbredning inleder en analys av pris— bildningens rörlighet, särskilt för de varor och tjänster som konsumen- terna direkt kommer i kontakt med. Vidare behandlas samspelet mellan de olika prisbildningsformerna, skillnaderna i produktivitetsutveckling mel- lan hranscherna och förändringar i efterfrågans och produktionens struk- tur samt inkomstbindningarna mellan olika löntagar- och företagargrupper; kompensationssträvandenas och den politiska prisbildningens roll härvidlag berörs också, likaså de balanserande tendenserna genom konkurrensimpul- ser från nya företags- och produktionsformer, konsument- och producent- kooperativa företag samt import från utlandet. Den 3. k. kostnadsinflatio- nen jämföres därvid med den traditionella efterfrågeinflationen, som har sitt upphov i en med hänsyn till de tillgängliga resurserna alltför stor efter— frågan. Vidare diskuteras konsumenternas prismedvetenhet och möjlighe— terna att genom att stärka denna motverka kostnadsinflationen.

I kapitel IV, Investeringarna, behandlas sambandet mellan investerings-

1 Denna innehållsbeskrivning har utformats av sekretariatet och är icke att uppfatta som en sammanfattning av betänkandet.

volymen och andra produktionsbetingande faktorer å ena sidan och det slut- liga produktionsresultatet å den andra samt vidare investeringarnas fördel- ning på olika sektorer och områden. Vidare diskuteras den totala investe— ringsandelens önskvärda utveckling mot bakgrunden av de i kapitel II upp— ställda målen för den ekonomiska politiken samt den. växande internatio- nella konkurrensen. '

Med det starka utlandsberoende som präglar den svenska ekonomin och den betydande variabilitet som föreligger för utrikeshandeln både vad be- träffar priser och volym ställs stora krav på den ekonomiska politiken ifall. de stabiliseringspolitiska målen skall kunna uppnås, konstateras det i kapitel V, Handels— och valutapolitiken. Det framhålls att smärre, från utlandet kommande, konjunkturimpulser bör kunna motverkas eller balanseras genom den interna ekonomiska politiken men att mera svårbemästrade störningar endast kan mötas med handels- och valutapolitiska medel. Efter en diskussion av möjligheterna för en självständig sådan politik följer en genomgång av de medel, som bl. a. med hänsyn till internationella avtal, kan ifrågakomma för att möta sådana balansrubbande impulser, nämligen förändringar av valutareserven, export- och lagringsstödjande åtgärder, för- ändringar av avgifter och subventioner på export och import inkl. tullar, Växelkursförändringar samt slutligen importreglering och valutakontroll.

I kapitel VI beskrivs i de inledande avsnitten bl. a. hur penning- och kre— ditpolitiken påverkar den totala efterfrågan i samhället via förändringar i kreditutbudet och i räntan samt hur dessa båda faktorer kan styras i olika lägen genom främst marknadsoperationer, diskontopolitik samt kassa— reservbestämmelser och likviditetskvoter. I samband därmed berörs också den växande avbetalningshandeln med varaktiga konsumtionsvaror och möjligheterna att snabbt påverka efterfrågan för sådana varor genom änd- rade kreditvillkor. Sparandeutvecklingen på lång sikt behandlas bl. a. med hänsyn till de krav på kapitalmarknaden, som önskvärdheten av en större investeringsandel av totalproduktionen ställer. Efter den mera allmänna beskrivningen av penning— och kreditpolitiken följer avsnitt om detta medels verkan inom olika sektorer av samhällsekonomin. Därvid berörs bl. 3. de offentliga investeringarnas låga räntekänslighet, konsekvenserna av avskärmningen av bostadsbyggandet från verkan av penningpolitiska förändringar, lagerinvesteringarnas känslighet för kreditpolitiken samt sambandet mellan självfinansieringen i näringslivet och penningpolitikens effektivitet i påverkan på korta och långa företagsinvesteringar. För samt- liga dessa områden diskuteras också möjligheterna att öka penningpoliti— kens verkningsgrad. I följande avsnitt diskuteras olägenheterna med priori- teringspolitiken och möjligheterna att successivt återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad och öka penningpolitikens verkningsmöjlig- heter. I ett sista avsnitt behandlas slutligen penningpolitikens tillämpning i olika konjunkturlägen, en fråga som sedan föres vidare i kapitel XIII.

Med den omfattning som den statliga upplåningen nu har är .det ofrån- komligt att upplåningspolitiken ges en sådan utformning att den stöder den övriga penningpolitiken, betonas det i kapitel VII. Eftersom upplåni'ngs- politikens utformning i nuet påverkar det framtida likviditetsläget får den» inte begränsas till att endast ta hänsyn. till det för tillfället föreliggande behovet av lånefinansiering av statlig verksamhet. Upplåningens inrikt- ning på den korta respektive långa marknaden måste bestämmas med hän— syn till rådande och väntade konjunktursituation.

I kapitel VIII behandlas främst finanspolitikens möjligheter att utjämna konjunkturbetingade svängningar i den allmänna efterfrågenivån. Det framhålls därvid som en central utgångspunkt, att inte ens den långsiktiga avvägningen av beskattningsnivån kan göras endast mot den offentliga verk- samhetens omfattning, utan att den måste ske mot bakgrunden av lång- siktiga överväganden om de totala investeringarnas önskvärda och det pri— vata sparandets sannolika omfattning, dvs. mot bakgrund av hela den samt- hällsekonomiska balansen. Det betonas vidare att förutsättningen för att finanspolitiken skall kunna bli effektiv som konjunkturpolitiskt medel är att konjunkturlägets variationer tillåts motivera kortsiktiga avvikelser från den långsiktiga avvägningen både vad gäller skatte- och utgiftsbeslut. Vad beträffar skattepolitiken berörs möjligheterna att konjunkturvariera de skilda former av skatter som riktar sig dels mot likviditetsökningar inom företagssektorn, dels mot den privata konsumtionen. I detta sammanhang diskuteras också avvägningen mellan direkta och indirekta skatter samt möjligheterna att snabbt variera uttagningsprocenten för den direkta skat— ten. Möjligheterna att genom en omläggning av företagsbeskattningen mot någon form av brutto— eller faktorskatt öka stabiliseringsmöjligheterna via beskattningen behandlas relativt ingående liksom de direkt investerings- utjämnande åtgärderna såsom investeringsfonderna och investeringsavgif- terna. Kapitlet innehåller vidare ett avsnitt om de finanspolitiska möjlig— heterna att påverka lagerhållningens omfattning. I avsnittet om de offent— liga investeringarna framhålls det att med den omfattning som den offent- liga sektorn numera har är en anticyklisk variation av de offentliga investe- ringarna en förutsättning för en effektiv konjunkturpolitik. Kapitlet av- slutas meden diskussion av problematiken kring statsbudgetens utformning och handläggning.

Mot bakgrunden av beskrivningen i kapitel III av prisstegringarnas sam- band med prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna behandlas i kapitel IX, Stabiliseringspolitik ge- nom regleringar och kontroller, konkurrensfrämjande åtgärder och pris- reglering som medel mot kostnadsinflationen. Byggnads—, hyres- och jord- bruksregleringarnas förhållande till stabiliseringspolitiken diskuteras också i detta kapitel.

Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor

ligger i att målen för den ekonomiska politiken med dess hjälp kan nås med mindre insats av generella konjunkturpåverkande medel, framhålls det i kapitel X. Kapitlet behandlar därefter behovet av arbetsmarknads- politiska åtgärder i olika konjunkturlägen och de medel som därvid står till arbetsmarknadspolitikens förfogande varvid särskild vikt lägges vid de rörlighetsstimulerande medlen.

I kapitel XI diskuteras den utformning som lönebildningen i Sverige har fått och de konsekvenser den har för stabiliseringssträvandena. Därvid be- handlas ingående löneglidningen, som tillsammans med jämställdhetskrav från löntagarna i branscher med ringa eller ingen löneglidning kan med- föra lönestegringar som totalt går utöver produktivitetsökningen och därige- nom äventyrar prisstabiliteten. Det diskuteras vidare i vad mån en kom- bination av en stram finans— och penningpolitik och effektiv arbetsmark- nadspolitik kan åstadkomma en minskning av den del av löneglidningen, som betingas av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, och därigenom skapa gynnsamma förutsättningar för att löneutvecklingen håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen.

I kapitel XII, Den samhällsekonomiska prognosverksamheten, behand— las utbyggnaden av den ekonomiska statistiken som en väsentlig förutsätt- ning för att konjunkturpolitiken skall få en grundval i säkrare prognoser för den ekonomiska utvecklingen. Vidare diskuteras organisationen av den samhällsekonomiska prognosverksamheten bl. a. med hänsyn till uppdel— ningen av arbetsuppgifterna mellan finansdepartementet och fristående forskningsinstitut.

Den samordning av de olika ekonomisk-politiska medlen som är förut- sättningen för att stabiliseringspolitiken skall bli framgångsrik, belyses i kapitel XIII dels ur mera allmänna synpunkter, dels också konkret i anslut- ning till några typfall för störningar av den samhällsekonomiska balansen. I den första delen behandlas utgångspunkterna för en sådan samordning med hänsyn till bl. a. de internationella sambanden, den samhällsekonomiska balansens innebörd i en dynamisk ekonomi och den centrala konjunktur- problematiken. Vidare diskuteras de problem som ligger i olika ekonomisk— politiska medels besluts- eller verkställighetseftersläpning. Särskilda av- snitt ägnas vidare åt samordningen penningpolitik—finanspolitik i olikakon- junktursituationer samt åt möjligheterna att genom olika former av avtal åstadkomma eller bibehålla samhällsekonomisk balans. Typfallen omfattar störningar härrörande dels från utlandet (volym- och prisfluktuationer för exporten —- och vad avser priserna _ importen) dels från variationer i den offentliga verksamheten samt slutligen genom en autonom inhemsk löneinflation. För vart och ett av dessa fall diskuteras den kombination av åtgärder som vid givna förutsättningar bäst tjänar stabiliseringssträvandena.

Till

Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. F ina-nsdepartementet

För att verkställa utredning rörande spörsmål sammanhängande med den fulla sysselsättningens ekonomi m. m. tillkallade dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 25 augusti 1955 följande femton sakkunniga, nämligen dåvarande stats- sekreteraren i civildepartementet Herman Kling, ordförande, förbundsord- föranden Harald Adamsson, dåvarande byråchefen i finansdepartementet Gustav Cederwall (tillika huvudsekreterare), dåvarande ledamoten av riks- dagens första kammare sekreteraren Lars Eliasson, ledamöterna av riksda- gens första kammare, direktören Knut Ewerlöf och dåvarande förbundsord- föranden Arne Geijer, vice verkställande direktören i Svenska Arbetsgivare- föreningen Curt-Steffan Giesecke, ledamoten av riksdagens andra kammare, bankkamrerarcn Sven Gustafson, dåvarande ledamoten av riksdagens andra kammare, bankofullmäktigen David Hall, landshövdingen Mats Lemne, chefen för Landsorganisationens utredningsavdelning filosofie doktorn Ru- dolf Meidner, direktören i Sveriges Lantbruksförbund Axel Stensgård, för- bundsordföranden, fru Inga Thorsson, dåvarande direktören i Sveriges In— dustriförbund Lars-Erik Thunholm samt bankdirektören Marcus Wallen— berg.

Sedan Kling och Cederwall den 9 oktober 1956 på egen begäran entledi— gats från ifrågavarande uppdrag, uppdrog departementschefen samma dag åt dåvarande generaldirektören i kungl. arbetsmarknadsstyrelsen Gustav Vahlberg att vara ledamot tillika ordförande i utredningen och åt dåva- rande kanslirådet i socialdepartementet Bertil Olsson att vara ledamot till— lika huvudsekreterare. Sedan Hall avlidit utsågs i hans ställe den 12 mars 1957 ledamoten av riksdagens andra kammare, sekreteraren Sture Henriks- son till ledamot i utredningen. Som ersättare för Eliasson, som entledigats på egen begäran, utsågs samma dag lantbrukaren Stig F. Hansson. Sedan Henriksson avlidit utsågs i hans ställe den 8 maj 1957 dåvarande ledamo-

ten av riksdagens första kammare, dåvarande förste assistenten Fritiof Boo. Som ersättare för Meidner, som vistades utomlands under tiden 20 okto- ber—20 december 1957, inträdde enligt departementschefens beslut av den 4 oktober 1957 filosofie kandidaten Tord Ekström. Sedan Geijer och VVal- lenberg den 22 november 1957 entledigats på egen begäran uppdrogs sam- ma dag åt förbundsordföranden Åke Nilsson och direktören i Jernkontoret, f.d. statssekreteraren Ragnar Sundén att vara ledamöter i utredningen. På därom gjord framställning entledigades den 7 november 1958 Lemne och fru Thorsson från att vara ledamöter av utredningen.

Att såsom experter biträda en särskild arbetsgrupp inom utredningen med uppgift att behandla lönepolitiken förordnades den 6 mars 1957 då— varande filosofie licentiaten Karl-Olof Faxén, dåvarande direktörsassisten- ten hos Svenska Arbetsgivareföreningen Nils Holgerson, sekreteraren Per Holmberg, Landsorganisationen, samt sekreteraren hos Tjänstemännens Centralorganisation Arne Nilstein.

I övrigt förordnade departementschefen den 16 december 1955 dåvaran- de t. t'. forskningssekreteraren Krister Wickman (entledigad på egen be— gäran den 6 juli 1959), den 11 april 1957 professorn Harald Dickson, den 8 juli 1957 dåvarande filosofie kandidaten Gösta Rehn samt den 15 juli 1957 professorn Nils Västhagen att såsom experter biträda utredningen. Härutöver har utredningen för särskilda undersökningar anlitat filosofie licentiaten Stig Rydorff, amanuensen Kurt Martin Savosnick, byrådirektö- ren Olof Petersson, dåvarande docenten Erik Dahmén, förste aktuarien Olof Lindahl, filosofie kandidaten Tord Ekström och byråchefen Lars Lind- berger. Speciella undersökningar och statistiska bearbetningar har vidare utförts inom konjunkturinstitutet, kungl. lantbruksstyrelsen och statens jordbruksnämnd.

Sedan Olsson på egen begäran den 4 oktober 1957 entledigats från upp- draget att vara huvudsekreterare uppdrog departementschefen samma dag åt agronomie licentiaten Clas-Erik Odhner att vara utredningens huvud- sekreterare. Den 9 oktober 1956 förordnades e. o. förste byråinspektören Aksel Spendrup att vara biträdande sekreterare i utredningen. Sedan Spendrup på egen begäran entledigats den 3 januari 1958 utsågs den 18 april 1958 dåvarande amanuensen Lennart Klackenberg till utredningens biträdande sekreterare.

Vi har antagit benämningen stabiliseringsutredningen. Vi själva och vårt sekretariat har under arbetets gång haft överlägg- ningar med representanter för olika statliga myndigheter bl.a. konjunk- turinstitutet, statens jordbruksnämnd och statens pris- och kartellnämnd samt med författningsutredningen och budgetutredningen. Överläggningar har vidare hållits med representanter för Svenska Stadsförbundet, Svenska Landstingsförbundet, Svenska Landskommunernas förbund, Svenska Bygg— nadsarbetareförbundet samt Svenska Byggnadsindustriförbundet.

Till vår utredning har, för att tagas i beaktande vid uppdragets fullgö- rande, överlämnats dels en promemoria angående indexregleringar på låne- 1narknaden författad av professorn Tord Palander, dels tre delstudier inom 1951 års penningvärdeundersökning, nämligen »Utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin» (SOU 1955: 13) författad av dåvarande filosofie licentiaten Bengt Metelius, »Finanspolitikens ekonomiska teori» (SOU 1955: 25) författad av dåvarande docenten Bent Hansen samt »Investerings- verksamhet och sparande» (SOU 1956: 10) författad av dåvarande filosofie licentiaten Lars Lindberger.

Vårt arbete har i hög grad präglats av den mycket speciella karaktären i det uppdrag som vi ställts inför. Det har måst spänna över ett synnerligen vidsträckt område, där knappast några sidor av den ekonomiska politiken helt kunnat lämnas utanför. På grund av de stora luckorna i det material från penningvärdeundersökningen, som avsetts skola ligga till grund för vårt arbete, har vi vidare på väsentliga punkter tvingats gå långt in på utredningar av komplicerade samhällsekonomiska problemställningar. Många av de frågor vi behandlat är synnerligen kontroversiella. Eftersom en central punkt i våra direktiv varit att vi skulle »söka finna ut hur långt det är möjligt att vinna enighet kring målsättningar och metoder för den ekonomiska politiken på olika områden», har vi sökt komma fram till vissa gemensamma huvudlinjer. Inom utredningen har på vissa punkter rått delade meningar beträffande motiveringarna för dessa huvudlinjer liksom beträffande vissa teoretiska avsnitt i betänkandet. Vi har emellertid valt att lägga fram en gemensam skrivning istället för att splittra vår fram- ställning på särmeningar.

Vi har nu fullgjort vårt uppdrag och får härmed överlämna vårt betän- kande. Som bilaga till detta fogas en av vårt sekretariat utarbetad redogö- relse för den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden.

Stockholm den 19 april 1961.

Gustav Vahlberg

Harald Adamsson Fritiof Boo Knut Ewerlöf

Curt-Staffan Giesecke Sven Gustafson Stig F. Hansson

Rudolf Meidner Åke Nilsson Bertil Olsson Azrel Siensgård Ragnar Sundén Lars—Erik Thunholm

/CIas-Erik Odhner

Förkortningar

mkr = miljoner kronor mmkr = miljarder kronor

Direktiven

Stabiliseringsutredningens direktiv återfinnes i anförande av chefen för finansdepartementet till statsrådsprotokollet den 25 augusti 1955. Departe— mentschefen anförde därvid följande.

Upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning har utgjort ett mål för den ekonomiska politiken under efterkrigstiden såväl i vårt land som på olika håll ute i världen. Denna målsättning har inneburit väsentligt mera än ett mot- verkande av konjunkturarbctslöshet på det sätt som skedde under den världs— ekonomiska depressionen i början av 1930-talet. Krav har ställts på statsmak- terna att genom den ekonomiska politiken förhindra uppkomsten av varje mera omfattande eller varaktig arbetslöshet.

En full sysselsättning har också förelegat ända sedan senare delen av 1930- talet. Den ekonomiska utvecklingen under denna tid har sålunda givit en om- fattande erfarenhet av den fulla sysselsättningens innebörd. Denna erfarenhet har varit så mycket värdefullare, som den vunnits under i övrigt rätt växlande förhållanden: under krigstidens och den första efterkrigstidens mera speciella omständigheter och senare under en högkonjunktur med i viss mån från år till år varierande styrka och art. Den ekonomiska politiken har härunder ställts inför utomordentligt viktiga spörsmål. Särskilt har riskerna för en fortskridande försämring av penningvärdet vid full sysselsättning varit föremål för en omfat- "rande och ingående diskussion.

I mitten av 1951 begärde jag med anledning härav bemyndigande att låta verk- ställa en serie vetenskapliga undersökningar syftande till att belysa möjligheterna att bevara ett stabilt penningvärde i ett samhälle med full sysselsättning. Avsik- ten var att få en på djupet gående och systematisk undersökning av den fulla sysselsättningens problem, som skulle kunna ligga till grund för utformningen av en långsiktig ekonomisk politik för bevarande av full sysselsättning och sam- hällsekonomisk balans.

Detta utredningsarbete närmar sig nu sin fullbordan. En första del om ut— landstransaktionerna och den svenska ekonomin överlämnades i våras. Därefter har nyligen framlagts en andra del, avseende finanspolitikens ekonomiska teori. Ytterligare undersökningar följer rörande kreditmarknad och penningpolitik, löneutvecklingen, produktivitetsfrågor och kapitalbildningen. Tillsammans torde dessa undersökningar komma att bilda ett betydelsefullt vetenskapligt underlag för fortsatta överväganden. De är emellertid av övervägande teoretisk natur. Det har också från början förutsatts, att de skulle följas av tillsättandet av en sär- skild kommitté med uppdrag att framlägga konkreta förslag rörande utform- ningen av praktiska ekonomisk-politiska åtgärder.

Som jag angav i årets statsverksproposition torde tidpunkten nu vara inne att övergå till detta andra skede av utredning om den ekonomiska politikens ut- formning i ett samhälle med full sysselsättning. Denna nya, praktiskt inriktade utredning synes böra uppdragas åt en kommitté bestående bland annat av repre- sentanter för de olika politiska meningsriktningarna i riksdagen, näringslivet

och de fackliga organisationerna. Arbetet bör därvid kunna bygga på de erfaren- heter som vunnits under mer än halvtannat årtionde av full sysselsättning och utnyttja som underlag de forskningsresultat som åstadkommits av 1951 års pen— ningvärdeundersökning. Väsentligen bör det vara den nya utredningens uppgift att på grundval härav söka finna _ut hur långt det är möjligt att vinna enighet kring målsättningar och metoder för den ekonomiska politiken på olika områden.

Det torde knappast vara lämpligt att föregripa den nya utredningens resultat eller att binda dess inriktning med alltför preciserade direktiv. Beträffande inne— börden av dess uppdrag vill jag dock anföra följande.

En viktig uppgift synes vara att klarlägga den fulla sysselsättningens innebörd och konsekvenser i olika avseenden. övergången från ett tillstånd, där såväl företagare som löntagare haft att räkna med betydande konjunkturvariationer och arbetslöshetsrisker, till ett samhälle med permanent hög sysselsättning måste ha vittomfattande och betydelsefulla följder. Den påverkar både investeringarnas och sparandets omfattning och inriktning, den har konsekvenser för arbetsförhållan- den och löneutveckling, för yrkesval och produktivitet i arbetet. En sammanfat— tande översikt av alla dessa konsekvenser utgör en viktig grundval för fortsatta överväganden.

Den fulla sysselsättningens upprätthållande utgör en målsättning, vars konkreta innebörd behöver ytterligare klarläggas. Härvid måste en avvägning ske i för— hållande till andra målsättningar av aktuellt intresse. En sådan är bevarandet av ett stabilt penningvärde. En annan, varom enighet torde råda i vårt land, ut- gör fria organisationer på arbetsmarknaden, som utan direktiv från det all- männas sida träffar uppgörelser rörande lönevillkor och arbetsförhållanden. Den ekonomiska politiken måste vidare vara inriktad på att främja höjd pro— duktivitet och ett snabbt framåtskridande, på en skälig inkomstfördelning och på bevarandet av förutsättningarna för ett fritt, omfattande och balanserat han— delsutbyte med andra länder. Det är uppenbart, att dessa olika målsättningar, om de tas i en mycket preciserad form, lätt kan komma i konflikt med var- andra. Det lär därvid mera vara fråga om att åstadkomma en avvägning mellan de olika målsättningarna, som särskilt på litet längre sikt inte torde vara oför— enliga, än att generellt ge någon av dem prioritet framför de andra. Det bör ankomma på kommittén att söka finna ut i vilken utsträckning förutsättning finns för en omfattande anslutning till en rimlig avvägning mellan de olika mål— sättningarna.

Det är uppenbart att den fulla sysselsättningens realiserande kräver en sam- ordnad användning av den ekonomiska politikens olika medel. Den nya utred— ningen bör därför undersöka, i vad mån det är möjligt att utforma riktlinjer för användningen av de medel som kan stå till förfogande. Det gäller härvidlag att draga praktiska slutsatser av de vetenskapliga undersökningarna och andra över— väganden. En utformning av rättesnören och regler för den praktiska politiken bör därvid försökas, så långt detta är möjligt och bedöms vara av värde, även om de vetenskapliga undersökningarna resulterat i en mera skeptisk syn och ett understrykande av problemens komplicerade art.

Beträffande den roll som penning— och kreditpolitiken kan spela har åsikterna brutit sig under efterkrigstiden. Oavsett dessa meningsbrytningar är det uppen- bart att kreditpolitiken alltid måste vara av central betydelse i den ekonomiska politiken. Utredningen bör som underlag för sina överväganden rörande kredit- politiken under full sysselsättning söka skaffa sig en bild av hur kreditväsendet fungerat under de senaste årens läge med hög expansionstakt i det ekonomiska livet och stark spänning mellan efterfrågan och tillgång vid fullt utnyttjade produktiva resurser. Förhållandet mellan kreditmarknadens struktur och kredit-

behoven vid hög investeringsaktivitet i samhällsekonomins olika sektorer bör där— vid uppmärksammas. Bland annat synes inlåningens respektive utlåningens för- delning mellan kortfristiga och långfristiga marknader samt mellan olika kate- gorier av kreditinstitut förtjäna att studeras. En annan sak som kan påkalla belysning är vilket inflytande förefintligheten av intressegemenskap mellan kre- ditinstituten och deras kunder kan öva på kreditgivningens inriktning. Mot bak- grunden av de iakttagelser som kan göras vid översynen av kreditsystemet bör utredningen diskutera vilka önskemål som kan anses vara befogade att ställa i fråga om det allmännas inflytande på kreditsystemets samordning och kreditgiv- ningens inriktning i den fulla sysselsättningens ekonomi. Det är av vikt att i detta sammanhang klarlägga de olika metoder varmed kreditpolitiken kan ar- beta, såsom kreditåtstramning genom kassareservbestämmelser, marknadsopera— tioner, kreditransonering eller andra dylika åtgärder, ränteförändringar och räntereglering. Det bör undersökas, i vad mån enighet kan åstadkommas om den roll som bör tillmätas dessa olika element och den art och omfattning i vilken kreditpolitiken bör användas. En avvägning mellan kreditpolitikens uppgifter och andra medel i den ekonomiska politiken såsom finanspolitik och direkta regle- ringar måste därvid göras.

En väsentlig betydelse torde böra tillmätas finanspolitiken. Med den offentliga verksamhetens nuvarande omfattning har både de offentliga utgifternas storlek och inriktning och metoderna för deras finansiering ett utomordentligt inflytande på hela den ekonomiska verksamheten. Det bör härvid ifrågakomma att under- söka, i vad mån riktlinjer för budgetpolitikens utformning kan uppdragas. Av betydelse är härvid i vad mån preciserade krav i fråga om driftbudgetens respek- tive totalbudgetens balansering i olika lägen kan utformas. Häri ingår som del— problem reglerna för avskrivning å offentliga kapitalinvesteringar och sätten för kapitalutgifternas finansiering över huvud. I den mån så befinnes motiverat må utredningen även kunna ta ställning till frågan om eventuella ändringar i riks- statens formella uppställning, en fråga som lämnats öppen av 1950 års budget- rättskommitté. En svårighet med användningen av finanspolitiska medel ligger däri, att åtskillig tid förflyter mellan ett beslut och dess ikraftträdande, bland annat när det gäller den direkta skattens höjd. Utredningen bör vara oförhind- rad att överväga de förändringar i rådande praxis som kan vara ägnade att komma till rätta med dylika svårigheter. Sedan en riksdagssession på hösten blivit en naturlig företeelse, har ökade möjligheter till förändringar på detta område erhållits.

Även om olika skattefrågor under senare år varit föremål för särskilda utred- ningar, torde det böra lämnas möjligheter för utredningen att pröva den roll som beskattningens utformning kan spela för förverkligandet av uppställda mål- sättningar. Företagsbeskattningen har nyligen varit och är fortfarande i vissa av- seenden föremål för utredning. Detta bör dock inte utgöra något hinder för den nu åsyftade utredningen att ta frågan om konjunkturpolitiska åtgärder på vinst- beskattningens område under bedömande i sitt vidare sammanhang. Utformningen av den direkta statliga inkomstbeskattningen har stor betydelse för den ekono— miska utvecklingen och utredningen bör givetvis vara oförhindrad att beakta den i samband med sina övriga överväganden. Möjligheterna att påverka i första hand den privata konsumtionen genom indirekta skatter och subventioner torde vidare förtjäna uppmärksamhet från utredningens sida. Kommittén för den in- direkta beskattningen väntas inom kort avlämna sitt betänkande. Detta torde kunna tjäna som en utgångspunkt för vidare överväganden om sådana konsum- tionsbegränsande åtgärder i form av en allmän omsättningsskatt eller ökade punktskatter som i vissa lägen kan ifrågasättas. Förevarande utredning torde ha

anledning att undersöka de allmänna verkningarna bland annat på lönepolitiken av sådana eller andra alternativa konsumtionsbegränsande åtgärder. Även subven- tionsanordningars utformning i olika konjunkturlägen torde kunna upptagas till behandling.

Meningsolikheter har under efterkrigstiden gjort sig gällande även i fråga om den roll som direkta regleringar kan och bör spela inom den ekonomiska poli- tiken. Också här bör en undersökning företagas för att kartlägga de tillgängliga medlens karaktär och förutsättningarna för en enighet om metodernas använd— ning utredas. Av vikt är ett förnyat övervägande om byggnadsregleringens ut- nyttjande jämfört med användningen av andra medel att påverka investeringar- nas omfång och inriktning.

Ett annat område som bör göras till föremål för särskild uppmärksamhet gäller arbetsmarknaden. Ett underlättande av arbetskraftens rörlighet mellan olika plat- ser och yrkesområden har största betydelse för ett produktivt utnyttjande av produktionsfaktorerna. Åtgärder vid fall av lokal arbetslöshet kan därför ofta lämpligen få formen av stöd åt omflyttning och omskolning m. m. Den administra— tiva apparaten för arbetsförmedling och omskolning m. m. bör anpassas till dessa uppgifter. Det bör även undersökas, vilka åtgärder som i övrigt kan erfordras från det allmännas sida för att skapa gynnsamma förutsättningar för uppgörel- serna mellan arbetsmarknadens organisationer och för en lugn löneutveckling.

Utredningen lär inte kunna undgå att ingående behandla vad en fri arbetsmark— nad betyder för den ekonomiska utvecklingen under full sysselsättning. Den bör därvid ha möjlighet att ta upp olika aspekter av förhållandet mellan det all— männa och arbetsmarknadens organisationer. Utredningen bör därvid även kunna diskutera vilka anspråk som ur allmän synpunkt kan ställas på organisationerna. Den bör vara oförhindrad att även härvidlag komma med de förslag och rekom- mendationer, som kan befinnas önskvärda.

Slutligen har utredningen att beakta den svenska ekonomins sammanhang med utvecklingen i andra länder. Det internationella varuutbytet har stor betydelse för det svenska näringslivet och utgör en viktig grundval för höjandet av lev- nadsstandarden i vårt land. Det är naturligt att svensk handelspolitik traditio- nellt blivit utpräglat frihandelsbetonad och att vi i internationella organisatio- ner strävat efter att främja en fri handel. Med en dylik inriktning av handels- politiken kan man emellertid inte bortse från möjligheten att svårigheter för den fulla sysselsättningens upprätthållande kan vållas av den ekonomiska utveck- lingen i andra länder och av dessa länders handelspolitik. Vi kan till följd härav nödgas vidta åtgärder för att dämpa verkningarna på den svenska ekonomin av sådana utifrån kommande störningar. Undersökningen bör därför även avse ut— formandet av riktlinjer för de åtgärder som kan vara erforderliga härför.

KAPITEL I

Den internationella bakgrunden

1. För ett land med omfattande handelsförbindelser med andra länder måste utvecklingen inom världsekonomin bli av väsentlig betydelse vid utform- ningen av den interna ekonomiska politiken. Alla länder utom de ekono— miska världsmakterna måste på det hela taget ta denna utveckling som given. Den måste därför utgöra den bakgrund, mot vilken de olika alterna— tiven för den inhemska politiken bör bedömas, vare sig det gäller utveck- lingen på kort eller på lång sikt. Det vidgade ekonomiska samarbetet mel- lan länderna kommer också att nödvändiggöra en konjunkturpolitisk sam- verkan, allteftersom de enskilda ländernas handlingsfrihet blir beskuren. Innan man diskuterar målen och medlen för den ekonomiska politiken är det följaktligen nödvändigt dels att åtminstone i mycket grova drag söka bedöma de allmänna ekonomiska utvecklingstendenserna i världen på lång sikt, dels att söka klarlägga vilken rörelsefrihet ett litet land som Sverige numera har och i fortsättningen kan väntas få för sin ekonomiska politik med hänsyn till sina åtaganden i det internationella ekonomiska samarbetet och till sitt beroende av de utrikes marknaderna.

Utvecklingstendenser i världsekonomin

2. Utrikeshandelns andel av nationalprodukten för ett antal västeuropeiska länder samt USA och Canada anges i tab. 1. Sverige kommer i detta hån— .seende närmare sådana länder som Västtyskland och Storbritannien, be- roende på ett relativt starkt differentierat näringsliv. Även om denna andel för Sverige är mindre än för flertalet andra industrialiserade länder av samma storleksordning är den ändå tillräckligt stor för att den internatio— nella konjunkturutvecklingen skall bli av utslagsgivande betydelse för den inhemska ekonomin. Fram till 1930—talet minskades Sveriges internationella beroende i takt med den industriella utbyggnaden därför att denna blev allt mångsidigare. Under efterkrigstiden har det återigen vuxit på grund av att den tekniska utvecklingen fordrar större produktionsenheter samtidigt som varusorti- mentet växer. Denna utveckling framtvingar en specialisering och en i förhållande till nationalprodukten växande utrikeshandel i de små län- derna, en tendens som kan väntas bestå även framdeles. Den förstärkes av

Tabell 1. Exportens och importens andel i procent av brutto- nalionalproduklen för vissa länder 1965—19591

Medeltal 1955—1 959 Belgien export .............................. 38 import .............................. 36 Canada export .............................. 23 import .............................. 27 Danmark export .............................. 38 import .............................. 37 Frankrike export .............................. 17 import .............................. 1 7 Förenta Staterna export .............................. 6 import .............................. 5 Nederländerna export .............................. 55 import .............................. 53 Norge export .............................. 48 import .............................. 50 Schweiz” export .............................. 28 import .............................. 26 Storbritannien export .............................. 26 import .............................. 25 Sverige export .............................. 30 import .............................. 3 1 Västtyskland export .............................. 28 import .............................. 24

1 Såväl varor som tjänster. ” Medeltal 1955—1958; andelen för lågt upptagen därför att tjänsteutbytet beräknats netto.

Källa: OEEC, General Statistics.

Anm. Bruttonationalprodukten har beräknats till faktorkostnad, dvs. med avdrag för in- direkta skatter och med tillägg för subventioner. De svenska siffrorna är betydligt högre än de man får fram ur svensk statistik. Detta sammanhänger med att de definitioner av brutto- nationalprodukt, export m. m., som OEEC använder på viktiga punkter skiljer sig från de i Sverige tillämpade. Sålunda räknas export och import av tjänster (sjöfart, turism m. m.) brutto till skillnad från i Sverige där nettot av tjänsteutbytet läggs till varuexporten. Om export— och importsiffrorna således blir större än i svensk statistik, blir bruttonationalprodukten mindre genom att OEEC bl. a. inte tar med reparationer och underhåll i produktionsbegreppet.

strävandena i det internationella samarbetet att riva de handelspolitiska hindren mellan länderna.

Tvånget att balansera betalningarna med utlandet medför, särskilt om det med hänsyn till begränsade valutareserver också måste ske på kort sikt, ett starkt och växande beroende av efterfråge- och prisutvecklingen i andra länder för svenska export- och importvaror och därmed av hela den inter- nationella konjunkturutvecklingen. I ju högre grad de ekonomiska trans- aktionerna över gränserna lämnas fria från statliga ingripanden, desto större krav måste ställas på att den inhemska politiken medverkar till en internationellt följsam ekonomisk utveckling.

3. De politiska och ekonomiska tendenser, som under de närmaste decen— nierna kan väntas komma att sätta sin prägel på världsekonomin, synes vara av såväl expansiv som depressiv karaktär. Det är givetvis svårt att spå vilka som kommer att dominera, men vi har dock funnit skäl tala för att de expansiva liksom hittills under efterkrigstiden, om än inte i lika hög grad, skall få övervikt. De viktigaste av dessa har vi ansett vara följande.

a) Under efterkrigstiden har en ny syn på de samhällsekonomiska or- sakssambanden brutit igenom på bred front inom de västerländska demo- kratierna. Den kan förenklat sägas innebära att man på ett helt annat sätt än tidigare blivit medveten om konjunkturpolitikens möjligheter. En de- pression med arbetslöshet och inkomstbortfall uppfattas numera tämligen allmänt såsom någonting som kan och bör undvikas eller åtminstone effek- tivt motverkas, även om man mer och mer fått ta hänsyn till de svå— righeter att bevara penningvärdet som därvid uppstår. Den ökade ekono- miska trygghet vid konjunkturförändringar, som denna nya inställning till den ekonomiska politiken ger, kommer inte bara löntagarna utan också företagarna till godo och medverkar till en expansiv företagarpolitik.

b) De politiska motsättningarna mellan länder med olika samhällsskick och olika ekonomiska villkor och den konkurrens i både militär styrka och ekonomisk framstegstakt som de medför kan även i fortsättningen väntas bli ett expansivt element i konjunkturutvecklingen. Även om en viss avspänning skulle kunna komma till stånd har man att räkna med en stark strävan att driva på den ekonomiska expansionen, både för att förstärka grundvalen för de militära ansträngningarna och för att genom stigande fredliga prestationer inåt och utåt manifestera det egna systemets för- tjänster.

c) Den vaknande medvetenheten om det växande internationella bero- endet har medfört en strävan till ekonomisk integration mellan länderna inom de olika politiska blocken. Samtidigt måste strävandena att skaffa större marknader på grund av den politiska utvecklingen ta sig andra former än tidigare. Även om man inte skall underskatta det ekonomiska samarbetets betydelse på det globala planet —— FN:s ekonomiska verksam- het, den internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken (IBRD), det allmänna tull— och handelsavtalet (GATT), m. fl. organisationer kommer det med säkerhet att avsätta sina viktigaste spår på det regionala. Det är främst strävandena till ekonomiskt samarbete i Europa som vi här har anledning att ta hänsyn till, enkannerligen den gemensamma mark- naden (EEC), det europeiska frihandelsområdet (EFTA) och östblocket samt försöken att få till stånd ett samarbete mellan de två förstnämnda. Det internationella ekonomiska samarbetets syfte och effekt kan inom regionerna primärt sägas vara expansionistiskt.

d) Det förefaller sannolikt att konkurrensen mellan de politiska systemen om de ekonomiskt underutvecklade länderna kommer att leda till ökade

krav på de redan industrialiserade ländernas resurser. De förstnämnda länderna har under efterkrigstiden spelat en mycket större politisk roll än tidigare. Det är att vänta att de också kommer att spela en större ekono- misk roll, allteftersom de lyckas komma in i en långsiktig ekonomisk expan- sion. I den mån detta mera allmänt blir fallet kan denna expansion få en väsentlig betydelse som stabiliserande faktor för konjunkturutvecklingen i världen. Däremot har deras betydelse som råvaruleverantörer snarare avtagit under efterkrigsperioden, bortsett från oljeländerna med deras mycket ensidiga näringsliv.

Såsom viktiga potentiella bundsförvanter drar de underutvecklade län- derna fördel av rivaliteten mellan makthlocken för att erhålla det nöd- vändiga biståndet för övergången till en expansiv ekonomi. Ifall man i västerlandet av politiska, ekonomiska och humanitära skäl solidariskt skulle göra en mera väsentlig insats än hittills för uppbyggnaden i dessa länder, kan detta komma att ställa anspråk på kapitalhildningen i de industrialiserade länderna. Ökad västeuropeisk medverkan i hjälpen till de underutvecklade länderna har ju ställts i förgrunden som en av de vikti- gaste punkterna vid omorganisationen av OEEC till OECD och vid förhand- lingarna med USA om den europeiska integrationen.

e) De möjligheter till ekonomisk expansion, som den snabba veten- skapliga och tekniska utvecklingen under kriget och efterkrigsåren skapat, är ännu långt ifrån uttömda. Inga tecken tyder heller på att denna utveck- ling skulle avstanna eller ens avsaktas. De ekonomiska och personella insatserna på dessa områden är större än någonsin. Även vetenskap och teknik drivs fram av de politiska och ekonomiska motsättningarna mellan makthlocken.

4. Men även depressiva tendenser kan komma att göra sig gällande.

a) De styrande har i många länder blivit mera inflationsmedvetna än tidigare. Inom vissa av dessa, kanske främst USA och Storbritannien, har man uppenbarligen varit beredd att på kort sikt pruta något på sysselsätt- ningskravet och därigenom offra rätt mycket av den omedelbara produk— tionsökningen, med tanke att nå ekonomisk balans och på lång sikt vinna en säkrare expansion utan inflationistiska störningar. Eftersom ekonomisk balans därvid ofta definieras som prisstabilitet, kan variationen i syssel— sättning och produktion ofta bli ganska stor innan någon effekt på pris- bildningen uppnås, emedan förändringar av den totala efterfrågans storlek inte har ett omedelbart inflytande på denna, allrahelst som man vid mät- ningen av förändringar i prisnivån i allmänhet fäster störst avseende vid konsumtionsprisindices.

b) Ifall ökade insatser till stöd för de underutvecklade ländernas ut- veckling inte skulle komma till stånd från västerlandets sida synes risk före- ligga för att de ekonomiska förbindelserna med dessa länder skall komma

att få en depressiv effekt på världsekonomin. Vissa tendenser i denna riktning har otvivelaktigt gjort sig gällande under senare år. För att finan- siera sin industrialisering försöker många av dessa länder att forcera utbudet av råvaror. Därigenom pressas emellertid priserna och exporten ger en mindre totalinkomst, varigenom industriländernas avsättnings- möjligheter i de underutvecklade länderna också krymper. Härtill bidrar också en ökad inbördes handel med enklare industrivaror mellan länderna i de underutvecklade delarna av världen.

Såvida den politiska spänningen i världen inte ger upphov till bered— skaps— eller spekulationslagring av råvaror finns det risk för att de skilj- aktiga utvecklingstendenser för råvaru- och fårdigvarupriserl, som karak- teriserat världsmarknaden under de senaste åren, kommer att bestå med en väsentlig försämring av de underutvecklade ländernas bytesrelationer och köpkraft som följd. Dessas strävan att få till stånd internationella prisöverenskommelser för råvaror har hittills vunnit föga förståelse. Den protektionistiska tendensen i sexmakternas ekonomiska expansion ökar med eller utan en integration med sjustatsblocket —— faran för en utveckling, som åtminstone på medellång sikt ställer de underutvecklade länderna utanför. En minskad köpkraft i dessa länder betyder krympande världshandel och avtagande exportmöjligheter, vilket vore allvarligt för Sverige, särskilt ifall en uppgörelse mellan de båda handelspolitiska bloc- ken i Västeuropa skulle dröja.

c) De långsiktstendenser, som här ovan redovisats, härrör från politiska och tekniska faktorer, som till stor del ligger vid sidan om den ekonomiska vardagens efterfrågeutveckling. Men de långsiktiga förändringarna i kon— sumtionsefterfrågans styrka blir ändå till slut avgörande för framstegs- takten.

Även om de otillfredsställda behoven fortfarande ter sig oändliga för den alldeles övervägande delen av världens befolkning, är läget ett annat i de länder, som är avgörande för världskonjunkturen. När allt mindre del av konsumtionen avser att täcka människornas fundamentala fysiska behov och allt större del betingas av ett föränderligt kulturmönster utan tvingande grepp över individerna, måste efterfrågan bli instabilare. När ökade insatser för att tillfredsställa de materiella behoven inte längre känns så ofrånkomliga kan expansionen komma att mattas av.

En sådan utveckling kan främst väntas ta sig uttryck i växande sväng- ningar i investeringsverksamheten och därmed i hela konjunkturutveck- lingen och i att dessa svängningar sker kring en lägre nivå för den eko-

1 Inom råvarugruppen kan man ytterligare skilja mellan prisutvecklingen för primitiva resp. tekniskt utvecklade produkter. I första fallet avses varor, som framkommer genom enkla och urgamla produktionsprocesser, t. ex. de flesta livsmedel, textila naturfibrer och halvfabrikat därav etc., i det andra produkter som kräver modern industriell teknik och stora kapitalinveste- ringar, t. ex. pappersmassa och papper, många metaller och halvfabrikat därav, plast och konst— fibrer etc. Det är huvudsakligen de förstnämnda, som utgör grundvalen i de underutvecklade ländernas export.

nomiska aktiviteten än hittills. Det är emellertid här fråga om utvecklings- tendenser på mycket lång sikt. Styrkan och självständigheten i den euro- peiska konjunkturen under det senaste decenniet kan visserligen till en del ha berott på speciellt gynnsamma förhållanden inom investeringssektorn: god tillgång på snabbt utmognande projekt och stark efterfrågan efter kri- gets ödeläggelse. Det är dock inte troligt att avmattningstendenser av detta slag skall komma att på allvar göra sig gällande så snart som under 1960- och 1970-talen.

d) Speciellt för Sverige och för andra västeuropeiska småstater utanför EEC blir utvecklingen beroende av om och på vilka villkor samarbete mellan EFTA och denna grupp kan upprättas. Möjligheterna att få till stånd något samarbete med EEC på andra villkor än organisationens egna synes f. n. mycket svåra att överblicka.

Ju längre en uppgörelse dröjer desto större försprång skaffar sig emel- lertid länderna inom EEC vid uppbyggandet av den integrerade marknaden, ett försprång som kan bli besvärligt för de utomstående att senare inhämta. Skulle den helt utebli kan diskrimineringen mot exporten av förädlade produkter till detta område väntas skapa betydande svårigheter för den fortsatta ekonomiska expansionen i Sverige, som inte motvägs av minskade handelshinder inom EFTA. Huruvida dessa svårigheter kan komma att till någOn del motvägas av växande handel med östblocket är omöjligt att säga, eftersom denna betingats av så många icke-ekonomiska faktorer.

5. Vi har i det föregående försökt ange några av de viktigaste utvecklings- tendenserna framöver. Sammanfattningsvis torde man kunna dra slutsat- sen att dessa långsiktstendenser närmast tyder på, att de expansiva fakto- rerna skulle våga över de depressiva i världsekonomin under så lång tid som vi har anledning att söka överblicka. Detta hindrar inte att temporära mättnadstillstånd på längre sikt kan komma att inträda i de industriellt mest avancerade länderna, inte heller att depressiva faktorer kan komma att göra sig starkare gällande under kortare perioder eller inom vissa om- råden eller näringsgrenar. Såväl hittillsvarande erfarenheter som föreliggande utvecklingstendenser gör det sannolikt att prisimpulserna blir olika för råvaror och halvfabrikat å ena sidan och för färdigvaror å den andra (jfr diagram 1 och p. 4 b noten) ; för de förra fluktuerande kring en i stort sett oförändrad nivå, för de senare periodvis stigande. Man kan nämligen inte utan vidare ta för givet att den internationella prisstegringskonjunkturen skall vara definitivt avslutad med de senaste årens prisstabilisering. För Sveriges del måste särskilt utvecklingen av handelsförbindelserna med de underutvecklade länderna och de svårigheter, som den handels- politiska utvecklingen i Europa kan komma att skapa, tillmätas betydelse på lång sikt.

.

Index

l'so

"ILO

Diagram I . Kommerskollegii importprisindex för olika varugrupper 1953——1960

I

"., Oväsentllgt bearbetade varor ..,—

: .. _|. ' 'l ' . e . |. . . __.v- Råvaror ,, '._ _

'..." ..... .. .. _r_"*—__ " ———_.._____-__ __ _ __ __ ___—.. _ —_"N —————————— fd.-___. _ & Väsentligt bearbetade varor I | I | | I I I I I | I | | I | | | | | ] | | 1953 54 55 56 57 50 59 1950

Rörelsefriheten i valuta-' och handelspolitiken

6. Vilka krav ställer de internationella utvecklingstendenserna på den eko— nomiska politiken? Det måste först och främst bli beroende på vilka mål man uppställer för denna politik. Man kan vid diskussionen om relatio- nerna till utlandet skilja mellan en passiv och en aktiv konjunkturpolitik. I första fallet menas en politik, som huvudsakligen inriktas på att upprätt— hålla balansen i betalningarna med utlandet och låter de utifrån kommande konjunkturimpulserna fritt slå igenom på den inhemska ekonomin. Detta kan också karakteriseras som guldmyntfotens konjunkturpolitik. I andra fallet menas en politik, för vilken en stabilisering av den inhemska ekono- min uppställts som mål, och som följaktligen måste syfta till att motverka eller avskärma landet från utifrån kommande konjunkturstörningar. Såsom" framgår av vår behandling av målen för den ekonomiska politiken i följande kapitel anser vi att konjunkturpolitiken i möjligaste mån skall vara i denna mening aktiv. I vad mån en diskussion om en aktiv konjunkturpolitik i Sverige över- huvudtaget är meningsfull beror på i vilken grad det är möjligt att motverka eller avskärma utifrån kommande, icke önskvärda konjunkturimpulser eller andra störande utvecklingstendenser inom världsekonomin. Den viktigaste förutsättningen härför är att landet har möjligheter att motverka de påfrest— ningar på betalningsbalansen, som en sådan politik alltid måste komma att medföra. Detta kan ske på i princip två olika sätt.

150

140

130

120

a) Den ena vägen är att hålla oförändrade växelkurser och med en stor valutareserv eller genom kortfristig utländsk upplåning överbrygga de på— frestningar på landets betalningsbalans, som en sysselsättningsstödjande och exportfrämjande politik måste väntas medföra. Detta kräver att den

inhemska pris- och konjunkturutvecklingen på lång sikt följer den utländ-- ska. Med hänsyn till den horisontella prisspridningens styrka torde nämli-- gen en lägre prisnivå än den som export- och importprisutvecklingen indi—* kerar inte vara uppnåelig vid full sysselsättning och nuvarande relativa frihet i prisbildningen, och en högre prisnivå skapar omedelbart svårighe- ter med handelsbalansen, vilket inte kan accepteras annat än tillfälligt och vid mycket god valutaställning. En sådan avtappning av valuta måste allt— så i nästa konjunkturfas följas av en relativt stram ekonomisk politik så att minskningen av reserven kan återvinnas.

Ifall växelkurserna i praktiken är att betrakta som lästa, kan man med den ekonomiska politiken inte uppnå högre grad av prisstabilitet än att ' den inhemska prisnivån på lång sikt följer den utländska. På kort sikt får man vid depressionsimpulser försöka hävda produktion och sysselsättning så långt detta är möjligt med hänsyn till valutareservens storlek och vid inflationsimpulser försöka hindra, att dessa leder till interna, kumulativa prisstegringsförlopp.

b) Den andra vägen är att genom växelkursförändringar och handels— politiska åtgärder söka avskärma utifrån kommande konjunkturstörningar. De förra riktar sig därvid främst mot prisimpulser och de senare mot mängdimpulser, men de får naturligtvis också mängdeffekter resp. pris- effekter. Denna linje kräver att landet inte av internationella avtal är förhindrat att vidta ensidiga växelkursförändringar eller förändringar av tullar, avgifter, kvantitativa regleringar eller subventioner och att det har möjligheter att bära de ekonomiska konsekvenserna av sådana föränd- ringar, dvs. att det har en tillräckligt stor valutareserv för att rida ut en spekulation i växelkursförändring och ett tillräckligt internationellt för- troendekapital för att spekulationen inte skall bli övermäktig.

Utlandets förtroende till Sveriges valuta måste därför vårdas genom en konsekvent och stabil ekonomisk politik. En framgångsrik stabiliserings- politik ger i och för sig internationellt förtroende och möjliggör därigenom en fortsatt stabilisering.

De internationella avtal, som för Sveriges del medför bindningar av handlingsfriheten i den ekonomiska politiken av väsentlig betydelse i detta sammanhang, är vad avser valutapolitiken den internationella valuta- fondens (IMF) stadgar och det europeiska valutaavtalet (EMA) samt vad avser varuhandeln först och främst det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), vidare avtalet om europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC) och dess fortsättning i avtalet om ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) samt avtalet om ett europeiskt frihandelsområde (EFTA).

7. Den formella bindningen av växelkurserna. Strävan att pacificera valuta- politiken har under efterkrigstiden spelat en stor roll i det internationella ekonomiska samarbetet. Man har därvid varit ytterst angelägen om att få till stånd en bindning av växelkurserna. Sverige har genom sin medverkan i detta samarbete, särskilt i IMF, i betydande grad avhänt sig möjligheten att föra en självständig valutapolitik. Landets medverkan har dikterats av det stora intresse det som exportland har av stabila handelspolitiska förhållanden. Härvidlag måste givetvis hänsynen till konjunkturstyrningen komma i andra hand. Fondens stadgar innebär bl. a. att varje medlem förpliktigar sig att sam- arbeta med fonden för att främja växelkursstabilitet, upprätthålla ordnade valutaförbindelser med övriga medlemmar samt undvika växelkursför- ändringar i konkurrenssyfte. Medlem förbinder sig därför att inom sitt område tillåta transaktioner med valutor endast inom vissa gränser (för avista transaktioner : 1 % av parivärdet). Denna förbindelse skall anses uppfylld om valutamyndigheten för internationella transaktioner fritt kö- per och säljer guld inom av fonden fastställda Prisgränser. De särskilda bestämmelser, som reglerar villkoren för förändring av parivärdet för ett lands valuta, återfinnes i 5 5 och har i officiell svensk översättning följande lydelse (SÖ 1953: 75): »5 5a) Medlem skall icke föreslå någon förändring av sin valutas parivärde annat än för att rätta till en fundamental jämviktsrubbning.

b) Förändring av parivärdet av en medlems valuta må endast företagas på för- slag av medlemmen och endast efter samråd med fonden.

c) När en förändring föreslagits, skall fonden först beakta de förändringar som eventuellt redan skett av det ursprungliga parivärdet, fastställt enligt art. XX & 4. Därest den föreslagna förändringen jämte alla tidigare förändringar, vare sig höjningar eller sänkningar,

(i) icke överstiger tio procent av det ursprungliga parivärdet skall fonden icke resa någon invändning;

(ii) icke överstiger ytterligare tio procent av det ursprungliga parivärdet, må fonden antingen godkänna förändringen eller resa invändning mot densamma men skall tillkännagiva sin ståndpunkt inom sjuttiotvå timmar, såvida medlem- men anhåller därom;

(iii) icke faller under punkt (i) eller (ii) ovan, må fonden antingen godkänna förändringen eller resa invändning mot densamma men är berättigad till en längre tidsfrist för tillkännagivande av sin ståndpunkt.

f) Fonden skall godkänna en föreslagen ändring, som faller under mom. c) (ii) eller c) (iii) ovan, om den är övertygad, att ändringen är nödvändig för att rätta till en fundamental jämviktsrubbning. Är så förhållandet, skall fonden icke mot- sätta sig en föreslagen ändring på grund av vederbörande medlems interna politiki.»

1 Den sista meningen är litet ofullständig och oklar i den svenska översättningen, men av den engelska texten framgår att dess innebörd skall vara: »Det understrykes särskilt att om så är förhållandet skall fonden icke på grund av vederbörande medlems interna politik (domestic so— cial and political policies) motsätta sig en föreslagen ändring.»

I 5 6 stadgas slutligen att om ett medlemsland genomför en parivärde— förändring trots fondens invändningar må landet uteslutas efter rimlig tidsfrist —— genom beslut av fondstyrelsens majoritet.

Även anslutningen till EMA synes ha betydelse i detta sammanhang. I punkt 9 a i stadgan sägs följande:

»Fördragsslutande part skall, för att begränsa sin valutas fluktuationer, fast— ställa köp— och säljkurser för guld, Förenta staternas dollar eller annan valuta samt till var och en av de övriga fördragsslutande parterna och organisationen anmäla de sålunda fastställda kurserna, vilka skola ligga till grund för i före— varande del av avtalet förutsedda beräkningar och regleringar.»

Visserligen innehåller detta avtal i förevarande hänseende endast en mera allmänt formulerad förpliktelse till växelkursstabilitet, men i prakti- ken torde även det, tillsammans med de handelspolitiska överenskommel— serna inom OEEC, få uppfattas som en effektiv bindning av de deltagande ländernas handlingsfrihet i valutapolitiken, allra helst som alla deltagar— länderna är medlemmar i IMF. Hur pass effektiv denna bindning i prak— tiken blir enligt det nya avtal, OECD, som skall ersätta OEEC, återstår att se.

Dessa internationella åtaganden måste naturligtvis bli utgångspunkten för den svenska valutapolitiken. Deras exakta innebörd är emellertid fort— farande ganska oklar, trots att de varit i kraft tämligen länge, eftersom någon tolkning genom tillämpning under denna tid sällan aktualiserats. Tvärtemot vad man väntade har efterkrigstiden karakteriserats av påfal— lande stabilitet i växelkurserna. Deprecieringar i konkurrenssyfte, som IMF:s stadgar främst tog sikte på att hindra, har i stort sett uteblivit. Ten— densen har istället varit att försöka hålla uppe kurserna på övervärderade valutor och hålla nere dem på undervärderade längre än som varit berät- tigat. Hur omfattande en >fundamental jämviktsrubbning» skall vara för att en växelkursförändring skall kunna accepteras har därför inte fast,- lagts genom praxis. Tendensen att i det längsta försöka undvika växelkurs- förändringar har medfört att »jämviktsrubbningarna» i förekommande fall blivit mycket betydande innan åtgärder vidtagits. Det synes därför inte uteslutet att växelkursförändringar vid starkare störningar kommer att kunna användas som ett medel i den ekonomiska politiken genom att de insättes på ett tidigt stadium av »jämviktsrubbningen». Även om sprid— ningen av de utländska konjunkturstörningarna till den svenska ekono- min är tämligen obeveklig, så är dock trögheten i de ekonomiska reaktio— nerna ofta betydande. Det är därför i ett sådant fall inte otänkbart att en »fundamental jämviktsrubbning» kan visas föreligga och ingripanden med- ges innan den till sin väsentliga del fått effekt på den svenska marknaden. Därtill kommer att Sverige ännu har sin ingångsmarginal för växelkurs— justeringar enligt IMF:s stadga outnyttjad [jfr ovan 5 5 e (i) och även (ii)].

Därmed vare inte sagt att man i valutapolitiken kommer att kunna gå så

långt, att växelkursförändringar kan bli ett medel i en ekonomisk politik av den högre ambitionsgraden, dvs. en politik som syftar till att förebygga en kris eller möta en internationell konjunktur innan den till någon del bringat den inhemska konjunkturen ur balans. En växelkurspolitik med denna målsättning skulle också stöta på mycket stora praktiska svårig- heter (jfr pp. 8 och 153).

8. Den praktiska bindningen av växelkurserna. Även om ingen formell bindning av kronans värde skulle föreligga eller om denna bindning likväl skulle tillåta en viss rörlighet, så finns det många starka skäl i den prak- tiska handelspolitiken som talar för att man söker upprätthålla fasta växelkurser. Denna uppfattning har också under långa perioder dominerat de ansvariga instansernas ställningstaganden. Såväl en politik med rörliga1 som en med helt fasta växelkurser kan emellertid medföra betydande nack- delar för landets näringsliv.

a) Inom stora delar av näringslivet föreligger ett starkt motstånd mot rörliga växelkurser. Delvis är detta motstånd en återspegling av mellan- krigsårens erfarenheter, särskilt av exportindustrins konkurrenssvårig- heter. I viss utsträckning kan liknande svårigheter komma att uppstå ifall Sverige skulle drabbas av en varaktig diskriminering inom EEC, men å andra sidan dominerar expansionstendenserna i högre grad än tidigare långsiktsperspektivet i världsekonomin i dess helhet. Men till väsentlig del bottnar motviljan mot växelkursförändringar i de svårigheter, som en ekonomisk politik baserad på rörliga växelkurser otvivelaktigt medför för näringslivet.

Möjligheten av en växelkursförändring utgör alltid ett osäkerhetsmoment för exportörer och importörer. Sverige kan ju inte heller ensidigt förbehålla sig rätten att ändra växelkurserna. En varaktig stabilitet i växelkurserna är därför nödvändig för de praktiska affärsrelationerna med utlandet. Emel- lertid kan man tvingas acceptera enstaka förändringar när de utifrån kommande störningarna medför så omfattande jämviktsrubbningar att dessa ej kan motverkas med andra till buds stående medel. Växelkurs- förändringar torde därvid knappast ha så allvarliga verkningar att de inte skulle kunna diskuteras, såvida de kan beräknas väsentligt medverka till en inhemsk stabilisering. Det gäller emellertid att inte med stöd av hoppet om en osannolikt gynnsam utveckling skjuta upp den obehagliga men nöd— vändiga operationen ända tills man försätts i en tvångssituation och måste göra häftigare ingripanden med större förluster som följd än som annars

* Med rörliga växelkurser avses sådana, som fastställes av landets centralbank och till vilka banken köper och säljer valutor. De är rörliga i den meningen att. de kan ändras genom bankens beslut. Växelkurser som fastställes genom notering på en marknad och automatiskt anpassas till utbud och efterfrågan benämnes i motsättning härtill »fria växelkurser». En kombination av rörliga och fria växelkurser är rätt vanlig därigenom att en marknadsmässig anpassning tillåts inom av centralbanken fastställda övre och undre gränser.

skulle varit nödvändigt. Man bör istället sträva till att handla på ett tidigt stadium av jämviktsrubbningen, innan den hunnit sprida sig genom hela ekonomin. Genomsnittligt blir ätgärdernas effekt på näringslivet under sådana förhållanden endast, att de återställer de lönsamhetsförhållanden som rådde före den internationella prisuppgången eller prisnedgången. Man måste emellertid alltid beakta att en sådan politik också kan påverka im— portens och exportens volym på ett ofördelaktigt sätt ifall den initierande störningen berör olika varor i olika hög grad.

Svårigheterna kan bli stora för enskilda näringsgrenar, eftersom inter- nationella prisrörelser som regel är mycket Ojämna. Ifall detta är ett utslag av strukturförändringar i produktion och handel, innebär en hög växelkurs emellertid endast, att svårigheterna kommer lite tidigare än de annars skulle ha gjort. De påskyndas m.a.o. av en appreciering och fördröjes av en depreciering. Man undviker dem däremot inte med lägre växelkurser.

Möjligheterna till en depreciering innebär vidare att anpassningen inom ett land, som drabbats av strukturförändringarna i den internationella handeln, inte måste gå den smärtsamma vägen via prissänkningar och arbetslöshet och förluster för företagarna, en process som lätt leder in i ett nedåtriktat kumulativt förlopp med långsiktiga stagnationstendenser.

Den största svårigheten vid rörliga växelkurser ligger i att bedöma den exakta tidpunkten för en förändring och hur stor den skall vara. Man blir sällan på det klara med de internationella konjunkturstörningarnas karaktär förrän de pågått en tid och man redan rönt utslag av jämvikts— rubbningar inom landet, vilket för övrigt såväl formellt som praktiskt torde vara en förutsättning för ett ingripande. I praktiken måste en växel- kursförändring ändå alltid bli ett steg i det okända. Beslutet att inte ändra växelkurserna är emellertid i lika hög grad ett beslut med okända kon- sekvenser. Skillnaden ligger bara i den psykologiska effekt en förändring kan få just i sin egenskap av förändring. Till denna liksom till flera andra i detta avsnitt berörda frågor skall vi återkomma mer i detalj i kap. V.

Möjligheten av växelkursförändringar kan naturligtvis också medföra spekulation, som i vissa lägen, särskilt vid en förväntad depreciering, kan bli besvärande. Även om risken för spekulation torde vara större för de länder, vilkas valutor i högre grad utgör internationellt betalningsmedel, så är den dock även för Sverige av så pass stor betydelse att växelkurs— förändringar som medel i den ekonomiska politiken under alla förhållan— den förutsätter en betydande valutareserv.

b) En ovillkorlig bindning av den svenska kronans värde till andra valutor får å andra sidan långtgående konsekvenser. En sådan målsättning skulle i vissa situationer i mycket hög grad begränsa möjligheterna för en självständig konjunkturpolitik. Inflytandet utifrån på den inre kon— junkturutvecklingen i Sverige och därmed på produktion, sysselsättning och priser torde vara av så avgörande betydelse, att ett avstående från

ingripanden i utrikeshandelns och utrikesbetalningarnas förlopp i realite- ten skulle innebära, att man redan från början uppgav planerna på att även vid starkare internationella konjunkturpåfrestningar söka uppnå och bevara samhällsekonomisk balans. Ifall man vill bevara en viss grad av frihet och rörlighet i näringslivet torde det nämligen med hänsyn till om- fattningen av Sveriges utrikeshandel och till den horisontella prissprid- ningens styrka inte vara möjligt att få till stånd en sådan omstrukturering av de inhemska prisrelationerna, att en internationell prisuppgång eller prisnedgång kan isoleras till export- och importvarorna.

9. I den praktiska konjunkturpolitiken måste båda de i punkt 6 angivna metoderna att möta utifrån kommande störningar komma till användning, även om det normala måste vara att de kan mötas enbart med variationer i valutareserven och interna ekonomisk-politiska åtgärder. Dessa störningar är emellertid alltid en blandning av pris- och mängdkonjunkturer, om än i olika proportioner. Mera begränsade prisgenomslag får man därför vara beredd att acceptera (jfr p. 42 c). En uppåtgående mängdkonjunktur finns det vidare i regel ingen anledning att bromsa (jfr p. 137) och mot en nedåt- gående har växelkursförändringar föga verkan såvida den inte föranletts av inhemska prisstegringar. Ifall de i våra direktiv angivna målen för den ekonomiska politiken skall kunna uppnås, måste dock enligt vår mening möjligheter föreligga att vid genomgripande jämviktsrubbningar ändra växelkurserna, trots de uppen- bara olägenheter detta otvivelaktigt medför för näringslivet. Utan växelkurs- politik som en säkerhetsventil förefaller det oss inte möjligt att utforma en politik, som avser att hindra att inflationen och kriserna sprids från land till land eller att åtminstone dämpa deras verkningar. Därmed vare naturligtvis inte sagt att ens växelkursförändringar i alla lägen kan av- skärma starka utländska prisimpulser. I en internationell prisuppgång kan det väl tänkas lägen, då trycket blir så starkt eller så ojämnt, att det inte finns några möjligheter att vidmakthålla penningvärdet inom landet. Vid en depreciering å andra sidan fordras en mycket följsam ekonomisk politik för att inte de prisstegringsimpulser den ger upphov till skall även- tyra resultatet. De senaste årens utveckling inom Västeuropa visar vilken hög grad av följsamhet i de olika ländernas ekonomiska politik, som vid fasta växel- kurser framtvingats enbart av den hittillsvarande liberaliseringen av den intereuropeiska handeln. Så länge denna följsamhet inte är resultatet av en medveten samordning av den ekonomiska politiken i konj unkturstyrande syfte, måste de enskilda länderna ha möjligheter att vid starka jämvikts- rubbningar ändra sina växelkurser. Å andra sidan får växelkursföränd- ringar, med hänsyn till de olägenheter de medför, endast tillgripas då

målet för den ekonomiska politiken bedöms icke kunna nås med andra medel (jfr vidare pp. 40 och 150—158).

10. Det är främst bindningarna genom medlemskap i GATT, OECD och EFTA, som är av betydelse som begränsning av Sveriges rätt att tillgripa handelspolitiska åtgärder. Vilka handelspolitiska bindningar OEEC:s efter- följare OECD kommer att medföra är ännu oklart. Sannolikt blir de sva— gare än de hittillsvarande. Även dessa avtal är med nödvändighet så pass allmänt formulerade, att den praktiska effekten i hög grad måste bestäm- mas genom sättet att tillämpa dem. I många avseenden har bindningarna blivit tämligen effektiva. Särskilt i handelspolitiken råder dessutom en påtaglig skillnad mellan vad små och vad stora stater kan kosta på sig. Av dessa skäl måste möjligheterna att använda handelspolitiska åtgärder i konjunkturstyrande syfte i framtiden bedömas som begränsade för Sve— riges del. En handelspolitisk handlingsfrihet är emellertid inte lika viktig i detta sammanhang som en valutapolitisk, eftersom handelspolitiska åtgärder i jämförelse med valutapolitiska är ohanterliga, när det gäller att motverka allmänna konjunkturimpulser. Handelspolitiken skulle dessutom, ifall den finge en mera vidsträckt användning i detta syfte, på grund av det politiska trycket lätt leda till ett konserverande av den ekonomiska strukturen i lan— det, till trots av alla utifrån kommande impulser, ett resultat som knappast kan vara eftersträvansvärt i en ekonomi, där man ställer stora krav på ex- pansionstakten.

Det internationella samarbetets betydelse för den ekonomiska politiken

11. Sverige har under efterkrigsåren tagit aktiv del i det internationella samarbetet för ekonomisk samordning och därvid, som framgår av det föregående, i vissa avseenden bundit sin handlingsfrihet vad avser valuta— och handelspolitik. Konsekvenserna av dessa åtaganden blir emellertid som redan framhållits i hög grad beroende av hur motsvarande förpliktelser i praktiken uppfattas av andra deltagarländer, som spelar en större roll i världsekonomin. Motsättningarna mellan EFTA och EEC rörande han- delsförbindelserna inom Västeuropa visar, att vägen mot ökat internatio- nellt samarbete inte är rak och lättframkomlig. Det är lättare att skapa ramen för en ekonomisk integration än dess innehåll. Vi anser emellertid inte att de praktiska handelspolitiska skälen för fasta växelkurser och en konjunkturpolitiskt sett neutral handelspolitik är så starka, att Sverige ovillkorligen måste gå in härför, även om ett visst utrymme för rörlighet med hänsyn till våra internationella avtal och praxis för deras tillämpning skulle komma att föreligga. Under guldmyntfot och även under 1930-talet representerade en följsamhet till utvecklingen utom-

lands en acceptabel ambitionsgrad i den ekonomiska politiken, men så kan inte bli fallet när förutom penningvärdestabilisering också gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning ingår i den allmänt omfattade målsättningen. Även på det internationella planet är en stabilisering troligt- vis lättare att uppnå ifall varje land för sig allvarligt strävar att balansera sin interna ekonomi, än om alla följer en konjunktur, som ingen känner sig ansvarig för.

12. Det är i dagens läge omöjligt att bedöma om och i vilken utsträckning nya internationella avtal kan komma att ytterligare begränsa Sveriges möjligheter att föra en självständig ekonomisk politik. Skulle Sverige gå med i ett ekonomiskt samarbete av EEC:s typ torde inskränkningen i hand- lingsfriheten bli mycket betydande, eftersom man där har koncentrerat en väsentlig del av beslutsmakten till ett överstatligt organ. Under alla omständigheter kan man räkna med att ett intimare ekono- miskt samarbete med andra länder kommer att fordra en anpassning av den ekonomiska politiken. Frihandel och fasta växelkurser ger i princip ett mycket litet utrymme för en individuell konjunkturpolitik i deltagar- länderna. Denna blir under sådana förhållanden en alldeles för stor upp- gift för ett litet lands egna resurser. Det handelspolitiska samarbetet bör därför följas av en medveten samordning av den ekonomiska politiken. Skall konjunkturpolitiken ge några väsentliga resultat måste den föras i in- ternationell samverkan. Vi anser därför att Sverige bör arbeta för att få till stånd en sådan samverkan.

13. Med de betydande motsättningar mellan EFTA och EEC, inte minst i uppfattningen om den ekonomiska politiken, som kommit i dagen genom de senaste årens förhandlingar, måste man ta hänsyn till möjligheten att den ekonomiska integrationen i Europa tills vidare endast kommer att äga rum inom respektive organisationer. För Sveriges del kommer detta såsom tidigare framhållits att betyda en diskriminering på några av landets vik- tigaste exportmarknader för halvfabrikat och färdigvaror, som inte mot- vägs av tullättnader inom frihandelsområdet. Dels är tullarna i vissa EFTA- länder redan relativt låga, dels tyder utvecklingen under det senaste decen- niet på en svagare ekonomisk expansion inom detta område än inom EEC. Denna diskriminering är betydligt starkare än skillnaderna i tullsatser i ingångsskedet ger vid handen, både därför att många företag inom EEC diskonterar de kommande tullsänkningarna och tar förlusterna som en »krigskostnad» för att vinna större marknader, och därför att man redan synes ha lyckats att skapa en solidaritetskänsla inom dess näringsliv som gynnar områdets produktion. Även om en integration mellan områdena så småningom kommer till stånd har EEC-länderna då fått en fast fot på varandras marknader. I vad mån EFTA som organisation kan hindra

att det fastare organiserade EEC såsom ekonomisk stormakt använder sig av handelspolitiska medel, som ett enskilt land aldrig kan tillåta sig, åter— står att se.

Diskrimineringen inom EEC kommer främst att rikta sig mot Sveriges produktion av fårdigvaror. Även om råvaror fortfarande dominerar i EEC- ländernas import från Sverige, mottar de dock en femtedel av exporten av hel- och halvfabrikat. Diskrimineringens betydelse ligger dock inte bara i hotet mot denna export, utan också i att Sverige mer eller mindre hindras att öka exporten till vad som sannolikt kommer att bli den västliga världens mest expansiva marknad.

14. För att Sverige skall kunna motverka denna ofördelaktiga utveckling ifall den skulle bli en realitet, vilket man som tidigare nämnts inte gärna kan utesluta, måste landet dels finna nya marknader för sin export, dels stärka sin konkurrenskraft på de gamla så att diskrimineringen kan över- vinnas. En växande export är nödvändig för att möjliggöra den specialise— ring av näringslivet, som är en förutsättning för att den svenska produk— tionen skall bevara erforderlig dynamik och genomslagskraft. Dessa mål måste uppnås snabbt. Sverige har därvid en fördel i den starka preferen— sen för ekonomisk expansion i EEC-länderna. Dels ger den större utrymme på deras egna marknader, dels minskar den deras behov att i omställnings- skedet exportera och därmed konkurrera med bl.a. Sverige i tredje länder, dels kommer de med föreliggande politiska svårigheter förmodligen inte att kunna hålla nere sina egna kostnader vid denna expansionstakt, varigenom deras konkurrenskraft inrikes och utrikes försämras. Men för att Sverige skall kunna nå dessa mål måste sam tidigt kostnaderna hållas nere och en stark industriell expansion genomföras. Förutsättningen för den stigande levnadsstandard och expanderande ekonomi, som är ett av de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken, är nämligen en expan- derande export och ökad specialisering av produktionen. Detta gäller även om en samverkan mellan EEC och EFTA skulle komma till stånd. Anpass- ningen till den internationella utvecklingen kräver därigenom en ökad rörlighet i samhällsekonomin, både med avseende på kapital och arbets— kraft. Medlen att nå denna ökade rörlighet kommer att behandlas i kapitlen om penning- och arbetsmarknadspolitiken.

KAPITEL II

Målen för den ekonomiska politiken

15. Målen för den ekonomiska politiken bör vara en stigande levnadsstan- dard, hög, jämn och produktiv sysselsättning och ett stabilt penningvärde. Med denna formulering avser vi inte att ange någon rangordning mellan dessa tre huvudmål för politiken. En rangordning dem emellan är över- huvudtaget'inte möjlig utan att man ger dem en kvantitativ precisering. I den mån en avvägning mellan olika önskemål måste komma till stånd måste den alltid avse små förändringar i produktion, sysselsättning och penningvärde. Så måste t. ex. en viss förändring av expansionstakten inom näringslivet, som väntas bli resultatet av en alternativ ekonomisk politik, ställas mot den förändring av sysselsättning och penningvärde, som samma politik kan väntas medföra. Härav framgår också att avvägningen alltid måste ske mellan de för— väntade resultaten av olika alternativa handlingsprogram, dvs. mellan ris- kerna för ogynnsamma resultat av olika slag resp. chanserna till gynn— samma. Genom utvidgad prognosverksamhet och ökad rörlighet i den eko- nomiska politiken kan man förbättra dennas precision och minska osäker— heten. Därigenom minskas antalet fall i vilka man behöver ta hänsyn till möjligheten av målkonflikter och behovet av avvägningar reduceras. I den mån sådana ändå måste göras måste de i sista hand alltid baseras på sub- jektiva värderingar. Vi skall i det följande också försöka ange hur vi bedö- mer dessa avvägningar.

16. Vid sidan av dessa tre centrala mål finns det naturligtvis även en hel serie andra önskemål, som man måste ta hänsyn till och som i olika hän— seenden ställer särskilda krav på åtgärderna och begränsar handlingsfri- heten. Inkomstfördelningen i samhället berörs ju alltid av den ekonomiska poli- tiken och varje medborgare har åtminstone för sin egen del en föreställ- ning om vad som i det avseendet är att betrakta som skäligt. I Sverige har en utjämning av inkomstfördelningen blivit en inom allt vidare samhälls- grupper accepterad utveckling. Uppfattningen om sambanden mellan de stabiliseringspolitiska medlen och inkomstfördelningen har haft ett myc- ket starkt begränsande inflytande på valet av medel i den ekonomiska politiken. Den har visserligen förskjutits med åren men kan väntas med- föra en viss låsning även framdeles.

Ett fritt konsumtionsval måste ur allmänna synpunkter alltid framstå som ett väsentligt mål för den ekonomiska politiken. Detta innebär att det ligger ett egenvärde i att köer eller ransoneringar av olika slag elimineras. Å andra sidan kan det tänkas mera extrema situationer då dessa är ett bättre sätt att rättvist fördela tillgängliga resurser än knapphetsprissteg- ringar. _

Till följd av erfarenheterna under de båda världskrigen tillmäts vidare en viss försörjningsberedskap i händelse av avspärrning från import från andra länder en icke oväsentlig betydelse för den ekonomiska politiken i Sverige. Detta gäller framför allt på livsmedels- och bränsleförsörjningens område. Å andra sidan ingår också, som ett naturligt och nödvändigt villkor för den stigande levnadsstandarden, bevarandet av förutsättningarna för ett fritt och omfattande varuutbyte med andra länder traditionellt som ett viktigt mål.

17. Diskussionen om den interna ekonomiska politiken måste emellertid, såsom torde ha framgått av föregående kapitel, alltid föras mot bakgrun— den av att handlingsfriheten vid en aktiv konjunkturpolitik både formellt och reellt numera är i hög grad beskuren både av internationella samarbets- avtal och av en nödvändig hänsyn till andra länders reaktioner. Möjlighe- terna att få till stånd en gynnsam produktionsutveckling, full sysselsätt— ning och stabilt penningvärde blir därför beroende av ifall man samtidigt kan uppfylla de krav, som den internationella ekonomiska utvecklingen kan komma att ställa på landets ekonomi och motverka de påfrestningar denna kan komma att utsättas för. Ju större detta beroende genom formella avtal och vidgat handelsutbyte blir, desto mindre blir handlingsfriheten i den interna konjunkturpolitiken. I och för sig anser vi inte att denna utveckling bör beklagas. Sverige har som exportland ett vitalt intresse av att importörländernas handels- och valutapolitiska rörelsefrihet begränsas. Möjligheterna till aktiv konjunktur- politik har dessutom i de små länderna ändå alltid varit tämligen begrän— sade. Men vi anser det mycket väsentligt, att denna utveckling också leder fram till ett reellt och ansvarsmedvetet samarbete mellan länderna även inom den ekonomiska politiken och inte till ett läge, där en aktiv konjunk- turpolitik på det nationella planet omöjliggöres av att de enskilda länderna saknar den reella handlingsfriheten och på det internationella planet av att de inte vill avstå från den formella handlingsfriheten till samarbetsorganisa- tionerna. De som inte har handlingsfrihet kan inte ha ansvar och de som har handlingsfrihet måste också ta sitt ansvar.

18. Den institutionella ramen för den ekonomiska politiken, som anges dels av den allmänna utformningen av samhället såsom denna kodifierats i lagarna, dels av samhällsinstitutionernas struktur och av traditioner och

sedvänjor, begränsar på många väsentliga punkter valet av medel för att nå de uppställda målen.

Som en del av denna institutionella ram betraktar vi arbetsgivar- och löntagarorganisationernas frihet att utan statsmakternas inblandning sluta avtal om arbetsvillkoren i vidaste bemärkelse. Detta innebär att sådana åtgärder måste undvikas, som leder till överefterfrågan på arbetskraft och därigenom ger incitament till lönestegringar utöver den allmänna produk- tivitetsstegringen. Avtalsfrihet för arbetsmarknadsorganisationerna har ofta ansetts vara svår att förena med kravet på bibehållet penningvärde vid full sysselsättning och god produktionsutveckling. Därför har förhål— landena på arbetsmarknaden och deras konsekvenser för prisutvecklingen under senare år varit föremål för ganska ingående debatt både i Sverige och i många andra länder. Vi vill dock inte ifrågasätta arbetsmarknads- organisationernas avtalsfrihet. Om den handhas av organisationer med auktoritet och samhällsmedvetenhet innebär denna frihet ett kollektivt ansvarstagande för en viktig sektor av samhällsekonomin, vilket har varit och även i framtiden kommer att förbli en betydande tillgång för samhälls- utvecklingen i Sverige, dels genom den fördelning av makt och ansvar som den innebär, dels genom dess karaktär av frivilligt åtagande.

19. Vårt uppdrag är att utreda ekonomiska problem kring de här upp— ställda målen och att ange hur de skall kunna förverkligas vid de ekono- miska, sociala och institutionella förhållanden, som råder i det nuvarande svenska samhället, eller hur dessa förhållanden i detta syfte bör ändras. Vi har därvid ansett oss böra undersöka möjligheterna och medlen för att förverkliga de angivna målen och åvägabringa och vidmakthålla samhälls- ekonomisk balans (jfr pp. 45—47) vare sig utgångsläget är ett övertryck eller en avmattning i samhällsekonomin eller störningarna är inflationis- tiska eller depressiva. Likaså anser vi oss böra behandla såväl de fall då den ekonomiska stabiliteten hotas av utifrån kommande störningar som de då den äventyras av inhemska. Vi har däremot inte ansett det vara vår uppgift att behandla andra, i och för sig viktiga sidor av den ekonomiska politiken i annan mån än de påverkar strävandena att nå samhällsekonomisk stabilitet. Detta gäller t. ex. strukturfrågor inom näringslivet och näringspolitik i allmänhet inkl. jordbrukspolitik, inkomstfördelningsproblem, skatte- och socialpolitik, be— redskapspolitik för krig eller avspärrning m. m. Det finns emellertid många Väsentliga frågor inom dessa områden, som intimt hänger samman med stabiliseringsproblemen och som vi följaktligen också tar upp till behand— ling, t. ex. den politiska bindningen av inkomstutvecklingen för olika sam- hällsgrupper, strukturförändringarnas och jordbruksprissättningens inver— kan på den allmänna prisutvecklingen eller företagsbeskattningens roll i konjunkturförloppet.

Tabell 2. Efterkrigstidens svenska ekonomiska utveckling i sammandrag

Procentuella förändringar

1946—1959 1949—1959 1953—1959 Genom- Genom- Genom- Totalt snitt per Totalt snitt per Tötalt snitt per är är år Brattonalionalprodukt1 ..... 57 3,5 38 3,3 24 3,7 Industriproduktion ...... 52 3,3 34 3,0 24 3,7 Konsumtion1 Totalt ................. 49 3,1 37 3,2 22 3,4 Privat ................. 44 2,8 33 2,9 21 3,3 Offentlig ............... 83 4,8 56 4,6 27 4,1 Statlig ............... 49 3,1 35 3,1 39 5,6 Kommunal ........... 114 6,0 74 5,7 13 3,2 Brultoirwestering1 Totalt ................. 77 4,5 64 5,1 32 4,7 Privat ................. 46 2,9 50 4,2 33 4,9 Offentlig ............... 148 7,2 85 6,4 30 4,5 Statlig ............... 118 6,2 83 6,2 25 3,9 därav: militär ........ 94 5,2 120 8,2 26 5,4 Kommunal ........... 202 8,9 89 6,5 36 5,4 Export1 + tjänstenellox ..... 136 6,8 83 6,2 47 6,7 Import1 .................. 125 6,4 113 7,8 56 7,7 Konsumentpriser .......... 69 4,1 54 4,4 20 3,0 Partipriser ............... 67 4,0 44 3,7 7 1,3 Industriarbelarlöner Nominella .............. 190 8,5 124 8,4 44 6,3 Reala .................. 73 4,3 46 3,9 21 3,2

1 1954 års priser.

Vi har inte heller ansett oss böra ta upp avvägningen mellan den offent— liga och den privata sektorns omfattning i samhällsekonomin till närmare övervägande, trots att vi är medvetna om att den är av betydelse ur stabili- seringssynpunkt. En sådan avvägning skulle föra oss alltför långt utanför ramen för vår egentliga uppgift. Problemet har dessutom redan behandlats av 1958 års besparingsutredning och 1959 års långtidsutredning har fått i uppdrag att föra detta arbete vidare.

Vi har tvingats genomföra dessa begränsningar tämligen rigoröst för att göra vårt ändå mycket omfattande utredningsuppdrag någorlunda han- terligt. En annan nödvändig begränsning är att vi inte diskuterat detalj- utformningen av de medel för den ekonomiska politiken som vi förordar.

Stigande levnadsstandard

20. En fortgående och tillfredsställande ökning av lednadsstandarden kan inte möjliggöras annat än genom en gynnsam produktivitetsutveckling inom landet. Alla andra möjligheter till standardhöjning, t. ex. genom exploate-

ring av råvarutillgångar eller förbättringar i bytesrelationen med utlandet, måste åtminstone på lång sikt bli sekundära i jämförelse med denna. Det är den gynnsamma produktivitetsutvecklingen i det svenska samhället under det senaste seklet, som utgjort det viktigaste underlaget för den snabba standardstegringen.

Med den tekniska utveckling som äger rum torde möjligheten att fort- sättningsvis upprätthålla en lika fördelaktig produktivitetsutveckling som under föregående perioder vara stor. Och vi behöver inte hopa argument för att tillmäta takten i den ekonomiska tillväxten i samhället en utomordentlig betydelse vid utformningen av den ekonomiska politiken. Samhällsekono- misk balans kan visserligen tänkas uppnådd vid olika nivåer av ekonomiskt framåtskridande. Men för det första är en hög framstegstakt i och för sig ett så viktigt mål för den ekonomiska politiken jämsides med full syssel- sättning och fast penningvärde att man helt enkelt inte kan lämna det åsido i diskussionen. En högre standard är ett av de flesta eftersträvat mål. För det andra torde det av både ekonomiska och politiska skäl, varav några närmare utvecklas i det följande, på lång sikt vara lättare att nå samhällsekonomisk balans vid hög framstegstakt än vid låg, samtidigt som full sysselsättning och fast penningvärde gynnar det ekonomiska växandet.

Produktivitetsstegringens betydelse för sysselsättning och penningvärde ligger, såsom närmare utvecklas i p. 53, främst i att den är en nödvändig förutsättning för bibehållande av de svenska varornas konkurrenskraft på utlandsmarknaderna.

Vid sidan om produktivitetsstegringens direkta effekt på konsumtions- standarden vill vi emellertid framhålla två andra följdverkningar av eko- nomisk expansion, som särskilt på längre sikt måste tillmätas väsentlig be— tydelse i samhällen av den typ, som det svenska representerar.

21. För det första: Den ekonomiska expansionen har en gynnsam effekt på den pågående sociala integrationen i samhället genom att den gör det lättare att brygga över de ekonomiska motsättningarna. Den fortgående demokratiseringen är en sida av denna integration, en annan är den eko- nomiska utjämningen. Den har i hög grad bidragit till den värdegemenskap, som är en av förutsättningarna för det nuvarande svenska samhällets funktionsduglighet. Men denna strävan till integration kan naturligtvis också leda till kon- flikter. En ekonomisk expansion kräver alltid en fortgående struktur- omvandling i näringslivet; den kräver att oräntabla företag skall läggas ner och att de som arbetar i dem skall övergå till mera lönsam verksamhet. En sådan övergång är ju i bästa fall obekväm och ofta riskfylld för den det gäller. Kravet på anpassning till strukturutvecklingen kommer därför alltid att möta ett betydande motstånd inom berörda grupper, som stöds

av den solidaritet från andra grupper som är ett resultat av integrationen. Solidariteten hejdar m.a.o. den expansion, som är en av dess förutsätt- ningar.

För att lösa detta dilemma måste en sådan avvägning av den ekonomiska politiken komma till stånd, att produktivitetsutvecklingen inte bromsas genom protektionistiska åtgärder, men att strukturförändringarna samti- digt inte sker så häftigt att de inte kan styras med tillgängliga resurser eller att de ställer alltför stora krav på anpassning på vissa samhällsgrup-

per.

22. För det andra: Den ekonomiska expansionen underlättar den struk- turomvandling i samhället, som är ett villkor för expansionen. Den är m.a.o. en kumulativ process, som genom den omvandling av samhället som den främjar, skapar förutsättningarna för sin egen fortsättning. Ett land, som är så beroende av utrikeshandeln som Sverige, måste även vid en stagnerande inre ekonomi ständigt genomföra betydande omlägg- ningar bara för att bibehålla den rådande inkomstnivån. Men i en stagne- rande ekonomi måste omläggningarna värka fram, i en expanderande kan de växa fram. De måste i det första fallet gå ut över de enskilda männi- skorna därför att svårigheterna skall driva dem till förändringar. Det bety— der otrygghet genom arbetslöshet, arbetskonflikter, konkurser, bristfälligt sanerade låglöneområden etc., men det betyder också grogrund för pro- tektionism av olika slag som ytterligare hindrar strukturomvandlingen och den ekonomiska expansionen. I det andra fallet, dvs. i en expanderande ekonomi, har människorna större trygghet och man måste därför skapa incitament till förändringar. Men just tryggheten medför att de vågar sig på förändringar i en helt annan utsträckning än när de står under ekonomiskt tryck. Det gäller såväl företagare som löntagare. Det ekonomiska växandet har stor betydelse genom att begränsa förlusterna vid bedömningsfel både vid nyinvesteringar och vid yrkesval. Man har också i större utsträckning de ekonomiska re- surser, som förändringar alltid kräver. Arbetskraftens inkl. småföretagar- nas rörlighet blir större i en expanderande än i en stagnerande ekonomi. Härav följer att kravet på samhällets stöd inte blir så starkt; struktur- omvandlingen kan lättare accepteras.

23. Vad innebär då målsättningen: En stigande levnadsstandard? Utgångs- punkten måste naturligtvis vara en ökning av det totala produktions- resultatet som är större än ökningen av befolkningen. Men ytterligare pre- ciseringar erfordras för att målet skall kunna anses fixerat.

För det första bör det framhållas, att även om levnadsstandarden är i hög grad beroende av produktionens storlek så bestäms den även av andra förhållanden. Det bästa exemplet på sådana faktorer är fritiden. En ökad.

fritid betyder höjd levnadsstandard men i och för sig inte höjd produk- tion. För det andra blir levnadsstandarden naturligtvis avhängig av pro- duktionsresultatets fördelning. En skälig inkomstfördelning ingår ju också som ett av de i våra direktiv angivna målen. Vi vill vidare påpeka att en gynnsam produktionsutveckling med det ringa tillskott av arbetskraft (en- ligt statistiska centralbyråns prognos 0,35 % om åretl), som man kan vänta i Sverige under de närmaste decennierna, i praktiken blir detsamma som en gynnsam produktivitetsutveckling.

Med dessa reservationer i minnet kommer vi i fortsättningen att be— gränsa diskussionen av levnadsstandarden till produktionsutvecklingen, dels därför att denna komponent är mest relevant i ekonomiska samman- hang, dels därför att den är den enda som är möjlig att mäta på ett åt- minstone någorlunda tillfredsställande sätt. Som mått på den totala pro- duktionen används bruttonationalprodukten, även om vi är medvetna om de stora bristerna i denna måttstock. För en närmare diskussion av proble- matiken kring detta begrepp hänvisas till 1955 års långtidsutrednings betänkande (SOU 1956: 53 s. 37—39).

24. Det är emellertid inte bara nationalproduktens storlek som är av intresse. Frågan gäller inte bara hur mycket som produceras utan också vad som produceras. Målet måste vara att producera varor av just de typer och kvaliteter och de tjänster som konsumenterna efterfrågar. Automatiskt uppfylles detta mål endast vid fullständig konkurrens mel- lan producenterna och fullständig varukännedom hos konsumenterna. I betydande utsträckning uppnås det emellertid också vid de olika former av ofullständig konkurrens och ofullständig varukännedom, som är mera vanliga.

I de fall då konsumenternas inflytande via prisbildningen på produktio- nens omfattning och inriktning minskas genom tysta överenskommelser producenterna emellan, karteller, monopol eller statliga regleringar blir frågan emellertid i hög grad aktuell. Den växer också i betydelse, när allt större del av produktionen genom samhällsingripanden i större eller mindre utsträckning förs ut ur den marknadsmässiga prisbildningen. Inom viktiga områden regleras produktionen inte automatiskt efter den köpkraftiga efter- frågan vid priser, som täcker kostnaderna vid inhemsk produktion och/eller import. Så är förhållandet i bostadsbyggandet och i stor omfattning också inom jordbruket. I det första fallet styres prisbildningen genom ränte- subventioner och hyresreglering, i det senare genom gränsskydd och export- stöd. Andra exempel finns på det socialpolitiska området.

25. Frågan om nationalproduktens sammansättning avser emellertid inte bara dagens behovstäckning, den gäller också morgondagens. Den fram-

1 Statistisk tidskrift 1960:6 5. 357-60.

tida produktionsutvecklingen bestäms först och främst av den teknisk- organisatoriska effektivitetsstegringen och investeringsverksamhetens om- fattning. Vid given teknisk utveckling större delen därav kommer från utlandet blir avvägningen mellan nutidens och framtidens försörjning, då produktionsresurserna är fullt utnyttjade, identisk med avvägningen mellan konsumtion och investeringar. Önskar man förändra framstegs- takten gäller det att påverka investeringarnas andel av nationalprodukten.

Tidigare var den ekonomiska politiken inte främst inriktad på att på- verka investeringsverksamheten. Betalningsbalansen spelade en betydligt mycket större roll för valet av åtgärder. Investeringarnas totala omfattning avgjordes huvudsakligen genom alla enskilda företagares investeringsbeslut. Investeringsbenägenheten växlade med efterfrågan på de färdiga produk— terna, som i sin tur förändrades med inkomster och konjunkturer. Lågt sparande och stor efterfrågan ledde till stark investeringsbenägenhet och tvärtom.

Numera bestäms investeringsverksamhetens omfattning i stor utsträck- ning av samhället, dels genom att en stor och växande del av investeringarna direkt ligger inom dess beslutandesfär, dels genom att den högre ambitions- grad, som numera kännetecknar den ekonomiska politiken, medför att de medel som står till förfogande, finans— och penningpolitik samt direkta regleringar, också används för att påverka investeringsbenägenheten resp. själva investeringsverksamheten. Dess omfattning har blivit en del av målet för den ekonomiska politiken och därigenom ett uttryck för sam— hällets framtidsvärderingar.

26. Den årliga tillväxten av nationalprodukten per yrkesutövare har i Sverige, bortsett från krigstider och mellankrigsårens svåraste depressions- år, hållit sig vid ungefär 3 % om året. Under sexårsperioden 1953—59, som kan sägas omfatta den första någorlunda normala konjunkturcykeln efter kriget, var ökningen närmare 4 %. Denna starka expansionstakt har drivits fram dels av en kraftig ökning under hela efterkrigsperioden av den ut— ländska efterfrågan på Sveriges viktigaste exportvaror, som kommit till uttryck både i ökad exportvolym och stigande priser, dels av den efter- frågan, som genererats genom den offentliga sektorns starka expansion under 1950-talet.

27. Det förefaller sannolikt att nuvarande investeringsnivä även i fortsätt- ningen skall visa sig tillräcklig för att upprätthålla cxpansionstakten på ungefär samma nivå som genomsnittligt under efterkrigsperioden, Denna framstegstakt har emellertid inte synts tillfyllest för att tillgodose de krav man under denna period haft på stigande standard. Den gångna efterkrigs— perioden har karakteriserats av besvärande köproblem på en lång rad olika områden. Dessa kan förklaras dels av eftersläpningen sedan kriget och de

första efterkrigsåren, dels av strävan att få till stånd en ekonomisk och social utjämning även med andra medel än inkomstomfördelning.

Men på grund av prisbildningens och produktionsfaktorernas trögrörlig- het kan köer och flaskhalsproblem uppkomma även vid mera normala för- hållanden i en ekonomi med så pass högt efterfrågelåge, som vår målsätt- ning måste förutsättas innebära. Samhällsekonomisk balans innebär ju att den totala efterfrågan är lika stor som utbudet (jfr p. 46), och vid en ojämn konjunktur måste ett efterfrågeöverskott då väntas föreligga inom många områden och ett motsvarande underskott inom andra. Med den stelhet i prisbildningen och trögrörlighet för produktionsfaktorerna, som av olika skäl är karakteristisk för nutidens ekonomi (jfr kap. III, VI och X), anpassas priserna och utbudet inom dessa olika områden ofta inte till efterfrågan och en brist på balans uppstår som leder till köer. En av våra viktigaste uppgifter är just att finna åtgärder ägnade att motverka trög- rörligheten inom samhällsekonomin. Anpassningen kan i princip ske efter två vägar; antingen genom prisändringar eller genom överföring av pro- duktionsfaktorer. De behandlas närmare i kap. IX resp. kap. VI och X. Genom en ökad rörlighet hör de växande resurser som den fortgående pro- duktionsökningen ger enligt vår uppfattning kunna medverka till att lösa de allvarligare köproblemen. Nya kan dock lätt uppkomma genom att andra målsättningar än balans mellan utbud och efterfrågan uppställes för pris- bildningen inom den offentliga eller inom den privata sektorn.

28. Den starka internationella efterfrågan på svenska exportvaror får naturligtvis till en del tillskrivas landets gynnsamma läge vid krigets slut med en intakt produktionsapparat. Utan tvivel kommer svenska varor i fortsättningen att möta en hårdare konkurrens på världsmarknaden. Såsom redan framhållits i kap. I blir det, med hänsyn till de svårigheter som i framtiden kan komma att möta Sverige på många av exportmarkna- derna, nödvändigt med en stark ekonomisk expansion. Det måste därför be— tecknas som ovisst, huruvida den hittillsvarande framstegstakten blir till— räcklig för att bibehålla Sveriges konkurrenskraft på utlandsmarknaden. Med hänsyn härtill och till de ökade inhemska anspråk, som enligt vår bedömning i framtiden kommer att ställas på såväl den privata som den offentliga sektorn, synes man höra sikta på en något snabbare tillväxt av nationalprodukten än hittills under efterkrigstiden. Härför erfordras en ök— ning av investeringarna i samhället och följaktligen, för att samhällsekono— misk balans skall kunna bevaras, även en ökning av summan av hushållens, företagens och det offentligas planerade sparande så att den blir av samma storlek som den i målsättningen angivna investeringsnivån. Men målet bör också vara att minska svängningarna i expansionstakten. Den ekonomiska politiken måste i hög grad inriktas på att brygga över vid nedgångstendenser orsakade av utländsk efterfrågeavmattning, för att

undvika de samhällsekonomiska förlusterna av icke tillvaratagna expan- sionsmöjligheter.

29. Det är emellertid uppenbart att en viss ökning av bruttonationalproduk- ten inte är tillräcklig som mål för en på välfärd och effektivitet inriktad politik. Det är nödvändigt med en mera differentierad målsättning för pro- duktionens inriktning. Den måste innebära avvägningar, som i många fall inte kan grundas på annat än subjektiva värderingar. Även om en gynnsam produktionsutveckling ingår som en del av målsättningen för vårt arbete, kan det emellertid inte vara vår uppgift att genom dylika avvägningar bedöma vad denna produktionsökning skall användas till, bortsett från den avvägning mellan investeringar och konsumtion och inom investerings- området, som är produktivitetsökningens förutsättning. Denna avvägning diskuteras närmare i kap. IV.

Full sysselsättning

30. Arbetskraften med dess yrkesutbildning och arbetstraditioner är den viktigaste produktiva resursen i det moderna industrisamhället. En hög sysselsättning är därför ett villkor för att de produktiva resurserna skall bli fullt utnyttjade till såväl den enskildes som hela samhällets fördel. Men kravet på sysselsättning är också ett socialt krav. En omfattande arbetslöshet kan av socialpolitiska skäl inte accepteras. I första hand är det naturligtvis fråga om den otrygghet, som det ständiga hotet mot indi— videns ekonomiska existens skapar, och denna otrygghets sociala följd-- företeelser. Betydelsen för den enskilde av att denna otrygghet under efter- krigstiden så väsentligt kunnat reduceras lär inte kunna överskattas. Men även om den ekonomiska otryggheten kan avhjälpas genom arbets- löshetsunderstöd kan en omfattande arbetslöshet ändå inte accepteras. Den ger den arbetslöse en känsla av att vara överflödig, vilket verkar ned- brytande på hans känsla av människovärde.

31. Den i efterkrigstidens debatt använda termen när det gällt att beskriva läget på arbetsmarknaden har inte varit hög utan full sysselsättning, och man har därmed sökt ange en sysselsättningsnivå, som tett sig tillfredsstäl— lande hög såtillvida att arbetslösheten inte framstått som något egentligt samhällsproblem. Den arbetslöshet som förelegat har med andra ord inte varit mera omfattande än att de därmed förenade personliga problemen i stort sett kunnat lösas med hjälp av arbetsförmedling, arbetslöshetsför— säkring och arbetslöshetsbekämpande åtgärder i relativt begränsad skala. Full sysselsättning är emellertid en otillräcklig målsättning för arbets- marknaden. Graden av sysselsättning ger bara uttryck för ett underskott i efterfrågan på arbetskraft men inte för ett överskott. Målet borde därför

hellre formuleras såsom balans på arbetsmarknaden, dvs. jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft totalt och inom olika näringsgrenar och verksamhetsområden. De speciellt på arbetsmarknaden inriktade med- len för att nå denna balans diskuteras närmare i kap. X. Orsaken till att sysselsättningsgraden mer än balansen på arbetsmarknaden hittills varit utgångspunkten i den ekonomiska diskussionen är de praktiska svårig- heter, som ligger i att definiera och med nu tillgänglig statistik mäta den senare.

32. Vid en diskussion av arbetslösheten och dess orsaker bör man skilja ut den arbetslöshet, som beror på att produktionen inom vissa näringsgrenar mer eller mindre naturnödvändigt är säsongvarierad. Denna såsongarbets- löshet måste nämligen bekämpas med andra medel än övrig arbetslöshet. Men även den återstående delen av arbetslösheten är mycket heterogen till sina orsaker. Den omfattar vid hög sysselsättning dels dem, som av ett eller annat skäl skall byta arbete men inte genast finner ett nytt, ibland kallat omställningsarbetslöshet, dels dem, som av ena eller andra skälet är svårplacerade på arbetsmarknaden: äldre människor på väg ut ur arbets— livet, individer med fysiska eller psykiska svårigheter m.fl. Vid låg syssel- sättning tillkommer så alla de friställda, som inte snabbt kan finna nya anställningar. Vid sidan om den statistiskt registrerade finns också en betydande dold arbetslöshet. Det är dels småföretagare inom jordbruk, hantverk och handel, vilka-s företag inte erbjuder dem ett tillräckligt sysselisättnings- och inkomst— underlag, men vilka ändå av olika skäl känner sig bundna till dess-a, dels gifta kvinnor som inte kan finna arbete på den ort där deras män är syssel- satta. En del av denna arbetskraft registreras som arbetslös vid andra former av arbetsmarknadsstatistik än den hittills i Sverige använda, t. ex. vid s.k. labor force-undersökningar1 (jfr p. 360). - Alla former av arbetslöshet är mycket känsliga för variationer i aktivi— tetsnivån inom samhällsekonomin; säsongarbetslösheten ökar när aktivi- teten sjunker, omställningsarbetslösheten blir större, möjligheterna för de »dolt» arbetslösa att finna annan sysselsättning minskar och äldre och svårplacerad arbetskraft friställes först.

33. Sysselsättningen är i allmänhet relativt lätt att entydigt definiera, även om det finns gränsfall där den är svår att fastställa; jfr vad som ovan sagts om dold arbetslöshet. Även brist på arbetskraft är lätt att konstatera men den är svår att kvantifiera.

1 Labor force-undersökningar aVSer att i första hand genom intervjuer med ett slumpmässigt gjort befolkningsurval belysa de vid en viss tid aktuella sysselsättningsförhållandena för be- folkningen i dess helhet och olika delar härav. Metoden har sitt ursprung i USA, men har sedan kommit att tillämpas i 'ett flertal länder. '

De föreliggande möjligheterna att statistiskt belysa utvecklingen på ar- betsmarknaden är i många avseenden otillfredsställande. För handel och samfärdsel liksom för en del andra viktiga områden saknas t. ex. syssel— sättningsstatistik. Vidare saknas fortfarande möjligheter att snabbt mäta sådana förändringar i arbetsmarknadens struktur, som ej tar sig uttryck i arbetslöshet. Ett grovt mått på balansen på arbetsmarknaden kan man få genom en jämförelse mellan antalet lediga och antalet tillsatta platser vid arbetsförmedliungarna. En uppdelning yrkes- och områdesvis ger ytterligare information men denna blir ändå ofullständig på grund av rörligheten mel— lan både yrken och områden. Både när det gäller tillgång och efterfrågan på arbetskraft gäller, att en bedömning av förändringarna ger mera kunskap än en bedömning av den absoluta nivån.

34. En avgörande fråga vid bedömningen av målsättningen för utveck— lingen på arbetsmarknaden är hur denna påverkar produktionsutvecklingen och strukturomvandlingen inom näringslivet. Erfarenheterna från efter- krigstiden visar att en så stark efterfrågan på arbetskraft, som på grund av trögrörligheten erfordras för att alla arbetsföra och arbetsvilliga skall finna sysselsättning, också kan leda till omfattande löneglidning och till vissa desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden såsom obeständighet i anställningen, hög frånvarofrekvens, en oekonomisk uppsplittring av pro— duktionen etc. (jfr p. 54 a). En hög rörlighetsberedskap hos arbetstagarna gynnar som sådan där— emot både den individuella anpassningen i arbetet och strukturomvand- lingen i näringslivet. Många företag med låg räntabilitet, som på en rörlig arbetsmarknad med stark efterfrågan på arbetskraft inte skulle kunna kon— kurrera om denna med effektivare företag med högre lönebetalningsför— måga, kan fortleva när arbetslöshet råder. Lönesteg—ringar sprids inte effek- tivt när arbetslösheten är så stor att även låglöneområdena får sitt arbets— kraftsbehov täckt, eftersom arbetstagarna inte kan flytta från de sistnämnda när de riskerar att i så fall bli arbetslösa och inget underskott på arbets— kraft som pressar upp lönerna då uppstår inom dessa områden. De blir genom »arbetslöshetsdiken» avskärmade från höglöneområdena i konkur— rensen om arbetskraft. Strävan i arbetsmarknadspolitiken måste därför vara att skapa en hög rörlighetsberedskap hos arbetskraften i den meningen, att arbetstagarna är beredda att byta yrke och/eller bostadsort .när kon- junktur- eller strukturutvecklingen inom näringslivet gör detta nödvändigt eller när det är önskvärt med hänsyn till deras utbildning eller individuella anpassning i arbetslivet. Målet för den ekonomiska politiken måste således vara att efterfrågan på arbetskraft hålles så hög, att full sysselsättning kan upprätthållas, men att den inte blir högre än att löneglidningen kan begränsas och desorganisa— tionsföreteelserna undvikas. Arbetsmarknadspolitiken skall möjliggöra en

hög sysselsättning utan omfattande löneglidning eller desorganisations- företeelser genom att främja rörligheten på arbetsmarknaden och därige- nom hindra, att arbetslöshet råder inom vissa områden och branscher och brist på arbetskraft inom andra.

Det är inte möjligt att siffermässigt precisera vid vilken nivå efterfrågan på arbetskraft skall ligga, för att en sådan balans skall råda på arbets— marknaden. Det kan variera från det ena tillfället till det andra. De mått man har på arbetslösheten avser dessutom summan av alla former av arbetslöshet bortsett från den dolda. Alltefter som arbetsmarknadsmyndig- heterna lyckas i sitt arbete att minska säsong- och omställningsarbetslös- heten och skapa sysselsättning för den svårplacerade arbetskraften, kan kravet på sysselsättning ställas högre. Mot bakgrund av erfarenheterna av den produktionsutveckling, som faktiskt ägt rum efter kriget, kommer emellertid diskussionen om sysselsättningens höjd i huvudsak att gälla ny- anser —— lite mer eller lite mindre. Angelägenheten ur produktionssyn- punkt av att upprätthålla full sysselsättning kan inte ifrågasättas. Svårig- heter för stabiliseringspolitiken eller på det lönepolitiska fältet bör icke lösas genom en ökad arbetslöshet.

Stabilt penningvärde

35. De två tidigare diskuterade målen för den ekonomiska politiken, gynn- sam produktionsutveckling och full sysselsättning, har i Sverige under efterkrigstiden med undantag för några enstaka år kunnat uppnås. Det- samma kan däremot inte sägas om målsättningen stabilt penningvärde. Sedan krigets slut har penningvärdet såsom det mätes av konsumtions- prisindices reducerats med nära 45 % till årsskiftet 1960/61. Under denna tid har en femprocentig omsättningsskatt avskaffats (1947) och en fyra- procentig med något större räckvidd införts (1960). Försök att stabilisera prisnivån har tidigare gjorts gång efter annan, och de har ibland varit framgångsrika till en tid, oftast tack vare stödet från intennationella kon- junkturavmattningar, som emellertid i sin tur medfört att produktions- ökning och sysselsättning inte kunnat upprätthållas på önskvärd nivå. De för stabiliseringen valda medlen har emellertid ofta föranlett nya spänningar inom ekonomin, som ackumulerats och så småningom, när de ledsagats av internationella konjunkturimpulser, tagit överhand över stabiliserings— strävandena, varvid efterfrågetrycket utlöst en prisuppgång. Följden har blivit den för efterkrigstiden karakteristiska »hickande» prisstegringen.

36. De nackdelar som är förenade med en fortgående penningvärdeförsäm- ring har följaktligen ådagalagts genom efterkrigstidens erfarenheter. Det är dock tveksamt huruvida penningvärdeförsämringens ogynnsamma sam—

hällspsykologiska effekt helt hinner komma till uttryck under ett så pass kort skede. .

Det har stundom också hävdats att en långsam penningvärdeförsämring, t. ex. med 2—3 % om året, skulle ha en gynnsam effekt genom att verka produktionsstimulerande och därigenom öka framstegstakten. Man har med andra ord uppfattat målen god produktionsutveckling och stabilt penningvärde som oförenliga. Möjligheten av en målkonflikt av detta slag diskuteras närmare i pp. 56 och 57. Här skall endast två synpunkter fram- hållas.

Penningvärdeförsämringens till synes gynnsamma effekt sammanhänger dels med att den ofta varit förknippad med ett efterfrågetryck i samhället, dels med att företagarna genom oväntade vinster fått ökade resurser till investeringar. En hög efterfrågan behöver emellertid inte vara förenad med penningvärdeförsämring. Frågan huruvida efterfrågetrycket måste drivas upp så högt, att en uppgång i prisnivån blir ofrånkomlig för att möjlig- heterna till produktionsökning skall tillvaratas, sammanhänger med gra— den av tröghet i produktionsanpassningen inom näringslivet. Vi anser att denna anpassning kan främjas med sådana medel att prisstegringar kan undgås. Härtill syftar en stor del av våra i det följande framförda förslag. Vi anser vidare att företagen genom en lämplig kreditmarknadspolitik bör erhålla möjligheter att i mera normal omfattning finansiera nyinvesteringar genom lån, så att deras prispolitik inte alltför mycket behöver influeras av strävan att finansiera dem med vinstmedel.

Rent praktiskt är det dessutom omöjligt att ha en fortgående, långsam prisstegring som ett led i ett ekonomiskt-politiskt program. Penningvärde— försämringen måste vara oväntad för att få en produktionsstimulerande effekt. Ifall den är väntad försöker alla att gardera sig mot de förluster, som måste motsvara den produktionsstimulerande vinsten, varpå prissteg— ringen lätt blir långt större än avsett.

37. Penningvärdeförsämringens skadeverkningar har en rättslig, en ekono- misk och en psykologisk sida.

a) Den rättsliga sidan är att den ändrar innebörden i alla avtal med tidsdimension, som är uttryckta i nominella belopp, på ett sätt som inte kan förutses och som således inte är avsett när avtalen ingås.

Det är denna inkomst- och förmögenhetsomfördelning som, på grund av de orättvisor den medför, stått främst i debatten om penningvärdeför- sämringens skadeverkningar. Den har berört praktiskt taget alla i sam- hället. Hårdast drabbade har de blivit, som haft sina inkomster fastställda eller sina tillgångar placerade i fasta belopp, såsom pensionärer av olika slag och småsparare. Vinster har å andra sidan alla gjort, som lånat pengar i fasta belopp. Såsom professor svennilsons undersökningar1 visat, är vins—

1 Ingvar Svennilson: Vem vinner och vem förlorar på inflationen? Livförsäkringsbolagens samhällsekonomiska nämnd, Sthlm 1958.

ter och förluster på penningvärdets fall tämligen jämnt fördelade på olika grupper av inkomsttagare men starkt spridda inom grupperna. De flesta har ju såväl tillgångar som skulder i fasta belopp men i mycket olika pro- portioner. Man kan därför inte tala om några speciella klass- eller grupp— intressen med avseende på penningvärdet (såvida inte gruppindelningen göres med detta intresse som norm). Men inom varje grupp finns många individer, som lidit stora förluster genom penningvärdeförsämringen och med rätta känner sig orättvist behandlade. Och det är ju orättvisorna mot individen som är det väsentliga.

b) I den moderna penninghushållningen är penningen det mest generella av alla mått. Därför är det svårt att få samhällena och deras institutioner att fungera på ett tillfredsställande sätt, om man inte håller ett fast pen- ningvärde. Såväl företagarna som de enskilda medborgarna berövas möj- ligheten att planera sin ekonomi med rimlig grad av förhoppning om att förväntningarna skall infrias. Man måste därför vid varierande penning- värde ofta försöka styra utvecklingen med hjälp av regleringar, som upp- fattas som stridande mot de därav berördas ekonomiska intressen, vilket framtvingar en omfattande kontrollapparat och administrativt krångel (jfr kap. IX).

En isolerad inhemsk prisstegring försvagar vidare näringslivets kon- kurrensförmåga gentemot utlandet och medför därigenom, särskilt i ett litet land, risker för arbetslöshet. Att Sverige hittills under efterkrigstiden kunnat undgå en sådan utveckling beror på, att den internationella hög- konjunkturen drivit upp priserna någorlunda parallellt på utlandsmark- naderna och i Sverige. I själva verket härrör en inte oväsentlig del av den svenska prisuppgången från utländska prisstegringar. Ifall världs- marknadspriserna stabiliseras blir emellertid en fortgående intern pris- stegring ett omedelbart hot mot sysselsättningen. Detsamma gäller en in— hemsk prisuppgång som är snabbare än den utländska.

Penningvärdeförsämringen måste vidare i längden komma att påverka sparandet, både dess omfattning och dess former. Den skapar också svårig- heter för investeringarnas finansiering på kreditmarknaden i dess traditio— nella former, eftersom denna bygger på förutsättningen om ett oförändrat penningvärde. Bl. a. försvagar penningvärdeförsämringen incitamenten att amortera lån, vilket i sin tur begränsar möjlighetenna till nyfinansiering på den långa marknaden och därigenom driver över långsiktig upplåning till den korta. Ifall desorganisationen på kapitalmarknaden blir extrem, kan den även påverka sysselsättningen. Om penningvärdeförsämringen väntas bli varaktig, kan den också ogynnsamt påverka investeringarnas inriktning.

Det höga efterfrågetryck, som är en av orsakerna till penningvärdeförsäm- ringen, medför också som sådant väsentliga nackdelar, särskilt i form av desorganisationsföreteelser inom produktionen: långa leveranstider, flask-

halsar, svårigheter med arbetskraft- och råvaruförsörjningen etc. När kost- nadsfaktorn inte längre verkar sovrande i produktionsplaneringen, kom- mer produktionsresurserna inte längre till sin mest ekonomiska använd- ning.

0) Så snart man ser frågan på lite längre sikt, framträder inflationens samhällspsykologiska effekt som en av dess främsta avigsidor. För att ett modernt, demokratiskt samhälle skall kunna arbeta effektivt, fordras ett stort mått av värdegemenskap mellan samhällsgrupperna och av samhälls— solidaritet från de enskilda medborgarnas sida. Det krävs att dessa fri- villigt och utan omfattande kontroll skall följa alla de regler och lagar, som tillsammans skapar det synnerligen invecklade samhällsmaskineriet. Ifall fler än ett litet antal medborgare vore beredda att åsidosätta samhällssolida— riteten skulle det demokratiska samhället bryta samman. För att acceptera maskineriet fordrar människorna emellertid att det fungerar på ett sätt som de godtar som rättvist.

38. Men även en ekonomisk politik som siktar till en »penningvärdeförbätt- ring», dvs. ett prisfall av någon väsentlig omfattning, måste beräknas med— föra stora nackdelar både för samhället och för den enskilde genom att produktion och sysselsättning inte upprätthålles. Prisfall är sedan gammalt förknippat med lågkonjunktur. Organisationsväsendets starka tillväxt under kriget och efterkrigsåren, icke minst inom näringslivet, har skapat de institutionella förutsättningarna för ett effektivt motstånd mot pris— sänkningstendenser. En ekonomisk politik som framtvingade en prissänkning av samma stor- leksordning som produktivitetsökningen, ett program som stundom lanse— rats särskilt av svenska nationalekonomer, skulle därför äventyra både denna och den fulla sysselsättningen. Detta var för övrigt erfarenheten redan av deflationspolitiken efter det första världskriget. Sedan dess har väl någon ekonomisk politik med stigande penningvärde som mål inte lång- siktigt eller konsekvent drivits någonstans. Arbetslöshetens och produk— tionsminskningens uppkomst och skadeverkningar är alltför väl kända genom mellankrigstidens erfarenheter och ekonomiska utredningar för att vi skall behöva uppehålla oss vid den här. De negativa erfarenheterna av en långsiktig deflationspolitik bör naturligt- vis inte utesluta att man i vissa lägen, när effekten på produktion och sysselsättning bedöms bli av begränsad omfattning, i varje fall tillfälligt kan sikta till att med den ekonomiska politiken bringa ner prisnivån. Även när målsättningen är konstant prisnivå måste man vidare sträva efter att få till stånd prissänkningar inom områden med stark produktivitets- ökning därför att man tvingas acceptera prisstegringar inom områden där produktivitetsökningen är svag. Likaså bör tillfälliga, av speciella orsaker

betingade prishöjningar kunna gå tillbaka när dessa orsaker inte längre föreligger. Man bör emellertid inte obetingat lita på att så sker.

39. Vi kan sålunda konstatera att en ekonomisk politik, som är inriktad på eller ens, med ovannämnda undantag, tolererar vare sig prisstegringar eller prisfall i någon betydande utsträckning, måste medföra stora skador både för samhället som helhet och för de enskilda ekonomiska subjekten.

Ett väsentligt problem när det gäller att formulera målet för penning- värdeutvecklingen är att bestämma, hur långt man vill driva kravet på sta— bilitet och vilka risker man i andra avseenden är beredd att ta för att nå detta mål, alternativt om penningvärdeförsämringens nackdelar kan be— mästras på annat sätt så att man slipper ta dessa risker. Det är två prin- cipiellt mycket väsentliga frågor som skall beröras i detta sammanhang, nämligen ifall man kan ta de risker, som en förändring av växelkurserna otvivelaktigt medför, och huruvida penningvärdeförsämringens skadeverk- ningar kan motverkas genom värdesäkring av ekonomiska förbindelser.

40. Frågan hur man skall ställa sig till från utlandet kommande pris- impulser är ett mycket centralt problem vid formuleringen av målet för den ekonomiska politiken och särskilt för penningvärdestabiliseringen. Det internationella utrymmet för en självständig svensk ekonomisk politik har redan diskuterats i kap. 1, och handels- och valutapolitiken kommer att diskuteras i kap. V. För formuleringen av målet för penningpolitiken är det emellertid nödvändigt att här erinra om den ståndpunkt vi tagit i föregående kapitel till den principiella frågan, huruvida den ekonomiska politiken bör sikta till att utnyttja det utrymme för en självständig ut- veckling, som kan komma att föreligga inom ramen för de internationella avtalen, eller om den genom i alla lägen fasta växelkurser ovillkorligt bör bindas vid den ekonomiska utvecklingen i Västeuropa i övrigt. Detta val avgör i vilken omfattning statsmakterna i Sverige vid starkare internatio- nella påfrestningar kan föra en självständig och konsekvent stabiliserings- politik och i vilken omfattning de tvingas följa utvecklingen i andra län- der och med andra medel söka hålla produktionen uppe och arbetsmark- naden i balans. I ju högre grad de senare tendenserna överväger desto mer måste målet, av skäl som redan antytts i kap. I och som utvecklas närmare i kap. V, på lång sikt inriktas på följsamhet till import- och exportprisut- vecklingen. I vad mån stabilt penningvärde kan uppnås blir därigenom be- roende på utvecklingen i de för värl-dskonjunkturen avgörande länderna och speciellt av prisutvecklingen för de varor, som väger tungt i Sveriges import och export. Av kap. I framgår att nu gällande internationella avtal ger Sverige ett visst utrymme för växelkursförändringar för att nå målet för den ekono- miska politiken när det gäller att avhjälpa en »fundamental jämviktsrubb-

ning» och att vi inte anser att de praktiskt handelspolitiska skälen för fasta växelkurser är så starka att det i sådana lägen inte kan finnas ett visst utrymme för enstaka, autonoma växelkursförändringar i syfte att stabilisera den inhemska prisnivån, främst i situationer då det är uppen— bart att störningarna kommer utifrån. Vi anser att utlandets förtroende för den svenska valutan snarast skulle stärkas av en sådan politik, natur— ligtvis under förutsättning att stabiliseringspolitiken i övrigt blir fram- gångsrik.

Vid vägning mot varandra av fördelar och nackdelar med växelkurser som är absolut fasta resp. i viss mån rörliga har vi, inte minst med hänsyn till innebörden av vårt uppdrag, kommit fram till att växelkursförändringar vid starka internationella påfrestningar, som ger upphov till »fundamen- tala jämviktsrubbningar» inom landet, bör kunna vara ett av medlen för att nå målen för den ekonomiska politiken. De måste emellertid förbehållas situationer med väsentliga förändringar i utrikeshandelspriserna, då målen för den ekonomiska politiken bedöms inte kunna nås med andra medel.

41. Den andra frågan är huruvida värdesäkring av ekonomiska förbin- delser är en lämplig genväg för att motverka penningvärdeförsämringens skadeverkningar. Hela denna mycket komplicerade fråga har överlämnats till en särskild utredning, varför vi inte här kommer att ta upp dess prak- tiska konsekvenser. Vi utgår emellertid i fortsättningen från nu rådande institutionella förhållanden.

42. Slutsatsen av det föregående måste enligt vår mening bli, att målet för penningvärdeutvecklingen skall vara en fast prisnivå såväl på kort som på lång sikt, under förutsättning att den härför erforderliga internationella handlingsfriheten kan upprätthållas. Man bör således inte heller acceptera vad som bedöms som kortsiktiga prisnivåförändringar, i tron att de skall uppvägas av kommande prisrörelser i motsatt riktning. Målsättningen bör såsom hittills i allmänhet skett knytas till konsum- tionsprisnivän. Denna mäts f.n. med konsumentprisindex. Utan att när- mare gå in på indextekniska problem vill vi på samma sätt som för mät-, ningen av bruttonationalprodukten (jfr p. 23) erinra om de svårigheter att mäta samhällsekonomins totalbegrepp som alltid föreligger. Vid en närmare precisering av målsättningen synes det emellertid inte lämpligt, att som mål för penningvärdeutvecklingen uppställa en på längre sikt fullständigt oföränderlig konsumtionsprisnivå, dels därför att de metoder som används vid dess mätning såsom framhållits är ofullkom- liga, dels därför att det finns typer av prisstegringar, för vilka det inte vore praktiskt eller rimligt att begära motsvarande sänkningar av andra priser för att målet skall anses vara uppnått. De viktigaste typerna av sådana prisförändringar kan sammanfattas under följande tre punkter.

a) Förändringar av indirekta skatter och subventioner. I den mån genom- förandet av en viss ekonomisk politik kräver påläggandet av nya indirekta skatter eller en minskning av utgående subventioner, skall således där- igenom uppkommande prishöjningar inte behöva föranleda några sär- skilda, motverkande åtgärder för att åstadkomma prissänkningar inom andra områden för att målet skall anses vara uppfyllt. Därmed vare inte sagt att resultatet av dylika åtgärder alltid måste bli prisstegringar.

b) Förändringar i produktionens effektivitet. Här åsyftas verkan på den allmänna prisnivån av skillnader i produktivitetsutvecklingen mellan olika näringar, vare sig dessa är tillfälliga eller beror på långsiktiga struk- turförändringar. Sålunda torde servicenäringarna i allmänhet ha betydligt mindre rationaliseringsmöjligheter än industriproduktionen. Detsamma gäl- ler i stort sett också produktionen av livsmedelsråvaror. Om denna pro- duktion skall kunna behålla arbetskraft i tillräcklig omfattning får inkomst- utvecklingen inom dessa näringsgrenar inte skilja sig alltför mycket från inkomstutvecklingen inom andra.

En genomgående tendens under de gångna decennierna har ju också varit en starkare prisstegring för dessa näringsgrenars produkter och tjänster än för rena industrivaror; för livsmedelsråvarorna på basis av en prisreglering, som just syftat till likställdhet i inkomsthänseende för dem som arbetar i denna näring med yrkesutövare inom andra grupper. Frågan uppstår då om detta bör leda till krav på en fortlöpande sänkning av pri- serna på industrivaror för att prisnivån genomsnittligt skall kunna hållas konstant. Denna fråga blir alldeles särskilt aktuell när prisuppgången sker inom ramen för en prisreglering såsom en följd av politiska beslut med syfte att stödja inkomstutvecklingen inom en viss näring.

Det är vår uppfattning att påtagliga, engångsartade produktivitetsför- bättringar måste komma till uttryck i prissänkningar. Detta torde för övrigt redan nu vara fallet och det kan väntas bli vanligare i en bättre stabiliser-ad ekonomi. Däremot anser vi att en medveten köpkraftsindrag— ning, som syftar till en allmän, fortlöpande nedpressning av produktpri— serna inom de näringsgrenar, där produktivitetsutvecklingen på grund av de många små rationaliseringarna och genom ökad arbetstakt och ökad yrkesskicklighet går fortare än i genomsnitt för samhället i dess helhet, inte kan genomföras utan allvarliga risker för den ekonomiska expansio- nen. Strävar man efter att även sådana rationaliseringsvinster skall komma till uttryck i prissänkningar måste det uppnås med andra medel, främst näringsfrihetsfrämjande åtgärder (jfr vidare kap. III och IX). Dessas effekt är dock mera oberäknelig.

En del av skälen för denna uppfattning har redan framhållits (jfr p. 38). Till dessa bör läggas att en sådan prissänkning, alldeles bortsett från dess effekt på konjunkturen, sannolikt blir ganska svår att genomföra, efter- som en väsentlig del av produktivitetsförbättringen i samhället även i fram-

tiden kan väntas komma till stånd inom exportnäringarna eller import- konkurrerande näringar, som är knutna till den internationella prisutveck— lingen. Den enda möjligheten att åstadkomma en prisnedgång för export- och importvarorna är, bortsett från perioder med internationella prisfall, en valutapolitik, som direkt tar sikte på apprecieringar.

c) Förändringar av export- och importpriserna. Eftersom växelkurs- förändringar enligt våra tidigare uttalanden endast bör tillgripas vid »fun- damentala jämviktsrubbningar» måste mindre förändringar i export- och importprisnivån motverkas eller balanseras med interna ekonomisk-poli- tiska medel. Därvid måste också motsvarande förändringar i den allmänna prisnivån accepteras.

43. Prisstegringar tillhörande här beskrivna typer, vilka i och för sig skulle kunna accepteras inom ramen för målsättningen stabilt penningvärde och således inte skulle leda till skärpta åtgärder för att bevara detsamma oförändrat, kan, om de adderas till varandra, otvivelaktigt leda till en avsevärd uppgång i den allmänna prisnivån under t. ex. ett år. Många av de berörda prisförändringarna bestämmes av staten, andra är direkt beroende av den ekonomiska politiken. De statliga åtgärderna och den ekonomiska politiken måste följaktligen också utformas så att pris- förändringarna hålles inom en mycket snäv ram. För att så långt möjligt motverka en långsiktig uppgång i prisnivån måste man dessutom kunna räkna med att en sänkning av de indirekta skatterna eller av utrikeshan- delspriserna verkligen slår igenom i konsumtionsprisnivån.

Balanserat handelsutbyte och beredskap mot avspärrning

44. Nödvändigheten av att upprätthålla jämvikt i hetalningsbalansen kom- mer in som en utomordentligt viktig kvalifikation till de övriga målen för den ekonomiska politiken. Den var ju också utgångspunkten för vår diskussion om den internationella bakgrunden i kap. 1. Detta villkor be- gränsar i väsentlig grad valet av medel. Betalningsbalansen blir ju det samlade uttrycket för olikheter i konjunkturförloppet och förändringarna i den ekonomiska aktiviteten mellan den utländska och den inhemska mark- naden. Eftersom det är nödvändigt att upprätthålla balans i utrikesbetal- ningarna förutsätter en självständig konjunkturpolitik tillgång till en ansenlig valutareserv samt vid starkare påfrestningar också möjligheter att ändra växelkurserna. Önskemålen att bevara förutsättningarna för ett fritt och omfattande handelsutbyte och att upprätthålla en beredskap för en eventuell avspärr- ning av utrikeshandeln vid internationella konflikter är ju kontradiktoriska i den mån beredskapen berör den ekonomiska politiken,» dvs. går utöver beredskapslagring av viktiga varor. Det skulle föra oss alltför långt ifrån

vårt uppdrag att diskutera i vilken utsträckning det överhuvudtaget är meningsfullt i dagens läge att planera för en avspärrningssituation. Vi vill bara konstatera, att vi inte anser det rimligt att tillmäta önskemålet om avspärrningsberedskap en sådan vikt, att det behöver diskuteras i konjunk- turpolitiska sammanhang.

Samhällsekonomisk balans

45. Som sammanfattande beteckning för ett läge med full sysselsättning och stabilt penningvärde har man i den ekonomiska diskussionen ofta brukat använda uttrycket samhällsekonomisk balans. Villkoret gynnsam produktionsutveckling ingår däremot inte i detta begrepp såsom det an— vändes i det gängse språkbruket. Vid fri utrikeshandel synes det på längre sikt emellertid vara en förutsättning för full sysselsättning och stabilt pen- ningvärde, eftersom en fortgående produktivitetsförbättring är nödvändig för att vidmakthålla landets konkurrenskraft (jfr p. 53). Ett läge med samhällsekonomisk balans förutsätter naturligtvis också att de mål man uppställt för balansen i utrikeshandeln uppfylls, vare sig dessa innebär jämvikt i bytesbalansen på längre sikt eller förutsätter en utländsk upplåning eller utlåning. Ifall full sysselsättning och oförändrad prisnivå upprätthålles till priset av en stark valutautströmning kan sam- hällsekonomin inte betecknas som balanserad. Å andra sidan är jämvikt i betalningsbalansen inte, såsom stundom gjorts gällande, ett tillräckligt kriterium på samhällsekonomisk balans.

46. Begreppet samhällsekonomisk balans är emellertid både en ekonomisk- politisk målsättning och ett instrument i den ekonomiska analysen. I båda fallen måste det ses i relation till sin motsats, brist på balans eller, för att använda de vanliga beteckningarna, inflation eller deflation. På samma sätt som begreppet samhällsekonomisk balans brukar dessa i den populära de- batten hänföras till förändringar i penningvärdet, men såväl balans- som inflations- och deflationsbegreppen måste egentligen knytas till balansen mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan i samhället, närmare bestämt till det förutsedda eller planerade utbudet och den likaledes förut- sedda eller planerade efterfrågan, om de skall bli analytiskt användbara; jfr bl.a. distinktionen mellan öppen och undertryckt inflation, som ju annars inte får någon rimlig mening. Begreppen är med andra ord knutna till graden av balans i marknadsprisbildningen. Å andra sidan har man i språkbruket accepterat begreppet kostnadsinflation, som inte är efter- frågebetingad och överhuvudtaget inte har den klassiska inflationens,ka— rakteristika (jfr p. 101). Skälet till att balansbegreppen så ofta hänföres till sysselsättning och penningvärde är, att dessas förändringar ansetts vara det bästa sättet att

mäta graden av balans. Möjligheterna att i inflations- eller deflationsgaps— kalkyler i nationalbudgetform mäta den har nämligen hittills varit be- gränsade på grund av att så många poster i dessa beräkningar måste upp- skattas inom ramen för tämligen vida felmarginaler. Även om tekniken härvidlag successivt förbättras måste svårigheterna även fortsättningsvis bli stora.

47. Sysselsättningens och penningvärdets förändringar kan emellertid ald— rig bli annat än indikatorer för samhällsekonomisk balans, inflation eller deflation. Deras tillförlitlighet som sådana är beroende av i vad mån det föreligger ett direkt och omedelbart samband mellan förändringar av å ena sidan det totala utbudets och den totala efterfrågans storlek och å andra sidan sysselsättning och penningvärde. Man kan emellertid inte, vilket närmare skall visas i kap. III, vid nutida förhållanden utgå från att ett sådant omedelbart samband finnes. Pris- utvecklingen bestämmes även av andra faktorer än utbud och efterfrågan och dessa faktorer ger normalt upphov till Vissa prisstegringstendenser även när balans mellan utbud och efterfrågan föreligger. I den mån pris- bildningen institutionaliserats och därigenom blivit mera oberoende av ba- lansen på marknaden, blir därför mängdindikatorer såsom produktions-, arbetsmarknads-, order- och lagerstatistik etc. viktigare och ger säkrare ut- slag för konjunkturen. Balansbegreppet såsom ekonomisk—politisk målsättning kan naturligtvis alltid på ett eller annat sätt definitionsmässigt knytas till dessa mängdindi— katorer såsom uttryck för de störningsfenomen, som man vill undvika genom att upprätthålla balans mellan utbud och efterfrågan. Det vore i varje fall ett betydande framsteg jämfört med att knyta det till syssel— sättning och prisutveckling. Även i detta fall uppstår emellertid problem med hänsyn till sambandet mellan indikatorn och den storhet man vill mäta, nämligen balansen mellan utbud och efterfrågan, samtidigt som sam- manvägningen av olika indikatorer på ett invändningsfritt sätt till ett total- begrepp ter sig tämligen ogenomförbar. Vi kommer därför i fortsättningen att använda uttrycket samhällsekono- misk balans såsom en sammanfattande term för den ekonomisk—politiska målsättningen med dess egentliga innebörd av balans mellan totalt utbud och total efterfrågan. I de fall då prisstegringstendenser föreligger trots sådan balans får klassificeringen av konjunkturläget bli beroende av pris- stegringstendenserna—s styrka, närmast genom en jämförelse med de pris— stegringar man anser sig kunna acceptera inom ramen för begreppet stabilt penningvärde (jfr p. 42). Då de som regel torde bli relativt måttliga synes de kunna rymmas inom begreppet samhällsekonomisk balans. För praktiskt bruk får balansen sedan mätas på det i ifrågavarande fall bästa möjliga sättet.

48. Det analytiska balans- eller jämviktsbegreppet måste däremot kunna ytterligare preciseras om det skall kunna bli till någon användning. Vår slut- sats har vid försök till en sådan precisering blivit att det analytiska ba- lansbegreppet förlorar mycket av sin mening för de totala kategorierna i en expansiv och dynamisk, men samtidigt i många avseenden trögrörlig eko- nomi. Trögrörligheten medför gränser mellan olika delmarknader, över vilka förändringar i efterfrågan och utbud inte fortplantar sig, och tvingar till en motsvarande uppdelning av analysen, vilket gör innebörden i en totalsiffra mycket svårbedömd. Den ekonomiska expansionen medför att jämvikten egentligen borde vara en jämvikt mellan tendenserna i förloppen på en mängd delmarknader, vilka förlopp därigenom uppväger varandra. Men en summering i ett visst ögonblick av tendenserna i alla dessa förlopp är knappast praktiskt möjlig. Samhällsekonomisk balans kan därför enbart bli ett normativt begrepp — ett läge eller snarare en utvecklingslinje av många tänkbara, vilken sam- hället eftersträvar för att undvika vissa företeelser, som anses mindre önskvärda.

49. Innebörden i att balanshegreppet skall gälla planer eller framtids— bedömningar är också att utbud och efterfrågan ej får vara styrda av regle- ringar. Balansen skall uppnås i en »fri» ekonomi. Detta innebär att det ekonomiska läget inte får innehålla något moment av återhållet efterfråge— tryck eller förstärkt efterfrågan ifall balans skall anses vara uppnådd. Var gränsen för vad som skall vara att uppfatta som återhållet efterfråge- tryck respektive förstärkt efterfrågan skall gå i modern samhällsekonomi med alla de olikartade medel för styrning, som staten har till sitt förfo— gande, är emellertid vanskligt att avgöra. Den styrning av efterfrågan, som man kan åstadkomma med hjälp av regleringar, är dock rätt begränsad. Även om en del 5. k. fysiska styrningar är i funktion synes det inte troligt att balans skulle kunna uppnås, åtminstone inte under någon längre period, utan att den ekonomiska utvecklingen ligger rätt nära vad som skulle kunna karakteriseras som balans i en »fri» ekonomi (jfr p. 334). Vi kommer i fortsättningen med hänsyn härtill att använda begreppet samhällsekonomisk balans i dess normativa innebörd utan något absolut krav på frånvaro av regleringar.

50. Värdet av en målsättning av den här framlagda typen ligger i att den kan tjäna som riktpunkt vid planeringen av den ekonomiska politiken. För att detta skall vara möjligt måste målen kunna ställas i relation till till- förlitliga prognoser över produktion, sysselsättning och penningvärdeut- veckling, vare sig dessa ges formen av en siffermässig precisering eller av mera allmänna formuleringar. Sådana prognoser utarbetas f.n. i samband med de årliga nationalbudge—

terna. Ifall de skall bilda grunden för en ekonomisk politik med den av oss förutsatta ambitionsgraden, måste emellertid prognosverksamheten byg- gas ut högst väsentligt och det statistiska underlaget kompletteras och för- bättras. Prognoser måste göras flera gånger om året, eftersom sikten i kon— junkturutvecklingen med nuvarande prognosmetoder inte sträcker sig över stort mer än ett halvt till ett år. Den av konjunkturinstitutet nyligen genom- förda övergången till kvartalsrapporter synes kunna tillgodose detta önske- mål. Vi återkommer mer i detalj till denna fråga vid diskussionen av den samhällsekonomiska prognosverksamheten i kap. XII, men vi vill redan här understryka, att en utbyggd prognosverksamhet är en av förutsätt— ningarna för våra i det kommande framlagda förslag, förutan vilken dessa måste synas tämligen orealistiska.

Målsamband och målkonflikter

51. De mål för den ekonomiska politiken som här diskuterats är inte obe— roende av varandra och inte heller i alla lägen utan vidare förenliga. Vi skall här i korthet ange de viktigaste sambanden och konflikterna, efter— som dessa måste föreligga klara vid en diskussion av medlen för politiken.

Produktionsutveckling och sysselsättning 52. Det råder givetvis ett nära samband mellan produktionsutveckling och sysselsättning. Även om framstegstakten under tidigare perioder kunnat hål- las relativt hög med en, efter nuvarande erfarenheter bedömd, låg syssel— sättning även vid högkonjunktur, så synes detta inte bli möjligt i framtiden, åtminstone inte utan att man först går tillbaka till en väsentligt lägre pro- duktionsnivå än den nuvarande. Den långvariga bristen på arbetskraft har framtvingat en sådan mekanisering av näringslivet, att en gynnsam pro— duktionsutveckling måste förutsätta, att den arbetskraft som finns att tillgå verkligen utnyttjas. Vidare blir motiven att genom ytterligare investe— ringar fortsätta denna process starkare vid hög än vid låg sysselsättning.

53. Sambandet mellan produktionsutveckling och sysselsättning betingas även av exportens konkurrenskraft på utlandsmarknaden. Ifall denna för— svagas blir sysselsättningen svår att upprätthålla. Om man bortser från växelkursförändringar är exportens konkurrenskraft beroende av två fak- torer: snabbheten i den tekniska och kommersiella anpassningen till efter- frågeförändringar och kostnadsutvecklingen.

a) I en expansiv och dynamisk ekonomi är investeringarna stora i rela- tion till det existerande realkapitalet. Nyinvesteringarna måste givetvis vara större än vid en långsammare utvecklingstakt men även reinvestering— arna får sannolikt en större omfattning i en dynamisk ekonomi. Det exi- sterande realkapitalet ersättes eller moderniseras snabbare. Detta måste

givetvis underlätta anpassningen till den tekniska utvecklingen och till förändringar i efterfrågan.

b) Men möjligheterna att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen blir, vid de institutionella förhållanden som präglar det moderna samhället, också större vid en gynnsam produk'tionsutveckling. De i kap. Ill skildrade spän— ningarna mellan produktivitets- och inkomstutvecklingen blir lättare att överbrygga när den förstnämnda möjliggör en relativt stor fortgående stan- dardökning, än när varje ökning för en grupp måste motsvaras av en minsk- ning för någon annan. Därför stärker en gynnsam produktivi'tetsutveckling exportens konkurrenskraft även genom att verka äterhållande på kost- nadsutvecklingen (jfr vidare p. 58).

54. Ifall en fortsatt gynnsam produktionsutveckling i Sverige inte synes sannolik utan full sysselsättning, så är det däremot ”tänkbart att full eller stigande sysselsättning kan upprätthållas utan att en gynnsam produk— tionsutveckling kommer till stånd. En uppbromsning av produktivitets- utvecklingen vid bibehållen full sysselsättning kan ha två orsaker. Antingen kan den, när efterfrågan är mycket hög, bero på desorganisationsföreteel- ser inom näringslivet och på arbetsmarknaden på grund av flaskhalsar och alltför långa leveranstider, en desorganiserad prisstruktur eller för stor efterfrågan på arbetskraft. Eller också kan den bero på otillräcklig efter- frågan, som dock inte tar sig uttryck i nämnvärt minskad sysselsättning både på grund av en uppbromsning av strukturomvandlingen och på grund av arbetsgivarnas rädsla för att mista arbetskraften.

a) I samband med den första konjunkturtoppen efter kriget 1947 fram- trädde en rad arbetsmarknadsproblem, som kom att sammanfattas under benämningen desorganisationsföreteelser. De återkom, fast med väsentligt minskad styrka, 1950—51 och 1954—55. Med desorganisationsföreteelser menade man obeständighet i anställningen, ökad frånvaro utan permission, försämrad arbetsdisciplin, uppsplittring av produktionen på orationella och tillfälliga enheter etc.

Överrörligheten torde till stor del ha varit betingad av omställningen efter kriget och av en psykologisk reaktion vid övergången från mellan— krigstidens arbetsmarknad med betydande arbetslöshet även i konjunktur- topparna till efterkrigstidens höga sysselsättningsnivå.

En rörlig arbetsmarknad är i och för sig av stort värde (jfr p. 34). Dels möjliggör den en vidgad yrkeserfarenhet och en förbättrad individuell an- passning i arbetslivet, som i och för sig måste verka höjande på produk- tiviteten, dels underlättar den strukturomvandlingen inom näringslivet. Nya och expanderande företag får lättare att finna den arbetskraft de be- höver när rörlighetsberedskapen hos arbetarna är hög, samtidigt som det politiska trycket på samhället att hålla nödlidande företag och närings- grenar under armarna blir mindre starkt i en rörlig arbetsmarknad. Å

andra sidan kan det inte råda någon tvekan om att en alltför hög rörlighet, som framkallas av ett efterfrågeöverskott för arbetskraft, blir dyr. Pro- blemet är därför att försöka skapa rörlighetsberedskap med andra medel (jfr kap. X).

Även den orationella uppsplittringen av produktionen var sannolikt en engångsföreteelse, som i stor utsträckning var betingad av de särskilda förhållanden som rådde strax efter kriget. Långa leveranstider och flask— halsar i produktionen på grund av arbetskrafts- och materialbrist vid väsentliga basindustrier var ett av de första efterkrigsårens mest karakte— ristiska ekonomiska problem. Vid ett mycket högt efterfrågetryck kan naturligtvis dylika problem återuppstå. En desorganisation av prisstruk- turen med produktionshämmande verkan kan främst sägas ha ägt rum under Koreakrisen. Alla dessa svårigheter synes emellertid, med det per- spektiv man nu har, främst vara förknippade med de första efterkrigs- årens mycket speciella förhållanden. '

b) Arbetsmarknaden är utomordentligt känslig för förändringar i den ekonomiska temperaturen. Rörligheten minskar mycket snabbt när denna sjunker. Variationerna i sysselsättningen har varit tämligen små under efterkrigsperioden, men variationerna i rörligheten har varit ganska bety— dande. Samtidigt finns det en tendens hos företagarna att försöka behålla arbetskraften även om efterfrågan är för liten för full produktion. Fri— ställandet av arbetskraft får numera stor publicitet och är dålig reklam för företaget, som lätt förlorar good-will därigenom. Med den knapphet, särskilt på yrkesskicklig arbetskraft, som genomgående måste känneteckna en arbetsmarknad vid hög sysselsättning, löper företaget en allvarlig risk att inte kunna återanställa erforderliga arbetare när efterfrågan på deras produkter åter ökar.

En ekonomisk politik, som leder till en minskning av efterfrågan, kan därför i vissa fall resultera i en uppbromsning av produktionsutvecklingen med bibehållen hög sysselsättning.

55. Avvägningen mellan målen för produktionsutvecklingen och sysselsätt- ningen torde i praktiken inte behöva bli svår. En gynnsam produktions- utveckling är ej möjlig utan full sysselsättning. Tvärtom måste produk- tionsutvecklingen med hänsyn till den utrikes konkurrensen vidmakthål— las för att sysselsättningen skall kunna fortlöpande upprätthållas. Även om full sysselsättning i och för sig har ett socialt värde, bör den å andra sidan inte komma till stånd genom att man genom den ekonomiska politi- ken skapar en så hög efterfrågan, att denna ger upphov till desorganisa- tionsföreteelser av en sådan omfattning, att dessa kan bli ett allvarligt hot mot produktionsutvecklingen. Full sysselsättning kan vid en rationell arbetsmarknadspolitik åstadkommas med andra medel. Kravet på en gynn— sam produktionsutveckling och bibehållen konkurrenskraft gentemot ut—

landet måste naturligtvis särskilt observeras i ett depressionsläge, då man tvingas tillgripa sysselsättningsskapande åtgärder. Dessa måste alltid sikta till att främja produktiviteten.

Produktionsut veckling och penningvärde 56. Ett väsen'tligt problem, som gäller sambandet mellan produktionsut- vecklingen och penningvärdet, är efterfrågetryckets betydelse för investe- ringar och produktion. Vi har redan tidigare i p. 36 berört denna fråga. Det har stundom ifrågasatts om inte det efterfrågetryck, som förelegat under stora delar av efterkrigstiden, haft en gynnsam inverkan på ekonomin genom att verka stimulerande på produktionen. Ifall efterfrågetrycket är så starkt att det leder till fallande penningvärde, minskar detta företagens skulder i förhållande till deras realtillgångar och ger oväntade vinster genom stigande priser, vilket i båda fallen ger utrymme för ökade investeringar. Men efterfrågetrycket har också en stark psykologisk effekt. När företagarna ser efterfrågan på sina produkter växa, blir deras framtidsbedömning mer optimistisk. Det torde emellertid i detta avseende vara en betydande skill- nad, ifall efterfrågeökningen är av utländskt eller av inhemskt ursprung. En internationell konjunkturuppgång får helt naturligt en starkare verkan än en isolerad inhemsk efterfrågeökning. Det är därför ovisst hur starkt stimulerande effekt en inhemsk efterfrågeökning skulle få, som vore ett resultat av den ekonomiska politiken och inte stöddes av en utländsk kon- junkturuppgång. Det har dessutom tidigare påpekats att det inte är möjligt att ha fallande penningvärde som en del av ett ekonomisk-politiskt pro- gram.

Efterfrågetrycke't verkar emellertid såsom sådant stimulerande på pro- duktionen också på ett annat sätt, nämligen genom att det ökar rörlig— heten och strukturomvandlingen inom näringslivet. Man kommer här in på ett väsentligen psykologiskt problem. Den gängse ekonomiska teorin förutsätter visserligen att företagarna skulle lockas till nya initiativ av utsikterna till ekonomiska vinster, men den förutsätter också som ett väsentligt moment i samma rationaliseringsbefrämjande riktning en hård ekonomisk press från marknaden, som skulle tvinga dem till anpassning för att undvika förluster. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om dessa förutsättningar är helt realistiska. Den ekonomiska pressen från markna- den leder under nuvarande förhållanden ofta till en ökad bundenhet snarare än till en ökad rörlighet och anpassning inom näringslivet på ett sätt som främjar rationalisering och produktionsökning. Det är detta förhållande som medför att konflikter kan uppstå mellan målen för produktionsutveck- ling och penningvärde.

Säsom vi tidigare framhållit, behöver en ur andra synpunkter tillräckligt hög efterfrågan emellertid inte vara förenad med penningvärdeförsämring. Vår diskussion i det följande tar till stor del just sikte på möjligheterna att

minska bundenheten med andra medel och därigenom minska pressen uppåt på priserna. Hela denna frågeställning kommer att närmare belysas i kap. III. Här skall tills vidare bara framhållas att en gynnsam produk- tionsutveckling underlättar stabiliseringen av penningvärdet därför att efter— frågan motsvaras av en större tillgång på varor och tjänster. En radikal minskning av efterfrågan underlättar visserligen också denna stabilisering, men den leder lätt till en ogynnsam produktionsutveckling. Det synes där— för bli lättare att uppfylla hela målsättningen vid en relativt hög efter- frågenivå.

Sysselsättning och penningvärde

57. Kombinationen av så ambitiösa mål för sysselsättning och penning- värde som de här angivna är något som aldrig på allvar diskuterats förrän under efterkrigsperioden. Vad som emellertid i ännu högre grad gör arbe- tet för målsättningen full sysselsättning—stabilt penningvärde till en pionjärgärning är att denna målsättning, även om den i de flesta industri- länder uppställts som riktpunkt för den ekonomiska politiken under efter- krigstiden, ännu aldrig synes ha uppfyllts i något industrialiserat land under någon längre period. Under efterkrigstiden synes detta främst ha berott på att prisutveck- lingen på världsmarknaden, särskilt för halvfabrikat och färdigvaror, va- rit uppåtgående under största delen av perioden (jfr diagram 1 s. 23) och på att inget land velat frigöra sig från denna tendens genom apprecie- ringspolitik. Denna uppgång har i sin tur varit resultatet av en växel- verkan mellan språngvisa konjunkturbetonade råvaruprisstegringar och en fortgående horisontell prisspridning i de olika länderna.

a) Även om det särskilt på kort sikt finns en målkonflikt mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde, får detta inte skymma förhållan— det att det också finns ett samband dem emellan på längre sikt. Det är tämligen sannolikt att sysselsättningen skulle kunna höjas mer på kort sikt om mindre hänsyn toges till penningvärdeutvecklingen än om syssel- sättningspolitiken avpassades med tanke på angelägenheten av att bevara penningvärdet. Det är dock samtidigt klart att varken produktion eller sysselsättning på längre sikt skulle främjas av en ohejdad prisstegring, även om man bortser från de utrikes komplikationerna. Å andra sidan gäller ifråga om penningvärdets bevarande, att målet bör formuleras på ett sådant sätt att upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning inte onödigtvis försvåras.

b) Sysselsättningsnivån och penningvärdeutvecklingen har också ett stort inflytande på lönebildningen och förhållandena på arbetsmarknaden. Lönesättningen har intagit en central plats i diskussionen om penning- värdet såväl under som efter kriget. Den fulla sysselsättningen har givit arbetstagarna en helt annan och betydligt starkare ställning vid löneför-

handlingarna än de tidigare hade. Samtidigt har den starka efterfrågan med möjligheter att vid behov höja priserna minskat arbetsgivarnas mot- ståndskraft mot lönekrav.

Lönepolitikens inflytande på penningvärdet är emellertid ett tämligen komplicerat problem. Det anknyter till frågor om olikheter i rationalise— ringsmöjligheter mellan olika näringar och om solidarisk inkomstpolitik, som behandlas mera ingående i följande kapitel. Visserligen skulle ett accepterande av de inkomstförskjutningar, som uppkommer genom skill- nader i konjunkturer och rationaliseringsmöjligheter mellan olika näringar, verksamt kunna bidra till en konjunkturstabilisering. Ur denna synpunkt skulle man kanske därför vara benägen att rekommendera de i inkomst- hänseende eftersatta löntagargrupperna att avstå från att söka uppnå lönehöjningar i utjämnande syfte, ifall dessa kan förmodas leda till pris- stegringar. Sådana rekommendationer skulle emellertid komma att stå i skarp kontrast till önskemålet om en skälig inkomstfördelning såsom det kommer till uttryck i den solidariska inkomstpolitiken i allmänhet och till den fackliga rörelsens uppfattning om solidarisk lönepolitik alldeles speciellt. Det skulle innebära att man accepterade och t.o.m. önskade att vissa befolkningsgrupper genom en relativ och kanske t.o.m. absolut standardsänkning skulle betala priset för en ökad penningvärdestabilite't. Det är inte rimligt att söka undvika de orättvisor penningvärdeförsäm- ringen skapar genom att skapa nya orättvisor påannat håll.

Några absoluta krav på frihet för arbetsmarknadens parter att genom- föra sina löneförhandlingar helt obundna av hänsyn till samhällsintressena i stort kan dock inte gärna komma ifråga. Organisationerna har också i såväl ord som handling visat sig beredda att acceptera en samordning när den ekonomiska politiken skapat förutsättningar härför. Frågan huru- vida och i så fall vilka begränsningar som lämpligen kan ifrågasättas behandlas i kap. XI.

Sammanfattning

58. Av den föregående redogörelsen torde ha framgått, att de målkonflikter, som är stabiliseringspolitikens dilemma, uppkommer därigenom att det optimala läget för de tre målvariabler-na, dvs. den gynnsammaste produk— tionsutvecklingen, den utan desorganisationsföreteelser högsta sysselsätt— ningen och ett fast penningvärde, under nuvarande förhållanden inte upp- nås vid samma samhällsekonomiska temperatur, dvs. vid samma relation mellan totalt utbud och total efterfrågan. Detta beror huvudsakligen på trögrörlighet i produktionsanpassningen, hos arbetskraften och i prisbild"- ningen. Delvis har denna trögrörlighet rent tekniska orsaker, främst real— kapitalets livslängd. Till denna del kan den ju endast i ringa grad påverkas. Men till mycket stor del är den också institutionellt och psykologiskt be— tingad och kan då genom lämpliga åtgärder minskas, så att Optima på

efterfrågeskalan för de tre målvariablerna kan närmas till varandra. Det gäller i stort sett att stärka penningvändets motståndskraft mot hög efter- frågan och minska produktionsutvecklingens och sysselsättningens krav på efterfrågetryck. Detta är ett av huvudtemata för den följande framställ— ningen.

De här berörda sambanden mellan produktionsutveckling, sysselsättning och penningvärdeutveckling synes oss dock redan på detta stadium ge en antydan om, att en penningvärdestabili-sering i Sverige skulle vara lättast att genomföra antingen vid stark produktionsstegring —— i överensstäm- melse med den av oss angivna målsättningen —— och en relativt hög syssel— sättning eller vid en sysselsättning och produktionsstegring som med hän- syn till efterkrigstidens erfarenheter måste betecknas som läg.

Vi kommer här återigen in på problem, som väsentligen har psykologisk karaktär. Människornas anspråk på stigande standard synes, i varje fall om man inte ser saken på mycket lång sikt, gruppera sig kring vad som uppnåtts under tidigare expansionsperioder. Den allmänna inkomst- stegringen vid en expansion av denna omfattning medför därför, att för— delningsproblemen inte ter sig lika viktiga och därför inte får en så s'tark prisuppdrivande effekt som de får vid stagnerande inkomstutveckling i samhället, samtidigt som ökningen av efterfrågan vid växande produktion motsvaras av en ökning av varutillgången. Vid mycket låg sysselsättning blir alla prisstegringstendenser effektivt undertryckta genom deflationen. Vid sysselsättningsnivåer däremellan torde penningvärdestabiliseringen erbjuda större svårigheter, jfr vidare kap. III.

59. Kravet på höjd produktivitet genom specialisering och därmed åt- följande ökning av det internationella handelsutbytet kan lätt komma i konflikt med hela den samlade målsättningen för samhällsekonomisk ba- lans, eftersom Sverige blir alltmer mottagligt för konjunkturimpulser utifrån ju större procentuell del av landets ekonomi som utrikeshandeln omfattar. Möjligheten att möta starkare utländska prisimpulser med växel- kursförändringar är, såsom torde ha framgått av det föregående, ändå tämligen begränsad, även när det finns utsikter till att de skulle få avsett resultat för den samhällsekonomiska balansen. Det är dessutom ändå svårare att finna åtgärder mot ett utländskt efterfrågebortfall. I en sådan situation kan motsättningen mellan kravet på fritt handels- utbyte och kravet på samhällsekonomisk balans bli total i den meningen att de blir oförenliga. Blir de av inflytandet från utlandet vållade rubb- ningarna i den samhällsekonomiska balansen av mycket allvarlig art och andra ekonomisk—politiska åtgärder inte kan återställa den, kan det enligt vår uppfattning leda till att målsättningen för handelspolitiken får vika. Till de problem som därvid upprullas återkommer vi i kap. V.

KAPITEL III

Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den

ekonomiska politiken

60. Sambandet mellan de generellt verkande ekonomisk-politiska åtgär- derna och målen för den ekonomiska politiken går över två led. Det första ledet är åtgärdernas effekt på den totala efterfrågans storlek. Det är spe— ciellt för varje typ av åtgärder och kommer att diskuteras i de följande kapitlen. I detta skall vi behandla det andra _— och enligt principen om kedjans svagaste länk lika viktiga — ledet, nämligen sambandet mellan förändringar i den totala efterfrågan och de i föregående kapitel angivna målen för den ekonomiska politiken. Detta led är gemensamt för alla generellt verkande ekonomisk—politiska medel.

61. Vid diskussionen av innebörden av begreppet samhällsekonomisk ba- lans (jfr pp. 46 och 47) framhöll vi, att vi ämnade använda detta begrepp i meningen balans mellan det förutsedda eller planerade, totala utbudet av och efterfrågan på varor, tjänster och arbetskraft. Begreppet har emel- lertid, såsom därvid också framhölls, ofta direkt överförts på sysselsättning och prisutveckling under den outtalade förutsättningen att balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan i samhället automatiskt skulle resultera i full sysselsättning och stabilt penningvärde.1 Det är denna förutsättning som ligger bakom uppfattningen att statsmakterna, genom att använda de ekonomisk-politiska medel som reglerar efterfrågans stor- lek, skall kunna nå de uppställda målen för den ekonomiska politiken. Sam- bandet mellan dessa målvariabler å ena sidan, och den totala efterfrågan och

1 Sålunda synes t. ex. den s.k. sedelutgivningskommittén (SOU 1955: 43) bygga sina slutsat- ser på förutsättningen att det råder ett enkelt och direkt samband mellan efterfrågeförändringar och förändringar i produktion, sysselsättning och prisutveckling, även om den diskuterar möj— ligheten av en autonom prisbildning. Detsamma kan i stort sett sägas om den s.k. Radcliffe— kommittén, som i augusti 1959 avgav sin rapport om penningpolitikeni Storbritannien. Det mest påfallande undantaget utgör kongressens Joint Economic Committee i USA, ivars Staff report, avgiven i december 1959, sambandet mellan efterfrågan och prisutvecklingen och före- komsten av nadministered prices» och »market power» diskuteras mycket ingående. Inte heller i den teoretiska debatten i Sverige har problemet rönt någon vidare uppmärksamhet. Däremot har själva de bakomliggande fenomenen, stelheten i prisbildningen, oligopolsitua- tionen, den knäckta efterfrågekurvan m.fl. företeelser sedan länge ingående diskuterats av så- väl national- som företagsekonomer. På detta område finns en mycket omfattande litteratur och en i stort sett accepterad teori för de olika prisbildningssituationerna, även om meningarna går isär om deras omfattning och betydelse i modern samhällsekonomi.

den samhällsekonomiska balansen å den andra, är emellertid i själva ver— ket långt ifrån så klart och entydigt.

a) Inte ens vad gäller produktionen är sambandet med balansen mellan utbud och efterfrågan enkelt och okomplicerat. Lageruppbyggnad och lager— avveckling samt variationer i utrikeshandeln kommer emellan som modi- fierande faktorer. Men även om man bortser härifrån är det inte möjligt att entydigt ange hur utbud och efterfrågan skall balansera för att en maximal produktionsökning skall uppnås. Flera varandra motverkande tendenser gör sig härvidlag gällande.

b) Vad beträffar sysselsättningen har vi redan i kap. Il framhållit att balans mellan den totala tillgången och efterfrågan inte kan leda till full sysselsättning om därmed avses total frånvaro av arbetslöshet. Ett visst mått av arbetslöshet torde man med hänsyn till de institutionella för- hållandena även framgent vara tvungen att räkna med. Balansen på arbets- marknaden är emellertid en ganska känslig indikator på konjunkturläget.

c) För att samhällsekonomisk balans automatiskt skall resultera i sta- bilt penningvärde krävs at't prisbildningen är mycket känslig både för förändringar i efterfrågan och i kostnader. Denna känslighet erfordras, dels för att en gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning skall kunna upprätthållas utan inflationsdrivande efterfrågetryck, trots de stän- digt fortgående förskjutningarna i efterfråge- och produktionsstrukturen, dels för att priserna skall fall-a vid minskad efterfrågan eller minskade kost— nader-likaväl som de stiger vid ökad efterfrågan eller ökade kostnader. Den av förändringar i efterfrågan på olika varor och tjänster framkallade, fortgående strukturomvandlingen och skillnaderna i rationaliseringstakt och därmed i produktivitets- och kostnadsutveckling mellan olika näring-s- grenar måste, vid en fortgående inkomststegring, leda till en höjning av vissa priser och följaktligen också till en motsvarande sänkning av andra, ifall den totala prisnivån skall hållas konstant.

Det finns emellertid goda grunder till tvivel på att en sådan känslighet föreligger. Tvärtom ger erfarenheterna vid handen, att prisbildningen vid nuvarande förhållanden är tämligen trögrörlig. Särskilt är det ovisst ifall prissänkningar kommer till stånd i erforderlig omfattning, när balans råder mellan totalt utbud och total efterfrågan. Givetvis är graden av samhälls- ekonomisk balans av mycket väsentlig betydelse för prisbildningen (jfr pp. 79—80). Ett efterfrågeöverskott har i och för sig en prisuppdrivande verkan och ett underskott en prispressande. Men ifall prisbildningen, vid sidan om den samhällsekonomiska balansen, också betingas av andra, t. ex. institu- tionella och strukturella faktorer, blir sambanden mera komplicerade och osäkra och leder måhända till att prisstabilitet inte kan uppnås endast ge- nom att man med ekonomisk-politiska medel påverkar efterfrågan, eller kan uppnås endast på bekostnad av ett åsidosättande av de övriga målen för den ekonomiska politiken i en grad, som ej kan accepteras.

Sambandet mellan efterfrågan och produktionsutveckling

62. En förändring i efterfrågan kan på kort sikt helt eller delvis motvägas av en lagerförändring eller en förändring av handelsbalansen, varvid dess effekt på produktionsutvecklingen i motsvarande mån minskas. Lagrens eller lagringsutrymmenas resp. valutareservens storlek sätter emellertid relativt snart en gräns härför. Vad som är av större betydelse i detta sam- manhang är därför efterfrågenivåns inverkan på framstegstakten. Denna fråga har berörts tidigare i pp. 36 och 56 fast ur en något annan syn— vinkel.

Efterfrågans betydelse för produktionsutvecklingen sammanhänger med dess inverkan dels på arbetsmarknaden, dels på företagens förväntningar om avsättning och vinster och därmed på deras investeringar. Vid svag efterfrågan blir avsättningen inte tillräckligt stor för att stimulera företagar- na att fullt utnyttja de produktiva resurserna eller göra investeringar i nor- mal omfattning. Den minskning av vinstförväntningarna och företagssparan- det, som ett svagt efterfrågeläge medför, minskar också investeringsbenägen— heten. Vid mycket stark efterfrågan uppstår å andra sidan flaskhalsproblem i produktionen, desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden och andra produktivitetshämmande fenomen. Däremellan 'finnes en efterfrågenivå, som svarar mot högsta möjliga produktionsökning.

Det finns i och för sig ingenting som säger att detta optimum för pro- duktionsutveckling sammanfaller med balans mellan total tillgång och total efterfrågan i samhället. Så kan vara fallet i de ekonomiska teorier, som förutsätter full rörlighet hos alla produktionsfaktorer. Med de mycket betydande trögheter som i verkligheten föreligger krävs emellertid ett visst efterfrågetryck för att de produktiva resurserna skall tas helt 1 an- språk. Ju mer rörligheten för produktionsfaktorerna kan ökas, desto mindre behöver detta i och för sig inflationsdrivande efterfrågetryck emellertid vara. Därför är ökad rörlighet i samhällsekonomin ett av de viktigaste medlen att förverkliga de av oss uppställda målen för den ekonomiska politiken och und- vika konflikter dem emellan.

Sambandet mellan efterfrågan och sysselsättning

63. Sambandet mellan efterfrågan och sysselsättningen framgår i viss mån av vad som redan tidigare framhållits. Arbetskraftens rörlighetsberedskap och företagens och realkapitalets omställningsmöjligheter är här de av- görande faktorerna. Ju större dessa är, desto lättare är det att upprätthålla sysselsättningen utan en ur andra synpunkter alltför hög efterfrågan. De av oss i kap. X föreslagna arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar också till stor del till att skapa rörlighetsberedskap. Denna står dock såsom sådan i en viss relation till efterfrågans storlek, särskilt kanske på lång sikt. Svag

efterfrågan och låg sysselsättning tenderar att minska rörlighetsberedskapen och stärka de politiska kraven på stödåtgärder för näringar på strukturom- vandlingens »baksida», medan förhållandet är det motsatta vid stark efter- frågan och hög sysselsättning. Genom att full sysselsättning på längre sikt ökar arbetskraftens rörlighetsberedskap, vilket i sin tur underlättar anpass— ningen inom näringslivet, skapar den förutsättningar för att den även fort- sättningsvis skall kunna vidmakthållas utan inflationsdrivande efterfråge- tryck. Medan arbetskraftens rörlighetsberedskap väsentligen beror på person— liga förhållanden: yrkesutbildning, bost—adsförhållanden, psykologiskt mot- stånd mot förändringar etc., beror företagens omställningsmöjligheter hu- vudsakligen på graden av teknisk specialisering hos realkapitalet. Möjlig— heterna att påverka denna specialisering med den ekonomiska politikens medel är dock tämligen begränsade.

Sambandet mellan efterfrågan och prisbildning

64. Eftersom sambandet mellan efterfrågan och prisbildning är av avgö- rande betydelse för valet av medel i den ekonomiska politiken, har vi här ägnat detta samband störst uppmärksamhet.

Prisbildningens former 65. De institutionella och strukturella förutsättningarna för prisbildningen är starkt varierande. Skillnader i de försålda varornas och tj änsternas karak- tär och därav betingade olikheter i produktionsteknik och marknadsför- hållanden, i efterfrågans priskänslighet och i antalet företag som tillverkar likartade eller närbesläktade produkter skapar en mångfald prisbildnings- situationer. En fullständigare redogörelse för dessa skulle här föra oss allt- för långt. Vid de former av ekonomisk verksamhet, som karakteriserar de västerländska industriländerna, kan den övervägande delen av de olika prisbildningsformerna inom den av samhället icke dirigerade prisbildningen emellertid hänföras till två huvudtyper och mellanformer mellan dessa. Den följande framställningen kommer därför att begränsas härtill. Den politiskt bestämda prisbildningen skall vi diskutera senare.

a) Den ena av dessa två huvudtyper omfattar prisbildningen på varor, som är homogena i den meningen att de ej har den enskilde producentens utformning eller bär hans kännemärke och således är utbytbara med var- andra. Homogeniteten är naturligtvis liksom än mer heterogeniteten (jfr nedan) i många fall en gradfråga. Varor av denna typ brukar ofta benämnas stapelvaror, även om gruppen också omfattar en del mera bearbetade produk- ter. I renodlade fall behöver säljaren av sådana varor inte grubbla över vilket pris han skall sätta på sina produkter, då han under alla omständigheter måste rätta sig efter marknadens pris. Företagare som befinner sig i en så- dan ställning skulle kunna kännetecknas som prispassiva. De måste med

andra ord acceptera marknadens pris. De företagsekonomiska avgörandena avser i stället vilka kvantiteter de anser det lönsamt att marknadsföra till detta pris.

Gällande pris inom dessa varuområden bestäms av förhållandet mellan utbud och efterfrågan och priserna blir därför på kort sikt känsliga även för måttliga utbuds- och efterfrågeförändringar. Detta utesluter inte att även kostnadsförändringar kan komma att inverka på priserna, men det är att märka att en kostnadsstegring eller kos'tnadssänkning kan slå igenom i priset först sedan det ägt rum en härför erforderlig anpassning av förhål- landet mellan utbud och efterfrågan.

Denna form av prisbildning förekommer fortfarande i stor utsträckning på de internationella marknaderna, särskilt för varor som härrör från många, ofta små producenter, och den svarar för en inte oväsentlig del av de priser, som ligger till grund för t. ex. de svenska import- och exportprisindices och partiprisindex. Däremot är den numera till relativt ringa del direkt represen- terad i konsumentpriserna. Den ingår dock i allmänhet i dessa såsom ett tidigare led i form av råvarupriser.

På grund av den osäkerhet denna form av prisbildning skapar genom prisernas lättrörlighet, söker de flesta producenter av homogena varor att komma bort från den, ofta genom samarbete antingen för att uppnå statliga eller monopolistiska marknadsregleringar, som är vanliga för varor av denna typ, eller genom att skapa särskilda preferenser just för sin egen pro— dukt genom att ge den speciella egenskaper och ett eget varumärke. Detta är emellertid inte alltid möjligt.

b) Den andra huvudtypen omfattar prisbildningen på varor, som är he- terogena i den meningen att de till sin utformning eller sitt marknads- förande här den enskilde producentens kännetecken. Dylika varor brukar ofta sammanfattas under begreppet märkesvaror, även om de inte alltid här varumärken eller alla varor med sådana märken inte är i egentlig mening heterogena. Heterogeniteten kan också bestå i att varan ifråga en- dast saluförs av ett visst företag eller i att köparna är hänvisade till ett företag därför att det har ett lägesmonopol. Till denna huvudtyp eller med denna huvudtyp besläktade mellanformer kan den väsentligaste delen av den varuproduktion och de tjänster, som konsumenterna kommer i direkt kontakt med, hänföras. De faktorer, som betingar denna huvudtyp, ökar av flera skäl i betydelse i det moderna affärslivet. Såsom ovan framhållits strävar varje producent efter att ge sin vara en karaktär av märkesvara. Härigenom får konsumenterna möjligheter att särskilja vederbörande pro- ducents produkter eller tjänster från andra och efterfrågan kan knytas till dessa med andra medel än prisbillighet. På detta sätt minskas produkternas priskänslighet. Detta gäller även grossisternas och detaljhandlar-nas tjänster. Inom områden där heterogeniteten är ringa kan samma fördelar uppnås (genom olika former av prisledarskap eller mer eller mindre uttalade överens- kommelser.

För nyttigheter av detta slag utbildas i allmänhet inte något enhetligt pris på marknaden, så beskaffat att utbud och efterfrågan automatiskt balanse— rar under varje särskild period. Istället sätter vederbörande företagare, grupp av företagare (ofta en branschorganisation) eller eventuell prisledare själv ett pris på ifrågavarande produkt, främst med utgångspunkt från be- räknade produktionskostnader men naturligtvis också med hänsyn till efterfrågeläget. Marknadsförhållandena sätter därvid bestämda gränser för företagarnas handlingsfrihet med avseende på priset.

Det kännetecknande för prisbildningen inom dessa områden är följakt- ligen att företagen själva bestämmer sina priser; de kan därför betecknas som prisaktiva i motsats till de prispassiva. Detta förhållande ger prisbild- ningen en viss grad av autonomi gentemot förändringar i efterfrågan, till sin styrka beroende på efterfrågeelasticiteten1 för den vara som omfattas av prisbeslutet. Detta kan såsom ovan påpekats fattas antingen av enskilda företagare, grupper av företagare (branschorganisation), prisledare eller motsvarande. Beroendet av efterfrågeelasticiteten innebär vidare, vilket vi ytterligare vill understryka, att uttrycket autonomi lika litet i detta som i andra sammanhang betecknar någon absolut självständighet. Autonomin i prisbildningen på heterogena varor är en gradfråga. Den betecknar en viss grad av eget inflytande, alltifrån den begränsade självständigheten för en märkesvaruproducent, som konkurrerar med mycket lika produkter med andra varumärken, till den nästan fullständiga autonomin för en producent av en ny och eftertraktad patentvara. När vi i det lfölj ande talar om autonom prissättning avser vi följaktligen varierande grader av autonomi.

66. Det är givetvis ingenting som hindrar att företag som producerar flera olika varor kan vara prispassiva med avseende på vissa av dem och pris- aktiva med avseende på andra. Likaså medför naturligtvis företagarnas strävan att ge sina varor mär- kesvarukaraktär för att kunna bedriva individuell reklam, att det uppstår en hel rad mellanformer mellan homogena och heterogena varor. När ut— präglat homogena varor förses med varumärke blir emellertid substitu- tionselasticitetenl ändå tämligen stor (jfr olika varumärken av mjöl, apel-

1 En varas efterfrågeelasticitet med avseende på priset (priselasticiteten) kan definieras som den procentuella minskningen av efterfrågad mängd vid en procents prishöjning. Är elasticite- ten större än ett (dvs. om den efterfrågade mängden vid en prisändring ändras procentuellt mer än priset), säges efterfrågan vara elastisk; i motsatt fall oelastisk. På motsvarande sätt kan efterfrågans inkomstelasticitet definieras som den procentuella för- ändringen av efterfrågad mängd vid en procents inkomstökning. Man talar även om substitutionselasticitet som uttryck för varornas inbördes beroende ifråga om priser och efterfrågade mängder. Detta begrepp kan definieras som den procentuella förändringen av efterfrågad mängd på en vara vid en procents prisändring på en annan vara. Om två varor enligt köparnas uppfattning lätt kan ersätta varandra, kommer exempelvis en prishöjning på den ena varan att leda till en stor överflyttning av efterfrågan till den andra och suhstitutionselasticiteten blir hög. Vid låg substitutionselasticitet å andra sidan kommer effekten av en prisändring för den ena varan på efterfrågan på den andra att bli ringa.

siner och liknande produkter) och därför utrymmet för en självständig pris- sättning mycket begränsat. Graden av heterogenitet är naturligtvis i sådana fall helt beroende av köparnas subjektiva märkeshundenhet.

Dessa skillnader i varornas karaktär leder också till en uppdelning på olika former för marknadsföring. De homogena varorna säljes i större utsträckning under förhållanden som närmar sig den fria konkurrensen —— jfr dock vad som sagts i p. 65 a om tendensen att skapa prisregleringar även om oligopol också förekommer, medan heterogena varor säljes vid olika grader av ofullständig konkurrens. Till de senare får man då också i all- mänhet räkna distributionsföretagens tjänster, dock med undantag av vissa former av mera anonym försäljning. Den efterfrågeelasticitet, vars storlek bestämmer graden av autonomi i prissättning (jfr p. 65 b), är härvid en kombination av den enskilda varans och försäljningsställets substitutions— elasticiteter. När samma märkesvara säljes på många ställen blir endast försäljningsställets egen substitutionselasticitet av betydelse. Detta ökar gi— vetvis ko'nkurrensmöjligheterna, vilket också gäller när samma försälj- ningsställe saluför flera olika märken av samma vara.

Innebörden i skillnaden mellan konkurrensbestämd och autonom prissätt- ning ligger del-s, såsom tidigare påpekats, i att sambandet mellan efterfrågan och prisbildning blir olika starkt, dels i att kostnadsförändringar fortplantar sig till priserna på olika sätt. Vid fri konkurrens kan ökade kostnader vid oförändrad efterfrågan inte direkt leda till prishöjningar. De måste först leda till ett minskat utbud, genom att de producenter, som har de högsta kost- naderna, minskar eller helt upphör med produktionen, varpå de kvarvarande företagen kan höja priset så att utbud och efterfrågan åter balanserar vid kostnadstäckning. Vid autonom, kostnadsstyrd prissättning söker å andra sidan företagen höja priset samtidigt vid kostnadsstegringar, som beror på höjda faktorpriser eller inköpspriser. Den rationaliseringseffekt, som upp- kommer genom att de sämsta företagen inte kan bära kostnadsstegringen och därför blir olönsamma och tvingas lägga ner driften, kommer därvid inte att göra sig så starkt gällande. Huruvida en sådan samtidig prishöjning skall kunna genomföras beror självfallet på sammanhållningen mellan före— tagen och på deras möjligheter att utestänga eller avskräcka potentiella konkurrenter (jfr p. 69 c).

Prisbildningsformernas utbredning 67. För en diskussion av sambandet mellan efterfrågan och penningvärde- utvecklingen är det framför allt prissättningen på märkesvaror och tjänster inkl. handel-smarginalerna som intresserar oss, eftersom sambandet beträf- fande prissättningen på homogena varor vid frånvaro av prisregleringar är klart och entydigt.

Penningvärdeutvecklingen mäts i allmänhet med konsumentprisindex, som baseras på de priser som konsumenterna främst kommer i kontakt

med. Det är givet att även prisbildningen i tidigare led påverkar priset till konsumenten. Även inom dessa förekommer märkesvaror i betydande men varierande utsträckning. Vid försäljningen till detaljister är graden av heterogenitet i jämförelse med vad som gäller vid försäljning till konsumen— ter i stort sett densamma, men ju längre bakåt i produktionsprocessen man går desto mindre inslag finner man i allmänhet av märkesvaror. Inom många områden råder en typisk blockkonkurrens både i grossist- och detaljhandels- ledet. Man kan belysa den relativa betydelse man för konsumentprisernas del har att tillmäta den autonoma prisbildningen genom att ange dels dess unge- färliga utbredning bland varor och tjänster av olika slag i konsumentledet, dels graden av autonomi i prissättningen för olika varor.

68. För tjänster synes under normala förhållanden autonom prissättning vara vanligen förekommande. Detta gäller även prisbildningen på handelns tj äns— ter, dvs. handelsmarginalerna. I den mån en priskonkurrens uppkommer, blir marginalerna givetvis beskurna. Bland varor i egentlig mening i producent- resp. importledet ingår till viss del färskvaror och egentliga stapelvaror av sådan beskaffenhet, att en auto- matisk marknadsprisbildning i och för sig synes möjlig. Den är dock inte oinskränkt förhärskande ens inom detta varuområde. En stor del av dem är föremål för prisregleringar i tidigare led. För övriga varor begränsas företa- gens autonomi i prissättningen, förutom av den inbördes konkurrens som förekommer, huvudsakligen av konkurrensimpulser från tre håll såsom när— mare utvecklas i p. 71, nämligen från nya företags— eller produktionsformer, från de konsument- och producentkooperativa företagen och slutligen, och kanske viktigast, från importerade varor. Slutintrycket blir emellertid närmast att det råder en inom prisbildningen" tämligen utbredd autonomi gentemot efterfrågeutvecklingen. Det bör dock understrykas att detta oberoende inför måttliga efterfrågeförändringar tills vidare endast kan anses bestyrkt på kort sikt. En långsiktig minskning av den totala efterfrågan har under efterkrigstiden å andra sidan inte inträf- fat. Den skulle, med den av oss angivna målsättningen för den ekonomiska politiken, knappast heller kunna bli bestående.

Prisbildningen vid ofullständig konkurrens 69. Även om den autonoma prissättningens kvantitativa betydelse på grund av mellanformernas utbredning inte kan preciseras, har vi, såsom ovan framhållits, ändå ansett oss kunna dra slutsatsen att denna betydelse är täm- ligen vidsträckt och att den autonoma prisbildningen därför måste spela en central roll i stabiliseringspolitiken. Den tar formen både av tröghet i anpass- ningen av priset till förändringar i efterfrågan och av självständiga pris- rörelser som inte motiveras av utbuds— eller efterfrågeförändringar. Nästa steg i analysen är att försöka närmare klarlägga vad som gör prisbildningen

till en självständig faktor, för att därigenom kunna ange arten och graden av denna autonomi. De orsaker som här anges kan uppträda tillsammans eller var för sig.

a) En av de viktigaste orsakerna är svårigheten för att inte säga omöj— ligheten för de enskilda företag, som producerar märkesvaror, att beräkna det ur ekonomisk synpunkt optimala priset på sin vara. De har för det första en egen efterfrågekurva, men känner i regel inte dess form och har mycket begränsade möjligheter att utforska den. För det andra tillhandahåller de _allra flesta företag flera olika varor med gemensamma kostnader; i detalj- handeln t.o.m. ett mycket stort antal, vilket starkt minskar möjligheterna att beräkna den marginella kostnad, som måste ligga till grund för en rationell prispolitik.

Undersökningar som företagits har också visat, att det är beräkningar av genomsnittliga kostnader med »skäligt» vinstpålägg, som dominerar före- tagens prispolitik. Marginalkostnadsberäkningar spelar en mycket under- ordnad roll. Men en prissättning som konsekvent baseras på genomsnittliga kostnader leder just till pris—stelhet och variationer i utbudet vid föränd- ringar i efterfrågan och till prishöjningar och konstant utbud vid stigande faktorpriser.

Å andra sidan har undersökningarna också visat att kostnadsprissätt- ningen mera sällan följes konsekvent. Efterfrågefaktorer, hänsyn till kon— kurrenter etc. spelar oftast in på ett eller annat sätt. Arbetet på att aktuali— sera kostnadskalkylen eller förbättra konstruktioner och produktionsmetoder inriktas just på sådana produkter som visat sig »svårsålda». Storleken av vinwstpålägget utöver kostnaderna påverka-s ofta av marknadsfaktorer.

b) Även om företagarna kände sin efterfrågekurva och sina marginella kostnader skulle de ha skäl för att inte ändra priserna vid små eller ens vid måttliga förändringar i efterfrågan. Dels drar prisändringar med sig spe- ciella kostnader för nya prislistor, utökad reklam etc., dels irriterar de de- tal jhandeln av vars välvilja många producenter är starkt beroende vid ofull- ständig konkurrens.

c) De prisaktiva företagens prispolitik betingas naturligtvis av hur de själva uppfattar strukturen i efterfrågan för de varor och tjänster de marknadsför. Företagskoncentrationen och uppsplittringen av sortimentet leder till att varje vara tillverkas av färre och färre företag, vilket präglar företagarnas uppfattning av efterfrågeförhållandena. Motivet för prissänk- ningar måste vara att vinna en så stor ökning av avsättningen, att vinsten på denna ökning mer än uppväger prissänkningsförlusten på en försäljning av förutvarande omfattning. Företagarna torde i många fall räkna med att konkurrenterna mycket snart tvingas att följa med nedåt om de företar en prissänkning. Ifall de arbetar på samma villkor som sina konkurrenter och således inte kan räkna med att varaktigt vinna ökat avsättningsutrymme på dessas bekostnad, blir den avsättningsökning, som de skulle kunna uppnå,

följaktligen endast den proportionella andelen av hela branschens avsätt- ningsökning och prissänkningen blir ur vinstsynpunkt långt mindre gynn- sam än en stabilisering på den gamla prisnivån.

Å andra sidan kommer den enskilde företagaren också att undvika att höja priserna såvitt han inte är övertygad om att konkurrenterna snabbt kommer att handla på samma sätt. Prisledning har härvid en stor bety- delse. Den utövas numera i stor utsträckning av vissa branschorganisationer, som i många fall regelbundet distribuerar prislistor till sina medlemmar. En form av prisledning är också rekommendationer om enhetliga kalkyla— tionsmetoder och pålägg. Det torde ofta vara underförstått att man vid en gemensam anledning, som kan redovisas för kunderna, gärna kan höja priserna ifall man gör det samtidigt. Detta gäller särskilt vid en kostnads- ökning som berör hela branschen.

Dessa pristeoretiska resonemang, som grafiskt brukar uttryckas med en s. k. knäckt eller bruten efterfrågekurva —— efterfrågan på den enskilde företagarens produkt har hög priselasticitet vid prishöjningar och låg vid prissänkningar torde ha stor relevans för den faktiska prissättningen. Därpå tyder bl. a. de försök att maskera prissänkningar som ofta görs för att undvika konkurrentreaktioner, t. ex. genom att motivera dem med till— fälliga lager, realisationer o. d. eller genom att ge generella eller indivi— duella rabatter av olika slag.

(1) Men det finns även andra förhållanden som medverkar till prisernas trögrörlighet nedåt. Ett av dessa skulle kunna uttryckas på det sättet att företagarnas risk—chansvärderingar inte är symmetriska. Härmed menas att vinsten av en viss åtgärd till sin sannolikhet och/eller till Sitt belopp måste bedömas vara betydligt mycket större än förlusten för att åtgärden skall vidtas.

Orsakerna härtill är flera. En av dem är trygghetsbehovet, som leder till att en liten men säker inkomst oftast värderas jämförelsevis högre än en större men osäkrare. Inom de större företagen uppkommer samma effekt genom ansvarsfördelningen inom företagsledningen. En icke tillvaratagen vinstmöjlighet passerar många gånger oförmärkt, men en förlust måste all- tid redovisas. Dessa faktorer förstärkes av de höga skattesatserna, så snart risk föreligger att åtgärden kan leda till en förlust som inte kan utjämnas. Ytterligare en faktor av betydelse för priströgheten nedåt är den av de begränsade kreditmöjligheterna betingade höga självfinansieringsgraden vid företagens investeringar. En prissänkning måste te sig mindre lockande, när den minskar företagets möjligheter att finansiera de investeringar, som är nödvändiga för den utökning av produktionen som skulle bli vinsten av pris- sänkningen. Reklamkampanjer och fördelar till återförsäljarna blir därför ofta ett smidigare medel att vinna en större marknad. Överhuvudtaget måste prissänkningar på den marginella produktionen alltid te sig som en fördelak-

tigare konkurrensmetod för företagarna än generella, i den mån sådana pris— sänkningar kan maskeras så att de ej leder till motreaktioner från konkur- renternas sida. 70. Som sammanfattande karakteristik av prisbildningen vid ofullständig konkurrens bör i första hand framhållas det osäkra sambandet mellan pri- ser och kostnader och det ändå mer osäkra sambandet mellan priser och efterfrågan. Priserna baseras i allmänhet på beräkning av genomsnittliga kostnader med »skäligt» pålägg för vinst. Storleken av detta pålägg är ofta traditionellt bestämd; vad som är brukligt inom branschen, inom veder- börande företag sedan lång tid tillbaka e. (1.

Å andra sidan påverkas påläggets storlek och beviljade rabatter otvivel— aktigt av marknadsutvecklingen. Vid ojämn efterfrågan på företagets pro- dukter läggs kostnadsökningar och kanske också mer än en proportionell del av de fasta kostnaderna nog ofta på de produkter, som för tillfället bäst synes kunna bära dem. Även i övrigt torde marknadsutvecklingen stundom föranleda företagarna att göra improviserade förändringar i prispolitiken.

Den autonoma prisbildningens betydelse för stabiliseringspolitiken är naturligtvis en funktion dels av dess utbredning, dels av graden av autonomi. Utbredningen har redan berörts i det föregående. Graden av autonomi väx— lar mellan olika företag och olika branscher; många gånger bestäms den mer av subjektiva förväntningar och bedömningar än av objektiva förhål- landen. Den kan sammanfattas i begreppet »förväntad priselasticitet». Där— med avses företagarnas subjektiva uppfattning om efterfrågans känslighet för de prisändringar de kan överväga att företa. Ju mindre den förväntade priselasticiteten är för den varumängd eller de tjänster prisbeslutet avser, desto större är företagarnas handlingsfrihet och prisbildningens autonomi.

Det är framför allt tre faktorer som påverkar företagarnas förvänt- ningar beträffande priselasticiteten; dels varans större eller mindre umbär- lighet, dels den andel av marknaden som prisbeslutet omfattar och de kon— kurrensfaktorer som begränsar denna andel, och dels konsumenternas pris- medvetenhet. Den första är alltför självklar för att behöva närmare kommen- teras. De båda övriga skall däremot beröras något i det följande.

Konkurrensimpulser

71. De starka tendenserna till autonom och samordnad prissättning och de- ras bakgrund i det moderna samhället har skildrats i det föregående. De minskar vederbörande företagares förväntade priselasticitet till vad som be- tingas av varan-s umbärlighet och möjligheterna att substituera den med andra varor i stället för med andra fabrikat eller varianter av samma vara. Dessa tendenser motvägs dock dels av den inbördes konkurrens som förekom- mer, dels av konkurrensimpulser från huvudsakligen tre håll. Dels kan de komma i form av initiativ från nya »företag-s- eller produktionsformer, vilkas varor eller tjänster är så mycket annorlunda och bättre än de gamla att de

har en betydande chans att vinna en initialframgång och därigenom erövra hela eller en del av marknaden, dels från de konsument- och producent- kooperativa företagen, dels slutligen genom konkurrensen från utländska produkter, som kan importeras av från motsvarande hemmaproduktion fri- stående företagare.

a) Frekvensen av nya varor och nya produktions- och distributionsformer har under efterkrigstiden genom den snabba tekniska utvecklingen varit större än under någon tidigare period. Härvid har konkurrensen med de gamla understundom varit intensiv. Som exempel kan nämnas de olika nya distributionsformerna; de redan från mellankrigstiden kända men under efterkrigstiden starkt expanderande kedjeföretagen, vidare hemköp, sam— köp m. m., plast- och konstfibervarornas utbredning till en mångfald olika områden, bilens och televisionens frammarsch etc. För många av de nya va- rorna har utländsk import också spelat en stor roll i konkurrensen.

Karakteristiskt för efterkrigstiden har emellertid varit att nya varor och produktionsformer vanligen framkommit och utvecklats inom ramen för bestående företag inom samma bransch. Forsknings- och utvecklingskostna- derna har i allmänhet varit alltför stora både för att risken skulle kunna bäras av nystartade företag, som ej kunnat skriva av eventuella förluster mot vinster på den traditionella tillverkningen, och för att det erforderliga kapitalet skulle kunna samlas utan möjligheter till självfinansiering. När redan inarbetade företag lanserat nya varor och tjänster har prissättningen på dessa ofta anpassats efter priserna på de gamla så att inte företagen i onödan skulle göra förluster på investeringar i den gamla produktions- formen.

När marknaden behärskas av ett fåtal stora företag i s. k. oligopolistisk konkurrens, vilket ofta är fallet i tidigare produktionsled, är resultatet med hänsyn till prisbildningen ovisst. Ofta möts de därvid av mycket prismed- vetna köpare med särskild teknik för att upprätthålla konkurrensen, bl. a. genom anbudsförfarande. De stora företagen skiljer sig så pass ofta från varandra i uppbyggnad och förutsättningar att det är mera vanligt att något av dem bedömer sig kunna vinna bestående fördelar genom priskon— kurrens. Denna kan därför stundom bli intensiv. Å andra sidan upphävs den ofta av prisledarskap eller andra mer eller mindre uttalade överenskommel- ser. När de stora företagen möter välorganiserade köpare resulterar detta ofta på samma sätt som på arbetsmarknaden i regelrätta prisförhandlingar och prisavtal för hela branschen.

b) Den konsumentkooperativa verksamheten utgör otvivelaktigt ett myc- ket väsentligt konkurrensmoment, särskilt inom handeln. Dess utbredning till allt fler varuområden stärker denna position. Detsamma gäller dess inte- gration bakåt i produktionsleden. Den har i väsentlig mån bidragit till att skapa den blockkonkurrens, vilken har varit ett karakteristiskt inslag i efterkrigsutvecklingen.

Även konsumentkooperationen är emellertid — särskilt vid hittills till-

lämpad finansieringspolitik för sin expansion beroende av att kunna självfinansiera nyinvesteringar. Därför har den priskonkurrens den kunnat utöva inte enbart begränsats av verksamhetens ringa omfattning inom andra områden än livsmedelssektorn.

c) Den viktigaste konkurrensfaktorn har under efterkrigstiden varit och kommer med säkerhet i framtiden än mer att bli importen. Utvecklingen mot friare handel har här, vid sidan om produktivitetseffekten, sin största betydelse. Inom många branscher, t. ex. textilier och många typer av kapital- varor både för företag och hushåll, har den varit mycket effektiv i produ- centledet. Det är att hoppas att den genom frihandelns utveckling kommer att intensifieras ytterligare.

Dess svaghet ligger i att denna utifrån kommande sanering endast kan beröra vissa branscher, medan andra till sin natur är sådana att de måste komma att i stort sett stå utanför. Särskilt påtagligt är ju att hela distri- butionen står utanför detta inflytande. Dessutom har företagna undersök- ningar visat en tendens hos distributionen att förta värdet av denna pris- konkurrens genom högre marginaler på importerade varor än på inhemska. En reservation måste också göras för de monopol- och kartelliseringstenden- ser, som kan komma att göra sig gällande även inom de större marknaderna och då särskilt inom EEC.

Konsumenternas pris- och kvalitetsmedvetenhet

72. Den förväntade priselasticiteten bestämmes i hög grad av konsumenter- nas prismedvetenhet. Det är ju denna som skall göra konkurrensen effek- tiv. Konsumenternas kontroll på prisutvecklingen förutsättes verka genom att de väger priser och kvaliteter vid olika inköpskällor mot varandra. Deras bevakning skulle därigenom tvinga säljarna att hålla priserna låga och kvaliteterna höga för att få sina varor sålda. På den tid då konsumenternas dagliga inköp var begränsade till några dussin stapelvaror och varje inköp därutöver var något man noga planlade och övervägde, var förutsättningarna för prisets roll som konkurrensmedel andra än de nu är. Numera spänner enbart de dagliga inköpen över ett sorti- ment med många hundra varor i olika kvaliteter och olika utföranden, sam- tidigt som den tid konsumenten har till sitt förfogande ofta är mycket knapp. Vid varje inköpsbeslut kommer priset därigenom att spela en mindre roll och traditionell bundenhet till ett visst inköpsställe, ett visst varumärke eller en viss produktutformning en allt större roll. Svårigheten för konsu- menten att överblicka varusortimentet kan också leda till att en nyintrodu- eerad vara med ett lägre pris eller en bättre utformning än de tidigare inte slår igenom på marknaden så snabbt, som vore önskvärt för att den aktuella eller potentiella konkurrensen från nyintroducerade varor skall få den pris- sänkande effekt, som är eftersträvansvärd med hänsyn till penningvärdets bevarande. Det ökade sortimentet är givetvis en naturlig följd av standardstegringen.

Ur stabiliseringspolitisk synpunkt uppkommer dock det problemet, att den särpräglade utformningen av de olika tillverkarnas varor, som minskar efterfrågans känslighet för förändringar i priset på en speciell produkt- variant i förhållande till priset på andra varianter av samma vara, också minskar företagens intresse för priset som konkurrensmedel. De bedömer ofta sina produkters priskänslighet som ringa.

73. Konsumenternas attityder influeras emellertid också av de institutio- nella förhållandena och av det intresse, som ägnas prisfrågorna i den all— männa debatten. Vid priskontroll och bruttoprissättning ligger det nära till hands att utgå från att priserna är desamma överallt och någon intensivare debatt om prisfrågor kan svårligen komma till stånd. Sedan bruttoprissätt— ningen avskaffades 1954, och press, radio och television börjat ägna ett större intresse åt prisfrågor, har det otvivelaktigt skett en förskjutning i många människors uppfattning; de känner åtminstone att de borde vara mera prismedvetna. Det är inte heller nödvändigt att ens tillnärmelsevis alla konsumenter är prismedvetna eller att de är prismedvetna för alla varor för att konkurrensen skall få den erforderliga stimulansen. Mycket tyder också på att konsumenternas prismedvetenhet verkligen ökat under de senaste åren. Därifrån och till en allmän och effektiv prisövervakning från konsumenternas sida är emellertid steget ännu långt.

74. Prismedvetenheten torde främst ta sig uttryck i val av inköpsställe vid de dagliga inköpen och i en mera allmän och diffus uppfattning om »dyra affärer» och »billiga affärer», däremot mera sällan i prisjämförelser och val mellan inköpskällor för köp av enstaka varor. Även vid val av inköps- ställe fungerar den emellertid svagt. Avstånden spelar fortfarande en avgö— rande roll. även om deras betydelse minskas genom bilismen. Man är inom handeln väl medveten om vilka uttryck konsumenternas prismedvetenhet tar sig och man försöker därför genom livligt reklamerade prissänkningar på enstaka, uppmärksammade varor (»loss—leaders») ge intryck av allmän prisbillighet och locka kunder. Vad gäller inköp av större, varaktiga konsumtionsvaror lämnas normalt betydande rabatter på riktpriserna vid kontantköp och benägenheten både att begära och lämna sådana rabatter torde ha ökat under senare år. Dessa individuella rabatter har emellertid från många håll kritiserats hårt såsom en icke önskvärd form av konkurrens, inte minst därför, att de medför en väsentlig och i viss mån dold ökning av merkostnaden för avbetalnings- köp. Konkurrensen mellan olika märken av varaktiga konsumtionsvaror försvåras främst av att konsumenterna har för ringa teknisk kunskap för att kunna bedöma produkternas värde och mera leds av oväsentligheter i ut- förande och dekor.

Eftersom konsumenternas prismedvetenhet är en viktig fråga i stabili-

seringspolitiken är det emellertid önskvärt att en ytterligare utveckling kommer till stånd och att åtgärder vidtas för att stödja denna.

75. Vi har här huvudsakligen sysslat med köparnas prismedvetenhet i kon— sumentledet, främst av den orsaken att konsumentprisernas utveckling ut- gör den allmänt accepterade mätaren på penningvärdets förändringar. Det är emellertid självklart att prissättningen i tidigare led också spelar en stor roll. Prisbildningen i konsumentledet är emellertid första steget i efterfråge- förändringarnas inflytande på hela prisstrukturen. I den mån den är auto- nom, förändrar den därför hela reaktionsförloppet. I tidigare led representeras även köparsidan av specialister med god kän- nedom om priser, kvaliteter och marknader. Inte heller spelar lokaliserings- faktorn så stor roll. Köparna har därför helt andra möjligheter att utöva priskontroll och upprätthålla konkurrensen mellan säljarna. Också kon- kurrensen från importerade varor spelar större roll härvidlag. Ju längre bakåt i produktionsleden man går, desto homogenare blir också varorna till sin karaktär. I dessa led kan säljarna därför i allmänhet inte uppnå pris- sättningsautonomi utan samverkan i en eller annan form.

76. Det är de här berörda förhållandena, som givit upphov till de moderna konkurrensformerna, vilka för prisbildningen medför trögrörlighet och ringa följsamhet till de kostnadsminskningar, som föranleds av produk— tivitetsutvecklingen. Den stigande standarden har medgett att konsumen- ternas varierande behov och smakinriktningar kunnat tillgodoses genom en långt driven produktdifferentiering, trots att stordriftens fördelar verkat för standardisering. Men denna differentiering har också möjliggjort att konkurrensen i växande utsträckning läggs på reklam, service till kun- derna, på produkternas förpackning och utstyrsel, butikernas utformning etc. Produeenterna konkurrerar understundom intensivt om återförsäljar— na och deras inflytande på konsumenternas val, men det sker i allmänhet i sådana former som inte kommer konsumenterna tillgodo.

Prisbildningsformemas relativa betydelse 77. Vi har i denna redogörelse för prisbildningsförhållandena naturligtvis lämnat större utrymme till de konkurrensbegränsande faktorerna än vad som står i proportion till deras relativa betydelse av den enkla anledningen att de är så mångfasetterade och komplicerade, medan konkurrensen i sin enkla form är välkänd. Vi vill emellertid i det följande försöka ge ett sam— manfattande omdöme om effekten av de olika här skildrade tendenserna.

Vid utpräglad autonomi i prisbildningen, d. v. s. i typfallet prisbildning på heterogena varor, blir prisernas trögrörlighet vid efterfrågeförändringar betydande. Vidare höjs priserna gärna som en direkt reaktion på kostnads- stegringar utan samband med efterfrågeutvecklingen. Samma tendenser gör

sig gällande, om än i lägre grad, över det kvantitativt betydelsefulla 0111- råde, som utgöres av mellanformer mellan autonom och konkurrensbestämd prisbildning.

De inslag av konkurrens från olika håll som föreligger, och då kanske särskilt i produktionens tidigare led (jfr pp. 71 och 75), är visserligen utom— ordentligt betydelsefulla; dem förutan skulle stabiliseringsproblemet otvivel- aktigt vara olösligt. Men de är inte tillräckliga för att hindra en både till utbredning och styrka tämligen betydande autonomi i prisbildningen. Trög- heten verkar åt båda hållen fast med olika styrka. Den bromsar i viss om— fattning prisstegringarna vid ett efterfrågeöverskott men hindrar framför— allt prisfall vid ett underskott. I en inflationsutveekling fungerar den därför i viss mån som en stabiliserande faktor.

78. Det är denna bristande symmetri i prisernas rörlighet eller snarare trög- rörlighet, som i kombination med skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika branscher är den viktigaste faktorn i de generella autonoma prisstegringstendenserna (jfr pp. 84—85). Trögrörligheten i prisbildningen skulle i och för sig inte medföra så stora problem för stabiliseringspolitiken ifall den vid samhällsekonomisk balans vore lika stor uppåt som nedåt. Autonomin i prisbildningen på heterogena varor leder emellertid, såsom framgått av det föregående (jfr p. 69 c och (1), till att priserna, ehuru i re- gel trögrörliga, dock är betydligt lättrörligare uppåt än nedåt och till att självständiga prisrörelser oftast är uppåtriktade, även när balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan föreligger. Den förväntade priselasticiteten är givetvis mycket olika för olika bran— scher och olika varor. Den växlar också med strukturförändringar i närings- livet. Även om balans mellan utbud och efterfrågan föreligger totalt sett, så råder i en sådan balanserad och som tidigare påpekats därför splitt— rad konjunktur alltid efterfrågeöverskott eller i varje fall stark efter- frågan och prisokänslighet i en rad branscher med nya, eftertraktade pro— dukter. Den motsvaras av svag efterfrågan för produkter från branscher på strukturomvandlingens »baksida». Särskilt vid snabba förskjutningar i efter- frågan mot sådana nya produkter kan detta, på grund av produktionsfak— torernas trögrörlighet, leda till arbetskraftbrist och flaskhalsproblem och därmed till särskilda löneökningar och prisstegringar i tidigare led på rå- varor och halvfabrikat, som även användes i annan produktion. Också löne- ökningarna sprids genom att de stimulerar till ökade lönekrav i andra branscher. Därigenom fortplantar sig prisuppgången till varor, som inte be- rörts av den ursprungliga efterfrågeförändringen. Dessa förhållanden leder i varje situation till att vissa priser stiger och andra förblir oförändrade. Däremot är det mindre vanligt att priser faller, bortsett från varor som utbjuds vid de olika former av konkurrens som förekommer (jfr p. 71), och då särskilt de varor, för vilka inslaget av ut-

ländsk konkurrens är starkt. Den likformighet i prisrörelserna, som man tidigare utgått ifrån i bl. a. konjunkturdiskussionerna och som kommit till uttryck i de vanliga, kontinuerliga utbuds- och efterfrågekurvorna, visar sig i många fall inte föreligga.1

Såväl den allmänna trögheten som den här påtalade olikformigheten i pris— rörelserna medför, att det direkta samband mellan den totala efterfrågan och prisutvecklingen, som också varit en förutsättning för de flesta stabili- seringsdiskussioner och som ofta tolkats ända därhän att prisrörelserna tagits som kriterium på graden av samhällsekonomisk balans, inte kan an- ses föreligga. Prisutvecklingen blir en självständig faktor, som visserligen har ett samband med efterfrågeutvecklingen, men ett tämligen invecklat så— dant, därigenom att det är beroende av en mängd andra faktorer av både ekonomisk och institutionell art. De viktigaste av de ekonomiska faktorerna är utrikeshandelspriser samt löner och andra produktionskostnader inklu- sive företagarnas uppfattning om vad som är att anse som en skälig vinst.

Den autonoma prisbildningen i konjunkturförloppet 79. Till de här skildrade tendenserna adderas sedan verkan av en eventuell brist i den samhällsekonomiska balansen. När ett efterfrågeöverskott före- ligger minskar den förväntade priselasticiteten och när ett underskott upp- står ökar den. I första fallet ökas därigenom prisernas lättrörlighet uppåt och trögrörlighet nedåt ytterligare och i det senare minskas denna rörlig— het. Detta är den vanliga och välkända inflations- resp. depressionseffekten. Skillnaden är bara att tillkomsten av de autonoma prisutvecklingstenden- serna medför att totalresultatet blir en olikformig prisutvecklingstendens. En fråga som är väsentlig att söka bedöma är emellertid ifall de här skildrade tendenserna är av långsiktig, institutionell och strukturell art eller ifall de kan vara betingade av de speciella förhållanden, som rätt under de perioder från vilka dessa erfarenheter härrör och således eventuellt kan väntas bli förändrade i ett annat ekonomiskt klimat. Den tidigare uppfatt- ningen av prisbildningsmekanismen baserades helt och hållet på en deduk- tiv härledning och stöds i mycket ringa utsträckning av faktiska undersök- ningar. Det var vid försöken att skaffa ett sådant faktiskt underlag, som man fann, att prisbildningen ofta följde helt andra regler än man förutsatt. Dessa undersökningar härrör dels från 1930-talet med dess depression och avsättningssvårigheter, dels från efterkrigstiden med dess stundom starka överkonjunkturtendenser.

80. Även om erfarenheterna sålunda är desamma från två perioder med mycket olika ekonomiskt klimat, kan man naturligtvis säga, att de inte är verifierade från någon period med samhällsekonomisk balans. Det före-

1 Äldre teori baserades på föreställningen om en motsvarande likformighet i lönerörelserna, men sedan Keynes lagt lönernas trögrörlighet nedåt som hörnsten i sin nya teori har en diskre- pans förelegat på denna punkt.

faller emellertid tämligen osannolikt, att de förutsättningar om ekonomiska kunskaper och kalkyleringsmöjligheter för de enskilda företagarna, om kon- sumenternas möjligheter att utöva prismedvetenhet, om efterfrågestruktur och om riskvärdering, som teorin tidigare utgått ifrån och som är dess förutsättning men som under dessa båda perioder visat sig vara orealistiska, nu skulle infrias i en balanserad konjunktur. Så mycket synes man ändå tordas säga om 1960— och 1970-talen, att de kommer att bli mer lika 1950— talet än de blir lika någon annan tidigare period. De förändringar i förut- sättningarna för prisbildningen, som kan åstadkommas i syfte att stärka konkurrensen och därigenom underlätta stabiliseringspolitiken, måste kom- ma att få en successiv och tämligen långsam effekt, eftersom det huvudsak- ligen är frågan om förändringar av sådana förhållanden, som bestäms av den långsiktiga utvecklingen av näringslivets struktur, av samhällsinstitu- tionerna och av människornas tänkesätt och attityder.

Lönernas inverkan på prisbildningen

81. Vi har sålunda ansett oss kunna dra slutsatsen att produktionskostna- derna, på grund av den autonomi av varierande styrka som föreligger i pris— bildningen inom stora områden, ofta kan spela en självständig, av efter- frågeutvecklingen tämligen oberoende roll i prisbildningsprocessen. För- utom kostnader för varor från tidigare produktionsled är lönekostnaderna därvid i de flesta fall av avgörande betydelse. Visserligen är löneutgifterna i de flesta industri- och handelsföretag av mindre betydelse i förhållande till kostnaderna för inköp av råvaror och halvfabrikat, men dessa senare bestäms i sin tur till viss del också av lönekostnaderna i tidigare led. Lö- nerna blir därigenom för produktionsprocessen sedd som helhet särskilt på kort sikt ändå av avgörande betydelse för prisbildningen. Ju större den totala lönekostnadsförändringen är för företaget, desto större anledning anser det sig ha att ändra priserna. För en stor del av den svenska industrin synes löneandelen emellertid vara så liten, att mått- liga löneförändringar inte i sig är ett tillräckligt incitament till omedelbara prisförändringar. Löneändringar kan i dessa företag väntas direkt slå ige— nom i priserna bara när de är mycket påtagliga eller när de knyts samman med andra förändringar (råvaruprisfluktuationer eller andra prisändringar i tidigare led, modellbyte, nyinvesteringskalkyl etc.). I övrigt synes man kunna räkna med att åtminstone industriföretagen i stor utsträckning lå- ter löneförändringar påverka priserna med en viss eftersläpning. I bran- scher och företag, där man arbetar med årsvis eller säsongvis satta priser, brukar man dock ofta antecipera löneförändringar vid omkalkyleringen. Vad beträffar löneglidningen bör i princip prispåverkan från kostnadssidan föreligga endast när den är löneinstitutionellt betingad eller när det är fråga om företag, som, utan att själva kunna genomföra en produktivitetsför-

bättring som ger utrymme för löneglidningen, tvingas följa denna för att kunna behålla sin arbetskraft.

82. Om en generell, avtalsmässig löneökning kommer till stånd, som är större än produktivitetsstegringen, samtidigt som råvarukostnader och kre- ditkostnader är oförändrade, uppstår ett incitament till prishöjningar, när företag i olika stadier av produktions— och distributionsprocessen söker kom— pensera sig för den inträffade kostnadshöjningen. Medan deras prissättning kan antas reagera för kostnadshöjningen med en viss eftersläpning, uppstår vanligen så fort de högre lönebeloppen utbetalas en tendens till höjd kon- sumtionsefterfrågan. Man kan anta att benägenheten att höja priserna där- vid är större än om kostnadshöjningen berott på exempelvis råvarupris- stegringar. Prissättningen kan i denna mening i allmänhet förmodas på- verkas av vad som händer i fråga om hushållens inkomster.

83. Den omständigheten att kostnadsförändringarna inom stora delar av näringslivet mer eller mindre snabbt överföres till prissättningen behöver i och för sig inte leda till andra prisrelationer på längre sikt än om pri- serna bestämdes av efterfrågeutvecklingen. Däremot skulle en nära kostnads- anpassning kunna åberopas som förklaring till att förändringar av prisrela- tionerna i allmänhet sker genom en anpassning uppåt och därigenom på lång sikt bidrar till en höjning av den allmänna prisnivån. Följer man kostnaderna för en »kostnadsprissatt» produkt tillbaka led för led, torde man finna, att en del av dessa kostnader hänför sig till icke kostnadsprissatta stapelvaror och till import, medan återstoden i huvud- sak kan delas upp på arbetslöner och ersättningar till företagare. Det torde ligga i sakens natur, att den sistnämnda stabiliseras vid kostnadsmässig prissättning i jämförelse med det fall då priset bestäms av utbud och efter— frågan och på kort sikt får utveckla sig oberoende av kostnaderna. Detta oberoende gentemot efterfrågeutvecklingen kan också utnyttjas till att öka företagarens ersättning och/eller till lönehöjningar. Det synes sannolikt att företagare och organisationer blivit alltmera medvetna härom, vilket i sista hand skulle vara den realitet som skulle ligga bakom talet om »trycket från kostnadssidan» och »löneinflation». Speciellt kan företag, som befinner sig i en sådan ställning att de har möjlighet härtill, utnyttja fallande råvaru- kostnader och intensifierad priskonkurrens inom tidigare led för att öka sina marginaler utan att samtidigt behöva höja det egna priset.

Prisbildningen och produktivitetsutvecklingen

84. Förutsättningarna för den fortgående produktivitetsstegring, som är kän— netecknet för ett växande samhälle, är mycket olika inom olika närings— grenar, branscher och enskilda företag. Inom de områden där en mekanise-

ring och automatisering av produktionsprocessen låter sig göra kan den bli mycket stor, medan den å andra sidan ofta är betydligt svårare att få till stånd inom de områden, där den mänskliga arbetsinsatsen fortfarande måste förbli en avgörande del av kostnaderna. Inom många av dessa senare om- råden kan produktivitetsutvecklingen dessutom överhuvudtaget inte beräk- nas. Detta gäller särskilt olika former av administration men även annan serviceverksamhet. Även inom dessa områden kan emellertid omorganisation och nya metoder understundom ge iögonfallande resultat. De olika bran- schernas bärkraft med avseende på löneökningar blir emellertid under alla omständigheter högst varierande. Det är samspelet mellan denna ojämnhet i produktivitetsutveckling och bärkraft och olikformigheten i prisernas rör- lighet uppåt och nedåt som är det avgörande ledet i den här beskrivna or- sakskedjan.

Även om man förutsätter att de avtalsmässiga lönehöjningarna inte blir större än vad som motsvarar den genomsnittliga produktivitetsökningen i samhället, kan denna lönestegring i längden inte bäras av de branscher, som har mindre produktivitetsstegring än genomsnittet utan måste leda till prishöjningar. För att balansera den prisstegring, som vid en likformig lönehöjning måste ske i dessa branscher, borde priserna sänkas inom de områden, där produktivitetsstegringen varit större än genomsnittligt.

Den tidigare berörda trögheten i prisbildningen och då särskilt motstån- det mot prissänkningar medför emellertid, att detta prisfall till stor del ute- blir. Detta får särskilt stor betydelse i en balanserad konjunktur, därför att en balanserad konjunktur på grund av den fortgående strukturomvand- lingen alltid är splittrad. I en sådan konj unktur medför denna tröghet i pris- bildningen, att det istället uppstår vinstökningar inom de sektorer av nä- ringslivet, där produktivitetsstegringen varit betydande. Dessa vinstök- ningar kommer sedan, på grund av konkurrensen om arbetskraft i en full- sysselsättningsekonomi, att ligga till grund för avtalsmässiga lönestegringar eller, vid samordnad lönepolitik, för en löneglidning inom dessa delar av näringslivet. Denna löneglidning inom de mest produktiva branscherna måste sedan, åtminstone på lite längre sikt, följas av en motsvarande löne- stegring inom de mindre produktiva, ifall den där bedrivna verksamheten är nödvändig och de därför måste kunna behålla sin arbetskraft (jfr kap. XI). Även om något generellt efterfrågetryck inte råder, kan man således vid full sysselsättning få en allmän lönestegring, som närmast motsvarar produktivitetsstegringen inom de mest expansiva branscherna med den snabbaste effektivitetsökningen.

85. Utvecklingen inom de samhällssektorer, som har en svag produktivitets- stegring, blir i sina enskildheter beroende på efterfrågan för produkterna inom olika näringsgrenar och branscher. För de näringsgrenar där efter— frågan är elastisk, vare sig detta beror på produktionens art eller på möj-

ligheten att öka importen, leder prishöjningen till minskad produktion och en strukturomvandling kommer så småningom till stånd, dock med stor tröghet. Det kan finnas många skäl: personliga, socialpolitiska, lokaliserings- politiska etc., för att enskilda eller samhället i det längsta skall försöka hålla produktionen uppe i tidigare omfattning genom att i någon form subven- tionera bort kostnadsstegringen. När efterfrågan på den inhemska varan är elastisk därför att importmöjligheter finns, reses ofta krav på att dessa skall beskäras genom samhällsingripanden för att minska elasticiteten och möjliggöra prishöjningar, jfr jordbrukspolitiken, textiltullarna etc.

För de branscher och näringsgrenar inom dessa sektorer där efterfrågan är oelastisk, leder prisstegringen inte till någon nämnvärd produktions- minskning. Det finns många sådana delar av näringslivet, särskilt inom handel, servicenäringar, transportapparaten såsom helhet etc. Många nä- ringar inom dessa sektorer har otvivelaktigt svag produktivitetsutveckling och en lönehöjning, som rättar sig efter utrymmet inom de mest produktiva delarna av samhällsekonomin, måste därför få betydande konsekvenser för prisnivån. Här kan nämnas service av alla slag inklusive distributionen, vi— dare alla de områden där produktivitetsutvecklingen kommer till uttryck i bättre kvalitet på varor och tjänster och där den i index registrerade pris- höjningen därför i viss män är fiktiv, även om det skall erkännas att ett betydande arbete läggs ned på att indexmässigt lösa kvalitetsförändringar- nas problem, och slutligen olika områden, där samhället av rättvise- och so- lidaritetsskäl influerar på prissättningen.

I nkomstbindningarna

86. Denna löne- och inkomstbildning med sikte på de mest produktiva samhällsgrupperna och med syfte att bevara de rådande inkomstrelatio- nerna eller uppnå vissa utjämningar har under de senaste decennierna i betydande grad institutionaliserats. Detta har skett genom att man genom avtal eller politiska beslut anknutit löne- och inkomstutvecklingen för de allra flesta större områden i samhället till industriarbetarlönens utveck- ling. Motivet för dessa olika former av inkomstbindningar inom skilda om- råden har emellertid främst varit rättviseuppfattningar och inte konkurren- sen om arbetskraften, även om det senare motivet också funnits i bakgrun- den. Trögheten på arbetsmarknaden har hittills varit för stor för att det på allvar skulle göra sig gällande. Direkt uttalat och preciserat är rättvisekravet egentligen bara för jord- brukarna, för vilka man genom riksdagsbeslut fastslagit som målsättning att inkomsterna successivt skall höjas, så att innehavarna av jordbruk om- fattande 20—30 hektar åker i de egentliga jordbruksbygderna fr. o. m. 1965 erhåller en arbetsinkomst motsvarande vad industriarbetare i dyrorts— grupp 2 och 3 erhåller.

Även inom lönepolitiken har emellertid rättvisekravet och tendensen till inkomstbindningar på olika sätt satt betydande spår. Lönepolitiken och dess roll i stabiliseringssträvandena diskuteras i sin helhet ingående i kap. XI. I detta och följande avsnitt tar vi endast upp vissa frågor, som har ett mera direkt samband med prisbildningen.

Dessa tendenser har inom fackföreningsrörelsen främst kommit till ut— tryck i strävan till »solidarisk lönepolitik». Någon absolut löneutjämning åsyftas inte därmed. Den solidariska lönepolitikens mål är en rationell löne- struktur, där arbetskraftens avlöning står i ett rimligt förhållande till arbe— tets art, kvalifikationskraven, arbetsvillkoren m. fl. omständigheter. Denna målsättning måste emellertid innebära en höjning för vissa grupper, för vilka lönerna bedömda efter dessa kriterier måste betecknas som låga. Vilken reell effekt målsättningen haft är svårt att avgöra. Under senare år synes emellertid samordningen av löneförhandlingarna ha givit en betydande effekt åt den solidariska lönepolitiken i den meningen, att den motverkat den ök- ning av lönespridningen, som annars sannolikt skulle ha ägt rum. Den har därigenom framtvingat kostnadsprisstegringar inom produktivitetsmässigt svaga näringsgrenar, där knapphetsprisstegringar annars skulle ha kommit till stånd först sedan dålig lönsamhet och brist på arbetskraft framtvingat en krympning av produktionen.

Vidare föreligger nollställningskraven från de statsanställda, som tar sikte på att dessa bör erhålla en löneökning utöver de privata områdenas avtalsmässiga lönestegringsprocent, för att inte få en relativ försämring av sina löner genom den löneglidning, som särskilt i en högkonjunktur äger rum inom stora delar av det privata näringslivet. Vissa år har dessa krav uttryckligt accepterats av statsmakterna, andra år har man tvingats att i större eller mindre utsträckning tillmötesgå dem för att inte riskera allt- för stor avgång av kvalificerad arbetskraft. Den lönehöjning, som kommer de statsanställda till del, får sedan ett starkt inflytande på löneavtalen för andra löntagargrupper med liknande avlönings- och anställningsförhållan- den (främst de kommunalanställda och vissa kategorier av privatsanställda tjänstemän). För huvuddelen av de privatanställda tjänstemännen blir emellertid industriarbetarnas relativa löneökning utslagsgivande.

Slutligen bör i detta sammanhang nämnas folkpensionerna, som visser- ligen inte formellt bundits till inkomstutvecklingen inom någon annan grupp, men som dels knutits till prisutvecklingen för att ge kompensation för penningvärdeförändringar, dels därutöver höjts upprepade gånger med sikte på att följa den allmänna inkomstutvecklingen.

87. Dessa strävanden till »solidarisk inkomstpolitik» har framträtt med olika styrka olika är, inte minst beroende på konjunkturerna. De har givet- vis större möjligheter att göra sig gällande när efterfrågan på arbetskraft är hög. Emellertid synes de ha en påtagligt tilltagande tendens.

Man kan således i runda tal räkna med att drygt 2,5 milj. arbetare och tjänstemän (varav nära 2 milj. organiserade) och ca 350 000 jordbrukare med hemmavarande, yrkesverksamma familjemedlemmar har sin inkomst- utveckling på olika sätt sammankopplad med eller anknuten till industri- arbetarnas inom de mera räntabla branscherna. Detta gör ca 2 900 000 yrkes- verksamma eller den alldeles övervägande delen av hela den svenska arbets- styrkan. Därtill kommer drygt 900 000 folkpensionärer. De enda väsentliga grupper som ligger utanför är yrkesutövare inom de fria yrkena och före- tagarna utanför jordbruket.

88. Resultatet för prisnivån av en likformig inkomsthöjning inom näringar med olika produktivitetsutveckling har redan behandlats i p. 84—85. När utgångspunkten för de olika gruppernas inkomstkrav är ökningen inom sektorerna med den snabbaste produktivitetsstegringen så måste prishöj- ningarna inom de sektorer, där denna är långsammare, ofta bli avsevärda. Jämförelsepunkten i lönerörelserna har i mycket stor utsträckning varit de mera expansiva grenarna inom industrin. Det är i och för sig inte säkert att produktivitetsstegringen alltid varit störst i dessa branscher, även om så nog i allmänhet varit fallet. Det ligger emellertid mycket av traditionellt tänkesätt bakom det förhållandet att industrin blir normbildande för löne- utvecklingen, en tradition som med åren alltmer institutionaliserats. När det gäller en diskussion om produktivitetsutvecklingen i hela sam— hället måste emellertid ytterligare områden komma med i synfältet. Det gäller särskilt en rad tjänster inom bank- och försäkringsväsende, tjänster inom 5. k. fria yrken, statlig och kommunal administration av olika slag, all slags undervisning, militär- och polisväsende etc. Inom alla dessa om- råden är en produktivitetsförbättring såsom tidigare framhållits mycket svår att beräkna, även om något mer än vad hittills gjorts nog skulle kunna göras. Många gånger tar den sig uttryck i en kvalitativ förbättring av tjäns- terna, som inte kan siffermässigt preciseras. Oförändrade priser döljer i sådana fall i realiteten en prissänkning och själva prisnivåberäkningen blir missvisande. För prissättningen på homogena varor spelar å andra sidan produktivi- tetsutvecklingen vid fri prisbildning ingen roll, förrän den leder till en för- ändring av utbudet. En stor del av dessa har emellertid av olika skäl förts över till reglerad prissättning med särskild anknytning till kostnadsut— vecklingen. I Sverige gäller detta t. ex. jordbruksprodukter, fisk och många typer av tjänster. Även bostadshyrorna har något av samma karaktär.

89. Den långsiktiga effekten av inkomstbindningarna inom den privata sek- torn blir _— när möjligheterna till prisökningar på grund av växande pris- elasticitet är uttömda _ en överföring av resurser från lågproduktiva till

högproduktiva företag, förutsatt att produktivitetsstegringen i de först- nämnda fortlöpande släpar efter. För oumbärliga varor och tjänster förblir emellertid priselasticiteten låg och prisstegringarna ihållande. För de områ— den där priserna sättes genom politiska beslut bestämmes utvecklingen härav. För den offentliga sektorn ligger det annorlunda till. Dess verksamhet kan till största delen anses vara fast. Samhället fordrar en viss administrativ apparat, som inte kan ersättas av en utbyggnad av t. ex. exportindustrin. Eftersom lönerelationerna till andra områden på lång sikt inte torde kunna försämras utan att en påtaglig personalbrist gör sig gällande, måste lönerna i den offentliga sektorn på ett eller annat sätt följa med den övriga löneut- vecklingen.

Kompensationssträvandena

90. Vid sidan om de tidigare skildrade, mer eller mindre officiellt sanktione- rade inkomstbindningarna, »den solidariska inkomstpolitiken», förekommer också många jämställdhetskrav som grundar sig på en direkt jämförelse med inkomstläge eller inkomstutveckling för andra grupper och som bottnar i ett mera primitivt rättviseresonemang, enligt vilket gamla inkomstrelatio- ner är rättvisa och nya orättvisa. Till de lönekrav, som föranleds av dessa olika slag av jämställdhetssträvanden, adderas sedan de kompensations— krav som kan resas av olika skäl, varav det viktigaste är stegrade levnads— kostnader. Dessa kan bero på inkomstökningar för andra grupper, och kompensationskraven kan alltså indirekt bli ett uttryck för krav på jäm- ställdhet i inkomstutveckling, men de kan också bero på utländsk prissteg- ring, skattehöjningar eller försämrad produktivitet. Även inkomstbortfall kan emellertid leda till kompensationskrav. Krav på kompensation för någon viss åtgärd innebär ett krav på att de ekonomiska förhållanden skall gälla med avseende på den grupp som stäl- ler yrkandet, vilka skulle ha rätt ifall åtgärden inte vidtagits. Någon gång kan kompensationskraven vara sammanblandade med jämställdhetskrav; en kostnadsökning, som drabbar olika inkomsttagargrupper olika, kan ge upphov till både jämställdhetskrav och kompensationskrav. Kravet på kompensation motiveras oftast med att ifrågavarande inkomst- tagargrupp eller -grupper vill ha en »skälig» andel i den fortgående reala standardstegringen, räknat med utgångspunkt från förutvarande realin- komst, att denna andel m. a. o. inte får urholkas genom prishöjningar. Kom- pensationskravet adderas därför i allmänhet till den lönestegring, som grup- pen anser skälig och rättvis för sin egen del. Jämställdhetskrav ställes i all— mänhet av eftersläpande grupper med sikte på dem som leder inkomstutveck- lingen, kompensationskrav oftast av dem som leder inkomstutvecklingen med hänvisning till konsekvenserna av bifall till de eftersläpande gruppernas krav.

Detta kan givetvis skapa ett kumulativt förlopp; många har också med ut- gångspunkt från en mera ytlig studie av motiven vid löneförhandlingarna dragit slutsatsen att detta skulle vara inflationens automatik. Ensamma har emellertid kompensationskraven sällan en sådan genomslagskraft, att de skulle kunna skapa en kumulation av någon betydelse (jfr p. 102).

Jämställdhetskravens roll i lönepolitiken och särskilt samspelet med löneglidningen diskuteras ingående i kap. XI, där vi också ger vissa rekom- mendationer hur den löne- och prisuppdrivande effekten av detta samspel skall kunna dämpas. Deras betydelse för prisbildningen, i den mån de accep- teras, har skildrats i föregående avsnitt. Vi vill i detta avsnitt helt kort ange några mera principiella synpunkter på kompensationsproblematiken, fort- farande i anslutning till prisbildningsproblemen.

91. Såväl jämställdhetskrav som kompensationskrav har otvivelaktigt spelat en mycket väsentlig roll i den ekonomiska utvecklingen i Sverige under efterkrigstiden, och ett starkt likställdhets- och kompensationstänkande har utbildats och institutionaliserats i intresseorganisationerna. Alla olika krav skulle ju emellertid, om de bifölles, snabbt kunna leda in i ett kumulativt inflationsförlopp, där varje bifall till vissa krav gav upphov till nya. Det gäller emellertid, att i analysen söka skilja mellan de fall, då de olika argu- menten verkligen är orsak till eller ger ökad styrka åt krav på pris- eller löneförändringar, och de fall, då de är motiv för krav, som av organisations— psykologiska och/eller marknadsmässiga skäl ändå skulle ha framförts och bifallits. Eftersom jämställdhets- och kompensationskraven baseras på rättvise- och skälighetsargument, har de en speciell genomslagskraft i den politiska pris- och lönebildningen, där de marknadsmässiga synpunkterna inte be- höver tillmätas så stor betydelse och därför inte kan sättas som motvikt. De får därvid klart karaktären av en autonom faktor i utvecklingen. Exempel kan hämtas från statstjänarlöner och jordbrukarinkomster i Sverige och vidare t. ex. från Storbritannien, där järnvägstjänstemännens löner har stor betydelse som norm för hela arbetsmarknaden. Inom andra områden är dessa arguments betydelse som motiv för löne— kraven mera oklar. Vad gäller arbetsmarknaden spelar naturligtvis parter— nas argument för olika ståndpunkter en betydande roll, särskilt gentemot den egna medlemskåren och därigenom indirekt också för motparten. Den som har goda argument för sin sak kan lättare ta en strid och blir därigenom starkare vid förhandlingsbordet. Det är emellertid mycket svårt att säga i vilken utsträckning jämställdhets— eller kompensationskrav lett till löne— stegringar, som annars med hänsyn till det föreliggande utrymmet för löne- ökningar och efterfrågeläget på arbetsmarknaden inte skulle ha accepterats. Vad gäller jämställdhetskraven kan man kanske uppställa det kriteriet, att de har betydelse som självständig faktor i den mån de genomdrivs med stöd

från utomstående grupper och inte skulle ha bifallits utan detta stöd. Här kommer den solidariska lönepolitiken in i bilden, liksom de centrala löne— förhandlingarna med det stöd för svagare grupper som dessa otvivelaktigt innebär. Att därutöver ge någon precisering av vare sig jämställdhets- eller kompensationskravens betydelse för opinionsbildningen inom organisatio— nerna och därigenom indirekt för förhandlingarna synes knappast möjligt.

92. En analys av denna problematik fordrar att man skiljer på de olika situationer, som utlöser jämställdhets- och kompensationskrav. Vad gäller de förstnämnda är de ju såsom tidigare framhållits det förhandlingsmässiga ut- trycket för samma strävanden, som lett fram till inkomstbindningarna i det moderna samhället. Så länge det saknas objektiva normer för inkomstför- delningen måste bedömningen av den enskilda individens eller gruppens inkomstkrav bli en värderingsfråga. Man kan visserligen konstatera, att de utöver en viss gräns är oförenliga med stabilt penningvärde, men det är omöjligt att säga vilka som skall anses ligga innanför resp. utanför denna gräns. Vissa värderingar har emellertid erhållit mer eller mindre offentlig sanktion jfr föregående avsnitt om inkomstbindningarna. Motsätter man sig de därpå grundade inkomstkraven så motsätter man sig också de bakom- liggande värderingarna. Jämställdhetskraven kan också ge upphov till kedjereaktioner genom att en grupp kräver absolut jämställdhet med en annan medan den andra kräver ett bibehållet relativt löneläge i förhållande till den första etc. I den mån det vore möjligt för arbetsmarknadsorganisationerna att ska— pa någon form av arbetsvärdering skulle det emellertid kunna bli möjligt att ställa inkomsterna i ett visst arbete i relation till inkomsterna i andra, ur olika synpunkter likvärdiga sysselsättningar. Organisationerna skulle sedan kunna arbeta sig fram till en lönestruktur baserad på denna och liknande normer. En viss särställning måste emellertid alltid ges de kompensationskrav, som uppkommer genom att ekonomisk-politiska åtgärder från samhällets sida drabbar olika inkomsttagargrupper olika. Liksom alltid när det gäller av samhället medvetet vidtagna åtgärder i motsats till »det blinda utslaget av marknadskrafterna» blir känslan av orättvis behandling så stark, att kompensationskraven får en betydande genomslagskraft.

93. Beträffande vissa typer av kompensationskrav är det däremot möjligt med en objektiv bedömning i den meningen, att det kan konstateras huru- vida en kompensation är förenlig med samhällsekonomisk balans och alltså totalt sett överhuvudtaget är möjlig att erhålla. När det gäller kompensa— ' tion i samband med beslut av typen indirekta skatter, dvs. ett politiskt beslut att minska efterfrågan inom den privata sektorn för att kunna bibe- hålla eller öka de ekonomiska resurserna i den gemensamma samhällsverk—

samheten eller för att begränsa köpkraften i konjunkturutjämnande syfte, blir kravet konsekvent endast ifall man principiellt motsätter sig denna omfördelning. Ifall åtgärden får en inkomstomfördelningseffekt mellan olika samhällsgrupper, kan naturligtvis jämställdhetskrav uppkomma (jfr ovan). När det gäller statliga beslut om inkomstomfördelning till förmån för någon speciell samhällsgrupp, blir frågan huruvida de övriga inkomst- tagargrupperna accepterar målsättningen för denna inkomstomfördelning. Om så är fallet finns det ingen rationell grund för kompensationskrav.

När det gäller levnadskostnadsutvecklingen vid sidan om statliga åtgär- der föreligger åtminstone en situation, där det knappast framstår som för- enligt med löntagarnas intressen att begära kompensation, nämligen vid en försämring av de utrikes bytesrelationerna genom en allmän importpris— stegring. Ifall å andra sidan exportpriserna stiger parallellt med import- priserna och detta leder till en allmän prisuppgång, vilket i allmänhet torde vara oundvikligt, blir kompensationskravet motiverat. En utebliven kom- pensation skulle ju i ett sådant fall leda till en inkomstomfördelning och/eller en sysselsättningskris.

I övrigt blir bedömningen av kompensationskraven beroende av vad man har för mening om den tidigare existerande inkomstfördelningen mellan lön— tagare och företagare. Att autonoma prisstegringar, som visar sig leda till vinstökningar, leder till mycket starka kompensationskrav är väl tämligen självklart. En sådan kompensation behöver inte heller leda till ytterligare prisstegringar, men gör det lätt om den blir mera allmän, eftersom efter- frågan därigenom stiger. Mera tveksamt är det med effekten av kompensa- tion för prisstegringar, som föranletts av kostnadsökningar till följd av en otillfredsställande produktivitetsutveckling inom vissa näringar. Detta är ju såsom tidigare framhållits en av kärnfrågorna vid kostnadsinflation. Ifall prisbildningen fungerade tillfredsställande skulle dessa prisstegringar motsvaras av prisfall inom områden med en produktivitetsutveckling stör- re än genomsnittet. När ett sådant prisfall inte kommer till stånd leder detta till vinstökningar och/eller löneglidning inom dessa områden och därigenom till ytterligare krav på såväl jämställdhet som kompensation. Lön- tagarnas strävan är alltid att åstadkomma en ökning av sin andel av före- tagens avkastning på vinstens bekostnad, men vid autonom prisbildning medför en lönestegring utöver löntagarnas andel av den genomsnittliga pro- duktivitetsstegringen tämligen undantagslöst ytterligare prisstegringar. Lön- tagarnas försök att pressa företagarna mellan lönekrav och prisnivå är inom branscher med autonom prisbildning i allmänhet dömda att misslyckas, vare sig det är fråga om en central uppgörelse eller jämställdhetskrav för enstaka områden, eftersom prisnivån ger vika i den mån arbetstagarna lyckas övervinna arbetsgivarnas motstånd. Även på detta område har, som de se- naste årens erfarenheter visat, utrikeshandelns utveckling emellertid en avgörande betydelse. '

Den politiska prisbildningen

94. Såsom redan framhållits åtskilliga gånger i det föregående är stora och viktiga delar av varu- och tjänsteproduktionen numera undandragna mark- nadsprisbildning genom samhällsingripanden. Mellan 1/3 och 2/5 av underla- get för konsumentprisindex består av priser, som fastställes genom politiska beslut på i princip helt andra grunder än efterfrågeutvecklingen och som således inte har något direkt samband med denna. Efterfrågeutvecklingen kan dock ibland komma in som en sekundär, modifierande faktor i prisöver- vägandena, särskilt när det gäller avvägningen av priserna mellan olika produkter inom huvudgrupperna. De viktigaste områdena för politisk prisbildning är jordbruksprodukterna bortsett från förädlings- och handelsmarginalerna, bostäder, sprit och tobak samt statliga taxor. Till dessa bör också räknas den växande mängd tjäns- ter, som inte kommer med i index därför att de tillhandahålles kostnads- fritt, såsom sjukvård, undervisning m. m. Området för prisbildning på marknaden eller genom företagarbeslut, dvs. den prisbildning som i prin- cip kan visa känslighet för efterfrågeförändringar, är således starkt begrän- sat; i själva verket till mindre än hälften av bruttonationalprodukten. En hel del av de politiskt bestämda priserna eller kostnadsfritt tillhandahållna samhällstjänsterna föregås dock av en marknads- eller företagarprissättning i tidigare led, t. ex. bostadsbyggandet, den militära verksamheten etc.

95. Genom sin efterfrågeokänslighet verkar prissättningen inom den offent- liga sektorn och inom de sektorer, där staten dirigerar prisbildningen, kon— junkturellt sett som en stabiliserande faktor. Därmed vare emellertid inte sagt att den ur stabiliseringssynpunkt är neutral. Eftersom orsaken till de statliga ingripandena är att en marknadsmässig prisbildning, frånsett de fall då den av rent praktiska skäl är utesluten, skulle leda till resultat som av sociala skäl anses oacceptabla för producenter eller konsumenter, måste den styrda prisbildningen få en långsiktseffekt på penningvärdeutveckling och produktionsstruktur. Den styrda prisbildningen blir ofta en politisk stridsfråga, och därför är en markant kostnadsanknytning det mest sanno— lika resultatet, eftersom detta är den enda »objektiva» normen. I andra fall anses just kostnaderna av sociala skäl alltför höga för de aktuella konsu- menterna, och produktionen subventioneras därför skattevägen.

96. Det långsiktiga inflytandet på penningvärdet och näringslivets struktur av statliga ingripanden i prisbildningen måste bedömas från fall till fall. De viktigaste områdena för sådana ingripanden är jordbruks-, bostads- och trafikpolitiken, varav det förstnämnda haft den största betydelsen för penningvärdeutvecklingen. Konsumentpriserna på inhemska livsmedel har under efterkrigsåren stigit betydligt mer än priserna på sådana varor för

vilka prisutvecklingen varit friare och har därigenom medfört en starkare stegring av den genomsnittliga prisnivån. Detta återspeglar i första hand verkningarna av jordbruksregleringen men även en inte oväsentlig höjning av distributionsmarginalerna och en minskning av livsmedelssubventioner- na. I viss om än begränsad utsträckning synes jordbrukspolitiken också ha medfört att arbetskraft kvarhållits i jordbruket, som annars kunnat lätta arbetskraftbristen i andra näringar.

Likaså har subventioneringen av de trafiksvaga järnvägarna med vinsten från de trafikstarka kvarhållit arbetskraft för drift och underhåll, som annars kunde ha använts mera ekonomiskt, t. ex. till en utbyggnad av väg- nätet. Hyresregleringen har å andra sidan verkat bromsande på den all- männa prisstegringen, naturligtvis till priset av bestående bostadsköer. Vid en annan hyresnivå skulle efterfrågan varit mindre, samtidigt som bygg— nadsverksamheten om den ej varit reglerad sannolikt skulle ha dragit till sig större resurser. En särställning intar kostnadsstegringarna för de tjäns- ter, för vilka ersättning inte erlägges i samband med eller i proportion till den omfattning man tar dem i anspråk. Som exempel kan nämnas försvar, undervisning, sjukvård etc. I den mån de inte täckes av statens stigande inkomster vid oförändrade skattesatser kan de istället komma till uttryck i skatte- eller avgiftshöjningar. Ifall dessa berör de indirekta skatterna får de på denna väg ett inflytande på prisutvecklingen. Eftersom statens in- komster på grund av progressionen i inkomstbeskattningen även vid fast penningvärde normalt stiger något starkare än den allmänna inkomstnivån i samhället, bör dock denna effekt vara oväsentlig.

97. Slutligen skall som en mycket väsentlig faktor påpekas att den politiska prisbildningen, samtidigt som den konj unkturellt verkar stabiliserande, också minskar verkningsfältet för de generella ekonomisk-politiska medel med vilka man vill styra konjunkturförloppet. Man får här samma begrän- sande effekt av de offentliga besluten som beträffande investeringsverk- samheten.

Det monetära underlaget

98. Det har i det föregående visats, att samspelet mellan prissättningsmeka- nismen i det moderna samhället, skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och inkomstbindningarna mellan olika löntagar- och företagargrupper medför autonoma prisstegringstendenser av en sådan omfattning, att de även vid samhällsekonomisk balans kan vara ett väsent- ligt problem för stabiliseringspolitiken. Trots att vi därigenom föregriper den följande framställningen i kap. VI, där de penningpolitiska frågorna behandlas ingående, måste vi för sammanhangets skull redan här ställa frågan om inte en konsekvent riksbankspolitik, syftande till att hålla den

totala penningmängden konstant i förhållande till bruttonationalproduktens tillväxt, skulle kunna omöjliggöra en sådan autonom prisstegring? Med andra ord; är det möjligt att förhindra den monetära expansion, som är ett nödvändigt inslag i en prisstegringsprocess, genom en uthållig vägran att släppa till de nödvändiga betalningsmedlen? Av skäl som närmare framgår av kap. VI har vi funnit att detta inte är möjligt.

Konjunkturpåverkan

99. Den hittillsvarande diskussionen har i stort sett rört tendenser, som gör sig gällande oberoende av graden av samhällsekonomisk balans i tidigare angiven mening (jfr p. 46). Ifall samhällsekonomin befinner sig i ett läge då balans inte råder, adderar sig emellertid till de här skildrade tendenserna den vanliga prisuppdrivande resp. prissänkande effekten av ett efterfråge- överskott eller efterfrågeunderskott (jfr p. 79). Företagarnas möjligheter att driva en autonom prispolitik blir naturligtvis större ju högre efterfrågetrycket är. Samtidigt leder dock anknytningen till kostnaderna såsom tidigare påpekats (jfr p. 77) till att prisuppgången vid starkt efterfrågetryck i vissa fall inte blir så stor som den skulle bli om pri- serna vore helt efterfrågebestämda. » Ett stort efterfrågeunderskott kan å andra sidan öka priskonkurrensen inom branscher där denna annars är svag. Trycket från den utländska konkurrensen skärps också vid avsättningssvårigheter och detta i sin tur aktiviserar strävandena att skydda den inhemska produktionen. Med hän- syn till den internationella bindningen av tullarna genom GATT är emeller— tid möjligheterna härtill numera starkt begränsade. Man kan emellertid alltid vänta sig, att avsättningssvårigheter stimulerar strävandena på lång sikt att organisera marknaderna. De nya produkter och företagsformer, som är så olika de gamla, att vederbörande verkligen känner sig ha ett övertag i konkurrensen (jfr p. 71 a), har mycket större svårigheter att göra sig gäl- lande och motverka dessa tendenser vid vikande efterfrågan. De kommer därför sällan i marknaden i en lågkonjunktur. Även på lönepolitiken och inkomstbindningarna har konjunkturläget en betydande effekt. Exportföretagens avsättningsförhållanden är en avgörande faktor för de avtalsmässiga lönehöjningarna inom industrin. Likaså påverkas löneglidningens omfattning vid lönesystemens varierande grad av fasthet i hög grad av konjunkturläget och efterfrågan på arbetskraft. Skillnaderna i produktivitetsutveekling mellan branscherna och den därav betingade pris- stegringen inom de lågproduktiva näringarna torde därför framträda med betydligt större skärpa vid hög efterfrågan än vid låg.

100. Även om det sålunda föreligger ett betydande samband mellan efter- frågans storlek och prisutvecklingen så är detta samband ändå inte direkt

och entydigt, varken så att balans mellan utbud och efterfrågan leder till prisstabilitet eller ens så, att man kan säga att prisstabilitet uppnås vid ett visst bestämt efterfrågeunderskott. Såsom vi har visat bestäms prisutveck- lingen därjämte av en mängd andra institutionella och strukturella fakto- rer, som utövar sitt inflytande jämsides med efterfrågeutvecklingen.

Kostnadsinjlation

101. De i det föregående skildrade prisstegringstendenserna är främst be— tingade av dels prissättningsmekanismen för i den tidigare angivna me— ningen heterogena varor och tjänster, dels ojämnheten i produktivitetsut- vecklingen och den i en växande samhällsekonomi fortgående strukturom- vandlingen och dels de institutionella förhållandena kring inkomstbildningen i det nuvarande svenska samhället. Prisstegringstendenserna är inte allmän- na utan hänförliga till vissa sektorer av samhällsekonomin, företrädesvis så- dana med långsam eller omätbar produktivitetsstegring, där löneökningar och ökade företagarinkomster föranleder en prisuppgång. Indexmässigt le- der de till en höjning av den allmänna prisnivån, därigenom att en motsva— rande prissänkning, på grund av den skildrade trögheten i prisrörelserna, inte kommer till stånd inom de branscher, där produktivitetsstegringen är större än genomsnittet. Produktivitetsvinsten leder i stället ofta till löne- höjningar, avtalsmässiga eller genom löneglidning, som genom inkomst- bindningarna ytterligare pressar upp kostnadsnivån inom de förstnämnda sektorerna. Den kostnadsbetingade prisstegringen kan emellertid också bli mera generell, t. ex. vid en allmän uppgång i världsmarknadspriserna eller en mera allmän lönestegring utöver den genomsnittliga produktivitetsök- ningen, vilken inte föregås av något efterfrågeöverskott. Även vid dessa mera generella kostnadsökningar anpassar sig efterfrågan snabbt till det förändrade prisläget, eftersom ökade utgifter för vissa grupper motsvaras av ökade inkomster för andra (jfr p. 82). Dessa prisstegringsförlopp, som sålunda primärt härrör från kostnadssidan, har brukat betecknas som kost- nadsinflation. I allmänhet har de karaktären av kostnadsgenomslag. Deras effekt är i de flesta fall uttömd när de väl en gång spritts horisontellt och vertikalt genom systemet. De kan emellertid via de kompensationskrav de ger upphov till utvecklas till en kumulativ rörelse.

102. Lönehöjningarna har ofta direkt angetts såsom orsak till den all- männa prisuppgången och man har i detta sammanhang också skapat ut- trycket »löneinflation». Frågan huruvida generella lönehöjningar, som inte framkallats av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, kan anges som orsak till kostnadsinflation utöver vad som betingas av det tidigare skildrade samspelet mellan prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingen och

Tabell 3. Inkomst-, pris— och produktionsutveckling sedan 1946

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

1. Timförtjänst, nominell, index: 1945=100 108 2. Timförtj änst, reell, index: 1945 =100 108 Levnadskostnader (konsu- mentprisindex), index: 1945: 100 99,9

3

Årlig förändring procent (jämförelse mellan kalender-åren) 4. Total timförtjänstökning. . . . 8,0 Därav genom: 5.Avtal..................... 32 6. Löneglidningl.............. 4,7 7. Levnadskostnader . . . . . . . . . . — O 1

Produktionens årliga förändring, procent 8. Bruttonationalprodukten, lö- pandepriser ..

9. D:o,fastapriser ..

10. Industriproduktionen per ar- betstimme................. 5,8

123 120

102,6

14,1

9,7 4,0 2,6

134 125

106,8

Inte_— sro->=»

12,2 5,6

5,0

138 128

107,7

5,0 5,4 3,8

144 132

109,3

3,9 0,0 3,9 1,4

173 135

127,7

22,4 —— 0,5

2,3

206 150

137,1

9,2 2,0 0,5

216 157

137,8

225 161

139,5

main! HNH into"

244 170

143,5

cor—_oo WWW

263 175

150,6

279 178

157,1

hola- Nm!"

309 187

165,2

6,5 5,3 4,6

335 195

172,0

7,9 3,2 5,6

Anm. Timförtjänsterna avser vuxna manliga arbetare inom egentlig industri.

1 Löneglidningen är beräknad i procent efter den avtalsmässiga lönehöjningen.

inkomstbindningarna sammanhänger med bedömningen av löneglidningens orsaker och samband med löne- och avtalssystemet. Löneglidningen utgör ett väsentligt element i inflationsproblemet och kommer att ingående analy- seras i kap. XI. En strikt uppdelning mellan avtalslön och löneglidning är emellertid inte hållbar, eftersom gränsdragningen varierar mellan olika avtalsområden, beroende på lönesystemets utformning och varierande grad av fasthet.

En bedömning av lönebildningens roll för prisutvecklingen måste i förs— ta hand grundas på en jämförelse år för år mellan den totala genomsnitt- liga lönestegringen och produktivitetsutvecklingen i samhället som helhet. Några tillförlitliga statistiska serier för dessa storheter föreligger emeller- tid inte. De säkraste uppgifterna rörande löneutvecklingen avser timför— tjänster för vuxna manliga industriarbetare. Med hänsyn till vad som ovan sagts om inkomstbindningarna och om industriarbetarlönernas ledande roll i löneutvecklingen, synes det inte oberättigat att använda dem som ett unge- färligt mått på den avtalsmässiga löneutvecklingen.

Som "närmaste approximation till produktivitetsutvecklingen kan man antingen välja bruttonationalproduktens eller industriproduktionens för- ändringar beräknade i fasta priser, i första fallet med justering för ökningen av befolkningen i yrkesverksam ålder och i det senare beräknade per arbets— timme. Den förra har under efterkrigstiden årligen vuxit med endast några tiondels procent. Antalet sysselsatta inom industrin har varierat starkare (jfr i övrigt tab. 3).

Även med reservation för de approximationer, som valet av inte fullt adekvata serier för en sådan jämförelse innebär, har vi ansett oss kunna dra slutsatsen att det från svenska förhållanden hittills knappast föreligger något exempel på att de avtalsmässiga lönestegringarna i ett balanserat sys- selsättningsläge generellt gått väsentligt utöver utrymmet för lönehöj- ningar, vare sig detta anges som den procentuella ökningen av bruttona- tionalprodukten eller av industriproduktionen. De förhandlingsmässiga lönehöjningskraven röner i Sverige ett betydande motstånd i den mån det inte redan finns utrymme för dem. En annan sak är att höjningarna kan gå utöver produktivitetsstegringen i enskilda näringsgrenar med svag pro- duktivitetsutveckling och där ge upphov till prisstegringar.

Däremot har summan av avtalsmässig lönehöjning och löneglidning ofta för att inte säga regelbundet överstigit den procentuella ökningen av brut- tonationalprodukten resp. industriproduktionen. Frågan är emellertid i vad mån löneglidningen kan betraktas som ett självständigt fenomen eller om den endast är en följd av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden. Den framkallas dels av arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft, dels av vissa löneinstitutionella faktorer, varav ackordslönesystemet torde vara den vik- tigaste. En mera ingående bedömning av löneglidningens roll i konjunk- turförloppet måste ta hänsyn både till dessa båda orsaker och till förhållan-

dena i de mest expansiva branscherna som leder löneutvecklingen. För den viktigaste av dessa, nämligen metallindustrin, är det visserligen inte möjligt att ange några tillförlitliga produktivitetsberäkningar, men det förefaller högst osannolikt, att löneökningarna inklusive löneglidningen i balansera- de lägen skulle ha gått väsentligt utöver produktivitetsstegringen, eftersom prisstegringen för denna industrigrens produkter i allmänhet varit jämfö- relsevis måttlig, trots det efterfrågetryck som tidtals förelegat. För många andra branscher med en mindre framskjuten roll i lönepolitiken har för- hållandena uppenbarligen inte varit lika gynnsamma. Ifall inte ett efterfrå— geöverskott med brist på arbetskraft föreligger redan i utgångsläget och försvagar företagarnas motstånd mot lönehöjningskrav, synes det inte san— nolikt att löntagarna skall kunna genomdriva lönehöjningar inbegripet lö— neglidningen, som går väsentligt utöver produktivitetsstegringen inom de vid förhandlingarna dominerande branscherna.

103. Med den regelbundenhet med vilken löneglidningen uppträtt under en lång följd av år och med dess tydliga samvariation med de avtalsmässiga lönehöjningarnas storlek, vore det å andra sidan inte svårt att vid avtalen förutse den och räkna in den i den överenskomna höjningen, åtminstone till den del den kan anses vara orsakad av löneinstitutionella faktorer. Löne- glidningen är emellertid mycket ojämnt fördelad, både mellan branscher be- roende på skillnader i efterfrågeläge och i de tillämpade lönesystemens grad av fasthet, och mellan individer beroende på utbildning, skicklighet och en mängd andra faktorer. Det skulle sannolikt vara mycket svårt att i ett läge med god efterfrågan på arbetskraft begränsa de inte glidande gruppernas höjning så starkt som en antecipering av löneglidningen för de grupper där denna är betydande skulle innebära, ifall den totala ökningen skall rymmas inom det tillgängliga utrymmet. Vid en utjämning mellan olika grupper skulle å andra sidan en del av >>utrymmet för lönehöjningar» i de mera produktiva branscherna lämnas outnyttjad.

Skulle man i avtalen även antecipera den del av löneglidningen, som är en följd av efterfrågeöverskottet på arbetsmarknaden och göra den avtalsmässi— ga höj ningen i motsvarande mån mindre, skulle å andra sidan resultatet tro- ligtvis bli att löneglidningen ökade i samma grad för att de mindre expansiva branscherna skulle kunna behålla sin arbetskraft.

Slutsatsen måste enligt vår mening bli att parterna på arbetsmarknaden fått ökad förståelse för lönebildningens samhällsekonomiska betydelse. En självständig »löneinflation» i meningen medvetet framtvingade excessiva lönehöjningar torde vid mera normala förhållanden knappast vara att räkna med. En viss inflationsbenägenhet synes dock vara inbyggd i själva systemet. Med hänsyn till löneglidningens regelbundenhet kunde man väl ha anteciperat den vid förhandlingarna, vilket för den löneinstitutionella delen också hade varit logiskt befogat. Men detta skulle på grund av skillnaderna

i produktivitetsutveckling och därmed i »utrymme för lönehöjningar» mellan olika branscher ha lett till så stora olägenheter att det knappast varit möjligt att ställa detta krav. Lika lite som man kunnat begära att den fackliga rörel— sen som helhet skall visa återhållsamhet när de samhällsekonomiska förut- sättningarna härför saknas, har man kunnat begära att enskilda förbund skall medverka i centrala uppgörelser eller andra former för solidarisk löne- politik, där det totala utrymmet för höjningar beräknat på genomsnittlig produktivitetsstegring blir så lågt, att de uppnår ett påtagligt sämre resul- tat än vad självständiga förhandlingar skulle ge.

104. Skillnaden mellan kostnadsinflation och efterfrågeinflation ligger bl. a. i att ett verkligt efterfrågeöverskott inte förekommer annat än i sistnämnda fall. Det är också framför allt efterfrågeinflationen som kan få ett kumula— tivt förlopp. Den startar primärt från ett efterfrågeöverskott, vanligtvis be- roende på för stora investeringsönskemål i förhållande till sparbenägenhe- ten, men orsaken kan även vara en minskning av produktiviteten. Även ökade konsumtionsköp finansierade genom besparingar eller avbetalnings— krediter kan naturligtvis medverka. Den stora efterfrågan skapar prissteg- ringsvinster, som i sin tur ökar investeringsönskemålen osv.

105. Däremot synes det i de flesta fall mindre sannolikt att kostnadssteg- ringar orsakade av utländska råvaruprisstegringar eller andra importpris— höjningar eller av lönehöjningar i varje fall under svenska förhållanden skall kunna ge upphov till några kumulativa inflationsförlopp. Deras möj- ligheter att leda till kumulationer via kompensationskrav är i allmänhet be- roende av om de är kombinerade med ett efterfrågeöverskott. Det är därvid fråga om förlopp av en helt annan art än de kumulationer via vinster och in— vesteringar, som innefattas i det klassiska inflationsbegreppet. En kumula- tion av höjda levnadskostnader, kompensationskrav, stegrade produktions— kostnader och återigen höjda levnadskostnader måste i vilket fall som helst bli en förhållandevis långsam process. Med hänsyn till vad vi tidigare anfört om kompensationskravens betydelse och innebörd (jfr pp. 90—91) synes det överhuvud taget inte sannolikt att den skall bli stark.

106. Förutsättningen för distinktionen mellan kostnads- och efterfrågeinfla- tion är sålunda att den prisspridning, som en kostnadsstegring ger upphov till, inte i och för sig skapar ett efterfrågeöverskott eller -underskott. Denna förutsättning uppfylles sällan fullständigt, utan sådana över- eller under- skott uppkommer oftast sekundärt. Denna sekundära balansbrist synes emellertid sällan få en sådan styrka och omfattning, att den mera avsevärt påverkar samhällsekonomin i dess helhet, såvida den inte förstärks av and— ra, utifrån kommande impulser eller initieras i ett läge, då ett betydande ef— terfrågeöverskott redan föreligger. Ett studium av den ekonomiska utveck-

7—005306

lingen i Sverige efter kriget (jfr bilagan) synes knappast ge belägg för att något löneinitierat kumulativt förlopp skulle ha varit av väsentlig betydelse för prisuppgången. Däremot har impulserna från utrikeshandeln ibland va- rit sådana, att de givit upphov till ett inhemskt efterfrågeöverskott, t. ex. vid en kraftig volymökning för exporten och/eller en väsentlig förbättring av exportpriserna. Förutsättningen för att utvecklingen i ett sådant läge skall kunna begränsas till ett enkelt kostnadsgenomslag är dels att den efter- frågeökande effekt som exportexpansionen medför, motvägs antingen av importpris- och importvolymstegringens köpkraftuppsugande effekt eller av interna ekonomisk-politiska åtgärder så att exportinkomstökningen inte leder till ökad investeringsbenägenhet.

Kumulativa förlopp och efterfrågeinflation

107. Innan erfarenheterna av prisutvecklingen under och efter det andra världskriget satt sin prägel på det ekonomiska tänkandet var begreppet in- flation i hög grad förknippat med kumulativa processer av typen ökad investeringsbenägenhet, stegrade priser på produktionsfaktorer, oväntade vinstökningar och ytterligare stegrad investeringsbenägenhet etc. Under se— nare år har emellertid uttrycket inflation mer och mer kommit att använ- das för att beteckna alla former av prisstegringar, vare sig det varit fråga om mycket små förändringar eller s. k. galopperande inflation med en om- fattande penningvärdeförstörelse. Man har emellertid alltmer börjat an— vända sig av uppdelningen i efterfråge- resp. kostnadsinflation. Eftersom distinktionen mellan olika typer av prisstegringsförlopp är högst väsent- lig för valet av medel att motverka dem, har vi som ovan framhållits funnit det ändamålsenligt att följa denna uppdelning.

108. Distinktionen mellan dessa båda typer av prisstegringsförlopp är ännu inte teoretiskt helt klar, vilket främst torde bero på att den är tämligen ny. Den äldre teorin erkände nämligen inte möjligheten av annat än en efter- frågebetingad prisstegring. Kostnaderna, dvs. priserna på produktionsfak- torer, ansågs inte kunna spela någon självständig roll utan utbudet borde anpassa sig till efterfrågan på så sätt att det begränsades till dess priset steg till reproduktionskostnaderna. Anpassningen av priserna på produk- tionsfaktorer efter efterfrågan har väl i verkligheten aldrig varit särskilt fullständig. Omfattande arbetslöshet vid depression och företag överbelagda med order vid högkonjunktur är ju inga nya företeelser, men de är ju före- teelser, som visar att den rörlighet, som den äldre teorin förutsätter, sällan föreligger.

109. En efterfrågeökning, som —— från ett läge med samhällsekonomisk ba- lans — kan ge upphov till en kumulativ prisstegring, kan primärt hänföra

sig till investeringsområdet, konsumtionen eller bådadera. Oavsett hur för— loppet kommer i gång, kommer den rådande investeringsbenägenheten att bli större än sparbenägenheten med en tendens till prisstegringar som följd. Genom ökade företagsvinster eventuellt också skatteintäkter skapas den nödvändiga sparandeökningen. I den mån som efterfrågeexpansionen riktar sig mot utländska varor dämpas denna utveckling på bekostnad av en minskning av valutareserven. Vinstkonjunkturen stimulerar till ökade investeringar och produktion med ytterligare prishöjningar som följd. Kon— kurrensen om arbetskraften kommer att medföra Iöneglidningar och under- lätta avtalsmässiga löneökningar. Löneökningarna, som således utgör följd- företeelser i det kumulativa förloppet, medför i sin tur att konsumtions- efterfrågan hålls uppe samtidigt som företagens kostnader stiger.

110. Som alltid i liknande fall är det självklart att de två typer av pris- stegringsförlopp, som vi här velat åtskilja, i allmänhet inte uppträder ren- odlade. Detta hindrar inte att den ena eller andra typen ofta dominerar förloppet, och att de ekonomisk—politiska åtgärderna bör anpassas därtill. Ekonomisk politik innebär ju i allmänhet, att statsmakterna tvingas agera i ett läge, då samhällsekonomin inte befinner sig i balans. Man befinner sig i ett läge med bristande balans, utformar åtgärder som skall skapa ba- lans, men medan dessa verkar inträffar oväntade händelser som medför att resultatet blir ett annat läge utan balans osv. Tack vare trögheten i ekono- min är det emellertid inte fråga om en balans på en knivsegg, snarare på en ganska bred jämviktsplatå (jfr p. 436). Det är givetvis vanskligt att i en konkret situation skilja mellan de pris- ändringar, som betingats av kostnadsändringar, och de som betingats av efterfrågeförändringar, och ändå svårare att ange hur stor del av en pris- förändring, som är att hänföra till den ena eller den andra faktorn. Med ut- gångspunkt från utrikeshandelsprisernas och avtalslönernas utveckling, en uppskattning av den genomsnittliga produktivitetsstegringen i samhället och skillnaden härvidlag mellan olika branscher och en bedömning av den samhällsekonomiska balansen synes dock en åtminstone för praktiskt bruk vägledande uppskattning kunna göras. I varje fall torde orsaken till pris- stegringar, som inträffar då samhällsekonomisk balans råder, kunna klar- läggas. Den genomförda analysens värde vid valet av medel i den ekonomiska politiken står och faller emellertid inte med möjligheten att ange orsaken till redan inträffade prisförändringar. Syftet med åtgärderna måste ju, såsom vi flera gånger tidigare påpekat, vara att motverka prisstegringstendenser, som ännu inte lett till faktiska prishöjningar. Det här skildrade förloppet, som leder fram till en kostnadsprisstegring, är ju lätt att skilja från ett förlopp, som leder fram till ett efterfrågeöverskott och en efterfrågeinflation. I alla de situationer, då de faktorer, som initierar ett kostnadsstegringsför-

lopp, är verksamma, kan man räkna med att en sådan stegring kommer till stånd måhända i något fall dold av en motverkande tendens genom efter— frågeunderskott _— och därför bör den ekonomiska politiken också inrik- tas på att neutralisera dem.

111. Kostnads- resp. efterfrågefaktorernas betydelse för prisutvecklingen under olika konjunkturlägen synes vara relativt klar också därigenom, att ett konjunkturläge i allmänhet definieras såsom en viss efterfrågenivå i förhållande till utbudet. Det vore givetvis av stort intresse att på något sätt också kunna ange den relativa betydelsen av de olika tendenser till pris— stegringar som här diskuterats, även om detta endast kan bli en grov upp- skattning. Den torde bäst kunna bedömas på grundval av historiska erfa- renheter (jfr bilagan). Man bör därvid skilja mellan utländska och in— hemska impulser.

a) Beträffande de utländska impulserna ger efterkrigstidens erfarenheter både från Sverige och andra länder vid handen, att kostnadsinflationen vid en mera allmän utländsk prisuppgång är tämligen oemotståndlig. Trots att den ekonomiska politiken varit mycket olika, har den inhemska prisnivån i de flesta länder med någorlunda betydande utrikeshandel utvecklats pa- rallellt med export- och importpriserna i medeltal. Följsamheten beror i det alldeles övervägande antalet fall på horisontell och vertikal prissprid- ning, men ibland också på att man tvingats till växelkursjusteringar. Man kan därför uttrycka saken på det sättet, att kostnadsgenomslaget från de utrikes prisförändringarna ligger i botten och att ovanpå detta lagras effek- ten av de kumulativa processer med efterfrågeöverskott eller -underskott av varierande storlek, som uppstår främst genom förändringar i den inhemska investeringsbenägenheten. Dessa kan vara mycket olika inom olika områden på grund av att de utländska impulserna är olika starka för olika varor och har olika betydelse för olika näringsgrenar.

b) Bedömningen av de inhemska impulsernas betydelse är avsevärt svå- rare. Enligt efterkrigstidens erfarenheter har stabila priser under en längre period endast kunnat uppnås vid de tillfällen, då ett inte oväsentligt efter- frågeunderskott och underutnyttjande av produktionskapaciteten i sam- hället måste anses ha förelegat. Ett påtagligt undantag utgör dock konjunk- turuppgången 1959—60, då den inhemska prisstabiliteten stöddes av oför- ändrade utrikeshandelspriser, vilket återigen understryker de utländska impulsernas avgörande betydelse.

c) Sammanfattningsvis synes man dock kunna säga så mycket att efter- frågeinflationen varit den dominerande faktorn under de relativt långa högkonjunkturperioderna, med ett starkt, understundom dominerande in- slag av från utlandet kommande kostnadsgenomslag under åren närmast efter krigsslutet, strax före och under koreakrisen samt från andra halv- året 1955 till början av 1957 (jfr diagram 1 och bilagan). Till dessa typer

av inflation har emellertid hela tiden adderats en inte obetydlig inhemsk kostnadsprisstegring. Vid samhällsekonomisk balans är det huvudsakligen impulser på grund av samspelet mellan prissättningsmekanismen, struktur- omvandlingen och inkomstbindningarna man därvid haft att räkna med.

Slutsatser

112. Efter denna analys och diskussion av sambanden mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken såsom dessa samband gestaltar sig i dagens samhällsekonomi, vill vi övergå till en diskussion av den ekonomiska politikens möjligheter att begränsa kostnadsinflationen. Denna diskussion kommer sedan att föras vidare i några av de följande ka— pitlen. På alla punkter syftar de härvid föreslagna åtgärderna till ökad rörlighet och anpassningsbarhet i det ekonomiska livet; det är ju trögheten i prisbildningen, i företagsstrukturen och på arbetsmarknaden som ger upp- hov till kostnadsinflationen.

113. Kostnadsinflationens orsaker har framgått av den föregående analysen. Skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika områden kan den eko- nomiska politiken inte göra så mycket åt _ man bör emellertid inte utan mycket starka skäl bädda under näringar med svag produktivitetsutveckling. Strukturomvandlingen inom näringslivet mot ökad specialisering och växan— de internationell arbetsfördelning måste positivt främjas som stöd och sporre för produktivitetsutvecklingen. En stor del av den verksamhet, där produk- tivitetsstegringen är ringa eller omätbar, kan emellertid inte undvaras, och man tvingas därför att acceptera den relativa kostnadsökningen inom dessa områden. Samhället måste emellertid aktivt medverka till att rationalise- ringsmöjligheterna inom sådana områden tillvaratas.

114. Prisbildningsmekanismen i det moderna samhället har i det föregående varit föremål för en speciellt ingående analys. Därvid framhölls att tenden— serna till autonom prissättning kunde motverkas dels genom konkurrens (jfr p. 71), dels genom konsumenternas prismedvetenhet (jfr pp. 72—75). Denna måste emellertid stödjas av offentlig pris- och kartellövervakning och konsumentupplysning. Vad beträffar direkta åtgärder för att stimulera konkurrensen är den ekonomiska politikens möjligheter tämligen begrän- sade. Återupprättandet av en normalt fungerande kapitalmarknad, som diskuteras närmare i kap. VI, skulle kunna bidra genom att den minskade företagarnas behov att vidmakthålla en hög prisnivå för att finansiera före- tagens expansion. Även företagsbeskattningens utformning har givetvis be- tydelse för konkurrensviljan (jfr kap. VIII). Vidare är det mycket väsenta ligt att en konkurrerande import inte försvåras. Utvecklingen mot inter- nationellt ekonomiskt samarbete bör främja konkurrensen, men man måste

ha uppmärksamheten riktad på de internationella kartelliseringssträvan— dena, som inom väsentliga områden är mycket starka.

Den viktigaste vägen för att lösa de problem, som den autonoma prisbild- ningen ger upphov till, torde emellertid vara att med olika medel stödja och stimulera den kontroll över prisbildningen, som konsumenterna genom sin prismedvetenhet utövar. Såsom vi tidigare framhållit (jfr p. 72) tyder myc- ket på att denna prismedvetenhet ökat betydligt sedan den offentliga pris- kontrollen och bruttoprissättningen avskaffades. Det vore emellertid önsk- värt med en ytterligare utveckling mot en allmän och effektiv prisöver- vakning från konsumenternas sida. Opinionsbildningen och den allmänna debatten är här av stor betydelse, likaså resultaten från pris- och kartell- nämndens och konsumentinstitutets undersökningar. De senare har emel— lertid inte haft tillräckliga resurser för att sprida kännedom om sina resul- tat på ett för den breda allmänheten lättillgängligt sätt. Överhuvudtaget synes konsumentupplysningen ha saknat den konkretion, som är nödvän— dig för att icke-experter skall kunna tillgodogöra sig dess resultat.

En effektiv organisation för prisövervakning och bekämpning av skadliga konkurrensbegränsande åtgärder är nödvändig som stöd och komplement till en skärpt prismedvetenhet från konsumenternas sida. Kartellövervakningens dilemma är emellertid, att man visserligen kan befria dem, som vill kon- kurrera, från avtal och bestämmelser, som hindrar dem, men inte kan tvinga fram konkurrens i en bransch där ingen vill konkurrera. Möjligheter torde dock föreligga att vid behov ta upp förhandlingar om prissänkningar med sådana branscher, där indikation på en stark produktivitetsutveckling eller påtagliga råvaruprissänkningar föreligger. Kostnadsprissättning förutsätter ju alltid någon form av konkurrensbegränsning, även om det bara är en konkurrensbegränsning, som betingas av strukturförhållanden eller bristan— de prismedvetenhet hos konsumenterna och som således inte tillkommit genom producenternas åtgärder. En övervakning av kostnadsprissättningen faller därför naturligt under näringsfrihetsorganisationens arbetsuppgif— ter. En sådan övervakning kräver emellertid betydande resurser. I sitt ny— ligen avgivna betänkande »Effektivare prisövervakning» (SOU 1961: 3) har emellertid 1960 års prisövervakningskommitté redan behandlat hela frågan om prisövervakningens och näringsfrihetsorganisationens resurser. varför vi anser oss här kunna inskränka oss till att understryka dess stora betydelse för möjligheterna att komma tillrätta med stabiliseringsproble— men. I övrigt återkommer vi mera utförligt till frågan om prisreglering och prisövervakning i kap. IX.

115. I stort sett synes man vara tvungen att ta strävan till en någorlunda likartad inkomstutveckling inom olika samhällsgrupper som utgångspunkt vid diskussionen om inkomstbindningarna. Man kan naturligtvis ha olika uppfattningar om hur lönestrukturen bör vara utformad för att lönesätt-

ningen skall vara »rättvis», men i princip kan man inte begära att vissa samhällsgrupper, genom en relativ eller kanske t.o.m. absolut sänkning av sin realinkomstnivå, skall bära huvudbördan av stabiliseringspolitikens kostnader. '

När effekten på priserna av en ogynnsam produktivitetsutveckling i vissa näringar inte kan motverkas av långsammare inkomstökning i dessa, måste man se till att denna effekt i genomsnitt inte blir större än att den kan rymmas inom ramen för den totala produktivitetsstegringen och företagar— nas benägenhet att, vid föreliggande tryck från efterfrågesidan, minska eller öka den i företaget kvarhållna andelen av dess egen produktivitets— ökning. Vi återkommer emellertid till en ingående diskussion om lönepoli— tikens problem i kap. XI.

KAPITEL IV

Investeringarna

116. Vi har i tidigare kapitel betonat, att en av förutsättningarna för en framgångsrik stabiliseringspolitik är att den ekonomiska expansionen inom landet vidmakthålles. Det är givet att det slutgiltiga målet med en växande produktion är en förbättrad materiell försörjning. Växandet är emellertid i hög grad sin egen förutsättning. Betydelsen av en hög expansionstakt ligger nämligen i att den är nödvändig för att hålla igång den kumulativa proces—' sen: ny teknik —— investeringar vinster forskning —— ny teknik etc., som är utgångspunkten för möjligheterna att bibehålla och stärka landets kon- kurrensförmåga på utlandsmarknaderna och därigenom upprätthålla export, sysselsättning och en växande levnadsstandard. Det krav, som utvecklingen av det ekonomiska samarbetet i Västeuropa kan komma att ställa på Sveriges ekonomi, blir därför kanske främst ett krav på snabbare expansionstakt. Men även i den inhemska utvecklingen är en stark produktivitetsökning en viktig förutsättning för en framgångsrik stabiliseringspolitik. Detta aktualiserar frågan om avvägningen mellan investeringar och kon- sumtion i samhällsekonomin liksom också investeringsinriktningen. Investe- ringsavvägningens problem är tvåfaldigt: Hur stor del av det samlade pro- duktionsresultatet bör upptas av investeringar1 och hur skall den totala in- vesteringandelen vara sammansatt? Bakom sådana frågeställningar ligger förutsättningen att avvägningarna skall göras på ur välfärdssynpunkt (både på kort och lång sikt) så fördelaktigt sätt som möjligt. I detta sammanhang kan vi emellertid frångå detta högst odefinierade uttryck och precisera fråge- ställningen så: Hur skall investeringsavvägningen göras för att möjliggöra att det angivna målet i fråga om nationalproduktens utveckling skall uppnås? Med andra ord, vilka samband kan påvisas mellan investeringarna och det ekonomiska framåtskridandet sådant detta mäts med nationalproduktens volymökning? Vi bortser tillsvidare från alla andra produktionsbestäm- mande faktorer än investeringarna.

117. Gränsdragningen mellan investeringar och konsumtion är i vissa avse- enden tämligen godtycklig och rent konventionell. Till investeringar hänförs

1 I detta kapitel diskuteras fortsättningsvis endast investeringar i fast realkapital. Lagerin- vesteringarna måste på längre sikt beräknas följa utvecklingen av investeringarna i fast real— kapital tämligen automatiskt. Det är i den kortsiktiga konjunkturutvecklingen de får sin stora betydelse (jfr kap. VI och VIII).

givetvis förnyelse och nyanskaffning av fasta anläggningar, maskiner m.m. inom företagssektorn och den offentliga sektorn. Även lageruppbyggnad räknas till investering fast vi inte diskuterar den här. Anskaffningen av var- aktig utrustning till hushållen betraktas däremot som konsumtion med un- dantag för egnahem. Det kan naturligtvis inte hjälpas att en dylik schema- tisk uppdelning kan leda till att man bortser från de förbättrade förutsätt- ningar för en ökad produktion i samhället, som en rationalisering av hus— hållsarbetet medför även när det som sådant inte medräknas i nationalpro- dukten (jfr p. 23 och SOU 1956: 53 s. 37—39).

En annan faktor av betydelse är behandlingen av utgifterna för militära ändamål. Till skillnad från många andra länder hänförs dessa i Sverige inte uteslutande till konsumtionen utan fördelas mellan offentliga investeringar och offentlig konsumtion.

Till investeringar räknas enligt svensk statistik slutligen också reparatio- ner och underhåll av det fasta realkapitalet, vilket inte är fallet i flertalet andra länder eller i de internationella organisationernas praxis (jfr anm. till tab. 1). Det är givet att gränsdragningen mellan reparationer och nyan- skaffning alltid måste bli flytande.

118. Investeringsverksamheten har i Sverige upptagit en växande andel av det samlade produktionsresultatet under efterkrigstiden. Som framgår av ta- bell 4 har andelen stigit från 26,0 % 1946 till 31,6 % 1959. Dessa höga siff- ror inrymmer emellertid såsom ovan framhållits både ersättningsanskaff- ningar och reparationer och underhåll samt vissa militära utgifter. Om de senare frånräknas blir stegringen något mindre eller från 24,2 % till 28,9 %. Ifall man exkluderar större delen av reparationerna och underhållet samt de militära investeringarna för att kunna jämföra den svenska investerings- nivån och investeringsutvecklingen med andra länders, står det klart att Sverige varken vad beträffar stegringstakten eller andelens storlek befinner sig i någon tätposition. Enligt OEEC:s statistik har investeringsvolymen för medlemsländerna sammantagna vuxit med ca 49 % från 1953 till 1959 medan den svenska ökningen i jämförliga siffror uppgått till omkring 41 %. Investeringskvoten för Sverige (exkl. reparationer och underhåll samt militära investeringar) beräknas ha varit 20,7 % genomsnittligt under 1954—1959, medan motsva— rande siffra t. ex. för Norge var 30,1 %, för Canada 24,6 %, för Nederlän- derna 23,4 % och för Västtyskland 22,3 %. För t. ex. USA redovisas å andra sidan en betydligt lägre investeringsnivå, nämligen 16,9 %. Även Danmark, Frankrike och Storbritannien hör till de länder som redovisar lägre andel än Sverige.

119. När man skall diskutera sambandet mellan investeringarna och national- produktens ökning, är det emellertid nettoinvesteringarna och neltonatio-

Tabell 4. Brulloinvesleringarnas procentuella andel av bruttonationalprodukten 1946—1959

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Bruttoinvesterlngarna (inkl. militära inv.) iprocent av bruttonationalprodukten 26,0 28,6 26,5 26,0 27,7 27,4 28,5 30,5 30,8 29,9 30,0 30,0 30,9 31,6 31,8 Brutto'mvesteringarna (exkl. militära inv.) iprocent av bruttonationalprodukten 24,2 27,0 25,2 24,5 26,0 25,6 26,4 28,0 28,1 27,3 27,4 27,4 28,2 29,1 29,3

Tabell 5. Brulloinvesteringarnas fördelning på olika områden 1946—1959

Procenttal

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954|1955|1956|1957 1958 1959 1960

32,2 34,3 83,6

(”3

38,9 38,4 36,8 32,9 33,8 32,6 32,4 31,4 32,0 31,9 32,6 93 &8 &6 &0 14 &6 64 62 58 54 53 24,1 24,8 21,6 18,3 20,2 20,5 20,4 19,6 20,2 20,1 21,4 55 43 66 66 62 55 55 56 60 6A 59 11 11 10 Lå 21 23 26 24 26 28 31 24,3 26,3 26,6 23 3 24 3 26,4 26,7 26 3 25,9 26,2 18,6 20,0 20,1 20,9 18,4 19 0 19,7 20,9 19,2 19,2 19,6 39 43 52 53 43 53 53 53 GJ 63 66 26 16 36

Varuproduktion . Jordbruk, skogsbruk, fiske. . . . Egentlig industri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20,0 22,1 23,7 Kraft— och belysningsverk . . . . . . . .

Distribution (end. byggnader) . . . . . . . . . 1,2 1,3 1,3

Samfärdsel.......................... 22,5 22,2 24,2 Kommunikationsmedel. . . . . . . Väg— och gatuarbeten. . . . . .

Vatten och avlopp m. m.. . . . .

Bostäder..................... 30,7 29,8 22,9

Skolorm.m......................... 2,1 2,2 2,7

Sjukvård, sociala ändamål, förvaltning mm............. ...... 2,9 3,1 3,8

Militära investeringar. . . . . . . . . . . . . . .. , ,

Summa bruttoinvesteringar. . . . . . . . . . . 100,0 100,0 100,0

..

N

award—N:o NH

"1

in

”.

sr

'='-*.

a-

..

1 9 1,7 1,7 2 2 2,6 2,6 2,6 2 8 2,9 2,6 23 2 21,6 20,3 21,0 21,8 2 , 21,2 20 6 21 3 20 6 20,2 2 8 2,9 3,6 3,7 3,7 3,0 3,1 8,4 3,6 3,4

't: ca N Äh—mmwmmhhu .. m

arv—*Mer (& _ N vc N v h.

3,3 3,7 3,9 4,2 4,4 4,1 4,3 4,1 4,4 4,2 6,8 7,6 8,2 8,6 8,6 8,9 8,9 8,6 8,0 7,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100 0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

": M (& .. ")

NQ n'g— % "! seg .... loa Q N o; wu ua u: % lx

nalprodukten som är de relevanta begreppen. Förutom med reparations- och underhållsutgifterna måste man således minska motsvarande brutto- siffror med den beräknade vårdeminskningen under perioden på det existe- rande realkapitalet, innan sambandet kan framräknas. Värdeminskningen är emellertid både teoretiskt och praktiskt synnerligen svår att bestämma. Någon nettoberäkning har heller inte publicerats av konjunkturinstitutet, som har ansvaret för de årliga svenska nationalräkenskapsundersökningar- na (jfr även konjunkturinstitutets medd. B: 13 s. 152 f.).

Till grund för en nettoberäkning, som närmast har karaktär av arbets- hypotes, kan vi emellertid använda resultaten av vissa utländska beräk- ningar. Av de inhemska svenska bruttoinvesteringarna, som enligt interna- tionella beråkningsmetoder —— se ovan —— under senare tid utgjort om- kring 20 % av bruttonationalprodukten, kan ungefär hälften uppskattas ha varit nettoinvesteringar. Nettoinvesteringarna bör emellertid ställas i re- lation till nettonationalprodukten, varvid procenttalet naturligtvis blir nå- got högre. Man kan med andra ord anta att ca 11 % av nettonationalpro— dukten i Sverige f. n. anslås till investeringar, som innebär en ökning av samhällets möjligheter att producera varor och tj änster av olika slag. Vansk- ligheten i en sådan uppskattning bör emellertid än en gång understrykas.

120. Med utgångspunkt från detta antagande kan man beräkna den margi- nella kapitalkoefficienten under efterkrigstiden, dvs. förhållandet mellan de verkställda nettoinvesteringarna å ena sidan och den åtföljande ökningen av nettonationalprodukten å den andra. Resultatet, med alla tänkbara re- servationer för de beräkningstekniska svårigheterna och därmed följande osäkerhet i slutresultatet, framgår av nedanstående tablå.

Tillväxt i realkapital och nettonationalprodukt

1954 års priser, mkr Period . Kapital- Realkapltal Nettoprodukt koefficient 1946—1959 .......................... 51 275 14 145 3,6 1953—1959 .......................... 27 740 7 630 3,6

De angivna siffrorna för kapitalkoefficienten överensstämmer tämligen väl med vad man kommit fram till vid undersökningar i Förenta staterna och Norge. Man borde alltså för praktiskt bruk kunna utgå från en koeffi- cient på 3—4 för den svenska ekonomin, vilket således innebär, att en gi- ven årlig nettoinvestering måste vara 3 a 4 gånger så stor som den samti- diga nettoproduktionsförbättringen i absoluta belopp räknat. Ju lägre kapi— talkoefficienten är, ju gynnsammare skulle således effekten av en given ökning av realkapitalet vara. Om ett sådant förhållande, som här uppskat-

tats, skulle komma att råda under kommande år, skulle således en årlig ökning av nettonationalprodukten med ca 3 % kunna uppnås med nuva- rande kvot för nettoinvesteringarna.

121. Produktionsutvecklingen bestäms emellertid inte enbart av investe- ringarnas omfattning. Det finns därför anledning att vänta att förhållan- det mellan investeringarnas storlek och nationalproduktens förändring både på lång och på kort sikt företer väsentliga variationer. Konjunktur- situationen och det efterfrågemässigt betingade kapacitetsutnyttjandet är naturligtvis av avgörande betydelse för denna relation. Den totala sysselsättningen kan också ändras genom att arbetsstyrkans storlek ändras. Detta kan ske på olika sätt, t. ex. genom befolkningstillväxt i de arbetsföra åldrarna, nettoimmigration eller en ökning av de gifta kvin- nornas förvärvsarbete. Vidare vet vi att den tekniska utvecklingen inte framskrider med konstant hastighet utan kan ge investeringarna under skilda år varierande »kapacitetseffekt», dvs. verkan på produktionsmöj- ligheterna.

122. Vidare spelar en förbättrad organisation och administration en stor roll. Detsamma gäller förändringar i yrkesskicklighet; det finns skäl att anta att en förbättring av yrkesutbildningen f. n. och i framtiden kommer att vara av utomordentlig betydelse ur produktionsökningssynpunkt. Des- sa senare faktorer har tillsammans brukat benämnas »Horndalseffekten». Denna förbättring av organisation, arbetsmetoder och yrkesskicklighet vid oförändrad teknisk utrustning medför även, att man skulle kunna vänta sig en viss ökning av nationalprodukten även utan några nettoinvesteringar. Det är därför inte sannolikt att nationalproduktens ökning är en rätlinjig funktion av nettoinvesteringarna eller att den helt skulle utebli om inga nettoinvesteringar gjordes. Ifall man kan förutsätta, att de mest räntabla projekten får företräde vid investeringsavvägningen i samhället som helhet, skulle detta också med— verka till att avkastningen av en ytterligare investeringsökning blir något mindre än den genomsnittliga avkastningen av alla investeringar. Det torde dock vara tveksamt om man i praktiken kan göra en sådan förutsätt- ning i en ekonomi, där investeringarna i så hög grad som i den svenska be- stämmes på andra grunder än rent ekonomiska. Dessa olika faktorer tillsammantagna gör det sannolikt, att man bör räkna med en något högre kapitalkoefficient när det är fråga om en ökning av netto- investeringarna, än vad som framkommit av genomsnittsberäkningarna, dvs. med en lägre effekt på nettonationalprodukten. Med all den osäkerhet som vidlåder beräkningar av detta slag och som torde klart ha framgått av det föregående, kan resultatet givetvis inte ha karaktären av annat än en tum- regel för samhällsekonomiska bedömningar, men en tumregel som kan vara ganska användbar när man saknar andra bedömningsgrunder.

123. Vilka antaganden kan man då göra om de nämnda olika faktorernas inverkan på den framtida svenska kapitalkoefficienten? För enkelhets skull förutsätter vi att den ekonomiska politiken kan neutralisera alla balans- störningar, så att det totalt sett inte uppstår något efterfrågeunderskott eller någon större arbetslöshet. Sysselsättningen förutsätts endast variera med den tillgängliga arbetsstyrkan. Enligt en prognos av statistiska central- byrån uppskattas ökningen från 1959 till 1971 i den totala yrkesverksamma befolkningen till 9,6 %; dessa beräkningar bygger bl. a. på antagandet om en starkt stegrad yrkesintensitet bland de gifta kvinnorna. En sådan ut- veckling borde i och för sig vid oförändrad nettoinvestering ge en större produktionsstegring än vad som erhållits tidigare. I den mån som produk- tionsstegringen beror på en ökning av kvinnornas yrkesintensitet, kan den emellertid till viss del antas vara endast av beräkningsteknisk natur, efter— som den måste innebära att hushållsarbete, som inte ingår i beräkningen av nationalprodukten, ersätts av längre förädlade varor och av utrustning till hushållen, som ingår i denna men inte inräknas i investeringarna (jfr p. 117). Vad gäller den tekniska utvecklingen synes man, med hänsyn till den tekniska expansion som världen nu befinner sig i, snarast böra anta att den får en sänkande effekt på kapitalkoefficienten, trots att den nya tek- niken stundom är mycket kapitalkrävande. Samverkan mellan ny teknik och rationella metoder inom organisation och administration medför ett effektivare utnyttjande av investeringarna.

124. Naturligtvis spelar fördelningen av investeringarna på sektorer och områden en mycket stor roll både för deras effekt på nationalproduktens tillväxt och på landets internationella konkurrenskraft. På samma sätt som när det _gäller arbetskraftsanvändningen, borde man .här kunna tala om mer eller mindre produktiva insatser av realkapital; produktiviteten får naturligtvis bedömas med hänsyn till de olika kapitalföremålens hela livs- längd. Genom att investeringsinriktningen i högre grad än andra koeffi— cientpåverkande faktorer kan styras genom den ekonomiska politiken, får den ur dessa synpunkter också ett omedelbart intresse. Frågan är bara vilken innebörd ordet »produktiv» skall ges. En strikt bedömning av produktiviteten vid insats av nytt realkapital i olika närings- grenar eller sektorer av samhällsekonomin förutsätter i praktiken, att man gör noggranna lönsamhetsberäkningar med marknadspriser som utgångs- punkt. Då detta tillvägagångssätt är uteslutet inom väsentliga delar av ekonomin där marknadsprissättningen är upphävd eller överhuvudtaget aldrig förelegat (jfr p. 94) _ tvingas man i den investeringsavvägning som ändå måste göras till överväganden, som måste bygga på subjektiva vårde- ringar av olika slag.

125. Med hänsyn till angelägenheten av att trygga en snabb expansionstakt i den svenska ekonomin anser vi det nödvändigt, att investeringsavväg— ningen i än högre grad än tidigare lämnar utrymme för investeringar av pro— duktiv natur. Produktiviteten kan därvid såsom framgått av det föregående i sista hand endast fastställas genom en subjektiv bedömning. Detta uttalan- de innebär inte någon rekommendation om ett ensidigt gynnande av närings— livets investeringar. Även om vi inte vill underlåta att erinra om den minsk— ning av varuproduktionens andel av den totala investeringsverksamheten från nära 40 % till endast knappt 32 %, som ägt rum sedan slutet av 1940— talet (jfr tabell 4), är vi fullt medvetna om, att svåra flaskhalsproblem före- ligger i fråga om t. ex. yrkesutbildningen, bostadsbyggandet i expanderande orter och transportväsendet. De begränsar f.n. den möjliga produktions- tillväxten och även inom dessa områden måste investeringarna därför be- dömas som högproduktiva. Det är omöjligt att överblicka i vad mån en ökning av de i ovannämnda mening produktiva investeringarna kan åstadkommas inom ramen för den nuvarande totala investeringskvoten. I den utsträckning så inte blir möj- ligt blir det angeläget att få till stånd en ökning av de totala investeringar- nas andel av bruttonationalprodukten, för att utrymme därigenom skall kunna skapas för en produktionsfrämjande investeringsavvägning. En sådan ökning har, såsom framgått av det föregående (jfr p. 118 och tabell 4), pågått under hela efterkrigsperioden. Den synes oss emellertid ännu inte vara fullt tillräcklig, vilket också torde visas av de internationella jäm— förelserna. Mot bakgrund av den växande internationella konkurrensen an- ser vi, att ett av målen för den ekonomiska politiken därför bör vara att se till att denna ökning fortsätter.

126. Avvägningen mellan konsumtion och investeringar har emellertid hit- tills diskuterats endast med hänsyn till dess effekt på nationalproduktens tillväxt. Speciellt ur stabiliseringssynpunkt har emellertid denna avväg- ning också en annan aspekt, nämligen genom sambandet mellan konsum— tionsefterfrågans storlek och investeringsbenägenheten. Ju större den förra är, ju större blir som regel också den senare, vilket givetvis försvårar av- vägningen, eftersom de samtidigt måste rymmas inom ramen för den to- tala produktionen. Detta förhållande måste vara utgångspunkten för all konjunkturpolitik.

Man kan lätt konstatera att summan av konsumtions- och investerings— efterfrågan under många av efterkrigsåren varit för stor. Det är däremot inte möjligt att säga vilken av dem som varit för stor. Det efterfrågetryck, som delvis givit upphov till stabiliseringsproblemen, har till stor del varit en följd av att statsmakterna försökt genomföra en annan avvägning mel- lan investeringar och konsumtion än den, som skulle blivit det marknads- mässiga uttrycket för konsumenternas värderingar. Medlet har varit en

annan och lägre prissättning på investeringskrävande tjänster än som skulle varit marknadsmässigt betingat. Detta leder till en motsvarande högre efterfrågan; köer och andra bristsymptom uppstår och därmed ett politiskt tryck på myndigheterna att öka investeringarna.

127. Å andra sidan står det också klart, att investeringsviljan inom den sektor där kapitalets tjänster är marknadsprissatta är en direkt funktion av konsumtionsefterfrågan inom landet och efterfrågan på svenska export- varor. Samtidigt måste emellertid en ökning av investeringskvoten alltid innebära en minskning av konsumtionsefterfrågan, såvida samhällsekono— misk balans skall upprätthållas, och således i och för sig medföra en minsk- ning av investeringsbenägenheten. Det finns m. a. 0. ett jämviktsläge mel- lan investeringar och konsumtion, som på kort sikt endast kan ändras genom ändrade dispositioner inom den offentliga sektorn eller genom en förändring i utrikeshandeln, som leder till en ökning eller minskning av valutareserven. Det är kring detta jämviktsläge som de konjunkturmässiga svängningarna i efterfrågan och investeringsbenägenhet rör sig. Investeringarnas nyckelställning i konjunkturförloppet beror av att de först efter viss tid ger upphov till nyttigheter för konsumtion och att efter- frågan på material och arbetskraft för investeringar därför måste motsvaras av ett avsiktligt sparande, om jämvikt mellan totalt utbud och total efter- frågan i samhället, dvs. den samhällsekonomiska balansen, skall kunna upp— rätthållaszill denna centrala konjunkturproblematik kommer vi ständigt att återkomma i de följande kapitlen vid diskussionen av de ekonomisk— politiska medlen. Tidigare var konjunkturpolitikens mål i allmänhet begränsat till att, vid viss på förhand bestämd omfattning på de offentliga investeringarna, söka finna och bibehålla detta jämviktsläge med penning- och finanspolitiska medel, oberoende av vilken sammanlagd investeringsnivå och framstegs- takt som blev följden. Men när de offentliga och de av det offentliga direkt styrda investeringarna omfattar mellan 3/5 och 2/3 av de totala, samtidigt som en långt ambitiösare målsättning med avseende på produktionsutveck- lingen uppställts, måste målet för investeringsverksamheten formuleras som en viss önskvärd investeringsnivå och penning- och finanspolitiken inriktas på att bereda utrymme för investeringar av en sådan omfattning. Detta är en av huvudfrågorna i de följande kapitlen. Den ekonomiska politikens uppgift kan inte begränsas till att skapa utrymme för statens investeringar, den måste ta den totala investeringsvolymen i samhället som utgångspunkt (jfr p. 271). En annan huvudfråga är att finna de för nuvarande institu- tionella och samhällsekonomiska förhållanden lämpligaste ekonomisk-poli— tiska medlen för att påverka investeringsbenägenheten i olika konjunktur- lägen i syfte att uppnå en utjämning, som kan medverka till bestående sam- hällsekonomisk balans på en hög aktivitetsnivå.

Slutsatsen blir att man vid strävan att få till stånd en ökning av investe- ringskvoten måste uppmärksamma de begränsningar, som är en följd av sambandet mellan konsumtionsefterfrågan och investeringsbenägenhet. Sö- ker man driva ökningen utöver jämviktsläget måste det resultera i ett kon-

junkturbakslag.

KAPITEL V

Handels- och valutapolitiken

Den svenska ekonomins utlandsberoende

128. Det ekonomiska livet i Sverige präglas av ett starkt utlandsberoende. Dels föreligger ett stort importbehov av råvaror av olika slag för industrin, dels är den inhemska marknaden för liten för en fullständig industriell utbyggnad med moderna produktionsmetoder. En specialisering på vissa varuområden måste därför komma till stånd. Det svenska näringslivet är ändå relativt starkt differentierat. Specialiseringen och utlandsberoendet ökar allteftersom den moderna tekniken utvecklas mot massproduktion, en tendens som gjort sig starkt gällande under efterkrigsåren. Genom sin omfattning i förening med en betydande variabilitet både vad beträffar priser och volym är utrikeshandeln en av de viktigaste fakto- rerna bakom konjunkturvariationerna i den svenska ekonomin. Det växande sambandet mellan den inhemska ekonomiska aktiviteten och utrikeshan- deln kan belysas av att varuimportens volym sedan 1947 genomsnittligt ökat med nära 2 procent för varje procents ökning av den svenska bruttonational— produkten (i fasta priser). På exportsidan finns ungefär samma relation. För varje ökning av bruttonationalprodukten i USA och Västeuropa med en procent, har den svenska exporten till dessa områden stigit med i runt tal 2 procent. Ett väsentligt problem för stabiliseringspolitiken i Sverige är därför att motverka, mildra eller balansera effekten av konjunkturvariationer i andra, större länder, som sprids till Sverige genom förändringar i utrikes- handeln.

129. I kap. II angavs de mål, som enligt vår uppfattning bör uppställas för den ekonomiska politiken. Därtill betonades att dessa mål visserligen kan komma i konflikt med strävan att upprätthålla jämvikt i Sveriges rela- tioner med utlandet, men att å andra sidan en sådan jämvikt på lång sikt är nödvändig om målen inte skall äventyras. Därmed ställs krav på att både utifrån och inifrån kommande pris- och efterfrågeförändringar av balansrubbande karaktär skall kunna neutraliseras av den ekonomiska po- litiken på samma gång som bytesbalansens jämvikt vidmakthålles. Detta skall vidare ske inom ramen för de bindningar, som de internationella sam- arbetsavtalen innebär, och på ett sådant sätt att andra länder ej ser sig

föranlåtna att vidta motåtgärder samt med minsta möjliga störningar av det löpande handelsutbytet.

En genomgång och diskussion av de medel, som den ekonomiska politi- ken kan använda för att förebygga eller dämpa den balansrubbande effek- ten av från utlandet kommande pris- och efterfrågeförändringar, antingen de går i depressiv eller inflationistisk riktning, måste utgå från en under- sökning av de ekonomiska förloppen när dessa störningar sprids inom samhällsekonomin. En sådan analys, som i stor utsträckning måste göras teoretisk med starka förenklingar av verkligheten, har inom penningvärde— undersökningen utförts av Bengt Metelius, Utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin (SOU 1955: 13), till vilken vi här får hänvisa. Den föl— jande framställningen bygger emellertid också på en rad kompletterande synpunkter, bl.a. med hänsyn till senare erfarenheter, vilka framkommit vid våra diskussioner av dessa frågor.

Även med de starkt förenklade förutsättningar som en sådan analys kräver, måste en redogörelse för olika tänkbara utländska konjunkturimpul- ser och deras spridning under olika förhållanden inom den svenska ekono- min komma att omfatta ett mycket stort antal förloppsalternativ. Skall redogörelsen göras mera verklighetstrogen blir antalet närmast oändligt genom alla tänkbara ojämnheter i pris- och efterfrågeutvecklingen mellan branscher och näringsgrenar. En konjunktur är ju praktiskt taget alltid splittrad.

Den interna politikens möjligheter

130. Som en allmän slutsats både av den teoretiska analysen och den histo- riska redogörelsen vill vi framhålla den styrka för att inte säga obeveklig- het med vilken de utländska konjunkturimpulserna sprids inom den svenska ekonomin, även om effekten ibland kan modifieras av inhemska impulser eller vissa tröghetsmoment ibland kan fördröja den. Vi har också funnit att den interna prisnivån i de allra flesta andra länder nära följt import— och exportprisernas utveckling. Skillnaden i prisutveckling mellan länderna beror väsentligen på olikheter i importens och exportens sammansättning. I Sverige är det såsom tidigare framhållits särskilt pris- och efterfrågeför— ändringar för exportvarorna som förmedlar de utländska konjunkturim- pulserna. Speciellt beträffande prishöjningar är, såsom påvisats i kap. III, motståndskraften mot den horisontella och vertikala prisspridningen ringa vid nuvarande institutionella förhållanden. Utrikeshandelns andel av na- tionalprodukten är i Sverige så betydande, att spridningen av mera allmän- na prisimpulser utifrån sker på alltför bred front för att de, vid bibehållen samhällsekonomisk balans, skall kunna begränsas till export— och import— sektorerna med hjälp endast av efterfrågereglerande ekonomisk—politiska medel. En självständig penningvärdestabilisering mot sådana utländska

prisimpulser med interna ekonomisk-politiska medel är därför, så snart de får någon väsentlig omfattning, knappast tänkbar i Sverige eller i något annat enskilt land med betydande utrikeshandel.

131. Möjligheterna att driva en självständig stabiliseringspolitik vid en betydande och/eller långvarig exportminskning begränsas starkt av det in- ternationella utrymmet. Hur stort detta är beror dels på landets handels- och valutapolitiska rörelsefrihet, dels på i vad mån det har varit möjligt att under tidigare perioder med gynnsam exportutveckling bygga upp en valutareserv. En exportminskning bör i första hand mötas genom att en lagerökning i exportföretagen underlättas. Jämsides härmed bör den inhemska investe- ringsverksamheten stödjas genom penning- och finanspolitiska åtgärder i syfte att motverka det bortfall av investeringsefterfrågan, som emanerar från exportföretagen. Samtidigt bör selektiva sysselsättningsskapande åt- gärder av tillfällig natur sättas in på exportindustriorterna. Om en sådan politik lyckas, torde en allmän konsumtionsminskning kunna undvikas och speciella penning- eller finanspolitiska åtgärder till stöd för konsumtionen kunna undvaras. Skulle emellertid en konsumtions- minskning inträda, ligger en stabilisering av själva den privata konsum- tionen genom en lättnad i den mot densamma riktade beskattningen när- mast till hands. Är det internationella utrymmet begränsat, måste emellertid den ökning av importefterfrågan, som en inhemsk expansionspolitik innebär vare sig den inriktas på stöd för de enskilda investeringarna, ökning av den pri- vata konsumtionen eller utvidgning av den offentliga verksamheten, redan på kort sikt leda till svårigheter med valutareserven, ifall underskottet i betalningsbalansen blir av mera betydande omfattning. En självständig sta- biliseringspolitik i ett enskilt land ställs här lätt inför en olöslig uppgift. Denna typ av stabiliseringsproblem torde i sista hand endast kunna lösas genom internationell samverkan. På grund av de speciella efterfrågeförhållanden för svenska exportvaror och för importvaror i Sverige, som förelegat under efterkrigstiden, har im- porten i realiteten minskat starkare än exporten under nedgångsperioderna med en påfyllning av valutareserven som följd. Denna tendens kan emeller- tid ännu knappast generaliseras och kan i varje fall vid en ihärdigare kon- junkturpolitik lätt omkastas (jfr p. 140).

132. En ökning av exporten åtföljes i många fall av en parallell stegring av importen. En sådan utrikes mängdkonjunktur ställer vissa krav på rör- lighet och omställning på den interna ekonomin, men den reser inte i öv— rigt några större stabiliseringspolitiska problem. En annan situation föreligger om exporten från ett utgångsläge med full

sysselsättning ökar, under det att importen förblir oförändrad eller ökar i långsammare takt. Det exportöverskott, som då uppkommer, måste mot- svaras av en ökning av det inhemska sparandet i förhållande till de in- hemska investeringarna, ifall samhällsekonomisk balans skall kunna bi— behållas. Men exportökningen utgör samtidigt en kraftig stimulans till efterfrågeökning från exportindustrins sida, både för ökad produktion och för ökade investeringar. Samtidigt medför den en likviditetsökning, som skapar underlag för efterfrågeökningen. Uppgiften för den ekonomiska poli- tiken blir därför att bereda utrymme för denna produktions- och investe— ringsökning i den mån den anses önskvärd eller alternativt att begränsa den och samtidigt suga upp eller binda likviditetstillskottet. Eftersom en så stor export som möjligt alltid måste anses eftersträvansvärd (jfr p. 137), kan därvid i allmänhet endast en begränsning av investeringsökningen komma i fråga.

Dessa förskjutningar av förhållandet mellan inhemskt sparande och inhemska investeringar, som kan pågå kortare eller längre tid, motsvaras av en ökning av valutareserven, vilken alternativt kan sparas till en kom- mande konjunkturförsämring eller användas till investeringar i utlandet, varigenom i det senare fallet likviditetsöverskottet avtappas. Valet av åtgär- der i ett läge som det nyss beskrivna måste i första hand bli beroende av den eftersträvade realekonomiska avvägningen mellan privat konsumtion, privata investeringar och offentlig verksamhet, men även av de penning- politiska konsekvenserna av de olikheter i likviditetsutveckling, som hänger samman med skilda sätt för finansieringen av ökningen i valutareserven.

De tidigare berörda efterfrågeförhållanden, som faktiskt förelegat i Sverige under efterkrigstiden, har medfört att importen ökat starkare än exporten under en konjunkturuppgång. En sådan tendens försvårar givetvis valuta- politiken, ifall den sedvanliga påfyllningen av reserverna under en av- mattning på grund av en ihärdigare stabiliseringspolitik uteblir. En alltför stark ökning av importefterfrågan bör givetvis mötas främst med interna stabiliseringspolitiska medel, som diskuteras i de följande kapitlen.

133. Utrikeshandelns stora betydelse för den svenska ekonomin leder också lätt till att impulser utifrån genererar interna kumulativa förlopp, som får effekter långt utöver den primära impulsen. Likaså medför den att auto- noma, inhemska balansrubbningar snabbt kan ge utslag i bristande utrikes— balans och därigenom framtvingar motåtgärder. Ett inhemskt efterfråge- överskott, orsakat av t. ex. en expansion inom den offentliga sektorn, leder till pris- och lönestegringar och minskar den svenska exportens konkur- renskraft samtidigt som det ökar den inhemska efterfrågan på import- varor och exportabla varor. Därigenom kommer betalningsbalansen att visa ett underskott och ett valutautflöde äger rum, som förr eller senare, beroende på valutareservens storlek, måste stoppas. I samtliga dessa fall är givetvis

interna ekonomisk-politiska åtgärder, som påverkar den totala efterfrågan inom landet, på sin plats.

Handels- och valutapolitikens mål

134. Av det föregående har framgått, att många av de smärre utländska konjunktursvängningar, som förmedlas till Sverige genom variationer i ut- rikeshandeln, bör kunna motverkas, balanseras eller åtminstone mildras genom interna, efterfråge- och likviditetsreglerande ekonomisk-politiska åt- gärder. I-Iur dessa åtgärder skall genomföras diskuteras i de följande kapit- len. Ur handelspolitisk synpunkt bör målet vara att skapa ett system som tål påfrestningar utifrån. Det torde emellertid också stå klart, att de interna åtgärdernas möjligheter är ganska starkt begränsade vid vissa typer av konjunkturpåfrestningar, särskilt vid exportminskning eller vid utländska prisstegringar, och när de utländska konjunkturvariationerna antar större dimensioner. Möjligheten att i sådana lägen stabilisera den interna utvecklingen gent- emot utlandet ligger följaktligen främst i att genom handels- och valuta- politiska åtgärder avskärma den inhemska ekonomin mot dylika impulser. Resten av detta kapitel skall ägnas häråt. Redan här bör emellertid med en hänvisning till kap. I erinras om de starka begränsningar av den handels— och valutapolitiska handlingsfriheten, som Sveriges åtaganden i det inter- nationella ekonomiska samarbetet medfört.

135. Av den bild av den internationella bakgrunden till den svenska ekono- miska politiken, som tecknades i första avsnittet av kap. 1, framgick att de expansiva tendenserna sannolikt kommer att överväga i den internatio- nella konjunkturutvecklingen även i fortsättningen, fast mindre utpräglat än hittills under efterkrigsperioden. Detta hindrar inte att bakslag av den typ som inträffade 1948—49, 1952—53 och 1957—58 naturligtvis fortfa— rande kommer allt emellanåt. Sverige kan dock komma att befinna sig i spe- ciella svårigheter genom diskriminering inom EEC och den handelspolitik denna grupp kan komma att föra, ifall något samarbete mellan de båda handelsblocken i Västeuropa inte kommer till stånd. Av framställningen i samma kapitel framgick vidare att de bindningar, som de internationella avtalen f. n. medför för den svenska handels- och valutapolitiken och den hänsyn till andra länders intressen som klokheten bjuder landet att iaktta, sannolikt inte behöver omöjliggöra en självständig svensk stabiliseringspolitik, även om utrymmet härför i vissa lägen kan bli ganska snävt begränsat. Vi fastslog vidare 1 kap. II att även handels- och valutapolitiken vid mer omfattande (»fundamentala») jämviktsrubbningar bör vara ett av medlen för att nå målet för den ekonomiska politiken. Sverige har å andra sidan ett vitalt intresse av att uppfylla sina förpliktelser enligt

de internationella överenskommelserna, såsom det bästa skyddet för länder med ringa politisk och ekonomisk makt att ställa bakom sina krav.

136. Målet för handels- och valutapolitiken mäste följaktligen ur stabilise- ringssynpunkt bli att inom ramen för den av de internationella överenskom— melserna medgivna handlingsfriheten skydda den interna ekonomin mot uti- från kommande konjunkturstörningar, som till sin karaktär eller omfatt- ning är sådana att de ej kan motverkas eller balanseras med intern ekono— misk politik med bibehållen samhällsekonomisk balans. Däremot kan det inte vara dess uppgift att avskärma näringslivet från sådana störningar, som har sitt ursprung i långsiktiga strukturförändringar i produktion och mark- nadsförhållanden. De internationella överenskommelserna om handelns fri— görande torde delvis ha tillkommit med syfte att undvika att så skulle bli fallet genom att skapa en motvikt mot gruppintressen inom länderna. Dessa överenskommelser innebär en generell begränsning av de avtals— slutande ländernas rätt att föra en självständig handels- och valutapolitik. eftersom det inte är möjligt att skilja mellan åtgärder, som syftar till att utestänga tillfälliga störningar resp. varaktiga förändringar. Det medför naturligtvis att möjligheterna att vidta åtgärder även i förstnämnda syfte blir tämligen begränsade. I den mån dessa avtal medför, att handels- och valutapolitiska åtgärder överhuvudtaget inte kan tillgripas för att skydda den inhemska balansen mot utifrån kommande impulser som inte kan motverkas med andra medel, blir man tvungen att i den ekonomiska poli- tiken följa den internationella konjunkturutvecklingen, även om detta skulle leda till resultat, som inte står i överenstämmelse med de mål man uppställt för denna politik. Den enda väg som återstår är överenskommelser länderna emellan om en gemensam konjunkturpolitik.

137. Den fixering av handels- och valutapolitikens mål, som följer redan av fastställandet av den allmänna målsättningen för den ekonomiska poli- tiken, kräver vissa preciseringar. Strävan att utestänga svårbemästrade ut- ländska konjunkturimpulser kan komma i motsättning till de i direktiven för vårt arbete angivna speciella målen för handels- och valutapolitiken. Där framhålles att ett av dessa måste vara ». . .bevarandet av förutsätt— ningarna för ett fritt, omfattande och balanserat handelsutbyte . . .». Detta innebär att man inte bör tillgripa restriktioner i själva handelsutbytet utan att dessa impulser i stället måste mötas med andra ekonomisk—politiska åtgärder. Detta har särskilt stor betydelse för exporten. En konjunkturimpuls, som medför ökad efterfrågan på Sveriges exportvaror och en volymökning av exporten och på denna väg alstrar en efterfrågeökning och prisstegrings- tendenser inom landet, kan inte motverkas med kvantitativa restriktioner på exporten, både av ovan angivna skäl och därför att man i alla praktiskt

förekommande fall måste sträva efter så stora valutaintäkter som möjligt för att öka det internationella utrymmet. Den måste i stället föranleda åtgärder ägnade att åstadkomma en minskning av den inhemska efterfrågan och därigenom bereda utrymme för exportökningen. Å andra sidan kan landet just av valutaskäl bli tvingat att införa restriktioner på importen, en åtgärd som med hänsyn till önskvärdheten av ett fritt handelsutbyte dock måste komma i allra sista hand.

Med hänsyn till betalningsbalansens betydelse för den ekonomiska sta- biliteten och till den handelspolitiska press Sverige framdeles kan komma att bli utsatt för, synes det viktigt att åstadkomma en ökad rörlighet i produk- tionsstrukturen med snabbare produktionsomläggningar mot näringar med lättsålda och väl betalda varor från näringar med svårsålda och dåligt betalda produkter. Den största vinsten av det ekonomiska samarbetet kommer att tillfalla det land, som är i stånd att genomföra de snabbaste produktionsom- läggningarna, och inte det land, som vid förhandlingarna lyckats bibehålla den mest omfattande protektionismen.

138. I detta och tidigare kapitel har vi upprepade gånger framhållit, att Sveriges möjligheter att föra en självständig handels- och valutapolitik och därigenom parera konjunkturinflytandet från utlandet är starkt begrän- sade, dels genom landets internationella åtaganden, men främst genom nödvändigheten för dess internationella solvens att vårda de svenska varor- nas konkurrenskraft och goodwill på exportmarknaderna. Det starka eko- nomiska beroendet av utlandet medför, att verkningarna på betalningsbalan- sen och valutareserven snarare måste bli en utgångspunkt för än tillåtas bli en effekt av den interna ekonomiska politiken. En ekonomisk politik i Sve- rige, med den i kap. II upplinjerade målsättningen, torde fordra en större internationell rörelsefrihet än vad den nuvarande valutareserven medger. En av de viktigaste åtgärderna för konjunktursamverkan mellan län- derna vore att söka upprätthålla en hög internationell likviditet genom en valutapolitik, som främjar en rimlig fördelning av de likvida reserverna, genom IMF och andra organisationer och genom direkta bilaterala krediter. En väsentlig förbättring i dessa avseenden har inträtt under de senaste åren. I den mån en större rörelsefrihet därigenom kan vinnas, synes krediter i IMF och från enskilda länder böra utnyttjas för att överbrygga den minskning av valutareserven, som en oförändrad import måste medföra vid efterfråge- bortfall för svenska exportvaror, och för att möjliggöra för landet att ta risken av en appreciering vid en stark internationell prisuppgång. Även om det kan vara tveksamt ifall IMF i sin nuvarande form har tillräckliga re- surser för att vid mera omfattande påfrestningar bemästra det internatio- nella likviditetsproblemet, anser vi ändå att den har lämnat värdefulla bi— drag till en friare handel och att Sverige därför positivt bör stödja en vidare utveckling och utvidgning av dess verksamhet.

Handels- och valutapolitikens medel

139. De viktigaste handels- och valutapolitiska medel, som kan sättas in för att parera eller dämpa svårbemästrade utländska konjunkturimpulser, kan grupperas under fem punkter.

a) Förändringar av valutareserven.

b) Export- och lagringsstödjande åtgärder. 0) Förändringar av avgifter och subventioner på export och import inkl.

tullar.

d) Växelkursförändringar.

e) Importreglering och valutakontroll. I den följande diskussionen går vi inte närmare in på den interna ekono- miska politik, som i regel måste komplettera de handelspolitiska åtgär- derna, utan hänvisar härvidlag till de följande kapitlen.

Valutareserven

140. Det har redan tidigare framhållits att utrymmet för en självständig sta- biliseringspolitik i vissa lägen är i mycket hög grad beroende av valutareser- vens storlek. Diskussionen av detta beroende bygger i allmänhet på en ganska schematisk modell för import- och exportefterfrågans förändringar i konjunkturutvecklingen. Skall man vid utländska depressionsimpulser och efterfrågebortfall för exporten vidmakthålla sysselsättningen och upprätt- hålla en väsentligt högre ekonomisk aktivitet inom landet än i andra länder, måste detta i och för sig leda till att importefterfrågan inte faller i samma utsträckning som exporten minskar, med avtappning av valutareserven som följd. Skall man å andra sidan i en internationell högkonjunktur med sti— gande exportefterfrågan kunna återvinna den internationella valuta, som man förbrukat i en lågkonjunktur, fordras en ganska stram ekonomisk politik, som begränsar inkomstökningen och den därav följande ökningen av importefterfrågan. Detta schematiska mönster för sambandet mellan konjunkturpolitiken och valutareservens förändringar modifieras emellertid av skillnader i im- portens och exportens känslighet för inkomstförändringar, av företagens lagerpolitik och av andra faktorer. Eftersom konjunkturrörelserna är rela— tivt väl synkroniserade mellan de länder som har en stor utrikeshandel, kan i själva verket inte alla förlora valuta i en lågkonjunktur och alla åter- vinna den i en högkonjunktur. Några måste vinna det som andra förlorar och tvärtom. Hittills under efterkrigsåren har bytesbalansens utfall för Sveriges del inte varit korrelerat med konjunkturvariationerna på det sätt, som en självständig stabiliseringspolitik enligt denna förenklade teori borde föranleda. Detta ger en antydan om att sambandet med konjunktursväng— ningarna åtminstone för Sveriges del är mera komplicerat än man hittills

i allmänhet antagit. Utvecklingen under efterkrigsperioden tyder närmast på en så mycket högre inkomstelasticitet1 i Sverige för importvaror än i ut— landet för svenska exportvaror, att detta i förevarande sammanhang över- flyglat effekten av den inhemska stabiliseringspolitiken. Även företagens lagerpolitik med lageruppbyggnad under uppgångsfasens senare del och själva högkonjunkturen och lageravveckling under nedgångsfasens senare del och lågkonjunkturen (jfr p. 316) synes bidra till en annan utveckling av bytesbalansen än den förenklade modellen förutsäger. Problemet har snarare varit en alltför stark ökning av importefterfrågan i högkonjunktu- ren än ett bortfall av exportefterfrågan i lågkonjunkturen. Ifall stabilise- ringspolitiken drives mera ihärdigt än hittills, kan emellertid effekten av skiljaktigheten i inkomstelasticitet för import och export istället komma att addera sig till de krav på valutareserven, som stabiliseringspolitiken enligt den förenklade modellen ställer. En mera självständig stabiliserings— politik i Sverige än den som drivits under 1950-talet skulle därför kunna komma att ställa större anspråk på valutareserven, särskilt om konjunktur— avmattningarna också skulle bli mera betydande genom att de blir djupare och/eller sträcker sig över flera år.

141. Eftersom den i kap. II angivna målsättningen för den ekonomiska politiken innebär krav på en relativt stor rörelsefrihet gentemot utlandet, måste följaktligen den svenska valutareserven vara ganska betydande. Vad detta innebär rent kvantitativt beror på en mängd olika faktorer. För det första beror det på utrikeshandelns omfattning. Kravet kan formuleras som täckning för ett visst antal månaders import. För det andra beror det på möjligheterna att komplettera reservhållningen med andra medel, t. ex. med krediter i internationella organisationer (främst IMF) eller i andra länder. För det tredje beror det på valutareservens sammansättning; i vil— ken grad den är konvertibel, ett problem som dock sedan årsskiftet 1958/59 har mindre aktualitet. För det fjärde beror det på storleken av de påfrest- ningar, som kan följa av en omkastning av utrikeshandelns finansiering och strömmen av internationella kortfristiga krediter. Dessa omkastningar med— för förändringar i förskjutningspostens storlek, men denna bestäms även av andra förhållanden. Det är givetvis utomordentligt vanskligt att försöka bedöma vilka på- frestningar på valutareserven, som kan följa med ett efterfrågebortfall för svensk export, beroende antingen på en konjunkturnedgång eller på en nå- got för stor appreciering vid en internationell prisuppgång (jfr p. 154), eller med en spekulation mot kronan (jfr p. 156). Erfarenheterna från efter- krigstiden kan endast i begränsad omfattning ge ledning härvidlag. De första efterkrigsåren präglades av mycket speciella förhållanden och där- efter har följsamheten till den internationella ekonomiska utvecklingen i

1 Beträffande innebörden i elasticitetsbegreppet jfr 65 noten.

Sverige varit så stor, att några större påfrestningar på valutareserven inte uppstått. Den största inträffade 1947, då bytesbalansens saldo innebar ett underskott med nära 1,5 mmkr eller ca 2 mmkr omräknat till nuvarande importprisnivå. Under 1950—talet har underskottet däremot aldrig något år överstigit 500 mkr.

Valutareserven har vuxit praktiskt taget oavbrutet sedan den nådde bot- tenläget 1948 fram till hösten 1959, till en början tack vare exportöverskott och sedermera genom en ökning av förskjutningsposten. Under det föl- jande konj unkturuppsvinget har den emellertid liksom 1954—-—55 åter mins- kat, fast starkare än då. Utrikeshandelns omfattning har emellertid också vuxit starkt, från knappt 5 mmkr om året i slutet av 1940-talet till f. 11. ca 14 mmkr. Kravet på reservens storlek måste därför nu ställas i mot- svarande mån högre.

Förskjutningsposten kan beräknas ha medfört att valutareserven vid 1960 års utgång var 1,9 mmkr större än vad enbart bytesbalansens utfall under de föregående åren skulle ha motiverat. Även enligt flertalet andra länders redovisade betalningsbalanser skulle en positiv förskjutningspost ha förelegat under 1950—talet. Detta tyder närmast på brister i statistiken över handel och betalningar.1 Det finns därför knappast anledning tro, att förskjutningsposten skulle till väsentlig del bestå av korta krediter och där- för lätt kunna leda till en snabb avtappning av valuta.

142. En valutautströmning genom importöverskott på 2f3 mmkr synes ändå vara det mesta man har anledning att räkna med även vid mycket allvarliga påfrestningar. Därtill kommer den minskning av reserverna, som kan upp- komma genom större frihet för de internationella kapitalöverföringarna. En vidgad exportkreditgivning kan också komma att ställa ökade krav på landets likviditet (jfr p. 145). Men valutareserven får inte vara helt tömd efter en dylik påfrestning. En viss reserv måste alltid föreligga för att hindra att des— perata åtgärder framtvingas. Man kommer på dessa grunder fram till att valutaresurserna i form av valutareserv och lånemöjligheter i de internationella organisationerna skulle behöva vara väsentligt större än de f. n. normalt är. Man bör inte dra sig för att utnyttja de senare vid försöken att stabilisera i en konjunkturned— gång, eftersom de till stor del tillkommit i detta syfte.

143. Vad detta innebär för krav på själva valutareservens storlek blir be- roende på vilka möjligheter andra utvägar bjuder. Lånemöjligheterna i de internationella organisationerna är i stort sett kända. Ifall de skall utnytt- jas i vidare omfattning, får man emellertid vara beredd på att motkrav kommer att ställas beträffande den ekonomiska politikens utformning. I vilken utsträckning Sverige i övrigt skulle kunna ta kortfristiga utländska

1 Jfr Preliminär nationalbudget för 1960. SOU 1960: 8 s. 24.

krediter i anspråk är naturligtvis inte känt. Eftersom valutareserven bara redovisas netto, framgår det inte heller i vilken utsträckning Sverige fak- tiskt gör det. Under de senare åren synes emellertid bruttoreserven ha varit ca 1/2 mmkr större än nettotillgångarna i riksbanken och affärsbankerna. I den mån de utländska fordringarna inte tas hem vid en påfrestning på den svenska betalningsbalansen, vilket inte behöver förutsättas om påfrest- ningen inte blir krisartad, är det snarare brutto- än nettotillgångarna som anger det internationella utrymmet. Det borde vara en angelägen uppgift att internationellt verka för att sådana forcerade hemtagningar undvikes, eftersom en ökning av bruttoreserverna skulle möjliggöra en allmän ökning av den internationella likviditeten (jfr nedan). För att följa denna utveck- ling vore enligt vår uppfattning en bruttoredovisning av riksbankens och affärsbankernas valutaställning parallellt med den nuvarande nettoredo- visningen av visst värde.

Såsom tidigare framhållits är ett av de effektivaste medlen för en inter- nationell konjunktursamverkan en ömsesidig kreditgivning för att öka den internationella likviditeten i en allmän konjunkturnedgång. De internatio- nella organisationerna är en form härför. I den mån en sådan samverkan kan utökas, måhända också i andra former, minskas naturligtvis kraven på en valutareserv i motsvarande män. En lösning av likviditetsproblemet på denna väg har väsentliga fördelar, dels därför att det blir billigare, dels därför att det totalt innebär en ökning av den internationella likviditeten, medan uppbyggandet av en valutareserv i ett land alltid måste innebära en minskning av reserverna i andra, i varje fall så länge man strävar efter en ökning av nettoreserven. Men en sådan lösning ställer å andra sidan större krav på de deltagande ländernas förmåga att sköta den interna eko- nomiska politiken.

Exportkrediter och lagringsstöd 144. Möjligheterna att direkt ingripa mot kvantitetsstörningar på exportsidan, dvs. mot själva bortfallet i efterfrågan på exportvaror, ter sig givetvis be— gränsade. En viss effekt synes dock kunna vinnas genom intensifierat för- säljningsarbete på grundval av vidgad kreditgivning genom bankkrediter och statliga exportkreditgarantier, som är de huvudsakliga formerna för krediter i utrikeshandeln bortsett från de, som normalt förekommer från exporterande till importerande företag.

Möjligheterna att bevilja statlig garanti för. exportkrediter, lämnade av enskilda exportörer, har förelegat ända sedan 1930-talets arbetslöshetskris. Då systemet infördes var det primära syftet att motverka arbetslösheten inom exportnäringarna. Garantigivningen har dock fram till de senaste åren, i förhållande till hela exporten, haft en tämligen begränsad omfatt- ning.

Frågan om exportkreditgarantier aktualiserades åter under 1958 i sam-

band med nedgången i den svenska exporten till följd av konjunkturavmatt- ningen och i samband med den kraftiga utökningen i vissa andra, konkur- rerande länders exportkreditgivning, främst Västtysklands. Ramen för de statliga garantiåtagandena, som tidigare var 300 mkr, vidgades av 1958 års riksdag till 600 mkr och av 1960 års till 1 mmkr. En särskild utredning före- tog i anslutning till förstnämnda beslut en överarbetning av formerna för exportkreditgivningen, och nya bestämmelser trädde i kraft från 1 juli 1959. En viss internationell samordning av bestämmelserna för exportkreditgaran- tier förekommer också genom den s. k. Bernunionen, som är en sammanslut- ning av exportkreditinstitut i olika länder.

145. Vi anser att kreditgarantier för export är ett viktigt medel för att överbrygga efterfrågebortfallet vid konjunkturnedgångar. Hittills har be- viljade garantier till alldeles övervägande del avsett affärer med andra industriländer. Exportkreditgarantier vore emellertid enligt vår uppfatt- ning tillsammans med andra åtgärder en lämplig form för svenskt bidrag till utvecklingen i underutvecklade länder och torde samtidigt vara en för- utsättning för att svenska produkter skall kunna vinna insteg och fram- gångsrikt konkurrera på dessa nya marknader. Med hänsyn till omfatt- ningen av liknande åtgärder i konkurrentländerna, inte minst inom EEC, måste Sverige med säkerhet räkna med att i fortsättningen bevilja export— krediter i betydande omfattning även till de underutvecklade länderna och till andra, om inte direkt underutvecklade så dock kapitalfattiga länder utanför Europa i fall exporten till dessa skall kunna utvidgas. 1960 års beslut mitt under pågående högkonjunktur om en ytterligare vidgad ram är ju också ett uttryck för en långsiktig ökning av behovet. Vi förutsätter därför att ramen för de statliga garantiåtagandena även i fortsättningen kommer att vidgas i mån av behov och att utformningen och tillämpningen anpassas till utvecklingen. Riskerna för alltför stora påfrestningar på valutareserven sätter emeller- tid en bestämd gräns för möjligheterna att genom exportkreditgivning upp— rätthålla den inhemska sysselsättningen vid en utländsk depression, särskilt ifall en intensifierad stabiliseringspolitik leder till att sambandet mellan bytesbalansen och konjunkturutvecklingen blir annorlunda än hittills under efterkrigsperioden (jfr p. 140). Det är givetvis också väsentligt, att kredit- garantierna inte under goda konjunkturer beviljas för avsättning av eljest svårsålda produkter i en sådan utsträckning, att valutareserven inte till- låter tillräcklig kreditgivning när behovet verkligen blir akut under en kon— junkturavmattning.

146. Till en tid kan återverkningarna på produktion och sysselsättning av en exportminskning uppskjutas genom produktion på lager när det gäller lagringsdugliga råvaror eller halvfabrikat samt färdigvaror i standardut-

förande. En sådan lagerproduktion bör naturligtvis vid behov underlättas genom skattemässiga fördelar, räntesubventioner, begränsade prisfallsgaran- tier, stöd till uppförande av lagerlokaler eller liknande. Möjligheterna att i någon mera avsevärd omfattning producera på lager är emellertid ganska små på grund av de stora lagringsutrymmen som i allmänhet krävs för halv- fabrikaten, t. ex. massa och papper, och på grund av risken för att färdig- produkterna, t. ex. maskiner, instrument och transportmedel, genom den tekniska utvecklingen skall bli omoderna och därför inte kan säljas. Vi åter— kommer emellertid till frågan om möjligheterna att styra lagerhållningen i kap. VIII pp. 316—17.

Tullar, avgifter och subventioner 147. Hittills har tullar, avgifter och subventioner i de flesta länder utgjort ett viktigt om än osystematiskt använt medel i konjunkturpolitiken. De torde i praktiken knappast kunna användas generellt, även om man teore— tiskt skulle kunna tänka sig att bygga upp ett sådant avskärmningssystem av avgifter och subventioner, att alla utländska prisförändringsimpulser kunde neutraliseras. Av större praktisk betydelse torde dessa medel vara vid prisförändringar, som är mycket ojämnt fördelade över varuområden och mellan export och import, framför allt då prisrörelserna såsom ofta är fallet främst hänför sig till relativt enhetliga råvaruområden.

Ett av huvudsyftena med det internationella ekonomiska samarbetet efter kriget har emellertid varit, att genom avtal begränsa användningen av dessa medel i handelspolitiken. Genom anslutning till GATT, OEEC och EF TA är Sveriges handlingsfrihet i detta avseende numera tämligen beskuren. Även om ombildningen av OEEC till OECD i praktiken skulle komma att inne- bära att den nya organisationen finge mindre betydelse för handelspoliti- ken kvarstår dock många av bindningarna både genom denna organisa— tion och genom GATT och EFTA. Visserligen kan tullar och avgifter i vissa fall varieras nedanför den överenskomna övre gränsen, men eftersom Sve- rige är ett lågtulland blir effekten i allmänhet inte så stor. Mot EFTA-län- derna skall ju tullarna dessutom helt elimineras och det är väl också tvek— samt, huruvida enskilda länders handlingsfrihet i tullpolitiken mot tredje land i längden kommer att kunna upprätthållas inom denna organisation.

148. Om man bortser från verkningarna på statsinkomsterna är det tyd- ligt att en sänkning av tullsatserna för väsentliga importvaror, vilkas pri- ser stigit på världsmarknaden, skulle vara ett bra sätt att förhindra en pris- spridning till den inhemska marknaden. Å andra sidan skulle tullhöjningar kunna tillgripas vid >>. . . mer eller mindre tillfälliga importöverskott, vilka kan medföra risker för landets yttre finansiella ställning samt arbetslöshet och andra skadeverkningar för det inhemska näringslivet. Dylika rubb-

ningar kan uppstå både som följd av växlingar i de allmänna konjunktu- rerna och som resultat av särskilda åtgärder från bestämda länders sida i form av exportoffensiver av mer eller mindre illojal karaktär (t. ex. dump- ing) eller importnedskärningar genom tullhöjningar eller kvantitativa restriktionerl.»

Tullpolitiken har emellertid aldrig varit och kan knappast heller väntas bli de snabba ändringarnas politik i den utsträckning som skulle krävas för att göra den till ett användbart stabiliseringsinstrument. Tulländringar kräver riksdagsbeslut med omfattande förberedelser. Inte heller import- avgifter är fritt användbara. Även om man skulle bortse från bindningarna i internationella avtal, gör bl. a. hänsynen till förhandlingspositioner och risken för repressalier från utlandet mera omfattande avgiftsbeläggningar svårtänkbara. Därtill kommer, att tullskyddet för åtminstone vissa av de viktigaste importvarugrupperna är lågt eller t. o. m. obefintligt.

Till tullfrågorna hör också skyddet mot dumping. Denna kan under en konjunkturnedgång bli av en sådan omfattning att den får stabiliserings— politisk betydelse. Sveriges möjligheter att ensidigt ingripa mot dumping är genom de internationella överenskommelserna starkt begränsade, vilket i och för sig är nödvändigt därför att dumping är så svår både att defi- niera och att fastställa. I EFTA-avtalet har dock inrymts rätt till »återdump- ing». Frågan om dumpingskyddet behandlas f. n. inom GATT, men några omedelbara resultat är ej att vänta.

149. Till skillnad från tullar och importavgifter är erfarenheten av export- avgifter och importsubventioner som stabiliseringspolitiska medel relativt stor. På grund av de prisstegringar, som år 1946 ägde rum på de utländska marknaderna och det pristryck uppåt som dessa befarades medföra inom landet, infördes i början av år 1947 subventioner för importen av bomull och budar. Subventionerna fick ökad omfattning efter den i september 1949 före- tagna devalveringen; de kvarstod sedan till år 1951. Från 1945 till 1957 har regeringen regelbundet begärt och fått bemyn- digande att vid behov utta prisutjämningsavgifter vid export av varor. Avgifterna syftade till att förhindra att höga exportpriser för vissa varor _ direkt eller indirekt via företagens vinstutveckling —— fick en prissteg- rande verkan inom landet. Från mitten av 1957 har fortsatt bemyndigande inte ansetts behövligt. Dylika prisutjämningsavgifter har endast uttagits på skogsprodukter. En form av exportavgifter förekom också under de första efterkrigsåren inom jordbruksregleringens ram, då priserna på världsmarknaden var högre än på den inhemska.

150. Ett system med sterilisering av exportföretagens vinster på inflations- betonade utländska prishöjningar kan utformas så, att dessas inverkan på

1 Tulltaxa. Förslag av 1952 års tulltaxekommitté. 1. Allmänna synpunkter s. 57 (SOU 1956: 14).

den inhemska prisnivån begränsas, under förutsättning att prisuppgången gäller en relativt enhetlig varugrupp såsom skogsprodukter. Importsubven- tioner och exportavgifter torde höra till de få former av avgiftsbeläggning i utrikeshandeln, som ej väcker motstånd i internationella sammanhang, även om också de komplicerar förhållandet mellan köpare och säljare. Vi anser oss inte kunna utesluta att det även i fortsättningen kan bli aktuellt att betala importsubventioner och ta ut exportavgifter i vissa extrema lä- gen, främst vid en mycket ojämn internationell prisuppgång och när pris- stegringarna bedöms som tillfälliga. Åtgärderna kan —— i händelse av en mera allmän utländsk prishöjning _ kombineras så att de senare finansierar de förra. Omvänt skulle importavgifter och exportsubventioner kunna kom- ma till användning i depressionsfallet. Det synes emellertid troligt att den utländska reaktionen milt uttryckt skulle bli väsentligt starkare inför en så- dan kombination.

151. Exportsubventioner har i Sverige under efterkrigstiden i stort sett varit begränsade till jordbruk och fiske. Inom dessa näringar har de under senare år fått en ganska betydande omfattning. De utgör emellertid inte något led i stabiliseringspolitiken. Exportsubventioner hör till den typ av åtgärder, vilkas avveckling står allra främst på programmet för det internationella ekonomiska samarbetet. Inom jordbruks- och fiskepolitiken är de så allmänt förekommande att man, med hänsyn till dessa näringars speciella produktions- och avsätt- ningsförhållanden, i alla avtal infört undantag för dem i förbudet mot exportsubventioner. För produkter från andra näringsgrenar torde export- subventioner inte vara ett medel, som står Sverige till buds i stabiliserings- politiken.

Växelkursföriindringar 152. Vi har i det föregående redovisat och motiverat vår slutsats att smärre, från utlandet kommande konjunkturimpulser kan motverkas, mildras eller balanseras med den interna ekonomiska politiken, men att mera omfattande och svårbemästrade störningar endast kan mötas med handels- och valuta- politiska medel. Detta gäller särskilt en starkare nedgång i exportefterfrågan eller mera allmänna prisstegringsimpulser.

Av redovisningen hittills av de handelspolitiska medlen framgår, att en tillfredsställande valutareserv är det bästa medlet för att möta ett tempo- rärt bortfall i exportefterfrågan eller en temporär ökning av importefterfrå- gan. Ifall den kan kompletteras med exportkrediter och produktion på lager minskar detta också behovet av intern omställning. Däremot synes tullar, av- gifter och subventioner under nuvarande förhållanden endast i undantagsfall kunna ge något väsentligt bidrag till stabiliseringssträvandena.

153. Ifall försämringen av bytesbalansen visar sig bli mera varaktig måste andra åtgärder vidtas. Annars blir valutareserven helt uttömd. Några åt— gärder lämpliga i ett sådant läge har vi dock hittills inte redovisat. Inte heller har vi angett något tjänligt medel för att möta mera allmänna inter- nationella prisstegringsimpulser. Vid en starkare nedgång i exportefterfrågan kan man välja mellan en växelkursjustering och import- och valutareglering, medan en växelkurs- justering vid mera allmänna prisstegringsimpulser i utlandet är det enda tillgängliga medlet för att undvika en inhemsk prisuppgång parallell med den utländska. Vid en alltför stark ökning av importefterfrågan ligger å andra sidan en inhemsk åtstramning närmast till hands. Vi har redan i samband med behandlingen i kap. I av den internationella bakgrunden funnit oss böra diskutera möjligheterna att använda växelkur- serna som medel i den ekonomiska politiken och i kap. Il ta ställning till dessa möjligheter, eftersom detta på ett avgörande sätt påverkar själva mål— sättningen för stabiliseringspolitiken. Vi kom därvid fram till uppfattningen, att växelkurserna, både på grund av de bindningar som Sverige accepterat i det internationella ekonomiska samarbetet och på grund av olägenheterna för utrikeshandeln, endast kan ändras vid mera genomgripande eller »fun- damentala jämviktsrubbningar», men att ändringar därvid också hör till— gripas, när målen för den ekonomiska politiken bedöms icke kunna nås med andra medel. Sverige har som ett litet land med betydande utrikes- handel en stor fördel av en stabilisering av valutorna genom att detta gyn- nar exporten och landets ekonomiska utveckling, en fördel som långt över- väger bundenhetens nackdel ur stabiliseringspolitisk synpunkt.

154. Rent teoretiskt bör en appreciering eller depreciering av kronan i syfte att avskärma den svenska prisnivån från prisstegrings- eller prisfallsten— denser på världsmarknaden — om den skall bli fullt effektiv göras innan de utländska prisimpulserna hunnit påverka hemmamarknaden. Då växel- kurserna med hänsyn till de internationella bindningarna inte kan ändras förrän en >>fnndamental>> jämviktsrubbning konstaterats föreligga och den statistiska registreringen av såväl de utländska som de inhemska prisrörel- serna sker med en viss eftersläpning, kan detta teoretiska krav inte tillnär— melsevis uppfyllas. Eftersläpningen i förhållande till de första utländska prisimpulserna måste tvärtom bli ganska betydande. Prisrörelser av den storleksordning att de skulle motivera en förändring av växelkurserna kommer emellertid som en kontinuerlig process, på grund av den växande trögheten i prisbildningen ofta utdragen över en ganska lång period. Man måste räkna med att den inhemska prisnivån påverkats långt innan den utländska prisrörelsen avstannat. Detta innebär emellertid att man i verkligheten får mera tid till analys och diskussion av läget än den teoretiska modellen synes medge. Man kan tänkas få möjlighet att konsta-

tera förefintligheten av en »fundamental» jämviktsrubbning i relationerna till utlandet, redan innan huvudparten av prisrörelserna ännu slagit igenom på den inhemska marknaden och därmed gjort åtgärder meningslösa.

Om man å andra sidan väntar tills de utländska impulserna helt slagit igenom på den inhemska marknaden, blir det i allmänhet mycket svårt att få till stånd en återgång till den gamla pris- resp. sysselsättningsnivån. Man måste därför sträva efter att genomföra växelkursförändringarna på ett så tidigt stadium som möjligt, även med risk att utvecklingen inte kan bedömas helt korrekt och att de utifrån kommande impulserna därför ändå till någon del slår igenom.

Det har redan tidigare framhållits, men det torde behöva ytterligare understrykas, att en växelkursförändring aldrig kan få den avsedda effek- ten ifall den vidtas som en isolerad åtgärd. Den måste åtföljas av en rad, efter det aktuella samhällsekonomiska läget utformade interna åtgärder, med syfte att fånga upp och dämpa växelkursförändringens sekundära verkningar. En växelkursförändring innebär i många avseenden ett des— organiserande ingrepp i utrikeshandeln, som kan få betydande sekundära verkningar i form av prisstegringsimpulser, förskjutningar i likviditets- läget, utländsk och inhemsk spekulation etc. Det kan också uppstå jäm- viktsrubbningar i utrikeshandeln, då inte heller växelkursförändringar kan motverka impulsernas spridning till den inhemska marknaden.

155. Beträffande förändringens storlek har vi helt naturligt kommit fram till den sedan länge gängse slutsatsen, att den lämpligaste växelkursför- ändringen vid olika takt i import- och exportprisutvecklingen ungefär mot- svarar den genomsnittliga. Växelkurspolitiken kan åtminstone i teorin —— alltid drivas så långt att man »i genomsnitt» erhåller en sådan avskärmning på importsidan att utgångslägets importvolym bibehålles oförändrad. Häremot står emellertid i praktiken tvånget att begränsa ingripandena till enstaka tillfällen, då man ännu ej helt kan överblicka utvecklingen. På exportsidan kan växel- kurspolitiken däremot inte beräknas bli lika effektiv, eftersom man där i depressionsfallet måste räkna med, att de svenska exportvarorna kan komma att möta ett efterfrågebortfall och kvantitativa importrestriktioner av sådan karaktär, att de gör en prissänkning från svensk sida verknings- lös.

156. Det föreligger givetvis en viss risk för att en ekonomisk politik, som medger växelkursförändringar vid »fundamentala» jämviktsrubbningar skall kunna leda till en svårbemästrad valutaspekulation i lägen som av spe- kulanterna beräknas komma att svara mot detta kriterium. Visserligen sy- nes någon upprepning av 1930-talets snabba förflyttningar av internationellt flyktkapital för närvarande inte behöva befaras även om de kortsiktiga

9—005306

kapitalrörelserna mellan de stora finanscentra varit mycket omfattande under senare år. Inte ens den kontroll som f.n. i Sverige-utövas över kapi- talrörelserna kan heller hindra den spekulation i direkt anslutning till varu- och tjänstetransaktioner, som tar sig uttryck i en förskjutning i betalnings- terminerna för de kommersiella krediterna.

Möjligheterna att genom terminsaffärer i utlandet eliminera risken av en växelkursförändring är åtminstone för närvarande begränsade både för va— luta- och varuhandeln.

157. Vi har emellertid hittills bortsett från de ofta mycket väsentliga olik- heterna i skilda varugruppers prisrörelser. Den vanligen starkt splittrade prisutveckling för den svenska utrikeshandeln, som är en följd av den rela— tivt höga råvaruandelen, kan inte undgå att influera växelkursernas an- vändbarhet som stabiliseringspolitiskt medel. Man riskerar alltid att komma i konflikt med strävan att inom olika områden upprätthålla den fulla sys- selsättningen.

158. Växelkurspolitiken i ett »inhemskt» prisstegringsfall med bristande jämvikt i bytesbalansen måste i första hand inriktas på att begränsa den inhemska efterfrågan på importerade och exportabla varor, genom att förändra (eller återställa) prisrelationerna mellan dessa varor och rena hemmamarknadsvaror. I den mån man med en devalvering primärt lyckas återställa jämvikten i bytesbalansen, kommer den emellertid praktiskt ta- get oundvikligt att innebära en omdirigering av efterfrågan till den rena hemmamarknadssektorn och resultera i en ökning av efterfrågan inom denna sektor. Devalveringen har dessutom också i sig själv en prishöjningseffekt. För- utsättningen för att den skall ge resultat i stabiliseringshänseende och göra den svenska exporten konkurrenskraftig blir därför, att de prisstegringar (i kronor räknat) på importvaror som devalveringen för med sig, ej tillåts leda till någon horisontell prisspridning eller föranleda några kumulativa processer. En devalvering löser inte bytesbalansproblemet på längre sikt utan förhindrar endast tillfälligt, att en inhemsk prisstegring ger utslag i bytesbalansen. Det måste lösas genom interna ekonomisk-politiska åtgärder. På grund av denna prisstegringseffekt bör devalveringen till sin storlek sannolikt något överstiga vad som skulle vara nödvändigt enbart för att åter!- ställa utgångslägets prisrelationer mellan Sverige och världsmarknaden.

Importreglering och valutakontroll 159. En kvantitativ begränsning eller nedskärning av importen kan rent tekniskt genomföras på många olika sätt och principerna för densamma kan skifta, alltefter det mål man vill uppnå. Man kan ha ett system med

valutatillstånd eller ett system med importtillstånd eller, som fallet varit i Sverige, en kombination av dessa två system.

Importregleringar och valutakontroll har spelat en stor roll i efterkrigs- tidens handelspolitik. De infördes i Sverige vid andra världskrigets början. Importregleringen var ursprungligen avsedd att möjliggöra en ur försörj- ningssynpunkt nödvändig kontroll av importen, men fick efter kriget funk- tionen att bromsa en med hänsyn till landets valutareserver alltför stor import. Valutakontrollen var avsedd som ett medel att skydda valutareser- ven mot en abnorm kapitalutströmning, resp. vid en mycket stark kapital- inströmning i landet motverka det negativa inflytande en sådan skulle kunna få på den svenska penningmarknaden.

Importreglering står inte i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt GATT-avtalet annat än när det gäller att motverka allvarliga rubb- ningar i betalningsbalansen. Den användes ännu som ett av medlen i jord- bruksregleringen, för vilken undantag finnes införda i alla nu gällande internationella avtal, men är i övrigt i allt väsentligt upphävd utom gent— emot länder med centraliserad utrikeshandel. Man kan inte räkna med att en utvidgning av importregleringen i framtiden kommer att kunna till- gripas som ett handelspolitiskt medel annat än under mycket speciella för- hållanden, närmast vid en betalningsbalanskris.

160. Användningen av en importreglering för att balansera utrikeshandeln i ett sådant läge kan betraktas som en komplettering av relativt långsamt verkande ekonomisk-politiska åtgärder, som syftar till att dämpa själva efterfrågetrycket. Med den trögrörlighet, som föreligger bland olika produk— tionsfaktorer inkl. arbetskraft, och med de flaskhalsar i produktionen som en importnedskärning lätt drar med sig, kan en sådan åtgärd på kort sikt ge upphov till större eller mindre sysselsättningsstörningar. Eftersom en stor del av den svenska importen har långa och tidskrävande transport- vägar, är det emellertid tydligt att även en importreglering är ett ekono- misk-politiskt medel, som kan bli effektivt först efter en viss tid. Vill man undvika att ge restriktionerna en sådan drakonisk utformning att de leder till kontraktsbrott i mera betydande skala, torde man få räkna med att det dröjer flera månader innan en importreglering kan väntas bli fullt effektiv. Om importregleringen inte är generell utan endast gäller vissa länder uppkommer naturligtvis särskilt stor risk för motåtgärder. I ett sådant fall kan regleringen också framtvinga en fördyrande omläggning av importen från lågprisländer till högprisländer.

161. Valutakontroll som medel att reglera de internationella kapitalrörel- serna tillämpas däremot av många länder. Man har dock i de internationella organisationerna gjort uttalanden om att den borde avvecklas och i Väst— europa synes en gradvis utveckling mot fria kapitalrörelser pågå. Vad

särskilt gäller utländsk finansiering av svenska investeringar vid sådana tillfällen, då kreditrestriktioner användes för reglering av den allmänna aktivitetsnivån inom landet, får man mot varandra väga nackdelen av en ökning av det inhemska efterfrågetrycket mot fördelen av en utökning av valutareserven. Med hänsyn till vad tidigare anförts om valutareservens betydelse för rörelsefriheten i den ekonomiska politiken gentemot utlandet synes fördelarna överväga nackdelarna. De utländska kapitalrörelserna kommer emellertid att närmare behandlas i följande kapitel (jfr p. 212—14).

KAPITEL VI

Penning- och kreditpolitiken

Penningpolitikens syfte

162. De penningpolitiska åtgärderna avser att påverka den samlade efter— frågan i samhällsekonomin. Tenderar efterfrågan att stiga för mycket bör penningpolitiken stramas åt. En för liten efterfrågan bör å andra sidan motverkas med en lättare penningpolitik. Målet skall vara att avpassa den totala efterfrågan till det samlade utbudet så, att samhällsekonomisk balans kan upprätthållas samtidigt som snabbast möjliga framåtskridande erhålles. Sambandet mellan de penningpolitiska åtgärderna och målen för den ekonomiska politiken går över två led. Det första ledet är sambandet mel- lan åtgärderna och den totala efterfrågan, det andra är sambandet mel- lan den totala efterfrågans förändringar och målvariablerna produktions- utveckling, sysselsättning och penningvärde. Det första ledet är speciellt för de penningpolitiska styrningsmedlen, det senare är gemensamt för alla generellt verkande ekonomisk-politiska åtgärder och har redan be- handlats tämligen ingående i kap. 111. Detta kapitel kommer därför att ägnas åt det förstnämnda.

163. Sambandet mellan de penningpolitiska åtgärderna och den totala efterfrågan går huvudsakligen över kreditinstitu'ten. Deras möjligheter att finansiera investeringar och andra av kredit beroende utgifter i sam- hällsekonomin beror på deras för utlåning disponibla tillgångar, d. v. s. den penningmängd de fritt förfogar över. Denna kreditinstitutens utlånings— kapacitet bestäms i sin tur av att de måste hålla en bestämd, konventionell eller lagfäst, relation mellan kassa1 eller likvida tillgångar och samtliga ekonomiska förbindelser. Därvid är affärsbankernas likviditetsställning, på grund av deras direkta dagliga förbindelser med centralbanken, av av— görande betydelse för hela kreditmarknaden. Men affärsbankernas likvi- ditetsställning varierar genom de ekonomiska subjektens reaktioner på konjunkturutvecklingen och på de penningpolitiska åtgärderna, samtidigt som statsmakterna numera i åtskilliga länder har möjlighet att besluta

1 Med kassa avses i det följande ifrågavarande subjekts innehav av sedlar jämte för banker- nas del även deras tillgångar på riksbanksgiro. Med betalningsmedel avses sedlar och riksbanks- giro jämte medel innestående på checkräkning inkl. postgiro.

om ändring av den erforderliga relationen mellan likvida tillgångar och förbindelser i bankväsendet. Penningpolitikens omedelbara syfte blir där— för dels att påverka de ekonomiska framtidsförväntningarna i samhället och därigenom likviditetsbenägenheten inom näringslivet och bland kon- sumenterna och i sista hand likviditeten inom kreditväsendet, dels att ge- nom kassa- och likviditetsbestämmelser eller andra liknande åtgärder direkt reglera kreditinstitutens utlåningskapacitet.

De ekonomiska subjektens benägenhet att binda sina tillgångar, antingen genom att låna ut dem på längre sikt eller genom att åsamka sig utgifter, är beroende av vilka penningsummor de räknar med att framdeles kunna disponera, vare sig såsom inkomst, kapitaltillgångar eller lånade medel, och av de förväntningar de hyser om de framtida villkoren för sådana placeringar. Eftersom penningpolitiken påverkar förväntningarna i dessa avseenden, påverkar den också den totala efterfrågan. För att kunna möta oväntade anspråk på utbetalningar eller tillvarata uppdykande möjlighe- ter till fördelaktiga avslut strävar företag och enskilda efter att hålla en viss mängd pengar i beredskap genom att avstå från att använda dem för omedelbara inköp, dvs. de försöker hålla en viss likviditet eller har, med ett annat uttryck, en viss likviditetsbenägenhet. Behovet av beredskap är givetvis beroende på hur lätt de bedömer det vara att i en oväntad situa- tion låna erforderliga medel på kreditmarknaden eller att snabbt och utan förlust realisera på längre sikt bundna tillgångar. Det är främst detta förhållande, som penningpolitiken avser att påverka.

164. Man får emellertid i diskussionen om de penningpolitiska proble— men inte fatta likviditetsbegreppet direkt såsom »penningtillgången», "vare sig man med pengar avser endast sedlar eller även inbegriper andra avista fordringar. Vad de förstnämnda beträffar är sedelomloppets storlek såtill- vida en helt passiv faktor som den bestämmes av allmänhetens behov av ett medel för att bekvämt kunna fullgöra sina betalningar. Även tillgången på pengar i en något vidare mening, varvid bl.a. också inbegripes banker- nas medel på riksbanksgiro, följer i stort sett det löpande behovet, eftersom bankerna kan låna i riksbanken eller reglera tillgången genom sina kon- verteringsaktioner i korta statspapper så länge de inte underskrider den föreskrivna, konventionella eller företagsmässiga gränsen för sin likvidi- tet. Det är således endast i kombination med sådana likviditetsgränser som åtgärder som påverkar penningtillgången får en penningpolitisk betydelse. Kreditinstitutens och allmänhetens tillgångar kan grupperas efter fal- lande likviditet, alltifrån kassa 'till långfristiga fordringar, och en till- gång med lägre likviditet kan i vissa fall ersätta en med högre om så blir erforderligt. Även om det finns vissa formella bestämmelser om vad han- kerna får räkna till likvida tillgångar, så står likviditeten mera allmänt tagen aldrig i någon fast relation till dessa speciella eller andra tillgångar.

Likviditet är snarare ett psykologiskt begrepp; de't kan närmast sägas motsvara relationen mellan den verkliga sammansättningen av de eko- nomiska subjektens fordringar och den, som de i varje särskild situa- tion skulle önska att de hade för att känna sig trygga mot oförutsedda behov och för att kunna tillvarata oförutsedda möjligheter. Denna be- dömning baseras på förväntningar om den framtida ekonomiska utveck— lingen, dels speciellt med avseende på möjligheterna och till någon del också kostnaderna för att få låna pengar, dels mera allmänt med av- seende på konjunkturu'tvecklingen och därmed sammanhängande föränd— ringar i inkomster och värden på icke likvida tillgångar. Genom att på— verka dessa förväntningar kan penningpolitiken följaktligen medverka till att styra efterfrågeutvecklingen.

Penningpolitikens verkningssätt

165. Eftersom penningpolitiken främst syftar till att påverka möjlighe— terna och villkoren för att låna pengar, får den sin mest betydelsefulla effekt på sådana typer av utgifter, som normalt finansieras helt eller del— vis med lån, dvs. på investeringar inkl. lagerinvesteringar men även på inköp av varaktiga konsumtionsvaror i den mån dessa sker på avbetalning eller i andra liknande former. Finanspolitiska åtgärder däremot kan riktas direkt mot såväl investeringar som mot konsumtion, som finansieras ur löpande inkomster, eftersom de direkt påverkar den disponibla delen av dessa. De variationer i penningtillgång, ränta och utlåningsbestämmelser, som utgör penningpolitikens huvudsakliga medel, har ingen mening annat än i den mån de påverkar den reala utvecklingen inom investeringsområdet och köpen av varaktiga konsumtionsvaror. Investeringsbenägenheten byg- ger självfallet på förväntningar om framtida avkastning, och dessa för— väntningar avser först och främst möjligheterna att få produktionen såld till fördelaktiga priser. Vid sidan härav spelar finansieringskostnaderna i allmänhet en underordnad roll; i hur hög grad beror på investeringar- nas långsiktighet och slutprodukternas priselasticitet. De kan emellertid på— verka valet mellan mer eller mindre kapitalintensiva produktionsmetoder, när tekniska substitutionsmöjligheter föreligger. En inom kreditsystemet allmänt spridd svårighet att överhuvudtaget erhålla lån måste å andra sidan få en väsentlig effekt; den måste i många fall fungera som ett fy— siskt investeringshinder. Finansieringskostnadernas relativt ringa betydelse inom stora delar av näringslivet jämfört med försäljningsutsikterna gör penningpolitiken mindre effektiv när det gäller att häva en konjunkturnedgång än när det gäller att bromsa en uppgång. »Man kan leda en bäst till vattnet men man kan inte tvinga honom att dricka.» Särskilt kortsiktiga investeringar för

produkter utsatta för snabba tekniska förändringar och modevåxlingar är okänsliga för ränteförändringar. För långsiktiga investeringar med säk- rare avsä'ttningsförhållanden och större räntekostnader kan dock en ränte- sänkning få avsevärd betydelse, särskilt i en mera måttlig konjunkturned— gång.

Eftersom de penningpolitiska åtgärderna endast har en obetydlig direkt inkomsteffekt, kan de som sådana inte föranleda en ökad efterfrågan. Penningpolitiken är av dessa skäl främst ett värdefullt stöd för andra, sär- skilt finanspolitiska åtgärder i ett sådant konjunkturläge och kan under- lätta uppgiften at't ge stimulans åt en sjunkande eller stagnerande efter— frågan.

166. Sin viktigaste effekt har emellertid penningpolitiken när det gäller att motverka en ansvällning av efterfrågan utöver tillgängliga resurser, dvs. vad som i kap. Ill kallats en efterfrågeinflation. Såsom tidigare framhållits är dock en efterfrågeökning inte den enda tänkbara orsaken till inflationistiska störningar i samhällsekonomin. En penningvärdeför- sämring kan också orsakas av en utländsk prisuppgång eller av autonoma, inhemska prisstegringar. Eftersom den ökning av den monetära efterfrå- gan, som möjliggör en sådan kostnadsinflation, baseras på de förväntningar om ökad inkomst som prishöjningarna som sådana ger upphov till och inte på vidgade möjligheter att erhålla län, är den inte åtkomlig för pen- ningpolitiska medel annat än indirekt, via en påverkan av den allmänna konjunkturen.

Vi har särskilt sökt utreda möjligheterna att motverka en kostnadsin— flation med penningpolitiska medel men funnit dessa tämligen begrän- sade. Skälen härtill är att ökade kostnader såsom ovan framhållits också innebär ökade inkomster och att det monetära underlaget för en kostnads- prisstegring på kort sikt alltid kan mobiliseras genom en aktivisering av allmänhetens kassor. När väl en ny och högre prisnivå etablerats medför motståndet mot prissänkningar att den penningpolitik, som skulle behövas för att återföra prisnivån till det gamla läget, måste bli så stram, att pro- duktionsutveckling och sysselsättning äventyras. För att undvika detta tvingas riksbanken att i efterhand konfirmera den nya prisnivån genom att släppa till de betalningsmedel, som på lång sikt erfordras för >>normal>> omloppshastighet och likviditet.

167. Ifall de penningpolitiska åtgärderna skall få åsyftad effekt måste de omfatta hela kreditmarknaden. Substituerbarheten på kreditmarkna- den är i allmänhet betydande. Om vissa möjligheter att låna avstängs står mycket ofta andra till buds. Ifall de penningpolitiska åtgärderna skall få önskad effekt och man vill undgå alltför betydande snedvridningar av kreditmarknaden, måste de därför utformas så att de inte, såsom ofta va—

rit fallet under efterkrigsåren, berör enbart affärsbankerna. Visserligen är dessa den omedelbara länken mellan riksbanken och allmänheten och deras kreditgivning påverkar mycket starkt likviditeten i systemet i öv- rigt, men en begränsning enbart av affärsbankernas långivning leder till en förskjutning i länestrukturen mot andra kreditinstitut och mot kredit— marknader vid sidan om dessa. Tillämpade på hela kreditmarknaden sprids de penningpolitiska medlens verkningar emellertid över ett mycket stort område, både direkt och indirekt, i princip över hela samhällsekono— min utanför den statliga sektorn.

168. Den ekonomiska och institutionella samhällsutvecklingcn sedan mel- lankrigstiden har emellertid på olika sätt lett till en begränsning av pen- ningpolitikens effekt på investeringsutvecklingen. För det första styr sam- hället numera ungefär hälften av de totala bruttoinvesteringarna, även när i dessa inräknas inköpen av varaktiga konsumtionsvaror, varav mellan 3/5 och 2/3 av investeringarna i fast realkapital. Det ligger i sakens natur att denna del av investeringsverksamheten är föga känslig för penningpoli— tiska medel, även om dess känslighet skulle kunna ökas. För det andra gör den höjda nettovinstbeskattningen och den utbredda självfinansieringen inom företagen dessa betydligt mindre känsliga för penningpolitiska åt-' gärder än de tidigare var. De problem som därigenom uppkommer kom- mer att diskuteras i det följande. En ytterligare begränsning av penningpolitikens effekt ligger f. n. i den bristande rörligheten på kapitalmarknaden. Ifall penningpolitiken skall kunna ge något väsentligt bidrag till styrningen av samhällsekonomin, måste den verka över en smidig och rörlig kapitalmarknad så att den verk- ligen får effekt på kapitalrörelserna. Även denna fråga skall diskuteras in— gående i det följande. Å andra sidan måste man vid bedömningen av penningpolitiken alltid hålla i minnet att det endast är en marginell effekt på investeringsutveck- lingen som eftersträvas. Även om det stora flertalet företags investerings- planer inte påverkas, kan det vara tillräckligt om några ändras. Redan en förändring av den enskilda sektorns investeringar med några procent kan vara värd att eftersträva med penningpolitiska medel. Därför kan de vara lämpliga även i sådana situationer, där man måste säga sig att de i det största flertalet fall är helt ineffektiva. Det är emellertid väsentligt att denna effekt slår över hela fältet och inte enbart berör en viss, känslig sektor.

Penningpolitikens tillämpning

169. Vid tillämpningen av de ekonomisk-politiska medlen kan man skilja mellan tre faser; analys av tendenserna i den ekonomiska utvecklingen,

beslut om åtgärder för att påverka dem och tidpunkten då effekten av de insatta åtgärderna framträder. En styrka hos penningpolitiken som kon— junkturpolitiskt instrument är dess stora administrativa flexibilitet, vilket medför att intervallet mellan analys och beslut kan göras mycket kort. Penningpolitiska åtgärder kan därför tillgripas med mycket kort varsel och kan ändras från dag till dag om så skulle vara lämpligt. Denna administrativa snabbhet har två stora fördelar; åtgärderna kan sättas in i god tid, då det blott finns svaga indikatorer på att en förändring av konjunkturläget håller på att ske, och de kan snabbt ändras om bedöm— ningen visar sig vara felaktig eller åtgärderna olämpliga. Tidiga beslut kräver emellertid goda prognoser över den ekonomiska utvecklingen i all— mänhet och över efterfrågeutvecklingen i synnerhet, såväl inom landet som på exportmarknaderna. Detta är ingenting för penningpolitiken spe- ciellt utan gäller alla ekonomisk—politiska medel. Prognosverksamheten lämnar i Sverige ännu mycket övrigt att önska. Vi återkommer till denna fråga i kap. XII.

Ifall ingreppen kan sättas in i god tid kan man lättare undvika dras- tiska åtgärder. Om stabiliseringspolitiken kan föras genom små och snabba ingrepp av olika ekonomisk-politiska medel, är detta till stor fördel då de därigenom blir mindre störande för näringslivet. Detta beror dels på att de då i större utsträckning påverkar planer och i mindre grad fattade och redan verkställda beslut, som ju är betydligt svårare att ändra, dels på att förväntningarna rörande den kommande konjunkturen inte hunnit att stabilisera sig och bli entydiga och starka.

170. Även om penningpolitiken är ett administrativt snabbt vapen i sta- biliseringspolitiken, så inträder effekten av penningpolitiska åtgärder på den totala efterfrågan endast successivt under en längre period. En viss begränsning av utgiftsbenägenheten torde vid en åtstramning komma täm- ligen omedelbart, närmast som en psykologisk effekt, men den reella ver— kan inträder först med en viss eftersläpning. Denna eftersläpning har huvudsakligen två orsaker. Dels beror den på den elasticitet som finns i kreditsystemet, en elasticitet vars storlek bl. a. bestäms av likviditeten i utgångsläget, dvs. av relationen mellan pen— ningtillgången och förväntningarna om det framtida behovet av pengar. Ju större likviditeten är, desto större är elasticiteten och därmed tidrym— den från det en viss penningpolitisk åtgärd sätts in, till dess den får full effekt. Dels beror den på att penningpolitiska åtgärder, om de inte är mycket drastiska, endast påverkar investeringsplanerna men inte alls eller i mycket ringa omfattning redan påbörjade investeringar. Effekten kom— mer därför inte till synes förrän vid den tidpunkt, då de uppskjutna eller inställda investeringarna skulle ha påbörjats (jfr även p. 182). Man kan dock knappast hävda generell't att tidseftersläpningen är större

för penningpolitiska åtgärder än för finanspolitiska. De senare kan i en del fall slå igenom mycket snabbt, men kan också ofta verka med unge— fär samma grad av eftersläpning som penningpolitiska åtgärder. En klar fördel hos penningpolitiken är som tidigare sagts dess stora rörlighet som, trots att de't kanske tar viss tid innan de insatta åtgärderna får full ef— fekt på efterfrågans storlek, gör den till ett lämpligt vapen att användas vid relativt små konjunkturpåfrestningar av den typ Sverige erfarit un- der senare år.

171. Som ett ekonomiskt-politiskt medel på gränsen mellan penningpo- litik och finanspolitik måste man betrakta den statliga upplåningspoli— tiken (debt management). Utformningen av statens upplåning påverkar i mycket hög grad såväl räntestrukturen som likviditeten på kreditmark— naden. Den har i många avseenden samma effekt som riksbankens mark— nadsoperationer och skapar ju också det material, varmed dessa mark- nadsoperationer arbetar. Frågor som sammanhänger med den statliga upp— låningspolitiken kommer därför att ofta beröras i det följande. Vi har emel— lertid ansett, att en mera sammanhängande framställning av hithörande problem bör anstå till ett särskilt kapitel, som följer efter detta.

De penningpolitiska medlen och kreditutbudet

172. De penningpolitiska medlen kan uppdelas i två huvudgrupper: ge— nerella medel och regleringsåtgärder. Till de förra hör räntepolitik, mark— nadsoperationer och i viss mån också bestämmelser om kassareserv1 och likviditetskvoter. Hit får också räknas uttalanden och rekommendationer från riksbankens sida, ofta i kombination med andra åtgärder, som är avsedda att påverka förväntningarna på kreditmarknaden i en viss rikt— ning, och som inte sällan kan ha lika stor betydelse som mera konkreta ingripanden. Till de senare hör olika former av kreditkontroll berörande kreditinsti'tuten, obligationsemissioner och avbetalningshandeln, vidare rän- tereglering, kreditkvoter, placeringsregler i prioriteringssyfte för försäk- ringsbolag och andra institutioner m.m. Det synes oss mest ändamålsenligt att i den fortsatta diskussionen ut- gå från de medel, som sålunda står till förfogande, och hur de påverkar balansen dels mellan den totala efterfrågan och det samlade utbudet i samhället, den s. k. samhällsekonomiska balansen, dels inom olika sek— torer av samhällsekonomin, dels vid olika typer av störningar och i olika konjunkturlägen. Vi skall i detta avsnitt behandla de penningpolitiska medlens roll för kreditutbudet och i de tre följande räntans roll för spa— randet, för kreditefterfrågan och för utrikestransaktionerna.

1 Med kassareserv avses tillgodohavanden i centralbanken tillsammans med inneliggande kassa, jfr SOU 1960:16 s. 35 noten.

173. I ett våren 1960 avgivet betänkande: Banklikviditet och kreditpriori- tering ( SOU 1960:16 ), har kreditmarknadsutredningen framlagt förslag till lösning på kort sikt av vissa aktuella kreditmarknadsproblem, särskilt sådana som uppkommer genom bristen på långfristigt kapital. Denna ut— redning tillsattes efter stabiliseringsutredningen med uppdrag att finna provisoriska lösningar i avvaktan på resultaten av vårt arbete. Vi har där- för ansett oss kunna begränsa oss till de mera långsiktiga spörsmålen om penningpolitikens roll i en effektiv stabiliseringspolitik och om de insti— tutionella och ekonomiska förändringar, som erfordras för att den skall kunna spela denna roll.

Marknadsoperationer och räntepolitik

174. De penningpolitiska medel, som centralbankerna sedan gammalt haft till sitt förfogande för att påverka utvecklingen på kreditmarknaden, är dels s.k. operationer i öppna marknaden, dvs. insugning eller utpump— ning av pengar genom försäljning respektive köp av obligationer på mark- naden, dels diskontoförändringar, dvs. förändringar i centralbankernas utlåningsränta mot prima säkerhet. Det är i själva verket mycket svårt att hålla isär verkningarna av dessa två medel i penningpolitiken, eftersom de har ett mycket nära samband med varandra, och de kommer därför att här behandlas parallellt. När allmänheten, dvs. enskilda och företag samt kassor, fonder och stif- telser, eller andra kreditinstitut än affärsbankerna köper av riksbanken utbjudna obligationer, minskar bankernas innehav av kassamedel genom att köparna minskar sina banktillgodohavanden för att kunna betala obligationerna. Detsamma gäller vid köp av valutor från riksbanken vid underskott i betalningsbalansen. Den minskade likviditeten tvingar ban- kerna till en mera restriktiv utlåningspolitik. Detta kan ske antingen genom räntehöjning eller genom skärpt kreditprövning, oftast med båda metoderna samtidigt. Det är följaktligen inte bara banksystemets likviditet som påverkas, även om detta ur konjunktur-politisk synpunkt torde vara det primära. När bankerna själva köper obligationer leder detta naturligtvis också till en minskning av deras innehav av kassamedel, men den får inte samma inflytande över utlåningspolitiken eftersom de själva kan bestämma när dessa åter skall bytas mot kassamedel, även om de därvid kan bli tvingade att ta vissa förluster. Skillnaden i effekt mellan allmänhetens och banker— nas obligationsköp ökas emellertid väsentligt när man inför likviditets- kvoter i systemet, eftersom de förra minskar kvotens täljare och därmed bankernas utlåningskapacitet medan de senare lämnar den oförändrad. Marknadsoperationer påverkar på detta sätt den totala mängden ute- löpande betalningsmedel. En uppsugning av betalningsmedel genom mark-

nadsoperationer minskar därigenom inte bara bankernas kreditkapacitet utan också företagens och andra subjekts likvida tillgångar.

När riksbanken köper obligationer eller valutor av allmänheten eller bankerna äger en motsatt utveckling rum.

175. Räntepolitiken är det andra av centralbankernas traditionella pen- ningpolitiska vapen. Genom att de ändrar diskontot påverkas räntesat- serna över hela kreditmarknaden. Övriga räntor är nämligen, beroende på räntes'trukturens trögrörlighet, mer eller mindre fast knutna till dis— kontot. Hur stor denna trögrörlighet är beror till mycket stor del på in— stitutionella förhållanden i resp. land. I Sverige är den, av skäl som skall närmare redovisas nedan, mycket stor. Graden av trögrörlighet är i och för sig av väsentlig betydelse för kreditmarknaden och skall närmare dis- kuteras i det följande (jfr pp. 245—49).

176. Generella ränteförändringar påverkar kreditmarknaden på fyra täm- ligen olikartade vägar.

a) Dels har de en likviditetseffekt genom att räntehöjningar kan »frysa fast» fordringsstrukturen och räntesänkningar kan öka penningtillgången på marknaden om de förväntas bli kortvariga. Ett såsom tillfälligt upp- fattat kursfall på räntebärande tillgångar gör nämligen innehavarna obe— nägna att avyttra dem och en kursstegring har motsatt verkan. Ränteför- ändringarna påverkar därigenom utbudet av kredit. Detta gäller särskilt kapitalmarknadsinstituten. I en växande ekonomi med starkt expanderande kreditväsende uttöms emellertid denna likviditetseffekt ganska snabbt genom den fortgående ökningen av deras placeringsmedel.

b) Dels kan de påverka sparandets omfattning och därmed under vissa speciella förutsättningar utbudet av kredit.

c) Dels har de en kostnads- och finansieringseffekt genom att de för- ändrar lönsamheten av planerade investeringar, särskilt långsiktiga så- dana, och påverkar företagens för investeringar disponibla resurser ge- nom at't öka eller minska räntekostnaden för gamla lån och avkastningen av utlånade tillgångar såvida de löper med obunden ränta. De påverkar därigenom efterfrågan på kredit.

d) Dels slutligen har de en inverkan på betalningsbalansen genom att de påverkar utrikeshandelns finansiering och korta kapitalrörelser i sam- band med denna.

Räntevariationernas effekt på sparande, betalningsbalans och kostnader skall behandlas i de tre följande avsnitten (jfr pp. 201—11, pp. 212—15 resp. p. 217).

177. Marknadsoperationer och diskontoförändringar kan i viss mån an- vändas oberoende av varandra som penningpolitiska vapen, men samti-

digt råder det såsom ovan framhållits ett intimt samband dem emellan. Marknadsoperationer drar nämligen med sig förändringar i räntenivån. Om riksbanken säljer obligationer uppstår ett fall i obligationskurserna, eftersom tillgången på obligationer på marknaden stiger. Fallande obliga— tionskurser innebär ett tryck uppåt på i första hand obligationsräntorna men eventuellt också på andra räntesatser. Om marknadsoperationerna blir av mera betydande omfattning sprider sig förändringen i ränteläget över hela räntestrukturen.

Även om det primära målet för marknadsoperationerna är att påverka likviditeten i banksystemet och därmed bromsa eller påskynda en kredit- expansion, får man följaktligen också en viss förändring av räntenivån. Dessa variationer i räntenivån kan emellertid vara mycket små, trots att marknadsoperationerna omfattar stora belopp. Detta sammanhänger med att avsevärda kursändringar, särskilt på långa obligationer, blott innebär små förändringar av den effektiva räntan.

Framgångsrika marknadsoperationer förutsätter någorlunda välutveck- lade marknader för såväl korta som långa värdepapper. Deras effekt på obligationskurser och räntor beror också i hög grad på konjunkturläget och förväntningarna på kreditmarknaden, vilka i sin tur också påverkas av sättet att genomföra de penningpolitiska åtgärderna.

178. Ränteförändringarnas likviditetseffekt sammanhänger med att de på- verkar värdet av olika tillgångar med fixerad avkastning. Viktigast bland dessa är obligationer. När räntan stiger faller värdet på dessa tillgångar och om ägarna uppfattar räntestegringen och värdefallet som tillfälliga undviker de att avyttra dem, eftersom de då gör en realiserad kursförlust. Räntestegringen får därigenom en låsningseffekt, som hindrar ett utbyte av obligationer mot mera likvida tillgångar, som i sin tur skulle kunna ligga till grund för ökat kreditutbud och ökat efterfrågetryck. Även små räntehöjningar som framkallas av marknadsoperationer kan få denna effekt (jfr ovan). Eftersom åtgärderna främst riktar sig mot affärsbankernas innehav av statspapper, blir effekten i hög grad beroende av fördelningen på återstående löptider i deras portföljer. Själva denna fördelning påverkas naturligtvis av tidigare marknadsoperationer och upplåningspolitik. In- rymmer portföljerna stora mängder papper med mycket kort återstående löptid blir effekten ringa, är fördelningen den motsatta blir den större. En viktig förutsättning är emellertid att förväntningarna med avseende på räntehöjningens varaktighet blir oenhetligare än de var med avseende på den tidigare räntenivåns bestånd. Annars faller kurserna inte mer än vad som motsvaras av den allmänna förväntan på marknaden och nå- gon låsningseffekt uppstår inte. Riksbanken måste m. a. 0. genom mark— nadsoperationer ge uttryck åt en annan uppfattning. Skall räntehöjningen

få någon låsningseffekt måste den följaktligen stödjas genom marknads- operationer; utbud av obligationer som pressar kurserna under dem som motsvarar marknadens genomsnittliga förväntningar.

I själva verket blir dessa marknadsoperationer den viktigaste faktorn. Räntehöjningen får snarast en psykologisk innebörd; en varningssignal från riksbankens sida att läget på kreditmarknaden ändrats och kräver en ändrad politik. Som sådan har den dock en betydelse som ej bör un- derskattas. Diskontoförändringarnas viktigaste effekt torde därför numera ligga på det psykologiska planet, även om den reella betydelsen på grund av räntestrukturens stelhet kanske är större i Sverige än i många andra länder.

179. Eftersom reaktionerna i kreditmarknadens olika led var för sig måste bli utgångspunkten för de övriga gruppernas handlande, får de penning- politiska åtgärderna en dubbel effekt, dels genom att påverka det reella underlaget för kreditmarknaden, dels genom att styra förväntningarna till skiftande bedömningar av detta reella underlag. Det karakteristiska för marknadsoperationer är, att de primärt syftar till att påverka utbudet av kredit till gällande ränta, dvs. till att förmå kreditinstituten att skärpa eller mildra den kreditprövning, som normalt ingår som ett led i deras verksamhet, medan ränteförändringarna påverkar såväl efterfrågan som utbud (jfr p. 176). Sambandet mellan dessa båda medel ligger i att den på marknaden gäl— lande räntan är priset för kredit och därför påverkas av tillgång och ef— terfrågan. Marknadsoperationer och ränteförändringar måste därför all- tid s'tödja varandra ifall den avsedda effekten skall kunna uppnås. De är i allmänhet en blandning av marknadsföljsamhet och marknadsstyrning. Såväl tillgång som efterfrågan på kredit påverkas av förväntningarna om konjunkturutvecklingen, en påverkan som tar sig uttryck i förskjutningar i marknadsräntor och obligationskurser. Riksbanken måste inrymma dessa förskjutningar i sina åtgärder, men samtidigt gå längre med dessa för att kunna påverka förväntningarna på marknaden och likviditetsbenägenhe- ten i kreditinstituten och hos allmänheten i önskad riktning. Marknads- styrningen ligger i att riksbanken genom sitt handlande ger uttryck åt en annan förväntan än marknadens. Friheten att gå mot marknadstenden- serna utan att ge upphov till kumulerande problem i form av överlikvi- ditet eller liknande är dock begränsad.

180. Både kvantitativt och tidsmässigt finns det emellertid en betydande elasticitet mellan marknadsoperationer och ränteförändringar å ena sidan och förändringar i den totala efterfrågan på varor och tjänster i samhället å den andra, till sin storlek beroende på vilka ändringar i förväntningarna som åtgärderna utlöser. Utbudet av kredit bestäms inte bara av tillgången

på betalningsmedel utan även av förväntningarna om det framtida ränte— läget, den allmänna konjunkturutvecklingen och andra faktorer som på- verkar likviditetsbenägenheten. Om man t.ex. genom marknadsoperatio- ner minskar mängden betalningsmedel i banksystemet och därmed håller tillbaka bankernas och även andra subjekts kreditgivning, innebär detta inte att den totala efterfrågan i samhället för investeringar och konsumtion minskar med ett belopp, som står i en bestämd relation till indragningen av betalningsmedel, eller att denna minskning inträder med en viss bestämd eftersläpning.

181. Det är ju självklart att effekten av en ränteförändring på investe— ringarnas omfattning beror på investeringsviljans styrka, men även resulta- tet av marknadsoperationerna och särskilt deras verkan på räntestrukturen beror därav, även om påverkan i detta fall ofta går långsammare därför att den skall ske via en reaktion inom kreditinstituten. Denna reaktion kan visserligen gå snabbt om den sammanfaller med förväntningarna, men äger rum med en betydande tröghet om den inte sammanfaller med dessa. Är investeringsviljan stark måste en viss indragning av betalningsmedel leda till en stark och snabb räntestegringstendens och tvärtom ifall den är svag. Är likviditetsbenägenheten stor och tilltagande i en konjunktur- nedgång får en lätt penningpolitik föga verkan som konjunkturstimulans och är den avtagande i en konjunkturuppgång röner en åtstramning mot— svarande öde. Sambandet mellan tillgången på betalningsmedel och kredit- volymen blir också beroende på likviditetsbenägenheten i kreditinstituten, bestämmelser om kassareserv och likviditetskvoter m.m.

182. Även om penningpolitiken snabbt kan ändras administrativt, så före- ligger på grund av denna elasticitet i kreditsystemet i vissa lägen en bety— dande risk för tidsutdräkt från det medlet satts in och till dess full effekt nåtts. Elasticiteten är vidare större ju större marknadslikviditeten är i ut- gångsläget. Om likviditeten är hög t. ex. såsom en följd av ett stort export- överskott, en stor statlig upplåning hos riksbanken eller i affärsbankerna och/eller liten likviditetsbenägenhet hos allmänheten, krävs starkare pen- ningpolitiska ingrepp för att nå snabb effekt. Elasticiteten är dock inte bara till nackdel för penningpolitiken. Den skänker nämligen också en viss mjukhet i bromsningarna, som mildrar en del ogynnsamma verkningar särskilt för företagen. Penningpolitiska ingrepp, som satts in på ett tidigt stadium, kan visa sig vara olämpligt avvägda och då är en viss mjukhet i verkningarna av värde.

183. Ransoneringsmomentet i kreditinstituten genom kreditprövningen och trögheten i bankernas reaktion på marknadsoperationernas ränteeffekt med— för emellertid också, att balans på kreditmarknaden mellan tillgång och

»tillgodosedd» efterfrågan i ett och samma läge inom vissa gränser kan uppnås på olika räntenivåer, beroende på om marknadsoperationerna följs av diskontoförändringar eller ej. Bankräntorna följer ju diskontot och inte obligationsräntorna och genom kreditprövningens större eller mindre stränghet anpassas efterfrågan till det vid rådande räntenivå framkomna utbudet. Samspelet mellan kreditprövningen och förskjutningar i olika ut- låningsräntor som medel att åstadkomma en förändring i kreditinstitutens totala utlåning rymmer därigenom även den en viss elasticitet.

Det föreligger sålunda aldrig några fasta relationer mellan kreditvo- lym, räntenivå och tillgång på betalningsmedel, bortsett från rent formella bestämmelser om kassareserver, likviditetskvoter m.m. Den normala kre- ditprövningen baseras i första hand på en kreditvärdighetsbedömning i varje enskilt fall, men denna påverkas givetvis av förväntningarna om den fortsatta ekonomiska utvecklingen, vilka bl. 3. de penningpolitiska åt- gärderna är avsedda att styra. I ett stramare kreditläge skärps kraven på låntagarna. Allteftersom åtstramningen fortgår blir sällningen strängare och även i och för sig kreditvärdiga lånsökare måste då avvisas.

Riksbankens marknadsoperationer leder därför i varierande grad till förändringar i utlåningsräntorna, alltefter som man också litar till ränte- politik eller till andra medel för att påverka kreditvolymen. Genom att hålla diskontot oförändrat kan på kort sikt en viss åtstramning utan ränteeffekt uppnås, men på något längre sikt uppstår anpassningsten- denser i räntesatserna, varför den räntepolitiska rörelsefriheten ändå blir snävt begränsad. Omvänt kan en diskontoförändring utan åtföljande mark- nadsoperationer på kort sikt medföra en ränteeffekt med vissa begränsade verkningar på kreditvolymen.

Räntestrukturen

184. Liksom ändringar i själva räntenivån kan även ändringar i ränte— strukturen få betydelse som ett vapen för penningpolitiken. Möjligheterna härvidlag är emellertid med hänsyn till den tidigare berörda stelheten mera begränsade i Sverige än i de flesta andra länder. Hittills har vi mest talat om »räntan» och »kreditmarknaden» som om det rörde sig om enhet- liga företeelser. Detta innebär givetvis en betydande förenkling. I själva verket är det fråga om en hel rad olika kreditmarknader med ett mönster av olika räntesatser, som visserligen hänger samman men mellan vilka be- tydande differenser dock råder. Man kan snarare tala om en viss ränte- struktur på marknaden än om en viss ränta. Räntan på de olika delmarknaderna bestäms dels av olikheter vad be- träffar kreditrisk och löptid, dels av förväntningarna om den framtida ränteutvecklingen. Att spela på denna räntestruktur och därigenom på- verka förväntningarna är i princip en av penningpolitikens viktigaste uppgifter.

185. Utbudet av kredit bestäms på kort sikt av hur de som disponerar över förmögenhet med hänsyn till ovannämnda faktorer bedömer det förmån- ligast att placera denna. Kreditutbudet bestäms därför som en avvägning mellan vinsten av en viss utlåning (räntan minus risken) och fördelen av att ha pengarna i en annan, kanske säkrare och/eller mera likvid form. Ge— nom att denna avvägning skiftar starkt med konjunkturen, är också kredit- utbudet och kreditvillkoren på olika delmarknader synnerligen konjunk— turberoende.

Detta gäller också kreditefterfrågans dvs. i sista hand investerings— benägenhetens ränteelasticitet.l Effekten av penningpolitiska åtgärder kan därför bli mycket olika i olika situationer, beroende på rådande förvänt— ningar. Förändringarna i dessa förväntningar återspeglas vid fri ränte- bildning i förskjutningar mellan korta och långa räntor, varvid de korta varierar med betydligt större amplitud än de långa. Väntar man sig en allmän räntehöjning ökar spänningen mellan den långa och den korta räntan därför att placerarna vill hålla sina medel likvida. Utbudet av långa obligationer ökar och räntehöjningen anteciperas genom kursfall på dessa. Väntar man sig å andra sidan en räntesänkning minskar denna spän— ning därför att placerarna blir angelägna att binda sina medel och utbu- det av obligationer krymper.

186. Under en högkonjunktur, då efterfrågan på kredit stiger, bör de korta räntorna stiga betydligt starkare än de långa och under en lågkon— junktur sjunka betydligt mer än dessa. Särskilt om man under en hög- konjunktur vid en diskontohöjning kan skapa förväntningar om en re- lativt snabb återgång till ett lägre ränteläge, kan de korta räntorna teo- retiskt stiga mycket högt, utan att de långa räntorna behöver påverkas annat än i mycket måttlig omfattning. I själva verket syftar centralbankernas åtgärder ofta till att åstadkomma just sådana variationer i räntestrukturen. Den underlättar för dem att med stöd av höjda korttidsräntor göra åtstramningar av likviditeten på marknaden, utan att utvecklingen av sådana kapitalkrävande investeringar som t. ex. bostadsproduk'tionen behöver mera avsevärt störas genom höjda långtidsräntor. Om man låter de korta räntorna stiga någorlunda kraf- tigt så kommer också en del planerade investeringar att uppskjutas un— der en tid. Denna uppskjutningseffekt bidrar verksamt till att stabilisera efterfrågan. Det ingår därför som ett led i centralbankernas politik att söka inge marknaden lämpliga förväntningar. Det medel man härvid har till sitt

1 Investeringsbenägenhetens ränteelasticitet kan definieras analogt med en varas priselasti— citet (jfr p. 65 b noten). Ränteelasticiteten kan definieras som den procentuella investerings- ändringen vid en förändring av räntefoten med 1/100 av utgångslägets räntefot. Ändras investe- ringarna därvid med mer än en procent, säges investeringsbenägenheten vara ränteelastisk; blir ändringen å andra sidan mindre än en procent, säges investeringsbenägenheten vara oelas- tisk med avseende på ränteändringar.

förfogande är främst marknadsoperationer i obligationer av olika löptid och uttalanden som kan påverka förväntningarna om den framtida ränte- utvecklingen. I vilken mån en rörlighet i räntestrukturen, som befinnes erforderlig för en effektiv penningpolitik, i Sverige försvåras av institutio- nella förhållanden skall diskuteras i det följande (jfr pp. 245—49).

Bestämmelser om kassareserv och likviditetskvoter 187. Marknadsoperationernas syfte är bl. a. att påverka penningtillgången i kreditinstituten, främst banksystemets avistafordringar på riksbanken. Penningtillgången bestämmer jämte likviditetsbenägenheten bankernas ut- låning, deras kreditkapacitet, och utgör därför förutsättningen för en kre- ditexpansion. Nu finns det emellertid även andra medel att påverka den för utlåning disponibla penningtillgången, nämligen särskilda bestämmel- ser som tvingar bankerna att hålla större kassa- eller total likviditetsre- serv än som egentligen erfordras med hänsyn till de rent företagsekono- miska krav på betalningsberedskap, som måste ställas på varje bank. Sådana kassareserv— och likviditetsbestämmelser av olika utformning finns i åtskilliga länder. De torde numera få inräknas i arsenalen av kon— ventionella penningpolitiska vapen. De utgör ett viktigt komplement till marknadsoperationerna, eftersom en förändring av penningtillgången i kreditinstituten får en mycket större effekt på dessas kreditkapacitet när deras likviditet inte får falla under en bestämd gräns. Man kan säga att marknadsoperationerna tar spjärn mot reservbes'tämmelserna.

188. Vissa legala eller konventionella regler skapades ursprungligen för att garantera, att bankerna upprätthöll en med hänsyn till kravet på så- kerhet tillfredsställande betalnings'beredskap. I den mån de lagfästes blev de så småningom också et't penningpolitiskt medel och kraven på reser- ver har numera drivits långt över vad som ur bankmässiga synpunkter är behövligt. I Sverige finns sådana bestämmelser i en särskild lag, 1949 års fullmaktslag angående kassareservbestämmelser. Genom att i ett visst läge höja kraven på reserver kan riksbanken >>frysa fast» en del av banksystemets likvida medel och förhindra att de blir underlag för en kreditökning. I et't annat läge kan man genom att sänka reservkraven släppa loss likvida medel och därigenom stimulera till en kreditökning. En sådan ökning kan dock av skäl som tidigare an- getts (jfr p. 165) vara svårare att få till stånd än en minskning.

189. Det bör framhållas att man genom att arbeta med rörliga kassa- eller likviditetskvoter visserligen i princip inte vinner något, som inte i och för sig kan nås med räntepolitik och marknadsoperationer. Skillna— den ligger i att den eftersträvade effekten kan uppnås enbart med en in- direkt och därför mjukare inverkan på räntenivån. Man uppnår också i många fall en snabbare och smidigare effekt med kassa- eller likviditets-

kvoter. Särskilt är det fallet om bankernas likviditet i utgångsläget är mycket hög och det därför skulle ta avsevärd tid att suga upp denna lik- viditet genom marknadsoperationer. Vid kraftiga påfrestningar i infla- tionistisk riktning kan man då behöva kassareserv- eller likviditetsbe- stämmelser som en ren chockåtgärd, framför allt under en övergångs— period innan räntehöjningar och marknadsoperationer hunnit verka.

190. Kassa— resp. likviditetskvoter avser tillgångar av olika likviditets- grad ; enbart kassa och depositioner i centralbanken resp. därutöver även innehav av skattkammarväxlar och statsobligationer. De kan även vara kombinerade, dvs. stipulera kvoter för olika kategorier av tillgångar. Kassakvoter fordrar, för att vara effektiva, att statens korta upplåning är liten eller att det finns en väl utvecklad penningmarknad, där inte bara affärsbankerna utan även allmänheten opererar. Det är emellertid svårt att få till stånd en sådan penningmarknad. Med den omfattning som den korta statsupplåningen i bankerna numera fått, kan dessa göra kassa- kvoterna ineffektiva genom att underlåta att konvertera sina korta stats- papper när de förfaller. Man har därför i många länder övergått till lik— viditetskvoter, som i täljaren också innesluter statspapperen.

191. Kassareservbestämmelserna i Sverige enligt 1949 års fullmaktslag har endast varit i kraft en kort tid, från hösten 1950 till början av år 1952. Därefter har man velat uppnå samma effekt genom överenskommelser med och sedermera rekommendationer till bankerna att hålla vissa likvidi- tetskvoter (jfr ovan). Även dessa har haft till syfte att förhindra att en hög likviditet i kreditinstituten blivit underlag för en ökning av utlåningen till allmänheten.

I likviditetskvoterna inräknas inte blott kassamedel utan även andra likvida tillgångar, bl. a. skattkammarväxlar, statsobligationer och fler— talet hypoteksobligationer. Man kan därigenom förhindra att bankerna, t. ex. vid ett konjunkturuppsving med stigande efterfrågan på bankkre— dit, skaffar sig kassamedel och därmed ökad kreditkapacitet genom att minska sitt innehav av statspapper.

Vi anser det lämpligt att rörliga likviditetskvoter ingår i den penning— politiska arsenalen. De kan, såsom för övrigt skett, också differentieras mellan olika grupper av affärsbanker och likartade kreditinstitut med hän- syn till den traditionella sammansättningen av deras tillgångar.

Höjningar av likviditetskvoterna måste emellertid användas med försik- tighet och helst endast utnyttjas som en chockåtgärd, avsedd att snabbt dämpa kraftiga inflationspåfrestningar. Om höga likviditetskvoter förblir i kraft under en längre tid, medför de uppenbara risker och olägenheter. Det finns både vid högkonjunktur och lågkonjunktur skäl för statsmak— terna att försöka hålla likviditetsläget i bankerna under kontroll; i en

högkonjunktur för att bromsa investeringsutvecklingen och i en lågkon- junktur för att den konjunkturmässigt stora statliga upplåningen ej skall ge upphov till överlikviditet i en kommande konjunkturuppgång och där- igenom göra kreditmarknaden svårkontrollerad. Likviditetskvoterna får därigenom en tendens att höjas men inte sänkas.

Detta leder också till att de upphäver verkan av andra penningpolitiska medel. Kravet på en hög likviditet minskar den multiplikativa effekten av centralbankens marknadsoperationer. Vid 10 % kassakvot blir effek- ten av en viss indragning av betalningsmedel på utlåningen till andra än staten, ifall denna indragning inte kan motverkas av bankerna och under i övrigt oförändrade förhållanden, nio gånger så stor, vid 25 % likviditets— kvot tre gånger så stor och vid 50 % likviditetskvot endast lika stor som själva indragningen.

192. Genom att man skapar en automatisk marknad för korta statspapper i bankerna, leder likviditetskvoter lätt till en snedvridning av statens upp— låningspolitik. Bankerna tvingas placera en viss del av sin inlåningsökning i statspapper, den ökade statliga upplåningen kan ligga till grund för en utgiftsexpansion, pengarna strömmar därigenom åter ut i rörelsen och så småningom tillbaka till bankerna, varefter en viss del ånyo upplånas av staten osv. Det är ofrånkomligt att detta måste ge upphov till inflationis- tiska tendenser. Likviditetsbestämmelserna blir inte i första hand ett me- del för att förhindra en kreditexpansion. De blir snarare ett instrument för en prioritering av den offentliga sektorn ur kreditförsörjningssyn- punkt. Kreditmarknaden har också under stora delar av 1950-talet i Sve- rige karakteriserats av att en huvudsakligen kort statlig upplåning i affärs- bankerna omvandlats till en långfristig utlåning till bostadsfastigheter. En annan väsentlig nackdel med kassareservbestämmelser är att de i stort sett bara riktar sig mot affärsbankernas utlåning. Visserligen är denna av mycket stor betydelse även för kreditmarknaden i övrigt, men om bestämmelserna får vara i kraft under en längre tid driver de över kre- ditgivningen till andra institut och till län vid sidan om kreditväsendet och åstadkommer en sakligt icke motiverad strukturförändring i detta.

193. I detta sammanhang förtjänar också framhållas att riksbanken har goda möjligheter att utan några konkreta ingripanden påverka bankernas utlåningspolitik i önskad riktning, ifall ett gott och förtroendefullt sam- arbete kan upprätthållas med kreditinstituten. Ett sådant samarbete kan utgöra ett verksamt stöd för de generella penningpolitiska medlen, inte minst genom de psykologiska verkningar det för med sig inom det ekono- miska livet. Den under senare år tillämpade metoden med överenskommel— ser och rekommendationer rörande kreditinstitutens politik har visat sig betydligt smidigare med hänsyn till de skiftande betingelserna och för alla parter fördelaktigare än en tillämpad lagstiftning.

Kreditransonering och prioritering

194. Statsmakterna kan även genom lagstiftning, avtal eller rekommenda- tioner stipulera normer för den kreditprövning, som kreditinstituten nor- malt bedriver. Dessa normer kan avse utlåningens totala omfattning (ut- Iåningstak) eller utlåningens fördelning på olika ändamål (prioritering) etc. Sålunda har överenskommelser angående kreditreglering förekommit mellan å ena sidan riksbanken och å andra sidan sparbanker, hypoteks- kassor, försäkringsbolag och jordbrukskassor. Riksbanken har emellertid under senare år övergått till särskilda rekommendationer rörande place— ringen av kapitalmarknadsinstitutens och då särskilt försäkringsbolagens fonder. Utlåningstak tillämpades vidare i Sverige från 1955 till sommaren 1957. Det motiverades med att det gav en ändå direktare kontroll över banker- nas utlåning än likviditetskvo'terna. Genom den stelhet det skapar på kre- ditmarknaden varje bank får en viss utlåningskvot som ej får överstigas —— medför denna form av utlåningsbegränsning betydande olägenheter.

195. En annan form av kreditransonering är den emissionskontroll som riksbanken bedriver. Den avser att reglera utbudet av obligations- och förlagslån på kapitalmarknaden, för att inte en ökad belastning på denna väg skall framtvinga en ytterligare åtstramning, som driver räntan i höj— den. Emissionskontrollen grundas på praxis, som utbildats som alterna- tiv till ikraftsättandet av motsvarande bestämmelser i 1951 års ränte- regleringslag. Den omfattar obligations- och förlagslån och handläggs av riksbankens direktion. Staten, bostadsbyggandet och i viss utsträckning kraftverken är prioriterade och har fått låna i ordning av mest trängande behov. Även de tre största städerna har i viss begränsad omfattning fått emittera obligationslån. Detsamma gäller även Skeppshypotekskassan och Svensk Fartygskredit. Å andra sidan har de lånebehov som anmälts från andra kommuner än Stockholm, Göteborg och Malmö samt från andra industriföretag än kraftverk hållits tillbaka. Något utrymme för sådana oprioriterade lån har icke ansetts föreligga. Det enda undantaget utgör här ett par enstaka industrilån, för vilka speciell motivering förelegat. Emissionskontrollens betydelse beror naturligtvis på i vad mån de ob- ligations— och förlagslån, som skulle släppas ut ifall kontrollen inte fun- nes, skulle innebära en ökning av den totala efterfrågan på kredit och i vad mån de endast skulle innebära konvertering av andra län och därigenom minskade anspråk på annat håll. Härom är det naturligtvis svårt att ha någon bestämd mening. Det förefaller dock sannolikt att en del större inves- teringsprojekt inte startats eller uppskjutits därför att obligationslån inte kunnat erhållas. I den mån näringslivets och kommunernas obligationer blir ett alternativ till statsobligationer, vilket särskilt torde gälla institutionella placerare, blir emissionskontrollen av betydelse ur prioriteringssynpunkt,

vilket varit och är viktigt för bostadssektorn, som är särskilt beroende av långa krediter. Samtidigt hindrar de reverslån eller andra krediter, som ersätter obligationslånen, i motsvarande mån annan utlåning från veder- börande kreditinstitut.

Nackdelarna med en emissionskontroll aviden typ som tillämpats i Sverige är uppenbarligen, att den bryter sönder kreditmarknadens en- hetlighet och hindrar en ekonomiskt motiverad expansion inom vissa om- råden eller förctag medan andra, som prioriterats eller mer eller mindre av en slump kan skaffa sig kredit på annat sätt, kan fullfölja sin.

196. En lag om direkt reglering av räntesatser har funnits i Sverige sedan 1951, men den har hittills inte tillämpats. Syftet har varit att hålla tillbaka räntestegringstendenser och trygga kreditförsörjningen till bo- stadsbyggandet och den statliga upplåningen till gällande räntor. Den in- nehåller även de bestämmelser, som ligger till grund för emissionskontrol- len (jfr ovan). Vi anser att möjligheterna att uppnå en tillfredsställande styrning av kreditmarknaden genom överenskommelser och rekommenda— tioner visat sig vara så goda, att någon lag om räntereglering av den anled- ningen inte är erforderlig och att den följaktligen bör kunna avskaffas. Den emissionskontroll som kan vara nödvändig, åtminstone under en över- gångsperiod, bör grundas på direkta bestämmelser härom.

Villkoren för avbetalningskrediter

197. I flera länder spelar förändringar i villkoren för avbetalningsköp en stor roll i kreditmarknadspolitiken. Orsaken härtill är främst att avbetal- ningskrediterna för konsumtionsändamål tenderar att förstärka de eko- nomiska fluktuationerna. I en period med inflationstendenser och för- väntningar om stegrade inkomster och priser är en expansion av avbe- talningshandeln ett naturligt utslag av växande optimism hos konsumen- terna och i en vikande konjunktur är det lika naturligt att de tvekar att ta på sig ekonomiska förpliktelser för framtiden (jfr diagram 2). Särskilt i USA har avbetalningshandeln en förhållandevis stor omfatt- ning. Den finansieras där och i en del andra länder genom speciella kre- ditinstitut. I Sverige har den fram till senare år varit av relativt mindre betydelse och har till största delen finansierats av resp. handlare, ofta genom diskontering av avbetalningskontrakt eller växlar i affärsbankerna eller genom utnyttjande av leverantörkrediter. Det kan emellertid väntas att den kommer att växa i omfattning och att speciella åtgärder för dess finansiering därvid i vidgad utsträckning konnner att visa sig lämpliga och nödvändiga. I den mån avbetalningshandeln i större omfattning blir beroende av särskilda finansieringsformer blir den lättåtkomligare för penningpolitiska åtgärder, främst därför att en reglering via finansierings-

Diagram 2. Den privata konsumtionen av varaktiga varor samt totalt, volymutueckling 1946—1959

220 —

200 -

Vuruktlgn varur

Isq -

140 —

120 _

100 1946 1.0 50 52 SL 56 50

Index: 1946 = 100

instituten underlättar kontrollen av efterlevnaden av utfärdade bestäm— melser.

198. I Sverige har man hittills i första hand försökt uppnå en regle— ring av villkoren i avbetalningshandeln genom överenskommelser med vederbörande branschorganisationer. Till komplettering av och stöd för dessa har Kungl. Maj:t emellertid, efter att ha inhämtat riksdagens ytt- rande (Kungl. prop. 1959: 155), utfärdat förordning med föreskrifter om vissa betalningsvillkor vid yrkesmässig försäljning av bilar. Då den har samma innehåll som den överenskommelse som man samtidigt inbjudit organisationerna att ingå, hindrar den att de handlare, som biträder den senare, kommer i sämre konkurrensläge gentemot dem som inte gör det. En nackdel med en reglering av avbetalningsvillkoren via branschor- ganisa'tionerna jämfört med en reglering via finansieringsvägarna är att kontrollen måste bli tämligen omfattande och besvärlig. Enbart inom bil- branschen fanns i Sverige ca 1 200 företag 1958. Å andra sidan kommer man på detta sätt åt även de avbetalningsköp, som finansieras av före- tagarna själva eller genom leverantörkrediter.

199. Köpen av varaktiga konsumtionsvaror tar med stigande standard en relativt allt större del av de samlade inkomsterna i anspråk. De kan redan nu årligen beräknas uppgå till ca 4,6 mmkr, varav ca 1,2 mmkr för nya bilar, eller till ungefär samma belopp som de totala investeringarna inom industrin. Den totala avbetalningshandeln uppskattas till ungefär 2 mmkr per år, vari dock ingår ett visst belopp för begagnade bilar. När

en så väsentlig del av köpen av varaktiga konsumtionsvaror sker genom avbetalning, kan en förändring av villkoren för denna bli ett betydelsefullt medel att påverka den totala efterfrågan. Ett sådant medel bör enligt vår uppfattning ingå i den kreditmarknadspolitiska arsenalen för att kunna tillgripas i sådana situationer, då efterfrågan på varaktiga konsumtions- varor tenderar att få inflationistiska drag resp. bli otillräcklig.

Ränteförändringar torde emellertid inte påverka avbetalningsköpen i någon nämnvärd omfattning, eftersom köparna sällan kan väntas ha nå- gon uppfattning om efter vilken räntefot deras avbetalningsvillkor beräk- nas. Betydligt effektivare är då en reglering av avbetalningsvillkoren vad avser kontantinsatsens s'torlek och kredittidens längd. Särskilt kan en höj- ning av kontantinsatsens andel få en väsentlig effekt genom att en del köpare aldrig förmår samla ihop ett så stort kontantbelopp.

200. Särskilda bestämmelser för amortering av inteckningslån har hit- tills inte förekommit i Sverige som konjunkturpolitiskt instrument. För- slag till dylik reglering har framlagts av kredi'tmarknadsutredningen,1 varvid dock motiveringen inte varit konjunkturpolitisk och någon varie- ring av amorteringskraven följaktligen inte föreslagits. En konjunktur- reglering av amorteringskraven förutsätter fortlöpande ändringar av över- enskomna amorteringsplaner, vilket i varje fall torde vara svårt att åstad— komma genom en reglering. Affärsbankerna kräver visserligen kraftigare amorteringar vid åtstramning och även sparbankerna kan göra det, men det synes oss inte möjligt att utfärda meningsfulla men ändå skäliga be- stämmelser härom.

Penningpolitiken och sparandet

Sparandet: ställning i konjunkturförloppet 201. Det planerade sparandet intar en nyckelposition i konjunkturvaria- tionerna. Sparandet innebär en minskad efterfrågan på varor och tjänster från spararnas sida. Denna efterfrågeminskning bereder å ena sidan ut- rymme för investeringar, men minskar å andra sidan incitamentet att investera. Det är ju som regel olika ekonomiska subjekt som beslutar om sparande och om investeringar.

Effekten på den samhällsekonomiska balansen av en förändring i spar- benägenheten blir därför beroende på den rådande investeringsbenägen- hetens styrka. Ifall denna är så stark att den ger upphov till ett efter- frågeöverskott och inflationstendenser, kan en ökad sparbenägenhet bi- dra till bättre balans genom att minska både konsumtionsefterfrågan och investeringsefterfrågan. Är investeringsbenägenheten å andra sidan sva- gare, så att balans mellan utbud och efterfrågan råder eller så att efter-

1 Kreditmarknadsutredningen: PM angående amortering av lån, avgiven den 9 april 1959 (stencil). Förslaget har hittills inte föranlett någon åtgärd.

frågeunderskott tenderar att uppstå, leder en ökad sparbenägenhet via en efterfrågeminskning på både konsumtions- och investeringsvaror till mins- kad sysselsättning och minskade inkomster.

På samma sätt leder ett minskat sparande vid svag investeringsbenä- genhet och låg sysselsättning till ökad efterfrågan både för konsumtion och för investeringar och till bättre samhällsekonomisk balans, medan den vid stark investeringsbenägenhet leder till efterfrågeöverskott och infla— tionstendenser.

Sparandeutvecklingen på lång sikt 202. Valet av medel i den ekonomiska politiken i allmänhet och i penning- politiken i synnerhet måste i hög grad bli beroende av formerna för det sparande, som erfordras för att vid bibehållen samhällsekonomisk balans bereda utrymme för investeringar av önskad omfattning. Detta sparande kommer dels från de enskilda hushållen, dels från företagen och dels från den offentliga sektorn, dels i vissa fall från utlandet. Det är särskilt den långsiktiga utvecklingen av hushållens sparande som härvidlag är av betydelse.

Därvid gör sig på lång sikt två motsatta tendenser gällande. Å ena si- dan leder den fortgående inkomstökningen naturligt till en ökad sparbe— nägenhet, medan den ekonomiska trygghet, som den moderna socialpoli— tiken medför, å andra sidan minskar människornas behov av personligt >>trygghetssparande>>, dvs. sparande för att möta ett oförutsett inkomstbort- fall eller oförutsedda utgifter. Samtidigt motverkar beskattningen ett kapi- talsamlande med sikte på förmögenhetsbildning.

203. Välfärdspolitiken har till följd att av den enskilde skapade trygg— hetsgarantier, baserade på hopsparade medel antingen i individuella >>fon- der» i form av bankinsättningar eller andra tillgångar eller i kollektiva fonder i försäkringsbolag, i mycket stor utsträckning ersä'tts av samhäl— lets trygghetsgarantier, helt baserade på principen om statistisk utjämning mellan ett stort antal individer. Denna allmänna omläggning i samhället av sättet att skapa trygghet synes få tre viktiga konsekvenser för sparan- det: 1) Genom statens garanti kan tryggheten skapas enligt ett renodlat för— delningssystem, utan att någon fondbildning i och för sig är nödvändig. Detta medför lägre insatser än vid företagsmässig försäkring eller enskilt >>trygghetssparande>>, eftersom inga riskmarginaler erfordras och någon premiereservfond resp. något reservkapital därför inte behöver byggas upp. Detta leder i och för sig också till ett minskat sparande, eftersom både för- säkringsbolagen och enskilda genom dessa fonder resp. detta reservkapital ackumulerar tillgångar. 2) Inbetalningarna anpassas efter standarden på nu utgående sociala förmåner och inte efter den standard vederbörande önskar sig i en fram-

tid, när han själv eller hans efterlevande blir förmånstagare. De »närande» delar med sig till de »tärande» efter dagens standard och väntar sig att få del av de »närandes» insatser när de själva blir >>tärande» i den stan- dard som då råder. Vid stigande standard och successivt växande anspråk måste detta leda till lägre inbetalningar än när tryggheten bygges på hop- sparade medel.

3) Det viktigaste är emellertid att de som nu, under övergångsperioden, utnyttjar skyddet både gör anspråk på utbetalningar motsvarande det kapital de själva en gång samlat ihop och inbetalningar från den >>näran- de» generationen. Även om dessa inbetalningar i vissa fall ännu inte är så stora, göres, på grund av utfärdade löften om större utbetalningar i fram- tiden, mindre inbetalningar i nuet till individuella eller kollektiva fonder. I och med att äldre fonder tas i anspråk skall motsvarande realförmögen— heter övertas av någon annan. Men med den kollektiva tryggheten och den progressiva beskattningen minskas incitamentet resp. möjligheterna för de enskilda individerna att spara 'i den omfattning, som erfordras för detta övertagande och för en fortgående kapitalhildning motsvarande vidare- utbyggandet av produktionsapparaten, i förhållande till vad de annars skulle ha varit vid samma inkomstnivå och samma inkomstfördelning.

Som det mest påtagliga, konkreta uttrycket för dessa tendenser kanske bör nämnas den fortgående övergången från kapital- till riskförsäkringar, en övergång som dock naturligtvis i mycket hög grad påskyndats av pen- ningvärdeförsämringen. Riskförsäkringar bygger på principen statistisk utjämning och får därför, trots att de har samma syfte, ur kapitalhild- ningssynpunkt inte samma effekt som vad som här kallats »trygghets— sparande».

204. Mot dessa tendenser till minskat sparande står effekten av ökade in- komster. All erfarenhet visar att denna effekt på kort sikt är av avgörande be- tydelse för sparandets storlek, men på lång sikt kommer förändringar i vanor och attityder också in i sammanhanget. Man torde kunna utgå från att betydande skillnader i sparvanor, beroende på erfarenheter och sociala normer, kan föreligga mellan såväl samhällsgrupper som åldersgrupper. Viktigast av dessa långsiktiga vaneförändringar synes framöver sanno- likt bli en fortsatt övergång från »förmögenhetssparande» och »trygghets— sparande» till »målsparande». För att något belysa effekten av en sådan övergång vill vi här ange ett räkneexempel. Samma fortgående ökning av sparandet, t. ex. i proportion till en realinkomstökning på 4 % om året, ger, om det år ett »förmögenhetssparande», en ökning av utrymmet för in- vesteringar med 100 % av det sparade beloppet. Ifall det istället är en ökning av ett »trygghetssparande» i form av enskilda bankinsättningar eller kapitalförsäkringar, som endast tas i anspråk till 50 % och där det genom-

snittliga tidsavståndet mellan sparande och ianspråktagande är 20 år, ger det en ökning av investeringsutrymmet med drygt 75 % av det sparade beloppet. Ifall det slutligen är ett >>målsparande», ger det en ökning av utrymmet med 4 % av det sparade beloppet om det genomsnittliga tids- avståndet mellan sparande och_ianspråktagande är ett år, med drygt 8 % om det är två år etc. Därtill kommer att »iiiålsparandet» mycket ofta vänds i kapitalanspråk i det ögonblick sparmålet uppnås. Mest påtagligt är detta vid avbetalningsköp och fastighetsköp mot inteckningslån, men även vid kontantköp gäller det ofta, t.ex. med bilismens anspråk på väginvestc— ringar etc.

205. Mot denna effekt skall sättas att standardstegringen medför att »mål— sparandet» kan få en helt annan bredd än »förmögenhets-» och »trygghets- sparandet» tidigare haft, både vad avser sparandets andel av inkomsten och antalet sparare. Varaktiga konsumtionsvaror, egnahem och insatser i bo- stadsrättslägenheter kan väntas ta en växande andel av de totala utgifterna. Redan nu tar de ca 15 %. Man har heller inte skäl att räkna med att »förmögenhets-» och >>trygg— hetssparandet» helt skall försvinna. Ökade inkomster ger större fysiska möjligheter att spara och hittills gjorda undersökningar synes också tyda på, att ökad ekonomisk trygghet åtminstone inte omedelbart leder till så stark minskning av sparandet som man skulle kunna ha anledning att förmoda. Jämsides med och ofta stimulerat av de kollektiva trygghets— garantierna förekommer ett inte oväsentligt »trygghetssparande» för kom- plettering av dessa. Ett minskat »trygghetssparande» per individ motvägs vidare av att fler individer överhuvudtaget blir i stånd att sörja för fram- tida eventualiteter.

206. Eftersom sparandet till sina former är så utomordentligt hetero— gent, är det inte möjligt att direkt mäta det statistiskt. I nationalräken- skaperna framkommer det som den lilla skillnaden mellan två stora och mycket osäkra poster, nämligen de totala inkomsterna och den totala konsumtionen, och är därför behäftat med mycket stora felmarginaler. För att få mera detaljerade uppgifter kan man göra intervjuundersök- ningar, vilka emellertid blir dels dyrbara, dels även de behäftade med be- tydande osäkerhet, eftersom förhållandena varierar så starkt mellan olika grupper och det är så svårt att skapa definitioner, som år entydiga un- der olika förhållanden. Nationalräkenskaperna synes emellertid närmast visa att den årliga sparkvoten för ökningen av de disponibla inkomsterna varit tämligen oförändrad under efterkrigsperioden men ökat sedan mel- lankrigstiden (jfr konjunkturinstitutets meddelanden A: 29, 30 och 32). Ett försök att göra sig en föreställning om långsiktstendenserna genom en analys av sparbenägenheten i olika samhälls- och åldersgrupper på

grundval av konjunkturinstitutets sparundersökningar ger lika osäkra håll- punkter (jfr meddelandena B: 25 och 26 samt B: 31 och 32).

Några slutsatser om sparandets långtidsutveckling synes knappast kunna dras från det föreliggande materialet, utom möjligtvis att en minskning av antalet företagare inkl. jordbrukare och en ökning av antalet löntagare kan verka i sänkande riktning.

207. På grundval av det bräckliga material som föreligger skulle man kanhända ändå försöksvis kunna dra slutsatsen, att hushållens sparande i s'tort sett skulle räcka till ungefär två femtedelar av de totala nettoin- vesteringarna och att tre femtedelar skulle finansieras genom sparande inom företagen och den offentliga sektorn. Ifall de privata hushållens fri- villiga sparande, såsom här visats, inte når upp till den rådande eller öns- kade nivån för nettoinvesteringar, kan klyftan överbryggas antingen ge- nom att företagarna av olika skäl (jfr p. 229) kan hålla priser som med— ger ett visst nettosparande för självfinansiering av deras nyinvesteringar, eller genom att en del av nyinvesteringarna inom den offentliga sektorn skattefinansieras. Båda dessa former för finansiering av nyinvesteringar tillämpas f. n. i betydande omfattning i Sverige. Problemet ligger emellertid bl. a. i det samband som föreligger mellan dessa olika former för sparande. Ifall hus- hållssparandet eller det offentliga sparandet ökas tenderar företagens spa- rande att minska och tvärtom.

208. Uppbyggandet av den allmänna tjänstepensionens fonder är en ny form av sparande, på gränsen mellan hushållssparande, företagssparande och offentligt sparande, varvid man för kapitalhildningens skull till viss del bibehållit fondbildningen, trots att detta ur försäkringsteknisk syn- punkt inte är motiverat. Det kan ännu inte bedömas huruvida en fond— bildning av den planerade omfattningen kommer att medföra någon netto- ökning av sparandet, än mindre hur stor denna ökning i så fall kan bli, eftersom man ännu inte vet i vilken omfattning ATP kommer att leda till minskade inbetalningar på andra pensionsförsäkringar eller minskat »trygg- hetssparande» i andra former och inte heller hur den kommer att påverka företagssparandet. Vi har emellertid tidigare framhållit att socialförsäk- ringarna sannolikt stimulerar till fortsatt »trygghetssparande». Hittills har utvecklingen också bekräftat denna förmodan.

209. På grundval av det material, som stått till vårt förfogande, har vi försökt bedöma styrkan i dessa mot varandra verkande tendenser i spa- randeutvecklingen. Vi har därvid inte ansett oss kunna med säkerhet av— göra vilken som kommer att överväga. Det har emellertid förefallit oss sannolikt att tendenserna till ökat frivilligt sparande på lång sikt kommer

att göra sig starkast gällande under förutsättning att stabiliseringspoliti- ken blir framgångsrik och spararnas förväntningar följaktligen inriktas på stigande inkomster och ett fast penningvärde. Man bör emellertid så snart som möjligt försöka klarlägga huruvida några generationsförskjut- ningar i sparvanorna föreligger.

210. Såsom vi framhållit redan i kap. lV anser vi, att en viss ökning av de i där angiven mening produktiva investeringarna (jfr p. 124) är önsk- värd med hänsyn till nödvändigheten för stabiliseringen att vidmakthålla den ekonomiska expansionen. Med hänsyn till de investeringsbehov även inom den offentliga sektorn som en sådan expansion aktualiserar, är det ovisst i vad mån utrymme för ökade investeringar i näringslivet kan be— redas genom någon motsvarande minskning av de offentliga investeringar- na. I den utsträckning detta icke är möjligt, måste utrymme skapas genom en minskning eller i varje fall en långsammare ökning av konsumtionen än av bruttonationalprodukten, en utveckling som för övrigt redan pågått under de senare åren. Den fråga som här uppstår är, huruvida det är möjligt att stimulera de enskilda hushållens sparande i tillräcklig omfattning för att skapa detta utrymme eller om det även måste ske med andra medel. Man bör inte un- derskatta möjligheterna att genom olika åtgärder få till stånd en viss ökning av detta sparande. Den mest effektiva stimulansen härtill är utan gensägelse full sysselsättning och fast penningvärde. Men även andra spar- stimulerande åtgärder bör övervägas, kombinerade med en efter moderna principer upplagd propaganda med syfte att på lång sikt grunda spar- vanor. Förslag till sparstimulerande åtgärder har emellertid nyligen fram- lagts av särskilda sakkunniga, varför vi här inte har anledning att ta upp denna fråga till vidare diskussion (SOU 1961: 2). En viss och kanske inte oväsentlig ökning av sparandet bör kunna upp- nås med dylika åtgärder. I den utsträckning ökningen av de produktiva investeringarna kräver en mera betydande utvidgning av den totala inves- teringsverksamheten, måste ändå möjligheterna att under en begränsad tidrymd åstadkomma en motsvarande ökning av hushållens frivilliga spa- rande med hänsyn till vad ovan framhållits te sig relativt små. Det synes sannolikt att såväl företagen som den offentliga sektorn får stå för en del av ökningen av nettosparandet, om den överhuvudtaget skall komma till stånd. Möjligheterna för företagssparande har emellertid snarast minskat, dels som en följd av den skärpning av skattereglerna som skett under se- nare år, dels genom den allt intensivare utländska konkurrensen. Balansen mellan investeringar och sparande är emellertid ett problem, som inte kan lösas endast från ena sidan, och vi återkommer till det i p. 238.

211. Naturligtvis påverkar inkomstutvecklingen sparandet även på kort sikt. Såvitt framgår av sparundersökningarna synes det därvid främst vara de faktiska inkomstförändringarna som påverkar sparandet, medan förväntade inkomstförändringar har relativt ringa effekt. Inkomstförvänt- ningarnas inverkan på sparande't kan m. a. o. knappast sägas vara en sty- rande faktor i konjunkturförloppet. Sparandet påverkas emellertid även av andra förhållanden och spontana förändringar i sparbenägenheten kan därför uppträda som en aktiv faktor i konjunkturförloppet (jfr p. 201). En viktigare fråga i konjunkturpolitiken är därför sparandets känslig- het för 1'änteförändringar. Den hittillsvarande bearbetningen av sparun- dersökningarna kan inte ge några uppgifter på denna punkt. Svårighe- ten ligger i att sparandet påverkas av så många andra faktorer, att det är nästan omöjligt att isolera en eventuell ränteeffekt. Något annat mate- rial för en sådan bedömning än personliga erfarenheter och omdömen torde överhuvudtaget hittills inte föreligga. Slutsatserna om räntepoliti- kens verkningar på sparandet måste därför bli i hög grad osäkra. En rän- testegring kan tänkas påverka både företagares och konsumenters amor- teringssparande på så sätt att man påskyndar avbetalningarna. Därige- nom sjunker den totala efterfrågan. Denna tendens i sparstimulerande riktning förstärks av att en räntestegring uppträder samtidigt med en minskad tillgång på pengar, vilket kan föranleda långivarna att kräva ökad takt i amorteringarna. När det gäller privatpersoner är amorteringarna emellertid oftast bundna vid en viss plan. Detta gäller särskilt i en eko- nomi, där de varaktiga konsumtionsvarorna svarar för en stigande del av den privata konsumtionen. Räntevariationernas effekt på sparandet via den inkomstomfördelning som de medför blir beroende av skillnader i sparbenägenheten mellan olika långivar- resp. låntagargrupper, varom man föga vet. När det gäller räntepolitikens effekt på det personliga sparandet totalt sett, så anses väl allmänt att man inte med bestämdhet kan uttala sig om hur en ränteändring verkar. Så länge ett mera tillförlitligt material om räntans effekt på sparandet inte finns att tillgå, anser inte heller vi oss kunna uttala oss om huruvida denna på kort sikt är så betydande, att den skulle motivera ett särskilt hänsyns'tagande vid strävandena att åstad- komma snabba förändringar i den totala efterfrågan.

Räntepolitiken och betalningsbalansen

212. Den utländska konjunkturen kan påverka villkoren för en självstän- dig stabiliseringspolitik i Sverige även på andra sätt än genom pris- och mängdimpulser i varuhandeln. En av de viktigaste av dessa övriga vä- gar för konjunkturspridning är de korta kapitalrörelserna. De kan vara

av rent spekulativ karaktär eller de kan göras för att utnyttja skillnader i ränta mellan olika länder; de kan ske i anslutning till den reguljära varuhandeln eller de kan vara fristående. En del av dessa kapitaltransak- tioner är kända och avräknas mot bytesbalansens saldo. Andra är till sin storlek och riktning okända och ingår i den s. k. förskjutningsposten.

I Sverige liksom i flertalet andra länder har kapitalexport och -import varit föremål för statlig reglering under efterkrigstiden. Denna hindrar fristående kapitalrörelser. Däremot är förskjutningar i kreditvillkor och hemtagning av valutor i samband med varuhandeln svåra att kontrollera.

213. Det enda penningpolitiska medel, som direkt påverkar de korta kapital- rörelserna över gränserna och därmed betalningsbalansen och valutareser- ven, är under normala förhållanden räntevariationer. Dessa har emellertid en väsentlig betydelse för valutapolitiken, en betydelse som växer alltefter— som de internationella varu— och penningtransaktionerna friges från stat- liga regleringar och valutaläget stabiliseras efter krigets och efterkrigstidens påfrestningar. Det är väl frågan ifall utrikestransaktionerna inte numera är det område, där räntevariationer som sådana har den största betydelsen, eftersom växelkurserna blir allt fastare samtidigt som anslutningen till konvertibiliteten utesluter en rad andra -valutapolitiska medel. Detta torde i varje fall gälla så länge valutareserverna är så pass små att transaktio— nerna blir av väsentlig betydelse för den utrikes balansen. Skillnader i ränteläge mellan olika länder medför en strävan att placera de kommersiella krediterna i det land där villkoren är gynnsammast, vilket leder till en avtappning av valutareserven i detta land. Tidsförskjutningar i konjunkturförloppet länderna emellan spelar härvid en inte oväsentlig roll. Den svenska exporten av järnmalm till Västeuropa finansieras så- lunda delvis i Sverige och delvis i importländerna och förändringar i ränte- läget leder till förskjutningar i finansieringen. Även i övrigt uppkommer kortfristiga kapitalrörelser i samband med handeln vilka påverkar betal- ningsbalansen. Är ränteläget högre i utlandet fördröjes hemtagningen av exportinkomster resp. påskyndas likvider, är läget det motsatta blir effek- ten den omvända. Följsamheten i räntepolitiken mellan de västeuropeiska länderna under senare år visar också hur den interna politiken blir alltmer beroende av utlandet ju mer handeln frigörs (jfr diagram 3 och SOU 1960: 16 s. 37).

214. Det kan i detta sammanhang erinras om att bankerna fortfarande i samförstånd med riksbanken avstår från att förränta utländska tillgo- dohavanden och att utlänningar inte har rätt att förvärva svenska obliga- tioner eller aktier. I övrigt motiveras emellertid rädslan för kapitalimport med de olägenheter, som ett plötsligt tillbakadragande av kapitalet kan medföra.

........................."--uu...._ .........

*r. ' ' ”r- -_1 .-.min-—

"R'Bolglon L'L- ...i

2 - Nederland-rna

I | I | I | l I | I I

1550 51 52 53 SL 55 55 57 58 59 1960

Denna inställning synes mera baseras på 1930-talets erfarenheter av stora, lättrörliga och av icke-ekonomiska faktorer påverkade flyktkapi- tal (hot money). Liknande tendenser har inte i samma omfattning gett sig till känna under efterkrigsperioden, även om de av ränteskillnader be- tingade, kortsiktiga kapitalrörelserna mellan de stora finanscentra varit mycket omfattande under senare år. Panikartade utförsäljningar måste ju leda till förluster för säljarna likaväl som till olägenheter för »värd- landet» och är därför osannolika i mera stabiliserade lägen. Vid nuvarande förhållanden på den internationella kapitalmarknaden synes tvärtom en viss kapitalimport i dylika former kunna vara fördelaktig (jfr p. 161). Vi anser därför en omprövning av den nuvarande inställningen till förränt- ning av utländska tillgodohavanden och till utlänningars rätt att förvärva svenska värdepapper påkallad, även om vi samtidigt är medvetna om att kapitalimporten sannolikt inte kommer att få en sådan omfattning, att detta är någon väsentlig fråga för stabiliseringspolitiken. En sådan utveck- ling mot friare kapitalrörelser bör också innebära större möjligheter för svenska medborgare att investera utomlands, varvid inte minst frågan om svenska insatser i de underutvecklade ländernas näringsliv bör uppmärk- sammas. Överhuvudtaget kan friare kapitalrörelser i många lägen med- verka till en konjunkturmässig utjämning, som kan få en viss betydelse ur stabiliseringssynpunkt. En särskild utredning har emellertid nyligen till- satts med uppgift att pröva valutaregleringens fortsatta tillämpning, varför vi inte går vidare in på dessa frågor.

215. Ett spörsmål av större räckvidd är frågan om möjligheten att frigöra räntepolitiken från det inflytande som betalningsbalansen nu utövar, vilket kan bli av betydelse för att man effektivt skall kunna använda den som ett medel i den interna stabiliseringspolitiken. Betalningsbalansen ger ju utslag för graden av högkonjunktur eller depression i förhållande till läget i andra länder, vilket inte minst efterkrigstidens utveckling i Sverige gett belägg för, medan den interna penningpolitiken skall motverka överkon- junkturen eller depressionen såsom sådan. De krav, som det utrikes resp. det inrikes läget ställer på räntepolitiken, kan därför lika ofta vara mot- satta som likriktade. Samtidigt skulle man lättare kunna nå de mål för handelspolitiken som redan diskuterats i kap. V. Det torde väl ligga närmast till hands att söka åstadkomma en sådan fri- koppling genom någon form av differentiering av räntan mellan sådana transaktioner som berör betalningsbalansen och de rent inhemska. Då en sådan differentiering emellertid inte torde vara tekniskt möjlig att genom- föra, kan man i stället tänka sig en större rörlighet mellan den korta och den långa räntan, så att den senare åtminstone inte behöver följa med när den förra måste höjas till försvar för betalningsbalansen. Ifall en sådan höjning inte åtföljs av några marknadsoperationer, skulle dess interna effekt på kort sikt kunna begränsas (jfr p. 183). En sådan ökad rörlighet mellan den långa och den korta räntan skulle även ur andra synpunkter vara önskvärd. De institutionella hindren för en sådan rörlighet är dock särskilt betydande i Sverige. Vi återkommer till denna fråga i ett följande avsnitt (jfr pp. 245—49).

Penningpolitikens verkan inom olika sektorer av samhällsekonomin

216. I de föregående avsnitten har de penningpolitiska medlens verkan be- handlats mera allmänt och principiellt. För att skapa riktlinjer för en sta- biliseringspolitik är det emellertid nödvändigt att tämligen konkret ana- lysera deras verkningar inom olika sektorer av samhällsekonomin, efter- som dessa kan förutsättas vara ganska olika med hänsyn till investerings- verksamhetens växlande karaktär och varierande finansieringsvillkor. Myc- ket av penningpolitikens problematik ligger just i dessa starka variatio— ner mellan olika områden. Eftersom räntan spelar rätt liten roll för kort- siktiga investeringar i jämförelse med utsikterna att överhuvudtaget få produkterna sålda till rimliga priser, krävs en stark räntestegring för att påverka dylika investeringar. Å andra sidan kan starka räntestegringar drabba de långsiktiga investeringarna hårt ifall man ej kan räkna med att höja produktpriserna i motsvarande mån.

217. Den genomsnittliga räntenivån på lång sikt har en mycket stor be— tydelse för inriktningen av den ekonomiska verksamheten i samhället, samtidigt som den naturligtvis också påverkas av denna inriktning och av realkapitalets avkastning. Avvägningen mellan långsiktiga och kort- siktiga investeringar har under efterkrigstiden i påfallande grad blivit lik- tydig med avvägningen mellan offentliga eller av det offentliga reglerade investeringar å ena sidan och enskilda å den andra. Bortsett från att myc- ket av de långsiktiga investeringarna faller inom det offentligas traditio- nella verksamhetsområde, torde detta i sin tur bero på att man inom de båda sektorerna vid sin planering haft helt olika föreställningar om vilken långsiktsränta denna borde bygga på. Även vid de offentliga investeringarna måste ju en ränteföreställning vara ett led i planeringen. Rent allmänt kan man nog säga att den offentliga investeringspolitiken under efterkrigstiden, med utgångspunkt i 1930-talets stagnationsteorier, inriktats på att tillhandahålla tjänster billigt, som kräver omfattande och långsiktiga investeringar. Detta har lett till en ansvällning av efter- frågan på dessa tjänster utan en motsvarande ökning av det sparande, som skulle möjliggöra en utbyggnad av produktionen av desamma utan att sam- hällsekonomin överansträngdes. Kostnaden för tjänster som kräver lång- siktiga investeringar måste ju bli beroende av människornas värderingar av omedelbar gentemot framtida konsumtion. En skattefinansiering av in- vesteringarna innebär, i den mån skatten inte alternativt hade sparats, att man leder utvecklingen efter andra vägar än dem som svarar mot dessa värderingar. Detsamma gäller en finansiering genom kreditprioritering.

218. Det är naturligt att anta att preferensen för framtida konsumtion skall växa med växande levnadsstandard. Men mot den effekt, som denna för- skjutning till förmån för framtida konsumtion borde få för sparandet, står det förhållandet att man i växande omfattning tryggar denna konsumtion på annat sätt än genom att spara (jfr p. 203). Frågan är då om inte tjänster, som kräver långsiktiga investeringar, måste göras dyrare för att klyftan mellan individernas och samhällets intentioner med avseende på sparande och investeringar inte skall bli så stor att den inte kan bemästras. Det är naturligtvis bostadspolitiken som står i centrum för denna frågeställning, men den har även anknytning till vissa delar av socialpolitiken och till affärsverkens investeringar.

Den ofentliga sektorn 219. Samordningen mellan penningpolitiken och den offentliga investe—

ringsverksamheten med avseende på den kortsiktiga konjunkturpolitiken har hittills varit tämligen bristfällig. De svårigheter som en sådan samord-

ning bjuder ligger i öppen dag. Det erfordras en omsorgsfull planering för att en långsiktig investeringsverksamhet skall kunna ökas och minskas med konjunkturvåxlingarna, utan att detta leder till orimliga omställ— ningskostnader. En stor del av samhällsinvesteringarna är vidare en följd av näringslivets expansion och av levnadsstandardökningen och behoven blir därför särskilt starka i högkonjunkturen. Med en omsorgsfull plane- ring bör emellertid en viss samordning kunna uppnås. Möjligheterna att konjunkturvariera de offentliga investeringarna behandlas ingående i sam- band med finanspolitiken, jfr pp. 320—23.

220. De offentliga investeringarna sker ofta med annan målsättning än den rent ekonomiska, vilket inte hindrar att de samhällsekonomiskt sett ofta är högräntabla. Av sociala och geografiska hänsyn eller på grund av tekniska differentieringssvårigheter kommer emellertid de tillhandahållna tjänsternas värde för dem som utnyttjar dem inte alltid till uttryck i taxe- sättningen. Även om målsättningen inte är renodlat ekonomisk hindrar detta inte, att man även inom den offentliga sektorn såsom tidigare framhållits måste basera sina bedömningar på en viss kalkylränta vid valet mellan olika pro- duktionsmetoder och investeringsalternativ. Ett av de mest påtagliga exemplen härpå är utbyggnaden av vatten- kontra värme- eller reaktor— kraft. Sådana räntabilitetsbedömningar torde dock hittills ha förekommit i alltför liten omfattning.

Kalkylräntans eftersläpning i förhållande till de långsiktiga förskjut- ningarna i räntenivån torde dessutom i många fall vara betydande, efter— som variationer alltid betraktas som tillfälliga när de först uppträder och verken i allmänhet sysslar med mycket långsiktiga investeringar. Någon anpassning till kortsiktiga fluktuationer bör naturligtvis inte heller efter- strävas. Det skulle emellertid kunna vara önskvärt med en större ränte- känslighet i offentliga investeringar och framförallt med en aktuellare och enhetligare kalkylränta.

De statliga aktieholagen är i större utsträckning tvingade att ta hänsyn till lånemöjligheterna. De kan naturligtvis också mera än hittills hänvisas till att finansiera sina investeringar på kapitalmarknaden, i varje fall när utrymmet på denna kan vidgas.

221. Kommunernas investeringar måste i stort sett karakteriseras som ränteokänsliga. De kommunala investeringar som lånefinansieras anses i allmänhet vara av sådan angelägenhetsgrad att räntan inom rimliga grän- ser spelar ringa roll. Däremot är de naturligtvis känsliga för kreditran- sonering. Alternativet till en minskad investeringsverksamhet är då ökade skatter, vilket också skapar önskat utrymme för investeringarna.

Bostadssektorn

222. Den för kreditpolitiken verkligt känsliga sektorn har alltid ansetts vara bostadsproduktionen. Detta är främsta orsaken till att man genom regleringar avskärmat den från inflytandet från kreditmarknaden. Ut- vecklingen har emellertid lett till en minskad räntekänslighet även inom denna sektor. Bostadsbyggandet är numera en långsiktig produktion med höga fasta kostnader i maskiner och anläggningar. Spekulationsmomentet har minskat starkt i och med tillkomsten av stabila och långsiktigt arbe- tande bostadsbyggnadsföretag, inte minst genom det kommunala inslaget. Bostadsfinansieringen flyter därigenom också mera normalt och måste inte längre, såsom till betydande del var fallet under mellankrigsperioden, ske i kreditmarknadens utkanter. Ränteförändringar och kreditåtstramuing får därför inte längre samma förödande effekt som tidigare inom denna bransch. Det innebär också att hyrorna vid en bättre jämvikt på hyresmarknaden, då hyresregleringen inte längre är erforderlig, bör kunna sättas efter en mera långsiktig ränte- förväntan och att kortsiktiga räntevariationer följaktligen inte behöver slå igenom på hyresnivån. Penningpolitikens effekt på bostadsbyggandet skulle under sådana förhållanden måhända inte behöva bli starkare än att den skulle kunna accepteras jämsides med effekten på andra sektorer inom samhällsekonomin. Jämvikten på bostadsmarknaden synes emellertid ännu alltför avlägsen för att man med en gång skall kunna gå över till ett friare system. Så länge bostadsbristen och hyresregleringen består måste man räkna med att även kortsiktiga ränteförändringar slår igenom på hyresnivån och egnahems- ägarnas bostadskostnader. Kreditprioriteringen och den statliga långiv- ningen skulle ändå kunna ersättas med statliga kreditgarantier. ifall mera betydande räntehöjningar ovanför den nivå, som kan betecknas som en långsiktigt normal ränta på kapitalmarknaden, subventionerades bort i enlighet med det system som tillämpats under de senaste decennierna. En mera varaktig förändring av det allmänna ränteläget borde däremot för- anleda en anpassning av den räntenivå, som skulle tjäna som bas för ett dylikt subventionssystem. Genom en sådan anordning skulle bostads- finansieringen kunna ske till en i stort sett stabil ränta, vilket i sin tur innebär att penningpolitiken inom bostadssektorn huvudsakligen skulle få effekt genom förändringar av tillgången på kredit. Innan man avveck- lar nuvarande prioriteringsåtgärder måste emellertid en normalt funge— rande kapitalmarknad med utrymme för finansiering i önskad omfattning av den privata sektorns investeringar ha återupprättats, eftersom man annars skulle riskera en alltför stark begränsning av tillgången på bostads- krediter. Även fortsättningsvis måste man förutsätta att riksbanken och de kredit-

givande institutionerna i sina diskussioner och överenskommelser tar veder- börlig hänsyn till bostadssektorns behov.

I och för sig är det också möjligt att med de statliga räntesubventionerna eliminera engångseffekten på hyresnivån av den räntehöjning, som en över- gång till ett kreditgarantisystem måste medföra. Det kan dock enligt vår mening ifrågasättas hur långt man skall vidga klyftan mellan kostnaderna för bostadsproduktionen och det pris människorna betalar för bostäderna (jfr p. 218).

223. Det har under 1950—talet visat sig möjligt både att öka bostadspro- duktionen under en svag investeringskonjunktur och att minska den under en stark, utan att detta medfört orimligt höga omställningskostnader eller i övrigt lett till allvarligare olägenheter. Det har i båda fallen varit fråga om förändringar med flera tusen lägenheter. Arbetsmarknadspoliti- ken kan relativt lätt medverka till en smidig överföring av arbetskraft från bostadsbyggandet till annan byggnadsverksamhet. Bostadspolitiska syn- punkter bör därför komma främst vid bedömningen av den möjliga kon- junkturvariationen. Från de utgångspunkter som här angetts torde några allvarliga invänd— ningar inte kunna resas mot en viss, kontrollerad konjunkturvariation i bostadsproduktionen. Den måste dock hållas inom bestämda gränser. Pro— jektering av bostäder och anslutna investeringar, vatten och avlopp, gator m. ni. tar lång tid. Den blir omodern och måste göras om ifall byggandet uppskjutes längre tid och den kan inte forceras annat än inom vissa grän— ser om byggandet skall ökas. En stor arbetarkår och många industrier är vidare direkt beroende av byggnationens totala omfattning. Det är därför ingen mening i att variera bostadsbyggandet mer än som motsvaras av va- riationen i annat byggande. I vilken utsträckning man åter skulle kunna utsätta bostadsproduktio- nen för inflytande från penningpolitiken blir således i sista hand beroende på i vad mån tillgången på kredit och bostadslånens konkurrenskraft blir tillfredsställande på en normalt fungerande kapitalmarknad (jfr p. 240) och på hur stora svängningar i bostadsbyggandets omfattning man har möj- lighet att acceptera. Måttliga svängningar kring en i och för sig hög nivå synes oss dock inte behöva inge alltför stora betänkligheter.

Industrisektorn

224. lndustriinvesteringarnas känslighet för. penningpolitiska åtgärder har varit föremål för en mycket livlig debatt, där de mest skilda uppfattningar gjort sig gällande. Men i brist på någorlunda tillförlitliga undersökningar har denna debatt blivit tämligen hypotetisk. Rent teoretiskt kan man säga att stigande räntor innebär att en del investeringsprojekt inte längre blir lönsamma och därför ställs på framtiden eller avförs ur planeringen.

Överhuvudtaget skulle höjda räntor sålunda leda till en ekonomisering med kapitalet, t. ex. sådant som inom företaget är bundet i lager och ford- ringar. I båda fallen resulterar räntehöjningen i en minskad total ef- terfrågan. Omvänt skulle sänkta räntor leda till att en del investerings- projekt, som hittills inte varit lönsamma, blir möjliga att genomföra. Därigenom ges incitament till en ökning av investeringsverksamheten och därmed av den samlade efterfrågan.

225. I samband med skärpningen av den ekonomiska politiken i Sverige under första halvåret 1955 gjordes ett par empiriska undersökningar, den första som ett led i penningvärdeundersökningens arbete och den andra i samarbete mellan konjunkturinstitutet och vår utredning, vilka synes ge ett något tillförlitligare underlag för en bedömning av denna fråga. Det kan i detta sammanhang nämnas, att en samtidig undersökning i Stor— britannien givit ett tämligen likartat resultat. Eftersom det i samtliga fall är fråga om att bedöma effekten av ett fler- tal samtidiga åtgärder, kan givetvis fördelningen av effekten dem emel- lan erbjuda vissa vanskligheter, men skillnaderna är så pass stora att de måste betraktas som signifikativa, även om man inte får fästa alltför stor vikt vid de numeriska värdena. Man måste också hålla i minnet att re- sultaten hänför sig till det speciella likviditetsläge och de förhållanden i övrigt som rådde 1955, med bl. a. relativt starka prisstegringsförvänt- ningar, och därför inte utan vidare kan tillämpas i andra lägen. Även med dessa reservationer synes de emellertid ge en grundval för bedömningen av olika penningpolitiska åtgärders faktiska effekt, som inte tidigare före- legat.1

226. Med utgångspunkt från dessa och andra liknande undersökningar lik— som från den praktiska erfarenheten måste man konstatera, att industri- investeringarnas känslighet för penningpolitiska åtgärder begränsas av en hel rad olika faktorer, som dessutom verkar med olika styrka och på olika sätt i olika konjunkturlägen och inom olika branscher och typer av företag. För att någorlunda kort kunna karakterisera denna effekt måste man där- för göra sig skyldig till ganska grova generaliseringar. Först och främst synes man kunna konstatera att ränteförändringar i de flesta fall spelar en jämförelsevis ringa roll som kostnad i företagens inves- teringskalkyler vid sidan av en mängd osäkra faktorer som måste bedömas, inte minst möjligheten att sälja de framställda produkterna till ett någor- lunda fördelaktigt pris. Av den i de nämnda undersökningarna angivna effekten av räntehöjningen, hänförde sig endast hälften till vad som tidi-

1 Resultatet av den första, mera ofullständiga undersökningen redovisas iEkonomisk tid- skrift 195611 5. 40—60 och av den andra i en kommande redogörelse från konjunkturinstitutet. En preliminär redogörelse finns tillgänglig i stencil.

gare benämnts kostnadseffekten, medan den andra hälften utgjorde den s. k. finansieringseffekten. En stor del av investeringsverksamheten måste dessutom planläggas på så lång sikt och drar så avsevärda planeringskost- nader, att det varken är rimligt eller möjligt att låta den påverkas av kort- siktiga ränteförändringar.

Mycket långsiktiga investeringar såsom kraftverk har emellertid ansetts betydligt räntekänsligare än de kortsiktiga därför att räntorna här spelar en större roll i de totala produktionskostnaderna. Detta behöver dock inte under alla förhållanden vara riktigt. Det förutsätter att ränteförändringen förväntas bli varaktig eller att intermediär, kortsiktig finansiering inte kan erhållas och att räntehöjningen således påverkar också den långsiktiga finansieringen samt att priskänsligheten för produkten beräknas komma att bli jämförelsevis stor så att de Ökade räntekostnaderna inte kan täckas genom prishöjningar.

Lagerinvesteringar

227. En typ av kortsiktiga investeringar som av speciella skäl alltid an- setts vara känsliga för kreditmöjligheterna är emellertid lagerinvesteringar, beroende på att lagren utöver vissa nödvändiga minimikvantiteter inte ingår i någon produktion och vinsten av dylika investeringar således en- bart är beroende av prisförväntningar och kreditvillkor. Är prisförvänt- ningarna deciderade blir emellertid känsligheten även på detta område mindre. Jämförs effekten av tänkbara ränteförändringar med lagrings- kostnader och storleken av de prisvariationer, som även under normala förhållanden uppkommer på många områden, förefaller detta också helt

naturligt. Någon skarp gräns kan inte dras mellan spekulativa lager och de för omsättningen nödvändiga vid behov kan de senare pressas högst be-

tydligt. I många fall torde emellertid räntans betydelse för lagerinveste- ringarna överflyglas av skattereglernas.

Tyvärr är kunskapen om lagerinvesteringarna och deras förändringar i Sverige utomordentligt bristfällig. Det är angeläget att en förbättring här- vidlag kommer till stånd (jfr p. 424). Den normala lagerhållningen inom industrin och i handelns alla led har grovt uppskattats till 40 % av brutto- nationalprodukten eller ca 25 mmkr 1959.1 Även procentuellt sett små förändringar i den totala lagerhållningen kan sålunda få mycket stor be- tydelse för den samhällsekonomiska balansen. De senaste konjunktursväng- ningarna i USA kan i stort sett karakteriseras som lagerkonjunkturer och även för Sveriges del synes man dock kunna säga, att lagervariationar spelat en betydande roll i konjunkturutvecklingen.

1 Lager i svensk ekonomi. Meddelande från konjunkturinstitutet B: 23 s. 78—87.

228. Vid diskussion av lagerutvecklingen måste man också skilja mel- lan frivilliga och ofrivilliga lagerförändringar, vilket i praktiken kan vara mytket svårt. Det har från näringslivets och inte minst från bankernas side hävdats, att ränta och kredittillgång tillsammans kan ha en väsent- lig effekt på lagerhållningens omfattning och att bankerna vid åtstram- ning lägger särskild vikt på att förmå företagarna att minska sina lager och därigenom förbättra sin likviditet. Man kanhända därav kan dra den slutsatsen att det främst är bankernas kreditprövning som påverkar lager- hållningens omfattning. Enligt den tidigare nämnda undersökningen av effekten av kreditåtstramningen 1955 var minskningen av den planerade lagcrökningen dock inte på långt när så stor som minskningen av de pla- nerade investeringarna, även om effekten av investeringsavgiften från- räknas. Frågan om lagerinvesteringarnas känslighet för penningpolitiska åtgär- der fordrar emellertid ytterligare belysning. Tills dess måste den läm- nas öppen. Vi får dock anledning att återkomma till lagerinvesteringarnas betydelse för konjunkturpolitiken (jfr pp. 232 och 316—17).

Självfinansieringen

229. Av det föregående framgår att det inom ramen för rimliga ränteför- ändringar snarare är den faktiska tillgången på investeringsmedel, som blir avgörande för företagens investeringsbeslut. Vad företagen disponerar för investeringar beror naturligtvis också på vad de anser erforderligt för rörelsen i övrigt, dvs. på deras allmänna förväntan beträffande likvidi- tetsatvecklingen.

Företagens tillgångar på investeringsmedel härrör antingen från själv- finansiering med nedplöjda vinstmedel eller från lån och aktieemissioner.

Som helhet tagen har industrin under 1950-talet i stort sett finansierat sina investeringar inkl. lagerförändringar med egna avskrivnings— och vinstmedel. Vissa är har den t. o. ni. haft en nettoutlåning till andra sekto- rer. De vid taxeringen eller eljest allmänt tillämpade reglerna för avskriv- ningar medför, att vad som ur företagsekonomisk synpunkt skulle kunna betecknas som självfinansieringsmedel inte sammanfaller med den skatte- tekniska definitionen.

Självfinansieringens innebörd är att många företag, genom att de är effektivare än sina konkurrenter inom eller utom landet och/eller genom att de har ett visst utrymme för autonom prissättning, kan hålla högre priser än som svarar mot varornas och tjänsternas produktionskostnader, varigenom en viss del av konsumenternas köpkraft utöver värdet av för produktionen ianspråktagna produktionsfaktorer bindes. I den mån ägarna inte gör anspråk på att härigenom tillgängliga medel helt skall tas i anspråk för utdelning på det av dem satsade kapitalet, skapas sålunda utrymme för

nyinvesteringar i företaget. I den mån medlen redovisas som vinst skapas också —— genom företagsbeskattningen utrymme för offentliga utgifter.

Alternativet vore, vid vidmakthållen investeringsnivå, att konsumenter- na sparade motsvarande del av sin inkomst, vilket dock förefaller osanno- likt, och att sparmedlen sedan gick till det offentliga eller det privata näringslivet via kreditmarknaden.

230. Den höga självfinansieringen inom industrin under efterkrigsperioden är naturligtvis till stor del ett resultat av den utomordentliga inter- nationella och inhemska konjunkturen och en likviditetsskapande stat- lig utgiftspolitik, men den torde också ha framtvingats direkt av svårig— heterna att erhålla lån för nyinvesteringar i kreditinstitut eller genom upplåning mot obligationer och förlagsbevis, därigenom att företag, som annars skulle ha kunnat driva en prispressande konkurrens, avstått här- ifrån då de inte kunnat låna medel till de investeringar, som skulle ha möjliggjort den produktionsökning som skulle ha blivit deras vinst av konkurrensen. Samtidigt har denna omfattande självfinansiering medfört en konsolidering, som väsentligt ökat företagens motståndskraft mot kon- junkturförsämringar (jfr även pp. 364 och 480). Den höga självfinansieringsgraden gör särskilt de större, välkonsolide- rade företagen med de stora investeringarna tämligen okänsliga för pen- ningpolitiska åtgärder, vilket också framgår av de utförda undersök— ningarna. Dess inverkan på penningpolitikens effektivitet skall emellertid å andra sidan inte överdrivas. De stora vinsterna är i sj älva verket ganska ojämnt fördelade. Undersökningarna visar att de företag, som ökade sina investeringar 1955 trots de penning- och finanspolitiska åtgärderna, lyc- kades göra detta genom att låna stora belopp i huvudsak vid sidan om bankerna, medan de som minskade sina investeringar i sin tur lånade ut avsevärda belopp. Det har med andra ord förekommit en betydande rörlighet i kapitalet mellan företagen, främst i form av ökade varukre- diter och förskott. I den mån man kan förutsätta att kapitalet gått till de mest expan- siva företagen är detta slags rörlighet naturligtvis av stort värde. Den innebär också att många företag på dessa vägar direkt påverkas av pen- ningpolitiken, vilket i sin tur indirekt alltid måste inverka på de själv- finansierande företagen, eftersom de olika företagen är i hög grad beroende av varandra. Vidare medför en kreditåtstramning också inom de själv- finansierande företagen en tendens att i ökad grad vaka över likviditeten. Även om den i första hand berör bankutlåningen leder den relativt snart till en allmänt spridd svårighet att låna även vid sidan om bankerna. Eftersom lånen mellan företagen i huvudsak synes ha formen av korta krediter, kan en uthållig kreditåtstramning å andra sidan sätta de mest expansiva företagen i svårigheter, vilket kan få en ogynnsam effekt på

produktionsutvecklingen. Ovissheten om möjligheterna att framdeles er- hålla erforderliga krediter torde i sådana lägen också ha en betydande psykologisk effekt. För att aktieemissioner skall vara en lönande metod för att anskaffa kapital krävs en mycket hög räntabilitet på investeringarna.

231. Som slutsats vill vi framhålla att en så kraftig kreditåtstramning som den som genomfördes 1955 får en inte oväsentlig effekt på industri- investeringarna, trots den höga självfinansieringsgraden inom företagen. Räntehöjningen är en oundviklig effekt av åtstramningen, men den torde däremot såsom sådan ha en tämligen ringa verkan. Reaktionshastighe- ten på åtgärderna liksom effektens absoluta storlek blir naturligtvis i sista hand beroende på konjunkturläget, investeringsbenägenhetens styrka, likviditetsläget och en mängd andra faktorer.

Handeln, transport m.m.

232. Handelns känslighet för kreditpolitik är intimt förknippad med lager- investeringarnas lönsamhet. Kortsiktiga, inte direkt säsongbetingade lager— förändringar inom handeln är mestadels av spekulativ natur och deras till- tagande betydelse tenderar i och för sig att göra konjunkturen mera obe— ständig. Såsom tidigare framhållits har den totala lagerhållningen i Sverige upp- skattats till normalt ca 40 % av bruttonationalprodukten eller f. n. ca 28 mmkr. Även procentuellt sett små förändringar kan därför få stor bety- delse för den samhällsekonomiska balansen. De bestämmes i betydligt större utsträckning av prisförväntningar än av förhållandena på kreditmarkna- den, vilket medför att de skärper konjunktursvängningarna. Det spar- samma material som finns att tillgå tyder också på att lagren, i varje fall inom industrin, är betydligt mindre känsliga för kreditpolitiska åtgärder än de fasta investeringarna. Skulle en effektivare metod att påverka han- delns lagerhållning kunna skapas, skulle det därför kunna få en mycket stor betydelse i stabiliseringspolitiken (jfr vidare pp. 316—17). Handelns fasta investeringar liksom investeringar i jordbruk och skogs- bruk, i handelsflottan och på andra områden påverkas naturligtvis av den allmänna kreditpolitiken i varierande grad. Investeringarna i jordbruket bestämmes främst av inkomstnivån, vilken inte varierar med konjunk- turerna sedan det omedelbara beroendet av världsmarknadsprisbildningen upphävts genom jordbruksregleringen. Inget av dessa områden är emeller- tid av den storleksordningen att det motiverar särskilda åtgärder för att styra dess investeringar.

Slutsatser

233. Sammanfattningsvis anser vi oss kunna konstatera att de penning- politiska åtgärdernas effekt på »den totala efterfrågan» för investeringar

vid nuvarande institutionella förhållanden begränsas dels av den offent- liga sektorns stora omfattning, dels av de ekonomiska regleringarna på kre- ditmarknaden främst till förmån för bostadssektorn och dels slutligen av den omfattande självfinansieringen av företagsinvesteringarna. De tra- ditionella formerna för investeringarnas finansiering har visat sig otill- räckliga i denna nya situation, vilket föranlett omfattande regleringar av kapitalmarknaden. De har skapats i ett samhälle, där de ekonomiska re- lationerna i väsentliga hänseenden var annorlunda än de är i dagens Sve- rige. Den offentliga sektorn svarade då för endast en bråkdel av de to- tala investeringarna. Den statliga upplåningens realvärde har på 30 år fyrdubblats. De likviditetsproblem statsskulden nu skapar var tidigare okända i Sverige. Målsättningen full sysselsättning och företagsbeskatt- ningens höjd och beräkningsregler har medfört en förändring av risker och räntebetalningsförmåga inom olika investeringsområden, som på grund av regleringar eller genom trögheten i den ekonomiska utvecklingen inte balanserats av motsvarande förändringar i prisrelationerna mellan ifråga- varande varor och tjänster. Samtidigt har trögheten i marknadsanpass- ningen tilltagit inom alla områden som en följd av utbyggnaden av de ekonomiska organisationerna.

De offentliga investeringarna och bostadsbyggandet, som för närvarande i stort sett står utanför verkan av de penningpolitiska medlen, svarar för mellan 3/5 och 2/3 av de totala investeringarna exkl. varaktiga konsumtions- varor. Därtill kommer att självfinansieringen spelar en stor roll för närings— livets investeringar. För att penningpolitiken skall kunna spela en mer framträdande roll i stabiliseringspolitiken än den hittills gjort är det där— för nödvändigt att man vidtar sådana åtgärder, att villkoren för investe— ringarnas finansiering i större utsträckning blir beroende av förhållandena på kreditmarknaden.

Långsiktsproblem på kreditmarknaden

Prioriteringspolitiken

234. Såsom vi redan framhållit i p. 173 har vi ansett oss kunna begränsa vår framställning till de mera långsiktiga spörsmålen om penningpolitikens roll i en effektiv stabiliseringspolitik och om de institutionella och ekono— miska förändringar, som erfordras för att den skall kunna spela denna roll, eftersom kreditmarknadsutredningen haft till uppgift att utreda de aktuella kreditmarknadsproblemen på kort sikt. En diskussion om möjligheterna att skapa en effektivare fungerande kreditmarknad måste börja med den prioritering av lån till vissa ända- mål, som i Sverige under efterkrigstiden splittrat denna marknad i två delar. Orsaken till att man velat ge vissa kreditbehov förtursrätt är, att mot-

svarande investeringar eller andra utgifter ansetts så viktiga att riksdagen direkt fattat beslut om dem, varvid man får förutsätta att de samhällseko- nomiska konsekvenserna prövats redan i detta sammanhang.

Även om en kreditåtstramning såsom tidigare framhållits kan komma till stånd på olika räntenivåer, är dock möjligheterna särskilt på längre sikt att variera kredittillgång och ränta oberoende av varandra starkt be- gränsade. Trots den omfattande självfinansieringen inom det svenska nä- ringslivet måste man räkna med, att efterfrågan på kredit i konjunktur- lägen av den typ som dominerat efterkrigsutvecklingen är mycket stark. En kreditprövning från kreditinstitutens sida, endast framkallad med rän- tepolitik, marknadsoperationer och normala reservbestämmelser och så sträng att den balanserar efterfrågan mot kreditutbudet, skulle, ifall kre- ditmarknaden vore enhetlig, därför förutsätta en förhållandevis hög ränta. Denna måste i sin tur leda till vad som skulle komma att uppfattas som oacceptabla marginella kostnader för de tjänster, som produceras genom långsiktiga investeringar i bostäder, kraftverk m. m. och till oacceptabla vinster i dessa sektorer, även bortsett från vinsten genom den penning- värdeförsämring som redan ägt rum. Man har därför genom höjda kassa- och likviditetskvoter och utlåningstak förmått kreditinstituten till en restrik— tivitet utöver den normala och därigenom hållit tillbaka utlåningen till all- mänheten på oprioriterade områden. Med den selektivitet, som likviditets- kvoterna genom sin konstruktion innebär, samt med rekommendationer till bl. a. sparbanker och försäkringsbolag har man prioriterat lån till vissa än- damål, främst statens upplåning och bostadsbyggandet, för at't tillgodose dessas behov av krediter (jfr pp. 192 och 194).

235.1 Prioriteringen av vissa krediter skapar otvivelaktigt både på kort och lång sikt en rad svåra avvägningsproblem. Hur långt skall priorite— ringen utsträckas? Ju mer den vidgas ju mindre betydelse får den. Hur skall prioriterade områden avgränsas från icke prioriterade? Hur hårt kan den drivas utan att få alltför ogynnsamma verkningar på den samhälls- ekonomiska strukturen? Det måste vara av ett väsentligt intresse att för- söka utröna, ifall en så långt driven restriktivitet i kreditgivningen inom den oprioriterade sektorn, som en effektiv prioritering förutsätter, kan väntas få några ogynnsamma struktureffekter inom densamma. Man skulle kanske kunna förmoda att det inom den oprioriterade sek- torn i första hand är de mest räntabla investeringarna som får kredit, eftersom dessa måste te sig som de även ur bankernas synpunkt mest fördelaktiga objekten. I så fall skulle man få i stort sett samma urval av möjliggjorda investeringar (inom en given ram) som om marknaden vore i jämvikt. Emellertid är det ju inte de isolerade investeringarna som

1 För diskussionen i denna och de två följande punkterna jfr Guy Arvidsson: Bostadsflnan- siering och kreditpolitik. Stockholm 1958.

sådana utan företagen som står som låntagare och svarar för krediternas säkerhet. Jämsides med investeringarnas räntabilitet måste därför också säkerheten och snabbheten i amorteringarna bli en viktig fråga för han— kerna. Det finns ofta ett samband mellan dem, men säkerheten bestäms också av solvensen hos det företag, som står bakom projektet. De lång- siktiga objekten torde ofta skjutas åt sidan vid knapphet på kredit. Det är vidare rätt naturligt om förekomsten av tidigare förbindelser med kunderna även spelar roll vid bankernas kreditprövning.

De förut omnämnda undersökningarna rörande verkningarna av 1955 års kreditpolitiska åtgärder visar, att de stora företagen haft lättare att skaffa sig krediter vid sidan av bankerna än de små. Kortsiktiga kredi- ter vid sidan om kreditinsti'tuten i form av förskott och varukrediter är även normalt av stor betydelse inom näringslivet. Vid en skärpt kredit- prövning skapar emellertid företagens olika möjligheter att i ökad om- fattning ta dylika krediter i anspråk väsentliga olikheter i finansierings- villkoren och därmed en betydande variation i de marginellt möjliggjorda investeringarnas räntabilitet.

236. Den ojämnhet i villkoren, dvs. kalkylräntan, för olika investeringar, som prioriteringspolitiken därigenom medför inom den oprioriterade sek- torn, är dock ingen nyhet. Företagsbeskattningen har, sedan nuvarande beskattningsnivå infördes, haft liknande verkningar. Det skulle föra för långt att här i detalj demonstrera effekterna av skattereglerna. Det får räcka med att fastslå att kombinationen av höga bolagsskatter och liberala av- skrivningsregler i förening med dubbelbeskattningen av bolagsvinster splitt— rar den enhetliga, med en eventuell marknadsränta på en fri kapitalmark- nad sammanfallande kalkylräntan i en serie av kalkylräntor. Beroende av företagets vinstläge m.m. är dessa utspridda inom ett bälte, SOm grovt räknat sträcker sig från halva till dubbla marknadsräntan. Skillnader i kalkylränta är naturligtvis helt oberoende av investeringsprojektens ränta- bilitet. I stort sett går dessa verkningar av beskattningen i samma riktning som kreditransoneringens. De verkar för en koncentration av investeringar och produktion till större, väletablerade företag. De innebär också en tendens till högre priser, eftersom företagen överlag måste bli mer obe- nägna att sänka sina priser eller mer benägna att samfällt höja dem mer än kostnadsstegringar i och för sig skulle motivera (jfr p. 230), när de alltmer hänvisas till självfinansiering av sina investeringar. Det är givet att detta endast gäller sådana företag som har ett visst utrymme för själv- ständig prispolitik.

237. Under efterkrigstiden har penningpolitikens kostnads- och inkomst- effekt ofta tillmätts avgörande betydelse. Om emellertid ett av motiven

för att hålla nere räntenivån på den organiserade kreditmarknaden är att man vill undvika vissa direkta priseffekter av en räntehöjning, väsent- ligen höjning av hyror och livsmedelspriser, och detta i sin tur är huvud- sakligen förestavat av omsorg 0111 den allmänna prisnivån, dvs. penning- värdet, så motverkas den avsedda effekten av de prishöjningar som föl- jer av att räntan inte höjes. Ingen känner den ekonomiska verkligheten tillräckligt väl för att kunna ange storleken av denna inflatoriska effekt av kreditransoneringen, men å priori kan man inte utesluta möjligheten att den överflyglar den kostnadssänkande effekten av en låg ränta, i varje fall 0111 man ser saken på annat än mycket kort sikt.

Å andra sidan bör man inte helt utesluta möjligheten att en räntehöj— ning även på kort sikt kan medföra höjningar av priserna på de varor och tjänster där prissättningen är fri. Vid konventionella kostnadsberäk— ningar torde den ofta tas med i kalkylerna. Man måste därför i varje si- tuation då en räntehöjning är aktuell väga den stabiliseringseffekt man anser sig kunna uppnå mot den kostnads- och prisstegringseffekt den kan väntas medföra.

Räntevariationernas inkomsteffekt torde å andra sidan, inte minst med hänsyn till marginalskatten, vara av mindre betydelse ur stabiliserings- synpunkt så länge variationerna inte antar helt andra proportioner än hittills.

238. Mot de olägenheter prioriteringspolitiken sålunda medför skall ställas angelägenheten av att de av riksdagen beslutade statsutgifterna inte finan- sieras genom en inflationsdrivande upplåning i riksbanken eller i affärs- bankerna och av att den likaledes beslutade bostadsproduktionen kan fullföljas. Kreditmarknadsutredningen har ansett att placeringsregler i prioriteringssyfte för kapitalmarknadsinstituten i nuvarande läge är ofrån- komliga och föreslår därför att de tills vidare bibehålles som ekonomiskt- politiskt medel och lagfästes ( SOU 1960:16 s. 89 ). Det är lätt att konstatera att det grundläggande problemet är brist på balans mellan utbud och efterfrågan på kapitalmarknaden. En sådan balans- brist kan naturligtvis avhjälpas både med sådana åtgärder som begränsar investeringsverksamheten och med sådana som ökar det totala sparandet. I ett ansträngt konjunkturläge med starkt uppdriven investeringsbenägen- het kan de förra bli aktuella. Vi har i det föregående diskuterat penning- politiska åtgärder med detta syfte och kommer i kap. VIII att diskutera ett flertal finanspolitiska. Man bör med sådana åtgärder sträva efter att investeringsverksamheten hålls vid den nivå för dess totala omfattning, som bedömts erforderlig för att den långsiktiga målsättningen för produk— tionsutvecklingen skall kunna uppfyllas. Frågan om vilka åtgärder, som kan bli erforderliga för att på lång sikt skapa utrymme för de eftersträvade investeringarna när balansproblemet

istället synes böra lösas genom en ökning av det totala sparandet, har be- handlats bl. a. 1 p. 210 vid diskussionen om utvecklingstendenserna för hus- hållssparandet och kommer även att diskuteras i samband med finanspo- litiken (jfr pp. 271 och 326). Ett sådant utrymme måste på ena eller andra sättet skapas ifall samhällsekonomisk balans skall kunna vidmakthållas. Åtgärder för att stimulera det frivilliga sparandet kan med säkerhet bidra härtill, men i den utsträckning den eftersträvade ökningen av de i tidi— gare angiven mening produktiva investeringarna (jfr p. 124) kräver en mera betydande utvidgning av den totala investeringsverksamheten synes det inte sannolikt, att resultatet inom en begränsad tidrymd skall kunna bli av den storleksordningen att klyftan på kreditmarknaden enbart härigenom kan överbryggas. Det offentliga och företagen måste också genom ökat sparande bidra härtill. Man får emellertid inte släppa ur sikte att detta balansproblem inte alltid kan lösas enbart från sparandesidan. I ett ansträngt läge kan man också få ge efter på investeringsmålsättningen.

Med den utveckling mot ökad konkurrens, som vi anser vara att förutse i en stabiliserad samhällsekonomi vid friare utrikeshandel och internatio- nell integration, måste emellertid också vinsterna och därmed möjligheter- na till självfinansiering inom företagen sannolikt komma att avta. Slut- satsen måste därför bli att det som inte kan åstadkommas genom ökat frivilligt sparande inom de enskilda hushållen måste åvägabringas genom ökat offentligt sparande, dvs. minskade offentliga utgifter eller ökade in- komster. Vi har såsom tidigare framhållits (jfr p. 18) inte tagit ställning till den offentliga verksamhetens omfattning.

239. Vi har i pp. 222—23 konstaterat, att de ändrade förhållandena inom byggnadsbranschen och en effektivisering av arbetsmarknadspolitiken borde möjliggöra en viss konjunkturvariation av bostadsbyggandet kring en i och för sig hög nivå. I den mån de i det följande föreslagna åtgärderna för att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad visar sig leda till eftersträvat resultat, anser vi därför att även bostadsproduktionen bör kunna finansieras på denna marknad utan speciell prioritering och genom dess inflytande styras till en viss, kontrollerad konjunkturvariation. Eftersom vi vid våra överväganden kommit till slutsatsen, att den nu- varande uppdelningen av kreditmarknaden i sektorer genom prioritering av krediter till vissa ändamål, huvudsakligen statlig upplåning och bo— stadsbyggande, lätt leder till en snedvridning av investeringsinriktningen och inte heller är förenlig med önskemålet att göra penningpolitiken till ett effektivt medel för konjunkturstyrning, anser vi att denna priori- tering successivt bör upphöra genom att de renodlat selektiva placerings- reglerna avvecklas i samma takt som en fungerande kapitalmarknad kan återupprättas. Hur snart detta mål kan nås blir i hög grad beroende på med vilken energi den av oss förordade ekonomiska politiken drives. Vi

är väl medvetna om de politiska, ekonomiska och institutionella tröghets- faktorer som försvårar en sådan anpassning att kapitalmarknaden kan fungera normalt under nya förhållanden. En mindre ambitiös målsättning hade varit att söka finna en balans inom ramen för rådande regleringar, men vi har bedömt den samhällsekonomiska fördelen av en större rörlighet hos kapitalet vara så betydande att den motiverar ansträngningen att för— söka övervinna tröghetsfaktorerna.

Genom att åvägabringa större skillnad i de genomsnittliga räntenivåerna på den långa och den korta marknaden (jfr p. 248) skulle den långsiktiga finansieringen av statliga investeringar och bostadsbyggande i växande omfattning kunna föras över från affärsbankerna till kapitalmarknaden.

Man bör genom räntedifferenser kunna locka långfristiga medel från affärsbankerna till obligationsmarknaden. Därigenom skulle också likvi- ditetskvoterna kunna sättas på en mera normal nivå. I den mån en sådan politik skulle leda till en med tanke på hyresnivån oacceptabel långsiktig räntenivå, vilket inte synes behöva bli fallet om finanspolitiken verkligen skapar det utrymme för offentliga investeringar som kapitalmarknadens återupprättande gör erforderligt, får bostadssubventionerna ökas i mot— svarande grad.

Återupprättandet av en normalt fungerande kapitalmarknad

240. Problemet att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad rymmer två i viss mån olikartade men ändå närbesläktade frågor, näm- ligen dels att skapa utrymme för en finansiering av den eftersträvade inVesteringsverksamheten, dels att skapa en sådan rörlighet och enhetlighet på marknaden att de penningpolitiska styrningsmedlen blir i möjligaste mån effektiva. De svårigheter, som under efterkrigstiden förelegat både i Sverige och i många andra länder, att skapa tillräckligt utrymme på kreditmarknaden för önskvärda investeringar och att få de kreditpolitiska medlen att fun— gera tillfredsställande, sammanhänger både med att investeringsbehoven varit för stora jämfört med det långsiktiga sparandet och med att så många stora sektorer av samhällsekonomin stått utanför påverkan av de kreditpolitiska medlen. Både investeringsönskemål och sparvilja synes på lång sikt ha stigit. De förra har emellertid stigit mer än den senare, inte minst beroende på att levnadsstandards'tegringen inriktats på sär- skilt kapitalkrävande områden. Skall den nuvarande investeringsnivån upprätthållas vid fast penning- värde — våra förslag synes ju närmast kunna medföra en viss ökning av in- vesteringarna — blir det därför nödvändigt att åstadkomma ett ökat spa- rande. Att beräkna hur stor bristen i sparandet är, är emellertid mycket svårt. Beräkningarna i nationalbudget och inflationsgapsanalyser är allt— för osäkra för att kunna ge något besked. De slutliga kriterierna på spa-

randets tillräcklighet måste därför bli prisutvecklingen och förändringarna i valutareserven. Ifall priserna drivs upp eller valutareserven töms på grund av en alltför stor inhemsk efterfrågan har sparandet uppenbarli- gen varit otillräckligt. Men priserna kan såsom vi tidigare framhållit gå upp också av andra skäl och det kan ofta vara svårt att särskilja orsa- kerna.

241. Även om det totala sparandet på kort sikt kan nå upp till investe— ringsnivån, kan man inte slå sig till ro med detta. Det planerade sparandet måste över konjunkturcykeln nå upp till de samlade investeringarna. Det är just i konjunkturuppgången som påfrestningarna på den samhällsekono- miska balansen är som starkast. Ifall balansen mellan planerat sparande och investeringar då ej kan upprätthållas är fältet öppet för prisstegringar, som sprider sig över konjunkturcykeln. Konjunkturuppgången innebär en ökning av företagens investeringar, varvid tidigare uppsamlade likvida me- del också tas i anspråk. I vilken utsträckning detta är möjligt beror på till- gångarnas storlek och likviditetsgrad, vilket i sin tur är beroende av den föregående lågkonjunkturens djup och hur den statliga utgiftsexpansionen då finansierades. Detta får därför en avgörande betydelse för den samhälls- ekonomiska balansen. De senaste årens utveckling har givit drastiska exem- pel på dessa problem och på hur de med ekonomisk—politiska medel kan bemästras. Till denna fråga återkommer vi emellertid i följande kapitel. Eftersom ökningen i företagens investeringar i konjunkturuppgången ej kan beräknas motsvaras av en ökning av det privata sparandet måste andra investeringar minska, t. ex. bostadsbyggandet och de offentliga. Ifall en sådan minskning kunde åvägabringas i samma mån som en ök- ning kan genomföras vid vikande efterfrågan, skulle kreditmarknaden inte bli för liten för den nuvarande investeringsnivån. Skall å andra sidan den totala investeringsverksamheten tänkas växa måste antingen det pri— vata sparandet bringas att öka genom sparstimulerande åtgärder eller en ökning av det offentliga sparandet möjliggöras genom minskade utgifter för offentlig konsumtion eller genom ökade skatter. Antagligen måste både det privata och det offentliga sparandet ökas. Man måste dock vara med- veten om att en skatteökning i och för sig leder till minskat enskilt sparande.

242. En av de mest kännbara inskränkningarna i kapitalmarknadens nor— mala funktioner under efterkrigstiden har varit den redan tidigare disku- terade emissionskontrollen (jfr p. 195). En avveckling av denna skulle sannolikt leda till vissa omedelbara svårigheter för statens och bostads- byggandets upplåning och till en viss ansvällning av de kommunala och privata investeringarna. Visserligen skulle emissionerna i stor utsträck- ning blott innebära en omplacering från kort till längre upplåning, men man får nog räkna med att en del långsiktiga investeringsprojekt hållits tillbaka genom avstängningen från obligationsmarknaden. Eftersom obligations-

upplåning för företagen är betydligt förmånligare än annan upplåning eller, trots senaste lagändringar (jfr nedan), kapitalanskaffning genom aktie- emission, måste man räkna med att den i stort är ränteokänslig, även om den kan visa känslighet vid valet av tidpunkt och former för emissionen. Ett förslag har dock antagits av 1960 års höstriksdag (kungl. prop. 1960: 162 ) innebärande avdragsrätt för 4 % utdelning på nytecknade ak- tier, Därigenom skulle skillnaderna mellan aktier och obligationer i detta hänseende åtminstone minskas.

Det är framför allt genom förändring av möjligheten att få kredit och mindre genom dess pris som penningpolitiken på kort sikt påverkar in- vesteringsverksamheten. Därför kan man inte lämna obligationsmarkna- den öppen med räntekostnaden som enda kontroll, även om antalet lån— tagare begränsas av att en emission måste vara av viss storleksordning. Likaväl som en viss kreditprövning utövas inom kreditinstituten mot bak- grund av reservbestämmelser och marknadsoperationer, måste någon form av prövning av nyemissioner med hänsyn till marknadsutrymmet äga rum. Så länge fullsysselsättningspolitik upprätthålles blir det med nuvarande beskattningssystem, inom ramen för rimliga räntesatser, alltför fördelaktigt att ta upp obligationslån, även om penningvärdet stabiliseras, för att denna möjlighet skall kunna lämnas helt öppen. En emissionskontroll måste där- för även fortsättningsvis utövas, men vi förutsätter att kapitalmarknaden successivt vidgas, särskilt genom fondbildningen för ATP, så att låntagarna kan släppas fram i växande utsträckning. Prövningen av marknadsutrym- met bör därefter kunna återföras från riksbanken till de emitterande affärs- bankerna.

243. En rationellt förd penningpolitik förutsätter rörlighet hos kapita- let och smidigt och rationellt fungerande penning- och kapitalmarknader. Om det skall bli möjligt att fördela samhällets reala resurser så att ett snabbt framåtskridande bibehålles, krävs vidare rörelsefrihet för kapitalet att strömma mellan olika sektorer inom det ekonomiska livet. En väsentlig egenskap hos en väl fungerande kapitalmarknad är därför dess enhetlig- het. Det under en period framkommande sparandet bör så långt möjligt tillföras en gemensam marknad, där tillgång ställs mot efterfrågan, och där skillnaderna i räntesatser blott är motiverade av tillgång och efterfrågan på olika typer av län samt variationer i kreditrisk, lånetidens längd osv. Det bör på en sådan marknad föreligga en hög grad av substituerbarhet mellan olika typer av kapital, ehuru till varierande räntesatser. Genom att göra det nödvändigt för företagen att i ökad utsträckning finansiera investe- ringsverksamheten över en sådan enhetlig och rörlig kapitalmarknad, gör man investeringsefterfrågan känslig för penningpolitiska medel och får följaktligen möjligheter att styra den med dessa. Genom ökad tillgång till kapitalmarknaden minskas företagens behov av

självfinansiering. samtidigt som incitamentet till utlåning vid sidan om bankerna också blir mindre. Men vid en ökad lånefinansiering ökas också företagens känslighet för ränteförändringar och kreditprövning, så att marknadsoperationer och räntepolitik får väsentlig betydelse för de sektorer inom samhällsekonomin, som penningpolitiken traditionellt avser att på- verka.

Vidgade lånemöjligheter skulle i sin tur kunna stimulera konkurrensen och leda till sänkta priser (jfr p. 230). Även om en minskning av före- tagens vinster måste beräknas leda till en sänkning av investeringsbenägen- heten, så behöver denna sänkning totalt sett inte bli så stor när nya finan- sieringsmöjligheter öppnas som ersättning för självfinansieringen. Upp- byggandet av pensionsfonderna får under en övergångstid samma effekt.

En förstärkning av statens inkomster eller andra liknande åtgärder, som direkt leder till en ökning av det för näringslivet disponibla utrymmet på kapitalmarknaden, borde inte behöva leda till några prisstegringar, efter- som de medel för investeringarnas finansiering som företagen tidigare måst ta från sina vinster, därefter finnes tillgängliga på kreditmarknaden. Givetvis skulle en sådan omläggning få en betydande struktureffekt både på produktion och investeringar, eftersom skillnaderna i vinstutveckling är stor mellan olika företag, men det förefaller sannolikt att denna effekt skulle bli gynnsam ur produktivitetssynpunkt, eftersom omläggningen kommer att skärpa kravet på investeringarnas lönsamhet och pressa orän- tabla företag. Förutsättningen för en sådan omläggning av investeringarnas finansiering är naturligtvis att det blir möjligt, när den vidgade kapital.- marknaden blivit en realitet, att få till stånd en ökad konkurrens, som leder till lägre inkomster och lägre vinster, utan trycket från en deflation, som ur andra synpunkter är oacceptabel. En ökad utländsk konkurrens genom ekonomisk integration kan också medverka till att pressa priserna och minska självfinansieringen.

244. Under de senaste åren har uppenbarligen en viss balans mellan totalt sparande och investeringar förelegat, fastän finansieringen på grund av strukturella förhållanden delvis gått andra vägar än över kapitalmarkna- den. Vid strävandena att återupprätta en normalt fungerande kapitalmark- nad, över vilken investeringsviljans omfattning och inriktning i viss ut- sträckning skulle kunna styras med de traditionella penningpolitiska med- len; operationer i öppna marknaden, diskontoförändringar och kassa- och likviditetskvoter, måste man emellertid också ta hänsyn till det förhållan— det, att vi anser en ökning av investeringarna önskvärd. Utrymme för kapi- talmarknaden måste skapas genom en ökning av det totala sparandet. Denna ökning av sparandet kan uppnås dels genom ATP-fonderna, dels inom den offentliga sektorn genom att en del av de statliga investeringarna i de lägen då detta av konjunkturpolitiska skäl är önskvärt finansieras med

statsinkomster, antingen genom ökade skatteintäkter eller genom minska- de utgifter till andra ändamål. När kapitalmarknaden åter fungerar på ett tillfredsställande sätt kan prioriteringen och emissionskontrollen avveck- las. Vi anser oss under sådana förhållanden kunna utgå från att riksbanken vid sina överläggningar med och rekommendationer till kreditinstituten skall ta vederbörlig hänsyn till bostadssektorns problem.

Ytterligare en förutsättning för att kapitalmarknaden skall kunna bli ett verkningsfält för stabiliseringspolitiken är att de penningpolitiska åtgärderna verkligen bestämmes av syftet att hålla denna marknad i balans. Ifall läget för betalningsbalansen, på grund av svårigheten att ens i ett internationellt krisläge använda valutapolitiska medel, blir sådant att det kräver rigorösa ränteförändringar och dessa inte kan begränsas till den korta räntan, skulle investeringsverksamheten och särskilt bostadsbyggan- det komma i olag på ett sätt som inte kan accepteras. Man måste vid fria utrikestransaktioner ha utrymme för större svängningar i valutareserven, om man vid fasta växelkurser skall kunna begränsa ränteförändringarna så att de inte skadar produktion och sysselsättning.

Räutepolitikens möjligheter och begränsningar 245. En mycket väsentlig sida av penningpolitiken är balansen mellan den korta och den långa marknaden. Allmänhetens och företagens benägen- het att binda sina tillgångar på olika lång tid, dvs. deras likviditetsbenä- genhet, beror på växelspelet mellan deras framtidsförväntningar och den rådande räntestrukturen. Denna senare påverkas emellertid även av andra faktorer, främst riksbankens operationer och statens upplåningspolitik. Framtidsförväntningarna och därmed likviditetsbenägenheten växlar med konjunkturen. Det gör också efterfrågan för lån av olika längd, men för- ändringarna går ofta i olika riktning. Därför skulle det fordras en stor rörlighet i räntestrukturen, ifall balansen mellan tillgång och efterfrågan på de olika delmarknaderna skulle kunna upprätthållas med hjälp av räntedifferenser.

I Sverige är emellertid räntestrukturen mycket stelare än i andra län- der med mer utvecklade penningmarknader. Det är sparbankerna som knyter ihop ränterörelserna på den korta och den långa marknaden täm- ligen hårt till ett enhetligt ränteläge. Den strategiska faktorn är därvid hottenlåneräntan för fastigheter. Affärsbankernas räntenivå, som är fast anknuten till diskontot, bestämmer med hänsyn till konkurrensen dem emellan i sin tur Sparbankernas inlåningsräntor. Största delen av spar- bankernas utlåning sker mot fastighetsinteckning till rörliga räntor, som i princip följer inlåningsräntorna. Men Sparbankernas rörliga bottenlåne- ränta måste stå i ett visst förhållande till hypoteksorganisationemas fasta, för att balansen dem emellan skall kunna bibehållas. Den senare är emel- lertid bunden till organisationens obligationsräntor, som bestämmes av

statens upplåningskostnader för långa obligationer. Även om sparbanker- nas utlåningsräntor genom sin rörlighet i princip skulle kunna följa den korta räntans förändringar genom variationer kring obligationsräntan, leder detta samband till en betydande bindning av den korta räntan både med avseende på rörligheten och än mer med avseende på själva ränte- nivan.

246. Av dessa skäl är utrymmet för variationer i räntestrukturen i Sve- rige mycket begränsat. Förändringar i den korta räntan påverkar myc— ket snabbt den långa. Detta leder också till att de olika kreditmarknads- institutionerna blivit vana vid, att de räntor de har att göra med skall stå i en viss relation till det officiella diskontot och att denna relation endast kan rubbas efter förhandlingar mellan samtliga berörda parter inkl. riks- banken. Kreditinstitutens räntedifferenser bestämmes i konsekvens härmed genom centrala överenskommelser. Affärsbankerna har avtal om inlånings— räntorna direkt anknutet till diskontot och även utlåningsräntorna fixeras likformigt genom gemensam annonsering av lägsta utlåningsränta. Den statliga affärsbanken står dock utanför avtalen. Räntekonkurrensen tar formen av fördelaktigare villkor till eftersökta låntagare än som annars till- lämpas för lån av motsvarande typ.

247. Frågan om avvägningen mellan den korta och den långa marknaden har ingående behandlats av kreditmarknadsutredningen, men utredningen har inte gått in på räntestrukturens betydelse. Den rörlighet hos kapitalet, som vi angivit som eftersträvansvärd, gör emellertid enligt vår uppfattning en betydande rörelsefrihet i räntesatserna önskvärd. Detta gäller särskilt variationerna mellan räntor på korta och långa lån. Den svenska ränte- strukturen kan ur denna synpunkt inte sägas vara rationell. Spridningen mellan korta och långa räntor är av ovannämnda orsaker jämförelsevis liten och starka fluktuationer i de korta räntorna är uteslutna med hänsyn till bundenheten till de långa. En förutsättning för att man skall kunna få till stånd tillräckligt starka förändringar i de korta räntorna för att påverka likvidite'tsbenägenheten, affärsbankernas kreditprövning (jfr p. 178) och betalningsbalansen (jfr p. 215), utan att detta i samma grad inverkar på de långa räntorna och den långsiktiga finansieringen av bostadsbyggandet, kraftverk m.m., är vidare en avsevärd smidighet hos kreditmarknaden med både möjligheter för och vilja hos låntagare och långivare att snabbt växla mellan olika alternativ för krediter och placeringar. Såväl möjligheterna som viljan har emellertid under efterkrigsperioden varit starkt begränsade på grund av de regleringar av kreditmarknaden, som man ansett sig tvingad att genomföra, och deras psykologiska följdverkningar. Detta har bl. a. medfört att Sverige saknar en enhetlig kapitalmarknad.

248. Även om kreditmarknadsregleringarna skulle upphävas medför där- för den institutionella bindningen av räntestrukturen och trögheten i an— passningen till nya förhållanden, att möjligheterna att styra avvägningen mellan korta och långa krediter på marknaden och i sista hand investerings- efterfrågan genom diskonto- och upplåningspolitik och operationer i stats- papper med olika löptid är tämligen begränsade. Ifall man eftersträvar en rörlighet i räntestrukturen på den svenska kreditmarknaden mycket talar för att penningpolitikens effektivitet därigenom skulle kunna ökas måste därför betydande institutionella och psykologiska förändringar kom— ma till stånd med avseende på räntebildningen på kreditmarknaden. Vi är emellertid väl medvetna om de svårigheter som föreligger att åstadkomma en sådan förändring. Ett steg i denna riktning togs dock våren 1960 genom att spänningen mellan diskontot och inlåningsräntorna vidgades med 1/4 % och därmed också spänningen mellan dessa räntor och den långa obliga— tionsräntan. I den mån ökad rörlighet uppnås blir behovet av tillfälliga rän- tesubventioner inom bostadssektorn mindre. En större rörlighet i räntestrukturen skulle sannolikt också leda till en ökad skillnad mellan den korta och den långa räntans genomsnittliga nivå. En sådan ökad spänning mellan korta och långa räntor skulle underlätta fonderingen av den statliga upplåningen och därigenom sänka likvidite- ten i kreditinstituten.

249. Hur mycket som står att vinna i penningpolitisk effektivitet genom större rörlighet i räntestrukturen är svårt att med säkerhet säga. Det är inte säkert att den rörlighet hos kapitalet, som karakteriserat tidigare skeden, står att vinna även om marknaderna göres fria och räntorna rör- liga. Placerarnas allmänna inställning och syften måste nog förmodas vara mindre spekulationsbetonade, inte minst därför att de numera till så över- vägande del är institutioner och till jämförelsevis ringa del fysiska kapital— ägare. Det vore dock önskvärt att allmänhetens intresse för placeringar direkt på kapitalmarknaden ökade. Den allmänna ränteokänsligheten måste också, om än i mindre grad, väntas göra sig gällande vid val mellan olika placeringsmöjligheter. Vid en vägning mot varandra av dessa olika synpunkter finner vi emel- lertid att man bör sträva mot en ökad rörlighet i räntestrukturen, inte minst för att underlätta den statliga upplåningspolitiken och minska dess likviditetsskapande effekt, en fråga som skall utvecklas vidare i följande kapitel.

Penningpolitikens användning i olika konjunkturlägen

250. Tidigare spelade stabiliseringssträvandena i de allra flesta fall en ganska underordnad roll för penningpolitiken. Räntepolitiken var i all-

mänhet tämligen automatiskt knuten till betalningsbalansen. Under guld- myntfotens tid var denna automatik mycket utpräglad. Riksbanken var tvungen att föra diskontopolitiken så, att en tillfredsställande balans kunde upprätthållas med utlandet i summan av betalningar för varor och tjänster och kapitaltransaktioner. Tillgången på betalningsmedel varierades tämli- gen automatiskt genom guld- och valutatransaktionerna. Hänsynen till den inhemska konjunkturen kom först i andra hand.

251. De nuvarande tendenserna i det internationella ekonomiska sam— arbetet går otvivelaktigt åter mot ett ökat utlandsberoende genom libera- liserad handel, successivt vidgade kapitalrörelser och bundna växelkur- ser. Integrationen inom EF TA och EEC måste komma att medföra mins— kade möjligheter till självständig ekonomisk politik ju hårdare växel- kurserna bindes, i varje fall för de länder som ej har stora valutareser- ver som buffert. Diagram 3 visar den följsamhet i diskontopolitiken mel- lan de europeiska länderna, som redan vidtagna åtgärder föranlett under senare år. En sådan mer eller mindre automatisk anknytning av diskonto- politiken till utvecklingen av utrikesbetalningarna måste innebära, att denna inte samtidigt kan anpassas efter produktions-, sysselsättnings- och penningvärdeutvecklingen i länder, som har eller eftersträvar en från hel- heten avvikande konjunktur, dvs. att diskontopolitiken i dessa länder inte kan användas som konjunkturpolitisk't instrument. Integrationen får un— der sådana förhållanden samma effekt som en myntunion och nödvändig- gör till följd härav en samfälld penningpolitik och konjunkturpolitik över- huvudtaget för de i integrationen deltagande länderna. Första steget till en sådan integrerad ekonomisk politik bör emellertid 'tas på penningpoli- tikens område. Den följande diskussionen utgår emellertid ifrån att en sådan integra- tion ännu inte kunnat genomföras, men att inte minst som ett steg mot denna samordning —— sådana ins'titutionella förändringar vidtagits i Sverige de i tidigare avsnitt omnämnda eller andra _ att de penning- politiska medlen rätt skötta kan få en rimlig effekt på investeringsutveck— lingen, när den inhemska konjunkturen är någorlunda i takt med den utländska.

252. Liksom vid varje diskussion av de ekonomisk-politiska medlen måste man emellertid hålla i minnet att inget av dem kan användas isolerat; de måste alltid ses tillsammans med en serie åtgärder på andra områden för att nå målet. Ju fler medel som användes desto mer kan insatsen av vart och ett av dem begränsas, varigenom eventuella ogynnsamma biverkningar lättare undvikes, Ensam är penningpolitiken alltför svag för att kunna styra utvecklingen i några mera påtagliga konjunkturrörelser. Det råder också ett intimt samband mellan penning- och finanspolitik, även om över-

flyttbarheten dem emellan är begränsad, och en effektiv stabiliseringspolitik kräver ovillkorligt en samordning av dem. En generellt expansiv finans— politik kan lätt omöjliggöra eller förta verkningarna av en restriktiv pen— ningpolitik och vice versa. Även andra ekonomisk-politiska medel måste tas med i bilden såsom arbetsmarknadspolitik och andra former av selektiv konjunkturpolitik. Samordningen av de konjunkturpolitiska medlen kom- mer emellertid att behandlas mera ingående i kap. XIII.

253. Utvecklingen på kreditmarknaden är i första hand ett symptom på och inte orsaken till ett visst konjunkturläge. De penningpolitiska åtgärderna måste därför leda till reella ekonomiska förändringar om de skall ha någon mening. Men det finns också bestämda gränser utöver vilka dessa föränd- ringar inte får föras. Deflationspolitik får inte drivas så långt för att hejda prisstegringar att samhällets produktionskapacitet inte tillvaratas och till- växten hämmas. Såsom framhållits i kap. III är sambandet mellan den totala efterfrågans förändring och prisutvecklingen mycket oklart. Ifall prisstegringarna inte upphör vid samhällsekonomisk balans får de bekäm- pas med andra medel än deflationspolitik (jfr kap. IX). Åtgärderna måste också bli beroende av vilken typ av och vilka sekto- rers efterfrågan man vill påverka. Vill man påverka den offentliga sek— torns investeringar, som svarar mot drygt två femtedelar av de totala, blir finanspolitiska åtgärder det mest effektiva medlet. Beträffande föränd- ringen av de statliga investeringarna har regeringen att fatta beslut här- om, men et't sådant beslut måste vara väl förberett genom en planering med sikte på konjunkturvariation (jfr p. 320—23). För att påverka de kommunala investeringarna kan man välja ett konjunkturtillägg till den statliga bidragsprocenten med hänsyn till tidpunkten när investeringarna är utförda (jfr p. 321). Med utgångspunkt från uppfattningen att så många medel som möjligt bör användas i konjunkturstyrningen anser vi att en viss, kontrollerad anti-cyklisk konjunkturvariation av bostadsbyggandet vore önskvärd. I den mån en normalt fungerande kapitalmarknad återupprättas bör bostads- finansieringen kunna ske på denna utan prioritering och således röna in- flytande av de penningpolitiska åtgärderna, under förutsättning att kredit- instituten tar vederbörlig hänsyn till bostadssektorns intressen. Penningpolitikens effekt på de enskilda företagens investeringar kan förstärkas genom att de förmås att i växande utsträckning finansiera dem över kapitalmarknaden. Härtill fordras en ökad priskonkurrens, som kan leda 'till en minskad självfinansiering parallellt med att kapitalmarkna- den vidgas. Frågan om en anti-cyklisk konjunkturvariering av lagerinves- teringarna är en nyckelpunkt i stabiliseringspolitiken. Den är fortfarande olöst. Möjligheterna att åstadkomma en verkligt effektiv styrning med pen- ningpolitiska medel förefaller begränsade. I vad mån finanspolitiska me-

del kan tillgripas i detta syfte måste ytterligare utredas och prövas (jfr p. 316—17).

En variation av villkoren vid avbetalningsköp bör vara ett medel när man önskar påverka inköpen av varaktiga konsumtionsvaror, som numera svarar för lika stor del av bruttonationalprodukten som industriinveste- ringarna och bostadsinvesteringarna var för sig.

254. En av de centrala frågorna är om penningpolitiken skall syfta till en enhetlig kreditmarknad med en mera allmän målsättning för ränte— nivån eller till en kreditransonering med prioritering av vissa lånetyper för att styra investeringsavvägningen mellan olika sektorer, men med fri kapitalmarknad utanför det prioriterade området. Vår inställning är att prioriteringen skall avvecklas i samma takt som en normalt fungerande kapitalmarknad kan återupprättas. I den mån kapi- talmarknaden vidgas kan en genom skärpt konkurrens och stramare eko- nomisk politik minskad möjlighet till självfinansiering för företagen kom— penseras genom ökad finansiering via kapitalmarknaden, varigenom inves- teringarna göres mera känsliga för penningpolitikens stymingsmedel.

255. Även när det gäller penningpolitik är snabbhet i reaktionen hos de handlande myndigheterna en av de viktigaste förutsättningarna för fram- gång. Utgångspunkten måste vara att åtgärderna skall bli verksamma innan störningarna stelnat genom att de kommit till uttryck i prishöjningar resp. avveckling av order och investeringsprojekt. Även när det gäller pen- ningpolitiken framträder med andra ord kravet på en väsentligt förbättrad ekonomisk statistik och en utbyggd prognosverksamhet. Ju tidigare en stör- ning kan upptäckas och motåtgärder kan vidtas desto mindre omfattande måste dessa motåtgärder bli och desto mindre besvärande blir följaktligen deras biverkningar inom andra områden. Fördelen med penningpolitiken framför andra ekonomisk-politiska medel är just att den kan sättas in snabbt och på ett tidigt stadium. Vidare är det viktigt att medlen användes i båda riktningarna, så att de återställes i sitt utgångsläge och är redo att användas nästa gång de behövs. Räntan måste sänkas i en konjunkturnedgång ungefär lika myc- ket som den höjes i uppgången och likviditetskvoterna måste också sän- kas ibland för att åter kunna höjas vid behov. Möjligheterna att få till stånd en psykologisk effekt av de vidtagna åt- gärderna måste också tillvaratas. Genom att kombinera flera olika åtgär- der i en samtidig aktion och förse dem med ett auktoritativt uttalande från de penningvärdande myndigheternas sida (package deal, här i fortsätt— ningen benämnd kombinationspolitik, jfr p. 469) år det ofta möjligt att uppnå större effekt än om åtgärderna vidtas var för sig vid olika tidpunkter. Till den psykologiska påverkan bör man nog också räkna överläggning-

arna mellan riksbanken och kreditinstituten. Dessa är av utomordentligt värde därför att de möjliggör en mycket smidigare och mera selektiv styr- ning av marknaden än som kan uppnås med påbud. Samverkan mellan riksbanken och kreditinstituten i mindre bundna former synes i hög grad vara i linje med de speciella metoderna i svensk ekonomisk politik. Det är av vikt att det förtroende överläggningarna vilar på bevaras och stärkes genom att de stödjes av generella åtgärder, så att skillnaderna mellan kraven på kreditinstituten och deras ekonomiska intressen inte blir för stora.

256. Tre utgångspunkter för penningpolitikens användning som stabilise- ringsinstrument kan fastslås på grundval av den föregående framställ- ningen. Penningpolitiken riktar sig för det första främst mot investerings- verksamheten, den är för det andra verksammare när det gäller att be- gränsa en för stor investeringsvilja än när det gäller att stimulera en för liten och den bygger för det tredje huvudsakligen på en styrning av för- väntningarna och är följaktligen användbar när utvecklingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott men inte när tendenser till kostnads- inflation överväger. Redan på dessa grunder kan således en analys av kon— junkturtendenserna ge väsentlig information om huruvida penningpolitiska medel bör tillgripas eller ej. Huvudsyftet med penningpolitiken är att påverka bankernas kreditka- pacitet och därigenom förmå dem att öka eller minska sin utlåning. En viss effektivisering av räntevapnet kan måhända uppnås, ifall det institu— tionella sambandet mellan den korta och den långa räntan minskas, så att starkare förändringar i den korta räntan blir möjliga och ränteföränd- ringarnas likviditetseffekt därigenom blir påtagligare. Men i allt väsentligt är det förändringar i tillgången på kredit i banksystemet som är den av- görande faktorn. Skall räntepolitiken direkt påverka investeringarna måste man åstadkomma betydande variationer i långtidsräntan, vilket emeller- tid ur andra synpunkter medför alltför stora olägenheter. Å andra sidan måste en styrning av bankernas kreditkapacitet med marknadsoperatio- ner och reservbestämmelser alltid medföra vissa ränteförändringar, sam- tidigt som statsmakterna med hänsyn till sin upplåningspolitik och den samhällsekonomiska utvecklingen på lång sikt måste driva en positiv rän- tepolitik (jfr följande kap.). I den mån penningpolitiken skall bli ett medel i stabiliseringssträvan— dena blir det riksbankens svåra uppgift att i varje läge söka bedöma kre- ditefterfrågans styrka och hur allmänheten och bankerna strävar att ha sina totala tillgångar placerade, samt att utforma sina åtgärder efter denna bedömning, alltid med sikte på att möta morgondagens utvecklingstenden- ser och inte gårdagens.

KAPITEL VII

Den statliga upplåningspolitiken

257. Grundvalen för en för normal funktion återupprättad kapitalmarknad måste vara förväntan om ett stabilt penningvärde, så att i fasta belopp fixerade skuldförbindelser —— obligationer, förlagslån, inteckningslån m. m. _— kan återfå sin position och återvinna den attraktion för kapitalplacerarna som de tidigare haft. Detta gäller i lika hög grad privata som offentliga lån. Såsom framhållits i föregående kapitel är vidare en ungefärlig balans mel- lan totalt utbud och total efterfrågan på kredit vid normal kreditprövning i bankerna ett villkor för att kapitalmarknaden skall kunna fungera till— fredsställande. Någon varaktig balans har inte förelegat under efterkrigs- tiden. Efterfrågan har måst hållas tillbaka genom regleringar av olika slag. Balansen måste emellertid återställas genom att utrymme beredes för en normal finansiering av nyinvesteringar inom den privata sektorn jämsides med statlig upplåning och bostadsbyggande. Medlen härför har tidigare an- givits och utvecklas ytterligare i det följande (jfr p. 319). Det är inom ramen för en sådan total balans som den statliga upplåningspolitiken kan ge ett bidrag till konjunkturstyrningen.

258. Statliga eller statsgaranterade skuldförbindelser av olika slag och olika löptid utgör det kvantitativt dominerande lånematerialet på kapitalmark— naden och därmed det viktigaste instrumentet för statsmakternas operatio- ner på denna marknad. Förändringarna i den statliga upplåningens om- fattning och former kan därför ses som en del av marknadsoperationerna, även om den i vissa länder, bl. a. i Sverige, sköts av andra organ än central- bankerna. Denna upplåning har väl tidigare mera uppfattats som en nödvändig finansieringsåtgärd, som man borde klara så billigt som möjligt, än som ett medel att påverka kreditmarknaden, men med den omfattning den numera fått har det blivit alltmer ofrånkomligt att den ges en sådan utformning, att den stöder den övriga penningpolitiken. Den innebär nämligen att staten inte bara påverkar tillgången på kredit genom centralbanken utan även står för en mycket stor del av efterfrågan.

259. Under krigsåren och efterkrigstiden har emellertid mycket väsentliga förskjutningar inträffat i tillgångens och efterfrågans struktur på kredit-

marknaden. De viktigaste orsakerna är den ökning av investeringarnas an- del av bruttonationalprodukten och därmed av finansieringsbehovet, som föranletts av den höga efterfrågan och den samhälleliga investeringspoliti- ken, och den relativa tillväxten av upplåningsbehovet för offentlig verksam- het och bostadsbyggande inom ramen för denna investeringsökning. Minsk- ningen av näringslivets andel av kapitalmarknaden har kompenserats ge- nom en i jämförelse med mellankrigstiden växande självfinansiering. Det totala upplåningsbehovet har dock väsentligt överstigit kreditutbudet, vil- ket föranlett ingripande regleringar av kreditmarknaden. Såväl dessa som penningvärdeförsämringen har haft betydelse också för strukturutveck- lingen.

Efterfrågan på kreditmarknaden har genom emissionskontroll och kredit- prioritering dominerats av staten, framför allt för att finansiera den stat— liga utlåningen till bostadsbyggandet. De stora institutionella placerarnas utbud har väl inte ändrats i så stor omfattning, även om de säkert skulle ha placerat större belopp i industriobligationer, aktier och fastigheter om de haft frihet att göra detta. De har dock inte haft något alternativ till stats- obligationer för så stora belopp som det varit fråga om. Men företagen, mindre stiftelser och fonder samt enskilda sparare har i växande utsträck- ning sökt sig över till realvärden och andra mera värdebeständiga place- ringar. Eftersom de belopp dessa kategorier har att placera är relativt be- gränsade, har denna utveckling hittills haft mindre betydelse rent kvanti- tativt sett än som tendens. Aktierna har hittills utgjort en mycket liten del av den totala nyteckningen på kapitalmarknaden, i runt tal 200 mkr år- ligen av totalt 2—3 mmkr, varav huvuddelen utgörs av stats- och hypoteks- lån. Aktieemission som form för kapitalanskaffning har också av skatteskäl varit tämligen ofördelaktig för företagen. Förskjutningen i kreditutbudet har av dessa skäl främst tagit sig uttryck i en stark uppgång i kurserna för gamla aktier.

Denna förändring av spararnas placeringsönskemål har i stället sin be- tydelse därigenom att den gäller de grupper, som man vill förmå att öka sitt sparande. En sådan strävan förutsätter givetvis, om den skall få fram- gång, att spararna erbjudes placeringsobjekt som de bedömer som förmån— liga. Vi håller inte för osannolikt att den nyligen beslutade lindringen av dubbelbeskattningens verkningar genom det starkt stegrade intresset för aktieplaceringar kan komma att leda till en uppgång i aktieemissionernas andel av kapitalefterfrågan. Skall denna sparandeökning kunna bli väsent— ligt större än den ändå relativt begränsade utvidgningen av möjligheterna till mera värdebeständiga placeringar och skall samhället kunna konkur- rera om denna sparandeökning på en normalt fungerande kapitalmarknad, måste obligationer åter göras attraktiva som placeringsobjekt. Aktieägandet har ju också under de senaste decennierna ändrat karaktär genom till— komsten av stora, väletablerade företag, vars fortgående expansion bildar

underlag för förväntningar om växande kapital och avkastning, och har därigenom blivit mindre riskbetonat.

Tendensen att söka sig till mera värdebeständiga placeringar medför att staten, även vid balans på kapitalmarknaden, röner starkare konkurrens och blir mer beroende av ränteerbjudandet när det gäller att placera sina obligationer på den långa marknaden. Som regel finns det alltid en ränta till vilken obligationer kan placeras också på den långa marknaden, an- tingen genom att man ökar skillnaden mellan den korta och den långa räntan eller också genom att man höjer hela räntenivån men samtidigt skapar förväntningar om ett räntefall. Men med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i övrigt och särskilt bostadsbyggandet har man hittills tvekat att acceptera så höga räntor, som i regel skulle ha erfordrats för en mera omfattande fondering av den ackumulerade korta statsskulden. De stora fonderingsoperationerna under 1960 synes emellertid ge uttryck för en ändrad uppfattning.

Upplåningen i affärsbankerna mot skattkammarväxlar eller korta obliga- tioner innebär lika lite som en upplåning i riksbanken någon verklig fonde- ring av statsskulden, eftersom korta statspapper räknas som likvida medel och följaktligen kan ligga till grund för en kreditexpansion, när de upp- lånade medlen åter utbetalas som likvid för statens utgifter och därefter strömmar tillbaka till affärsbankerna. Man kan emellertid räkna med att det på längre sikt normalt finns ett visst utrymme för en ökning även av den korta statsskulden, dvs. en ökning ungefär i takt med nationalproduk- tens tillväxt, som ej behöver bereda svårigheter på kreditmarknaden.

260. När skattkammarväxlar och korta obligationer får en växande andel av den totala statliga upplåningen, skapas därför en ökad instabilitet på kreditmarknaden genom att likviditeten ökar. Konjunkturella eller tillfäl— liga förändringar i likviditetsbenägenheten får ett så mycket större utslag. En sådan överlikviditet i bankerna och företagen minskar i hög grad möj- ligheterna att bedriva penningpolitik. Men den kan också uppstå obero- ende av den statliga upplåningspolitiken genom förändringar i utrikes- handeln; genom ökning av exportinkomster eller minskning av importut— gifter, eventuellt i samband med lageravveckling, genom kapitalimport från utlandet eller också helt enkelt genom en minskning i likviditetsbenägen- heten. För företagen föreligger i en sådan situation valet mellan en ökad real- investering, finansinvestering eller att hålla pengarna likvida på bank- konto. Å priori torde man kunna förutsätta att detta val inom ganska vida marginaler utfaller till fördel för realinvestering, i synnerhet när denna ti— digare främst bromsats av brist på kredit. Penningpolitiken får i en sådan situation till uppgift att göra finansinvesteringen attraktivare än såväl real— investeringen som likviditetsökningen, i det senare fallet för att den ökade

likviditeten i företagen inte skall kunna ge upphov till en kreditexpansion i bankerna. Men så länge räntestrukturen har den nuvarande stelheten så att även den långa och medellånga obligationsräntan följer inlåningsräntan i bankerna, blir statsobligationer inte ett tillräckligt lockande placerings- alternativ till inlåningsräkningar i affärsbanker och sparbanker utom när man väntar sig räntefall. Spänningen mellan inlåningsräntan och obligations- räntan är dock svår att öka (jfr p. 248).

Vid stigande likviditet i näringslivet ökas därför bankernas inlåning i motsvarande grad. De insatta medlen placeras i statsobligationer när ef- terfrågan på län är måttligare, och denna höga likviditet kan i ett nytt kon- junkturläge ligga till grund för en kreditexpansion utanför den ekonomiska politikens kontroll. Det ökade behovet av pengar för en sådan expansion kan lätt skaffas genom att bankerna avstår från att konvertera en del av sina portföljer.

Behovet av mera pengar för omsättningen kommer emellertid att ha före- gåtts av löne- och prisstegringar, varför det skulle fordras en alltför stark deflation för att åstadkomma en återgång när utvecklingen väl gått så långt. Av föregående kapitel framgår också att själva sedelomloppet måste be— traktas som en passiv faktor i penningpolitiken.

261. Den väsentliga problematiken i den statliga upplåningspolitiken är följaktligen inte statsskuldens storlek som sådan utan dess förändring och framför allt dess fördelning på olika löptider (maturity structure). Stats- skuldens storlek i förhållande till bruttonationalprodukten är mycket olika i olika länder, utan att detta uppenbarligen medför några större skillnader i möjligheterna att begagna de penningpolitiska styrningsmedlen. Givetvis medför räntebetalningarna på en stor statsskuld en viss inkomst- omfördelning, men eftersom det mest är kreditinstituten, som håller den som tillgång mot sina förpliktelser gentemot insättarna, är det mycket svårt att yttra sig om inkomstomfördelningens effekt. Den frågan kan inte av- göras utan kännedom om användningen av de upplånade medlen. En ökad förskjutning mot kort upplåning har under senare är skapat problem i en hel del länder. Svårigheten att placera en tillräckligt stor del av statsskulden på den långa marknaden har således inte varit något för Sve- rige speciellt problem. Det har gjort sig gällande också i sådana länder som Storbritannien, USA och Canada. Dessa svårigheter synes i varje fall i Sverige såsom tidigare framhållits väsentligen bero på att statens upplåningsbehov vuxit mycket starkt också relativt sett, därför att staten och de statsägda företagen numera svarar för en så mycket större del av de totala investeringarna i samhället. Däremot synes förskjutningen av placeringarna mot aktier kvantitativt ännu inte ha fått någon större betydelse. I vad mån förändringar i målsättning och for- mer för sparandet kan komma att påverka kreditutbudets struktur är svårt

att avgöra. Individernas »målsparande» hålles sannolikt i mera likvid form än »förmögenhetssparandet» eller det individuella »trygghetssparandet», men å andra sidan har sparandet blivit mera institutionellt, vilket väl sna- rast borde stärka utbudet på den långa marknaden.

1 den mån framtiden kan överblickas förefaller det som om statens andel av de totala investeringarna skulle komma att förbli stor och därmed också behovet av statlig kapitalhildning. Speciellt beträffande bostadsfinansie- ringen kan man dock tänka sig andra former, en fråga som vi redan berört och till vilken vi återkommer i det följande. En sådan omläggning kan dock inte leda till minskade totala anspråk på kapitalmarknaden.

262. I följande diagram och tabell har upptagits vissa statistiska uppgifter om den svenska statsskulden som kan vara av intresse i detta sammanhang, nämligen dels dess fördelning på löptider under den senaste 10-årsperioden, dels dess fördelning på olika kategorier av innehavare. Den senare statisti— ken går tyvärr inte längre tillbaka än 1952. Av diagrammet framgår tydligt den förskjutning mot kortare upplåning som ägt rum under efterkrigs-

Tabell 6. Statsskuldens placering vid slutet av åren 1952—1959

Miljoner kronor samt procentuell fördelning

1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

mkr. 2684 2312 2817 3621 4123 4882 4404 4801

Riksbanken ............ procent 21 17 19 23 24 26 22 22

Posten och övriga statliga _ . mkr. 2 493 2 456 2 518 2 381 2 536 2 714 3 476 4 117 myndigheter och fonder. . procent 20 18 17 14 15 14 18 19

mkr. 1 507 1 542 1 809 2 035 1 989 2 232 2 416 2 666

Försäkringsanstalter ..... procent 12 11 12 12 12 12 12 12 .. mkr. 1 674 3 184 2929 2720 2813 3 709 4264 4940 Affaerank" """""" procent 13 24 20 17 17 19 21 23 Sparbanker och övriga . . .. . mkr. 671 720 748 790 874 930 918 973 kreditmrattnmgar ...... procent 6 6 5 5 5 5 5 5 mkr. 140 148 222 260 265 267 266 268 Kommuner ............ procent 1 1 1 2 2 1 1 1 älgjägare”? ekon' mkr. 694 595 643 654 645 569 501 411 g ' """""" procent 5 4 4 4 4 3 3 2 fågdgi'ou'ådemödsmr' mkr. 632 652 723 819 826 930 917 884 g ' """""""" procent 5 5 5 5 5 5 4 4

Ensmda Personerinkl' mkr. 2059 2087 2357 2506 2523 2469 2395 2422 restpost ............... procent 16 15 15 16 15 13 12 11 mkr. 156 156 296 296 292 293 294 290 Utom landet ........... procent 1 1 2 2 2 2 2 1

Summa mkr. 12 710| 13 852|15 059l16 081I 16 966l19 095|19 851| 21 772 Källa: Riksgäldskontorets årsbok.

Diagram 4. Statsskuldens fördelning på förfallotiden 1948—1960

Prount Återstående töptld högst 561- r'"x 40 - '. I N -_ f—ax / __— 7'.. *. / . , on...—- K= ..... ,...: ......... ye ...... I »” —x / ".. 30 L S.? . Återstående loptld over mer; Återstående löptld över 5 men högst 2061' 20 - N M._ __ 'W Lån utan bestämd ' återbetalnlnystid 10 _ X samt nmorterlngslbn X.._._._... ”då I | | | | | | | | | | | 1 30/5 1948 50 52 SL 55 50 60 Procent

perioden. För att mäta utvecklingen sedan mellankrigstiden finns endast en fördelning på tillfällig och fonderad statsskuld tillgänglig, men denna visar att den förra under åren närmast före kriget var mycket obetydlig. 1948 utgjorde upplåning med löptid under 5 år, vilket delvis torde motsvara den äldre rubriken »tillfällig» statsskuld, 33 procent av den totala men 1949—50 var den uppe i 40 procent. Sedan minskade den åter men steg 1957—58 åter till över 40 procent. Under 1959 har någon minskning skett. Det är emellertid särskilt de medellånga lånen med 5—20 års löptid som ökat. Deras andel utgjorde endast 8 procent 1948 men har sedan stadigt sti- git till inte mindre än 29 procent 1959. Lånen med mycket långa löptider minskade å andra sidan från 59 procent av den totala upplåningen 1948 ända ner till 33 procent 1959.

Eftersom statistiken över statsskuldens fördelning på innehavare inte finns att tillgå för mer än 8 år, är utvecklingstendenserna inte lika tydligt skönjbara. Det framgår dock att enskilda personer och bolag minskat sitt innehav relativt sett medan främst affärsbankerna, på grund av de skärpta kassareservbestämmelserna, ökat sitt.

263. Den statliga upplåningspolitiken skall anpassas till den på markna- den föreliggande efterfrågan på statsskuldförbindelser av olika slag och löptid samt vid behov stimulera till en sådan efterfrågan på den medellånga och långa marknaden, för att uppnå en ökad fondering av den utelöpande statsskulden (jfr p. 266). Däremot är efterfrågan på korta statsskuldförbin- delser; skattkammarväxlar och korta obligationer, till största delen rent institutionellt betingad, närmare bestämt av de kassareservbestämmelser som uppställts för affärsbankerna, men därutöver av rådande likviditets- läge. Varje bank vill av likviditetsskäl ha en viss investering i statsobliga- tioner. Genom bestämmelser om likviditetskvoter kan detta behov vidgas.

För att tillgodose bankernas behov att kunna förränta sina kassareserver har staten lagt upp särskilda korta obligationslån.

Stiger obligationsräntan i förhållande till bankräntorna blir obligationerna också attraktivare för placerare av alla kategorier. Den synes sålunda f. 11. ha kommit upp i ett läge, där obligationer är konkurrenskraftiga jämfört med annan utlåning. Men för att utnyttja detta placeringsbehov måste staten utforma skuldförbindelserna så att de passar utlåningsbehovet. Man har under senare år visat större fantasi härvidlag.

I allmänhet råder emellertid en så pass stor räntedifferens mellan utlåning och statsobligationer, att de senare för bankerna inte blir ett alternativ till den förra utan, i den mån den inte betingas av kassareservbestämmelser, endast en restpost. En ökad kort upplåning kan därför i varje särskilt läge endast framkallas genom likviditetstillskott till marknaden, vilket i sin tur kan ha givits i andra syften, t. ex. för att stimulera efterfrågan i en lågkon— junktur. Å andra sidan kan en fondering av korta lån inte drivas längre än till en viss punkt, svarande mot behovet att kunna förränta de medel, som måste hållas likvida med hänsyn till rådande kassareservbestämmelser.

264. Som ett led i upplåningspolitiken ingår också att genom marknads- operationer sköta den utelöpande statsskulden på ett sådant sätt, att den dels inte får ogynnsamma verkningar på samhällsekonomin i dess helhet och att man dels underlättar konvertering och nyupplåning till fördelaktiga räntesatser. De förstnämnda synpunkterna har med åren kommit alltmer i förgrunden medan kravet på en billig statsupplåning inte längre är lika framträdande. Om den statliga upplåningspolitiken gäller i hög grad det gamla ordsprå- ket: »Som man bäddar får man ligga.» Dess konsekvenser gör sig gällande långt in i framtiden. Upplåningspolitiken får därför inte begränsas till en bedömning av det reala utrymme för statlig verksamhet, som föreligger för tillfället och betrakta upplåningens utformning endast som en finanstek- nisk transaktion utan reell betydelse. Dess utformning i nuet påverkar näm— ligen det framtida likviditetsläget och de framtida möjligheterna att med penningpolitiska medel styra konjunkturutvecklingen. En effektiv konjunk— turpolitik kräver att man åtminstone skall kunna förutse utvecklingen från konjunkturens botten till dess topp och från dess topp till dess botten och kunna ta konsekvenserna av denna insikt. Man får inte i en tillbakagång offra möjligheterna att bemästra den kommande konjunkturuppgången för en omedelbar önskan om en billig och bekväm upplåning. Vi skall inte i detta kapitel syssla med avvägningen av den statliga upp- låningens storlek. Denna fråga faller närmast under nästa kapitel. Vi Vill bara här framhålla, att upplåningen inte får betraktas som en restpost :'ör att finansiera de statsutgifter som skatterna inte räcker till. Man måste i varje särskilt konjunkturläge göra en avvägning mellan skatte- och låne-

finansieringens fördelar och nackdelar. Någon regel för hur stor del av sta- tens kostnader för investeringar som skall täckas med län kan därför i praktiken inte heller uppställas. Den följande diskussionen berör följaktli- gen bara upplåningens former.

265. Härvid skall först och främst erinras om att operationer i öppna mark— naden lika väl kan genomföras via upplåningspolitiken som via den löpande obligationsstocken. Man kan underlåta att konvertera gamla lån resp. emit- tera nya. En skillnad föreligger dock mellan marknadsoperationer och upp- låning, som det i vissa situationer kan vara av betydelse att kunna utnyttja, därigenom att villkoren för nyupplåning genom sin karaktär har en starkare effekt på förväntningarna än marknadsoperationer av samma storleks- ordning. Av sambandet mellan marknadsoperationer och upplåningspolitik följer även att ett intimt samarbete mellan centralbanken och den myn- dighet, som administrerar upplåningen, är absolut nödvändigt. I själva ver- ket måste de i dessa sammanhang agera såsom en myndighet.

266. Det är givetvis inte möjligt att uppställa några generella regler för statsskuldens sammansättning. Målsättningen härvidlag måste variera med konjunkturerna. Den korta upplåningens omfattning måste bestämmas av det rådande och eftersträvade likviditetsläget vid upplåningstillfället och av det för framtiden önskvärda. Ett visst naturligt utrymme för en ökning föreligger såsom tidigare framhållits på lång sikt i takt med den ekono— miska expansionen. Upplåningen på den medellånga och långa marknaden bestäms av placeringsmöjligheterna till en ränta, som i övrigt skapar balans i penningpolitiken _ även om rörligheten mellan kort och lång ränta kan ökas så är dock möjligheterna härtill begränsade —— och passar in i fram- tidsplanerna för statsskuldförvaltningen. I konjunkturuppgången måste man sträva efter att hålla tillbaka den korta upplåningen så mycket som möjligt och i största möjliga omfatt— ning placera upplåningen på den långa marknaden. I nedgången blir upp- låningspolitiken beroende av depressionstendensernas styrka. Ifall konjunk— turnedgången år så stark, att den leder till omfattande arbetslöshet, minskad konsumtionsvaruefterfrågan och prisfall, bör den statliga utgiftsexpan- sionen finansieras genom likviditetsskapande kort upplåning i bankerna eller riksbanken, eftersom företagen då ej kan ackumulera några tillgångar för att finansiera en kommande investeringsexpansion. Är nedgången där- emot mild, utan omfattande arbetslöshet, med bibehållen konsumtionsvaru- efterfrågan och utan prisfall, bör utgiftsexpansionen finansieras genom långsiktig upplåning, eftersom företagens vinster kan beräknas upprätt- hållas på ungefär samma nivå som tidigare. De genom investeringsminsk- ningen ackumulerade tillgångarna, som i reala termer motsvaras av ökade offentliga investeringar, bör därför bindas på längre sikt genom en verklig fondering.

267. Möjligheterna att placera upplåningen på den långa marknaden be- stäms av olika sektorers villighet att absorbera statsobligationer. Denna be— ror i sin tur till stor del på länens utformning och förväntningarna på mark— naden, båda faktorer som myndigheterna har stora möjligheter att påverka. Lånen måste göras tillräckligt attraktiva samt utformas så att de passar de speciella önskemålen inom de sektorer till vilka man vänder sig, ifall man skall kunna förmå den som disponerar över förmögenhet att binda den på lång sikt. Premielånen har ju visat sig särskilt gångbara hos allmänheten och bör kunna utnyttjas ytterligare. Det är en redan accepterad form att ge skattemässiga fördelar till småsparande. Men även vanliga obligationer i små valörer kan bli ett alternativ till bankinsättningar ifall skillnaden mel- lan bankränta och obligationsränta kan göras tillräckligt stor och/eller ifall man ger skattemässiga fördelar genom skattefrihet för en viss del av räntan eller för ett visst räntebelopp. Detta göres i betydande omfattning i andra länder. Däremot blir det i allmänhet sannolikt svårare att i varje fall i någon större utsträckning förmå företagen att placera i långa eller medellånga obligationer i stället för på bankräkningar. Som regel vill de ha sina pengar för investeringar just i konjunkturuppgången då man strävar efter att binda dem. Man kan när det gäller företagens placeringar av naturliga skäl inte sikta till så långfristig upplåning. Erfarenheterna av den nya upp- låningspolitiken under 1960 visar dock, att man i vissa lägen kan åstad- komma en bindning genom försäljning av långa statsobligationer till före- tagen. Förutsättningarna för en sådan placering skulle naturligtvis bli större, ifall spänningen mellan korta och långa räntor kunde ökas. Place- ring i obligationer direkt från företagens sida skulle därvid kunna bli ett alternativ till bankräkningar, varvid pengarna inte skulle kunna ligga till grund för någon kreditexpansion. Man skulle med en upplåning direkt i företagen också kunna minska möjligheterna för en sådan långivning vid sidan om bankerna till andra företags realinvesteringar, som kan komma till stånd vid en hög företags- likviditet när man genomför en åtstramning av 1955—56 års typ. Denna långivnings omfattning blir beroende av styrkan i den investeringskonjunk- tur man söker dämpa. Ifall kreditefterfrågan är oelastisk måste upplå— ningen i företagen därför stödjas av en räntehöjning. Kan den däremot sät- tas in på ett tidigare stadium, innan investeringsviljan blivit så stark, kan räntehöjningen bli överflödig (jfr vidare p. 313).

268. I verkligheten torde problemet för upplåningspolitiken just bli att i kon- kurrens med andra låntagare kunna placera tillräckligt stora belopp på den långa marknaden. Härtill erfordras en aktiv upplåningspolitik på denna marknad. Liksom vid marknadsoperationerna gäller det också i upplånings- politiken att leda marknaden och inte bara att följa den.

Även placeringsbehovet på den långa marknaden är givetvis starkt insti— tutionellt betingat. En inte oväsentlig rörlighet finns emellertid både mel- lan långa och korta obligationer och mellan obligationer och bankräkningar. Under 1950-talet synes tendensen närmast ha varit till de korta placeringar- nas fördel. Det skulle vara av väsentlig betydelse för den ekonomiska poli— tiken om de framgångsrika försök att bryta denna tendens, som gjorts un- der 1960, kunde leda till en varaktig omsvängning på marknaden. En första förutsättning härför är att man lyckas skapa förväntningar om en fram- gångsrik stabiliseringspolitik. En andra är att de vid varje särskilt till- fälle emitterade lånen får sådana villkor, inte minst med hänsyn till rän- tan, att de effektivt kan konkurrera med andra placeringsmöjligheter. Ifall en viss rörlighet mellan den korta och den långa räntan kan uppnås, styrs den senare bäst genom operationer i långa statspapper. Dessa operatio— ner skall främst föras med sikte på att underlätta den statliga upplå- ningen och finansieringen av bostadssektorn. Den fantasifullare och kon- ventionellt mindre bundna emissionsteknik som utvecklats under senare år måste hälsas med tillfredsställelse. Vi anser det angeläget att denna utveck- ling fortsättes och att man också tar lärdom av erfarenheter från andra länder.

269. En väsentlig fråga när det gäller att använda ränterörelser för att driva en aktiv fonderingspolitik är, huruvida förväntningarna på marknaderna knyter sig till någon mera bestående uppfattning om vad som skall betrak- tas som »normal» ränta, eller om uppfattningen om vad som i detta hänse- ende är »normalt» kan variera tämligen snabbt. I det förra fallet skapar en avvikelse från >>normal>> ränta alltid förväntningar om en återgång som underlättar fonderingspolitiken, medan så inte är fallet i det senare. Ifall någon bestämd uppfattning om vad »normal» långtidsränta skall an— ses vara inte finns på grund av de senaste decenniernas utveckling på kre- ditmarknaden, måste det bli myndigheternas uppgift att genom en konse— kvent politik skapa en sådan uppfattning i samstämmighet med målsätt- ningen och riktlinjerna för den framtida ekonomiska politiken. Överhuvud— taget torde myndigheterna åtminstone på lång sikt bättre kunna styra mark- naden genom att klart deklarera sina avsikter och sedan konsekvent följa dessa deklarationer och därigenom skapa lämpliga förväntningar, än genom att försöka spekulera i de för tillfället rådande förväntningarna. En övre gräns för den ränteuppgång man kan tillåta i syfte att främja fonderingspolitiken måste å andra sidan bestämmas av dels räntenivåns in- verkan på avvägningen mellan korta och långa investeringar, dels dess effekt på bostadskostnaderna och dels svårigheterna att få ner räntan igen när förväntningarna är inriktade på starka högkonjunkturer, avbrutna endast av mycket måttliga avmattningar. En räntesänkning på den långa marknaden får inte nödvändiggöra så stora obligationsköp från riksbankens

sida, att likviditetsökningen därigenom blir ett allvarligt bekymmer när konjunkturen vänder.

I detta sammanhang synes man också böra diskutera formerna för fi— nansieringen av bostadsbyggandet (jfr p. 222) och de statliga företagens investeringar. Statens och de statsgaranterade kreditinstitutens direkta an- språk på' kapitalmarknaden genom obligationer och skattkammarväxlar skulle i och för sig kunna minskas dels genom att bostadsbyggandet i större utsträckning finansierades genom kreditgarantier direkt på den del av marknaden som genom minskningen blev disponibel, dels genom att de statliga aktiebolagen på samma sätt som förutsätts bli möjligt för andra företag, finansierades genom obligations- och förlagslån etc. Därigenom skulle upplåningens likviditetseffekt minskas. Det skulle också kunna inne- bära en överföring av upplåningen från den korta till den långa marknaden i den mån utrymmet på den senare kan ökas.

KAPITEL VIII

Finanspolitiken

Finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel

270. Finanspolitiken behandlar den inverkan, som den offentliga verksam- heten och de åtgärder, som är nödvändiga för att reservera erforderliga resurser för denna verksamhet, har på de övriga delarna av samhälls- ekonomin. Genom sin under senare decennier starkt växande omfattning har denna verksamhet kommit att få ett så betydande inflytande på den ekonomiska utvecklingen inom övriga samhällssektorer, att finanspolitiken blivit en allt väsentligare faktor i konjunkturpolitiken. Man måste emeller- tid därvid skilja mellan statliga åtgärder, som är hänförliga till samma beslutsenhet som konjunkturpolitiken, och kommunala, som är hänförliga till andra beslutsenheter och följaktligen endast indirekt, genom påverkan från de förstnämnda, kan bringas att medverka i stabiliseringspolitiken. Av det föregående framgår emellertid, att de offentliga utgiftsbesluten som regel ändå, till skillnad från de penningpolitiska åtgärderna, har ett annat och viktigare syfte än det konjunkturpolitiska, nämligen offentlig verksamhet av skilda slag såsom försvar och undervisning, och inkomst- överföringar såsom barnbidrag och folkpensioner. Med detta betraktelse- sätt framstår därför den långsiktiga avvägningen mellan å ena sidan med— borgarnas önskemål om offentlig verksamhet och å andra sidan deras villighet och förmåga att avstå resurser till det offentliga som finans- politikens centrala problem. Att denna avvägning måste vara långsiktig beror på, att resursfördelningen mellan olika verksamheter inte snabbt kan ändras och att den offentliga verksamheten liksom annan därför kräver planering och konsekvens. Avvägningen av den offentliga verksamhetens omfattning på längre sikt skulle å andra sidan, såsom redan framhållits (jfr p. 19), föra oss långt utanför ramen för vårt uppdrag. Vad vi här dis— kuterar är med andra ord de offentliga utgifternas placering i konjunktur- förloppet, inte deras berättigande såsom sådana.

271. Finanspolitikens huvuduppgift som stabiliseringspolitiskt medel är liksom penningpolitikens att påverka den totala efterfrågan i samhället. Beträffande det andra ledet i relationen mellan mål och medel för den ekonomiska politiken, sambandet mellan variationer i den totala efter- frågan och förändringar i produktion, sysselsättning och penningvärde, vill vi dock liksom tidigare hänvisa till kap. III.

Finanspolitiken har som stabiliseringspolitiskt medel en dubbel uppgift.

a) Den skall dels genom indragning av inkomster på lång sikt upprätt- hålla en efterfrågenivå, som är förenlig med samhällsekonomisk balans. Hur stor denna indragning behöver vara i förhållande till det reala utrym- me, som den beslutade offentliga verksamheten kräver, beror på balansen mellan eftersträvad investeringsverksamhet och frivilligt sparande inom övriga samhällssektorer (jfr p. 326). Det är emellertid av central betydelse att slå fast, att inte ens denna långsiktiga avvägning av beskattningsnivån kan göras endast mot den offentliga verksamhetens omfattning utan även måste ske mot bakgrund av långsiktiga överväganden om de totala investe— ringarnas önskvärda och det privata sparandets sannolika omfattning. En finanspolitik som leder till ett offentligt sparande verkar därvid såsom tidigare framhållits (jfr p. 201) dubbelsidigt på den samhällsekonomiska balansen; dels skapar den ett ökat utrymme för investeringar, dels reduce- rar den efterfrågan och därmed investeringsbenägenheten.

b) Vidare skall finanspolitiken tillsammans med penningpolitiken och andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunkturbe- tingade svängningarna i efterfrågenivån. Det är denna sida av finans- politiken som främst har betydelse ur stabiliseringspolitisk synpunkt och följaktligen kommer att diskuteras här.

En finanspolitik med stabiliseringspolitisk syftning innebär att konjunk- turlägets variationer får motivera kortsiktiga avvikelser i ena eller andra riktningen, både vad gäller skatte- och utgiftsbeslut, från den trendmäs- siga utveckling som betingas av den långsiktiga avvägningen. Denna får dock aldrig förloras ur sikte. Med andra ord får inte heller de offentliga utgifternas storlek ses som en av konjunkturpolitiken oberoende faktor. Genom att skatte- och utgiftsförändringar, som är långsiktigt motiverade, företas vid en ur konjunktursynpunkt lämplig tidpunkt, kan den offent- liga verksamheten medverka till att stabilisera den totala efterfrågan vid konjunkturmässiga variationer i privata investeringar och konsumtion. De statliga utgifterna blir härmed liksom skatterna ett led i ett samman- hängande system av konjunkturstabiliserande åtgärder, samtidigt som kra- vet på en långsiktig avvägning mellan önskemål och anspråk på det offent— liga och uppoffringar i form av skatter tillgodoses.

Till sist vill vi framhålla att i den mån man går längre och inte begränsar sig till tidsförskjutningar av de offentliga utgifterna utan direkt startar offentlig verksamhet i konjunkturutjämnande syfte, denna givetvis bör vara av sådan art att den åter kan upphöra när konjunkturläget blivit ett annat.

272. Med den omfattning den offentliga verksamheten numera har följer såsom ovan framhållits att finanspolitikens utformning får mycket genom- gripande verkningar också inom de övriga delarna av samhällsekonomin,

till vilka hänsyn alltid måste tas. Den kan, förutom att skapa ekonomiskt utrymme för offentlig verksamhet, få indirekta verkningar på produktio- nens inriktning, näringslivets struktur, sparande- och investeringsviljan m. m., som kan underlätta eller försvåra stabiliseringspolitiken eller i övrigt vara fördelaktiga eller ofördelaktiga för den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Förändringar av olika typer av skatter och statsutgifter på- verkar prisnivån och sysselsättningen i olika hög grad. Varje finanspolitisk åtgärd måste därför bedömas för sig med hänsyn till sina konjunkturella verkningar. Den starkaste efterfrågedämpningen nås i allmänhet genom en reduktion av statsutgifterna och den starkaste efterfrågeökningen genom en expansion av desamma. I vissa fall kan dock skatter få större effekt på den samlade efterfrågan än som motsvarar deras totala belopp. Detta gäl- ler t. ex. för en investeringsavgift, vars verkningar på den totala efterfrågan främst betingas av dess effekt på företagens kalkyler över investerings- kostnaderna och inte av dess verkningar på företagens likviditet.l En ökning av statsutgifterna är ett säkrare medel för att höja efterfrågan än t. ex. minskad företagsbeskattning, eftersom den senare kan absorberas i en likviditetsökning, Likaså påverkar en minskning av den direkta stat- liga efterfrågan på arbetskraft arbetsmarknaden på ett entydigt och ovill- korligt sätt. Omvänt får expansionen av den statliga arbetskraftsefterfrå- gan under en depression en direkt och omedelbar effekt på konjunkturut- vecklingen.

Sambandet mellan en skattehöjning eller en skattesänkning och föränd- ringar i den totala efterfrågan är inte lika direkt och okomplicerat. Såväl hushåll som företag har nämligen möjlighet att under kortare eller längre tid reducera sitt sparande i stället för att minska sina utgifter när skat- terna höjs. En skatteskärpning, som träffar grupper av hushåll eller grup- per av företag med relativt liten likviditet, får därför större omedelbara verkningar på den totala efterfrågan än en skatteskärpning, som träffar hushåll eller företag med relativt hög likviditet. Å andra sidan har både hushåll och företag möjlighet att öka sitt sparande i stället för att öka sina utgifter ifall skatterna sänks för att stimulera efterfrågan. En skatte- sänkning i detta syfte blir därför effektivast om den träffar hushåll med stor utgiftsbenägenhet och företag med stark expansions- och investerings- benägenhet.

De finanspolitiska åtgärderna kan också mera direkt få till syfte att styra den ekonomiska utvecklingen. Exempel på sådana åtgärder är tul- lar andra än finanstullar, avgifter och subventioner av olika slag, villkorliga skattelättnader m. m. Karakteristiskt för åtgärder av denna art är att de ofta har en ekonomisk betydelse, som är mycket större än vad som anges av de omsatta beloppen. Finanspolitiska åtgärder kan också ha helt andra

1 Jfr noten till p. 276.

syften, vilket inte hindrar att de ändå påverkar den totala efterfrågan; de är aldrig neutrala ur konjunkturpolitisk synpunkt.

273. Förutsättningen för att de finanspolitiska medlen skall vara använd— bara i stabiliseringspolitiken är att de stödjes av samordnade och sam- verkande åtgärder inom övriga delar av den ekonomiska politiken och då särskilt penningpolitiken. Samordningsproblemen i den ekonomiska poli— tiken kommer att närmare diskuteras i kap. XIII. Här skall endast fram- hållas att även finanspolitikens stabiliseringseffekt är beroende av företa- gens och hushållens framtidsförväntningar. Ifall man skall uppnå den eftersträvade effekten, måste de olika ekonomisk-politiska åtgärderna samverka till att vidmakthålla förväntan om ett fast penningvärde och för— troendet till statsmakternas deklarerade avsikter. Såsom framgår av kap. VI föreslår vi åtgärder med syfte att återupp- rätta en normalt fungerande kapitalmarknad. Företagens reaktioner på finanspolitiska ingripanden kan sålunda förutsättas utgå från att kredit— marknaden fortlöpande står till förfogande, om än villkoren på densamma helt naturligt varierar.

274. Liksom när det gäller de penningpolitiska åtgärderna är de finanspo- litiska medlens verkningshastighet en väsentlig fråga. En diskussion enligt den tidigare angivna tredelningen: analys—beslut—effekt (jfr p. 169) ger vid handen, att tidsutdräkten mellan analys och beslut vid nuvarande för- hållanden många gånger kan vara ett hinder mot att använda finanspoli- tiken som konjunkturpolitiskt medel. Den har två orsaker, dels formerna för beslut i finanspolitiska frågor, dels nödvändigheten att skapa de psy- kologiska förutsättningarna för besluten i vederbörande instanser.

a) En budget antas bara en gång årligen och skall i Sverige framläg— gas ett halvt år innan den träder i kraft. Förberedelsearbetet för budgeten i de lägre instanserna går ytterligare ett halvt år tillbaka i tiden. Tilläggs- stater har visserligen i växande utsträckning använts för presentation av konjunkturpolitiskt motiverade åtgärder, men är budgeten en gång fastställd är utrymmet härför ändå begränsat, åtminstone vad avser utgiftsminsk- ningar. Propositioner med förslag till finanspolitiska åtgärder kan vidare bara framläggas när riksdagen är samlad, de måste ofta baseras på en ingå- ende utredning, som helst bör remissbehandlas före framläggandet, och riksdagsbehandlingen tar sedan i de flesta fall några veckor. Även om det måhända kan vara möjligt att förkorta reaktionstiden och uppnå en större smidighet i det administrativa maskineriet måste förändringar i bud- geten ändå i jämförelse med penningpolitiska åtgärder förbli ett ganska trögt medel i den ekonomiska politiken.

b) Liksom vid all annan ekonomisk politik måste man även för finans— politiken betona behovet av snabba och tillförlitliga prognoser. Men för fi-

nanspolitiken är enbart goda prognoser inte tillräckliga. I varje fall när det gäller att vidta impopulära åtgärder, vilket som regel är det aktuella alter- nativet åtminstone vid överkonjunkturtendenser, måste man också skapa de psykologiska förutsättningarna. Den praktiska politikens män förefal- ler ännu inte ha accepterat synen på finanspolitiken som ett konjunktur- politiskt medel i alla dess konsekvenser. De betraktar inte statens ökade inkomster vid en åtstramning som konjunkturutjämningsmedel, som måste användas till att minska den eljest behövliga upplåningen på kapitalmark- naden, utan uppfattar dem som tillgängliga resurser. Härtill bidrar att den privata sektorn i en snabbt växande ekonomi, särskilt i en högkonjunktur, ställer krav på samhälleliga investeringar, som politikerna har mycket svårt att motsätta sig. Detta leder till en tröghet i skattepolitiken, särskilt på så sätt att det blir svårt att åter avskaffa skatter som införts av kon- junkturpolitiska skäl. Därtill kommer svårigheten att också experterna många gånger är av helt olika uppfattning. Med bättre prognoser bör emellertid oenigheten bland experterna kunna nedbringas. Men även om konjunkturprognoserna skulle kunna göras aldrig så tillförlitliga, förelig— ger det helt naturligt vissa svårigheter att få en demokratiskt vald försam- ling att fatta beslut om impopulära åtgärder för att möta en kris, som ingen ännu fått någon allvarlig känning av och som ingen kommer att få känning av ifall åtgärderna får den beräknade effekten. Detta förhållande innebär en viss begränsning av finanspolitikens användbarhet som konjunk- turpolitiskt medel.

F inanspolitiska. principer

275. Vår utgångspunkt i det följande är att finanspolitiken, i den mån detta med hänsyn till ovannämnda svårigheter blir möjligt, skall medverka till att utjämna svängningar i efterfrågan för investeringar och konsum- tion, som genereras av konjunkturförlopp, i vilka förändringar av exporten och de offentliga utgifterna betraktas som de främsta drivkrafterna. Dessa svängningar förutsättes därvid ske kring en efterfrågenivå, som genom finanspolitiken på lång sikt hålles förenlig med samhällsekonomisk balans (jfr p. 271). Styrkan i de utländska konjunkturimpulsernas spridning inom landets ekonomi har redan framhållits i kap. V. Eftersom en ökad export innebär en oftast välkommen förstärkning av landets internationella likviditet och i allmänhet också en ökad produktivitet genom vidgad internationell arbets- fördelning, är det angeläget att låta exporten stiga så mycket som möjligt i en konjunkturuppgång. Samtidigt utgör landets internationella förplik— telser ett hinder för att direkt subventionera exporten vid ett konjunktur- bakslag. Finanspolitiken måste därför inriktas på att bereda utrymme för en exportökning resp. skapa efterfrågan som fyller ut sysselsättningen vid

ett internationellt efterfrågebortfall. På samma sätt måste finanspolitiska åtgärder balansera förändringar i de offentliga utgifterna, som naturligtvis alltid måste ses som ett led i en medveten konjunkturpolitik.

276. Finanspolitiken måste följaktligen tillämpas på övriga storheter i för- sörjningsbalansen. Via de disponibla inkomsterna kan finanspolitiken på- verka efterfrågan för konsumtion och investering utanför den offentliga sektorn. Vid en fortgående exportökning eller ökning av de offentliga utgifterna blir dess uppgift att binda och suga upp inkomst- och likviditets- tillskott1 och dämpa den inhemska, privata efterfrågan. Vid en minskning av exporten eller de offentliga utgifterna blir den å andra sidan att genom skattesänkningar eller andra åtgärder frigöra inkomster och likviditet och därmed lämna ett tillskott till efterfrågan. Det ligger då närmast till hands att vidta successiva likviditetsbegränsande åtgärder under en uppgångs— period, vars intensitet och varaktighet man inte på förhand känner, medan man å andra sidan bör sörja för successiva likviditetstillskott till företag och hushåll under avmattningsperioder. Med hänsyn till de tidigare berörda politiska svårigheterna, kan man inte annat än under gynnsamma förhål- landen räkna med att kunna vidta åtgärder för att suga upp inkomst- och likviditetstillskott, förrän de kan påvisas ha uppstått. Man måste ha en klar bild av den fara som hotar och vara överens om hur den skall mötas, och det sker sällan förrän den befarade utvecklingen redan inträffat. När väl åtgärder vidtas kan de emellertid ofta dimensioneras för att möta även kommande likviditetsökningar. Prisernas trögrörlighet uppåt (jfr p. 77) minskar olägenheterna av detta dröjsmål, medan deras trögrörlighet nedåt å andra sidan medför att de pris- och lönestegringar, som inträffar innan en efterfrågedämpning kan genomföras, ofta inte kan bringas att återgå. Vid kostnadsinflation då något efterfrågeöverskott inte föreligger, är en finanspolitik inriktad på en förändring av den totala'efterfrågan å andra sidan olämplig (jfr p. 166).

277. Frågan blir då i vilket led i utvecklingen man skall inrikta sig på att suga upp ett likviditetsöverskott resp. lämna ett tillskott. Det skulle vara

1 Såväl penning— som finanspolitiken syftar till att påverka den totala efterfrågan genom sin effekt på företagens och de enskilda personernas likviditet, men denna inverkan sker i de båda fallen på väsentligt olika sätt. Penningpolitiken syftar till att förändra existerande tillgångars likviditet —- till att binda dem och därigenom minska likviditeten med hjälp av obligationsför- säljningar samt höjda räntor och likviditetskvoter m. m. eller till att frigöra dem och öka lik- viditeten genom obligationsköp och sänkta räntor och likviditetskvoter. Skattepolitiken påver- kar däremot likviditeten genom en direkt förändring av de förväntade tillgångarna —— genom att med en skattehöjning suga upp en ökad del av de löpande inkomsterna eller med en sänk- ning lämna kvar en större del av dessa. Man kan säga att penningpolitiken påverkar den ome— delbara likviditeten medan skattepolitiken påverkar likviditetsförväntningama. Innebörden är, särskilt vad gäller företagen, att vi inte normalt tänker oss så stora konjunkturbetingade för- ändringar i finanspolitiken att de egentligen spelar på lönsamhetseffekten; man dämpar resp. förbättrar visserligen lönsamheten men agerar huvudsakligen genom åtgärdernas likviditets- effekt. Vissa andra finanspolitiska åtgärder, särskilt investeringsavgifter och avsättning till in- vesteringsfonder, är emellertid till sin effekt snarlika de penningpolitiska.

i överensstämmelse med den av oss för övriga delar av den ekonomiska politiken utformade principen om små men snabba och därför ändå verk- samma ingrepp, att finanspolitiken vid en konjunkturuppgång sattes in redan mot en likviditetsstegring i näringslivet, för att i görligaste mån motverka att denna kommer till uttryck i en ökad efterfrågan, vilken erfarenhetsmässigt leder till tilltagande pris- och lönestegringar. Men den måste vid en ökning av exportvolymen också sättas in mot konsumtionen för att skapa utrymme för en ökad exportproduktion. Man bör sträva efter att avväga tidpunkten för åtgärderna så att de får effekt när likviditets- ökningen medför att efterfrågan hotar att spränga ramen för de samlade resurserna.

Vid en konjunkturnedgång skulle å andra sidan de tidigare mot närings- livet riktade, likviditetsminskande åtgärderna efterträdas av likviditetsför- stärkande. Snabbhet är härvid lika önskvärd som i konjunkturuppgången, eftersom man vill påverka företagens planering, som alltid måste göras en viss tid innan de konkreta åtgärderna kommer till stånd. Den är också lät- tare att uppnå, eftersom de psykologiska hindren för en uppmjukning av finanspolitiken inte är betydande. En ökning av företagens likviditet tjänar emellertid i och för sig föga som investeringsstimulans om de möter en svag efterfrågan, men är en förutsättning för ökade investeringar ifall för- väntningar om god avsättning kan skapas. Bortfallet i exportefterfrågan måste därför ersättas med en ökning av den inhemska.

En sådan finanspolitik bör i och för sig leda till en uppbyggnad av valutareserven i konjunkturuppgången och till en minskning i nedgången.

278. Vid en diskussion av olika finanspolitiska åtgärder, där deras för- och nackdelar ställes mot varandra, har, särskilt vad beträffar beskattningen, alltid nackdelarna med nya skatteformer en tendens att framträda med särskild skärpa, medan nackdelarna med redan existerande ofta smultit samman med den institutionella ramen så att de inte observeras. För- och nackdelar med en föreslagen skatteform måste emellertid alltid ses i rela- tion till för- och nackdelar med redan existerande eller med den som annars måste tillgripas. Som instrument för en sådan stabiliseringsinriktad finanspolitik erford- ras en konjunkturvariabel beskattning, som riktar sig dels mot likviditets- ökningar inom företagssektorn, dels mot konsumtionen. I och för sig har den nuvarande nettovinstbeskattningen en viss >>inbyggd>> konjunkturpoli- tisk effekt, i det att skatteuttagen från företagssektorn automatiskt varierar med vinstutvecklingen. Önskvärt vore måhända att förstärka denna effekt. Säsom närmare kommer att utvecklas i ett följande avsnitt synes oss en konjunkturpolitiskt motiverad variation av skattesatserna vid nettovinst- beskattningen av företagen emellertid inte lämplig. Man bör ju därvid också ta hänsyn till att konjunkturvarierade investeringsavgifter samt av-

sättningar till investeringsfonder har en liknande konjunkturpolitisk ka- raktär, även om deras huvuduppgift inte är att suga upp överlikviditet utan i stället att direkt hålla tillbaka investeringsaktiviteten.

Som helhet kan man dock konstatera, att nuvarande system för företags- beskattning endast ger begränsade möjligheter till konjunkturvariation. I syfte att förbättra dessa möjligheter har vi diskuterat tänkbara skattefor- mer och även låtit utföra en del utredningar som redovisas i det följande. En betydande fördel skulle vara om man med finanspolitiska medel skulle kunna uppnå en viss konjunkturmässig styrning av lagerutvecklingen (jfr pp. 316—17). Då vi emellertid funnit att en förändring av företagsbeskatt- ningen skulle komma att få konsekvenser, som sträcker sig långt utöver gränserna for vårt utredningsuppdrag, samtidigt som den nyligen tillsatta utredningen om företagsbeskattningen enligt sina direktiv skall ta upp denna fråga med utgångspunkt bl.a. från att någon form av konjunktur— variabel företagsbeskattning är önskvärd, har vi endast ansett oss böra redovisa våra synpunkter utan att ta någon slutlig ståndpunkt i denna fråga.

En konjunkturvariabel investeringsavgift och bestämmelser om investe- ringsfonder bör enligt vår mening ingå i systemet. De får en uppskjutnings- effekt, som dämpar investeringsefterfrågan i en konjunkturuppgång och ökar den i en nedgång. Investeringsavgiftens effekt på likviditeten är där- emot såsom ovan framhållits mindre framträdande. Detsamma gäller i all- mänhet avsättningen till investeringsfonder, även om 1960 års provisoriska bestämmelser visar att dessa kan utformas så att de får en betydande lik- viditetseffekt (jfr p. 313). Man kan dock inte räkna med att dylika åtgärder ensamma skall kunna styra efterfrågeutvecklingen.

279. På samma sätt som tidigare angivits för penningpolitiken gäller det att med en sådan finanspolitik i möjligaste mån söka förebygga, att en stör- ning kommer till uttryck i höjda priser och lönestegring utöver produk- tivitetsökningen resp. i avveckling av order och investeringsprojekt och i permitteringar eller uppsägningar. Även om man såsom tidigare fram- hållits måste ha en tillräckligt kraftig känning av de ekonomiska stör- ningarna för att kunna genomföra en finanspolitisk åtstramning, medför trögheten i den ekonomiska utvecklingen att mycket ändå kan vinnas om man agerar på ett tidigt stadium. Åtgärderna måste emellertid också av- vägas så att de inte »bryter» en önskvärd konjunkturförbättring resp. hindrar de anpassningar, som alltid är nödvändiga i en nedgång. Möjligheten att med framgång bedriva en konjunkturvarierad skattepo- litik är också beroende av den allmänna uppfattningen om det totala skatte- tryckets storlek. Denna varierar givetvis inom olika politiska läger. Om det emellertid mera allmänt anses som mycket högt, kan en ytterligare höjning bli politiskt omöjlig eller konjunkturpolitiskt ineffektiv genom

ökad skatteflykt och minskat sparande. En konjunkturvarierad skattepoli- tik måste därför bedrivas från en nivå, som inte är högre än att den tillåter ytterligare höjningar, och sänkningar måste komma till stånd i nedgången så att utrymmet för höjningar återställs till nästa uppgång.

280. Vid en konjunkturnedgång ligger skatteproblemen i viss män på ett annat plan. Det beror dels på trögrörligheten nedåt i löner och priser, dels på att det är betydligt vanskligare att i en konjunkturnedgång stimulera till produktions- och investeringsökning genom likviditetstillskott till före- tagen än att bromsa ökningen genom likviditetsindragning i en konjunktur- uppgång (jfr p. 277). Trögrörligheten medför att nedgången slår mer på produktion och sys- selsättning än på priserna. Det blir då fråga om en mängdkonjunktur. Bort- fallet av utländsk efterfrågan måste ersättas med inhemsk, t. ex. genom en sänkning av konsumtionsbeskattningen. Det kan också bli fråga om om- fattande produktionsoinställningar. En ökning av inkomster och likviditet inom landet leder emellertid också till ökad efterfrågan på importerade varor och kan framtvinga antingen handels- eller valutapolitiska åtgärder eller återhållsamhet i försöken att upprätthålla inhemsk produktion och sysselsättning, ifall valutareserven inte är så stor att man kan tolerera en viss minskning. Den svenska exporten synes emellertid erfarenhetsmässigt inte vara så känslig för inkomstminskningar i avnämarländerna (jfr p. 140).

Skattepolitiken och sparandet 281. För stabiliseringspolitiken är det givetvis väsentligt hur förändringar av skattetryck och skatteformer påverkar sparbenägenheten. Det är därvid nödvändigt att skilja mellan den långsiktiga och den kortsiktiga effekten. Den förra är såsom tidigare framhållits (jfr pp. 202—09) beroende av långsiktiga sparvanor, som i sin tur betingas av trenden i inkomstutveck- lingen, socialpolitikens utformning m.m. För stabiliseringspolitiken är emellertid den kortsiktiga effekten av störst intresse. Den konjunkturpoli- tiska verkan av en skattehöjning kan ju avsevärt försvagas om sparbenä- genheten samtidigt minskas starkt. Detsamma gäller om sparbenägenheten ökas vid en skattesänkning. Skattepolitiken måste därför i varje särskilt konjunkturläge också beakta effekten på sparandet. Avvägningen måste göras så att en jämnt fortskridande produktionsökning gynnas.

För sparandets samband med investeringarna har en redogörelse redan lämnats (jfr p. 201). Därav framgår att ett ökat sparande (minskad kon- sumtion) leder till ökat utrymme för investeringar men samtidigt också till minskad investeringsbenägenhet. En sådan utveckling kan i vissa lägen då efterfrågeöverskott föreligger leda till en förbättring av den sam- hällsekonomiska balansen, men i andra fall —— då balans redan råder eller

vid ett efterfrågeunderskott medföra en försämring. Investeringsbenä— genheten kan emellertid vidmakthållas även av andra skäl, t.ex. ökad utländsk efterfrågan. För en sparandeminskning är förhållandet det om— vända. Därför blir effekten av en förändring i sparandet mycket olika be- roende på i vilket konjunkturläge den kommer till stånd. Ett ökat sparande kan i vissa fall medföra större investeringar med på längre sikt bättre kon- junkturer och högre produktivitet. Men det kan i ett annat konjunktur— läge leda till minskad investeringsvilja med ty åtföljande konjunkturför- svagning.

282. De empiriska kunskaperna om sambandet mellan sparande och skatte- förändringar är, liksom om sambandet med ränteförändringar (jfr p. 211), praktiskt taget obefintliga. Vi måste därför nöja oss med några allmänna reflexioner. Effekten av en skatteförändring på sparandet måste givetvis i hög grad bli beroende på i vilken form den genomförs och vid vilken tid- punkt, inte minst på dess placering i konjunkturförloppet. Det förhållan- det att hushållens sparande i så betydande utsträckning är bundet till bestämda betalnings- och amorteringsplaner synes på kort sikt begränsa effekten åtminstone av en skattehöjning. Å andra sidan är även konsum- tionsutgifterna hårt bundna av levnadsvanorna. Den tidigare berörda för- skjutningen mot sparande i mera bundna former (jfr pp. 202—05) med- för sannolikt också, att sparandet blir mindre känsligt för förändringar i skattepolitiken. De kortsiktiga efterfråge- och inkomstelasticiteterna1 vid nyanskaffning av konsumtionskapital måste nog många gånger bedömas som ganska låga. Däremot synes det sannolikt att tidpunkten för en för- nyelse av det redan existerande är mer påverkbar. Slutsatsen bör alltså kunna bli att sparandet visserligen är känsligt för förändringar i skattetrycket, men att dess variationer vid i övrigt oföränd- rade förhållanden i de flesta för den praktiska politiken relevanta fall till sina absoluta belopp är på kort sikt avsevärt mycket mindre än variatio- nerna i beskattningen. Detta betyder att även om en skattesänkning i och för sig leder till ökat sparande, så blir dock ökningen till sitt belopp väsent- ligt mycket mindre än skattesänkningen och tvärtom vid en skattehöjning.

283. Vad som skulle behövas för att sparandet skulle kunna bli en aktiv faktor i konjunkturpolitiken är emellertid en snabb ökning av sparviljan då t. ex. exporten stiger kraftigt; konsumtionen skulle då ej öka så mycket som eljest eller t.o.m. minska. Då exporten minskar borde också sparvil- jan minska parallellt härmed. Även om skattepolitiken kan ha en effekt på arbets- och sparvilja är det osannolikt, att man genom radikala skatte- sänkningar skall kunna tillfälligt åstadkomma en så stark ökning av

1 För en redogörelse för elasticitetsbegreppet se p. 68 noten.

sparbenägenheten att den mer än uppväger ökningen av den disponibla inkomsten genom skattesänkningen. Även om förslagen till sparstimule- rande finanspolitik på längre sikt skulle kunna få åsyftad verkan löser man därmed inte problemet att genom tillfälligt ökat sparande och minskad konsumtion bereda utrymme för ökad export och större investeringar. Där- emot kan ett Ökat sparande på längre sikt bereda bättre utrymme för andra konjunkturstyrande åtgärder.

Skattepolitiken på lång sikt

284. Valet mellan olika skatteformer såsom medel i konjunkturpolitiken måste i hög grad baseras på deras långsiktiga effekt.

Avvägningen mellan företagsbeskattning och konsumtionsbeskattning måste ta hänsyn till långsiktiga önskemål beträffande relationen mellan privat konsumtion och privata investeringar. I ett skede då en snabb fram- stegstakt framstår som ett väsentligt samhällsekonomiskt mål, bör även skattepolitiken inriktas på att stimulera investeringarna och dämpa kon- sumtionen. I ett läge, då en hög framstegstakt icke framstår som ett lika angeläget önskemål i jämförelse med kravet på en snabb ökning av kon- sumtionen till en nivå, som kan uppnås inom ramen för den föreliggande nationalprodukten, kan motsatt politik föras.

Direkt och indirekt beskattning 285. Avvägningen mellan direkta och indirekta skatter har under senare år diskuterats mycket ingående, särskilt av 1952 års kommitté för indirekta skatter (SOU 1957: 13). Förr var denna avvägning främst en inkomstför- delningsfråga. Den direkta beskattningen drabbade huvudsakligen de väl- bärgade medan den indirekta drabbade alla i proportion till deras konsum- tion men lämnade de välställdas sparande i stort sett intakt.

Den fortgående inkomstutj ämningen och ökningen av statsverksamhetens omfattning har emellertid numera medfört, att skattebördan i vilket fall som helst huvudsakligen måste läggas på den stora mängden av inkomst- tagare. Valet mellan direkt och indirekt beskattning förlorar därför mycket av sin betydelse ur inkomstfördelningssynpunkt. En reservation bör dock göras för vissa samhällsgrupper, närmast barnrika familjer och folkpen- sionärer, för vilka en övergång till indirekt beskattning kan medföra en väsentlig ökning av skattebördan såvida kompenserande åtgärder inte vid- tas. På grund av det totala skattetryckets storlek måste man emellertid förutsätta, att en inkomstskatt med en viss_ progressivitet bibehålles och att det således endast kan bli fråga om begränsade förskjutningar mellan direkta och indirekta skatter.

286. Problemet ligger därför mera på ett tekniskt och administrativt plan. En ingående redogörelse för direkta och indirekta skatters för- och nack- delar återfinnes i kommitténs för indirekta skatter betänkande (SOU 1957: 13 s. 75—97). Vi har här närmast att ta ställning till problemet ur konjunkturpolitisk synpunkt. Det är därvid två frågor som är av avgörande betydelse, dels inverkan på sparandet, dels möjligheterna att snabbt ändra skattesatserna.

En övergång från direkta till indirekta skatter har stundom motiverats med att en höjning av de förra skulle drabba sparandet i högre grad än en höjning av de senare, således i detta avseende få en ogynnsam samhälls— ekonomisk effekt. Ifall denna skillnad skulle vara betydande kan den ur konjunkturpolitisk synpunkt vara viktig, eftersom likviditetsindragningen bör äga rum just i det ögonblick då det är väsentligt att sparandet upp- rätthålles. Man har hävdat att en real köpkraftsbegränsning, som får for- men av höjda varupriser, i varje fall på kort sikt får en starkare konsum— tionsdämpande effekt än en köpkraftsbegränsning, som vid oförändrad prisnivå sänker den inkomst allmänheten har disponibel för konsumtion och sparande. Denna skillnad bottnar i trögheten i människornas och institu- tionernas anpassning till förändringar i penningvärdet. Man är van att fördela sin inkomst på ett visst sätt resp. anslå vissa belopp till bestäm- da ändamål och vidhåller den vanan även när priserna förändras. Men om en sådan skillnad verkligen föreligger, kan den åtminstone till en del sannolikt också tillskrivas den indirekta skattens regressiva karak— tär. Den drabbar i högre grad än den direkta sådana samhällsgrupper, som normalt har ett ringa sparande eller på kort sikt har detta sparande bundet i egnahemsamorteringar, försäkringar och avbetalningsköp och där- för inte kan kompensera en minskad realinkomst med minskat sparande. Några mera bestämda slutsatser än dessa mycket allmänna reflektioner synes emellertid inte kunna dras om de olika skatteformernas effekt på sparandet.

Möjligheterna att snabbt ändra skattesatserna är avsevärt större beträf- fande de indirekta än beträffande de direkta skatterna, även om, som vi skall visa, vissa möjligheter föreligger även för de senare (jfr p. 296). De indirekta skatterna är dessutom i många fall lättare och billigare att admi- nistrera för samhället, i varje fall så länge man håller sig inom ramen för begränsade förändringar i det totala skattetryckets nuvarande fördelning mellan direkta och indirekta skatter. Vi anser därför att en viss förskjut- ning av tyngdpunkten i beskattningen från de förra till de senare är lämplig från stabiliseringspolitisk synpunkt, åtminstone i den omfattning som är nödvändigt för att statsmakterna skall ha tillgång till de instru- ment, som är erforderliga för en finanspolitisk medverkan i konjunktur- styrningen. Vi förutsätter därvid att speciella åtgärder till stöd för särskilt utsatta grupper kommer till stånd.

Avvägningen mellan direkta och indirekta skatter kan emellertid ses från många andra synpunkter än den stabiliseringspolitiska, vilka vi inte haft anledning att ta upp till diskussion. Vi kan inte ta ställning till ifråga- varande avvägning i annat än vad avser dess konjunkturpolitiska aspekt. De övriga skattepolitiska problem, som uppkommer i detta sammanhang, synes det oss ankomma på den 1960 tillsatta allmänna skatteutredningen att penetrera och ta ställning till.

Slutsatser

287. Finanspolitikens huvuduppgift är att bereda erforderligt rcalt utrym- me för offentlig verksamhet av skilda slag. Detta utrymme kan emellertid också beredas genom upplåning på kapitalmarknaden, under förutsättning att den sker i sådana former att den inte ökar likviditeten inom den privata sektorn. Den kortsiktiga avvägningen mellan skatte- och lånefinansiering blir det sammanfattande resultatet av finanspolitikens konjunktureffekt, men denna blir också beroende av valet mellan finanspolitiska åtgärder. Såsom tidigare upprepade gånger framhållits, har vi inte ansett oss kunna ta ställning till avvägningen av den offentliga verksamhetens omfattning på längre sikt. Därav följer att vi inte heller kan ange någon riktpunkt för det totala skattetryckets storlek. Däremot har vi funnit att önskemålet att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad, med utrymme för finansiering i erforderlig omfattning av övriga sektorers investeringar (jfr p. 326), nödvändiggör såväl åtgärder för att stimulera det enskilda spa- randet som en finanspolitik, inriktad på en sådan avvägning mellan de löpande offentliga utgifterna, de offentliga investeringarna och beskatt- ningen (jfr p. 244), att ifrågavarande utrymme skapas. Konjunktureffekten av finanspolitiska åtgärder kan aldrig bedömas sche- matiskt utan måste alltid analyseras med utgångspunkt från deras prak- tiska utformning, förhållandena inom de samhällssektorer de berör och de motreaktioner de där kan tänkas väcka. Till de praktiska konsekvenserna härav för finanspolitikens planering återkommer vi i p. 325. De kortsiktiga verkningarna av en given skatteförändring står sålunda inte i någon bestämd relation till det influtna skattebeloppets storlek. Den totala efterfrågan kan tänkas bli reducerad ungefär lika mycket som mot- svarar det influtna beloppet, om nämligen hushållen och företagen inte haft möjligheter eller inte önskat förändra sin likviditet, men verkan kan också bli väsentligt mindre. Den kan i vissa fall också bli väsentligt större. Det omvända förhållandet gäller vid en skattesänkning. Det synes emellertid mindre sannolikt att förändringarna i likviditetsbenägenheten skall bli så stora att större delen av den åsyftade effekten uteblir, än mindre att verkan blir motsatt mot den avsedda. Den snabba förändring av sparviljan, som skulle vara nödvändig om sparandet skulle kunna bli ett aktivt medel i kon-

junkturpolitiken, kan i varje fall inte lämpligen åvägabringas med de ekonomisk-politiska medel, som nu står till buds (jfr p. 211).

288. Tidsutdräkten mellan analysen av konjunkturläget och beslut om finanspolitiska åtgärder för att påverka detta förlänges av de institutio- nella formerna för dessa beslut men framför allt av nödvändigheten att också invänta ett läge, då de psykologiska förutsättningarna för dessa beslut kan skapas. Detta kan ofta inte ske förrän de störningar, som åtgärderna är avsedda att motverka, påtagligt givit sig till känna. Detta begränsar i viss mån finanspolitikens användbarhet i konjunkturstyrningen, även om prisernas trögrörlighet uppåt minskar olägenheterna av detta dröjsmål.

289. Skattepolitikens främsta uppgift ur stabiliseringssynpunkt är att med- verka till att förhindra uppkomsten av en med hänsyn till befintliga resur- ser alltför stor efterfrågan och stimulera till ökning av en för liten. Meto— derna härför kan växla, men allmänt sett torde det i de flesta fall vara ofrån- komligt, att en rörlig skattepolitik i en konjunkturuppgång å ena sidan leder till en begränsad, kontrollerad prisstegring men å andra sidan blir ett av medlen att förebygga större, okontrollerade prisstegringar. Skattelättna- der i en konjunkturnedgång bör å andra sidan kunna medföra prissänk— ningar, som ytterligare stimulerar efterfrågan. Man när ett väsentligt mål, om man med bl. a. skattepolitikens hjälp kan förhindra uppkomsten av sådana snabba och betydande höjningar av prisnivån, som medför stora lagerökningar i företagen med efterföljande fall av produktion, sysselsätt— ning och priser, när det blir uppenbart, att spekulationen var överdriven. Därmed kan skattepolitiken bidra till att säkra åtminstone ett väsentligt mål för den ekonomiska politiken, nämligen en obruten produktionsökning.

290. En första slutsats är att finanspolitiken har två väsentliga uppgifter i den ekonomiska politiken. Den skall dels på lång sikt etablera en efter- frågenivå i samhället, som vid given omfattning av den offentliga verk- samheten är förenlig med samhällsekonomisk balans, dels i samverkan med andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunktur- betingade svängningarna i denna efterfrågenivå. Den långsiktiga skatte— nivån får inte vara högre än att ytterligare höjningar politiskt kan accep— teras om konjunkturen nödvändiggör en åtstramning. Skattesänkningar måste därför komma till stånd i konjunkturnedgången så att utrymmet för höjningar återställes. En andra slutsats är att skattepolitiken, ifall den skall kunna få full effekt som konjunkturpolitiskt instrument, bör använda sådana former, som möj- liggör snabba förändringar av skattetrycket. Detta gäller oavsett om den vidtagna köpkraftsindragningen eller —påspädningen bedöms som stor eller liten. Kompensationskraven kan härvidlag resa speciella problem. Efter-

som kompensation till inkomsttagarna för en skattehöjning, som syftar till att dra in köpkraft, gör denna indragning tämligen meningslös, bör sådana skatteformer om möjligt undvikas, som av stora grupper betraktas som orättvisa och därför leder till genomslagskraftiga kompensationskrav (jfr p. 93). De medför också lätt politiska komplikationer, som fördröjer åtgärderna och minskar deras effektivitet. I den mån de ändå måste inför- livas med den stabiliseringspolitiska arsenalen, måste detta föregås av ett psykologiskt förberedelsearbete på lång sikt. Dessa problem har emellertid under senare år minskat i betydelse genom att utvecklingen gått mot en mera rationell inställning bland löntagarna.

En tredje slutsats är att huvudsyftena för en rationell finanspolitik vid stigande konjunktur måste vara dels att binda eller suga upp en del av likviditetsökningen inom företagssektorn för att bromsa en överdriven investeringsbenägenhet i såväl fasta anläggningar som lager, dels att bromsa konsumtionsefterfrågan för att skapa utrymme för en volymmässig export- ökning. Man bör i ett sådant läge också ta hänsyn till valutareservens ut- veckling. En viss konjunkturvariation av näringslivets investeringar måste man dock med all sannolikhet acceptera. Vid fallande konjunktur måste finanspolitiken å andra sidan koncentreras på att vidmakthålla konsum- tionsefterfrågan genom lättnader i konsumtionsbeskattningen. Därigenom kan investeringsbenägenheten vidmakthållas. Investeringsefterfrågan bör samtidigt stödjas genom minskad företagsbeskattning och andra investe- ringsstimulerande åtgärder. Man måste emellertid hela tiden observera nödvändigheten att hålla betalningsbalansen under kontroll och, om så er- fordras, säkra en förstärkning av valutareserven (jfr p. 140).

En fjärde slutsats är att en kostnadsinflation i och för sig lika litet kan bekämpas med skattehöjningar som med kreditåtstramning, eftersom den inte primärt betingas av något efterfrågeöverskott och följaktligen inte kan motverkas genom en sänkning av efterfrågenivån utan att övriga mål för den ekonomiska politiken kommer i fara.

En femte slutsats gäller skattepolitikens inriktning och utformning. Med den tröghet i anpassningen, som är och måste vara vår utgångspunkt, blir det nödvändigt att åtgärderna riktas mot de punkter i ekonomin, där de bör verka. Annars kommer deras effekt inte i tid utan i stället i ett senare konjunkturskede, då den inte alls passar. Finanspolitiska medel, riktade mot olika sektorer och olika funktioner inom samhällsekonomin, måste därför stå till förfogande. Såväl investeringsverksamheten som konsum- tionen inom olika delar av samhällsekonomin skall kunna påverkas.

En sjätte slutsats är att indirekta skatter ur rent teknisk och administra- tiv synpunkt är lämpligare som konjunkturpolitiska medel än direkta. Ur inkomstfördelningssynpunkt har avvägningen dem emellan förlorat mycket av sin forna betydelse. En viss förskjutning av tyngdpunkten i beskatt-

ningen mot de förstnämnda är därför ur stabiliseringspolitisk synpunkt lämplig.

En sjunde slutsats är att även om skattepolitikens allmänna effekt på likviditet och efterfrågan är det väsentliga, så måste dess speciella effekter inom olika samhällssektorer noga beaktas. Det gäller såväl effekten på spa- randet som på företagsstrukturen och produktivitetsutvecklingen och där- med på framstegstakten i samhället.

Konsumtionsbeskattningen

291. Utgångspunkten för den följande framställningen är att söka finna sådana skatteformer, som vid stigande konjunktur möjliggör en snabb och effektiv begränsning av ökningen av hushållens konsumtionsefterfrå- gan. Vid fallande konjunktur skall de på samma sätt medge en ökning av konsumtionsefterfrågan. En allmän diskussion av konsumtionsskatter lönar sig då knappast, eftersom olika former uppenbart ställer sig väsentligt olika ur dessa synpunkter. 1952 års kommitté för indirekta skatter har ju också ingående behandlat olika former av konsumtionsbeskattning (SOU 1957: 13). Vi diskuterar i det följande dels punktskatter på konsumtionsvaror, dels allmän konsumtionsskatt, eftersom vi anser detta vara de två mest nära- liggande och realistiska alternativen för konsumtionsbeskattning. Beträf- fande nuvarande punktskatter anför 1952 års kommitté för indirekta skat- ter efter en ingående undersökning följande (s. 98):

Oberoende av vilka ändamål man vill tillgodose genom ett ökat användande av indirekta skatter, erbjuder enligt kommitténs mening det varuområde, som nu är föremål för beskattning, mycket begränsade möjligheter. Varuområdet är snävt avgränsat och skattesatserna ofta redan nu förhållandevis höga. En ytterligare höjning av skattesatserna kan därför inte väntas ge en avkastning av mera väsent- lig statsfinansiell betydelse. Möjligheterna att genom förändringar i skattesat— serna nå konjunkturpolitiska syften torde också vara snävt begränsade.

Skulle en utvidgad användning av indirekt beskattning anses lämplig, får den därför sökas genom en utvidgning av det beskattade varuområdet. Med hänsyn till önskvärdheten av en låg skattesats i kombination med god avkastning bör en utvid— gad indirekt beskattning principiellt vara av allmän karaktär.

292. Härtill kan sägas att ett utvidgat system av punktbeskattning sanno— likt skulle ställa sig tekniskt enklare än en allmän konsumtionsskatt. Nack- delen skulle dock vara att man riskerar att med en rad punktskatter sned- vrida konsumtionen och produktionen på ett svårberäkneligt sätt. ifall man skall kunna åstadkomma en minskning av likviditetsöverskottet av önsk- värd storlek. En allmän indirekt beskattning fyller bättre uppgiften att begränsa eller åter öka likviditeten, medan punktskatterna inte i första

hand bör ha till uppgift att tillgodose konjunkturpolitiska ändamål. En konjunkturvariering av punktskatter skulle kunna få mycket egendomliga konsekvenser, och man skulle med hänsyn till skattesatsernas höjd kunna riskera en omfattande spekulation.

En allmän konsumtionsskatt torde därför böra ges en konjunkturpoli- tisk funktion. Problemet är att göra den lättvarierad. Indirekta skatter är ur denna synpunkt betydligt lämpligare än direkta, eftersom de i allmän— het erbjuder möjligheter till tämligen snabba ändringar av skattesatserna. Den indirekta beskattningen synes dessutom, i synnerhet då den har formen av en allmän konsumtionsskatt, genom sin relativt ringa andel av varje särskild transaktion ge ganska begränsade möjligheter till skattetänkande. Man måste givetvis också ta hänsyn till hur det allmänna prisläget reagerar på variationer i konsumtionsskatten. Ett införande eller en höjning av en konsumtionsskatt torde i allmänhet leda till prisstegringar, särskilt om en sådan åtgärd inte kan kombineras med en mycket restriktiv penningpolitik. Å andra sidan får man visserligen förutsätta att en sänkning av konsum- tionsskatten eller dess avskaffande blir aktuell i en konjunkturnedgång, då konkurrensen i och för sig är hårdare och förutsättningarna för pris- sänkningar därför gynnsammare. Trögrörligheten i prisbildningen är emel- lertid så pass stor, att man inte med säkerhet kan räkna med ett mot skatte- sänkningen svarande prisfall. Skulle sådana prissänkningar inte komma till stånd, måste detta givetvis påkalla särskild uppmärksamhet från det prisövervakande organets sida (jfr p. 42).

293. Den viktigaste nackdelen med en konjunkturvarierad konsumtions- skatt som stabiliseringspolitiskt medel är, att den kommer in på ett alltför sent stadium i konjunkturförloppet för att hindra den initierande pris— och lönestegringen. Det kan med hänsyn till effekten på inkomstfördel- ningen inte vara rimligt att genom en konsumtionsskatt, som i huvudsak bäres av konsumenterna, minska dessas realinkomst innan de erhållit de löne- och inkomststegringar, som de finanspolitiska åtgärderna avser att förhindra. När dessa väl en gång slagit igenom vill det å andra sidan till tämligen rigorösa åtgärder för att framtvinga en återgång. I den mån kon- sumtionsskatten utgår på företagens kostnader, kan detta förstärka den ursprungliga prisstegringsimpulsen. Den kan av dessa skäl medverka till att minska konsumenternas efterfrågan från tidigare nivå endast när det gäller att bereda utrymme för en exportökning eller att bryta ett kumula- tivt prisstegringsförlopp. Ensam blir en konsumtionsskatt följaktligen otill- räcklig, men i kombination med en skatt och/eller andra åtgärder, som riktar sig mot likviditetsökningen och en växande investeringsbenägenhet i företagen, synes den ha en viktig funktion att fylla. De rent tekniska pro- blem, som en konjunkturvarierad konsumtionsskatt erbjuder, synes där- emot vara ganska lätta att bemästra.

294. Verkningarna av en förändring i konsumtionsbeskattningen blir i hög grad beroende av det konjunkturläge som råder då den vidtages och av hur den kompletteras av andra ekonomisk-politiska åtgärder. Ifall en åtstram- ning av konsumtionen eftersträvas måste även penningpolitiken medverka och statens utgiftspolitik får inte driva fram en expansion, som leder till lönehöjningar som gör skatteökningen verkningslös. Om man å andra sidan syftar till en expansion av konsumtionen är det nödvändigt att se till att även andra åtgärder medverkar till att upprätthålla produktion och inkomster. Lika litet som andra åtgärder kan förändringar i konsumtions- beskattningen ensamma styra konjunkturutvecklingen. Det kan emellertid tänkas lägen, då en förändring av denna beskattning blir av speciell betydelse för stabiliseringen av prisnivån och sysselsätt- ningen. Särskilt gäller detta vid en tillfällig störning av balansen mellan utbud och efterfrågan, som uppkommit genom en spontan förändring av konsumtionsbenägenheten, t. ex. genom en större ökning av efterfrågan på varaktiga konsumtionsvaror i en konjunkturuppgång än som motsvaras av inkomstökningarna. En långsiktig minskning av sparbenägenheten bör dock i första hand motverkas med sparstimulerande åtgärder.

295. Avvägningen mellan förändringar i konsumtionsbeskattningen och andra ekonomisk-politiska åtgärder måste också bli beroende av hur ut— sikterna att påverka andra delar av efterfrågan bedömes, och hur man i det aktuella läget ser på önskvärdheten att öka resp. begränsa skilda ut- giftsområden. Vid en ökning av investeringsbenägenheten i den privata sek- torn efter en period med återhållen investeringsverksamhet, kan det vara naturligt att tillgodose önskemålet om en relativ ökning av investeringarna genom att de finanspolitiska ingripandena riktas mot konsumtionen. Vid en tendens till minskning av de privata investeringarna bör finans— politiken liksom penningpolitiken inriktas på att stödja den enskilda inves- teringsverksamheten och vid behov komplettera den genom en expansion av den offentliga. Man bör därvid hålla i minnet, att det bästa stödet alltid är en väl hävdad konsumtionsefterfrågan. Lyckas å andra sidan den eko- nomiska politiken stabilisera investeringarna, vidmakthålles hushållens in- komster och därmed konsumtionen.

Direkt beskattning av fysiska personer

296. Med hänsyn till den progressiva inkomstbeskattningens nuvarande höjd vore det sannolikt mycket svårt att använda direkta skatter i en kon- junkturpolitik, vilken begagnar skattehöjningar som medel. Varje förslag att dra in inkomster genom höjningar av den direkta skatten skulle med säkerhet komma att framkalla heta politiska strider, som i och för sig är

ägnade att skapa motsättningar som skulle försvåra en effektiv stabilise- ringspolitik.

Den progressiva beskattningen kan emellertid redan till sin konstruktion i viss mening sägas vara konjunkturvarierad. Den får därigenom automa— tiskt samma funktion som en konjunkturvarierad konsumtionsbeskattning. Denna effekt är dock till sin storlek tämligen begränsad.

Om det sålunda förefaller svårt att från nuvarande utgångsläge använda direkta skatter för att vid behov dra in inflationsdrivande inkomstökningar utöver vad som kommer som en automatisk effekt av skatteprogressionen, torde i stället sänkningar kunna rekommenderas i likviditetsökande syfte vid minskad ekonomisk aktivitet. En sådan skattesänkning berör ju ej pris- nivån direkt och lockar alltså ej konsumenterna att uppskjuta köp i väntan på ytterligare skatte- och prissänkningar. När väsentliga sänkningar en gång genomförts, kan höjningar i en följande högkonjunktur bli aktuella, ifall en likviditetsindragning direkt från konsumenterna erfordras. Det är givet att en höjning även i ett sådant läge kan bli politiskt svår att genom- föra, men ifall den föregående sänkningen klart angivits såsom konjunktu- rellt betingad bör en efterföljande höjning också kunna accepteras. En variation av de direkta skatterna får heller inte samma ogynnsamma effekt på prisnivån som en variation av de indirekta alltid riskerar att få.

297. Här kommer vi emellertid över till den tekniska aspekten på skatte- politiken. Förändringar av den direkta beskattningen har tidigare beslu- tats mycket långt i förväg. Konstruktionen med en uttagningsprocent, som bestäms först sedan budgeten slutbehandlats, minskar visserligen tidsut- dräkten mellan beslut och verkan, men den ökas å andra sidan genom att beskattningsår och budgetår inte sammanfaller. Därtill kommer att ett sådant beslut ändå bara kan fattas en gång om året. Förändring av skatteuttaget under löpande beskattningsår stöter på ytter- ligare hinder. Dels föreligger en författningsbestämmelse om att skatte- uttaget skall vara oförändrat under löpande kalenderår (förordning om statlig inkomstskatt SFS 1947:576 5 12), dels har en ändring ansetts möta stora praktiska svårigheter, eftersom den måste medföra en ändring av preliminårskatteuttaget, om den skall få någon omedelbar effekt. Att utarbeta och distribuera nya preliminärskattetabeller beräknas ta närmare sex månader. Ifall en viss beredskap upprätthölles skulle dock denna tid sannolikt kunna förkortas avsevärt. Dessutom kan det visa sig besvärligt att genomföra en höjning av uttaget, därför att vederbörande inte frivilligt kommer att skaffa sig de nya tabellerna. Beräkningen av slutlig skatt synes däremot inte erbjuda så stora svårigheter, eftersom man kan använda sig av en skatteskala baserad på ett medeltal av under året rådande skatte- satser. De tekniska svårigheterna att ändra uttagningsprocenten under löpande

kalenderår synes oss emellertid inte större än att en sådan åtgärd bör kunna övervägas, ifall den bedömes kunna ge ett väsentligt bidrag till stabiliseringen. Täta förändringar är dock givetvis uteslutna. Ifall man vill införa denna möjlighet erfordras en författningsmässig reglering härav. Skulle emellertid en förändring av skatteuttaget under löpande kalen- derår visa sig mindre lämpligt kan, tekniskt sett, en finanspolitik, som in- letts med en förändring av indirekta skatter, kompletteras med en föränd- ring av de direkta skatterna längre fram, fr. o. ni. ett kalenderårsskifte.

298. Inte desto mindre förefaller det som om den direkta beskattningen av främst politiska skäl måste bli ganska svårhanterlig som konjunkturpoli— tiskt medel. Detta får dock inte utesluta att den åtminstone samordnas med övriga skatteformer, så att redan vidtagna höjningar på dessa om- råden vid tillfälle kan transformeras till höjd direkt skatt för att få en lämplig avvägning mellan olika skatteformer, lika väl som den bör kunna sänkas under mer utpräglade stagnationsperioder.

F öretagsbeskattningen

299. Syftet med den här i första hand undersökta skattepolitiken bör som ovan framhållits också vara att binda eller suga upp likviditet i företags- sektorn och därigenom minska investeringsbenägenheten vid stigande kon- j unktur. Detta innebär att en konj unkturpolitiskt motiverad höjning av före— tagsbeskattningen generellt sett inte skall avses böra vältras över på kö— parna, i sista hand konsumenterna; huruvida detta i praktiken blir fallet eller ej beror inte minst på den ekonomiska politiken i övrigt och särskilt penningpolitiken. Men det beror också på i vilka former skattehöjningen genomföres. Var man exakt skall dra gränsen mellan företagsbeskattning och konsumtionsbeskattning är ju rent konventionellt bestämt; övervält- ringsmöjligheterna beror ej på klassificeringen utan på skattens utformning och efterfrågeförhållandena. Vid stark likviditetsökning på grund av växande exportinkomster eller statlig utgiftsexpansion kan övervältringsförhållandena bli sådana att växel- visa pris- och inkomststegringar utlöses av en förändring av företagsbeskatt- ningen. I en fallande konjunktur skall skattepolitiken svara för ett likviditetstill- skott till företagen och därigenom frigöra resurser, som möjliggör att investeringarna i görligaste mån vidmakthålles. Varje form av företagsbeskattning har naturligtvis också sin speciella struktureffekt, som nogsamt måste uppmärksammas. Såsom framgår av det följande föreligger i detta hänseende fundamentala skillnader mellan de tre huvudgrupper av skatter som här diskuteras; nettovinstbeskattning i relation till en på något sätt definierad vinst, bruttoskatt i relation till

verksamhetens omfattning och faktorskatter i relation till användningen av någon produktionsfaktor. Men även skillnader i övervältringsmöjlig- heter får en struktureffekt. Blir å andra sidan övervältringen allmän, suddas struktureffekterna ut.

300. Med utgångspunkt från dessa principer och med beaktande av tidigare och i det följande anförda reservationer, gäller det att utforma företags- beskattningen på ett sådant sätt att man uppnår för det första en med hänsyn till sparbenägenheten rimlig avvägning på lång sikt av skattebördan mellan företag och hushåll, för det andra att de företag, som eftersträvar en stabilisering av sin in- vesteringsverksamhet eller t. o. ni. en ökning under avmattningsperioderna, härigenom får en skattemässig fördel på längre sikt framför andra företag. Endast om detta villkor är uppfyllt kan man räkna med en långsiktig stabi- litet i de med finanspolitiken eftersträvade reaktionerna från företagens sida och för det tredje en snabb uppsugning av överskottslikviditetl, när denna blir så stor att företagen inte kan beräknas i erforderlig omfattning påver- kas av fördelarna med att frivilligt uppskjuta en del av sina planerade investeringar. Härmed uppnås givetvis också en kreditåtstramning i bank- väsendet.

Nettovinstbeskattningen

301. Nettovinstbeskattningen av bolag har ofta ansetts vara en ur stabi- liseringssynpunkt olämplig skatteform därför att den skulle vara allmänt utgiftsstimulerande och genom de tillämpade avskrivningsreglerna locka till investeringar, som inte annars skulle ha företagits. Argmnentet är i och för sig logiskt men knappast avgörande. Genom att den främst riktar sig mot företagen i vinstgivande och expanderande näringar och begränsar likviditeten i dessa verkar den samtidigt stabiliserande. Vilken effekt som är den mest väsentliga kan knappast avgöras generellt; den kan växla med olika konjunkturlägen. Å andra sidan har det också gjorts gällande att en hög företagsbeskatt— ning gör det svårt för företagen att konsolidera sig, vilket skapar minskad motståndskraft i näringslivet mot konjunkturförsämringar och därmed in- stabilitet på längre sikt. Företagens konsolideringsmöjligheter är emeller- tid också i hög grad beroende av gällande regler för avskrivningar, lager— värdering och andra vinstdisponerande åtgärder och i vissa lägen har höj— ningar av företagsbeskattningen utan tvivel kunnat till stor del neutrali— seras genom ett effektivare utnyttjande av dylika regler. Därtill kommer att en höjning av företagsbeskattningen inom vissa branscher och i vissa

1 Ang. likviditetsbegreppets speciella innebörd i detta sammanhang se p. 276 noten.

lägen kunnat övervältras genom prisstegringar eller underlåtna prissänk- ningar.

Frågan om nettovinstbeskattningens kortsiktiga incidens har en viss betydelse för skattepolitiken sedd från stabiliseringssynpunkt, eftersom den bestämmer dess effekt på prisutvecklingen. De företag, som är pris- aktiva (jfr p. 65), har stora möjligheter att övervältra skatten på konsu- menterna, medan dessa möjligheter är små för de prispassiva företagen. Möjligheten att övervältra företagsskatten bestämmes m.a.o. till stor del av i vilken utsträckning prissättningen inom ifrågavarande bransch är autonom, även om andra faktorer såsom formerna för kapitalanskaff- ningen också kan ha betydelse. Det synes rimligt att anta att företag, som finner att efterfrågan är god men ser sin likviditet försämrad och sina expansionsmöjligheter beskurna av en skattehöjning, känner sig frestade att, i den mån de har utrymme härför, höja priserna eller underlåta annars möjliga prissänkningar för att skaffa kapital till företagets expansion, i synnerhet om detta inte kan erhållas på kreditmarknaden på grund av prioriteringen av andra lånebehov.

302. Möjligheterna att konjunkturvariera nettovinstbeskattningen med dess många olika regler mer än vad som följer av själva vinstutvecklingen torde rent tekniskt sett vara ganska små. Detta gäller såväl beträffande änd- ringar av värderingsreglerna som beträffande ändringar av skattesatsen. Den största nackdelen är emellertid att effekten av en förändring genom redovisningsmetoderna kan fördröjas mycket avsevärt. En konjunkturrörlighet i nettovinstbeskattningen synes inte heller lämp— lig för att stimulera till en förskjutning av investeringarna från hög- till lågkonjunktur. Endast vid en mycket stram penningpolitik kan en likvi— ditetsminskning till följd av höjd nettovinstskatt beräknas få en mera avse- värd effekt på investeringarna. Ur långsiktiga synpunkter är emellertid en begränsning av investeringarna genom en aktiv penningpolitik att föredra framför en höjd nettovinstskatt. Det är mera troligt, att penningpolitiken i första hand drabbar de minst räntabla investeringsprojekten, under det att en skärpning av nettovinstbeskattningen med större sannolikhet drabbar investeringsprojekt inom företag med relativt sett högre räntabilitet och bättre expansionsmöjligheter. Av här anförda skäl bör nettovinstbeskattningen av aktiebolag och eko- nomiska föreningar inte betraktas som ett konjunkturpolitiskt medel. Dess skattesatser bör, så länge den bibehålles i sin nuvarande form, fastställas uteslutande med hänsyn till långsiktiga överväganden.

303. Frågan om det lämpligaste systemet för företagsbeskattning hänger nära ihop dels med olika skatteformers struktureffekt, dels med de fram- tida konjunkturutsikterna. Genom de nuvarande avskrivningsreglerna vid

nettovinstbeskattning gynnas expanderande företag, som kan bygga upp stora reserver och därigenom undgå beskattning av sina vinster så länge expansionen pågår. Å andra sidan här de företag och näringsgrenar, som redovisar vinst, huvudparten av skattebördan medan de olönsamma får en ringa skattebelastning.

Företagsbeskattningskommittén utgick vid sitt ståndpunktstagande till nettovinstbeskattningen från en ekonomisk utveckling karakteriserad av växlingar mellan hög- och lågkonjunktur. Om vid lågkonjunktur vinsten försvinner, gäller detta vid nettovinstbeskattning också skatten, medan å andra sidan denna ökar så länge vinsten ökar med stigande konjunktur. Själva skattens konstruktion leder m. a. 0. till en viss konjunkturvariabi- litet. Därtill konnner att vinstbeskattningen i Sverige sedan lång tid till— baka kombinerats med relativt gynnsamma och företagsekonomiskt väl ge- nomtänkta regler för avskrivningar och lagervärdering. Dessa skatteregler är utan tvivel så utformade, att de gynnar expanderande företag och där- igenom främjar strukturomvandlingen. Först när ett företag upphör att expandera, behöver det få känning av skattetrycket. Avskrivningsmöjlig- heterna är dock inte obegränsade, och behovet att betala en viss utdelning till aktieägarna gör också, att man tvingas redovisa en viss beskattningsbar vinst.

Med denna utformning skulle nettovinstbeskattningen få en gynnsam struktureffekt vid så starka konjunkturväxlingar, att inte bara stagnerande näringar eller oskickligt ledda eller speciellt oturliga företag löpte risk för förlust, utan att detta också gällde de skickligt skötta och på längre sikt expanderande. Därigenom skulle de expanderande företagen gynnas i denna sin egenskap, medan de, som redovisar vinst —- vilket ofta är de- samma inte därför skulle otillbörligt missgynnas; de skulle ju undgå skatt i samma mån som vinsten krympte i en lågkonjunktur, samtidigt som de sämre företagen kan beräknas drabbas av mer eller mindre ödes— digra förluster.

Resultatet blir emellertid inte detsamma, när efterfrågan även vid en avmattning hålles så hög som det visat sig möjligt under de senaste kon— junkturnedgångarna. Under sådana förhållanden får vinstredovisande före- tag och näringsgrenar ständigt bära huvudparten av skattebördan, vilket inte ens i expanderande företag alltid kan neutraliseras genom fördelaktiga avskrivningar. Å andra sidan blir det vid en så relativt hög efterfrågan inte heller samma utrensning av dåliga företag som vid en kännbar låg- konjunktur.

Diskussionen om en bruttoskatt

304. Även om det i första hand är vår uppgift att bedöma olika former av företagsbeskattning med hänsyn till deras verkan på stabiliseringssträvan- dena, har vi inte kunnat undgå att samtidigt ta stor hänsyn till deras in—

verkan på strukturutvecklingen och produktiviteten, eftersom en gynnsam produktionsutveckling är ett av de av oss uppställda målen. Effekten på produktiviteten har två dimensioner; dels beror den av hur beskattningen påverkar dispositionerna inom företagen, dels på hur den påverkar före- tags- och branschstrukturen. Den första dimensionen har helt dominerat debatten, men den andra är lika viktig.

Vad avser den första frågan har såsom tidigare framhållits den nuvaran- de relativt höga företagsbeskattningen som sådan ansetts verka produktions- och investeringshämmande, medan avskrivningsreglerna genom sin utform— ning visserligen ansetts vara investeringsfrämjande men samtidigt ha en oförmånlig effekt på produktivitetsutvecklingen genom att förmå företagen till dispositioner, som inte är motiverade av rent produktivitetsmässiga hänsyn. Även om det kan ligga något bakom denna kritik är en företags- beskattnings totala effekt på produktiviteten alltid svår att avgöra, efter- som den även beror på dess inverkan på branschernas och hela närings- livets struktur. Nettovinstbeskattningen innebär såsom ovan framhållits att företag, som redovisar goda vinster, dvs. i allmänhet de, som är skickligt ledda och arbetar i expansiva branscher, får bära en i proportion till sin verksamhet större andel av skattebördan. Men avskrivningsreglerna med- för att förhållandet mellan verklig vinst och redovisad vinst kan vara mycket olika, vilket i och för sig också kan få en struktureffekt. Här före- ligger skillnader inte bara mellan expanderande företag och stagnerande med t. ex. monopolvinster, utan även mellan t. ex. familjeföretag och före- tag med spritt ägande. Men eftersom de vinstredovisande och de expande- rande företagen ändå i stort sett är desamma, måste en nettovinstbeskatt- ning i jämförelse med en beskattning i proportion till omfattningen av företagens verksamhet otvivelaktigt komma att gynna de sämsta företagen inom branscherna och de minst produktiva branscherna inom näringslivet som helhet. Men den gynnar därtill också nystartade företag, som där- igenom inte behöver räkna med någon skattekostnad under den första uppbyggnaden.

Dessa struktureffekter är av grundläggande betydelse för en diskussion av skattepolitikens utformning. Frågan kompliceras emellertid ytterligare genom de förut påpekade skillnaderna mellan de prisaktiva och de pris— passiva i möjligheter att övervältra skatten.

305. Vårt huvudsakliga intresse i denna problemställning har varit att söka närmare utröna, vilken effekt för strukturomvandling och konjunk- turutveckling en företagsbeskattning i proportion till verksamhetens om- fattning i stället för i proportion till dess redovisade vinst skulle få vid fortsatt full sysselsättning för att se, om det därigenom vore möjligt att skapa ett stabiliseringspolitiskt fördelaktigare alternativ eller komplement till nuvarande beskattningsformer. Vi har därvid funnit att en omlägg-

_ -_ ___-__...— ...._._.___._.. _. ..._

ning, så att skattetrycket i alla industribranscher motsvarade den procent- sats av företagens tillverknings-, försäljnings- och förvaltningskostnader som gäller för hela industrin, skulle resultera i en likviditetsökning1 för företag och näringar som redovisar goda vinster och likviditetsminskning för dem, som nu har små vinster eller förluster eller stora avskrivnings- möjligheter. De senare skulle då för att förbättra sitt läge söka vältra över skattehöjningen genom att höja sina priser. I den mån de lyckades, skulle deras prisnivå bli relativt högre än eljest. De förra skulle i första hand sannolikt investera mer; ökade tillgångar skulle måhända i vissa fall också kunna leda till ökad konkurrens och sänkta priser. En omläggning av företagsbeskattningen i denna riktning skulle därför sannolikt påskynda strukturrationaliseringen inom näringslivet.

306. En sådan s.k. bruttoskatt har emellertid ur struktursynpunkt också väsentliga nackdelar. Ifall den utformas som en kaskadskatt med ett uttag motsvarande en viss procent av företagens totala omsättning, drabbar den mycket olika beroende på integrationsgraden och graden av förädling i företaget. Företag med en omfattande vertikal integration slipper lindrigt undan, medan branscher uppdelade i många handelsled drabbas hårt. Lika- ledes drabbas företag med ringa förädling, t. ex. handelsföretag, vissa livs- medelsindustrier etc., mycket hårt i jämförelse med branscher med långt gående förädling. Försöker man å andra sidan, för att motverka dessa nackdelar, att utforma skatten som en skatt på endast förädlingsvärdet eller att uppdela företagen i olika kategorier med olika skattesatser, stöter man på utomordentligt svåra gränsdragningsproblem. Vidare är baksidan av en snabbare strukturomvandling naturligtvis ett ökat bortfall av orän- tabla företag och större arbetslöshet inom stagnerande branscher, med alla de omställningsproblem detta medför. Det kan emellertid inte vara skatte- politikens uppgift att lindra anpassningssvårigheterna för människorna i de näringar, som kan komma att träffas av skärpt konkurrens och/eller minskad efterfrågan. Det är en uppgift som främst får anses åvila arbets- marknadspolitiken och specialingripanden av olika slag. Det gäller i stället att på olika vägar stimulera expansionstendenserna, vilket i sista hand också är det mest effektiva medlet för att lösa anpassningsproblemen.

307. Vi har såsom framgår av det föregående diskuterat frågan om före- tagsbeskattningens utformning med hänsyn till dess konjunktur- och struk- tureffekt tämligen ingående och även i detta syfte låtit utföra vissa special- utredningar, närmast med sikte på en kumulativ utgiftsskatt. Sett från stabiliseringspolitisk synpunkt skulle en utgiftsskatt i någon form kunna bli betydligt mera användbar än nettovinstbeskattningen som konjunktur— politiskt instrument, eftersom den kan utformas som en viss procentskatt

1 Jfr noten till p. 276.

på alla eller vissa av företagens utgifter och därför kan ändras med omedel- bar verkan på företagens likviditetsförväntningar (jfr p. 276 noten). Den skulle därigenom tillgodose den tredje av de inledningsvis uppställda prin- ciperna för företagsbeskattningens utformning. Det har emellertid visat sig, att en så genomgripande omläggning av företagsbeskattningen med hänsyn till sina verkningar har en sådan räckvidd och kräver så omfattande utredningar med hänsyn till andra aspekter på företagsbeskattningen än den stabiliseringspolitiska, att det måste falla utanför både vårt uppdrag och vår kompetens att söka genomföra en sådan utredning. Inte minst måste dess effekt på näringslivets struktur komma att bli mycket genom- gripande. Då dessutom en särskild kommitté numera arbetar med före- tagsbeskattningens utformning inom ramen för en allsidig utredning av hela det nuvarande beskattningssystemet, anser vi det självfallet att denna också måste komma att ta upp själva principerna för sagda beskattning med avseende på dess produktivitets- och struktureffekt.

Med hänsyn till att både en utredning och en därpå följande eventuell omläggning av företagsbeskattningen måste komma att ta lång tid 1 an- språk, måste vi i våra diskussioner räkna med att stabiliseringspolitiken skall bedrivas med andra medel än en konjunkturvariabel bruttobeska'tt— ning.

Faktor-skatter

308. Vi har även diskuterat möjligheterna att helt eller delvis lägga om företagsbeskattningen till en skatt på produktionsfaktorer, för att därige- nom uppnå en större konjunkturvariabilitet och en gynnsammare verkan på produktivitetsutvecklingen. Ur stabiliseringssynpunkt ter sig produktionsfaktorskatter som ett tänk- bart medel för att suga upp likviditet från före'tagssektorn vid stigande konjunktur. Skattesatserna torde såväl tekniskt som psykologiskt vara relativt lätta att ändra. Olika skatter av denna typ har uttagits i Sverige under hela 1950-talet. Skatt på bensin och andra drivmedel är av gammalt datum. Sedan 1951 har skatt utgått på elektrisk energi, vilken från 1 juli 1957 utvidgades till en allmän energiskatt. Företagen betalar vidare av- gifter till den allmänna tjänstepensionen och till yrkesskadeförsäkringen och sjukförsäkringen, vilka i viss mån har karaktären av en löneskatt.

309. Ett vanligt argument mot faktorskatter är att de verkar snedvridande och produktivi'tetsförsämrande genom att locka till substitution med obe- skattade produktionsfaktorer i syfte att undgå skatt. Detta kan vara rik- tigt Vid en punktbeskattning av produktionsfaktorer, men argumentet för- lorar i tyngd i den mån skatten ges ett vidare underlag och produktions— faktorerna blir ungefär proportionellt beskattade. Skattesatserna kan då också hållas lägre, vilket minskar lockelsen till substitution. Man närmar

sig därvid en förädlings- eller mervärdeskatt, även om den senare också innefattar kapitalkostnaderna och företagsvinsten. Det finns heller inga skäl att anta, att en brett tillämpad faktorskatt skulle behöva verka diskrimi— nerande mot företag med goda vinster; annorlunda kan givetvis vara fallet med enskilda varuskatter. Den allmänna energiskatten är en faktorskatt av denna typ, där den snedvridande effekten begränsas genom att den i stort sett berör alla energikällor i proportion till deras effekt.

310. En råvaruskatt skulle erbjuda vissa fördelar jämfört med en indirekt skatt på färdigvaror såtillvida, att de varor, som behöver skattläggas, skulle kunna begränsas till ett fåtal, varigenom skattens konstruktion borde kunna förenklas och dess administration underlättas. Svårigheter föreligger dock även vid denna skatteform. Undantag från beskattning, t. ex. för exportvaror, kommer att bli 'tekniskt svåra att tillämpa och torde dessutom stå i strid mot EFTA-avtalet. För importvaror måste särskilda beräkningar göras beträffande skattesatserna för ingående råvaror, om— räkningar med hänsyn till variationer i framställningsmetod skulle bli erforderliga etc., ifall de skall belastas med en avgift motsvarande beskatt— ningen av den inhemska produktionen. Även om ett sådant förfarande i princip kan förenas med EFTA-avtalets bestämmelser, torde en vidsträckt tillämpning komma att leda till betydande komplikationer. Detta gäller i ändå högre grad ifall man, för att förenkla systemet, skulle välja att mera schablonmässigt belasta importvarorna med avgifter för att kom— pensera den inhemska produktionen för faktorskatterna. Å andra sidan skall man inte överdimensionera svårigheterna. Varje skatteform har som tidigare framhållits sina nackdelar, men de måste alltid ses i relation 'till nackdelarna med existerande beskattning eller med den beskattning som annars måste tillgripas. Ifall faktorskatterna skulle kunna bli ett effektivt konjunkturpolitiskt instrument, så att de kan med- verka 'till att en inhemsk prisstegring kan hållas tillbaka, har export- näringarna i särskilt hög grad fördel därav. Ser man dem dessutom som ersättning för en väsentlig del av nettovinstbeskattningen, skulle måhända överhuvudtaget inga undantag behöva göras vid export eller särskilda avgifter behöva uttas vid import, eftersom företagen f.n. belastas med nettovinstbeskattning, som ofta kan vara högre än konkurrentländernas, utan att några kompenserande. åtgärder anses nödvändiga. Även om en råvarubeskattning ensam skulle verka snedvridande på pro- duktionen genom att belastningen i förhållande till färdigvarans pris bleve mycket ojämn, skulle de mest iögonfallande ojämnheterna försvinna redan när en skatt på råvaror kombineras med energiskatt och med avgifterna till tjänstepensionens och olika försäkringars fondbildning.

311. Ifall faktorskatter i större utsträckning än som nu är fallet skall tas ut via företagen vid sidan av nuvarande företagsbeskattning, kan man ej

bortse från att upphörd och redovisning skulle belasta inte bara administra- tionen utan även näringslivet med ökat arbete och därmed ökade kost- nader. Det är därför angeläget att en sådan beskattning göres så enkel som möjligt.

Primärt är faktorskatter att betrakta som skatter på företagen och ej på konsumenterna eller på producenter i tidigare led. Huruvida dessa skatter även reellt bäres av företagen eller övervältras är en annan fråga. Vi antar liksom i tidigare fall att övervältringsmöjligheterna i hög grad bestämmes dels av prisbildningens grad av autonomi, dels av konjunkturläget och graden av stramhet i den ekonomiska politiken. Någon större betydelse behöver knappast tillmätas det förhållandet att övervältringen äger rum i flera led.

Även beträffande en väsentlig omläggning av företagsbeskattningen mot faktorskatter måste vi emellertid, med hänsyn till att den får verkningar långt utanför konjunkturpolitikens ram och kanske särskilt på struktur— utvecklingen inom näringslivet, hänvisa till den arbetande skatteutred— ningen. 1 den mån nu existerande faktorskatter anses böra bibehållas — vi avser härvid närmast energiskatten _— synes en konjunl—zturvariering med fördel kunna tillämpas.

Investeringsutjämnande åtgärder

312. De finanspolitiska åtgärder, som diskuterats tidigare i detta avsnitt, har alla haft till huvudsyfte att vid högkonjunktur begränsa den totala efter- frågan genom att suga upp likviditet1 från företagen och att vid lågkonjunk— tur stärka den genom att ge ett lilwiditetstillskott. Därigenom minskas resp. ökas företagens möjligheter att göra investeringar. De följande åtgärderna syftar i stället till att åstadkomma en förskjutning av investeringsverksam- heten i tiden genom att göra det ekonomiskt mera fördelaktigt eller mindre ofördelaktigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur. Detta kan man uppnå genom att man skattemässigt gynnar investeringarna under den första perioden och belastar dem under den senare. Därigenom får företagen en fördel av att förlägga dem till en ur konjunkturpolitisk synpunkt lämpligare tidpunkt. Åtgärderna kan också utformas så att man får en viss bindning av likviditeten under högkonjunkturen. De avgifter, som är förknippade med dessa åtgärder, karakteriseras av att de belopp som uppsamlas inte såsom i de tidigare fallen står i proportion till åtgärdens effekt; snarare är proportionen omvänd. De medel för en konjunkturmässig styrning av investeringsverksamheten i dessa former, som redan nu föreligger eller tidigare har tillämpats, är be— stämmelserna om investeringsfonder samt investeringsavgift. Dessutom

1 Jfr noten till p. 276.

skall vi diskutera olika möjligheter att påverka lageruppbyggnad resp. la- geravveckling.

313. Alltsedan 1938 har i skattelagstiftningen i investeringsstyrande syfte inrymts möjligheter för aktiebolag och ekonomiska föreningar att vid taxering göra avdragsgilla avsättningar till investeringsfonder. Därjämte har en sådan förskjutning i olika, för speciella lägen skapade former också prövats under efterkrigsåren. Skogsindustriernas fonderingar under Korea- krisen kom väl till pass i den senaste konjunkturavmattningen. De grundläggande bestämmelserna om investeringsfonder antogs av 1955 års riksdag på förslag av företagsheskattningskommittén. De har sedan kompletterats 1959 och 1960. En avsättning till investeringsfond ger en skattemäSSig fördel, därigenom att de avsatta medlen tas upp till taxering först när de tas i anspråk, varvid ett särskilt investeringsavdrag på 10 % får göras i den mån ianspråktagandet sker efter tillstånd av arbetsmark— nadsstyrelsen. Fonderna får disponeras för avskrivningar under avmatt- ningsperioder men kan läggas upp både under högkonjunkturer och avmatt— ningsperioder; meningen är emellertid att avsättningen huvudsakligen skall ske för att utjämna investeringarna mellan hög- och lågkonjunktur. En yt— terligare fördel utöver investeringsavdraget ligger i att några begränsningar av avskrivningsrätten i motsats till ordinarie avskrivningar inte stipule- rats. Medlen »skall eller må» tas i anspråk efter arbetsmarknadsstyrelsens beslut. Även planerade, framtida avsättningar kan därvid tas i anspråk för avskrivningar, varför bestämmelserna närmar sig en Skattelättnad för alla vinstmedel reinvesterade vid lågkonjunktur. Provisoriska bestämmelser med möjligheter att till riksbanken inbetala hela det till fonden avsatta beloppet (i stället för föreskrivna 46 %) antogs vid 1960 års riksdag, med syfte att även uppnå en likviditetseffekt vid avsättningstillfället och med en kompenserande ökning av de skattemässiga fördelarna. Denna effekt blev också ganska betydande. Avsättningen till investeringsfonder avses dels få en uppskjutningseffekt på investeringarna, dels får de också en likviditetseffekt genom skatteminsk— ning när medlen tas i anspråk. Den senare förskjuts genom inbetalningen i riksbanken till lågkonjunkturen. Avsättningen till investeringsfonder har ökat avsevärt under senare år, vilket dock i någon män kan bero på spe— ciella förhållanden. De har också i betydande utsträckning kunnat tas i anspråk under konjunkturavmattningen 1958#59. Detta har visat att ett friställande av investeringsfonderna utgör ett verksamt medel, att på ett ur sysselsättningssynpunkt gynnsamt sätt stabilisera företagens investeringar under en avmattningsperiod. Allmänt torde de ha en viss uppskjutnings- effekt genom att man får bättre möjligheter att planera tidpunkten för investeringarna. AV praktiska skäl torde en selektiv tillståndsgivning beträffande rätten

att utnyttja investeringsfonder icke böra komma i fråga, utan den torde handhas som ett generellt stabiliseringspolitiskt medel.

314. En investeringsavgift verkar ur företagens synpunkter fördyrande på sådana investeringar, som företas under högkonjunkturperioder då investe- ringsavgift utgår, i relation till investeringar under lågkonjunkturperioder då den inte utgår. Den får härigenom i viss mån likartade verkningar som konjunkturvariationer av den korta räntan, dock i praktiken med den skillnaden att det rör sig om en direkt belastning på investeringarna av en helt annan storleksordning. Medan ändringar i den korta räntan åt- minstone hittills kommit att uppgå till 1 eller högst 2 %, varav hälften i allmänhet påverkar företagen, blir belastningen med investeringsavgifter av den storleksordning, som hittills tillämpats, mångdubbelt större, även om hänsyn tas till att även den är avdragsgill vid beskattningen. Investeringsavgift har i Sverige tillämpats under två perioder, 1952—53 och 1955—57. Den har båda gångerna varit av storleksordningen 10—12 %. Den har därvid visat sig ha en inte oväsentlig effekt på investeringsbenägen- heten. Ett företag uppnår en räntabilitetsfördel genom att tidsförlägga en så stor del av sin investeringsverksamhet som möjligt till avmattningsperio— der, då investeringsavgift icke utgår. Det andra av de i början av detta avsnitt nämnda kriterierna på att variationer i företagsbeskattningen skall nå avsedd effekt på investeringarna är sålunda uppfyllt. Investeringsavgif- ten tenderar Vidare att verka starkast just på de investeringsprojekt under högkonjunkturperioderna, som har den lägsta räntabiliteten.

315. När det gäller att bedöma effekten av åtgärder, som syftar till att styra investeringsverksamheten, måste man skilja mellan investeringsnivån på lång sikt och de konjunkturbetingade variationerna kring denna nivå. Kritiken mot investeringsavgiften har främst tagit sikte på att den i för hög grad verkat sänkande på investeringsnivån på lång sikt, medan investe— ringsavgiftens uppgift i själva verket är att utjämna de kortsiktiga varia— tionerna. Men för att inte långsiktigt påverka avvägningen mellan investe— ringar och konsumtion måste investeringsavgiften vara konjunkturvariabel. Tas den inte bort så snart ett mer balanserat läge inträder, kommer den att innebära en permanent belastning på investeringsverksamheten och är inte längre ett stabiliseringspolitiskt medel. En investeringsavgift synes erforderlig i sådana tillspetsade situationer, då ränteförändringar bedömes inte kunna göras så omfattande, att en till- räckligt återhållande effekt på investeringsbenägenheten därigenom upp- nås. En tillfällig investeringsavgift bör i ett sådant läge ingå som ett led i en generellt restriktiv ekonomisk politik, även innefattande en penningpolitisk åtstramning med höjning av räntan. Det bör emellertid betonas att avgiften måste vara tillfällig.

316. Såsom framhölls redan i kap. VI p. 227 har lagervariationer relativt sett spelat en växande roll i efterkrigstidens konjunkturbild.-1950-talets konjunkturcykler i USA har ofta karakteriserats som lagerkonjunkturer och även i Sverige synes lagervariationer ha spelat en betydande roll, även om de är mycket bristfälligt kända. De kända lagersvängningarnas amplitud har i Sverige dock rört sig om ca 3 mmkr eller drygt 10 % av det beräk- nade totala lagervärdet. De totala svängningarna är givetvis större. De är otvivelaktigt av en sådan storleksordning att de har en väsentlig konjunk- turpolitisk betydelse. Förändringarna i lagerhållningen är dels frivilliga, dels ofrivilliga. Sam- spelet mellan dessa båda former medför normalt en förskjutning i lager— konjunkturen i jämförelse med investeringskonjunkturen, så att lagren når sitt minimivärde en bit in på den senares uppgångsfas och sitt maximi- värde en bit in på nedgångsfasen. Företagens lagerpolitik påverkas givetvis av finanspolitikens utformning liksom av penningpolitikens (jfr kap. VI), och de kan också utformas med direkt syfte att styra lagerutvecklingen. Un- der nuvarande förhållanden är det inom finanspolitiken främst lagervärde— ringsreglerna som har betydelse i detta hänseende. Dessa driver emellertid lagervariationen närmast i motsatt riktning mot den konjunkturpolitiskt önskvärda. I en högkonjunktur med stora vinster är det ett intresse för företagen att hålla stora lager både för att dra nytta av prisstegringar och för att använda dem som avskrivningsobjekt. Nackdelen med en kostnads- ökning för lagerhållningen genom räntehöjning med l/z—l % av lagervärdet måste väga relativt lätt mot vinstutsikterna och fördelen av att skattefritt kunna bygga upp en reserv motsvarande hela lagerökningen med fråndrag av 40 % av dess lägsta värde. Å andra sidan synes en lageruppbyggnad redan i lågkonjunkturen med sikte på högkonjunkturens pris- och efter— frågeökning ofta förhindras av alltför kortsiktig planering, likviditetssvå- righeter, brist på lagerutrymmen, osäkerhet om den framtida efterfråge— inriktningen etc. Att stimulera en sådan lageruppbyggnad vore emellertid ett betydande konjunkturpolitiskt intresse. På lång sikt, då man kan bortse från i spekulationssyfte eller för skatte- manipulationer företagna förändringar, föreligger dock en stark tendens till minskad lagerhållning i relation till omsättningen, beroende på att lagerhållning genomsnittligt alltid blir relativt dyr och på att minskade lager möjliggöres genom utbyggnaden av distributionsnätet. Man bör dock inte helt bortse från möjligheten att en hårdare utländsk konkurrens kan komma att ställa krav på utökad lagerhållning för leveransberedskap.

317. Strävan att påverka lagerutvecklingen kompliceras av att lagerför- ändringarna kan vara antingen planerade eller ofrivilliga. I verkligheten kan dessa båda kategorier inte särskiljas, varför eventuella åtgärder måste kom- ma att beröra båda. Den närmast till hands liggande metoden att påverka

lagerutvecklingen vore att i en högkonjunktur endast i mindre omfattning eller inte alls medge nedskrivningar på en lagerökning. Därigenom skulle man åtminstone eliminera det ena skälet till lageruppbyggnad just i en högkonjunktur.

En annan möjlighet vore att parallellt med nuvarande investeringsfonder också inrätta lagerinvesteringsfonder. Även därigenom skulle man kunna motverka en uppläggning av lager av rena nedskrivningsskäl. Däremot skulle inte heller dylika bestämmelser kunna motverka en upplagring för spekulation, ifall man inte på samma sätt som gäller investeringsfonder för övriga ändamål ger ytterligare förmåner i form av skattelättnader när beloppen disponeras. Lagerinvesteringar inbegripes visserligen i nuvarande bestämmelser för investeringsfonder, men dessa synes inte ha fått en sådan utformning att avsättningar för detta speciella ändamål tett sig fördelaktiga för företagen. Intresset av att kunna förskjuta nedskrivningar på lager till en lågkonjunktur har varit för litet för att stimuleras av den skatte- mässiga fördelen. Detta tyder på att önskan att kunna göra nedskriv- ningar inte ensam driver fram någon väsentlig del av högkonjunkturens lageruppbyggnad. Vill man inom ramen för nuvarande lagstiftning om investeringsfonder eller genom att upprätta särskilda lagerinvesteringsfon— der påverka lagerutvecklingen i konjunkturpolitiskt syfte, måste fördelarna för företagen uppenbarligen göras större än de nu är.

Svårigheten att påverka lagerutvecklingen med andra finanspolitiska- medel synes främst bero på att lagerhållningen och lagervärderingen är besvärliga att kontrollera. Nedskrivningsbestämmelserna fordrar visserligen redan som sådana någon form av kontroll av att lagren Också föreligger i verkligheten, men skall påverkan på lagerutvecklingen göras effektivare fordras kraftigare medel och följaktligen också skärpt kontroll. Med hän- syn till att lagerinventeringar inom många företag är ett tämligen omfat- tande arbete och att beräkningar flera gånger om året skulle fordra ett ganska komplicerat hänsynstagande till den normala säsongvariationen, synes finanspolitiska åtgärder med en snabb effekt på lagerhållningen för närvarande knappast heller genomförbara.

Möjligheterna att påverka lagerutvecklingen är emellertid ur konjunk- turpolitisk synpunkt så betydelsefulla, att de borde ytterligare utredas. En lösning fordrar överväganden av både företagsekonomisk och skatteteknisk natur. Därtill' kräver den ovillkorligen bättre lagerstatistik och vidgade kunskaper om motiven för lageruppbyggnad och —avveckling. För stabili- seringspolitiken är det vidare av betydelse att utröna i vilken utsträckning en förskjutning får effekt på den inhemska arbetskraftsefterfrågan och i vilken utsträckning den påverkar betalningsbalansen.

Sammanfattning

318. De finanspolitiska åtgärderna med syfte att påverka företagens likvi- ditet och investeringar bör sålunda innefatta konjunkturmässiga föränd- ringar av en lämplig form av variabel företagsbeskattning, helst så utfor- mad att den särskilt påverkar lagerhållningen. De företagsekonomiska för- utsättningarna för en sådan beskattning har vi dock inte haft möjligheter att bedöma. Därtill kommer investeringsavgiften samt avsättningen till och rätten att disponera över investeringsfonderna. Med de olika former för företagsbeskattning som vi diskuterat, har vi av tidigare anförda skäl inte tagit ställning till det totala skattetryckets storlek. Investeringsavgiften och eventuella åtgärder som påverkar lagerutvecklingen bör samverka med räntepolitiken. Den förra bör tillgripas i sådana tillspetsade lägen, då ränte- höjningar bedömes inte kunna få tillräcklig effekt med hänsyn till de be- gränsningar, som av andra skäl måste läggas på dessa. En konjunktur- rörlig nettovinstbeskattning bör däremot inte förekomma. Med de här an- givna medlen uppnår man också den långsiktiga fördelen att åtgärderna i första hand drabbar de ur räntabilitetssynpunkt marginella investeringarna.

F inanspolitikens helhetsverkan

319. Ett centralt problem i finanspolitiken måste alltid vara att på ett ra- tionellt sätt kombinera den långsiktiga resursfördelningen mellan olika sektorer och områden med en alternativ planering av den statliga verksam- heten för konjunkturstyrning. Vårt uppdrag omfattar visserligen främst den sistnämnda aspekten, men vi kan inte underlåta att beröra dess samband med de långsiktiga övervägandena. Hittills har de kortsiktiga hänsynen dominerat finanspolitiken. Men en ändamålsenlig avvägning mellan förändringar i skatter och statsutgifter kan i sjäIVa verket inte företas mot bakgrunden av ett enstaka års, av konjunkturläget påverkade budgetläge, utan bör baseras på en kalkyl om- spännande en längre tidsperiod. Denna kalkyl kan få formen av en »nor— malbudget», där ramen för inkomster och utgifter successivt vidgas i takt med den långsiktiga samhällsekonomiska expansionen. Denna >>nor- malbudget» blir därmed i många avseenden identisk med en långtids- eller flerårsbudget, bortsett från att man utesluter kravet på fleråriga konjunk- tur- eller detaljprognoser. I Viss omfattning kan emellertid även de sist— nämnda vara av värde (jfr p. 331). Ett första försök till en sådan långsik- tig bedömning förelades 1960 års riksdag i form av en >>PM angående huvuddragen i den statsfinansiella utvecklingen» (kungl. prop. 1960:150 bih. E). Då man inte gjort något försök att rensa basårets (1960/61) siff- ror från olika konjunktureffekter blir innebörden av en jämförelse med de följande åren, för vilka några konjunkturprognoser' givetvis inte kunnat"

göras och för vilka beräkningen därför blir mera i ovan angivna mening »normal», svårbedömd.

Det primära i ifrågavarande avvägning att åstadkomma en mot med- borgarnas behov och önskemål svarande balans mellan kollektiva och indi- viduella anspråk på arbetskraft och andra reala resurser —— kräver ofrån- komligt ett längre tidsperspektiv. De kortsiktiga, konjunkturpolitiskt mo— tiverade förskjutningarna av statsinkomster och statsutgifter skall sedan äga rum inom ramen för den sålunda träffade långsiktiga avvägningen. På utgiftssidan kan dessa förskjutningar ske antingen genom att viss verksam— het ökar eller minskar i omfattning eller genom förändring av den tidpunkt, då den påbörjas eller avslutas.

Statsbudgetens utgiftssida befinner sig under ständig omvandling. Vid varje tillfälle är några utgiftsområden under avveckling och andra under uppbyggnad. Mot bakgrunden av den överblick, som en »normal-» eller långtidsbudget ger, bör det vara möjligt att under en högkonjunktur på— skynda utgiftsminskningar på avvecklingsområdena, samtidigt som ut- giftsökningarna på expansionsområdena förskjutes framåt i tiden. Dessa förskjutningar kan därefter inhämtas under en efterföljande avmattnings- period. Det bör dock än en gång understrykas, att en sådan politik förut- sätter en konsekvent genomförd långtidsplanering av den offentliga verk- samheten.

Varintionsmöjligheterna för de offentliga investeringarna 320. Budgeten kan ju påverka efterfrågeutvecklingen inte bara genom för- ändringar i skatteuttaget utan också genom att utgifterna varieras. Frågan är här ifall en mera systematisk variation av de offentliga investeringarna skulle kunna bli ett medel i stabiliseringspolitiken. De försök till en sådan variation som hittills förekommit har, särskilt när det gällt att åstadkomma minskningar, ofta varit desperata och illa planerade. Detta har lett till allvarliga eftersläpningar inom flera statliga verksamhetsområden. vilka naturligtvis i nästa konjunkturuppgång försvårat en konjunkturvariation av investeringarna. Det finns därför ingen möjlighet att från dessa erfaren— heter döma om metodens tillämpbarhet.

Med den omfattning, som den offentliga verksamheten numera har, ver- kar redan en stabilisering av densamma dämpande på konjunktursväng- ningarna. Men med en framsynt planering borde den även positivt kunna medverka till konjunkturstyrningen genom en ökning av investerings- och inköpsverksamheten vid lågkonjunktur och en minskning i ett an— strängt konjunkturläge. Det väsentligaste problemet vid en sådan konjunk- turvariering ligger givetvis i att företagens och allmänhetens anspråk på tjänster från den offentliga sektorn och speciellt från affärsverken _ och därmed på investeringar inom dessa växer vid högkonjunktur på samma sätt som inom det privata näringslivet. Det torde emellertid finnas inte

oväsentliga möjligheter att genom god planering motverka detta genom kapacitetsutvidgningar under en föregående lågkonjunktur. Även om det inom vissa områden kan vara svårt att på förhand veta var anspråken kom- mer att sätta in, kan detta inom andra rätt väl förutsägas.

Efterfrågan på de tjänster, som de offentliga investeringarna avser att tillhandahålla, har av en rad olika skäl stigit mycket starkt under efter— krigstiden. Här kan särskilt pekas på befolkningsomflyttningen och bilis- mens expansion. Köer har därigenom uppstått inom många områden. Så länge dessa kvarstår kommer en utvidgning av de offentliga investeringarna i en lågkonjunktur alltid att te sig som ett försök att hämta in en eftersläp— ning och inte som ett försök att skapa resurser för att möta en framtida efterfrågeökning. En inskränkning i en efterföljande högkonjunktur kom- mer följaktligen att möta svårigheter så länge en otillfredsställd efterfrågan föreligger. Visserligen ökar anspråken kontinuerligt, men när de mest känn- bara bristerna avvecklats, kommer de politiska möjligheterna att variera de offentliga utgifterna att öka väsentligt.

321. En viss konjunkturvariation av statens och kommunernas utgifter för investeringar och materialinköp synes emellertid redan nu vara möjlig att genomföra, ifall den planeras i förväg som ett normalt led i den ekono— miska politiken och göres till ett av de många, samverkande medlen för konjunkturstyrning. Vi anser den vara ur stabiliseringssynpunkt så vik- tig att den bör prövas. Den statliga sektorn rymmer dock mer av långsiktiga, icke konjunkturbestämda investeringar än den privata. Man kan t. ex. tänka sig att hålla en rullande reserv av investeringar och inköp, vilka kan uppskjutas vid en överkonjunktur resp. tillgripas vid en lågkonjunktur. Denna planering måste ske centralt genom att utnyttjandet av vissa an- slag göres beroende av godkännande av den myndighet, som handhar detta konjunkturpolitiska medel. Därigenom skulle man också kunna komma till rätta med de svårigheter, som skapas av kvarstående outnyttjade anslag. För kommunernas del kan samma effekt uppnås genom att procentsatsen för de statliga bidragen höjes i en lågkonjunktur. Ordinarie bidrag bör så- ledes alltid utgå, eftersom kommunernas investeringar många gånger är ofrånkomliga och en sänkning av dessa alltför hårt skulle drabba de minst bärkraftiga, som ändå på grund av befolkningsutveckling och krympande näringsliv kämpar med stora problem. Men kommunerna skulle genom ökade bidrag stimuleras att föra över sådana investeringar, som kan upp— skjutas, till en lågkonjunktur. En konjunkturvariering av de statliga bidragen till kommunernas investeringar skulle åtminstone kunna få bety- delse som en signal till återhållsamhet resp. expansion. Denna variation i statsbid'ragen måste emellertid knytas till projekt, som igångsättes under olika perioder och inte till själva utbetalningarna, eftersom dessa oftast sker med mycket lång eftersläpning.

322. Inte heller de löpande utgifterna för maskiner och materiel till admi- nistrationen, affärsverken och de statliga aktiebolagen kan hastigt minskas i ett ansträngt läge. Inom detta område synes det nödvändigt, att man bör- jar med att lägga upp ett lager under en lågkonjunktur, ifall statens an- språk pä industrin under en högkonjunktur skall kunna begränsas. Dylika lagringsköp kom ju på några områden igång under nedgången 1958—59, men de skulle kunna organiseras i mycket större skala och inte som nu endast med sikte på vad som kan framställas av vissa speciella industrier som råkat komma i svårigheter. Även kommuner och landsting skulle till sin egen ekonomiska fördel genom samverkan kunna medverka härtill. Så har i begränsad omfattning redan skett. Ett problem vid dylika köp av maskiner och materiel är givetvis den utländska konkurrensen, som kan väntas bli särskilt hård i lågkonjunk- turer. Skall det offentliga i förekommande fall köpa till högre pris av svenska industrier för lagring i en lågkonjunktur än det kunde köpt till från utländska? Eller skall man inställa uppköpen så länge någon ut- ländsk industri bjuder under? Denna fråga var aktuell i den senaste kon- junkturnedgången, men några riktlinjer har inte utformats. Den grund- läggande principen synes oss vara, att man alltid skall köpa där det är bil— ligast, men att svensk produktion skall ges prioritet i sådana fall då den är ett alternativ till beredskapsarbeten.

323. Ifall en konjunkturvariering av de offentliga investeringarna skall kunna genomföras utan alltför stora förluster i form av felinvesteringar, ombyggnader och fördröjda, halvfärdiga projekt, fordrar den en mycket omsorgsfull och noggrann planering. De statliga verken inkl. de militära måste åläggas att alltid gradera sina normala investeringar i sådana, som är ofränkomliga och sådana, som till nöds kan uppskjutas, samt att alltid ha en reserv av projekt för två år framåt i stället för som nu för ett år eller mindre. För att en tillräcklig beredskap skall upprätthållas är det nödvän- digt att uppskjutna investeringar alltid och reservprojekt i god tid, när en nedgång kan siktas, hålles aktuella och moderna genom en löpande om- projektering och en alternativ projektering för olika arbetsinsats. En sådan projektering drar visserligen vissa kostnader, men de är det pris man måste betala för att kunna med detta medel motverka ett efterfrågeöver- skott eller —underskott inom investeringsområdet. Annars kommer så— som hittills ofta varit fallet effekten av en förändring inte förrän konjunkturen redan har vänt. Ifall konjunkturprognoserna kan förbätt- ras, så att man kan handla i god tid och följaktligen inte behöver ta till så kraftiga åtgärder, bör variationer i de offentliga investeringarna kun— na bli betydelsefulla. Om man jämför storleken av de totala offentliga- investeringsutgifterna inkl. bostadsbyggande (jfr p. 223), ca 13 mmkr, med storleken av de privata investeringarna i näringsliVet, som konjunkw

turimpulserna främst påverkar, ca 4,5 mmkr, måste slutsatsen bli, att det erfordras en ganska ringa variation i de förra för att neutralisera en varia- tion i de senare.

Utöver investeringsanslagen torde möjligheterna att konjunkturvariera statsutgifterna vara begränsade, bortsett från vissa förskjutningar i struk- turutvecklingen (jfr p. 331).

Budgetbalansen

324. Ända sedan 1930-talet har normer för budgetens balansering i olika konjunkturlägen varit föremål för en livlig teoretisk diskussion. I den aktuella politiska debatten förekommer det dels att man tar driftbudgetens balansering som det normala och sedan diskuterar möjligheterna att mot- verka konjunktursvängningarna genom under— och överbalansering av denna, dels att man i sin bedömning utgår från summan av såväl drift- som kapitalbudgeten. Det har tidigare ofta hävdats, att en parallell ökning av statsutgifter och statsinkomster inte påverkade prisnivån och sysselsättningen utan var »finanspolitiskt neutral». Under senare tid har emellertid satsen om den balanserade, men växande budgetens expansionsverkningar vunnit allt all- männare anslutning. Den bygger på förutsättningen att den minskning av det enskilda sparandet och av bankernas inlåning, som en skattehöjning kan väntas medföra, inte leder till en motsvarande minskning av de privata investeringarna utan motväges av en kreditexpansion i bankerna. Expan- sionsverkningarna på den totala efterfrågan i samhället av ökade stats- utgifter kan under sådana förhållanden mycket väl vara betydligt större än de kontraktiva verkningarna av ökade skatter, fastän utgifterna och. skatteinkomsterna är lika stora till sitt belopp. En statlig utgiftsexpansion får då, även om den motsvaras av en stegring av skattetrycket, i sig själv en efterfrågestimulerande verkan.

325. En närmare undersökning av de ekonomiska sambanden mellan den offentliga och den privata sektorn visar emellertid, att såväl offen'tliga inkomster som offentliga utgifter» har en mycket varierande verkan på konjunkturutvecklingen, beroende på hur de är utformade och vilka sek- torer de berör. Det är därför inte rimligt att förutsätta, att deras summa —— oberoende av hur den är sammansatt — skall kunna sägas ha en entydig konjunktureffekt. Enbart balansen mellan offentliga inkomster och utgif—W ter kan därför inte tas som något mått på finanspolitikens kortsiktiga verkan på utbud och efterfrågan av varor och arbetskraft. Skall man söka ett sammanfattande uttryck för budgetens konjunkturpolitiska verkan ,— vilket man i praktiken naturligtvis är tvungen att göra för att problemen skall bli hanterliga _ får man i stället försöka finna approximerande ut- tryck för de förändringar i beskattningsprinciper, reala utgiftsplaner. etc.,

som det offentliga vidtar. Man är följaktligen tvungen att gå tillbaka 'till förändringarna i det offentligas faktiska åtgärder (jfr SOU 1955: 25 kap. Ill 0. IV). Budgetbalansen som sådan kan därför inte betraktas som ett en— tydigt ekonomiskt-politiskt medel.

326. Ett elementärt krav på en aktiv finanspolitik måste naturligtvis vara att undvika sådana rubbningar av balansen mellan utbud och efterfrågan på varor och arbetskraft, som utgår från statsverksamheten själv, dvs. att den högra handen vet vad den vänstra gör. Självklart är ett uppfyllande av denna målsättning ett första villkor, för att möjligheterna att med finanspolitiska medel motverka sådana variationer i den totala efterfrågan, som emanerar från den privata sektorn, överhuvud skall kunna diskuteras. Med den omfattning som den offentliga verksamheten numera fått, måste emellertid hela frågan om balansen mellan sparande och investeringar i samhällsekonomin i dess helhet, inte bara på kort u'tan även på lång sikt, dras in i budgetdiskussionen. Den för ekonomisk balans erforderliga bud- getpolitiken blir beroende å ena sidan av föreliggande önskemål om in- vesteringsverksamhetens omfattning och å andra sidan den rådande spar- benägenheten. Detta förhållande återspeglas i budgetens likviditetsverk- ningar. En omfattande statsupplåning, som måste placeras i banksystemet därför att tillräcklig hänsyn inte tagits till denna balans, verkar så starkt likviditetsökande, att effekten därav efter en tid knappast kan neutrali- seras genom penningpolitiska ätgärder. Är däremot balansen mellan spa- rande och investeringar sådan att en betydande del av statsupplåningen kan placeras direkt hos hushåll och företag, reduceras statsupplåningens likviditetsökande verkningar.

327. Så länge man inte känner balansen mellan investeringsbenägenhet och sparbenägenhet inom de privata och kommunala sektorerna vid olika kon- junkturlägen och olika skatte- och utgiftspolitik, kan man inte ange några bestämda normer för den statliga budgetens utformning. Rekommenda- tioner kan bara ges som förändringar i förhållande till ett tidigare läge. De måste bli av typen: Om ett efterfrågeöverskott föreligger eller synes vara under utbildande på grund av starkare ökning av investeringsbenä- genheten än av sparbenägenheten, skall budgetens kontraktiva effekt stär- kas i förhållande till föregående budget. Om å andra sidan ett efterfråge— underskott föreligger eller kan väntas uppstå, skall den expansiva effekten ökas.

För att det skall vara möjligt att bedöma budgetens konjunktureffekt erfordras en realekonomisk uppställning av de olika posterna, som visar dess inverkan på konsumtions- och investeringsefterfrågan (jfr SOU 1956:48 Statsbudgetens verkningar på konjunkturutvecklingen). Vi vill därför förorda att en sådan realekonomisk uppställning av budgeten regel—

bundet presenteras parallellt med den nuvarande konventionella. Eftersom det egentligen är förändringarna i budgetutfallet från år till år man skall försöka bedöma, måste budgeten jämföras med tidigare budgetar och hud- getutfall och korrektion göras för eventuellt systematiska skillnader mellan dessa.

Statsutgifterna innebär i sista hand ianspråktagande av en viss del av samhällets samlade resurser (arbetskraft, produktionskapacitet, import- utrymme). Den direkta statliga efterfrågans plats i det hela hör genom en sådan realekonomisk uppställning kunna klarläggas bättre än nu. Spe- ciellt hör den i statsbudgeten förutsedda arbetskraftsefterfrågan kunna placeras in i en total arbetskraftsbalans för hela samhället.

Budgetens utformning och handläggning 328. Frågan om budgetens handläggning i riksdagen har nyligen behand— lats av budgetkommittén (SOU 1959: 16). Dess med hänsyn till stabilise— ringspolitiken viktigaste förslag går ut på att förstärka budgetdelegationen, som skall pröva nationalbudgeten och finansplanen i riksdagen och i sam- band därmed hela den ekonomiska politiken. Författningsutredningen lär enligt vad vi under hand inhämtat vara inne på en liknande tankegång i samband med inrättandet av en finansnämnd. Häri ligger naturligtvis en möjlighet att skapa en instans för behandling av hela den ekonomiska politiken, eftersom riksbankens penningpolitik också naturligt kommer in under riksdagens överhöghet.

329. Två andra frågor av betydelse för möjligheterna att använda finans- politiken som konjunkturpolitiskt medel är den tidsmässiga behandlingen av budgeten och dess egen tidsdimension. Tidsspillan mellan finanspoli- tiska beslut och deras effekt har påtalats i våra direktiv. Det förefaller inte heller nödvändigt att budgeten skall läggas fram ett halvt år före budget- årets början. I Storbritannien t. ex. presenteras den vid budgetårets början. Det har i Sverige diskuterats a'tt lägga om budgetåret och framlägga bud- geten för höstriksdagen. Författningsutredningen har emellertid funnit att en omläggning av budgetåret inte är lämplig. Den ämnar tvärtom före- slå at't budgeten skall presenteras nästan en månad tidigare än vad som nu är fallet. Detta vore ur stabiliseringssynpunkt uppenbarligen ännu myc— ket ogynnsammare än nuvarande praxis, ifall denna budget skall bli av- görande för finanspolitikens konjunktureffekt. Med de metoder för eko- nomiska prognoser, som står till förfogande, kan man inte blicka mer än ett halvt till ett år framåt i tiden (jfr p. 421). Det innebär att tidsutdräkten mellan budgetplaneringen och regeringens finanspolitiska beslut å ena sidan och deras ikraftträdande å den andra skulle bli så lång, att man ofta inte

ens skulle kunna yttra sig med rimlig grad av säkerhet om konjunkturen vid budgetårets början när budgeten presenterades.

Just av dessa skäl har emellertid de konjunkturpolitiska avgörandena under senare år i växande utsträckning överförts till den kompletterings- proposition, som regelbundet framlägges under senare hälften av april. Till denna presenteras också den definitiva nationalbudgeten. Det problem, som här föreligger, skulle enligt vår mening kunna lösas på det sättet, att de konjunkturpolitiska avgörandena helt koncentrerades till kompletterings- propositionen. Detta förutsätter emellertid att budgeten utformas på ett sådant sätt, a'tt man inte när kompletteringspropositionen skall läggas fram är bunden av redan fattade beslut.

330. Med hänsyn till att man såsom tidigare framhållits i regel inte har att räkna med mer än ett halvt till ett års sikt i konjunkturutvecklingen, bör möjligheter till en förnyad konjunkturpolitisk prövning av budgeten före— ligga under höstens lopp. Eftersom författningsutredningen angivit, att dess förslag går ut på att en sammanhängande riksdagssession skall hållas från senare hälften av oktober till senare hälften av maj, synes detta bäst kunna ske genom att en kompletteringsproposition med konjunkturpolitiska redo— görelser och överväganden regelbundet framlägges också vid riksdagsses— sionens början (jfr vidare p. 428).

331. I detta sammanhang synes vi också böra beröra frågan om budgetens egen tidsdimension. Krav på långsikts- eller flerårsbudget har ju under se- nare år rests i olika sammanhang och även på budgetplan eller »rullande» budget för flera år. Mot bakgrunden av den ambitiösa konjunkturpolitik vi gjort oss till förespråkare för, framstår en rationell långtidsplanering av statsbudgeten som en nödvändig förutsättning (jfr p. 319). Mycket bety- dande utgiftsområden påverkas på ett sådant sätt av demografiska för— ändringar i förening med beslutade principer för de Offentliga tjänsternas omfattning, att tillräckligt hållbara långtidsberäkningar över det reala ut— giftsbehovet kan göras. Även om statsinkomsterna i kronor räknat varierar från år till år på grund av konjunkturella fluktuationer i skatteunderlaget, kan utvecklingen på längre sikt av statsinkomsternas andel av national- inkomsten dock förutses med en relativt hög grad av säkerhet. En sådan långtidsplanering måste emellertid av naturliga skäl göras i mindre bundna former än de som gäller för den årliga budgeten.

KAPITEL IX

Stabiliseringspolitik genom regleringar och kontroller

332. Man brukar inom den ekonomiska politiken skilja mellan sådana me— del, som är avsedda att på en någorlunda fri marknad verka som incita— ment för de olika ekonomiska subjekten att handla på önskat sätt, och sådana, som grundar sig på en lagstiftning med direkta förbud eller före- skrifter för subjektens handlande eller på en omfattande institutionell om- formning av den marknad på vilken de skall agera. De förs'tnämnda medlen har brukat karakteriseras som »generella», även om selektiva incitament också kan förekomma, särskilt inom arbetsmarknadspolitiken, medan de senare kallats »fysiska kontroller» eller »ekonomiska regleringar». Även om gränsdragningen mellan de båda grupperna många gånger kan vara vansklig är uppdelningen dock väsentlig, eftersom de ekonomiska subjek- ten i det första fallet, i den mån medlen är effektiva, finner det vara med sina intressen förenligt att handla på det sätt myndigheterna önskar, me- dan de i det senare fallet förbjuds att fullfölja sina ekonomiska intressen. Kontroller och regleringar nödvändiggör ofta en mycket stor och tung- rodd administrativ apparat, särskilt om de bygger på individuell tillstånds- givning, samtidigt som de givetvis skapar övervaknings- och kontrollpro- blem av betydande räckvidd. De olika ekonomisk-politiska medel, som grundar sig på lagstiftning med direkta förbud eller föreskrifter, är till sin karaktär mycket skiftande, vilket skapar vissa terminologiska problem. Vi kommer i fortsättningen att använda termen »regleringar» som en sammanfattande benämning även för åtgärder, som kanske inte i en mera strikt tolkning motsvarar detta be— grepp.

333. En mycket omfattande lagstiftning reglerar numera det ekonomiska livet i de flesta utvecklade länder, men den har i allmänhet tillkommit av andra skäl än konjunkturpolitiska. Men när konjunkturutvecklingen leder till så starka ekonomiska spänningar i samhället, att de incitament som står till myndigheternas förfogande för att styra de ekonomiska subjektens handlande inte är tillräckliga, måste de tillgripa en direkt reglering av handlingsfriheten. Detta gäller särskilt vid starka inflationspåfrestningar i samband med krig eller internationella kriser. Under det andra världskriget ingick ekonomiska regleringar av många

olika slag som viktiga led i den av statsmakterna förda stabiliseringspoli— tiken såväl i Sverige som i andra länder. Deras syfte var att hålla tillbaka efterfrågan totalt sett eller inom vissa speciella områden och fördela de knappa tillgångarna någorlunda rättvist och ändamålsenligt. Här behöver vad beträffar svenska förhållanden endast erinras om alla olika slag av ransoneringar, priskontroll, byggnadsreglering, import- och valutareglering etc. Den även närmast efter kriget bestående knappheten på varor och de vid flera olika tillfällen återkommande inflationskriserna medförde att många regleringar i Sverige kvarhölls långt in på 1950—talet, även om de successivt uttunnades, och att några t. o. m. fortfarande är i tillämpning.

334. Gränsdragningen mellan å ena sidan regleringar och kontroller och å den andra generella ekonomisk—politiska medel är såsom ovan framhållits ofta ganska vag. Även om regleringarna i de flesta fall siktar till förbud eller direkt kvantitativ begränsning inkl. begränsning av prisrörelser, kan de också, såsom t. ex. jordbruksregleringen, arbeta med ekonomiska incita- ment inom ramen för radikalt förändrade marknadsförhållanden. Det är också en mycket heterogen samling åtgärder som förs samman under denna rubrik; priskontroll, byggnadsreglering, valutareglering, monopolkontroll, emissionskontroll, jordbruksreglering etc. Det stora flertalet ekonomiska regleringar berör ett mycket stort antal individer eller företag och många transaktioner. De hindrar dessa individer och företag från att vidta åtgärder, som de uppfattar som fördelaktiga för sig själva och som enligt gängse rättsuppfattning inte såsom sådana är rätts- stridiga. De fordrar därför antingen en hög grad av frivillig medverkan från de berördas sida eller en stark kontrollapparat. Man kan säga att deras effektivitet står i omvänd relation till antalet berörda individer eller företag och till den genomsnittliga förlusten genom att transaktionen förhindras. Men framför allt står regleringarnas effektivitet i direkt relation till i vilken utsträckning de accepteras som nödvändiga. Krigs- och efterkrigs- årens regleringar vilade i mycket hög grad på en vitt utbredd lojalitet, baserad på insikten om deras nödvändighet. Ifall det effektivt kan visas att det i det allmännas intresse finns goda och tillräckliga skäl för att införa regleringar, kan de förbli effektiva åtminstone till en tid utan en alltför omfattande kontrollapparat. Å andra sidan visar erfarenheten att efterfrågan, som hålls tillbaka av regleringar på ett område, mycket lätt rinner över till andra områden där kontroll saknas. Ifall kontrollen skall förbli hanterlig får medborgarnas lojalitet inte heller frestas för hårt, genom att det ekonomiska avbräck regleringarna vållar dem och den inskränkning i deras handlingsfrihet som de innebär, blir för stor. Av dessa skäl kan den ekonomiska utveckling, som man söker få till stånd med regleringar, i allmänhet inte avvika alltför mycket från den som skulle ha kommit till stånd dem förutan.

335. Trots de betydande nackdelar som regleringar har gemensamt med alla tvångsåtgärder, kan sådana former, som är lätta att kontrollera och röner relativt stor anslutning, i särskilda lägen vara att föredra framför ett extremt utnyttjande av generella, ekonomisk—politiska medel, som får icke önskvärda konsekvenser inom andra områden. Även om strävandena nu— mera går ut på att styra konjunkturen med generellt verkande medel, vilket också våra förslag är ett uttryck för, får man inte glömma att det finns situationer då just generaliseringen av verkningarna är en stor nackdel, nämligen vid häftiga eller till speciella områden begränsade störningar. En del former av ekonomiska regleringar eller åtgärder i konjunktur- politiken som står på gränsen till dessa, har vi redan behandlat i deras sammanhang i det föregående. I detta kapitel skall vi ta upp fyra aktuella former av otvetydiga regleringar: Priskontroll inkl. monopolkontroll och prisövervakning, byggnadsreglering, hyresreglering och jordbruksreglering.

Prisreglering och monopolkontroll

336. Analysen i kap. III har visat att en del av inflationstrycket och under- stundom en väsentlig del är att tillskriva samspelet mellan prissättnings— mekanismen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindning- arna. Med hänsyn härtill måste en politik, som syftar till penningvärde- stabilisering, innehålla medel som är ägnade att motverka effekten av detta samspel, dvs. kostnadsinflationen. Detta är nödvändigt därför att övriga, generella ekonomisk—politiska medel verkar via efterfrågeförändringar, som endast har ett ringa och osäkert samband med kostnadsprisstegringarna (jfr pp. 101—06). Möjligheterna till rationaliseringar och produktivitetsstegring varierar mycket starkt mellan olika näringar och branscher i samhällsekonomin. I den utsträckning det är nödvändigt att bibehålla den del av produk- tionen, som kännetecknas av mindre rationaliseringsmöjligheter och pro— duktivitetsstegring än genomsnittligt, är det oundvikligt att löneökningar, som håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen, medför prisstegringar i dessa >>lågproduktiva» branscher. Förutsättningen för att den allmänna prisnivån trots detta skall förbli oförändrad är att priserna sjunker inom andra områden. Målsättningen stabilt penningvärde medför därför att det bland de ekonomisk-politiska medlen måste finnas åtgärder, som kan frambringa prissänkningar i samma omfattning som prishöjningar av ovan angivet slag blir nödvändiga, utan att detta nöd- vändiggör en lägre efterfrågan än vad som är förenligt med full syssel- sättning (jfr p. 114). Vår analys i det föregående har visat att de generella medlen i vissa lägen är mindre väl ägnade härför. Genom sådana åtgärder skulle de produktivitetsvinster, som för närvarande sprids till konsumen- terna i första hand som löneökningar för de berörda arbetstagarkategorierna

(jfr pp. 81—83) få en allmännare fördelning, samtidigt som prisstegrande jämställdhetskrav i inkomstbildningen skulle bli av mindre omfattning. En svårighet uppstår givetvis ifall produktivitetsutvecklingen är speciellt stark inom exportnäringarna, vilket i varje fall under vissa perioder synes ha varit fallet i Sverige. Man har ingen anledning att försöka åstadkomma en sänkning av exportpriserna under vad köparna är villiga att betala och det är likaledes svårt att annat än i undantagsfall framtvinga lägre hemma— marknadspriser än vid export.

337. Man måste naturligtvis fråga sig i vad mån en politik, som syftar till att med generella medel och/eller selektiva åtgärder åstadkomma prissänk- ningar i näringsgrenar med stark produktivitetsutveckling, kan komma att verka hämmande på denna utveckling. Ett jakande svar på denna fråga är detsamma som att säga att stabilt penningvärde och gynnsam produktivi- tetsutveckling inte är förenliga. Möjligheten av målkonflikter i detta av- seende har redan diskuterats (jfr pp. 56 och 57). Ifall företagen får till- gång till en normalt fungerande kapitalmarknad och inte längre tvingas att finansiera sin expansion med nedplöjda vinstmedel, anser vi inte att en prissänkning i takt med den starkare produktivitetsstegringen skall behöva verka hämmande på expansionssträvandena, även om den kanske i viss män kan föra över dessa från kostnadsminskandc rationalisering till expansion av produktionen i egentlig mening och därmed öka trycket på arbetsmarknaden. Medel att åstadkomma de eftersträvade prissänkningarna kan sökas efter två vägar. Antingen kan man reducera möjligheterna till autonom prissättning genom åtgärder som främjar näringsfrihet och konsument- upplysning, eftersom autonom prissättning alltid förutsätter någon form av monopolism, även om den bara beror på marknadsstrukturen och inte är ett resultat av producenternas medvetna åtgärder. Eller också kan man genom statlig priskontroll, selektiv eller total, kontrollera prissättarnas åtgärder.

Konkurrensfrämjande åtgärder

338. Som ett resultat av efterkrigsplaneringskommissionens arbete starta- des under de första efterkrigsåren en viss monopolövervakning inom kom- merskollegium. Den omorganiserades 1953 i samband med att riksdagen antog en lagstiftning om motverkande i vissa fall av konkurrensbegräns- ning inom näringslivet. Därvid upprättades två självständiga organ, närings- frihetsombudsmannaämbetet och näringsfrihetsrådet. Det förra hade att anhängiggöra, det senare att bedöma fall av konkurrensbegränsning. När prisregleringen bragtes att upphöra med utgången av år 1956 fram- hölls, att en grundförutsättning för denna åtgärd vore en effektivisering av samhällets insatser för att främja konkurrensen inom näringslivet.

Under normala förhållanden skulle nämligen konkurrensen utgöra den huvudsakliga prisregulatorn, men det kunde konstateras, att denna även under sådana förhållanden kan visa sig mindre effektiv. De härmed sam- manhängande problemen har behandlats av 1954 års priskontrollutredning i samband med frågan om priskontrollens fortsatta tillämpning. I betänkan- det Konkurrens och priser (SOU 1955: 45) framlade utredningen även för- slag, förutom till en beredskapslag på prisregleringens område (jfr p. 342), också till utvidgning av dittillsvarande lagstiftning rörande statens åtgärder för att motverka skadlig konkurrensbegränsning. Förslag framlades även till en effektivisering av den för ändamålet upprättade statliga organisationen.

Bristerna i konkurrensens effektivitet kunde, enligt vad priskontroll— utredningen anförde, under normala förhållanden hänföras till två om- ständigheter, nämligen dels bristande priskännedom och prismedvetenhet hos den konsumerande allmänheten, dels konkurrensbegränsande åtgärder av företagare eller deras organisationer. Samhällets åtgärder i konkurrens- främjande riktning borde därför sättas in på att påverka förhållandena i dessa båda avseenden. De av priskontrollutredningen framlagda förslagen ledde dels till en omorganisation av den dåvarande priskontrollnämndcn till en ny myndighet, statens pris— och kartellnämnd, med uppgift att fungera som utrednings— och upplysningsorgan på området, dels till en utvidgning av 'tillämpningsområdet för lagen den 25 september 1953 om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, dels, slutligen, till införandet av en ny lag av den 1 juni 1956 om uppgiftsskyl- dighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. Vägledande för de år 1956 vidtagna åtgärderna var även de förslag, som i förevarande hänse— enden framlagts av varudistributionsutredningen i dess betänkande Pris och prestation i handeln (SOU 1955: 16).

339. Med hänsyn till den centrala betydelsen av att kunna begränsa kost- nadsinflationen ifall målen för stabiliseringspolitiken skall kunna uppnås, intar frågan om konkurrensfrämjande åtgärder en nyckelställning i en aktiv konjunkturpolitik. Vi anser att en målmedveten och kraftfull be— kämpning av skadliga konkurrensbegränsningar inom näringslivet och en intensiv och konkret konsumentupplysning, som verkligen skapar en u't- bredd prismedvetenhet, måste vara de viktigaste medlen för att komma till rätta med de problem, som den autonoma prisbildningen ger upphov till. Det är därvid av största betydelse att de organ, som handhar denna för prisstabiliseringen väsentliga verksamhet, har tillräckliga resurser. Vi har emellertid inte ansett oss kunna penetrera hela detta stora och tämligen speciella problemkomplex. Eftersom 1960 års prisövervaknings- kommitté dessutom nyligen avgett förslag om ökade resurser för en inten- sifierad pris- och monopolövervakning (SOU 1961: 3), har vi inte heller haft någon anledning att gå närmare in på denna fråga.

340. Vi vill därför här endast framhålla vissa för våra problemställningar väsentliga synpunkter. De näringsfrihetsfrämjande åtgärderna får inte be— gränsas till vissa av de faktorer, som möjliggör en autonom prissättning, utan måste avse samtliga. Det är också nödvändigt att sådana konkurrens- begränsningar, som inte baseras på regelrätta avtal, upptas till prövning: prisledarskap, branschorganisationernas prislistor, tysta överenskommelser att inte priskonkurrera etc. Vi är väl medvetna om att svårigheten att skapa användbara kriterier inom detta område är mycket stor. Inte desto mindre är det just i sådana former som mycket av prissättningsautonomin upp- träder. När man kunnat konstatera en faktisk samordning av prispolitiken under en längre tid, bör detta kunna vara nog för att påkalla prövning på samma sätt som när avtal om konkurrensbegränsning föreligger, likaså om en branschorganisations medlemmar behärskar den övervägande delen av marknaden och god listprisföljsamhet kan konstateras. Det måste dock vara fullt klart att åtgärder inte kan vidtas förrän konkurrensbegräns- ningen befunnits vara skadlig. Med hänsyn till den prisbildningsproblematik som står i centrum för vårt intresse; samspelet mellan den autonoma prissättningen, produktivi- tetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna, kan förhandlingar med företag eller branscher i prisfrågor inte inskränkas till de fall då pris— höjningar ägt rum eller kan befaras. Det måste vara minst lika viktigt att prissänkningar kommer till stånd inom branscher där produktivitetssteg— ringen varit större än genomsnittligt.

341. Om konsumentupplysningen skall kunna skapa en så utbredd pris— medvetenhet bland det stora flertalet konsumenter att den verkligen kan bli effektiv som kontroll på prisbildningen, måste den erhålla en vidsträckt spridning och vara så konkret och lättfattlig, att den utan svårighet kan omtolkas till en för konsumenten värdefull inköpsplan. Detta kan emeller- tid aldrig ske utan att inköpskällor och varumärken namnges.

Prisreglering

342. Det andra och mera genomgripande alternativet för statliga åtgärder för att åvägabringa de eftersträvade prissänkningarna skulle vara någon form av prisreglering. Under kriget ingick priskontroll som ett viktigt led i den av statsmak- terna förda stabiliseringspolitiken. Den efter krigsslutet bestående knapp— heten på varor och, även när denna av kriget orsakade bristsituation hade upphävts, det vid flera "tillfällen återkommande inflationstrycket, medförde att prisregleringen kom att bibehållas ända till slutet av år 1956. Under de sista åren av regleringens tillämpning låg dock endast en mindre del av samtliga varor och tjänster under direkt kontroll. Även behovet av en fortsatt statlig priskontroll och grunderna för den

prisreglerande verksamhet, som i fortsättningen kunde befinnas erforder— lig, har utretts av 1954 års priskontrollutredning (SOU 1955: 45). Dess förslag ligger till grund för nuvarande allmänna prisregleringslag.

I och med ikraftträdandet den 1 januari 1957 av allmänna prisreglerings— lagen, vilken är en beredskapslag avsedd att sättas i ”tillämpning i speciella krislägen, upphörde den dittills tillämpade prisregleringen.

343. Bedömningen av prisregleringen som medel för ekonomisk stabilise- ring har varierat starkt under olika perioder av efterkrigsutvecklingen, mel- lan olika länder och mellan olika politiska grupper inom länderna, bero— ende på vilka konkreta erfarenheter av den ekonomiska politiken som legat närmast i tiden. Ända fram 'till början av 1950-talet var man i Sverige allmänt enig om prisregleringens stora betydelse i en inflationssituation vid de speciella förhållanden som då rådde (jfr utskottsutlåtanden vid de årliga förlängningarna av prisregleringslagen ).

Det ligger i själva prisregleringens karaktär att dess viktigaste upp- gifter är, antingen att i en krissituation med hastigt inträdande varuknapp- het hejda en ren knapphetsprisstegring eller att bryta förväntningarna för att stävja en kumulativ inhemsk prisuppgång, som endast eller huvud- sakligen har förväntningar om kommande prisstegringar till orsak och en därav hastigt minskad sparbenägenhet till följd, och motverka lönekrav dikte- rade av farhågor för prisstegringar. Ifall prisstegringarna däremot endast är symptom på redan inträffade kostnads- eller vinstförskjutningar, t. ex. genom höjda import- och/eller exportpriser, är prisregleringen otillräcklig, i varje fall som ensamt ekonomiskt-politiskt medel, eftersom redan in- träffade kostnadsstegringar som regel måste accepteras och möjligheterna att åstadkomma förskjutningar i den inhemska prisstrukturen är begrän- sade. Prisreglering är därför framförallt ett medel vid en hastigt upp- kommande efterfrågeinflation av kriskaraktär. Vid kostnadsinflation är den mindre lämplig, eftersom den endast i undantagsfall kan medföra pris- sänkningar utan snarare motverkar frivilliga sänkningar. Företagarna blir rädda att sänka, när de inte återigen kan höja ifall sänkningen skulle visa sig vara ett misstag. Prisregleringens maximipriser tenderar därför att bli normalpriser.

344. Nackdelarna med priskontroll som ekonomiskt-politiskt medel, som vi inte här behöver gå närmare in på (jfr SOU 1955: 45 kap. 6), är enligt vår mening så betydande, att vi anser den endast kunna komma ifråga i rent extraordinära situationer. Vi förutsätter att de prisstegringsimpul— ser, som under mera normala förhållanden kan uppkomma 'till följd av temporära eller partiella efterfrågeöverskott, skall kunna bemästras med övriga ekonomisk-politiska medel och att den fria konkurrensen vid nu- varande struktur och institutionella förhållanden i näringslivet även vid

hög ekonomisk aktivitet skall kunna göras så effektiv som prisregulator, att antalet fall där prisövervakningen måste resultera i åtgärder, i första hand förhandlingar, inte blir större än att det kan administrativt bemästras.

Som ett medel mot kostnadsinflation kan priskontroll å andra sidan av ovan anförda skäl inte vara lämplig. Vi hyser också den förhoppningen att det skall visa sig praktiskt möjligt a'tt med generella medel, prisöver- vakning och näringsfrihetsfrämjande åtgärder få till stånd en prisnedgång, som kompenserar de inom vissa branscher nödvändiga prisstegringarna.

Hyresregleringen

345. Hyresregleringen är visserligen en form av prisreglering, men den har en så speciell karaktär och intar i så hög grad en särställning i efterkrigs— tidens ekonomiska politik att det motiverar en särskild om ock kortfattad behandling.

Den efter andra världskrigets utbrott tilltagande knappheten på bostä- der och risken för betydande hyreshöjningar i samband därmed föranledde statsmakterna att år 1942 genomföra en reglering av hyressättningen för lägenheter. En omfattande höjning av hyresnivån befarades medföra svåra sociala och ekonomiska missförhållanden, särskilt med tanke på de mindre bemedlade. Det bedömdes även ur allmänt ekonomiska synpunkter vara angeläget att hindra en omfattande hyreshöjning med hänsyn till de infla- tionistiska verkningar som skulle följa därav.

Förslag om en avveckling av hyresregleringen framlades av hyresregle— ringskommittén år 1955 ( SOU 1955:35 ). På grundval av ifrågavarande betänkande genomfördes med verkan från den 1 januari 1957 sådana änd- ringar av hyresregleringslagen, att Kungl. Maj:t gavs befogenhet att slopa tillämpningen av denna lag och bostadsrä'ttskontrollagen på orter, där läget på bostadsmarknaden bedömes vara sådant att fortsatt hyresreglering inte längre är nödvändig. En viss kategorimässig och regional avveckling har också under senare är kommit till stånd.

346. Även om hyresregleringen nog fortfarande måste bedömas ha en viss stabiliseringspolitisk betydelse i den meningen, att en omedelbar avveck- ling förmodligen skulle resultera i en engångshöjning av levnadskostna— derna, torde dess bibehållande dock numera till största delen betingas av socialpolitiska och fördelningspolitiska skäl. Vi anser oss därför inte ha anledning att ta närmare ställning till frågan när eller hur hyresregleringen bör avvecklas.

J ordbruksregleringen

347. Jordbruksregleringen är också en speciell form av prisreglering, som under årens lopp tjänat olika syften. Den uppkom ursprungligen för att

skydda jordbruksbefolkningens inkomster under 1930-talets jordbrukskris. Under hela 1940-talet fyllde den däremot funktionen av priskontroll, sam- tidigt som man vid prissättningen också eftersträvade en viss inkomstlyft— ning för jordbrukarna i jämförelse med andra grupper. Från början av 1950—talet har den återigen fått samma funktion som på 1930-talet.

Genom att praktiskt taget alla länder genomfört kvantitativa regleringar av sin import av jordbruksprodukter eller andra skyddsåtgärder för den inhemska produktionen, kan prisbildningen på världsmarknaden inte såsom förr verka utjämnande mellan den totala tillgången och den totala efter- frågan. Denna begränsning leder till att även små rubbningar i tillförsel eller avsättning på denna marknad ger stora utslag i priserna. Därtill kom— mer att den växande produktiviteten i världens livsmedelsproduktion leder till ett ökat utbud, som pressar världsmarknadspriserna så länge det inte motsvaras av en ökad efterfrågan från de fattiga länderna. Dessa är emel- lertid mera intresserade av att skaffa resurser för en industriell utveckling, som varaktigt kan lösa deras ekonomiska problem, än att hålla en ständigt växande befolkning straxt över svältgränsen. Jordbruksregleringarna i de olika länderna har därför i växande utsträckning blivit ett nödvändigt medel att skydda den inhemska jordbruksbefolkningen mot följdverkning- arna av motsvarande regleringar i andra länder.

348. Jordbruksregleringens konsekvenser för stabiliseringspolitiken i Sve- rige under efterkrigsåren har tidigare berörts (jfr p. 96). Den kan i sin nuvarande utformning i viss mån sägas fylla ett stabiliseringspolitiskt syfte, i det a'tt den medverkar till att upprätthålla jordbruksbefolkningens köpkraft. På lång sikt kan den också komma att fylla en sådan funktion genom att vidmakthålla försörjningen och därigenom förebygga en brist- situation i ett krisläge. Dessutom skulle den automatiskt dämpa effekten. på den inhemska marknaden av en internationell prisuppgång.

Liksom vad gäller hyresregleringen är jordbruksregleringens huvudsyfte emellertid av social- och fördelningspolitisk karaktär, ett syfte som vi inte har anledning att närmare diskutera, allrahelst som en utredning nyligen tillsatts för en omprövning av hela jordbrukspolitiken. De stabiliserings- politiska konsekvenserna av den nuvarande målsättningen har vi redan diskuterat i kap. 111. I stort sett torde man kunna utgå ifrån att den på- gående omprövningen inte kommer att mera väsentligt förändra dessa. En ifrågasatt övergång till lågprislinje kan emellertid få vissa verkningar, eftersom den måste, vid bibehållen inkomststandard inom jordbruket, leda till ett ökat skattetryck jämsides med fallande livsmedelspriser och därmed till att finanspolitiken får ett ytterligare ökat inflytande på samhällseko- nomin.

Byggnadsregleringen

349. Medan samtliga de här tidigare diskuterade regleringarna inneburit en prisreglering på ifrågavarande område där ransoneringen i förekommande fall —— hyresregleringen varit det sekundära momentet, var byggnads- regleringen utformad som en ransonering för att hålla tillbaka den effektiva efterfrågan på investeringsområdet. Liksom priskontrollen och hyresregle- ringen tillkom den som en följd av krigsårens efterfrågetryck, men då detta kom att bestå även efter kriget, bibehölls den om än så småningom i ut— tunnat skick under hela efterkrigstiden. Under senare år har den haft sin största betydelse som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument, eftersom man med dess hjälp kunnat säsongmässigt och regionalt reglera efterfrågan på arbetskraft till byggnadsindustrin. Från 1 januari 1959 avskaffades byggnadsregleringen som konjunkturpolitiskt medel och bibehölls endast för säsongstyrning genom att kravet på igångsättningstillstånd fick kvar- stå. Man utgick därvid från att regleringen inte längre var erforderlig för konjunkturpolitiska syften, utan att dess uppgift främst var att medverka till en säsongutjämning av byggnads- och anläggningsverksamheten. Någon form av reglering eller ekonomiskt incitament till en sådan utjämning synes också vara ofrånkomlig, eftersom det är dyrare att bygga på vintern än på sommaren. Det har därvid överlämnats åt länsarbetsnåmnderna att genom igångsättningstillstånd styra påbörjandet av de olika byggnadsföre— tagen över året på ett sådant sätt att jämnast möjliga sysselsättning erhål- les. På några orter slopades även igångsättningstillstånden på försök och denna försöksverksamhet har sedermera vidgats till flera och större om- råden.

350. Byggnadsregleringen begränsar den effektiva efterfrågan på en punkt, som för konjunkturutvecklingen är mycket vital, dels därför att byggna- tion och anläggningsverksamhet som sådan utgör en betydande del av den totala investeringsverksamheten, dels därför att den ofta är en förutsätt- ning för andra investeringar. Genom omdispositioner kan dock byggnads- regleringens konsekvenser för andra investeringar inte så sällan mildras, varför den ändå är minst effektiv som regulator av näringslivets investe- ringar. Byggnadsregleringen är jämförelsevis lätt att administrera genom existe- rande centrala och lokala myndigheter, ifall den begränsas till större pro- jekt så att antalet frågor inte blir alltför överväldigande, och den har en omedelbar och genomgripande effekt på efterfrågan inom byggnadsindu- strin, som inte lika snabbt och fullständigt kan uppnås med generella medel. Samtidigt tillåter den en differentiering av åtgärderna geografiskt eller branschvis. Å andra sidan uppstår lätt snedvridningseffekter ifall man, för att underlätta administrationen, begränsar regleringen till vissa typer

av byggnadsverksamhet eller till projekt av viss storlek, samtidigt som just begränsningen kan ställa administrationen inför mycket svåra avgöranden. Det är inte heller möjligt att skapa meningsfulla, objektiva normer för bedömningen av vilka ansökningar som skall beviljas och vilka som skall avslås. Bedömningen får därför lätt karaktär av godtycke, vilket i sin tur lätt leder den avgörande instansen till att tillämpa köprincipen, vilket inte heller är tillfredsställande. Eftersom vi har andra, generellt verkande medel för att styra investeringsutvecklingen till vår disposition, som visserligen är mindre snabba och genomgripande men för normala förhållanden enligt vår uppfattning ändå tillräckligt effektiva, anser vi av ovan angivna skäl att byggnadsregleringen normalt inte bör komma i fråga som stabiliserings— politiskt medel. Vi har å andra sidan ansett det ligga utanför vårt uppdrag att ta ställning till byggnadsregleringen som närings- och lokaliserings- politiskt instrument.

KAPITEL X

Arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens mål

351. Efter att under mellankrigstiden av naturliga skäl ha varit tämligen ensidigt inriktad på sysselsättningsskapande åtgärder, har arbetsmarknads- politiken under efterkrigsperioden i växande utsträckning kommit att bli ett viktigt ekonomiskt-politiskt medel för att lösa den fulla sysselsätt- ningens balansproblem på arbetsmarknaden. Inte minst gäller detta Sverige. Men även i andra länder har arbetsmarknadspolitikens möjligheter mer och mer uppmärksammats. Den har i vissa lägen befunnits ha en avgörande betydelse för åstadkommande av balans i ekonomin i dess helhet.

352. Den aktiva arbetsmarknadspolitikens roll i stabiliseringspolitiken kan kort beskrivas på följande sätt. Full sysselsättning kan i och för sig lätt upprätthållas om efterfrågan på varor och tjänster hålles mycket hög, eftersom denna naturligtvis fortplantar sig till produktionsfaktorerna och ger upphov till en så stark efterfrågan också på arbetsmarknaden, att den suger upp all arbetskraft, även den mest svårplacerade. Det är en sådan efterfrågan, uppkommen genom efterfrågeöverskot't på varumarknaderna, som under långa perioder av efterkrigstiden i många länder skapat och upprätthållit full sysselsättning. Ett så starkt efterfrågetryck leder emellertid inom många områden också till överefterfrågan på arbetskraft, som inte omedelbart kan tillgodoses. Arbetskraften är alltid relativt trögrörlig, både inom ett land och ännu mera mellan länderna, och det går aldrig att med generella, konjunktur— styrande medel uppnå en >>lagom» efterfrågan inom alla områden. Denna överefterfrågan på arbetsmarknaden, som inte kan förhindras om man söker skapa full sysselsättning med hjälp av ett högt efterfrågetryck _ inte minst torde efterkrigstidens erfarenheter ha gett belägg för detta _ leder emellertid till lönehöjningar utöver produktivitetsstegringen genom löneavtal och löneglidning och därigenom till pris- och kos'tnadsstegringar och sjunkande penningvärde. Den blir en bidragande orsak till att hela ekonomin tenderar att utveckla sig i inflationistisk riktning.

353. Vill man skapa full sysselsättning utan inflation får man därför gå en annan väg, i vilken arbetsmarknadspolitiken spelar en viktig roll. Sam—

hällets ekonomiska politik måste syfta till att med olika ekonomisk-poli— tiska medel hålla tillbaka konjunkturen och hindra att överefterfrågan utbildas såväl på varu- som på faktormarknaderna. Men en sådan politik går ej heller att få »lagom» för alla områden och branscher. Den ger där- för inte automatiskt full sysselsättning, det har tidigare erfarenheter till fullo visat. En balanserad konjunktur är, såsom vi tidigare många gånger haft anledning framhålla, alltid en splittrad konjunktur med god efter- frågan inom vissa områden, t.o.m. överefterfrågan inom enstaka, men svag inom många andra. Därför uppstår vid en sådan konjunkturdämp— ning alltid arbetslöshet på olika orter och i olika branscher; ett antal arbetslösa, som inte utan särskilda åtgärder åter sugs upp av arbetsmark— naden, tynger samhället både ekonomiskt och humanitärt. Den drabbar van— ligtvis också särskilda orter.

Denna konjunkturdämpande politik, som ur allmän balanssynpunkt dock mycket är att föredra, kräver därför ovillkorligen ett komplement näm- ligen en aktiv arbetsmarknadspolitik som genom selektiva ingripanden just på de ställen där den allmänna balansen inte motsvaras av balans lokalt eller branschvis, kan neutralisera tendenserna till överefterfrågan resp. arbetslöshet genom omflyttning och omskolning, genom yrkesutbild- ning och andra åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft, men också genom lokaliseringspolitik när det befinnes lämpligare att söka utveckla näringslivet inom området än att försöka förmå arbetstagarna att flytta.

Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor ligger följaktligen i att målen för den ekonomiska politiken, och då sär- skilt full sysselsättning, med dess hjälp kan uppnås med mindre insats av generella, konjunkturstimulerande åtgärder, som i sig själva har en ten- dens att föranleda nya störningar. Den medverkar m. a. 0. till att elimi-

' * _;— rna-_.M

nera målkonflikterna mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde.

Behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika konjunkturlägen

354. I praktiken har arbetsmarknadspolitiken under efterkrigstiden huvud— sakligen kommit att användas i samband med konjunkturnedgångarna. Särskilt under den senaste spelade den en inte oväsentlig roll för upprätt— hållandet av sysselsättningen, inte bara i Sverige utan i många av Europas industriländer. De goda erfarenheterna härav synes ha stimulerat många länder att i framtiden lägga större vikt vid arbetsmarknadspolitiken än tidigare. Det är också vår uppfattning att den i framtiden måste ges större spelrum än hittills som ett ekonomiskt-politiskt instrument för upprätt- hållande av full sysselsättning i en balanserad ekonomi. Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift skall vara att medverka till en utjämning mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft. Det innebär att de't alltid kommer att krävas åtgärder, som underlättar arbetskraftens

rationella anpassning till den öppna arbetsmarknadens arbetstillfällen. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste självklart vara föremål för stän— dig omprövning, beroende av växlingarna på arbetsmarknaden. Ätgärdernas inriktning och intensitet skall följa det aktuella läget inom olika branscher och områden. Riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken bör följaktligen få sådan utformning, att de tillåter de verkställande organen att smidigt an— passa sin verksamhet till vad olika situationer kräver.

355. Målet för arbetsmarknadspolitiken skall vara att åstadkomma en så- dan rörlighet, att arbetsmarknaden så snabbt som möjligt anpassas efter förändrade produktionsförhållanden. Inte minst under en högkonjunktur, då det ändå kan finnas lokalt eller branschmässigt avgränsade sysselsätt- ningssvårigheter, får dessa arbetsmarknadspolitiska åtgärder en stor bety- delse. Samhället måste i ett sådant läge söka medverka till att efterfrågan på arbetskraft tillgodoses genom överflyttning från områden och branscher med sämre sysselsättningsmöjligheter till sådana med stark efterfrågan på arbetskraft. Men också i ett läge utan direkt expansiva tendenser finns en kontinuerlig efterfrågan på arbetskraft, som det är angeläget att snabbt tillgodose. Det finns alltså även i en sådan situation ett avsevärt utrymme för en aktiv arbetsmarknadspolitik. I ett läge som präglas av ett större eller mindre överskott av arbetskraft, reses emellertid jämsides härmed också krav på sysselsättningsskapande åtgärder av arbetsmarknadspolitisk art.

Arbetsmarknadspolitikens medel

356. Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande fak- tor får anses ligga i dess i förhållande till andra stabiliseringspolitiska medel större smidighet och anpassningsbarhet. De arbe'tsmarknadspolitiska åtgärderna kan göras selektiva i större utsträckning än andra konjunktur- politiska åtgärder. Genom att åtgärden begränsas dit där den behövs kan den bli effektiv för det föreliggande behovet, utan att skapa mindre önskvärda biverkningar på andra håll på samma sätt som generella metoder ofta har en tendens att göra. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan snabbt träda i kraft, vilket är av stor betydelse i konjunkturpolitiken, men de kan också i regel snabbare än generella åtgärder dras tillbaka när de ej längre behövs. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna blir därigenom både effek- tivare i tid och rum och mera begränsade i sin verkningsgrad än generella finans- och penningpolitiska åtgärder. Konjunkturpolitiken behöver många justerande medel med begränsad verkningsgrad jämsides med de mera allmänna generella medlen. Vi har inte funnit anledning at't här i detalj redogöra för arbetsmark- nadspolitikens organisation och medel. Dessa frågor kommer att tas upp av den på riksdagens begäran nyligen tillsatta utredningen för översyn av

arbetsmarknadspolitiken. Vi vill därför inskränka oss till en mera allmän behandling av de olika arbetsmarknadspolitiska medlens roll i stabilise— ringspolitiken.

Organisation 357. Oavsett karaktären på de åtgärder som erfordras i olika arbetsmark- nadslägen torde de till huvudsaklig del få administreras av arbetsmarknads— myndigheterna: arbetsmarknadsstyrelsen och dess regionala och lokala or- gan, länsarbetsnåmnderna och arbetsförmedlingarna. Sysselsättningsska— pande åtgärder kan dock komma att effektueras av många olika myndig— heter.

Genom verkets lokalorgan insamlas informationer om arbetsmarknadens tillstånd och behov, vilka är av största vikt i den praktiska arbetsmark- nadspolitiken. Det är också på det lokala planet som åtgärderna oftast kommer att initieras och föras ut i det praktiska livet. Det betyder att arbetsförmedlingen får en central roll i arbetsmarknadspolitiken, både i ett läge med hög aktivitet inom det ekonomiska livet och god tillgång på arbete och då brist på arbete föreligger.

Ju större krav som ställes på differentierade och individualiserade åt- gärder utöver själva förmedlingsarbetet; på åtgärder som stimulerar rör— ligheten resp. skapar arbetstillfällen, desto större krav måste man ställa på förmedlingarnas personella resurser, båda kvantitativt och kvalitativt. Varje förmedlare måste känna till de olika slag av utvägar, som står till buds för att åstadkomma den önskvärda anpassningen.

358. Grundvalen för arbetsmarknadsorganens åtgärder är naturligtvis alltid deras information om arbetsmarknadsläget. Denna insamlas på en rad olika vägar. Förhandsinformationer vid produktionsinskränkningar och driftsnedläg- gelser. För upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning är det av största betydelse, att arbetsmarknadsmyndigheterna får möjlighet att förbereda olika åtgärder för omplacering av den arbetskraft, som kan komma att friställas. Arbetsmarknadsstyrelscn samt dess regionala organ _länsarbetsnämnderna och den offentliga arbetsförmedlingen måste därför i god tid erhålla uppgifter om väntade avskedanden och permitte- ringar inom såväl den offentliga som den enskilda verksamhetens olika områden. Genom anmälningsskyldighet eller avtal om anmälan skaffas f. 11. sådana uppgifter från statliga myndigheter och flertalet enskilda företag. Denna förhandsinformation är av största betydelse i den praktiska arbetsmarknadspolitiken.

359. Vakansrapportering och platsackvisition. Viss överblick över arbets- tillfällena kan erhållas genom de särskilda riksvakanslistor, som arbets-

marknadsstyrelsen utger varje vecka, dels en för flertalet lediga platser anmälda på de allmänna expeditionerna hos arbetsförmedlingarna, dels en för lediga platser inom tjänstemannayrkena. Statliga myndigheter har skyl- dighet att —— med vissa undantag till arbetsmarknadsmyndigheterna an— mäla antagning av civil personal för såväl stadigvarande som tillfälliga behov. För övriga myndigheter och enskilda företag existerar inget mot— svarande anmälningstvång. Endast en mindre del av de lediga platserna — särskilt inom vissa yrkesområden anmäles hos förmedlingen. Förutom de platser som anmäles direkt till arbetsförmedlingarna, bedriver dessa emel- lertid också ackvisitionsverksamhet för sina arbetssökande.

Utan att detta skall innebära någon strävan att uppnå monopol på ar- betsförmedling, vore det av stor betydelse för en planmässig sysselsätt- ningspolitik om vanan att till den offentliga arbetsför—medlingen anmäla arbetstillfällen kunde ytterligare utbredas.

360. Arbetsmarknadsstatistik. När arbetsförmedlingsstatistiken användes för att belysa tillgången på arbetskraft och arbetstillfällen, mås'te man be— akta att statistiken icke omfattar hela arbetsmarknaden. Hur stor del av arbetskrafts- och platsomsättningen som registreras vid arbetsförmedlingen är ofullständigt känt. Särskilt varierar benägenheten att anmäla lediga plat- ser till förmedlingen, varför jämförelser bakåt i tiden blir mindre tillför- litliga. Uppgifterna kan likväl ge vissa hållpunkter för att bedöma efter— frågan på arbetskraft och förändringar i denna. Uppgifter rörande sysselsättningen inom industrin inhämtas av social- styrelsen varje månad. Dessutom inhämtas kvartalsvis vissa uppgifter om sysselsättningen inom skogsbruket. Stora områden bl. a. inom handel och samfärdsel täcks emellertid överhuvudtaget ej av den nuvarande syssel- sättningsstatistiken. En förbättring av sysselsättningsstatistiken inom dessa områden är ofrånkomlig för att arbetsmarknadspolitiken skall kunna dri- vas rationellt. Den nuvarande statistiska serien över arbetslösa, anmälda hos arbets- förmedlingen infördes i juli 1955. Räkningen göres en gång i månaden. Vid bedömningen av förändringarna i arbetslösheten är det nödvändigt att skilja mellan arbetslöshetsförsäkrade och övriga arbetslösa, eftersom de senare har mindre anledning att stå i regelbunden kontakt med arbetsför- medlingen. Det är därför vanskligt att vid bedömning av arbetslöshetens utveckling dra slutsatser av uppgifterna om förändringar i antalet icke arbetslöshetsförsäkrade arbetslösa. Arbetslöshetsstatistiken är mycket snabb, vilket är av stor betydelse, inte minst för stabiliseringspolitiken. Preliminära uppgifter offentliggöras redan ca 10 dagar efter räkningsdagen. Dess väsentliga brist är otillförlit— ligheten beträffande icke arbetslöshetsförsäkrade. Inom arbetsmarknadsstyrelsen har under senare år försök gjorts med