SOU 1961:42

Mål och medel i stabiliseringspolitiken

Innehållsbeskrivning Skrivelse till departementschefen . . Direktiven .

Kap. I. Den internationella bakgrunden . . Utvecklingstendenser' 1 Världsekonomin . . Rörelsefriheten i valuta— och handelspolitiken . Det internationella samarbetets betydelse för den ekonomiska politiken

Kap. II. Målen för den ekonomiska politiken Stigande levnadsstandard . Full sysselsättning . Stabilt penningvärde . Samhällsekonomisk balans Målsamband och målkonflikter.

Kap. III. Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den ekono- miska politiken . Samhandet mellan efterfrågan och prisbildning. Lönernas inverkan på prisbildningen . . . Prisbildningen och produktivitetsutvecklingen. Inkomstbindningarna . . Den politiska prisbildningen . Konjunkturpåverkan . Kostnadsinflation Kumulativa förlopp och efterfrågeinflation

Kap. IV. Investeringarna .

Kap. V. Handels- och valutapolitiken . . Den svenska ekonomins utlandsberoende . Den interna politikens möjligheter . Handels— och valutapolitikens mål . Handels— och valutapolitikens medel .

Kap. VI. Penning- och kreditpolitiken. Penningpolitikens syfte . . Penningpolitikens verkningssätt . Penningpolitikens tillämpning . Penningpolitiken och sparandet Räntepolitiken och betalningsbalansen . Penningpolitikens verkan inom olika sektorer av samhälls- ekonomin.

13

17 17 23

30

33 36 42 45

56

63 66 80 81 83 90 92 93 98

104

113 113 114 117 120

133 133 135 137 153 159

162

Långsiktsproblem på kreditmarknaden . . . . . . . . 172 Penningpolitikens användning" 1 olika konjunkturlägen . . . . 183 Kap. VII. Den statliga upplåningspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . 188 Kap. VIII. Finanspolitiken . . . . . . . . . . 199 Finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel. . . . . . . 199 Finanspolitiska principer . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Skattepolitiken på lång sikt.. . . . . . . . . . . . . . . 209 Konsumtionsbeskattningen . . . . . . . . . . . . . . 214 Direkt beskattning av fysiska personer . . . . . . . . . . . 216 Företagsbeskattningen . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Investeringsutjämnande åtgärder. . . . . . . . . . . . . . 226 Finanspolitikens helhetsverkan. . . . . . . . . . . . . . . 231 Kap. IX. Stabiliseringspolitik genom regleringar och kontroller . . . . . . 239 Prisreglering och monopolkontroll . . . . . . . . . . . . . 241 Hyresregleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Jordbruksregleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Byggnadsregleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Kap. X. Arbetsmarknadspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Arbetsmarknadspolitikens mål . . . . . . . . . . . . . . . 250 Arbetsmarknadspolitikens medel . . . . . . . . . . . . . . 252 Rörlighetsfrämjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . 255 Sysselsättningsskapande åtgärder . . . . . . . . . . 260 Åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft . . . . . . . 262 Kap. XI. Lönepolitiken . . . . . . . . . . . 265 Lönebildningens samhällsekonomiska betydelse . . . . 265 Erfarenheter av lönepolitik och löneutveckling under den fulla sysselsättningen . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Organisationerna och samhället . . . . . . . . . . . . . . 269 Lönepolitiken . . . . 270 Den ekonomiska politiken som medel att främja en lugn löne— utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 Statsmakternas rekommendationer. . . . . . . . . . . . . 291 Kap. XII. Den samhällsekonomiska prognosverksamheten . . . . . . . . 294 Kap. XIII. Samordningen av den ekonomiska politiken . . . . . . . . . . 301 Samordningens betydelse . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 De internationella sambanden . . . . . . . . 302 Samhällsekonomisk balans i en föränderlig ekonomi . . . . . 303 Den centrala konjunkturproblematiken . . . . . . . . . 305 Avvägningen mellan generella och selektiva åtgärder . . . . . 308 Produktionsutvecklingens betydelse för stabiliseringspolitiken . 311 Eftersläpning och tidsplanering . . . . . . . . . . . . . . 312 Rörlighetens betydelse . . . . . . . . . . . . 316 Samordningen penningpolitik — finanspolitik . . . . . . . . 317 Kombinationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Valutareserven och växelkurspolitiken . . . . . . . . . . . 321 Stabiliseringspolitik genom avtal. . . . . . . . . . . . . . 322

Typfallsdiskussion.................... 325

Innehållsbeskrivning1

I kapitel I, Den internationella bakgrunden, berörs översiktligt de allmänna utvecklingstendenserna i världsekonomin på lång sikt och vidare de bind— ningar — formella och praktiska —— som genom internationella åtaganden och utrikeshandelns utformning gäller för den svenska handels- och valuta- politiken. I kapitlets sista del behandlas de konsekvenser för den ekono- miska politiken i Sverige, som en fortsatt handelspolitisk splittring i Väst- europa kan komma att medföra, samt möjligheterna att motverka dem.

Kapitel II behandlar i första hand de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken, stigande levnadsstandard, full sysselsättning och stabilt penning- värde, och vilken innebörd de skall ges som stabiliseringspolitiska mål. Det behandlar vidare begreppet samhällsekonomisk balans såsom målsätt- ning i en dynamisk ekonomi samt de indikatorer för balans respektive ba- lansrubbningar som står till förfogande. Kapitlet innehåller också en dis— kussion av de samband och konflikter som kan förekomma mellan de upp- ställda målen.

Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken, framför allt vad avser prisutvecklingen, diskuteras i kapitel III. En diskussion av de olika formerna av prisbildning för varor och tjänster samt dessa formers betydelse och utbredning inleder en analys av pris— bildningens rörlighet, särskilt för de varor och tjänster som konsumen- terna direkt kommer i kontakt med. Vidare behandlas samspelet mellan de olika prisbildningsformerna, skillnaderna i produktivitetsutveckling mel- lan hranscherna och förändringar i efterfrågans och produktionens struk- tur samt inkomstbindningarna mellan olika löntagar- och företagargrupper; kompensationssträvandenas och den politiska prisbildningens roll härvidlag berörs också, likaså de balanserande tendenserna genom konkurrensimpul- ser från nya företags- och produktionsformer, konsument- och producent- kooperativa företag samt import från utlandet. Den 3. k. kostnadsinflatio- nen jämföres därvid med den traditionella efterfrågeinflationen, som har sitt upphov i en med hänsyn till de tillgängliga resurserna alltför stor efter— frågan. Vidare diskuteras konsumenternas prismedvetenhet och möjlighe— terna att genom att stärka denna motverka kostnadsinflationen.

I kapitel IV, Investeringarna, behandlas sambandet mellan investerings-

1 Denna innehållsbeskrivning har utformats av sekretariatet och är icke att uppfatta som en sammanfattning av betänkandet.

volymen och andra produktionsbetingande faktorer å ena sidan och det slut- liga produktionsresultatet å den andra samt vidare investeringarnas fördel- ning på olika sektorer och områden. Vidare diskuteras den totala investe— ringsandelens önskvärda utveckling mot bakgrunden av de i kapitel II upp— ställda målen för den ekonomiska politiken samt den. växande internatio- nella konkurrensen. '

Med det starka utlandsberoende som präglar den svenska ekonomin och den betydande variabilitet som föreligger för utrikeshandeln både vad be- träffar priser och volym ställs stora krav på den ekonomiska politiken ifall. de stabiliseringspolitiska målen skall kunna uppnås, konstateras det i kapitel V, Handels— och valutapolitiken. Det framhålls att smärre, från utlandet kommande, konjunkturimpulser bör kunna motverkas eller balanseras genom den interna ekonomiska politiken men att mera svårbemästrade störningar endast kan mötas med handels- och valutapolitiska medel. Efter en diskussion av möjligheterna för en självständig sådan politik följer en genomgång av de medel, som bl. a. med hänsyn till internationella avtal, kan ifrågakomma för att möta sådana balansrubbande impulser, nämligen förändringar av valutareserven, export- och lagringsstödjande åtgärder, för- ändringar av avgifter och subventioner på export och import inkl. tullar, Växelkursförändringar samt slutligen importreglering och valutakontroll.

I kapitel VI beskrivs i de inledande avsnitten bl. a. hur penning- och kre— ditpolitiken påverkar den totala efterfrågan i samhället via förändringar i kreditutbudet och i räntan samt hur dessa båda faktorer kan styras i olika lägen genom främst marknadsoperationer, diskontopolitik samt kassa— reservbestämmelser och likviditetskvoter. I samband därmed berörs också den växande avbetalningshandeln med varaktiga konsumtionsvaror och möjligheterna att snabbt påverka efterfrågan för sådana varor genom änd- rade kreditvillkor. Sparandeutvecklingen på lång sikt behandlas bl. a. med hänsyn till de krav på kapitalmarknaden, som önskvärdheten av en större investeringsandel av totalproduktionen ställer. Efter den mera allmänna beskrivningen av penning— och kreditpolitiken följer avsnitt om detta medels verkan inom olika sektorer av samhällsekonomin. Därvid berörs bl. 3. de offentliga investeringarnas låga räntekänslighet, konsekvenserna av avskärmningen av bostadsbyggandet från verkan av penningpolitiska förändringar, lagerinvesteringarnas känslighet för kreditpolitiken samt sambandet mellan självfinansieringen i näringslivet och penningpolitikens effektivitet i påverkan på korta och långa företagsinvesteringar. För samt- liga dessa områden diskuteras också möjligheterna att öka penningpoliti— kens verkningsgrad. I följande avsnitt diskuteras olägenheterna med priori- teringspolitiken och möjligheterna att successivt återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad och öka penningpolitikens verkningsmöjlig- heter. I ett sista avsnitt behandlas slutligen penningpolitikens tillämpning i olika konjunkturlägen, en fråga som sedan föres vidare i kapitel XIII.

Med den omfattning som den statliga upplåningen nu har är .det ofrån- komligt att upplåningspolitiken ges en sådan utformning att den stöder den övriga penningpolitiken, betonas det i kapitel VII. Eftersom upplåni'ngs- politikens utformning i nuet påverkar det framtida likviditetsläget får den» inte begränsas till att endast ta hänsyn. till det för tillfället föreliggande behovet av lånefinansiering av statlig verksamhet. Upplåningens inrikt- ning på den korta respektive långa marknaden måste bestämmas med hän— syn till rådande och väntade konjunktursituation.

I kapitel VIII behandlas främst finanspolitikens möjligheter att utjämna konjunkturbetingade svängningar i den allmänna efterfrågenivån. Det framhålls därvid som en central utgångspunkt, att inte ens den långsiktiga avvägningen av beskattningsnivån kan göras endast mot den offentliga verk- samhetens omfattning, utan att den måste ske mot bakgrunden av lång- siktiga överväganden om de totala investeringarnas önskvärda och det pri— vata sparandets sannolika omfattning, dvs. mot bakgrund av hela den samt- hällsekonomiska balansen. Det betonas vidare att förutsättningen för att finanspolitiken skall kunna bli effektiv som konjunkturpolitiskt medel är att konjunkturlägets variationer tillåts motivera kortsiktiga avvikelser från den långsiktiga avvägningen både vad gäller skatte- och utgiftsbeslut. Vad beträffar skattepolitiken berörs möjligheterna att konjunkturvariera de skilda former av skatter som riktar sig dels mot likviditetsökningar inom företagssektorn, dels mot den privata konsumtionen. I detta sammanhang diskuteras också avvägningen mellan direkta och indirekta skatter samt möjligheterna att snabbt variera uttagningsprocenten för den direkta skat— ten. Möjligheterna att genom en omläggning av företagsbeskattningen mot någon form av brutto— eller faktorskatt öka stabiliseringsmöjligheterna via beskattningen behandlas relativt ingående liksom de direkt investerings- utjämnande åtgärderna såsom investeringsfonderna och investeringsavgif- terna. Kapitlet innehåller vidare ett avsnitt om de finanspolitiska möjlig— heterna att påverka lagerhållningens omfattning. I avsnittet om de offent— liga investeringarna framhålls det att med den omfattning som den offent- liga sektorn numera har är en anticyklisk variation av de offentliga investe- ringarna en förutsättning för en effektiv konjunkturpolitik. Kapitlet av- slutas meden diskussion av problematiken kring statsbudgetens utformning och handläggning.

Mot bakgrunden av beskrivningen i kapitel III av prisstegringarnas sam- band med prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna behandlas i kapitel IX, Stabiliseringspolitik ge- nom regleringar och kontroller, konkurrensfrämjande åtgärder och pris- reglering som medel mot kostnadsinflationen. Byggnads—, hyres- och jord- bruksregleringarnas förhållande till stabiliseringspolitiken diskuteras också i detta kapitel.

Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor

ligger i att målen för den ekonomiska politiken med dess hjälp kan nås med mindre insats av generella konjunkturpåverkande medel, framhålls det i kapitel X. Kapitlet behandlar därefter behovet av arbetsmarknads- politiska åtgärder i olika konjunkturlägen och de medel som därvid står till arbetsmarknadspolitikens förfogande varvid särskild vikt lägges vid de rörlighetsstimulerande medlen.

I kapitel XI diskuteras den utformning som lönebildningen i Sverige har fått och de konsekvenser den har för stabiliseringssträvandena. Därvid be- handlas ingående löneglidningen, som tillsammans med jämställdhetskrav från löntagarna i branscher med ringa eller ingen löneglidning kan med- föra lönestegringar som totalt går utöver produktivitetsökningen och därige- nom äventyrar prisstabiliteten. Det diskuteras vidare i vad mån en kom- bination av en stram finans— och penningpolitik och effektiv arbetsmark- nadspolitik kan åstadkomma en minskning av den del av löneglidningen, som betingas av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, och därigenom skapa gynnsamma förutsättningar för att löneutvecklingen håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen.

I kapitel XII, Den samhällsekonomiska prognosverksamheten, behand— las utbyggnaden av den ekonomiska statistiken som en väsentlig förutsätt- ning för att konjunkturpolitiken skall få en grundval i säkrare prognoser för den ekonomiska utvecklingen. Vidare diskuteras organisationen av den samhällsekonomiska prognosverksamheten bl. a. med hänsyn till uppdel— ningen av arbetsuppgifterna mellan finansdepartementet och fristående forskningsinstitut.

Den samordning av de olika ekonomisk-politiska medlen som är förut- sättningen för att stabiliseringspolitiken skall bli framgångsrik, belyses i kapitel XIII dels ur mera allmänna synpunkter, dels också konkret i anslut- ning till några typfall för störningar av den samhällsekonomiska balansen. I den första delen behandlas utgångspunkterna för en sådan samordning med hänsyn till bl. a. de internationella sambanden, den samhällsekonomiska balansens innebörd i en dynamisk ekonomi och den centrala konjunktur- problematiken. Vidare diskuteras de problem som ligger i olika ekonomisk— politiska medels besluts- eller verkställighetseftersläpning. Särskilda av- snitt ägnas vidare åt samordningen penningpolitik—finanspolitik i olikakon- junktursituationer samt åt möjligheterna att genom olika former av avtal åstadkomma eller bibehålla samhällsekonomisk balans. Typfallen omfattar störningar härrörande dels från utlandet (volym- och prisfluktuationer för exporten —- och vad avser priserna _ importen) dels från variationer i den offentliga verksamheten samt slutligen genom en autonom inhemsk löneinflation. För vart och ett av dessa fall diskuteras den kombination av åtgärder som vid givna förutsättningar bäst tjänar stabiliseringssträvandena.

Till

Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. F ina-nsdepartementet

För att verkställa utredning rörande spörsmål sammanhängande med den fulla sysselsättningens ekonomi m. m. tillkallade dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 25 augusti 1955 följande femton sakkunniga, nämligen dåvarande stats- sekreteraren i civildepartementet Herman Kling, ordförande, förbundsord- föranden Harald Adamsson, dåvarande byråchefen i finansdepartementet Gustav Cederwall (tillika huvudsekreterare), dåvarande ledamoten av riks- dagens första kammare sekreteraren Lars Eliasson, ledamöterna av riksda- gens första kammare, direktören Knut Ewerlöf och dåvarande förbundsord- föranden Arne Geijer, vice verkställande direktören i Svenska Arbetsgivare- föreningen Curt-Steffan Giesecke, ledamoten av riksdagens andra kammare, bankkamrerarcn Sven Gustafson, dåvarande ledamoten av riksdagens andra kammare, bankofullmäktigen David Hall, landshövdingen Mats Lemne, chefen för Landsorganisationens utredningsavdelning filosofie doktorn Ru- dolf Meidner, direktören i Sveriges Lantbruksförbund Axel Stensgård, för- bundsordföranden, fru Inga Thorsson, dåvarande direktören i Sveriges In— dustriförbund Lars-Erik Thunholm samt bankdirektören Marcus Wallen— berg.

Sedan Kling och Cederwall den 9 oktober 1956 på egen begäran entledi— gats från ifrågavarande uppdrag, uppdrog departementschefen samma dag åt dåvarande generaldirektören i kungl. arbetsmarknadsstyrelsen Gustav Vahlberg att vara ledamot tillika ordförande i utredningen och åt dåva- rande kanslirådet i socialdepartementet Bertil Olsson att vara ledamot till— lika huvudsekreterare. Sedan Hall avlidit utsågs i hans ställe den 12 mars 1957 ledamoten av riksdagens andra kammare, sekreteraren Sture Henriks- son till ledamot i utredningen. Som ersättare för Eliasson, som entledigats på egen begäran, utsågs samma dag lantbrukaren Stig F. Hansson. Sedan Henriksson avlidit utsågs i hans ställe den 8 maj 1957 dåvarande ledamo-

ten av riksdagens första kammare, dåvarande förste assistenten Fritiof Boo. Som ersättare för Meidner, som vistades utomlands under tiden 20 okto- ber—20 december 1957, inträdde enligt departementschefens beslut av den 4 oktober 1957 filosofie kandidaten Tord Ekström. Sedan Geijer och VVal- lenberg den 22 november 1957 entledigats på egen begäran uppdrogs sam- ma dag åt förbundsordföranden Åke Nilsson och direktören i Jernkontoret, f.d. statssekreteraren Ragnar Sundén att vara ledamöter i utredningen. På därom gjord framställning entledigades den 7 november 1958 Lemne och fru Thorsson från att vara ledamöter av utredningen.

Att såsom experter biträda en särskild arbetsgrupp inom utredningen med uppgift att behandla lönepolitiken förordnades den 6 mars 1957 då— varande filosofie licentiaten Karl-Olof Faxén, dåvarande direktörsassisten- ten hos Svenska Arbetsgivareföreningen Nils Holgerson, sekreteraren Per Holmberg, Landsorganisationen, samt sekreteraren hos Tjänstemännens Centralorganisation Arne Nilstein.

I övrigt förordnade departementschefen den 16 december 1955 dåvaran- de t. t'. forskningssekreteraren Krister Wickman (entledigad på egen be— gäran den 6 juli 1959), den 11 april 1957 professorn Harald Dickson, den 8 juli 1957 dåvarande filosofie kandidaten Gösta Rehn samt den 15 juli 1957 professorn Nils Västhagen att såsom experter biträda utredningen. Härutöver har utredningen för särskilda undersökningar anlitat filosofie licentiaten Stig Rydorff, amanuensen Kurt Martin Savosnick, byrådirektö- ren Olof Petersson, dåvarande docenten Erik Dahmén, förste aktuarien Olof Lindahl, filosofie kandidaten Tord Ekström och byråchefen Lars Lind- berger. Speciella undersökningar och statistiska bearbetningar har vidare utförts inom konjunkturinstitutet, kungl. lantbruksstyrelsen och statens jordbruksnämnd.

Sedan Olsson på egen begäran den 4 oktober 1957 entledigats från upp- draget att vara huvudsekreterare uppdrog departementschefen samma dag åt agronomie licentiaten Clas-Erik Odhner att vara utredningens huvud- sekreterare. Den 9 oktober 1956 förordnades e. o. förste byråinspektören Aksel Spendrup att vara biträdande sekreterare i utredningen. Sedan Spendrup på egen begäran entledigats den 3 januari 1958 utsågs den 18 april 1958 dåvarande amanuensen Lennart Klackenberg till utredningens biträdande sekreterare.

Vi har antagit benämningen stabiliseringsutredningen. Vi själva och vårt sekretariat har under arbetets gång haft överlägg- ningar med representanter för olika statliga myndigheter bl.a. konjunk- turinstitutet, statens jordbruksnämnd och statens pris- och kartellnämnd samt med författningsutredningen och budgetutredningen. Överläggningar har vidare hållits med representanter för Svenska Stadsförbundet, Svenska Landstingsförbundet, Svenska Landskommunernas förbund, Svenska Bygg— nadsarbetareförbundet samt Svenska Byggnadsindustriförbundet.

Till vår utredning har, för att tagas i beaktande vid uppdragets fullgö- rande, överlämnats dels en promemoria angående indexregleringar på låne- 1narknaden författad av professorn Tord Palander, dels tre delstudier inom 1951 års penningvärdeundersökning, nämligen »Utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin» (SOU 1955: 13) författad av dåvarande filosofie licentiaten Bengt Metelius, »Finanspolitikens ekonomiska teori» (SOU 1955: 25) författad av dåvarande docenten Bent Hansen samt »Investerings- verksamhet och sparande» (SOU 1956: 10) författad av dåvarande filosofie licentiaten Lars Lindberger.

Vårt arbete har i hög grad präglats av den mycket speciella karaktären i det uppdrag som vi ställts inför. Det har måst spänna över ett synnerligen vidsträckt område, där knappast några sidor av den ekonomiska politiken helt kunnat lämnas utanför. På grund av de stora luckorna i det material från penningvärdeundersökningen, som avsetts skola ligga till grund för vårt arbete, har vi vidare på väsentliga punkter tvingats gå långt in på utredningar av komplicerade samhällsekonomiska problemställningar. Många av de frågor vi behandlat är synnerligen kontroversiella. Eftersom en central punkt i våra direktiv varit att vi skulle »söka finna ut hur långt det är möjligt att vinna enighet kring målsättningar och metoder för den ekonomiska politiken på olika områden», har vi sökt komma fram till vissa gemensamma huvudlinjer. Inom utredningen har på vissa punkter rått delade meningar beträffande motiveringarna för dessa huvudlinjer liksom beträffande vissa teoretiska avsnitt i betänkandet. Vi har emellertid valt att lägga fram en gemensam skrivning istället för att splittra vår fram- ställning på särmeningar.

Vi har nu fullgjort vårt uppdrag och får härmed överlämna vårt betän- kande. Som bilaga till detta fogas en av vårt sekretariat utarbetad redogö- relse för den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden.

Stockholm den 19 april 1961.

Gustav Vahlberg

Harald Adamsson Fritiof Boo Knut Ewerlöf

Curt-Staffan Giesecke Sven Gustafson Stig F. Hansson

Rudolf Meidner Åke Nilsson Bertil Olsson Azrel Siensgård Ragnar Sundén Lars—Erik Thunholm

/CIas-Erik Odhner

Förkortningar

mkr = miljoner kronor mmkr = miljarder kronor

Direktiven

Stabiliseringsutredningens direktiv återfinnes i anförande av chefen för finansdepartementet till statsrådsprotokollet den 25 augusti 1955. Departe— mentschefen anförde därvid följande.

Upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning har utgjort ett mål för den ekonomiska politiken under efterkrigstiden såväl i vårt land som på olika håll ute i världen. Denna målsättning har inneburit väsentligt mera än ett mot- verkande av konjunkturarbctslöshet på det sätt som skedde under den världs— ekonomiska depressionen i början av 1930-talet. Krav har ställts på statsmak- terna att genom den ekonomiska politiken förhindra uppkomsten av varje mera omfattande eller varaktig arbetslöshet.

En full sysselsättning har också förelegat ända sedan senare delen av 1930- talet. Den ekonomiska utvecklingen under denna tid har sålunda givit en om- fattande erfarenhet av den fulla sysselsättningens innebörd. Denna erfarenhet har varit så mycket värdefullare, som den vunnits under i övrigt rätt växlande förhållanden: under krigstidens och den första efterkrigstidens mera speciella omständigheter och senare under en högkonjunktur med i viss mån från år till år varierande styrka och art. Den ekonomiska politiken har härunder ställts inför utomordentligt viktiga spörsmål. Särskilt har riskerna för en fortskridande försämring av penningvärdet vid full sysselsättning varit föremål för en omfat- "rande och ingående diskussion.

I mitten av 1951 begärde jag med anledning härav bemyndigande att låta verk- ställa en serie vetenskapliga undersökningar syftande till att belysa möjligheterna att bevara ett stabilt penningvärde i ett samhälle med full sysselsättning. Avsik- ten var att få en på djupet gående och systematisk undersökning av den fulla sysselsättningens problem, som skulle kunna ligga till grund för utformningen av en långsiktig ekonomisk politik för bevarande av full sysselsättning och sam- hällsekonomisk balans.

Detta utredningsarbete närmar sig nu sin fullbordan. En första del om ut— landstransaktionerna och den svenska ekonomin överlämnades i våras. Därefter har nyligen framlagts en andra del, avseende finanspolitikens ekonomiska teori. Ytterligare undersökningar följer rörande kreditmarknad och penningpolitik, löneutvecklingen, produktivitetsfrågor och kapitalbildningen. Tillsammans torde dessa undersökningar komma att bilda ett betydelsefullt vetenskapligt underlag för fortsatta överväganden. De är emellertid av övervägande teoretisk natur. Det har också från början förutsatts, att de skulle följas av tillsättandet av en sär- skild kommitté med uppdrag att framlägga konkreta förslag rörande utform- ningen av praktiska ekonomisk-politiska åtgärder.

Som jag angav i årets statsverksproposition torde tidpunkten nu vara inne att övergå till detta andra skede av utredning om den ekonomiska politikens ut- formning i ett samhälle med full sysselsättning. Denna nya, praktiskt inriktade utredning synes böra uppdragas åt en kommitté bestående bland annat av repre- sentanter för de olika politiska meningsriktningarna i riksdagen, näringslivet

och de fackliga organisationerna. Arbetet bör därvid kunna bygga på de erfaren- heter som vunnits under mer än halvtannat årtionde av full sysselsättning och utnyttja som underlag de forskningsresultat som åstadkommits av 1951 års pen— ningvärdeundersökning. Väsentligen bör det vara den nya utredningens uppgift att på grundval härav söka finna _ut hur långt det är möjligt att vinna enighet kring målsättningar och metoder för den ekonomiska politiken på olika områden.

Det torde knappast vara lämpligt att föregripa den nya utredningens resultat eller att binda dess inriktning med alltför preciserade direktiv. Beträffande inne— börden av dess uppdrag vill jag dock anföra följande.

En viktig uppgift synes vara att klarlägga den fulla sysselsättningens innebörd och konsekvenser i olika avseenden. övergången från ett tillstånd, där såväl företagare som löntagare haft att räkna med betydande konjunkturvariationer och arbetslöshetsrisker, till ett samhälle med permanent hög sysselsättning måste ha vittomfattande och betydelsefulla följder. Den påverkar både investeringarnas och sparandets omfattning och inriktning, den har konsekvenser för arbetsförhållan- den och löneutveckling, för yrkesval och produktivitet i arbetet. En sammanfat— tande översikt av alla dessa konsekvenser utgör en viktig grundval för fortsatta överväganden.

Den fulla sysselsättningens upprätthållande utgör en målsättning, vars konkreta innebörd behöver ytterligare klarläggas. Härvid måste en avvägning ske i för— hållande till andra målsättningar av aktuellt intresse. En sådan är bevarandet av ett stabilt penningvärde. En annan, varom enighet torde råda i vårt land, ut- gör fria organisationer på arbetsmarknaden, som utan direktiv från det all- männas sida träffar uppgörelser rörande lönevillkor och arbetsförhållanden. Den ekonomiska politiken måste vidare vara inriktad på att främja höjd pro— duktivitet och ett snabbt framåtskridande, på en skälig inkomstfördelning och på bevarandet av förutsättningarna för ett fritt, omfattande och balanserat han— delsutbyte med andra länder. Det är uppenbart, att dessa olika målsättningar, om de tas i en mycket preciserad form, lätt kan komma i konflikt med var- andra. Det lär därvid mera vara fråga om att åstadkomma en avvägning mellan de olika målsättningarna, som särskilt på litet längre sikt inte torde vara oför— enliga, än att generellt ge någon av dem prioritet framför de andra. Det bör ankomma på kommittén att söka finna ut i vilken utsträckning förutsättning finns för en omfattande anslutning till en rimlig avvägning mellan de olika mål— sättningarna.

Det är uppenbart att den fulla sysselsättningens realiserande kräver en sam- ordnad användning av den ekonomiska politikens olika medel. Den nya utred— ningen bör därför undersöka, i vad mån det är möjligt att utforma riktlinjer för användningen av de medel som kan stå till förfogande. Det gäller härvidlag att draga praktiska slutsatser av de vetenskapliga undersökningarna och andra över— väganden. En utformning av rättesnören och regler för den praktiska politiken bör därvid försökas, så långt detta är möjligt och bedöms vara av värde, även om de vetenskapliga undersökningarna resulterat i en mera skeptisk syn och ett understrykande av problemens komplicerade art.

Beträffande den roll som penning— och kreditpolitiken kan spela har åsikterna brutit sig under efterkrigstiden. Oavsett dessa meningsbrytningar är det uppen- bart att kreditpolitiken alltid måste vara av central betydelse i den ekonomiska politiken. Utredningen bör som underlag för sina överväganden rörande kredit- politiken under full sysselsättning söka skaffa sig en bild av hur kreditväsendet fungerat under de senaste årens läge med hög expansionstakt i det ekonomiska livet och stark spänning mellan efterfrågan och tillgång vid fullt utnyttjade produktiva resurser. Förhållandet mellan kreditmarknadens struktur och kredit-

behoven vid hög investeringsaktivitet i samhällsekonomins olika sektorer bör där— vid uppmärksammas. Bland annat synes inlåningens respektive utlåningens för- delning mellan kortfristiga och långfristiga marknader samt mellan olika kate- gorier av kreditinstitut förtjäna att studeras. En annan sak som kan påkalla belysning är vilket inflytande förefintligheten av intressegemenskap mellan kre- ditinstituten och deras kunder kan öva på kreditgivningens inriktning. Mot bak- grunden av de iakttagelser som kan göras vid översynen av kreditsystemet bör utredningen diskutera vilka önskemål som kan anses vara befogade att ställa i fråga om det allmännas inflytande på kreditsystemets samordning och kreditgiv- ningens inriktning i den fulla sysselsättningens ekonomi. Det är av vikt att i detta sammanhang klarlägga de olika metoder varmed kreditpolitiken kan ar- beta, såsom kreditåtstramning genom kassareservbestämmelser, marknadsopera— tioner, kreditransonering eller andra dylika åtgärder, ränteförändringar och räntereglering. Det bör undersökas, i vad mån enighet kan åstadkommas om den roll som bör tillmätas dessa olika element och den art och omfattning i vilken kreditpolitiken bör användas. En avvägning mellan kreditpolitikens uppgifter och andra medel i den ekonomiska politiken såsom finanspolitik och direkta regle- ringar måste därvid göras.

En väsentlig betydelse torde böra tillmätas finanspolitiken. Med den offentliga verksamhetens nuvarande omfattning har både de offentliga utgifternas storlek och inriktning och metoderna för deras finansiering ett utomordentligt inflytande på hela den ekonomiska verksamheten. Det bör härvid ifrågakomma att under- söka, i vad mån riktlinjer för budgetpolitikens utformning kan uppdragas. Av betydelse är härvid i vad mån preciserade krav i fråga om driftbudgetens respek- tive totalbudgetens balansering i olika lägen kan utformas. Häri ingår som del— problem reglerna för avskrivning å offentliga kapitalinvesteringar och sätten för kapitalutgifternas finansiering över huvud. I den mån så befinnes motiverat må utredningen även kunna ta ställning till frågan om eventuella ändringar i riks- statens formella uppställning, en fråga som lämnats öppen av 1950 års budget- rättskommitté. En svårighet med användningen av finanspolitiska medel ligger däri, att åtskillig tid förflyter mellan ett beslut och dess ikraftträdande, bland annat när det gäller den direkta skattens höjd. Utredningen bör vara oförhind- rad att överväga de förändringar i rådande praxis som kan vara ägnade att komma till rätta med dylika svårigheter. Sedan en riksdagssession på hösten blivit en naturlig företeelse, har ökade möjligheter till förändringar på detta område erhållits.

Även om olika skattefrågor under senare år varit föremål för särskilda utred- ningar, torde det böra lämnas möjligheter för utredningen att pröva den roll som beskattningens utformning kan spela för förverkligandet av uppställda mål- sättningar. Företagsbeskattningen har nyligen varit och är fortfarande i vissa av- seenden föremål för utredning. Detta bör dock inte utgöra något hinder för den nu åsyftade utredningen att ta frågan om konjunkturpolitiska åtgärder på vinst- beskattningens område under bedömande i sitt vidare sammanhang. Utformningen av den direkta statliga inkomstbeskattningen har stor betydelse för den ekono— miska utvecklingen och utredningen bör givetvis vara oförhindrad att beakta den i samband med sina övriga överväganden. Möjligheterna att påverka i första hand den privata konsumtionen genom indirekta skatter och subventioner torde vidare förtjäna uppmärksamhet från utredningens sida. Kommittén för den in- direkta beskattningen väntas inom kort avlämna sitt betänkande. Detta torde kunna tjäna som en utgångspunkt för vidare överväganden om sådana konsum- tionsbegränsande åtgärder i form av en allmän omsättningsskatt eller ökade punktskatter som i vissa lägen kan ifrågasättas. Förevarande utredning torde ha

anledning att undersöka de allmänna verkningarna bland annat på lönepolitiken av sådana eller andra alternativa konsumtionsbegränsande åtgärder. Även subven- tionsanordningars utformning i olika konjunkturlägen torde kunna upptagas till behandling.

Meningsolikheter har under efterkrigstiden gjort sig gällande även i fråga om den roll som direkta regleringar kan och bör spela inom den ekonomiska poli- tiken. Också här bör en undersökning företagas för att kartlägga de tillgängliga medlens karaktär och förutsättningarna för en enighet om metodernas använd— ning utredas. Av vikt är ett förnyat övervägande om byggnadsregleringens ut- nyttjande jämfört med användningen av andra medel att påverka investeringar- nas omfång och inriktning.

Ett annat område som bör göras till föremål för särskild uppmärksamhet gäller arbetsmarknaden. Ett underlättande av arbetskraftens rörlighet mellan olika plat- ser och yrkesområden har största betydelse för ett produktivt utnyttjande av produktionsfaktorerna. Åtgärder vid fall av lokal arbetslöshet kan därför ofta lämpligen få formen av stöd åt omflyttning och omskolning m. m. Den administra— tiva apparaten för arbetsförmedling och omskolning m. m. bör anpassas till dessa uppgifter. Det bör även undersökas, vilka åtgärder som i övrigt kan erfordras från det allmännas sida för att skapa gynnsamma förutsättningar för uppgörel- serna mellan arbetsmarknadens organisationer och för en lugn löneutveckling.

Utredningen lär inte kunna undgå att ingående behandla vad en fri arbetsmark— nad betyder för den ekonomiska utvecklingen under full sysselsättning. Den bör därvid ha möjlighet att ta upp olika aspekter av förhållandet mellan det all— männa och arbetsmarknadens organisationer. Utredningen bör därvid även kunna diskutera vilka anspråk som ur allmän synpunkt kan ställas på organisationerna. Den bör vara oförhindrad att även härvidlag komma med de förslag och rekom- mendationer, som kan befinnas önskvärda.

Slutligen har utredningen att beakta den svenska ekonomins sammanhang med utvecklingen i andra länder. Det internationella varuutbytet har stor betydelse för det svenska näringslivet och utgör en viktig grundval för höjandet av lev- nadsstandarden i vårt land. Det är naturligt att svensk handelspolitik traditio- nellt blivit utpräglat frihandelsbetonad och att vi i internationella organisatio- ner strävat efter att främja en fri handel. Med en dylik inriktning av handels- politiken kan man emellertid inte bortse från möjligheten att svårigheter för den fulla sysselsättningens upprätthållande kan vållas av den ekonomiska utveck- lingen i andra länder och av dessa länders handelspolitik. Vi kan till följd härav nödgas vidta åtgärder för att dämpa verkningarna på den svenska ekonomin av sådana utifrån kommande störningar. Undersökningen bör därför även avse ut— formandet av riktlinjer för de åtgärder som kan vara erforderliga härför.

KAPITEL I

Den internationella bakgrunden

1. För ett land med omfattande handelsförbindelser med andra länder måste utvecklingen inom världsekonomin bli av väsentlig betydelse vid utform- ningen av den interna ekonomiska politiken. Alla länder utom de ekono— miska världsmakterna måste på det hela taget ta denna utveckling som given. Den måste därför utgöra den bakgrund, mot vilken de olika alterna— tiven för den inhemska politiken bör bedömas, vare sig det gäller utveck- lingen på kort eller på lång sikt. Det vidgade ekonomiska samarbetet mel- lan länderna kommer också att nödvändiggöra en konjunkturpolitisk sam- verkan, allteftersom de enskilda ländernas handlingsfrihet blir beskuren. Innan man diskuterar målen och medlen för den ekonomiska politiken är det följaktligen nödvändigt dels att åtminstone i mycket grova drag söka bedöma de allmänna ekonomiska utvecklingstendenserna i världen på lång sikt, dels att söka klarlägga vilken rörelsefrihet ett litet land som Sverige numera har och i fortsättningen kan väntas få för sin ekonomiska politik med hänsyn till sina åtaganden i det internationella ekonomiska samarbetet och till sitt beroende av de utrikes marknaderna.

Utvecklingstendenser i världsekonomin

2. Utrikeshandelns andel av nationalprodukten för ett antal västeuropeiska länder samt USA och Canada anges i tab. 1. Sverige kommer i detta hån— .seende närmare sådana länder som Västtyskland och Storbritannien, be- roende på ett relativt starkt differentierat näringsliv. Även om denna andel för Sverige är mindre än för flertalet andra industrialiserade länder av samma storleksordning är den ändå tillräckligt stor för att den internatio— nella konjunkturutvecklingen skall bli av utslagsgivande betydelse för den inhemska ekonomin. Fram till 1930—talet minskades Sveriges internationella beroende i takt med den industriella utbyggnaden därför att denna blev allt mångsidigare. Under efterkrigstiden har det återigen vuxit på grund av att den tekniska utvecklingen fordrar större produktionsenheter samtidigt som varusorti- mentet växer. Denna utveckling framtvingar en specialisering och en i förhållande till nationalprodukten växande utrikeshandel i de små län- derna, en tendens som kan väntas bestå även framdeles. Den förstärkes av

Tabell 1. Exportens och importens andel i procent av brutto- nalionalproduklen för vissa länder 1965—19591

Medeltal 1955—1 959 Belgien export .............................. 38 import .............................. 36 Canada export .............................. 23 import .............................. 27 Danmark export .............................. 38 import .............................. 37 Frankrike export .............................. 17 import .............................. 1 7 Förenta Staterna export .............................. 6 import .............................. 5 Nederländerna export .............................. 55 import .............................. 53 Norge export .............................. 48 import .............................. 50 Schweiz” export .............................. 28 import .............................. 26 Storbritannien export .............................. 26 import .............................. 25 Sverige export .............................. 30 import .............................. 3 1 Västtyskland export .............................. 28 import .............................. 24

1 Såväl varor som tjänster. ” Medeltal 1955—1958; andelen för lågt upptagen därför att tjänsteutbytet beräknats netto.

Källa: OEEC, General Statistics.

Anm. Bruttonationalprodukten har beräknats till faktorkostnad, dvs. med avdrag för in- direkta skatter och med tillägg för subventioner. De svenska siffrorna är betydligt högre än de man får fram ur svensk statistik. Detta sammanhänger med att de definitioner av brutto- nationalprodukt, export m. m., som OEEC använder på viktiga punkter skiljer sig från de i Sverige tillämpade. Sålunda räknas export och import av tjänster (sjöfart, turism m. m.) brutto till skillnad från i Sverige där nettot av tjänsteutbytet läggs till varuexporten. Om export— och importsiffrorna således blir större än i svensk statistik, blir bruttonationalprodukten mindre genom att OEEC bl. a. inte tar med reparationer och underhåll i produktionsbegreppet.

strävandena i det internationella samarbetet att riva de handelspolitiska hindren mellan länderna.

Tvånget att balansera betalningarna med utlandet medför, särskilt om det med hänsyn till begränsade valutareserver också måste ske på kort sikt, ett starkt och växande beroende av efterfråge- och prisutvecklingen i andra länder för svenska export- och importvaror och därmed av hela den inter- nationella konjunkturutvecklingen. I ju högre grad de ekonomiska trans- aktionerna över gränserna lämnas fria från statliga ingripanden, desto större krav måste ställas på att den inhemska politiken medverkar till en internationellt följsam ekonomisk utveckling.

3. De politiska och ekonomiska tendenser, som under de närmaste decen— nierna kan väntas komma att sätta sin prägel på världsekonomin, synes vara av såväl expansiv som depressiv karaktär. Det är givetvis svårt att spå vilka som kommer att dominera, men vi har dock funnit skäl tala för att de expansiva liksom hittills under efterkrigstiden, om än inte i lika hög grad, skall få övervikt. De viktigaste av dessa har vi ansett vara följande.

a) Under efterkrigstiden har en ny syn på de samhällsekonomiska or- sakssambanden brutit igenom på bred front inom de västerländska demo- kratierna. Den kan förenklat sägas innebära att man på ett helt annat sätt än tidigare blivit medveten om konjunkturpolitikens möjligheter. En de- pression med arbetslöshet och inkomstbortfall uppfattas numera tämligen allmänt såsom någonting som kan och bör undvikas eller åtminstone effek- tivt motverkas, även om man mer och mer fått ta hänsyn till de svå— righeter att bevara penningvärdet som därvid uppstår. Den ökade ekono- miska trygghet vid konjunkturförändringar, som denna nya inställning till den ekonomiska politiken ger, kommer inte bara löntagarna utan också företagarna till godo och medverkar till en expansiv företagarpolitik.

b) De politiska motsättningarna mellan länder med olika samhällsskick och olika ekonomiska villkor och den konkurrens i både militär styrka och ekonomisk framstegstakt som de medför kan även i fortsättningen väntas bli ett expansivt element i konjunkturutvecklingen. Även om en viss avspänning skulle kunna komma till stånd har man att räkna med en stark strävan att driva på den ekonomiska expansionen, både för att förstärka grundvalen för de militära ansträngningarna och för att genom stigande fredliga prestationer inåt och utåt manifestera det egna systemets för- tjänster.

c) Den vaknande medvetenheten om det växande internationella bero- endet har medfört en strävan till ekonomisk integration mellan länderna inom de olika politiska blocken. Samtidigt måste strävandena att skaffa större marknader på grund av den politiska utvecklingen ta sig andra former än tidigare. Även om man inte skall underskatta det ekonomiska samarbetets betydelse på det globala planet —— FN:s ekonomiska verksam- het, den internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken (IBRD), det allmänna tull— och handelsavtalet (GATT), m. fl. organisationer — kommer det med säkerhet att avsätta sina viktigaste spår på det regionala. Det är främst strävandena till ekonomiskt samarbete i Europa som vi här har anledning att ta hänsyn till, enkannerligen den gemensamma mark- naden (EEC), det europeiska frihandelsområdet (EFTA) och östblocket samt försöken att få till stånd ett samarbete mellan de två förstnämnda. Det internationella ekonomiska samarbetets syfte och effekt kan inom regionerna primärt sägas vara expansionistiskt.

d) Det förefaller sannolikt att konkurrensen mellan de politiska systemen om de ekonomiskt underutvecklade länderna kommer att leda till ökade

krav på de redan industrialiserade ländernas resurser. De förstnämnda länderna har under efterkrigstiden spelat en mycket större politisk roll än tidigare. Det är att vänta att de också kommer att spela en större ekono- misk roll, allteftersom de lyckas komma in i en långsiktig ekonomisk expan- sion. I den mån detta mera allmänt blir fallet kan denna expansion få en väsentlig betydelse som stabiliserande faktor för konjunkturutvecklingen i världen. Däremot har deras betydelse som råvaruleverantörer snarare avtagit under efterkrigsperioden, bortsett från oljeländerna med deras mycket ensidiga näringsliv.

Såsom viktiga potentiella bundsförvanter drar de underutvecklade län- derna fördel av rivaliteten mellan makthlocken för att erhålla det nöd- vändiga biståndet för övergången till en expansiv ekonomi. Ifall man i västerlandet av politiska, ekonomiska och humanitära skäl solidariskt skulle göra en mera väsentlig insats än hittills för uppbyggnaden i dessa länder, kan detta komma att ställa anspråk på kapitalhildningen i de industrialiserade länderna. Ökad västeuropeisk medverkan i hjälpen till de underutvecklade länderna har ju ställts i förgrunden som en av de vikti- gaste punkterna vid omorganisationen av OEEC till OECD och vid förhand- lingarna med USA om den europeiska integrationen.

e) De möjligheter till ekonomisk expansion, som den snabba veten- skapliga och tekniska utvecklingen under kriget och efterkrigsåren skapat, är ännu långt ifrån uttömda. Inga tecken tyder heller på att denna utveck- ling skulle avstanna eller ens avsaktas. De ekonomiska och personella insatserna på dessa områden är större än någonsin. Även vetenskap och teknik drivs fram av de politiska och ekonomiska motsättningarna mellan makthlocken.

4. Men även depressiva tendenser kan komma att göra sig gällande.

a) De styrande har i många länder blivit mera inflationsmedvetna än tidigare. Inom vissa av dessa, kanske främst USA och Storbritannien, har man uppenbarligen varit beredd att på kort sikt pruta något på sysselsätt- ningskravet och därigenom offra rätt mycket av den omedelbara produk— tionsökningen, med tanke att nå ekonomisk balans och på lång sikt vinna en säkrare expansion utan inflationistiska störningar. Eftersom ekonomisk balans därvid ofta definieras som prisstabilitet, kan variationen i syssel— sättning och produktion ofta bli ganska stor innan någon effekt på pris- bildningen uppnås, emedan förändringar av den totala efterfrågans storlek inte har ett omedelbart inflytande på denna, allrahelst som man vid mät- ningen av förändringar i prisnivån i allmänhet fäster störst avseende vid konsumtionsprisindices.

b) Ifall ökade insatser till stöd för de underutvecklade ländernas ut- veckling inte skulle komma till stånd från västerlandets sida synes risk före- ligga för att de ekonomiska förbindelserna med dessa länder skall komma

att få en depressiv effekt på världsekonomin. Vissa tendenser i denna riktning har otvivelaktigt gjort sig gällande under senare år. För att finan- siera sin industrialisering försöker många av dessa länder att forcera utbudet av råvaror. Därigenom pressas emellertid priserna och exporten ger en mindre totalinkomst, varigenom industriländernas avsättnings- möjligheter i de underutvecklade länderna också krymper. Härtill bidrar också en ökad inbördes handel med enklare industrivaror mellan länderna i de underutvecklade delarna av världen.

Såvida den politiska spänningen i världen inte ger upphov till bered— skaps— eller spekulationslagring av råvaror finns det risk för att de skilj- aktiga utvecklingstendenser för råvaru- och fårdigvarupriserl, som karak- teriserat världsmarknaden under de senaste åren, kommer att bestå med en väsentlig försämring av de underutvecklade ländernas bytesrelationer och köpkraft som följd. Dessas strävan att få till stånd internationella prisöverenskommelser för råvaror har hittills vunnit föga förståelse. Den protektionistiska tendensen i sexmakternas ekonomiska expansion ökar — med eller utan en integration med sjustatsblocket —— faran för en utveckling, som åtminstone på medellång sikt ställer de underutvecklade länderna utanför. En minskad köpkraft i dessa länder betyder krympande världshandel och avtagande exportmöjligheter, vilket vore allvarligt för Sverige, särskilt ifall en uppgörelse mellan de båda handelspolitiska bloc- ken i Västeuropa skulle dröja.

c) De långsiktstendenser, som här ovan redovisats, härrör från politiska och tekniska faktorer, som till stor del ligger vid sidan om den ekonomiska vardagens efterfrågeutveckling. Men de långsiktiga förändringarna i kon— sumtionsefterfrågans styrka blir ändå till slut avgörande för framstegs- takten.

Även om de otillfredsställda behoven fortfarande ter sig oändliga för den alldeles övervägande delen av världens befolkning, är läget ett annat i de länder, som är avgörande för världskonjunkturen. När allt mindre del av konsumtionen avser att täcka människornas fundamentala fysiska behov och allt större del betingas av ett föränderligt kulturmönster utan tvingande grepp över individerna, måste efterfrågan bli instabilare. När ökade insatser för att tillfredsställa de materiella behoven inte längre känns så ofrånkomliga kan expansionen komma att mattas av.

En sådan utveckling kan främst väntas ta sig uttryck i växande sväng- ningar i investeringsverksamheten och därmed i hela konjunkturutveck- lingen och i att dessa svängningar sker kring en lägre nivå för den eko-

1 Inom råvarugruppen kan man ytterligare skilja mellan prisutvecklingen för primitiva resp. tekniskt utvecklade produkter. I första fallet avses varor, som framkommer genom enkla och urgamla produktionsprocesser, t. ex. de flesta livsmedel, textila naturfibrer och halvfabrikat därav etc., i det andra produkter som kräver modern industriell teknik och stora kapitalinveste- ringar, t. ex. pappersmassa och papper, många metaller och halvfabrikat därav, plast och konst— fibrer etc. Det är huvudsakligen de förstnämnda, som utgör grundvalen i de underutvecklade ländernas export.

nomiska aktiviteten än hittills. Det är emellertid här fråga om utvecklings- tendenser på mycket lång sikt. Styrkan och självständigheten i den euro- peiska konjunkturen under det senaste decenniet kan visserligen till en del ha berott på speciellt gynnsamma förhållanden inom investeringssektorn: god tillgång på snabbt utmognande projekt och stark efterfrågan efter kri- gets ödeläggelse. Det är dock inte troligt att avmattningstendenser av detta slag skall komma att på allvar göra sig gällande så snart som under 1960- och 1970-talen.

d) Speciellt för Sverige och för andra västeuropeiska småstater utanför EEC blir utvecklingen beroende av om och på vilka villkor samarbete mellan EFTA och denna grupp kan upprättas. Möjligheterna att få till stånd något samarbete med EEC på andra villkor än organisationens egna synes f. n. mycket svåra att överblicka.

Ju längre en uppgörelse dröjer desto större försprång skaffar sig emel- lertid länderna inom EEC vid uppbyggandet av den integrerade marknaden, ett försprång som kan bli besvärligt för de utomstående att senare inhämta. Skulle den helt utebli kan diskrimineringen mot exporten av förädlade produkter till detta område väntas skapa betydande svårigheter för den fortsatta ekonomiska expansionen i Sverige, som inte motvägs av minskade handelshinder inom EFTA. Huruvida dessa svårigheter kan komma att till någOn del motvägas av växande handel med östblocket är omöjligt att säga, eftersom denna betingats av så många icke-ekonomiska faktorer.

5. Vi har i det föregående försökt ange några av de viktigaste utvecklings- tendenserna framöver. Sammanfattningsvis torde man kunna dra slutsat- sen att dessa långsiktstendenser närmast tyder på, att de expansiva fakto- rerna skulle våga över de depressiva i världsekonomin under så lång tid som vi har anledning att söka överblicka. Detta hindrar inte att temporära mättnadstillstånd på längre sikt kan komma att inträda i de industriellt mest avancerade länderna, inte heller att depressiva faktorer kan komma att göra sig starkare gällande under kortare perioder eller inom vissa om- råden eller näringsgrenar. Såväl hittillsvarande erfarenheter som föreliggande utvecklingstendenser gör det sannolikt att prisimpulserna blir olika för råvaror och halvfabrikat å ena sidan och för färdigvaror å den andra (jfr diagram 1 och p. 4 b noten) ; för de förra fluktuerande kring en i stort sett oförändrad nivå, för de senare periodvis stigande. Man kan nämligen inte utan vidare ta för givet att den internationella prisstegringskonjunkturen skall vara definitivt avslutad med de senaste årens prisstabilisering. För Sveriges del måste särskilt utvecklingen av handelsförbindelserna med de underutvecklade länderna och de svårigheter, som den handels- politiska utvecklingen i Europa kan komma att skapa, tillmätas betydelse på lång sikt.

.

Index

l'so

"ILO

Diagram I . Kommerskollegii importprisindex för olika varugrupper 1953——1960

I

"., Oväsentllgt bearbetade varor ..,—

: .. _|. ' 'l ' . e . |. . . __.v- Råvaror ,, '._ _

'..." ..... .. .. _r_"*—__ " ———_.._____-__ __ _ __ __ ___—.. _ —_"N —————————— fd.-___. _ & Väsentligt bearbetade varor I | I | | I I I I I | I | | I | | | | | ] | | 1953 54 55 56 57 50 59 1950

Rörelsefriheten i valuta-' och handelspolitiken

6. Vilka krav ställer de internationella utvecklingstendenserna på den eko— nomiska politiken? Det måste först och främst bli beroende på vilka mål man uppställer för denna politik. Man kan vid diskussionen om relatio- nerna till utlandet skilja mellan en passiv och en aktiv konjunkturpolitik. I första fallet menas en politik, som huvudsakligen inriktas på att upprätt— hålla balansen i betalningarna med utlandet och låter de utifrån kommande konjunkturimpulserna fritt slå igenom på den inhemska ekonomin. Detta kan också karakteriseras som guldmyntfotens konjunkturpolitik. I andra fallet menas en politik, för vilken en stabilisering av den inhemska ekono- min uppställts som mål, och som följaktligen måste syfta till att motverka eller avskärma landet från utifrån kommande konjunkturstörningar. Såsom" framgår av vår behandling av målen för den ekonomiska politiken i följande kapitel anser vi att konjunkturpolitiken i möjligaste mån skall vara i denna mening aktiv. I vad mån en diskussion om en aktiv konjunkturpolitik i Sverige över- huvudtaget är meningsfull beror på i vilken grad det är möjligt att motverka eller avskärma utifrån kommande, icke önskvärda konjunkturimpulser eller andra störande utvecklingstendenser inom världsekonomin. Den viktigaste förutsättningen härför är att landet har möjligheter att motverka de påfrest— ningar på betalningsbalansen, som en sådan politik alltid måste komma att medföra. Detta kan ske på i princip två olika sätt.

150

140

130

120

a) Den ena vägen är att hålla oförändrade växelkurser och med en stor valutareserv eller genom kortfristig utländsk upplåning överbrygga de på— frestningar på landets betalningsbalans, som en sysselsättningsstödjande och exportfrämjande politik måste väntas medföra. Detta kräver att den

inhemska pris- och konjunkturutvecklingen på lång sikt följer den utländ-- ska. Med hänsyn till den horisontella prisspridningens styrka torde nämli-- gen en lägre prisnivå än den som export- och importprisutvecklingen indi—* kerar inte vara uppnåelig vid full sysselsättning och nuvarande relativa frihet i prisbildningen, och en högre prisnivå skapar omedelbart svårighe- ter med handelsbalansen, vilket inte kan accepteras annat än tillfälligt och vid mycket god valutaställning. En sådan avtappning av valuta måste allt— så i nästa konjunkturfas följas av en relativt stram ekonomisk politik så att minskningen av reserven kan återvinnas.

Ifall växelkurserna i praktiken är att betrakta som lästa, kan man med den ekonomiska politiken inte uppnå högre grad av prisstabilitet än att ' den inhemska prisnivån på lång sikt följer den utländska. På kort sikt får man vid depressionsimpulser försöka hävda produktion och sysselsättning så långt detta är möjligt med hänsyn till valutareservens storlek och vid inflationsimpulser försöka hindra, att dessa leder till interna, kumulativa prisstegringsförlopp.

b) Den andra vägen är att genom växelkursförändringar och handels— politiska åtgärder söka avskärma utifrån kommande konjunkturstörningar. De förra riktar sig därvid främst mot prisimpulser och de senare mot mängdimpulser, men de får naturligtvis också mängdeffekter resp. pris- effekter. Denna linje kräver att landet inte av internationella avtal är förhindrat att vidta ensidiga växelkursförändringar eller förändringar av tullar, avgifter, kvantitativa regleringar eller subventioner och att det har möjligheter att bära de ekonomiska konsekvenserna av sådana föränd- ringar, dvs. att det har en tillräckligt stor valutareserv för att rida ut en spekulation i växelkursförändring och ett tillräckligt internationellt för- troendekapital för att spekulationen inte skall bli övermäktig.

Utlandets förtroende till Sveriges valuta måste därför vårdas genom en konsekvent och stabil ekonomisk politik. En framgångsrik stabiliserings- politik ger i och för sig internationellt förtroende och möjliggör därigenom en fortsatt stabilisering.

De internationella avtal, som för Sveriges del medför bindningar av handlingsfriheten i den ekonomiska politiken av väsentlig betydelse i detta sammanhang, är vad avser valutapolitiken den internationella valuta- fondens (IMF) stadgar och det europeiska valutaavtalet (EMA) samt vad avser varuhandeln först och främst det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), vidare avtalet om europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC) och dess fortsättning i avtalet om ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) samt avtalet om ett europeiskt frihandelsområde (EFTA).

7. Den formella bindningen av växelkurserna. Strävan att pacificera valuta- politiken har under efterkrigstiden spelat en stor roll i det internationella ekonomiska samarbetet. Man har därvid varit ytterst angelägen om att få till stånd en bindning av växelkurserna. Sverige har genom sin medverkan i detta samarbete, särskilt i IMF, i betydande grad avhänt sig möjligheten att föra en självständig valutapolitik. Landets medverkan har dikterats av det stora intresse det som exportland har av stabila handelspolitiska förhållanden. Härvidlag måste givetvis hänsynen till konjunkturstyrningen komma i andra hand. Fondens stadgar innebär bl. a. att varje medlem förpliktigar sig att sam- arbeta med fonden för att främja växelkursstabilitet, upprätthålla ordnade valutaförbindelser med övriga medlemmar samt undvika växelkursför- ändringar i konkurrenssyfte. Medlem förbinder sig därför att inom sitt område tillåta transaktioner med valutor endast inom vissa gränser (för avista transaktioner : 1 % av parivärdet). Denna förbindelse skall anses uppfylld om valutamyndigheten för internationella transaktioner fritt kö- per och säljer guld inom av fonden fastställda Prisgränser. De särskilda bestämmelser, som reglerar villkoren för förändring av parivärdet för ett lands valuta, återfinnes i 5 5 och har i officiell svensk översättning följande lydelse (SÖ 1953: 75): »5 5a) Medlem skall icke föreslå någon förändring av sin valutas parivärde annat än för att rätta till en fundamental jämviktsrubbning.

b) Förändring av parivärdet av en medlems valuta må endast företagas på för- slag av medlemmen och endast efter samråd med fonden.

c) När en förändring föreslagits, skall fonden först beakta de förändringar som eventuellt redan skett av det ursprungliga parivärdet, fastställt enligt art. XX & 4. Därest den föreslagna förändringen jämte alla tidigare förändringar, vare sig höjningar eller sänkningar,

(i) icke överstiger tio procent av det ursprungliga parivärdet skall fonden icke resa någon invändning;

(ii) icke överstiger ytterligare tio procent av det ursprungliga parivärdet, må fonden antingen godkänna förändringen eller resa invändning mot densamma men skall tillkännagiva sin ståndpunkt inom sjuttiotvå timmar, såvida medlem- men anhåller därom;

(iii) icke faller under punkt (i) eller (ii) ovan, må fonden antingen godkänna förändringen eller resa invändning mot densamma men är berättigad till en längre tidsfrist för tillkännagivande av sin ståndpunkt.

f) Fonden skall godkänna en föreslagen ändring, som faller under mom. c) (ii) eller c) (iii) ovan, om den är övertygad, att ändringen är nödvändig för att rätta till en fundamental jämviktsrubbning. Är så förhållandet, skall fonden icke mot- sätta sig en föreslagen ändring på grund av vederbörande medlems interna politiki.»

1 Den sista meningen är litet ofullständig och oklar i den svenska översättningen, men av den engelska texten framgår att dess innebörd skall vara: »Det understrykes särskilt att om så är förhållandet skall fonden icke på grund av vederbörande medlems interna politik (domestic so— cial and political policies) motsätta sig en föreslagen ändring.»

I 5 6 stadgas slutligen att om ett medlemsland genomför en parivärde— förändring trots fondens invändningar må landet uteslutas — efter rimlig tidsfrist —— genom beslut av fondstyrelsens majoritet.

Även anslutningen till EMA synes ha betydelse i detta sammanhang. I punkt 9 a i stadgan sägs följande:

»Fördragsslutande part skall, för att begränsa sin valutas fluktuationer, fast— ställa köp— och säljkurser för guld, Förenta staternas dollar eller annan valuta samt till var och en av de övriga fördragsslutande parterna och organisationen anmäla de sålunda fastställda kurserna, vilka skola ligga till grund för i före— varande del av avtalet förutsedda beräkningar och regleringar.»

Visserligen innehåller detta avtal i förevarande hänseende endast en mera allmänt formulerad förpliktelse till växelkursstabilitet, men i prakti- ken torde även det, tillsammans med de handelspolitiska överenskommel— serna inom OEEC, få uppfattas som en effektiv bindning av de deltagande ländernas handlingsfrihet i valutapolitiken, allra helst som alla deltagar— länderna är medlemmar i IMF. Hur pass effektiv denna bindning i prak— tiken blir enligt det nya avtal, OECD, som skall ersätta OEEC, återstår att se.

Dessa internationella åtaganden måste naturligtvis bli utgångspunkten för den svenska valutapolitiken. Deras exakta innebörd är emellertid fort— farande ganska oklar, trots att de varit i kraft tämligen länge, eftersom någon tolkning genom tillämpning under denna tid sällan aktualiserats. Tvärtemot vad man väntade har efterkrigstiden karakteriserats av påfal— lande stabilitet i växelkurserna. Deprecieringar i konkurrenssyfte, som IMF:s stadgar främst tog sikte på att hindra, har i stort sett uteblivit. Ten— densen har istället varit att försöka hålla uppe kurserna på övervärderade valutor och hålla nere dem på undervärderade längre än som varit berät- tigat. Hur omfattande en >fundamental jämviktsrubbning» skall vara för att en växelkursförändring skall kunna accepteras har därför inte fast,- lagts genom praxis. Tendensen att i det längsta försöka undvika växelkurs- förändringar har medfört att »jämviktsrubbningarna» i förekommande fall blivit mycket betydande innan åtgärder vidtagits. Det synes därför inte uteslutet att växelkursförändringar vid starkare störningar kommer att kunna användas som ett medel i den ekonomiska politiken genom att de insättes på ett tidigt stadium av »jämviktsrubbningen». Även om sprid— ningen av de utländska konjunkturstörningarna till den svenska ekono- min är tämligen obeveklig, så är dock trögheten i de ekonomiska reaktio— nerna ofta betydande. Det är därför i ett sådant fall inte otänkbart att en »fundamental jämviktsrubbning» kan visas föreligga och ingripanden med- ges innan den till sin väsentliga del fått effekt på den svenska marknaden. Därtill kommer att Sverige ännu har sin ingångsmarginal för växelkurs— justeringar enligt IMF:s stadga outnyttjad [jfr ovan 5 5 e (i) och även (ii)].

Därmed vare inte sagt att man i valutapolitiken kommer att kunna gå så

långt, att växelkursförändringar kan bli ett medel i en ekonomisk politik av den högre ambitionsgraden, dvs. en politik som syftar till att förebygga en kris eller möta en internationell konjunktur innan den till någon del bringat den inhemska konjunkturen ur balans. En växelkurspolitik med denna målsättning skulle också stöta på mycket stora praktiska svårig- heter (jfr pp. 8 och 153).

8. Den praktiska bindningen av växelkurserna. Även om ingen formell bindning av kronans värde skulle föreligga eller om denna bindning likväl skulle tillåta en viss rörlighet, så finns det många starka skäl i den prak- tiska handelspolitiken som talar för att man söker upprätthålla fasta växelkurser. Denna uppfattning har också under långa perioder dominerat de ansvariga instansernas ställningstaganden. Såväl en politik med rörliga1 som en med helt fasta växelkurser kan emellertid medföra betydande nack- delar för landets näringsliv.

a) Inom stora delar av näringslivet föreligger ett starkt motstånd mot rörliga växelkurser. Delvis är detta motstånd en återspegling av mellan- krigsårens erfarenheter, särskilt av exportindustrins konkurrenssvårig- heter. I viss utsträckning kan liknande svårigheter komma att uppstå ifall Sverige skulle drabbas av en varaktig diskriminering inom EEC, men å andra sidan dominerar expansionstendenserna i högre grad än tidigare långsiktsperspektivet i världsekonomin i dess helhet. Men till väsentlig del bottnar motviljan mot växelkursförändringar i de svårigheter, som en ekonomisk politik baserad på rörliga växelkurser otvivelaktigt medför för näringslivet.

Möjligheten av en växelkursförändring utgör alltid ett osäkerhetsmoment för exportörer och importörer. Sverige kan ju inte heller ensidigt förbehålla sig rätten att ändra växelkurserna. En varaktig stabilitet i växelkurserna är därför nödvändig för de praktiska affärsrelationerna med utlandet. Emel- lertid kan man tvingas acceptera enstaka förändringar när de utifrån kommande störningarna medför så omfattande jämviktsrubbningar att dessa ej kan motverkas med andra till buds stående medel. Växelkurs- förändringar torde därvid knappast ha så allvarliga verkningar att de inte skulle kunna diskuteras, såvida de kan beräknas väsentligt medverka till en inhemsk stabilisering. Det gäller emellertid att inte med stöd av hoppet om en osannolikt gynnsam utveckling skjuta upp den obehagliga men nöd— vändiga operationen ända tills man försätts i en tvångssituation och måste göra häftigare ingripanden med större förluster som följd än som annars

* Med rörliga växelkurser avses sådana, som fastställes av landets centralbank och till vilka banken köper och säljer valutor. De är rörliga i den meningen att. de kan ändras genom bankens beslut. Växelkurser som fastställes genom notering på en marknad och automatiskt anpassas till utbud och efterfrågan benämnes i motsättning härtill »fria växelkurser». En kombination av rörliga och fria växelkurser är rätt vanlig därigenom att en marknadsmässig anpassning tillåts inom av centralbanken fastställda övre och undre gränser.

skulle varit nödvändigt. Man bör istället sträva till att handla på ett tidigt stadium av jämviktsrubbningen, innan den hunnit sprida sig genom hela ekonomin. Genomsnittligt blir ätgärdernas effekt på näringslivet under sådana förhållanden endast, att de återställer de lönsamhetsförhållanden som rådde före den internationella prisuppgången eller prisnedgången. Man måste emellertid alltid beakta att en sådan politik också kan påverka im— portens och exportens volym på ett ofördelaktigt sätt ifall den initierande störningen berör olika varor i olika hög grad.

Svårigheterna kan bli stora för enskilda näringsgrenar, eftersom inter- nationella prisrörelser som regel är mycket Ojämna. Ifall detta är ett utslag av strukturförändringar i produktion och handel, innebär en hög växelkurs emellertid endast, att svårigheterna kommer lite tidigare än de annars skulle ha gjort. De påskyndas m.a.o. av en appreciering och fördröjes av en depreciering. Man undviker dem däremot inte med lägre växelkurser.

Möjligheterna till en depreciering innebär vidare att anpassningen inom ett land, som drabbats av strukturförändringarna i den internationella handeln, inte måste gå den smärtsamma vägen via prissänkningar och arbetslöshet och förluster för företagarna, en process som lätt leder in i ett nedåtriktat kumulativt förlopp med långsiktiga stagnationstendenser.

Den största svårigheten vid rörliga växelkurser ligger i att bedöma den exakta tidpunkten för en förändring och hur stor den skall vara. Man blir sällan på det klara med de internationella konjunkturstörningarnas karaktär förrän de pågått en tid och man redan rönt utslag av jämvikts— rubbningar inom landet, vilket för övrigt såväl formellt som praktiskt torde vara en förutsättning för ett ingripande. I praktiken måste en växel- kursförändring ändå alltid bli ett steg i det okända. Beslutet att inte ändra växelkurserna är emellertid i lika hög grad ett beslut med okända kon- sekvenser. Skillnaden ligger bara i den psykologiska effekt en förändring kan få just i sin egenskap av förändring. Till denna liksom till flera andra i detta avsnitt berörda frågor skall vi återkomma mer i detalj i kap. V.

Möjligheten av växelkursförändringar kan naturligtvis också medföra spekulation, som i vissa lägen, särskilt vid en förväntad depreciering, kan bli besvärande. Även om risken för spekulation torde vara större för de länder, vilkas valutor i högre grad utgör internationellt betalningsmedel, så är den dock även för Sverige av så pass stor betydelse att växelkurs— förändringar som medel i den ekonomiska politiken under alla förhållan— den förutsätter en betydande valutareserv.

b) En ovillkorlig bindning av den svenska kronans värde till andra valutor får å andra sidan långtgående konsekvenser. En sådan målsättning skulle i vissa situationer i mycket hög grad begränsa möjligheterna för en självständig konjunkturpolitik. Inflytandet utifrån på den inre kon— junkturutvecklingen i Sverige och därmed på produktion, sysselsättning och priser torde vara av så avgörande betydelse, att ett avstående från

ingripanden i utrikeshandelns och utrikesbetalningarnas förlopp i realite- ten skulle innebära, att man redan från början uppgav planerna på att även vid starkare internationella konjunkturpåfrestningar söka uppnå och bevara samhällsekonomisk balans. Ifall man vill bevara en viss grad av frihet och rörlighet i näringslivet torde det nämligen med hänsyn till om- fattningen av Sveriges utrikeshandel och till den horisontella prissprid- ningens styrka inte vara möjligt att få till stånd en sådan omstrukturering av de inhemska prisrelationerna, att en internationell prisuppgång eller prisnedgång kan isoleras till export- och importvarorna.

9. I den praktiska konjunkturpolitiken måste båda de i punkt 6 angivna metoderna att möta utifrån kommande störningar komma till användning, även om det normala måste vara att de kan mötas enbart med variationer i valutareserven och interna ekonomisk-politiska åtgärder. Dessa störningar är emellertid alltid en blandning av pris- och mängdkonjunkturer, om än i olika proportioner. Mera begränsade prisgenomslag får man därför vara beredd att acceptera (jfr p. 42 c). En uppåtgående mängdkonjunktur finns det vidare i regel ingen anledning att bromsa (jfr p. 137) och mot en nedåt- gående har växelkursförändringar föga verkan såvida den inte föranletts av inhemska prisstegringar. Ifall de i våra direktiv angivna målen för den ekonomiska politiken skall kunna uppnås, måste dock enligt vår mening möjligheter föreligga att vid genomgripande jämviktsrubbningar ändra växelkurserna, trots de uppen- bara olägenheter detta otvivelaktigt medför för näringslivet. Utan växelkurs- politik som en säkerhetsventil förefaller det oss inte möjligt att utforma en politik, som avser att hindra att inflationen och kriserna sprids från land till land eller att åtminstone dämpa deras verkningar. Därmed vare naturligtvis inte sagt att ens växelkursförändringar i alla lägen kan av- skärma starka utländska prisimpulser. I en internationell prisuppgång kan det väl tänkas lägen, då trycket blir så starkt eller så ojämnt, att det inte finns några möjligheter att vidmakthålla penningvärdet inom landet. Vid en depreciering å andra sidan fordras en mycket följsam ekonomisk politik för att inte de prisstegringsimpulser den ger upphov till skall även- tyra resultatet. De senaste årens utveckling inom Västeuropa visar vilken hög grad av följsamhet i de olika ländernas ekonomiska politik, som vid fasta växel- kurser framtvingats enbart av den hittillsvarande liberaliseringen av den intereuropeiska handeln. Så länge denna följsamhet inte är resultatet av en medveten samordning av den ekonomiska politiken i konj unkturstyrande syfte, måste de enskilda länderna ha möjligheter att vid starka jämvikts- rubbningar ändra sina växelkurser. Å andra sidan får växelkursföränd- ringar, med hänsyn till de olägenheter de medför, endast tillgripas då

målet för den ekonomiska politiken bedöms icke kunna nås med andra medel (jfr vidare pp. 40 och 150—158).

10. Det är främst bindningarna genom medlemskap i GATT, OECD och EFTA, som är av betydelse som begränsning av Sveriges rätt att tillgripa handelspolitiska åtgärder. Vilka handelspolitiska bindningar OEEC:s efter- följare OECD kommer att medföra är ännu oklart. Sannolikt blir de sva— gare än de hittillsvarande. Även dessa avtal är med nödvändighet så pass allmänt formulerade, att den praktiska effekten i hög grad måste bestäm- mas genom sättet att tillämpa dem. I många avseenden har bindningarna blivit tämligen effektiva. Särskilt i handelspolitiken råder dessutom en påtaglig skillnad mellan vad små och vad stora stater kan kosta på sig. Av dessa skäl måste möjligheterna att använda handelspolitiska åtgärder i konjunkturstyrande syfte i framtiden bedömas som begränsade för Sve— riges del. En handelspolitisk handlingsfrihet är emellertid inte lika viktig i detta sammanhang som en valutapolitisk, eftersom handelspolitiska åtgärder i jämförelse med valutapolitiska är ohanterliga, när det gäller att motverka allmänna konjunkturimpulser. Handelspolitiken skulle dessutom, ifall den finge en mera vidsträckt användning i detta syfte, på grund av det politiska trycket lätt leda till ett konserverande av den ekonomiska strukturen i lan— det, till trots av alla utifrån kommande impulser, ett resultat som knappast kan vara eftersträvansvärt i en ekonomi, där man ställer stora krav på ex- pansionstakten.

Det internationella samarbetets betydelse för den ekonomiska politiken

11. Sverige har under efterkrigsåren tagit aktiv del i det internationella samarbetet för ekonomisk samordning och därvid, som framgår av det föregående, i vissa avseenden bundit sin handlingsfrihet vad avser valuta— och handelspolitik. Konsekvenserna av dessa åtaganden blir emellertid som redan framhållits i hög grad beroende av hur motsvarande förpliktelser i praktiken uppfattas av andra deltagarländer, som spelar en större roll i världsekonomin. Motsättningarna mellan EFTA och EEC rörande han- delsförbindelserna inom Västeuropa visar, att vägen mot ökat internatio- nellt samarbete inte är rak och lättframkomlig. Det är lättare att skapa ramen för en ekonomisk integration än dess innehåll. Vi anser emellertid inte att de praktiska handelspolitiska skälen för fasta växelkurser och en konjunkturpolitiskt sett neutral handelspolitik är så starka, att Sverige ovillkorligen måste gå in härför, även om ett visst utrymme för rörlighet med hänsyn till våra internationella avtal och praxis för deras tillämpning skulle komma att föreligga. Under guldmyntfot och även under 1930-talet representerade en följsamhet till utvecklingen utom-

lands en acceptabel ambitionsgrad i den ekonomiska politiken, men så kan inte bli fallet när förutom penningvärdestabilisering också gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning ingår i den allmänt omfattade målsättningen. Även på det internationella planet är en stabilisering troligt- vis lättare att uppnå ifall varje land för sig allvarligt strävar att balansera sin interna ekonomi, än om alla följer en konjunktur, som ingen känner sig ansvarig för.

12. Det är i dagens läge omöjligt att bedöma om och i vilken utsträckning nya internationella avtal kan komma att ytterligare begränsa Sveriges möjligheter att föra en självständig ekonomisk politik. Skulle Sverige gå med i ett ekonomiskt samarbete av EEC:s typ torde inskränkningen i hand- lingsfriheten bli mycket betydande, eftersom man där har koncentrerat en väsentlig del av beslutsmakten till ett överstatligt organ. Under alla omständigheter kan man räkna med att ett intimare ekono- miskt samarbete med andra länder kommer att fordra en anpassning av den ekonomiska politiken. Frihandel och fasta växelkurser ger i princip ett mycket litet utrymme för en individuell konjunkturpolitik i deltagar- länderna. Denna blir under sådana förhållanden en alldeles för stor upp- gift för ett litet lands egna resurser. Det handelspolitiska samarbetet bör därför följas av en medveten samordning av den ekonomiska politiken. Skall konjunkturpolitiken ge några väsentliga resultat måste den föras i in- ternationell samverkan. Vi anser därför att Sverige bör arbeta för att få till stånd en sådan samverkan.

13. Med de betydande motsättningar mellan EFTA och EEC, inte minst i uppfattningen om den ekonomiska politiken, som kommit i dagen genom de senaste årens förhandlingar, måste man ta hänsyn till möjligheten att den ekonomiska integrationen i Europa tills vidare endast kommer att äga rum inom respektive organisationer. För Sveriges del kommer detta såsom tidigare framhållits att betyda en diskriminering på några av landets vik- tigaste exportmarknader för halvfabrikat och färdigvaror, som inte mot- vägs av tullättnader inom frihandelsområdet. Dels är tullarna i vissa EFTA- länder redan relativt låga, dels tyder utvecklingen under det senaste decen- niet på en svagare ekonomisk expansion inom detta område än inom EEC. Denna diskriminering är betydligt starkare än skillnaderna i tullsatser i ingångsskedet ger vid handen, både därför att många företag inom EEC diskonterar de kommande tullsänkningarna och tar förlusterna som en »krigskostnad» för att vinna större marknader, och därför att man redan synes ha lyckats att skapa en solidaritetskänsla inom dess näringsliv som gynnar områdets produktion. Även om en integration mellan områdena så småningom kommer till stånd har EEC-länderna då fått en fast fot på varandras marknader. I vad mån EFTA som organisation kan hindra

att det fastare organiserade EEC såsom ekonomisk stormakt använder sig av handelspolitiska medel, som ett enskilt land aldrig kan tillåta sig, åter— står att se.

Diskrimineringen inom EEC kommer främst att rikta sig mot Sveriges produktion av fårdigvaror. Även om råvaror fortfarande dominerar i EEC- ländernas import från Sverige, mottar de dock en femtedel av exporten av hel- och halvfabrikat. Diskrimineringens betydelse ligger dock inte bara i hotet mot denna export, utan också i att Sverige mer eller mindre hindras att öka exporten till vad som sannolikt kommer att bli den västliga världens mest expansiva marknad.

14. För att Sverige skall kunna motverka denna ofördelaktiga utveckling ifall den skulle bli en realitet, vilket man som tidigare nämnts inte gärna kan utesluta, måste landet dels finna nya marknader för sin export, dels stärka sin konkurrenskraft på de gamla så att diskrimineringen kan över- vinnas. En växande export är nödvändig för att möjliggöra den specialise— ring av näringslivet, som är en förutsättning för att den svenska produk— tionen skall bevara erforderlig dynamik och genomslagskraft. Dessa mål måste uppnås snabbt. Sverige har därvid en fördel i den starka preferen— sen för ekonomisk expansion i EEC-länderna. Dels ger den större utrymme på deras egna marknader, dels minskar den deras behov att i omställnings- skedet exportera och därmed konkurrera med bl.a. Sverige i tredje länder, dels kommer de med föreliggande politiska svårigheter förmodligen inte att kunna hålla nere sina egna kostnader vid denna expansionstakt, varigenom deras konkurrenskraft inrikes och utrikes försämras. Men för att Sverige skall kunna nå dessa mål måste sam tidigt kostnaderna hållas nere och en stark industriell expansion genomföras. Förutsättningen för den stigande levnadsstandard och expanderande ekonomi, som är ett av de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken, är nämligen en expan- derande export och ökad specialisering av produktionen. Detta gäller även om en samverkan mellan EEC och EFTA skulle komma till stånd. Anpass- ningen till den internationella utvecklingen kräver därigenom en ökad rörlighet i samhällsekonomin, både med avseende på kapital och arbets— kraft. Medlen att nå denna ökade rörlighet kommer att behandlas i kapitlen om penning- och arbetsmarknadspolitiken.

KAPITEL II

Målen för den ekonomiska politiken

15. Målen för den ekonomiska politiken bör vara en stigande levnadsstan- dard, hög, jämn och produktiv sysselsättning och ett stabilt penningvärde. Med denna formulering avser vi inte att ange någon rangordning mellan dessa tre huvudmål för politiken. En rangordning dem emellan är över- huvudtaget'inte möjlig utan att man ger dem en kvantitativ precisering. I den mån en avvägning mellan olika önskemål måste komma till stånd måste den alltid avse små förändringar i produktion, sysselsättning och penningvärde. Så måste t. ex. en viss förändring av expansionstakten inom näringslivet, som väntas bli resultatet av en alternativ ekonomisk politik, ställas mot den förändring av sysselsättning och penningvärde, som samma politik kan väntas medföra. Härav framgår också att avvägningen alltid måste ske mellan de för— väntade resultaten av olika alternativa handlingsprogram, dvs. mellan ris- kerna för ogynnsamma resultat av olika slag resp. chanserna till gynn— samma. Genom utvidgad prognosverksamhet och ökad rörlighet i den eko- nomiska politiken kan man förbättra dennas precision och minska osäker— heten. Därigenom minskas antalet fall i vilka man behöver ta hänsyn till möjligheten av målkonflikter och behovet av avvägningar reduceras. I den mån sådana ändå måste göras måste de i sista hand alltid baseras på sub- jektiva värderingar. Vi skall i det följande också försöka ange hur vi bedö- mer dessa avvägningar.

16. Vid sidan av dessa tre centrala mål finns det naturligtvis även en hel serie andra önskemål, som man måste ta hänsyn till och som i olika hän— seenden ställer särskilda krav på åtgärderna och begränsar handlingsfri- heten. Inkomstfördelningen i samhället berörs ju alltid av den ekonomiska poli- tiken och varje medborgare har åtminstone för sin egen del en föreställ- ning om vad som i det avseendet är att betrakta som skäligt. I Sverige har en utjämning av inkomstfördelningen blivit en inom allt vidare samhälls- grupper accepterad utveckling. Uppfattningen om sambanden mellan de stabiliseringspolitiska medlen och inkomstfördelningen har haft ett myc- ket starkt begränsande inflytande på valet av medel i den ekonomiska politiken. Den har visserligen förskjutits med åren men kan väntas med- föra en viss låsning även framdeles.

Ett fritt konsumtionsval måste ur allmänna synpunkter alltid framstå som ett väsentligt mål för den ekonomiska politiken. Detta innebär att det ligger ett egenvärde i att köer eller ransoneringar av olika slag elimineras. Å andra sidan kan det tänkas mera extrema situationer då dessa är ett bättre sätt att rättvist fördela tillgängliga resurser än knapphetsprissteg- ringar. _

Till följd av erfarenheterna under de båda världskrigen tillmäts vidare en viss försörjningsberedskap i händelse av avspärrning från import från andra länder en icke oväsentlig betydelse för den ekonomiska politiken i Sverige. Detta gäller framför allt på livsmedels- och bränsleförsörjningens område. Å andra sidan ingår också, som ett naturligt och nödvändigt villkor för den stigande levnadsstandarden, bevarandet av förutsättningarna för ett fritt och omfattande varuutbyte med andra länder traditionellt som ett viktigt mål.

17. Diskussionen om den interna ekonomiska politiken måste emellertid, såsom torde ha framgått av föregående kapitel, alltid föras mot bakgrun— den av att handlingsfriheten vid en aktiv konjunkturpolitik både formellt och reellt numera är i hög grad beskuren både av internationella samarbets- avtal och av en nödvändig hänsyn till andra länders reaktioner. Möjlighe- terna att få till stånd en gynnsam produktionsutveckling, full sysselsätt— ning och stabilt penningvärde blir därför beroende av ifall man samtidigt kan uppfylla de krav, som den internationella ekonomiska utvecklingen kan komma att ställa på landets ekonomi och motverka de påfrestningar denna kan komma att utsättas för. Ju större detta beroende genom formella avtal och vidgat handelsutbyte blir, desto mindre blir handlingsfriheten i den interna konjunkturpolitiken. I och för sig anser vi inte att denna utveckling bör beklagas. Sverige har som exportland ett vitalt intresse av att importörländernas handels- och valutapolitiska rörelsefrihet begränsas. Möjligheterna till aktiv konjunktur- politik har dessutom i de små länderna ändå alltid varit tämligen begrän— sade. Men vi anser det mycket väsentligt, att denna utveckling också leder fram till ett reellt och ansvarsmedvetet samarbete mellan länderna även inom den ekonomiska politiken och inte till ett läge, där en aktiv konjunk- turpolitik på det nationella planet omöjliggöres av att de enskilda länderna saknar den reella handlingsfriheten och på det internationella planet av att de inte vill avstå från den formella handlingsfriheten till samarbetsorganisa- tionerna. De som inte har handlingsfrihet kan inte ha ansvar och de som har handlingsfrihet måste också ta sitt ansvar.

18. Den institutionella ramen för den ekonomiska politiken, som anges dels av den allmänna utformningen av samhället såsom denna kodifierats i lagarna, dels av samhällsinstitutionernas struktur och av traditioner och

sedvänjor, begränsar på många väsentliga punkter valet av medel för att nå de uppställda målen.

Som en del av denna institutionella ram betraktar vi arbetsgivar- och löntagarorganisationernas frihet att utan statsmakternas inblandning sluta avtal om arbetsvillkoren i vidaste bemärkelse. Detta innebär att sådana åtgärder måste undvikas, som leder till överefterfrågan på arbetskraft och därigenom ger incitament till lönestegringar utöver den allmänna produk- tivitetsstegringen. Avtalsfrihet för arbetsmarknadsorganisationerna har ofta ansetts vara svår att förena med kravet på bibehållet penningvärde vid full sysselsättning och god produktionsutveckling. Därför har förhål— landena på arbetsmarknaden och deras konsekvenser för prisutvecklingen under senare år varit föremål för ganska ingående debatt både i Sverige och i många andra länder. Vi vill dock inte ifrågasätta arbetsmarknads- organisationernas avtalsfrihet. Om den handhas av organisationer med auktoritet och samhällsmedvetenhet innebär denna frihet ett kollektivt ansvarstagande för en viktig sektor av samhällsekonomin, vilket har varit och även i framtiden kommer att förbli en betydande tillgång för samhälls- utvecklingen i Sverige, dels genom den fördelning av makt och ansvar som den innebär, dels genom dess karaktär av frivilligt åtagande.

19. Vårt uppdrag är att utreda ekonomiska problem kring de här upp— ställda målen och att ange hur de skall kunna förverkligas vid de ekono- miska, sociala och institutionella förhållanden, som råder i det nuvarande svenska samhället, eller hur dessa förhållanden i detta syfte bör ändras. Vi har därvid ansett oss böra undersöka möjligheterna och medlen för att förverkliga de angivna målen och åvägabringa och vidmakthålla samhälls- ekonomisk balans (jfr pp. 45—47) vare sig utgångsläget är ett övertryck eller en avmattning i samhällsekonomin eller störningarna är inflationis- tiska eller depressiva. Likaså anser vi oss böra behandla såväl de fall då den ekonomiska stabiliteten hotas av utifrån kommande störningar som de då den äventyras av inhemska. Vi har däremot inte ansett det vara vår uppgift att behandla andra, i och för sig viktiga sidor av den ekonomiska politiken i annan mån än de påverkar strävandena att nå samhällsekonomisk stabilitet. Detta gäller t. ex. strukturfrågor inom näringslivet och näringspolitik i allmänhet — inkl. jordbrukspolitik, inkomstfördelningsproblem, skatte- och socialpolitik, be— redskapspolitik för krig eller avspärrning m. m. Det finns emellertid många Väsentliga frågor inom dessa områden, som intimt hänger samman med stabiliseringsproblemen och som vi följaktligen också tar upp till behand— ling, t. ex. den politiska bindningen av inkomstutvecklingen för olika sam- hällsgrupper, strukturförändringarnas och jordbruksprissättningens inver— kan på den allmänna prisutvecklingen eller företagsbeskattningens roll i konjunkturförloppet.

Tabell 2. Efterkrigstidens svenska ekonomiska utveckling i sammandrag

Procentuella förändringar

1946—1959 1949—1959 1953—1959 Genom- Genom- Genom- Totalt snitt per Totalt snitt per Tötalt snitt per är är år Brattonalionalprodukt1 ..... 57 3,5 38 3,3 24 3,7 Industriproduktion ...... 52 3,3 34 3,0 24 3,7 Konsumtion1 Totalt ................. 49 3,1 37 3,2 22 3,4 Privat ................. 44 2,8 33 2,9 21 3,3 Offentlig ............... 83 4,8 56 4,6 27 4,1 Statlig ............... 49 3,1 35 3,1 39 5,6 Kommunal ........... 114 6,0 74 5,7 13 3,2 Brultoirwestering1 Totalt ................. 77 4,5 64 5,1 32 4,7 Privat ................. 46 2,9 50 4,2 33 4,9 Offentlig ............... 148 7,2 85 6,4 30 4,5 Statlig ............... 118 6,2 83 6,2 25 3,9 därav: militär ........ 94 5,2 120 8,2 26 5,4 Kommunal ........... 202 8,9 89 6,5 36 5,4 Export1 + tjänstenellox ..... 136 6,8 83 6,2 47 6,7 Import1 .................. 125 6,4 113 7,8 56 7,7 Konsumentpriser .......... 69 4,1 54 4,4 20 3,0 Partipriser ............... 67 4,0 44 3,7 7 1,3 Industriarbelarlöner Nominella .............. 190 8,5 124 8,4 44 6,3 Reala .................. 73 4,3 46 3,9 21 3,2

1 1954 års priser.

Vi har inte heller ansett oss böra ta upp avvägningen mellan den offent— liga och den privata sektorns omfattning i samhällsekonomin till närmare övervägande, trots att vi är medvetna om att den är av betydelse ur stabili- seringssynpunkt. En sådan avvägning skulle föra oss alltför långt utanför ramen för vår egentliga uppgift. Problemet har dessutom redan behandlats av 1958 års besparingsutredning och 1959 års långtidsutredning har fått i uppdrag att föra detta arbete vidare.

Vi har tvingats genomföra dessa begränsningar tämligen rigoröst för att göra vårt ändå mycket omfattande utredningsuppdrag någorlunda han- terligt. En annan nödvändig begränsning är att vi inte diskuterat detalj- utformningen av de medel för den ekonomiska politiken som vi förordar.

Stigande levnadsstandard

20. En fortgående och tillfredsställande ökning av lednadsstandarden kan inte möjliggöras annat än genom en gynnsam produktivitetsutveckling inom landet. Alla andra möjligheter till standardhöjning, t. ex. genom exploate-

ring av råvarutillgångar eller förbättringar i bytesrelationen med utlandet, måste åtminstone på lång sikt bli sekundära i jämförelse med denna. Det är den gynnsamma produktivitetsutvecklingen i det svenska samhället under det senaste seklet, som utgjort det viktigaste underlaget för den snabba standardstegringen.

Med den tekniska utveckling som äger rum torde möjligheten att fort- sättningsvis upprätthålla en lika fördelaktig produktivitetsutveckling som under föregående perioder vara stor. Och vi behöver inte hopa argument för att tillmäta takten i den ekonomiska tillväxten i samhället en utomordentlig betydelse vid utformningen av den ekonomiska politiken. Samhällsekono- misk balans kan visserligen tänkas uppnådd vid olika nivåer av ekonomiskt framåtskridande. Men för det första är en hög framstegstakt i och för sig ett så viktigt mål för den ekonomiska politiken jämsides med full syssel- sättning och fast penningvärde att man helt enkelt inte kan lämna det åsido i diskussionen. En högre standard är ett av de flesta eftersträvat mål. För det andra torde det av både ekonomiska och politiska skäl, varav några närmare utvecklas i det följande, på lång sikt vara lättare att nå samhällsekonomisk balans vid hög framstegstakt än vid låg, samtidigt som full sysselsättning och fast penningvärde gynnar det ekonomiska växandet.

Produktivitetsstegringens betydelse för sysselsättning och penningvärde ligger, såsom närmare utvecklas i p. 53, främst i att den är en nödvändig förutsättning för bibehållande av de svenska varornas konkurrenskraft på utlandsmarknaderna.

Vid sidan om produktivitetsstegringens direkta effekt på konsumtions- standarden vill vi emellertid framhålla två andra följdverkningar av eko- nomisk expansion, som särskilt på längre sikt måste tillmätas väsentlig be— tydelse i samhällen av den typ, som det svenska representerar.

21. För det första: Den ekonomiska expansionen har en gynnsam effekt på den pågående sociala integrationen i samhället genom att den gör det lättare att brygga över de ekonomiska motsättningarna. Den fortgående demokratiseringen är en sida av denna integration, en annan är den eko- nomiska utjämningen. Den har i hög grad bidragit till den värdegemenskap, som är en av förutsättningarna för det nuvarande svenska samhällets funktionsduglighet. Men denna strävan till integration kan naturligtvis också leda till kon- flikter. En ekonomisk expansion kräver alltid en fortgående struktur- omvandling i näringslivet; den kräver att oräntabla företag skall läggas ner och att de som arbetar i dem skall övergå till mera lönsam verksamhet. En sådan övergång är ju i bästa fall obekväm och ofta riskfylld för den det gäller. Kravet på anpassning till strukturutvecklingen kommer därför alltid att möta ett betydande motstånd inom berörda grupper, som stöds

av den solidaritet från andra grupper som är ett resultat av integrationen. Solidariteten hejdar m.a.o. den expansion, som är en av dess förutsätt- ningar.

För att lösa detta dilemma måste en sådan avvägning av den ekonomiska politiken komma till stånd, att produktivitetsutvecklingen inte bromsas genom protektionistiska åtgärder, men att strukturförändringarna samti- digt inte sker så häftigt att de inte kan styras med tillgängliga resurser eller att de ställer alltför stora krav på anpassning på vissa samhällsgrup-

per.

22. För det andra: Den ekonomiska expansionen underlättar den struk- turomvandling i samhället, som är ett villkor för expansionen. Den är m.a.o. en kumulativ process, som genom den omvandling av samhället som den främjar, skapar förutsättningarna för sin egen fortsättning. Ett land, som är så beroende av utrikeshandeln som Sverige, måste även vid en stagnerande inre ekonomi ständigt genomföra betydande omlägg- ningar bara för att bibehålla den rådande inkomstnivån. Men i en stagne- rande ekonomi måste omläggningarna värka fram, i en expanderande kan de växa fram. De måste i det första fallet gå ut över de enskilda männi- skorna därför att svårigheterna skall driva dem till förändringar. Det bety— der otrygghet genom arbetslöshet, arbetskonflikter, konkurser, bristfälligt sanerade låglöneområden etc., men det betyder också grogrund för pro- tektionism av olika slag som ytterligare hindrar strukturomvandlingen och den ekonomiska expansionen. I det andra fallet, dvs. i en expanderande ekonomi, har människorna större trygghet och man måste därför skapa incitament till förändringar. Men just tryggheten medför att de vågar sig på förändringar i en helt annan utsträckning än när de står under ekonomiskt tryck. Det gäller såväl företagare som löntagare. Det ekonomiska växandet har stor betydelse genom att begränsa förlusterna vid bedömningsfel både vid nyinvesteringar och vid yrkesval. Man har också i större utsträckning de ekonomiska re- surser, som förändringar alltid kräver. Arbetskraftens inkl. småföretagar- nas rörlighet blir större i en expanderande än i en stagnerande ekonomi. Härav följer att kravet på samhällets stöd inte blir så starkt; struktur- omvandlingen kan lättare accepteras.

23. Vad innebär då målsättningen: En stigande levnadsstandard? Utgångs- punkten måste naturligtvis vara en ökning av det totala produktions- resultatet som är större än ökningen av befolkningen. Men ytterligare pre- ciseringar erfordras för att målet skall kunna anses fixerat.

För det första bör det framhållas, att även om levnadsstandarden är i hög grad beroende av produktionens storlek så bestäms den även av andra förhållanden. Det bästa exemplet på sådana faktorer är fritiden. En ökad.

fritid betyder höjd levnadsstandard men i och för sig inte höjd produk- tion. För det andra blir levnadsstandarden naturligtvis avhängig av pro- duktionsresultatets fördelning. En skälig inkomstfördelning ingår ju också som ett av de i våra direktiv angivna målen. Vi vill vidare påpeka att en gynnsam produktionsutveckling med det ringa tillskott av arbetskraft (en- ligt statistiska centralbyråns prognos 0,35 % om åretl), som man kan vänta i Sverige under de närmaste decennierna, i praktiken blir detsamma som en gynnsam produktivitetsutveckling.

Med dessa reservationer i minnet kommer vi i fortsättningen att be— gränsa diskussionen av levnadsstandarden till produktionsutvecklingen, dels därför att denna komponent är mest relevant i ekonomiska samman- hang, dels därför att den är den enda som är möjlig att mäta på ett åt- minstone någorlunda tillfredsställande sätt. Som mått på den totala pro- duktionen används bruttonationalprodukten, även om vi är medvetna om de stora bristerna i denna måttstock. För en närmare diskussion av proble- matiken kring detta begrepp hänvisas till 1955 års långtidsutrednings betänkande (SOU 1956: 53 s. 37—39).

24. Det är emellertid inte bara nationalproduktens storlek som är av intresse. Frågan gäller inte bara hur mycket som produceras utan också vad som produceras. Målet måste vara att producera varor av just de typer och kvaliteter och de tjänster som konsumenterna efterfrågar. Automatiskt uppfylles detta mål endast vid fullständig konkurrens mel- lan producenterna och fullständig varukännedom hos konsumenterna. I betydande utsträckning uppnås det emellertid också vid de olika former av ofullständig konkurrens och ofullständig varukännedom, som är mera vanliga.

I de fall då konsumenternas inflytande via prisbildningen på produktio- nens omfattning och inriktning minskas genom tysta överenskommelser producenterna emellan, karteller, monopol eller statliga regleringar blir frågan emellertid i hög grad aktuell. Den växer också i betydelse, när allt större del av produktionen genom samhällsingripanden i större eller mindre utsträckning förs ut ur den marknadsmässiga prisbildningen. Inom viktiga områden regleras produktionen inte automatiskt efter den köpkraftiga efter- frågan vid priser, som täcker kostnaderna vid inhemsk produktion och/eller import. Så är förhållandet i bostadsbyggandet och i stor omfattning också inom jordbruket. I det första fallet styres prisbildningen genom ränte- subventioner och hyresreglering, i det senare genom gränsskydd och export- stöd. Andra exempel finns på det socialpolitiska området.

25. Frågan om nationalproduktens sammansättning avser emellertid inte bara dagens behovstäckning, den gäller också morgondagens. Den fram-

1 Statistisk tidskrift 1960:6 5. 357-60.

tida produktionsutvecklingen bestäms först och främst av den teknisk- organisatoriska effektivitetsstegringen och investeringsverksamhetens om- fattning. Vid given teknisk utveckling — större delen därav kommer från utlandet — blir avvägningen mellan nutidens och framtidens försörjning, då produktionsresurserna är fullt utnyttjade, identisk med avvägningen mellan konsumtion och investeringar. Önskar man förändra framstegs- takten gäller det att påverka investeringarnas andel av nationalprodukten.

Tidigare var den ekonomiska politiken inte främst inriktad på att på- verka investeringsverksamheten. Betalningsbalansen spelade en betydligt mycket större roll för valet av åtgärder. Investeringarnas totala omfattning avgjordes huvudsakligen genom alla enskilda företagares investeringsbeslut. Investeringsbenägenheten växlade med efterfrågan på de färdiga produk— terna, som i sin tur förändrades med inkomster och konjunkturer. Lågt sparande och stor efterfrågan ledde till stark investeringsbenägenhet och tvärtom.

Numera bestäms investeringsverksamhetens omfattning i stor utsträck- ning av samhället, dels genom att en stor och växande del av investeringarna direkt ligger inom dess beslutandesfär, dels genom att den högre ambitions- grad, som numera kännetecknar den ekonomiska politiken, medför att de medel som står till förfogande, finans— och penningpolitik samt direkta regleringar, också används för att påverka investeringsbenägenheten resp. själva investeringsverksamheten. Dess omfattning har blivit en del av målet för den ekonomiska politiken och därigenom ett uttryck för sam— hällets framtidsvärderingar.

26. Den årliga tillväxten av nationalprodukten per yrkesutövare har i Sverige, bortsett från krigstider och mellankrigsårens svåraste depressions- år, hållit sig vid ungefär 3 % om året. Under sexårsperioden 1953—59, som kan sägas omfatta den första någorlunda normala konjunkturcykeln efter kriget, var ökningen närmare 4 %. Denna starka expansionstakt har drivits fram dels av en kraftig ökning under hela efterkrigsperioden av den ut— ländska efterfrågan på Sveriges viktigaste exportvaror, som kommit till uttryck både i ökad exportvolym och stigande priser, dels av den efter- frågan, som genererats genom den offentliga sektorns starka expansion under 1950-talet.

27. Det förefaller sannolikt att nuvarande investeringsnivä även i fortsätt- ningen skall visa sig tillräcklig för att upprätthålla cxpansionstakten på ungefär samma nivå som genomsnittligt under efterkrigsperioden, Denna framstegstakt har emellertid inte synts tillfyllest för att tillgodose de krav man under denna period haft på stigande standard. Den gångna efterkrigs— perioden har karakteriserats av besvärande köproblem på en lång rad olika områden. Dessa kan förklaras dels av eftersläpningen sedan kriget och de

första efterkrigsåren, dels av strävan att få till stånd en ekonomisk och social utjämning även med andra medel än inkomstomfördelning.

Men på grund av prisbildningens och produktionsfaktorernas trögrörlig- het kan köer och flaskhalsproblem uppkomma även vid mera normala för- hållanden i en ekonomi med så pass högt efterfrågelåge, som vår målsätt- ning måste förutsättas innebära. Samhällsekonomisk balans innebär ju att den totala efterfrågan är lika stor som utbudet (jfr p. 46), och vid en ojämn konjunktur måste ett efterfrågeöverskott då väntas föreligga inom många områden och ett motsvarande underskott inom andra. Med den stelhet i prisbildningen och trögrörlighet för produktionsfaktorerna, som av olika skäl är karakteristisk för nutidens ekonomi (jfr kap. III, VI och X), anpassas priserna och utbudet inom dessa olika områden ofta inte till efterfrågan och en brist på balans uppstår som leder till köer. En av våra viktigaste uppgifter är just att finna åtgärder ägnade att motverka trög- rörligheten inom samhällsekonomin. Anpassningen kan i princip ske efter två vägar; antingen genom prisändringar eller genom överföring av pro- duktionsfaktorer. De behandlas närmare i kap. IX resp. kap. VI och X. Genom en ökad rörlighet hör de växande resurser som den fortgående pro- duktionsökningen ger enligt vår uppfattning kunna medverka till att lösa de allvarligare köproblemen. Nya kan dock lätt uppkomma genom att andra målsättningar än balans mellan utbud och efterfrågan uppställes för pris- bildningen inom den offentliga eller inom den privata sektorn.

28. Den starka internationella efterfrågan på svenska exportvaror får naturligtvis till en del tillskrivas landets gynnsamma läge vid krigets slut med en intakt produktionsapparat. Utan tvivel kommer svenska varor i fortsättningen att möta en hårdare konkurrens på världsmarknaden. Såsom redan framhållits i kap. I blir det, med hänsyn till de svårigheter som i framtiden kan komma att möta Sverige på många av exportmarkna- derna, nödvändigt med en stark ekonomisk expansion. Det måste därför be— tecknas som ovisst, huruvida den hittillsvarande framstegstakten blir till— räcklig för att bibehålla Sveriges konkurrenskraft på utlandsmarknaden. Med hänsyn härtill och till de ökade inhemska anspråk, som enligt vår bedömning i framtiden kommer att ställas på såväl den privata som den offentliga sektorn, synes man höra sikta på en något snabbare tillväxt av nationalprodukten än hittills under efterkrigstiden. Härför erfordras en ök— ning av investeringarna i samhället och följaktligen, för att samhällsekono— misk balans skall kunna bevaras, även en ökning av summan av hushållens, företagens och det offentligas planerade sparande så att den blir av samma storlek som den i målsättningen angivna investeringsnivån. Men målet bör också vara att minska svängningarna i expansionstakten. Den ekonomiska politiken måste i hög grad inriktas på att brygga över vid nedgångstendenser orsakade av utländsk efterfrågeavmattning, för att

undvika de samhällsekonomiska förlusterna av icke tillvaratagna expan- sionsmöjligheter.

29. Det är emellertid uppenbart att en viss ökning av bruttonationalproduk- ten inte är tillräcklig som mål för en på välfärd och effektivitet inriktad politik. Det är nödvändigt med en mera differentierad målsättning för pro- duktionens inriktning. Den måste innebära avvägningar, som i många fall inte kan grundas på annat än subjektiva värderingar. Även om en gynnsam produktionsutveckling ingår som en del av målsättningen för vårt arbete, kan det emellertid inte vara vår uppgift att genom dylika avvägningar bedöma vad denna produktionsökning skall användas till, bortsett från den avvägning mellan investeringar och konsumtion och inom investerings- området, som är produktivitetsökningens förutsättning. Denna avvägning diskuteras närmare i kap. IV.

Full sysselsättning

30. Arbetskraften med dess yrkesutbildning och arbetstraditioner är den viktigaste produktiva resursen i det moderna industrisamhället. En hög sysselsättning är därför ett villkor för att de produktiva resurserna skall bli fullt utnyttjade till såväl den enskildes som hela samhällets fördel. Men kravet på sysselsättning är också ett socialt krav. En omfattande arbetslöshet kan av socialpolitiska skäl inte accepteras. I första hand är det naturligtvis fråga om den otrygghet, som det ständiga hotet mot indi— videns ekonomiska existens skapar, och denna otrygghets sociala följd-- företeelser. Betydelsen för den enskilde av att denna otrygghet under efter- krigstiden så väsentligt kunnat reduceras lär inte kunna överskattas. Men även om den ekonomiska otryggheten kan avhjälpas genom arbets- löshetsunderstöd kan en omfattande arbetslöshet ändå inte accepteras. Den ger den arbetslöse en känsla av att vara överflödig, vilket verkar ned- brytande på hans känsla av människovärde.

31. Den i efterkrigstidens debatt använda termen när det gällt att beskriva läget på arbetsmarknaden har inte varit hög utan full sysselsättning, och man har därmed sökt ange en sysselsättningsnivå, som tett sig tillfredsstäl— lande hög såtillvida att arbetslösheten inte framstått som något egentligt samhällsproblem. Den arbetslöshet som förelegat har med andra ord inte varit mera omfattande än att de därmed förenade personliga problemen i stort sett kunnat lösas med hjälp av arbetsförmedling, arbetslöshetsför— säkring och arbetslöshetsbekämpande åtgärder i relativt begränsad skala. Full sysselsättning är emellertid en otillräcklig målsättning för arbets- marknaden. Graden av sysselsättning ger bara uttryck för ett underskott i efterfrågan på arbetskraft men inte för ett överskott. Målet borde därför

hellre formuleras såsom balans på arbetsmarknaden, dvs. jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft totalt och inom olika näringsgrenar och verksamhetsområden. De speciellt på arbetsmarknaden inriktade med- len för att nå denna balans diskuteras närmare i kap. X. Orsaken till att sysselsättningsgraden mer än balansen på arbetsmarknaden hittills varit utgångspunkten i den ekonomiska diskussionen är de praktiska svårig- heter, som ligger i att definiera och med nu tillgänglig statistik mäta den senare.

32. Vid en diskussion av arbetslösheten och dess orsaker bör man skilja ut den arbetslöshet, som beror på att produktionen inom vissa näringsgrenar mer eller mindre naturnödvändigt är säsongvarierad. Denna såsongarbets- löshet måste nämligen bekämpas med andra medel än övrig arbetslöshet. Men även den återstående delen av arbetslösheten är mycket heterogen till sina orsaker. Den omfattar vid hög sysselsättning dels dem, som av ett eller annat skäl skall byta arbete men inte genast finner ett nytt, ibland kallat omställningsarbetslöshet, dels dem, som av ena eller andra skälet är svårplacerade på arbetsmarknaden: äldre människor på väg ut ur arbets— livet, individer med fysiska eller psykiska svårigheter m.fl. Vid låg syssel- sättning tillkommer så alla de friställda, som inte snabbt kan finna nya anställningar. Vid sidan om den statistiskt registrerade finns också en betydande dold arbetslöshet. Det är dels småföretagare inom jordbruk, hantverk och handel, vilka-s företag inte erbjuder dem ett tillräckligt sysselisättnings- och inkomst— underlag, men vilka ändå av olika skäl känner sig bundna till dess-a, dels gifta kvinnor som inte kan finna arbete på den ort där deras män är syssel- satta. En del av denna arbetskraft registreras som arbetslös vid andra former av arbetsmarknadsstatistik än den hittills i Sverige använda, t. ex. vid s.k. labor force-undersökningar1 (jfr p. 360). - Alla former av arbetslöshet är mycket känsliga för variationer i aktivi— tetsnivån inom samhällsekonomin; säsongarbetslösheten ökar när aktivi- teten sjunker, omställningsarbetslösheten blir större, möjligheterna för de »dolt» arbetslösa att finna annan sysselsättning minskar och äldre och svårplacerad arbetskraft friställes först.

33. Sysselsättningen är i allmänhet relativt lätt att entydigt definiera, även om det finns gränsfall där den är svår att fastställa; jfr vad som ovan sagts om dold arbetslöshet. Även brist på arbetskraft är lätt att konstatera men den är svår att kvantifiera.

1 Labor force-undersökningar aVSer att i första hand genom intervjuer med ett slumpmässigt gjort befolkningsurval belysa de vid en viss tid aktuella sysselsättningsförhållandena för be- folkningen i dess helhet och olika delar härav. Metoden har sitt ursprung i USA, men har sedan kommit att tillämpas i 'ett flertal länder. '

De föreliggande möjligheterna att statistiskt belysa utvecklingen på ar- betsmarknaden är i många avseenden otillfredsställande. För handel och samfärdsel liksom för en del andra viktiga områden saknas t. ex. syssel— sättningsstatistik. Vidare saknas fortfarande möjligheter att snabbt mäta sådana förändringar i arbetsmarknadens struktur, som ej tar sig uttryck i arbetslöshet. Ett grovt mått på balansen på arbetsmarknaden kan man få genom en jämförelse mellan antalet lediga och antalet tillsatta platser vid arbetsförmedliungarna. En uppdelning yrkes- och områdesvis ger ytterligare information men denna blir ändå ofullständig på grund av rörligheten mel— lan både yrken och områden. Både när det gäller tillgång och efterfrågan på arbetskraft gäller, att en bedömning av förändringarna ger mera kunskap än en bedömning av den absoluta nivån.

34. En avgörande fråga vid bedömningen av målsättningen för utveck— lingen på arbetsmarknaden är hur denna påverkar produktionsutvecklingen och strukturomvandlingen inom näringslivet. Erfarenheterna från efter- krigstiden visar att en så stark efterfrågan på arbetskraft, som på grund av trögrörligheten erfordras för att alla arbetsföra och arbetsvilliga skall finna sysselsättning, också kan leda till omfattande löneglidning och till vissa desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden såsom obeständighet i anställningen, hög frånvarofrekvens, en oekonomisk uppsplittring av pro— duktionen etc. (jfr p. 54 a). En hög rörlighetsberedskap hos arbetstagarna gynnar som sådan där— emot både den individuella anpassningen i arbetet och strukturomvand- lingen i näringslivet. Många företag med låg räntabilitet, som på en rörlig arbetsmarknad med stark efterfrågan på arbetskraft inte skulle kunna kon— kurrera om denna med effektivare företag med högre lönebetalningsför— måga, kan fortleva när arbetslöshet råder. Lönesteg—ringar sprids inte effek- tivt när arbetslösheten är så stor att även låglöneområdena får sitt arbets— kraftsbehov täckt, eftersom arbetstagarna inte kan flytta från de sistnämnda när de riskerar att i så fall bli arbetslösa och inget underskott på arbets— kraft som pressar upp lönerna då uppstår inom dessa områden. De blir genom »arbetslöshetsdiken» avskärmade från höglöneområdena i konkur— rensen om arbetskraft. Strävan i arbetsmarknadspolitiken måste därför vara att skapa en hög rörlighetsberedskap hos arbetskraften i den meningen, att arbetstagarna är beredda att byta yrke och/eller bostadsort .när kon- junktur- eller strukturutvecklingen inom näringslivet gör detta nödvändigt eller när det är önskvärt med hänsyn till deras utbildning eller individuella anpassning i arbetslivet. Målet för den ekonomiska politiken måste således vara att efterfrågan på arbetskraft hålles så hög, att full sysselsättning kan upprätthållas, men att den inte blir högre än att löneglidningen kan begränsas och desorganisa— tionsföreteelserna undvikas. Arbetsmarknadspolitiken skall möjliggöra en

hög sysselsättning utan omfattande löneglidning eller desorganisations- företeelser genom att främja rörligheten på arbetsmarknaden och därige- nom hindra, att arbetslöshet råder inom vissa områden och branscher och brist på arbetskraft inom andra.

Det är inte möjligt att siffermässigt precisera vid vilken nivå efterfrågan på arbetskraft skall ligga, för att en sådan balans skall råda på arbets— marknaden. Det kan variera från det ena tillfället till det andra. De mått man har på arbetslösheten avser dessutom summan av alla former av arbetslöshet bortsett från den dolda. Alltefter som arbetsmarknadsmyndig- heterna lyckas i sitt arbete att minska säsong- och omställningsarbetslös- heten och skapa sysselsättning för den svårplacerade arbetskraften, kan kravet på sysselsättning ställas högre. Mot bakgrund av erfarenheterna av den produktionsutveckling, som faktiskt ägt rum efter kriget, kommer emellertid diskussionen om sysselsättningens höjd i huvudsak att gälla ny- anser —— lite mer eller lite mindre. Angelägenheten ur produktionssyn- punkt av att upprätthålla full sysselsättning kan inte ifrågasättas. Svårig- heter för stabiliseringspolitiken eller på det lönepolitiska fältet bör icke lösas genom en ökad arbetslöshet.

Stabilt penningvärde

35. De två tidigare diskuterade målen för den ekonomiska politiken, gynn- sam produktionsutveckling och full sysselsättning, har i Sverige under efterkrigstiden med undantag för några enstaka år kunnat uppnås. Det- samma kan däremot inte sägas om målsättningen stabilt penningvärde. Sedan krigets slut har penningvärdet såsom det mätes av konsumtions- prisindices reducerats med nära 45 % till årsskiftet 1960/61. Under denna tid har en femprocentig omsättningsskatt avskaffats (1947) och en fyra- procentig med något större räckvidd införts (1960). Försök att stabilisera prisnivån har tidigare gjorts gång efter annan, och de har ibland varit framgångsrika till en tid, oftast tack vare stödet från intennationella kon- junkturavmattningar, som emellertid i sin tur medfört att produktions- ökning och sysselsättning inte kunnat upprätthållas på önskvärd nivå. De för stabiliseringen valda medlen har emellertid ofta föranlett nya spänningar inom ekonomin, som ackumulerats och så småningom, när de ledsagats av internationella konjunkturimpulser, tagit överhand över stabiliserings— strävandena, varvid efterfrågetrycket utlöst en prisuppgång. Följden har blivit den för efterkrigstiden karakteristiska »hickande» prisstegringen.

36. De nackdelar som är förenade med en fortgående penningvärdeförsäm- ring har följaktligen ådagalagts genom efterkrigstidens erfarenheter. Det är dock tveksamt huruvida penningvärdeförsämringens ogynnsamma sam—

hällspsykologiska effekt helt hinner komma till uttryck under ett så pass kort skede. .

Det har stundom också hävdats att en långsam penningvärdeförsämring, t. ex. med 2—3 % om året, skulle ha en gynnsam effekt genom att verka produktionsstimulerande och därigenom öka framstegstakten. Man har med andra ord uppfattat målen god produktionsutveckling och stabilt penningvärde som oförenliga. Möjligheten av en målkonflikt av detta slag diskuteras närmare i pp. 56 och 57. Här skall endast två synpunkter fram- hållas.

Penningvärdeförsämringens till synes gynnsamma effekt sammanhänger dels med att den ofta varit förknippad med ett efterfrågetryck i samhället, dels med att företagarna genom oväntade vinster fått ökade resurser till investeringar. En hög efterfrågan behöver emellertid inte vara förenad med penningvärdeförsämring. Frågan huruvida efterfrågetrycket måste drivas upp så högt, att en uppgång i prisnivån blir ofrånkomlig för att möjlig- heterna till produktionsökning skall tillvaratas, sammanhänger med gra— den av tröghet i produktionsanpassningen inom näringslivet. Vi anser att denna anpassning kan främjas med sådana medel att prisstegringar kan undgås. Härtill syftar en stor del av våra i det följande framförda förslag. Vi anser vidare att företagen genom en lämplig kreditmarknadspolitik bör erhålla möjligheter att i mera normal omfattning finansiera nyinvesteringar genom lån, så att deras prispolitik inte alltför mycket behöver influeras av strävan att finansiera dem med vinstmedel.

Rent praktiskt är det dessutom omöjligt att ha en fortgående, långsam prisstegring som ett led i ett ekonomiskt-politiskt program. Penningvärde— försämringen måste vara oväntad för att få en produktionsstimulerande effekt. Ifall den är väntad försöker alla att gardera sig mot de förluster, som måste motsvara den produktionsstimulerande vinsten, varpå prissteg— ringen lätt blir långt större än avsett.

37. Penningvärdeförsämringens skadeverkningar har en rättslig, en ekono- misk och en psykologisk sida.

a) Den rättsliga sidan är att den ändrar innebörden i alla avtal med tidsdimension, som är uttryckta i nominella belopp, på ett sätt som inte kan förutses och som således inte är avsett när avtalen ingås.

Det är denna inkomst- och förmögenhetsomfördelning som, på grund av de orättvisor den medför, stått främst i debatten om penningvärdeför- sämringens skadeverkningar. Den har berört praktiskt taget alla i sam- hället. Hårdast drabbade har de blivit, som haft sina inkomster fastställda eller sina tillgångar placerade i fasta belopp, såsom pensionärer av olika slag och småsparare. Vinster har å andra sidan alla gjort, som lånat pengar i fasta belopp. Såsom professor svennilsons undersökningar1 visat, är vins—

1 Ingvar Svennilson: Vem vinner och vem förlorar på inflationen? Livförsäkringsbolagens samhällsekonomiska nämnd, Sthlm 1958.

ter och förluster på penningvärdets fall tämligen jämnt fördelade på olika grupper av inkomsttagare men starkt spridda inom grupperna. De flesta har ju såväl tillgångar som skulder i fasta belopp men i mycket olika pro- portioner. Man kan därför inte tala om några speciella klass- eller grupp— intressen med avseende på penningvärdet (såvida inte gruppindelningen göres med detta intresse som norm). Men inom varje grupp finns många individer, som lidit stora förluster genom penningvärdeförsämringen och med rätta känner sig orättvist behandlade. Och det är ju orättvisorna mot individen som är det väsentliga.

b) I den moderna penninghushållningen är penningen det mest generella av alla mått. Därför är det svårt att få samhällena och deras institutioner att fungera på ett tillfredsställande sätt, om man inte håller ett fast pen- ningvärde. Såväl företagarna som de enskilda medborgarna berövas möj- ligheten att planera sin ekonomi med rimlig grad av förhoppning om att förväntningarna skall infrias. Man måste därför vid varierande penning- värde ofta försöka styra utvecklingen med hjälp av regleringar, som upp- fattas som stridande mot de därav berördas ekonomiska intressen, vilket framtvingar en omfattande kontrollapparat och administrativt krångel (jfr kap. IX).

En isolerad inhemsk prisstegring försvagar vidare näringslivets kon- kurrensförmåga gentemot utlandet och medför därigenom, särskilt i ett litet land, risker för arbetslöshet. Att Sverige hittills under efterkrigstiden kunnat undgå en sådan utveckling beror på, att den internationella hög- konjunkturen drivit upp priserna någorlunda parallellt på utlandsmark- naderna och i Sverige. I själva verket härrör en inte oväsentlig del av den svenska prisuppgången från utländska prisstegringar. Ifall världs- marknadspriserna stabiliseras blir emellertid en fortgående intern pris- stegring ett omedelbart hot mot sysselsättningen. Detsamma gäller en in— hemsk prisuppgång som är snabbare än den utländska.

Penningvärdeförsämringen måste vidare i längden komma att påverka sparandet, både dess omfattning och dess former. Den skapar också svårig- heter för investeringarnas finansiering på kreditmarknaden i dess traditio— nella former, eftersom denna bygger på förutsättningen om ett oförändrat penningvärde. Bl. a. försvagar penningvärdeförsämringen incitamenten att amortera lån, vilket i sin tur begränsar möjlighetenna till nyfinansiering på den långa marknaden och därigenom driver över långsiktig upplåning till den korta. Ifall desorganisationen på kapitalmarknaden blir extrem, kan den även påverka sysselsättningen. Om penningvärdeförsämringen väntas bli varaktig, kan den också ogynnsamt påverka investeringarnas inriktning.

Det höga efterfrågetryck, som är en av orsakerna till penningvärdeförsäm- ringen, medför också som sådant väsentliga nackdelar, särskilt i form av desorganisationsföreteelser inom produktionen: långa leveranstider, flask-

halsar, svårigheter med arbetskraft- och råvaruförsörjningen etc. När kost- nadsfaktorn inte längre verkar sovrande i produktionsplaneringen, kom- mer produktionsresurserna inte längre till sin mest ekonomiska använd- ning.

0) Så snart man ser frågan på lite längre sikt, framträder inflationens samhällspsykologiska effekt som en av dess främsta avigsidor. För att ett modernt, demokratiskt samhälle skall kunna arbeta effektivt, fordras ett stort mått av värdegemenskap mellan samhällsgrupperna och av samhälls— solidaritet från de enskilda medborgarnas sida. Det krävs att dessa fri- villigt och utan omfattande kontroll skall följa alla de regler och lagar, som tillsammans skapar det synnerligen invecklade samhällsmaskineriet. Ifall fler än ett litet antal medborgare vore beredda att åsidosätta samhällssolida— riteten skulle det demokratiska samhället bryta samman. För att acceptera maskineriet fordrar människorna emellertid att det fungerar på ett sätt som de godtar som rättvist.

38. Men även en ekonomisk politik som siktar till en »penningvärdeförbätt- ring», dvs. ett prisfall av någon väsentlig omfattning, måste beräknas med— föra stora nackdelar både för samhället och för den enskilde genom att produktion och sysselsättning inte upprätthålles. Prisfall är sedan gammalt förknippat med lågkonjunktur. Organisationsväsendets starka tillväxt under kriget och efterkrigsåren, icke minst inom näringslivet, har skapat de institutionella förutsättningarna för ett effektivt motstånd mot pris— sänkningstendenser. En ekonomisk politik som framtvingade en prissänkning av samma stor- leksordning som produktivitetsökningen, ett program som stundom lanse— rats särskilt av svenska nationalekonomer, skulle därför äventyra både denna och den fulla sysselsättningen. Detta var för övrigt erfarenheten redan av deflationspolitiken efter det första världskriget. Sedan dess har väl någon ekonomisk politik med stigande penningvärde som mål inte lång- siktigt eller konsekvent drivits någonstans. Arbetslöshetens och produk— tionsminskningens uppkomst och skadeverkningar är alltför väl kända genom mellankrigstidens erfarenheter och ekonomiska utredningar för att vi skall behöva uppehålla oss vid den här. De negativa erfarenheterna av en långsiktig deflationspolitik bör naturligt- vis inte utesluta att man i vissa lägen, när effekten på produktion och sysselsättning bedöms bli av begränsad omfattning, i varje fall tillfälligt kan sikta till att med den ekonomiska politiken bringa ner prisnivån. Även när målsättningen är konstant prisnivå måste man vidare sträva efter att få till stånd prissänkningar inom områden med stark produktivitets- ökning därför att man tvingas acceptera prisstegringar inom områden där produktivitetsökningen är svag. Likaså bör tillfälliga, av speciella orsaker

betingade prishöjningar kunna gå tillbaka när dessa orsaker inte längre föreligger. Man bör emellertid inte obetingat lita på att så sker.

39. Vi kan sålunda konstatera att en ekonomisk politik, som är inriktad på eller ens, med ovannämnda undantag, tolererar vare sig prisstegringar eller prisfall i någon betydande utsträckning, måste medföra stora skador både för samhället som helhet och för de enskilda ekonomiska subjekten.

Ett väsentligt problem när det gäller att formulera målet för penning- värdeutvecklingen är att bestämma, hur långt man vill driva kravet på sta— bilitet och vilka risker man i andra avseenden är beredd att ta för att nå detta mål, alternativt om penningvärdeförsämringens nackdelar kan be— mästras på annat sätt så att man slipper ta dessa risker. Det är två prin- cipiellt mycket väsentliga frågor som skall beröras i detta sammanhang, nämligen ifall man kan ta de risker, som en förändring av växelkurserna otvivelaktigt medför, och huruvida penningvärdeförsämringens skadeverk- ningar kan motverkas genom värdesäkring av ekonomiska förbindelser.

40. Frågan hur man skall ställa sig till från utlandet kommande pris- impulser är ett mycket centralt problem vid formuleringen av målet för den ekonomiska politiken och särskilt för penningvärdestabiliseringen. Det internationella utrymmet för en självständig svensk ekonomisk politik har redan diskuterats i kap. 1, och handels- och valutapolitiken kommer att diskuteras i kap. V. För formuleringen av målet för penningpolitiken är det emellertid nödvändigt att här erinra om den ståndpunkt vi tagit i föregående kapitel till den principiella frågan, huruvida den ekonomiska politiken bör sikta till att utnyttja det utrymme för en självständig ut- veckling, som kan komma att föreligga inom ramen för de internationella avtalen, eller om den genom i alla lägen fasta växelkurser ovillkorligt bör bindas vid den ekonomiska utvecklingen i Västeuropa i övrigt. Detta val avgör i vilken omfattning statsmakterna i Sverige vid starkare internatio- nella påfrestningar kan föra en självständig och konsekvent stabiliserings- politik och i vilken omfattning de tvingas följa utvecklingen i andra län- der och med andra medel söka hålla produktionen uppe och arbetsmark- naden i balans. I ju högre grad de senare tendenserna överväger desto mer måste målet, av skäl som redan antytts i kap. I och som utvecklas närmare i kap. V, på lång sikt inriktas på följsamhet till import- och exportprisut- vecklingen. I vad mån stabilt penningvärde kan uppnås blir därigenom be- roende på utvecklingen i de för värl-dskonjunkturen avgörande länderna och speciellt av prisutvecklingen för de varor, som väger tungt i Sveriges import och export. Av kap. I framgår att nu gällande internationella avtal ger Sverige ett visst utrymme för växelkursförändringar för att nå målet för den ekono- miska politiken när det gäller att avhjälpa en »fundamental jämviktsrubb-

ning» och att vi inte anser att de praktiskt handelspolitiska skälen för fasta växelkurser är så starka att det i sådana lägen inte kan finnas ett visst utrymme för enstaka, autonoma växelkursförändringar i syfte att stabilisera den inhemska prisnivån, främst i situationer då det är uppen— bart att störningarna kommer utifrån. Vi anser att utlandets förtroende för den svenska valutan snarast skulle stärkas av en sådan politik, natur— ligtvis under förutsättning att stabiliseringspolitiken i övrigt blir fram- gångsrik.

Vid vägning mot varandra av fördelar och nackdelar med växelkurser som är absolut fasta resp. i viss mån rörliga har vi, inte minst med hänsyn till innebörden av vårt uppdrag, kommit fram till att växelkursförändringar vid starka internationella påfrestningar, som ger upphov till »fundamen- tala jämviktsrubbningar» inom landet, bör kunna vara ett av medlen för att nå målen för den ekonomiska politiken. De måste emellertid förbehållas situationer med väsentliga förändringar i utrikeshandelspriserna, då målen för den ekonomiska politiken bedöms inte kunna nås med andra medel.

41. Den andra frågan är huruvida värdesäkring av ekonomiska förbin- delser är en lämplig genväg för att motverka penningvärdeförsämringens skadeverkningar. Hela denna mycket komplicerade fråga har överlämnats till en särskild utredning, varför vi inte här kommer att ta upp dess prak- tiska konsekvenser. Vi utgår emellertid i fortsättningen från nu rådande institutionella förhållanden.

42. Slutsatsen av det föregående måste enligt vår mening bli, att målet för penningvärdeutvecklingen skall vara en fast prisnivå såväl på kort som på lång sikt, under förutsättning att den härför erforderliga internationella handlingsfriheten kan upprätthållas. Man bör således inte heller acceptera vad som bedöms som kortsiktiga prisnivåförändringar, i tron att de skall uppvägas av kommande prisrörelser i motsatt riktning. Målsättningen bör såsom hittills i allmänhet skett knytas till konsum- tionsprisnivän. Denna mäts f.n. med konsumentprisindex. Utan att när- mare gå in på indextekniska problem vill vi på samma sätt som för mät-, ningen av bruttonationalprodukten (jfr p. 23) erinra om de svårigheter att mäta samhällsekonomins totalbegrepp som alltid föreligger. Vid en närmare precisering av målsättningen synes det emellertid inte lämpligt, att som mål för penningvärdeutvecklingen uppställa en på längre sikt fullständigt oföränderlig konsumtionsprisnivå, dels därför att de metoder som används vid dess mätning såsom framhållits är ofullkom- liga, dels därför att det finns typer av prisstegringar, för vilka det inte vore praktiskt eller rimligt att begära motsvarande sänkningar av andra priser för att målet skall anses vara uppnått. De viktigaste typerna av sådana prisförändringar kan sammanfattas under följande tre punkter.

a) Förändringar av indirekta skatter och subventioner. I den mån genom- förandet av en viss ekonomisk politik kräver påläggandet av nya indirekta skatter eller en minskning av utgående subventioner, skall således där- igenom uppkommande prishöjningar inte behöva föranleda några sär- skilda, motverkande åtgärder för att åstadkomma prissänkningar inom andra områden för att målet skall anses vara uppfyllt. Därmed vare inte sagt att resultatet av dylika åtgärder alltid måste bli prisstegringar.

b) Förändringar i produktionens effektivitet. Här åsyftas verkan på den allmänna prisnivån av skillnader i produktivitetsutvecklingen mellan olika näringar, vare sig dessa är tillfälliga eller beror på långsiktiga struk- turförändringar. Sålunda torde servicenäringarna i allmänhet ha betydligt mindre rationaliseringsmöjligheter än industriproduktionen. Detsamma gäl- ler i stort sett också produktionen av livsmedelsråvaror. Om denna pro- duktion skall kunna behålla arbetskraft i tillräcklig omfattning får inkomst- utvecklingen inom dessa näringsgrenar inte skilja sig alltför mycket från inkomstutvecklingen inom andra.

En genomgående tendens under de gångna decennierna har ju också varit en starkare prisstegring för dessa näringsgrenars produkter och tjänster än för rena industrivaror; för livsmedelsråvarorna på basis av en prisreglering, som just syftat till likställdhet i inkomsthänseende för dem som arbetar i denna näring med yrkesutövare inom andra grupper. Frågan uppstår då om detta bör leda till krav på en fortlöpande sänkning av pri- serna på industrivaror för att prisnivån genomsnittligt skall kunna hållas konstant. Denna fråga blir alldeles särskilt aktuell när prisuppgången sker inom ramen för en prisreglering såsom en följd av politiska beslut med syfte att stödja inkomstutvecklingen inom en viss näring.

Det är vår uppfattning att påtagliga, engångsartade produktivitetsför- bättringar måste komma till uttryck i prissänkningar. Detta torde för övrigt redan nu vara fallet och det kan väntas bli vanligare i en bättre stabiliser-ad ekonomi. Däremot anser vi att en medveten köpkraftsindrag— ning, som syftar till en allmän, fortlöpande nedpressning av produktpri— serna inom de näringsgrenar, där produktivitetsutvecklingen på grund av de många små rationaliseringarna och genom ökad arbetstakt och ökad yrkesskicklighet går fortare än i genomsnitt för samhället i dess helhet, inte kan genomföras utan allvarliga risker för den ekonomiska expansio- nen. Strävar man efter att även sådana rationaliseringsvinster skall komma till uttryck i prissänkningar måste det uppnås med andra medel, främst näringsfrihetsfrämjande åtgärder (jfr vidare kap. III och IX). Dessas effekt är dock mera oberäknelig.

En del av skälen för denna uppfattning har redan framhållits (jfr p. 38). Till dessa bör läggas att en sådan prissänkning, alldeles bortsett från dess effekt på konjunkturen, sannolikt blir ganska svår att genomföra, efter- som en väsentlig del av produktivitetsförbättringen i samhället även i fram-

tiden kan väntas komma till stånd inom exportnäringarna eller import- konkurrerande näringar, som är knutna till den internationella prisutveck— lingen. Den enda möjligheten att åstadkomma en prisnedgång för export- och importvarorna är, bortsett från perioder med internationella prisfall, en valutapolitik, som direkt tar sikte på apprecieringar.

c) Förändringar av export- och importpriserna. Eftersom växelkurs- förändringar enligt våra tidigare uttalanden endast bör tillgripas vid »fun- damentala jämviktsrubbningar» måste mindre förändringar i export- och importprisnivån motverkas eller balanseras med interna ekonomisk-poli- tiska medel. Därvid måste också motsvarande förändringar i den allmänna prisnivån accepteras.

43. Prisstegringar tillhörande här beskrivna typer, vilka i och för sig skulle kunna accepteras inom ramen för målsättningen stabilt penningvärde och således inte skulle leda till skärpta åtgärder för att bevara detsamma oförändrat, kan, om de adderas till varandra, otvivelaktigt leda till en avsevärd uppgång i den allmänna prisnivån under t. ex. ett år. Många av de berörda prisförändringarna bestämmes av staten, andra är direkt beroende av den ekonomiska politiken. De statliga åtgärderna och den ekonomiska politiken måste följaktligen också utformas så att pris- förändringarna hålles inom en mycket snäv ram. För att så långt möjligt motverka en långsiktig uppgång i prisnivån måste man dessutom kunna räkna med att en sänkning av de indirekta skatterna eller av utrikeshan- delspriserna verkligen slår igenom i konsumtionsprisnivån.

Balanserat handelsutbyte och beredskap mot avspärrning

44. Nödvändigheten av att upprätthålla jämvikt i hetalningsbalansen kom- mer in som en utomordentligt viktig kvalifikation till de övriga målen för den ekonomiska politiken. Den var ju också utgångspunkten för vår diskussion om den internationella bakgrunden i kap. 1. Detta villkor be- gränsar i väsentlig grad valet av medel. Betalningsbalansen blir ju det samlade uttrycket för olikheter i konjunkturförloppet och förändringarna i den ekonomiska aktiviteten mellan den utländska och den inhemska mark- naden. Eftersom det är nödvändigt att upprätthålla balans i utrikesbetal- ningarna förutsätter en självständig konjunkturpolitik tillgång till en ansenlig valutareserv samt vid starkare påfrestningar också möjligheter att ändra växelkurserna. Önskemålen att bevara förutsättningarna för ett fritt och omfattande handelsutbyte och att upprätthålla en beredskap för en eventuell avspärr- ning av utrikeshandeln vid internationella konflikter är ju kontradiktoriska i den mån beredskapen berör den ekonomiska politiken,» dvs. går utöver beredskapslagring av viktiga varor. Det skulle föra oss alltför långt ifrån

vårt uppdrag att diskutera i vilken utsträckning det överhuvudtaget är meningsfullt i dagens läge att planera för en avspärrningssituation. Vi vill bara konstatera, att vi inte anser det rimligt att tillmäta önskemålet om avspärrningsberedskap en sådan vikt, att det behöver diskuteras i konjunk- turpolitiska sammanhang.

Samhällsekonomisk balans

45. Som sammanfattande beteckning för ett läge med full sysselsättning och stabilt penningvärde har man i den ekonomiska diskussionen ofta brukat använda uttrycket samhällsekonomisk balans. Villkoret gynnsam produktionsutveckling ingår däremot inte i detta begrepp såsom det an— vändes i det gängse språkbruket. Vid fri utrikeshandel synes det på längre sikt emellertid vara en förutsättning för full sysselsättning och stabilt pen- ningvärde, eftersom en fortgående produktivitetsförbättring är nödvändig för att vidmakthålla landets konkurrenskraft (jfr p. 53). Ett läge med samhällsekonomisk balans förutsätter naturligtvis också att de mål man uppställt för balansen i utrikeshandeln uppfylls, vare sig dessa innebär jämvikt i bytesbalansen på längre sikt eller förutsätter en utländsk upplåning eller utlåning. Ifall full sysselsättning och oförändrad prisnivå upprätthålles till priset av en stark valutautströmning kan sam- hällsekonomin inte betecknas som balanserad. Å andra sidan är jämvikt i betalningsbalansen inte, såsom stundom gjorts gällande, ett tillräckligt kriterium på samhällsekonomisk balans.

46. Begreppet samhällsekonomisk balans är emellertid både en ekonomisk- politisk målsättning och ett instrument i den ekonomiska analysen. I båda fallen måste det ses i relation till sin motsats, brist på balans eller, för att använda de vanliga beteckningarna, inflation eller deflation. På samma sätt som begreppet samhällsekonomisk balans brukar dessa i den populära de- batten hänföras till förändringar i penningvärdet, men såväl balans- som inflations- och deflationsbegreppen måste egentligen knytas till balansen mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan i samhället, närmare bestämt till det förutsedda eller planerade utbudet och den likaledes förut- sedda eller planerade efterfrågan, om de skall bli analytiskt användbara; jfr bl.a. distinktionen mellan öppen och undertryckt inflation, som ju annars inte får någon rimlig mening. Begreppen är med andra ord knutna till graden av balans i marknadsprisbildningen. Å andra sidan har man i språkbruket accepterat begreppet kostnadsinflation, som inte är efter- frågebetingad och överhuvudtaget inte har den klassiska inflationens,ka— rakteristika (jfr p. 101). Skälet till att balansbegreppen så ofta hänföres till sysselsättning och penningvärde är, att dessas förändringar ansetts vara det bästa sättet att

mäta graden av balans. Möjligheterna att i inflations- eller deflationsgaps— kalkyler i nationalbudgetform mäta den har nämligen hittills varit be- gränsade på grund av att så många poster i dessa beräkningar måste upp- skattas inom ramen för tämligen vida felmarginaler. Även om tekniken härvidlag successivt förbättras måste svårigheterna även fortsättningsvis bli stora.

47. Sysselsättningens och penningvärdets förändringar kan emellertid ald— rig bli annat än indikatorer för samhällsekonomisk balans, inflation eller deflation. Deras tillförlitlighet som sådana är beroende av i vad mån det föreligger ett direkt och omedelbart samband mellan förändringar av å ena sidan det totala utbudets och den totala efterfrågans storlek och å andra sidan sysselsättning och penningvärde. Man kan emellertid inte, vilket närmare skall visas i kap. III, vid nutida förhållanden utgå från att ett sådant omedelbart samband finnes. Pris- utvecklingen bestämmes även av andra faktorer än utbud och efterfrågan och dessa faktorer ger normalt upphov till Vissa prisstegringstendenser även när balans mellan utbud och efterfrågan föreligger. I den mån pris- bildningen institutionaliserats och därigenom blivit mera oberoende av ba- lansen på marknaden, blir därför mängdindikatorer såsom produktions-, arbetsmarknads-, order- och lagerstatistik etc. viktigare och ger säkrare ut- slag för konjunkturen. Balansbegreppet såsom ekonomisk—politisk målsättning kan naturligtvis alltid på ett eller annat sätt definitionsmässigt knytas till dessa mängdindi— katorer såsom uttryck för de störningsfenomen, som man vill undvika genom att upprätthålla balans mellan utbud och efterfrågan. Det vore i varje fall ett betydande framsteg jämfört med att knyta det till syssel— sättning och prisutveckling. Även i detta fall uppstår emellertid problem med hänsyn till sambandet mellan indikatorn och den storhet man vill mäta, nämligen balansen mellan utbud och efterfrågan, samtidigt som sam- manvägningen av olika indikatorer på ett invändningsfritt sätt till ett total- begrepp ter sig tämligen ogenomförbar. Vi kommer därför i fortsättningen att använda uttrycket samhällsekono- misk balans såsom en sammanfattande term för den ekonomisk—politiska målsättningen med dess egentliga innebörd av balans mellan totalt utbud och total efterfrågan. I de fall då prisstegringstendenser föreligger trots sådan balans får klassificeringen av konjunkturläget bli beroende av pris- stegringstendenserna—s styrka, närmast genom en jämförelse med de pris— stegringar man anser sig kunna acceptera inom ramen för begreppet stabilt penningvärde (jfr p. 42). Då de som regel torde bli relativt måttliga synes de kunna rymmas inom begreppet samhällsekonomisk balans. För praktiskt bruk får balansen sedan mätas på det i ifrågavarande fall bästa möjliga sättet.

48. Det analytiska balans- eller jämviktsbegreppet måste däremot kunna ytterligare preciseras om det skall kunna bli till någon användning. Vår slut- sats har vid försök till en sådan precisering blivit att det analytiska ba- lansbegreppet förlorar mycket av sin mening för de totala kategorierna i en expansiv och dynamisk, men samtidigt i många avseenden trögrörlig eko- nomi. Trögrörligheten medför gränser mellan olika delmarknader, över vilka förändringar i efterfrågan och utbud inte fortplantar sig, och tvingar till en motsvarande uppdelning av analysen, vilket gör innebörden i en totalsiffra mycket svårbedömd. Den ekonomiska expansionen medför att jämvikten egentligen borde vara en jämvikt mellan tendenserna i förloppen på en mängd delmarknader, vilka förlopp därigenom uppväger varandra. Men en summering i ett visst ögonblick av tendenserna i alla dessa förlopp är knappast praktiskt möjlig. Samhällsekonomisk balans kan därför enbart bli ett normativt begrepp — ett läge eller snarare en utvecklingslinje av många tänkbara, vilken sam- hället eftersträvar för att undvika vissa företeelser, som anses mindre önskvärda.

49. Innebörden i att balanshegreppet skall gälla planer eller framtids— bedömningar är också att utbud och efterfrågan ej får vara styrda av regle- ringar. Balansen skall uppnås i en »fri» ekonomi. Detta innebär att det ekonomiska läget inte får innehålla något moment av återhållet efterfråge— tryck eller förstärkt efterfrågan ifall balans skall anses vara uppnådd. Var gränsen för vad som skall vara att uppfatta som återhållet efterfråge- tryck respektive förstärkt efterfrågan skall gå i modern samhällsekonomi med alla de olikartade medel för styrning, som staten har till sitt förfo— gande, är emellertid vanskligt att avgöra. Den styrning av efterfrågan, som man kan åstadkomma med hjälp av regleringar, är dock rätt begränsad. Även om en del 5. k. fysiska styrningar är i funktion synes det inte troligt att balans skulle kunna uppnås, åtminstone inte under någon längre period, utan att den ekonomiska utvecklingen ligger rätt nära vad som skulle kunna karakteriseras som balans i en »fri» ekonomi (jfr p. 334). Vi kommer i fortsättningen med hänsyn härtill att använda begreppet samhällsekonomisk balans i dess normativa innebörd utan något absolut krav på frånvaro av regleringar.

50. Värdet av en målsättning av den här framlagda typen ligger i att den kan tjäna som riktpunkt vid planeringen av den ekonomiska politiken. För att detta skall vara möjligt måste målen kunna ställas i relation till till- förlitliga prognoser över produktion, sysselsättning och penningvärdeut- veckling, vare sig dessa ges formen av en siffermässig precisering eller av mera allmänna formuleringar. Sådana prognoser utarbetas f.n. i samband med de årliga nationalbudge—

terna. Ifall de skall bilda grunden för en ekonomisk politik med den av oss förutsatta ambitionsgraden, måste emellertid prognosverksamheten byg- gas ut högst väsentligt och det statistiska underlaget kompletteras och för- bättras. Prognoser måste göras flera gånger om året, eftersom sikten i kon— junkturutvecklingen med nuvarande prognosmetoder inte sträcker sig över stort mer än ett halvt till ett år. Den av konjunkturinstitutet nyligen genom- förda övergången till kvartalsrapporter synes kunna tillgodose detta önske- mål. Vi återkommer mer i detalj till denna fråga vid diskussionen av den samhällsekonomiska prognosverksamheten i kap. XII, men vi vill redan här understryka, att en utbyggd prognosverksamhet är en av förutsätt— ningarna för våra i det kommande framlagda förslag, förutan vilken dessa måste synas tämligen orealistiska.

Målsamband och målkonflikter

51. De mål för den ekonomiska politiken som här diskuterats är inte obe— roende av varandra och inte heller i alla lägen utan vidare förenliga. Vi skall här i korthet ange de viktigaste sambanden och konflikterna, efter— som dessa måste föreligga klara vid en diskussion av medlen för politiken.

Produktionsutveckling och sysselsättning 52. Det råder givetvis ett nära samband mellan produktionsutveckling och sysselsättning. Även om framstegstakten under tidigare perioder kunnat hål- las relativt hög med en, efter nuvarande erfarenheter bedömd, låg syssel— sättning även vid högkonjunktur, så synes detta inte bli möjligt i framtiden, åtminstone inte utan att man först går tillbaka till en väsentligt lägre pro- duktionsnivå än den nuvarande. Den långvariga bristen på arbetskraft har framtvingat en sådan mekanisering av näringslivet, att en gynnsam pro— duktionsutveckling måste förutsätta, att den arbetskraft som finns att tillgå verkligen utnyttjas. Vidare blir motiven att genom ytterligare investe— ringar fortsätta denna process starkare vid hög än vid låg sysselsättning.

53. Sambandet mellan produktionsutveckling och sysselsättning betingas även av exportens konkurrenskraft på utlandsmarknaden. Ifall denna för— svagas blir sysselsättningen svår att upprätthålla. Om man bortser från växelkursförändringar är exportens konkurrenskraft beroende av två fak- torer: snabbheten i den tekniska och kommersiella anpassningen till efter- frågeförändringar och kostnadsutvecklingen.

a) I en expansiv och dynamisk ekonomi är investeringarna stora i rela- tion till det existerande realkapitalet. Nyinvesteringarna måste givetvis vara större än vid en långsammare utvecklingstakt men även reinvestering— arna får sannolikt en större omfattning i en dynamisk ekonomi. Det exi- sterande realkapitalet ersättes eller moderniseras snabbare. Detta måste

givetvis underlätta anpassningen till den tekniska utvecklingen och till förändringar i efterfrågan.

b) Men möjligheterna att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen blir, vid de institutionella förhållanden som präglar det moderna samhället, också större vid en gynnsam produk'tionsutveckling. De i kap. Ill skildrade spän— ningarna mellan produktivitets- och inkomstutvecklingen blir lättare att överbrygga när den förstnämnda möjliggör en relativt stor fortgående stan- dardökning, än när varje ökning för en grupp måste motsvaras av en minsk- ning för någon annan. Därför stärker en gynnsam produktivi'tetsutveckling exportens konkurrenskraft även genom att verka äterhållande på kost- nadsutvecklingen (jfr vidare p. 58).

54. Ifall en fortsatt gynnsam produktionsutveckling i Sverige inte synes sannolik utan full sysselsättning, så är det däremot ”tänkbart att full eller stigande sysselsättning kan upprätthållas utan att en gynnsam produk— tionsutveckling kommer till stånd. En uppbromsning av produktivitets- utvecklingen vid bibehållen full sysselsättning kan ha två orsaker. Antingen kan den, när efterfrågan är mycket hög, bero på desorganisationsföreteel- ser inom näringslivet och på arbetsmarknaden på grund av flaskhalsar och alltför långa leveranstider, en desorganiserad prisstruktur eller för stor efterfrågan på arbetskraft. Eller också kan den bero på otillräcklig efter- frågan, som dock inte tar sig uttryck i nämnvärt minskad sysselsättning både på grund av en uppbromsning av strukturomvandlingen och på grund av arbetsgivarnas rädsla för att mista arbetskraften.

a) I samband med den första konjunkturtoppen efter kriget 1947 fram- trädde en rad arbetsmarknadsproblem, som kom att sammanfattas under benämningen desorganisationsföreteelser. De återkom, fast med väsentligt minskad styrka, 1950—51 och 1954—55. Med desorganisationsföreteelser menade man obeständighet i anställningen, ökad frånvaro utan permission, försämrad arbetsdisciplin, uppsplittring av produktionen på orationella och tillfälliga enheter etc.

Överrörligheten torde till stor del ha varit betingad av omställningen efter kriget och av en psykologisk reaktion vid övergången från mellan— krigstidens arbetsmarknad med betydande arbetslöshet även i konjunktur- topparna till efterkrigstidens höga sysselsättningsnivå.

En rörlig arbetsmarknad är i och för sig av stort värde (jfr p. 34). Dels möjliggör den en vidgad yrkeserfarenhet och en förbättrad individuell an- passning i arbetslivet, som i och för sig måste verka höjande på produk- tiviteten, dels underlättar den strukturomvandlingen inom näringslivet. Nya och expanderande företag får lättare att finna den arbetskraft de be- höver när rörlighetsberedskapen hos arbetarna är hög, samtidigt som det politiska trycket på samhället att hålla nödlidande företag och närings- grenar under armarna blir mindre starkt i en rörlig arbetsmarknad. Å

andra sidan kan det inte råda någon tvekan om att en alltför hög rörlighet, som framkallas av ett efterfrågeöverskott för arbetskraft, blir dyr. Pro- blemet är därför att försöka skapa rörlighetsberedskap med andra medel (jfr kap. X).

Även den orationella uppsplittringen av produktionen var sannolikt en engångsföreteelse, som i stor utsträckning var betingad av de särskilda förhållanden som rådde strax efter kriget. Långa leveranstider och flask— halsar i produktionen på grund av arbetskrafts- och materialbrist vid väsentliga basindustrier var ett av de första efterkrigsårens mest karakte— ristiska ekonomiska problem. Vid ett mycket högt efterfrågetryck kan naturligtvis dylika problem återuppstå. En desorganisation av prisstruk- turen med produktionshämmande verkan kan främst sägas ha ägt rum under Koreakrisen. Alla dessa svårigheter synes emellertid, med det per- spektiv man nu har, främst vara förknippade med de första efterkrigs- årens mycket speciella förhållanden. '

b) Arbetsmarknaden är utomordentligt känslig för förändringar i den ekonomiska temperaturen. Rörligheten minskar mycket snabbt när denna sjunker. Variationerna i sysselsättningen har varit tämligen små under efterkrigsperioden, men variationerna i rörligheten har varit ganska bety— dande. Samtidigt finns det en tendens hos företagarna att försöka behålla arbetskraften även om efterfrågan är för liten för full produktion. Fri— ställandet av arbetskraft får numera stor publicitet och är dålig reklam för företaget, som lätt förlorar good-will därigenom. Med den knapphet, särskilt på yrkesskicklig arbetskraft, som genomgående måste känneteckna en arbetsmarknad vid hög sysselsättning, löper företaget en allvarlig risk att inte kunna återanställa erforderliga arbetare när efterfrågan på deras produkter åter ökar.

En ekonomisk politik, som leder till en minskning av efterfrågan, kan därför i vissa fall resultera i en uppbromsning av produktionsutvecklingen med bibehållen hög sysselsättning.

55. Avvägningen mellan målen för produktionsutvecklingen och sysselsätt- ningen torde i praktiken inte behöva bli svår. En gynnsam produktions- utveckling är ej möjlig utan full sysselsättning. Tvärtom måste produk- tionsutvecklingen med hänsyn till den utrikes konkurrensen vidmakthål— las för att sysselsättningen skall kunna fortlöpande upprätthållas. Även om full sysselsättning i och för sig har ett socialt värde, bör den å andra sidan inte komma till stånd genom att man genom den ekonomiska politi- ken skapar en så hög efterfrågan, att denna ger upphov till desorganisa- tionsföreteelser av en sådan omfattning, att dessa kan bli ett allvarligt hot mot produktionsutvecklingen. Full sysselsättning kan vid en rationell arbetsmarknadspolitik åstadkommas med andra medel. Kravet på en gynn— sam produktionsutveckling och bibehållen konkurrenskraft gentemot ut—

landet måste naturligtvis särskilt observeras i ett depressionsläge, då man tvingas tillgripa sysselsättningsskapande åtgärder. Dessa måste alltid sikta till att främja produktiviteten.

Produktionsut veckling och penningvärde 56. Ett väsen'tligt problem, som gäller sambandet mellan produktionsut- vecklingen och penningvärdet, är efterfrågetryckets betydelse för investe- ringar och produktion. Vi har redan tidigare i p. 36 berört denna fråga. Det har stundom ifrågasatts om inte det efterfrågetryck, som förelegat under stora delar av efterkrigstiden, haft en gynnsam inverkan på ekonomin genom att verka stimulerande på produktionen. Ifall efterfrågetrycket är så starkt att det leder till fallande penningvärde, minskar detta företagens skulder i förhållande till deras realtillgångar och ger oväntade vinster genom stigande priser, vilket i båda fallen ger utrymme för ökade investeringar. Men efterfrågetrycket har också en stark psykologisk effekt. När företagarna ser efterfrågan på sina produkter växa, blir deras framtidsbedömning mer optimistisk. Det torde emellertid i detta avseende vara en betydande skill- nad, ifall efterfrågeökningen är av utländskt eller av inhemskt ursprung. En internationell konjunkturuppgång får helt naturligt en starkare verkan än en isolerad inhemsk efterfrågeökning. Det är därför ovisst hur starkt stimulerande effekt en inhemsk efterfrågeökning skulle få, som vore ett resultat av den ekonomiska politiken och inte stöddes av en utländsk kon- junkturuppgång. Det har dessutom tidigare påpekats att det inte är möjligt att ha fallande penningvärde som en del av ett ekonomisk-politiskt pro- gram.

Efterfrågetrycke't verkar emellertid såsom sådant stimulerande på pro- duktionen också på ett annat sätt, nämligen genom att det ökar rörlig— heten och strukturomvandlingen inom näringslivet. Man kommer här in på ett väsentligen psykologiskt problem. Den gängse ekonomiska teorin förutsätter visserligen att företagarna skulle lockas till nya initiativ av utsikterna till ekonomiska vinster, men den förutsätter också som ett väsentligt moment i samma rationaliseringsbefrämjande riktning en hård ekonomisk press från marknaden, som skulle tvinga dem till anpassning för att undvika förluster. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om dessa förutsättningar är helt realistiska. Den ekonomiska pressen från markna- den leder under nuvarande förhållanden ofta till en ökad bundenhet snarare än till en ökad rörlighet och anpassning inom näringslivet på ett sätt som främjar rationalisering och produktionsökning. Det är detta förhållande som medför att konflikter kan uppstå mellan målen för produktionsutveck- ling och penningvärde.

Säsom vi tidigare framhållit, behöver en ur andra synpunkter tillräckligt hög efterfrågan emellertid inte vara förenad med penningvärdeförsämring. Vår diskussion i det följande tar till stor del just sikte på möjligheterna att

minska bundenheten med andra medel och därigenom minska pressen uppåt på priserna. Hela denna frågeställning kommer att närmare belysas i kap. III. Här skall tills vidare bara framhållas att en gynnsam produk- tionsutveckling underlättar stabiliseringen av penningvärdet därför att efter— frågan motsvaras av en större tillgång på varor och tjänster. En radikal minskning av efterfrågan underlättar visserligen också denna stabilisering, men den leder lätt till en ogynnsam produktionsutveckling. Det synes där— för bli lättare att uppfylla hela målsättningen vid en relativt hög efter- frågenivå.

Sysselsättning och penningvärde

57. Kombinationen av så ambitiösa mål för sysselsättning och penning- värde som de här angivna är något som aldrig på allvar diskuterats förrän under efterkrigsperioden. Vad som emellertid i ännu högre grad gör arbe- tet för målsättningen full sysselsättning—stabilt penningvärde till en pionjärgärning är att denna målsättning, även om den i de flesta industri- länder uppställts som riktpunkt för den ekonomiska politiken under efter- krigstiden, ännu aldrig synes ha uppfyllts i något industrialiserat land under någon längre period. Under efterkrigstiden synes detta främst ha berott på att prisutveck- lingen på världsmarknaden, särskilt för halvfabrikat och färdigvaror, va- rit uppåtgående under största delen av perioden (jfr diagram 1 s. 23) och på att inget land velat frigöra sig från denna tendens genom apprecie- ringspolitik. Denna uppgång har i sin tur varit resultatet av en växel- verkan mellan språngvisa konjunkturbetonade råvaruprisstegringar och en fortgående horisontell prisspridning i de olika länderna.

a) Även om det särskilt på kort sikt finns en målkonflikt mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde, får detta inte skymma förhållan— det att det också finns ett samband dem emellan på längre sikt. Det är tämligen sannolikt att sysselsättningen skulle kunna höjas mer på kort sikt om mindre hänsyn toges till penningvärdeutvecklingen än om syssel- sättningspolitiken avpassades med tanke på angelägenheten av att bevara penningvärdet. Det är dock samtidigt klart att varken produktion eller sysselsättning på längre sikt skulle främjas av en ohejdad prisstegring, även om man bortser från de utrikes komplikationerna. Å andra sidan gäller ifråga om penningvärdets bevarande, att målet bör formuleras på ett sådant sätt att upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning inte onödigtvis försvåras.

b) Sysselsättningsnivån och penningvärdeutvecklingen har också ett stort inflytande på lönebildningen och förhållandena på arbetsmarknaden. Lönesättningen har intagit en central plats i diskussionen om penning- värdet såväl under som efter kriget. Den fulla sysselsättningen har givit arbetstagarna en helt annan och betydligt starkare ställning vid löneför-

handlingarna än de tidigare hade. Samtidigt har den starka efterfrågan med möjligheter att vid behov höja priserna minskat arbetsgivarnas mot- ståndskraft mot lönekrav.

Lönepolitikens inflytande på penningvärdet är emellertid ett tämligen komplicerat problem. Det anknyter till frågor om olikheter i rationalise— ringsmöjligheter mellan olika näringar och om solidarisk inkomstpolitik, som behandlas mera ingående i följande kapitel. Visserligen skulle ett accepterande av de inkomstförskjutningar, som uppkommer genom skill- nader i konjunkturer och rationaliseringsmöjligheter mellan olika näringar, verksamt kunna bidra till en konjunkturstabilisering. Ur denna synpunkt skulle man kanske därför vara benägen att rekommendera de i inkomst- hänseende eftersatta löntagargrupperna att avstå från att söka uppnå lönehöjningar i utjämnande syfte, ifall dessa kan förmodas leda till pris- stegringar. Sådana rekommendationer skulle emellertid komma att stå i skarp kontrast till önskemålet om en skälig inkomstfördelning såsom det kommer till uttryck i den solidariska inkomstpolitiken i allmänhet och till den fackliga rörelsens uppfattning om solidarisk lönepolitik alldeles speciellt. Det skulle innebära att man accepterade och t.o.m. önskade att vissa befolkningsgrupper genom en relativ och kanske t.o.m. absolut standardsänkning skulle betala priset för en ökad penningvärdestabilite't. Det är inte rimligt att söka undvika de orättvisor penningvärdeförsäm- ringen skapar genom att skapa nya orättvisor påannat håll.

Några absoluta krav på frihet för arbetsmarknadens parter att genom- föra sina löneförhandlingar helt obundna av hänsyn till samhällsintressena i stort kan dock inte gärna komma ifråga. Organisationerna har också i såväl ord som handling visat sig beredda att acceptera en samordning när den ekonomiska politiken skapat förutsättningar härför. Frågan huru- vida och i så fall vilka begränsningar som lämpligen kan ifrågasättas behandlas i kap. XI.

Sammanfattning

58. Av den föregående redogörelsen torde ha framgått, att de målkonflikter, som är stabiliseringspolitikens dilemma, uppkommer därigenom att det optimala läget för de tre målvariabler-na, dvs. den gynnsammaste produk— tionsutvecklingen, den utan desorganisationsföreteelser högsta sysselsätt— ningen och ett fast penningvärde, under nuvarande förhållanden inte upp- nås vid samma samhällsekonomiska temperatur, dvs. vid samma relation mellan totalt utbud och total efterfrågan. Detta beror huvudsakligen på trögrörlighet i produktionsanpassningen, hos arbetskraften och i prisbild"- ningen. Delvis har denna trögrörlighet rent tekniska orsaker, främst real— kapitalets livslängd. Till denna del kan den ju endast i ringa grad påverkas. Men till mycket stor del är den också institutionellt och psykologiskt be— tingad och kan då genom lämpliga åtgärder minskas, så att Optima på

efterfrågeskalan för de tre målvariablerna kan närmas till varandra. Det gäller i stort sett att stärka penningvändets motståndskraft mot hög efter- frågan och minska produktionsutvecklingens och sysselsättningens krav på efterfrågetryck. Detta är ett av huvudtemata för den följande framställ— ningen.

De här berörda sambanden mellan produktionsutveckling, sysselsättning och penningvärdeutveckling synes oss dock redan på detta stadium ge en antydan om, att en penningvärdestabili-sering i Sverige skulle vara lättast att genomföra antingen vid stark produktionsstegring —— i överensstäm- melse med den av oss angivna målsättningen —— och en relativt hög syssel— sättning eller vid en sysselsättning och produktionsstegring som med hän- syn till efterkrigstidens erfarenheter måste betecknas som läg.

Vi kommer här återigen in på problem, som väsentligen har psykologisk karaktär. Människornas anspråk på stigande standard synes, i varje fall om man inte ser saken på mycket lång sikt, gruppera sig kring vad som uppnåtts under tidigare expansionsperioder. Den allmänna inkomst- stegringen vid en expansion av denna omfattning medför därför, att för— delningsproblemen inte ter sig lika viktiga och därför inte får en så s'tark prisuppdrivande effekt som de får vid stagnerande inkomstutveckling i samhället, samtidigt som ökningen av efterfrågan vid växande produktion motsvaras av en ökning av varutillgången. Vid mycket låg sysselsättning blir alla prisstegringstendenser effektivt undertryckta genom deflationen. Vid sysselsättningsnivåer däremellan torde penningvärdestabiliseringen erbjuda större svårigheter, jfr vidare kap. III.

59. Kravet på höjd produktivitet genom specialisering och därmed åt- följande ökning av det internationella handelsutbytet kan lätt komma i konflikt med hela den samlade målsättningen för samhällsekonomisk ba- lans, eftersom Sverige blir alltmer mottagligt för konjunkturimpulser utifrån ju större procentuell del av landets ekonomi som utrikeshandeln omfattar. Möjligheten att möta starkare utländska prisimpulser med växel- kursförändringar är, såsom torde ha framgått av det föregående, ändå tämligen begränsad, även när det finns utsikter till att de skulle få avsett resultat för den samhällsekonomiska balansen. Det är dessutom ändå svårare att finna åtgärder mot ett utländskt efterfrågebortfall. I en sådan situation kan motsättningen mellan kravet på fritt handels- utbyte och kravet på samhällsekonomisk balans bli total i den meningen att de blir oförenliga. Blir de av inflytandet från utlandet vållade rubb- ningarna i den samhällsekonomiska balansen av mycket allvarlig art och andra ekonomisk—politiska åtgärder inte kan återställa den, kan det enligt vår uppfattning leda till att målsättningen för handelspolitiken får vika. Till de problem som därvid upprullas återkommer vi i kap. V.

KAPITEL III

Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den

ekonomiska politiken

60. Sambandet mellan de generellt verkande ekonomisk-politiska åtgär- derna och målen för den ekonomiska politiken går över två led. Det första ledet är åtgärdernas effekt på den totala efterfrågans storlek. Det är spe— ciellt för varje typ av åtgärder och kommer att diskuteras i de följande kapitlen. I detta skall vi behandla det andra _— och enligt principen om kedjans svagaste länk lika viktiga — ledet, nämligen sambandet mellan förändringar i den totala efterfrågan och de i föregående kapitel angivna målen för den ekonomiska politiken. Detta led är gemensamt för alla generellt verkande ekonomisk—politiska medel.

61. Vid diskussionen av innebörden av begreppet samhällsekonomisk ba- lans (jfr pp. 46 och 47) framhöll vi, att vi ämnade använda detta begrepp i meningen balans mellan det förutsedda eller planerade, totala utbudet av och efterfrågan på varor, tjänster och arbetskraft. Begreppet har emel- lertid, såsom därvid också framhölls, ofta direkt överförts på sysselsättning och prisutveckling under den outtalade förutsättningen att balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan i samhället automatiskt skulle resultera i full sysselsättning och stabilt penningvärde.1 Det är denna förutsättning som ligger bakom uppfattningen att statsmakterna, genom att använda de ekonomisk-politiska medel som reglerar efterfrågans stor- lek, skall kunna nå de uppställda målen för den ekonomiska politiken. Sam- bandet mellan dessa målvariabler å ena sidan, och den totala efterfrågan och

1 Sålunda synes t. ex. den s.k. sedelutgivningskommittén (SOU 1955: 43) bygga sina slutsat- ser på förutsättningen att det råder ett enkelt och direkt samband mellan efterfrågeförändringar och förändringar i produktion, sysselsättning och prisutveckling, även om den diskuterar möj— ligheten av en autonom prisbildning. Detsamma kan i stort sett sägas om den s.k. Radcliffe— kommittén, som i augusti 1959 avgav sin rapport om penningpolitikeni Storbritannien. Det mest påfallande undantaget utgör kongressens Joint Economic Committee i USA, ivars Staff report, avgiven i december 1959, sambandet mellan efterfrågan och prisutvecklingen och före- komsten av nadministered prices» och »market power» diskuteras mycket ingående. Inte heller i den teoretiska debatten i Sverige har problemet rönt någon vidare uppmärksamhet. Däremot har själva de bakomliggande fenomenen, stelheten i prisbildningen, oligopolsitua- tionen, den knäckta efterfrågekurvan m.fl. företeelser sedan länge ingående diskuterats av så- väl national- som företagsekonomer. På detta område finns en mycket omfattande litteratur och en i stort sett accepterad teori för de olika prisbildningssituationerna, även om meningarna går isär om deras omfattning och betydelse i modern samhällsekonomi.

den samhällsekonomiska balansen å den andra, är emellertid i själva ver— ket långt ifrån så klart och entydigt.

a) Inte ens vad gäller produktionen är sambandet med balansen mellan utbud och efterfrågan enkelt och okomplicerat. Lageruppbyggnad och lager— avveckling samt variationer i utrikeshandeln kommer emellan som modi- fierande faktorer. Men även om man bortser härifrån är det inte möjligt att entydigt ange hur utbud och efterfrågan skall balansera för att en maximal produktionsökning skall uppnås. Flera varandra motverkande tendenser gör sig härvidlag gällande.

b) Vad beträffar sysselsättningen har vi redan i kap. Il framhållit att balans mellan den totala tillgången och efterfrågan inte kan leda till full sysselsättning om därmed avses total frånvaro av arbetslöshet. Ett visst mått av arbetslöshet torde man med hänsyn till de institutionella för- hållandena även framgent vara tvungen att räkna med. Balansen på arbets- marknaden är emellertid en ganska känslig indikator på konjunkturläget.

c) För att samhällsekonomisk balans automatiskt skall resultera i sta- bilt penningvärde krävs at't prisbildningen är mycket känslig både för förändringar i efterfrågan och i kostnader. Denna känslighet erfordras, dels för att en gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning skall kunna upprätthållas utan inflationsdrivande efterfrågetryck, trots de stän- digt fortgående förskjutningarna i efterfråge- och produktionsstrukturen, dels för att priserna skall fall-a vid minskad efterfrågan eller minskade kost— nader-likaväl som de stiger vid ökad efterfrågan eller ökade kostnader. Den av förändringar i efterfrågan på olika varor och tjänster framkallade, fortgående strukturomvandlingen och skillnaderna i rationaliseringstakt och därmed i produktivitets- och kostnadsutveckling mellan olika näring-s- grenar måste, vid en fortgående inkomststegring, leda till en höjning av vissa priser och följaktligen också till en motsvarande sänkning av andra, ifall den totala prisnivån skall hållas konstant.

Det finns emellertid goda grunder till tvivel på att en sådan känslighet föreligger. Tvärtom ger erfarenheterna vid handen, att prisbildningen vid nuvarande förhållanden är tämligen trögrörlig. Särskilt är det ovisst ifall prissänkningar kommer till stånd i erforderlig omfattning, när balans råder mellan totalt utbud och total efterfrågan. Givetvis är graden av samhälls- ekonomisk balans av mycket väsentlig betydelse för prisbildningen (jfr pp. 79—80). Ett efterfrågeöverskott har i och för sig en prisuppdrivande verkan och ett underskott en prispressande. Men ifall prisbildningen, vid sidan om den samhällsekonomiska balansen, också betingas av andra, t. ex. institu- tionella och strukturella faktorer, blir sambanden mera komplicerade och osäkra och leder måhända till att prisstabilitet inte kan uppnås endast ge- nom att man med ekonomisk-politiska medel påverkar efterfrågan, eller kan uppnås endast på bekostnad av ett åsidosättande av de övriga målen för den ekonomiska politiken i en grad, som ej kan accepteras.

Sambandet mellan efterfrågan och produktionsutveckling

62. En förändring i efterfrågan kan på kort sikt helt eller delvis motvägas av en lagerförändring eller en förändring av handelsbalansen, varvid dess effekt på produktionsutvecklingen i motsvarande mån minskas. Lagrens eller lagringsutrymmenas resp. valutareservens storlek sätter emellertid relativt snart en gräns härför. Vad som är av större betydelse i detta sam- manhang är därför efterfrågenivåns inverkan på framstegstakten. Denna fråga har berörts tidigare i pp. 36 och 56 fast ur en något annan syn— vinkel.

Efterfrågans betydelse för produktionsutvecklingen sammanhänger med dess inverkan dels på arbetsmarknaden, dels på företagens förväntningar om avsättning och vinster och därmed på deras investeringar. Vid svag efterfrågan blir avsättningen inte tillräckligt stor för att stimulera företagar- na att fullt utnyttja de produktiva resurserna eller göra investeringar i nor- mal omfattning. Den minskning av vinstförväntningarna och företagssparan- det, som ett svagt efterfrågeläge medför, minskar också investeringsbenägen— heten. Vid mycket stark efterfrågan uppstår å andra sidan flaskhalsproblem i produktionen, desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden och andra produktivitetshämmande fenomen. Däremellan 'finnes en efterfrågenivå, som svarar mot högsta möjliga produktionsökning.

Det finns i och för sig ingenting som säger att detta optimum för pro- duktionsutveckling sammanfaller med balans mellan total tillgång och total efterfrågan i samhället. Så kan vara fallet i de ekonomiska teorier, som förutsätter full rörlighet hos alla produktionsfaktorer. Med de mycket betydande trögheter som i verkligheten föreligger krävs emellertid ett visst efterfrågetryck för att de produktiva resurserna skall tas helt 1 an- språk. Ju mer rörligheten för produktionsfaktorerna kan ökas, desto mindre behöver detta i och för sig inflationsdrivande efterfrågetryck emellertid vara. Därför är ökad rörlighet i samhällsekonomin ett av de viktigaste medlen att förverkliga de av oss uppställda målen för den ekonomiska politiken och und- vika konflikter dem emellan.

Sambandet mellan efterfrågan och sysselsättning

63. Sambandet mellan efterfrågan och sysselsättningen framgår i viss mån av vad som redan tidigare framhållits. Arbetskraftens rörlighetsberedskap och företagens och realkapitalets omställningsmöjligheter är här de av- görande faktorerna. Ju större dessa är, desto lättare är det att upprätthålla sysselsättningen utan en ur andra synpunkter alltför hög efterfrågan. De av oss i kap. X föreslagna arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar också till stor del till att skapa rörlighetsberedskap. Denna står dock såsom sådan i en viss relation till efterfrågans storlek, särskilt kanske på lång sikt. Svag

efterfrågan och låg sysselsättning tenderar att minska rörlighetsberedskapen och stärka de politiska kraven på stödåtgärder för näringar på strukturom- vandlingens »baksida», medan förhållandet är det motsatta vid stark efter- frågan och hög sysselsättning. Genom att full sysselsättning på längre sikt ökar arbetskraftens rörlighetsberedskap, vilket i sin tur underlättar anpass— ningen inom näringslivet, skapar den förutsättningar för att den även fort- sättningsvis skall kunna vidmakthållas utan inflationsdrivande efterfråge- tryck. Medan arbetskraftens rörlighetsberedskap väsentligen beror på person— liga förhållanden: yrkesutbildning, bost—adsförhållanden, psykologiskt mot- stånd mot förändringar etc., beror företagens omställningsmöjligheter hu- vudsakligen på graden av teknisk specialisering hos realkapitalet. Möjlig— heterna att påverka denna specialisering med den ekonomiska politikens medel är dock tämligen begränsade.

Sambandet mellan efterfrågan och prisbildning

64. Eftersom sambandet mellan efterfrågan och prisbildning är av avgö- rande betydelse för valet av medel i den ekonomiska politiken, har vi här ägnat detta samband störst uppmärksamhet.

Prisbildningens former 65. De institutionella och strukturella förutsättningarna för prisbildningen är starkt varierande. Skillnader i de försålda varornas och tj änsternas karak- tär och därav betingade olikheter i produktionsteknik och marknadsför- hållanden, i efterfrågans priskänslighet och i antalet företag som tillverkar likartade eller närbesläktade produkter skapar en mångfald prisbildnings- situationer. En fullständigare redogörelse för dessa skulle här föra oss allt- för långt. Vid de former av ekonomisk verksamhet, som karakteriserar de västerländska industriländerna, kan den övervägande delen av de olika prisbildningsformerna inom den av samhället icke dirigerade prisbildningen emellertid hänföras till två huvudtyper och mellanformer mellan dessa. Den följande framställningen kommer därför att begränsas härtill. Den politiskt bestämda prisbildningen skall vi diskutera senare.

a) Den ena av dessa två huvudtyper omfattar prisbildningen på varor, som är homogena i den meningen att de ej har den enskilde producentens utformning eller bär hans kännemärke och således är utbytbara med var- andra. Homogeniteten är naturligtvis liksom än mer heterogeniteten (jfr nedan) i många fall en gradfråga. Varor av denna typ brukar ofta benämnas stapelvaror, även om gruppen också omfattar en del mera bearbetade produk- ter. I renodlade fall behöver säljaren av sådana varor inte grubbla över vilket pris han skall sätta på sina produkter, då han under alla omständigheter måste rätta sig efter marknadens pris. Företagare som befinner sig i en så- dan ställning skulle kunna kännetecknas som prispassiva. De måste med

andra ord acceptera marknadens pris. De företagsekonomiska avgörandena avser i stället vilka kvantiteter de anser det lönsamt att marknadsföra till detta pris.

Gällande pris inom dessa varuområden bestäms av förhållandet mellan utbud och efterfrågan och priserna blir därför på kort sikt känsliga även för måttliga utbuds- och efterfrågeförändringar. Detta utesluter inte att även kostnadsförändringar kan komma att inverka på priserna, men det är att märka att en kostnadsstegring eller kos'tnadssänkning kan slå igenom i priset först sedan det ägt rum en härför erforderlig anpassning av förhål- landet mellan utbud och efterfrågan.

Denna form av prisbildning förekommer fortfarande i stor utsträckning på de internationella marknaderna, särskilt för varor som härrör från många, ofta små producenter, och den svarar för en inte oväsentlig del av de priser, som ligger till grund för t. ex. de svenska import- och exportprisindices och partiprisindex. Däremot är den numera till relativt ringa del direkt represen- terad i konsumentpriserna. Den ingår dock i allmänhet i dessa såsom ett tidigare led i form av råvarupriser.

På grund av den osäkerhet denna form av prisbildning skapar genom prisernas lättrörlighet, söker de flesta producenter av homogena varor att komma bort från den, ofta genom samarbete antingen för att uppnå statliga eller monopolistiska marknadsregleringar, som är vanliga för varor av denna typ, eller genom att skapa särskilda preferenser just för sin egen pro— dukt genom att ge den speciella egenskaper och ett eget varumärke. Detta är emellertid inte alltid möjligt.

b) Den andra huvudtypen omfattar prisbildningen på varor, som är he- terogena i den meningen att de till sin utformning eller sitt marknads- förande här den enskilde producentens kännetecken. Dylika varor brukar ofta sammanfattas under begreppet märkesvaror, även om de inte alltid här varumärken eller alla varor med sådana märken inte är i egentlig mening heterogena. Heterogeniteten kan också bestå i att varan ifråga en- dast saluförs av ett visst företag eller i att köparna är hänvisade till ett företag därför att det har ett lägesmonopol. Till denna huvudtyp eller med denna huvudtyp besläktade mellanformer kan den väsentligaste delen av den varuproduktion och de tjänster, som konsumenterna kommer i direkt kontakt med, hänföras. De faktorer, som betingar denna huvudtyp, ökar av flera skäl i betydelse i det moderna affärslivet. Såsom ovan framhållits strävar varje producent efter att ge sin vara en karaktär av märkesvara. Härigenom får konsumenterna möjligheter att särskilja vederbörande pro- ducents produkter eller tjänster från andra och efterfrågan kan knytas till dessa med andra medel än prisbillighet. På detta sätt minskas produkternas priskänslighet. Detta gäller även grossisternas och detaljhandlar-nas tjänster. Inom områden där heterogeniteten är ringa kan samma fördelar uppnås (genom olika former av prisledarskap eller mer eller mindre uttalade överens- kommelser.

För nyttigheter av detta slag utbildas i allmänhet inte något enhetligt pris på marknaden, så beskaffat att utbud och efterfrågan automatiskt balanse— rar under varje särskild period. Istället sätter vederbörande företagare, grupp av företagare (ofta en branschorganisation) eller eventuell prisledare själv ett pris på ifrågavarande produkt, främst med utgångspunkt från be- räknade produktionskostnader men naturligtvis också med hänsyn till efterfrågeläget. Marknadsförhållandena sätter därvid bestämda gränser för företagarnas handlingsfrihet med avseende på priset.

Det kännetecknande för prisbildningen inom dessa områden är följakt- ligen att företagen själva bestämmer sina priser; de kan därför betecknas som prisaktiva i motsats till de prispassiva. Detta förhållande ger prisbild- ningen en viss grad av autonomi gentemot förändringar i efterfrågan, till sin styrka beroende på efterfrågeelasticiteten1 för den vara som omfattas av prisbeslutet. Detta kan såsom ovan påpekats fattas antingen av enskilda företagare, grupper av företagare (branschorganisation), prisledare eller motsvarande. Beroendet av efterfrågeelasticiteten innebär vidare, vilket vi ytterligare vill understryka, att uttrycket autonomi lika litet i detta som i andra sammanhang betecknar någon absolut självständighet. Autonomin i prisbildningen på heterogena varor är en gradfråga. Den betecknar en viss grad av eget inflytande, alltifrån den begränsade självständigheten för en märkesvaruproducent, som konkurrerar med mycket lika produkter med andra varumärken, till den nästan fullständiga autonomin för en producent av en ny och eftertraktad patentvara. När vi i det lfölj ande talar om autonom prissättning avser vi följaktligen varierande grader av autonomi.

66. Det är givetvis ingenting som hindrar att företag som producerar flera olika varor kan vara prispassiva med avseende på vissa av dem och pris- aktiva med avseende på andra. Likaså medför naturligtvis företagarnas strävan att ge sina varor mär- kesvarukaraktär för att kunna bedriva individuell reklam, att det uppstår en hel rad mellanformer mellan homogena och heterogena varor. När ut— präglat homogena varor förses med varumärke blir emellertid substitu- tionselasticitetenl ändå tämligen stor (jfr olika varumärken av mjöl, apel-

1 En varas efterfrågeelasticitet med avseende på priset (priselasticiteten) kan definieras som den procentuella minskningen av efterfrågad mängd vid en procents prishöjning. Är elasticite- ten större än ett (dvs. om den efterfrågade mängden vid en prisändring ändras procentuellt mer än priset), säges efterfrågan vara elastisk; i motsatt fall oelastisk. På motsvarande sätt kan efterfrågans inkomstelasticitet definieras som den procentuella för- ändringen av efterfrågad mängd vid en procents inkomstökning. Man talar även om substitutionselasticitet som uttryck för varornas inbördes beroende ifråga om priser och efterfrågade mängder. Detta begrepp kan definieras som den procentuella förändringen av efterfrågad mängd på en vara vid en procents prisändring på en annan vara. Om två varor enligt köparnas uppfattning lätt kan ersätta varandra, kommer exempelvis en prishöjning på den ena varan att leda till en stor överflyttning av efterfrågan till den andra och suhstitutionselasticiteten blir hög. Vid låg substitutionselasticitet å andra sidan kommer effekten av en prisändring för den ena varan på efterfrågan på den andra att bli ringa.

siner och liknande produkter) och därför utrymmet för en självständig pris- sättning mycket begränsat. Graden av heterogenitet är naturligtvis i sådana fall helt beroende av köparnas subjektiva märkeshundenhet.

Dessa skillnader i varornas karaktär leder också till en uppdelning på olika former för marknadsföring. De homogena varorna säljes i större utsträckning under förhållanden som närmar sig den fria konkurrensen —— jfr dock vad som sagts i p. 65 a om tendensen att skapa prisregleringar — även om oligopol också förekommer, medan heterogena varor säljes vid olika grader av ofullständig konkurrens. Till de senare får man då också i all- mänhet räkna distributionsföretagens tjänster, dock med undantag av vissa former av mera anonym försäljning. Den efterfrågeelasticitet, vars storlek bestämmer graden av autonomi i prissättning (jfr p. 65 b), är härvid en kombination av den enskilda varans och försäljningsställets substitutions— elasticiteter. När samma märkesvara säljes på många ställen blir endast försäljningsställets egen substitutionselasticitet av betydelse. Detta ökar gi— vetvis ko'nkurrensmöjligheterna, vilket också gäller när samma försälj- ningsställe saluför flera olika märken av samma vara.

Innebörden i skillnaden mellan konkurrensbestämd och autonom prissätt- ning ligger del-s, såsom tidigare påpekats, i att sambandet mellan efterfrågan och prisbildning blir olika starkt, dels i att kostnadsförändringar fortplantar sig till priserna på olika sätt. Vid fri konkurrens kan ökade kostnader vid oförändrad efterfrågan inte direkt leda till prishöjningar. De måste först leda till ett minskat utbud, genom att de producenter, som har de högsta kost- naderna, minskar eller helt upphör med produktionen, varpå de kvarvarande företagen kan höja priset så att utbud och efterfrågan åter balanserar vid kostnadstäckning. Vid autonom, kostnadsstyrd prissättning söker å andra sidan företagen höja priset samtidigt vid kostnadsstegringar, som beror på höjda faktorpriser eller inköpspriser. Den rationaliseringseffekt, som upp- kommer genom att de sämsta företagen inte kan bära kostnadsstegringen och därför blir olönsamma och tvingas lägga ner driften, kommer därvid inte att göra sig så starkt gällande. Huruvida en sådan samtidig prishöjning skall kunna genomföras beror självfallet på sammanhållningen mellan före— tagen och på deras möjligheter att utestänga eller avskräcka potentiella konkurrenter (jfr p. 69 c).

Prisbildningsformernas utbredning 67. För en diskussion av sambandet mellan efterfrågan och penningvärde- utvecklingen är det framför allt prissättningen på märkesvaror och tjänster inkl. handel-smarginalerna som intresserar oss, eftersom sambandet beträf- fande prissättningen på homogena varor vid frånvaro av prisregleringar är klart och entydigt.

Penningvärdeutvecklingen mäts i allmänhet med konsumentprisindex, som baseras på de priser som konsumenterna främst kommer i kontakt

med. Det är givet att även prisbildningen i tidigare led påverkar priset till konsumenten. Även inom dessa förekommer märkesvaror i betydande men varierande utsträckning. Vid försäljningen till detaljister är graden av heterogenitet i jämförelse med vad som gäller vid försäljning till konsumen— ter i stort sett densamma, men ju längre bakåt i produktionsprocessen man går desto mindre inslag finner man i allmänhet av märkesvaror. Inom många områden råder en typisk blockkonkurrens både i grossist- och detaljhandels- ledet. Man kan belysa den relativa betydelse man för konsumentprisernas del har att tillmäta den autonoma prisbildningen genom att ange dels dess unge- färliga utbredning bland varor och tjänster av olika slag i konsumentledet, dels graden av autonomi i prissättningen för olika varor.

68. För tjänster synes under normala förhållanden autonom prissättning vara vanligen förekommande. Detta gäller även prisbildningen på handelns tj äns— ter, dvs. handelsmarginalerna. I den mån en priskonkurrens uppkommer, blir marginalerna givetvis beskurna. Bland varor i egentlig mening i producent- resp. importledet ingår till viss del färskvaror och egentliga stapelvaror av sådan beskaffenhet, att en auto- matisk marknadsprisbildning i och för sig synes möjlig. Den är dock inte oinskränkt förhärskande ens inom detta varuområde. En stor del av dem är föremål för prisregleringar i tidigare led. För övriga varor begränsas företa- gens autonomi i prissättningen, förutom av den inbördes konkurrens som förekommer, huvudsakligen av konkurrensimpulser från tre håll såsom när— mare utvecklas i p. 71, nämligen från nya företags— eller produktionsformer, från de konsument- och producentkooperativa företagen och slutligen, och kanske viktigast, från importerade varor. Slutintrycket blir emellertid närmast att det råder en inom prisbildningen" tämligen utbredd autonomi gentemot efterfrågeutvecklingen. Det bör dock understrykas att detta oberoende inför måttliga efterfrågeförändringar tills vidare endast kan anses bestyrkt på kort sikt. En långsiktig minskning av den totala efterfrågan har under efterkrigstiden å andra sidan inte inträf- fat. Den skulle, med den av oss angivna målsättningen för den ekonomiska politiken, knappast heller kunna bli bestående.

Prisbildningen vid ofullständig konkurrens 69. Även om den autonoma prissättningens kvantitativa betydelse på grund av mellanformernas utbredning inte kan preciseras, har vi, såsom ovan framhållits, ändå ansett oss kunna dra slutsatsen att denna betydelse är täm- ligen vidsträckt och att den autonoma prisbildningen därför måste spela en central roll i stabiliseringspolitiken. Den tar formen både av tröghet i anpass- ningen av priset till förändringar i efterfrågan och av självständiga pris- rörelser som inte motiveras av utbuds— eller efterfrågeförändringar. Nästa steg i analysen är att försöka närmare klarlägga vad som gör prisbildningen

till en självständig faktor, för att därigenom kunna ange arten och graden av denna autonomi. De orsaker som här anges kan uppträda tillsammans eller var för sig.

a) En av de viktigaste orsakerna är svårigheten för att inte säga omöj— ligheten för de enskilda företag, som producerar märkesvaror, att beräkna det ur ekonomisk synpunkt optimala priset på sin vara. De har för det första en egen efterfrågekurva, men känner i regel inte dess form och har mycket begränsade möjligheter att utforska den. För det andra tillhandahåller de _allra flesta företag flera olika varor med gemensamma kostnader; i detalj- handeln t.o.m. ett mycket stort antal, vilket starkt minskar möjligheterna att beräkna den marginella kostnad, som måste ligga till grund för en rationell prispolitik.

Undersökningar som företagits har också visat, att det är beräkningar av genomsnittliga kostnader med »skäligt» vinstpålägg, som dominerar före- tagens prispolitik. Marginalkostnadsberäkningar spelar en mycket under- ordnad roll. Men en prissättning som konsekvent baseras på genomsnittliga kostnader leder just till pris—stelhet och variationer i utbudet vid föränd- ringar i efterfrågan och till prishöjningar och konstant utbud vid stigande faktorpriser.

Å andra sidan har undersökningarna också visat att kostnadsprissätt- ningen mera sällan följes konsekvent. Efterfrågefaktorer, hänsyn till kon— kurrenter etc. spelar oftast in på ett eller annat sätt. Arbetet på att aktuali— sera kostnadskalkylen eller förbättra konstruktioner och produktionsmetoder inriktas just på sådana produkter som visat sig »svårsålda». Storleken av vinwstpålägget utöver kostnaderna påverka-s ofta av marknadsfaktorer.

b) Även om företagarna kände sin efterfrågekurva och sina marginella kostnader skulle de ha skäl för att inte ändra priserna vid små eller ens vid måttliga förändringar i efterfrågan. Dels drar prisändringar med sig spe- ciella kostnader för nya prislistor, utökad reklam etc., dels irriterar de de- tal jhandeln av vars välvilja många producenter är starkt beroende vid ofull- ständig konkurrens.

c) De prisaktiva företagens prispolitik betingas naturligtvis av hur de själva uppfattar strukturen i efterfrågan för de varor och tjänster de marknadsför. Företagskoncentrationen och uppsplittringen av sortimentet leder till att varje vara tillverkas av färre och färre företag, vilket präglar företagarnas uppfattning av efterfrågeförhållandena. Motivet för prissänk- ningar måste vara att vinna en så stor ökning av avsättningen, att vinsten på denna ökning mer än uppväger prissänkningsförlusten på en försäljning av förutvarande omfattning. Företagarna torde i många fall räkna med att konkurrenterna mycket snart tvingas att följa med nedåt om de företar en prissänkning. Ifall de arbetar på samma villkor som sina konkurrenter och således inte kan räkna med att varaktigt vinna ökat avsättningsutrymme på dessas bekostnad, blir den avsättningsökning, som de skulle kunna uppnå,

följaktligen endast den proportionella andelen av hela branschens avsätt- ningsökning och prissänkningen blir ur vinstsynpunkt långt mindre gynn- sam än en stabilisering på den gamla prisnivån.

Å andra sidan kommer den enskilde företagaren också att undvika att höja priserna såvitt han inte är övertygad om att konkurrenterna snabbt kommer att handla på samma sätt. Prisledning har härvid en stor bety- delse. Den utövas numera i stor utsträckning av vissa branschorganisationer, som i många fall regelbundet distribuerar prislistor till sina medlemmar. En form av prisledning är också rekommendationer om enhetliga kalkyla— tionsmetoder och pålägg. Det torde ofta vara underförstått att man vid en gemensam anledning, som kan redovisas för kunderna, gärna kan höja priserna ifall man gör det samtidigt. Detta gäller särskilt vid en kostnads- ökning som berör hela branschen.

Dessa pristeoretiska resonemang, som grafiskt brukar uttryckas med en s. k. knäckt eller bruten efterfrågekurva —— efterfrågan på den enskilde företagarens produkt har hög priselasticitet vid prishöjningar och låg vid prissänkningar — torde ha stor relevans för den faktiska prissättningen. Därpå tyder bl. a. de försök att maskera prissänkningar som ofta görs för att undvika konkurrentreaktioner, t. ex. genom att motivera dem med till— fälliga lager, realisationer o. d. eller genom att ge generella eller indivi— duella rabatter av olika slag.

(1) Men det finns även andra förhållanden som medverkar till prisernas trögrörlighet nedåt. Ett av dessa skulle kunna uttryckas på det sättet att företagarnas risk—chansvärderingar inte är symmetriska. Härmed menas att vinsten av en viss åtgärd till sin sannolikhet och/eller till Sitt belopp måste bedömas vara betydligt mycket större än förlusten för att åtgärden skall vidtas.

Orsakerna härtill är flera. En av dem är trygghetsbehovet, som leder till att en liten men säker inkomst oftast värderas jämförelsevis högre än en större men osäkrare. Inom de större företagen uppkommer samma effekt genom ansvarsfördelningen inom företagsledningen. En icke tillvaratagen vinstmöjlighet passerar många gånger oförmärkt, men en förlust måste all- tid redovisas. Dessa faktorer förstärkes av de höga skattesatserna, så snart risk föreligger att åtgärden kan leda till en förlust som inte kan utjämnas. Ytterligare en faktor av betydelse för priströgheten nedåt är den av de begränsade kreditmöjligheterna betingade höga självfinansieringsgraden vid företagens investeringar. En prissänkning måste te sig mindre lockande, när den minskar företagets möjligheter att finansiera de investeringar, som är nödvändiga för den utökning av produktionen som skulle bli vinsten av pris- sänkningen. Reklamkampanjer och fördelar till återförsäljarna blir därför ofta ett smidigare medel att vinna en större marknad. Överhuvudtaget måste prissänkningar på den marginella produktionen alltid te sig som en fördelak-

tigare konkurrensmetod för företagarna än generella, i den mån sådana pris— sänkningar kan maskeras så att de ej leder till motreaktioner från konkur- renternas sida. 70. Som sammanfattande karakteristik av prisbildningen vid ofullständig konkurrens bör i första hand framhållas det osäkra sambandet mellan pri- ser och kostnader och det ändå mer osäkra sambandet mellan priser och efterfrågan. Priserna baseras i allmänhet på beräkning av genomsnittliga kostnader med »skäligt» pålägg för vinst. Storleken av detta pålägg är ofta traditionellt bestämd; vad som är brukligt inom branschen, inom veder- börande företag sedan lång tid tillbaka e. (1.

Å andra sidan påverkas påläggets storlek och beviljade rabatter otvivel— aktigt av marknadsutvecklingen. Vid ojämn efterfrågan på företagets pro- dukter läggs kostnadsökningar och kanske också mer än en proportionell del av de fasta kostnaderna nog ofta på de produkter, som för tillfället bäst synes kunna bära dem. Även i övrigt torde marknadsutvecklingen stundom föranleda företagarna att göra improviserade förändringar i prispolitiken.

Den autonoma prisbildningens betydelse för stabiliseringspolitiken är naturligtvis en funktion dels av dess utbredning, dels av graden av autonomi. Utbredningen har redan berörts i det föregående. Graden av autonomi väx— lar mellan olika företag och olika branscher; många gånger bestäms den mer av subjektiva förväntningar och bedömningar än av objektiva förhål- landen. Den kan sammanfattas i begreppet »förväntad priselasticitet». Där— med avses företagarnas subjektiva uppfattning om efterfrågans känslighet för de prisändringar de kan överväga att företa. Ju mindre den förväntade priselasticiteten är för den varumängd eller de tjänster prisbeslutet avser, desto större är företagarnas handlingsfrihet och prisbildningens autonomi.

Det är framför allt tre faktorer som påverkar företagarnas förvänt- ningar beträffande priselasticiteten; dels varans större eller mindre umbär- lighet, dels den andel av marknaden som prisbeslutet omfattar och de kon— kurrensfaktorer som begränsar denna andel, och dels konsumenternas pris- medvetenhet. Den första är alltför självklar för att behöva närmare kommen- teras. De båda övriga skall däremot beröras något i det följande.

Konkurrensimpulser

71. De starka tendenserna till autonom och samordnad prissättning och de- ras bakgrund i det moderna samhället har skildrats i det föregående. De minskar vederbörande företagares förväntade priselasticitet till vad som be- tingas av varan-s umbärlighet och möjligheterna att substituera den med andra varor i stället för med andra fabrikat eller varianter av samma vara. Dessa tendenser motvägs dock dels av den inbördes konkurrens som förekom- mer, dels av konkurrensimpulser från huvudsakligen tre håll. Dels kan de komma i form av initiativ från nya »företag-s- eller produktionsformer, vilkas varor eller tjänster är så mycket annorlunda och bättre än de gamla att de

har en betydande chans att vinna en initialframgång och därigenom erövra hela eller en del av marknaden, dels från de konsument- och producent- kooperativa företagen, dels slutligen genom konkurrensen från utländska produkter, som kan importeras av från motsvarande hemmaproduktion fri- stående företagare.

a) Frekvensen av nya varor och nya produktions- och distributionsformer har under efterkrigstiden genom den snabba tekniska utvecklingen varit större än under någon tidigare period. Härvid har konkurrensen med de gamla understundom varit intensiv. Som exempel kan nämnas de olika nya distributionsformerna; de redan från mellankrigstiden kända men under efterkrigstiden starkt expanderande kedjeföretagen, vidare hemköp, sam— köp m. m., plast- och konstfibervarornas utbredning till en mångfald olika områden, bilens och televisionens frammarsch etc. För många av de nya va- rorna har utländsk import också spelat en stor roll i konkurrensen.

Karakteristiskt för efterkrigstiden har emellertid varit att nya varor och produktionsformer vanligen framkommit och utvecklats inom ramen för bestående företag inom samma bransch. Forsknings- och utvecklingskostna- derna har i allmänhet varit alltför stora både för att risken skulle kunna bäras av nystartade företag, som ej kunnat skriva av eventuella förluster mot vinster på den traditionella tillverkningen, och för att det erforderliga kapitalet skulle kunna samlas utan möjligheter till självfinansiering. När redan inarbetade företag lanserat nya varor och tjänster har prissättningen på dessa ofta anpassats efter priserna på de gamla så att inte företagen i onödan skulle göra förluster på investeringar i den gamla produktions- formen.

När marknaden behärskas av ett fåtal stora företag i s. k. oligopolistisk konkurrens, vilket ofta är fallet i tidigare produktionsled, är resultatet med hänsyn till prisbildningen ovisst. Ofta möts de därvid av mycket prismed- vetna köpare med särskild teknik för att upprätthålla konkurrensen, bl. a. genom anbudsförfarande. De stora företagen skiljer sig så pass ofta från varandra i uppbyggnad och förutsättningar att det är mera vanligt att något av dem bedömer sig kunna vinna bestående fördelar genom priskon— kurrens. Denna kan därför stundom bli intensiv. Å andra sidan upphävs den ofta av prisledarskap eller andra mer eller mindre uttalade överenskommel- ser. När de stora företagen möter välorganiserade köpare resulterar detta ofta på samma sätt som på arbetsmarknaden i regelrätta prisförhandlingar och prisavtal för hela branschen.

b) Den konsumentkooperativa verksamheten utgör otvivelaktigt ett myc- ket väsentligt konkurrensmoment, särskilt inom handeln. Dess utbredning till allt fler varuområden stärker denna position. Detsamma gäller dess inte- gration bakåt i produktionsleden. Den har i väsentlig mån bidragit till att skapa den blockkonkurrens, vilken har varit ett karakteristiskt inslag i efterkrigsutvecklingen.

Även konsumentkooperationen är emellertid — särskilt vid hittills till-

lämpad finansieringspolitik — för sin expansion beroende av att kunna självfinansiera nyinvesteringar. Därför har den priskonkurrens den kunnat utöva inte enbart begränsats av verksamhetens ringa omfattning inom andra områden än livsmedelssektorn.

c) Den viktigaste konkurrensfaktorn har under efterkrigstiden varit och kommer med säkerhet i framtiden än mer att bli importen. Utvecklingen mot friare handel har här, vid sidan om produktivitetseffekten, sin största betydelse. Inom många branscher, t. ex. textilier och många typer av kapital- varor både för företag och hushåll, har den varit mycket effektiv i produ- centledet. Det är att hoppas att den genom frihandelns utveckling kommer att intensifieras ytterligare.

Dess svaghet ligger i att denna utifrån kommande sanering endast kan beröra vissa branscher, medan andra till sin natur är sådana att de måste komma att i stort sett stå utanför. Särskilt påtagligt är ju att hela distri- butionen står utanför detta inflytande. Dessutom har företagna undersök- ningar visat en tendens hos distributionen att förta värdet av denna pris- konkurrens genom högre marginaler på importerade varor än på inhemska. En reservation måste också göras för de monopol- och kartelliseringstenden- ser, som kan komma att göra sig gällande även inom de större marknaderna och då särskilt inom EEC.

Konsumenternas pris- och kvalitetsmedvetenhet

72. Den förväntade priselasticiteten bestämmes i hög grad av konsumenter- nas prismedvetenhet. Det är ju denna som skall göra konkurrensen effek- tiv. Konsumenternas kontroll på prisutvecklingen förutsättes verka genom att de väger priser och kvaliteter vid olika inköpskällor mot varandra. Deras bevakning skulle därigenom tvinga säljarna att hålla priserna låga och kvaliteterna höga för att få sina varor sålda. På den tid då konsumenternas dagliga inköp var begränsade till några dussin stapelvaror och varje inköp därutöver var något man noga planlade och övervägde, var förutsättningarna för prisets roll som konkurrensmedel andra än de nu är. Numera spänner enbart de dagliga inköpen över ett sorti- ment med många hundra varor i olika kvaliteter och olika utföranden, sam- tidigt som den tid konsumenten har till sitt förfogande ofta är mycket knapp. Vid varje inköpsbeslut kommer priset därigenom att spela en mindre roll och traditionell bundenhet till ett visst inköpsställe, ett visst varumärke eller en viss produktutformning en allt större roll. Svårigheten för konsu- menten att överblicka varusortimentet kan också leda till att en nyintrodu- eerad vara med ett lägre pris eller en bättre utformning än de tidigare inte slår igenom på marknaden så snabbt, som vore önskvärt för att den aktuella eller potentiella konkurrensen från nyintroducerade varor skall få den pris- sänkande effekt, som är eftersträvansvärd med hänsyn till penningvärdets bevarande. Det ökade sortimentet är givetvis en naturlig följd av standardstegringen.

Ur stabiliseringspolitisk synpunkt uppkommer dock det problemet, att den särpräglade utformningen av de olika tillverkarnas varor, som minskar efterfrågans känslighet för förändringar i priset på en speciell produkt- variant i förhållande till priset på andra varianter av samma vara, också minskar företagens intresse för priset som konkurrensmedel. De bedömer ofta sina produkters priskänslighet som ringa.

73. Konsumenternas attityder influeras emellertid också av de institutio- nella förhållandena och av det intresse, som ägnas prisfrågorna i den all— männa debatten. Vid priskontroll och bruttoprissättning ligger det nära till hands att utgå från att priserna är desamma överallt och någon intensivare debatt om prisfrågor kan svårligen komma till stånd. Sedan bruttoprissätt— ningen avskaffades 1954, och press, radio och television börjat ägna ett större intresse åt prisfrågor, har det otvivelaktigt skett en förskjutning i många människors uppfattning; de känner åtminstone att de borde vara mera prismedvetna. Det är inte heller nödvändigt att ens tillnärmelsevis alla konsumenter är prismedvetna eller att de är prismedvetna för alla varor för att konkurrensen skall få den erforderliga stimulansen. Mycket tyder också på att konsumenternas prismedvetenhet verkligen ökat under de senaste åren. Därifrån och till en allmän och effektiv prisövervakning från konsumenternas sida är emellertid steget ännu långt.

74. Prismedvetenheten torde främst ta sig uttryck i val av inköpsställe vid de dagliga inköpen och i en mera allmän och diffus uppfattning om »dyra affärer» och »billiga affärer», däremot mera sällan i prisjämförelser och val mellan inköpskällor för köp av enstaka varor. Även vid val av inköps- ställe fungerar den emellertid svagt. Avstånden spelar fortfarande en avgö— rande roll. även om deras betydelse minskas genom bilismen. Man är inom handeln väl medveten om vilka uttryck konsumenternas prismedvetenhet tar sig och man försöker därför genom livligt reklamerade prissänkningar på enstaka, uppmärksammade varor (»loss—leaders») ge intryck av allmän prisbillighet och locka kunder. Vad gäller inköp av större, varaktiga konsumtionsvaror lämnas normalt betydande rabatter på riktpriserna vid kontantköp och benägenheten både att begära och lämna sådana rabatter torde ha ökat under senare år. Dessa individuella rabatter har emellertid från många håll kritiserats hårt såsom en icke önskvärd form av konkurrens, inte minst därför, att de medför en väsentlig och i viss mån dold ökning av merkostnaden för avbetalnings- köp. Konkurrensen mellan olika märken av varaktiga konsumtionsvaror försvåras främst av att konsumenterna har för ringa teknisk kunskap för att kunna bedöma produkternas värde och mera leds av oväsentligheter i ut- förande och dekor.

Eftersom konsumenternas prismedvetenhet är en viktig fråga i stabili-

seringspolitiken är det emellertid önskvärt att en ytterligare utveckling kommer till stånd och att åtgärder vidtas för att stödja denna.

75. Vi har här huvudsakligen sysslat med köparnas prismedvetenhet i kon— sumentledet, främst av den orsaken att konsumentprisernas utveckling ut- gör den allmänt accepterade mätaren på penningvärdets förändringar. Det är emellertid självklart att prissättningen i tidigare led också spelar en stor roll. Prisbildningen i konsumentledet är emellertid första steget i efterfråge- förändringarnas inflytande på hela prisstrukturen. I den mån den är auto- nom, förändrar den därför hela reaktionsförloppet. I tidigare led representeras även köparsidan av specialister med god kän- nedom om priser, kvaliteter och marknader. Inte heller spelar lokaliserings- faktorn så stor roll. Köparna har därför helt andra möjligheter att utöva priskontroll och upprätthålla konkurrensen mellan säljarna. Också kon- kurrensen från importerade varor spelar större roll härvidlag. Ju längre bakåt i produktionsleden man går, desto homogenare blir också varorna till sin karaktär. I dessa led kan säljarna därför i allmänhet inte uppnå pris- sättningsautonomi utan samverkan i en eller annan form.

76. Det är de här berörda förhållandena, som givit upphov till de moderna konkurrensformerna, vilka för prisbildningen medför trögrörlighet och ringa följsamhet till de kostnadsminskningar, som föranleds av produk— tivitetsutvecklingen. Den stigande standarden har medgett att konsumen- ternas varierande behov och smakinriktningar kunnat tillgodoses genom en långt driven produktdifferentiering, trots att stordriftens fördelar verkat för standardisering. Men denna differentiering har också möjliggjort att konkurrensen i växande utsträckning läggs på reklam, service till kun- derna, på produkternas förpackning och utstyrsel, butikernas utformning etc. Produeenterna konkurrerar understundom intensivt om återförsäljar— na och deras inflytande på konsumenternas val, men det sker i allmänhet i sådana former som inte kommer konsumenterna tillgodo.

Prisbildningsformemas relativa betydelse 77. Vi har i denna redogörelse för prisbildningsförhållandena naturligtvis lämnat större utrymme till de konkurrensbegränsande faktorerna än vad som står i proportion till deras relativa betydelse av den enkla anledningen att de är så mångfasetterade och komplicerade, medan konkurrensen i sin enkla form är välkänd. Vi vill emellertid i det följande försöka ge ett sam— manfattande omdöme om effekten av de olika här skildrade tendenserna.

Vid utpräglad autonomi i prisbildningen, d. v. s. i typfallet prisbildning på heterogena varor, blir prisernas trögrörlighet vid efterfrågeförändringar betydande. Vidare höjs priserna gärna som en direkt reaktion på kostnads- stegringar utan samband med efterfrågeutvecklingen. Samma tendenser gör

sig gällande, om än i lägre grad, över det kvantitativt betydelsefulla 0111- råde, som utgöres av mellanformer mellan autonom och konkurrensbestämd prisbildning.

De inslag av konkurrens från olika håll som föreligger, och då kanske särskilt i produktionens tidigare led (jfr pp. 71 och 75), är visserligen utom— ordentligt betydelsefulla; dem förutan skulle stabiliseringsproblemet otvivel- aktigt vara olösligt. Men de är inte tillräckliga för att hindra en både till utbredning och styrka tämligen betydande autonomi i prisbildningen. Trög- heten verkar åt båda hållen fast med olika styrka. Den bromsar i viss om— fattning prisstegringarna vid ett efterfrågeöverskott men hindrar framför— allt prisfall vid ett underskott. I en inflationsutveekling fungerar den därför i viss mån som en stabiliserande faktor.

78. Det är denna bristande symmetri i prisernas rörlighet eller snarare trög- rörlighet, som i kombination med skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika branscher är den viktigaste faktorn i de generella autonoma prisstegringstendenserna (jfr pp. 84—85). Trögrörligheten i prisbildningen skulle i och för sig inte medföra så stora problem för stabiliseringspolitiken ifall den vid samhällsekonomisk balans vore lika stor uppåt som nedåt. Autonomin i prisbildningen på heterogena varor leder emellertid, såsom framgått av det föregående (jfr p. 69 c och (1), till att priserna, ehuru i re- gel trögrörliga, dock är betydligt lättrörligare uppåt än nedåt och till att självständiga prisrörelser oftast är uppåtriktade, även när balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan föreligger. Den förväntade priselasticiteten är givetvis mycket olika för olika bran— scher och olika varor. Den växlar också med strukturförändringar i närings- livet. Även om balans mellan utbud och efterfrågan föreligger totalt sett, så råder i en sådan balanserad — och som tidigare påpekats därför splitt— rad — konjunktur alltid efterfrågeöverskott eller i varje fall stark efter- frågan och prisokänslighet i en rad branscher med nya, eftertraktade pro— dukter. Den motsvaras av svag efterfrågan för produkter från branscher på strukturomvandlingens »baksida». Särskilt vid snabba förskjutningar i efter- frågan mot sådana nya produkter kan detta, på grund av produktionsfak— torernas trögrörlighet, leda till arbetskraftbrist och flaskhalsproblem och därmed till särskilda löneökningar och prisstegringar i tidigare led på rå- varor och halvfabrikat, som även användes i annan produktion. Också löne- ökningarna sprids genom att de stimulerar till ökade lönekrav i andra branscher. Därigenom fortplantar sig prisuppgången till varor, som inte be- rörts av den ursprungliga efterfrågeförändringen. Dessa förhållanden leder i varje situation till att vissa priser stiger och andra förblir oförändrade. Däremot är det mindre vanligt att priser faller, bortsett från varor som utbjuds vid de olika former av konkurrens som förekommer (jfr p. 71), och då särskilt de varor, för vilka inslaget av ut-

ländsk konkurrens är starkt. Den likformighet i prisrörelserna, som man tidigare utgått ifrån i bl. a. konjunkturdiskussionerna och som kommit till uttryck i de vanliga, kontinuerliga utbuds- och efterfrågekurvorna, visar sig i många fall inte föreligga.1

Såväl den allmänna trögheten som den här påtalade olikformigheten i pris— rörelserna medför, att det direkta samband mellan den totala efterfrågan och prisutvecklingen, som också varit en förutsättning för de flesta stabili- seringsdiskussioner och som ofta tolkats ända därhän att prisrörelserna tagits som kriterium på graden av samhällsekonomisk balans, inte kan an- ses föreligga. Prisutvecklingen blir en självständig faktor, som visserligen har ett samband med efterfrågeutvecklingen, men ett tämligen invecklat så— dant, därigenom att det är beroende av en mängd andra faktorer av både ekonomisk och institutionell art. De viktigaste av de ekonomiska faktorerna är utrikeshandelspriser samt löner och andra produktionskostnader inklu- sive företagarnas uppfattning om vad som är att anse som en skälig vinst.

Den autonoma prisbildningen i konjunkturförloppet 79. Till de här skildrade tendenserna adderas sedan verkan av en eventuell brist i den samhällsekonomiska balansen. När ett efterfrågeöverskott före- ligger minskar den förväntade priselasticiteten och när ett underskott upp- står ökar den. I första fallet ökas därigenom prisernas lättrörlighet uppåt och trögrörlighet nedåt ytterligare och i det senare minskas denna rörlig— het. Detta är den vanliga och välkända inflations- resp. depressionseffekten. Skillnaden är bara att tillkomsten av de autonoma prisutvecklingstenden- serna medför att totalresultatet blir en olikformig prisutvecklingstendens. En fråga som är väsentlig att söka bedöma är emellertid ifall de här skildrade tendenserna är av långsiktig, institutionell och strukturell art eller ifall de kan vara betingade av de speciella förhållanden, som rätt under de perioder från vilka dessa erfarenheter härrör och således eventuellt kan väntas bli förändrade i ett annat ekonomiskt klimat. Den tidigare uppfatt- ningen av prisbildningsmekanismen baserades helt och hållet på en deduk- tiv härledning och stöds i mycket ringa utsträckning av faktiska undersök- ningar. Det var vid försöken att skaffa ett sådant faktiskt underlag, som man fann, att prisbildningen ofta följde helt andra regler än man förutsatt. Dessa undersökningar härrör dels från 1930-talet med dess depression och avsättningssvårigheter, dels från efterkrigstiden med dess stundom starka överkonjunkturtendenser.

80. Även om erfarenheterna sålunda är desamma från två perioder med mycket olika ekonomiskt klimat, kan man naturligtvis säga, att de inte är verifierade från någon period med samhällsekonomisk balans. Det före-

1 Äldre teori baserades på föreställningen om en motsvarande likformighet i lönerörelserna, men sedan Keynes lagt lönernas trögrörlighet nedåt som hörnsten i sin nya teori har en diskre- pans förelegat på denna punkt.

faller emellertid tämligen osannolikt, att de förutsättningar om ekonomiska kunskaper och kalkyleringsmöjligheter för de enskilda företagarna, om kon- sumenternas möjligheter att utöva prismedvetenhet, om efterfrågestruktur och om riskvärdering, som teorin tidigare utgått ifrån och som är dess förutsättning men som under dessa båda perioder visat sig vara orealistiska, nu skulle infrias i en balanserad konjunktur. Så mycket synes man ändå tordas säga om 1960— och 1970-talen, att de kommer att bli mer lika 1950— talet än de blir lika någon annan tidigare period. De förändringar i förut- sättningarna för prisbildningen, som kan åstadkommas i syfte att stärka konkurrensen och därigenom underlätta stabiliseringspolitiken, måste kom- ma att få en successiv och tämligen långsam effekt, eftersom det huvudsak- ligen är frågan om förändringar av sådana förhållanden, som bestäms av den långsiktiga utvecklingen av näringslivets struktur, av samhällsinstitu- tionerna och av människornas tänkesätt och attityder.

Lönernas inverkan på prisbildningen

81. Vi har sålunda ansett oss kunna dra slutsatsen att produktionskostna- derna, på grund av den autonomi av varierande styrka som föreligger i pris— bildningen inom stora områden, ofta kan spela en självständig, av efter- frågeutvecklingen tämligen oberoende roll i prisbildningsprocessen. För- utom kostnader för varor från tidigare produktionsled är lönekostnaderna därvid i de flesta fall av avgörande betydelse. Visserligen är löneutgifterna i de flesta industri- och handelsföretag av mindre betydelse i förhållande till kostnaderna för inköp av råvaror och halvfabrikat, men dessa senare bestäms i sin tur till viss del också av lönekostnaderna i tidigare led. Lö- nerna blir därigenom för produktionsprocessen sedd som helhet särskilt på kort sikt ändå av avgörande betydelse för prisbildningen. Ju större den totala lönekostnadsförändringen är för företaget, desto större anledning anser det sig ha att ändra priserna. För en stor del av den svenska industrin synes löneandelen emellertid vara så liten, att mått- liga löneförändringar inte i sig är ett tillräckligt incitament till omedelbara prisförändringar. Löneändringar kan i dessa företag väntas direkt slå ige— nom i priserna bara när de är mycket påtagliga eller när de knyts samman med andra förändringar (råvaruprisfluktuationer eller andra prisändringar i tidigare led, modellbyte, nyinvesteringskalkyl etc.). I övrigt synes man kunna räkna med att åtminstone industriföretagen i stor utsträckning lå- ter löneförändringar påverka priserna med en viss eftersläpning. I bran- scher och företag, där man arbetar med årsvis eller säsongvis satta priser, brukar man dock ofta antecipera löneförändringar vid omkalkyleringen. Vad beträffar löneglidningen bör i princip prispåverkan från kostnadssidan föreligga endast när den är löneinstitutionellt betingad eller när det är fråga om företag, som, utan att själva kunna genomföra en produktivitetsför-

bättring som ger utrymme för löneglidningen, tvingas följa denna för att kunna behålla sin arbetskraft.

82. Om en generell, avtalsmässig löneökning kommer till stånd, som är större än produktivitetsstegringen, samtidigt som råvarukostnader och kre- ditkostnader är oförändrade, uppstår ett incitament till prishöjningar, när företag i olika stadier av produktions— och distributionsprocessen söker kom— pensera sig för den inträffade kostnadshöjningen. Medan deras prissättning kan antas reagera för kostnadshöjningen med en viss eftersläpning, uppstår vanligen så fort de högre lönebeloppen utbetalas en tendens till höjd kon- sumtionsefterfrågan. Man kan anta att benägenheten att höja priserna där- vid är större än om kostnadshöjningen berott på exempelvis råvarupris- stegringar. Prissättningen kan i denna mening i allmänhet förmodas på- verkas av vad som händer i fråga om hushållens inkomster.

83. Den omständigheten att kostnadsförändringarna inom stora delar av näringslivet mer eller mindre snabbt överföres till prissättningen behöver i och för sig inte leda till andra prisrelationer på längre sikt än om pri- serna bestämdes av efterfrågeutvecklingen. Däremot skulle en nära kostnads- anpassning kunna åberopas som förklaring till att förändringar av prisrela- tionerna i allmänhet sker genom en anpassning uppåt och därigenom på lång sikt bidrar till en höjning av den allmänna prisnivån. Följer man kostnaderna för en »kostnadsprissatt» produkt tillbaka led för led, torde man finna, att en del av dessa kostnader hänför sig till icke kostnadsprissatta stapelvaror och till import, medan återstoden i huvud- sak kan delas upp på arbetslöner och ersättningar till företagare. Det torde ligga i sakens natur, att den sistnämnda stabiliseras vid kostnadsmässig prissättning i jämförelse med det fall då priset bestäms av utbud och efter— frågan och på kort sikt får utveckla sig oberoende av kostnaderna. Detta oberoende gentemot efterfrågeutvecklingen kan också utnyttjas till att öka företagarens ersättning och/eller till lönehöjningar. Det synes sannolikt att företagare och organisationer blivit alltmera medvetna härom, vilket i sista hand skulle vara den realitet som skulle ligga bakom talet om »trycket från kostnadssidan» och »löneinflation». Speciellt kan företag, som befinner sig i en sådan ställning att de har möjlighet härtill, utnyttja fallande råvaru- kostnader och intensifierad priskonkurrens inom tidigare led för att öka sina marginaler utan att samtidigt behöva höja det egna priset.

Prisbildningen och produktivitetsutvecklingen

84. Förutsättningarna för den fortgående produktivitetsstegring, som är kän— netecknet för ett växande samhälle, är mycket olika inom olika närings— grenar, branscher och enskilda företag. Inom de områden där en mekanise-

ring och automatisering av produktionsprocessen låter sig göra kan den bli mycket stor, medan den å andra sidan ofta är betydligt svårare att få till stånd inom de områden, där den mänskliga arbetsinsatsen fortfarande måste förbli en avgörande del av kostnaderna. Inom många av dessa senare om- råden kan produktivitetsutvecklingen dessutom överhuvudtaget inte beräk- nas. Detta gäller särskilt olika former av administration men även annan serviceverksamhet. Även inom dessa områden kan emellertid omorganisation och nya metoder understundom ge iögonfallande resultat. De olika bran- schernas bärkraft med avseende på löneökningar blir emellertid under alla omständigheter högst varierande. Det är samspelet mellan denna ojämnhet i produktivitetsutveckling och bärkraft och olikformigheten i prisernas rör- lighet uppåt och nedåt som är det avgörande ledet i den här beskrivna or- sakskedjan.

Även om man förutsätter att de avtalsmässiga lönehöjningarna inte blir större än vad som motsvarar den genomsnittliga produktivitetsökningen i samhället, kan denna lönestegring i längden inte bäras av de branscher, som har mindre produktivitetsstegring än genomsnittet utan måste leda till prishöjningar. För att balansera den prisstegring, som vid en likformig lönehöjning måste ske i dessa branscher, borde priserna sänkas inom de områden, där produktivitetsstegringen varit större än genomsnittligt.

Den tidigare berörda trögheten i prisbildningen och då särskilt motstån- det mot prissänkningar medför emellertid, att detta prisfall till stor del ute- blir. Detta får särskilt stor betydelse i en balanserad konjunktur, därför att en balanserad konjunktur på grund av den fortgående strukturomvand- lingen alltid är splittrad. I en sådan konj unktur medför denna tröghet i pris- bildningen, att det istället uppstår vinstökningar inom de sektorer av nä- ringslivet, där produktivitetsstegringen varit betydande. Dessa vinstök- ningar kommer sedan, på grund av konkurrensen om arbetskraft i en full- sysselsättningsekonomi, att ligga till grund för avtalsmässiga lönestegringar eller, vid samordnad lönepolitik, för en löneglidning inom dessa delar av näringslivet. Denna löneglidning inom de mest produktiva branscherna måste sedan, åtminstone på lite längre sikt, följas av en motsvarande löne- stegring inom de mindre produktiva, ifall den där bedrivna verksamheten är nödvändig och de därför måste kunna behålla sin arbetskraft (jfr kap. XI). Även om något generellt efterfrågetryck inte råder, kan man således vid full sysselsättning få en allmän lönestegring, som närmast motsvarar produktivitetsstegringen inom de mest expansiva branscherna med den snabbaste effektivitetsökningen.

85. Utvecklingen inom de samhällssektorer, som har en svag produktivitets- stegring, blir i sina enskildheter beroende på efterfrågan för produkterna inom olika näringsgrenar och branscher. För de näringsgrenar där efter— frågan är elastisk, vare sig detta beror på produktionens art eller på möj-

ligheten att öka importen, leder prishöjningen till minskad produktion och en strukturomvandling kommer så småningom till stånd, dock med stor tröghet. Det kan finnas många skäl: personliga, socialpolitiska, lokaliserings- politiska etc., för att enskilda eller samhället i det längsta skall försöka hålla produktionen uppe i tidigare omfattning genom att i någon form subven- tionera bort kostnadsstegringen. När efterfrågan på den inhemska varan är elastisk därför att importmöjligheter finns, reses ofta krav på att dessa skall beskäras genom samhällsingripanden för att minska elasticiteten och möjliggöra prishöjningar, jfr jordbrukspolitiken, textiltullarna etc.

För de branscher och näringsgrenar inom dessa sektorer där efterfrågan är oelastisk, leder prisstegringen inte till någon nämnvärd produktions- minskning. Det finns många sådana delar av näringslivet, särskilt inom handel, servicenäringar, transportapparaten såsom helhet etc. Många nä- ringar inom dessa sektorer har otvivelaktigt svag produktivitetsutveckling och en lönehöjning, som rättar sig efter utrymmet inom de mest produktiva delarna av samhällsekonomin, måste därför få betydande konsekvenser för prisnivån. Här kan nämnas service av alla slag inklusive distributionen, vi— dare alla de områden där produktivitetsutvecklingen kommer till uttryck i bättre kvalitet på varor och tjänster och där den i index registrerade pris- höjningen därför i viss män är fiktiv, även om det skall erkännas att ett betydande arbete läggs ned på att indexmässigt lösa kvalitetsförändringar- nas problem, och slutligen olika områden, där samhället av rättvise- och so- lidaritetsskäl influerar på prissättningen.

I nkomstbindningarna

86. Denna löne- och inkomstbildning med sikte på de mest produktiva samhällsgrupperna och med syfte att bevara de rådande inkomstrelatio- nerna eller uppnå vissa utjämningar har under de senaste decennierna i betydande grad institutionaliserats. Detta har skett genom att man genom avtal eller politiska beslut anknutit löne- och inkomstutvecklingen för de allra flesta större områden i samhället till industriarbetarlönens utveck- ling. Motivet för dessa olika former av inkomstbindningar inom skilda om- råden har emellertid främst varit rättviseuppfattningar och inte konkurren- sen om arbetskraften, även om det senare motivet också funnits i bakgrun- den. Trögheten på arbetsmarknaden har hittills varit för stor för att det på allvar skulle göra sig gällande. Direkt uttalat och preciserat är rättvisekravet egentligen bara för jord- brukarna, för vilka man genom riksdagsbeslut fastslagit som målsättning att inkomsterna successivt skall höjas, så att innehavarna av jordbruk om- fattande 20—30 hektar åker i de egentliga jordbruksbygderna fr. o. m. 1965 erhåller en arbetsinkomst motsvarande vad industriarbetare i dyrorts— grupp 2 och 3 erhåller.

Även inom lönepolitiken har emellertid rättvisekravet och tendensen till inkomstbindningar på olika sätt satt betydande spår. Lönepolitiken och dess roll i stabiliseringssträvandena diskuteras i sin helhet ingående i kap. XI. I detta och följande avsnitt tar vi endast upp vissa frågor, som har ett mera direkt samband med prisbildningen.

Dessa tendenser har inom fackföreningsrörelsen främst kommit till ut— tryck i strävan till »solidarisk lönepolitik». Någon absolut löneutjämning åsyftas inte därmed. Den solidariska lönepolitikens mål är en rationell löne- struktur, där arbetskraftens avlöning står i ett rimligt förhållande till arbe— tets art, kvalifikationskraven, arbetsvillkoren m. fl. omständigheter. Denna målsättning måste emellertid innebära en höjning för vissa grupper, för vilka lönerna bedömda efter dessa kriterier måste betecknas som låga. Vilken reell effekt målsättningen haft är svårt att avgöra. Under senare år synes emellertid samordningen av löneförhandlingarna ha givit en betydande effekt åt den solidariska lönepolitiken i den meningen, att den motverkat den ök- ning av lönespridningen, som annars sannolikt skulle ha ägt rum. Den har därigenom framtvingat kostnadsprisstegringar inom produktivitetsmässigt svaga näringsgrenar, där knapphetsprisstegringar annars skulle ha kommit till stånd först sedan dålig lönsamhet och brist på arbetskraft framtvingat en krympning av produktionen.

Vidare föreligger nollställningskraven från de statsanställda, som tar sikte på att dessa bör erhålla en löneökning utöver de privata områdenas avtalsmässiga lönestegringsprocent, för att inte få en relativ försämring av sina löner genom den löneglidning, som särskilt i en högkonjunktur äger rum inom stora delar av det privata näringslivet. Vissa år har dessa krav uttryckligt accepterats av statsmakterna, andra år har man tvingats att i större eller mindre utsträckning tillmötesgå dem för att inte riskera allt- för stor avgång av kvalificerad arbetskraft. Den lönehöjning, som kommer de statsanställda till del, får sedan ett starkt inflytande på löneavtalen för andra löntagargrupper med liknande avlönings- och anställningsförhållan- den (främst de kommunalanställda och vissa kategorier av privatsanställda tjänstemän). För huvuddelen av de privatanställda tjänstemännen blir emellertid industriarbetarnas relativa löneökning utslagsgivande.

Slutligen bör i detta sammanhang nämnas folkpensionerna, som visser- ligen inte formellt bundits till inkomstutvecklingen inom någon annan grupp, men som dels knutits till prisutvecklingen för att ge kompensation för penningvärdeförändringar, dels därutöver höjts upprepade gånger med sikte på att följa den allmänna inkomstutvecklingen.

87. Dessa strävanden till »solidarisk inkomstpolitik» har framträtt med olika styrka olika är, inte minst beroende på konjunkturerna. De har givet- vis större möjligheter att göra sig gällande när efterfrågan på arbetskraft är hög. Emellertid synes de ha en påtagligt tilltagande tendens.

Man kan således i runda tal räkna med att drygt 2,5 milj. arbetare och tjänstemän (varav nära 2 milj. organiserade) och ca 350 000 jordbrukare med hemmavarande, yrkesverksamma familjemedlemmar har sin inkomst- utveckling på olika sätt sammankopplad med eller anknuten till industri- arbetarnas inom de mera räntabla branscherna. Detta gör ca 2 900 000 yrkes- verksamma eller den alldeles övervägande delen av hela den svenska arbets- styrkan. Därtill kommer drygt 900 000 folkpensionärer. De enda väsentliga grupper som ligger utanför är yrkesutövare inom de fria yrkena och före- tagarna utanför jordbruket.

88. Resultatet för prisnivån av en likformig inkomsthöjning inom näringar med olika produktivitetsutveckling har redan behandlats i p. 84—85. När utgångspunkten för de olika gruppernas inkomstkrav är ökningen inom sektorerna med den snabbaste produktivitetsstegringen så måste prishöj- ningarna inom de sektorer, där denna är långsammare, ofta bli avsevärda. Jämförelsepunkten i lönerörelserna har i mycket stor utsträckning varit de mera expansiva grenarna inom industrin. Det är i och för sig inte säkert att produktivitetsstegringen alltid varit störst i dessa branscher, även om så nog i allmänhet varit fallet. Det ligger emellertid mycket av traditionellt tänkesätt bakom det förhållandet att industrin blir normbildande för löne- utvecklingen, en tradition som med åren alltmer institutionaliserats. När det gäller en diskussion om produktivitetsutvecklingen i hela sam— hället måste emellertid ytterligare områden komma med i synfältet. Det gäller särskilt en rad tjänster inom bank- och försäkringsväsende, tjänster inom 5. k. fria yrken, statlig och kommunal administration av olika slag, all slags undervisning, militär- och polisväsende etc. Inom alla dessa om- råden är en produktivitetsförbättring såsom tidigare framhållits mycket svår att beräkna, även om något mer än vad hittills gjorts nog skulle kunna göras. Många gånger tar den sig uttryck i en kvalitativ förbättring av tjäns- terna, som inte kan siffermässigt preciseras. Oförändrade priser döljer i sådana fall i realiteten en prissänkning och själva prisnivåberäkningen blir missvisande. För prissättningen på homogena varor spelar å andra sidan produktivi- tetsutvecklingen vid fri prisbildning ingen roll, förrän den leder till en för- ändring av utbudet. En stor del av dessa har emellertid av olika skäl förts över till reglerad prissättning med särskild anknytning till kostnadsut— vecklingen. I Sverige gäller detta t. ex. jordbruksprodukter, fisk och många typer av tjänster. Även bostadshyrorna har något av samma karaktär.

89. Den långsiktiga effekten av inkomstbindningarna inom den privata sek- torn blir _— när möjligheterna till prisökningar på grund av växande pris- elasticitet är uttömda _ en överföring av resurser från lågproduktiva till

högproduktiva företag, förutsatt att produktivitetsstegringen i de först- nämnda fortlöpande släpar efter. För oumbärliga varor och tjänster förblir emellertid priselasticiteten låg och prisstegringarna ihållande. För de områ— den där priserna sättes genom politiska beslut bestämmes utvecklingen härav. För den offentliga sektorn ligger det annorlunda till. Dess verksamhet kan till största delen anses vara fast. Samhället fordrar en viss administrativ apparat, som inte kan ersättas av en utbyggnad av t. ex. exportindustrin. Eftersom lönerelationerna till andra områden på lång sikt inte torde kunna försämras utan att en påtaglig personalbrist gör sig gällande, måste lönerna i den offentliga sektorn på ett eller annat sätt följa med den övriga löneut- vecklingen.

Kompensationssträvandena

90. Vid sidan om de tidigare skildrade, mer eller mindre officiellt sanktione- rade inkomstbindningarna, »den solidariska inkomstpolitiken», förekommer också många jämställdhetskrav som grundar sig på en direkt jämförelse med inkomstläge eller inkomstutveckling för andra grupper och som bottnar i ett mera primitivt rättviseresonemang, enligt vilket gamla inkomstrelatio- ner är rättvisa och nya orättvisa. Till de lönekrav, som föranleds av dessa olika slag av jämställdhetssträvanden, adderas sedan de kompensations— krav som kan resas av olika skäl, varav det viktigaste är stegrade levnads— kostnader. Dessa kan bero på inkomstökningar för andra grupper, och kompensationskraven kan alltså indirekt bli ett uttryck för krav på jäm- ställdhet i inkomstutveckling, men de kan också bero på utländsk prissteg- ring, skattehöjningar eller försämrad produktivitet. Även inkomstbortfall kan emellertid leda till kompensationskrav. Krav på kompensation för någon viss åtgärd innebär ett krav på att de ekonomiska förhållanden skall gälla med avseende på den grupp som stäl- ler yrkandet, vilka skulle ha rätt ifall åtgärden inte vidtagits. Någon gång kan kompensationskraven vara sammanblandade med jämställdhetskrav; en kostnadsökning, som drabbar olika inkomsttagargrupper olika, kan ge upphov till både jämställdhetskrav och kompensationskrav. Kravet på kompensation motiveras oftast med att ifrågavarande inkomst- tagargrupp eller -grupper vill ha en »skälig» andel i den fortgående reala standardstegringen, räknat med utgångspunkt från förutvarande realin- komst, att denna andel m. a. o. inte får urholkas genom prishöjningar. Kom- pensationskravet adderas därför i allmänhet till den lönestegring, som grup- pen anser skälig och rättvis för sin egen del. Jämställdhetskrav ställes i all— mänhet av eftersläpande grupper med sikte på dem som leder inkomstutveck- lingen, kompensationskrav oftast av dem som leder inkomstutvecklingen med hänvisning till konsekvenserna av bifall till de eftersläpande gruppernas krav.

Detta kan givetvis skapa ett kumulativt förlopp; många har också med ut- gångspunkt från en mera ytlig studie av motiven vid löneförhandlingarna dragit slutsatsen att detta skulle vara inflationens automatik. Ensamma har emellertid kompensationskraven sällan en sådan genomslagskraft, att de skulle kunna skapa en kumulation av någon betydelse (jfr p. 102).

Jämställdhetskravens roll i lönepolitiken och särskilt samspelet med löneglidningen diskuteras ingående i kap. XI, där vi också ger vissa rekom- mendationer hur den löne- och prisuppdrivande effekten av detta samspel skall kunna dämpas. Deras betydelse för prisbildningen, i den mån de accep- teras, har skildrats i föregående avsnitt. Vi vill i detta avsnitt helt kort ange några mera principiella synpunkter på kompensationsproblematiken, fort- farande i anslutning till prisbildningsproblemen.

91. Såväl jämställdhetskrav som kompensationskrav har otvivelaktigt spelat en mycket väsentlig roll i den ekonomiska utvecklingen i Sverige under efterkrigstiden, och ett starkt likställdhets- och kompensationstänkande har utbildats och institutionaliserats i intresseorganisationerna. Alla olika krav skulle ju emellertid, om de bifölles, snabbt kunna leda in i ett kumulativt inflationsförlopp, där varje bifall till vissa krav gav upphov till nya. Det gäller emellertid, att i analysen söka skilja mellan de fall, då de olika argu- menten verkligen är orsak till eller ger ökad styrka åt krav på pris- eller löneförändringar, och de fall, då de är motiv för krav, som av organisations— psykologiska och/eller marknadsmässiga skäl ändå skulle ha framförts och bifallits. Eftersom jämställdhets- och kompensationskraven baseras på rättvise- och skälighetsargument, har de en speciell genomslagskraft i den politiska pris- och lönebildningen, där de marknadsmässiga synpunkterna inte be- höver tillmätas så stor betydelse och därför inte kan sättas som motvikt. De får därvid klart karaktären av en autonom faktor i utvecklingen. Exempel kan hämtas från statstjänarlöner och jordbrukarinkomster i Sverige och vidare t. ex. från Storbritannien, där järnvägstjänstemännens löner har stor betydelse som norm för hela arbetsmarknaden. Inom andra områden är dessa arguments betydelse som motiv för löne— kraven mera oklar. Vad gäller arbetsmarknaden spelar naturligtvis parter— nas argument för olika ståndpunkter en betydande roll, särskilt gentemot den egna medlemskåren och därigenom indirekt också för motparten. Den som har goda argument för sin sak kan lättare ta en strid och blir därigenom starkare vid förhandlingsbordet. Det är emellertid mycket svårt att säga i vilken utsträckning jämställdhets— eller kompensationskrav lett till löne— stegringar, som annars med hänsyn till det föreliggande utrymmet för löne- ökningar och efterfrågeläget på arbetsmarknaden inte skulle ha accepterats. Vad gäller jämställdhetskraven kan man kanske uppställa det kriteriet, att de har betydelse som självständig faktor i den mån de genomdrivs med stöd

från utomstående grupper och inte skulle ha bifallits utan detta stöd. Här kommer den solidariska lönepolitiken in i bilden, liksom de centrala löne— förhandlingarna med det stöd för svagare grupper som dessa otvivelaktigt innebär. Att därutöver ge någon precisering av vare sig jämställdhets- eller kompensationskravens betydelse för opinionsbildningen inom organisatio— nerna och därigenom indirekt för förhandlingarna synes knappast möjligt.

92. En analys av denna problematik fordrar att man skiljer på de olika situationer, som utlöser jämställdhets- och kompensationskrav. Vad gäller de förstnämnda är de ju såsom tidigare framhållits det förhandlingsmässiga ut- trycket för samma strävanden, som lett fram till inkomstbindningarna i det moderna samhället. Så länge det saknas objektiva normer för inkomstför- delningen måste bedömningen av den enskilda individens eller gruppens inkomstkrav bli en värderingsfråga. Man kan visserligen konstatera, att de utöver en viss gräns är oförenliga med stabilt penningvärde, men det är omöjligt att säga vilka som skall anses ligga innanför resp. utanför denna gräns. Vissa värderingar har emellertid erhållit mer eller mindre offentlig sanktion jfr föregående avsnitt om inkomstbindningarna. Motsätter man sig de därpå grundade inkomstkraven så motsätter man sig också de bakom- liggande värderingarna. Jämställdhetskraven kan också ge upphov till kedjereaktioner genom att en grupp kräver absolut jämställdhet med en annan medan den andra kräver ett bibehållet relativt löneläge i förhållande till den första etc. I den mån det vore möjligt för arbetsmarknadsorganisationerna att ska— pa någon form av arbetsvärdering skulle det emellertid kunna bli möjligt att ställa inkomsterna i ett visst arbete i relation till inkomsterna i andra, ur olika synpunkter likvärdiga sysselsättningar. Organisationerna skulle sedan kunna arbeta sig fram till en lönestruktur baserad på denna och liknande normer. En viss särställning måste emellertid alltid ges de kompensationskrav, som uppkommer genom att ekonomisk-politiska åtgärder från samhällets sida drabbar olika inkomsttagargrupper olika. Liksom alltid när det gäller av samhället medvetet vidtagna åtgärder i motsats till »det blinda utslaget av marknadskrafterna» blir känslan av orättvis behandling så stark, att kompensationskraven får en betydande genomslagskraft.

93. Beträffande vissa typer av kompensationskrav är det däremot möjligt med en objektiv bedömning i den meningen, att det kan konstateras huru- vida en kompensation är förenlig med samhällsekonomisk balans och alltså totalt sett överhuvudtaget är möjlig att erhålla. När det gäller kompensa— ' tion i samband med beslut av typen indirekta skatter, dvs. ett politiskt beslut att minska efterfrågan inom den privata sektorn för att kunna bibe- hålla eller öka de ekonomiska resurserna i den gemensamma samhällsverk—

samheten eller för att begränsa köpkraften i konjunkturutjämnande syfte, blir kravet konsekvent endast ifall man principiellt motsätter sig denna omfördelning. Ifall åtgärden får en inkomstomfördelningseffekt mellan olika samhällsgrupper, kan naturligtvis jämställdhetskrav uppkomma (jfr ovan). När det gäller statliga beslut om inkomstomfördelning till förmån för någon speciell samhällsgrupp, blir frågan huruvida de övriga inkomst- tagargrupperna accepterar målsättningen för denna inkomstomfördelning. Om så är fallet finns det ingen rationell grund för kompensationskrav.

När det gäller levnadskostnadsutvecklingen vid sidan om statliga åtgär- der föreligger åtminstone en situation, där det knappast framstår som för- enligt med löntagarnas intressen att begära kompensation, nämligen vid en försämring av de utrikes bytesrelationerna genom en allmän importpris— stegring. Ifall å andra sidan exportpriserna stiger parallellt med import- priserna och detta leder till en allmän prisuppgång, vilket i allmänhet torde vara oundvikligt, blir kompensationskravet motiverat. En utebliven kom- pensation skulle ju i ett sådant fall leda till en inkomstomfördelning och/eller en sysselsättningskris.

I övrigt blir bedömningen av kompensationskraven beroende av vad man har för mening om den tidigare existerande inkomstfördelningen mellan lön— tagare och företagare. Att autonoma prisstegringar, som visar sig leda till vinstökningar, leder till mycket starka kompensationskrav är väl tämligen självklart. En sådan kompensation behöver inte heller leda till ytterligare prisstegringar, men gör det lätt om den blir mera allmän, eftersom efter- frågan därigenom stiger. Mera tveksamt är det med effekten av kompensa- tion för prisstegringar, som föranletts av kostnadsökningar till följd av en otillfredsställande produktivitetsutveckling inom vissa näringar. Detta är ju såsom tidigare framhållits en av kärnfrågorna vid kostnadsinflation. Ifall prisbildningen fungerade tillfredsställande skulle dessa prisstegringar motsvaras av prisfall inom områden med en produktivitetsutveckling stör- re än genomsnittet. När ett sådant prisfall inte kommer till stånd leder detta till vinstökningar och/eller löneglidning inom dessa områden och därigenom till ytterligare krav på såväl jämställdhet som kompensation. Lön- tagarnas strävan är alltid att åstadkomma en ökning av sin andel av före- tagens avkastning på vinstens bekostnad, men vid autonom prisbildning medför en lönestegring utöver löntagarnas andel av den genomsnittliga pro- duktivitetsstegringen tämligen undantagslöst ytterligare prisstegringar. Lön- tagarnas försök att pressa företagarna mellan lönekrav och prisnivå är inom branscher med autonom prisbildning i allmänhet dömda att misslyckas, vare sig det är fråga om en central uppgörelse eller jämställdhetskrav för enstaka områden, eftersom prisnivån ger vika i den mån arbetstagarna lyckas övervinna arbetsgivarnas motstånd. Även på detta område har, som de se- naste årens erfarenheter visat, utrikeshandelns utveckling emellertid en avgörande betydelse. '

Den politiska prisbildningen

94. Såsom redan framhållits åtskilliga gånger i det föregående är stora och viktiga delar av varu- och tjänsteproduktionen numera undandragna mark- nadsprisbildning genom samhällsingripanden. Mellan 1/3 och 2/5 av underla- get för konsumentprisindex består av priser, som fastställes genom politiska beslut på i princip helt andra grunder än efterfrågeutvecklingen och som således inte har något direkt samband med denna. Efterfrågeutvecklingen kan dock ibland komma in som en sekundär, modifierande faktor i prisöver- vägandena, särskilt när det gäller avvägningen av priserna mellan olika produkter inom huvudgrupperna. De viktigaste områdena för politisk prisbildning är jordbruksprodukterna bortsett från förädlings- och handelsmarginalerna, bostäder, sprit och tobak samt statliga taxor. Till dessa bör också räknas den växande mängd tjäns- ter, som inte kommer med i index därför att de tillhandahålles kostnads- fritt, såsom sjukvård, undervisning m. m. Området för prisbildning på marknaden eller genom företagarbeslut, dvs. den prisbildning som i prin- cip kan visa känslighet för efterfrågeförändringar, är således starkt begrän- sat; i själva verket till mindre än hälften av bruttonationalprodukten. En hel del av de politiskt bestämda priserna eller kostnadsfritt tillhandahållna samhällstjänsterna föregås dock av en marknads- eller företagarprissättning i tidigare led, t. ex. bostadsbyggandet, den militära verksamheten etc.

95. Genom sin efterfrågeokänslighet verkar prissättningen inom den offent- liga sektorn och inom de sektorer, där staten dirigerar prisbildningen, kon— junkturellt sett som en stabiliserande faktor. Därmed vare emellertid inte sagt att den ur stabiliseringssynpunkt är neutral. Eftersom orsaken till de statliga ingripandena är att en marknadsmässig prisbildning, frånsett de fall då den av rent praktiska skäl är utesluten, skulle leda till resultat som av sociala skäl anses oacceptabla för producenter eller konsumenter, måste den styrda prisbildningen få en långsiktseffekt på penningvärdeutveckling och produktionsstruktur. Den styrda prisbildningen blir ofta en politisk stridsfråga, och därför är en markant kostnadsanknytning det mest sanno— lika resultatet, eftersom detta är den enda »objektiva» normen. I andra fall anses just kostnaderna av sociala skäl alltför höga för de aktuella konsu- menterna, och produktionen subventioneras därför skattevägen.

96. Det långsiktiga inflytandet på penningvärdet och näringslivets struktur av statliga ingripanden i prisbildningen måste bedömas från fall till fall. De viktigaste områdena för sådana ingripanden är jordbruks-, bostads- och trafikpolitiken, varav det förstnämnda haft den största betydelsen för penningvärdeutvecklingen. Konsumentpriserna på inhemska livsmedel har under efterkrigsåren stigit betydligt mer än priserna på sådana varor för

vilka prisutvecklingen varit friare och har därigenom medfört en starkare stegring av den genomsnittliga prisnivån. Detta återspeglar i första hand verkningarna av jordbruksregleringen men även en inte oväsentlig höjning av distributionsmarginalerna och en minskning av livsmedelssubventioner- na. I viss om än begränsad utsträckning synes jordbrukspolitiken också ha medfört att arbetskraft kvarhållits i jordbruket, som annars kunnat lätta arbetskraftbristen i andra näringar.

Likaså har subventioneringen av de trafiksvaga järnvägarna med vinsten från de trafikstarka kvarhållit arbetskraft för drift och underhåll, som annars kunde ha använts mera ekonomiskt, t. ex. till en utbyggnad av väg- nätet. Hyresregleringen har å andra sidan verkat bromsande på den all- männa prisstegringen, naturligtvis till priset av bestående bostadsköer. Vid en annan hyresnivå skulle efterfrågan varit mindre, samtidigt som bygg— nadsverksamheten om den ej varit reglerad sannolikt skulle ha dragit till sig större resurser. En särställning intar kostnadsstegringarna för de tjäns- ter, för vilka ersättning inte erlägges i samband med eller i proportion till den omfattning man tar dem i anspråk. Som exempel kan nämnas försvar, undervisning, sjukvård etc. I den mån de inte täckes av statens stigande inkomster vid oförändrade skattesatser kan de istället komma till uttryck i skatte- eller avgiftshöjningar. Ifall dessa berör de indirekta skatterna får de på denna väg ett inflytande på prisutvecklingen. Eftersom statens in- komster på grund av progressionen i inkomstbeskattningen även vid fast penningvärde normalt stiger något starkare än den allmänna inkomstnivån i samhället, bör dock denna effekt vara oväsentlig.

97. Slutligen skall som en mycket väsentlig faktor påpekas att den politiska prisbildningen, samtidigt som den konj unkturellt verkar stabiliserande, också minskar verkningsfältet för de generella ekonomisk-politiska medel med vilka man vill styra konjunkturförloppet. Man får här samma begrän- sande effekt av de offentliga besluten som beträffande investeringsverk- samheten.

Det monetära underlaget

98. Det har i det föregående visats, att samspelet mellan prissättningsmeka- nismen i det moderna samhället, skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och inkomstbindningarna mellan olika löntagar- och företagargrupper medför autonoma prisstegringstendenser av en sådan omfattning, att de även vid samhällsekonomisk balans kan vara ett väsent- ligt problem för stabiliseringspolitiken. Trots att vi därigenom föregriper den följande framställningen i kap. VI, där de penningpolitiska frågorna behandlas ingående, måste vi för sammanhangets skull redan här ställa frågan om inte en konsekvent riksbankspolitik, syftande till att hålla den

totala penningmängden konstant i förhållande till bruttonationalproduktens tillväxt, skulle kunna omöjliggöra en sådan autonom prisstegring? Med andra ord; är det möjligt att förhindra den monetära expansion, som är ett nödvändigt inslag i en prisstegringsprocess, genom en uthållig vägran att släppa till de nödvändiga betalningsmedlen? Av skäl som närmare framgår av kap. VI har vi funnit att detta inte är möjligt.

Konjunkturpåverkan

99. Den hittillsvarande diskussionen har i stort sett rört tendenser, som gör sig gällande oberoende av graden av samhällsekonomisk balans i tidigare angiven mening (jfr p. 46). Ifall samhällsekonomin befinner sig i ett läge då balans inte råder, adderar sig emellertid till de här skildrade tendenserna den vanliga prisuppdrivande resp. prissänkande effekten av ett efterfråge- överskott eller efterfrågeunderskott (jfr p. 79). Företagarnas möjligheter att driva en autonom prispolitik blir naturligtvis större ju högre efterfrågetrycket är. Samtidigt leder dock anknytningen till kostnaderna såsom tidigare påpekats (jfr p. 77) till att prisuppgången vid starkt efterfrågetryck i vissa fall inte blir så stor som den skulle bli om pri- serna vore helt efterfrågebestämda. » Ett stort efterfrågeunderskott kan å andra sidan öka priskonkurrensen inom branscher där denna annars är svag. Trycket från den utländska konkurrensen skärps också vid avsättningssvårigheter och detta i sin tur aktiviserar strävandena att skydda den inhemska produktionen. Med hän- syn till den internationella bindningen av tullarna genom GATT är emeller— tid möjligheterna härtill numera starkt begränsade. Man kan emellertid alltid vänta sig, att avsättningssvårigheter stimulerar strävandena på lång sikt att organisera marknaderna. De nya produkter och företagsformer, som är så olika de gamla, att vederbörande verkligen känner sig ha ett övertag i konkurrensen (jfr p. 71 a), har mycket större svårigheter att göra sig gäl- lande och motverka dessa tendenser vid vikande efterfrågan. De kommer därför sällan i marknaden i en lågkonjunktur. Även på lönepolitiken och inkomstbindningarna har konjunkturläget en betydande effekt. Exportföretagens avsättningsförhållanden är en avgörande faktor för de avtalsmässiga lönehöjningarna inom industrin. Likaså påverkas löneglidningens omfattning vid lönesystemens varierande grad av fasthet i hög grad av konjunkturläget och efterfrågan på arbetskraft. Skillnaderna i produktivitetsutveekling mellan branscherna och den därav betingade pris- stegringen inom de lågproduktiva näringarna torde därför framträda med betydligt större skärpa vid hög efterfrågan än vid låg.

100. Även om det sålunda föreligger ett betydande samband mellan efter- frågans storlek och prisutvecklingen så är detta samband ändå inte direkt

och entydigt, varken så att balans mellan utbud och efterfrågan leder till prisstabilitet eller ens så, att man kan säga att prisstabilitet uppnås vid ett visst bestämt efterfrågeunderskott. Såsom vi har visat bestäms prisutveck- lingen därjämte av en mängd andra institutionella och strukturella fakto- rer, som utövar sitt inflytande jämsides med efterfrågeutvecklingen.

Kostnadsinjlation

101. De i det föregående skildrade prisstegringstendenserna är främst be— tingade av dels prissättningsmekanismen för i den tidigare angivna me— ningen heterogena varor och tjänster, dels ojämnheten i produktivitetsut- vecklingen och den i en växande samhällsekonomi fortgående strukturom- vandlingen och dels de institutionella förhållandena kring inkomstbildningen i det nuvarande svenska samhället. Prisstegringstendenserna är inte allmän- na utan hänförliga till vissa sektorer av samhällsekonomin, företrädesvis så- dana med långsam eller omätbar produktivitetsstegring, där löneökningar och ökade företagarinkomster föranleder en prisuppgång. Indexmässigt le- der de till en höjning av den allmänna prisnivån, därigenom att en motsva— rande prissänkning, på grund av den skildrade trögheten i prisrörelserna, inte kommer till stånd inom de branscher, där produktivitetsstegringen är större än genomsnittet. Produktivitetsvinsten leder i stället ofta till löne- höjningar, avtalsmässiga eller genom löneglidning, som genom inkomst- bindningarna ytterligare pressar upp kostnadsnivån inom de förstnämnda sektorerna. Den kostnadsbetingade prisstegringen kan emellertid också bli mera generell, t. ex. vid en allmän uppgång i världsmarknadspriserna eller en mera allmän lönestegring utöver den genomsnittliga produktivitetsök- ningen, vilken inte föregås av något efterfrågeöverskott. Även vid dessa mera generella kostnadsökningar anpassar sig efterfrågan snabbt till det förändrade prisläget, eftersom ökade utgifter för vissa grupper motsvaras av ökade inkomster för andra (jfr p. 82). Dessa prisstegringsförlopp, som sålunda primärt härrör från kostnadssidan, har brukat betecknas som kost- nadsinflation. I allmänhet har de karaktären av kostnadsgenomslag. Deras effekt är i de flesta fall uttömd när de väl en gång spritts horisontellt och vertikalt genom systemet. De kan emellertid via de kompensationskrav de ger upphov till utvecklas till en kumulativ rörelse.

102. Lönehöjningarna har ofta direkt angetts såsom orsak till den all- männa prisuppgången och man har i detta sammanhang också skapat ut- trycket »löneinflation». Frågan huruvida generella lönehöjningar, som inte framkallats av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, kan anges som orsak till kostnadsinflation utöver vad som betingas av det tidigare skildrade samspelet mellan prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingen och

Tabell 3. Inkomst-, pris— och produktionsutveckling sedan 1946

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

1. Timförtjänst, nominell, index: 1945=100 108 2. Timförtj änst, reell, index: 1945 =100 108 Levnadskostnader (konsu- mentprisindex), index: 1945: 100 99,9

3

Årlig förändring procent (jämförelse mellan kalender-åren) 4. Total timförtjänstökning. . . . 8,0 Därav genom: 5.Avtal..................... 32 6. Löneglidningl.............. 4,7 7. Levnadskostnader . . . . . . . . . . — O 1

Produktionens årliga förändring, procent 8. Bruttonationalprodukten, lö- pandepriser ..

9. D:o,fastapriser ..

10. Industriproduktionen per ar- betstimme................. 5,8

123 120

102,6

14,1

9,7 4,0 2,6

134 125

106,8

Inte_— sro->=»

12,2 5,6

5,0

138 128

107,7

5,0 5,4 3,8

144 132

109,3

3,9 0,0 3,9 1,4

173 135

127,7

22,4 —— 0,5

2,3

206 150

137,1

9,2 2,0 0,5

216 157

137,8

225 161

139,5

main! HNH into"

244 170

143,5

cor—_oo WWW

263 175

150,6

279 178

157,1

hola- Nm!"

309 187

165,2

6,5 5,3 4,6

335 195

172,0

7,9 3,2 5,6

Anm. Timförtjänsterna avser vuxna manliga arbetare inom egentlig industri.

1 Löneglidningen är beräknad i procent efter den avtalsmässiga lönehöjningen.

inkomstbindningarna sammanhänger med bedömningen av löneglidningens orsaker och samband med löne- och avtalssystemet. Löneglidningen utgör ett väsentligt element i inflationsproblemet och kommer att ingående analy- seras i kap. XI. En strikt uppdelning mellan avtalslön och löneglidning är emellertid inte hållbar, eftersom gränsdragningen varierar mellan olika avtalsområden, beroende på lönesystemets utformning och varierande grad av fasthet.

En bedömning av lönebildningens roll för prisutvecklingen måste i förs— ta hand grundas på en jämförelse år för år mellan den totala genomsnitt- liga lönestegringen och produktivitetsutvecklingen i samhället som helhet. Några tillförlitliga statistiska serier för dessa storheter föreligger emeller- tid inte. De säkraste uppgifterna rörande löneutvecklingen avser timför— tjänster för vuxna manliga industriarbetare. Med hänsyn till vad som ovan sagts om inkomstbindningarna och om industriarbetarlönernas ledande roll i löneutvecklingen, synes det inte oberättigat att använda dem som ett unge- färligt mått på den avtalsmässiga löneutvecklingen.

Som "närmaste approximation till produktivitetsutvecklingen kan man antingen välja bruttonationalproduktens eller industriproduktionens för- ändringar beräknade i fasta priser, i första fallet med justering för ökningen av befolkningen i yrkesverksam ålder och i det senare beräknade per arbets— timme. Den förra har under efterkrigstiden årligen vuxit med endast några tiondels procent. Antalet sysselsatta inom industrin har varierat starkare (jfr i övrigt tab. 3).

Även med reservation för de approximationer, som valet av inte fullt adekvata serier för en sådan jämförelse innebär, har vi ansett oss kunna dra slutsatsen att det från svenska förhållanden hittills knappast föreligger något exempel på att de avtalsmässiga lönestegringarna i ett balanserat sys- selsättningsläge generellt gått väsentligt utöver utrymmet för lönehöj- ningar, vare sig detta anges som den procentuella ökningen av bruttona- tionalprodukten eller av industriproduktionen. De förhandlingsmässiga lönehöjningskraven röner i Sverige ett betydande motstånd i den mån det inte redan finns utrymme för dem. En annan sak är att höjningarna kan gå utöver produktivitetsstegringen i enskilda näringsgrenar med svag pro- duktivitetsutveckling och där ge upphov till prisstegringar.

Däremot har summan av avtalsmässig lönehöjning och löneglidning ofta för att inte säga regelbundet överstigit den procentuella ökningen av brut- tonationalprodukten resp. industriproduktionen. Frågan är emellertid i vad mån löneglidningen kan betraktas som ett självständigt fenomen eller om den endast är en följd av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden. Den framkallas dels av arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft, dels av vissa löneinstitutionella faktorer, varav ackordslönesystemet torde vara den vik- tigaste. En mera ingående bedömning av löneglidningens roll i konjunk- turförloppet måste ta hänsyn både till dessa båda orsaker och till förhållan-

dena i de mest expansiva branscherna som leder löneutvecklingen. För den viktigaste av dessa, nämligen metallindustrin, är det visserligen inte möjligt att ange några tillförlitliga produktivitetsberäkningar, men det förefaller högst osannolikt, att löneökningarna inklusive löneglidningen i balansera- de lägen skulle ha gått väsentligt utöver produktivitetsstegringen, eftersom prisstegringen för denna industrigrens produkter i allmänhet varit jämfö- relsevis måttlig, trots det efterfrågetryck som tidtals förelegat. För många andra branscher med en mindre framskjuten roll i lönepolitiken har för- hållandena uppenbarligen inte varit lika gynnsamma. Ifall inte ett efterfrå— geöverskott med brist på arbetskraft föreligger redan i utgångsläget och försvagar företagarnas motstånd mot lönehöjningskrav, synes det inte san— nolikt att löntagarna skall kunna genomdriva lönehöjningar inbegripet lö— neglidningen, som går väsentligt utöver produktivitetsstegringen inom de vid förhandlingarna dominerande branscherna.

103. Med den regelbundenhet med vilken löneglidningen uppträtt under en lång följd av år och med dess tydliga samvariation med de avtalsmässiga lönehöjningarnas storlek, vore det å andra sidan inte svårt att vid avtalen förutse den och räkna in den i den överenskomna höjningen, åtminstone till den del den kan anses vara orsakad av löneinstitutionella faktorer. Löne- glidningen är emellertid mycket ojämnt fördelad, både mellan branscher be- roende på skillnader i efterfrågeläge och i de tillämpade lönesystemens grad av fasthet, och mellan individer beroende på utbildning, skicklighet och en mängd andra faktorer. Det skulle sannolikt vara mycket svårt att i ett läge med god efterfrågan på arbetskraft begränsa de inte glidande gruppernas höjning så starkt som en antecipering av löneglidningen för de grupper där denna är betydande skulle innebära, ifall den totala ökningen skall rymmas inom det tillgängliga utrymmet. Vid en utjämning mellan olika grupper skulle å andra sidan en del av >>utrymmet för lönehöjningar» i de mera produktiva branscherna lämnas outnyttjad.

Skulle man i avtalen även antecipera den del av löneglidningen, som är en följd av efterfrågeöverskottet på arbetsmarknaden och göra den avtalsmässi— ga höj ningen i motsvarande mån mindre, skulle å andra sidan resultatet tro- ligtvis bli att löneglidningen ökade i samma grad för att de mindre expansiva branscherna skulle kunna behålla sin arbetskraft.

Slutsatsen måste enligt vår mening bli att parterna på arbetsmarknaden fått ökad förståelse för lönebildningens samhällsekonomiska betydelse. En självständig »löneinflation» i meningen medvetet framtvingade excessiva lönehöjningar torde vid mera normala förhållanden knappast vara att räkna med. En viss inflationsbenägenhet synes dock vara inbyggd i själva systemet. Med hänsyn till löneglidningens regelbundenhet kunde man väl ha anteciperat den vid förhandlingarna, vilket för den löneinstitutionella delen också hade varit logiskt befogat. Men detta skulle på grund av skillnaderna

i produktivitetsutveckling och därmed i »utrymme för lönehöjningar» mellan olika branscher ha lett till så stora olägenheter att det knappast varit möjligt att ställa detta krav. Lika lite som man kunnat begära att den fackliga rörel— sen som helhet skall visa återhållsamhet när de samhällsekonomiska förut- sättningarna härför saknas, har man kunnat begära att enskilda förbund skall medverka i centrala uppgörelser eller andra former för solidarisk löne- politik, där det totala utrymmet för höjningar beräknat på genomsnittlig produktivitetsstegring blir så lågt, att de uppnår ett påtagligt sämre resul- tat än vad självständiga förhandlingar skulle ge.

104. Skillnaden mellan kostnadsinflation och efterfrågeinflation ligger bl. a. i att ett verkligt efterfrågeöverskott inte förekommer annat än i sistnämnda fall. Det är också framför allt efterfrågeinflationen som kan få ett kumula— tivt förlopp. Den startar primärt från ett efterfrågeöverskott, vanligtvis be- roende på för stora investeringsönskemål i förhållande till sparbenägenhe- ten, men orsaken kan även vara en minskning av produktiviteten. Även ökade konsumtionsköp finansierade genom besparingar eller avbetalnings— krediter kan naturligtvis medverka. Den stora efterfrågan skapar prissteg- ringsvinster, som i sin tur ökar investeringsönskemålen osv.

105. Däremot synes det i de flesta fall mindre sannolikt att kostnadssteg- ringar orsakade av utländska råvaruprisstegringar eller andra importpris— höjningar eller av lönehöjningar i varje fall under svenska förhållanden skall kunna ge upphov till några kumulativa inflationsförlopp. Deras möj- ligheter att leda till kumulationer via kompensationskrav är i allmänhet be- roende av om de är kombinerade med ett efterfrågeöverskott. Det är därvid fråga om förlopp av en helt annan art än de kumulationer via vinster och in— vesteringar, som innefattas i det klassiska inflationsbegreppet. En kumula- tion av höjda levnadskostnader, kompensationskrav, stegrade produktions— kostnader och återigen höjda levnadskostnader måste i vilket fall som helst bli en förhållandevis långsam process. Med hänsyn till vad vi tidigare anfört om kompensationskravens betydelse och innebörd (jfr pp. 90—91) synes det överhuvud taget inte sannolikt att den skall bli stark.

106. Förutsättningen för distinktionen mellan kostnads- och efterfrågeinfla- tion är sålunda att den prisspridning, som en kostnadsstegring ger upphov till, inte i och för sig skapar ett efterfrågeöverskott eller -underskott. Denna förutsättning uppfylles sällan fullständigt, utan sådana över- eller under- skott uppkommer oftast sekundärt. Denna sekundära balansbrist synes emellertid sällan få en sådan styrka och omfattning, att den mera avsevärt påverkar samhällsekonomin i dess helhet, såvida den inte förstärks av and— ra, utifrån kommande impulser eller initieras i ett läge, då ett betydande ef— terfrågeöverskott redan föreligger. Ett studium av den ekonomiska utveck-

7—005306

lingen i Sverige efter kriget (jfr bilagan) synes knappast ge belägg för att något löneinitierat kumulativt förlopp skulle ha varit av väsentlig betydelse för prisuppgången. Däremot har impulserna från utrikeshandeln ibland va- rit sådana, att de givit upphov till ett inhemskt efterfrågeöverskott, t. ex. vid en kraftig volymökning för exporten och/eller en väsentlig förbättring av exportpriserna. Förutsättningen för att utvecklingen i ett sådant läge skall kunna begränsas till ett enkelt kostnadsgenomslag är dels att den efter- frågeökande effekt som exportexpansionen medför, motvägs antingen av importpris- och importvolymstegringens köpkraftuppsugande effekt eller av interna ekonomisk-politiska åtgärder så att exportinkomstökningen inte leder till ökad investeringsbenägenhet.

Kumulativa förlopp och efterfrågeinflation

107. Innan erfarenheterna av prisutvecklingen under och efter det andra världskriget satt sin prägel på det ekonomiska tänkandet var begreppet in- flation i hög grad förknippat med kumulativa processer av typen ökad investeringsbenägenhet, stegrade priser på produktionsfaktorer, oväntade vinstökningar och ytterligare stegrad investeringsbenägenhet etc. Under se— nare år har emellertid uttrycket inflation mer och mer kommit att använ- das för att beteckna alla former av prisstegringar, vare sig det varit fråga om mycket små förändringar eller s. k. galopperande inflation med en om- fattande penningvärdeförstörelse. Man har emellertid alltmer börjat an— vända sig av uppdelningen i efterfråge- resp. kostnadsinflation. Eftersom distinktionen mellan olika typer av prisstegringsförlopp är högst väsent- lig för valet av medel att motverka dem, har vi som ovan framhållits funnit det ändamålsenligt att följa denna uppdelning.

108. Distinktionen mellan dessa båda typer av prisstegringsförlopp är ännu inte teoretiskt helt klar, vilket främst torde bero på att den är tämligen ny. Den äldre teorin erkände nämligen inte möjligheten av annat än en efter- frågebetingad prisstegring. Kostnaderna, dvs. priserna på produktionsfak- torer, ansågs inte kunna spela någon självständig roll utan utbudet borde anpassa sig till efterfrågan på så sätt att det begränsades till dess priset steg till reproduktionskostnaderna. Anpassningen av priserna på produk- tionsfaktorer efter efterfrågan har väl i verkligheten aldrig varit särskilt fullständig. Omfattande arbetslöshet vid depression och företag överbelagda med order vid högkonjunktur är ju inga nya företeelser, men de är ju före- teelser, som visar att den rörlighet, som den äldre teorin förutsätter, sällan föreligger.

109. En efterfrågeökning, som —— från ett läge med samhällsekonomisk ba- lans — kan ge upphov till en kumulativ prisstegring, kan primärt hänföra

sig till investeringsområdet, konsumtionen eller bådadera. Oavsett hur för— loppet kommer i gång, kommer den rådande investeringsbenägenheten att bli större än sparbenägenheten med en tendens till prisstegringar som följd. Genom ökade företagsvinster — eventuellt också skatteintäkter — skapas den nödvändiga sparandeökningen. I den mån som efterfrågeexpansionen riktar sig mot utländska varor dämpas denna utveckling på bekostnad av en minskning av valutareserven. Vinstkonjunkturen stimulerar till ökade investeringar och produktion med ytterligare prishöjningar som följd. Kon— kurrensen om arbetskraften kommer att medföra Iöneglidningar och under- lätta avtalsmässiga löneökningar. Löneökningarna, som således utgör följd- företeelser i det kumulativa förloppet, medför i sin tur att konsumtions- efterfrågan hålls uppe samtidigt som företagens kostnader stiger.

110. Som alltid i liknande fall är det självklart att de två typer av pris- stegringsförlopp, som vi här velat åtskilja, i allmänhet inte uppträder ren- odlade. Detta hindrar inte att den ena eller andra typen ofta dominerar förloppet, och att de ekonomisk—politiska åtgärderna bör anpassas därtill. Ekonomisk politik innebär ju i allmänhet, att statsmakterna tvingas agera i ett läge, då samhällsekonomin inte befinner sig i balans. Man befinner sig i ett läge med bristande balans, utformar åtgärder som skall skapa ba- lans, men medan dessa verkar inträffar oväntade händelser som medför att resultatet blir ett annat läge utan balans osv. Tack vare trögheten i ekono- min är det emellertid inte fråga om en balans på en knivsegg, snarare på en ganska bred jämviktsplatå (jfr p. 436). Det är givetvis vanskligt att i en konkret situation skilja mellan de pris- ändringar, som betingats av kostnadsändringar, och de som betingats av efterfrågeförändringar, och ändå svårare att ange hur stor del av en pris- förändring, som är att hänföra till den ena eller den andra faktorn. Med ut- gångspunkt från utrikeshandelsprisernas och avtalslönernas utveckling, en uppskattning av den genomsnittliga produktivitetsstegringen i samhället och skillnaden härvidlag mellan olika branscher och en bedömning av den samhällsekonomiska balansen synes dock en åtminstone för praktiskt bruk vägledande uppskattning kunna göras. I varje fall torde orsaken till pris- stegringar, som inträffar då samhällsekonomisk balans råder, kunna klar- läggas. Den genomförda analysens värde vid valet av medel i den ekonomiska politiken står och faller emellertid inte med möjligheten att ange orsaken till redan inträffade prisförändringar. Syftet med åtgärderna måste ju, såsom vi flera gånger tidigare påpekat, vara att motverka prisstegringstendenser, som ännu inte lett till faktiska prishöjningar. Det här skildrade förloppet, som leder fram till en kostnadsprisstegring, är ju lätt att skilja från ett förlopp, som leder fram till ett efterfrågeöverskott och en efterfrågeinflation. I alla de situationer, då de faktorer, som initierar ett kostnadsstegringsför-

lopp, är verksamma, kan man räkna med att en sådan stegring kommer till stånd — måhända i något fall dold av en motverkande tendens genom efter— frågeunderskott _— och därför bör den ekonomiska politiken också inrik- tas på att neutralisera dem.

111. Kostnads- resp. efterfrågefaktorernas betydelse för prisutvecklingen under olika konjunkturlägen synes vara relativt klar också därigenom, att ett konjunkturläge i allmänhet definieras såsom en viss efterfrågenivå i förhållande till utbudet. Det vore givetvis av stort intresse att på något sätt också kunna ange den relativa betydelsen av de olika tendenser till pris— stegringar som här diskuterats, även om detta endast kan bli en grov upp- skattning. Den torde bäst kunna bedömas på grundval av historiska erfa- renheter (jfr bilagan). Man bör därvid skilja mellan utländska och in— hemska impulser.

a) Beträffande de utländska impulserna ger efterkrigstidens erfarenheter både från Sverige och andra länder vid handen, att kostnadsinflationen vid en mera allmän utländsk prisuppgång är tämligen oemotståndlig. Trots att den ekonomiska politiken varit mycket olika, har den inhemska prisnivån i de flesta länder med någorlunda betydande utrikeshandel utvecklats pa- rallellt med export- och importpriserna i medeltal. Följsamheten beror i det alldeles övervägande antalet fall på horisontell och vertikal prissprid- ning, men ibland också på att man tvingats till växelkursjusteringar. Man kan därför uttrycka saken på det sättet, att kostnadsgenomslaget från de utrikes prisförändringarna ligger i botten och att ovanpå detta lagras effek- ten av de kumulativa processer med efterfrågeöverskott eller -underskott av varierande storlek, som uppstår främst genom förändringar i den inhemska investeringsbenägenheten. Dessa kan vara mycket olika inom olika områden på grund av att de utländska impulserna är olika starka för olika varor och har olika betydelse för olika näringsgrenar.

b) Bedömningen av de inhemska impulsernas betydelse är avsevärt svå- rare. Enligt efterkrigstidens erfarenheter har stabila priser under en längre period endast kunnat uppnås vid de tillfällen, då ett inte oväsentligt efter- frågeunderskott och underutnyttjande av produktionskapaciteten i sam- hället måste anses ha förelegat. Ett påtagligt undantag utgör dock konjunk- turuppgången 1959—60, då den inhemska prisstabiliteten stöddes av oför- ändrade utrikeshandelspriser, vilket återigen understryker de utländska impulsernas avgörande betydelse.

c) Sammanfattningsvis synes man dock kunna säga så mycket att efter- frågeinflationen varit den dominerande faktorn under de relativt långa högkonjunkturperioderna, med ett starkt, understundom dominerande in- slag av från utlandet kommande kostnadsgenomslag under åren närmast efter krigsslutet, strax före och under koreakrisen samt från andra halv- året 1955 till början av 1957 (jfr diagram 1 och bilagan). Till dessa typer

av inflation har emellertid hela tiden adderats en inte obetydlig inhemsk kostnadsprisstegring. Vid samhällsekonomisk balans är det huvudsakligen impulser på grund av samspelet mellan prissättningsmekanismen, struktur- omvandlingen och inkomstbindningarna man därvid haft att räkna med.

Slutsatser

112. Efter denna analys och diskussion av sambanden mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken såsom dessa samband gestaltar sig i dagens samhällsekonomi, vill vi övergå till en diskussion av den ekonomiska politikens möjligheter att begränsa kostnadsinflationen. Denna diskussion kommer sedan att föras vidare i några av de följande ka— pitlen. På alla punkter syftar de härvid föreslagna åtgärderna till ökad rörlighet och anpassningsbarhet i det ekonomiska livet; det är ju trögheten i prisbildningen, i företagsstrukturen och på arbetsmarknaden som ger upp- hov till kostnadsinflationen.

113. Kostnadsinflationens orsaker har framgått av den föregående analysen. Skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika områden kan den eko- nomiska politiken inte göra så mycket åt _ man bör emellertid inte utan mycket starka skäl bädda under näringar med svag produktivitetsutveckling. Strukturomvandlingen inom näringslivet mot ökad specialisering och växan— de internationell arbetsfördelning måste positivt främjas som stöd och sporre för produktivitetsutvecklingen. En stor del av den verksamhet, där produk- tivitetsstegringen är ringa eller omätbar, kan emellertid inte undvaras, och man tvingas därför att acceptera den relativa kostnadsökningen inom dessa områden. Samhället måste emellertid aktivt medverka till att rationalise- ringsmöjligheterna inom sådana områden tillvaratas.

114. Prisbildningsmekanismen i det moderna samhället har i det föregående varit föremål för en speciellt ingående analys. Därvid framhölls att tenden— serna till autonom prissättning kunde motverkas dels genom konkurrens (jfr p. 71), dels genom konsumenternas prismedvetenhet (jfr pp. 72—75). Denna måste emellertid stödjas av offentlig pris- och kartellövervakning och konsumentupplysning. Vad beträffar direkta åtgärder för att stimulera konkurrensen är den ekonomiska politikens möjligheter tämligen begrän- sade. Återupprättandet av en normalt fungerande kapitalmarknad, som diskuteras närmare i kap. VI, skulle kunna bidra genom att den minskade företagarnas behov att vidmakthålla en hög prisnivå för att finansiera före- tagens expansion. Även företagsbeskattningens utformning har givetvis be- tydelse för konkurrensviljan (jfr kap. VIII). Vidare är det mycket väsenta ligt att en konkurrerande import inte försvåras. Utvecklingen mot inter- nationellt ekonomiskt samarbete bör främja konkurrensen, men man måste

ha uppmärksamheten riktad på de internationella kartelliseringssträvan— dena, som inom väsentliga områden är mycket starka.

Den viktigaste vägen för att lösa de problem, som den autonoma prisbild- ningen ger upphov till, torde emellertid vara att med olika medel stödja och stimulera den kontroll över prisbildningen, som konsumenterna genom sin prismedvetenhet utövar. Såsom vi tidigare framhållit (jfr p. 72) tyder myc- ket på att denna prismedvetenhet ökat betydligt sedan den offentliga pris- kontrollen och bruttoprissättningen avskaffades. Det vore emellertid önsk- värt med en ytterligare utveckling mot en allmän och effektiv prisöver- vakning från konsumenternas sida. Opinionsbildningen och den allmänna debatten är här av stor betydelse, likaså resultaten från pris- och kartell- nämndens och konsumentinstitutets undersökningar. De senare har emel— lertid inte haft tillräckliga resurser för att sprida kännedom om sina resul- tat på ett för den breda allmänheten lättillgängligt sätt. Överhuvudtaget synes konsumentupplysningen ha saknat den konkretion, som är nödvän— dig för att icke-experter skall kunna tillgodogöra sig dess resultat.

En effektiv organisation för prisövervakning och bekämpning av skadliga konkurrensbegränsande åtgärder är nödvändig som stöd och komplement till en skärpt prismedvetenhet från konsumenternas sida. Kartellövervakningens dilemma är emellertid, att man visserligen kan befria dem, som vill kon- kurrera, från avtal och bestämmelser, som hindrar dem, men inte kan tvinga fram konkurrens i en bransch där ingen vill konkurrera. Möjligheter torde dock föreligga att vid behov ta upp förhandlingar om prissänkningar med sådana branscher, där indikation på en stark produktivitetsutveckling eller påtagliga råvaruprissänkningar föreligger. Kostnadsprissättning förutsätter ju alltid någon form av konkurrensbegränsning, även om det bara är en konkurrensbegränsning, som betingas av strukturförhållanden eller bristan— de prismedvetenhet hos konsumenterna och som således inte tillkommit genom producenternas åtgärder. En övervakning av kostnadsprissättningen faller därför naturligt under näringsfrihetsorganisationens arbetsuppgif— ter. En sådan övervakning kräver emellertid betydande resurser. I sitt ny— ligen avgivna betänkande »Effektivare prisövervakning» (SOU 1961: 3) har emellertid 1960 års prisövervakningskommitté redan behandlat hela frågan om prisövervakningens och näringsfrihetsorganisationens resurser. varför vi anser oss här kunna inskränka oss till att understryka dess stora betydelse för möjligheterna att komma tillrätta med stabiliseringsproble— men. I övrigt återkommer vi mera utförligt till frågan om prisreglering och prisövervakning i kap. IX.

115. I stort sett synes man vara tvungen att ta strävan till en någorlunda likartad inkomstutveckling inom olika samhällsgrupper som utgångspunkt vid diskussionen om inkomstbindningarna. Man kan naturligtvis ha olika uppfattningar om hur lönestrukturen bör vara utformad för att lönesätt-

ningen skall vara »rättvis», men i princip kan man inte begära att vissa samhällsgrupper, genom en relativ eller kanske t.o.m. absolut sänkning av sin realinkomstnivå, skall bära huvudbördan av stabiliseringspolitikens kostnader. '

När effekten på priserna av en ogynnsam produktivitetsutveckling i vissa näringar inte kan motverkas av långsammare inkomstökning i dessa, måste man se till att denna effekt i genomsnitt inte blir större än att den kan rymmas inom ramen för den totala produktivitetsstegringen och företagar— nas benägenhet att, vid föreliggande tryck från efterfrågesidan, minska eller öka den i företaget kvarhållna andelen av dess egen produktivitets— ökning. Vi återkommer emellertid till en ingående diskussion om lönepoli— tikens problem i kap. XI.

KAPITEL IV

Investeringarna

116. Vi har i tidigare kapitel betonat, att en av förutsättningarna för en framgångsrik stabiliseringspolitik är att den ekonomiska expansionen inom landet vidmakthålles. Det är givet att det slutgiltiga målet med en växande produktion är en förbättrad materiell försörjning. Växandet är emellertid i hög grad sin egen förutsättning. Betydelsen av en hög expansionstakt ligger nämligen i att den är nödvändig för att hålla igång den kumulativa proces—' sen: ny teknik —— investeringar — vinster — forskning —— ny teknik etc., som är utgångspunkten för möjligheterna att bibehålla och stärka landets kon- kurrensförmåga på utlandsmarknaderna och därigenom upprätthålla export, sysselsättning och en växande levnadsstandard. Det krav, som utvecklingen av det ekonomiska samarbetet i Västeuropa kan komma att ställa på Sveriges ekonomi, blir därför kanske främst ett krav på snabbare expansionstakt. Men även i den inhemska utvecklingen är en stark produktivitetsökning en viktig förutsättning för en framgångsrik stabiliseringspolitik. Detta aktualiserar frågan om avvägningen mellan investeringar och kon- sumtion i samhällsekonomin liksom också investeringsinriktningen. Investe- ringsavvägningens problem är tvåfaldigt: Hur stor del av det samlade pro- duktionsresultatet bör upptas av investeringar1 och hur skall den totala in- vesteringandelen vara sammansatt? Bakom sådana frågeställningar ligger förutsättningen att avvägningarna skall göras på ur välfärdssynpunkt (både på kort och lång sikt) så fördelaktigt sätt som möjligt. I detta sammanhang kan vi emellertid frångå detta högst odefinierade uttryck och precisera fråge- ställningen så: Hur skall investeringsavvägningen göras för att möjliggöra att det angivna målet i fråga om nationalproduktens utveckling skall uppnås? Med andra ord, vilka samband kan påvisas mellan investeringarna och det ekonomiska framåtskridandet sådant detta mäts med nationalproduktens volymökning? Vi bortser tillsvidare från alla andra produktionsbestäm- mande faktorer än investeringarna.

117. Gränsdragningen mellan investeringar och konsumtion är i vissa avse- enden tämligen godtycklig och rent konventionell. Till investeringar hänförs

1 I detta kapitel diskuteras fortsättningsvis endast investeringar i fast realkapital. Lagerin- vesteringarna måste på längre sikt beräknas följa utvecklingen av investeringarna i fast real— kapital tämligen automatiskt. Det är i den kortsiktiga konjunkturutvecklingen de får sin stora betydelse (jfr kap. VI och VIII).

givetvis förnyelse och nyanskaffning av fasta anläggningar, maskiner m.m. inom företagssektorn och den offentliga sektorn. Även lageruppbyggnad räknas till investering fast vi inte diskuterar den här. Anskaffningen av var- aktig utrustning till hushållen betraktas däremot som konsumtion med un- dantag för egnahem. Det kan naturligtvis inte hjälpas att en dylik schema- tisk uppdelning kan leda till att man bortser från de förbättrade förutsätt- ningar för en ökad produktion i samhället, som en rationalisering av hus— hållsarbetet medför även när det som sådant inte medräknas i nationalpro- dukten (jfr p. 23 och SOU 1956: 53 s. 37—39).

En annan faktor av betydelse är behandlingen av utgifterna för militära ändamål. Till skillnad från många andra länder hänförs dessa i Sverige inte uteslutande till konsumtionen utan fördelas mellan offentliga investeringar och offentlig konsumtion.

Till investeringar räknas enligt svensk statistik slutligen också reparatio- ner och underhåll av det fasta realkapitalet, vilket inte är fallet i flertalet andra länder eller i de internationella organisationernas praxis (jfr anm. till tab. 1). Det är givet att gränsdragningen mellan reparationer och nyan- skaffning alltid måste bli flytande.

118. Investeringsverksamheten har i Sverige upptagit en växande andel av det samlade produktionsresultatet under efterkrigstiden. Som framgår av ta- bell 4 har andelen stigit från 26,0 % 1946 till 31,6 % 1959. Dessa höga siff- ror inrymmer emellertid såsom ovan framhållits både ersättningsanskaff- ningar och reparationer och underhåll samt vissa militära utgifter. Om de senare frånräknas blir stegringen något mindre eller från 24,2 % till 28,9 %. Ifall man exkluderar större delen av reparationerna och underhållet samt de militära investeringarna för att kunna jämföra den svenska investerings- nivån och investeringsutvecklingen med andra länders, står det klart att Sverige varken vad beträffar stegringstakten eller andelens storlek befinner sig i någon tätposition. Enligt OEEC:s statistik har investeringsvolymen för medlemsländerna sammantagna vuxit med ca 49 % från 1953 till 1959 medan den svenska ökningen i jämförliga siffror uppgått till omkring 41 %. Investeringskvoten för Sverige (exkl. reparationer och underhåll samt militära investeringar) beräknas ha varit 20,7 % genomsnittligt under 1954—1959, medan motsva— rande siffra t. ex. för Norge var 30,1 %, för Canada 24,6 %, för Nederlän- derna 23,4 % och för Västtyskland 22,3 %. För t. ex. USA redovisas å andra sidan en betydligt lägre investeringsnivå, nämligen 16,9 %. Även Danmark, Frankrike och Storbritannien hör till de länder som redovisar lägre andel än Sverige.

119. När man skall diskutera sambandet mellan investeringarna och national- produktens ökning, är det emellertid nettoinvesteringarna och neltonatio-

Tabell 4. Brulloinvesleringarnas procentuella andel av bruttonationalprodukten 1946—1959

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Bruttoinvesterlngarna (inkl. militära inv.) iprocent av bruttonationalprodukten 26,0 28,6 26,5 26,0 27,7 27,4 28,5 30,5 30,8 29,9 30,0 30,0 30,9 31,6 31,8 Brutto'mvesteringarna (exkl. militära inv.) iprocent av bruttonationalprodukten 24,2 27,0 25,2 24,5 26,0 25,6 26,4 28,0 28,1 27,3 27,4 27,4 28,2 29,1 29,3

Tabell 5. Brulloinvesteringarnas fördelning på olika områden 1946—1959

Procenttal

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954|1955|1956|1957 1958 1959 1960

32,2 34,3 83,6

(”3

38,9 38,4 36,8 32,9 33,8 32,6 32,4 31,4 32,0 31,9 32,6 93 &8 &6 &0 14 &6 64 62 58 54 53 24,1 24,8 21,6 18,3 20,2 20,5 20,4 19,6 20,2 20,1 21,4 55 43 66 66 62 55 55 56 60 6A 59 11 11 10 Lå 21 23 26 24 26 28 31 24,3 26,3 26,6 23 3 24 3 26,4 26,7 26 3 25,9 26,2 18,6 20,0 20,1 20,9 18,4 19 0 19,7 20,9 19,2 19,2 19,6 39 43 52 53 43 53 53 53 GJ 63 66 26 16 36

Varuproduktion . Jordbruk, skogsbruk, fiske. . . . Egentlig industri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20,0 22,1 23,7 Kraft— och belysningsverk . . . . . . . .

Distribution (end. byggnader) . . . . . . . . . 1,2 1,3 1,3

Samfärdsel.......................... 22,5 22,2 24,2 Kommunikationsmedel. . . . . . . Väg— och gatuarbeten. . . . . .

Vatten och avlopp m. m.. . . . .

Bostäder..................... 30,7 29,8 22,9

Skolorm.m......................... 2,1 2,2 2,7

Sjukvård, sociala ändamål, förvaltning mm............. ...... 2,9 3,1 3,8

Militära investeringar. . . . . . . . . . . . . . .. , ,

Summa bruttoinvesteringar. . . . . . . . . . . 100,0 100,0 100,0

..

N

award—N:o NH

"1

in

”.

sr

'='-*.

a-

..

1 9 1,7 1,7 2 2 2,6 2,6 2,6 2 8 2,9 2,6 23 2 21,6 20,3 21,0 21,8 2 , 21,2 20 6 21 3 20 6 20,2 2 8 2,9 3,6 3,7 3,7 3,0 3,1 8,4 3,6 3,4

't: ca N Äh—mmwmmhhu .. m

arv—*Mer (& _ N vc N v h.

3,3 3,7 3,9 4,2 4,4 4,1 4,3 4,1 4,4 4,2 6,8 7,6 8,2 8,6 8,6 8,9 8,9 8,6 8,0 7,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100 0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

": M (& .. ")

NQ n'g— % "! seg .... loa Q N o; wu ua u: % lx

nalprodukten som är de relevanta begreppen. Förutom med reparations- och underhållsutgifterna måste man således minska motsvarande brutto- siffror med den beräknade vårdeminskningen under perioden på det existe- rande realkapitalet, innan sambandet kan framräknas. Värdeminskningen är emellertid både teoretiskt och praktiskt synnerligen svår att bestämma. Någon nettoberäkning har heller inte publicerats av konjunkturinstitutet, som har ansvaret för de årliga svenska nationalräkenskapsundersökningar- na (jfr även konjunkturinstitutets medd. B: 13 s. 152 f.).

Till grund för en nettoberäkning, som närmast har karaktär av arbets- hypotes, kan vi emellertid använda resultaten av vissa utländska beräk- ningar. Av de inhemska svenska bruttoinvesteringarna, som enligt interna- tionella beråkningsmetoder —— se ovan —— under senare tid utgjort om- kring 20 % av bruttonationalprodukten, kan ungefär hälften uppskattas ha varit nettoinvesteringar. Nettoinvesteringarna bör emellertid ställas i re- lation till nettonationalprodukten, varvid procenttalet naturligtvis blir nå- got högre. Man kan med andra ord anta att ca 11 % av nettonationalpro— dukten i Sverige f. n. anslås till investeringar, som innebär en ökning av samhällets möjligheter att producera varor och tj änster av olika slag. Vansk- ligheten i en sådan uppskattning bör emellertid än en gång understrykas.

120. Med utgångspunkt från detta antagande kan man beräkna den margi- nella kapitalkoefficienten under efterkrigstiden, dvs. förhållandet mellan de verkställda nettoinvesteringarna å ena sidan och den åtföljande ökningen av nettonationalprodukten å den andra. Resultatet, med alla tänkbara re- servationer för de beräkningstekniska svårigheterna och därmed följande osäkerhet i slutresultatet, framgår av nedanstående tablå.

Tillväxt i realkapital och nettonationalprodukt

1954 års priser, mkr Period . Kapital- Realkapltal Nettoprodukt koefficient 1946—1959 .......................... 51 275 14 145 3,6 1953—1959 .......................... 27 740 7 630 3,6

De angivna siffrorna för kapitalkoefficienten överensstämmer tämligen väl med vad man kommit fram till vid undersökningar i Förenta staterna och Norge. Man borde alltså för praktiskt bruk kunna utgå från en koeffi- cient på 3—4 för den svenska ekonomin, vilket således innebär, att en gi- ven årlig nettoinvestering måste vara 3 a 4 gånger så stor som den samti- diga nettoproduktionsförbättringen i absoluta belopp räknat. Ju lägre kapi— talkoefficienten är, ju gynnsammare skulle således effekten av en given ökning av realkapitalet vara. Om ett sådant förhållande, som här uppskat-

tats, skulle komma att råda under kommande år, skulle således en årlig ökning av nettonationalprodukten med ca 3 % kunna uppnås med nuva- rande kvot för nettoinvesteringarna.

121. Produktionsutvecklingen bestäms emellertid inte enbart av investe- ringarnas omfattning. Det finns därför anledning att vänta att förhållan- det mellan investeringarnas storlek och nationalproduktens förändring både på lång och på kort sikt företer väsentliga variationer. Konjunktur- situationen och det efterfrågemässigt betingade kapacitetsutnyttjandet är naturligtvis av avgörande betydelse för denna relation. Den totala sysselsättningen kan också ändras genom att arbetsstyrkans storlek ändras. Detta kan ske på olika sätt, t. ex. genom befolkningstillväxt i de arbetsföra åldrarna, nettoimmigration eller en ökning av de gifta kvin- nornas förvärvsarbete. Vidare vet vi att den tekniska utvecklingen inte framskrider med konstant hastighet utan kan ge investeringarna under skilda år varierande »kapacitetseffekt», dvs. verkan på produktionsmöj- ligheterna.

122. Vidare spelar en förbättrad organisation och administration en stor roll. Detsamma gäller förändringar i yrkesskicklighet; det finns skäl att anta att en förbättring av yrkesutbildningen f. n. och i framtiden kommer att vara av utomordentlig betydelse ur produktionsökningssynpunkt. Des- sa senare faktorer har tillsammans brukat benämnas »Horndalseffekten». Denna förbättring av organisation, arbetsmetoder och yrkesskicklighet vid oförändrad teknisk utrustning medför även, att man skulle kunna vänta sig en viss ökning av nationalprodukten även utan några nettoinvesteringar. Det är därför inte sannolikt att nationalproduktens ökning är en rätlinjig funktion av nettoinvesteringarna eller att den helt skulle utebli om inga nettoinvesteringar gjordes. Ifall man kan förutsätta, att de mest räntabla projekten får företräde vid investeringsavvägningen i samhället som helhet, skulle detta också med— verka till att avkastningen av en ytterligare investeringsökning blir något mindre än den genomsnittliga avkastningen av alla investeringar. Det torde dock vara tveksamt om man i praktiken kan göra en sådan förutsätt- ning i en ekonomi, där investeringarna i så hög grad som i den svenska be- stämmes på andra grunder än rent ekonomiska. Dessa olika faktorer tillsammantagna gör det sannolikt, att man bör räkna med en något högre kapitalkoefficient när det är fråga om en ökning av netto- investeringarna, än vad som framkommit av genomsnittsberäkningarna, dvs. med en lägre effekt på nettonationalprodukten. Med all den osäkerhet som vidlåder beräkningar av detta slag och som torde klart ha framgått av det föregående, kan resultatet givetvis inte ha karaktären av annat än en tum- regel för samhällsekonomiska bedömningar, men en tumregel som kan vara ganska användbar när man saknar andra bedömningsgrunder.

123. Vilka antaganden kan man då göra om de nämnda olika faktorernas inverkan på den framtida svenska kapitalkoefficienten? För enkelhets skull förutsätter vi att den ekonomiska politiken kan neutralisera alla balans- störningar, så att det totalt sett inte uppstår något efterfrågeunderskott eller någon större arbetslöshet. Sysselsättningen förutsätts endast variera med den tillgängliga arbetsstyrkan. Enligt en prognos av statistiska central- byrån uppskattas ökningen från 1959 till 1971 i den totala yrkesverksamma befolkningen till 9,6 %; dessa beräkningar bygger bl. a. på antagandet om en starkt stegrad yrkesintensitet bland de gifta kvinnorna. En sådan ut- veckling borde i och för sig vid oförändrad nettoinvestering ge en större produktionsstegring än vad som erhållits tidigare. I den mån som produk- tionsstegringen beror på en ökning av kvinnornas yrkesintensitet, kan den emellertid till viss del antas vara endast av beräkningsteknisk natur, efter— som den måste innebära att hushållsarbete, som inte ingår i beräkningen av nationalprodukten, ersätts av längre förädlade varor och av utrustning till hushållen, som ingår i denna men inte inräknas i investeringarna (jfr p. 117). Vad gäller den tekniska utvecklingen synes man, med hänsyn till den tekniska expansion som världen nu befinner sig i, snarast böra anta att den får en sänkande effekt på kapitalkoefficienten, trots att den nya tek- niken stundom är mycket kapitalkrävande. Samverkan mellan ny teknik och rationella metoder inom organisation och administration medför ett effektivare utnyttjande av investeringarna.

124. Naturligtvis spelar fördelningen av investeringarna på sektorer och områden en mycket stor roll både för deras effekt på nationalproduktens tillväxt och på landets internationella konkurrenskraft. På samma sätt som när det _gäller arbetskraftsanvändningen, borde man .här kunna tala om mer eller mindre produktiva insatser av realkapital; produktiviteten får naturligtvis bedömas med hänsyn till de olika kapitalföremålens hela livs- längd. Genom att investeringsinriktningen i högre grad än andra koeffi— cientpåverkande faktorer kan styras genom den ekonomiska politiken, får den ur dessa synpunkter också ett omedelbart intresse. Frågan är bara vilken innebörd ordet »produktiv» skall ges. En strikt bedömning av produktiviteten vid insats av nytt realkapital i olika närings- grenar eller sektorer av samhällsekonomin förutsätter i praktiken, att man gör noggranna lönsamhetsberäkningar med marknadspriser som utgångs- punkt. Då detta tillvägagångssätt är uteslutet inom väsentliga delar av ekonomin där marknadsprissättningen är upphävd eller överhuvudtaget aldrig förelegat (jfr p. 94) _ tvingas man i den investeringsavvägning som ändå måste göras till överväganden, som måste bygga på subjektiva vårde- ringar av olika slag.

125. Med hänsyn till angelägenheten av att trygga en snabb expansionstakt i den svenska ekonomin anser vi det nödvändigt, att investeringsavväg— ningen i än högre grad än tidigare lämnar utrymme för investeringar av pro— duktiv natur. Produktiviteten kan därvid såsom framgått av det föregående i sista hand endast fastställas genom en subjektiv bedömning. Detta uttalan- de innebär inte någon rekommendation om ett ensidigt gynnande av närings— livets investeringar. Även om vi inte vill underlåta att erinra om den minsk— ning av varuproduktionens andel av den totala investeringsverksamheten från nära 40 % till endast knappt 32 %, som ägt rum sedan slutet av 1940— talet (jfr tabell 4), är vi fullt medvetna om, att svåra flaskhalsproblem före- ligger i fråga om t. ex. yrkesutbildningen, bostadsbyggandet i expanderande orter och transportväsendet. De begränsar f.n. den möjliga produktions- tillväxten och även inom dessa områden måste investeringarna därför be- dömas som högproduktiva. Det är omöjligt att överblicka i vad mån en ökning av de i ovannämnda mening produktiva investeringarna kan åstadkommas inom ramen för den nuvarande totala investeringskvoten. I den utsträckning så inte blir möj- ligt blir det angeläget att få till stånd en ökning av de totala investeringar- nas andel av bruttonationalprodukten, för att utrymme därigenom skall kunna skapas för en produktionsfrämjande investeringsavvägning. En sådan ökning har, såsom framgått av det föregående (jfr p. 118 och tabell 4), pågått under hela efterkrigsperioden. Den synes oss emellertid ännu inte vara fullt tillräcklig, vilket också torde visas av de internationella jäm— förelserna. Mot bakgrund av den växande internationella konkurrensen an- ser vi, att ett av målen för den ekonomiska politiken därför bör vara att se till att denna ökning fortsätter.

126. Avvägningen mellan konsumtion och investeringar har emellertid hit- tills diskuterats endast med hänsyn till dess effekt på nationalproduktens tillväxt. Speciellt ur stabiliseringssynpunkt har emellertid denna avväg- ning också en annan aspekt, nämligen genom sambandet mellan konsum— tionsefterfrågans storlek och investeringsbenägenheten. Ju större den förra är, ju större blir som regel också den senare, vilket givetvis försvårar av- vägningen, eftersom de samtidigt måste rymmas inom ramen för den to- tala produktionen. Detta förhållande måste vara utgångspunkten för all konjunkturpolitik.

Man kan lätt konstatera att summan av konsumtions- och investerings— efterfrågan under många av efterkrigsåren varit för stor. Det är däremot inte möjligt att säga vilken av dem som varit för stor. Det efterfrågetryck, som delvis givit upphov till stabiliseringsproblemen, har till stor del varit en följd av att statsmakterna försökt genomföra en annan avvägning mel- lan investeringar och konsumtion än den, som skulle blivit det marknads- mässiga uttrycket för konsumenternas värderingar. Medlet har varit en

annan och lägre prissättning på investeringskrävande tjänster än som skulle varit marknadsmässigt betingat. Detta leder till en motsvarande högre efterfrågan; köer och andra bristsymptom uppstår och därmed ett politiskt tryck på myndigheterna att öka investeringarna.

127. Å andra sidan står det också klart, att investeringsviljan inom den sektor där kapitalets tjänster är marknadsprissatta är en direkt funktion av konsumtionsefterfrågan inom landet och efterfrågan på svenska export- varor. Samtidigt måste emellertid en ökning av investeringskvoten alltid innebära en minskning av konsumtionsefterfrågan, såvida samhällsekono— misk balans skall upprätthållas, och således i och för sig medföra en minsk- ning av investeringsbenägenheten. Det finns m. a. 0. ett jämviktsläge mel- lan investeringar och konsumtion, som på kort sikt endast kan ändras genom ändrade dispositioner inom den offentliga sektorn eller genom en förändring i utrikeshandeln, som leder till en ökning eller minskning av valutareserven. Det är kring detta jämviktsläge som de konjunkturmässiga svängningarna i efterfrågan och investeringsbenägenhet rör sig. Investeringarnas nyckelställning i konjunkturförloppet beror av att de först efter viss tid ger upphov till nyttigheter för konsumtion och att efter- frågan på material och arbetskraft för investeringar därför måste motsvaras av ett avsiktligt sparande, om jämvikt mellan totalt utbud och total efter- frågan i samhället, dvs. den samhällsekonomiska balansen, skall kunna upp— rätthållaszill denna centrala konjunkturproblematik kommer vi ständigt att återkomma i de följande kapitlen vid diskussionen av de ekonomisk— politiska medlen. Tidigare var konjunkturpolitikens mål i allmänhet begränsat till att, vid viss på förhand bestämd omfattning på de offentliga investeringarna, söka finna och bibehålla detta jämviktsläge med penning- och finanspolitiska medel, oberoende av vilken sammanlagd investeringsnivå och framstegs- takt som blev följden. Men när de offentliga och de av det offentliga direkt styrda investeringarna omfattar mellan 3/5 och 2/3 av de totala, samtidigt som en långt ambitiösare målsättning med avseende på produktionsutveck- lingen uppställts, måste målet för investeringsverksamheten formuleras som en viss önskvärd investeringsnivå och penning- och finanspolitiken inriktas på att bereda utrymme för investeringar av en sådan omfattning. Detta är en av huvudfrågorna i de följande kapitlen. Den ekonomiska politikens uppgift kan inte begränsas till att skapa utrymme för statens investeringar, den måste ta den totala investeringsvolymen i samhället som utgångspunkt (jfr p. 271). En annan huvudfråga är att finna de för nuvarande institu- tionella och samhällsekonomiska förhållanden lämpligaste ekonomisk-poli— tiska medlen för att påverka investeringsbenägenheten i olika konjunktur- lägen i syfte att uppnå en utjämning, som kan medverka till bestående sam- hällsekonomisk balans på en hög aktivitetsnivå.

Slutsatsen blir att man vid strävan att få till stånd en ökning av investe- ringskvoten måste uppmärksamma de begränsningar, som är en följd av sambandet mellan konsumtionsefterfrågan och investeringsbenägenhet. Sö- ker man driva ökningen utöver jämviktsläget måste det resultera i ett kon-

junkturbakslag.

KAPITEL V

Handels- och valutapolitiken

Den svenska ekonomins utlandsberoende

128. Det ekonomiska livet i Sverige präglas av ett starkt utlandsberoende. Dels föreligger ett stort importbehov av råvaror av olika slag för industrin, dels är den inhemska marknaden för liten för en fullständig industriell utbyggnad med moderna produktionsmetoder. En specialisering på vissa varuområden måste därför komma till stånd. Det svenska näringslivet är ändå relativt starkt differentierat. Specialiseringen och utlandsberoendet ökar allteftersom den moderna tekniken utvecklas mot massproduktion, en tendens som gjort sig starkt gällande under efterkrigsåren. Genom sin omfattning i förening med en betydande variabilitet både vad beträffar priser och volym är utrikeshandeln en av de viktigaste fakto- rerna bakom konjunkturvariationerna i den svenska ekonomin. Det växande sambandet mellan den inhemska ekonomiska aktiviteten och utrikeshan- deln kan belysas av att varuimportens volym sedan 1947 genomsnittligt ökat med nära 2 procent för varje procents ökning av den svenska bruttonational— produkten (i fasta priser). På exportsidan finns ungefär samma relation. För varje ökning av bruttonationalprodukten i USA och Västeuropa med en procent, har den svenska exporten till dessa områden stigit med i runt tal 2 procent. Ett väsentligt problem för stabiliseringspolitiken i Sverige är därför att motverka, mildra eller balansera effekten av konjunkturvariationer i andra, större länder, som sprids till Sverige genom förändringar i utrikes- handeln.

129. I kap. II angavs de mål, som enligt vår uppfattning bör uppställas för den ekonomiska politiken. Därtill betonades att dessa mål visserligen kan komma i konflikt med strävan att upprätthålla jämvikt i Sveriges rela- tioner med utlandet, men att å andra sidan en sådan jämvikt på lång sikt är nödvändig om målen inte skall äventyras. Därmed ställs krav på att både utifrån och inifrån kommande pris- och efterfrågeförändringar av balansrubbande karaktär skall kunna neutraliseras av den ekonomiska po- litiken på samma gång som bytesbalansens jämvikt vidmakthålles. Detta skall vidare ske inom ramen för de bindningar, som de internationella sam- arbetsavtalen innebär, och på ett sådant sätt att andra länder ej ser sig

föranlåtna att vidta motåtgärder samt med minsta möjliga störningar av det löpande handelsutbytet.

En genomgång och diskussion av de medel, som den ekonomiska politi- ken kan använda för att förebygga eller dämpa den balansrubbande effek- ten av från utlandet kommande pris- och efterfrågeförändringar, antingen de går i depressiv eller inflationistisk riktning, måste utgå från en under- sökning av de ekonomiska förloppen när dessa störningar sprids inom samhällsekonomin. En sådan analys, som i stor utsträckning måste göras teoretisk med starka förenklingar av verkligheten, har inom penningvärde— undersökningen utförts av Bengt Metelius, Utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin (SOU 1955: 13), till vilken vi här får hänvisa. Den föl— jande framställningen bygger emellertid också på en rad kompletterande synpunkter, bl.a. med hänsyn till senare erfarenheter, vilka framkommit vid våra diskussioner av dessa frågor.

Även med de starkt förenklade förutsättningar som en sådan analys kräver, måste en redogörelse för olika tänkbara utländska konjunkturimpul- ser och deras spridning under olika förhållanden inom den svenska ekono- min komma att omfatta ett mycket stort antal förloppsalternativ. Skall redogörelsen göras mera verklighetstrogen blir antalet närmast oändligt genom alla tänkbara ojämnheter i pris- och efterfrågeutvecklingen mellan branscher och näringsgrenar. En konjunktur är ju praktiskt taget alltid splittrad.

Den interna politikens möjligheter

130. Som en allmän slutsats både av den teoretiska analysen och den histo- riska redogörelsen vill vi framhålla den styrka för att inte säga obeveklig- het med vilken de utländska konjunkturimpulserna sprids inom den svenska ekonomin, även om effekten ibland kan modifieras av inhemska impulser eller vissa tröghetsmoment ibland kan fördröja den. Vi har också funnit att den interna prisnivån i de allra flesta andra länder nära följt import— och exportprisernas utveckling. Skillnaden i prisutveckling mellan länderna beror väsentligen på olikheter i importens och exportens sammansättning. I Sverige är det såsom tidigare framhållits särskilt pris- och efterfrågeför— ändringar för exportvarorna som förmedlar de utländska konjunkturim- pulserna. Speciellt beträffande prishöjningar är, såsom påvisats i kap. III, motståndskraften mot den horisontella och vertikala prisspridningen ringa vid nuvarande institutionella förhållanden. Utrikeshandelns andel av na- tionalprodukten är i Sverige så betydande, att spridningen av mera allmän- na prisimpulser utifrån sker på alltför bred front för att de, vid bibehållen samhällsekonomisk balans, skall kunna begränsas till export— och import— sektorerna med hjälp endast av efterfrågereglerande ekonomisk—politiska medel. En självständig penningvärdestabilisering mot sådana utländska

prisimpulser med interna ekonomisk-politiska medel är därför, så snart de får någon väsentlig omfattning, knappast tänkbar i Sverige eller i något annat enskilt land med betydande utrikeshandel.

131. Möjligheterna att driva en självständig stabiliseringspolitik vid en betydande och/eller långvarig exportminskning begränsas starkt av det in- ternationella utrymmet. Hur stort detta är beror dels på landets handels- och valutapolitiska rörelsefrihet, dels på i vad mån det har varit möjligt att under tidigare perioder med gynnsam exportutveckling bygga upp en valutareserv. En exportminskning bör i första hand mötas genom att en lagerökning i exportföretagen underlättas. Jämsides härmed bör den inhemska investe- ringsverksamheten stödjas genom penning- och finanspolitiska åtgärder i syfte att motverka det bortfall av investeringsefterfrågan, som emanerar från exportföretagen. Samtidigt bör selektiva sysselsättningsskapande åt- gärder av tillfällig natur sättas in på exportindustriorterna. Om en sådan politik lyckas, torde en allmän konsumtionsminskning kunna undvikas och speciella penning- eller finanspolitiska åtgärder till stöd för konsumtionen kunna undvaras. Skulle emellertid en konsumtions- minskning inträda, ligger en stabilisering av själva den privata konsum- tionen genom en lättnad i den mot densamma riktade beskattningen när- mast till hands. Är det internationella utrymmet begränsat, måste emellertid den ökning av importefterfrågan, som en inhemsk expansionspolitik innebär vare sig den inriktas på stöd för de enskilda investeringarna, ökning av den pri- vata konsumtionen eller utvidgning av den offentliga verksamheten, redan på kort sikt leda till svårigheter med valutareserven, ifall underskottet i betalningsbalansen blir av mera betydande omfattning. En självständig sta- biliseringspolitik i ett enskilt land ställs här lätt inför en olöslig uppgift. Denna typ av stabiliseringsproblem torde i sista hand endast kunna lösas genom internationell samverkan. På grund av de speciella efterfrågeförhållanden för svenska exportvaror och för importvaror i Sverige, som förelegat under efterkrigstiden, har im- porten i realiteten minskat starkare än exporten under nedgångsperioderna med en påfyllning av valutareserven som följd. Denna tendens kan emeller- tid ännu knappast generaliseras och kan i varje fall vid en ihärdigare kon- junkturpolitik lätt omkastas (jfr p. 140).

132. En ökning av exporten åtföljes i många fall av en parallell stegring av importen. En sådan utrikes mängdkonjunktur ställer vissa krav på rör- lighet och omställning på den interna ekonomin, men den reser inte i öv— rigt några större stabiliseringspolitiska problem. En annan situation föreligger om exporten från ett utgångsläge med full

sysselsättning ökar, under det att importen förblir oförändrad eller ökar i långsammare takt. Det exportöverskott, som då uppkommer, måste mot- svaras av en ökning av det inhemska sparandet i förhållande till de in- hemska investeringarna, ifall samhällsekonomisk balans skall kunna bi— behållas. Men exportökningen utgör samtidigt en kraftig stimulans till efterfrågeökning från exportindustrins sida, både för ökad produktion och för ökade investeringar. Samtidigt medför den en likviditetsökning, som skapar underlag för efterfrågeökningen. Uppgiften för den ekonomiska poli- tiken blir därför att bereda utrymme för denna produktions- och investe— ringsökning i den mån den anses önskvärd eller alternativt att begränsa den och samtidigt suga upp eller binda likviditetstillskottet. Eftersom en så stor export som möjligt alltid måste anses eftersträvansvärd (jfr p. 137), kan därvid i allmänhet endast en begränsning av investeringsökningen komma i fråga.

Dessa förskjutningar av förhållandet mellan inhemskt sparande och inhemska investeringar, som kan pågå kortare eller längre tid, motsvaras av en ökning av valutareserven, vilken alternativt kan sparas till en kom- mande konjunkturförsämring eller användas till investeringar i utlandet, varigenom i det senare fallet likviditetsöverskottet avtappas. Valet av åtgär- der i ett läge som det nyss beskrivna måste i första hand bli beroende av den eftersträvade realekonomiska avvägningen mellan privat konsumtion, privata investeringar och offentlig verksamhet, men även av de penning- politiska konsekvenserna av de olikheter i likviditetsutveckling, som hänger samman med skilda sätt för finansieringen av ökningen i valutareserven.

De tidigare berörda efterfrågeförhållanden, som faktiskt förelegat i Sverige under efterkrigstiden, har medfört att importen ökat starkare än exporten under en konjunkturuppgång. En sådan tendens försvårar givetvis valuta- politiken, ifall den sedvanliga påfyllningen av reserverna under en av- mattning på grund av en ihärdigare stabiliseringspolitik uteblir. En alltför stark ökning av importefterfrågan bör givetvis mötas främst med interna stabiliseringspolitiska medel, som diskuteras i de följande kapitlen.

133. Utrikeshandelns stora betydelse för den svenska ekonomin leder också lätt till att impulser utifrån genererar interna kumulativa förlopp, som får effekter långt utöver den primära impulsen. Likaså medför den att auto- noma, inhemska balansrubbningar snabbt kan ge utslag i bristande utrikes— balans och därigenom framtvingar motåtgärder. Ett inhemskt efterfråge- överskott, orsakat av t. ex. en expansion inom den offentliga sektorn, leder till pris- och lönestegringar och minskar den svenska exportens konkur- renskraft samtidigt som det ökar den inhemska efterfrågan på import- varor och exportabla varor. Därigenom kommer betalningsbalansen att visa ett underskott och ett valutautflöde äger rum, som förr eller senare, beroende på valutareservens storlek, måste stoppas. I samtliga dessa fall är givetvis

interna ekonomisk-politiska åtgärder, som påverkar den totala efterfrågan inom landet, på sin plats.

Handels- och valutapolitikens mål

134. Av det föregående har framgått, att många av de smärre utländska konjunktursvängningar, som förmedlas till Sverige genom variationer i ut- rikeshandeln, bör kunna motverkas, balanseras eller åtminstone mildras genom interna, efterfråge- och likviditetsreglerande ekonomisk-politiska åt- gärder. I-Iur dessa åtgärder skall genomföras diskuteras i de följande kapit- len. Ur handelspolitisk synpunkt bör målet vara att skapa ett system som tål påfrestningar utifrån. Det torde emellertid också stå klart, att de interna åtgärdernas möjligheter är ganska starkt begränsade vid vissa typer av konjunkturpåfrestningar, särskilt vid exportminskning eller vid utländska prisstegringar, och när de utländska konjunkturvariationerna antar större dimensioner. Möjligheten att i sådana lägen stabilisera den interna utvecklingen gent- emot utlandet ligger följaktligen främst i att genom handels- och valuta- politiska åtgärder avskärma den inhemska ekonomin mot dylika impulser. Resten av detta kapitel skall ägnas häråt. Redan här bör emellertid med en hänvisning till kap. I erinras om de starka begränsningar av den handels— och valutapolitiska handlingsfriheten, som Sveriges åtaganden i det inter- nationella ekonomiska samarbetet medfört.

135. Av den bild av den internationella bakgrunden till den svenska ekono- miska politiken, som tecknades i första avsnittet av kap. 1, framgick att de expansiva tendenserna sannolikt kommer att överväga i den internatio- nella konjunkturutvecklingen även i fortsättningen, fast mindre utpräglat än hittills under efterkrigsperioden. Detta hindrar inte att bakslag av den typ som inträffade 1948—49, 1952—53 och 1957—58 naturligtvis fortfa— rande kommer allt emellanåt. Sverige kan dock komma att befinna sig i spe- ciella svårigheter genom diskriminering inom EEC och den handelspolitik denna grupp kan komma att föra, ifall något samarbete mellan de båda handelsblocken i Västeuropa inte kommer till stånd. Av framställningen i samma kapitel framgick vidare att de bindningar, som de internationella avtalen f. n. medför för den svenska handels- och valutapolitiken och den hänsyn till andra länders intressen som klokheten bjuder landet att iaktta, sannolikt inte behöver omöjliggöra en självständig svensk stabiliseringspolitik, även om utrymmet härför i vissa lägen kan bli ganska snävt begränsat. Vi fastslog vidare 1 kap. II att även handels- och valutapolitiken vid mer omfattande (»fundamentala») jämviktsrubbningar bör vara ett av medlen för att nå målet för den ekonomiska politiken. Sverige har å andra sidan ett vitalt intresse av att uppfylla sina förpliktelser enligt

de internationella överenskommelserna, såsom det bästa skyddet för länder med ringa politisk och ekonomisk makt att ställa bakom sina krav.

136. Målet för handels- och valutapolitiken mäste följaktligen ur stabilise- ringssynpunkt bli att inom ramen för den av de internationella överenskom— melserna medgivna handlingsfriheten skydda den interna ekonomin mot uti- från kommande konjunkturstörningar, som till sin karaktär eller omfatt- ning är sådana att de ej kan motverkas eller balanseras med intern ekono— misk politik med bibehållen samhällsekonomisk balans. Däremot kan det inte vara dess uppgift att avskärma näringslivet från sådana störningar, som har sitt ursprung i långsiktiga strukturförändringar i produktion och mark- nadsförhållanden. De internationella överenskommelserna om handelns fri— görande torde delvis ha tillkommit med syfte att undvika att så skulle bli fallet genom att skapa en motvikt mot gruppintressen inom länderna. Dessa överenskommelser innebär en generell begränsning av de avtals— slutande ländernas rätt att föra en självständig handels- och valutapolitik. eftersom det inte är möjligt att skilja mellan åtgärder, som syftar till att utestänga tillfälliga störningar resp. varaktiga förändringar. Det medför naturligtvis att möjligheterna att vidta åtgärder även i förstnämnda syfte blir tämligen begränsade. I den mån dessa avtal medför, att handels- och valutapolitiska åtgärder överhuvudtaget inte kan tillgripas för att skydda den inhemska balansen mot utifrån kommande impulser som inte kan motverkas med andra medel, blir man tvungen att i den ekonomiska poli- tiken följa den internationella konjunkturutvecklingen, även om detta skulle leda till resultat, som inte står i överenstämmelse med de mål man uppställt för denna politik. Den enda väg som återstår är överenskommelser länderna emellan om en gemensam konjunkturpolitik.

137. Den fixering av handels- och valutapolitikens mål, som följer redan av fastställandet av den allmänna målsättningen för den ekonomiska poli- tiken, kräver vissa preciseringar. Strävan att utestänga svårbemästrade ut- ländska konjunkturimpulser kan komma i motsättning till de i direktiven för vårt arbete angivna speciella målen för handels- och valutapolitiken. Där framhålles att ett av dessa måste vara ». . .bevarandet av förutsätt— ningarna för ett fritt, omfattande och balanserat handelsutbyte . . .». Detta innebär att man inte bör tillgripa restriktioner i själva handelsutbytet utan att dessa impulser i stället måste mötas med andra ekonomisk—politiska åtgärder. Detta har särskilt stor betydelse för exporten. En konjunkturimpuls, som medför ökad efterfrågan på Sveriges exportvaror och en volymökning av exporten och på denna väg alstrar en efterfrågeökning och prisstegrings- tendenser inom landet, kan inte motverkas med kvantitativa restriktioner på exporten, både av ovan angivna skäl och därför att man i alla praktiskt

förekommande fall måste sträva efter så stora valutaintäkter som möjligt för att öka det internationella utrymmet. Den måste i stället föranleda åtgärder ägnade att åstadkomma en minskning av den inhemska efterfrågan och därigenom bereda utrymme för exportökningen. Å andra sidan kan landet just av valutaskäl bli tvingat att införa restriktioner på importen, en åtgärd som med hänsyn till önskvärdheten av ett fritt handelsutbyte dock måste komma i allra sista hand.

Med hänsyn till betalningsbalansens betydelse för den ekonomiska sta- biliteten och till den handelspolitiska press Sverige framdeles kan komma att bli utsatt för, synes det viktigt att åstadkomma en ökad rörlighet i produk- tionsstrukturen med snabbare produktionsomläggningar mot näringar med lättsålda och väl betalda varor från näringar med svårsålda och dåligt betalda produkter. Den största vinsten av det ekonomiska samarbetet kommer att tillfalla det land, som är i stånd att genomföra de snabbaste produktionsom- läggningarna, och inte det land, som vid förhandlingarna lyckats bibehålla den mest omfattande protektionismen.

138. I detta och tidigare kapitel har vi upprepade gånger framhållit, att Sveriges möjligheter att föra en självständig handels- och valutapolitik och därigenom parera konjunkturinflytandet från utlandet är starkt begrän- sade, dels genom landets internationella åtaganden, men främst genom nödvändigheten för dess internationella solvens att vårda de svenska varor- nas konkurrenskraft och goodwill på exportmarknaderna. Det starka eko- nomiska beroendet av utlandet medför, att verkningarna på betalningsbalan- sen och valutareserven snarare måste bli en utgångspunkt för än tillåtas bli en effekt av den interna ekonomiska politiken. En ekonomisk politik i Sve- rige, med den i kap. II upplinjerade målsättningen, torde fordra en större internationell rörelsefrihet än vad den nuvarande valutareserven medger. En av de viktigaste åtgärderna för konjunktursamverkan mellan län- derna vore att söka upprätthålla en hög internationell likviditet genom en valutapolitik, som främjar en rimlig fördelning av de likvida reserverna, genom IMF och andra organisationer och genom direkta bilaterala krediter. En väsentlig förbättring i dessa avseenden har inträtt under de senaste åren. I den mån en större rörelsefrihet därigenom kan vinnas, synes krediter i IMF och från enskilda länder böra utnyttjas för att överbrygga den minskning av valutareserven, som en oförändrad import måste medföra vid efterfråge- bortfall för svenska exportvaror, och för att möjliggöra för landet att ta risken av en appreciering vid en stark internationell prisuppgång. Även om det kan vara tveksamt ifall IMF i sin nuvarande form har tillräckliga re- surser för att vid mera omfattande påfrestningar bemästra det internatio- nella likviditetsproblemet, anser vi ändå att den har lämnat värdefulla bi— drag till en friare handel och att Sverige därför positivt bör stödja en vidare utveckling och utvidgning av dess verksamhet.

Handels- och valutapolitikens medel

139. De viktigaste handels- och valutapolitiska medel, som kan sättas in för att parera eller dämpa svårbemästrade utländska konjunkturimpulser, kan grupperas under fem punkter.

a) Förändringar av valutareserven.

b) Export- och lagringsstödjande åtgärder. 0) Förändringar av avgifter och subventioner på export och import inkl.

tullar.

d) Växelkursförändringar.

e) Importreglering och valutakontroll. I den följande diskussionen går vi inte närmare in på den interna ekono- miska politik, som i regel måste komplettera de handelspolitiska åtgär- derna, utan hänvisar härvidlag till de följande kapitlen.

Valutareserven

140. Det har redan tidigare framhållits att utrymmet för en självständig sta- biliseringspolitik i vissa lägen är i mycket hög grad beroende av valutareser- vens storlek. Diskussionen av detta beroende bygger i allmänhet på en ganska schematisk modell för import- och exportefterfrågans förändringar i konjunkturutvecklingen. Skall man vid utländska depressionsimpulser och efterfrågebortfall för exporten vidmakthålla sysselsättningen och upprätt- hålla en väsentligt högre ekonomisk aktivitet inom landet än i andra länder, måste detta i och för sig leda till att importefterfrågan inte faller i samma utsträckning som exporten minskar, med avtappning av valutareserven som följd. Skall man å andra sidan i en internationell högkonjunktur med sti— gande exportefterfrågan kunna återvinna den internationella valuta, som man förbrukat i en lågkonjunktur, fordras en ganska stram ekonomisk politik, som begränsar inkomstökningen och den därav följande ökningen av importefterfrågan. Detta schematiska mönster för sambandet mellan konjunkturpolitiken och valutareservens förändringar modifieras emellertid av skillnader i im- portens och exportens känslighet för inkomstförändringar, av företagens lagerpolitik och av andra faktorer. Eftersom konjunkturrörelserna är rela— tivt väl synkroniserade mellan de länder som har en stor utrikeshandel, kan i själva verket inte alla förlora valuta i en lågkonjunktur och alla åter- vinna den i en högkonjunktur. Några måste vinna det som andra förlorar och tvärtom. Hittills under efterkrigsåren har bytesbalansens utfall för Sveriges del inte varit korrelerat med konjunkturvariationerna på det sätt, som en självständig stabiliseringspolitik enligt denna förenklade teori borde föranleda. Detta ger en antydan om att sambandet med konjunktursväng— ningarna åtminstone för Sveriges del är mera komplicerat än man hittills

i allmänhet antagit. Utvecklingen under efterkrigsperioden tyder närmast på en så mycket högre inkomstelasticitet1 i Sverige för importvaror än i ut— landet för svenska exportvaror, att detta i förevarande sammanhang över- flyglat effekten av den inhemska stabiliseringspolitiken. Även företagens lagerpolitik med lageruppbyggnad under uppgångsfasens senare del och själva högkonjunkturen och lageravveckling under nedgångsfasens senare del och lågkonjunkturen (jfr p. 316) synes bidra till en annan utveckling av bytesbalansen än den förenklade modellen förutsäger. Problemet har snarare varit en alltför stark ökning av importefterfrågan i högkonjunktu- ren än ett bortfall av exportefterfrågan i lågkonjunkturen. Ifall stabilise- ringspolitiken drives mera ihärdigt än hittills, kan emellertid effekten av skiljaktigheten i inkomstelasticitet för import och export istället komma att addera sig till de krav på valutareserven, som stabiliseringspolitiken enligt den förenklade modellen ställer. En mera självständig stabiliserings— politik i Sverige än den som drivits under 1950-talet skulle därför kunna komma att ställa större anspråk på valutareserven, särskilt om konjunktur— avmattningarna också skulle bli mera betydande genom att de blir djupare och/eller sträcker sig över flera år.

141. Eftersom den i kap. II angivna målsättningen för den ekonomiska politiken innebär krav på en relativt stor rörelsefrihet gentemot utlandet, måste följaktligen den svenska valutareserven vara ganska betydande. Vad detta innebär rent kvantitativt beror på en mängd olika faktorer. För det första beror det på utrikeshandelns omfattning. Kravet kan formuleras som täckning för ett visst antal månaders import. För det andra beror det på möjligheterna att komplettera reservhållningen med andra medel, t. ex. med krediter i internationella organisationer (främst IMF) eller i andra länder. För det tredje beror det på valutareservens sammansättning; i vil— ken grad den är konvertibel, ett problem som dock sedan årsskiftet 1958/59 har mindre aktualitet. För det fjärde beror det på storleken av de påfrest- ningar, som kan följa av en omkastning av utrikeshandelns finansiering och strömmen av internationella kortfristiga krediter. Dessa omkastningar med— för förändringar i förskjutningspostens storlek, men denna bestäms även av andra förhållanden. Det är givetvis utomordentligt vanskligt att försöka bedöma vilka på- frestningar på valutareserven, som kan följa med ett efterfrågebortfall för svensk export, beroende antingen på en konjunkturnedgång eller på en nå- got för stor appreciering vid en internationell prisuppgång (jfr p. 154), eller med en spekulation mot kronan (jfr p. 156). Erfarenheterna från efter- krigstiden kan endast i begränsad omfattning ge ledning härvidlag. De första efterkrigsåren präglades av mycket speciella förhållanden och där- efter har följsamheten till den internationella ekonomiska utvecklingen i

1 Beträffande innebörden i elasticitetsbegreppet jfr 65 noten.

Sverige varit så stor, att några större påfrestningar på valutareserven inte uppstått. Den största inträffade 1947, då bytesbalansens saldo innebar ett underskott med nära 1,5 mmkr eller ca 2 mmkr omräknat till nuvarande importprisnivå. Under 1950—talet har underskottet däremot aldrig något år överstigit 500 mkr.

Valutareserven har vuxit praktiskt taget oavbrutet sedan den nådde bot- tenläget 1948 fram till hösten 1959, till en början tack vare exportöverskott och sedermera genom en ökning av förskjutningsposten. Under det föl- jande konj unkturuppsvinget har den emellertid liksom 1954—-—55 åter mins- kat, fast starkare än då. Utrikeshandelns omfattning har emellertid också vuxit starkt, från knappt 5 mmkr om året i slutet av 1940-talet till f. 11. ca 14 mmkr. Kravet på reservens storlek måste därför nu ställas i mot- svarande mån högre.

Förskjutningsposten kan beräknas ha medfört att valutareserven vid 1960 års utgång var 1,9 mmkr större än vad enbart bytesbalansens utfall under de föregående åren skulle ha motiverat. Även enligt flertalet andra länders redovisade betalningsbalanser skulle en positiv förskjutningspost ha förelegat under 1950—talet. Detta tyder närmast på brister i statistiken över handel och betalningar.1 Det finns därför knappast anledning tro, att förskjutningsposten skulle till väsentlig del bestå av korta krediter och där- för lätt kunna leda till en snabb avtappning av valuta.

142. En valutautströmning genom importöverskott på 2f3 mmkr synes ändå vara det mesta man har anledning att räkna med även vid mycket allvarliga påfrestningar. Därtill kommer den minskning av reserverna, som kan upp- komma genom större frihet för de internationella kapitalöverföringarna. En vidgad exportkreditgivning kan också komma att ställa ökade krav på landets likviditet (jfr p. 145). Men valutareserven får inte vara helt tömd efter en dylik påfrestning. En viss reserv måste alltid föreligga för att hindra att des— perata åtgärder framtvingas. Man kommer på dessa grunder fram till att valutaresurserna i form av valutareserv och lånemöjligheter i de internationella organisationerna skulle behöva vara väsentligt större än de f. n. normalt är. Man bör inte dra sig för att utnyttja de senare vid försöken att stabilisera i en konjunkturned— gång, eftersom de till stor del tillkommit i detta syfte.

143. Vad detta innebär för krav på själva valutareservens storlek blir be- roende på vilka möjligheter andra utvägar bjuder. Lånemöjligheterna i de internationella organisationerna är i stort sett kända. Ifall de skall utnytt- jas i vidare omfattning, får man emellertid vara beredd på att motkrav kommer att ställas beträffande den ekonomiska politikens utformning. I vilken utsträckning Sverige i övrigt skulle kunna ta kortfristiga utländska

1 Jfr Preliminär nationalbudget för 1960. SOU 1960: 8 s. 24.

krediter i anspråk är naturligtvis inte känt. Eftersom valutareserven bara redovisas netto, framgår det inte heller i vilken utsträckning Sverige fak- tiskt gör det. Under de senare åren synes emellertid bruttoreserven ha varit ca 1/2 mmkr större än nettotillgångarna i riksbanken och affärsbankerna. I den mån de utländska fordringarna inte tas hem vid en påfrestning på den svenska betalningsbalansen, vilket inte behöver förutsättas om påfrest- ningen inte blir krisartad, är det snarare brutto- än nettotillgångarna som anger det internationella utrymmet. Det borde vara en angelägen uppgift att internationellt verka för att sådana forcerade hemtagningar undvikes, eftersom en ökning av bruttoreserverna skulle möjliggöra en allmän ökning av den internationella likviditeten (jfr nedan). För att följa denna utveck- ling vore enligt vår uppfattning en bruttoredovisning av riksbankens och affärsbankernas valutaställning parallellt med den nuvarande nettoredo- visningen av visst värde.

Såsom tidigare framhållits är ett av de effektivaste medlen för en inter- nationell konjunktursamverkan en ömsesidig kreditgivning för att öka den internationella likviditeten i en allmän konjunkturnedgång. De internatio- nella organisationerna är en form härför. I den mån en sådan samverkan kan utökas, måhända också i andra former, minskas naturligtvis kraven på en valutareserv i motsvarande män. En lösning av likviditetsproblemet på denna väg har väsentliga fördelar, dels därför att det blir billigare, dels därför att det totalt innebär en ökning av den internationella likviditeten, medan uppbyggandet av en valutareserv i ett land alltid måste innebära en minskning av reserverna i andra, i varje fall så länge man strävar efter en ökning av nettoreserven. Men en sådan lösning ställer å andra sidan större krav på de deltagande ländernas förmåga att sköta den interna eko- nomiska politiken.

Exportkrediter och lagringsstöd 144. Möjligheterna att direkt ingripa mot kvantitetsstörningar på exportsidan, dvs. mot själva bortfallet i efterfrågan på exportvaror, ter sig givetvis be— gränsade. En viss effekt synes dock kunna vinnas genom intensifierat för- säljningsarbete på grundval av vidgad kreditgivning genom bankkrediter och statliga exportkreditgarantier, som är de huvudsakliga formerna för krediter i utrikeshandeln bortsett från de, som normalt förekommer från exporterande till importerande företag.

Möjligheterna att bevilja statlig garanti för. exportkrediter, lämnade av enskilda exportörer, har förelegat ända sedan 1930-talets arbetslöshetskris. Då systemet infördes var det primära syftet att motverka arbetslösheten inom exportnäringarna. Garantigivningen har dock fram till de senaste åren, i förhållande till hela exporten, haft en tämligen begränsad omfatt- ning.

Frågan om exportkreditgarantier aktualiserades åter under 1958 i sam-

band med nedgången i den svenska exporten till följd av konjunkturavmatt- ningen och i samband med den kraftiga utökningen i vissa andra, konkur- rerande länders exportkreditgivning, främst Västtysklands. Ramen för de statliga garantiåtagandena, som tidigare var 300 mkr, vidgades av 1958 års riksdag till 600 mkr och av 1960 års till 1 mmkr. En särskild utredning före- tog i anslutning till förstnämnda beslut en överarbetning av formerna för exportkreditgivningen, och nya bestämmelser trädde i kraft från 1 juli 1959. En viss internationell samordning av bestämmelserna för exportkreditgaran- tier förekommer också genom den s. k. Bernunionen, som är en sammanslut- ning av exportkreditinstitut i olika länder.

145. Vi anser att kreditgarantier för export är ett viktigt medel för att överbrygga efterfrågebortfallet vid konjunkturnedgångar. Hittills har be- viljade garantier till alldeles övervägande del avsett affärer med andra industriländer. Exportkreditgarantier vore emellertid enligt vår uppfatt- ning tillsammans med andra åtgärder en lämplig form för svenskt bidrag till utvecklingen i underutvecklade länder och torde samtidigt vara en för- utsättning för att svenska produkter skall kunna vinna insteg och fram- gångsrikt konkurrera på dessa nya marknader. Med hänsyn till omfatt- ningen av liknande åtgärder i konkurrentländerna, inte minst inom EEC, måste Sverige med säkerhet räkna med att i fortsättningen bevilja export— krediter i betydande omfattning även till de underutvecklade länderna och till andra, om inte direkt underutvecklade så dock kapitalfattiga länder utanför Europa i fall exporten till dessa skall kunna utvidgas. 1960 års beslut mitt under pågående högkonjunktur om en ytterligare vidgad ram är ju också ett uttryck för en långsiktig ökning av behovet. Vi förutsätter därför att ramen för de statliga garantiåtagandena även i fortsättningen kommer att vidgas i mån av behov och att utformningen och tillämpningen anpassas till utvecklingen. Riskerna för alltför stora påfrestningar på valutareserven sätter emeller- tid en bestämd gräns för möjligheterna att genom exportkreditgivning upp— rätthålla den inhemska sysselsättningen vid en utländsk depression, särskilt ifall en intensifierad stabiliseringspolitik leder till att sambandet mellan bytesbalansen och konjunkturutvecklingen blir annorlunda än hittills under efterkrigsperioden (jfr p. 140). Det är givetvis också väsentligt, att kredit- garantierna inte under goda konjunkturer beviljas för avsättning av eljest svårsålda produkter i en sådan utsträckning, att valutareserven inte till- låter tillräcklig kreditgivning när behovet verkligen blir akut under en kon— junkturavmattning.

146. Till en tid kan återverkningarna på produktion och sysselsättning av en exportminskning uppskjutas genom produktion på lager när det gäller lagringsdugliga råvaror eller halvfabrikat samt färdigvaror i standardut-

förande. En sådan lagerproduktion bör naturligtvis vid behov underlättas genom skattemässiga fördelar, räntesubventioner, begränsade prisfallsgaran- tier, stöd till uppförande av lagerlokaler eller liknande. Möjligheterna att i någon mera avsevärd omfattning producera på lager är emellertid ganska små på grund av de stora lagringsutrymmen som i allmänhet krävs för halv- fabrikaten, t. ex. massa och papper, och på grund av risken för att färdig- produkterna, t. ex. maskiner, instrument och transportmedel, genom den tekniska utvecklingen skall bli omoderna och därför inte kan säljas. Vi åter— kommer emellertid till frågan om möjligheterna att styra lagerhållningen i kap. VIII pp. 316—17.

Tullar, avgifter och subventioner 147. Hittills har tullar, avgifter och subventioner i de flesta länder utgjort ett viktigt om än osystematiskt använt medel i konjunkturpolitiken. De torde i praktiken knappast kunna användas generellt, även om man teore— tiskt skulle kunna tänka sig att bygga upp ett sådant avskärmningssystem av avgifter och subventioner, att alla utländska prisförändringsimpulser kunde neutraliseras. Av större praktisk betydelse torde dessa medel vara vid prisförändringar, som är mycket ojämnt fördelade över varuområden och mellan export och import, framför allt då prisrörelserna såsom ofta är fallet främst hänför sig till relativt enhetliga råvaruområden.

Ett av huvudsyftena med det internationella ekonomiska samarbetet efter kriget har emellertid varit, att genom avtal begränsa användningen av dessa medel i handelspolitiken. Genom anslutning till GATT, OEEC och EF TA är Sveriges handlingsfrihet i detta avseende numera tämligen beskuren. Även om ombildningen av OEEC till OECD i praktiken skulle komma att inne- bära att den nya organisationen finge mindre betydelse för handelspoliti- ken kvarstår dock många av bindningarna både genom denna organisa— tion och genom GATT och EFTA. Visserligen kan tullar och avgifter i vissa fall varieras nedanför den överenskomna övre gränsen, men eftersom Sve- rige är ett lågtulland blir effekten i allmänhet inte så stor. Mot EFTA-län- derna skall ju tullarna dessutom helt elimineras och det är väl också tvek— samt, huruvida enskilda länders handlingsfrihet i tullpolitiken mot tredje land i längden kommer att kunna upprätthållas inom denna organisation.

148. Om man bortser från verkningarna på statsinkomsterna är det tyd- ligt att en sänkning av tullsatserna för väsentliga importvaror, vilkas pri- ser stigit på världsmarknaden, skulle vara ett bra sätt att förhindra en pris- spridning till den inhemska marknaden. Å andra sidan skulle tullhöjningar kunna tillgripas vid >>. . . mer eller mindre tillfälliga importöverskott, vilka kan medföra risker för landets yttre finansiella ställning samt arbetslöshet och andra skadeverkningar för det inhemska näringslivet. Dylika rubb-

ningar kan uppstå både som följd av växlingar i de allmänna konjunktu- rerna och som resultat av särskilda åtgärder från bestämda länders sida i form av exportoffensiver av mer eller mindre illojal karaktär (t. ex. dump- ing) eller importnedskärningar genom tullhöjningar eller kvantitativa restriktionerl.»

Tullpolitiken har emellertid aldrig varit och kan knappast heller väntas bli de snabba ändringarnas politik i den utsträckning som skulle krävas för att göra den till ett användbart stabiliseringsinstrument. Tulländringar kräver riksdagsbeslut med omfattande förberedelser. Inte heller import- avgifter är fritt användbara. Även om man skulle bortse från bindningarna i internationella avtal, gör bl. a. hänsynen till förhandlingspositioner och risken för repressalier från utlandet mera omfattande avgiftsbeläggningar svårtänkbara. Därtill kommer, att tullskyddet för åtminstone vissa av de viktigaste importvarugrupperna är lågt eller t. o. m. obefintligt.

Till tullfrågorna hör också skyddet mot dumping. Denna kan under en konjunkturnedgång bli av en sådan omfattning att den får stabiliserings— politisk betydelse. Sveriges möjligheter att ensidigt ingripa mot dumping är genom de internationella överenskommelserna starkt begränsade, vilket i och för sig är nödvändigt därför att dumping är så svår både att defi- niera och att fastställa. I EFTA-avtalet har dock inrymts rätt till »återdump- ing». Frågan om dumpingskyddet behandlas f. n. inom GATT, men några omedelbara resultat är ej att vänta.

149. Till skillnad från tullar och importavgifter är erfarenheten av export- avgifter och importsubventioner som stabiliseringspolitiska medel relativt stor. På grund av de prisstegringar, som år 1946 ägde rum på de utländska marknaderna och det pristryck uppåt som dessa befarades medföra inom landet, infördes i början av år 1947 subventioner för importen av bomull och budar. Subventionerna fick ökad omfattning efter den i september 1949 före- tagna devalveringen; de kvarstod sedan till år 1951. Från 1945 till 1957 har regeringen regelbundet begärt och fått bemyn- digande att vid behov utta prisutjämningsavgifter vid export av varor. Avgifterna syftade till att förhindra att höga exportpriser för vissa varor _ direkt eller indirekt via företagens vinstutveckling —— fick en prissteg- rande verkan inom landet. Från mitten av 1957 har fortsatt bemyndigande inte ansetts behövligt. Dylika prisutjämningsavgifter har endast uttagits på skogsprodukter. En form av exportavgifter förekom också under de första efterkrigsåren inom jordbruksregleringens ram, då priserna på världsmarknaden var högre än på den inhemska.

150. Ett system med sterilisering av exportföretagens vinster på inflations- betonade utländska prishöjningar kan utformas så, att dessas inverkan på

1 Tulltaxa. Förslag av 1952 års tulltaxekommitté. 1. Allmänna synpunkter s. 57 (SOU 1956: 14).

den inhemska prisnivån begränsas, under förutsättning att prisuppgången gäller en relativt enhetlig varugrupp såsom skogsprodukter. Importsubven- tioner och exportavgifter torde höra till de få former av avgiftsbeläggning i utrikeshandeln, som ej väcker motstånd i internationella sammanhang, även om också de komplicerar förhållandet mellan köpare och säljare. Vi anser oss inte kunna utesluta att det även i fortsättningen kan bli aktuellt att betala importsubventioner och ta ut exportavgifter i vissa extrema lä- gen, främst vid en mycket ojämn internationell prisuppgång och när pris- stegringarna bedöms som tillfälliga. Åtgärderna kan —— i händelse av en mera allmän utländsk prishöjning _ kombineras så att de senare finansierar de förra. Omvänt skulle importavgifter och exportsubventioner kunna kom- ma till användning i depressionsfallet. Det synes emellertid troligt att den utländska reaktionen milt uttryckt skulle bli väsentligt starkare inför en så- dan kombination.

151. Exportsubventioner har i Sverige under efterkrigstiden i stort sett varit begränsade till jordbruk och fiske. Inom dessa näringar har de under senare år fått en ganska betydande omfattning. De utgör emellertid inte något led i stabiliseringspolitiken. Exportsubventioner hör till den typ av åtgärder, vilkas avveckling står allra främst på programmet för det internationella ekonomiska samarbetet. Inom jordbruks- och fiskepolitiken är de så allmänt förekommande att man, med hänsyn till dessa näringars speciella produktions- och avsätt- ningsförhållanden, i alla avtal infört undantag för dem i förbudet mot exportsubventioner. För produkter från andra näringsgrenar torde export- subventioner inte vara ett medel, som står Sverige till buds i stabiliserings- politiken.

Växelkursföriindringar 152. Vi har i det föregående redovisat och motiverat vår slutsats att smärre, från utlandet kommande konjunkturimpulser kan motverkas, mildras eller balanseras med den interna ekonomiska politiken, men att mera omfattande och svårbemästrade störningar endast kan mötas med handels- och valuta- politiska medel. Detta gäller särskilt en starkare nedgång i exportefterfrågan eller mera allmänna prisstegringsimpulser.

Av redovisningen hittills av de handelspolitiska medlen framgår, att en tillfredsställande valutareserv är det bästa medlet för att möta ett tempo- rärt bortfall i exportefterfrågan eller en temporär ökning av importefterfrå- gan. Ifall den kan kompletteras med exportkrediter och produktion på lager minskar detta också behovet av intern omställning. Däremot synes tullar, av- gifter och subventioner under nuvarande förhållanden endast i undantagsfall kunna ge något väsentligt bidrag till stabiliseringssträvandena.

153. Ifall försämringen av bytesbalansen visar sig bli mera varaktig måste andra åtgärder vidtas. Annars blir valutareserven helt uttömd. Några åt— gärder lämpliga i ett sådant läge har vi dock hittills inte redovisat. Inte heller har vi angett något tjänligt medel för att möta mera allmänna inter- nationella prisstegringsimpulser. Vid en starkare nedgång i exportefterfrågan kan man välja mellan en växelkursjustering och import- och valutareglering, medan en växelkurs- justering vid mera allmänna prisstegringsimpulser i utlandet är det enda tillgängliga medlet för att undvika en inhemsk prisuppgång parallell med den utländska. Vid en alltför stark ökning av importefterfrågan ligger å andra sidan en inhemsk åtstramning närmast till hands. Vi har redan i samband med behandlingen i kap. I av den internationella bakgrunden funnit oss böra diskutera möjligheterna att använda växelkur- serna som medel i den ekonomiska politiken och i kap. Il ta ställning till dessa möjligheter, eftersom detta på ett avgörande sätt påverkar själva mål— sättningen för stabiliseringspolitiken. Vi kom därvid fram till uppfattningen, att växelkurserna, både på grund av de bindningar som Sverige accepterat i det internationella ekonomiska samarbetet och på grund av olägenheterna för utrikeshandeln, endast kan ändras vid mera genomgripande eller »fun- damentala jämviktsrubbningar», men att ändringar därvid också hör till— gripas, när målen för den ekonomiska politiken bedöms icke kunna nås med andra medel. Sverige har som ett litet land med betydande utrikes- handel en stor fördel av en stabilisering av valutorna genom att detta gyn- nar exporten och landets ekonomiska utveckling, en fördel som långt över- väger bundenhetens nackdel ur stabiliseringspolitisk synpunkt.

154. Rent teoretiskt bör en appreciering eller depreciering av kronan i syfte att avskärma den svenska prisnivån från prisstegrings- eller prisfallsten— denser på världsmarknaden — om den skall bli fullt effektiv — göras innan de utländska prisimpulserna hunnit påverka hemmamarknaden. Då växel- kurserna med hänsyn till de internationella bindningarna inte kan ändras förrän en >>fnndamental>> jämviktsrubbning konstaterats föreligga och den statistiska registreringen av såväl de utländska som de inhemska prisrörel- serna sker med en viss eftersläpning, kan detta teoretiska krav inte tillnär— melsevis uppfyllas. Eftersläpningen i förhållande till de första utländska prisimpulserna måste tvärtom bli ganska betydande. Prisrörelser av den storleksordning att de skulle motivera en förändring av växelkurserna kommer emellertid som en kontinuerlig process, på grund av den växande trögheten i prisbildningen ofta utdragen över en ganska lång period. Man måste räkna med att den inhemska prisnivån påverkats långt innan den utländska prisrörelsen avstannat. Detta innebär emellertid att man i verkligheten får mera tid till analys och diskussion av läget än den teoretiska modellen synes medge. Man kan tänkas få möjlighet att konsta-

tera förefintligheten av en »fundamental» jämviktsrubbning i relationerna till utlandet, redan innan huvudparten av prisrörelserna ännu slagit igenom på den inhemska marknaden och därmed gjort åtgärder meningslösa.

Om man å andra sidan väntar tills de utländska impulserna helt slagit igenom på den inhemska marknaden, blir det i allmänhet mycket svårt att få till stånd en återgång till den gamla pris- resp. sysselsättningsnivån. Man måste därför sträva efter att genomföra växelkursförändringarna på ett så tidigt stadium som möjligt, även med risk att utvecklingen inte kan bedömas helt korrekt och att de utifrån kommande impulserna därför ändå till någon del slår igenom.

Det har redan tidigare framhållits, men det torde behöva ytterligare understrykas, att en växelkursförändring aldrig kan få den avsedda effek- ten ifall den vidtas som en isolerad åtgärd. Den måste åtföljas av en rad, efter det aktuella samhällsekonomiska läget utformade interna åtgärder, med syfte att fånga upp och dämpa växelkursförändringens sekundära verkningar. En växelkursförändring innebär i många avseenden ett des— organiserande ingrepp i utrikeshandeln, som kan få betydande sekundära verkningar i form av prisstegringsimpulser, förskjutningar i likviditets- läget, utländsk och inhemsk spekulation etc. Det kan också uppstå jäm- viktsrubbningar i utrikeshandeln, då inte heller växelkursförändringar kan motverka impulsernas spridning till den inhemska marknaden.

155. Beträffande förändringens storlek har vi helt naturligt kommit fram till den sedan länge gängse slutsatsen, att den lämpligaste växelkursför- ändringen vid olika takt i import- och exportprisutvecklingen ungefär mot- svarar den genomsnittliga. Växelkurspolitiken kan åtminstone i teorin —— alltid drivas så långt att man »i genomsnitt» erhåller en sådan avskärmning på importsidan att utgångslägets importvolym bibehålles oförändrad. Häremot står emellertid i praktiken tvånget att begränsa ingripandena till enstaka tillfällen, då man ännu ej helt kan överblicka utvecklingen. På exportsidan kan växel- kurspolitiken däremot inte beräknas bli lika effektiv, eftersom man där i depressionsfallet måste räkna med, att de svenska exportvarorna kan komma att möta ett efterfrågebortfall och kvantitativa importrestriktioner av sådan karaktär, att de gör en prissänkning från svensk sida verknings- lös.

156. Det föreligger givetvis en viss risk för att en ekonomisk politik, som medger växelkursförändringar vid »fundamentala» jämviktsrubbningar skall kunna leda till en svårbemästrad valutaspekulation i lägen som av spe- kulanterna beräknas komma att svara mot detta kriterium. Visserligen sy- nes någon upprepning av 1930-talets snabba förflyttningar av internationellt flyktkapital för närvarande inte behöva befaras även om de kortsiktiga

9—005306

kapitalrörelserna mellan de stora finanscentra varit mycket omfattande under senare år. Inte ens den kontroll som f.n. i Sverige-utövas över kapi- talrörelserna kan heller hindra den spekulation i direkt anslutning till varu- och tjänstetransaktioner, som tar sig uttryck i en förskjutning i betalnings- terminerna för de kommersiella krediterna.

Möjligheterna att genom terminsaffärer i utlandet eliminera risken av en växelkursförändring är åtminstone för närvarande begränsade både för va— luta- och varuhandeln.

157. Vi har emellertid hittills bortsett från de ofta mycket väsentliga olik- heterna i skilda varugruppers prisrörelser. Den vanligen starkt splittrade prisutveckling för den svenska utrikeshandeln, som är en följd av den rela— tivt höga råvaruandelen, kan inte undgå att influera växelkursernas an- vändbarhet som stabiliseringspolitiskt medel. Man riskerar alltid att komma i konflikt med strävan att inom olika områden upprätthålla den fulla sys- selsättningen.

158. Växelkurspolitiken i ett »inhemskt» prisstegringsfall med bristande jämvikt i bytesbalansen måste i första hand inriktas på att begränsa den inhemska efterfrågan på importerade och exportabla varor, genom att förändra (eller återställa) prisrelationerna mellan dessa varor och rena hemmamarknadsvaror. I den mån man med en devalvering primärt lyckas återställa jämvikten i bytesbalansen, kommer den emellertid praktiskt ta- get oundvikligt att innebära en omdirigering av efterfrågan till den rena hemmamarknadssektorn och resultera i en ökning av efterfrågan inom denna sektor. Devalveringen har dessutom också i sig själv en prishöjningseffekt. För- utsättningen för att den skall ge resultat i stabiliseringshänseende och göra den svenska exporten konkurrenskraftig blir därför, att de prisstegringar (i kronor räknat) på importvaror som devalveringen för med sig, ej tillåts leda till någon horisontell prisspridning eller föranleda några kumulativa processer. En devalvering löser inte bytesbalansproblemet på längre sikt utan förhindrar endast tillfälligt, att en inhemsk prisstegring ger utslag i bytesbalansen. Det måste lösas genom interna ekonomisk-politiska åtgärder. På grund av denna prisstegringseffekt bör devalveringen till sin storlek sannolikt något överstiga vad som skulle vara nödvändigt enbart för att åter!- ställa utgångslägets prisrelationer mellan Sverige och världsmarknaden.

Importreglering och valutakontroll 159. En kvantitativ begränsning eller nedskärning av importen kan rent tekniskt genomföras på många olika sätt och principerna för densamma kan skifta, alltefter det mål man vill uppnå. Man kan ha ett system med

valutatillstånd eller ett system med importtillstånd eller, som fallet varit i Sverige, en kombination av dessa två system.

Importregleringar och valutakontroll har spelat en stor roll i efterkrigs- tidens handelspolitik. De infördes i Sverige vid andra världskrigets början. Importregleringen var ursprungligen avsedd att möjliggöra en ur försörj- ningssynpunkt nödvändig kontroll av importen, men fick efter kriget funk- tionen att bromsa en med hänsyn till landets valutareserver alltför stor import. Valutakontrollen var avsedd som ett medel att skydda valutareser- ven mot en abnorm kapitalutströmning, resp. vid en mycket stark kapital- inströmning i landet motverka det negativa inflytande en sådan skulle kunna få på den svenska penningmarknaden.

Importreglering står inte i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt GATT-avtalet annat än när det gäller att motverka allvarliga rubb- ningar i betalningsbalansen. Den användes ännu som ett av medlen i jord- bruksregleringen, för vilken undantag finnes införda i alla nu gällande internationella avtal, men är i övrigt i allt väsentligt upphävd utom gent— emot länder med centraliserad utrikeshandel. Man kan inte räkna med att en utvidgning av importregleringen i framtiden kommer att kunna till- gripas som ett handelspolitiskt medel annat än under mycket speciella för- hållanden, närmast vid en betalningsbalanskris.

160. Användningen av en importreglering för att balansera utrikeshandeln i ett sådant läge kan betraktas som en komplettering av relativt långsamt verkande ekonomisk-politiska åtgärder, som syftar till att dämpa själva efterfrågetrycket. Med den trögrörlighet, som föreligger bland olika produk— tionsfaktorer inkl. arbetskraft, och med de flaskhalsar i produktionen som en importnedskärning lätt drar med sig, kan en sådan åtgärd på kort sikt ge upphov till större eller mindre sysselsättningsstörningar. Eftersom en stor del av den svenska importen har långa och tidskrävande transport- vägar, är det emellertid tydligt att även en importreglering är ett ekono- misk-politiskt medel, som kan bli effektivt först efter en viss tid. Vill man undvika att ge restriktionerna en sådan drakonisk utformning att de leder till kontraktsbrott i mera betydande skala, torde man få räkna med att det dröjer flera månader innan en importreglering kan väntas bli fullt effektiv. Om importregleringen inte är generell utan endast gäller vissa länder uppkommer naturligtvis särskilt stor risk för motåtgärder. I ett sådant fall kan regleringen också framtvinga en fördyrande omläggning av importen från lågprisländer till högprisländer.

161. Valutakontroll som medel att reglera de internationella kapitalrörel- serna tillämpas däremot av många länder. Man har dock i de internationella organisationerna gjort uttalanden om att den borde avvecklas och i Väst— europa synes en gradvis utveckling mot fria kapitalrörelser pågå. Vad

särskilt gäller utländsk finansiering av svenska investeringar vid sådana tillfällen, då kreditrestriktioner användes för reglering av den allmänna aktivitetsnivån inom landet, får man mot varandra väga nackdelen av en ökning av det inhemska efterfrågetrycket mot fördelen av en utökning av valutareserven. Med hänsyn till vad tidigare anförts om valutareservens betydelse för rörelsefriheten i den ekonomiska politiken gentemot utlandet synes fördelarna överväga nackdelarna. De utländska kapitalrörelserna kommer emellertid att närmare behandlas i följande kapitel (jfr p. 212—14).

KAPITEL VI

Penning- och kreditpolitiken

Penningpolitikens syfte

162. De penningpolitiska åtgärderna avser att påverka den samlade efter— frågan i samhällsekonomin. Tenderar efterfrågan att stiga för mycket bör penningpolitiken stramas åt. En för liten efterfrågan bör å andra sidan motverkas med en lättare penningpolitik. Målet skall vara att avpassa den totala efterfrågan till det samlade utbudet så, att samhällsekonomisk balans kan upprätthållas samtidigt som snabbast möjliga framåtskridande erhålles. Sambandet mellan de penningpolitiska åtgärderna och målen för den ekonomiska politiken går över två led. Det första ledet är sambandet mel- lan åtgärderna och den totala efterfrågan, det andra är sambandet mel- lan den totala efterfrågans förändringar och målvariablerna produktions- utveckling, sysselsättning och penningvärde. Det första ledet är speciellt för de penningpolitiska styrningsmedlen, det senare är gemensamt för alla generellt verkande ekonomisk-politiska åtgärder och har redan be- handlats tämligen ingående i kap. 111. Detta kapitel kommer därför att ägnas åt det förstnämnda.

163. Sambandet mellan de penningpolitiska åtgärderna och den totala efterfrågan går huvudsakligen över kreditinstitu'ten. Deras möjligheter att finansiera investeringar och andra av kredit beroende utgifter i sam- hällsekonomin beror på deras för utlåning disponibla tillgångar, d. v. s. den penningmängd de fritt förfogar över. Denna kreditinstitutens utlånings— kapacitet bestäms i sin tur av att de måste hålla en bestämd, konventionell eller lagfäst, relation mellan kassa1 eller likvida tillgångar och samtliga ekonomiska förbindelser. Därvid är affärsbankernas likviditetsställning, på grund av deras direkta dagliga förbindelser med centralbanken, av av— görande betydelse för hela kreditmarknaden. Men affärsbankernas likvi- ditetsställning varierar genom de ekonomiska subjektens reaktioner på konjunkturutvecklingen och på de penningpolitiska åtgärderna, samtidigt som statsmakterna numera i åtskilliga länder har möjlighet att besluta

1 Med kassa avses i det följande ifrågavarande subjekts innehav av sedlar jämte för banker- nas del även deras tillgångar på riksbanksgiro. Med betalningsmedel avses sedlar och riksbanks- giro jämte medel innestående på checkräkning inkl. postgiro.

om ändring av den erforderliga relationen mellan likvida tillgångar och förbindelser i bankväsendet. Penningpolitikens omedelbara syfte blir där— för dels att påverka de ekonomiska framtidsförväntningarna i samhället och därigenom likviditetsbenägenheten inom näringslivet och bland kon- sumenterna och i sista hand likviditeten inom kreditväsendet, dels att ge- nom kassa- och likviditetsbestämmelser eller andra liknande åtgärder direkt reglera kreditinstitutens utlåningskapacitet.

De ekonomiska subjektens benägenhet att binda sina tillgångar, antingen genom att låna ut dem på längre sikt eller genom att åsamka sig utgifter, är beroende av vilka penningsummor de räknar med att framdeles kunna disponera, vare sig såsom inkomst, kapitaltillgångar eller lånade medel, och av de förväntningar de hyser om de framtida villkoren för sådana placeringar. Eftersom penningpolitiken påverkar förväntningarna i dessa avseenden, påverkar den också den totala efterfrågan. För att kunna möta oväntade anspråk på utbetalningar eller tillvarata uppdykande möjlighe- ter till fördelaktiga avslut strävar företag och enskilda efter att hålla en viss mängd pengar i beredskap genom att avstå från att använda dem för omedelbara inköp, dvs. de försöker hålla en viss likviditet eller har, med ett annat uttryck, en viss likviditetsbenägenhet. Behovet av beredskap är givetvis beroende på hur lätt de bedömer det vara att i en oväntad situa- tion låna erforderliga medel på kreditmarknaden eller att snabbt och utan förlust realisera på längre sikt bundna tillgångar. Det är främst detta förhållande, som penningpolitiken avser att påverka.

164. Man får emellertid i diskussionen om de penningpolitiska proble— men inte fatta likviditetsbegreppet direkt såsom »penningtillgången», "vare sig man med pengar avser endast sedlar eller även inbegriper andra avista fordringar. Vad de förstnämnda beträffar är sedelomloppets storlek såtill- vida en helt passiv faktor som den bestämmes av allmänhetens behov av ett medel för att bekvämt kunna fullgöra sina betalningar. Även tillgången på pengar i en något vidare mening, varvid bl.a. också inbegripes banker- nas medel på riksbanksgiro, följer i stort sett det löpande behovet, eftersom bankerna kan låna i riksbanken eller reglera tillgången genom sina kon- verteringsaktioner i korta statspapper så länge de inte underskrider den föreskrivna, konventionella eller företagsmässiga gränsen för sin likvidi- tet. Det är således endast i kombination med sådana likviditetsgränser som åtgärder som påverkar penningtillgången får en penningpolitisk betydelse. Kreditinstitutens och allmänhetens tillgångar kan grupperas efter fal- lande likviditet, alltifrån kassa 'till långfristiga fordringar, och en till- gång med lägre likviditet kan i vissa fall ersätta en med högre om så blir erforderligt. Även om det finns vissa formella bestämmelser om vad han- kerna får räkna till likvida tillgångar, så står likviditeten mera allmänt tagen aldrig i någon fast relation till dessa speciella eller andra tillgångar.

Likviditet är snarare ett psykologiskt begrepp; de't kan närmast sägas motsvara relationen mellan den verkliga sammansättningen av de eko- nomiska subjektens fordringar och den, som de i varje särskild situa- tion skulle önska att de hade för att känna sig trygga mot oförutsedda behov och för att kunna tillvarata oförutsedda möjligheter. Denna be- dömning baseras på förväntningar om den framtida ekonomiska utveck— lingen, dels speciellt med avseende på möjligheterna och till någon del också kostnaderna för att få låna pengar, dels mera allmänt med av- seende på konjunkturu'tvecklingen och därmed sammanhängande föränd— ringar i inkomster och värden på icke likvida tillgångar. Genom att på— verka dessa förväntningar kan penningpolitiken följaktligen medverka till att styra efterfrågeutvecklingen.

Penningpolitikens verkningssätt

165. Eftersom penningpolitiken främst syftar till att påverka möjlighe— terna och villkoren för att låna pengar, får den sin mest betydelsefulla effekt på sådana typer av utgifter, som normalt finansieras helt eller del— vis med lån, dvs. på investeringar inkl. lagerinvesteringar men även på inköp av varaktiga konsumtionsvaror i den mån dessa sker på avbetalning eller i andra liknande former. Finanspolitiska åtgärder däremot kan riktas direkt mot såväl investeringar som mot konsumtion, som finansieras ur löpande inkomster, eftersom de direkt påverkar den disponibla delen av dessa. De variationer i penningtillgång, ränta och utlåningsbestämmelser, som utgör penningpolitikens huvudsakliga medel, har ingen mening annat än i den mån de påverkar den reala utvecklingen inom investeringsområdet och köpen av varaktiga konsumtionsvaror. Investeringsbenägenheten byg- ger självfallet på förväntningar om framtida avkastning, och dessa för— väntningar avser först och främst möjligheterna att få produktionen såld till fördelaktiga priser. Vid sidan härav spelar finansieringskostnaderna i allmänhet en underordnad roll; i hur hög grad beror på investeringar- nas långsiktighet och slutprodukternas priselasticitet. De kan emellertid på— verka valet mellan mer eller mindre kapitalintensiva produktionsmetoder, när tekniska substitutionsmöjligheter föreligger. En inom kreditsystemet allmänt spridd svårighet att överhuvudtaget erhålla lån måste å andra sidan få en väsentlig effekt; den måste i många fall fungera som ett fy— siskt investeringshinder. Finansieringskostnadernas relativt ringa betydelse inom stora delar av näringslivet jämfört med försäljningsutsikterna gör penningpolitiken mindre effektiv när det gäller att häva en konjunkturnedgång än när det gäller att bromsa en uppgång. »Man kan leda en bäst till vattnet men man kan inte tvinga honom att dricka.» Särskilt kortsiktiga investeringar för

produkter utsatta för snabba tekniska förändringar och modevåxlingar är okänsliga för ränteförändringar. För långsiktiga investeringar med säk- rare avsä'ttningsförhållanden och större räntekostnader kan dock en ränte- sänkning få avsevärd betydelse, särskilt i en mera måttlig konjunkturned— gång.

Eftersom de penningpolitiska åtgärderna endast har en obetydlig direkt inkomsteffekt, kan de som sådana inte föranleda en ökad efterfrågan. Penningpolitiken är av dessa skäl främst ett värdefullt stöd för andra, sär- skilt finanspolitiska åtgärder i ett sådant konjunkturläge och kan under- lätta uppgiften at't ge stimulans åt en sjunkande eller stagnerande efter— frågan.

166. Sin viktigaste effekt har emellertid penningpolitiken när det gäller att motverka en ansvällning av efterfrågan utöver tillgängliga resurser, dvs. vad som i kap. Ill kallats en efterfrågeinflation. Såsom tidigare framhållits är dock en efterfrågeökning inte den enda tänkbara orsaken till inflationistiska störningar i samhällsekonomin. En penningvärdeför- sämring kan också orsakas av en utländsk prisuppgång eller av autonoma, inhemska prisstegringar. Eftersom den ökning av den monetära efterfrå- gan, som möjliggör en sådan kostnadsinflation, baseras på de förväntningar om ökad inkomst som prishöjningarna som sådana ger upphov till och inte på vidgade möjligheter att erhålla län, är den inte åtkomlig för pen- ningpolitiska medel annat än indirekt, via en påverkan av den allmänna konjunkturen.

Vi har särskilt sökt utreda möjligheterna att motverka en kostnadsin— flation med penningpolitiska medel men funnit dessa tämligen begrän- sade. Skälen härtill är att ökade kostnader såsom ovan framhållits också innebär ökade inkomster och att det monetära underlaget för en kostnads- prisstegring på kort sikt alltid kan mobiliseras genom en aktivisering av allmänhetens kassor. När väl en ny och högre prisnivå etablerats medför motståndet mot prissänkningar att den penningpolitik, som skulle behövas för att återföra prisnivån till det gamla läget, måste bli så stram, att pro- duktionsutveckling och sysselsättning äventyras. För att undvika detta tvingas riksbanken att i efterhand konfirmera den nya prisnivån genom att släppa till de betalningsmedel, som på lång sikt erfordras för >>normal>> omloppshastighet och likviditet.

167. Ifall de penningpolitiska åtgärderna skall få åsyftad effekt måste de omfatta hela kreditmarknaden. Substituerbarheten på kreditmarkna- den är i allmänhet betydande. Om vissa möjligheter att låna avstängs står mycket ofta andra till buds. Ifall de penningpolitiska åtgärderna skall få önskad effekt och man vill undgå alltför betydande snedvridningar av kreditmarknaden, måste de därför utformas så att de inte, såsom ofta va—

rit fallet under efterkrigsåren, berör enbart affärsbankerna. Visserligen är dessa den omedelbara länken mellan riksbanken och allmänheten och deras kreditgivning påverkar mycket starkt likviditeten i systemet i öv- rigt, men en begränsning enbart av affärsbankernas långivning leder till en förskjutning i länestrukturen mot andra kreditinstitut och mot kredit— marknader vid sidan om dessa. Tillämpade på hela kreditmarknaden sprids de penningpolitiska medlens verkningar emellertid över ett mycket stort område, både direkt och indirekt, i princip över hela samhällsekono— min utanför den statliga sektorn.

168. Den ekonomiska och institutionella samhällsutvecklingcn sedan mel- lankrigstiden har emellertid på olika sätt lett till en begränsning av pen- ningpolitikens effekt på investeringsutvecklingen. För det första styr sam- hället numera ungefär hälften av de totala bruttoinvesteringarna, även när i dessa inräknas inköpen av varaktiga konsumtionsvaror, varav mellan 3/5 och 2/3 av investeringarna i fast realkapital. Det ligger i sakens natur att denna del av investeringsverksamheten är föga känslig för penningpoli— tiska medel, även om dess känslighet skulle kunna ökas. För det andra gör den höjda nettovinstbeskattningen och den utbredda självfinansieringen inom företagen dessa betydligt mindre känsliga för penningpolitiska åt-' gärder än de tidigare var. De problem som därigenom uppkommer kom- mer att diskuteras i det följande. En ytterligare begränsning av penningpolitikens effekt ligger f. n. i den bristande rörligheten på kapitalmarknaden. Ifall penningpolitiken skall kunna ge något väsentligt bidrag till styrningen av samhällsekonomin, måste den verka över en smidig och rörlig kapitalmarknad så att den verk- ligen får effekt på kapitalrörelserna. Även denna fråga skall diskuteras in— gående i det följande. Å andra sidan måste man vid bedömningen av penningpolitiken alltid hålla i minnet att det endast är en marginell effekt på investeringsutveck- lingen som eftersträvas. Även om det stora flertalet företags investerings- planer inte påverkas, kan det vara tillräckligt om några ändras. Redan en förändring av den enskilda sektorns investeringar med några procent kan vara värd att eftersträva med penningpolitiska medel. Därför kan de vara lämpliga även i sådana situationer, där man måste säga sig att de i det största flertalet fall är helt ineffektiva. Det är emellertid väsentligt att denna effekt slår över hela fältet och inte enbart berör en viss, känslig sektor.

Penningpolitikens tillämpning

169. Vid tillämpningen av de ekonomisk-politiska medlen kan man skilja mellan tre faser; analys av tendenserna i den ekonomiska utvecklingen,

beslut om åtgärder för att påverka dem och tidpunkten då effekten av de insatta åtgärderna framträder. En styrka hos penningpolitiken som kon— junkturpolitiskt instrument är dess stora administrativa flexibilitet, vilket medför att intervallet mellan analys och beslut kan göras mycket kort. Penningpolitiska åtgärder kan därför tillgripas med mycket kort varsel och kan ändras från dag till dag om så skulle vara lämpligt. Denna administrativa snabbhet har två stora fördelar; åtgärderna kan sättas in i god tid, då det blott finns svaga indikatorer på att en förändring av konjunkturläget håller på att ske, och de kan snabbt ändras om bedöm— ningen visar sig vara felaktig eller åtgärderna olämpliga. Tidiga beslut kräver emellertid goda prognoser över den ekonomiska utvecklingen i all— mänhet och över efterfrågeutvecklingen i synnerhet, såväl inom landet som på exportmarknaderna. Detta är ingenting för penningpolitiken spe- ciellt utan gäller alla ekonomisk—politiska medel. Prognosverksamheten lämnar i Sverige ännu mycket övrigt att önska. Vi återkommer till denna fråga i kap. XII.

Ifall ingreppen kan sättas in i god tid kan man lättare undvika dras- tiska åtgärder. Om stabiliseringspolitiken kan föras genom små och snabba ingrepp av olika ekonomisk-politiska medel, är detta till stor fördel då de därigenom blir mindre störande för näringslivet. Detta beror dels på att de då i större utsträckning påverkar planer och i mindre grad fattade och redan verkställda beslut, som ju är betydligt svårare att ändra, dels på att förväntningarna rörande den kommande konjunkturen inte hunnit att stabilisera sig och bli entydiga och starka.

170. Även om penningpolitiken är ett administrativt snabbt vapen i sta- biliseringspolitiken, så inträder effekten av penningpolitiska åtgärder på den totala efterfrågan endast successivt under en längre period. En viss begränsning av utgiftsbenägenheten torde vid en åtstramning komma täm- ligen omedelbart, närmast som en psykologisk effekt, men den reella ver— kan inträder först med en viss eftersläpning. Denna eftersläpning har huvudsakligen två orsaker. Dels beror den på den elasticitet som finns i kreditsystemet, en elasticitet vars storlek bl. a. bestäms av likviditeten i utgångsläget, dvs. av relationen mellan pen— ningtillgången och förväntningarna om det framtida behovet av pengar. Ju större likviditeten är, desto större är elasticiteten och därmed tidrym— den från det en viss penningpolitisk åtgärd sätts in, till dess den får full effekt. Dels beror den på att penningpolitiska åtgärder, om de inte är mycket drastiska, endast påverkar investeringsplanerna men inte alls eller i mycket ringa omfattning redan påbörjade investeringar. Effekten kom— mer därför inte till synes förrän vid den tidpunkt, då de uppskjutna eller inställda investeringarna skulle ha påbörjats (jfr även p. 182). Man kan dock knappast hävda generell't att tidseftersläpningen är större

för penningpolitiska åtgärder än för finanspolitiska. De senare kan i en del fall slå igenom mycket snabbt, men kan också ofta verka med unge— fär samma grad av eftersläpning som penningpolitiska åtgärder. En klar fördel hos penningpolitiken är som tidigare sagts dess stora rörlighet som, trots att de't kanske tar viss tid innan de insatta åtgärderna får full ef— fekt på efterfrågans storlek, gör den till ett lämpligt vapen att användas vid relativt små konjunkturpåfrestningar av den typ Sverige erfarit un- der senare år.

171. Som ett ekonomiskt-politiskt medel på gränsen mellan penningpo- litik och finanspolitik måste man betrakta den statliga upplåningspoli— tiken (debt management). Utformningen av statens upplåning påverkar i mycket hög grad såväl räntestrukturen som likviditeten på kreditmark— naden. Den har i många avseenden samma effekt som riksbankens mark— nadsoperationer och skapar ju också det material, varmed dessa mark- nadsoperationer arbetar. Frågor som sammanhänger med den statliga upp— låningspolitiken kommer därför att ofta beröras i det följande. Vi har emel— lertid ansett, att en mera sammanhängande framställning av hithörande problem bör anstå till ett särskilt kapitel, som följer efter detta.

De penningpolitiska medlen och kreditutbudet

172. De penningpolitiska medlen kan uppdelas i två huvudgrupper: ge— nerella medel och regleringsåtgärder. Till de förra hör räntepolitik, mark— nadsoperationer och i viss mån också bestämmelser om kassareserv1 och likviditetskvoter. Hit får också räknas uttalanden och rekommendationer från riksbankens sida, ofta i kombination med andra åtgärder, som är avsedda att påverka förväntningarna på kreditmarknaden i en viss rikt— ning, och som inte sällan kan ha lika stor betydelse som mera konkreta ingripanden. Till de senare hör olika former av kreditkontroll berörande kreditinsti'tuten, obligationsemissioner och avbetalningshandeln, vidare rän- tereglering, kreditkvoter, placeringsregler i prioriteringssyfte för försäk- ringsbolag och andra institutioner m.m. Det synes oss mest ändamålsenligt att i den fortsatta diskussionen ut- gå från de medel, som sålunda står till förfogande, och hur de påverkar balansen dels mellan den totala efterfrågan och det samlade utbudet i samhället, den s. k. samhällsekonomiska balansen, dels inom olika sek— torer av samhällsekonomin, dels vid olika typer av störningar och i olika konjunkturlägen. Vi skall i detta avsnitt behandla de penningpolitiska medlens roll för kreditutbudet och i de tre följande räntans roll för spa— randet, för kreditefterfrågan och för utrikestransaktionerna.

1 Med kassareserv avses tillgodohavanden i centralbanken tillsammans med inneliggande kassa, jfr SOU 1960:16 s. 35 noten.

173. I ett våren 1960 avgivet betänkande: Banklikviditet och kreditpriori- tering ( SOU 1960:16 ), har kreditmarknadsutredningen framlagt förslag till lösning på kort sikt av vissa aktuella kreditmarknadsproblem, särskilt sådana som uppkommer genom bristen på långfristigt kapital. Denna ut— redning tillsattes efter stabiliseringsutredningen med uppdrag att finna provisoriska lösningar i avvaktan på resultaten av vårt arbete. Vi har där- för ansett oss kunna begränsa oss till de mera långsiktiga spörsmålen om penningpolitikens roll i en effektiv stabiliseringspolitik och om de insti— tutionella och ekonomiska förändringar, som erfordras för att den skall kunna spela denna roll.

Marknadsoperationer och räntepolitik

174. De penningpolitiska medel, som centralbankerna sedan gammalt haft till sitt förfogande för att påverka utvecklingen på kreditmarknaden, är dels s.k. operationer i öppna marknaden, dvs. insugning eller utpump— ning av pengar genom försäljning respektive köp av obligationer på mark- naden, dels diskontoförändringar, dvs. förändringar i centralbankernas utlåningsränta mot prima säkerhet. Det är i själva verket mycket svårt att hålla isär verkningarna av dessa två medel i penningpolitiken, eftersom de har ett mycket nära samband med varandra, och de kommer därför att här behandlas parallellt. När allmänheten, dvs. enskilda och företag samt kassor, fonder och stif- telser, eller andra kreditinstitut än affärsbankerna köper av riksbanken utbjudna obligationer, minskar bankernas innehav av kassamedel genom att köparna minskar sina banktillgodohavanden för att kunna betala obligationerna. Detsamma gäller vid köp av valutor från riksbanken vid underskott i betalningsbalansen. Den minskade likviditeten tvingar ban- kerna till en mera restriktiv utlåningspolitik. Detta kan ske antingen genom räntehöjning eller genom skärpt kreditprövning, oftast med båda metoderna samtidigt. Det är följaktligen inte bara banksystemets likviditet som påverkas, även om detta ur konjunktur-politisk synpunkt torde vara det primära. När bankerna själva köper obligationer leder detta naturligtvis också till en minskning av deras innehav av kassamedel, men den får inte samma inflytande över utlåningspolitiken eftersom de själva kan bestämma när dessa åter skall bytas mot kassamedel, även om de därvid kan bli tvingade att ta vissa förluster. Skillnaden i effekt mellan allmänhetens och banker— nas obligationsköp ökas emellertid väsentligt när man inför likviditets- kvoter i systemet, eftersom de förra minskar kvotens täljare och därmed bankernas utlåningskapacitet medan de senare lämnar den oförändrad. Marknadsoperationer påverkar på detta sätt den totala mängden ute- löpande betalningsmedel. En uppsugning av betalningsmedel genom mark-

nadsoperationer minskar därigenom inte bara bankernas kreditkapacitet utan också företagens och andra subjekts likvida tillgångar.

När riksbanken köper obligationer eller valutor av allmänheten eller bankerna äger en motsatt utveckling rum.

175. Räntepolitiken är det andra av centralbankernas traditionella pen- ningpolitiska vapen. Genom att de ändrar diskontot påverkas räntesat- serna över hela kreditmarknaden. Övriga räntor är nämligen, beroende på räntes'trukturens trögrörlighet, mer eller mindre fast knutna till dis— kontot. Hur stor denna trögrörlighet är beror till mycket stor del på in— stitutionella förhållanden i resp. land. I Sverige är den, av skäl som skall närmare redovisas nedan, mycket stor. Graden av trögrörlighet är i och för sig av väsentlig betydelse för kreditmarknaden och skall närmare dis- kuteras i det följande (jfr pp. 245—49).

176. Generella ränteförändringar påverkar kreditmarknaden på fyra täm- ligen olikartade vägar.

a) Dels har de en likviditetseffekt genom att räntehöjningar kan »frysa fast» fordringsstrukturen och räntesänkningar kan öka penningtillgången på marknaden om de förväntas bli kortvariga. Ett såsom tillfälligt upp- fattat kursfall på räntebärande tillgångar gör nämligen innehavarna obe— nägna att avyttra dem och en kursstegring har motsatt verkan. Ränteför- ändringarna påverkar därigenom utbudet av kredit. Detta gäller särskilt kapitalmarknadsinstituten. I en växande ekonomi med starkt expanderande kreditväsende uttöms emellertid denna likviditetseffekt ganska snabbt genom den fortgående ökningen av deras placeringsmedel.

b) Dels kan de påverka sparandets omfattning och därmed — under vissa speciella förutsättningar — utbudet av kredit.

c) Dels har de en kostnads- och finansieringseffekt genom att de för- ändrar lönsamheten av planerade investeringar, särskilt långsiktiga så- dana, och påverkar företagens för investeringar disponibla resurser ge- nom at't öka eller minska räntekostnaden för gamla lån och avkastningen av utlånade tillgångar såvida de löper med obunden ränta. De påverkar därigenom efterfrågan på kredit.

d) Dels slutligen har de en inverkan på betalningsbalansen genom att de påverkar utrikeshandelns finansiering och korta kapitalrörelser i sam- band med denna.

Räntevariationernas effekt på sparande, betalningsbalans och kostnader skall behandlas i de tre följande avsnitten (jfr pp. 201—11, pp. 212—15 resp. p. 217).

177. Marknadsoperationer och diskontoförändringar kan i viss mån an- vändas oberoende av varandra som penningpolitiska vapen, men samti-

digt råder det såsom ovan framhållits ett intimt samband dem emellan. Marknadsoperationer drar nämligen med sig förändringar i räntenivån. Om riksbanken säljer obligationer uppstår ett fall i obligationskurserna, eftersom tillgången på obligationer på marknaden stiger. Fallande obliga— tionskurser innebär ett tryck uppåt på i första hand obligationsräntorna men eventuellt också på andra räntesatser. Om marknadsoperationerna blir av mera betydande omfattning sprider sig förändringen i ränteläget över hela räntestrukturen.

Även om det primära målet för marknadsoperationerna är att påverka likviditeten i banksystemet och därmed bromsa eller påskynda en kredit- expansion, får man följaktligen också en viss förändring av räntenivån. Dessa variationer i räntenivån kan emellertid vara mycket små, trots att marknadsoperationerna omfattar stora belopp. Detta sammanhänger med att avsevärda kursändringar, särskilt på långa obligationer, blott innebär små förändringar av den effektiva räntan.

Framgångsrika marknadsoperationer förutsätter någorlunda välutveck- lade marknader för såväl korta som långa värdepapper. Deras effekt på obligationskurser och räntor beror också i hög grad på konjunkturläget och förväntningarna på kreditmarknaden, vilka i sin tur också påverkas av sättet att genomföra de penningpolitiska åtgärderna.

178. Ränteförändringarnas likviditetseffekt sammanhänger med att de på- verkar värdet av olika tillgångar med fixerad avkastning. Viktigast bland dessa är obligationer. När räntan stiger faller värdet på dessa tillgångar och om ägarna uppfattar räntestegringen och värdefallet som tillfälliga undviker de att avyttra dem, eftersom de då gör en realiserad kursförlust. Räntestegringen får därigenom en låsningseffekt, som hindrar ett utbyte av obligationer mot mera likvida tillgångar, som i sin tur skulle kunna ligga till grund för ökat kreditutbud och ökat efterfrågetryck. Även små räntehöjningar som framkallas av marknadsoperationer kan få denna effekt (jfr ovan). Eftersom åtgärderna främst riktar sig mot affärsbankernas innehav av statspapper, blir effekten i hög grad beroende av fördelningen på återstående löptider i deras portföljer. Själva denna fördelning påverkas naturligtvis av tidigare marknadsoperationer och upplåningspolitik. In- rymmer portföljerna stora mängder papper med mycket kort återstående löptid blir effekten ringa, är fördelningen den motsatta blir den större. En viktig förutsättning är emellertid att förväntningarna med avseende på räntehöjningens varaktighet blir oenhetligare än de var med avseende på den tidigare räntenivåns bestånd. Annars faller kurserna inte mer än vad som motsvaras av den allmänna förväntan på marknaden och nå- gon låsningseffekt uppstår inte. Riksbanken måste m. a. 0. genom mark— nadsoperationer ge uttryck åt en annan uppfattning. Skall räntehöjningen

få någon låsningseffekt måste den följaktligen stödjas genom marknads- operationer; utbud av obligationer som pressar kurserna under dem som motsvarar marknadens genomsnittliga förväntningar.

I själva verket blir dessa marknadsoperationer den viktigaste faktorn. Räntehöjningen får snarast en psykologisk innebörd; en varningssignal från riksbankens sida att läget på kreditmarknaden ändrats och kräver en ändrad politik. Som sådan har den dock en betydelse som ej bör un- derskattas. Diskontoförändringarnas viktigaste effekt torde därför numera ligga på det psykologiska planet, även om den reella betydelsen på grund av räntestrukturens stelhet kanske är större i Sverige än i många andra länder.

179. Eftersom reaktionerna i kreditmarknadens olika led var för sig måste bli utgångspunkten för de övriga gruppernas handlande, får de penning- politiska åtgärderna en dubbel effekt, dels genom att påverka det reella underlaget för kreditmarknaden, dels genom att styra förväntningarna till skiftande bedömningar av detta reella underlag. Det karakteristiska för marknadsoperationer är, att de primärt syftar till att påverka utbudet av kredit till gällande ränta, dvs. till att förmå kreditinstituten att skärpa eller mildra den kreditprövning, som normalt ingår som ett led i deras verksamhet, medan ränteförändringarna påverkar såväl efterfrågan som utbud (jfr p. 176). Sambandet mellan dessa båda medel ligger i att den på marknaden gäl— lande räntan är priset för kredit och därför påverkas av tillgång och ef— terfrågan. Marknadsoperationer och ränteförändringar måste därför all- tid s'tödja varandra ifall den avsedda effekten skall kunna uppnås. De är i allmänhet en blandning av marknadsföljsamhet och marknadsstyrning. Såväl tillgång som efterfrågan på kredit påverkas av förväntningarna om konjunkturutvecklingen, en påverkan som tar sig uttryck i förskjutningar i marknadsräntor och obligationskurser. Riksbanken måste inrymma dessa förskjutningar i sina åtgärder, men samtidigt gå längre med dessa för att kunna påverka förväntningarna på marknaden och likviditetsbenägenhe- ten i kreditinstituten och hos allmänheten i önskad riktning. Marknads- styrningen ligger i att riksbanken genom sitt handlande ger uttryck åt en annan förväntan än marknadens. Friheten att gå mot marknadstenden- serna utan att ge upphov till kumulerande problem i form av överlikvi- ditet eller liknande är dock begränsad.

180. Både kvantitativt och tidsmässigt finns det emellertid en betydande elasticitet mellan marknadsoperationer och ränteförändringar å ena sidan och förändringar i den totala efterfrågan på varor och tjänster i samhället å den andra, till sin storlek beroende på vilka ändringar i förväntningarna som åtgärderna utlöser. Utbudet av kredit bestäms inte bara av tillgången

på betalningsmedel utan även av förväntningarna om det framtida ränte— läget, den allmänna konjunkturutvecklingen och andra faktorer som på- verkar likviditetsbenägenheten. Om man t.ex. genom marknadsoperatio- ner minskar mängden betalningsmedel i banksystemet och därmed håller tillbaka bankernas och även andra subjekts kreditgivning, innebär detta inte att den totala efterfrågan i samhället för investeringar och konsumtion minskar med ett belopp, som står i en bestämd relation till indragningen av betalningsmedel, eller att denna minskning inträder med en viss bestämd eftersläpning.

181. Det är ju självklart att effekten av en ränteförändring på investe— ringarnas omfattning beror på investeringsviljans styrka, men även resulta- tet av marknadsoperationerna och särskilt deras verkan på räntestrukturen beror därav, även om påverkan i detta fall ofta går långsammare därför att den skall ske via en reaktion inom kreditinstituten. Denna reaktion kan visserligen gå snabbt om den sammanfaller med förväntningarna, men äger rum med en betydande tröghet om den inte sammanfaller med dessa. Är investeringsviljan stark måste en viss indragning av betalningsmedel leda till en stark och snabb räntestegringstendens och tvärtom ifall den är svag. Är likviditetsbenägenheten stor och tilltagande i en konjunktur- nedgång får en lätt penningpolitik föga verkan som konjunkturstimulans och är den avtagande i en konjunkturuppgång röner en åtstramning mot— svarande öde. Sambandet mellan tillgången på betalningsmedel och kredit- volymen blir också beroende på likviditetsbenägenheten i kreditinstituten, bestämmelser om kassareserv och likviditetskvoter m.m.

182. Även om penningpolitiken snabbt kan ändras administrativt, så före- ligger på grund av denna elasticitet i kreditsystemet i vissa lägen en bety— dande risk för tidsutdräkt från det medlet satts in och till dess full effekt nåtts. Elasticiteten är vidare större ju större marknadslikviditeten är i ut- gångsläget. Om likviditeten är hög t. ex. såsom en följd av ett stort export- överskott, en stor statlig upplåning hos riksbanken eller i affärsbankerna och/eller liten likviditetsbenägenhet hos allmänheten, krävs starkare pen- ningpolitiska ingrepp för att nå snabb effekt. Elasticiteten är dock inte bara till nackdel för penningpolitiken. Den skänker nämligen också en viss mjukhet i bromsningarna, som mildrar en del ogynnsamma verkningar särskilt för företagen. Penningpolitiska ingrepp, som satts in på ett tidigt stadium, kan visa sig vara olämpligt avvägda och då är en viss mjukhet i verkningarna av värde.

183. Ransoneringsmomentet i kreditinstituten genom kreditprövningen och trögheten i bankernas reaktion på marknadsoperationernas ränteeffekt med— för emellertid också, att balans på kreditmarknaden mellan tillgång och

»tillgodosedd» efterfrågan i ett och samma läge inom vissa gränser kan uppnås på olika räntenivåer, beroende på om marknadsoperationerna följs av diskontoförändringar eller ej. Bankräntorna följer ju diskontot och inte obligationsräntorna och genom kreditprövningens större eller mindre stränghet anpassas efterfrågan till det vid rådande räntenivå framkomna utbudet. Samspelet mellan kreditprövningen och förskjutningar i olika ut- låningsräntor som medel att åstadkomma en förändring i kreditinstitutens totala utlåning rymmer därigenom även den en viss elasticitet.

Det föreligger sålunda aldrig några fasta relationer mellan kreditvo- lym, räntenivå och tillgång på betalningsmedel, bortsett från rent formella bestämmelser om kassareserver, likviditetskvoter m.m. Den normala kre- ditprövningen baseras i första hand på en kreditvärdighetsbedömning i varje enskilt fall, men denna påverkas givetvis av förväntningarna om den fortsatta ekonomiska utvecklingen, vilka bl. 3. de penningpolitiska åt- gärderna är avsedda att styra. I ett stramare kreditläge skärps kraven på låntagarna. Allteftersom åtstramningen fortgår blir sällningen strängare och även i och för sig kreditvärdiga lånsökare måste då avvisas.

Riksbankens marknadsoperationer leder därför i varierande grad till förändringar i utlåningsräntorna, alltefter som man också litar till ränte- politik eller till andra medel för att påverka kreditvolymen. Genom att hålla diskontot oförändrat kan på kort sikt en viss åtstramning utan ränteeffekt uppnås, men på något längre sikt uppstår anpassningsten- denser i räntesatserna, varför den räntepolitiska rörelsefriheten ändå blir snävt begränsad. Omvänt kan en diskontoförändring utan åtföljande mark- nadsoperationer på kort sikt medföra en ränteeffekt med vissa begränsade verkningar på kreditvolymen.

Räntestrukturen

184. Liksom ändringar i själva räntenivån kan även ändringar i ränte— strukturen få betydelse som ett vapen för penningpolitiken. Möjligheterna härvidlag är emellertid med hänsyn till den tidigare berörda stelheten mera begränsade i Sverige än i de flesta andra länder. Hittills har vi mest talat om »räntan» och »kreditmarknaden» som om det rörde sig om enhet- liga företeelser. Detta innebär givetvis en betydande förenkling. I själva verket är det fråga om en hel rad olika kreditmarknader med ett mönster av olika räntesatser, som visserligen hänger samman men mellan vilka be- tydande differenser dock råder. Man kan snarare tala om en viss ränte- struktur på marknaden än om en viss ränta. Räntan på de olika delmarknaderna bestäms dels av olikheter vad be- träffar kreditrisk och löptid, dels av förväntningarna om den framtida ränteutvecklingen. Att spela på denna räntestruktur och därigenom på- verka förväntningarna är i princip en av penningpolitikens viktigaste uppgifter.

185. Utbudet av kredit bestäms på kort sikt av hur de som disponerar över förmögenhet med hänsyn till ovannämnda faktorer bedömer det förmån- ligast att placera denna. Kreditutbudet bestäms därför som en avvägning mellan vinsten av en viss utlåning (räntan minus risken) och fördelen av att ha pengarna i en annan, kanske säkrare och/eller mera likvid form. Ge— nom att denna avvägning skiftar starkt med konjunkturen, är också kredit- utbudet och kreditvillkoren på olika delmarknader synnerligen konjunk— turberoende.

Detta gäller också kreditefterfrågans dvs. i sista hand investerings— benägenhetens ränteelasticitet.l Effekten av penningpolitiska åtgärder kan därför bli mycket olika i olika situationer, beroende på rådande förvänt— ningar. Förändringarna i dessa förväntningar återspeglas vid fri ränte- bildning i förskjutningar mellan korta och långa räntor, varvid de korta varierar med betydligt större amplitud än de långa. Väntar man sig en allmän räntehöjning ökar spänningen mellan den långa och den korta räntan därför att placerarna vill hålla sina medel likvida. Utbudet av långa obligationer ökar och räntehöjningen anteciperas genom kursfall på dessa. Väntar man sig å andra sidan en räntesänkning minskar denna spän— ning därför att placerarna blir angelägna att binda sina medel och utbu- det av obligationer krymper.

186. Under en högkonjunktur, då efterfrågan på kredit stiger, bör de korta räntorna stiga betydligt starkare än de långa och under en lågkon— junktur sjunka betydligt mer än dessa. Särskilt om man under en hög- konjunktur vid en diskontohöjning kan skapa förväntningar om en re- lativt snabb återgång till ett lägre ränteläge, kan de korta räntorna teo- retiskt stiga mycket högt, utan att de långa räntorna behöver påverkas annat än i mycket måttlig omfattning. I själva verket syftar centralbankernas åtgärder ofta till att åstadkomma just sådana variationer i räntestrukturen. Den underlättar för dem att med stöd av höjda korttidsräntor göra åtstramningar av likviditeten på marknaden, utan att utvecklingen av sådana kapitalkrävande investeringar som t. ex. bostadsproduk'tionen behöver mera avsevärt störas genom höjda långtidsräntor. Om man låter de korta räntorna stiga någorlunda kraf- tigt så kommer också en del planerade investeringar att uppskjutas un— der en tid. Denna uppskjutningseffekt bidrar verksamt till att stabilisera efterfrågan. Det ingår därför som ett led i centralbankernas politik att söka inge marknaden lämpliga förväntningar. Det medel man härvid har till sitt

1 Investeringsbenägenhetens ränteelasticitet kan definieras analogt med en varas priselasti— citet (jfr p. 65 b noten). Ränteelasticiteten kan definieras som den procentuella investerings- ändringen vid en förändring av räntefoten med 1/100 av utgångslägets räntefot. Ändras investe- ringarna därvid med mer än en procent, säges investeringsbenägenheten vara ränteelastisk; blir ändringen å andra sidan mindre än en procent, säges investeringsbenägenheten vara oelas- tisk med avseende på ränteändringar.

förfogande är främst marknadsoperationer i obligationer av olika löptid och uttalanden som kan påverka förväntningarna om den framtida ränte- utvecklingen. I vilken mån en rörlighet i räntestrukturen, som befinnes erforderlig för en effektiv penningpolitik, i Sverige försvåras av institutio- nella förhållanden skall diskuteras i det följande (jfr pp. 245—49).

Bestämmelser om kassareserv och likviditetskvoter 187. Marknadsoperationernas syfte är bl. a. att påverka penningtillgången i kreditinstituten, främst banksystemets avistafordringar på riksbanken. Penningtillgången bestämmer jämte likviditetsbenägenheten bankernas ut- låning, deras kreditkapacitet, och utgör därför förutsättningen för en kre- ditexpansion. Nu finns det emellertid även andra medel att påverka den för utlåning disponibla penningtillgången, nämligen särskilda bestämmel- ser som tvingar bankerna att hålla större kassa- eller total likviditetsre- serv än som egentligen erfordras med hänsyn till de rent företagsekono- miska krav på betalningsberedskap, som måste ställas på varje bank. Sådana kassareserv— och likviditetsbestämmelser av olika utformning finns i åtskilliga länder. De torde numera få inräknas i arsenalen av kon— ventionella penningpolitiska vapen. De utgör ett viktigt komplement till marknadsoperationerna, eftersom en förändring av penningtillgången i kreditinstituten får en mycket större effekt på dessas kreditkapacitet när deras likviditet inte får falla under en bestämd gräns. Man kan säga att marknadsoperationerna tar spjärn mot reservbes'tämmelserna.

188. Vissa legala eller konventionella regler skapades ursprungligen för att garantera, att bankerna upprätthöll en med hänsyn till kravet på så- kerhet tillfredsställande betalnings'beredskap. I den mån de lagfästes blev de så småningom också et't penningpolitiskt medel och kraven på reser- ver har numera drivits långt över vad som ur bankmässiga synpunkter är behövligt. I Sverige finns sådana bestämmelser i en särskild lag, 1949 års fullmaktslag angående kassareservbestämmelser. Genom att i ett visst läge höja kraven på reserver kan riksbanken >>frysa fast» en del av banksystemets likvida medel och förhindra att de blir underlag för en kreditökning. I et't annat läge kan man genom att sänka reservkraven släppa loss likvida medel och därigenom stimulera till en kreditökning. En sådan ökning kan dock av skäl som tidigare an- getts (jfr p. 165) vara svårare att få till stånd än en minskning.

189. Det bör framhållas att man genom att arbeta med rörliga kassa- eller likviditetskvoter visserligen i princip inte vinner något, som inte i och för sig kan nås med räntepolitik och marknadsoperationer. Skillna— den ligger i att den eftersträvade effekten kan uppnås enbart med en in- direkt och därför mjukare inverkan på räntenivån. Man uppnår också i många fall en snabbare och smidigare effekt med kassa- eller likviditets-

kvoter. Särskilt är det fallet om bankernas likviditet i utgångsläget är mycket hög och det därför skulle ta avsevärd tid att suga upp denna lik- viditet genom marknadsoperationer. Vid kraftiga påfrestningar i infla- tionistisk riktning kan man då behöva kassareserv- eller likviditetsbe- stämmelser som en ren chockåtgärd, framför allt under en övergångs— period innan räntehöjningar och marknadsoperationer hunnit verka.

190. Kassa— resp. likviditetskvoter avser tillgångar av olika likviditets- grad ; enbart kassa och depositioner i centralbanken resp. därutöver även innehav av skattkammarväxlar och statsobligationer. De kan även vara kombinerade, dvs. stipulera kvoter för olika kategorier av tillgångar. Kassakvoter fordrar, för att vara effektiva, att statens korta upplåning är liten eller att det finns en väl utvecklad penningmarknad, där inte bara affärsbankerna utan även allmänheten opererar. Det är emellertid svårt att få till stånd en sådan penningmarknad. Med den omfattning som den korta statsupplåningen i bankerna numera fått, kan dessa göra kassa- kvoterna ineffektiva genom att underlåta att konvertera sina korta stats- papper när de förfaller. Man har därför i många länder övergått till lik— viditetskvoter, som i täljaren också innesluter statspapperen.

191. Kassareservbestämmelserna i Sverige enligt 1949 års fullmaktslag har endast varit i kraft en kort tid, från hösten 1950 till början av år 1952. Därefter har man velat uppnå samma effekt genom överenskommelser med och sedermera rekommendationer till bankerna att hålla vissa likvidi- tetskvoter (jfr ovan). Även dessa har haft till syfte att förhindra att en hög likviditet i kreditinstituten blivit underlag för en ökning av utlåningen till allmänheten.

I likviditetskvoterna inräknas inte blott kassamedel utan även andra likvida tillgångar, bl. a. skattkammarväxlar, statsobligationer och fler— talet hypoteksobligationer. Man kan därigenom förhindra att bankerna, t. ex. vid ett konjunkturuppsving med stigande efterfrågan på bankkre— dit, skaffar sig kassamedel och därmed ökad kreditkapacitet genom att minska sitt innehav av statspapper.

Vi anser det lämpligt att rörliga likviditetskvoter ingår i den penning— politiska arsenalen. De kan, såsom för övrigt skett, också differentieras mellan olika grupper av affärsbanker och likartade kreditinstitut med hän- syn till den traditionella sammansättningen av deras tillgångar.

Höjningar av likviditetskvoterna måste emellertid användas med försik- tighet och helst endast utnyttjas som en chockåtgärd, avsedd att snabbt dämpa kraftiga inflationspåfrestningar. Om höga likviditetskvoter förblir i kraft under en längre tid, medför de uppenbara risker och olägenheter. Det finns både vid högkonjunktur och lågkonjunktur skäl för statsmak— terna att försöka hålla likviditetsläget i bankerna under kontroll; i en

högkonjunktur för att bromsa investeringsutvecklingen och i en lågkon- junktur för att den konjunkturmässigt stora statliga upplåningen ej skall ge upphov till överlikviditet i en kommande konjunkturuppgång och där- igenom göra kreditmarknaden svårkontrollerad. Likviditetskvoterna får därigenom en tendens att höjas men inte sänkas.

Detta leder också till att de upphäver verkan av andra penningpolitiska medel. Kravet på en hög likviditet minskar den multiplikativa effekten av centralbankens marknadsoperationer. Vid 10 % kassakvot blir effek- ten av en viss indragning av betalningsmedel på utlåningen till andra än staten, ifall denna indragning inte kan motverkas av bankerna och under i övrigt oförändrade förhållanden, nio gånger så stor, vid 25 % likviditets— kvot tre gånger så stor och vid 50 % likviditetskvot endast lika stor som själva indragningen.

192. Genom att man skapar en automatisk marknad för korta statspapper i bankerna, leder likviditetskvoter lätt till en snedvridning av statens upp— låningspolitik. Bankerna tvingas placera en viss del av sin inlåningsökning i statspapper, den ökade statliga upplåningen kan ligga till grund för en utgiftsexpansion, pengarna strömmar därigenom åter ut i rörelsen och så småningom tillbaka till bankerna, varefter en viss del ånyo upplånas av staten osv. Det är ofrånkomligt att detta måste ge upphov till inflationis- tiska tendenser. Likviditetsbestämmelserna blir inte i första hand ett me- del för att förhindra en kreditexpansion. De blir snarare ett instrument för en prioritering av den offentliga sektorn ur kreditförsörjningssyn- punkt. Kreditmarknaden har också under stora delar av 1950-talet i Sve- rige karakteriserats av att en huvudsakligen kort statlig upplåning i affärs- bankerna omvandlats till en långfristig utlåning till bostadsfastigheter. En annan väsentlig nackdel med kassareservbestämmelser är att de i stort sett bara riktar sig mot affärsbankernas utlåning. Visserligen är denna av mycket stor betydelse även för kreditmarknaden i övrigt, men om bestämmelserna får vara i kraft under en längre tid driver de över kre- ditgivningen till andra institut och till län vid sidan om kreditväsendet och åstadkommer en sakligt icke motiverad strukturförändring i detta.

193. I detta sammanhang förtjänar också framhållas att riksbanken har goda möjligheter att utan några konkreta ingripanden påverka bankernas utlåningspolitik i önskad riktning, ifall ett gott och förtroendefullt sam- arbete kan upprätthållas med kreditinstituten. Ett sådant samarbete kan utgöra ett verksamt stöd för de generella penningpolitiska medlen, inte minst genom de psykologiska verkningar det för med sig inom det ekono- miska livet. Den under senare år tillämpade metoden med överenskommel— ser och rekommendationer rörande kreditinstitutens politik har visat sig betydligt smidigare med hänsyn till de skiftande betingelserna och för alla parter fördelaktigare än en tillämpad lagstiftning.

Kreditransonering och prioritering

194. Statsmakterna kan även genom lagstiftning, avtal eller rekommenda- tioner stipulera normer för den kreditprövning, som kreditinstituten nor- malt bedriver. Dessa normer kan avse utlåningens totala omfattning (ut- Iåningstak) eller utlåningens fördelning på olika ändamål (prioritering) etc. Sålunda har överenskommelser angående kreditreglering förekommit mellan å ena sidan riksbanken och å andra sidan sparbanker, hypoteks- kassor, försäkringsbolag och jordbrukskassor. Riksbanken har emellertid under senare år övergått till särskilda rekommendationer rörande place— ringen av kapitalmarknadsinstitutens och då särskilt försäkringsbolagens fonder. Utlåningstak tillämpades vidare i Sverige från 1955 till sommaren 1957. Det motiverades med att det gav en ändå direktare kontroll över banker- nas utlåning än likviditetskvo'terna. Genom den stelhet det skapar på kre- ditmarknaden — varje bank får en viss utlåningskvot som ej får överstigas —— medför denna form av utlåningsbegränsning betydande olägenheter.

195. En annan form av kreditransonering är den emissionskontroll som riksbanken bedriver. Den avser att reglera utbudet av obligations- och förlagslån på kapitalmarknaden, för att inte en ökad belastning på denna väg skall framtvinga en ytterligare åtstramning, som driver räntan i höj— den. Emissionskontrollen grundas på praxis, som utbildats som alterna- tiv till ikraftsättandet av motsvarande bestämmelser i 1951 års ränte- regleringslag. Den omfattar obligations- och förlagslån och handläggs av riksbankens direktion. Staten, bostadsbyggandet och i viss utsträckning kraftverken är prioriterade och har fått låna i ordning av mest trängande behov. Även de tre största städerna har i viss begränsad omfattning fått emittera obligationslån. Detsamma gäller även Skeppshypotekskassan och Svensk Fartygskredit. Å andra sidan har de lånebehov som anmälts från andra kommuner än Stockholm, Göteborg och Malmö samt från andra industriföretag än kraftverk hållits tillbaka. Något utrymme för sådana oprioriterade lån har icke ansetts föreligga. Det enda undantaget utgör här ett par enstaka industrilån, för vilka speciell motivering förelegat. Emissionskontrollens betydelse beror naturligtvis på i vad mån de ob- ligations— och förlagslån, som skulle släppas ut ifall kontrollen inte fun- nes, skulle innebära en ökning av den totala efterfrågan på kredit och i vad mån de endast skulle innebära konvertering av andra län och därigenom minskade anspråk på annat håll. Härom är det naturligtvis svårt att ha någon bestämd mening. Det förefaller dock sannolikt att en del större inves- teringsprojekt inte startats eller uppskjutits därför att obligationslån inte kunnat erhållas. I den mån näringslivets och kommunernas obligationer blir ett alternativ till statsobligationer, vilket särskilt torde gälla institutionella placerare, blir emissionskontrollen av betydelse ur prioriteringssynpunkt,

vilket varit och är viktigt för bostadssektorn, som är särskilt beroende av långa krediter. Samtidigt hindrar de reverslån eller andra krediter, som ersätter obligationslånen, i motsvarande mån annan utlåning från veder- börande kreditinstitut.

Nackdelarna med en emissionskontroll aviden typ som tillämpats i Sverige är uppenbarligen, att den bryter sönder kreditmarknadens en- hetlighet och hindrar en ekonomiskt motiverad expansion inom vissa om- råden eller förctag medan andra, som prioriterats eller mer eller mindre av en slump kan skaffa sig kredit på annat sätt, kan fullfölja sin.

196. En lag om direkt reglering av räntesatser har funnits i Sverige sedan 1951, men den har hittills inte tillämpats. Syftet har varit att hålla tillbaka räntestegringstendenser och trygga kreditförsörjningen till bo- stadsbyggandet och den statliga upplåningen till gällande räntor. Den in- nehåller även de bestämmelser, som ligger till grund för emissionskontrol- len (jfr ovan). Vi anser att möjligheterna att uppnå en tillfredsställande styrning av kreditmarknaden genom överenskommelser och rekommenda— tioner visat sig vara så goda, att någon lag om räntereglering av den anled- ningen inte är erforderlig och att den följaktligen bör kunna avskaffas. Den emissionskontroll som kan vara nödvändig, åtminstone under en över- gångsperiod, bör grundas på direkta bestämmelser härom.

Villkoren för avbetalningskrediter

197. I flera länder spelar förändringar i villkoren för avbetalningsköp en stor roll i kreditmarknadspolitiken. Orsaken härtill är främst att avbetal- ningskrediterna för konsumtionsändamål tenderar att förstärka de eko- nomiska fluktuationerna. I en period med inflationstendenser och för- väntningar om stegrade inkomster och priser är en expansion av avbe- talningshandeln ett naturligt utslag av växande optimism hos konsumen- terna och i en vikande konjunktur är det lika naturligt att de tvekar att ta på sig ekonomiska förpliktelser för framtiden (jfr diagram 2). Särskilt i USA har avbetalningshandeln en förhållandevis stor omfatt- ning. Den finansieras där och i en del andra länder genom speciella kre- ditinstitut. I Sverige har den fram till senare år varit av relativt mindre betydelse och har till största delen finansierats av resp. handlare, ofta genom diskontering av avbetalningskontrakt eller växlar i affärsbankerna eller genom utnyttjande av leverantörkrediter. Det kan emellertid väntas att den kommer att växa i omfattning och att speciella åtgärder för dess finansiering därvid i vidgad utsträckning konnner att visa sig lämpliga och nödvändiga. I den mån avbetalningshandeln i större omfattning blir beroende av särskilda finansieringsformer blir den lättåtkomligare för penningpolitiska åtgärder, främst därför att en reglering via finansierings-

Diagram 2. Den privata konsumtionen av varaktiga varor samt totalt, volymutueckling 1946—1959

220 —

200 -

Vuruktlgn varur

Isq -

140 —

120 _

100 1946 1.0 50 52 SL 56 50

Index: 1946 = 100

instituten underlättar kontrollen av efterlevnaden av utfärdade bestäm— melser.

198. I Sverige har man hittills i första hand försökt uppnå en regle— ring av villkoren i avbetalningshandeln genom överenskommelser med vederbörande branschorganisationer. Till komplettering av och stöd för dessa har Kungl. Maj:t emellertid, efter att ha inhämtat riksdagens ytt- rande (Kungl. prop. 1959: 155), utfärdat förordning med föreskrifter om vissa betalningsvillkor vid yrkesmässig försäljning av bilar. Då den har samma innehåll som den överenskommelse som man samtidigt inbjudit organisationerna att ingå, hindrar den att de handlare, som biträder den senare, kommer i sämre konkurrensläge gentemot dem som inte gör det. En nackdel med en reglering av avbetalningsvillkoren via branschor- ganisa'tionerna jämfört med en reglering via finansieringsvägarna är att kontrollen måste bli tämligen omfattande och besvärlig. Enbart inom bil- branschen fanns i Sverige ca 1 200 företag 1958. Å andra sidan kommer man på detta sätt åt även de avbetalningsköp, som finansieras av före- tagarna själva eller genom leverantörkrediter.

199. Köpen av varaktiga konsumtionsvaror tar med stigande standard en relativt allt större del av de samlade inkomsterna i anspråk. De kan redan nu årligen beräknas uppgå till ca 4,6 mmkr, varav ca 1,2 mmkr för nya bilar, eller till ungefär samma belopp som de totala investeringarna inom industrin. Den totala avbetalningshandeln uppskattas till ungefär 2 mmkr per år, vari dock ingår ett visst belopp för begagnade bilar. När

en så väsentlig del av köpen av varaktiga konsumtionsvaror sker genom avbetalning, kan en förändring av villkoren för denna bli ett betydelsefullt medel att påverka den totala efterfrågan. Ett sådant medel bör enligt vår uppfattning ingå i den kreditmarknadspolitiska arsenalen för att kunna tillgripas i sådana situationer, då efterfrågan på varaktiga konsumtions- varor tenderar att få inflationistiska drag resp. bli otillräcklig.

Ränteförändringar torde emellertid inte påverka avbetalningsköpen i någon nämnvärd omfattning, eftersom köparna sällan kan väntas ha nå- gon uppfattning om efter vilken räntefot deras avbetalningsvillkor beräk- nas. Betydligt effektivare är då en reglering av avbetalningsvillkoren vad avser kontantinsatsens s'torlek och kredittidens längd. Särskilt kan en höj- ning av kontantinsatsens andel få en väsentlig effekt genom att en del köpare aldrig förmår samla ihop ett så stort kontantbelopp.

200. Särskilda bestämmelser för amortering av inteckningslån har hit- tills inte förekommit i Sverige som konjunkturpolitiskt instrument. För- slag till dylik reglering har framlagts av kredi'tmarknadsutredningen,1 varvid dock motiveringen inte varit konjunkturpolitisk och någon varie- ring av amorteringskraven följaktligen inte föreslagits. En konjunktur- reglering av amorteringskraven förutsätter fortlöpande ändringar av över- enskomna amorteringsplaner, vilket i varje fall torde vara svårt att åstad— komma genom en reglering. Affärsbankerna kräver visserligen kraftigare amorteringar vid åtstramning och även sparbankerna kan göra det, men det synes oss inte möjligt att utfärda meningsfulla men ändå skäliga be- stämmelser härom.

Penningpolitiken och sparandet

Sparandet: ställning i konjunkturförloppet 201. Det planerade sparandet intar en nyckelposition i konjunkturvaria- tionerna. Sparandet innebär en minskad efterfrågan på varor och tjänster från spararnas sida. Denna efterfrågeminskning bereder å ena sidan ut- rymme för investeringar, men minskar å andra sidan incitamentet att investera. Det är ju som regel olika ekonomiska subjekt som beslutar om sparande och om investeringar.

Effekten på den samhällsekonomiska balansen av en förändring i spar- benägenheten blir därför beroende på den rådande investeringsbenägen- hetens styrka. Ifall denna är så stark att den ger upphov till ett efter- frågeöverskott och inflationstendenser, kan en ökad sparbenägenhet bi- dra till bättre balans genom att minska både konsumtionsefterfrågan och investeringsefterfrågan. Är investeringsbenägenheten å andra sidan sva- gare, så att balans mellan utbud och efterfrågan råder eller så att efter-

1 Kreditmarknadsutredningen: PM angående amortering av lån, avgiven den 9 april 1959 (stencil). Förslaget har hittills inte föranlett någon åtgärd.

frågeunderskott tenderar att uppstå, leder en ökad sparbenägenhet via en efterfrågeminskning på både konsumtions- och investeringsvaror till mins- kad sysselsättning och minskade inkomster.

På samma sätt leder ett minskat sparande vid svag investeringsbenä- genhet och låg sysselsättning till ökad efterfrågan både för konsumtion och för investeringar och till bättre samhällsekonomisk balans, medan den vid stark investeringsbenägenhet leder till efterfrågeöverskott och infla— tionstendenser.

Sparandeutvecklingen på lång sikt 202. Valet av medel i den ekonomiska politiken i allmänhet och i penning- politiken i synnerhet måste i hög grad bli beroende av formerna för det sparande, som erfordras för att vid bibehållen samhällsekonomisk balans bereda utrymme för investeringar av önskad omfattning. Detta sparande kommer dels från de enskilda hushållen, dels från företagen och dels från den offentliga sektorn, dels i vissa fall från utlandet. Det är särskilt den långsiktiga utvecklingen av hushållens sparande som härvidlag är av betydelse.

Därvid gör sig på lång sikt två motsatta tendenser gällande. Å ena si- dan leder den fortgående inkomstökningen naturligt till en ökad sparbe— nägenhet, medan den ekonomiska trygghet, som den moderna socialpoli— tiken medför, å andra sidan minskar människornas behov av personligt >>trygghetssparande>>, dvs. sparande för att möta ett oförutsett inkomstbort- fall eller oförutsedda utgifter. Samtidigt motverkar beskattningen ett kapi- talsamlande med sikte på förmögenhetsbildning.

203. Välfärdspolitiken har till följd att av den enskilde skapade trygg— hetsgarantier, baserade på hopsparade medel antingen i individuella >>fon- der» i form av bankinsättningar eller andra tillgångar eller i kollektiva fonder i försäkringsbolag, i mycket stor utsträckning ersä'tts av samhäl— lets trygghetsgarantier, helt baserade på principen om statistisk utjämning mellan ett stort antal individer. Denna allmänna omläggning i samhället av sättet att skapa trygghet synes få tre viktiga konsekvenser för sparan- det: 1) Genom statens garanti kan tryggheten skapas enligt ett renodlat för— delningssystem, utan att någon fondbildning i och för sig är nödvändig. Detta medför lägre insatser än vid företagsmässig försäkring eller enskilt >>trygghetssparande>>, eftersom inga riskmarginaler erfordras och någon premiereservfond resp. något reservkapital därför inte behöver byggas upp. Detta leder i och för sig också till ett minskat sparande, eftersom både för- säkringsbolagen och enskilda genom dessa fonder resp. detta reservkapital ackumulerar tillgångar. 2) Inbetalningarna anpassas efter standarden på nu utgående sociala förmåner och inte efter den standard vederbörande önskar sig i en fram-

tid, när han själv eller hans efterlevande blir förmånstagare. De »närande» delar med sig till de »tärande» efter dagens standard och väntar sig att få del av de »närandes» insatser när de själva blir >>tärande» i den stan- dard som då råder. Vid stigande standard och successivt växande anspråk måste detta leda till lägre inbetalningar än när tryggheten bygges på hop- sparade medel.

3) Det viktigaste är emellertid att de som nu, under övergångsperioden, utnyttjar skyddet både gör anspråk på utbetalningar motsvarande det kapital de själva en gång samlat ihop och inbetalningar från den >>näran- de» generationen. Även om dessa inbetalningar i vissa fall ännu inte är så stora, göres, på grund av utfärdade löften om större utbetalningar i fram- tiden, mindre inbetalningar i nuet till individuella eller kollektiva fonder. I och med att äldre fonder tas i anspråk skall motsvarande realförmögen— heter övertas av någon annan. Men med den kollektiva tryggheten och den progressiva beskattningen minskas incitamentet resp. möjligheterna för de enskilda individerna att spara 'i den omfattning, som erfordras för detta övertagande och för en fortgående kapitalhildning motsvarande vidare- utbyggandet av produktionsapparaten, i förhållande till vad de annars skulle ha varit vid samma inkomstnivå och samma inkomstfördelning.

Som det mest påtagliga, konkreta uttrycket för dessa tendenser kanske bör nämnas den fortgående övergången från kapital- till riskförsäkringar, en övergång som dock naturligtvis i mycket hög grad påskyndats av pen- ningvärdeförsämringen. Riskförsäkringar bygger på principen statistisk utjämning och får därför, trots att de har samma syfte, ur kapitalhild- ningssynpunkt inte samma effekt som vad som här kallats »trygghets— sparande».

204. Mot dessa tendenser till minskat sparande står effekten av ökade in- komster. All erfarenhet visar att denna effekt på kort sikt är av avgörande be- tydelse för sparandets storlek, men på lång sikt kommer förändringar i vanor och attityder också in i sammanhanget. Man torde kunna utgå från att betydande skillnader i sparvanor, beroende på erfarenheter och sociala normer, kan föreligga mellan såväl samhällsgrupper som åldersgrupper. Viktigast av dessa långsiktiga vaneförändringar synes framöver sanno- likt bli en fortsatt övergång från »förmögenhetssparande» och »trygghets— sparande» till »målsparande». För att något belysa effekten av en sådan övergång vill vi här ange ett räkneexempel. Samma fortgående ökning av sparandet, t. ex. i proportion till en realinkomstökning på 4 % om året, ger, om det år ett »förmögenhetssparande», en ökning av utrymmet för in- vesteringar med 100 % av det sparade beloppet. Ifall det istället är en ökning av ett »trygghetssparande» i form av enskilda bankinsättningar eller kapitalförsäkringar, som endast tas i anspråk till 50 % och där det genom-

snittliga tidsavståndet mellan sparande och ianspråktagande är 20 år, ger det en ökning av investeringsutrymmet med drygt 75 % av det sparade beloppet. Ifall det slutligen är ett >>målsparande», ger det en ökning av utrymmet med 4 % av det sparade beloppet om det genomsnittliga tids- avståndet mellan sparande och_ianspråktagande är ett år, med drygt 8 % om det är två år etc. Därtill kommer att »iiiålsparandet» mycket ofta vänds i kapitalanspråk i det ögonblick sparmålet uppnås. Mest påtagligt är detta vid avbetalningsköp och fastighetsköp mot inteckningslån, men även vid kontantköp gäller det ofta, t.ex. med bilismens anspråk på väginvestc— ringar etc.

205. Mot denna effekt skall sättas att standardstegringen medför att »mål— sparandet» kan få en helt annan bredd än »förmögenhets-» och »trygghets- sparandet» tidigare haft, både vad avser sparandets andel av inkomsten och antalet sparare. Varaktiga konsumtionsvaror, egnahem och insatser i bo- stadsrättslägenheter kan väntas ta en växande andel av de totala utgifterna. Redan nu tar de ca 15 %. Man har heller inte skäl att räkna med att »förmögenhets-» och >>trygg— hetssparandet» helt skall försvinna. Ökade inkomster ger större fysiska möjligheter att spara och hittills gjorda undersökningar synes också tyda på, att ökad ekonomisk trygghet åtminstone inte omedelbart leder till så stark minskning av sparandet som man skulle kunna ha anledning att förmoda. Jämsides med och ofta stimulerat av de kollektiva trygghets— garantierna förekommer ett inte oväsentligt »trygghetssparande» för kom- plettering av dessa. Ett minskat »trygghetssparande» per individ motvägs vidare av att fler individer överhuvudtaget blir i stånd att sörja för fram- tida eventualiteter.

206. Eftersom sparandet till sina former är så utomordentligt hetero— gent, är det inte möjligt att direkt mäta det statistiskt. I nationalräken- skaperna framkommer det som den lilla skillnaden mellan två stora och mycket osäkra poster, nämligen de totala inkomsterna och den totala konsumtionen, och är därför behäftat med mycket stora felmarginaler. För att få mera detaljerade uppgifter kan man göra intervjuundersök- ningar, vilka emellertid blir dels dyrbara, dels även de behäftade med be- tydande osäkerhet, eftersom förhållandena varierar så starkt mellan olika grupper och det är så svårt att skapa definitioner, som år entydiga un- der olika förhållanden. Nationalräkenskaperna synes emellertid närmast visa att den årliga sparkvoten för ökningen av de disponibla inkomsterna varit tämligen oförändrad under efterkrigsperioden men ökat sedan mel- lankrigstiden (jfr konjunkturinstitutets meddelanden A: 29, 30 och 32). Ett försök att göra sig en föreställning om långsiktstendenserna genom en analys av sparbenägenheten i olika samhälls- och åldersgrupper på

grundval av konjunkturinstitutets sparundersökningar ger lika osäkra håll- punkter (jfr meddelandena B: 25 och 26 samt B: 31 och 32).

Några slutsatser om sparandets långtidsutveckling synes knappast kunna dras från det föreliggande materialet, utom möjligtvis att en minskning av antalet företagare inkl. jordbrukare och en ökning av antalet löntagare kan verka i sänkande riktning.

207. På grundval av det bräckliga material som föreligger skulle man kanhända ändå försöksvis kunna dra slutsatsen, att hushållens sparande i s'tort sett skulle räcka till ungefär två femtedelar av de totala nettoin- vesteringarna och att tre femtedelar skulle finansieras genom sparande inom företagen och den offentliga sektorn. Ifall de privata hushållens fri- villiga sparande, såsom här visats, inte når upp till den rådande eller öns- kade nivån för nettoinvesteringar, kan klyftan överbryggas antingen ge- nom att företagarna av olika skäl (jfr p. 229) kan hålla priser som med— ger ett visst nettosparande för självfinansiering av deras nyinvesteringar, eller genom att en del av nyinvesteringarna inom den offentliga sektorn skattefinansieras. Båda dessa former för finansiering av nyinvesteringar tillämpas f. n. i betydande omfattning i Sverige. Problemet ligger emellertid bl. a. i det samband som föreligger mellan dessa olika former för sparande. Ifall hus- hållssparandet eller det offentliga sparandet ökas tenderar företagens spa- rande att minska och tvärtom.

208. Uppbyggandet av den allmänna tjänstepensionens fonder är en ny form av sparande, på gränsen mellan hushållssparande, företagssparande och offentligt sparande, varvid man för kapitalhildningens skull till viss del bibehållit fondbildningen, trots att detta ur försäkringsteknisk syn- punkt inte är motiverat. Det kan ännu inte bedömas huruvida en fond— bildning av den planerade omfattningen kommer att medföra någon netto- ökning av sparandet, än mindre hur stor denna ökning i så fall kan bli, eftersom man ännu inte vet i vilken omfattning ATP kommer att leda till minskade inbetalningar på andra pensionsförsäkringar eller minskat »trygg- hetssparande» i andra former och inte heller hur den kommer att påverka företagssparandet. Vi har emellertid tidigare framhållit att socialförsäk- ringarna sannolikt stimulerar till fortsatt »trygghetssparande». Hittills har utvecklingen också bekräftat denna förmodan.

209. På grundval av det material, som stått till vårt förfogande, har vi försökt bedöma styrkan i dessa mot varandra verkande tendenser i spa- randeutvecklingen. Vi har därvid inte ansett oss kunna med säkerhet av— göra vilken som kommer att överväga. Det har emellertid förefallit oss sannolikt att tendenserna till ökat frivilligt sparande på lång sikt kommer

att göra sig starkast gällande under förutsättning att stabiliseringspoliti- ken blir framgångsrik och spararnas förväntningar följaktligen inriktas på stigande inkomster och ett fast penningvärde. Man bör emellertid så snart som möjligt försöka klarlägga huruvida några generationsförskjut- ningar i sparvanorna föreligger.

210. Såsom vi framhållit redan i kap. lV anser vi, att en viss ökning av de i där angiven mening produktiva investeringarna (jfr p. 124) är önsk- värd med hänsyn till nödvändigheten för stabiliseringen att vidmakthålla den ekonomiska expansionen. Med hänsyn till de investeringsbehov även inom den offentliga sektorn som en sådan expansion aktualiserar, är det ovisst i vad mån utrymme för ökade investeringar i näringslivet kan be— redas genom någon motsvarande minskning av de offentliga investeringar- na. I den utsträckning detta icke är möjligt, måste utrymme skapas genom en minskning eller i varje fall en långsammare ökning av konsumtionen än av bruttonationalprodukten, en utveckling som för övrigt redan pågått under de senare åren. Den fråga som här uppstår är, huruvida det är möjligt att stimulera de enskilda hushållens sparande i tillräcklig omfattning för att skapa detta utrymme eller om det även måste ske med andra medel. Man bör inte un- derskatta möjligheterna att genom olika åtgärder få till stånd en viss ökning av detta sparande. Den mest effektiva stimulansen härtill är utan gensägelse full sysselsättning och fast penningvärde. Men även andra spar- stimulerande åtgärder bör övervägas, kombinerade med en efter moderna principer upplagd propaganda med syfte att på lång sikt grunda spar- vanor. Förslag till sparstimulerande åtgärder har emellertid nyligen fram- lagts av särskilda sakkunniga, varför vi här inte har anledning att ta upp denna fråga till vidare diskussion (SOU 1961: 2). En viss och kanske inte oväsentlig ökning av sparandet bör kunna upp- nås med dylika åtgärder. I den utsträckning ökningen av de produktiva investeringarna kräver en mera betydande utvidgning av den totala inves- teringsverksamheten, måste ändå möjligheterna att under en begränsad tidrymd åstadkomma en motsvarande ökning av hushållens frivilliga spa- rande med hänsyn till vad ovan framhållits te sig relativt små. Det synes sannolikt att såväl företagen som den offentliga sektorn får stå för en del av ökningen av nettosparandet, om den överhuvudtaget skall komma till stånd. Möjligheterna för företagssparande har emellertid snarast minskat, dels som en följd av den skärpning av skattereglerna som skett under se- nare år, dels genom den allt intensivare utländska konkurrensen. Balansen mellan investeringar och sparande är emellertid ett problem, som inte kan lösas endast från ena sidan, och vi återkommer till det i p. 238.

211. Naturligtvis påverkar inkomstutvecklingen sparandet även på kort sikt. Såvitt framgår av sparundersökningarna synes det därvid främst vara de faktiska inkomstförändringarna som påverkar sparandet, medan förväntade inkomstförändringar har relativt ringa effekt. Inkomstförvänt- ningarnas inverkan på sparande't kan m. a. o. knappast sägas vara en sty- rande faktor i konjunkturförloppet. Sparandet påverkas emellertid även av andra förhållanden och spontana förändringar i sparbenägenheten kan därför uppträda som en aktiv faktor i konjunkturförloppet (jfr p. 201). En viktigare fråga i konjunkturpolitiken är därför sparandets känslig- het för 1'änteförändringar. Den hittillsvarande bearbetningen av sparun- dersökningarna kan inte ge några uppgifter på denna punkt. Svårighe- ten ligger i att sparandet påverkas av så många andra faktorer, att det är nästan omöjligt att isolera en eventuell ränteeffekt. Något annat mate- rial för en sådan bedömning än personliga erfarenheter och omdömen torde överhuvudtaget hittills inte föreligga. Slutsatserna om räntepoliti- kens verkningar på sparandet måste därför bli i hög grad osäkra. En rän- testegring kan tänkas påverka både företagares och konsumenters amor- teringssparande på så sätt att man påskyndar avbetalningarna. Därige- nom sjunker den totala efterfrågan. Denna tendens i sparstimulerande riktning förstärks av att en räntestegring uppträder samtidigt med en minskad tillgång på pengar, vilket kan föranleda långivarna att kräva ökad takt i amorteringarna. När det gäller privatpersoner är amorteringarna emellertid oftast bundna vid en viss plan. Detta gäller särskilt i en eko- nomi, där de varaktiga konsumtionsvarorna svarar för en stigande del av den privata konsumtionen. Räntevariationernas effekt på sparandet via den inkomstomfördelning som de medför blir beroende av skillnader i sparbenägenheten mellan olika långivar- resp. låntagargrupper, varom man föga vet. När det gäller räntepolitikens effekt på det personliga sparandet totalt sett, så anses väl allmänt att man inte med bestämdhet kan uttala sig om hur en ränteändring verkar. Så länge ett mera tillförlitligt material om räntans effekt på sparandet inte finns att tillgå, anser inte heller vi oss kunna uttala oss om huruvida denna på kort sikt är så betydande, att den skulle motivera ett särskilt hänsyns'tagande vid strävandena att åstad- komma snabba förändringar i den totala efterfrågan.

Räntepolitiken och betalningsbalansen

212. Den utländska konjunkturen kan påverka villkoren för en självstän- dig stabiliseringspolitik i Sverige även på andra sätt än genom pris- och mängdimpulser i varuhandeln. En av de viktigaste av dessa övriga vä- gar för konjunkturspridning är de korta kapitalrörelserna. De kan vara

av rent spekulativ karaktär eller de kan göras för att utnyttja skillnader i ränta mellan olika länder; de kan ske i anslutning till den reguljära varuhandeln eller de kan vara fristående. En del av dessa kapitaltransak- tioner är kända och avräknas mot bytesbalansens saldo. Andra är till sin storlek och riktning okända och ingår i den s. k. förskjutningsposten.

I Sverige liksom i flertalet andra länder har kapitalexport och -import varit föremål för statlig reglering under efterkrigstiden. Denna hindrar fristående kapitalrörelser. Däremot är förskjutningar i kreditvillkor och hemtagning av valutor i samband med varuhandeln svåra att kontrollera.

213. Det enda penningpolitiska medel, som direkt påverkar de korta kapital- rörelserna över gränserna och därmed betalningsbalansen och valutareser- ven, är under normala förhållanden räntevariationer. Dessa har emellertid en väsentlig betydelse för valutapolitiken, en betydelse som växer alltefter— som de internationella varu— och penningtransaktionerna friges från stat- liga regleringar och valutaläget stabiliseras efter krigets och efterkrigstidens påfrestningar. Det är väl frågan ifall utrikestransaktionerna inte numera är det område, där räntevariationer som sådana har den största betydelsen, eftersom växelkurserna blir allt fastare samtidigt som anslutningen till konvertibiliteten utesluter en rad andra -valutapolitiska medel. Detta torde i varje fall gälla så länge valutareserverna är så pass små att transaktio— nerna blir av väsentlig betydelse för den utrikes balansen. Skillnader i ränteläge mellan olika länder medför en strävan att placera de kommersiella krediterna i det land där villkoren är gynnsammast, vilket leder till en avtappning av valutareserven i detta land. Tidsförskjutningar i konjunkturförloppet länderna emellan spelar härvid en inte oväsentlig roll. Den svenska exporten av järnmalm till Västeuropa finansieras så- lunda delvis i Sverige och delvis i importländerna och förändringar i ränte- läget leder till förskjutningar i finansieringen. Även i övrigt uppkommer kortfristiga kapitalrörelser i samband med handeln vilka påverkar betal- ningsbalansen. Är ränteläget högre i utlandet fördröjes hemtagningen av exportinkomster resp. påskyndas likvider, är läget det motsatta blir effek- ten den omvända. Följsamheten i räntepolitiken mellan de västeuropeiska länderna under senare år visar också hur den interna politiken blir alltmer beroende av utlandet ju mer handeln frigörs (jfr diagram 3 och SOU 1960: 16 s. 37).

214. Det kan i detta sammanhang erinras om att bankerna fortfarande i samförstånd med riksbanken avstår från att förränta utländska tillgo- dohavanden och att utlänningar inte har rätt att förvärva svenska obliga- tioner eller aktier. I övrigt motiveras emellertid rädslan för kapitalimport med de olägenheter, som ett plötsligt tillbakadragande av kapitalet kan medföra.

........................."--uu...._ .........

*r. ' ' ”r- -_1 .-.min-—

"R'Bolglon L'L- ...i

2 - Nederland-rna

I | I | I | l I | I I

1550 51 52 53 SL 55 55 57 58 59 1960

Denna inställning synes mera baseras på 1930-talets erfarenheter av stora, lättrörliga och av icke-ekonomiska faktorer påverkade flyktkapi- tal (hot money). Liknande tendenser har inte i samma omfattning gett sig till känna under efterkrigsperioden, även om de av ränteskillnader be- tingade, kortsiktiga kapitalrörelserna mellan de stora finanscentra varit mycket omfattande under senare år. Panikartade utförsäljningar måste ju leda till förluster för säljarna likaväl som till olägenheter för »värd- landet» och är därför osannolika i mera stabiliserade lägen. Vid nuvarande förhållanden på den internationella kapitalmarknaden synes tvärtom en viss kapitalimport i dylika former kunna vara fördelaktig (jfr p. 161). Vi anser därför en omprövning av den nuvarande inställningen till förränt- ning av utländska tillgodohavanden och till utlänningars rätt att förvärva svenska värdepapper påkallad, även om vi samtidigt är medvetna om att kapitalimporten sannolikt inte kommer att få en sådan omfattning, att detta är någon väsentlig fråga för stabiliseringspolitiken. En sådan utveck- ling mot friare kapitalrörelser bör också innebära större möjligheter för svenska medborgare att investera utomlands, varvid inte minst frågan om svenska insatser i de underutvecklade ländernas näringsliv bör uppmärk- sammas. Överhuvudtaget kan friare kapitalrörelser i många lägen med- verka till en konjunkturmässig utjämning, som kan få en viss betydelse ur stabiliseringssynpunkt. En särskild utredning har emellertid nyligen till- satts med uppgift att pröva valutaregleringens fortsatta tillämpning, varför vi inte går vidare in på dessa frågor.

215. Ett spörsmål av större räckvidd är frågan om möjligheten att frigöra räntepolitiken från det inflytande som betalningsbalansen nu utövar, vilket kan bli av betydelse för att man effektivt skall kunna använda den som ett medel i den interna stabiliseringspolitiken. Betalningsbalansen ger ju utslag för graden av högkonjunktur eller depression i förhållande till läget i andra länder, vilket inte minst efterkrigstidens utveckling i Sverige gett belägg för, medan den interna penningpolitiken skall motverka överkon- junkturen eller depressionen såsom sådan. De krav, som det utrikes resp. det inrikes läget ställer på räntepolitiken, kan därför lika ofta vara mot- satta som likriktade. Samtidigt skulle man lättare kunna nå de mål för handelspolitiken som redan diskuterats i kap. V. Det torde väl ligga närmast till hands att söka åstadkomma en sådan fri- koppling genom någon form av differentiering av räntan mellan sådana transaktioner som berör betalningsbalansen och de rent inhemska. Då en sådan differentiering emellertid inte torde vara tekniskt möjlig att genom- föra, kan man i stället tänka sig en större rörlighet mellan den korta och den långa räntan, så att den senare åtminstone inte behöver följa med när den förra måste höjas till försvar för betalningsbalansen. Ifall en sådan höjning inte åtföljs av några marknadsoperationer, skulle dess interna effekt på kort sikt kunna begränsas (jfr p. 183). En sådan ökad rörlighet mellan den långa och den korta räntan skulle även ur andra synpunkter vara önskvärd. De institutionella hindren för en sådan rörlighet är dock särskilt betydande i Sverige. Vi återkommer till denna fråga i ett följande avsnitt (jfr pp. 245—49).

Penningpolitikens verkan inom olika sektorer av samhällsekonomin

216. I de föregående avsnitten har de penningpolitiska medlens verkan be- handlats mera allmänt och principiellt. För att skapa riktlinjer för en sta- biliseringspolitik är det emellertid nödvändigt att tämligen konkret ana- lysera deras verkningar inom olika sektorer av samhällsekonomin, efter- som dessa kan förutsättas vara ganska olika med hänsyn till investerings- verksamhetens växlande karaktär och varierande finansieringsvillkor. Myc- ket av penningpolitikens problematik ligger just i dessa starka variatio— ner mellan olika områden. Eftersom räntan spelar rätt liten roll för kort- siktiga investeringar i jämförelse med utsikterna att överhuvudtaget få produkterna sålda till rimliga priser, krävs en stark räntestegring för att påverka dylika investeringar. Å andra sidan kan starka räntestegringar drabba de långsiktiga investeringarna hårt ifall man ej kan räkna med att höja produktpriserna i motsvarande mån.

217. Den genomsnittliga räntenivån på lång sikt har en mycket stor be— tydelse för inriktningen av den ekonomiska verksamheten i samhället, samtidigt som den naturligtvis också påverkas av denna inriktning och av realkapitalets avkastning. Avvägningen mellan långsiktiga och kort- siktiga investeringar har under efterkrigstiden i påfallande grad blivit lik- tydig med avvägningen mellan offentliga eller av det offentliga reglerade investeringar å ena sidan och enskilda å den andra. Bortsett från att myc- ket av de långsiktiga investeringarna faller inom det offentligas traditio- nella verksamhetsområde, torde detta i sin tur bero på att man inom de båda sektorerna vid sin planering haft helt olika föreställningar om vilken långsiktsränta denna borde bygga på. Även vid de offentliga investeringarna måste ju en ränteföreställning vara ett led i planeringen. Rent allmänt kan man nog säga att den offentliga investeringspolitiken under efterkrigstiden, med utgångspunkt i 1930-talets stagnationsteorier, inriktats på att tillhandahålla tjänster billigt, som kräver omfattande och långsiktiga investeringar. Detta har lett till en ansvällning av efter- frågan på dessa tjänster utan en motsvarande ökning av det sparande, som skulle möjliggöra en utbyggnad av produktionen av desamma utan att sam- hällsekonomin överansträngdes. Kostnaden för tjänster som kräver lång- siktiga investeringar måste ju bli beroende av människornas värderingar av omedelbar gentemot framtida konsumtion. En skattefinansiering av in- vesteringarna innebär, i den mån skatten inte alternativt hade sparats, att man leder utvecklingen efter andra vägar än dem som svarar mot dessa värderingar. Detsamma gäller en finansiering genom kreditprioritering.

218. Det är naturligt att anta att preferensen för framtida konsumtion skall växa med växande levnadsstandard. Men mot den effekt, som denna för- skjutning till förmån för framtida konsumtion borde få för sparandet, står det förhållandet att man i växande omfattning tryggar denna konsumtion på annat sätt än genom att spara (jfr p. 203). Frågan är då om inte tjänster, som kräver långsiktiga investeringar, måste göras dyrare för att klyftan mellan individernas och samhällets intentioner med avseende på sparande och investeringar inte skall bli så stor att den inte kan bemästras. Det är naturligtvis bostadspolitiken som står i centrum för denna frågeställning, men den har även anknytning till vissa delar av socialpolitiken och till affärsverkens investeringar.

Den ofentliga sektorn 219. Samordningen mellan penningpolitiken och den offentliga investe—

ringsverksamheten med avseende på den kortsiktiga konjunkturpolitiken har hittills varit tämligen bristfällig. De svårigheter som en sådan samord-

ning bjuder ligger i öppen dag. Det erfordras en omsorgsfull planering för att en långsiktig investeringsverksamhet skall kunna ökas och minskas med konjunkturvåxlingarna, utan att detta leder till orimliga omställ— ningskostnader. En stor del av samhällsinvesteringarna är vidare en följd av näringslivets expansion och av levnadsstandardökningen och behoven blir därför särskilt starka i högkonjunkturen. Med en omsorgsfull plane- ring bör emellertid en viss samordning kunna uppnås. Möjligheterna att konjunkturvariera de offentliga investeringarna behandlas ingående i sam- band med finanspolitiken, jfr pp. 320—23.

220. De offentliga investeringarna sker ofta med annan målsättning än den rent ekonomiska, vilket inte hindrar att de samhällsekonomiskt sett ofta är högräntabla. Av sociala och geografiska hänsyn eller på grund av tekniska differentieringssvårigheter kommer emellertid de tillhandahållna tjänsternas värde för dem som utnyttjar dem inte alltid till uttryck i taxe- sättningen. Även om målsättningen inte är renodlat ekonomisk hindrar detta inte, att man även inom den offentliga sektorn såsom tidigare framhållits måste basera sina bedömningar på en viss kalkylränta vid valet mellan olika pro- duktionsmetoder och investeringsalternativ. Ett av de mest påtagliga exemplen härpå är utbyggnaden av vatten- kontra värme- eller reaktor— kraft. Sådana räntabilitetsbedömningar torde dock hittills ha förekommit i alltför liten omfattning.

Kalkylräntans eftersläpning i förhållande till de långsiktiga förskjut- ningarna i räntenivån torde dessutom i många fall vara betydande, efter— som variationer alltid betraktas som tillfälliga när de först uppträder och verken i allmänhet sysslar med mycket långsiktiga investeringar. Någon anpassning till kortsiktiga fluktuationer bör naturligtvis inte heller efter- strävas. Det skulle emellertid kunna vara önskvärt med en större ränte- känslighet i offentliga investeringar och framförallt med en aktuellare och enhetligare kalkylränta.

De statliga aktieholagen är i större utsträckning tvingade att ta hänsyn till lånemöjligheterna. De kan naturligtvis också mera än hittills hänvisas till att finansiera sina investeringar på kapitalmarknaden, i varje fall när utrymmet på denna kan vidgas.

221. Kommunernas investeringar måste i stort sett karakteriseras som ränteokänsliga. De kommunala investeringar som lånefinansieras anses i allmänhet vara av sådan angelägenhetsgrad att räntan inom rimliga grän- ser spelar ringa roll. Däremot är de naturligtvis känsliga för kreditran- sonering. Alternativet till en minskad investeringsverksamhet är då ökade skatter, vilket också skapar önskat utrymme för investeringarna.

Bostadssektorn

222. Den för kreditpolitiken verkligt känsliga sektorn har alltid ansetts vara bostadsproduktionen. Detta är främsta orsaken till att man genom regleringar avskärmat den från inflytandet från kreditmarknaden. Ut- vecklingen har emellertid lett till en minskad räntekänslighet även inom denna sektor. Bostadsbyggandet är numera en långsiktig produktion med höga fasta kostnader i maskiner och anläggningar. Spekulationsmomentet har minskat starkt i och med tillkomsten av stabila och långsiktigt arbe- tande bostadsbyggnadsföretag, inte minst genom det kommunala inslaget. Bostadsfinansieringen flyter därigenom också mera normalt och måste inte längre, såsom till betydande del var fallet under mellankrigsperioden, ske i kreditmarknadens utkanter. Ränteförändringar och kreditåtstramuing får därför inte längre samma förödande effekt som tidigare inom denna bransch. Det innebär också att hyrorna vid en bättre jämvikt på hyresmarknaden, då hyresregleringen inte längre är erforderlig, bör kunna sättas efter en mera långsiktig ränte- förväntan och att kortsiktiga räntevariationer följaktligen inte behöver slå igenom på hyresnivån. Penningpolitikens effekt på bostadsbyggandet skulle under sådana förhållanden måhända inte behöva bli starkare än att den skulle kunna accepteras jämsides med effekten på andra sektorer inom samhällsekonomin. Jämvikten på bostadsmarknaden synes emellertid ännu alltför avlägsen för att man med en gång skall kunna gå över till ett friare system. Så länge bostadsbristen och hyresregleringen består måste man räkna med att även kortsiktiga ränteförändringar slår igenom på hyresnivån och egnahems- ägarnas bostadskostnader. Kreditprioriteringen och den statliga långiv- ningen skulle ändå kunna ersättas med statliga kreditgarantier. ifall mera betydande räntehöjningar ovanför den nivå, som kan betecknas som en långsiktigt normal ränta på kapitalmarknaden, subventionerades bort i enlighet med det system som tillämpats under de senaste decennierna. En mera varaktig förändring av det allmänna ränteläget borde däremot för- anleda en anpassning av den räntenivå, som skulle tjäna som bas för ett dylikt subventionssystem. Genom en sådan anordning skulle bostads- finansieringen kunna ske till en i stort sett stabil ränta, vilket i sin tur innebär att penningpolitiken inom bostadssektorn huvudsakligen skulle få effekt genom förändringar av tillgången på kredit. Innan man avveck- lar nuvarande prioriteringsåtgärder måste emellertid en normalt funge— rande kapitalmarknad med utrymme för finansiering i önskad omfattning av den privata sektorns investeringar ha återupprättats, eftersom man annars skulle riskera en alltför stark begränsning av tillgången på bostads- krediter. Även fortsättningsvis måste man förutsätta att riksbanken och de kredit-

givande institutionerna i sina diskussioner och överenskommelser tar veder- börlig hänsyn till bostadssektorns behov.

I och för sig är det också möjligt att med de statliga räntesubventionerna eliminera engångseffekten på hyresnivån av den räntehöjning, som en över- gång till ett kreditgarantisystem måste medföra. Det kan dock enligt vår mening ifrågasättas hur långt man skall vidga klyftan mellan kostnaderna för bostadsproduktionen och det pris människorna betalar för bostäderna (jfr p. 218).

223. Det har under 1950—talet visat sig möjligt både att öka bostadspro- duktionen under en svag investeringskonjunktur och att minska den under en stark, utan att detta medfört orimligt höga omställningskostnader eller i övrigt lett till allvarligare olägenheter. Det har i båda fallen varit fråga om förändringar med flera tusen lägenheter. Arbetsmarknadspoliti- ken kan relativt lätt medverka till en smidig överföring av arbetskraft från bostadsbyggandet till annan byggnadsverksamhet. Bostadspolitiska syn- punkter bör därför komma främst vid bedömningen av den möjliga kon- junkturvariationen. Från de utgångspunkter som här angetts torde några allvarliga invänd— ningar inte kunna resas mot en viss, kontrollerad konjunkturvariation i bostadsproduktionen. Den måste dock hållas inom bestämda gränser. Pro— jektering av bostäder och anslutna investeringar, vatten och avlopp, gator m. ni. tar lång tid. Den blir omodern och måste göras om ifall byggandet uppskjutes längre tid och den kan inte forceras annat än inom vissa grän— ser om byggandet skall ökas. En stor arbetarkår och många industrier är vidare direkt beroende av byggnationens totala omfattning. Det är därför ingen mening i att variera bostadsbyggandet mer än som motsvaras av va- riationen i annat byggande. I vilken utsträckning man åter skulle kunna utsätta bostadsproduktio- nen för inflytande från penningpolitiken blir således i sista hand beroende på i vad mån tillgången på kredit och bostadslånens konkurrenskraft blir tillfredsställande på en normalt fungerande kapitalmarknad (jfr p. 240) och på hur stora svängningar i bostadsbyggandets omfattning man har möj- lighet att acceptera. Måttliga svängningar kring en i och för sig hög nivå synes oss dock inte behöva inge alltför stora betänkligheter.

Industrisektorn

224. lndustriinvesteringarnas känslighet för. penningpolitiska åtgärder har varit föremål för en mycket livlig debatt, där de mest skilda uppfattningar gjort sig gällande. Men i brist på någorlunda tillförlitliga undersökningar har denna debatt blivit tämligen hypotetisk. Rent teoretiskt kan man säga att stigande räntor innebär att en del investeringsprojekt inte längre blir lönsamma och därför ställs på framtiden eller avförs ur planeringen.

Överhuvudtaget skulle höjda räntor sålunda leda till en ekonomisering med kapitalet, t. ex. sådant som inom företaget är bundet i lager och ford- ringar. I båda fallen resulterar räntehöjningen i en minskad total ef- terfrågan. Omvänt skulle sänkta räntor leda till att en del investerings- projekt, som hittills inte varit lönsamma, blir möjliga att genomföra. Därigenom ges incitament till en ökning av investeringsverksamheten och därmed av den samlade efterfrågan.

225. I samband med skärpningen av den ekonomiska politiken i Sverige under första halvåret 1955 gjordes ett par empiriska undersökningar, den första som ett led i penningvärdeundersökningens arbete och den andra i samarbete mellan konjunkturinstitutet och vår utredning, vilka synes ge ett något tillförlitligare underlag för en bedömning av denna fråga. Det kan i detta sammanhang nämnas, att en samtidig undersökning i Stor— britannien givit ett tämligen likartat resultat. Eftersom det i samtliga fall är fråga om att bedöma effekten av ett fler- tal samtidiga åtgärder, kan givetvis fördelningen av effekten dem emel- lan erbjuda vissa vanskligheter, men skillnaderna är så pass stora att de måste betraktas som signifikativa, även om man inte får fästa alltför stor vikt vid de numeriska värdena. Man måste också hålla i minnet att re- sultaten hänför sig till det speciella likviditetsläge och de förhållanden i övrigt som rådde 1955, med bl. a. relativt starka prisstegringsförvänt- ningar, och därför inte utan vidare kan tillämpas i andra lägen. Även med dessa reservationer synes de emellertid ge en grundval för bedömningen av olika penningpolitiska åtgärders faktiska effekt, som inte tidigare före- legat.1

226. Med utgångspunkt från dessa och andra liknande undersökningar lik— som från den praktiska erfarenheten måste man konstatera, att industri- investeringarnas känslighet för penningpolitiska åtgärder begränsas av en hel rad olika faktorer, som dessutom verkar med olika styrka och på olika sätt i olika konjunkturlägen och inom olika branscher och typer av företag. För att någorlunda kort kunna karakterisera denna effekt måste man där- för göra sig skyldig till ganska grova generaliseringar. Först och främst synes man kunna konstatera att ränteförändringar i de flesta fall spelar en jämförelsevis ringa roll som kostnad i företagens inves- teringskalkyler vid sidan av en mängd osäkra faktorer som måste bedömas, inte minst möjligheten att sälja de framställda produkterna till ett någor- lunda fördelaktigt pris. Av den i de nämnda undersökningarna angivna effekten av räntehöjningen, hänförde sig endast hälften till vad som tidi-

1 Resultatet av den första, mera ofullständiga undersökningen redovisas iEkonomisk tid- skrift 195611 5. 40—60 och av den andra i en kommande redogörelse från konjunkturinstitutet. En preliminär redogörelse finns tillgänglig i stencil.

gare benämnts kostnadseffekten, medan den andra hälften utgjorde den s. k. finansieringseffekten. En stor del av investeringsverksamheten måste dessutom planläggas på så lång sikt och drar så avsevärda planeringskost- nader, att det varken är rimligt eller möjligt att låta den påverkas av kort- siktiga ränteförändringar.

Mycket långsiktiga investeringar såsom kraftverk har emellertid ansetts betydligt räntekänsligare än de kortsiktiga därför att räntorna här spelar en större roll i de totala produktionskostnaderna. Detta behöver dock inte under alla förhållanden vara riktigt. Det förutsätter att ränteförändringen förväntas bli varaktig eller att intermediär, kortsiktig finansiering inte kan erhållas och att räntehöjningen således påverkar också den långsiktiga finansieringen samt att priskänsligheten för produkten beräknas komma att bli jämförelsevis stor så att de Ökade räntekostnaderna inte kan täckas genom prishöjningar.

Lagerinvesteringar

227. En typ av kortsiktiga investeringar som av speciella skäl alltid an- setts vara känsliga för kreditmöjligheterna är emellertid lagerinvesteringar, beroende på att lagren utöver vissa nödvändiga minimikvantiteter inte ingår i någon produktion och vinsten av dylika investeringar således en- bart är beroende av prisförväntningar och kreditvillkor. Är prisförvänt- ningarna deciderade blir emellertid känsligheten även på detta område mindre. Jämförs effekten av tänkbara ränteförändringar med lagrings- kostnader och storleken av de prisvariationer, som även under normala förhållanden uppkommer på många områden, förefaller detta också helt

naturligt. Någon skarp gräns kan inte dras mellan spekulativa lager och de för omsättningen nödvändiga — vid behov kan de senare pressas högst be-

tydligt. I många fall torde emellertid räntans betydelse för lagerinveste- ringarna överflyglas av skattereglernas.

Tyvärr är kunskapen om lagerinvesteringarna och deras förändringar i Sverige utomordentligt bristfällig. Det är angeläget att en förbättring här- vidlag kommer till stånd (jfr p. 424). Den normala lagerhållningen inom industrin och i handelns alla led har grovt uppskattats till 40 % av brutto- nationalprodukten eller ca 25 mmkr 1959.1 Även procentuellt sett små förändringar i den totala lagerhållningen kan sålunda få mycket stor be- tydelse för den samhällsekonomiska balansen. De senaste konjunktursväng- ningarna i USA kan i stort sett karakteriseras som lagerkonjunkturer och även för Sveriges del synes man dock kunna säga, att lagervariationar spelat en betydande roll i konjunkturutvecklingen.

1 Lager i svensk ekonomi. Meddelande från konjunkturinstitutet B: 23 s. 78—87.

228. Vid diskussion av lagerutvecklingen måste man också skilja mel- lan frivilliga och ofrivilliga lagerförändringar, vilket i praktiken kan vara mytket svårt. Det har från näringslivets och inte minst från bankernas side hävdats, att ränta och kredittillgång tillsammans kan ha en väsent- lig effekt på lagerhållningens omfattning och att bankerna vid åtstram- ning lägger särskild vikt på att förmå företagarna att minska sina lager och därigenom förbättra sin likviditet. Man kanhända därav kan dra den slutsatsen att det främst är bankernas kreditprövning som påverkar lager- hållningens omfattning. Enligt den tidigare nämnda undersökningen av effekten av kreditåtstramningen 1955 var minskningen av den planerade lagcrökningen dock inte på långt när så stor som minskningen av de pla- nerade investeringarna, även om effekten av investeringsavgiften från- räknas. Frågan om lagerinvesteringarnas känslighet för penningpolitiska åtgär- der fordrar emellertid ytterligare belysning. Tills dess måste den läm- nas öppen. Vi får dock anledning att återkomma till lagerinvesteringarnas betydelse för konjunkturpolitiken (jfr pp. 232 och 316—17).

Självfinansieringen

229. Av det föregående framgår att det inom ramen för rimliga ränteför- ändringar snarare är den faktiska tillgången på investeringsmedel, som blir avgörande för företagens investeringsbeslut. Vad företagen disponerar för investeringar beror naturligtvis också på vad de anser erforderligt för rörelsen i övrigt, dvs. på deras allmänna förväntan beträffande likvidi- tetsatvecklingen.

Företagens tillgångar på investeringsmedel härrör antingen från själv- finansiering med nedplöjda vinstmedel eller från lån och aktieemissioner.

Som helhet tagen har industrin under 1950-talet i stort sett finansierat sina investeringar inkl. lagerförändringar med egna avskrivnings— och vinstmedel. Vissa är har den t. o. ni. haft en nettoutlåning till andra sekto- rer. De vid taxeringen eller eljest allmänt tillämpade reglerna för avskriv- ningar medför, att vad som ur företagsekonomisk synpunkt skulle kunna betecknas som självfinansieringsmedel inte sammanfaller med den skatte- tekniska definitionen.

Självfinansieringens innebörd är att många företag, genom att de är effektivare än sina konkurrenter inom eller utom landet och/eller genom att de har ett visst utrymme för autonom prissättning, kan hålla högre priser än som svarar mot varornas och tjänsternas produktionskostnader, varigenom en viss del av konsumenternas köpkraft utöver värdet av för produktionen ianspråktagna produktionsfaktorer bindes. I den mån ägarna inte gör anspråk på att härigenom tillgängliga medel helt skall tas i anspråk för utdelning på det av dem satsade kapitalet, skapas sålunda utrymme för

nyinvesteringar i företaget. I den mån medlen redovisas som vinst skapas också —— genom företagsbeskattningen — utrymme för offentliga utgifter.

Alternativet vore, vid vidmakthållen investeringsnivå, att konsumenter- na sparade motsvarande del av sin inkomst, vilket dock förefaller osanno- likt, och att sparmedlen sedan gick till det offentliga eller det privata näringslivet via kreditmarknaden.

230. Den höga självfinansieringen inom industrin under efterkrigsperioden är naturligtvis till stor del ett resultat av den utomordentliga inter- nationella och inhemska konjunkturen och en likviditetsskapande stat- lig utgiftspolitik, men den torde också ha framtvingats direkt av svårig— heterna att erhålla lån för nyinvesteringar i kreditinstitut eller genom upplåning mot obligationer och förlagsbevis, därigenom att företag, som annars skulle ha kunnat driva en prispressande konkurrens, avstått här- ifrån då de inte kunnat låna medel till de investeringar, som skulle ha möjliggjort den produktionsökning som skulle ha blivit deras vinst av konkurrensen. Samtidigt har denna omfattande självfinansiering medfört en konsolidering, som väsentligt ökat företagens motståndskraft mot kon- junkturförsämringar (jfr även pp. 364 och 480). Den höga självfinansieringsgraden gör särskilt de större, välkonsolide- rade företagen med de stora investeringarna tämligen okänsliga för pen- ningpolitiska åtgärder, vilket också framgår av de utförda undersök— ningarna. Dess inverkan på penningpolitikens effektivitet skall emellertid å andra sidan inte överdrivas. De stora vinsterna är i sj älva verket ganska ojämnt fördelade. Undersökningarna visar att de företag, som ökade sina investeringar 1955 trots de penning- och finanspolitiska åtgärderna, lyc- kades göra detta genom att låna stora belopp i huvudsak vid sidan om bankerna, medan de som minskade sina investeringar i sin tur lånade ut avsevärda belopp. Det har med andra ord förekommit en betydande rörlighet i kapitalet mellan företagen, främst i form av ökade varukre- diter och förskott. I den mån man kan förutsätta att kapitalet gått till de mest expan- siva företagen är detta slags rörlighet naturligtvis av stort värde. Den innebär också att många företag på dessa vägar direkt påverkas av pen- ningpolitiken, vilket i sin tur indirekt alltid måste inverka på de själv- finansierande företagen, eftersom de olika företagen är i hög grad beroende av varandra. Vidare medför en kreditåtstramning också inom de själv- finansierande företagen en tendens att i ökad grad vaka över likviditeten. Även om den i första hand berör bankutlåningen leder den relativt snart till en allmänt spridd svårighet att låna även vid sidan om bankerna. Eftersom lånen mellan företagen i huvudsak synes ha formen av korta krediter, kan en uthållig kreditåtstramning å andra sidan sätta de mest expansiva företagen i svårigheter, vilket kan få en ogynnsam effekt på

produktionsutvecklingen. Ovissheten om möjligheterna att framdeles er- hålla erforderliga krediter torde i sådana lägen också ha en betydande psykologisk effekt. För att aktieemissioner skall vara en lönande metod för att anskaffa kapital krävs en mycket hög räntabilitet på investeringarna.

231. Som slutsats vill vi framhålla att en så kraftig kreditåtstramning som den som genomfördes 1955 får en inte oväsentlig effekt på industri- investeringarna, trots den höga självfinansieringsgraden inom företagen. Räntehöjningen är en oundviklig effekt av åtstramningen, men den torde däremot såsom sådan ha en tämligen ringa verkan. Reaktionshastighe- ten på åtgärderna liksom effektens absoluta storlek blir naturligtvis i sista hand beroende på konjunkturläget, investeringsbenägenhetens styrka, likviditetsläget och en mängd andra faktorer.

Handeln, transport m.m.

232. Handelns känslighet för kreditpolitik är intimt förknippad med lager- investeringarnas lönsamhet. Kortsiktiga, inte direkt säsongbetingade lager— förändringar inom handeln är mestadels av spekulativ natur och deras till- tagande betydelse tenderar i och för sig att göra konjunkturen mera obe— ständig. Såsom tidigare framhållits har den totala lagerhållningen i Sverige upp- skattats till normalt ca 40 % av bruttonationalprodukten eller f. n. ca 28 mmkr. Även procentuellt sett små förändringar kan därför få stor bety- delse för den samhällsekonomiska balansen. De bestämmes i betydligt större utsträckning av prisförväntningar än av förhållandena på kreditmarkna- den, vilket medför att de skärper konjunktursvängningarna. Det spar- samma material som finns att tillgå tyder också på att lagren, i varje fall inom industrin, är betydligt mindre känsliga för kreditpolitiska åtgärder än de fasta investeringarna. Skulle en effektivare metod att påverka han- delns lagerhållning kunna skapas, skulle det därför kunna få en mycket stor betydelse i stabiliseringspolitiken (jfr vidare pp. 316—17). Handelns fasta investeringar liksom investeringar i jordbruk och skogs- bruk, i handelsflottan och på andra områden påverkas naturligtvis av den allmänna kreditpolitiken i varierande grad. Investeringarna i jordbruket bestämmes främst av inkomstnivån, vilken inte varierar med konjunk- turerna sedan det omedelbara beroendet av världsmarknadsprisbildningen upphävts genom jordbruksregleringen. Inget av dessa områden är emeller- tid av den storleksordningen att det motiverar särskilda åtgärder för att styra dess investeringar.

Slutsatser

233. Sammanfattningsvis anser vi oss kunna konstatera att de penning- politiska åtgärdernas effekt på »den totala efterfrågan» för investeringar

vid nuvarande institutionella förhållanden begränsas dels av den offent- liga sektorns stora omfattning, dels av de ekonomiska regleringarna på kre- ditmarknaden främst till förmån för bostadssektorn och dels slutligen av den omfattande självfinansieringen av företagsinvesteringarna. De tra- ditionella formerna för investeringarnas finansiering har visat sig otill- räckliga i denna nya situation, vilket föranlett omfattande regleringar av kapitalmarknaden. De har skapats i ett samhälle, där de ekonomiska re- lationerna i väsentliga hänseenden var annorlunda än de är i dagens Sve- rige. Den offentliga sektorn svarade då för endast en bråkdel av de to- tala investeringarna. Den statliga upplåningens realvärde har på 30 år fyrdubblats. De likviditetsproblem statsskulden nu skapar var tidigare okända i Sverige. Målsättningen full sysselsättning och företagsbeskatt- ningens höjd och beräkningsregler har medfört en förändring av risker och räntebetalningsförmåga inom olika investeringsområden, som på grund av regleringar eller genom trögheten i den ekonomiska utvecklingen inte balanserats av motsvarande förändringar i prisrelationerna mellan ifråga- varande varor och tjänster. Samtidigt har trögheten i marknadsanpass- ningen tilltagit inom alla områden som en följd av utbyggnaden av de ekonomiska organisationerna.

De offentliga investeringarna och bostadsbyggandet, som för närvarande i stort sett står utanför verkan av de penningpolitiska medlen, svarar för mellan 3/5 och 2/3 av de totala investeringarna exkl. varaktiga konsumtions- varor. Därtill kommer att självfinansieringen spelar en stor roll för närings— livets investeringar. För att penningpolitiken skall kunna spela en mer framträdande roll i stabiliseringspolitiken än den hittills gjort är det där— för nödvändigt att man vidtar sådana åtgärder, att villkoren för investe— ringarnas finansiering i större utsträckning blir beroende av förhållandena på kreditmarknaden.

Långsiktsproblem på kreditmarknaden

Prioriteringspolitiken

234. Såsom vi redan framhållit i p. 173 har vi ansett oss kunna begränsa vår framställning till de mera långsiktiga spörsmålen om penningpolitikens roll i en effektiv stabiliseringspolitik och om de institutionella och ekono— miska förändringar, som erfordras för att den skall kunna spela denna roll, eftersom kreditmarknadsutredningen haft till uppgift att utreda de aktuella kreditmarknadsproblemen på kort sikt. En diskussion om möjligheterna att skapa en effektivare fungerande kreditmarknad måste börja med den prioritering av lån till vissa ända- mål, som i Sverige under efterkrigstiden splittrat denna marknad i två delar. Orsaken till att man velat ge vissa kreditbehov förtursrätt är, att mot-

svarande investeringar eller andra utgifter ansetts så viktiga att riksdagen direkt fattat beslut om dem, varvid man får förutsätta att de samhällseko- nomiska konsekvenserna prövats redan i detta sammanhang.

Även om en kreditåtstramning såsom tidigare framhållits kan komma till stånd på olika räntenivåer, är dock möjligheterna särskilt på längre sikt att variera kredittillgång och ränta oberoende av varandra starkt be- gränsade. Trots den omfattande självfinansieringen inom det svenska nä- ringslivet måste man räkna med, att efterfrågan på kredit i konjunktur- lägen av den typ som dominerat efterkrigsutvecklingen är mycket stark. En kreditprövning från kreditinstitutens sida, endast framkallad med rän- tepolitik, marknadsoperationer och normala reservbestämmelser och så sträng att den balanserar efterfrågan mot kreditutbudet, skulle, ifall kre- ditmarknaden vore enhetlig, därför förutsätta en förhållandevis hög ränta. Denna måste i sin tur leda till vad som skulle komma att uppfattas som oacceptabla marginella kostnader för de tjänster, som produceras genom långsiktiga investeringar i bostäder, kraftverk m. m. och till oacceptabla vinster i dessa sektorer, även bortsett från vinsten genom den penning- värdeförsämring som redan ägt rum. Man har därför genom höjda kassa- och likviditetskvoter och utlåningstak förmått kreditinstituten till en restrik— tivitet utöver den normala och därigenom hållit tillbaka utlåningen till all- mänheten på oprioriterade områden. Med den selektivitet, som likviditets- kvoterna genom sin konstruktion innebär, samt med rekommendationer till bl. a. sparbanker och försäkringsbolag har man prioriterat lån till vissa än- damål, främst statens upplåning och bostadsbyggandet, för at't tillgodose dessas behov av krediter (jfr pp. 192 och 194).

235.1 Prioriteringen av vissa krediter skapar otvivelaktigt både på kort och lång sikt en rad svåra avvägningsproblem. Hur långt skall priorite— ringen utsträckas? Ju mer den vidgas ju mindre betydelse får den. Hur skall prioriterade områden avgränsas från icke prioriterade? Hur hårt kan den drivas utan att få alltför ogynnsamma verkningar på den samhälls- ekonomiska strukturen? Det måste vara av ett väsentligt intresse att för- söka utröna, ifall en så långt driven restriktivitet i kreditgivningen inom den oprioriterade sektorn, som en effektiv prioritering förutsätter, kan väntas få några ogynnsamma struktureffekter inom densamma. Man skulle kanske kunna förmoda att det inom den oprioriterade sek- torn i första hand är de mest räntabla investeringarna som får kredit, eftersom dessa måste te sig som de även ur bankernas synpunkt mest fördelaktiga objekten. I så fall skulle man få i stort sett samma urval av möjliggjorda investeringar (inom en given ram) som om marknaden vore i jämvikt. Emellertid är det ju inte de isolerade investeringarna som

1 För diskussionen i denna och de två följande punkterna jfr Guy Arvidsson: Bostadsflnan- siering och kreditpolitik. Stockholm 1958.

sådana utan företagen som står som låntagare och svarar för krediternas säkerhet. Jämsides med investeringarnas räntabilitet måste därför också säkerheten och snabbheten i amorteringarna bli en viktig fråga för han— kerna. Det finns ofta ett samband mellan dem, men säkerheten bestäms också av solvensen hos det företag, som står bakom projektet. De lång- siktiga objekten torde ofta skjutas åt sidan vid knapphet på kredit. Det är vidare rätt naturligt om förekomsten av tidigare förbindelser med kunderna även spelar roll vid bankernas kreditprövning.

De förut omnämnda undersökningarna rörande verkningarna av 1955 års kreditpolitiska åtgärder visar, att de stora företagen haft lättare att skaffa sig krediter vid sidan av bankerna än de små. Kortsiktiga kredi- ter vid sidan om kreditinsti'tuten i form av förskott och varukrediter är även normalt av stor betydelse inom näringslivet. Vid en skärpt kredit- prövning skapar emellertid företagens olika möjligheter att i ökad om- fattning ta dylika krediter i anspråk väsentliga olikheter i finansierings- villkoren och därmed en betydande variation i de marginellt möjliggjorda investeringarnas räntabilitet.

236. Den ojämnhet i villkoren, dvs. kalkylräntan, för olika investeringar, som prioriteringspolitiken därigenom medför inom den oprioriterade sek- torn, är dock ingen nyhet. Företagsbeskattningen har, sedan nuvarande beskattningsnivå infördes, haft liknande verkningar. Det skulle föra för långt att här i detalj demonstrera effekterna av skattereglerna. Det får räcka med att fastslå att kombinationen av höga bolagsskatter och liberala av- skrivningsregler i förening med dubbelbeskattningen av bolagsvinster splitt— rar den enhetliga, med en eventuell marknadsränta på en fri kapitalmark- nad sammanfallande kalkylräntan i en serie av kalkylräntor. Beroende av företagets vinstläge m.m. är dessa utspridda inom ett bälte, SOm grovt räknat sträcker sig från halva till dubbla marknadsräntan. Skillnader i kalkylränta är naturligtvis helt oberoende av investeringsprojektens ränta- bilitet. I stort sett går dessa verkningar av beskattningen i samma riktning som kreditransoneringens. De verkar för en koncentration av investeringar och produktion till större, väletablerade företag. De innebär också en tendens till högre priser, eftersom företagen överlag måste bli mer obe- nägna att sänka sina priser eller mer benägna att samfällt höja dem mer än kostnadsstegringar i och för sig skulle motivera (jfr p. 230), när de alltmer hänvisas till självfinansiering av sina investeringar. Det är givet att detta endast gäller sådana företag som har ett visst utrymme för själv- ständig prispolitik.

237. Under efterkrigstiden har penningpolitikens kostnads- och inkomst- effekt ofta tillmätts avgörande betydelse. Om emellertid ett av motiven

för att hålla nere räntenivån på den organiserade kreditmarknaden är att man vill undvika vissa direkta priseffekter av en räntehöjning, väsent- ligen höjning av hyror och livsmedelspriser, och detta i sin tur är huvud- sakligen förestavat av omsorg 0111 den allmänna prisnivån, dvs. penning- värdet, så motverkas den avsedda effekten av de prishöjningar som föl- jer av att räntan inte höjes. Ingen känner den ekonomiska verkligheten tillräckligt väl för att kunna ange storleken av denna inflatoriska effekt av kreditransoneringen, men å priori kan man inte utesluta möjligheten att den överflyglar den kostnadssänkande effekten av en låg ränta, i varje fall 0111 man ser saken på annat än mycket kort sikt.

Å andra sidan bör man inte helt utesluta möjligheten att en räntehöj— ning även på kort sikt kan medföra höjningar av priserna på de varor och tjänster där prissättningen är fri. Vid konventionella kostnadsberäk— ningar torde den ofta tas med i kalkylerna. Man måste därför i varje si- tuation då en räntehöjning är aktuell väga den stabiliseringseffekt man anser sig kunna uppnå mot den kostnads- och prisstegringseffekt den kan väntas medföra.

Räntevariationernas inkomsteffekt torde å andra sidan, inte minst med hänsyn till marginalskatten, vara av mindre betydelse ur stabiliserings- synpunkt så länge variationerna inte antar helt andra proportioner än hittills.

238. Mot de olägenheter prioriteringspolitiken sålunda medför skall ställas angelägenheten av att de av riksdagen beslutade statsutgifterna inte finan- sieras genom en inflationsdrivande upplåning i riksbanken eller i affärs- bankerna och av att den likaledes beslutade bostadsproduktionen kan fullföljas. Kreditmarknadsutredningen har ansett att placeringsregler i prioriteringssyfte för kapitalmarknadsinstituten i nuvarande läge är ofrån- komliga och föreslår därför att de tills vidare bibehålles som ekonomiskt- politiskt medel och lagfästes ( SOU 1960:16 s. 89 ). Det är lätt att konstatera att det grundläggande problemet är brist på balans mellan utbud och efterfrågan på kapitalmarknaden. En sådan balans- brist kan naturligtvis avhjälpas både med sådana åtgärder som begränsar investeringsverksamheten och med sådana som ökar det totala sparandet. I ett ansträngt konjunkturläge med starkt uppdriven investeringsbenägen- het kan de förra bli aktuella. Vi har i det föregående diskuterat penning- politiska åtgärder med detta syfte och kommer i kap. VIII att diskutera ett flertal finanspolitiska. Man bör med sådana åtgärder sträva efter att investeringsverksamheten hålls vid den nivå för dess totala omfattning, som bedömts erforderlig för att den långsiktiga målsättningen för produk— tionsutvecklingen skall kunna uppfyllas. Frågan om vilka åtgärder, som kan bli erforderliga för att på lång sikt skapa utrymme för de eftersträvade investeringarna när balansproblemet

istället synes böra lösas genom en ökning av det totala sparandet, har be- handlats bl. a. 1 p. 210 vid diskussionen om utvecklingstendenserna för hus- hållssparandet och kommer även att diskuteras i samband med finanspo- litiken (jfr pp. 271 och 326). Ett sådant utrymme måste på ena eller andra sättet skapas ifall samhällsekonomisk balans skall kunna vidmakthållas. Åtgärder för att stimulera det frivilliga sparandet kan med säkerhet bidra härtill, men i den utsträckning den eftersträvade ökningen av de i tidi— gare angiven mening produktiva investeringarna (jfr p. 124) kräver en mera betydande utvidgning av den totala investeringsverksamheten synes det inte sannolikt, att resultatet inom en begränsad tidrymd skall kunna bli av den storleksordningen att klyftan på kreditmarknaden enbart härigenom kan överbryggas. Det offentliga och företagen måste också genom ökat sparande bidra härtill. Man får emellertid inte släppa ur sikte att detta balansproblem inte alltid kan lösas enbart från sparandesidan. I ett ansträngt läge kan man också få ge efter på investeringsmålsättningen.

Med den utveckling mot ökad konkurrens, som vi anser vara att förutse i en stabiliserad samhällsekonomi vid friare utrikeshandel och internatio- nell integration, måste emellertid också vinsterna och därmed möjligheter- na till självfinansiering inom företagen sannolikt komma att avta. Slut- satsen måste därför bli att det som inte kan åstadkommas genom ökat frivilligt sparande inom de enskilda hushållen måste åvägabringas genom ökat offentligt sparande, dvs. minskade offentliga utgifter eller ökade in- komster. Vi har såsom tidigare framhållits (jfr p. 18) inte tagit ställning till den offentliga verksamhetens omfattning.

239. Vi har i pp. 222—23 konstaterat, att de ändrade förhållandena inom byggnadsbranschen och en effektivisering av arbetsmarknadspolitiken borde möjliggöra en viss konjunkturvariation av bostadsbyggandet kring en i och för sig hög nivå. I den mån de i det följande föreslagna åtgärderna för att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad visar sig leda till eftersträvat resultat, anser vi därför att även bostadsproduktionen bör kunna finansieras på denna marknad utan speciell prioritering och genom dess inflytande styras till en viss, kontrollerad konjunkturvariation. Eftersom vi vid våra överväganden kommit till slutsatsen, att den nu- varande uppdelningen av kreditmarknaden i sektorer genom prioritering av krediter till vissa ändamål, huvudsakligen statlig upplåning och bo— stadsbyggande, lätt leder till en snedvridning av investeringsinriktningen och inte heller är förenlig med önskemålet att göra penningpolitiken till ett effektivt medel för konjunkturstyrning, anser vi att denna priori- tering successivt bör upphöra genom att de renodlat selektiva placerings- reglerna avvecklas i samma takt som en fungerande kapitalmarknad kan återupprättas. Hur snart detta mål kan nås blir i hög grad beroende på med vilken energi den av oss förordade ekonomiska politiken drives. Vi

är väl medvetna om de politiska, ekonomiska och institutionella tröghets- faktorer som försvårar en sådan anpassning att kapitalmarknaden kan fungera normalt under nya förhållanden. En mindre ambitiös målsättning hade varit att söka finna en balans inom ramen för rådande regleringar, men vi har bedömt den samhällsekonomiska fördelen av en större rörlighet hos kapitalet vara så betydande att den motiverar ansträngningen att för— söka övervinna tröghetsfaktorerna.

Genom att åvägabringa större skillnad i de genomsnittliga räntenivåerna på den långa och den korta marknaden (jfr p. 248) skulle den långsiktiga finansieringen av statliga investeringar och bostadsbyggande i växande omfattning kunna föras över från affärsbankerna till kapitalmarknaden.

Man bör genom räntedifferenser kunna locka långfristiga medel från affärsbankerna till obligationsmarknaden. Därigenom skulle också likvi- ditetskvoterna kunna sättas på en mera normal nivå. I den mån en sådan politik skulle leda till en med tanke på hyresnivån oacceptabel långsiktig räntenivå, vilket inte synes behöva bli fallet om finanspolitiken verkligen skapar det utrymme för offentliga investeringar som kapitalmarknadens återupprättande gör erforderligt, får bostadssubventionerna ökas i mot— svarande grad.

Återupprättandet av en normalt fungerande kapitalmarknad

240. Problemet att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad rymmer två i viss mån olikartade men ändå närbesläktade frågor, näm- ligen dels att skapa utrymme för en finansiering av den eftersträvade inVesteringsverksamheten, dels att skapa en sådan rörlighet och enhetlighet på marknaden att de penningpolitiska styrningsmedlen blir i möjligaste mån effektiva. De svårigheter, som under efterkrigstiden förelegat både i Sverige och i många andra länder, att skapa tillräckligt utrymme på kreditmarknaden för önskvärda investeringar och att få de kreditpolitiska medlen att fun— gera tillfredsställande, sammanhänger både med att investeringsbehoven varit för stora jämfört med det långsiktiga sparandet och med att så många stora sektorer av samhällsekonomin stått utanför påverkan av de kreditpolitiska medlen. Både investeringsönskemål och sparvilja synes på lång sikt ha stigit. De förra har emellertid stigit mer än den senare, inte minst beroende på att levnadsstandards'tegringen inriktats på sär- skilt kapitalkrävande områden. Skall den nuvarande investeringsnivån upprätthållas vid fast penning- värde — våra förslag synes ju närmast kunna medföra en viss ökning av in- vesteringarna — blir det därför nödvändigt att åstadkomma ett ökat spa- rande. Att beräkna hur stor bristen i sparandet är, är emellertid mycket svårt. Beräkningarna i nationalbudget och inflationsgapsanalyser är allt— för osäkra för att kunna ge något besked. De slutliga kriterierna på spa-

randets tillräcklighet måste därför bli prisutvecklingen och förändringarna i valutareserven. Ifall priserna drivs upp eller valutareserven töms på grund av en alltför stor inhemsk efterfrågan har sparandet uppenbarli- gen varit otillräckligt. Men priserna kan såsom vi tidigare framhållit gå upp också av andra skäl och det kan ofta vara svårt att särskilja orsa- kerna.

241. Även om det totala sparandet på kort sikt kan nå upp till investe— ringsnivån, kan man inte slå sig till ro med detta. Det planerade sparandet måste över konjunkturcykeln nå upp till de samlade investeringarna. Det är just i konjunkturuppgången som påfrestningarna på den samhällsekono- miska balansen är som starkast. Ifall balansen mellan planerat sparande och investeringar då ej kan upprätthållas är fältet öppet för prisstegringar, som sprider sig över konjunkturcykeln. Konjunkturuppgången innebär en ökning av företagens investeringar, varvid tidigare uppsamlade likvida me- del också tas i anspråk. I vilken utsträckning detta är möjligt beror på till- gångarnas storlek och likviditetsgrad, vilket i sin tur är beroende av den föregående lågkonjunkturens djup och hur den statliga utgiftsexpansionen då finansierades. Detta får därför en avgörande betydelse för den samhälls- ekonomiska balansen. De senaste årens utveckling har givit drastiska exem- pel på dessa problem och på hur de med ekonomisk—politiska medel kan bemästras. Till denna fråga återkommer vi emellertid i följande kapitel. Eftersom ökningen i företagens investeringar i konjunkturuppgången ej kan beräknas motsvaras av en ökning av det privata sparandet måste andra investeringar minska, t. ex. bostadsbyggandet och de offentliga. Ifall en sådan minskning kunde åvägabringas i samma mån som en ök- ning kan genomföras vid vikande efterfrågan, skulle kreditmarknaden inte bli för liten för den nuvarande investeringsnivån. Skall å andra sidan den totala investeringsverksamheten tänkas växa måste antingen det pri— vata sparandet bringas att öka genom sparstimulerande åtgärder eller en ökning av det offentliga sparandet möjliggöras genom minskade utgifter för offentlig konsumtion eller genom ökade skatter. Antagligen måste både det privata och det offentliga sparandet ökas. Man måste dock vara med- veten om att en skatteökning i och för sig leder till minskat enskilt sparande.

242. En av de mest kännbara inskränkningarna i kapitalmarknadens nor— mala funktioner under efterkrigstiden har varit den redan tidigare disku- terade emissionskontrollen (jfr p. 195). En avveckling av denna skulle sannolikt leda till vissa omedelbara svårigheter för statens och bostads- byggandets upplåning och till en viss ansvällning av de kommunala och privata investeringarna. Visserligen skulle emissionerna i stor utsträck- ning blott innebära en omplacering från kort till längre upplåning, men man får nog räkna med att en del långsiktiga investeringsprojekt hållits tillbaka genom avstängningen från obligationsmarknaden. Eftersom obligations-

upplåning för företagen är betydligt förmånligare än annan upplåning eller, trots senaste lagändringar (jfr nedan), kapitalanskaffning genom aktie- emission, måste man räkna med att den i stort är ränteokänslig, även om den kan visa känslighet vid valet av tidpunkt och former för emissionen. Ett förslag har dock antagits av 1960 års höstriksdag (kungl. prop. 1960: 162 ) innebärande avdragsrätt för 4 % utdelning på nytecknade ak- tier, Därigenom skulle skillnaderna mellan aktier och obligationer i detta hänseende åtminstone minskas.

Det är framför allt genom förändring av möjligheten att få kredit och mindre genom dess pris som penningpolitiken på kort sikt påverkar in- vesteringsverksamheten. Därför kan man inte lämna obligationsmarkna- den öppen med räntekostnaden som enda kontroll, även om antalet lån— tagare begränsas av att en emission måste vara av viss storleksordning. Likaväl som en viss kreditprövning utövas inom kreditinstituten mot bak- grund av reservbestämmelser och marknadsoperationer, måste någon form av prövning av nyemissioner med hänsyn till marknadsutrymmet äga rum. Så länge fullsysselsättningspolitik upprätthålles blir det med nuvarande beskattningssystem, inom ramen för rimliga räntesatser, alltför fördelaktigt att ta upp obligationslån, även om penningvärdet stabiliseras, för att denna möjlighet skall kunna lämnas helt öppen. En emissionskontroll måste där- för även fortsättningsvis utövas, men vi förutsätter att kapitalmarknaden successivt vidgas, särskilt genom fondbildningen för ATP, så att låntagarna kan släppas fram i växande utsträckning. Prövningen av marknadsutrym- met bör därefter kunna återföras från riksbanken till de emitterande affärs- bankerna.

243. En rationellt förd penningpolitik förutsätter rörlighet hos kapita- let och smidigt och rationellt fungerande penning- och kapitalmarknader. Om det skall bli möjligt att fördela samhällets reala resurser så att ett snabbt framåtskridande bibehålles, krävs vidare rörelsefrihet för kapitalet att strömma mellan olika sektorer inom det ekonomiska livet. En väsentlig egenskap hos en väl fungerande kapitalmarknad är därför dess enhetlig- het. Det under en period framkommande sparandet bör så långt möjligt tillföras en gemensam marknad, där tillgång ställs mot efterfrågan, och där skillnaderna i räntesatser blott är motiverade av tillgång och efterfrågan på olika typer av län samt variationer i kreditrisk, lånetidens längd osv. Det bör på en sådan marknad föreligga en hög grad av substituerbarhet mellan olika typer av kapital, ehuru till varierande räntesatser. Genom att göra det nödvändigt för företagen att i ökad utsträckning finansiera investe- ringsverksamheten över en sådan enhetlig och rörlig kapitalmarknad, gör man investeringsefterfrågan känslig för penningpolitiska medel och får följaktligen möjligheter att styra den med dessa. Genom ökad tillgång till kapitalmarknaden minskas företagens behov av

självfinansiering. samtidigt som incitamentet till utlåning vid sidan om bankerna också blir mindre. Men vid en ökad lånefinansiering ökas också företagens känslighet för ränteförändringar och kreditprövning, så att marknadsoperationer och räntepolitik får väsentlig betydelse för de sektorer inom samhällsekonomin, som penningpolitiken traditionellt avser att på- verka.

Vidgade lånemöjligheter skulle i sin tur kunna stimulera konkurrensen och leda till sänkta priser (jfr p. 230). Även om en minskning av före- tagens vinster måste beräknas leda till en sänkning av investeringsbenägen- heten, så behöver denna sänkning totalt sett inte bli så stor när nya finan- sieringsmöjligheter öppnas som ersättning för självfinansieringen. Upp- byggandet av pensionsfonderna får under en övergångstid samma effekt.

En förstärkning av statens inkomster eller andra liknande åtgärder, som direkt leder till en ökning av det för näringslivet disponibla utrymmet på kapitalmarknaden, borde inte behöva leda till några prisstegringar, efter- som de medel för investeringarnas finansiering som företagen tidigare måst ta från sina vinster, därefter finnes tillgängliga på kreditmarknaden. Givetvis skulle en sådan omläggning få en betydande struktureffekt både på produktion och investeringar, eftersom skillnaderna i vinstutveckling är stor mellan olika företag, men det förefaller sannolikt att denna effekt skulle bli gynnsam ur produktivitetssynpunkt, eftersom omläggningen kommer att skärpa kravet på investeringarnas lönsamhet och pressa orän- tabla företag. Förutsättningen för en sådan omläggning av investeringarnas finansiering är naturligtvis att det blir möjligt, när den vidgade kapital.- marknaden blivit en realitet, att få till stånd en ökad konkurrens, som leder till lägre inkomster och lägre vinster, utan trycket från en deflation, som ur andra synpunkter är oacceptabel. En ökad utländsk konkurrens genom ekonomisk integration kan också medverka till att pressa priserna och minska självfinansieringen.

244. Under de senaste åren har uppenbarligen en viss balans mellan totalt sparande och investeringar förelegat, fastän finansieringen på grund av strukturella förhållanden delvis gått andra vägar än över kapitalmarkna- den. Vid strävandena att återupprätta en normalt fungerande kapitalmark- nad, över vilken investeringsviljans omfattning och inriktning i viss ut- sträckning skulle kunna styras med de traditionella penningpolitiska med- len; operationer i öppna marknaden, diskontoförändringar och kassa- och likviditetskvoter, måste man emellertid också ta hänsyn till det förhållan— det, att vi anser en ökning av investeringarna önskvärd. Utrymme för kapi- talmarknaden måste skapas genom en ökning av det totala sparandet. Denna ökning av sparandet kan uppnås dels genom ATP-fonderna, dels inom den offentliga sektorn genom att en del av de statliga investeringarna i de lägen då detta av konjunkturpolitiska skäl är önskvärt finansieras med

statsinkomster, antingen genom ökade skatteintäkter eller genom minska- de utgifter till andra ändamål. När kapitalmarknaden åter fungerar på ett tillfredsställande sätt kan prioriteringen och emissionskontrollen avveck- las. Vi anser oss under sådana förhållanden kunna utgå från att riksbanken vid sina överläggningar med och rekommendationer till kreditinstituten skall ta vederbörlig hänsyn till bostadssektorns problem.

Ytterligare en förutsättning för att kapitalmarknaden skall kunna bli ett verkningsfält för stabiliseringspolitiken är att de penningpolitiska åtgärderna verkligen bestämmes av syftet att hålla denna marknad i balans. Ifall läget för betalningsbalansen, på grund av svårigheten att ens i ett internationellt krisläge använda valutapolitiska medel, blir sådant att det kräver rigorösa ränteförändringar och dessa inte kan begränsas till den korta räntan, skulle investeringsverksamheten och särskilt bostadsbyggan- det komma i olag på ett sätt som inte kan accepteras. Man måste vid fria utrikestransaktioner ha utrymme för större svängningar i valutareserven, om man vid fasta växelkurser skall kunna begränsa ränteförändringarna så att de inte skadar produktion och sysselsättning.

Räutepolitikens möjligheter och begränsningar 245. En mycket väsentlig sida av penningpolitiken är balansen mellan den korta och den långa marknaden. Allmänhetens och företagens benägen- het att binda sina tillgångar på olika lång tid, dvs. deras likviditetsbenä- genhet, beror på växelspelet mellan deras framtidsförväntningar och den rådande räntestrukturen. Denna senare påverkas emellertid även av andra faktorer, främst riksbankens operationer och statens upplåningspolitik. Framtidsförväntningarna och därmed likviditetsbenägenheten växlar med konjunkturen. Det gör också efterfrågan för lån av olika längd, men för- ändringarna går ofta i olika riktning. Därför skulle det fordras en stor rörlighet i räntestrukturen, ifall balansen mellan tillgång och efterfrågan på de olika delmarknaderna skulle kunna upprätthållas med hjälp av räntedifferenser.

I Sverige är emellertid räntestrukturen mycket stelare än i andra län- der med mer utvecklade penningmarknader. Det är sparbankerna som knyter ihop ränterörelserna på den korta och den långa marknaden täm- ligen hårt till ett enhetligt ränteläge. Den strategiska faktorn är därvid hottenlåneräntan för fastigheter. Affärsbankernas räntenivå, som är fast anknuten till diskontot, bestämmer med hänsyn till konkurrensen dem emellan i sin tur Sparbankernas inlåningsräntor. Största delen av spar- bankernas utlåning sker mot fastighetsinteckning till rörliga räntor, som i princip följer inlåningsräntorna. Men Sparbankernas rörliga bottenlåne- ränta måste stå i ett visst förhållande till hypoteksorganisationemas fasta, för att balansen dem emellan skall kunna bibehållas. Den senare är emel- lertid bunden till organisationens obligationsräntor, som bestämmes av

statens upplåningskostnader för långa obligationer. Även om sparbanker- nas utlåningsräntor genom sin rörlighet i princip skulle kunna följa den korta räntans förändringar genom variationer kring obligationsräntan, leder detta samband till en betydande bindning av den korta räntan både med avseende på rörligheten och än mer med avseende på själva ränte- nivan.

246. Av dessa skäl är utrymmet för variationer i räntestrukturen i Sve- rige mycket begränsat. Förändringar i den korta räntan påverkar myc— ket snabbt den långa. Detta leder också till att de olika kreditmarknads- institutionerna blivit vana vid, att de räntor de har att göra med skall stå i en viss relation till det officiella diskontot och att denna relation endast kan rubbas efter förhandlingar mellan samtliga berörda parter inkl. riks- banken. Kreditinstitutens räntedifferenser bestämmes i konsekvens härmed genom centrala överenskommelser. Affärsbankerna har avtal om inlånings— räntorna direkt anknutet till diskontot och även utlåningsräntorna fixeras likformigt genom gemensam annonsering av lägsta utlåningsränta. Den statliga affärsbanken står dock utanför avtalen. Räntekonkurrensen tar formen av fördelaktigare villkor till eftersökta låntagare än som annars till- lämpas för lån av motsvarande typ.

247. Frågan om avvägningen mellan den korta och den långa marknaden har ingående behandlats av kreditmarknadsutredningen, men utredningen har inte gått in på räntestrukturens betydelse. Den rörlighet hos kapitalet, som vi angivit som eftersträvansvärd, gör emellertid enligt vår uppfattning en betydande rörelsefrihet i räntesatserna önskvärd. Detta gäller särskilt variationerna mellan räntor på korta och långa lån. Den svenska ränte- strukturen kan ur denna synpunkt inte sägas vara rationell. Spridningen mellan korta och långa räntor är av ovannämnda orsaker jämförelsevis liten och starka fluktuationer i de korta räntorna är uteslutna med hänsyn till bundenheten till de långa. En förutsättning för att man skall kunna få till stånd tillräckligt starka förändringar i de korta räntorna för att påverka likvidite'tsbenägenheten, affärsbankernas kreditprövning (jfr p. 178) och betalningsbalansen (jfr p. 215), utan att detta i samma grad inverkar på de långa räntorna och den långsiktiga finansieringen av bostadsbyggandet, kraftverk m.m., är vidare en avsevärd smidighet hos kreditmarknaden med både möjligheter för och vilja hos låntagare och långivare att snabbt växla mellan olika alternativ för krediter och placeringar. Såväl möjligheterna som viljan har emellertid under efterkrigsperioden varit starkt begränsade på grund av de regleringar av kreditmarknaden, som man ansett sig tvingad att genomföra, och deras psykologiska följdverkningar. Detta har bl. a. medfört att Sverige saknar en enhetlig kapitalmarknad.

248. Även om kreditmarknadsregleringarna skulle upphävas medför där- för den institutionella bindningen av räntestrukturen och trögheten i an— passningen till nya förhållanden, att möjligheterna att styra avvägningen mellan korta och långa krediter på marknaden och i sista hand investerings- efterfrågan genom diskonto- och upplåningspolitik och operationer i stats- papper med olika löptid är tämligen begränsade. Ifall man eftersträvar en rörlighet i räntestrukturen på den svenska kreditmarknaden — mycket talar för att penningpolitikens effektivitet därigenom skulle kunna ökas — måste därför betydande institutionella och psykologiska förändringar kom— ma till stånd med avseende på räntebildningen på kreditmarknaden. Vi är emellertid väl medvetna om de svårigheter som föreligger att åstadkomma en sådan förändring. Ett steg i denna riktning togs dock våren 1960 genom att spänningen mellan diskontot och inlåningsräntorna vidgades med 1/4 % och därmed också spänningen mellan dessa räntor och den långa obliga— tionsräntan. I den mån ökad rörlighet uppnås blir behovet av tillfälliga rän- tesubventioner inom bostadssektorn mindre. En större rörlighet i räntestrukturen skulle sannolikt också leda till en ökad skillnad mellan den korta och den långa räntans genomsnittliga nivå. En sådan ökad spänning mellan korta och långa räntor skulle underlätta fonderingen av den statliga upplåningen och därigenom sänka likvidite- ten i kreditinstituten.

249. Hur mycket som står att vinna i penningpolitisk effektivitet genom större rörlighet i räntestrukturen är svårt att med säkerhet säga. Det är inte säkert att den rörlighet hos kapitalet, som karakteriserat tidigare skeden, står att vinna även om marknaderna göres fria och räntorna rör- liga. Placerarnas allmänna inställning och syften måste nog förmodas vara mindre spekulationsbetonade, inte minst därför att de numera till så över- vägande del är institutioner och till jämförelsevis ringa del fysiska kapital— ägare. Det vore dock önskvärt att allmänhetens intresse för placeringar direkt på kapitalmarknaden ökade. Den allmänna ränteokänsligheten måste också, om än i mindre grad, väntas göra sig gällande vid val mellan olika placeringsmöjligheter. Vid en vägning mot varandra av dessa olika synpunkter finner vi emel- lertid att man bör sträva mot en ökad rörlighet i räntestrukturen, inte minst för att underlätta den statliga upplåningspolitiken och minska dess likviditetsskapande effekt, en fråga som skall utvecklas vidare i följande kapitel.

Penningpolitikens användning i olika konjunkturlägen

250. Tidigare spelade stabiliseringssträvandena i de allra flesta fall en ganska underordnad roll för penningpolitiken. Räntepolitiken var i all-

mänhet tämligen automatiskt knuten till betalningsbalansen. Under guld- myntfotens tid var denna automatik mycket utpräglad. Riksbanken var tvungen att föra diskontopolitiken så, att en tillfredsställande balans kunde upprätthållas med utlandet i summan av betalningar för varor och tjänster och kapitaltransaktioner. Tillgången på betalningsmedel varierades tämli- gen automatiskt genom guld- och valutatransaktionerna. Hänsynen till den inhemska konjunkturen kom först i andra hand.

251. De nuvarande tendenserna i det internationella ekonomiska sam— arbetet går otvivelaktigt åter mot ett ökat utlandsberoende genom libera- liserad handel, successivt vidgade kapitalrörelser och bundna växelkur- ser. Integrationen inom EF TA och EEC måste komma att medföra mins— kade möjligheter till självständig ekonomisk politik ju hårdare växel- kurserna bindes, i varje fall för de länder som ej har stora valutareser- ver som buffert. Diagram 3 visar den följsamhet i diskontopolitiken mel- lan de europeiska länderna, som redan vidtagna åtgärder föranlett under senare år. En sådan mer eller mindre automatisk anknytning av diskonto- politiken till utvecklingen av utrikesbetalningarna måste innebära, att denna inte samtidigt kan anpassas efter produktions-, sysselsättnings- och penningvärdeutvecklingen i länder, som har eller eftersträvar en från hel- heten avvikande konjunktur, dvs. att diskontopolitiken i dessa länder inte kan användas som konjunkturpolitisk't instrument. Integrationen får un— der sådana förhållanden samma effekt som en myntunion och nödvändig- gör till följd härav en samfälld penningpolitik och konjunkturpolitik över- huvudtaget för de i integrationen deltagande länderna. Första steget till en sådan integrerad ekonomisk politik bör emellertid 'tas på penningpoli- tikens område. Den följande diskussionen utgår emellertid ifrån att en sådan integra- tion ännu inte kunnat genomföras, men att — inte minst som ett steg mot denna samordning —— sådana ins'titutionella förändringar vidtagits i Sverige — de i tidigare avsnitt omnämnda eller andra _ att de penning- politiska medlen rätt skötta kan få en rimlig effekt på investeringsutveck— lingen, när den inhemska konjunkturen är någorlunda i takt med den utländska.

252. Liksom vid varje diskussion av de ekonomisk-politiska medlen måste man emellertid hålla i minnet att inget av dem kan användas isolerat; de måste alltid ses tillsammans med en serie åtgärder på andra områden för att nå målet. Ju fler medel som användes desto mer kan insatsen av vart och ett av dem begränsas, varigenom eventuella ogynnsamma biverkningar lättare undvikes, Ensam är penningpolitiken alltför svag för att kunna styra utvecklingen i några mera påtagliga konjunkturrörelser. Det råder också ett intimt samband mellan penning- och finanspolitik, även om över-

flyttbarheten dem emellan är begränsad, och en effektiv stabiliseringspolitik kräver ovillkorligt en samordning av dem. En generellt expansiv finans— politik kan lätt omöjliggöra eller förta verkningarna av en restriktiv pen— ningpolitik och vice versa. Även andra ekonomisk-politiska medel måste tas med i bilden såsom arbetsmarknadspolitik och andra former av selektiv konjunkturpolitik. Samordningen av de konjunkturpolitiska medlen kom- mer emellertid att behandlas mera ingående i kap. XIII.

253. Utvecklingen på kreditmarknaden är i första hand ett symptom på och inte orsaken till ett visst konjunkturläge. De penningpolitiska åtgärderna måste därför leda till reella ekonomiska förändringar om de skall ha någon mening. Men det finns också bestämda gränser utöver vilka dessa föränd- ringar inte får föras. Deflationspolitik får inte drivas så långt för att hejda prisstegringar att samhällets produktionskapacitet inte tillvaratas och till- växten hämmas. Såsom framhållits i kap. III är sambandet mellan den totala efterfrågans förändring och prisutvecklingen mycket oklart. Ifall prisstegringarna inte upphör vid samhällsekonomisk balans får de bekäm- pas med andra medel än deflationspolitik (jfr kap. IX). Åtgärderna måste också bli beroende av vilken typ av och vilka sekto- rers efterfrågan man vill påverka. Vill man påverka den offentliga sek— torns investeringar, som svarar mot drygt två femtedelar av de totala, blir finanspolitiska åtgärder det mest effektiva medlet. Beträffande föränd- ringen av de statliga investeringarna har regeringen att fatta beslut här- om, men et't sådant beslut måste vara väl förberett genom en planering med sikte på konjunkturvariation (jfr p. 320—23). För att påverka de kommunala investeringarna kan man välja ett konjunkturtillägg till den statliga bidragsprocenten med hänsyn till tidpunkten när investeringarna är utförda (jfr p. 321). Med utgångspunkt från uppfattningen att så många medel som möjligt bör användas i konjunkturstyrningen anser vi att en viss, kontrollerad anti-cyklisk konjunkturvariation av bostadsbyggandet vore önskvärd. I den mån en normalt fungerande kapitalmarknad återupprättas bör bostads- finansieringen kunna ske på denna utan prioritering och således röna in- flytande av de penningpolitiska åtgärderna, under förutsättning att kredit- instituten tar vederbörlig hänsyn till bostadssektorns intressen. Penningpolitikens effekt på de enskilda företagens investeringar kan förstärkas genom att de förmås att i växande utsträckning finansiera dem över kapitalmarknaden. Härtill fordras en ökad priskonkurrens, som kan leda 'till en minskad självfinansiering parallellt med att kapitalmarkna- den vidgas. Frågan om en anti-cyklisk konjunkturvariering av lagerinves- teringarna är en nyckelpunkt i stabiliseringspolitiken. Den är fortfarande olöst. Möjligheterna att åstadkomma en verkligt effektiv styrning med pen- ningpolitiska medel förefaller begränsade. I vad mån finanspolitiska me-

del kan tillgripas i detta syfte måste ytterligare utredas och prövas (jfr p. 316—17).

En variation av villkoren vid avbetalningsköp bör vara ett medel när man önskar påverka inköpen av varaktiga konsumtionsvaror, som numera svarar för lika stor del av bruttonationalprodukten som industriinveste- ringarna och bostadsinvesteringarna var för sig.

254. En av de centrala frågorna är om penningpolitiken skall syfta till en enhetlig kreditmarknad med en mera allmän målsättning för ränte— nivån eller till en kreditransonering med prioritering av vissa lånetyper för att styra investeringsavvägningen mellan olika sektorer, men med fri kapitalmarknad utanför det prioriterade området. Vår inställning är att prioriteringen skall avvecklas i samma takt som en normalt fungerande kapitalmarknad kan återupprättas. I den mån kapi- talmarknaden vidgas kan en genom skärpt konkurrens och stramare eko- nomisk politik minskad möjlighet till självfinansiering för företagen kom— penseras genom ökad finansiering via kapitalmarknaden, varigenom inves- teringarna göres mera känsliga för penningpolitikens stymingsmedel.

255. Även när det gäller penningpolitik är snabbhet i reaktionen hos de handlande myndigheterna en av de viktigaste förutsättningarna för fram- gång. Utgångspunkten måste vara att åtgärderna skall bli verksamma innan störningarna stelnat genom att de kommit till uttryck i prishöjningar resp. avveckling av order och investeringsprojekt. Även när det gäller pen- ningpolitiken framträder med andra ord kravet på en väsentligt förbättrad ekonomisk statistik och en utbyggd prognosverksamhet. Ju tidigare en stör- ning kan upptäckas och motåtgärder kan vidtas desto mindre omfattande måste dessa motåtgärder bli och desto mindre besvärande blir följaktligen deras biverkningar inom andra områden. Fördelen med penningpolitiken framför andra ekonomisk-politiska medel är just att den kan sättas in snabbt och på ett tidigt stadium. Vidare är det viktigt att medlen användes i båda riktningarna, så att de återställes i sitt utgångsläge och är redo att användas nästa gång de behövs. Räntan måste sänkas i en konjunkturnedgång ungefär lika myc- ket som den höjes i uppgången och likviditetskvoterna måste också sän- kas ibland för att åter kunna höjas vid behov. Möjligheterna att få till stånd en psykologisk effekt av de vidtagna åt- gärderna måste också tillvaratas. Genom att kombinera flera olika åtgär- der i en samtidig aktion och förse dem med ett auktoritativt uttalande från de penningvärdande myndigheternas sida (package deal, här i fortsätt— ningen benämnd kombinationspolitik, jfr p. 469) år det ofta möjligt att uppnå större effekt än om åtgärderna vidtas var för sig vid olika tidpunkter. Till den psykologiska påverkan bör man nog också räkna överläggning-

arna mellan riksbanken och kreditinstituten. Dessa är av utomordentligt värde därför att de möjliggör en mycket smidigare och mera selektiv styr- ning av marknaden än som kan uppnås med påbud. Samverkan mellan riksbanken och kreditinstituten i mindre bundna former synes i hög grad vara i linje med de speciella metoderna i svensk ekonomisk politik. Det är av vikt att det förtroende överläggningarna vilar på bevaras och stärkes genom att de stödjes av generella åtgärder, så att skillnaderna mellan kraven på kreditinstituten och deras ekonomiska intressen inte blir för stora.

256. Tre utgångspunkter för penningpolitikens användning som stabilise- ringsinstrument kan fastslås på grundval av den föregående framställ- ningen. Penningpolitiken riktar sig för det första främst mot investerings- verksamheten, den är för det andra verksammare när det gäller att be- gränsa en för stor investeringsvilja än när det gäller att stimulera en för liten och den bygger för det tredje huvudsakligen på en styrning av för- väntningarna och är följaktligen användbar när utvecklingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott men inte när tendenser till kostnads- inflation överväger. Redan på dessa grunder kan således en analys av kon— junkturtendenserna ge väsentlig information om huruvida penningpolitiska medel bör tillgripas eller ej. Huvudsyftet med penningpolitiken är att påverka bankernas kreditka- pacitet och därigenom förmå dem att öka eller minska sin utlåning. En viss effektivisering av räntevapnet kan måhända uppnås, ifall det institu— tionella sambandet mellan den korta och den långa räntan minskas, så att starkare förändringar i den korta räntan blir möjliga och ränteföränd- ringarnas likviditetseffekt därigenom blir påtagligare. Men i allt väsentligt är det förändringar i tillgången på kredit i banksystemet som är den av- görande faktorn. Skall räntepolitiken direkt påverka investeringarna måste man åstadkomma betydande variationer i långtidsräntan, vilket emeller- tid ur andra synpunkter medför alltför stora olägenheter. Å andra sidan måste en styrning av bankernas kreditkapacitet med marknadsoperatio- ner och reservbestämmelser alltid medföra vissa ränteförändringar, sam- tidigt som statsmakterna med hänsyn till sin upplåningspolitik och den samhällsekonomiska utvecklingen på lång sikt måste driva en positiv rän- tepolitik (jfr följande kap.). I den mån penningpolitiken skall bli ett medel i stabiliseringssträvan— dena blir det riksbankens svåra uppgift att i varje läge söka bedöma kre- ditefterfrågans styrka och hur allmänheten och bankerna strävar att ha sina totala tillgångar placerade, samt att utforma sina åtgärder efter denna bedömning, alltid med sikte på att möta morgondagens utvecklingstenden- ser och inte gårdagens.

KAPITEL VII

Den statliga upplåningspolitiken

257. Grundvalen för en för normal funktion återupprättad kapitalmarknad måste vara förväntan om ett stabilt penningvärde, så att i fasta belopp fixerade skuldförbindelser —— obligationer, förlagslån, inteckningslån m. m. _— kan återfå sin position och återvinna den attraktion för kapitalplacerarna som de tidigare haft. Detta gäller i lika hög grad privata som offentliga lån. Såsom framhållits i föregående kapitel är vidare en ungefärlig balans mel- lan totalt utbud och total efterfrågan på kredit vid normal kreditprövning i bankerna ett villkor för att kapitalmarknaden skall kunna fungera till— fredsställande. Någon varaktig balans har inte förelegat under efterkrigs- tiden. Efterfrågan har måst hållas tillbaka genom regleringar av olika slag. Balansen måste emellertid återställas genom att utrymme beredes för en normal finansiering av nyinvesteringar inom den privata sektorn jämsides med statlig upplåning och bostadsbyggande. Medlen härför har tidigare an- givits och utvecklas ytterligare i det följande (jfr p. 319). Det är inom ramen för en sådan total balans som den statliga upplåningspolitiken kan ge ett bidrag till konjunkturstyrningen.

258. Statliga eller statsgaranterade skuldförbindelser av olika slag och olika löptid utgör det kvantitativt dominerande lånematerialet på kapitalmark— naden och därmed det viktigaste instrumentet för statsmakternas operatio- ner på denna marknad. Förändringarna i den statliga upplåningens om- fattning och former kan därför ses som en del av marknadsoperationerna, även om den i vissa länder, bl. a. i Sverige, sköts av andra organ än central- bankerna. Denna upplåning har väl tidigare mera uppfattats som en nödvändig finansieringsåtgärd, som man borde klara så billigt som möjligt, än som ett medel att påverka kreditmarknaden, men med den omfattning den numera fått har det blivit alltmer ofrånkomligt att den ges en sådan utformning, att den stöder den övriga penningpolitiken. Den innebär nämligen att staten inte bara påverkar tillgången på kredit genom centralbanken utan även står för en mycket stor del av efterfrågan.

259. Under krigsåren och efterkrigstiden har emellertid mycket väsentliga förskjutningar inträffat i tillgångens och efterfrågans struktur på kredit-

marknaden. De viktigaste orsakerna är den ökning av investeringarnas an- del av bruttonationalprodukten och därmed av finansieringsbehovet, som föranletts av den höga efterfrågan och den samhälleliga investeringspoliti- ken, och den relativa tillväxten av upplåningsbehovet för offentlig verksam- het och bostadsbyggande inom ramen för denna investeringsökning. Minsk- ningen av näringslivets andel av kapitalmarknaden har kompenserats ge- nom en i jämförelse med mellankrigstiden växande självfinansiering. Det totala upplåningsbehovet har dock väsentligt överstigit kreditutbudet, vil- ket föranlett ingripande regleringar av kreditmarknaden. Såväl dessa som penningvärdeförsämringen har haft betydelse också för strukturutveck- lingen.

Efterfrågan på kreditmarknaden har genom emissionskontroll och kredit- prioritering dominerats av staten, framför allt för att finansiera den stat— liga utlåningen till bostadsbyggandet. De stora institutionella placerarnas utbud har väl inte ändrats i så stor omfattning, även om de säkert skulle ha placerat större belopp i industriobligationer, aktier och fastigheter om de haft frihet att göra detta. De har dock inte haft något alternativ till stats- obligationer för så stora belopp som det varit fråga om. Men företagen, mindre stiftelser och fonder samt enskilda sparare har i växande utsträck- ning sökt sig över till realvärden och andra mera värdebeständiga place- ringar. Eftersom de belopp dessa kategorier har att placera är relativt be- gränsade, har denna utveckling hittills haft mindre betydelse rent kvanti- tativt sett än som tendens. Aktierna har hittills utgjort en mycket liten del av den totala nyteckningen på kapitalmarknaden, i runt tal 200 mkr år- ligen av totalt 2—3 mmkr, varav huvuddelen utgörs av stats- och hypoteks- lån. Aktieemission som form för kapitalanskaffning har också av skatteskäl varit tämligen ofördelaktig för företagen. Förskjutningen i kreditutbudet har av dessa skäl främst tagit sig uttryck i en stark uppgång i kurserna för gamla aktier.

Denna förändring av spararnas placeringsönskemål har i stället sin be- tydelse därigenom att den gäller de grupper, som man vill förmå att öka sitt sparande. En sådan strävan förutsätter givetvis, om den skall få fram- gång, att spararna erbjudes placeringsobjekt som de bedömer som förmån— liga. Vi håller inte för osannolikt att den nyligen beslutade lindringen av dubbelbeskattningens verkningar genom det starkt stegrade intresset för aktieplaceringar kan komma att leda till en uppgång i aktieemissionernas andel av kapitalefterfrågan. Skall denna sparandeökning kunna bli väsent— ligt större än den ändå relativt begränsade utvidgningen av möjligheterna till mera värdebeständiga placeringar och skall samhället kunna konkur- rera om denna sparandeökning på en normalt fungerande kapitalmarknad, måste obligationer åter göras attraktiva som placeringsobjekt. Aktieägandet har ju också under de senaste decennierna ändrat karaktär genom till— komsten av stora, väletablerade företag, vars fortgående expansion bildar

underlag för förväntningar om växande kapital och avkastning, och har därigenom blivit mindre riskbetonat.

Tendensen att söka sig till mera värdebeständiga placeringar medför att staten, även vid balans på kapitalmarknaden, röner starkare konkurrens och blir mer beroende av ränteerbjudandet när det gäller att placera sina obligationer på den långa marknaden. Som regel finns det alltid en ränta till vilken obligationer kan placeras också på den långa marknaden, an- tingen genom att man ökar skillnaden mellan den korta och den långa räntan eller också genom att man höjer hela räntenivån men samtidigt skapar förväntningar om ett räntefall. Men med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i övrigt och särskilt bostadsbyggandet har man hittills tvekat att acceptera så höga räntor, som i regel skulle ha erfordrats för en mera omfattande fondering av den ackumulerade korta statsskulden. De stora fonderingsoperationerna under 1960 synes emellertid ge uttryck för en ändrad uppfattning.

Upplåningen i affärsbankerna mot skattkammarväxlar eller korta obliga- tioner innebär lika lite som en upplåning i riksbanken någon verklig fonde- ring av statsskulden, eftersom korta statspapper räknas som likvida medel och följaktligen kan ligga till grund för en kreditexpansion, när de upp- lånade medlen åter utbetalas som likvid för statens utgifter och därefter strömmar tillbaka till affärsbankerna. Man kan emellertid räkna med att det på längre sikt normalt finns ett visst utrymme för en ökning även av den korta statsskulden, dvs. en ökning ungefär i takt med nationalproduk- tens tillväxt, som ej behöver bereda svårigheter på kreditmarknaden.

260. När skattkammarväxlar och korta obligationer får en växande andel av den totala statliga upplåningen, skapas därför en ökad instabilitet på kreditmarknaden genom att likviditeten ökar. Konjunkturella eller tillfäl— liga förändringar i likviditetsbenägenheten får ett så mycket större utslag. En sådan överlikviditet i bankerna och företagen minskar i hög grad möj- ligheterna att bedriva penningpolitik. Men den kan också uppstå obero- ende av den statliga upplåningspolitiken genom förändringar i utrikes- handeln; genom ökning av exportinkomster eller minskning av importut— gifter, eventuellt i samband med lageravveckling, genom kapitalimport från utlandet eller också helt enkelt genom en minskning i likviditetsbenägen- heten. För företagen föreligger i en sådan situation valet mellan en ökad real- investering, finansinvestering eller att hålla pengarna likvida på bank- konto. Å priori torde man kunna förutsätta att detta val inom ganska vida marginaler utfaller till fördel för realinvestering, i synnerhet när denna ti— digare främst bromsats av brist på kredit. Penningpolitiken får i en sådan situation till uppgift att göra finansinvesteringen attraktivare än såväl real— investeringen som likviditetsökningen, i det senare fallet för att den ökade

likviditeten i företagen inte skall kunna ge upphov till en kreditexpansion i bankerna. Men så länge räntestrukturen har den nuvarande stelheten så att även den långa och medellånga obligationsräntan följer inlåningsräntan i bankerna, blir statsobligationer inte ett tillräckligt lockande placerings- alternativ till inlåningsräkningar i affärsbanker och sparbanker utom när man väntar sig räntefall. Spänningen mellan inlåningsräntan och obligations- räntan är dock svår att öka (jfr p. 248).

Vid stigande likviditet i näringslivet ökas därför bankernas inlåning i motsvarande grad. De insatta medlen placeras i statsobligationer när ef- terfrågan på län är måttligare, och denna höga likviditet kan i ett nytt kon- junkturläge ligga till grund för en kreditexpansion utanför den ekonomiska politikens kontroll. Det ökade behovet av pengar för en sådan expansion kan lätt skaffas genom att bankerna avstår från att konvertera en del av sina portföljer.

Behovet av mera pengar för omsättningen kommer emellertid att ha före- gåtts av löne- och prisstegringar, varför det skulle fordras en alltför stark deflation för att åstadkomma en återgång när utvecklingen väl gått så långt. Av föregående kapitel framgår också att själva sedelomloppet måste be— traktas som en passiv faktor i penningpolitiken.

261. Den väsentliga problematiken i den statliga upplåningspolitiken är följaktligen inte statsskuldens storlek som sådan utan dess förändring och framför allt dess fördelning på olika löptider (maturity structure). Stats- skuldens storlek i förhållande till bruttonationalprodukten är mycket olika i olika länder, utan att detta uppenbarligen medför några större skillnader i möjligheterna att begagna de penningpolitiska styrningsmedlen. Givetvis medför räntebetalningarna på en stor statsskuld en viss inkomst- omfördelning, men eftersom det mest är kreditinstituten, som håller den som tillgång mot sina förpliktelser gentemot insättarna, är det mycket svårt att yttra sig om inkomstomfördelningens effekt. Den frågan kan inte av- göras utan kännedom om användningen av de upplånade medlen. En ökad förskjutning mot kort upplåning har under senare är skapat problem i en hel del länder. Svårigheten att placera en tillräckligt stor del av statsskulden på den långa marknaden har således inte varit något för Sve- rige speciellt problem. Det har gjort sig gällande också i sådana länder som Storbritannien, USA och Canada. Dessa svårigheter synes i varje fall i Sverige såsom tidigare framhållits väsentligen bero på att statens upplåningsbehov vuxit mycket starkt också relativt sett, därför att staten och de statsägda företagen numera svarar för en så mycket större del av de totala investeringarna i samhället. Däremot synes förskjutningen av placeringarna mot aktier kvantitativt ännu inte ha fått någon större betydelse. I vad mån förändringar i målsättning och for- mer för sparandet kan komma att påverka kreditutbudets struktur är svårt

att avgöra. Individernas »målsparande» hålles sannolikt i mera likvid form än »förmögenhetssparandet» eller det individuella »trygghetssparandet», men å andra sidan har sparandet blivit mera institutionellt, vilket väl sna- rast borde stärka utbudet på den långa marknaden.

1 den mån framtiden kan överblickas förefaller det som om statens andel av de totala investeringarna skulle komma att förbli stor och därmed också behovet av statlig kapitalhildning. Speciellt beträffande bostadsfinansie- ringen kan man dock tänka sig andra former, en fråga som vi redan berört och till vilken vi återkommer i det följande. En sådan omläggning kan dock inte leda till minskade totala anspråk på kapitalmarknaden.

262. I följande diagram och tabell har upptagits vissa statistiska uppgifter om den svenska statsskulden som kan vara av intresse i detta sammanhang, nämligen dels dess fördelning på löptider under den senaste 10-årsperioden, dels dess fördelning på olika kategorier av innehavare. Den senare statisti— ken går tyvärr inte längre tillbaka än 1952. Av diagrammet framgår tydligt den förskjutning mot kortare upplåning som ägt rum under efterkrigs-

Tabell 6. Statsskuldens placering vid slutet av åren 1952—1959

Miljoner kronor samt procentuell fördelning

1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

mkr. 2684 2312 2817 3621 4123 4882 4404 4801

Riksbanken ............ procent 21 17 19 23 24 26 22 22

Posten och övriga statliga _ . mkr. 2 493 2 456 2 518 2 381 2 536 2 714 3 476 4 117 myndigheter och fonder. . procent 20 18 17 14 15 14 18 19

mkr. 1 507 1 542 1 809 2 035 1 989 2 232 2 416 2 666

Försäkringsanstalter ..... procent 12 11 12 12 12 12 12 12 .. mkr. 1 674 3 184 2929 2720 2813 3 709 4264 4940 Affaerank" """""" procent 13 24 20 17 17 19 21 23 Sparbanker och övriga . . .. . mkr. 671 720 748 790 874 930 918 973 kreditmrattnmgar ...... procent 6 6 5 5 5 5 5 5 mkr. 140 148 222 260 265 267 266 268 Kommuner ............ procent 1 1 1 2 2 1 1 1 älgjägare”? ekon' mkr. 694 595 643 654 645 569 501 411 g ' """""" procent 5 4 4 4 4 3 3 2 fågdgi'ou'ådemödsmr' mkr. 632 652 723 819 826 930 917 884 g ' """""""" procent 5 5 5 5 5 5 4 4

Ensmda Personerinkl' mkr. 2059 2087 2357 2506 2523 2469 2395 2422 restpost ............... procent 16 15 15 16 15 13 12 11 mkr. 156 156 296 296 292 293 294 290 Utom landet ........... procent 1 1 2 2 2 2 2 1

Summa mkr. 12 710| 13 852|15 059l16 081I 16 966l19 095|19 851| 21 772 Källa: Riksgäldskontorets årsbok.

Diagram 4. Statsskuldens fördelning på förfallotiden 1948—1960

Prount Återstående töptld högst 561- r'"x 40 - '. I N -_ f—ax / __— 7'.. *. / . , on...—- K= ..... ,...: ......... ye ...... I »” —x / ".. 30 L S.? . Återstående loptld over mer; Återstående löptld över 5 men högst 2061' 20 - N M._ __ 'W Lån utan bestämd ' återbetalnlnystid 10 _ X samt nmorterlngslbn X.._._._... ”då I | | | | | | | | | | | 1 30/5 1948 50 52 SL 55 50 60 Procent

perioden. För att mäta utvecklingen sedan mellankrigstiden finns endast en fördelning på tillfällig och fonderad statsskuld tillgänglig, men denna visar att den förra under åren närmast före kriget var mycket obetydlig. 1948 utgjorde upplåning med löptid under 5 år, vilket delvis torde motsvara den äldre rubriken »tillfällig» statsskuld, 33 procent av den totala men 1949—50 var den uppe i 40 procent. Sedan minskade den åter men steg 1957—58 åter till över 40 procent. Under 1959 har någon minskning skett. Det är emellertid särskilt de medellånga lånen med 5—20 års löptid som ökat. Deras andel utgjorde endast 8 procent 1948 men har sedan stadigt sti- git till inte mindre än 29 procent 1959. Lånen med mycket långa löptider minskade å andra sidan från 59 procent av den totala upplåningen 1948 ända ner till 33 procent 1959.

Eftersom statistiken över statsskuldens fördelning på innehavare inte finns att tillgå för mer än 8 år, är utvecklingstendenserna inte lika tydligt skönjbara. Det framgår dock att enskilda personer och bolag minskat sitt innehav relativt sett medan främst affärsbankerna, på grund av de skärpta kassareservbestämmelserna, ökat sitt.

263. Den statliga upplåningspolitiken skall anpassas till den på markna- den föreliggande efterfrågan på statsskuldförbindelser av olika slag och löptid samt vid behov stimulera till en sådan efterfrågan på den medellånga och långa marknaden, för att uppnå en ökad fondering av den utelöpande statsskulden (jfr p. 266). Däremot är efterfrågan på korta statsskuldförbin- delser; skattkammarväxlar och korta obligationer, till största delen rent institutionellt betingad, närmare bestämt av de kassareservbestämmelser som uppställts för affärsbankerna, men därutöver av rådande likviditets- läge. Varje bank vill av likviditetsskäl ha en viss investering i statsobliga- tioner. Genom bestämmelser om likviditetskvoter kan detta behov vidgas.

För att tillgodose bankernas behov att kunna förränta sina kassareserver har staten lagt upp särskilda korta obligationslån.

Stiger obligationsräntan i förhållande till bankräntorna blir obligationerna också attraktivare för placerare av alla kategorier. Den synes sålunda f. 11. ha kommit upp i ett läge, där obligationer är konkurrenskraftiga jämfört med annan utlåning. Men för att utnyttja detta placeringsbehov måste staten utforma skuldförbindelserna så att de passar utlåningsbehovet. Man har under senare år visat större fantasi härvidlag.

I allmänhet råder emellertid en så pass stor räntedifferens mellan utlåning och statsobligationer, att de senare för bankerna inte blir ett alternativ till den förra utan, i den mån den inte betingas av kassareservbestämmelser, endast en restpost. En ökad kort upplåning kan därför i varje särskilt läge endast framkallas genom likviditetstillskott till marknaden, vilket i sin tur kan ha givits i andra syften, t. ex. för att stimulera efterfrågan i en lågkon— junktur. Å andra sidan kan en fondering av korta lån inte drivas längre än till en viss punkt, svarande mot behovet att kunna förränta de medel, som måste hållas likvida med hänsyn till rådande kassareservbestämmelser.

264. Som ett led i upplåningspolitiken ingår också att genom marknads- operationer sköta den utelöpande statsskulden på ett sådant sätt, att den dels inte får ogynnsamma verkningar på samhällsekonomin i dess helhet och att man dels underlättar konvertering och nyupplåning till fördelaktiga räntesatser. De förstnämnda synpunkterna har med åren kommit alltmer i förgrunden medan kravet på en billig statsupplåning inte längre är lika framträdande. Om den statliga upplåningspolitiken gäller i hög grad det gamla ordsprå- ket: »Som man bäddar får man ligga.» Dess konsekvenser gör sig gällande långt in i framtiden. Upplåningspolitiken får därför inte begränsas till en bedömning av det reala utrymme för statlig verksamhet, som föreligger för tillfället och betrakta upplåningens utformning endast som en finanstek- nisk transaktion utan reell betydelse. Dess utformning i nuet påverkar näm— ligen det framtida likviditetsläget och de framtida möjligheterna att med penningpolitiska medel styra konjunkturutvecklingen. En effektiv konjunk— turpolitik kräver att man åtminstone skall kunna förutse utvecklingen från konjunkturens botten till dess topp och från dess topp till dess botten och kunna ta konsekvenserna av denna insikt. Man får inte i en tillbakagång offra möjligheterna att bemästra den kommande konjunkturuppgången för en omedelbar önskan om en billig och bekväm upplåning. Vi skall inte i detta kapitel syssla med avvägningen av den statliga upp- låningens storlek. Denna fråga faller närmast under nästa kapitel. Vi Vill bara här framhålla, att upplåningen inte får betraktas som en restpost :'ör att finansiera de statsutgifter som skatterna inte räcker till. Man måste i varje särskilt konjunkturläge göra en avvägning mellan skatte- och låne-

finansieringens fördelar och nackdelar. Någon regel för hur stor del av sta- tens kostnader för investeringar som skall täckas med län kan därför i praktiken inte heller uppställas. Den följande diskussionen berör följaktli- gen bara upplåningens former.

265. Härvid skall först och främst erinras om att operationer i öppna mark— naden lika väl kan genomföras via upplåningspolitiken som via den löpande obligationsstocken. Man kan underlåta att konvertera gamla lån resp. emit- tera nya. En skillnad föreligger dock mellan marknadsoperationer och upp- låning, som det i vissa situationer kan vara av betydelse att kunna utnyttja, därigenom att villkoren för nyupplåning genom sin karaktär har en starkare effekt på förväntningarna än marknadsoperationer av samma storleks- ordning. Av sambandet mellan marknadsoperationer och upplåningspolitik följer även att ett intimt samarbete mellan centralbanken och den myn- dighet, som administrerar upplåningen, är absolut nödvändigt. I själva ver- ket måste de i dessa sammanhang agera såsom en myndighet.

266. Det är givetvis inte möjligt att uppställa några generella regler för statsskuldens sammansättning. Målsättningen härvidlag måste variera med konjunkturerna. Den korta upplåningens omfattning måste bestämmas av det rådande och eftersträvade likviditetsläget vid upplåningstillfället och av det för framtiden önskvärda. Ett visst naturligt utrymme för en ökning föreligger såsom tidigare framhållits på lång sikt i takt med den ekono— miska expansionen. Upplåningen på den medellånga och långa marknaden bestäms av placeringsmöjligheterna till en ränta, som i övrigt skapar balans i penningpolitiken _ även om rörligheten mellan kort och lång ränta kan ökas så är dock möjligheterna härtill begränsade —— och passar in i fram- tidsplanerna för statsskuldförvaltningen. I konjunkturuppgången måste man sträva efter att hålla tillbaka den korta upplåningen så mycket som möjligt och i största möjliga omfatt— ning placera upplåningen på den långa marknaden. I nedgången blir upp- låningspolitiken beroende av depressionstendensernas styrka. Ifall konjunk— turnedgången år så stark, att den leder till omfattande arbetslöshet, minskad konsumtionsvaruefterfrågan och prisfall, bör den statliga utgiftsexpan- sionen finansieras genom likviditetsskapande kort upplåning i bankerna eller riksbanken, eftersom företagen då ej kan ackumulera några tillgångar för att finansiera en kommande investeringsexpansion. Är nedgången där- emot mild, utan omfattande arbetslöshet, med bibehållen konsumtionsvaru- efterfrågan och utan prisfall, bör utgiftsexpansionen finansieras genom långsiktig upplåning, eftersom företagens vinster kan beräknas upprätt- hållas på ungefär samma nivå som tidigare. De genom investeringsminsk- ningen ackumulerade tillgångarna, som i reala termer motsvaras av ökade offentliga investeringar, bör därför bindas på längre sikt genom en verklig fondering.

267. Möjligheterna att placera upplåningen på den långa marknaden be- stäms av olika sektorers villighet att absorbera statsobligationer. Denna be— ror i sin tur till stor del på länens utformning och förväntningarna på mark— naden, båda faktorer som myndigheterna har stora möjligheter att påverka. Lånen måste göras tillräckligt attraktiva samt utformas så att de passar de speciella önskemålen inom de sektorer till vilka man vänder sig, ifall man skall kunna förmå den som disponerar över förmögenhet att binda den på lång sikt. Premielånen har ju visat sig särskilt gångbara hos allmänheten och bör kunna utnyttjas ytterligare. Det är en redan accepterad form att ge skattemässiga fördelar till småsparande. Men även vanliga obligationer i små valörer kan bli ett alternativ till bankinsättningar ifall skillnaden mel- lan bankränta och obligationsränta kan göras tillräckligt stor och/eller ifall man ger skattemässiga fördelar genom skattefrihet för en viss del av räntan eller för ett visst räntebelopp. Detta göres i betydande omfattning i andra länder. Däremot blir det i allmänhet sannolikt svårare att i varje fall i någon större utsträckning förmå företagen att placera i långa eller medellånga obligationer i stället för på bankräkningar. Som regel vill de ha sina pengar för investeringar just i konjunkturuppgången då man strävar efter att binda dem. Man kan när det gäller företagens placeringar av naturliga skäl inte sikta till så långfristig upplåning. Erfarenheterna av den nya upp- låningspolitiken under 1960 visar dock, att man i vissa lägen kan åstad- komma en bindning genom försäljning av långa statsobligationer till före- tagen. Förutsättningarna för en sådan placering skulle naturligtvis bli större, ifall spänningen mellan korta och långa räntor kunde ökas. Place- ring i obligationer direkt från företagens sida skulle därvid kunna bli ett alternativ till bankräkningar, varvid pengarna inte skulle kunna ligga till grund för någon kreditexpansion. Man skulle med en upplåning direkt i företagen också kunna minska möjligheterna för en sådan långivning vid sidan om bankerna till andra företags realinvesteringar, som kan komma till stånd vid en hög företags- likviditet när man genomför en åtstramning av 1955—56 års typ. Denna långivnings omfattning blir beroende av styrkan i den investeringskonjunk- tur man söker dämpa. Ifall kreditefterfrågan är oelastisk måste upplå— ningen i företagen därför stödjas av en räntehöjning. Kan den däremot sät- tas in på ett tidigare stadium, innan investeringsviljan blivit så stark, kan räntehöjningen bli överflödig (jfr vidare p. 313).

268. I verkligheten torde problemet för upplåningspolitiken just bli att i kon- kurrens med andra låntagare kunna placera tillräckligt stora belopp på den långa marknaden. Härtill erfordras en aktiv upplåningspolitik på denna marknad. Liksom vid marknadsoperationerna gäller det också i upplånings- politiken att leda marknaden och inte bara att följa den.

Även placeringsbehovet på den långa marknaden är givetvis starkt insti— tutionellt betingat. En inte oväsentlig rörlighet finns emellertid både mel- lan långa och korta obligationer och mellan obligationer och bankräkningar. Under 1950-talet synes tendensen närmast ha varit till de korta placeringar- nas fördel. Det skulle vara av väsentlig betydelse för den ekonomiska poli— tiken om de framgångsrika försök att bryta denna tendens, som gjorts un- der 1960, kunde leda till en varaktig omsvängning på marknaden. En första förutsättning härför är att man lyckas skapa förväntningar om en fram- gångsrik stabiliseringspolitik. En andra är att de vid varje särskilt till- fälle emitterade lånen får sådana villkor, inte minst med hänsyn till rän- tan, att de effektivt kan konkurrera med andra placeringsmöjligheter. Ifall en viss rörlighet mellan den korta och den långa räntan kan uppnås, styrs den senare bäst genom operationer i långa statspapper. Dessa operatio— ner skall främst föras med sikte på att underlätta den statliga upplå- ningen och finansieringen av bostadssektorn. Den fantasifullare och kon- ventionellt mindre bundna emissionsteknik som utvecklats under senare år måste hälsas med tillfredsställelse. Vi anser det angeläget att denna utveck- ling fortsättes och att man också tar lärdom av erfarenheter från andra länder.

269. En väsentlig fråga när det gäller att använda ränterörelser för att driva en aktiv fonderingspolitik är, huruvida förväntningarna på marknaderna knyter sig till någon mera bestående uppfattning om vad som skall betrak- tas som »normal» ränta, eller om uppfattningen om vad som i detta hänse- ende är »normalt» kan variera tämligen snabbt. I det förra fallet skapar en avvikelse från >>normal>> ränta alltid förväntningar om en återgång som underlättar fonderingspolitiken, medan så inte är fallet i det senare. Ifall någon bestämd uppfattning om vad »normal» långtidsränta skall an— ses vara inte finns på grund av de senaste decenniernas utveckling på kre- ditmarknaden, måste det bli myndigheternas uppgift att genom en konse— kvent politik skapa en sådan uppfattning i samstämmighet med målsätt- ningen och riktlinjerna för den framtida ekonomiska politiken. Överhuvud— taget torde myndigheterna åtminstone på lång sikt bättre kunna styra mark- naden genom att klart deklarera sina avsikter och sedan konsekvent följa dessa deklarationer och därigenom skapa lämpliga förväntningar, än genom att försöka spekulera i de för tillfället rådande förväntningarna. En övre gräns för den ränteuppgång man kan tillåta i syfte att främja fonderingspolitiken måste å andra sidan bestämmas av dels räntenivåns in- verkan på avvägningen mellan korta och långa investeringar, dels dess effekt på bostadskostnaderna och dels svårigheterna att få ner räntan igen när förväntningarna är inriktade på starka högkonjunkturer, avbrutna endast av mycket måttliga avmattningar. En räntesänkning på den långa marknaden får inte nödvändiggöra så stora obligationsköp från riksbankens

sida, att likviditetsökningen därigenom blir ett allvarligt bekymmer när konjunkturen vänder.

I detta sammanhang synes man också böra diskutera formerna för fi— nansieringen av bostadsbyggandet (jfr p. 222) och de statliga företagens investeringar. Statens och de statsgaranterade kreditinstitutens direkta an- språk på' kapitalmarknaden genom obligationer och skattkammarväxlar skulle i och för sig kunna minskas dels genom att bostadsbyggandet i större utsträckning finansierades genom kreditgarantier direkt på den del av marknaden som genom minskningen blev disponibel, dels genom att de statliga aktiebolagen på samma sätt som förutsätts bli möjligt för andra företag, finansierades genom obligations- och förlagslån etc. Därigenom skulle upplåningens likviditetseffekt minskas. Det skulle också kunna inne- bära en överföring av upplåningen från den korta till den långa marknaden i den mån utrymmet på den senare kan ökas.

KAPITEL VIII

Finanspolitiken

Finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel

270. Finanspolitiken behandlar den inverkan, som den offentliga verksam- heten och de åtgärder, som är nödvändiga för att reservera erforderliga resurser för denna verksamhet, har på de övriga delarna av samhälls- ekonomin. Genom sin under senare decennier starkt växande omfattning har denna verksamhet kommit att få ett så betydande inflytande på den ekonomiska utvecklingen inom övriga samhällssektorer, att finanspolitiken blivit en allt väsentligare faktor i konjunkturpolitiken. Man måste emeller- tid därvid skilja mellan statliga åtgärder, som är hänförliga till samma beslutsenhet som konjunkturpolitiken, och kommunala, som är hänförliga till andra beslutsenheter och följaktligen endast indirekt, genom påverkan från de förstnämnda, kan bringas att medverka i stabiliseringspolitiken. Av det föregående framgår emellertid, att de offentliga utgiftsbesluten som regel ändå, till skillnad från de penningpolitiska åtgärderna, har ett annat och viktigare syfte än det konjunkturpolitiska, nämligen offentlig verksamhet av skilda slag såsom försvar och undervisning, och inkomst- överföringar såsom barnbidrag och folkpensioner. Med detta betraktelse- sätt framstår därför den långsiktiga avvägningen mellan å ena sidan med— borgarnas önskemål om offentlig verksamhet och å andra sidan deras villighet och förmåga att avstå resurser till det offentliga som finans- politikens centrala problem. Att denna avvägning måste vara långsiktig beror på, att resursfördelningen mellan olika verksamheter inte snabbt kan ändras och att den offentliga verksamheten liksom annan därför kräver planering och konsekvens. Avvägningen av den offentliga verksamhetens omfattning på längre sikt skulle å andra sidan, såsom redan framhållits (jfr p. 19), föra oss långt utanför ramen för vårt uppdrag. Vad vi här dis— kuterar är med andra ord de offentliga utgifternas placering i konjunktur- förloppet, inte deras berättigande såsom sådana.

271. Finanspolitikens huvuduppgift som stabiliseringspolitiskt medel är liksom penningpolitikens att påverka den totala efterfrågan i samhället. Beträffande det andra ledet i relationen mellan mål och medel för den ekonomiska politiken, sambandet mellan variationer i den totala efter- frågan och förändringar i produktion, sysselsättning och penningvärde, vill vi dock liksom tidigare hänvisa till kap. III.

Finanspolitiken har som stabiliseringspolitiskt medel en dubbel uppgift.

a) Den skall dels genom indragning av inkomster på lång sikt upprätt- hålla en efterfrågenivå, som är förenlig med samhällsekonomisk balans. Hur stor denna indragning behöver vara i förhållande till det reala utrym- me, som den beslutade offentliga verksamheten kräver, beror på balansen mellan eftersträvad investeringsverksamhet och frivilligt sparande inom övriga samhällssektorer (jfr p. 326). Det är emellertid av central betydelse att slå fast, att inte ens denna långsiktiga avvägning av beskattningsnivån kan göras endast mot den offentliga verksamhetens omfattning utan även måste ske mot bakgrund av långsiktiga överväganden om de totala investe— ringarnas önskvärda och det privata sparandets sannolika omfattning. En finanspolitik som leder till ett offentligt sparande verkar därvid såsom tidigare framhållits (jfr p. 201) dubbelsidigt på den samhällsekonomiska balansen; dels skapar den ett ökat utrymme för investeringar, dels reduce- rar den efterfrågan och därmed investeringsbenägenheten.

b) Vidare skall finanspolitiken tillsammans med penningpolitiken och andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunkturbe- tingade svängningarna i efterfrågenivån. Det är denna sida av finans- politiken som främst har betydelse ur stabiliseringspolitisk synpunkt och följaktligen kommer att diskuteras här.

En finanspolitik med stabiliseringspolitisk syftning innebär att konjunk- turlägets variationer får motivera kortsiktiga avvikelser i ena eller andra riktningen, både vad gäller skatte- och utgiftsbeslut, från den trendmäs- siga utveckling som betingas av den långsiktiga avvägningen. Denna får dock aldrig förloras ur sikte. Med andra ord får inte heller de offentliga utgifternas storlek ses som en av konjunkturpolitiken oberoende faktor. Genom att skatte- och utgiftsförändringar, som är långsiktigt motiverade, företas vid en ur konjunktursynpunkt lämplig tidpunkt, kan den offent- liga verksamheten medverka till att stabilisera den totala efterfrågan vid konjunkturmässiga variationer i privata investeringar och konsumtion. De statliga utgifterna blir härmed liksom skatterna ett led i ett samman- hängande system av konjunkturstabiliserande åtgärder, samtidigt som kra- vet på en långsiktig avvägning mellan önskemål och anspråk på det offent— liga och uppoffringar i form av skatter tillgodoses.

Till sist vill vi framhålla att i den mån man går längre och inte begränsar sig till tidsförskjutningar av de offentliga utgifterna utan direkt startar offentlig verksamhet i konjunkturutjämnande syfte, denna givetvis bör vara av sådan art att den åter kan upphöra när konjunkturläget blivit ett annat.

272. Med den omfattning den offentliga verksamheten numera har följer såsom ovan framhållits att finanspolitikens utformning får mycket genom- gripande verkningar också inom de övriga delarna av samhällsekonomin,

till vilka hänsyn alltid måste tas. Den kan, förutom att skapa ekonomiskt utrymme för offentlig verksamhet, få indirekta verkningar på produktio- nens inriktning, näringslivets struktur, sparande- och investeringsviljan m. m., som kan underlätta eller försvåra stabiliseringspolitiken eller i övrigt vara fördelaktiga eller ofördelaktiga för den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Förändringar av olika typer av skatter och statsutgifter på- verkar prisnivån och sysselsättningen i olika hög grad. Varje finanspolitisk åtgärd måste därför bedömas för sig med hänsyn till sina konjunkturella verkningar. Den starkaste efterfrågedämpningen nås i allmänhet genom en reduktion av statsutgifterna och den starkaste efterfrågeökningen genom en expansion av desamma. I vissa fall kan dock skatter få större effekt på den samlade efterfrågan än som motsvarar deras totala belopp. Detta gäl- ler t. ex. för en investeringsavgift, vars verkningar på den totala efterfrågan främst betingas av dess effekt på företagens kalkyler över investerings- kostnaderna och inte av dess verkningar på företagens likviditet.l En ökning av statsutgifterna är ett säkrare medel för att höja efterfrågan än t. ex. minskad företagsbeskattning, eftersom den senare kan absorberas i en likviditetsökning, Likaså påverkar en minskning av den direkta stat- liga efterfrågan på arbetskraft arbetsmarknaden på ett entydigt och ovill- korligt sätt. Omvänt får expansionen av den statliga arbetskraftsefterfrå- gan under en depression en direkt och omedelbar effekt på konjunkturut- vecklingen.

Sambandet mellan en skattehöjning eller en skattesänkning och föränd- ringar i den totala efterfrågan är inte lika direkt och okomplicerat. Såväl hushåll som företag har nämligen möjlighet att under kortare eller längre tid reducera sitt sparande i stället för att minska sina utgifter när skat- terna höjs. En skatteskärpning, som träffar grupper av hushåll eller grup- per av företag med relativt liten likviditet, får därför större omedelbara verkningar på den totala efterfrågan än en skatteskärpning, som träffar hushåll eller företag med relativt hög likviditet. Å andra sidan har både hushåll och företag möjlighet att öka sitt sparande i stället för att öka sina utgifter ifall skatterna sänks för att stimulera efterfrågan. En skatte- sänkning i detta syfte blir därför effektivast om den träffar hushåll med stor utgiftsbenägenhet och företag med stark expansions- och investerings- benägenhet.

De finanspolitiska åtgärderna kan också mera direkt få till syfte att styra den ekonomiska utvecklingen. Exempel på sådana åtgärder är tul- lar andra än finanstullar, avgifter och subventioner av olika slag, villkorliga skattelättnader m. m. Karakteristiskt för åtgärder av denna art är att de ofta har en ekonomisk betydelse, som är mycket större än vad som anges av de omsatta beloppen. Finanspolitiska åtgärder kan också ha helt andra

1 Jfr noten till p. 276.

syften, vilket inte hindrar att de ändå påverkar den totala efterfrågan; de är aldrig neutrala ur konjunkturpolitisk synpunkt.

273. Förutsättningen för att de finanspolitiska medlen skall vara använd— bara i stabiliseringspolitiken är att de stödjes av samordnade och sam- verkande åtgärder inom övriga delar av den ekonomiska politiken och då särskilt penningpolitiken. Samordningsproblemen i den ekonomiska poli— tiken kommer att närmare diskuteras i kap. XIII. Här skall endast fram- hållas att även finanspolitikens stabiliseringseffekt är beroende av företa- gens och hushållens framtidsförväntningar. Ifall man skall uppnå den eftersträvade effekten, måste de olika ekonomisk-politiska åtgärderna samverka till att vidmakthålla förväntan om ett fast penningvärde och för— troendet till statsmakternas deklarerade avsikter. Såsom framgår av kap. VI föreslår vi åtgärder med syfte att återupp- rätta en normalt fungerande kapitalmarknad. Företagens reaktioner på finanspolitiska ingripanden kan sålunda förutsättas utgå från att kredit— marknaden fortlöpande står till förfogande, om än villkoren på densamma helt naturligt varierar.

274. Liksom när det gäller de penningpolitiska åtgärderna är de finanspo- litiska medlens verkningshastighet en väsentlig fråga. En diskussion enligt den tidigare angivna tredelningen: analys—beslut—effekt (jfr p. 169) ger vid handen, att tidsutdräkten mellan analys och beslut vid nuvarande för- hållanden många gånger kan vara ett hinder mot att använda finanspoli- tiken som konjunkturpolitiskt medel. Den har två orsaker, dels formerna för beslut i finanspolitiska frågor, dels nödvändigheten att skapa de psy- kologiska förutsättningarna för besluten i vederbörande instanser.

a) En budget antas bara en gång årligen och skall i Sverige framläg— gas ett halvt år innan den träder i kraft. Förberedelsearbetet för budgeten i de lägre instanserna går ytterligare ett halvt år tillbaka i tiden. Tilläggs- stater har visserligen i växande utsträckning använts för presentation av konjunkturpolitiskt motiverade åtgärder, men är budgeten en gång fastställd är utrymmet härför ändå begränsat, åtminstone vad avser utgiftsminsk- ningar. Propositioner med förslag till finanspolitiska åtgärder kan vidare bara framläggas när riksdagen är samlad, de måste ofta baseras på en ingå- ende utredning, som helst bör remissbehandlas före framläggandet, och riksdagsbehandlingen tar sedan i de flesta fall några veckor. Även om det måhända kan vara möjligt att förkorta reaktionstiden och uppnå en större smidighet i det administrativa maskineriet måste förändringar i bud- geten ändå i jämförelse med penningpolitiska åtgärder förbli ett ganska trögt medel i den ekonomiska politiken.

b) Liksom vid all annan ekonomisk politik måste man även för finans— politiken betona behovet av snabba och tillförlitliga prognoser. Men för fi-

nanspolitiken är enbart goda prognoser inte tillräckliga. I varje fall när det gäller att vidta impopulära åtgärder, vilket som regel är det aktuella alter- nativet åtminstone vid överkonjunkturtendenser, måste man också skapa de psykologiska förutsättningarna. Den praktiska politikens män förefal- ler ännu inte ha accepterat synen på finanspolitiken som ett konjunktur- politiskt medel i alla dess konsekvenser. De betraktar inte statens ökade inkomster vid en åtstramning som konjunkturutjämningsmedel, som måste användas till att minska den eljest behövliga upplåningen på kapitalmark- naden, utan uppfattar dem som tillgängliga resurser. Härtill bidrar att den privata sektorn i en snabbt växande ekonomi, särskilt i en högkonjunktur, ställer krav på samhälleliga investeringar, som politikerna har mycket svårt att motsätta sig. Detta leder till en tröghet i skattepolitiken, särskilt på så sätt att det blir svårt att åter avskaffa skatter som införts av kon- junkturpolitiska skäl. Därtill kommer svårigheten att också experterna många gånger är av helt olika uppfattning. Med bättre prognoser bör emellertid oenigheten bland experterna kunna nedbringas. Men även om konjunkturprognoserna skulle kunna göras aldrig så tillförlitliga, förelig— ger det helt naturligt vissa svårigheter att få en demokratiskt vald försam- ling att fatta beslut om impopulära åtgärder för att möta en kris, som ingen ännu fått någon allvarlig känning av och som ingen kommer att få känning av ifall åtgärderna får den beräknade effekten. Detta förhållande innebär en viss begränsning av finanspolitikens användbarhet som konjunk- turpolitiskt medel.

F inanspolitiska. principer

275. Vår utgångspunkt i det följande är att finanspolitiken, i den mån detta med hänsyn till ovannämnda svårigheter blir möjligt, skall medverka till att utjämna svängningar i efterfrågan för investeringar och konsum- tion, som genereras av konjunkturförlopp, i vilka förändringar av exporten och de offentliga utgifterna betraktas som de främsta drivkrafterna. Dessa svängningar förutsättes därvid ske kring en efterfrågenivå, som genom finanspolitiken på lång sikt hålles förenlig med samhällsekonomisk balans (jfr p. 271). Styrkan i de utländska konjunkturimpulsernas spridning inom landets ekonomi har redan framhållits i kap. V. Eftersom en ökad export innebär en oftast välkommen förstärkning av landets internationella likviditet och i allmänhet också en ökad produktivitet genom vidgad internationell arbets- fördelning, är det angeläget att låta exporten stiga så mycket som möjligt i en konjunkturuppgång. Samtidigt utgör landets internationella förplik— telser ett hinder för att direkt subventionera exporten vid ett konjunktur- bakslag. Finanspolitiken måste därför inriktas på att bereda utrymme för en exportökning resp. skapa efterfrågan som fyller ut sysselsättningen vid

ett internationellt efterfrågebortfall. På samma sätt måste finanspolitiska åtgärder balansera förändringar i de offentliga utgifterna, som naturligtvis alltid måste ses som ett led i en medveten konjunkturpolitik.

276. Finanspolitiken måste följaktligen tillämpas på övriga storheter i för- sörjningsbalansen. Via de disponibla inkomsterna kan finanspolitiken på- verka efterfrågan för konsumtion och investering utanför den offentliga sektorn. Vid en fortgående exportökning eller ökning av de offentliga utgifterna blir dess uppgift att binda och suga upp inkomst- och likviditets- tillskott1 och dämpa den inhemska, privata efterfrågan. Vid en minskning av exporten eller de offentliga utgifterna blir den å andra sidan att genom skattesänkningar eller andra åtgärder frigöra inkomster och likviditet och därmed lämna ett tillskott till efterfrågan. Det ligger då närmast till hands att vidta successiva likviditetsbegränsande åtgärder under en uppgångs— period, vars intensitet och varaktighet man inte på förhand känner, medan man å andra sidan bör sörja för successiva likviditetstillskott till företag och hushåll under avmattningsperioder. Med hänsyn till de tidigare berörda politiska svårigheterna, kan man inte annat än under gynnsamma förhål- landen räkna med att kunna vidta åtgärder för att suga upp inkomst- och likviditetstillskott, förrän de kan påvisas ha uppstått. Man måste ha en klar bild av den fara som hotar och vara överens om hur den skall mötas, och det sker sällan förrän den befarade utvecklingen redan inträffat. När väl åtgärder vidtas kan de emellertid ofta dimensioneras för att möta även kommande likviditetsökningar. Prisernas trögrörlighet uppåt (jfr p. 77) minskar olägenheterna av detta dröjsmål, medan deras trögrörlighet nedåt å andra sidan medför att de pris- och lönestegringar, som inträffar innan en efterfrågedämpning kan genomföras, ofta inte kan bringas att återgå. Vid kostnadsinflation då något efterfrågeöverskott inte föreligger, är en finanspolitik inriktad på en förändring av den totala'efterfrågan å andra sidan olämplig (jfr p. 166).

277. Frågan blir då i vilket led i utvecklingen man skall inrikta sig på att suga upp ett likviditetsöverskott resp. lämna ett tillskott. Det skulle vara

1 Såväl penning— som finanspolitiken syftar till att påverka den totala efterfrågan genom sin effekt på företagens och de enskilda personernas likviditet, men denna inverkan sker i de båda fallen på väsentligt olika sätt. Penningpolitiken syftar till att förändra existerande tillgångars likviditet —- till att binda dem och därigenom minska likviditeten med hjälp av obligationsför- säljningar samt höjda räntor och likviditetskvoter m. m. eller till att frigöra dem och öka lik- viditeten genom obligationsköp och sänkta räntor och likviditetskvoter. Skattepolitiken påver- kar däremot likviditeten genom en direkt förändring av de förväntade tillgångarna —— genom att med en skattehöjning suga upp en ökad del av de löpande inkomsterna eller med en sänk- ning lämna kvar en större del av dessa. Man kan säga att penningpolitiken påverkar den ome— delbara likviditeten medan skattepolitiken påverkar likviditetsförväntningama. Innebörden är, särskilt vad gäller företagen, att vi inte normalt tänker oss så stora konjunkturbetingade för- ändringar i finanspolitiken att de egentligen spelar på lönsamhetseffekten; man dämpar resp. förbättrar visserligen lönsamheten men agerar huvudsakligen genom åtgärdernas likviditets- effekt. Vissa andra finanspolitiska åtgärder, särskilt investeringsavgifter och avsättning till in- vesteringsfonder, är emellertid till sin effekt snarlika de penningpolitiska.

i överensstämmelse med den av oss för övriga delar av den ekonomiska politiken utformade principen om små men snabba och därför ändå verk- samma ingrepp, att finanspolitiken vid en konjunkturuppgång sattes in redan mot en likviditetsstegring i näringslivet, för att i görligaste mån motverka att denna kommer till uttryck i en ökad efterfrågan, vilken erfarenhetsmässigt leder till tilltagande pris- och lönestegringar. Men den måste vid en ökning av exportvolymen också sättas in mot konsumtionen för att skapa utrymme för en ökad exportproduktion. Man bör sträva efter att avväga tidpunkten för åtgärderna så att de får effekt när likviditets- ökningen medför att efterfrågan hotar att spränga ramen för de samlade resurserna.

Vid en konjunkturnedgång skulle å andra sidan de tidigare mot närings- livet riktade, likviditetsminskande åtgärderna efterträdas av likviditetsför- stärkande. Snabbhet är härvid lika önskvärd som i konjunkturuppgången, eftersom man vill påverka företagens planering, som alltid måste göras en viss tid innan de konkreta åtgärderna kommer till stånd. Den är också lät- tare att uppnå, eftersom de psykologiska hindren för en uppmjukning av finanspolitiken inte är betydande. En ökning av företagens likviditet tjänar emellertid i och för sig föga som investeringsstimulans om de möter en svag efterfrågan, men är en förutsättning för ökade investeringar ifall för- väntningar om god avsättning kan skapas. Bortfallet i exportefterfrågan måste därför ersättas med en ökning av den inhemska.

En sådan finanspolitik bör i och för sig leda till en uppbyggnad av valutareserven i konjunkturuppgången och till en minskning i nedgången.

278. Vid en diskussion av olika finanspolitiska åtgärder, där deras för- och nackdelar ställes mot varandra, har, särskilt vad beträffar beskattningen, alltid nackdelarna med nya skatteformer en tendens att framträda med särskild skärpa, medan nackdelarna med redan existerande ofta smultit samman med den institutionella ramen så att de inte observeras. För- och nackdelar med en föreslagen skatteform måste emellertid alltid ses i rela- tion till för- och nackdelar med redan existerande eller med den som annars måste tillgripas. Som instrument för en sådan stabiliseringsinriktad finanspolitik erford- ras en konjunkturvariabel beskattning, som riktar sig dels mot likviditets- ökningar inom företagssektorn, dels mot konsumtionen. I och för sig har den nuvarande nettovinstbeskattningen en viss >>inbyggd>> konjunkturpoli- tisk effekt, i det att skatteuttagen från företagssektorn automatiskt varierar med vinstutvecklingen. Önskvärt vore måhända att förstärka denna effekt. Säsom närmare kommer att utvecklas i ett följande avsnitt synes oss en konjunkturpolitiskt motiverad variation av skattesatserna vid nettovinst- beskattningen av företagen emellertid inte lämplig. Man bör ju därvid också ta hänsyn till att konjunkturvarierade investeringsavgifter samt av-

sättningar till investeringsfonder har en liknande konjunkturpolitisk ka- raktär, även om deras huvuduppgift inte är att suga upp överlikviditet utan i stället att direkt hålla tillbaka investeringsaktiviteten.

Som helhet kan man dock konstatera, att nuvarande system för företags- beskattning endast ger begränsade möjligheter till konjunkturvariation. I syfte att förbättra dessa möjligheter har vi diskuterat tänkbara skattefor- mer och även låtit utföra en del utredningar som redovisas i det följande. En betydande fördel skulle vara om man med finanspolitiska medel skulle kunna uppnå en viss konjunkturmässig styrning av lagerutvecklingen (jfr pp. 316—17). Då vi emellertid funnit att en förändring av företagsbeskatt- ningen skulle komma att få konsekvenser, som sträcker sig långt utöver gränserna for vårt utredningsuppdrag, samtidigt som den nyligen tillsatta utredningen om företagsbeskattningen enligt sina direktiv skall ta upp denna fråga med utgångspunkt bl.a. från att någon form av konjunktur— variabel företagsbeskattning är önskvärd, har vi endast ansett oss böra redovisa våra synpunkter utan att ta någon slutlig ståndpunkt i denna fråga.

En konjunkturvariabel investeringsavgift och bestämmelser om investe- ringsfonder bör enligt vår mening ingå i systemet. De får en uppskjutnings- effekt, som dämpar investeringsefterfrågan i en konjunkturuppgång och ökar den i en nedgång. Investeringsavgiftens effekt på likviditeten är där- emot såsom ovan framhållits mindre framträdande. Detsamma gäller i all- mänhet avsättningen till investeringsfonder, även om 1960 års provisoriska bestämmelser visar att dessa kan utformas så att de får en betydande lik- viditetseffekt (jfr p. 313). Man kan dock inte räkna med att dylika åtgärder ensamma skall kunna styra efterfrågeutvecklingen.

279. På samma sätt som tidigare angivits för penningpolitiken gäller det att med en sådan finanspolitik i möjligaste mån söka förebygga, att en stör- ning kommer till uttryck i höjda priser och lönestegring utöver produk- tivitetsökningen resp. i avveckling av order och investeringsprojekt och i permitteringar eller uppsägningar. Även om man såsom tidigare fram- hållits måste ha en tillräckligt kraftig känning av de ekonomiska stör- ningarna för att kunna genomföra en finanspolitisk åtstramning, medför trögheten i den ekonomiska utvecklingen att mycket ändå kan vinnas om man agerar på ett tidigt stadium. Åtgärderna måste emellertid också av- vägas så att de inte »bryter» en önskvärd konjunkturförbättring resp. hindrar de anpassningar, som alltid är nödvändiga i en nedgång. Möjligheten att med framgång bedriva en konjunkturvarierad skattepo- litik är också beroende av den allmänna uppfattningen om det totala skatte- tryckets storlek. Denna varierar givetvis inom olika politiska läger. Om det emellertid mera allmänt anses som mycket högt, kan en ytterligare höjning bli politiskt omöjlig eller konjunkturpolitiskt ineffektiv genom

ökad skatteflykt och minskat sparande. En konjunkturvarierad skattepoli- tik måste därför bedrivas från en nivå, som inte är högre än att den tillåter ytterligare höjningar, och sänkningar måste komma till stånd i nedgången så att utrymmet för höjningar återställs till nästa uppgång.

280. Vid en konjunkturnedgång ligger skatteproblemen i viss män på ett annat plan. Det beror dels på trögrörligheten nedåt i löner och priser, dels på att det är betydligt vanskligare att i en konjunkturnedgång stimulera till produktions- och investeringsökning genom likviditetstillskott till före- tagen än att bromsa ökningen genom likviditetsindragning i en konjunktur- uppgång (jfr p. 277). Trögrörligheten medför att nedgången slår mer på produktion och sys- selsättning än på priserna. Det blir då fråga om en mängdkonjunktur. Bort- fallet av utländsk efterfrågan måste ersättas med inhemsk, t. ex. genom en sänkning av konsumtionsbeskattningen. Det kan också bli fråga om om- fattande produktionsoinställningar. En ökning av inkomster och likviditet inom landet leder emellertid också till ökad efterfrågan på importerade varor och kan framtvinga antingen handels- eller valutapolitiska åtgärder eller återhållsamhet i försöken att upprätthålla inhemsk produktion och sysselsättning, ifall valutareserven inte är så stor att man kan tolerera en viss minskning. Den svenska exporten synes emellertid erfarenhetsmässigt inte vara så känslig för inkomstminskningar i avnämarländerna (jfr p. 140).

Skattepolitiken och sparandet 281. För stabiliseringspolitiken är det givetvis väsentligt hur förändringar av skattetryck och skatteformer påverkar sparbenägenheten. Det är därvid nödvändigt att skilja mellan den långsiktiga och den kortsiktiga effekten. Den förra är såsom tidigare framhållits (jfr pp. 202—09) beroende av långsiktiga sparvanor, som i sin tur betingas av trenden i inkomstutveck- lingen, socialpolitikens utformning m.m. För stabiliseringspolitiken är emellertid den kortsiktiga effekten av störst intresse. Den konjunkturpoli- tiska verkan av en skattehöjning kan ju avsevärt försvagas om sparbenä- genheten samtidigt minskas starkt. Detsamma gäller om sparbenägenheten ökas vid en skattesänkning. Skattepolitiken måste därför i varje särskilt konjunkturläge också beakta effekten på sparandet. Avvägningen måste göras så att en jämnt fortskridande produktionsökning gynnas.

För sparandets samband med investeringarna har en redogörelse redan lämnats (jfr p. 201). Därav framgår att ett ökat sparande (minskad kon- sumtion) leder till ökat utrymme för investeringar men samtidigt också till minskad investeringsbenägenhet. En sådan utveckling kan i vissa lägen — då efterfrågeöverskott föreligger — leda till en förbättring av den sam- hällsekonomiska balansen, men i andra fall —— då balans redan råder eller

vid ett efterfrågeunderskott — medföra en försämring. Investeringsbenä— genheten kan emellertid vidmakthållas även av andra skäl, t.ex. ökad utländsk efterfrågan. För en sparandeminskning är förhållandet det om— vända. Därför blir effekten av en förändring i sparandet mycket olika be- roende på i vilket konjunkturläge den kommer till stånd. Ett ökat sparande kan i vissa fall medföra större investeringar med på längre sikt bättre kon- junkturer och högre produktivitet. Men det kan i ett annat konjunktur— läge leda till minskad investeringsvilja med ty åtföljande konjunkturför- svagning.

282. De empiriska kunskaperna om sambandet mellan sparande och skatte- förändringar är, liksom om sambandet med ränteförändringar (jfr p. 211), praktiskt taget obefintliga. Vi måste därför nöja oss med några allmänna reflexioner. Effekten av en skatteförändring på sparandet måste givetvis i hög grad bli beroende på i vilken form den genomförs och vid vilken tid- punkt, inte minst på dess placering i konjunkturförloppet. Det förhållan- det att hushållens sparande i så betydande utsträckning är bundet till bestämda betalnings- och amorteringsplaner synes på kort sikt begränsa effekten åtminstone av en skattehöjning. Å andra sidan är även konsum- tionsutgifterna hårt bundna av levnadsvanorna. Den tidigare berörda för- skjutningen mot sparande i mera bundna former (jfr pp. 202—05) med- för sannolikt också, att sparandet blir mindre känsligt för förändringar i skattepolitiken. De kortsiktiga efterfråge- och inkomstelasticiteterna1 vid nyanskaffning av konsumtionskapital måste nog många gånger bedömas som ganska låga. Däremot synes det sannolikt att tidpunkten för en för- nyelse av det redan existerande är mer påverkbar. Slutsatsen bör alltså kunna bli att sparandet visserligen är känsligt för förändringar i skattetrycket, men att dess variationer vid i övrigt oföränd- rade förhållanden i de flesta för den praktiska politiken relevanta fall till sina absoluta belopp är på kort sikt avsevärt mycket mindre än variatio- nerna i beskattningen. Detta betyder att även om en skattesänkning i och för sig leder till ökat sparande, så blir dock ökningen till sitt belopp väsent- ligt mycket mindre än skattesänkningen och tvärtom vid en skattehöjning.

283. Vad som skulle behövas för att sparandet skulle kunna bli en aktiv faktor i konjunkturpolitiken är emellertid en snabb ökning av sparviljan då t. ex. exporten stiger kraftigt; konsumtionen skulle då ej öka så mycket som eljest eller t.o.m. minska. Då exporten minskar borde också sparvil- jan minska parallellt härmed. Även om skattepolitiken kan ha en effekt på arbets- och sparvilja är det osannolikt, att man genom radikala skatte- sänkningar skall kunna tillfälligt åstadkomma en så stark ökning av

1 För en redogörelse för elasticitetsbegreppet se p. 68 noten.

sparbenägenheten att den mer än uppväger ökningen av den disponibla inkomsten genom skattesänkningen. Även om förslagen till sparstimule- rande finanspolitik på längre sikt skulle kunna få åsyftad verkan löser man därmed inte problemet att genom tillfälligt ökat sparande och minskad konsumtion bereda utrymme för ökad export och större investeringar. Där- emot kan ett Ökat sparande på längre sikt bereda bättre utrymme för andra konjunkturstyrande åtgärder.

Skattepolitiken på lång sikt

284. Valet mellan olika skatteformer såsom medel i konjunkturpolitiken måste i hög grad baseras på deras långsiktiga effekt.

Avvägningen mellan företagsbeskattning och konsumtionsbeskattning måste ta hänsyn till långsiktiga önskemål beträffande relationen mellan privat konsumtion och privata investeringar. I ett skede då en snabb fram- stegstakt framstår som ett väsentligt samhällsekonomiskt mål, bör även skattepolitiken inriktas på att stimulera investeringarna och dämpa kon- sumtionen. I ett läge, då en hög framstegstakt icke framstår som ett lika angeläget önskemål i jämförelse med kravet på en snabb ökning av kon- sumtionen till en nivå, som kan uppnås inom ramen för den föreliggande nationalprodukten, kan motsatt politik föras.

Direkt och indirekt beskattning 285. Avvägningen mellan direkta och indirekta skatter har under senare år diskuterats mycket ingående, särskilt av 1952 års kommitté för indirekta skatter (SOU 1957: 13). Förr var denna avvägning främst en inkomstför- delningsfråga. Den direkta beskattningen drabbade huvudsakligen de väl- bärgade medan den indirekta drabbade alla i proportion till deras konsum- tion men lämnade de välställdas sparande i stort sett intakt.

Den fortgående inkomstutj ämningen och ökningen av statsverksamhetens omfattning har emellertid numera medfört, att skattebördan i vilket fall som helst huvudsakligen måste läggas på den stora mängden av inkomst- tagare. Valet mellan direkt och indirekt beskattning förlorar därför mycket av sin betydelse ur inkomstfördelningssynpunkt. En reservation bör dock göras för vissa samhällsgrupper, närmast barnrika familjer och folkpen- sionärer, för vilka en övergång till indirekt beskattning kan medföra en väsentlig ökning av skattebördan såvida kompenserande åtgärder inte vid- tas. På grund av det totala skattetryckets storlek måste man emellertid förutsätta, att en inkomstskatt med en viss_ progressivitet bibehålles och att det således endast kan bli fråga om begränsade förskjutningar mellan direkta och indirekta skatter.

286. Problemet ligger därför mera på ett tekniskt och administrativt plan. En ingående redogörelse för direkta och indirekta skatters för- och nack- delar återfinnes i kommitténs för indirekta skatter betänkande (SOU 1957: 13 s. 75—97). Vi har här närmast att ta ställning till problemet ur konjunkturpolitisk synpunkt. Det är därvid två frågor som är av avgörande betydelse, dels inverkan på sparandet, dels möjligheterna att snabbt ändra skattesatserna.

En övergång från direkta till indirekta skatter har stundom motiverats med att en höjning av de förra skulle drabba sparandet i högre grad än en höjning av de senare, således i detta avseende få en ogynnsam samhälls— ekonomisk effekt. Ifall denna skillnad skulle vara betydande kan den ur konjunkturpolitisk synpunkt vara viktig, eftersom likviditetsindragningen bör äga rum just i det ögonblick då det är väsentligt att sparandet upp- rätthålles. Man har hävdat att en real köpkraftsbegränsning, som får for- men av höjda varupriser, i varje fall på kort sikt får en starkare konsum— tionsdämpande effekt än en köpkraftsbegränsning, som vid oförändrad prisnivå sänker den inkomst allmänheten har disponibel för konsumtion och sparande. Denna skillnad bottnar i trögheten i människornas och institu- tionernas anpassning till förändringar i penningvärdet. Man är van att fördela sin inkomst på ett visst sätt resp. anslå vissa belopp till bestäm- da ändamål och vidhåller den vanan även när priserna förändras. Men om en sådan skillnad verkligen föreligger, kan den åtminstone till en del sannolikt också tillskrivas den indirekta skattens regressiva karak— tär. Den drabbar i högre grad än den direkta sådana samhällsgrupper, som normalt har ett ringa sparande eller på kort sikt har detta sparande bundet i egnahemsamorteringar, försäkringar och avbetalningsköp och där- för inte kan kompensera en minskad realinkomst med minskat sparande. Några mera bestämda slutsatser än dessa mycket allmänna reflektioner synes emellertid inte kunna dras om de olika skatteformernas effekt på sparandet.

Möjligheterna att snabbt ändra skattesatserna är avsevärt större beträf- fande de indirekta än beträffande de direkta skatterna, även om, som vi skall visa, vissa möjligheter föreligger även för de senare (jfr p. 296). De indirekta skatterna är dessutom i många fall lättare och billigare att admi- nistrera för samhället, i varje fall så länge man håller sig inom ramen för begränsade förändringar i det totala skattetryckets nuvarande fördelning mellan direkta och indirekta skatter. Vi anser därför att en viss förskjut- ning av tyngdpunkten i beskattningen från de förra till de senare är lämplig från stabiliseringspolitisk synpunkt, åtminstone i den omfattning som är nödvändigt för att statsmakterna skall ha tillgång till de instru- ment, som är erforderliga för en finanspolitisk medverkan i konjunktur- styrningen. Vi förutsätter därvid att speciella åtgärder till stöd för särskilt utsatta grupper kommer till stånd.

Avvägningen mellan direkta och indirekta skatter kan emellertid ses från många andra synpunkter än den stabiliseringspolitiska, vilka vi inte haft anledning att ta upp till diskussion. Vi kan inte ta ställning till ifråga- varande avvägning i annat än vad avser dess konjunkturpolitiska aspekt. De övriga skattepolitiska problem, som uppkommer i detta sammanhang, synes det oss ankomma på den 1960 tillsatta allmänna skatteutredningen att penetrera och ta ställning till.

Slutsatser

287. Finanspolitikens huvuduppgift är att bereda erforderligt rcalt utrym- me för offentlig verksamhet av skilda slag. Detta utrymme kan emellertid också beredas genom upplåning på kapitalmarknaden, under förutsättning att den sker i sådana former att den inte ökar likviditeten inom den privata sektorn. Den kortsiktiga avvägningen mellan skatte- och lånefinansiering blir det sammanfattande resultatet av finanspolitikens konjunktureffekt, men denna blir också beroende av valet mellan finanspolitiska åtgärder. Såsom tidigare upprepade gånger framhållits, har vi inte ansett oss kunna ta ställning till avvägningen av den offentliga verksamhetens omfattning på längre sikt. Därav följer att vi inte heller kan ange någon riktpunkt för det totala skattetryckets storlek. Däremot har vi funnit att önskemålet att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad, med utrymme för finansiering i erforderlig omfattning av övriga sektorers investeringar (jfr p. 326), nödvändiggör såväl åtgärder för att stimulera det enskilda spa- randet som en finanspolitik, inriktad på en sådan avvägning mellan de löpande offentliga utgifterna, de offentliga investeringarna och beskatt- ningen (jfr p. 244), att ifrågavarande utrymme skapas. Konjunktureffekten av finanspolitiska åtgärder kan aldrig bedömas sche- matiskt utan måste alltid analyseras med utgångspunkt från deras prak- tiska utformning, förhållandena inom de samhällssektorer de berör och de motreaktioner de där kan tänkas väcka. Till de praktiska konsekvenserna härav för finanspolitikens planering återkommer vi i p. 325. De kortsiktiga verkningarna av en given skatteförändring står sålunda inte i någon bestämd relation till det influtna skattebeloppets storlek. Den totala efterfrågan kan tänkas bli reducerad ungefär lika mycket som mot- svarar det influtna beloppet, om nämligen hushållen och företagen inte haft möjligheter eller inte önskat förändra sin likviditet, men verkan kan också bli väsentligt mindre. Den kan i vissa fall också bli väsentligt större. Det omvända förhållandet gäller vid en skattesänkning. Det synes emellertid mindre sannolikt att förändringarna i likviditetsbenägenheten skall bli så stora att större delen av den åsyftade effekten uteblir, än mindre att verkan blir motsatt mot den avsedda. Den snabba förändring av sparviljan, som skulle vara nödvändig om sparandet skulle kunna bli ett aktivt medel i kon-

junkturpolitiken, kan i varje fall inte lämpligen åvägabringas med de ekonomisk-politiska medel, som nu står till buds (jfr p. 211).

288. Tidsutdräkten mellan analysen av konjunkturläget och beslut om finanspolitiska åtgärder för att påverka detta förlänges av de institutio- nella formerna för dessa beslut men framför allt av nödvändigheten att också invänta ett läge, då de psykologiska förutsättningarna för dessa beslut kan skapas. Detta kan ofta inte ske förrän de störningar, som åtgärderna är avsedda att motverka, påtagligt givit sig till känna. Detta begränsar i viss mån finanspolitikens användbarhet i konjunkturstyrningen, även om prisernas trögrörlighet uppåt minskar olägenheterna av detta dröjsmål.

289. Skattepolitikens främsta uppgift ur stabiliseringssynpunkt är att med- verka till att förhindra uppkomsten av en med hänsyn till befintliga resur- ser alltför stor efterfrågan och stimulera till ökning av en för liten. Meto— derna härför kan växla, men allmänt sett torde det i de flesta fall vara ofrån- komligt, att en rörlig skattepolitik i en konjunkturuppgång å ena sidan leder till en begränsad, kontrollerad prisstegring men å andra sidan blir ett av medlen att förebygga större, okontrollerade prisstegringar. Skattelättna- der i en konjunkturnedgång bör å andra sidan kunna medföra prissänk— ningar, som ytterligare stimulerar efterfrågan. Man när ett väsentligt mål, om man med bl. a. skattepolitikens hjälp kan förhindra uppkomsten av sådana snabba och betydande höjningar av prisnivån, som medför stora lagerökningar i företagen med efterföljande fall av produktion, sysselsätt— ning och priser, när det blir uppenbart, att spekulationen var överdriven. Därmed kan skattepolitiken bidra till att säkra åtminstone ett väsentligt mål för den ekonomiska politiken, nämligen en obruten produktionsökning.

290. En första slutsats är att finanspolitiken har två väsentliga uppgifter i den ekonomiska politiken. Den skall dels på lång sikt etablera en efter- frågenivå i samhället, som vid given omfattning av den offentliga verk- samheten är förenlig med samhällsekonomisk balans, dels i samverkan med andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunktur- betingade svängningarna i denna efterfrågenivå. Den långsiktiga skatte— nivån får inte vara högre än att ytterligare höjningar politiskt kan accep— teras om konjunkturen nödvändiggör en åtstramning. Skattesänkningar måste därför komma till stånd i konjunkturnedgången så att utrymmet för höjningar återställes. En andra slutsats är att skattepolitiken, ifall den skall kunna få full effekt som konjunkturpolitiskt instrument, bör använda sådana former, som möj- liggör snabba förändringar av skattetrycket. Detta gäller oavsett om den vidtagna köpkraftsindragningen eller —påspädningen bedöms som stor eller liten. Kompensationskraven kan härvidlag resa speciella problem. Efter-

som kompensation till inkomsttagarna för en skattehöjning, som syftar till att dra in köpkraft, gör denna indragning tämligen meningslös, bör sådana skatteformer om möjligt undvikas, som av stora grupper betraktas som orättvisa och därför leder till genomslagskraftiga kompensationskrav (jfr p. 93). De medför också lätt politiska komplikationer, som fördröjer åtgärderna och minskar deras effektivitet. I den mån de ändå måste inför- livas med den stabiliseringspolitiska arsenalen, måste detta föregås av ett psykologiskt förberedelsearbete på lång sikt. Dessa problem har emellertid under senare år minskat i betydelse genom att utvecklingen gått mot en mera rationell inställning bland löntagarna.

En tredje slutsats är att huvudsyftena för en rationell finanspolitik vid stigande konjunktur måste vara dels att binda eller suga upp en del av likviditetsökningen inom företagssektorn för att bromsa en överdriven investeringsbenägenhet i såväl fasta anläggningar som lager, dels att bromsa konsumtionsefterfrågan för att skapa utrymme för en volymmässig export- ökning. Man bör i ett sådant läge också ta hänsyn till valutareservens ut- veckling. En viss konjunkturvariation av näringslivets investeringar måste man dock med all sannolikhet acceptera. Vid fallande konjunktur måste finanspolitiken å andra sidan koncentreras på att vidmakthålla konsum- tionsefterfrågan genom lättnader i konsumtionsbeskattningen. Därigenom kan investeringsbenägenheten vidmakthållas. Investeringsefterfrågan bör samtidigt stödjas genom minskad företagsbeskattning och andra investe- ringsstimulerande åtgärder. Man måste emellertid hela tiden observera nödvändigheten att hålla betalningsbalansen under kontroll och, om så er- fordras, säkra en förstärkning av valutareserven (jfr p. 140).

En fjärde slutsats är att en kostnadsinflation i och för sig lika litet kan bekämpas med skattehöjningar som med kreditåtstramning, eftersom den inte primärt betingas av något efterfrågeöverskott och följaktligen inte kan motverkas genom en sänkning av efterfrågenivån utan att övriga mål för den ekonomiska politiken kommer i fara.

En femte slutsats gäller skattepolitikens inriktning och utformning. Med den tröghet i anpassningen, som är och måste vara vår utgångspunkt, blir det nödvändigt att åtgärderna riktas mot de punkter i ekonomin, där de bör verka. Annars kommer deras effekt inte i tid utan i stället i ett senare konjunkturskede, då den inte alls passar. Finanspolitiska medel, riktade mot olika sektorer och olika funktioner inom samhällsekonomin, måste därför stå till förfogande. Såväl investeringsverksamheten som konsum- tionen inom olika delar av samhällsekonomin skall kunna påverkas.

En sjätte slutsats är att indirekta skatter ur rent teknisk och administra- tiv synpunkt är lämpligare som konjunkturpolitiska medel än direkta. Ur inkomstfördelningssynpunkt har avvägningen dem emellan förlorat mycket av sin forna betydelse. En viss förskjutning av tyngdpunkten i beskatt-

ningen mot de förstnämnda är därför ur stabiliseringspolitisk synpunkt lämplig.

En sjunde slutsats är att även om skattepolitikens allmänna effekt på likviditet och efterfrågan är det väsentliga, så måste dess speciella effekter inom olika samhällssektorer noga beaktas. Det gäller såväl effekten på spa- randet som på företagsstrukturen och produktivitetsutvecklingen och där- med på framstegstakten i samhället.

Konsumtionsbeskattningen

291. Utgångspunkten för den följande framställningen är att söka finna sådana skatteformer, som vid stigande konjunktur möjliggör en snabb och effektiv begränsning av ökningen av hushållens konsumtionsefterfrå- gan. Vid fallande konjunktur skall de på samma sätt medge en ökning av konsumtionsefterfrågan. En allmän diskussion av konsumtionsskatter lönar sig då knappast, eftersom olika former uppenbart ställer sig väsentligt olika ur dessa synpunkter. 1952 års kommitté för indirekta skatter har ju också ingående behandlat olika former av konsumtionsbeskattning (SOU 1957: 13). Vi diskuterar i det följande dels punktskatter på konsumtionsvaror, dels allmän konsumtionsskatt, eftersom vi anser detta vara de två mest nära- liggande och realistiska alternativen för konsumtionsbeskattning. Beträf- fande nuvarande punktskatter anför 1952 års kommitté för indirekta skat- ter efter en ingående undersökning följande (s. 98):

Oberoende av vilka ändamål man vill tillgodose genom ett ökat användande av indirekta skatter, erbjuder enligt kommitténs mening det varuområde, som nu är föremål för beskattning, mycket begränsade möjligheter. Varuområdet är snävt avgränsat och skattesatserna ofta redan nu förhållandevis höga. En ytterligare höjning av skattesatserna kan därför inte väntas ge en avkastning av mera väsent- lig statsfinansiell betydelse. Möjligheterna att genom förändringar i skattesat— serna nå konjunkturpolitiska syften torde också vara snävt begränsade.

Skulle en utvidgad användning av indirekt beskattning anses lämplig, får den därför sökas genom en utvidgning av det beskattade varuområdet. Med hänsyn till önskvärdheten av en låg skattesats i kombination med god avkastning bör en utvid— gad indirekt beskattning principiellt vara av allmän karaktär.

292. Härtill kan sägas att ett utvidgat system av punktbeskattning sanno— likt skulle ställa sig tekniskt enklare än en allmän konsumtionsskatt. Nack- delen skulle dock vara att man riskerar att med en rad punktskatter sned- vrida konsumtionen och produktionen på ett svårberäkneligt sätt. ifall man skall kunna åstadkomma en minskning av likviditetsöverskottet av önsk- värd storlek. En allmän indirekt beskattning fyller bättre uppgiften att begränsa eller åter öka likviditeten, medan punktskatterna inte i första

hand bör ha till uppgift att tillgodose konjunkturpolitiska ändamål. En konjunkturvariering av punktskatter skulle kunna få mycket egendomliga konsekvenser, och man skulle med hänsyn till skattesatsernas höjd kunna riskera en omfattande spekulation.

En allmän konsumtionsskatt torde därför böra ges en konjunkturpoli- tisk funktion. Problemet är att göra den lättvarierad. Indirekta skatter är ur denna synpunkt betydligt lämpligare än direkta, eftersom de i allmän— het erbjuder möjligheter till tämligen snabba ändringar av skattesatserna. Den indirekta beskattningen synes dessutom, i synnerhet då den har formen av en allmän konsumtionsskatt, genom sin relativt ringa andel av varje särskild transaktion ge ganska begränsade möjligheter till skattetänkande. Man måste givetvis också ta hänsyn till hur det allmänna prisläget reagerar på variationer i konsumtionsskatten. Ett införande eller en höjning av en konsumtionsskatt torde i allmänhet leda till prisstegringar, särskilt om en sådan åtgärd inte kan kombineras med en mycket restriktiv penningpolitik. Å andra sidan får man visserligen förutsätta att en sänkning av konsum- tionsskatten eller dess avskaffande blir aktuell i en konjunkturnedgång, då konkurrensen i och för sig är hårdare och förutsättningarna för pris- sänkningar därför gynnsammare. Trögrörligheten i prisbildningen är emel- lertid så pass stor, att man inte med säkerhet kan räkna med ett mot skatte- sänkningen svarande prisfall. Skulle sådana prissänkningar inte komma till stånd, måste detta givetvis påkalla särskild uppmärksamhet från det prisövervakande organets sida (jfr p. 42).

293. Den viktigaste nackdelen med en konjunkturvarierad konsumtions- skatt som stabiliseringspolitiskt medel är, att den kommer in på ett alltför sent stadium i konjunkturförloppet för att hindra den initierande pris— och lönestegringen. Det kan med hänsyn till effekten på inkomstfördel- ningen inte vara rimligt att genom en konsumtionsskatt, som i huvudsak bäres av konsumenterna, minska dessas realinkomst innan de erhållit de löne- och inkomststegringar, som de finanspolitiska åtgärderna avser att förhindra. När dessa väl en gång slagit igenom vill det å andra sidan till tämligen rigorösa åtgärder för att framtvinga en återgång. I den mån kon- sumtionsskatten utgår på företagens kostnader, kan detta förstärka den ursprungliga prisstegringsimpulsen. Den kan av dessa skäl medverka till att minska konsumenternas efterfrågan från tidigare nivå endast när det gäller att bereda utrymme för en exportökning eller att bryta ett kumula- tivt prisstegringsförlopp. Ensam blir en konsumtionsskatt följaktligen otill- räcklig, men i kombination med en skatt och/eller andra åtgärder, som riktar sig mot likviditetsökningen och en växande investeringsbenägenhet i företagen, synes den ha en viktig funktion att fylla. De rent tekniska pro- blem, som en konjunkturvarierad konsumtionsskatt erbjuder, synes där- emot vara ganska lätta att bemästra.

294. Verkningarna av en förändring i konsumtionsbeskattningen blir i hög grad beroende av det konjunkturläge som råder då den vidtages och av hur den kompletteras av andra ekonomisk-politiska åtgärder. Ifall en åtstram- ning av konsumtionen eftersträvas måste även penningpolitiken medverka och statens utgiftspolitik får inte driva fram en expansion, som leder till lönehöjningar som gör skatteökningen verkningslös. Om man å andra sidan syftar till en expansion av konsumtionen är det nödvändigt att se till att även andra åtgärder medverkar till att upprätthålla produktion och inkomster. Lika litet som andra åtgärder kan förändringar i konsumtions- beskattningen ensamma styra konjunkturutvecklingen. Det kan emellertid tänkas lägen, då en förändring av denna beskattning blir av speciell betydelse för stabiliseringen av prisnivån och sysselsätt- ningen. Särskilt gäller detta vid en tillfällig störning av balansen mellan utbud och efterfrågan, som uppkommit genom en spontan förändring av konsumtionsbenägenheten, t. ex. genom en större ökning av efterfrågan på varaktiga konsumtionsvaror i en konjunkturuppgång än som motsvaras av inkomstökningarna. En långsiktig minskning av sparbenägenheten bör dock i första hand motverkas med sparstimulerande åtgärder.

295. Avvägningen mellan förändringar i konsumtionsbeskattningen och andra ekonomisk-politiska åtgärder måste också bli beroende av hur ut— sikterna att påverka andra delar av efterfrågan bedömes, och hur man i det aktuella läget ser på önskvärdheten att öka resp. begränsa skilda ut- giftsområden. Vid en ökning av investeringsbenägenheten i den privata sek- torn efter en period med återhållen investeringsverksamhet, kan det vara naturligt att tillgodose önskemålet om en relativ ökning av investeringarna genom att de finanspolitiska ingripandena riktas mot konsumtionen. Vid en tendens till minskning av de privata investeringarna bör finans— politiken liksom penningpolitiken inriktas på att stödja den enskilda inves- teringsverksamheten och vid behov komplettera den genom en expansion av den offentliga. Man bör därvid hålla i minnet, att det bästa stödet alltid är en väl hävdad konsumtionsefterfrågan. Lyckas å andra sidan den eko- nomiska politiken stabilisera investeringarna, vidmakthålles hushållens in- komster och därmed konsumtionen.

Direkt beskattning av fysiska personer

296. Med hänsyn till den progressiva inkomstbeskattningens nuvarande höjd vore det sannolikt mycket svårt att använda direkta skatter i en kon- junkturpolitik, vilken begagnar skattehöjningar som medel. Varje förslag att dra in inkomster genom höjningar av den direkta skatten skulle med säkerhet komma att framkalla heta politiska strider, som i och för sig är

ägnade att skapa motsättningar som skulle försvåra en effektiv stabilise- ringspolitik.

Den progressiva beskattningen kan emellertid redan till sin konstruktion i viss mening sägas vara konjunkturvarierad. Den får därigenom automa— tiskt samma funktion som en konjunkturvarierad konsumtionsbeskattning. Denna effekt är dock till sin storlek tämligen begränsad.

Om det sålunda förefaller svårt att från nuvarande utgångsläge använda direkta skatter för att vid behov dra in inflationsdrivande inkomstökningar utöver vad som kommer som en automatisk effekt av skatteprogressionen, torde i stället sänkningar kunna rekommenderas i likviditetsökande syfte vid minskad ekonomisk aktivitet. En sådan skattesänkning berör ju ej pris- nivån direkt och lockar alltså ej konsumenterna att uppskjuta köp i väntan på ytterligare skatte- och prissänkningar. När väsentliga sänkningar en gång genomförts, kan höjningar i en följande högkonjunktur bli aktuella, ifall en likviditetsindragning direkt från konsumenterna erfordras. Det är givet att en höjning även i ett sådant läge kan bli politiskt svår att genom- föra, men ifall den föregående sänkningen klart angivits såsom konjunktu- rellt betingad bör en efterföljande höjning också kunna accepteras. En variation av de direkta skatterna får heller inte samma ogynnsamma effekt på prisnivån som en variation av de indirekta alltid riskerar att få.

297. Här kommer vi emellertid över till den tekniska aspekten på skatte- politiken. Förändringar av den direkta beskattningen har tidigare beslu- tats mycket långt i förväg. Konstruktionen med en uttagningsprocent, som bestäms först sedan budgeten slutbehandlats, minskar visserligen tidsut- dräkten mellan beslut och verkan, men den ökas å andra sidan genom att beskattningsår och budgetår inte sammanfaller. Därtill kommer att ett sådant beslut ändå bara kan fattas en gång om året. Förändring av skatteuttaget under löpande beskattningsår stöter på ytter- ligare hinder. Dels föreligger en författningsbestämmelse om att skatte- uttaget skall vara oförändrat under löpande kalenderår (förordning om statlig inkomstskatt SFS 1947:576 5 12), dels har en ändring ansetts möta stora praktiska svårigheter, eftersom den måste medföra en ändring av preliminårskatteuttaget, om den skall få någon omedelbar effekt. Att utarbeta och distribuera nya preliminärskattetabeller beräknas ta närmare sex månader. Ifall en viss beredskap upprätthölles skulle dock denna tid sannolikt kunna förkortas avsevärt. Dessutom kan det visa sig besvärligt att genomföra en höjning av uttaget, därför att vederbörande inte frivilligt kommer att skaffa sig de nya tabellerna. Beräkningen av slutlig skatt synes däremot inte erbjuda så stora svårigheter, eftersom man kan använda sig av en skatteskala baserad på ett medeltal av under året rådande skatte- satser. De tekniska svårigheterna att ändra uttagningsprocenten under löpande

kalenderår synes oss emellertid inte större än att en sådan åtgärd bör kunna övervägas, ifall den bedömes kunna ge ett väsentligt bidrag till stabiliseringen. Täta förändringar är dock givetvis uteslutna. Ifall man vill införa denna möjlighet erfordras en författningsmässig reglering härav. Skulle emellertid en förändring av skatteuttaget under löpande kalen- derår visa sig mindre lämpligt kan, tekniskt sett, en finanspolitik, som in- letts med en förändring av indirekta skatter, kompletteras med en föränd- ring av de direkta skatterna längre fram, fr. o. ni. ett kalenderårsskifte.

298. Inte desto mindre förefaller det som om den direkta beskattningen av främst politiska skäl måste bli ganska svårhanterlig som konjunkturpoli— tiskt medel. Detta får dock inte utesluta att den åtminstone samordnas med övriga skatteformer, så att redan vidtagna höjningar på dessa om- råden vid tillfälle kan transformeras till höjd direkt skatt för att få en lämplig avvägning mellan olika skatteformer, lika väl som den bör kunna sänkas under mer utpräglade stagnationsperioder.

F öretagsbeskattningen

299. Syftet med den här i första hand undersökta skattepolitiken bör som ovan framhållits också vara att binda eller suga upp likviditet i företags- sektorn och därigenom minska investeringsbenägenheten vid stigande kon- j unktur. Detta innebär att en konj unkturpolitiskt motiverad höjning av före— tagsbeskattningen generellt sett inte skall avses böra vältras över på kö— parna, i sista hand konsumenterna; huruvida detta i praktiken blir fallet eller ej beror inte minst på den ekonomiska politiken i övrigt och särskilt penningpolitiken. Men det beror också på i vilka former skattehöjningen genomföres. Var man exakt skall dra gränsen mellan företagsbeskattning och konsumtionsbeskattning är ju rent konventionellt bestämt; övervält- ringsmöjligheterna beror ej på klassificeringen utan på skattens utformning och efterfrågeförhållandena. Vid stark likviditetsökning på grund av växande exportinkomster eller statlig utgiftsexpansion kan övervältringsförhållandena bli sådana att växel- visa pris- och inkomststegringar utlöses av en förändring av företagsbeskatt- ningen. I en fallande konjunktur skall skattepolitiken svara för ett likviditetstill- skott till företagen och därigenom frigöra resurser, som möjliggör att investeringarna i görligaste mån vidmakthålles. Varje form av företagsbeskattning har naturligtvis också sin speciella struktureffekt, som nogsamt måste uppmärksammas. Såsom framgår av det följande föreligger i detta hänseende fundamentala skillnader mellan de tre huvudgrupper av skatter som här diskuteras; nettovinstbeskattning i relation till en på något sätt definierad vinst, bruttoskatt i relation till

verksamhetens omfattning och faktorskatter i relation till användningen av någon produktionsfaktor. Men även skillnader i övervältringsmöjlig- heter får en struktureffekt. Blir å andra sidan övervältringen allmän, suddas struktureffekterna ut.

300. Med utgångspunkt från dessa principer och med beaktande av tidigare och i det följande anförda reservationer, gäller det att utforma företags- beskattningen på ett sådant sätt att man uppnår för det första en med hänsyn till sparbenägenheten rimlig avvägning på lång sikt av skattebördan mellan företag och hushåll, för det andra att de företag, som eftersträvar en stabilisering av sin in- vesteringsverksamhet eller t. o. ni. en ökning under avmattningsperioderna, härigenom får en skattemässig fördel på längre sikt framför andra företag. Endast om detta villkor är uppfyllt kan man räkna med en långsiktig stabi- litet i de med finanspolitiken eftersträvade reaktionerna från företagens sida och för det tredje en snabb uppsugning av överskottslikviditetl, när denna blir så stor att företagen inte kan beräknas i erforderlig omfattning påver- kas av fördelarna med att frivilligt uppskjuta en del av sina planerade investeringar. Härmed uppnås givetvis också en kreditåtstramning i bank- väsendet.

Nettovinstbeskattningen

301. Nettovinstbeskattningen av bolag har ofta ansetts vara en ur stabi- liseringssynpunkt olämplig skatteform därför att den skulle vara allmänt utgiftsstimulerande och genom de tillämpade avskrivningsreglerna locka till investeringar, som inte annars skulle ha företagits. Argmnentet är i och för sig logiskt men knappast avgörande. Genom att den främst riktar sig mot företagen i vinstgivande och expanderande näringar och begränsar likviditeten i dessa verkar den samtidigt stabiliserande. Vilken effekt som är den mest väsentliga kan knappast avgöras generellt; den kan växla med olika konjunkturlägen. Å andra sidan har det också gjorts gällande att en hög företagsbeskatt— ning gör det svårt för företagen att konsolidera sig, vilket skapar minskad motståndskraft i näringslivet mot konjunkturförsämringar och därmed in- stabilitet på längre sikt. Företagens konsolideringsmöjligheter är emeller- tid också i hög grad beroende av gällande regler för avskrivningar, lager— värdering och andra vinstdisponerande åtgärder och i vissa lägen har höj— ningar av företagsbeskattningen utan tvivel kunnat till stor del neutrali— seras genom ett effektivare utnyttjande av dylika regler. Därtill kommer att en höjning av företagsbeskattningen inom vissa branscher och i vissa

1 Ang. likviditetsbegreppets speciella innebörd i detta sammanhang se p. 276 noten.

lägen kunnat övervältras genom prisstegringar eller underlåtna prissänk- ningar.

Frågan om nettovinstbeskattningens kortsiktiga incidens har en viss betydelse för skattepolitiken sedd från stabiliseringssynpunkt, eftersom den bestämmer dess effekt på prisutvecklingen. De företag, som är pris- aktiva (jfr p. 65), har stora möjligheter att övervältra skatten på konsu- menterna, medan dessa möjligheter är små för de prispassiva företagen. Möjligheten att övervältra företagsskatten bestämmes m.a.o. till stor del av i vilken utsträckning prissättningen inom ifrågavarande bransch är autonom, även om andra faktorer såsom formerna för kapitalanskaff- ningen också kan ha betydelse. Det synes rimligt att anta att företag, som finner att efterfrågan är god men ser sin likviditet försämrad och sina expansionsmöjligheter beskurna av en skattehöjning, känner sig frestade att, i den mån de har utrymme härför, höja priserna eller underlåta annars möjliga prissänkningar för att skaffa kapital till företagets expansion, i synnerhet om detta inte kan erhållas på kreditmarknaden på grund av prioriteringen av andra lånebehov.

302. Möjligheterna att konjunkturvariera nettovinstbeskattningen med dess många olika regler mer än vad som följer av själva vinstutvecklingen torde rent tekniskt sett vara ganska små. Detta gäller såväl beträffande änd- ringar av värderingsreglerna som beträffande ändringar av skattesatsen. Den största nackdelen är emellertid att effekten av en förändring genom redovisningsmetoderna kan fördröjas mycket avsevärt. En konjunkturrörlighet i nettovinstbeskattningen synes inte heller lämp— lig för att stimulera till en förskjutning av investeringarna från hög- till lågkonjunktur. Endast vid en mycket stram penningpolitik kan en likvi— ditetsminskning till följd av höjd nettovinstskatt beräknas få en mera avse- värd effekt på investeringarna. Ur långsiktiga synpunkter är emellertid en begränsning av investeringarna genom en aktiv penningpolitik att föredra framför en höjd nettovinstskatt. Det är mera troligt, att penningpolitiken i första hand drabbar de minst räntabla investeringsprojekten, under det att en skärpning av nettovinstbeskattningen med större sannolikhet drabbar investeringsprojekt inom företag med relativt sett högre räntabilitet och bättre expansionsmöjligheter. Av här anförda skäl bör nettovinstbeskattningen av aktiebolag och eko- nomiska föreningar inte betraktas som ett konjunkturpolitiskt medel. Dess skattesatser bör, så länge den bibehålles i sin nuvarande form, fastställas uteslutande med hänsyn till långsiktiga överväganden.

303. Frågan om det lämpligaste systemet för företagsbeskattning hänger nära ihop dels med olika skatteformers struktureffekt, dels med de fram- tida konjunkturutsikterna. Genom de nuvarande avskrivningsreglerna vid

nettovinstbeskattning gynnas expanderande företag, som kan bygga upp stora reserver och därigenom undgå beskattning av sina vinster så länge expansionen pågår. Å andra sidan här de företag och näringsgrenar, som redovisar vinst, huvudparten av skattebördan medan de olönsamma får en ringa skattebelastning.

Företagsbeskattningskommittén utgick vid sitt ståndpunktstagande till nettovinstbeskattningen från en ekonomisk utveckling karakteriserad av växlingar mellan hög- och lågkonjunktur. Om vid lågkonjunktur vinsten försvinner, gäller detta vid nettovinstbeskattning också skatten, medan å andra sidan denna ökar så länge vinsten ökar med stigande konjunktur. Själva skattens konstruktion leder m. a. 0. till en viss konjunkturvariabi- litet. Därtill konnner att vinstbeskattningen i Sverige sedan lång tid till— baka kombinerats med relativt gynnsamma och företagsekonomiskt väl ge- nomtänkta regler för avskrivningar och lagervärdering. Dessa skatteregler är utan tvivel så utformade, att de gynnar expanderande företag och där- igenom främjar strukturomvandlingen. Först när ett företag upphör att expandera, behöver det få känning av skattetrycket. Avskrivningsmöjlig- heterna är dock inte obegränsade, och behovet att betala en viss utdelning till aktieägarna gör också, att man tvingas redovisa en viss beskattningsbar vinst.

Med denna utformning skulle nettovinstbeskattningen få en gynnsam struktureffekt vid så starka konjunkturväxlingar, att inte bara stagnerande näringar eller oskickligt ledda eller speciellt oturliga företag löpte risk för förlust, utan att detta också gällde de skickligt skötta och på längre sikt expanderande. Därigenom skulle de expanderande företagen gynnas i denna sin egenskap, medan de, som redovisar vinst —- vilket ofta är de- samma — inte därför skulle otillbörligt missgynnas; de skulle ju undgå skatt i samma mån som vinsten krympte i en lågkonjunktur, samtidigt som de sämre företagen kan beräknas drabbas av mer eller mindre ödes— digra förluster.

Resultatet blir emellertid inte detsamma, när efterfrågan även vid en avmattning hålles så hög som det visat sig möjligt under de senaste kon— junkturnedgångarna. Under sådana förhållanden får vinstredovisande före- tag och näringsgrenar ständigt bära huvudparten av skattebördan, vilket inte ens i expanderande företag alltid kan neutraliseras genom fördelaktiga avskrivningar. Å andra sidan blir det vid en så relativt hög efterfrågan inte heller samma utrensning av dåliga företag som vid en kännbar låg- konjunktur.

Diskussionen om en bruttoskatt

304. Även om det i första hand är vår uppgift att bedöma olika former av företagsbeskattning med hänsyn till deras verkan på stabiliseringssträvan- dena, har vi inte kunnat undgå att samtidigt ta stor hänsyn till deras in—

verkan på strukturutvecklingen och produktiviteten, eftersom en gynnsam produktionsutveckling är ett av de av oss uppställda målen. Effekten på produktiviteten har två dimensioner; dels beror den av hur beskattningen påverkar dispositionerna inom företagen, dels på hur den påverkar före- tags- och branschstrukturen. Den första dimensionen har helt dominerat debatten, men den andra är lika viktig.

Vad avser den första frågan har såsom tidigare framhållits den nuvaran- de relativt höga företagsbeskattningen som sådan ansetts verka produktions- och investeringshämmande, medan avskrivningsreglerna genom sin utform— ning visserligen ansetts vara investeringsfrämjande men samtidigt ha en oförmånlig effekt på produktivitetsutvecklingen genom att förmå företagen till dispositioner, som inte är motiverade av rent produktivitetsmässiga hänsyn. Även om det kan ligga något bakom denna kritik är en företags- beskattnings totala effekt på produktiviteten alltid svår att avgöra, efter- som den även beror på dess inverkan på branschernas och hela närings- livets struktur. Nettovinstbeskattningen innebär såsom ovan framhållits att företag, som redovisar goda vinster, dvs. i allmänhet de, som är skickligt ledda och arbetar i expansiva branscher, får bära en i proportion till sin verksamhet större andel av skattebördan. Men avskrivningsreglerna med- för att förhållandet mellan verklig vinst och redovisad vinst kan vara mycket olika, vilket i och för sig också kan få en struktureffekt. Här före- ligger skillnader inte bara mellan expanderande företag och stagnerande med t. ex. monopolvinster, utan även mellan t. ex. familjeföretag och före- tag med spritt ägande. Men eftersom de vinstredovisande och de expande- rande företagen ändå i stort sett är desamma, måste en nettovinstbeskatt- ning i jämförelse med en beskattning i proportion till omfattningen av företagens verksamhet otvivelaktigt komma att gynna de sämsta företagen inom branscherna och de minst produktiva branscherna inom näringslivet som helhet. Men den gynnar därtill också nystartade företag, som där- igenom inte behöver räkna med någon skattekostnad under den första uppbyggnaden.

Dessa struktureffekter är av grundläggande betydelse för en diskussion av skattepolitikens utformning. Frågan kompliceras emellertid ytterligare genom de förut påpekade skillnaderna mellan de prisaktiva och de pris— passiva i möjligheter att övervältra skatten.

305. Vårt huvudsakliga intresse i denna problemställning har varit att söka närmare utröna, vilken effekt för strukturomvandling och konjunk- turutveckling en företagsbeskattning i proportion till verksamhetens om- fattning i stället för i proportion till dess redovisade vinst skulle få vid fortsatt full sysselsättning för att se, om det därigenom vore möjligt att skapa ett stabiliseringspolitiskt fördelaktigare alternativ eller komplement till nuvarande beskattningsformer. Vi har därvid funnit att en omlägg-

_ -_ ___-__...— ...._._.___._.. _. ..._

ning, så att skattetrycket i alla industribranscher motsvarade den procent- sats av företagens tillverknings-, försäljnings- och förvaltningskostnader som gäller för hela industrin, skulle resultera i en likviditetsökning1 för företag och näringar som redovisar goda vinster och likviditetsminskning för dem, som nu har små vinster eller förluster eller stora avskrivnings- möjligheter. De senare skulle då för att förbättra sitt läge söka vältra över skattehöjningen genom att höja sina priser. I den mån de lyckades, skulle deras prisnivå bli relativt högre än eljest. De förra skulle i första hand sannolikt investera mer; ökade tillgångar skulle måhända i vissa fall också kunna leda till ökad konkurrens och sänkta priser. En omläggning av företagsbeskattningen i denna riktning skulle därför sannolikt påskynda strukturrationaliseringen inom näringslivet.

306. En sådan s.k. bruttoskatt har emellertid ur struktursynpunkt också väsentliga nackdelar. Ifall den utformas som en kaskadskatt med ett uttag motsvarande en viss procent av företagens totala omsättning, drabbar den mycket olika beroende på integrationsgraden och graden av förädling i företaget. Företag med en omfattande vertikal integration slipper lindrigt undan, medan branscher uppdelade i många handelsled drabbas hårt. Lika- ledes drabbas företag med ringa förädling, t. ex. handelsföretag, vissa livs- medelsindustrier etc., mycket hårt i jämförelse med branscher med långt gående förädling. Försöker man å andra sidan, för att motverka dessa nackdelar, att utforma skatten som en skatt på endast förädlingsvärdet eller att uppdela företagen i olika kategorier med olika skattesatser, stöter man på utomordentligt svåra gränsdragningsproblem. Vidare är baksidan av en snabbare strukturomvandling naturligtvis ett ökat bortfall av orän- tabla företag och större arbetslöshet inom stagnerande branscher, med alla de omställningsproblem detta medför. Det kan emellertid inte vara skatte- politikens uppgift att lindra anpassningssvårigheterna för människorna i de näringar, som kan komma att träffas av skärpt konkurrens och/eller minskad efterfrågan. Det är en uppgift som främst får anses åvila arbets- marknadspolitiken och specialingripanden av olika slag. Det gäller i stället att på olika vägar stimulera expansionstendenserna, vilket i sista hand också är det mest effektiva medlet för att lösa anpassningsproblemen.

307. Vi har såsom framgår av det föregående diskuterat frågan om före- tagsbeskattningens utformning med hänsyn till dess konjunktur- och struk- tureffekt tämligen ingående och även i detta syfte låtit utföra vissa special- utredningar, närmast med sikte på en kumulativ utgiftsskatt. Sett från stabiliseringspolitisk synpunkt skulle en utgiftsskatt i någon form kunna bli betydligt mera användbar än nettovinstbeskattningen som konjunktur— politiskt instrument, eftersom den kan utformas som en viss procentskatt

1 Jfr noten till p. 276.

på alla eller vissa av företagens utgifter och därför kan ändras med omedel- bar verkan på företagens likviditetsförväntningar (jfr p. 276 noten). Den skulle därigenom tillgodose den tredje av de inledningsvis uppställda prin- ciperna för företagsbeskattningens utformning. Det har emellertid visat sig, att en så genomgripande omläggning av företagsbeskattningen med hänsyn till sina verkningar har en sådan räckvidd och kräver så omfattande utredningar med hänsyn till andra aspekter på företagsbeskattningen än den stabiliseringspolitiska, att det måste falla utanför både vårt uppdrag och vår kompetens att söka genomföra en sådan utredning. Inte minst måste dess effekt på näringslivets struktur komma att bli mycket genom- gripande. Då dessutom en särskild kommitté numera arbetar med före- tagsbeskattningens utformning inom ramen för en allsidig utredning av hela det nuvarande beskattningssystemet, anser vi det självfallet att denna också måste komma att ta upp själva principerna för sagda beskattning med avseende på dess produktivitets- och struktureffekt.

Med hänsyn till att både en utredning och en därpå följande eventuell omläggning av företagsbeskattningen måste komma att ta lång tid 1 an- språk, måste vi i våra diskussioner räkna med att stabiliseringspolitiken skall bedrivas med andra medel än en konjunkturvariabel bruttobeska'tt— ning.

Faktor-skatter

308. Vi har även diskuterat möjligheterna att helt eller delvis lägga om företagsbeskattningen till en skatt på produktionsfaktorer, för att därige- nom uppnå en större konjunkturvariabilitet och en gynnsammare verkan på produktivitetsutvecklingen. Ur stabiliseringssynpunkt ter sig produktionsfaktorskatter som ett tänk- bart medel för att suga upp likviditet från före'tagssektorn vid stigande konjunktur. Skattesatserna torde såväl tekniskt som psykologiskt vara relativt lätta att ändra. Olika skatter av denna typ har uttagits i Sverige under hela 1950-talet. Skatt på bensin och andra drivmedel är av gammalt datum. Sedan 1951 har skatt utgått på elektrisk energi, vilken från 1 juli 1957 utvidgades till en allmän energiskatt. Företagen betalar vidare av- gifter till den allmänna tjänstepensionen och till yrkesskadeförsäkringen och sjukförsäkringen, vilka i viss mån har karaktären av en löneskatt.

309. Ett vanligt argument mot faktorskatter är att de verkar snedvridande och produktivi'tetsförsämrande genom att locka till substitution med obe- skattade produktionsfaktorer i syfte att undgå skatt. Detta kan vara rik- tigt Vid en punktbeskattning av produktionsfaktorer, men argumentet för- lorar i tyngd i den mån skatten ges ett vidare underlag och produktions— faktorerna blir ungefär proportionellt beskattade. Skattesatserna kan då också hållas lägre, vilket minskar lockelsen till substitution. Man närmar

sig därvid en förädlings- eller mervärdeskatt, även om den senare också innefattar kapitalkostnaderna och företagsvinsten. Det finns heller inga skäl att anta, att en brett tillämpad faktorskatt skulle behöva verka diskrimi— nerande mot företag med goda vinster; annorlunda kan givetvis vara fallet med enskilda varuskatter. Den allmänna energiskatten är en faktorskatt av denna typ, där den snedvridande effekten begränsas genom att den i stort sett berör alla energikällor i proportion till deras effekt.

310. En råvaruskatt skulle erbjuda vissa fördelar jämfört med en indirekt skatt på färdigvaror såtillvida, att de varor, som behöver skattläggas, skulle kunna begränsas till ett fåtal, varigenom skattens konstruktion borde kunna förenklas och dess administration underlättas. Svårigheter föreligger dock även vid denna skatteform. Undantag från beskattning, t. ex. för exportvaror, kommer att bli 'tekniskt svåra att tillämpa och torde dessutom stå i strid mot EFTA-avtalet. För importvaror måste särskilda beräkningar göras beträffande skattesatserna för ingående råvaror, om— räkningar med hänsyn till variationer i framställningsmetod skulle bli erforderliga etc., ifall de skall belastas med en avgift motsvarande beskatt— ningen av den inhemska produktionen. Även om ett sådant förfarande i princip kan förenas med EFTA-avtalets bestämmelser, torde en vidsträckt tillämpning komma att leda till betydande komplikationer. Detta gäller i ändå högre grad ifall man, för att förenkla systemet, skulle välja att mera schablonmässigt belasta importvarorna med avgifter för att kom— pensera den inhemska produktionen för faktorskatterna. Å andra sidan skall man inte överdimensionera svårigheterna. Varje skatteform har som tidigare framhållits sina nackdelar, men de måste alltid ses i relation 'till nackdelarna med existerande beskattning eller med den beskattning som annars måste tillgripas. Ifall faktorskatterna skulle kunna bli ett effektivt konjunkturpolitiskt instrument, så att de kan med- verka 'till att en inhemsk prisstegring kan hållas tillbaka, har export- näringarna i särskilt hög grad fördel därav. Ser man dem dessutom som ersättning för en väsentlig del av nettovinstbeskattningen, skulle måhända överhuvudtaget inga undantag behöva göras vid export eller särskilda avgifter behöva uttas vid import, eftersom företagen f.n. belastas med nettovinstbeskattning, som ofta kan vara högre än konkurrentländernas, utan att några kompenserande. åtgärder anses nödvändiga. Även om en råvarubeskattning ensam skulle verka snedvridande på pro- duktionen genom att belastningen i förhållande till färdigvarans pris bleve mycket ojämn, skulle de mest iögonfallande ojämnheterna försvinna redan när en skatt på råvaror kombineras med energiskatt och med avgifterna till tjänstepensionens och olika försäkringars fondbildning.

311. Ifall faktorskatter i större utsträckning än som nu är fallet skall tas ut via företagen vid sidan av nuvarande företagsbeskattning, kan man ej

bortse från att upphörd och redovisning skulle belasta inte bara administra- tionen utan även näringslivet med ökat arbete och därmed ökade kost- nader. Det är därför angeläget att en sådan beskattning göres så enkel som möjligt.

Primärt är faktorskatter att betrakta som skatter på företagen och ej på konsumenterna eller på producenter i tidigare led. Huruvida dessa skatter även reellt bäres av företagen eller övervältras är en annan fråga. Vi antar liksom i tidigare fall att övervältringsmöjligheterna i hög grad bestämmes dels av prisbildningens grad av autonomi, dels av konjunkturläget och graden av stramhet i den ekonomiska politiken. Någon större betydelse behöver knappast tillmätas det förhållandet att övervältringen äger rum i flera led.

Även beträffande en väsentlig omläggning av företagsbeskattningen mot faktorskatter måste vi emellertid, med hänsyn till att den får verkningar långt utanför konjunkturpolitikens ram och kanske särskilt på struktur— utvecklingen inom näringslivet, hänvisa till den arbetande skatteutred— ningen. 1 den mån nu existerande faktorskatter anses böra bibehållas — vi avser härvid närmast energiskatten _— synes en konjunl—zturvariering med fördel kunna tillämpas.

Investeringsutjämnande åtgärder

312. De finanspolitiska åtgärder, som diskuterats tidigare i detta avsnitt, har alla haft till huvudsyfte att vid högkonjunktur begränsa den totala efter- frågan genom att suga upp likviditet1 från företagen och att vid lågkonjunk— tur stärka den genom att ge ett lilwiditetstillskott. Därigenom minskas resp. ökas företagens möjligheter att göra investeringar. De följande åtgärderna syftar i stället till att åstadkomma en förskjutning av investeringsverksam- heten i tiden genom att göra det ekonomiskt mera fördelaktigt eller mindre ofördelaktigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur. Detta kan man uppnå genom att man skattemässigt gynnar investeringarna under den första perioden och belastar dem under den senare. Därigenom får företagen en fördel av att förlägga dem till en ur konjunkturpolitisk synpunkt lämpligare tidpunkt. Åtgärderna kan också utformas så att man får en viss bindning av likviditeten under högkonjunkturen. De avgifter, som är förknippade med dessa åtgärder, karakteriseras av att de belopp som uppsamlas inte såsom i de tidigare fallen står i proportion till åtgärdens effekt; snarare är proportionen omvänd. De medel för en konjunkturmässig styrning av investeringsverksamheten i dessa former, som redan nu föreligger eller tidigare har tillämpats, är be— stämmelserna om investeringsfonder samt investeringsavgift. Dessutom

1 Jfr noten till p. 276.

skall vi diskutera olika möjligheter att påverka lageruppbyggnad resp. la- geravveckling.

313. Alltsedan 1938 har i skattelagstiftningen i investeringsstyrande syfte inrymts möjligheter för aktiebolag och ekonomiska föreningar att vid taxering göra avdragsgilla avsättningar till investeringsfonder. Därjämte har en sådan förskjutning i olika, för speciella lägen skapade former också prövats under efterkrigsåren. Skogsindustriernas fonderingar under Korea- krisen kom väl till pass i den senaste konjunkturavmattningen. De grundläggande bestämmelserna om investeringsfonder antogs av 1955 års riksdag på förslag av företagsheskattningskommittén. De har sedan kompletterats 1959 och 1960. En avsättning till investeringsfond ger en skattemäSSig fördel, därigenom att de avsatta medlen tas upp till taxering först när de tas i anspråk, varvid ett särskilt investeringsavdrag på 10 % får göras i den mån ianspråktagandet sker efter tillstånd av arbetsmark— nadsstyrelsen. Fonderna får disponeras för avskrivningar under avmatt- ningsperioder men kan läggas upp både under högkonjunkturer och avmatt— ningsperioder; meningen är emellertid att avsättningen huvudsakligen skall ske för att utjämna investeringarna mellan hög- och lågkonjunktur. En yt— terligare fördel utöver investeringsavdraget ligger i att några begränsningar av avskrivningsrätten i motsats till ordinarie avskrivningar inte stipule- rats. Medlen »skall eller må» tas i anspråk efter arbetsmarknadsstyrelsens beslut. Även planerade, framtida avsättningar kan därvid tas i anspråk för avskrivningar, varför bestämmelserna närmar sig en Skattelättnad för alla vinstmedel reinvesterade vid lågkonjunktur. Provisoriska bestämmelser med möjligheter att till riksbanken inbetala hela det till fonden avsatta beloppet (i stället för föreskrivna 46 %) antogs vid 1960 års riksdag, med syfte att även uppnå en likviditetseffekt vid avsättningstillfället och med en kompenserande ökning av de skattemässiga fördelarna. Denna effekt blev också ganska betydande. Avsättningen till investeringsfonder avses dels få en uppskjutningseffekt på investeringarna, dels får de också en likviditetseffekt genom skatteminsk— ning när medlen tas i anspråk. Den senare förskjuts genom inbetalningen i riksbanken till lågkonjunkturen. Avsättningen till investeringsfonder har ökat avsevärt under senare år, vilket dock i någon män kan bero på spe— ciella förhållanden. De har också i betydande utsträckning kunnat tas i anspråk under konjunkturavmattningen 1958#59. Detta har visat att ett friställande av investeringsfonderna utgör ett verksamt medel, att på ett ur sysselsättningssynpunkt gynnsamt sätt stabilisera företagens investeringar under en avmattningsperiod. Allmänt torde de ha en viss uppskjutnings- effekt genom att man får bättre möjligheter att planera tidpunkten för investeringarna. AV praktiska skäl torde en selektiv tillståndsgivning beträffande rätten

att utnyttja investeringsfonder icke böra komma i fråga, utan den torde handhas som ett generellt stabiliseringspolitiskt medel.

314. En investeringsavgift verkar ur företagens synpunkter fördyrande på sådana investeringar, som företas under högkonjunkturperioder då investe- ringsavgift utgår, i relation till investeringar under lågkonjunkturperioder då den inte utgår. Den får härigenom i viss mån likartade verkningar som konjunkturvariationer av den korta räntan, dock i praktiken med den skillnaden att det rör sig om en direkt belastning på investeringarna av en helt annan storleksordning. Medan ändringar i den korta räntan åt- minstone hittills kommit att uppgå till 1 eller högst 2 %, varav hälften i allmänhet påverkar företagen, blir belastningen med investeringsavgifter av den storleksordning, som hittills tillämpats, mångdubbelt större, även om hänsyn tas till att även den är avdragsgill vid beskattningen. Investeringsavgift har i Sverige tillämpats under två perioder, 1952—53 och 1955—57. Den har båda gångerna varit av storleksordningen 10—12 %. Den har därvid visat sig ha en inte oväsentlig effekt på investeringsbenägen- heten. Ett företag uppnår en räntabilitetsfördel genom att tidsförlägga en så stor del av sin investeringsverksamhet som möjligt till avmattningsperio— der, då investeringsavgift icke utgår. Det andra av de i början av detta avsnitt nämnda kriterierna på att variationer i företagsbeskattningen skall nå avsedd effekt på investeringarna är sålunda uppfyllt. Investeringsavgif- ten tenderar Vidare att verka starkast just på de investeringsprojekt under högkonjunkturperioderna, som har den lägsta räntabiliteten.

315. När det gäller att bedöma effekten av åtgärder, som syftar till att styra investeringsverksamheten, måste man skilja mellan investeringsnivån på lång sikt och de konjunkturbetingade variationerna kring denna nivå. Kritiken mot investeringsavgiften har främst tagit sikte på att den i för hög grad verkat sänkande på investeringsnivån på lång sikt, medan investe— ringsavgiftens uppgift i själva verket är att utjämna de kortsiktiga varia— tionerna. Men för att inte långsiktigt påverka avvägningen mellan investe— ringar och konsumtion måste investeringsavgiften vara konjunkturvariabel. Tas den inte bort så snart ett mer balanserat läge inträder, kommer den att innebära en permanent belastning på investeringsverksamheten och är inte längre ett stabiliseringspolitiskt medel. En investeringsavgift synes erforderlig i sådana tillspetsade situationer, då ränteförändringar bedömes inte kunna göras så omfattande, att en till- räckligt återhållande effekt på investeringsbenägenheten därigenom upp- nås. En tillfällig investeringsavgift bör i ett sådant läge ingå som ett led i en generellt restriktiv ekonomisk politik, även innefattande en penningpolitisk åtstramning med höjning av räntan. Det bör emellertid betonas att avgiften måste vara tillfällig.

316. Såsom framhölls redan i kap. VI p. 227 har lagervariationer relativt sett spelat en växande roll i efterkrigstidens konjunkturbild.-1950-talets konjunkturcykler i USA har ofta karakteriserats som lagerkonjunkturer och även i Sverige synes lagervariationer ha spelat en betydande roll, även om de är mycket bristfälligt kända. De kända lagersvängningarnas amplitud har i Sverige dock rört sig om ca 3 mmkr eller drygt 10 % av det beräk- nade totala lagervärdet. De totala svängningarna är givetvis större. De är otvivelaktigt av en sådan storleksordning att de har en väsentlig konjunk- turpolitisk betydelse. Förändringarna i lagerhållningen är dels frivilliga, dels ofrivilliga. Sam- spelet mellan dessa båda former medför normalt en förskjutning i lager— konjunkturen i jämförelse med investeringskonjunkturen, så att lagren når sitt minimivärde en bit in på den senares uppgångsfas och sitt maximi- värde en bit in på nedgångsfasen. Företagens lagerpolitik påverkas givetvis av finanspolitikens utformning liksom av penningpolitikens (jfr kap. VI), och de kan också utformas med direkt syfte att styra lagerutvecklingen. Un- der nuvarande förhållanden är det inom finanspolitiken främst lagervärde— ringsreglerna som har betydelse i detta hänseende. Dessa driver emellertid lagervariationen närmast i motsatt riktning mot den konjunkturpolitiskt önskvärda. I en högkonjunktur med stora vinster är det ett intresse för företagen att hålla stora lager både för att dra nytta av prisstegringar och för att använda dem som avskrivningsobjekt. Nackdelen med en kostnads- ökning för lagerhållningen genom räntehöjning med l/z—l % av lagervärdet måste väga relativt lätt mot vinstutsikterna och fördelen av att skattefritt kunna bygga upp en reserv motsvarande hela lagerökningen med fråndrag av 40 % av dess lägsta värde. Å andra sidan synes en lageruppbyggnad redan i lågkonjunkturen med sikte på högkonjunkturens pris- och efter— frågeökning ofta förhindras av alltför kortsiktig planering, likviditetssvå- righeter, brist på lagerutrymmen, osäkerhet om den framtida efterfråge— inriktningen etc. Att stimulera en sådan lageruppbyggnad vore emellertid ett betydande konjunkturpolitiskt intresse. På lång sikt, då man kan bortse från i spekulationssyfte eller för skatte- manipulationer företagna förändringar, föreligger dock en stark tendens till minskad lagerhållning i relation till omsättningen, beroende på att lagerhållning genomsnittligt alltid blir relativt dyr och på att minskade lager möjliggöres genom utbyggnaden av distributionsnätet. Man bör dock inte helt bortse från möjligheten att en hårdare utländsk konkurrens kan komma att ställa krav på utökad lagerhållning för leveransberedskap.

317. Strävan att påverka lagerutvecklingen kompliceras av att lagerför- ändringarna kan vara antingen planerade eller ofrivilliga. I verkligheten kan dessa båda kategorier inte särskiljas, varför eventuella åtgärder måste kom- ma att beröra båda. Den närmast till hands liggande metoden att påverka

lagerutvecklingen vore att i en högkonjunktur endast i mindre omfattning eller inte alls medge nedskrivningar på en lagerökning. Därigenom skulle man åtminstone eliminera det ena skälet till lageruppbyggnad just i en högkonjunktur.

En annan möjlighet vore att parallellt med nuvarande investeringsfonder också inrätta lagerinvesteringsfonder. Även därigenom skulle man kunna motverka en uppläggning av lager av rena nedskrivningsskäl. Däremot skulle inte heller dylika bestämmelser kunna motverka en upplagring för spekulation, ifall man inte på samma sätt som gäller investeringsfonder för övriga ändamål ger ytterligare förmåner i form av skattelättnader när beloppen disponeras. Lagerinvesteringar inbegripes visserligen i nuvarande bestämmelser för investeringsfonder, men dessa synes inte ha fått en sådan utformning att avsättningar för detta speciella ändamål tett sig fördelaktiga för företagen. Intresset av att kunna förskjuta nedskrivningar på lager till en lågkonjunktur har varit för litet för att stimuleras av den skatte- mässiga fördelen. Detta tyder på att önskan att kunna göra nedskriv- ningar inte ensam driver fram någon väsentlig del av högkonjunkturens lageruppbyggnad. Vill man inom ramen för nuvarande lagstiftning om investeringsfonder eller genom att upprätta särskilda lagerinvesteringsfon— der påverka lagerutvecklingen i konjunkturpolitiskt syfte, måste fördelarna för företagen uppenbarligen göras större än de nu är.

Svårigheten att påverka lagerutvecklingen med andra finanspolitiska- medel synes främst bero på att lagerhållningen och lagervärderingen är besvärliga att kontrollera. Nedskrivningsbestämmelserna fordrar visserligen redan som sådana någon form av kontroll av att lagren Också föreligger i verkligheten, men skall påverkan på lagerutvecklingen göras effektivare fordras kraftigare medel och följaktligen också skärpt kontroll. Med hän- syn till att lagerinventeringar inom många företag är ett tämligen omfat- tande arbete och att beräkningar flera gånger om året skulle fordra ett ganska komplicerat hänsynstagande till den normala säsongvariationen, synes finanspolitiska åtgärder med en snabb effekt på lagerhållningen för närvarande knappast heller genomförbara.

Möjligheterna att påverka lagerutvecklingen är emellertid ur konjunk- turpolitisk synpunkt så betydelsefulla, att de borde ytterligare utredas. En lösning fordrar överväganden av både företagsekonomisk och skatteteknisk natur. Därtill' kräver den ovillkorligen bättre lagerstatistik och vidgade kunskaper om motiven för lageruppbyggnad och —avveckling. För stabili- seringspolitiken är det vidare av betydelse att utröna i vilken utsträckning en förskjutning får effekt på den inhemska arbetskraftsefterfrågan och i vilken utsträckning den påverkar betalningsbalansen.

Sammanfattning

318. De finanspolitiska åtgärderna med syfte att påverka företagens likvi- ditet och investeringar bör sålunda innefatta konjunkturmässiga föränd- ringar av en lämplig form av variabel företagsbeskattning, helst så utfor- mad att den särskilt påverkar lagerhållningen. De företagsekonomiska för- utsättningarna för en sådan beskattning har vi dock inte haft möjligheter att bedöma. Därtill kommer investeringsavgiften samt avsättningen till och rätten att disponera över investeringsfonderna. Med de olika former för företagsbeskattning som vi diskuterat, har vi av tidigare anförda skäl inte tagit ställning till det totala skattetryckets storlek. Investeringsavgiften och eventuella åtgärder som påverkar lagerutvecklingen bör samverka med räntepolitiken. Den förra bör tillgripas i sådana tillspetsade lägen, då ränte- höjningar bedömes inte kunna få tillräcklig effekt med hänsyn till de be- gränsningar, som av andra skäl måste läggas på dessa. En konjunktur- rörlig nettovinstbeskattning bör däremot inte förekomma. Med de här an- givna medlen uppnår man också den långsiktiga fördelen att åtgärderna i första hand drabbar de ur räntabilitetssynpunkt marginella investeringarna.

F inanspolitikens helhetsverkan

319. Ett centralt problem i finanspolitiken måste alltid vara att på ett ra- tionellt sätt kombinera den långsiktiga resursfördelningen mellan olika sektorer och områden med en alternativ planering av den statliga verksam- heten för konjunkturstyrning. Vårt uppdrag omfattar visserligen främst den sistnämnda aspekten, men vi kan inte underlåta att beröra dess samband med de långsiktiga övervägandena. Hittills har de kortsiktiga hänsynen dominerat finanspolitiken. Men en ändamålsenlig avvägning mellan förändringar i skatter och statsutgifter kan i sjäIVa verket inte företas mot bakgrunden av ett enstaka års, av konjunkturläget påverkade budgetläge, utan bör baseras på en kalkyl om- spännande en längre tidsperiod. Denna kalkyl kan få formen av en »nor— malbudget», där ramen för inkomster och utgifter successivt vidgas i takt med den långsiktiga samhällsekonomiska expansionen. Denna >>nor- malbudget» blir därmed i många avseenden identisk med en långtids- eller flerårsbudget, bortsett från att man utesluter kravet på fleråriga konjunk- tur- eller detaljprognoser. I Viss omfattning kan emellertid även de sist— nämnda vara av värde (jfr p. 331). Ett första försök till en sådan långsik- tig bedömning förelades 1960 års riksdag i form av en >>PM angående huvuddragen i den statsfinansiella utvecklingen» (kungl. prop. 1960:150 bih. E). Då man inte gjort något försök att rensa basårets (1960/61) siff- ror från olika konjunktureffekter blir innebörden av en jämförelse med de följande åren, för vilka några konjunkturprognoser' givetvis inte kunnat"

göras och för vilka beräkningen därför blir mera i ovan angivna mening »normal», svårbedömd.

Det primära i ifrågavarande avvägning — att åstadkomma en mot med- borgarnas behov och önskemål svarande balans mellan kollektiva och indi- viduella anspråk på arbetskraft och andra reala resurser —— kräver ofrån- komligt ett längre tidsperspektiv. De kortsiktiga, konjunkturpolitiskt mo— tiverade förskjutningarna av statsinkomster och statsutgifter skall sedan äga rum inom ramen för den sålunda träffade långsiktiga avvägningen. På utgiftssidan kan dessa förskjutningar ske antingen genom att viss verksam— het ökar eller minskar i omfattning eller genom förändring av den tidpunkt, då den påbörjas eller avslutas.

Statsbudgetens utgiftssida befinner sig under ständig omvandling. Vid varje tillfälle är några utgiftsområden under avveckling och andra under uppbyggnad. Mot bakgrunden av den överblick, som en »normal-» eller långtidsbudget ger, bör det vara möjligt att under en högkonjunktur på— skynda utgiftsminskningar på avvecklingsområdena, samtidigt som ut- giftsökningarna på expansionsområdena förskjutes framåt i tiden. Dessa förskjutningar kan därefter inhämtas under en efterföljande avmattnings- period. Det bör dock än en gång understrykas, att en sådan politik förut- sätter en konsekvent genomförd långtidsplanering av den offentliga verk- samheten.

Varintionsmöjligheterna för de offentliga investeringarna 320. Budgeten kan ju påverka efterfrågeutvecklingen inte bara genom för- ändringar i skatteuttaget utan också genom att utgifterna varieras. Frågan är här ifall en mera systematisk variation av de offentliga investeringarna skulle kunna bli ett medel i stabiliseringspolitiken. De försök till en sådan variation som hittills förekommit har, särskilt när det gällt att åstadkomma minskningar, ofta varit desperata och illa planerade. Detta har lett till allvarliga eftersläpningar inom flera statliga verksamhetsområden. vilka naturligtvis i nästa konjunkturuppgång försvårat en konjunkturvariation av investeringarna. Det finns därför ingen möjlighet att från dessa erfaren— heter döma om metodens tillämpbarhet.

Med den omfattning, som den offentliga verksamheten numera har, ver- kar redan en stabilisering av densamma dämpande på konjunktursväng- ningarna. Men med en framsynt planering borde den även positivt kunna medverka till konjunkturstyrningen genom en ökning av investerings- och inköpsverksamheten vid lågkonjunktur och en minskning i ett an— strängt konjunkturläge. Det väsentligaste problemet vid en sådan konjunk- turvariering ligger givetvis i att företagens och allmänhetens anspråk på tjänster från den offentliga sektorn och speciellt från affärsverken _ och därmed på investeringar inom dessa — växer vid högkonjunktur på samma sätt som inom det privata näringslivet. Det torde emellertid finnas inte

oväsentliga möjligheter att genom god planering motverka detta genom kapacitetsutvidgningar under en föregående lågkonjunktur. Även om det inom vissa områden kan vara svårt att på förhand veta var anspråken kom- mer att sätta in, kan detta inom andra rätt väl förutsägas.

Efterfrågan på de tjänster, som de offentliga investeringarna avser att tillhandahålla, har av en rad olika skäl stigit mycket starkt under efter— krigstiden. Här kan särskilt pekas på befolkningsomflyttningen och bilis- mens expansion. Köer har därigenom uppstått inom många områden. Så länge dessa kvarstår kommer en utvidgning av de offentliga investeringarna i en lågkonjunktur alltid att te sig som ett försök att hämta in en eftersläp— ning och inte som ett försök att skapa resurser för att möta en framtida efterfrågeökning. En inskränkning i en efterföljande högkonjunktur kom- mer följaktligen att möta svårigheter så länge en otillfredsställd efterfrågan föreligger. Visserligen ökar anspråken kontinuerligt, men när de mest känn- bara bristerna avvecklats, kommer de politiska möjligheterna att variera de offentliga utgifterna att öka väsentligt.

321. En viss konjunkturvariation av statens och kommunernas utgifter för investeringar och materialinköp synes emellertid redan nu vara möjlig att genomföra, ifall den planeras i förväg som ett normalt led i den ekono— miska politiken och göres till ett av de många, samverkande medlen för konjunkturstyrning. Vi anser den vara ur stabiliseringssynpunkt så vik- tig att den bör prövas. Den statliga sektorn rymmer dock mer av långsiktiga, icke konjunkturbestämda investeringar än den privata. Man kan t. ex. tänka sig att hålla en rullande reserv av investeringar och inköp, vilka kan uppskjutas vid en överkonjunktur resp. tillgripas vid en lågkonjunktur. Denna planering måste ske centralt genom att utnyttjandet av vissa an- slag göres beroende av godkännande av den myndighet, som handhar detta konjunkturpolitiska medel. Därigenom skulle man också kunna komma till rätta med de svårigheter, som skapas av kvarstående outnyttjade anslag. För kommunernas del kan samma effekt uppnås genom att procentsatsen för de statliga bidragen höjes i en lågkonjunktur. Ordinarie bidrag bör så- ledes alltid utgå, eftersom kommunernas investeringar många gånger är ofrånkomliga och en sänkning av dessa alltför hårt skulle drabba de minst bärkraftiga, som ändå på grund av befolkningsutveckling och krympande näringsliv kämpar med stora problem. Men kommunerna skulle genom ökade bidrag stimuleras att föra över sådana investeringar, som kan upp— skjutas, till en lågkonjunktur. En konjunkturvariering av de statliga bidragen till kommunernas investeringar skulle åtminstone kunna få bety- delse som en signal till återhållsamhet resp. expansion. Denna variation i statsbid'ragen måste emellertid knytas till projekt, som igångsättes under olika perioder och inte till själva utbetalningarna, eftersom dessa oftast sker med mycket lång eftersläpning.

322. Inte heller de löpande utgifterna för maskiner och materiel till admi- nistrationen, affärsverken och de statliga aktiebolagen kan hastigt minskas i ett ansträngt läge. Inom detta område synes det nödvändigt, att man bör- jar med att lägga upp ett lager under en lågkonjunktur, ifall statens an- språk pä industrin under en högkonjunktur skall kunna begränsas. Dylika lagringsköp kom ju på några områden igång under nedgången 1958—59, men de skulle kunna organiseras i mycket större skala och inte som nu endast med sikte på vad som kan framställas av vissa speciella industrier som råkat komma i svårigheter. Även kommuner och landsting skulle till sin egen ekonomiska fördel genom samverkan kunna medverka härtill. Så har i begränsad omfattning redan skett. Ett problem vid dylika köp av maskiner och materiel är givetvis den utländska konkurrensen, som kan väntas bli särskilt hård i lågkonjunk- turer. Skall det offentliga i förekommande fall köpa till högre pris av svenska industrier för lagring i en lågkonjunktur än det kunde köpt till från utländska? Eller skall man inställa uppköpen så länge någon ut- ländsk industri bjuder under? Denna fråga var aktuell i den senaste kon- junkturnedgången, men några riktlinjer har inte utformats. Den grund- läggande principen synes oss vara, att man alltid skall köpa där det är bil— ligast, men att svensk produktion skall ges prioritet i sådana fall då den är ett alternativ till beredskapsarbeten.

323. Ifall en konjunkturvariering av de offentliga investeringarna skall kunna genomföras utan alltför stora förluster i form av felinvesteringar, ombyggnader och fördröjda, halvfärdiga projekt, fordrar den en mycket omsorgsfull och noggrann planering. De statliga verken inkl. de militära måste åläggas att alltid gradera sina normala investeringar i sådana, som är ofränkomliga och sådana, som till nöds kan uppskjutas, samt att alltid ha en reserv av projekt för två år framåt i stället för som nu för ett år eller mindre. För att en tillräcklig beredskap skall upprätthållas är det nödvän- digt att uppskjutna investeringar alltid och reservprojekt i god tid, när en nedgång kan siktas, hålles aktuella och moderna genom en löpande om- projektering och en alternativ projektering för olika arbetsinsats. En sådan projektering drar visserligen vissa kostnader, men de är det pris man måste betala för att kunna med detta medel motverka ett efterfrågeöver- skott eller —underskott inom investeringsområdet. Annars kommer — så— som hittills ofta varit fallet — effekten av en förändring inte förrän konjunkturen redan har vänt. Ifall konjunkturprognoserna kan förbätt- ras, så att man kan handla i god tid och följaktligen inte behöver ta till så kraftiga åtgärder, bör variationer i de offentliga investeringarna kun— na bli betydelsefulla. Om man jämför storleken av de totala offentliga- investeringsutgifterna inkl. bostadsbyggande (jfr p. 223), ca 13 mmkr, med storleken av de privata investeringarna i näringsliVet, som konjunkw

turimpulserna främst påverkar, ca 4,5 mmkr, måste slutsatsen bli, att det erfordras en ganska ringa variation i de förra för att neutralisera en varia- tion i de senare.

Utöver investeringsanslagen torde möjligheterna att konjunkturvariera statsutgifterna vara begränsade, bortsett från vissa förskjutningar i struk- turutvecklingen (jfr p. 331).

Budgetbalansen

324. Ända sedan 1930-talet har normer för budgetens balansering i olika konjunkturlägen varit föremål för en livlig teoretisk diskussion. I den aktuella politiska debatten förekommer det dels att man tar driftbudgetens balansering som det normala och sedan diskuterar möjligheterna att mot- verka konjunktursvängningarna genom under— och överbalansering av denna, dels att man i sin bedömning utgår från summan av såväl drift- som kapitalbudgeten. Det har tidigare ofta hävdats, att en parallell ökning av statsutgifter och statsinkomster inte påverkade prisnivån och sysselsättningen utan var »finanspolitiskt neutral». Under senare tid har emellertid satsen om den balanserade, men växande budgetens expansionsverkningar vunnit allt all- männare anslutning. Den bygger på förutsättningen att den minskning av det enskilda sparandet och av bankernas inlåning, som en skattehöjning kan väntas medföra, inte leder till en motsvarande minskning av de privata investeringarna utan motväges av en kreditexpansion i bankerna. Expan- sionsverkningarna på den totala efterfrågan i samhället av ökade stats- utgifter kan under sådana förhållanden mycket väl vara betydligt större än de kontraktiva verkningarna av ökade skatter, fastän utgifterna och. skatteinkomsterna är lika stora till sitt belopp. En statlig utgiftsexpansion får då, även om den motsvaras av en stegring av skattetrycket, i sig själv en efterfrågestimulerande verkan.

325. En närmare undersökning av de ekonomiska sambanden mellan den offentliga och den privata sektorn visar emellertid, att såväl offen'tliga inkomster som offentliga utgifter» har en mycket varierande verkan på konjunkturutvecklingen, beroende på hur de är utformade och vilka sek- torer de berör. Det är därför inte rimligt att förutsätta, att deras summa —— oberoende av hur den är sammansatt — skall kunna sägas ha en entydig konjunktureffekt. Enbart balansen mellan offentliga inkomster och utgif—W ter kan därför inte tas som något mått på finanspolitikens kortsiktiga verkan på utbud och efterfrågan av varor och arbetskraft. Skall man söka ett sammanfattande uttryck för budgetens konjunkturpolitiska verkan ,— vilket man i praktiken naturligtvis är tvungen att göra för att problemen skall bli hanterliga _ får man i stället försöka finna approximerande ut- tryck för de förändringar i beskattningsprinciper, reala utgiftsplaner. etc.,

som det offentliga vidtar. Man är följaktligen tvungen att gå tillbaka 'till förändringarna i det offentligas faktiska åtgärder (jfr SOU 1955: 25 kap. Ill 0. IV). Budgetbalansen som sådan kan därför inte betraktas som ett en— tydigt ekonomiskt-politiskt medel.

326. Ett elementärt krav på en aktiv finanspolitik måste naturligtvis vara att undvika sådana rubbningar av balansen mellan utbud och efterfrågan på varor och arbetskraft, som utgår från statsverksamheten själv, dvs. att den högra handen vet vad den vänstra gör. Självklart är ett uppfyllande av denna målsättning ett första villkor, för att möjligheterna att med finanspolitiska medel motverka sådana variationer i den totala efterfrågan, som emanerar från den privata sektorn, överhuvud skall kunna diskuteras. Med den omfattning som den offentliga verksamheten numera fått, måste emellertid hela frågan om balansen mellan sparande och investeringar i samhällsekonomin i dess helhet, inte bara på kort u'tan även på lång sikt, dras in i budgetdiskussionen. Den för ekonomisk balans erforderliga bud- getpolitiken blir beroende å ena sidan av föreliggande önskemål om in- vesteringsverksamhetens omfattning och å andra sidan den rådande spar- benägenheten. Detta förhållande återspeglas i budgetens likviditetsverk- ningar. En omfattande statsupplåning, som måste placeras i banksystemet därför att tillräcklig hänsyn inte tagits till denna balans, verkar så starkt likviditetsökande, att effekten därav efter en tid knappast kan neutrali- seras genom penningpolitiska ätgärder. Är däremot balansen mellan spa- rande och investeringar sådan att en betydande del av statsupplåningen kan placeras direkt hos hushåll och företag, reduceras statsupplåningens likviditetsökande verkningar.

327. Så länge man inte känner balansen mellan investeringsbenägenhet och sparbenägenhet inom de privata och kommunala sektorerna vid olika kon- junkturlägen och olika skatte- och utgiftspolitik, kan man inte ange några bestämda normer för den statliga budgetens utformning. Rekommenda- tioner kan bara ges som förändringar i förhållande till ett tidigare läge. De måste bli av typen: Om ett efterfrågeöverskott föreligger eller synes vara under utbildande på grund av starkare ökning av investeringsbenä- genheten än av sparbenägenheten, skall budgetens kontraktiva effekt stär- kas i förhållande till föregående budget. Om å andra sidan ett efterfråge— underskott föreligger eller kan väntas uppstå, skall den expansiva effekten ökas.

För att det skall vara möjligt att bedöma budgetens konjunktureffekt erfordras en realekonomisk uppställning av de olika posterna, som visar dess inverkan på konsumtions- och investeringsefterfrågan (jfr SOU 1956:48 Statsbudgetens verkningar på konjunkturutvecklingen). Vi vill därför förorda att en sådan realekonomisk uppställning av budgeten regel—

bundet presenteras parallellt med den nuvarande konventionella. Eftersom det egentligen är förändringarna i budgetutfallet från år till år man skall försöka bedöma, måste budgeten jämföras med tidigare budgetar och hud- getutfall och korrektion göras för eventuellt systematiska skillnader mellan dessa.

Statsutgifterna innebär i sista hand ianspråktagande av en viss del av samhällets samlade resurser (arbetskraft, produktionskapacitet, import- utrymme). Den direkta statliga efterfrågans plats i det hela hör genom en sådan realekonomisk uppställning kunna klarläggas bättre än nu. Spe- ciellt hör den i statsbudgeten förutsedda arbetskraftsefterfrågan kunna placeras in i en total arbetskraftsbalans för hela samhället.

Budgetens utformning och handläggning 328. Frågan om budgetens handläggning i riksdagen har nyligen behand— lats av budgetkommittén (SOU 1959: 16). Dess med hänsyn till stabilise— ringspolitiken viktigaste förslag går ut på att förstärka budgetdelegationen, som skall pröva nationalbudgeten och finansplanen i riksdagen och i sam- band därmed hela den ekonomiska politiken. Författningsutredningen lär enligt vad vi under hand inhämtat vara inne på en liknande tankegång i samband med inrättandet av en finansnämnd. Häri ligger naturligtvis en möjlighet att skapa en instans för behandling av hela den ekonomiska politiken, eftersom riksbankens penningpolitik också naturligt kommer in under riksdagens överhöghet.

329. Två andra frågor av betydelse för möjligheterna att använda finans- politiken som konjunkturpolitiskt medel är den tidsmässiga behandlingen av budgeten och dess egen tidsdimension. Tidsspillan mellan finanspoli- tiska beslut och deras effekt har påtalats i våra direktiv. Det förefaller inte heller nödvändigt att budgeten skall läggas fram ett halvt år före budget- årets början. I Storbritannien t. ex. presenteras den vid budgetårets början. Det har i Sverige diskuterats a'tt lägga om budgetåret och framlägga bud- geten för höstriksdagen. Författningsutredningen har emellertid funnit att en omläggning av budgetåret inte är lämplig. Den ämnar tvärtom före- slå at't budgeten skall presenteras nästan en månad tidigare än vad som nu är fallet. Detta vore ur stabiliseringssynpunkt uppenbarligen ännu myc— ket ogynnsammare än nuvarande praxis, ifall denna budget skall bli av- görande för finanspolitikens konjunktureffekt. Med de metoder för eko- nomiska prognoser, som står till förfogande, kan man inte blicka mer än ett halvt till ett år framåt i tiden (jfr p. 421). Det innebär att tidsutdräkten mellan budgetplaneringen och regeringens finanspolitiska beslut å ena sidan och deras ikraftträdande å den andra skulle bli så lång, att man ofta inte

ens skulle kunna yttra sig med rimlig grad av säkerhet om konjunkturen vid budgetårets början när budgeten presenterades.

Just av dessa skäl har emellertid de konjunkturpolitiska avgörandena under senare år i växande utsträckning överförts till den kompletterings- proposition, som regelbundet framlägges under senare hälften av april. Till denna presenteras också den definitiva nationalbudgeten. Det problem, som här föreligger, skulle enligt vår mening kunna lösas på det sättet, att de konjunkturpolitiska avgörandena helt koncentrerades till kompletterings- propositionen. Detta förutsätter emellertid att budgeten utformas på ett sådant sätt, a'tt man inte när kompletteringspropositionen skall läggas fram är bunden av redan fattade beslut.

330. Med hänsyn till att man såsom tidigare framhållits i regel inte har att räkna med mer än ett halvt till ett års sikt i konjunkturutvecklingen, bör möjligheter till en förnyad konjunkturpolitisk prövning av budgeten före— ligga under höstens lopp. Eftersom författningsutredningen angivit, att dess förslag går ut på att en sammanhängande riksdagssession skall hållas från senare hälften av oktober till senare hälften av maj, synes detta bäst kunna ske genom att en kompletteringsproposition med konjunkturpolitiska redo— görelser och överväganden regelbundet framlägges också vid riksdagsses— sionens början (jfr vidare p. 428).

331. I detta sammanhang synes vi också böra beröra frågan om budgetens egen tidsdimension. Krav på långsikts- eller flerårsbudget har ju under se- nare år rests i olika sammanhang och även på budgetplan eller »rullande» budget för flera år. Mot bakgrunden av den ambitiösa konjunkturpolitik vi gjort oss till förespråkare för, framstår en rationell långtidsplanering av statsbudgeten som en nödvändig förutsättning (jfr p. 319). Mycket bety- dande utgiftsområden påverkas på ett sådant sätt av demografiska för— ändringar i förening med beslutade principer för de Offentliga tjänsternas omfattning, att tillräckligt hållbara långtidsberäkningar över det reala ut— giftsbehovet kan göras. Även om statsinkomsterna i kronor räknat varierar från år till år på grund av konjunkturella fluktuationer i skatteunderlaget, kan utvecklingen på längre sikt av statsinkomsternas andel av national- inkomsten dock förutses med en relativt hög grad av säkerhet. En sådan långtidsplanering måste emellertid av naturliga skäl göras i mindre bundna former än de som gäller för den årliga budgeten.

KAPITEL IX

Stabiliseringspolitik genom regleringar och kontroller

332. Man brukar inom den ekonomiska politiken skilja mellan sådana me— del, som är avsedda att på en någorlunda fri marknad verka som incita— ment för de olika ekonomiska subjekten att handla på önskat sätt, och sådana, som grundar sig på en lagstiftning med direkta förbud eller före- skrifter för subjektens handlande eller på en omfattande institutionell om- formning av den marknad på vilken de skall agera. De förs'tnämnda medlen har brukat karakteriseras som »generella», även om selektiva incitament också kan förekomma, särskilt inom arbetsmarknadspolitiken, medan de senare kallats »fysiska kontroller» eller »ekonomiska regleringar». Även om gränsdragningen mellan de båda grupperna många gånger kan vara vansklig är uppdelningen dock väsentlig, eftersom de ekonomiska subjek- ten i det första fallet, i den mån medlen är effektiva, finner det vara med sina intressen förenligt att handla på det sätt myndigheterna önskar, me- dan de i det senare fallet förbjuds att fullfölja sina ekonomiska intressen. Kontroller och regleringar nödvändiggör ofta en mycket stor och tung- rodd administrativ apparat, särskilt om de bygger på individuell tillstånds- givning, samtidigt som de givetvis skapar övervaknings- och kontrollpro- blem av betydande räckvidd. De olika ekonomisk-politiska medel, som grundar sig på lagstiftning med direkta förbud eller föreskrifter, är till sin karaktär mycket skiftande, vilket skapar vissa terminologiska problem. Vi kommer i fortsättningen att använda termen »regleringar» som en sammanfattande benämning även för åtgärder, som kanske inte i en mera strikt tolkning motsvarar detta be— grepp.

333. En mycket omfattande lagstiftning reglerar numera det ekonomiska livet i de flesta utvecklade länder, men den har i allmänhet tillkommit av andra skäl än konjunkturpolitiska. Men när konjunkturutvecklingen leder till så starka ekonomiska spänningar i samhället, att de incitament som står till myndigheternas förfogande för att styra de ekonomiska subjektens handlande inte är tillräckliga, måste de tillgripa en direkt reglering av handlingsfriheten. Detta gäller särskilt vid starka inflationspåfrestningar i samband med krig eller internationella kriser. Under det andra världskriget ingick ekonomiska regleringar av många

olika slag som viktiga led i den av statsmakterna förda stabiliseringspoli— tiken såväl i Sverige som i andra länder. Deras syfte var att hålla tillbaka efterfrågan totalt sett eller inom vissa speciella områden och fördela de knappa tillgångarna någorlunda rättvist och ändamålsenligt. Här behöver vad beträffar svenska förhållanden endast erinras om alla olika slag av ransoneringar, priskontroll, byggnadsreglering, import- och valutareglering etc. Den även närmast efter kriget bestående knappheten på varor och de vid flera olika tillfällen återkommande inflationskriserna medförde att många regleringar i Sverige kvarhölls långt in på 1950—talet, även om de successivt uttunnades, och att några t. o. m. fortfarande är i tillämpning.

334. Gränsdragningen mellan å ena sidan regleringar och kontroller och å den andra generella ekonomisk—politiska medel är såsom ovan framhållits ofta ganska vag. Även om regleringarna i de flesta fall siktar till förbud eller direkt kvantitativ begränsning inkl. begränsning av prisrörelser, kan de också, såsom t. ex. jordbruksregleringen, arbeta med ekonomiska incita- ment inom ramen för radikalt förändrade marknadsförhållanden. Det är också en mycket heterogen samling åtgärder som förs samman under denna rubrik; priskontroll, byggnadsreglering, valutareglering, monopolkontroll, emissionskontroll, jordbruksreglering etc. Det stora flertalet ekonomiska regleringar berör ett mycket stort antal individer eller företag och många transaktioner. De hindrar dessa individer och företag från att vidta åtgärder, som de uppfattar som fördelaktiga för sig själva och som enligt gängse rättsuppfattning inte såsom sådana är rätts- stridiga. De fordrar därför antingen en hög grad av frivillig medverkan från de berördas sida eller en stark kontrollapparat. Man kan säga att deras effektivitet står i omvänd relation till antalet berörda individer eller företag och till den genomsnittliga förlusten genom att transaktionen förhindras. Men framför allt står regleringarnas effektivitet i direkt relation till i vilken utsträckning de accepteras som nödvändiga. Krigs- och efterkrigs- årens regleringar vilade i mycket hög grad på en vitt utbredd lojalitet, baserad på insikten om deras nödvändighet. Ifall det effektivt kan visas att det i det allmännas intresse finns goda och tillräckliga skäl för att införa regleringar, kan de förbli effektiva åtminstone till en tid utan en alltför omfattande kontrollapparat. Å andra sidan visar erfarenheten att efterfrågan, som hålls tillbaka av regleringar på ett område, mycket lätt rinner över till andra områden där kontroll saknas. Ifall kontrollen skall förbli hanterlig får medborgarnas lojalitet inte heller frestas för hårt, genom att det ekonomiska avbräck regleringarna vållar dem och den inskränkning i deras handlingsfrihet som de innebär, blir för stor. Av dessa skäl kan den ekonomiska utveckling, som man söker få till stånd med regleringar, i allmänhet inte avvika alltför mycket från den som skulle ha kommit till stånd dem förutan.

335. Trots de betydande nackdelar som regleringar har gemensamt med alla tvångsåtgärder, kan sådana former, som är lätta att kontrollera och röner relativt stor anslutning, i särskilda lägen vara att föredra framför ett extremt utnyttjande av generella, ekonomisk—politiska medel, som får icke önskvärda konsekvenser inom andra områden. Även om strävandena nu— mera går ut på att styra konjunkturen med generellt verkande medel, vilket också våra förslag är ett uttryck för, får man inte glömma att det finns situationer då just generaliseringen av verkningarna är en stor nackdel, nämligen vid häftiga eller till speciella områden begränsade störningar. En del former av ekonomiska regleringar eller åtgärder i konjunktur- politiken som står på gränsen till dessa, har vi redan behandlat i deras sammanhang i det föregående. I detta kapitel skall vi ta upp fyra aktuella former av otvetydiga regleringar: Priskontroll inkl. monopolkontroll och prisövervakning, byggnadsreglering, hyresreglering och jordbruksreglering.

Prisreglering och monopolkontroll

336. Analysen i kap. III har visat att en del av inflationstrycket och under- stundom en väsentlig del är att tillskriva samspelet mellan prissättnings— mekanismen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindning- arna. Med hänsyn härtill måste en politik, som syftar till penningvärde- stabilisering, innehålla medel som är ägnade att motverka effekten av detta samspel, dvs. kostnadsinflationen. Detta är nödvändigt därför att övriga, generella ekonomisk—politiska medel verkar via efterfrågeförändringar, som endast har ett ringa och osäkert samband med kostnadsprisstegringarna (jfr pp. 101—06). Möjligheterna till rationaliseringar och produktivitetsstegring varierar mycket starkt mellan olika näringar och branscher i samhällsekonomin. I den utsträckning det är nödvändigt att bibehålla den del av produk- tionen, som kännetecknas av mindre rationaliseringsmöjligheter och pro— duktivitetsstegring än genomsnittligt, är det oundvikligt att löneökningar, som håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen, medför prisstegringar i dessa >>lågproduktiva» branscher. Förutsättningen för att den allmänna prisnivån trots detta skall förbli oförändrad är att priserna sjunker inom andra områden. Målsättningen stabilt penningvärde medför därför att det bland de ekonomisk-politiska medlen måste finnas åtgärder, som kan frambringa prissänkningar i samma omfattning som prishöjningar av ovan angivet slag blir nödvändiga, utan att detta nöd- vändiggör en lägre efterfrågan än vad som är förenligt med full syssel- sättning (jfr p. 114). Vår analys i det föregående har visat att de generella medlen i vissa lägen är mindre väl ägnade härför. Genom sådana åtgärder skulle de produktivitetsvinster, som för närvarande sprids till konsumen- terna i första hand som löneökningar för de berörda arbetstagarkategorierna

(jfr pp. 81—83) få en allmännare fördelning, samtidigt som prisstegrande jämställdhetskrav i inkomstbildningen skulle bli av mindre omfattning. En svårighet uppstår givetvis ifall produktivitetsutvecklingen är speciellt stark inom exportnäringarna, vilket i varje fall under vissa perioder synes ha varit fallet i Sverige. Man har ingen anledning att försöka åstadkomma en sänkning av exportpriserna under vad köparna är villiga att betala och det är likaledes svårt att annat än i undantagsfall framtvinga lägre hemma— marknadspriser än vid export.

337. Man måste naturligtvis fråga sig i vad mån en politik, som syftar till att med generella medel och/eller selektiva åtgärder åstadkomma prissänk- ningar i näringsgrenar med stark produktivitetsutveckling, kan komma att verka hämmande på denna utveckling. Ett jakande svar på denna fråga är detsamma som att säga att stabilt penningvärde och gynnsam produktivi- tetsutveckling inte är förenliga. Möjligheten av målkonflikter i detta av- seende har redan diskuterats (jfr pp. 56 och 57). Ifall företagen får till- gång till en normalt fungerande kapitalmarknad och inte längre tvingas att finansiera sin expansion med nedplöjda vinstmedel, anser vi inte att en prissänkning i takt med den starkare produktivitetsstegringen skall behöva verka hämmande på expansionssträvandena, även om den kanske i viss män kan föra över dessa från kostnadsminskandc rationalisering till expansion av produktionen i egentlig mening och därmed öka trycket på arbetsmarknaden. Medel att åstadkomma de eftersträvade prissänkningarna kan sökas efter två vägar. Antingen kan man reducera möjligheterna till autonom prissättning genom åtgärder som främjar näringsfrihet och konsument- upplysning, eftersom autonom prissättning alltid förutsätter någon form av monopolism, även om den bara beror på marknadsstrukturen och inte är ett resultat av producenternas medvetna åtgärder. Eller också kan man genom statlig priskontroll, selektiv eller total, kontrollera prissättarnas åtgärder.

Konkurrensfrämjande åtgärder

338. Som ett resultat av efterkrigsplaneringskommissionens arbete starta- des under de första efterkrigsåren en viss monopolövervakning inom kom- merskollegium. Den omorganiserades 1953 i samband med att riksdagen antog en lagstiftning om motverkande i vissa fall av konkurrensbegräns- ning inom näringslivet. Därvid upprättades två självständiga organ, närings- frihetsombudsmannaämbetet och näringsfrihetsrådet. Det förra hade att anhängiggöra, det senare att bedöma fall av konkurrensbegränsning. När prisregleringen bragtes att upphöra med utgången av år 1956 fram- hölls, att en grundförutsättning för denna åtgärd vore en effektivisering av samhällets insatser för att främja konkurrensen inom näringslivet.

Under normala förhållanden skulle nämligen konkurrensen utgöra den huvudsakliga prisregulatorn, men det kunde konstateras, att denna även under sådana förhållanden kan visa sig mindre effektiv. De härmed sam- manhängande problemen har behandlats av 1954 års priskontrollutredning i samband med frågan om priskontrollens fortsatta tillämpning. I betänkan- det Konkurrens och priser (SOU 1955: 45) framlade utredningen även för- slag, förutom till en beredskapslag på prisregleringens område (jfr p. 342), också till utvidgning av dittillsvarande lagstiftning rörande statens åtgärder för att motverka skadlig konkurrensbegränsning. Förslag framlades även till en effektivisering av den för ändamålet upprättade statliga organisationen.

Bristerna i konkurrensens effektivitet kunde, enligt vad priskontroll— utredningen anförde, under normala förhållanden hänföras till två om- ständigheter, nämligen dels bristande priskännedom och prismedvetenhet hos den konsumerande allmänheten, dels konkurrensbegränsande åtgärder av företagare eller deras organisationer. Samhällets åtgärder i konkurrens- främjande riktning borde därför sättas in på att påverka förhållandena i dessa båda avseenden. De av priskontrollutredningen framlagda förslagen ledde dels till en omorganisation av den dåvarande priskontrollnämndcn till en ny myndighet, statens pris— och kartellnämnd, med uppgift att fungera som utrednings— och upplysningsorgan på området, dels till en utvidgning av 'tillämpningsområdet för lagen den 25 september 1953 om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, dels, slutligen, till införandet av en ny lag av den 1 juni 1956 om uppgiftsskyl- dighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. Vägledande för de år 1956 vidtagna åtgärderna var även de förslag, som i förevarande hänse— enden framlagts av varudistributionsutredningen i dess betänkande Pris och prestation i handeln (SOU 1955: 16).

339. Med hänsyn till den centrala betydelsen av att kunna begränsa kost- nadsinflationen ifall målen för stabiliseringspolitiken skall kunna uppnås, intar frågan om konkurrensfrämjande åtgärder en nyckelställning i en aktiv konjunkturpolitik. Vi anser att en målmedveten och kraftfull be— kämpning av skadliga konkurrensbegränsningar inom näringslivet och en intensiv och konkret konsumentupplysning, som verkligen skapar en u't- bredd prismedvetenhet, måste vara de viktigaste medlen för att komma till rätta med de problem, som den autonoma prisbildningen ger upphov till. Det är därvid av största betydelse att de organ, som handhar denna för prisstabiliseringen väsentliga verksamhet, har tillräckliga resurser. Vi har emellertid inte ansett oss kunna penetrera hela detta stora och tämligen speciella problemkomplex. Eftersom 1960 års prisövervaknings- kommitté dessutom nyligen avgett förslag om ökade resurser för en inten- sifierad pris- och monopolövervakning (SOU 1961: 3), har vi inte heller haft någon anledning att gå närmare in på denna fråga.

340. Vi vill därför här endast framhålla vissa för våra problemställningar väsentliga synpunkter. De näringsfrihetsfrämjande åtgärderna får inte be— gränsas till vissa av de faktorer, som möjliggör en autonom prissättning, utan måste avse samtliga. Det är också nödvändigt att sådana konkurrens- begränsningar, som inte baseras på regelrätta avtal, upptas till prövning: prisledarskap, branschorganisationernas prislistor, tysta överenskommelser att inte priskonkurrera etc. Vi är väl medvetna om att svårigheten att skapa användbara kriterier inom detta område är mycket stor. Inte desto mindre är det just i sådana former som mycket av prissättningsautonomin upp- träder. När man kunnat konstatera en faktisk samordning av prispolitiken under en längre tid, bör detta kunna vara nog för att påkalla prövning på samma sätt som när avtal om konkurrensbegränsning föreligger, likaså om en branschorganisations medlemmar behärskar den övervägande delen av marknaden och god listprisföljsamhet kan konstateras. Det måste dock vara fullt klart att åtgärder inte kan vidtas förrän konkurrensbegräns- ningen befunnits vara skadlig. Med hänsyn till den prisbildningsproblematik som står i centrum för vårt intresse; samspelet mellan den autonoma prissättningen, produktivi- tetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna, kan förhandlingar med företag eller branscher i prisfrågor inte inskränkas till de fall då pris— höjningar ägt rum eller kan befaras. Det måste vara minst lika viktigt att prissänkningar kommer till stånd inom branscher där produktivitetssteg— ringen varit större än genomsnittligt.

341. Om konsumentupplysningen skall kunna skapa en så utbredd pris— medvetenhet bland det stora flertalet konsumenter att den verkligen kan bli effektiv som kontroll på prisbildningen, måste den erhålla en vidsträckt spridning och vara så konkret och lättfattlig, att den utan svårighet kan omtolkas till en för konsumenten värdefull inköpsplan. Detta kan emeller- tid aldrig ske utan att inköpskällor och varumärken namnges.

Prisreglering

342. Det andra och mera genomgripande alternativet för statliga åtgärder för att åvägabringa de eftersträvade prissänkningarna skulle vara någon form av prisreglering. Under kriget ingick priskontroll som ett viktigt led i den av statsmak- terna förda stabiliseringspolitiken. Den efter krigsslutet bestående knapp— heten på varor och, även när denna av kriget orsakade bristsituation hade upphävts, det vid flera "tillfällen återkommande inflationstrycket, medförde att prisregleringen kom att bibehållas ända till slutet av år 1956. Under de sista åren av regleringens tillämpning låg dock endast en mindre del av samtliga varor och tjänster under direkt kontroll. Även behovet av en fortsatt statlig priskontroll och grunderna för den

prisreglerande verksamhet, som i fortsättningen kunde befinnas erforder— lig, har utretts av 1954 års priskontrollutredning (SOU 1955: 45). Dess förslag ligger till grund för nuvarande allmänna prisregleringslag.

I och med ikraftträdandet den 1 januari 1957 av allmänna prisreglerings— lagen, vilken är en beredskapslag avsedd att sättas i ”tillämpning i speciella krislägen, upphörde den dittills tillämpade prisregleringen.

343. Bedömningen av prisregleringen som medel för ekonomisk stabilise- ring har varierat starkt under olika perioder av efterkrigsutvecklingen, mel- lan olika länder och mellan olika politiska grupper inom länderna, bero— ende på vilka konkreta erfarenheter av den ekonomiska politiken som legat närmast i tiden. Ända fram 'till början av 1950-talet var man i Sverige allmänt enig om prisregleringens stora betydelse i en inflationssituation vid de speciella förhållanden som då rådde (jfr utskottsutlåtanden vid de årliga förlängningarna av prisregleringslagen ).

Det ligger i själva prisregleringens karaktär att dess viktigaste upp- gifter är, antingen att i en krissituation med hastigt inträdande varuknapp- het hejda en ren knapphetsprisstegring eller att bryta förväntningarna för att stävja en kumulativ inhemsk prisuppgång, som endast eller huvud- sakligen har förväntningar om kommande prisstegringar till orsak och en därav hastigt minskad sparbenägenhet till följd, och motverka lönekrav dikte- rade av farhågor för prisstegringar. Ifall prisstegringarna däremot endast är symptom på redan inträffade kostnads- eller vinstförskjutningar, t. ex. genom höjda import- och/eller exportpriser, är prisregleringen otillräcklig, i varje fall som ensamt ekonomiskt-politiskt medel, eftersom redan in- träffade kostnadsstegringar som regel måste accepteras och möjligheterna att åstadkomma förskjutningar i den inhemska prisstrukturen är begrän- sade. Prisreglering är därför framförallt ett medel vid en hastigt upp- kommande efterfrågeinflation av kriskaraktär. Vid kostnadsinflation är den mindre lämplig, eftersom den endast i undantagsfall kan medföra pris- sänkningar utan snarare motverkar frivilliga sänkningar. Företagarna blir rädda att sänka, när de inte återigen kan höja ifall sänkningen skulle visa sig vara ett misstag. Prisregleringens maximipriser tenderar därför att bli normalpriser.

344. Nackdelarna med priskontroll som ekonomiskt-politiskt medel, som vi inte här behöver gå närmare in på (jfr SOU 1955: 45 kap. 6), är enligt vår mening så betydande, att vi anser den endast kunna komma ifråga i rent extraordinära situationer. Vi förutsätter att de prisstegringsimpul— ser, som under mera normala förhållanden kan uppkomma 'till följd av temporära eller partiella efterfrågeöverskott, skall kunna bemästras med övriga ekonomisk-politiska medel och att den fria konkurrensen vid nu- varande struktur och institutionella förhållanden i näringslivet även vid

hög ekonomisk aktivitet skall kunna göras så effektiv som prisregulator, att antalet fall där prisövervakningen måste resultera i åtgärder, i första hand förhandlingar, inte blir större än att det kan administrativt bemästras.

Som ett medel mot kostnadsinflation kan priskontroll å andra sidan av ovan anförda skäl inte vara lämplig. Vi hyser också den förhoppningen att det skall visa sig praktiskt möjligt a'tt med generella medel, prisöver- vakning och näringsfrihetsfrämjande åtgärder få till stånd en prisnedgång, som kompenserar de inom vissa branscher nödvändiga prisstegringarna.

Hyresregleringen

345. Hyresregleringen är visserligen en form av prisreglering, men den har en så speciell karaktär och intar i så hög grad en särställning i efterkrigs— tidens ekonomiska politik att det motiverar en särskild om ock kortfattad behandling.

Den efter andra världskrigets utbrott tilltagande knappheten på bostä- der och risken för betydande hyreshöjningar i samband därmed föranledde statsmakterna att år 1942 genomföra en reglering av hyressättningen för lägenheter. En omfattande höjning av hyresnivån befarades medföra svåra sociala och ekonomiska missförhållanden, särskilt med tanke på de mindre bemedlade. Det bedömdes även ur allmänt ekonomiska synpunkter vara angeläget att hindra en omfattande hyreshöjning med hänsyn till de infla- tionistiska verkningar som skulle följa därav.

Förslag om en avveckling av hyresregleringen framlades av hyresregle— ringskommittén år 1955 ( SOU 1955:35 ). På grundval av ifrågavarande betänkande genomfördes med verkan från den 1 januari 1957 sådana änd- ringar av hyresregleringslagen, att Kungl. Maj:t gavs befogenhet att slopa tillämpningen av denna lag och bostadsrä'ttskontrollagen på orter, där läget på bostadsmarknaden bedömes vara sådant att fortsatt hyresreglering inte längre är nödvändig. En viss kategorimässig och regional avveckling har också under senare är kommit till stånd.

346. Även om hyresregleringen nog fortfarande måste bedömas ha en viss stabiliseringspolitisk betydelse i den meningen, att en omedelbar avveck- ling förmodligen skulle resultera i en engångshöjning av levnadskostna— derna, torde dess bibehållande dock numera till största delen betingas av socialpolitiska och fördelningspolitiska skäl. Vi anser oss därför inte ha anledning att ta närmare ställning till frågan när eller hur hyresregleringen bör avvecklas.

J ordbruksregleringen

347. Jordbruksregleringen är också en speciell form av prisreglering, som under årens lopp tjänat olika syften. Den uppkom ursprungligen för att

skydda jordbruksbefolkningens inkomster under 1930-talets jordbrukskris. Under hela 1940-talet fyllde den däremot funktionen av priskontroll, sam- tidigt som man vid prissättningen också eftersträvade en viss inkomstlyft— ning för jordbrukarna i jämförelse med andra grupper. Från början av 1950—talet har den återigen fått samma funktion som på 1930-talet.

Genom att praktiskt taget alla länder genomfört kvantitativa regleringar av sin import av jordbruksprodukter eller andra skyddsåtgärder för den inhemska produktionen, kan prisbildningen på världsmarknaden inte såsom förr verka utjämnande mellan den totala tillgången och den totala efter- frågan. Denna begränsning leder till att även små rubbningar i tillförsel eller avsättning på denna marknad ger stora utslag i priserna. Därtill kom— mer att den växande produktiviteten i världens livsmedelsproduktion leder till ett ökat utbud, som pressar världsmarknadspriserna så länge det inte motsvaras av en ökad efterfrågan från de fattiga länderna. Dessa är emel- lertid mera intresserade av att skaffa resurser för en industriell utveckling, som varaktigt kan lösa deras ekonomiska problem, än att hålla en ständigt växande befolkning straxt över svältgränsen. Jordbruksregleringarna i de olika länderna har därför i växande utsträckning blivit ett nödvändigt medel att skydda den inhemska jordbruksbefolkningen mot följdverkning- arna av motsvarande regleringar i andra länder.

348. Jordbruksregleringens konsekvenser för stabiliseringspolitiken i Sve- rige under efterkrigsåren har tidigare berörts (jfr p. 96). Den kan i sin nuvarande utformning i viss mån sägas fylla ett stabiliseringspolitiskt syfte, i det a'tt den medverkar till att upprätthålla jordbruksbefolkningens köpkraft. På lång sikt kan den också komma att fylla en sådan funktion genom att vidmakthålla försörjningen och därigenom förebygga en brist- situation i ett krisläge. Dessutom skulle den automatiskt dämpa effekten. på den inhemska marknaden av en internationell prisuppgång.

Liksom vad gäller hyresregleringen är jordbruksregleringens huvudsyfte emellertid av social- och fördelningspolitisk karaktär, ett syfte som vi inte har anledning att närmare diskutera, allrahelst som en utredning nyligen tillsatts för en omprövning av hela jordbrukspolitiken. De stabiliserings- politiska konsekvenserna av den nuvarande målsättningen har vi redan diskuterat i kap. 111. I stort sett torde man kunna utgå ifrån att den på- gående omprövningen inte kommer att mera väsentligt förändra dessa. En ifrågasatt övergång till lågprislinje kan emellertid få vissa verkningar, eftersom den måste, vid bibehållen inkomststandard inom jordbruket, leda till ett ökat skattetryck jämsides med fallande livsmedelspriser och därmed till att finanspolitiken får ett ytterligare ökat inflytande på samhällseko- nomin.

Byggnadsregleringen

349. Medan samtliga de här tidigare diskuterade regleringarna inneburit en prisreglering på ifrågavarande område där ransoneringen i förekommande fall —— hyresregleringen — varit det sekundära momentet, var byggnads- regleringen utformad som en ransonering för att hålla tillbaka den effektiva efterfrågan på investeringsområdet. Liksom priskontrollen och hyresregle- ringen tillkom den som en följd av krigsårens efterfrågetryck, men då detta kom att bestå även efter kriget, bibehölls den om än så småningom i ut— tunnat skick under hela efterkrigstiden. Under senare år har den haft sin största betydelse som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument, eftersom man med dess hjälp kunnat säsongmässigt och regionalt reglera efterfrågan på arbetskraft till byggnadsindustrin. Från 1 januari 1959 avskaffades byggnadsregleringen som konjunkturpolitiskt medel och bibehölls endast för säsongstyrning genom att kravet på igångsättningstillstånd fick kvar- stå. Man utgick därvid från att regleringen inte längre var erforderlig för konjunkturpolitiska syften, utan att dess uppgift främst var att medverka till en säsongutjämning av byggnads- och anläggningsverksamheten. Någon form av reglering eller ekonomiskt incitament till en sådan utjämning synes också vara ofrånkomlig, eftersom det är dyrare att bygga på vintern än på sommaren. Det har därvid överlämnats åt länsarbetsnåmnderna att genom igångsättningstillstånd styra påbörjandet av de olika byggnadsföre— tagen över året på ett sådant sätt att jämnast möjliga sysselsättning erhål- les. På några orter slopades även igångsättningstillstånden på försök och denna försöksverksamhet har sedermera vidgats till flera och större om- råden.

350. Byggnadsregleringen begränsar den effektiva efterfrågan på en punkt, som för konjunkturutvecklingen är mycket vital, dels därför att byggna- tion och anläggningsverksamhet som sådan utgör en betydande del av den totala investeringsverksamheten, dels därför att den ofta är en förutsätt- ning för andra investeringar. Genom omdispositioner kan dock byggnads- regleringens konsekvenser för andra investeringar inte så sällan mildras, varför den ändå är minst effektiv som regulator av näringslivets investe- ringar. Byggnadsregleringen är jämförelsevis lätt att administrera genom existe- rande centrala och lokala myndigheter, ifall den begränsas till större pro- jekt så att antalet frågor inte blir alltför överväldigande, och den har en omedelbar och genomgripande effekt på efterfrågan inom byggnadsindu- strin, som inte lika snabbt och fullständigt kan uppnås med generella medel. Samtidigt tillåter den en differentiering av åtgärderna geografiskt eller branschvis. Å andra sidan uppstår lätt snedvridningseffekter ifall man, för att underlätta administrationen, begränsar regleringen till vissa typer

av byggnadsverksamhet eller till projekt av viss storlek, samtidigt som just begränsningen kan ställa administrationen inför mycket svåra avgöranden. Det är inte heller möjligt att skapa meningsfulla, objektiva normer för bedömningen av vilka ansökningar som skall beviljas och vilka som skall avslås. Bedömningen får därför lätt karaktär av godtycke, vilket i sin tur lätt leder den avgörande instansen till att tillämpa köprincipen, vilket inte heller är tillfredsställande. Eftersom vi har andra, generellt verkande medel för att styra investeringsutvecklingen till vår disposition, som visserligen är mindre snabba och genomgripande men för normala förhållanden enligt vår uppfattning ändå tillräckligt effektiva, anser vi av ovan angivna skäl att byggnadsregleringen normalt inte bör komma i fråga som stabiliserings— politiskt medel. Vi har å andra sidan ansett det ligga utanför vårt uppdrag att ta ställning till byggnadsregleringen som närings- och lokaliserings- politiskt instrument.

KAPITEL X

Arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens mål

351. Efter att under mellankrigstiden av naturliga skäl ha varit tämligen ensidigt inriktad på sysselsättningsskapande åtgärder, har arbetsmarknads- politiken under efterkrigsperioden i växande utsträckning kommit att bli ett viktigt ekonomiskt-politiskt medel för att lösa den fulla sysselsätt- ningens balansproblem på arbetsmarknaden. Inte minst gäller detta Sverige. Men även i andra länder har arbetsmarknadspolitikens möjligheter mer och mer uppmärksammats. Den har i vissa lägen befunnits ha en avgörande betydelse för åstadkommande av balans i ekonomin i dess helhet.

352. Den aktiva arbetsmarknadspolitikens roll i stabiliseringspolitiken kan kort beskrivas på följande sätt. Full sysselsättning kan i och för sig lätt upprätthållas om efterfrågan på varor och tjänster hålles mycket hög, eftersom denna naturligtvis fortplantar sig till produktionsfaktorerna och ger upphov till en så stark efterfrågan också på arbetsmarknaden, att den suger upp all arbetskraft, även den mest svårplacerade. Det är en sådan efterfrågan, uppkommen genom efterfrågeöverskot't på varumarknaderna, som under långa perioder av efterkrigstiden i många länder skapat och upprätthållit full sysselsättning. Ett så starkt efterfrågetryck leder emellertid inom många områden också till överefterfrågan på arbetskraft, som inte omedelbart kan tillgodoses. Arbetskraften är alltid relativt trögrörlig, både inom ett land och ännu mera mellan länderna, och det går aldrig att med generella, konjunktur— styrande medel uppnå en >>lagom» efterfrågan inom alla områden. Denna överefterfrågan på arbetsmarknaden, som inte kan förhindras om man söker skapa full sysselsättning med hjälp av ett högt efterfrågetryck _ inte minst torde efterkrigstidens erfarenheter ha gett belägg för detta _ leder emellertid till lönehöjningar utöver produktivitetsstegringen genom löneavtal och löneglidning och därigenom till pris- och kos'tnadsstegringar och sjunkande penningvärde. Den blir en bidragande orsak till att hela ekonomin tenderar att utveckla sig i inflationistisk riktning.

353. Vill man skapa full sysselsättning utan inflation får man därför gå en annan väg, i vilken arbetsmarknadspolitiken spelar en viktig roll. Sam—

hällets ekonomiska politik måste syfta till att med olika ekonomisk-poli— tiska medel hålla tillbaka konjunkturen och hindra att överefterfrågan utbildas såväl på varu- som på faktormarknaderna. Men en sådan politik går ej heller att få »lagom» för alla områden och branscher. Den ger där- för inte automatiskt full sysselsättning, det har tidigare erfarenheter till fullo visat. En balanserad konjunktur är, såsom vi tidigare många gånger haft anledning framhålla, alltid en splittrad konjunktur med god efter- frågan inom vissa områden, t.o.m. överefterfrågan inom enstaka, men svag inom många andra. Därför uppstår vid en sådan konjunkturdämp— ning alltid arbetslöshet på olika orter och i olika branscher; ett antal arbetslösa, som inte utan särskilda åtgärder åter sugs upp av arbetsmark— naden, tynger samhället både ekonomiskt och humanitärt. Den drabbar van— ligtvis också särskilda orter.

Denna konjunkturdämpande politik, som ur allmän balanssynpunkt dock mycket är att föredra, kräver därför ovillkorligen ett komplement — näm- ligen en aktiv arbetsmarknadspolitik — som genom selektiva ingripanden just på de ställen där den allmänna balansen inte motsvaras av balans lokalt eller branschvis, kan neutralisera tendenserna till överefterfrågan resp. arbetslöshet genom omflyttning och omskolning, genom yrkesutbild- ning och andra åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft, men också genom lokaliseringspolitik när det befinnes lämpligare att söka utveckla näringslivet inom området än att försöka förmå arbetstagarna att flytta.

Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor ligger följaktligen i att målen för den ekonomiska politiken, och då sär- skilt full sysselsättning, med dess hjälp kan uppnås med mindre insats av generella, konjunkturstimulerande åtgärder, som i sig själva har en ten- dens att föranleda nya störningar. Den medverkar m. a. 0. till att elimi-

' * _;— rna-_.M

nera målkonflikterna mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde.

Behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika konjunkturlägen

354. I praktiken har arbetsmarknadspolitiken under efterkrigstiden huvud— sakligen kommit att användas i samband med konjunkturnedgångarna. Särskilt under den senaste spelade den en inte oväsentlig roll för upprätt— hållandet av sysselsättningen, inte bara i Sverige utan i många av Europas industriländer. De goda erfarenheterna härav synes ha stimulerat många länder att i framtiden lägga större vikt vid arbetsmarknadspolitiken än tidigare. Det är också vår uppfattning att den i framtiden måste ges större spelrum än hittills som ett ekonomiskt-politiskt instrument för upprätt- hållande av full sysselsättning i en balanserad ekonomi. Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift skall vara att medverka till en utjämning mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft. Det innebär att de't alltid kommer att krävas åtgärder, som underlättar arbetskraftens

rationella anpassning till den öppna arbetsmarknadens arbetstillfällen. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste självklart vara föremål för stän— dig omprövning, beroende av växlingarna på arbetsmarknaden. Ätgärdernas inriktning och intensitet skall följa det aktuella läget inom olika branscher och områden. Riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken bör följaktligen få sådan utformning, att de tillåter de verkställande organen att smidigt an— passa sin verksamhet till vad olika situationer kräver.

355. Målet för arbetsmarknadspolitiken skall vara att åstadkomma en så- dan rörlighet, att arbetsmarknaden så snabbt som möjligt anpassas efter förändrade produktionsförhållanden. Inte minst under en högkonjunktur, då det ändå kan finnas lokalt eller branschmässigt avgränsade sysselsätt- ningssvårigheter, får dessa arbetsmarknadspolitiska åtgärder en stor bety- delse. Samhället måste i ett sådant läge söka medverka till att efterfrågan på arbetskraft tillgodoses genom överflyttning från områden och branscher med sämre sysselsättningsmöjligheter till sådana med stark efterfrågan på arbetskraft. Men också i ett läge utan direkt expansiva tendenser finns en kontinuerlig efterfrågan på arbetskraft, som det är angeläget att snabbt tillgodose. Det finns alltså även i en sådan situation ett avsevärt utrymme för en aktiv arbetsmarknadspolitik. I ett läge som präglas av ett större eller mindre överskott av arbetskraft, reses emellertid jämsides härmed också krav på sysselsättningsskapande åtgärder av arbetsmarknadspolitisk art.

Arbetsmarknadspolitikens medel

356. Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande fak- tor får anses ligga i dess i förhållande till andra stabiliseringspolitiska medel större smidighet och anpassningsbarhet. De arbe'tsmarknadspolitiska åtgärderna kan göras selektiva i större utsträckning än andra konjunktur- politiska åtgärder. Genom att åtgärden begränsas dit där den behövs kan den bli effektiv för det föreliggande behovet, utan att skapa mindre önskvärda biverkningar på andra håll på samma sätt som generella metoder ofta har en tendens att göra. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan snabbt träda i kraft, vilket är av stor betydelse i konjunkturpolitiken, men de kan också i regel snabbare än generella åtgärder dras tillbaka när de ej längre behövs. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna blir därigenom både effek- tivare i tid och rum och mera begränsade i sin verkningsgrad än generella finans- och penningpolitiska åtgärder. Konjunkturpolitiken behöver många justerande medel med begränsad verkningsgrad jämsides med de mera allmänna generella medlen. Vi har inte funnit anledning at't här i detalj redogöra för arbetsmark- nadspolitikens organisation och medel. Dessa frågor kommer att tas upp av den på riksdagens begäran nyligen tillsatta utredningen för översyn av

arbetsmarknadspolitiken. Vi vill därför inskränka oss till en mera allmän behandling av de olika arbetsmarknadspolitiska medlens roll i stabilise— ringspolitiken.

Organisation 357. Oavsett karaktären på de åtgärder som erfordras i olika arbetsmark- nadslägen torde de till huvudsaklig del få administreras av arbetsmarknads— myndigheterna: arbetsmarknadsstyrelsen och dess regionala och lokala or- gan, länsarbetsnåmnderna och arbetsförmedlingarna. Sysselsättningsska— pande åtgärder kan dock komma att effektueras av många olika myndig— heter.

Genom verkets lokalorgan insamlas informationer om arbetsmarknadens tillstånd och behov, vilka är av största vikt i den praktiska arbetsmark- nadspolitiken. Det är också på det lokala planet som åtgärderna oftast kommer att initieras och föras ut i det praktiska livet. Det betyder att arbetsförmedlingen får en central roll i arbetsmarknadspolitiken, både i ett läge med hög aktivitet inom det ekonomiska livet och god tillgång på arbete och då brist på arbete föreligger.

Ju större krav som ställes på differentierade och individualiserade åt- gärder utöver själva förmedlingsarbetet; på åtgärder som stimulerar rör— ligheten resp. skapar arbetstillfällen, desto större krav måste man ställa på förmedlingarnas personella resurser, båda kvantitativt och kvalitativt. Varje förmedlare måste känna till de olika slag av utvägar, som står till buds för att åstadkomma den önskvärda anpassningen.

358. Grundvalen för arbetsmarknadsorganens åtgärder är naturligtvis alltid deras information om arbetsmarknadsläget. Denna insamlas på en rad olika vägar. Förhandsinformationer vid produktionsinskränkningar och driftsnedläg- gelser. För upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning är det av största betydelse, att arbetsmarknadsmyndigheterna får möjlighet att förbereda olika åtgärder för omplacering av den arbetskraft, som kan komma att friställas. Arbetsmarknadsstyrelscn samt dess regionala organ _länsarbetsnämnderna och den offentliga arbetsförmedlingen — måste därför i god tid erhålla uppgifter om väntade avskedanden och permitte- ringar inom såväl den offentliga som den enskilda verksamhetens olika områden. Genom anmälningsskyldighet eller avtal om anmälan skaffas f. 11. sådana uppgifter från statliga myndigheter och flertalet enskilda företag. Denna förhandsinformation är av största betydelse i den praktiska arbetsmarknadspolitiken.

359. Vakansrapportering och platsackvisition. Viss överblick över arbets- tillfällena kan erhållas genom de särskilda riksvakanslistor, som arbets-

marknadsstyrelsen utger varje vecka, dels en för flertalet lediga platser anmälda på de allmänna expeditionerna hos arbetsförmedlingarna, dels en för lediga platser inom tjänstemannayrkena. Statliga myndigheter har skyl- dighet att —— med vissa undantag — till arbetsmarknadsmyndigheterna an— mäla antagning av civil personal för såväl stadigvarande som tillfälliga behov. För övriga myndigheter och enskilda företag existerar inget mot— svarande anmälningstvång. Endast en mindre del av de lediga platserna — särskilt inom vissa yrkesområden — anmäles hos förmedlingen. Förutom de platser som anmäles direkt till arbetsförmedlingarna, bedriver dessa emel- lertid också ackvisitionsverksamhet för sina arbetssökande.

Utan att detta skall innebära någon strävan att uppnå monopol på ar- betsförmedling, vore det av stor betydelse för en planmässig sysselsätt- ningspolitik om vanan att till den offentliga arbetsför—medlingen anmäla arbetstillfällen kunde ytterligare utbredas.

360. Arbetsmarknadsstatistik. När arbetsförmedlingsstatistiken användes för att belysa tillgången på arbetskraft och arbetstillfällen, mås'te man be— akta att statistiken icke omfattar hela arbetsmarknaden. Hur stor del av arbetskrafts- och platsomsättningen som registreras vid arbetsförmedlingen är ofullständigt känt. Särskilt varierar benägenheten att anmäla lediga plat- ser till förmedlingen, varför jämförelser bakåt i tiden blir mindre tillför- litliga. Uppgifterna kan likväl ge vissa hållpunkter för att bedöma efter— frågan på arbetskraft och förändringar i denna. Uppgifter rörande sysselsättningen inom industrin inhämtas av social- styrelsen varje månad. Dessutom inhämtas kvartalsvis vissa uppgifter om sysselsättningen inom skogsbruket. Stora områden bl. a. inom handel och samfärdsel täcks emellertid överhuvudtaget ej av den nuvarande syssel- sättningsstatistiken. En förbättring av sysselsättningsstatistiken inom dessa områden är ofrånkomlig för att arbetsmarknadspolitiken skall kunna dri- vas rationellt. Den nuvarande statistiska serien över arbetslösa, anmälda hos arbets- förmedlingen infördes i juli 1955. Räkningen göres en gång i månaden. Vid bedömningen av förändringarna i arbetslösheten är det nödvändigt att skilja mellan arbetslöshetsförsäkrade och övriga arbetslösa, eftersom de senare har mindre anledning att stå i regelbunden kontakt med arbetsför- medlingen. Det är därför vanskligt att vid bedömning av arbetslöshetens utveckling dra slutsatser av uppgifterna om förändringar i antalet icke arbetslöshetsförsäkrade arbetslösa. Arbetslöshetsstatistiken är mycket snabb, vilket är av stor betydelse, inte minst för stabiliseringspolitiken. Preliminära uppgifter offentliggöras redan ca 10 dagar efter räkningsdagen. Dess väsentliga brist är otillförlit— ligheten beträffande icke arbetslöshetsförsäkrade. Inom arbetsmarknadsstyrelsen har under senare år försök gjorts med

Labor force-undersökningar1 efter amerikansk förebild. Resultaten visar att man med sådana undersökningar framför allt kan fånga förändringarna på arbetsmarknaden inom hela landet. De kan också indikera speciella pro— blemställningar, som sedan kan bli föremål för särskilda undersökningar. Labor force-undersökningarnas värde ligger framför allt i att de omspän- ner hela arbetsmarknaden och belyser en rad förhållanden, som man ej kan nå på annat sätt, såsom demografiska karakteristika, konjunktur— variationernas roll för utbudet av arbetskraft — i USA har man funnit att utbudet är större vid hög- än vid lågkonjunktur — dold arbetslöshet bland jordbrukare och småföretagare, hemmavarande kvinnors önskan om arbete utanför hemmet etc. Det är därför av stor betydelse att de genom— föres regelbundet 2—4 gånger om året för att bilda bakgrunden till snabb- statistiken samt andra tätare och snabbare undersökningar för speciella områden eller rörande speciella frågor, t. ex. arbetslösheten, säsongvaria- tioner i sysselsättningen m.m. (jfr p. 428). De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste i första hand baseras på snabbstatistiken.

361. Översikter över arbetsmarknadsläget. Länsarbetsnämnderna insänder varje månad en allmän översikt över arbetsmarknadsläget inom länet. På grundval av nämndernas rapporter utarbetar arbetsmarknadsstyrelsen en översikt för hela landet. Vidare utarbetas halvårs-, ettårs- och långtids- kalkyler rörande den väntade utvecklingen på arbetsmarknaden, bransch- översikter, regionala prognoser samt yrkes- och utbildningsstatistiska pro- gnoser och undersökningar.

362. Trots denna omfattande verksamhet lämnar de informationer man i dag har om arbetsmarknaden mycket övrigt att önska. Även på detta område träder behovet av en utbyggd ekonomisk prognosverksamhet i förgrunden. Men därutöver behövs såsom framgått av det föregående väsentligt ökade resurser till statistik och specialundersökningar speciellt för arbetsmark- naden.

Rörlighetsfrämjande åtgärder

363. Det finns en mängd hinder för en ändamålsenlig anpassning på arbets- marknaden. Det är hinder av institutionell, ekonomisk eller personlig ka— raktär. De viktigaste är bristande yrkesutbildning, otillräcklig kännedom om föreliggande möjligheter att erhålla arbete och om arbets— och levnads- villkoren på andra orter och i andra yrken samt stark bundenhet vid den nuvarande bosättningsorten på grund av personliga förhållanden, svårig- heter att erhålla bostäder på annan ort samt de kostnader, som följer med en flyttning. Det är den praktiska arbetsmarknadspolitikens uppgift att begränsa eller undanröja dessa hinder. Till arbetsmarknadspolitikens vik-

1 För förklaring av denna term se p. 32 noten.

tigaste medel får därför räknas de åtgärder, som avser att stimulera rör- ligheten på arbetsmarknaden. Det gäller både den geografiska rörligheten och den yrkesmässiga.

364. Rörligheten på arbetsmarknaden har också under efterkrigstiden stått i centrum för den arbetsmarknadspolitiska debatten. Under vissa perioder har trögrörligheten, under andra perioder överrörligheten tilldragit sig det största intresset. Detta sammanhänger dels med de konjunkturella förhål- landena, dels med strukturutvecklingen inom näringslivet. Under goda konjunkturer med riklig tillgång på arbetstillfällen är det naturligt att rörligheten ökar. Under en stark högkonjunktur kan _ såsom erfarenheten från efterkrigsåren visar — rörligheten bland en del arbetstagare bli så stor att den skapar desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden. Dylika företeelser har dock varit sällsynta och kan förbindas med alldeles speciella förhållanden (jfr p. 54), varför de inte motsäger slutsatsen att trögrörlig- heten i så gott som varje läge är arbetsmarknadspolitikens väsentligaste problem. Vid vikande sysselsättning blir å andra sidan förutsättningarna för platsbyten och därmed också rörligheten mindre. Samtidigt friställes arbets— kraft från företag som tvingas inskränka sin produktion. Tidigare synes företagarna tämligen tveklöst ha gjort sig av med den arbetskraft de inte för tillfället behövde, med tanke att de lätt kunde få ny ifall produk- tionen åter behövde utökas. Under senare år har emellertid, under intryck av långa perioder med brist särskilt på yrkesutbildad arbetskraft, en viss förskjutning i inställningen skett både i Sverige och andra länder. Före- tagarna gör numera betydande ansträngningar för att behålla arbetskraf— ten, särskilt den yrkesutbildade, vid nedgångar i efterfrågan som de upp— fattar som tillfälliga. Härmed minskas den registrerade arbetslösheten sam- tidigt som trögrörligheten ökar, eftersom även varaktiga efterfrågeminsk- ningar alltid till en början uppfattas som tillfälliga. Dessa tendenser har förstärkts av den konsolidering av företagen, som den omfattande själv- finansieringen under senare decennier möjliggjort.

365. Målet för de rörlighetsfrämjande åtgärderna bör vara att rörligheten får en sådan omfattning och inriktning, att arbetsmarknaden så snabbt som möjligt anpassar sig efter förändrade produktionsförhållanden. Inte minst under en allmän högkonjunktur med vissa lokala eller branschmässiga sysselsättningssvårigheter får rörligheten stor betydelse. I ett sådant läge är det —— om nämnda svårigheter bedömes som mera långvariga — inte rim- ligt att tillgripa särskilda sysselsättningsskapande åtgärder. I första hand måste åtgärder vidtas för att föra över arbetskraften till yrken och företag där det finns behov av den. Ju mer man syftar till ett dynamiskt produk— tionsliv, ju högre måste anspråken på arbetskraftens rörlighet ställas. En

257 aktiv arbetsmarknadspolitik, syftande till en ökad och ständigt underhållen rörlighetsberedskap hos arbetskraften, är därför i ett fullsysselsättnings— samhälle ett av den ekonomiska politikens viktigaste medel. Därmed vare inte sagt att det inte i vissa fall kan vara mera rationellt att stimulera före- tagsamheten inom aktuella områden eller yrken än att flytta eller omskola arbetskraften (jfr p. 353).

366. Den yrkesmässiga rörligheten är mycket viktig. Våra dagars närings- liv fordrar en växande andel yrkesu'tbildad arbetskraft. Tillgången härpå har en väsentlig betydelse för den på konjunkturstabilisering inriktade arbetsmarknadspolitiken. Den påverkar i hög grad näringslivets möjlig- heter att uppehålla full sysselsättning. Har man inte tillgång på yrkes- skickliga arbetare kan man inte heller anställa den mindre utbildade arbetskraften. ' Det råder ett positivt samband mellan yrkesutbildning och geografisk rör- lighet. Ju långvarigare yrkesutbildning en person kostat på sig ju villigare är han i regel att flytta för att kunna få valuta för denna. När det gäller yrkesrörligheten, dvs. viljan att byta yrke eller anta ett arbete, som ej ligger i linje med utbildningen, torde däremot ett negativt samband mel— lan utbildningstidens längd och viljan att byta yrke vara för handen. En yrkesman väntar helt naturligt hellre en tid på arbete inom sitt yrke än tar ett arbete utanför detta. Detta begränsar givetvis möjligheterna till omplacering vid händelse av sysselsättningssvårigheter och har därigenom i viss utsträckning en konserverande effekt under arbetslöshetsperioder. Det kan å andra sidan inte vara i samhällets intresse att medverka till en alltför snabb yrkesväxling. Är arbetslöshetsperioden övergående torde olika arbetslöshetsbekämpande åtgärder få användas. Men rör det sig om struk— turförändringar — sämre utsikter för ett visst yrke på längre sikt _ bör olika former av omskolning sättas in som lämpliga åtgärder. En god yrkes— utbildning bör dock vara så brett upplagd att det finns betydande varia- tionsmöjligheter inom dess ram. Överhuvudtaget torde man i framtiden, i samband med ett progressivt näringsliv och ett snabbt framåtskridande, få räkna med en snabbare yrkes- mässig anpassning av arbetskraften, så att den täcker arbetsmarknadens ständigt skiftande behov. Denna anpassning måste bestå i utbildning av icke yrkesutbildade, i omskolning av tidigare yrkesutbildade till annat yrke där arbetskraft efterfrågas på arbetsmarknaden, samt vid behov i fortbild- ning i det egna yrket. Därför måste samhället och näringslivet ständigt ha en stor kapacitet av utbildnings-, omskolnings- och fortbildningstillfällen. Den nuvarande kapaciteten täcker inte på långt när arbetsmarknadens anpass— ningsbehov. Den behöver därför ytterligare utbyggas.

17—005306

Instrument i förmedlingens händer

367. De medel med vilka arbetsmarknadsmyndigheterna kan stimulera och underlätta en geografisk och yrkesvis rörlighet är — förutom arbetsför— medlingsservice i samband med interlokal förmedling — ekonomiska bi— drag i form av ersättning för rese— och flyttningskostnader, familjebidrag och starthjälp samt i vissa fall anskaffande av s. k. temporära bostäder. Den viktiga frågan om hjälp åt egnahemsägare m. fl., som är ekonomiskt bundna till sin bostadsort, har en längre tid legat under utredning, men några åtgärder har ännu ej beslutats (jfr nedan).

368. De möjligheter, som på detta sätt står till arbetsmarknadsorganens för- fogande, är emellertid inte alltid tillräckliga för att åstadkomma en önsk- värd omplacering av arbetskraft. Vi skulle därför vilja förorda att det eko- nomiska stödet till yrkesväxling utbygges, så att det mera generellt och bättre kan ge ekonomiska förutsättningar för flyttning och för omskolning och anpassning i nytt yrke. Det bör inte begränsas till dem som redan är lön— tagare utan bör också kunna utgå till småföretagare i olika yrken, som önskar Övergå till fast anställning därför att deras företag inte längre bär sig. Ett samhälle som ställer stora krav på rörlighetsberedskap på arbetskraften, måste också vara berett att premiera denna rörlighet på ett sådant sätt, att den framstår som en samhällsnyttig insats och inte som en nödfallslösning, som samhället godhetsfullt understöder. Med hänsyn till de stora ekono- miska värden som ofta står på spel, bör de ekonomiska bidragen inte hand- has alltför restriktivt. Å andra sidan är det naturligtvis nödvändigt att tillse, att åtgärderna inte utnyttjas för normala förflyttningar eller yrkesbyten eller på andra sätt missbrukas. Det är också angeläget att bestämmelserna fram- deles får en sådan utformning, att arbetsmarknadsorganen smidigt kan an- passa åtgärderna efter arbetsmarknadens skiftande krav.

369. Svårighet att anskaffa bostad på den plats, där arbete finns liksom bundenheten vid en egen fastighet eller lägenhet med bostadsrätt på den gamla bostadsorten har under senare år varit ett av de vanligaste hindren för arbetskraftens rörlighet. Det förstnämnda problemet har givetvis observerats vid fördelningen av låneramarna för bostadsbyggandet och ett samarbete har här etablerats mellan bostads- och arbetsmarknadsmyndigheterna. Det är emellertid oundvikligt att det måste dröja relativt länge innan problemen kan lösas på denna väg. Även om en samordning givetvis bör eftersträvas mellan utbyggnad av industrianläggningar och planering av bostadsbyggan- det, måste provisorier ibland tillgripas under en övergångstid och i vissa speciella situationer. Erfarenheten visar såsom ovan framhållits att också bundenheten vid en

egen fastighet eller bostadsrättslägenhet försvårar en önskvärd utjämning på arbetsmarknaden mellan orter och områden med överskott på arbets— kraft och sådana med brist. För fastighetsägarna leder såväl skillnaderna'i fastighetsvärden mellan olika orter som bestämmelserna om övertagande av lån till ekonomiska svårigheter. För bostadsrättsinnehavarna är svårig- heten att överhuvudtaget finna någon som vill överta bostadsrätten till nominella värdet. Dessa svårigheter adderar sig till de många andra tröghets- moment, kanske främst av psykologisk art, som alltid helt naturligt före- ligger.

När bosättning i egnahem får en växande omfattning, inte minst tack vare en medveten politik från statsmakternas sida, är det angeläget att sådana åtgärder också vidtas, så att man kan undvika att den leder till ökad trögrörlighet på arbetsmarknaden. Frågan om samhällets medverkan i syfte att undanröja sådana ekonomiska hinder för rörligheten, som den ekonomiska bundenheten till bostaden kan innebära, har varit föremål för flera utredningar. Några åtgärder har emellertid hittills inte vidtagits. Vi finner det angeläget att detta problem så snart som möjligt löses.

Yrkesutbildning

370. Yrkesutbildning intar en mellanställning mellan rörlighetsfrämjande och sysselsättningsskapande åtgärder, eftersom den verkar i båda dessa syften. När bristande yrkesutbildning anges som ett hinder för omplace— ring av en arbetslös innebär detta inte nödvändigtvis att vederbörande saknar yrkesutbildning, utan blott att han saknar utbildning inom ett yrke där arbetskraft efterfrågas. Yrkesutbildningen måste sålunda inriktas såväl på omskolning som på utbildning av sådana, som tidigare inte fått någon egentlig yrkesutbildning. Även yrkesvägledningen och den grundläggande yrkesutbildningen måste dock beaktas i arbetsmarknadspolitiska samman— hang. Bortsett från deras betydelse för produktionsutvecklingen i samhäl- let, som har berörts på annat ställe (jfr p. 125), är det av avgörande betydelse för den framtida balansen på arbetsmarknaden, att de ungdomar som träder ut i arbetslivet väljer sådana yrken och får en sådan yrkes- utbildning, som kan beräknas svara mot det kommande behovet av arbets— kraft. Trots de framsteg som gjorts under senare år, är kapaciteten för yrkesutbildning i landet fortfarande starkt underdimensionerad. Såsom vi tidigare framhållit vore en utbyggnad sannolikt på lite längre sikt en av de mest produktivitetsfrämjande åtgärder som kan genomföras. Även om tendenser i motsatt riktning inte saknas, jfr nedan p. 371, skulle vidgad yrkesutbildning i stort sett även främja rörligheten på arbetsmarknaden, eftersom den yrkesutbildade arbetskraften har en bredare plattform vid sökande av anställning.

371. Ur konjunkturpolitisk synpunkt är det emellertid omskolnings- och fortbildningsmöjligheterna som är av störst betydelse. De främjar rörlig— heten på arbetsmarknaden, samtidigt som de vid arbetslöshet kan ge syssel— sättning med sikte på högre prestationer i framtiden. En generös bidragspolitik till omskolningsverksamheten för arbetslösa och handikappade måste betrak'tas som lönsam ur samhällsekonomisk synpunkt. Men även kapaciteten för omskolning och fortbildning är i lika hög grad som den grundläggande yrkesutbildningen underdimensionerad.

Näringslivet måste emellertid också vara berett att betala sin del av kostnaden och framför allt att vidta alla tänkbara anordningar för att underlä'tta en inpassning i produktionen av ifrågavarande arbetskraft.

Omskolningen kan ofta få en särskild betydelse för den redan yrkes- utbildade arbetskraften. Denna kan vid en viss arbetsmarknadssituation, på grund av yrkesstolthet och subjektiva värderingar om andra yrken, vara svår att omplacera. Ej sällan kan då olika former av omskolning vara lämpliga åtgärder. En omskolning till yrke »i nivå» med den arbetslöses accepteras på ett hel't annat sätt än en direkt utplacering i annat arbete.

Sysselsättningsskapande åtgärder

372. Även om de rörlighetsstimulerande medlen måste betraktas som de viktigaste i arbetsmarknadspolitiken, får de inte vara de enda med vilka den kan påverka sysselsättningen. Det kan också bli fråga om att tillgripa mera kollektivt inriktade åtgärder för att bringa arbetstillgången i paritet med arbetskraftsresurserna och vice versa. Det kan bli fråga om att sätta igång sysselsättningsskapande åtgärder i vissa lägen eller att mobilisera arbetskraftsreserver i andra lägen.

373. När det gäller de sysselsättningsskapande åtgärderna inriktas dessa på att upprätthålla eller öka investeringar, konsumtion och export. Åtgär- der av dylikt slag, allrahelst om de göres generella, hör givetvis mera hem— ma inom de penning— och finanspolitiska områdena än inom det arbetsmark— nadspolitiska. Det är emellertid omöjligt att dra strikta gränser mellan de olika områdena. Vad som är viktigt är att möjligheter skall finnas att med arbetsmarknadspolitisk bakgrund också påverka sysselsättningen med medel, som direkt möjliggör en vidmakthållen sysselsättning. Detta nöd- vändiggör ofta särskilda statliga anslag, som i varje läge kan göras selek- tiva, allt efter arbetsmarknadens behov. Sistnämnda åtgärder bör räknas in under de arbetsmarknadspolitiska och handläggas av arbetsmarknads- myndigheterna, men kan ofta effektueras av andra. Vi vill hänvisa till att många av de medel, som kan användas i denna form av arbetsmarknadspolitik, tillämpades icke utan framgång under kon- junkturnedgången 1958—59. De kan i stort sett sammanfattas inom följande

huvudgrupper: offentliga arbeten och offentliga beställningar, möjlighet att påverka kommunala investeringar och beställningar, möjlighet att påverka privata investeringar, möjlighet att stimulera exporten, möjlighet att på- verka näringslivets lokalisering, möjlighet att påverka såväl den offentliga som den privata konsumtionen. Härtill kommer möjligheten att ge statligt stöd till produktion på lager vid konjunkturmässig minskning av export- efterfrågan, vilket dock hittills inte prövats i nämnvärd omfattning.

Givetvis blir avvägningen mellan olika åtgärder en viktig fråga. Det torde vara ogörligt att draga upp strikta regler härför. Det ligger i hela arbetsmarknadspolitikens natur, att den skall snabbt anpassa sig till ar- betsmarknadens behov. Åtgärderna får därför inte vara stelt låsta utan måste snabbt kunna ändras. Avvägningsproblemet får lösas från fall till fall. Ledmotivet bör vara att åtgärderna inte får strida mot arbetsmarknadens naturliga anpassning.

Offentliga arbeten

374. Även i ett läge som allmänt kan karakteriseras såsom full sysselsätt- ning, kan det vara oundvikligt att samhället bedriver vissa allmänna ar— beten i sysselsättningssyfte. Vid en säsongmässig nedgång i sysselsätt- ningen inom ett område med ringa differentierat näringsliv, kan allmänna arbeten behöva igångsättas för att bereda arbete åt de arbetslösa, ifall andra åtgärder för att minska säsongvariationen, såsom stöd till lågsäsongpro- duktion, resor till andra orter, kommunernas beredskap m. ni. inte står till buds. Vid en industrinedläggelse kan också allmänna arbeten behövas för att lösa sysselsättningsproblemen på en ort där andra alternativ inte föreligger under en övergångsperiod. Även av andra skäl kan sysselsätt- ningsskapande åtgärder behövas som en sista utväg också under full sys- selsättning. Ett speciellt problem är vilken politik arbetsmarknadsorganen bör be— driva vid vikande sysselsättning inom en viss bransch. Såväl från de centrala organisationerna på arbetsmarknaden som från arbetsmarknads- myndigheternas sida har hävdats, att när sysselsättningsnedgången beräk- nas bli av längre varaktighet skall korttidsarbete inte tillämpas, utan en det av arbetsstyrkan skall i stället avskedas och överföras till andra företag. Så- som allmän riktlinje synes denna princip böra följas även i framtiden. Det måste bli en omdömessak att avgöra i vilka fall korttidsarbete bör få komma ifråga. I den mån statliga beställningar kan utläggas hos industrin i arbetslös- hetsbekämpande syfte erbjuder det ur vissa synpunkter stora fördelar. Frågan om en konjunkturvariering av de offentliga investeringarna har diskuterats i pp. 320-—23. En sådan anti-cyklisk variering av de offentliga investeringsutgifterna skulle möjliggöra för arbetskraften att fortsätta sin

verksamhet inom det område, där den förskaffat sig speciella yrkesfärdig- heter. Detta kan medverka till att inte bara mänsklig arbetskraft utan även dyrbara produktionsanläggningar blir bättre utnyttjade. Statsbeställningar kan i vissa fall också övervägas för att tillfälligt stödja driften inom en viss bransch eller visst företag, även när detta inte är motiverat av konjunk— turutvecklingen inom samhällsekonomin som helhet. Beställningarna måste dock handhas på sådant sätt, att de icke konserverar företag, som av ena eller andra anledningen inte kan upprätthålla driften på längre sikt.

Lokaliseringspolitiken 375. Till sysselsättningsskapande åtgärder bör också räknas lokaliserings— politiken, som visserligen mera är en struktur— än en konjunkturfråga, men som alltid måste uppmärksammas i konjunkturpolitiken, eftersom sysselsättningspolitiken alltid på ena eller andra sä'ttet påverkar närings- livets lokalisering och således aldrig är neutral i detta avseende. Frågan om principerna för lokaliseringspolitiken är emellertid alltför vittomfattande för att vi skall ha möjlighet att ta upp dem till behandling. En utredning har också 1959 tillsatts för att penetrera frågan om näringslivets lokalisering i samarbete med likaledes pågående utredningar om bebyggelselokalisering och av bostadspolitiska frågor. Det torde ankomma på förstnämnda utred- ning att ta ställning till frågan om behovet av lokaliseringspolitiska åtgär- der. Vi förutsätter att de arbetsmarknadspolitiska synpunkter som vi här framfört under alla förhållanden blir beaktade i dessa utredningars arbete.

Åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft

376. Erfarenheterna hittills har gett belägg för att de arbetsmarknads— politiska åtgärderna är effektiva och lämpliga under en nedgångskonjunk- tur eller i ett konjunkturläge med totalt något så när balanserad efter— frågan. Även i en uppgångskonjunktur med ökad efterfrågan på arbets- kraft kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna spela en stor roll. Genom snabb avveckling av tidigare vidtagna åtgärder ställes arbetskraft till för— fogande för den ökade efterfrågan. Vidare får de rörlighetsstimulerande åtgärderna i ett sådant läge stor betydelse för efterfrågans 'tillgodoseende. Men råkar ekonomin ut för ytterligare ökad efterfrågan —— överefter— frågan — torde de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna icke kunna bota ett sådant tillstånd. Visserligen har det funnits och finns fortfarande på arbetsmarknaden en viss reserv av arbetskraft, som uppmobiliseras vid starkt ökad efterfrågan. Det finns undersysselsatt befolkning i vissa geo- grafiska områden eller näringsgrenar, det finns partiellt arbetsföra och äldre, som har svårt för att få arbete under normala konjunkturer, det finns ortsbundna gifta kvinnor, som endast kan ta vissa arbeten. En viss sådan reserv kommer väl alltid att finnas. Men det får anses självklart,

att den inte får vara en reserv bara för att stå 'till arbetsmarknadens för— fogande under vissa perioder när den behövs. Tvärtom måste det vara en av arbetsmarknadspolitikens viktigaste uppgifter att i alla lägen minska denna reserv och genom olika individuella åtgärder se till att dessa under normala förhållanden mera svårplacerade personer erhåller arbete. Full sysselsättning som ekonomisk-politisk målsättning bör gälla alla. Särskilt svårt har det visat sig vara att lösa kvinnornas sysselsättningsproblem, helt enkelt därför att de traditionellt kvinnliga yrkena är alltför få och alltför starkt bundna till vissa områden. En mera avsevärd stegring av den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden kan endast ske genom att kvin- norna får sysselsättning inom för dem nya verksamhetsområden. Vid den samhälleliga yrkesvägledningen och yrkesutbildningen borde det vara möj- ligt att medverka till ett mindre traditionsbundet yrkesval för kvinnorna.

Den enda mera betydande arbetskrafttillgång, som torde finnas i ett läge som det nyss skildrade, är utländsk arbetskraft. Sverige har under efterkrigstiden dragit stor nytta av tillskott av utländsk arbetskraft. Där— vid har den öppna nordiska arbetsmarknaden haft den största betydelsen. Detta gäller både med avseende på det stora antal arbetstagare från grann- länderna, som mer eller mindre tillfälligt sökt arbete i Sverige, som med avseende på dem, som mera varaktigt sysselsättes inom landet. Även be— träffande arbetskraft från övriga europeiska länder har emellertid tillskot- ten till den svenska arbetsmarknaden varit betydande. Denna möjlighet bör alltfort hållas öppen under iakttagande av de former för invandring, som med framgång tillämpats under tiden efter andra världskriget. Sam- tidigt stiger emellertid också efterfrågan på varor och därmed på arbets- kraft genom invandringen, eftersom utlänningarna inte minst under den första tiden måste förses inte blott med vad som erfordras för den dagliga konsumtionen utan även med en mängd varaktiga konsumtionsvaror. En brist på balans mellan den totala tillgången och efterfrågan kan således inte — i all synnerhet inte på kort sikt _ hävas genom invandring. Den utländska arbetskraften kan dock vara utomordentligt betydelsefull även på kort sikt, när den ökar arbetskrafttillgången inom vissa trånga sektorer.

Slutsatser

377. Vad här sagts leder till slutsatsen att arbetsmarknadspolitiken kan vara mycket effektiv under vissa konjunkturer under det att den spelar mindre roll under andra, enkannerligen en inflationskonjunktur. Det är lika viktigt att framhålla arbetsmarknadspolitikens begränsningar under en överkonjunktur som dess stora möjligheter under en mera balanserad konjunktur. I det förstnämnda fallet kan man därför ej främst lita till arbetsmarknadspolitiska åtgärder, utan då måste andra medel, främst av finans- och penningpolitisk art, tillgripas.

Såsom redan flera gånger anförts, är det omöjligt att dra upp bestämda riktlinjer för arbetsmarknadspolitikens inriktning eller utövande. Den skall vara den korrektionsfaktor, som fyller ut sådana ojämnheter på arbets- marknaden, som uppstår vid användandet av de generella finans- och pen— ningpolitiska medlen. Det ligger i sakens natur, att en korrektionsfaktor ej får läsas i stela regler. Då är den ej längre en korrektionsfaktor.

378. De viktigaste kriterierna för arbetsmarknadspolitikens bedrivande är därför följande:

1. Snabbhet i utövandet. Uppstår arbetslöshet eller underskott på arbets— kraft i en ort eller en bransch, skall den oj änmheten snabbt rättas till innan den får icke önskvärda verkningar på andra håll. Det gäller därvidlag dagar eller möjligen veckor, men icke månader, halvår eller är. En stark beredskap måste därför hållas för många olika lägen. Det gäller såväl för arbetsmarknadsverkets organisation som för verkets olika arbetsmarknads- politiska åtgärder. En anslagsmässig beredskap måste också hållas. Bud- geten, som gäller för ett år i sänder, är för stel i arbetsmarknadspolitiska sammanhang. I beredskapsstaten och finansfullmakten finns emellertid i stort sett de nödvändiga korrektiven.

2. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste vara av många olika slag och mycket differentierade. Ojämnheterna är av många olika slag, ibland rentav individuellt betingade. Skall de lösas måste arbetsmarknads- politiken ha tillgång till många olika medel, medel som passar envar grupp eller individ. I det avseendet är den praktiska tillämpningen av arbets- marknadspolitiken fortfarande alltför ensidig, även om den blivit mera differentierad på senare tid. En ytterligare differentiering bör eftersträvas.

3. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste sättas in relativt kraf- tigt även vid måttliga ändringar i konjunkturen. Det gäller ju att med bl. a. de arbetsmarknadspolitiska vapnen vrida konjunkturen i annan riktning. Då erfordras en snabb och kraftig insats på kort sikt. Detta gäller framför allt vid en begynnande nedgångskonjunktur. Vid en redan iråkad inflations- konjunktur är som tidigare sagts arbetsmarknadspolitiken av begränsat värde.

KAPITEL XI

Lönepolitiken 1

Lönebildningens samhällsekonomiska betydelse

379. När lönebildningen uppfattas som ett självständigt led i den ekono- miska politiken sammanhänger detta med det samhällsekonomiska infly- tande, som arbetsmarknadens organisationer utövar i många av de indu- strialiserade länderna, däribland i Sverige. Vid den grad av centralisering och samordning av förhandlingarna, som under 1950-talet utbildats all- deles speciellt på den svenska arbetsmarknaden, har nämligen förutsätt— ningar skapats för att genom organisationernas åtgärder påverka den all- männa lönenivån i andra former och i en annan utsträckning, än som vore möjligt exempelvis vid företagsvisa förhandlingar eller vid en rent fri löne- bildning på en oorganiserad arbetsmarknad. Organisationerna har m. a. o. fått möjligheter att genom sin politik i ena eller andra riktningen avvika från den rent marknadsmässiga lönebildningen. Därigenom har lönebild- ningen blivit en självständig faktor i konjunkturutvecklingen. Vid en teoretisk analys kan lönen uppfattas som priset på arbetskraft. Balansen mellan utbud och efterfrågan för varje särskilt slag av arbetskraft inom varje regionalt avgränsad delmarknad tänkes då bestämma utveck- lingen för denna grupp. På grund av möjligheterna till överflyttning mel- lan olika regionalt eller yrkesmässigt avgränsade delmarknader, förelig- ger dock vissa samband i löneutvecklingen för de skilda delmarknaderna. Ofta har man i framställningar av hur penning- och finanspolitiken på— verkar prisnivå och sysselsättning så starkt betonat sambanden mellan de skilda delmarknaderna för olika slag av arbetskraft, att man betraktat arbetskraften som en enhetlig produktionsfaktor med ett enhetligt pris. Vi anser emellertid att en så schematisk framställning döljer mycket vä- sentliga problem. Vi kommer därför att i detta kapitel i anslutning till framställningen i senare delen av kap. III i betydande grad uppehålla oss vid de svårigheter, som uppkommer för stabiliseringspolitiken genom olik- heterna i marknadsläge och lönebetalningsförmåga på skilda delmarknader för arbetskraft och som resulterar i en växelverkan mellan företagsvisa eller branschvisa lönestegringar och jämställdhetskrav. Inte minst hänger dessa svårigheter samman med de speciella faktorer av institutionell och

1 Detta kapitel bygger på en av en särskild expertgrupp utarbetad promemoria om löne- politiken.

psykologisk art, som genom organisationernas verksamhet kommer att på— verka lönebildningen.

380. I diskussionen om lönebildningen har ofta ställts mot varandra å ena sidan fackföreningsrörelsens strävan till »solidarisk lönepolitik» (jfr p. 86), vars mål är en rationell lönestruktur där lönen står i ett rimligt för— hållande till arbetets art, kvalifikationskraven, arbetsvillkoren m.m., å andra sidan »bärkraftsprincipen», nämligen att varje bransch eller före- tag skall betala den lön dess ekonomiska läge tillåter utan att dess produkt- priser höjes eller dess resurser anstränges så att dess vidareutveckling äventyras. Den »solidariska lönepolitiken» utgör en väsentlig del av de inkomstbind— ningar, den »solidariska inkomstpolitik», som i samspel med prisbildnings- mekanismen och ojämnheterna i produktivitetsutvecklingen ger upphov till kostnadsinflationen (jfr p. 101). På kort sikt skulle det konjunktur- politiska problemet bli enklare ifall lönerna i högre grad kunde anpassas till bärkraften inom olika branscher och företag. En sådan utveckling skulle emellertid snabbt leda till så stora lönedifferenser att låglönebranscherna antingen, beroende på arbetsmarknadsläget, finge svårt att rekrytera erfor- derlig arbetskraft eller utvecklades till sociala slumområden. I båda fallen skulle en viss parallellitet i löneutvecklingen ändå framtvingas. Samtidigt skulle man gå miste om den effektiva press på företagen att genomföra rationaliseringar, inklusive nedläggning av olönsamma enheter, som en någorlunda likformig löneutveckling utgör (jfr p. 66). Såsom vi redan tidigare framhållit vore det inte heller rimligt att begära, att vissa befolk- ningsgrupper genom en relativ eller kanske t.o.m. absolut standardsänk- ning skall betala priset för en ökad penningvärdestabilitet (jfr p. 57). En annan sak är att parterna vid förhandlingarna stundom kan finna det önskvärt, att genom lämpligt avvägda differenser mellan lönerna för arbeten av samma art stimulera till en snabbare överflyttning till expan- derande områden än som kan åvägabringas enbart med arbetsmarknads- politiska medel. Lönerna måste liksom andra priser också vara ett medel för att befordra en sådan fördelning av arbetskraften på skilda arbetsupp- gifter, att en effektiv resursanvändning och god produktionsutveckling främjas. Lönedifferensernas betydelse som flyttningsincilament torde vis— serligen vara starkt varierande, men i vissa lägen och för vissa typer av arbetslu'aftrörelser kan de vara ett lämpligt medel för att påverka ut- vecklingen. I vissa fall kan dessa synpunkter emellertid komma i konflikt med de stabiliseringspolitiska. Lönehöjningar för någon speciell grupp kan utgöra ett effektivt medel att stimulera arbetskraft att söka sig dit, där den för ögonblicket bäst behövs, och sålunda befordra en rationellare fördelning av de tillgängliga arbetskraftsresurserna. Men en sådan löneförändring kan,

även om den är begränsad till ett förhållandevis litet område, utlösa reak- tioner på andra delområden, som kan äventyra den stabiliseringspolitiska målsättningen. I synnerhet gäller detta vid en så starkt organiserad arbets- marknad som den svenska. Dessa spridningseffekter föreligger dock även på en helt oorganiserad arbetsmarknad, fastän de då framträder långsam- mare och inte blir lika långtgående.

381. Löneutvecklingen är i växlande utsträckning avhängig av efterfrågan på arbetsmarknaden och lönsamheten inom resp. branscher och företag. Hur starkt detta beroende är kommer bl. a. an på hur lönesystemen utfor— mats. Detta innebär givetvis i sin tur att lönebildningen står under inflytande av den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken. Förhållan- dena på de olika delarna av arbetsmarknaden är i själva verket en av de viktigaste faktorerna vid avtalsförhandlingarna, samtidigt som de också starkt influerar löneutvecklingen vid sidan om avtalen. Sambanden är emellertid av något olika art för den avtalsmässiga löne- bildningen och för löneförändringarna vid sidan om avtalen. I det första fallet tenderar inverkan att bli alltmer generell. De institutionella bindning— arna kommer nämligen ofta att föranleda, att en brist på balans på en mindre del av arbetsmarknaden utlöser en lönestegring över hela området. I det andra fallet begränsas inverkan i varje fall primärt i högre grad till det område där överefterfrågan på arbetskraft råder. Lönebildningen är med andra ord både en i varierande grad autonom faktor, som påverkar den ekonomiska utvecklingen, och ett resultat av denna utveckling.

382. Löneutvecklingcn kan vidare ses dels ur kostnadssynpunkt, dels ur inkomstsynpunkt. Ur kostnadssynpunkt betyder löneförändringar förskjut— ningar av konkurrensläget för enskilda företag, branscher eller den svenska industrin som helhet i förhållande till andra företag, branscher eller län- der. Särskilt den sistnämnda aspekten, den svenska exportindustrins kon— kurrenskraft i förhållande till utlandet och den svenska löneutvecklingens betydelse för exportutvecklingen, har stor stabiliseringspolitisk betydelse. Den svenska löneutvecklingen i jämförelse med den internationella beaktas också fortlöpande vid förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Lönernas betydelse ur inkomstsynpunkt ligger i sambandet mellan löne— utvecklingen och konsumtionsefterfrågan. Eftersom huvuddelen av de en- skilda hushållens inkomster utgöres av löner, påverkas den totala nomi- nella efterfrågan på konsumtionsvaror i samhället i betydande grad av löneförändringarnas storlek. Men löner är som ovan framhållits också kostnader och påverkar därför priserna, varför den reala balansen mellan utbud och efterfrågan inte beröres i samma omfattning.

Erfarenheter av lönepolitik och löneutveckling under den fulla sysselsättningen

383. Som bakgrund till den följande framställningen vill vi här framhålla vissa erfarenheter från efterkrigstiden, som är av betydelse för diskussio- nen av den fulla sysselsättningens lönepolitiska problem. Löntagarorganisa- tionerna har vid avtalsförhandlingarna under fullsysselsättningsperioden vid upprepade tillfällen föranletts att begära och kunnat genomdriva löne— höjningar, som tillsammans med lönestegringarna vid sidan om avtalen eller ibland t. o. m. oavsett dessa överskridit den fortgående ökningen av bruttonationalprodukten (jfr p. 23) i det svenska folkhushållet (jfr tabell 3 s. 94). Drivkraften har varit såväl prisstegringar, som utgjort ett resultat av internationella prisrörelser, av den inhemska högkonjunkturen eller av tidigare lönehöjningar, som önskemål om justeringar i de inbördes löne- relationerna, som förelegat sedan längre tid tillbaka eller framkallats av ojämn löneutveckling. Den principiella sidan av denna problematik har ingående diskuterats i kap. III, särskilt i pp. 86—93. Under efterkrigsåren har penninglönenivåns stegring i själva verket endast under korta perio— der varit så långsam, att den kunnat vara förenlig med prisstabilitet. Vad som kan anses vara den ursprungliga eller »egentliga» orsaken till den fort— skridande pris— och lönestegringen har tidigare diskuterats i olika samman— hang; det är uppenbarligen fråga om ett komplicerat spel av interna växel— verkningar och yttre inflytelser, varvid de förra övervägt under vissa perio- der, de senare under andra.

384. Även om man således skulle kunna tala om tydliga tendenser till uppkomsten av en självgenererande pris-lönespiral, är det dock ändå mera påtagligt att såväl dessa tendenser som löneutvecklingen i dess helhet — både inom avtalen och vid sidan om dessa _— varit starkt betingad av de kon- junkturväxlingar som förekommit även inom ramen för en i stort sett rådande fullsysselsättningsekonomi. Perioderna av livlig lönepolitisk aktivi— tet (1945—48, 1951—52 och 1955—56) har samtidigt varit utmärkta av överefterfrågan på arbetskraft och prisstegringstendenser, även om man bortser från de prisstegringar som kunnat betraktas som konsekvens av lönestegringarna. De lönepolitiska stilleståndsperioderna (1942—44, 1949 ——50, 1953—54 och 1957—59) har däremot kännetecknats av avmattning (utom under de förstnämnda åren, då lönestoppet genomdrevs med hänsyn till kriget) och en prisstabilitet, som i första hand inträtt av andra anled- ningar än själva lönestabiliteten, ehuru den sedan ytterligare underbyggts av denna. Både storleken och styrkan i löntagarnas organisationsmässiga kravl, arbetsgivarnas villighet att gå med på dessa krav samt parternas

1 Härmed åsyftas inte endast de avtalsförslag, som organisationerna framlägger inför mot- parten som upptakt till förhandlingar, utan även den psykologiska intensiteten bakom dessa förslag närmast med tanke på villigheten att gå i konflikt för att genomdriva dem. Att det här är fråga om en icke kvantitativt mätbar faktor hindrar inte att det är en realitet, som inte kan hållas utanför diskussionen.

därmed sammanhängande förhandlingsstyrka har alltså i hög grad varit avhängiga av konjunkturläget.

Såsom redan framhållits i kap. III har de avtalsmässiga lönehöjningar- na hittills inte generellt gått utöver produktionsökningen i samhället (jfr p. 23) så länge sysselsättningsläget varit någorlunda balanserat. Det före— faller inte heller sannolikt att de kommer att göra det annat än i mycket speciella lägen med hänsyn till det betydande motstånd lönekraven röner i alla de fall, då det inte redan finns utrymme för höjningar. Det synes inte heller sannolikt att löntagarna inom de vid förhandlingarna dominerande branscherna i ett sådant balanserat läge skall kunna uppnå en samman- lagd lönehöjning, som går väsentligt utöver produktivitetsstegringen inom dessa branscher. Dessa konstateranden synes oss för Sveriges del ange ra- men för lönehöjningarnas autonoma inflytande i konjunkturpolitiken.

Organisationerna och samhället

385. Vår uppgift måste närmast bli att undersöka den lämpligaste inrikt— ningen av samhällets egen verksamhet, i detta fall den ekonomiska politik som påverkar och påverkas av lönepolitik och löneutveckling. Vi har emel- lertid inte kunnat undgå att också diskutera ansvarsfördelningen mellan staten och organisationerna och att antyda i vilka riktningar det vore önsk— värt att arbetsmarknadsorganisationerna förhandlingsvägen skulle göra sina insatser, för att främja de gemensamma målen god produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde. Detta är nödvändigt redan av den anledningen att graden och arten av statsmakternas inverkan på löne- utvecklingen måste betingas av vad man i detta avseende kan vänta sig från arbetsmarknadsorganisationernas sida.

386. Man kan utgå från att de svenska arbetsmarknadsorganisationerna i princip är inställda på att medverka i en stabiliseringspolitik. Å andra sidan måste psykologiska reaktioner och olikartade intressen bland medlemmarna och i samband därmed konkurrensen mellan olika organisationer ofta starkt påverka deras ställningstaganden. Våra rekommendationer måste därför inte minst gälla medel och metoder att med den statliga ekonomiska politiken så mycket som möjligt främja förutsättningarna för enighet i strävandena mellan den centrala ledningen och medlemmarna och mellan de olika grupperna inbördes. Det är påtagligt att detta endast kan göras om resultaten av den politik man anser önskvärd också blir reellt och på- tagligt önskvärda för delorganisationerna och deras medlemmar, åtmin- stone i så hög grad att mer eller mindre oppositionella tendenser blir av övergående natur och av så liten omfattning, att de inte kan slå igenom och genom en kedjereaktion omintetgöra den allmänna enighet, som är ett villkor för en lugn löneutveckling.1

1 Vi använder uttrycket »lugn löneutveckling» som en förkortad beteckning för vad som mera fullständigt skulle uttryckas med: en löneutveckling som så nära ansluter sig till den genom- snittliga produktivitetsutvecklingen att den eftersträvade prisstabiliteten möjliggöres.

Utvecklingen har, såsom torde ha framgått redan av det föregående, på de flesta punkter ställt löntagarnas organisationer mera i blickfältet än arbets- givarnas. Det är hos dem — bl. a. på grund av deras större medlemsantal och därav följande kontaktsvårigheter mellan ledning och medlemmar _ som de största rent organisationspsykologiska problemen föreligger. Detta hind— rar inte att motsvarande problematik även föreligger inom arbetsgivar— organisationerna. I hög grad måste dessutom de åtgärder, som syftar till att påverka löntagarorganisationernas verksamhet (konjunkturpolitiken med sikte på arbetsmarknadsläget), verka via företagen.

387. Vi förutsätter att delorganisationernas legala och stadgemässiga själv- ständighetsgrad kommer att upprätthållas ungefär enligt nuvarande regler. Denna självständighet anses — i överensstämmelse med den sedan gammalt rådande inställningen inom arbetsmarknadsorganisationerna — vara av fundamentalt värde (jfr p. 18). Om statsmakterna och de centrala organisa— tionerna på grund av delorganisationernas självständighet ständigt nödgas se till att deras politik blir allmänt accepterad i varje särskilt läge, och alltså inte i frivillig eller påtvungen samverkan kan basera den på admi— nistrativa maktbud eller stadgemässiga påbud, bevaras kontakten med opi- nionen bland medlemmarna och risken blir mindre för oförutsedda och plötsliga konflikter mellan dem och ledningen. I konsekvens härmed blir vår rekommendation till statsmakterna, att de liksom hittills bör undvika direkta ingripanden i avtalsuppgörelserna genom vare sig permanent eller tillfällig tvångsskiljedom. De bör således utöva sitt inflytande över löneutvecklingen med samma metoder som hittills, dels genom att via den ekonomiska politiken indirekt påverka de lönepolitiska drivkrafterna och förutsättningarna, dels genom att ställa informations— material till förfogande som ledning för de lönepolitiska övervägandena, dels ock genom att, då läget därtill kan föranleda, verka för mera allmänna överenskommelser om frivillig samordning av både arbetsmarknads— och andra organisationers politik inbördes och med samhällets.1

Lönepolitiken

388. Spänningen mellan de villkor för lönepolitiken, som skapas av dess institutionella utformning, och de ekonomiska krafterna på arbetsmarkna— den har i många länder och även i Sverige resulterat i att löneförändringar sker dels inom löneavtalens ram, dels vid sidan om avtalen. Såsom tidi- gare framhållits är det emellertid inte i alla lägen möjligt att skilja mellan vad som är lönestegring till följd av avtalsuppgörelser och vad som är löne-

1 När vi här talar om staten och vad denna bör göra för att befrämja en lugn löneutveckling åsyftar vi staten som utövare av finans- och penningpolitik, arbetsmarknads— och annan social- och näringspolitik. De frågor som möter staten som stor arbetsgivare betraktar vi som en del av den allmänna lönepolitiska problematiken.

glidning (jfr p. 102). Inte heller kan man oförbehållsamt karakterisera avtalslönerna som den aktiva och löneglidningen som den passiva, efter- frågebetingade faktorn i konjunkturutvecklingen. Gränsdragningen mellan dessa olika former för lönestegring varierar mellan olika avtalsområden beroende på det tillämpade lönesystemets utformning och grad av fasthet. Såsom framhållits redan i p. 379 ligger också mycket av den lönepolitiska problematiken just i att denna växelverkan mellan avtalslön och löneglid- ning ter sig så olika för skilda delar av arbetsmarknaden.

Avtalspolitikeu 389. Trots konjunkturutvecklingens ledande roll som bestämningsfaktor för'lönestegringens hastighet under olika perioder får organisationernas verksamhet, alltså lönepolitikens roll, inte underskattas. Vid betraktande av den lönepolitiska utvecklingen (avtalspolitiken i motsats till löneglid— ningen), 'torde det vara rimligt att ställa löntagarsidans organisationer i förgrunden under den fulla sysselsättningens period. Praktiskt tage't hela tiden har arbetsmarknaden varit en säljarens marknad. Lönerna har hela tiden varit stigande. Initiativet har därför naturligt kommit att ligga på löntagarsidan, medan arbetsgivarsidan fått spela en mera defensiv roll.

Lönekravens storlek och styrka har av allt att döma starkt påverkats av de centrala löntagarorganisationernas rekommendationer till de anslutna delorganisationerna. Dessa rekommendationer har dock i sin tur starkt påverkats av konjunkturläget, både på så sätt att de gett uttryck för med— lemmarnas av det ekonomiska läget betingade förväntningar och önskemål och på så sätt att de influerats av motpartens förmodade motståndskraft. Det är också uppenbart att rekommendationernas faktiska genomslags- kraft även i hög grad betingats av den grad med vilken de på detta sätt anknutit till konjunkturläget. Rekommendationer, som alltför starkt av— vikit från de reella möjligheterna att utnyttja arbetsmarknadsläget, har inte följts av delorganisationerna; särskilt gäller detta återhållsamhets- uppmaningarna inför 1948 och 1955 års avtal.

390. De centrala organisationernas rekommendationer och den därtill mer eller mindre följsamt anknytande avtalspolitiken har även påverkats av mera principiella och långsiktiga överväganden rörande fackföreningsrörel- sens medansvar i en politik, som syftat till att undvika en prisutveckling, som befarats kunna omintetgöra både reallöneförbättringarna och möjlig- heterna att bevara den fulla sysselsättningen. Olika meningar kan råda om huruvida fackföreningsrörelsen iakttagit den grad av återhållsamhet i detta syfte, som legat i dess eget intresse eller som ur någon annan synpunkt kunnat anses önskvärd. I flera fall har dock en lönestopps- eller återhåll- samhetspolitik, trots ett läge som ur mera traditionella synpunkter kunnat anses möjliggöra genomdrivandet av penninglönehöjningar, genomförts på

inrådan av regeringen och under uppbåd av en avsevärd grad av organisa— torisk energi inom de centrala löntagarorganisationerna för att samla dessas underorganisationer och medlemmar kring denna politik.

Det synes emellertid också vara tydligt att den återhållsamhet, som lön- tagarorganisationerna med särskild styrka ålagt sig under de nyssnämnda stilleståndsperioderna (även när stilleståndet inte varit hundraprocentigt), bidragi't till att skärpa lönekraven under de aktiva perioderna. Uppdämda krav på lönejustering, bl. a. betingade av den löneglidning som förekommit även under konjunkturavmattningen, och av den naturliga tillväxt av med— lemsmissnöje som man kan vänta sig inom inaktiva organisationer, har plötsligt brutit igenom och resulterat i en löneexplosion efter varje stille— ståndsperiod. Dessa anledningar till lönepolitisk aktivitet har ofta adderat sig till dem som härleder sig från konjunkturella prisstegringar och/eller den överefterfrågan på arbetskraft och de stegrade företagsvinster, som nor— malt förstärker den lönepolitiska aktiviteten under konjunkturtopparna.

Förhandlingsteknik

391. Under efterkrigstiden har tendensen till jämförelser olika arbetstagar— grupper emellan blivit mycket mera utpräglad än som var fallet under mellankrigsperioden och tidigare skeden. Denna tendens gör sig gällande främst i två olika avseenden. För det första jämför man löneläge och löne- utveckling. För det andra jämför man resultatet av de uppgörelser, som fortlöpande träffas i en avtalsrörelse. Jämförelser olika grupper emellan dels vad beträffar löneläget och dels vad avser löneutvecklingen bildar första rangens argument under förhandlingarna. Redan träffade uppgörelser utgör prejudikat i de pågående förhandlingarna. Generellt torde det kunna sägas, att det är sällsynt att en uppgörelse, som träffas senare under en avtalsrörelse, ger ett lägre pro- centuellt utbyte än en överenskommelse, som redan ingåtts. Denna situation jämte sysselsättningsgraden har framkallat en delvis ny teknik i förhandlingsarbetet. Generellt uttryckt kan det fastslås att utvecklingen gått mot en starkare centralisering. Detta gäller oavsett om avtalsrörelsen lagts upp såsom en central diskussion mellan huvudorgani- sationerna eller om den fortlöpt genom successiva uppgörelser för varje avtalsområde för sig. I det senare fallet kan man notera att förhandling- arna i viss bransch småningom lett till uppgörelse, varigenom ett prejudi— kat åstadkommits, som spelat en vägledande roll för de senare förhand- lingarna. I främsta rummet har det varit uppgörelsen för verkstadsindustrin, som fått denna prejudicerande effekt. På grund av detta starkare inbördes beroende och svårigheten att för- handla utan hänsyn till redan träffade uppgörelser, har det varit naturligt att söka sig fram till mera centraliserade förhandlingsformer. På arbets- givarsidan har strävandena i denna riktning bottnat i en känsla av att den

centrala organisationen bör medverka vid den första uppgörelsen i syfte att kunna utöva inflytande på denna. Vidare har man sannolikt haft ett intryck av att man genom en central sammanhållning vunnit i styrka. — På arbetstagarsidan har liknande centraliseringstendenser gjort sig gäl- lande och skälen har delvis varit desamma. Genom att man på en gång kommit fram till en generell lösning, har man en garanti för att uppgörel- serna kommer att få i stort sett samma karaktär för hela arbetsmarknaden. Man behöver icke befara, att man kommer i ett sämre läge genom att göra upp före andra grupper.

Denna tendens till jämförelser har emellertid inte bara betydelse för olika grupper av arbetare och tjänstemän inom den enskilda sektorn. Man kan också spåra ett mycket starkt beroende mellan olika inkomsttagar- grupper vid denna lönebildningsprocess. I första hand är det att notera att arbetare och tjänstemän på den privata sektorn jämför sina förhållan- den med varandra. Därefter kan man iaktta en tendens att man inom den offentliga sektorn från arbetarsidan och tjänstemannasidan åberopar löne— uppgörelser och löneutveckling inom den privata sektorn. Slutligen är det att notera, att även andra grupper av inkomsttagare i samhället, exempel- vis jordbrukarna, har sin inkomstutveckling knuten till förhållandena på arbetsmarknaden. Detta starka inbördes beroende och de konsekvenser detta kan ha i olika avseenden har tidigare belysts i kap. III, särskilt pp. 86—89.

392. När varje arbetstagarorganisation förhandlar för sig, är det en natur- lig utgångspunkt att man eftersträvar så stora förbättringar som möjligt just för den egna gruppen. Som regel syftar man till att hjälpa upp ett som man anser lågt löneläge eller försämrade förtjänstrelationer. De sam- hällsekonomiska konsekvenserna av ett förverkligande av dylika krav blir en sekundär fråga. Avser lönediskussionerna däremot väsentliga delar av arbetsmarknaden samtidigt, måste utgångspunkten rimligen vara vilket utrymme till in- komstförbättringar, som den kommande ekonomiska utvecklingen kan möjliggöra. Prognoser över denna blir ett huvudargument vid förhand- lingarna. Den faktiska utgångspunkten utgöres å ömse sidor av bedöm- ningarna av framtiden. Spörsmålen huruvida förtjänstläget bör förskjutas olika arbetstagargrupper emellan eller huruvida en annan avvägning bör åstadkommas mellan konsumtion och investering beröres därvid mera sällan. I detta sammanhang bör man givetvis också notera, att centrala för- handlingar, vilka med nödvändighet måste leda till relativt schematiska lösningar, också kan ha nackdelar ur stabiliseringssynpunkt. Förhandlingar av denna typ försvårar en anpassning till förhållandena inom olika sek- torer av arbetsmarknaden. På vissa kan ett större behov av tillrättaläg-

ganden föreligga än vad en central rekommendation möjliggör. På senare tid kan man dock notera en ökad strävan från parternas sida att i anslut- ning till en central rekommendation medverka till särskilda justeringar på områden, som uppvisar en avvikande löneutveckling. Den löneglidning, som kan uppkomma på grund av alltför stor enhetlighet, kan härigenom ha tenderat att minska.

lönepolitisk samordning

393. När det gäller genomförandet från år till år av de allmänna lönepoli- tiska intentionerna, såväl ifråga om lönestrukturen som ifråga om den all- männa lönenivån, kan olika linjer visa sig lämpliga under olika konjunk- turförhållanden. En viss grad av samordning torde dock vid nuvarande för— hållanden alltid behöva eftersträvas. Den ovan skildrade utvecklingen mot en starkare centralisering av förhandlingarna, som huvudsakligen ägt rum av andra skäl än stabiliseringspolitiska, kan under vissa förutsättningar underlätta statsmakternas stabiliseringssträvanden. Villkoren härför är att den dels främjar utvecklingen mot en rationell lönestruktur, dvs. en löne- struktur där lönen står i ett rimligt förhållande till arbetets art och kraven på arbetskraften m. m., dels i varje särskild avtalsomgång ger de enskilda löntagargrupperna trygghet för att även övriga grupper skall ungefärligt följa en gemensam norm för lönepolitiken. En fullständig centralisering av förhandlingarna är emellertid inte alltid nödvändig härför. Även vid förbundsvisa eller andra förhandlingsformer, vilka i vissa lägen av andra skäl kan vara att föredraga, kan allmänt sam- hällsekonomiska synpunkter på skilda vägar bringas att spela en avgö- rande roll. Även i fortsättningen torde organisationerna genom praktiska erfarenheter få finna de lämpligaste formerna för samordningen inom varje avtalsområde. Det väsentliga är att man vidhåller syftet att uppnå vissa gemensamma mål för lönepolitiken.

394. Möjligheterna att genom en lönepolitisk samordning inordna de olika delorganisationernas avtalsuppgörelser i det totala utrymmet för lönehöj- ningar måste alltid bli starkt beroende av den ekonomiska politik, som förts under en avsevärd tidsperiod före varje avtalsrörelse, liksom av de förväntningar om den framtida utvecklingen, som denna politik i förening med det allmänna konjunkturläget skapar. Den samordning vi här talar om måste i hög grad vara en fråga om den inre verksamheten inom huvudorganisationerna på båda sidor av arbets— marknaden. Den kan emellertid förstärkas genom samarbete mellan arbets- marknadens parter, antingen i direkt anslutning till avtalsrörelser eller fristående från dessa. Man kan härvid tänka sig alla grader, från vissa diskussioner om uppläggningen av en avtalsrörelse till en formlig överens-

kommelse av det slag som förekommit under senare år. En dylik central uppgörelse kan innebära en rekommendation till de anslutna förbunden på ömse sidor att sluta avtal innebärande en viss angiven löneförändring eller prolongation av avtalen på oförändrade villkor. Om den centrala rekom- mendationen innebär, att löneökningar skall äga rum, kan dessa tänkas vara differentierade på olika sätt. Såsom framhållits i p. 392 har en ökad strävan till sådana särskilda justeringar gjort sig gällande under senare år. Hittillsvarande former torde kunna utvecklas ytterligare, exempelvis genom att i uppgörelserna intas till sin innebörd fixerade avvikelser från den gene- rella normen.

395. Man kan också tänka sig att de centrala organisationerna söker kom- ma fram till mera långsiktiga överenskommelser rörande avtalens och lönesystemens konstruktion i syfte att främja en lugn löneutveckling. Det skulle kunna bli fråga om att ange metoder för en tillämpning av arbets— värderingssynpunkter såsom motiv för en förändring av olika gruppers relativa löneläge, allmänna grunder för lönedifferentiering inom avtalen, åtgärder för att främja en hög rörlighetsberedskap, uppmuntran av yrkes- utbildningsintresset Osv. Principer för arbets- och meritvärdering och för tillämpning av vissa ackordsmetoder, riktlinjer för speciella ersättningar av typen skift- och nattarbete osv., kan likaledes tänkas bli föremål för sådana generella rekommendationer, allt i syfte att åvägabringa en ratio- nell lönestruktur och en lugn löneutveckling och därigenom främja stabili- seringssträvandena.

Löneglidningen 396. Vid sidan av avtalspolitiken har löneglidningen under fullsysselsätt- ningsperioden blivit en väsentlig komponent i löneutvecklingen. För in- dustriarbetarna som genomsnitt synes den årliga löneglidningen ha upp— gått till mellan 2 och 6 %, olika under olika konjunkturer. Även för andra löntagargrupper än industriarbetarna har löneglidning av en med löne- system, konjunkturläge och förutvarande löneläge starkt varierande styrka förekommit. För stats- och kommunalanställda, privatanställda tjänstemän m. fl. grupper synes den i regel ha varit lägre än för industriarbetarna. Tjänstemannalönerna påverkas också av ålders-, kvalifikations- och beford— ringstillägg, som i princip ej inkluderas vid redovisningar av löneläget. Jäm— förelser med den löneredovisning, som sker för industriarbetarna, blir därför något missvisande när dessa tillägg ändras eller när förskjutningar sker i tjänstemannakårens struktur.

Till en mindre, i de flesta fall mycket liten del kommer den redovisade löneutvecklingen på grund av de statistiska metodernas schematiska karak- tär att betecknas som löneglidning, trots att den istället beror på struk—

turella förskjutningar inom näringslivet. Till sin huvuddel kan löneglid— ningens orsaker emellertid uppdelas på dels löneinstitutionella faktorer, dels en hög efterfrågan på arbetskraft. Till denna senare del är löneglid- ningen m. a. o. marknadsbestämd. Någon strikt gränsdragning är emeller- tid inte möjlig. Det är inte heller genomförbart att renodla effekten av varje faktor för sig.

Till de löneinstitutionella faktorerna kan räknas övergången från tidlön till ackordslön. Den löneglidning som detta medför kan ha sin motsvarig— het i ökade arbetsinsatser, i vilket fall den inte har någon inflatorisk verkan. Överhuvudtaget är en löneglidning som beror på ökade arbetsinsatser kon- junkturpolitiskt av helt annan annan karaktär än den som innebär en direkt förtjänstökning vid oförändrad prestation.

Med de vitt skilda lönesystem som tillämpas blir deras olika grad av »glidningsbenägenhet» av stor betydelse. Av detta skäl och på grund av skillnader i efterfrågeutvecklingen mellan olika företag och branscher, är löneglidningen mycket ojämnt fördelad både mellan näringsgrenar, företag och individer. På delområden med huvudsakligen tidlöner och normallöne- system har löneglidningen hållit sig på en relativt låg nivå, medan den på andra områden med mera rörliga lönesystem och hög ackordsvolym varit starkare än genomsnittligt.

397. Väljer man en bedömning av den ekonomiska utvecklingen under det kommande året för landet i dess helhet som utgångspunkt för diskus- sionerna i avtalsrörelsen, kommer argumenteringen att gå ut på att söka klarlägga vilken löneutveckling, som är möjlig med hänsyn till progno- serna. Väsentliga data i diskussionen blir den sannolika produktions- och prisutvecklingen. Även om löneglidningen under den kommande avtalsperio- den dårvid åberopas, är det med dessa utgångspunkter inte naturligt att betrakta den som en av komponenterna i den löneförändring man över- väger. En alltför stark betoning av den aktuella gruppens löneglidning anses av flera skäl inte innebära en slagkraftig argumentering. Skulle arbetsgivar- sidan hävda, att en eventuell löneglidning under den kommande perioden bör beaktas vid uppgörelsen och den avtalsmässiga förändringen i de utgå— ende lönerna anpassas härtill, skulle arbetarparten kräva en garanti för att den ifrågasatta totala förtjänststegringen verkligen uppnåddes. Vidare skulle en sådan argumentering sannolikt leda till ökade krav från de arbets- tagargrupper, som har anledning att räkna med att löneglidningen till följd av det för dem tillämpade avtalssystemet kommer att bli lägre än för andra grupper. I stället kan löneglidningsfaktorn indirekt åberopas, därigenom att man hänvisar till den totala löneutvecklingen under den tilländalupna perioden och jämför denna med utvecklingen av produktiviteten inom landet och kostnadsutvecklingen i andra länder. Löneglidningens omfattning under

föregående period påverkar också lönekraven, eftersom den ger löntagarna en uppfattning om hur starkt företagarnas motstånd är i rådande konjunk- turlåge.

Det nuvarande avtalssystemet har utformats med den grundtanken att den lönenivå, som etableras genom uppgörelserna, blir bestående under av- talsperioden. Alldeles tydligt är detta i de rena tidlönefacken, främst på de områden, där man tillämpar vecko- eller månadslöner. Utgångspunkten är emellertid densamma även i fack med en stor ackordsvolym. Även i detta hänseende kan man emellertid notera en utveckling mot en differen- tiering i avtalsuppgörelserna. Den starkare tendensen till löneglidning vid ackordsarbete har sålunda beaktats, därigenom att centrala rekommendatio- ner under senare år inneburit att lönejusteringen vid tidlönsarbete blivit större än vid ackordsarbete.

Härigenom har man minskat den svårighet, som ligger i att ett åbero- pande av den förväntade löneglidningen kan komma att påverka de be- rörda arbetstagarnas inställning till löneformer och arbetstakt. Skulle man söka neutralisera löneglidningens verkningar genom att variera de avtals- mässiga lönejusteringarna efter den sannolika graden av kommande löne- glidning, skulle arbetstagarparten på dessa områden bli mindre intresserad av en effektivisering av produktionen. Det är ju inte minst genom en pro- duktionsstegring som den primära löneglidningen uppkommer. Dessa arbets— tagare skulle sannolikt anse sig ha mindre anledning att hålla en hög arbetstakt eller acceptera tekniska förändringar, eftersom de genom denna faktor skulle anses böra få ut mindre i avtalsrörelserna än andra grupper. Med denna metod skulle man löpa risk för att så kallade tak vid ackords— arbete och liknande företeelser skulle införas i ökad omfattning.

Såsom redovisats ovan har löneglidningen sålunda mer eller mindre under- förstått beaktats av parterna vid förhandlingarna. Detta har kunnat kom- bineras med en avtalsmässig justering därigenom att arbetsgivarparten vid en gynnsam ekonomisk utveckling anser sig kunna räkna med ett företags- ekonomiskt utrynnne för en lönestegring utöver den beräknade produktivi- tetsvinsten i samhället. Det faktum, att en viss del av den totala löneut- vecklingen beror på successiva impulser till förändringar vid företagen, skänker arbetsgivarna större möjligheter att mera kontinuerligt påverka kostnadsutvecklingen på detta område. Även arbetarparten kan ha räknat med att viss löneglidning skulle komma till stånd och därför varit beredd att acceptera en uppgörelse, som inte helt täckt det, som man i och för sig bedömt som möjligt att uppnå. Skulle man i stabiliseringspolitiskt syfte begränsa den avtalsmässiga lönehöjningen, skulle löneglidningen på grund av konkurrensen om arbetskraften sannolikt bli i motsvarande män större.

398. Löneglidningen tenderar att bli störst vid ackordsarbete. I detta sam- manhang saknas det anledning att gå alltför djupt in i frågan hur detta tekniskt går till. Av väsentlig betydelse är givetvis den fortgående steg-

visa rationaliseringen, som innebär att förtjänstmöjligheterna ökar utan att anledning direkt anses föreligga till en revision av ackorden. Genom rationaliseringen ersätts också gamla metoder med nya, varvid ackord måste omsättas. I ett ansträngt arbetsmarknadsläge är därvid en uppåt- gående tendens naturlig.

En liknande situation kan sägas föreligga, när det blir aktuellt att vid det enskilda företaget tillämpa en ny riksavtalsuppgörelse. Man kan no— tera, att en central rekommendation på arbetsmarknaden som regel medför en något högre löneökningsprocent redan vid den primära tillämpningen på företagsplanet än vad som skulle bli fallet vid en absolut exakt tolkning. Detsamma tycks i icke ringa utsträckning gälla de rekommendationer, som parterna utfärdar beträffande justering av fasta tidlöner, främst må— nadslöner för tjänstemän.

Den mest efterfrågebetingade formen av löneglidning är den direkta höj— ningen av gällande tidlöner och ackordssatser och införandet eller ökningen av särskilda lönetillägg i sådana fall, då justeringarna inte alls eller endast delvis kan hänföras till träffade avtal. Den direkta höjningen synes främst förekomma på tidlönerna och är mycket ofta motiverad av den till följd av ackordsförtjänsternas glidning ökade klyftan till dessa. Rubbningar i inkomstrelationerna på grund av löneglidning av viss typ alstrar alltså i detta fall löneglidning av annat slag, vilken senare syftar till att åter- ställa tidigare lönerelationer. Av liknande skäl, ehuru med mindre frekvens förekommer sådana justeringar även i förut tillämpade ackordssatser.

Löneglidningens betydelse för stabiliseringspolitiken 399. Med hänsyn till de svårigheter som löneglidningen skapar, icke minst på grund av den stegrade tendensen till jämförelser olika arbetstagargrup- per emellan, kan det synas naturligt, att man överväger olika möjligheter att undvika detta slag av lönestegring. Därvid bör observeras, att de löne- system som tillämpas på olika områden, har en institutionell karaktär och icke på kort sikt kan ersättas med andra. Det finns emellertid även andra skäl, som kan sägas tala för att viss del av löneutvecklingen försiggår ute på de enskilda arbetsplatserna. Utan att ta ståndpunkt till denna princip— fråga, anser sig utredningen böra redovisa dessa orsaker.

Även om arbetsmarknaden i stor utsträckning är bunden av parternas åtgöranden och lönerna regleras genom de avtal man träffar, kan man sam- tidigt notera ett marknadsmässigt inflytande på lönesättningen för olika arbetstagargrupper. Detta marknadsmässiga inflytande varierar från grupp till grupp beroende på arbetskraftssituationen på avsnittet i fråga och gör sig gällande med olika styrka vid olika tidpunkter. En viss möjlighet till lokal anpassning förefaller dock nödvändig, för att förhållandena skall bli tillfredsställande ute på de enskilda företagen. Denna anpassning får karak- tären av löneglidning. Som ett exempel på det marknadsmässiga inflytan— det kan man nämna olikheten i löneutveckling på olika orter och inom

olika regioner. Det är alldeles uppenbart, att löneutvecklingen i detta av- seende följer andra mönster än dem, som en gruppering efter den statliga (lyrortsskalan innebär. I den mån löneglidningen är uttryck för en mark- nadsanpassning och leder till en styrning av arbetskraften mot bästa ut- nyttjande, är den en positiv, produktivitetsfrämjande faktor i utvecklingen.

Den möjlighet till en successiv löneutveckling som föreligger kan där- jämte ses som ett medel att få arbetstagarparten att acceptera tekniska förändringar och att sträva efter att åstadkonnna ett jämnt produktflöde och en hög produktion. Genom den stimulans, som den successiva inkomst— utvecklingen innebär, underlättas sålunda den stegring av produktiviteten, som är ett primärt mål för den ekonomiska aktiviteten överhuvudtaget. Detta förhållande jämte möjligheten till justeringar av liknande orsaker uppfattas icke sällan av företagen som mera effektiva och mera kostnads- mässigt motiverade än de avtalsmässiga justeringarna, som icke på samma sätt framstår som rationella och möjliga att göra räntabla. Även om löne— systemet på det enskilda avtalsområdet och i den aktuella arbetskraftssitua- tionen spelar en väsentlig roll för löneglidningen, kan man inte bortse från att också produktionsutvecklingen under en aktuell period har betydelse. Perioder med hög löneglidning har också varit perioder av snabb produk- tionsstegring.

Det är emellertid å andra sidan obestridligt att löneglidningen också är starkt beroende av i produktivitetshänseende ovidkommande faktorer så— som löneformerna inom resp. näringsgrenar. Den försvårar därigenom på— tagligt en stabiliserande lönepolitik. Utöver själva faktum, den höjda löne- nivån, har den genom de relationsförskjutningar den medför, kommit att bli ett orosmoment i lönepolitiken, som gör det svårt att hålla löneutveck- lingen lugn. Ur stabiliseringssynpunkt skulle det vara önskvärt, att arbets- marknadsparterna i ännu högre grad än hittills ansåge sig ha möjlighet, att kombinera den rena intressemässiga bevakningen med en långsiktig diskussion av vilken verkan dessa förhållanden bör anses få på den orga- nisationsmässiga verksamheten på längre sikt och på avtalens uppbyggnad.

400. Den del av löneglidningen, som orsakas av överefterfrågan på arbets- kraft, år närmast ett problem för samhällets ekonomiska politik, medan den del, som orsakas av löneinstitutionella förhållanden, faller inom arbets- marknadsorganisationernas verksamhetsområde. Att arbetsmarknadsläget och dess växlingar och därmed konjunkturutvecklingen har ett domine— rande inflytande på löneglidningen torde redan ha framgått av det föregå- ende. Detta inflytande gör sig emellertid ofta gällande med en betydande eftersläpning. Redan i avtalsuppgörelserna ligger sådana tendenser. Trots att man strävar att bygga dem på prognoser över konjunkturutvecklingen, ligger det ändå i sakens natur att erfarenheterna från den närmast före- gående perioden liksom vid all ekonomisk politik spelar en stor roll. Löneglidningen tenderar dock att släpa ändå mera efter i konjunktur-

utvecklingen. I den mån löneglidningen hänger samman med förhållande— vis stabila reaktionsmönster vid omräkningen av ackord till följd av tek— niska eller organisatoriska förändringar eller vid nysättningen av ackord, kan denna eftersläpning bli tämligen lång. Till den del löneglidningen är betingad av att formerna för förhandlingarna om ackordspriserna är rela— tivt fria och beräkningsunderlaget relativt svagt, kan arbetsmarknadslägets växlingar snabbare påverka löneglidningens storlek.

Löneglidningens autonoma roll i konjunkturförloppet hänför sig väsent- ligen till de jämställdhetskrav den ger upphov till inom de branscher där den varit ringa. Dessa krav kan ju inte göra sig gällande förrän löneglid- ningen statistiskt kunnat konstateras, varefter de leder till kostnadssteg- ringar inom ifrågavarande branscher med ytterligare konjunkturmässig eftersläpning. Detta är en av förklaringarna till att prisstegringarna fort- satt under konjunkturnedgången långt efter att efterfrågeöverskotten för- svunnit.

Organisationerna och löneglidningen

401. Även om organisationerna i sin avtalspolitik lyckas uppnå sådana löne- relationer att jämställdhetskraven reduceras till ett minimum, kan löneglid- ningen åter omintetgöra detta eftersträvade resultat. Orsaken kan vara an- tingen skillnader i löneglidningsbenägenhet mellan olika lönesystem eller skillnader i lönsamhet mellan olika branscher. Här finns även ett omvänt samband: om och i den mån avtalen ej skapat hållbara lönerelationer, kan löneglidning uppkomma som en konsekvens härav på områden med för låg lönesättning. Av sistnämnda anledning torde löneglidningen därför i vissa avseenden ha bidragit till att förbättra lönestrukturen. En sådan funktion kan den emellertid inte fylla annat än delvis; genom olika löneglidnings— benägenhet hos olika lönesystem verkar löneglidningen också snedvri- dande. De ojämnheter i löneutvecklingen, som betingas av olika löneglidnings- benägenhet, får ingen utjämnande funktion utan blir bara ett incitament till ytterligare lönekrav. Vi är visserligen väl medvetna om att de olika lönesystemen tillkommit av helt andra skäl än för att främja den sam- hällsekonomiska balansen. Åtminstone på längre sikt är denna dock av vital betydelse även för parterna på arbetsmarknaden. De har därför ett intresse av att söka medverka till att upprätta sådana lönesystem, att löne— glidningen inskränkes till vad som kan anses ofrånkomligt av tekniska orsaker och stå i samband med ökning av arbetsintensiteten, och att under- söka sina avtalssystem med tanke på deras ändamålsenlighet ur nyss an- tydda synpunkter. Förbättrade metoder för ackordens fastställande kan bidra till att hålla lönesättningen stabil och koncentrera löneförändringar- na till de egentliga avtalsuppgörelserna och till individuella prestations— oeh kvalifikationsstegringar. Detta behöver inte innebära att lönesystemen

göres oelastiska. En viss elasticitet — och därmed också en viss löneglid- ning —— kan tvärtom vara fördelaktig just med tanke på behovet av smidig anpassning mellan den individuella prestationen och arbetsinkomsten, detta såväl vid tidlöns- som ackordsarbete.

402. Enligt våra grundläggande tankegångar bör en generell stabiliserings- politik bedrivas på sådant sätt, att den av arbetskraftbrist betingade löne- glidningen starkt begränsas. Det problem, som består i av löneglidning förorsakade rubbningar i lönerelationerna mellan olika grupper, bör, om detta villkor uppfylles, bli lättare att bemästra än hittills. Trots detta kan det genom priströgheten, strukturutvecklingen och inkomstbindningarna ändå inträffa att löneglidningen blir av betydande omfattning (jfr kap. 111). Detta synes inte minst ha varit fallet under åren 1957—59 trots den dåvarande konjunkturavmattningen. Med hänsyn härtill kan det ändå bli nödvändigt att söka vinna allmän förståelse för sådana justeringar av löne- läget för grupper med fasta löner, som kan vara befogade på grund av den allmänna löneutvecklingen, och finna former för ett smidigt genomförande härav utan att alltför omfattande krav på jämställdhet väckes. Vi åsyftar med detta inte att åstadkomma någon läsning i lönestrukturen så att alla löner följer t.ex. den genomsnittliga löneglidningstakten inom industrin. Detta skulle uppenbarligen omöjliggöra en långsiktig stabilisering (jfr pp. 61—63) och skulle dessutom strida mot tanken på att ge ökad prioritet åt arbetsvärderingssynpunkten framför traditionssynpunkten i lönesätt- ningen (jfr nedan). Den förra fordrar förändringar i lönerelationerna när teknikens och samhällets utveckling förändrar olika arbetens art och bedöm- ningen av deras fördelar och nackdelar för den enskilde.

lönestrukturen

403. Resultatet av alla olika former av löneförändringar för olika branscher, företag och yrken är vid varje tillfälle en viss lönestruktur. Denna löne- struktur kan i sin tur vara sådan att den föranleder nya löneförändringar. ] fråga om lönestrukturen synes den fulla sysselsättningen ha tenderat att framkalla en utjämning av många löneolikheter, både mellan olika näringar och branscher och mellan områden, företag, yrken och olika kategorier av arbetskraft inom dessa. Den främsta orsaken synes vara att arbetsmark- naden blivit homogenare genom den fulla sysselsättningen. Men även orga- nisationernas strävan till utjämning har medverkat. Det finns dock andra tendenser, som motverkat denna utveckling. När efterfrågeförhållandena får större betydelse för löneutvecklingen gynnas vissa löntagargrupper härav medan andra missgynnas. Detta har tagit sig uttryck i att löneglidningen verkat starkare i vissa branscher än i andra. Till en början betydde detta en tendens till utjämning, eftersom många av de långsamt glidande grupperna före kriget var höglönefack. Under senare hälften av 1950-talet synes emel-

lertid tendenserna till växande lönespänningar inom många områden ha blivit starkare än tendenserna till utjämning, allteftersom nyssnämnda grupper i stor utsträckning kommit att sjunka ner under den genomsnitt- liga lönenivån. Varje ytterligare eftersläpning har därefter kommit att be- tyda en ökning av lönespridningen. Denna utveckling har särskilt drabbat sko- och läder- och livsmedelsbranscherna medan textilbranschen, som tradi- tionellt varit ett låglöneområde, genom textilkrisen fått se sin ställning ytterligare försämrad.

Under kriget och efterkrigsperioden har av ovannämnda orsaker bety- dande förskjutningar i lönerelationerna mellan olika grupper ägt rum. Delvis synes detta vara uttryck för en av långsiktiga marknadstendenser betingad omvärdering, eftersom det många gånger är nya grupper och yrken som skiljer sig från genomsnittet, men delvis utgör det också resul- tatet av mera tillfälliga förskjutningar i efterfrågan på arbetskraft och i olika branschers lönsamhet. Det är emellertid mycket vanskligt att söka särskilja effekten av olika faktorer i en dylik strukturförändring.

De omfattande omgrupperingarna visar emellertid tydligt att det före— legat ett starkt behov av inbördes förskjutningar i lönerelationerna. Med den väsentligt ökade rörlighet på arbetsmarknaden som den fulla syssel— sättningen medgett, har många gruppers löneläge visat sig vara >>felaktigt>> i den meningen, att löntagarna funnit andra sysselsättningar vara bättre betalda i förhållande till de prestationer de krävde. De grupper, som där- igenom fått sitt relativa löneläge försämrat, har i sin tur åberopat detta som motiv för krav på löneförbättringar. Även om dessa krav endast delvis tillgodosetts, har de medfört en saxningsprocess, som bidragit till att Över- lag skärpa lönekraven. När lönestrukturen bättre återspeglar löntagarnas uppfattningar av arbetets art och arbetsförhållandena i olika yrken bör därför lönekraven i motsvarande mån kunna mildras.

Arbetsmarknadsorganisatiouerua och lönestrukturen

404. Förut har påpekats, att organisationerna på båda sidor på arbetsmark- naden i Sverige i princip är inställda på att den allmänna lönenivån hör utvecklas på ett sådant sätt, att den möjliggör en gynnsam produktions— utveckling, fast penningvärde och full sysselsättning vid tidigare i kap. 11 angiven innebörd i dessa mål. Å andra sidan är det påtagligt att det råder ett intimt samband mellan å ena sidan lönestrukturen (och dennas för- ändringar), dvs. de inbördes relationerna mellan olika löntagargruppers löner, och å andra sidan Iöneniuåns utveckling. Man kan svårligen genom- föra en viss politik med avseende på den senare, om man inte kan öva inflytande på den förra. Även ifråga om lönestrukturen föreligger en viss principiell enighet. Detta framgår av auktoritativa uttalanden från båda sidor, i viss grad — trots många motsättningar i enskilda fall — även av organisationernas praktiska verksamhet. Enligt denna samstämmiga upp—

fattning bör lönerna differentieras och lönesystemen utformas så, att de stimulerar den personliga arbetsinsatsen och förmår arbetskraften att ström- ma till de olika sysselsättningarna på ett sådant sätt, att det på lång sikt mest effektiva produktionsresultatet främjas. I viss mån har väl löneglid— ningen hittills fyllt en marknadsutjämnande funktion, även om den andra gånger varit helt irrationell. Men de förändringar i lönestrukturen, som uppkommit genom löneglidningen, har inte uppfattats som rättvisa och har därför lett till jämställdhetskrav från andra grupper.

Skiljaktigheter mellan parterna kan givetvis ofta föreligga ej endast rörande tolkningen av dessa principer utan även i bedömningen av huru- vida ett frångående av principerna skall anses vara nödvändigt i ett visst konkret läge med hänsyn till inre, organisationspsykologiska förhållanden, kortsiktiga variationer i bärkraften o. dyl. (jfr p. 380).

Den principiella enigheten om allmänna linjer och mål hindrar inte heller att parterna kan ha olika mening om vilken inkomstfördelning som skall eftersträvas. Man kan sålunda, samtidigt som man erkänner den all- männa långsiktsnormen, vid sidan om denna eftersträva en engångsartad förskjutning av fördelningen mellan lön och vinst. En saxning mellan löne- höjningar i syfte att öka löntagarandelen och prishöjningar som baseras på dessa lönehöjningar och därmed återställer vinstandelen (varvid båda parter betraktar sina åtgärder som resultat av motpartens tidigare hand— lande) kan lätt resultera i att den långsiktiga normen överskrides. En sådan utveckling synes oss emellertid såsom vi tidigare framhållit, mindre sanno- lik vid samhällsekonomisk balans och stabil internationell prisnivå.

405. Den principiellt gemensamma ehuru i praktisk politik ofta skiljaktiga målsättningen rörande lönestrukturen tenderar mot vad som kan kallas arbetsvårderingssynpunkten.1 Från både löntagar- och arbetsgivarsidan torde man vara villig att medge, att kortsiktiga avvikelser från denna prin- cip till förmån för traditions-, marknads- och bärkraftssynpunkter kan vara oundvikliga av både psykologiska och ekonomiska skäl, inte minst därför att en konsekvent tillämpning av denna princip förutsätter en rör- lighet i prisbildningen som ännu inte föreligger. Den förutsätter också en större rörlighet hos arbetskraften. Löntagarnas benägenhet att flytta bort från områden med minskande arbetskraftefterfrågan kan väntas bli mindre, om de inte genom flyttningen uppnår en bestående inkomstförbättring, och en alltför intensiv strävan till utjämning av bestående differenser i arbetsersättningen per prestation skilda företag och näringsgrenar emellan skulle kunna leda till att arbetslöshetsprohlem inom begränsade områden inte läte sig lösas genom intensifierad arbetsmarknadspolitik. Hur stora

1 Med detta avser vi inte en arbetsvärdering i inskränkt mening, poängbedömning o. dyl., utan — alldeles oavsett själva metoden _ en lönesättning som är avpassad efter arbetets art och kraven på arbetskraften jämte olikheterna i prestation, så att den motsvarar en långsiktigt hållbar jämviktslön inom och mellan företag och näringsgrenar.

avvikelser från arbetsvärderingssynpunkten man skall acceptera med hän- syn till de skilda branschernas tidigare lönenivå, räntabilitet, arbetskraft— behov och utvecklingsmöjligheter blir en omdömesfråga i de konkreta fal— len. Det skulle emellertid främja önskemålet om en lugn löneutveckling, ifall arbetsvärderingssynpunkten gåves en mera framträdande plats.

406. Avsaknaden av auktoritativa och allmänt erkända normer för bedöm- ningen av olika lönedifferensers lämplighet och rimlighet har gjort det svårt att genomföra sådana selektiva lönehöjningar, som båda parter egent- ligen önskat. När de ändå genomförts har de skapat större jämställdhets- krav än som avsetts, emedan det inte funnits några normer för att bedöma dylika krav. Det vore därför önskvärt om arbetsmarknadsorganisationerna kunde uppställa sådana normer i en mer nyanserad form än (exempelvis) den ofta förekommande rekommendationen av särskilda höjningar för låg— lönegrupper (utan närmare definition) och verka för deras allmänna er- kännande. Genom att sedan arbeta sig fram till en lönestruktur baserad på dessa normer (i första hand arbetsvärderingssynpunkten i den här an— vända, vidsträckta bemärkelsen) skulle arbetsmarknadsorganisationerna från sin sida göra en grundläggande insats för att främja en sådan atmosfär på arbetsmarknaden, att en lugn löneutveckling på lång sikt möjliggöres. Det är självklart att de enskilda grupperna alltid kan hysa missnöje med sin placering på den relativa löneskalan, men den modus Vivendi grupperna emellan, som under alla förhållanden är oundgänglig, kan innehålla mer eller mindre starkt sprängstoff. Vi har härmed inte åsyftat en preciserad arbetsvärdering över hela näringslivet. Andra former kan tänkas, som inte innebär så stark precision utan som i stället ger utrymme för elastiska kompromisser mellan arbets- värderingssynpunkten och de övriga faktorer, som i konkreta situationer måste kunna påverka lönesättningen (jfr 408 andra stycket). Huvudsaken är att man inom organisationerna söker utbreda en ökad förståelse bland delorganisationerna och dessas medlemmar för uppfattningen, att arbets- värderingssynpunkten alltmera bör skjutas i förgrunden i lönepolitiken —— i motsats till både ett enkelt fasthållande vid en tidigare periods lönerela— tioner såsom normgivande eller en lika enkel strävan efter utjämning av alla löneolikheter oavsett orsak, men också i motsats till en skenbart ratio— nell följsamhet efter kortfristigt varierande bärkraftsförhållanden.

407. Under alla förhållanden gäller det här ett arbete på relativt lång sikt. Även om man byggde upp ett formellt arbetsvärderingssystem av mera preciserad typ, skulle detta inte kunna ges någon objektiv giltighet utan endast utgöra ett hjälpmedel för att komma fram till lönerelationer, som vid givna förutsättningar kan ge en långsiktig jämvikt i arbetskraftstill— gången vid fritt tillträde till alla olika sysselsättningar. På kort sikt måste

tillfälliga förhållanden starkt påverka relationen mellan tillgång och efter- frågan på arbetskraft på olika områden, och andra åtgärder än lönediffe- rentiering bör då i första hand utnyttjas för att skapa överensstämmelse. Lönehöjningar utanför schemat, som beror på god lönsamhet inom ifråga- varande bransch, kan man däremot inte göra så mycket åt.

Om ett visst arbetsområde under lång tid visar sig ha svårt att över- vinna bristen på arbetskraft, måste detta å andra sidan anses tyda på att lönesättningen är felaktig ur arbetsvärderingssynpunkt (ifall inte bristen beror på en monopolistisk begränsning av tillträdet till arbetsområdet). Ett systematiskt utnyttjande av arbetsmarknadsstatistiken — som även skulle behöva förbättras för ändamålet — skulle därför kunna hjälpa par- terna att finna i viss mening »objektiva» normer för lönestrukturens upp- byggnad. Så skulle t.ex. en långvarig brist på arbetskraft inom någon bransch kunna motivera särskilda lönehöjningar, vilka inte borde föranleda jämställdhetskrav. Vad som här sagts åsyftar lönerelationerna såväl mel- lan som inom de olika avtalsområdena. I senare fallet torde en vidgad användning av modern arbetsvärderingsteknik ofta kunna bli ett värde— fullt hjälpmedel i lönesättningen. Ett önskemål är emellertid att eventuella arbetsvärderingssystem inte ges sken av så stor obj ektivitet, att de på längre sikt blir ett hinder för en smidig anpassning till en ännu okänd utvecklings krav. Dessutom måste observeras att ingen arbetsvärdering ger anvisning om storleken av de lönedifferenser, som skall anses motiverade av olik- heter i arbetets art. Här kan endast erfarenheten av arbetsmarknadens utveckling ge anvisningar.

408. Dessa rekommendationer till arbetsmarknadsorganisationerna kan så— ledes sammanfattas i följande. Utan att man binder sig vid en stel och en gång för alla fastlagd, detaljerad arbetsvärdering, bör man både för jäm- förelser mellan branscherna och inom dessa utveckla gemensamma nor- mer för bedömningen av lönerelationernas rimlighet och metodiskt efter- sträva att ge dessa normer prioritet framför såväl de grova statistiska jäm- förelser mellan olika gruppers löner eller löneutveckling som de likaledes enkla bärkraftsargument, vilka hittills dominerat i det allmänna medve- tandet och vid förhandlingarna. Dessa normer kan bestå i en elementär exemplifiering av arbetets art och kraven på arbetskraften i ett begränsat antal olika sysselsättningar, vilka anges som typfall för olika inplaceringar på den relativa löneskalan. Ifråga om storleken av de lönedifferenser som bör ifrågakomma, bör erfarenheterna från arbetsmarknaden kunna ge väg- ledning. Slutligen bör man även i anslutning härtill söka sig fram till ge- mensamma grunder för den bedömning av tillgångs- och efterfrågeförhål- landen, som på lång sikt utgör det slutliga kriteriet på att lönedifferentie- ringen är rationell. När man ställer upp rekryteringsmöjligheterna som norm för lönedifferenserna, kommer emellertid yrkesutbildning och yrkes-

vägledning in i bilden. De måste utformas med sikte på den eftersträvade arbetskraftfördelningen men kommer då också att styra utvecklingen så att tillträdet till olika sysselsättningar åtminstone inte är opåverkat.

För att möjliggöra en utveckling av lönepolitiken i här angiven riktning kräves en förbättring av både löne- och arbetsmarknadsstatistiken. Detta är ett område där både organisationerna och statsmakterna har betydelse- fulla insatser att göra. Man behöver kunna genomföra lönejämförelser från bransch till bransch för jämförbara grupper. Man behöver likaledes kunna göra jämförelser mellan arbetskrafttillgången på kort och lång sikt för olika branscher och yrken. Nuvarande statistik ger endast begränsade möj- ligheter i dessa avseenden.

Den ekonomiska palitiken som medel att främja en lugn löneutveckling

409. I fråga om samhällets ekonomiska politik vill vi särskilt framhäva två slutsatser på basis av våra överväganden av de lönepolitiska synpunk— terna: dels är det nödvändigt med en i relation till varje särskilt konjunk- turläge tämligen stram finans— och penningpolitik för att undvika ett mera allmänt efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, dels krävs en i varje situation effektiv och väl utbyggd arbetsmarknadspolitik för att uppnå erforderlig rörlighet hos arbetskraften så att sysselsättningen likväl kan vidmakthållas. I samverkan kan penning-, finans- och arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder alltså öka efterfrågan på arbetskraft när den är för svag och minska den när den är för stark men ändå vidmakthålla samhällseko— nomisk balans. Det praktiska resultatet beror på den styrka som ges åt de varandra motverkande effekterna. Genom att minska den för upprätthål— landet av en viss, given sysselsättningsnivå erforderliga efterfrågan, möj- liggör arbetsmarknadspolitiken samtidigt en stramare penning- och finans- politik än som eljest vore förenligt med den stabiliseringspolitiska mål— sättningen och verkar därigenom dämpande på pris- och lönestegrings- tendenserna. Här nedan diskuteras de lönepolitiska argumenten för dessa slutsatser.

Arbetskraftsefterfrågan och lönedifferenser

410. För att näringslivet skall erhålla arbetskraft i behövliga proportioner till alla olika arbetsuppgifter är det självklart nödvändigt att upprätthålla lönedifferenser i anslutning till arbetets krav på arbetskraften. Mera krä— vande arbeten måste betalas högre än mindre krävande. Vid konstruktio— nen av ett mot dessa krav svarande lönesystem kan såsom tidigare fram— hållits en mer eller mindre systematisk arbetsvärdering begagnas som hjälp- medel tillsammans med erfarenheterna av de traditionella löneförhållan- dena. Vi vill emellertid framhålla att arbetsvärderingen inte kan ge anvis—

ningar om de absoluta löneskillnaderna mellan olika arbeten utan endast om en rangordning.

Ett i princip hållbart men svårbedömt kriterium på det relativa löne- lägets lämplighet på lång sikt inom ett visst arbetsområde är emellertid — i den män inte konstlade hinder mot arbetskraftens rörlighet upprättats — möjligheterna att erhålla arbetskraft till detta område. På kort sikt kan mera tillfälliga förhållanden _ en ökning eller minskning av tillgång eller efterfrågan på arbetskraft _ också indicera ett behov av att höja eller sänka det relativa löneläget på ett arbetsområde; i ett ekonomiskt system med fullständig rörlighet hes arbetskraften och fullt frikonkurrensmässig löne— sättning, skulle dock på så sätt uppkommande lönedifferenser snabbt fylla sin uppgift att utjämna tillgång och efterfrågan på arbetskraft för att (lär— efter till större delen åter försvinna.

I det samhälle med betydande tröghet, som vi i verkligheten måste leva i, nödgas man däremot räkna med andra reaktionssätt. Eftersom lönernas rörlighet i verkligheten är starkare i riktningen uppåt än nedåt, blir det praktiskt taget enbart fråga om höjningar, i första hand på områden med arbetskraftbrist. Vid full sysselsättning får man emellertid räkna med att sådana partiella lönehöjningar, samtidigt som de kan verka jämviktsskapan- de på arbetsmarknadens olika delområden i anslutning till förskjutningar i efterfrågan på arbetskraft, ofta också utlöser en lönekapplöpning, som hotar att höja penninglönerna snabbare än produktivitetsstegringen tillåter vid oförändrad prisnivå. Detta är inte enbart ett resultat av löntagarorganisa— tionernas reaktionssätt utan även av arbetsgivarnas. Om företagen på ett expansivt område genom särskilda lönehöjningar försöker dra till sig ar- betskraft från andra, kommer dessa att försöka svara med konkurrerande lönehöjning för att kunna behålla denna arbetskraft.

411. Såsom redan framhållits i kap. III är det m. a. o. påtagligt att det alltid föreliggande behovet av dynamiska förändringar i näringslivet och därmed på arbetsmarknaden drar med sig en tendens till penninglönehöjningar, som inom många områden måste bli större än produktivitetsstegringen och därför resulterar i prisstegringar. Att försöka omintetgöra denna tendens endast genom en generellt restriktiv ekonomisk politik vore detsamma som att frångå kravet på gynnsam produktionsutveckling och full sysselsätt— ning. En tredje väg måste därför beträdas: en intensifiering av de lokalt och individuellt inriktade åtgärder, varmed anpassningen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft kan påskyndas, jfr föregående kapitel, kombi- nerad med en näringsfrihetsfrämjande politik, som framlockar prissänk- ningar inom områden med stark produktivitetsökning (jfr kap. IX). Å ena sidan minskas härigenom behovet av kortsiktiga men gentemot andra lön— tagargrupper provocerande förändringar i lönerelationerna såsom instru—

ment för anpassningen. Å andra sidan motverkas en generell konjunktur— dämpnings tendens att skapa arbetslöshet och bromsa framåtskridandet, eftersom arbetsmarknadspolitiken går ut på att snabbt tillgodose arbets- kraftsbehoven på de mest expansiva och effektiva områdena.

Den konjunkturpolitiska medelvägen

412. Vilkendera vägen som än väljes — den generella konjunkturstimulans som erfordras för full sysselsättning men som dessutom leder till omfat— tande kostnadsgenomslag, kanske också till efterfrågeinflation, den gene- rella konjunkturdämpning som erfordras för penningvärdestabilitet men som dessutom leder till stagnation och arbetslöshet, eller ett mellanting mellan dessa vägar i kombination med en intensifierad arbetsmarknads- och näringsfrihetspolitik —— kommer den att innebära ett ansvar för sam- hället för dess konsekvenser och kostnader, vilka dock i de olika fallen får olika innebörd och bäres av olika grupper. I första fallet utgöres konse- kvensen av prisuppgången och dennas olika, direkta och indirekta följd- verkningar. I andra fallet utgöres den av arbetslöshet och produktions— bortfall. I tredje fallet utgöres kostnaderna av samhällets utgifter för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den ekonomiska politiken står här påtagligt inför ett val mellan olika kostnader. Någon kvantitativ uppskattning av dessa kostnader i de olika alternativen kan inte gärna göras. Följande kan dock påpekas: Den pris- stegring, som skulle bli resultatet av en fullsysselsättningspoli'tik baserad enbart på generell efterfrågestimulans, blir sannolikt flera procent per år i den mån den inte automatiskt brytes genom arbetslöshet på grund av svårigheter för utrikeshandeln. För att garantera prisstabilitet skulle å andra sidan åtskilliga procents arbetslöshet vara erforderlig, ifall denna skulle vara det väsentliga medlet, och en dämpning av takten i framåt- skridandet finge man därvid också räkna med.. Det kan alltså vara samhällsekonomiskt fördelaktigt att acceptera rela- tivt betydande kostnader för att undgå prisstegringar och/eller arbetslös— het och vidmakthålla framstegstakten. Det kan m. a. 0. vara lönsamt att kombinera de generellt verkande finans- och penningpolitiska medlen med mera detaljmässiga ingripanden på arbetsmarknaden av den typ som be- skrivits i föregående kapitel, även om utgifterna härför komme att uppgå till ganska betydande belopp. I andra avsnitt av detta behandlas närmare de särskilda åtgärder, som kan begagnas för att stimulera anpassningen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft på olika delområden. Vi vill här endast understryka att intensifieringen av samhällets åtgärder främst bör gälla stimulans till den enskildes anpassning efter samhällets behov av arbetskraft, emedan detta i princip är den långsiktigt hållbara lösningen, eftersom den främjar både den enskildes intressen och effektivitetssteg— ringen i näringslivet.

Möjligheterna att skapa balans på arbetsmarknaden 413. Den generella balans på arbetsmarknaden, som statsmakternas ekono- miska politik bl. a. skall syfta till (jfr p. 31), är svår att avläsa i den egent— liga arbetsmarknadsstatistiken _ i varje fall i dess nuvarande form. Med tanke på det lönepolitiska syftet synes det nödvändigt att direkt definiera det erforderliga balanstillståndet som ett läge där löneglidningen, till den del den betingas av ett efterfrågeöverskott på arbetskraft, dämpats så starkt, att den inte längre är oförenlig med en lugn löneutveckling. I den mån löne— glidningen orsakas av löneinstitutionella förhållanden kan den däremot inte minskas med efterfrågedämpande åtgärder. Härför erfordras åtgärder som direkt angriper orsaken (jfr det föregående avsnittet av detta kapitel). En viss löneglidning kommer dock sannolikt med nuvarande lönesystem under alla förhållanden att äga rum, såvitt man inte ger upphov till en balanserande, negativ löneglidning genom omfattande arbetslöshet. Dit hör den i regel obetydliga, till enstaka tiondelar av en procent uppgående steg- ring, som de olika industrigrenarnas lönenivå kan uppvisa genom för- skjutningar i fördelningen på företag, åldersklasser och yrkesgrupper. Dit hör vidare räknas den till sin storlek icke närmare bestämbara och starkt varierande löneglidning som sammanhänger med en i och för sig önskvärd ökning av arbetsansträngningen1 samt en del av den löneglidning som sammanhänger med »vardagsrationaliseringen».

Om löneglidningen, i stället för de tre å fem procent, som varit regeln inom industrin under efterkrigsåren, kunde inskränkas till att inom de flesta områdena hållas vid en storleksordning av en eller ett par procent per år, borde gynnsammare förutsättning ha skapats för att löneutveck- lingen håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetssteg- ringen. Erforderliga förändringar i lönerelationerna skulle därvid kunna genomföras vid avtalsuppgörelserna. Den reala lönehöjningen skulle givet- vis inte behöva bli mindre genom att löneglidningen begränsades ifall åt- stramningen inte drevs för långt.

414. Den tämligen strama penning- och finanspolitik och den skärpta pris- konkurrens, som vi funnit nödvändiga som led i en politik med sikte på samhällsekonomisk balans och särskilt som stöd för organisationernas lönepolitik (jfr p. 409), kan i många konjunkturlägen komma att leda till sysselsättningssvårigheter på de områden, där bärkraften är svag eller där en rationalisering snabbt minskar behovet av arbetskraft. Den effektiva och väl utbyggda arbetsmarknadspolitik, som är ett annat led i den stabili— seringspolitik vi föreslår, syftar därför inte endast till att motverka sådana

1 Huruvida den genomsnittliga ansträngningen i arbetet är stigande eller sjunkande är en fråga som vi inte finner det möjligt att besvara generellt, beroende både på bristande tillgång till utredningsmaterial och på det förhållandet, att det saknas objektiva grunder för en jäm- förelse mellan en eventuellt minskad fysisk och ökad psykisk ansträngning vid de ofta före- kommande omläggningarna av arbetsmetoderna, som har denna innebörd.

ojämnheter i löneutvecklingen som, i den mån de uppstår, kan väntas sti- mulera till prisuppdrivande lönekrav. Den syftar även till att motverka de tendenser till ökning av arbetslösheten, som på vissa områden kan väntas bli en följd av de generella stabiliseringsåtgärderna. Ju snabbare arbetsmark- nadspolitiken kan förmå erforderligt antal yrkesverksamma personer att flytta över från de verksamhetsområden, som visar sig minst bärkraftiga, till alltjämt expansiva områden, vilket även kan innebära en omlokalise- ring av arbetskraft eller företag, desto närmare samhällsekonomisk balans kan den ekonomiska politiken drivas, desto effektivare blir dämpningen av kostnadsgenomslagen och desto större blir stegringen av produktivite- ten genom koncentration av arbetskraften till de mest effektiva företagen och näringsgrenarna.

Frågan är huruvida den gynnsamma produktionsutveckling och den fulla sysselsättning, som är målet för den ekonomiska politiken, kan upprätt- hållas genom åtgärder för arbetsmarknadens snabba anpassning vid en generell efterfrågenivå, som är så låg att lönehöjningar utöver den genom- snittliga produktivitetsstegringen kan undvikas. Den kan till sist endast be- svaras av praktisk erfarenhet. Man får i det avseendet pröva sig fram. Våra slutsatser kan endast gälla den riktning i vilken den ekonomiska politiken särskilt behöver förändras. Hur långt man kan och bör gå är något som inte kan kvantitativt bestämmas i förväg.

415. Den största svårigheten för en politik, som syftar till att med ekono- miska ätstramningsåtgärder krympa löneglidningen, orsakas emellertid av skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och branscher och av trögheten i prisernas anpassning till dessa skillnader. Denna problematik har redan berörts i pp. 102—03. Ifall produktivitets- ökningen inom vissa branscher är väsentligt större än genomsnittligt och några däremot svarande prissänkningar inte kommer till stånd, vilket sär- skilt inom exportindustrin ofta är fallet eftersom denna ju mera sätter sina priser efter förhållandena på utlandsmarknaderna, men även är van— ligt för den inhemska marknaden, måste detta leda till en stark vinst- ökning inom dessa branscher. Denna vinstökning provocerar till ökade avtalsmässiga lönekrav samtidigt som den minskar arbetsgivarnas mot— stånd mot dessa och kan vidare ge upphov till en omfattande löneglid- ning, även om balans i andra avseenden råder på arbetsmarknaden. En så stark åtstramning att löneglidningen genomsnittligt eliminerades skulle därför i sin tur fordra en negativ glidning genom arbetslöshet inom andra områden och skulle därigenom äventyra andra delar av målsättningen för den ekonomiska politiken. Den här skildrade effekten blir särskilt påtaglig ifall de branscher som har den starkaste produktivitetsstegringen också leder löneutvecklingen, vilket i varje fall i Sverige ofta synes ha varit fallet. Även om den totala

lönehöjningen inbegripet löneglidningen i ett läge utan överefterfrågan på arbetskraft sannolikt inte går utöver »utrymmet för lönestegringar», dvs. produktivitetsökningen i dessa branscher, medför jämställdhetskraven i varje fall på litet längre sikt att motsvarande lönehöjningar måste beviljas i branscher med sämre produktivitetsutveckling med ty åtföljande kostnads- och prisstegringar.

416. Detta problem kan inte lösas genom att man i löneavtalen anteciperar löneglidningen. En central rekommendation med denna innebörd skulle av de lönepolitiskt ledande delorganisationerna uppfattas som så starkt av— vikande från de reella möjligheterna att utnyttja arbetsmarknadsläget att den inte skulle följas (jfr p. 389). Om den ändå följdes skulle resultatet troligen bli att löneglidningen inom ifrågavarande branscher ökade i unge- fär motsvarande mån. Den enda lösningen på problemet är att produkti— vitetsökningar utöver genomsnittet kommer till uttryck i prissänkningar och att variationerna kring genomsnittet minskas genom att produktivitets- stegringen stimuleras inom eftersläpande områden. Eftersom det ofta torde vara svårt att få till stånd de erforderliga prissänkningarna, särskilt inom exportindustrierna, synes problemet vid nuvarande förhållanden till viss del vara olösligt.

Statsmakternas rekommendationer

417. När det gäller möjligheten och lämpligheten av ett direkt statligt in- flytande på organisationernas avtalspolitik _ utöver det grundläggande inflytandet på dennas förutsättningar via den ekonomiska politiken _ är det självklart att beräkningar, planer och deklarationer från statsmakter- nas sida exempelvis i samband med statsverkspropositionens och national- budgetens framläggande måste bli av en icke ringa betydelse för de avtals— slutande parternas ställningstaganden, oavsett graden av samordning. Däremot bör direkta rekommendationer till arbetsmarknadsparterna i form av siffermässigt preciserade kalkyler över »utrymmet för lönehöj- ningar» undvikas. Visserligen kan det tänkas situationer, i vilka rekom- mendationer av detta slag kan te sig motiverade, men då de med nuva— rande institutionella förhållanden ter sig tämligen osannolika, bör man ta större hänsyn till de psykologiskt betingade nackdelarna med siffermäs- sigt preciserade anvisningar om det generella utrymmet för lönehöjningar; dels blir sådana siffror lätt uppfattade som ett minimum till vilket alla krav på partiella justeringar adderas, dels kan deras allmänna auktoritet lätt undergrävas, nämligen om och när _ såsom redan vid olika tillfällen skett _ de avviker så starkt från det faktiska arbetsmarknadsläget att de inte blir respekterade; det är emellertid vid sådana tillfällen som beho- vet av dylika rekommendationer framstår som mest angeläget. Beräkningar

eller rekommendationer av detta slag måste vidare uppenbarligen baseras på förväntningar om den framtida produktivitetsstegringen, de framtida exportmöjligheterna och andra grundläggande ekonomiska faktorer; fram— tidsutsikterna i sådana avseenden kan ibland avsevärt förändras mellan den tidpunkt, på vars förhållanden den statliga rekommendationen grun— das, och tiden för avtalsuppgörelserna. Auktoritativa anvisningar som bundits vid en viss siffra kan då skapa större svårigheter än de undan— röjer. Sådana rekommendationer måste slutligen vara baserade på ett antal öppna eller dolda värderingar, exempelvis innebärande att det vid utgångs— läget rådande förhållandet mellan löner och vinster eller mellan konsum— tion och investeringar bör bibehållas eller förändras på ett visst sätt.

418. I diskussionen om dessa ting har ibland föreslagits att statens önske- mål i lönepolitiken vid full sysselsättning skulle ges en mera auktoritativ form. Ett sådant förslag innebär att statens rekommendationer skulle förenas med ett hot om sanktioner mot löntagarna i form av större real- lönereduktioner (skattevägen) än det rent ekonomiska läget nödvändig- gör, ifall de skulle överskrida den givna anvisningen. Ett annat förslag går ut på att staten lagstiftningsvägen skulle i efterhand korrigera de upp- nådda resultaten genom en generell reduktion av alla löner (utan någon garanti beträffande effekten härav på priserna) om de inte ansågs lämp— liga med hänsyn till penningvärdet.1 I båda dessa fall finge man i realite- ten vänta sig att löntagarorganisationerna före eller jämsides med för- handlingarna med arbetsgivarna toge upp direkta förhandlingar med stats- makterna rörande dessas ekonomiska politik. Det bleve då inte längre fråga om en enkel rekommendation utan om minst en trepartsförhandling. En sådan trepartsförhandling skulle enligt vår mening inte ha förutsättningar att komma till något för stabiliseringspolitiken på lång sikt gynnsammare resultat än de nuvarande tväpartsförhandlingarna.

419. En annan frågeställning än den hittills diskuterade föreligger, ifall man kommit i ett läge där den ekonomiska politiken inte kunnat före- bygga ett starkt inflationstryck, t. ex. i samband med en hastigt insättande internationell högkonjunktur, en försämring av produktiviteten inom lan- det eller andra förhållanden som hotar att utlösa en pris- och lönespiral och där nya åtgärder på finans- och penningpolitikens och arbetsmark- nadspolitikens områden helt enkelt skulle ta för lång tid för att kunna hindra en fortsatt kumulativ process eller bli alltför genomgripande. I så- dana undantagslägen kan man tänka sig, att statsmakterna tar initiativ till generellt betonade stabiliseringsuppgörelser, »rundabordsavtal». Kring sådana uppgörelser skulle man då samla arbetsmarknadsparterna samt

1 Det förstnämnda exemplet anknyter till Bent Hansens förslagi Finanspolitikens ekonomiska teori, SOU 1955:25, det andra till Anders Östlinds 1 Recept mot inflation, Stockholm 1957.

jordbrukets och det övriga näringslivets organisationer. Även statsmakter- na skulle i sammanhanget göra utfästelser om den närmaste framtidens ekonomiska politik.

Innebörden av en sådan uppgörelse skulle då vara, att de olika grup- perna, i stället för att handla på basis av det aktuella marknadsläget och sina farhågor för en hotande inflationsutveckling, anteciperat verkningar- na av de på de mera grundläggande inflationskrafterna inriktade motåt- gärder, som från statens sida kan utlovas, och under tiden ömsesidigt av— står från att utnyttja den på nästan alla håll föreliggande tendensen till nominell inkomstökning. En avgörande förutsättning för att en politik en- ligt dessa riktlinjer skall ha utsikter att lyckas är att statsmakternas ekono- miska politik verkligen inom rimlig tid undanröjer inflationstrycket, sam- tidigt som en bindning av statsmakternas penning- och finanspolitiska handlingsfrihet undvikes. Om innebörden i en sådan överenskommelse där- emot endast blir en läsning av penning- och finanspolitiken vid en otill- räcklig grad av åtstramning, samtidigt som organisationernas åtaganden om återhållsamhet för en tid döljer den grundläggande bristen på balans, kan den på något längre sikt åstadkomma mer skada än nytta.

KAPITEL XII

Den samhällsekonomiska prognosverksamheten

420. Man kan tidsmässigt skilja mellan tre stadier i den ekonomiska poli- tiken. 1) Upptäckten av en viss förändring av utvecklingstendenserna, som erfarenhetsmässigt är förknippad med en viss typ av störningar i den sam- hällsekonomiska balansen. 2) Beslut om åtgärder för att motverka dem. 3) Tidpunkten då dessa åtgärder när sin fulla effekt. Ju tidigare upptäck- ten kan göras desto tidigare får åtgärderna effekt och desto mindre ingri— pande måste det därför i allmänhet bli. Såsom torde ha framgått av det föregående år den grundläggande tanke- gången bakom den av oss förordade konjunkturpolitiken att ingripanden skall kunna ske innan störningar av olika slag fått någon väsentlig effekt på produktion, sysselsättning och prisnivå. Ifall man väntar tills stör- ningarna slagit igenom pä målvariablerna riskerar man med den rådande trögheten i samhällsekonomin att alltför ofta bli ställd inför fullbordade fakta. Vi har upprepade gånger i det föregående framhållit, att en ofrån- komlig förutsättning för en så ambitiös målsättning för konjunkturpoliti— ken som den av oss förordade, är säkrare prognoser över den ekonomiska utvecklingen. I den mån man ej kan få fram ett väsentligt bättre prognos— material måste ambitionsgraden sänkas. Möjligheten att göra prognoser begränsas givetvis av bristande kunskaper om de ekonomiska samman- hangen och om den ekonomiska verkligheten. Den förra kan endast fort— satt forskning råda bot för, den senare kan avhjälpas genom förbättrad statistisk information.

Med de medel för ekonomiska prognoser som nu står till förfogande, sträcker sig sikten i konjunkturutvecklingen normalt inte mer än ett halvt till ett år framåt i tiden. Prognossvårigheterna ökar mycket snabbt med växande tidsavstånd, dels därför att man därvid tvingas att söka bedöma allt fler led i reaktionen mellan de konjunkturbestämmande faktorerna och i allt högre grad måste bygga en osäker slutsats på en redan i sig själv osäker orsak, dels därför att möjligheten att oförutsebara, utanför det normala konjunkturförloppet liggande tilldragelser skall påverka konjunk- turförloppet blir så mycket större, t. ex. politiska konflikter, händelser på arbetsmarknaden, eller liknande. Det synes därför osannolikt att man

inom en överskådlig framtid skall kunna nå längre framåt i tiden än ett år med prognoser, som har en rimlig grad av tillförlitlighet.

Av dessa skäl måste konjunkturpolitiken, med hänsyn också till tids- utdräkten mellan analys och de beslutade åtgärdernas effekt (jfr nedan), huvudsakligen ta sikte på utvecklingstendenserna under det närmaste halv- året från den tidpunkt då dessa åtgärder kan beräknas börja påverka ut- vecklingen. Prognosverksamheten bör därför koncentreras på en rullande, kvartalsvis eller halvårsvis bedömning av utvecklingstcndenserna, varvid det bakomliggande statistiska materialet måste anpassas härtill så att det så nära som möjligt sluter upp till bedömningstillfället.

421. Prognosernas underlag är kunskaper om de ekonomiska samman- hangen och om den ekonomiska verkligheten. De förra hör teorin till och skall inte närmare beröras här. Vi vill bara understryka nödvändigheten av att de institutioner som sysslar med konjunkturteoretisk forskning får tillräckliga resurser också för detta arbete. Även om betydande erfaren- heter och resultat kan överföras från utländska forskningar och appliceras på svenska förhållanden, så är ändå den institutionella ramen och närings- livets struktur i många avseenden speciella för varje enskilt land på ett sätt, som nödvändiggör inhemsk forskning för att tillfredsställande följa förändringarna i de ekonomiska sammanhang, som ligger bakom konjunk- turutvecklingen. Däremot skall vi här ta upp dels frågan om utlandsbe— vakningen, dels behovet av statistiskt underlag för konjunkturprognoserna. Detta är desto mer angeläget som 1956 års statistikkommitté inte har kom— mit med några konkreta förslag beträffande den ekonomiska statistikens omfattning eller utformning. Den på kommitténs förslag tillsatta delega— tionen för statistikfrågor har emellertid börjat sitt arbete och vi förutsätter att den tar upp de här angivna behoven av konjunkturstatistik till närmare utredning och utformar erforderliga detaljförslag.

422. Det centrala momentet i varje konjunkturprognos måste för Sveriges del alltid bli bedömningen av utvecklingen på utlandsmarknaderna. De viktigaste impulserna i konjunkturutvecklingen kommer ju alltid till Sve- rige utifrån. Ifall inte den grundläggande utlandsbedömningen tillgodoser alla de anspråk på tillförlitlighet, som man med hänsyn till de allmänna prognossvårigheterna över huvud taget kan ställa, tjänar en utbyggnad av prognosverksamheten i övrigt inte mycket till.

423. Vi har redan framhållit att hela konjunkturstatistiken måste anpassas så att den sluter upp till en kvartalsvis eller halvårsvis genomförd kon- junkturbedömning. Det innebär närmast att den måste läggas upp på kvar- talsredovisning såsom längsta tidsenhet, ifall den av oss förordade ord- ningen för prognosverksamheten skall kunna genomföras. Därjämte är en

väsentlig utbyggnad av den ekonomiska snabbstatistiken på vissa viktiga områden ofrånkomlig. Arbetsmarknadsstyrelsen har också i en skrivelse till Kungl. Maj:t den 17 april 1959 hemställt om åtgärder för förbättring av nuvarande korttidsstatistik beträffande produktion, order och lager inom industri och handel. Skrivelsen har föranlett ett uppdrag till kom— merskollegium att närmare utreda förutsättningarna för en dylik utbygg- nad av industristatistiken och företa vissa provundersökningar (jfr kungl. prop. 1/1960 bil. 12 s. 30).

Behovet av en utbyggnad av den ekonomiska statistiken och då särskilt korttidsstatistiken måste ytterligare understrykas. Inte minst vid det inter— nationella ekonomiska samarbetet har det visat sig, att Sverige på väsent- liga punkter har ett sämre statistiskt underlag för bedömning av konjunk- turutvecklingen än jämförbara västeuropeiska länder. Också för den fort- satta utbyggnaden av detta samarbete och särskilt för den av oss förordade konjunkturpolitiska samverkan är det angeläget att dessa brister snarast avhjälpes.

424. De största bristerna torde hänföra sig till lagerstatistiken. Lagerutveck- lingen är såsom vi tidigare framhållit en strategisk faktor i konjunkturför— loppet (jfr p. 316). I andra länder såsom USA, Storbritannien och Västtysk- land finns en kvartalsvis lagerstatistik, som verksamt har bidragit till kun- skaperna om lagerutvecklingens roll i konjunkturutvecklingen. Årliga uppgifter om lagerförändringar i industrin inhämtas i Sverige för närvarande i samband med investeringsenkäterna samt för vissa branscher dessutom genom specialundersökningar. Viss lagerstatistik finns även för jordbruksprodukter och för detaljhandeln. Detta är all lagerstatistik som för närvarande finns att tillgå. Kvalitativa uppgifter om lager och lager— förändringar inhämtas vidare kvartalsvis för hela industrin genom kon— junkturbarometrarna (jfr nedan). Med hänsyn till att lagerförändring— arna synes spela en allt större roll i konjunkturrörelserna är en till alla vik- tigare branscher utvidgad och på tätare, helst kvartalsvis insamlade uppgif- ter grundad lagerstatistik ett centralt behov för prognosverksamheten.

425. Även beträffande orderstatistiken är en utvidgning och kanske fram- för allt en bättre samordning av tillgängliga uppgifter ett angeläget behov. Det är därvid naturligtvis främst orderutvecklingen för exporten som är av intresse, eftersom de konjunkturimpulser, som orderstatistiken skulle vara ett medel att på ett tidigt stadium upptäcka, främst förmedlas till Sve- rige genom förändringar i exportefterfrågan. Men även orderutvecklingen för kapitalvaror för den inhemska investeringsverksamheten har ett visst intresse. Inom verkstadsindustrin inhämtas halvårsvis uppgifter över orderin— gången och orderstockens varaktighet med uppdelning på exporten och

hemmamarknaden. Vad övriga exportgrenar beträffar kan nämnas att järn- malmsförsäljningen sker en gång per år, varvid uppgifter lämnas till TT. För skogsindustrin ger regelbundna l4-dagarsrapporter från branschorga— nisationerna en snabb och fyllig bild av marknadsläget, speciellt vad avser exporten. Sekretessproblem i samband med den internationella konkurren- sen anses cmellertid förhindra en offentlig redovisning av en branschupp- delad, kvantitativ orderstatistik.

Inom Jernkontoret sammanställes sedan några år tillbaka kvartalsvis insamlade uppgifter från järnverken om orderstock och orderingång. På grund av förekomsten inte endast av fasta order utan även av reservationer och ospecificerade beläggningsorder och av att beställningar från vissa kö- pare ibland sker stötvis, exempelvis endast en gång om året, anser sig Jern— kontoret fortfarande ha svårt att bedöma värdet av denna statistik. Bety- dande risk finnes enligt dess uppfattning för att sammanställningarna blir missvisande och leder till felaktiga slutsatser. Dessutom anses för denna bransch samma sekretessproblem föreligga som för skogsindustrierna.

Kvalitativa uppgifter om orderingången och orderställningen inhämtas vidare kvartalsvis från hela industrin genom konjunkturbarometrarna (jfr nedan).

En sammanställning av tillgängliga uppgifter och en utvidgning av dessa till en mera systematisk, kvantitativ orderstatistik för hela industrin är ett angeläget önskemål för stabiliseringspolitiken. Speciellt synes en övergång till kvartalsuppgifter från verkstadsindustrin och insamling av uppgifter från de hittills icke berörda branscherna inom byggnadsmaterialindustrin vara av betydelse. Publiceringsförfarandet måste givetvis ordnas på ett så- dant sätt att uppgifterna inte medför olägenheter för berörda industrier. Eftersom problemet synes ha varit möjligt att lösa i andra länder, bl. a. före- faller USA och Västtyskland att ha föredömlig statistik på detta område, bör det inte vara omöjligt att lösa även i Sverige.

426. Beträffande produktionsstatistiken år månadsuppgifterna i industri- förbundets produktionsindex för stora delar av industrin och då främst verkstadsindustrin grundade på uppgifter över sysselsättningen, för den senare korrigerade på grundval av ett schablonmässigt antagande om 2,5 % årlig produktivitetsstegring, för de övriga utan korrektion. Denna del av index svarar mot nära hälften av den totala viktsumman. Denna schablon- beräkning baseras på förhållandena under mellankrigstiden, vilket även gäller normerna för kommerskollegii årliga produktionsberäkningar. Med kännedom om att verkstadsindustrin under efterkrigsperioden snarast gått i täten för löneökningarna, i allmänhet haft goda vinster men ändå en tämli- gen måttlig prisstegring, förefaller det osannolikt att produktivitetssteg- ringen inte skulle ha varit mer än 2,5 % om året, när den genomsnittligt varit ca 1% större inom industrin i dess helhet inklusive verkstads-

industrin och de branscher (18 % av viktsumman) för vilka ingen produk— tivitetsökning beräknats.

För beräkningar av den samhällsekonomiska balansen är det givetvis betydelsefullt att kunna göra någorlunda tillförlitliga bedömningar av pro— duktionsutvecklingen, men det är ändå viktigare att kunna beräkna dennas kortsiktiga förändringar. Men schablonberäkningar av nu använd typ är otjänliga även om de på lång sikt är riktiga, därför att de inte registrerar kortsiktiga avvikelser i produktivitetsutvecklingen, vilka är mycket bety- delsefullare för konjunkturutvecklingen än den långsiktiga trenden. Såsom erfarenheten av utvecklingen 1957—58 har visat kan dessa bli av bety- dande storlek.1 Mer tillförlitliga, direkta uppgifter över produktionen inom dessa delar av industrin vore av väsentlig betydelse för bedömningen av det kortsiktiga ekonomiska läget. Vi underskattar dock inte svårigheterna att skapa en sådan statistik. Den torde även i fortsättningen till väsentlig del få baseras på indikatorer, men andra som mera direkt sammanhänger med produktionens storlek torde därvid böra komma ifråga jämsides med sysselsättningen.

427. Behovet av en utvidgad arbetsmarknadsstatistik och då särskilt av re- gelbundna labor-force—undersökningarä helst även de kvartalsvis, som grundval för annan statistik och då särskilt snabbstatistik samt speciella un— dersökningar på arbetsmarknaden har redan berörts tidigare (jfr p. 360). Men även på många andra områden erfordras det en utbyggd konjunktursta- tistik. Konjunkturbarometertekniken bör ytterligare utvecklas. Det synes därvid önskvärt att i växande utsträckning övergå till intervjuteknik, trots att detta blir betydligt dyrare, eftersom tillförlitligheten vid sådana under— sökningar visat sig så mycket större än vid postenkäter. En nackdel med konjunkturbarometertekniken är emellertid att kvalitativa svar ofta är känsliga för nyanser och att de tillfrågade i vissa lägen kan ha ett intresse av att undersökningen visar ett bestämt resultat. Som grundval för kon— junkturbarometern och för en mängd andra undersökningar erfordras ett företagsregister, som löpande hålles aktuellt. Detta är ett av de första spörsmål som delegationen för statistikfrågor tagit upp till diskussion. Ett samarbete synes på denna punkt kunna etableras med andra administrativa myndigheter, som också skulle ha nytta av ett dylikt register. Med den tilltagande betydelse som varuhusens och de stora kedjeföre- tagens försäljning får även på medelstora orter, synes en snabbstatistik över deras försäljning efter i stort sett samma linjer som denna utformats i USA kunna bli av väsentlig betydelse för en snabbregistrering av föränd-

1 Både industriförbundets och kommerskollegii beräkningar bygger såsom ovan framhållits på förhållandena under mellankrigsperioden och kan därför inte någondera väntas ge en riktig bild av den faktiska utvecklingen, men de senare torde ändå bättre än de förra återspegla varia— tionerna i produktiviteten år från år. En revision av kommerskollegii beräkningar pågår. ? För en redogörelse för innebörden av labor-force-undersökningar se p. 32 noten.

ringar i konsumtionsbenägenheten. Men statistik även över försäljningar i tidigare led bör insamlas som ett mått på handelns förväntningar.

Statistiken över kommunernas finanser måste förbättras för att progno— serna skall kunna ge en tillfredsställande överblick över denna numera syn— nerligen väsentliga del av samhällsekonomin.

428. Med en utvidgning av det statistiska materialet och ökade krav på till- förlitlighet följer självfallet att prognosverksamheten också måste ha större personella resurser. Vad avser dess organisation är det framför allt gräns- dragningen mellan de organ som utarbetar den historiska konjunkturbe- rättelsen, den framåtblickande prognosen resp. det ekonomisk-politiska handlingsprogrammet som tilldrar sig intresse. Från sista kvartalet 1960 har konjunkturinstitutet övergått till kvartalsrapporter, som förutom redo- görelse för den aktuella konjunkturutvecklingen för viktiga områden inne- håller ett betydande mått av prognos. Härvidlag har skett en avsevärd för— ändring i jämförelse med de närmast föregående årens årliga konjunktur- rapporter, som huvudsakligen innehöll en redogörelse för det aktuella lä— get baserad på en rent historisk beskrivning av den senaste utvecklingen. Mera systematiska prognoser framläggs i nationalbudgeten, som författas av finansdepartementets ekonomiska avdelning med bistånd av konjunk- turinstitutet. Vid vårriksdagens ekonomiska debatter kommer man där— igenom att liksom hittills till sitt förfogande ha en fullständig konjunk- turprognos att grunda bedömningarna på. Med hänsyn till att sikten i kon— junkturutvecklingen i allmänhet såsom tidigare framhållits inte är mer än ett halvt till ett år, fordrar en systematisk stabiliseringspolitik att åt- gärderna prövas ytterligare en gång om året. Det är därför att vänta att en ekonomisk debatt vid höstriksdagen också blir en institution och i allt högre grad får en betydelse parallell med vårriksdagens. En konjunktur- prognos även på hösten synes därför erforderlig.

429. En uppdelning av arbetsuppgifterna mellan ett fristående forsknings— institut och departementets serviceorgan bör emellertid bestå. Det är var- ken rimligt att lägga hela konjunkturforskningen till ett politiskt beroende organ inom finansdepartementet eller att helt beröva det senare dess sam- hällsekonomiska expertis. Det organ som bedriver konjunkturforskning måste ju i viss mån alltid bli konjunkturstyrande, genom att företagare och organisationer tar dess bedömningar som utgångspunkt för sina åtgärder; detta förhållande får inte utnyttjas som medel i den ekonomiska politiken. Problemet inskränker sig därför till gränsdragningen mellan de båda orga- nens arbetsuppgifter. Den grundläggande principen bör enligt vår mening vara att konjunk- turbedömningen och konjunkturprognoserna i deras helhet, alltså inklusive nationalbudgeten, skall utföras av en fristående institution, medan det eko-

nomisk-politiska programmet skall utarbetas av departementets stabsor— gan. Konkret skulle denna princip innebära att utarbetandet av national- budgeten helt skulle överföras på konjunkturinstitutet och då lämpligen ingå som huvuddelen av två av dess kvartalsrapporter. Den skulle då utar- betas som en ren prognos på grundval av oförändrad ekonomisk politik och de tilltänkta statliga åtgärdernas effekt skulle sedan analyseras i en utvidgad finansplan, som skulle skrivas av den ekonomiska avdelningen inom depar- tementet.

KAPITEL XIII

Samordningen av den ekonomiska politiken

Samordningens betydelse

430. Vi har hittills i vår framställning behandlat de skilda stabiliserings- politiska medlen vart och ett för sig och endast undantagsvis berört sam— bandet dem emellan. Erfarenheterna från efterkrigstiden både i Sverige och i utlandet visar emellertid med all tydlighet, att en framgångsrik stabili- seringspolitik inte kan drivas enbart med något eller några av dessa, me- dan de övriga används för andra syften och därmed kanske till och med utformas så att de motverkar stabiliseringssträvandena. Den fordrar en samordning av alla de ekonomiska styrningsmedel som står till förfogande. Avvägningen mellan och den tidsmässiga samordningen av de olika ekonomisk-politiska åtgärderna är själva kärnpunkten i stabiliserings- problematiken. Men samtidigt är konjunkturutvecklingen så mångfacet- terad, varje konjunkturpolitisk situation i så hög grad särpräglad, att det är mycket vanskligt att på grundval av erfarenheter från den tidigare ut- vecklingen försöka ge några generella anvisningar eller konjunkturpoli- tiska recept. Stabiliseringssträvandena måste alltid utgå från den situation, _i vilken samhällsekonomin för ögonblicket befinner sig. Vi har därför inte velat tynga vår framställning med en omfattande redo- görelse för stabiliseringssträvandena under efterkrigsperioden, i vilken de omedelbart användbara slutsatserna skulle bli tämligen magra. På vissa punkter i texten, där de varit särskilt väsentliga eller det synts nödvän- digt med hänsyn till sammanhanget, har explicita hänvisningar till erfa- renheterna från efterkrigstiden gjorts. Det är emellertid alldeles själv- klart, att de praktiska erfarenheterna av stabiliseringssträvandena under denna och tidigare perioder på alla väsentliga punkter implicit kommer in som ett tungt vägande moment vid våra ställningstaganden, dock med hän- syn tagen till de vid varje tidpunkt rådande särskilda förhållandena. Det material vi därvid baserat oss på, förutom vars och ens personliga kun- skaper, erfarenheter och slutsatser, har sammanförts och analyserats i en bilaga till betänkandet. Närmast följer en kort redogörelse för vissa allmänna utgångspunkter för stabiliseringspolitiken, en diskussion av några centrala principer för samordningen av de stabiliseringspolitiska medlen och sist några exempel på hur dessa kan användas i några schematiserade typer av konjunktur- förlopp.

302 De internationella sambanden

431. Den svenska ekonomin utgör en del av den internationella ekonomin. Med en omfattande utrikeshandel kan den inte undgå att bli starkt berörd av konjunkturväxlingarna i de stora industriländerna. Samordningen av de ekonomisk-politiska medlen måste därför alltid ske med den internatio- nella utvecklingen som bakgrund. Enbart en passiv följsamhet till utvecklingen utomlands representerar emellertid inte längre en acceptabel ambitionsgrad för den ekonomiska politiken, när gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning ingår i målsättningen. En aktiv konjunkturpolitik måste tvärtom syfta till att i så hög grad som möjligt avskärma, motverka eller balansera de internatio- nella fluktuationernas störande inverkan på prisnivån, sysselsättningen och produktionsutvecklingen inom landet.

De reala omställningar och den avskärmning gentemot världshandeln, som skulle erfordras för att de yttre konjunkturinflytelserna helt skulle kunna elimineras, skulle dock bli så omfattande och i andra avseenden vålla så stort ekonomiskt avbräck, att en sådan målsättning inte vore önsk- värd och inte heller möjlig att uppnå, vilka medel som än användes. De internationella ekonomiska förbindelserna är så starka, att man inte kan eliminera utan endast modifiera sambandet mellan produktionsut— veckling, sysselsättning och prisnivå i Sverige och i utlandet.

432. Men även när det gäller möjligheterna att utnyttja de stabiliserings- politiska medlen, föreligger internationella samband. För det första har Sverige genom avtal om internationellt ekonomiskt samarbete i vissa av- seenden frivilligt bundit sin formella handlingsfrihet (jfr nedan). För det andra föreligger därutöver reella bindningar, dels genom nödvändig- heten att ta hänsyn till åtgärdernas effekt på handelsutbytet och valuta— reserven, dels också genom att sambandet mellan penning- och kredit- marknaden i Sverige och i utlandet är av sådan art och så starkt, att exempelvis en inhemsk penningpolitik, som går i motsatt riktning mot de internationella tendenserna, endast får begränsad verkan. Många stora företag i Sverige har samtidigt verksamhet i utlandet och därmed kon- takt inte bara med den svenska kreditmarknaden utan även med den internationella. På liknande sätt berörs dessa företag av de finanspoli— tiska åtgärderna inte bara i Sverige utan även i utlandet. En betydande del av den svenska industrins investeringar sker inom sådana företag. Det starka beroendet av utlandet medför i själva verket, att hänsynen till verkningarna på betalningsbalansen måste bli en utgångspunkt för den interna ekonomiska politiken, snarare än att dess utfall tillåts bli en effekt av denna.

433. Utbyggnaden av det internationella ekonomiska samarbetet och de regionala integrationssträvandena på handelspolitikens område begränsar

såsom ovan framhållits väsentligt de deltagande ländernas handlings- frihet i den interna ekonomiska politiken. Det finns ingen anledning att beklaga denna utveckling. Såsom exportland har Sverige tvärtom ett starkt intresse av att importörländernas möjligheter till handels- och valutapolitiska ingrepp begränsas. Möjligheterna till självständig kon- junkturpolitik har ju ändå i de små länderna alltid varit begränsade.

Denna utveckling skapar ett växande utlandsberoende, som gör det nödvändigt att Sverige aktivt medverkar till ett reellt och ansvarsmedvetet samarbete mellan länderna också på den ekonomiska politikens område, så att en intern ekonomisk politik med avtagande rörelsefrihet succes- sivt kan infogas som ett led i en internationell — global eller regional _ med tilltagande effektivitet. Utlandsberoendets styrka blir härvidlag i mycket hög grad avhängigt av den fortsatta utvecklingen av det ekonomiska samarbetet i Västeuropa.

434. I den mån ett internationellt samarbete på stabiliseringspolitikens område blir verklighet och tar fastare former, reduceras också de svårig- heter, som hänger samman med motsättningen mellan vad som brukar kallas de inre och yttre betingelserna för konjunkturpolitiken, dvs. de produktions- och sysselsättningspolitiska resp. de handels- och valuta- politiska. Eftersom målsättningen i förstnämnda avseende tar sikte på en viss bestämd konjunkturnivå medan den i det sistnämnda måste utgå från det relativa konjunkturläget, dvs. förhållandet mellan konjunkturlä- get i Sverige och i andra länder, är det lätt att tänka sig lägen, då den inre ekonomin ställer krav på en expansiv inriktning av den ekonomiska politiken, under det att landets internationella situation motiverar en restriktiv inriktning eller tvärtom. Blir dessa motsättningar av kort var- aktighet kan de till en del utjämnas med valutareserven, ifall denna är tillräckligt stor. De problem, som sålunda sammanhänger med det interna- tionella betalningssystemet, torde emellertid ytterst inte kunna lösas annat än på ett internationellt plan.

Samhällsekonomisk balans i en föränderlig ekonomi

435. De dynamiska elementen i samhällsekonomin har under efterkrigs- tiden givit sig till känna på ett mycket påtagligt sätt, både vad avser växlingarna i de utländska konjunkturimpulserna och den långsiktiga strukturomvandlingen i det svenska näringslivet. Med samhällsekonomisk balans som ekonomisk-politisk målsättning avses balans mellan det totala förutsedda eller planerade utbudet och den totala förutsedda eller pla- nerade efterfrågan. Den måste därför ses som balansen mellan en rad divergerande eller konvergerande utvecklingstendenser inom olika nä- ringar, branscher och områden och inte som balansen mellan enhetliga

inflations- och deflationstendenser. Detta förhållande har enligt vår me— ning hittills inte tillräckligt beaktats, men vi har i vår framställning så långt möjligt försökt följa detta betraktelsesätt.

436. Vi framhöll redan 1 p. 48 att samhällsekonomisk balans i en dynamisk ekonomi inte är ett jämviktsläge i vanlig mening, eftersom bristen på jämvikt är den drivande kraften i utvecklingen. Samhällsekonomisk ba- lans kan därför egentligen endast definieras som en utvecklingslinje av många tänkbara, som samhället eftersträvar för att uppnå vissa resul- tat som anses eftersträvansvärda och undvika vissa andra företeelser, som anses mindre önskvärda. I den teoretiska analysen anges samhälls- ekonomisk balans oftast som en knivsegg; någonting mycket exakt där även små förändringar i det totala utbudet eller den totala efterfrågan, vare sig man talar om hela »marknaden» eller några få delmarknader, måste registreras såsom inflations- eller deflationstryck. , På grund av marknadsmekanismens ofullkomlighet och den bristfälliga registreringen av utbuds- och efterfrågeförändringar samt den betydande trögheten i de ekonomiska subjektens reaktioner, måste det eftersträvade balans- eller jämviktsläget emellertid snarare beskrivas som en indifferens- eller tröghetsplatå. Det svarar mot en splittrad konjunktur, som på grund av den ständigt pågående strukturomvandlingen är sammansatt av en mängd sammanflätade ekonomiska förlopp inom branscher eller enskilda företag, betingade av förändringar i tekniska förutsättningar eller i efter- frågan eller av det offentligas eller av andra enskilda företags åtgärder. Dessa förlopp utvecklas vid samhällsekonomisk balans i olika riktningar och uppväger således någorlunda varandra. När däremot dessa förlopp tenderar att gå i samma riktning, kommer man utanför tröghetsplatån in i ett läge, där efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott dominerar.

437. Men det är inte nog med att dessa olika förlopp skall uppväga var- andra. Skall den samhällsekonomiska balansen kunna vidmakthållas på lång sikt måste de följa ett visst schema, som i sak innebär en omfördel- ning via prisutvecklingen av produktivitetsvinster från näringar med stark produktivitetsstegring till sådana med svag. Jämsides med uppgif- ten att motverka konjunktursvängningarna måste den ekonomiska poli- tiken därför alltid observera möjligheterna att underlätta denna omför- delning och se till att den sker i sådana former, att den inte leder till en allmän prisstegring (jfr kap. III särskilt pp. 84-—97). Denna nödvändiga omfördelning har ofta lett till intressekonflikter mellan olika samhällsgrupper, ibland med en politisering av prisbild- ningen som följd. Denna har i sin tur i vissa fall medfört en medveten höjning av inkomsterna för eftersläpande grupper, men utan någon mot- svarande uppbromsning av inkomststegringen för de ledande. I andra fall

har samma resultat uppnåtts genom lönepolitiska åtgärder eller genom löneglidning. Denna omfördelning av produktivitetsvinster rymmer en stor del av stabiliseringspolitikens långsiktiga problematik.

438. På kort sikt är trögheten i de ekonomiska subjektens reaktioner ett väsentligt element i den ekonomiska dynamiken. Den både försvårar och underlättar stabiliseringssträvandena; försvårar därför att den fördröjer och försvagar verkan av de traditionella konjunkturpolitiska medlen, un- derlättar därför att den dämpar utslaget i samhällsekonomin av såväl inhemska som utländska konjunkturimpulser. Trögheten kan karakterise- ras som bristande marknadsanpassning. Den kan vara rationellt betingad, t. ex. grundad på uppfattningen av motpartens eller konkurrenternas reaktioner, eller den kan helt enkelt bero på bristande marknadsobser- vans. På en marknad som vi haft särskild anledning att diskutera, näm- ligen kreditmarknaden, spelar placerarnas beredvillighet att utnyttja de situationer, som den penningvärdande myndigheten medvetet skapar, en stor roll för möjligheten att använda de penningpolitiska medlen för kon- junkturstyrningen (jfr p. 247).

439. Ett annat för konjunkturpolitikens utformning och möjligheter vä- sentligt element i strukturomvandlingen är den av den tekniska inklusive den organisationstekniska utvecklingen och specialiseringen betingade kon- centrationen av produktionen och utbyggnaden av branschorganisatio- nerna. Även om den fått en speciell stimulans genom det vidgade interna- tionella ekonomiska samarbetet och den därav följande skärpta konkur- rensen, måste denna fortgående koncentration av produktionen till allt större företag eller beslutsenheter och förstärkningen av branschorgani- sationernas inflytande ändå betecknas som en självständig utvecklingsten- dens i samhällsekonomin. Den har i det förstnämnda fallet i Sverige också påskyndats bl. a. av kreditmarknadsförhållandena under efterkrigstiden (jfr p. 236). För konjunkturpolitiken har denna utveckling sin största be- tydelse genom den förändring av prisbildningsförhållandena som den med- för, men den har också stor betydelse för möjligheterna att få till stånd samförståndslösningar genom att förhandlingsparterna blir färre och in- flytelserikare inom sina resp. områden (jfr pp. 472—74).

Den centrala konjunkturproblematiken

440. I botten på det konjunkturpolitiska problemet ligger avvägningen mellan investeringsverksamhetens omfattning i samhället å ena sidan och konsumtionens inklusive den utländska efterfrågans å den andra. Konsum- tionsefterfrågan påverkar investeringsverksamheten genom de förvänt- ningar om framtida avsättningsmöjligheter den skapar hos företagarna, men med betydande eftersläpning på grund av det ofta långa tidsavståndet så-

väl mellan förändring i efterfrågan och av förändringen orsakat beslut som mellan beslut och verkställande i investeringsverksamheten. Den senares omfattning påverkar i sin tur konsumtionsefterfrågan genom att skapa in- komster utöver det omedelbara utbudet av konsumtionsvaror. Härvidlag är emellertid eftersläpningen ofta obetydlig. Dessa inkomster måste mot- svaras av ett frivilligt sparande i samhället som helhet, ifall både kon- sumtion och investeringar skall kunna rymmas inom ramen för den totala nationalprodukten och samhällsekonomisk balans kunna upprätthållas. Samtidigt skall investeringarna ha den omfattning som erfordras, för att den eftersträvade framstegstakten i samhällsekonomin skall uppnås.

Varken tids— eller orsakssambanden i denna cirkel är emellertid fasta. Även andra faktorer än konsumtionsefterfrågans storlek påverkar inves- teringarna och investeringarnas effekt på konsumtionsefterfrågan varierar med det frivilliga sparandets omfattning. I det senare fallet kommer dess- utom den utländska efterfrågan in som ytterligare en variabel, vilken för ett litet land som Sverige med stor utrikeshandel företer de största svängningarna. Sambanden varierar under konjunktureykelns lopp och de förändras också med den samhällsekonomiska utvecklingen och för- ändrar därmed konjunktursvängningarnas karaktär på längre sikt.

Det är förändringarna i dessa samband som är de väsentligaste orsakerna till konjunktursvängningarna. Konjunkturpolitikens syfte blir därför att motverka eller neutralisera dem. Eftersom dessa förändringar kommer till uttryck som en ökning eller minskning av efterfrågan i samhället i för- hållande till utbudet totalt sett eller inom vissa områden eller branscher, tar också de konjunkturpolitiska åtgärderna sikte på efterfrågeföränd- ringar mera generellt (generella åtgärder) eller för vissa områden och/eller branscher (selektiva åtgärder). Rent teoretiskt måste det alltid finnas ett utvecklingsförlopp, i vilket man med hjälp av efterfrågepåverkande åtgär- der löpande kan nå balans mellan den totala efterfrågan och det totala utbudet i samhället. Det är tidsfaktorn i sammanhanget som ger upphov till de stora problemen. Svårigheten är att kunna klarlägga detta förlopp så god tid i förväg, att vidtagna åtgärder hinner påverka ekonomin i takt med konjunkturutvecklingen, men naturligtvis även att finna de för denna påverkan mest ändamålsenliga medlen.

441. Men frågan gäller också, såsom belysts i kap. III, huruvida målen gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penning- värde, såsom de preciserats i kap. II, också uppfylls vid denna balans. Ge- nom balansens karaktär av en relativt bred indifferens- eller tröghets- platå (jfr p. 436) finns visserligen större förutsättningar härför än vad teo— rin i och för sig synes ge vid handen, men genom det osäkra sambandet mel- lan efterfrågeförändringar å ena sidan och målvariablerna å den andra, är det ändå ovisst huruvida samhällsekonomisk balans, som kan sägas vara den

konjunkturpolitiska målsättningen, automatiskt leder till att den stabilise- ringspolitiska — gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde —— också uppfylls. Framställningen i kap. III ger närmast vid handen att så inte är fallet. Stabiliseringsproblemet begränsar sig m. a. o. inte till enbart konjunkturfrågor, utan rymmer därutöver vä- sentliga problem av strukturell och institutionell art.

442. Men även konjunkturcykeln som sådan ändrar successivt karaktär med förändringarna i samhällets ekonomiska struktur och dess institu- tioner. En hel rad faktorer har i Sverige liksom i övriga industriländer under efterkrigstiden bidragit till en i jämförelse med mellankrigsperioden växande konjunkturstabilitet. Även om variationer i exportefterfrågan för Sveriges del är den viktigaste konjunkturfaktorn, har den interna stabi- liseringen i andra länder indirekt en avgörande betydelse, eftersom efter- frågenivån i de viktigaste avsättningsländerna därigenom varierat mindre än tidigare. Den viktigaste av dessa faktorer synes i de flesta länder ha varit den offentliga sektorns starka tillväxt. Detta har framförallt varit påtagligt vad gäller investeringsverksamheten, vilket ju har sin speciella betydelse då dess variationer erfarenhetsmässigt spelar en central roll i konjunktur- svängningarna. Detta medför inte enbart att denna del av investerings- efterfrågan stabiliseras, utan också att det blir så mycket lättare att få till stånd en motvariation i investeringsverksamheten ifall detta skulle visa sig önskvärt. I Sverige svarar samhället numera för drygt 3/5 av de totala investeringarna ifall bostadsbyggandet medräknas, och utvecklingen torde, bortsett från bostadsinvesteringarnas speciella ställning, vara ungefär den- samma i flertalet andra industriländer. De kommunala organen torde dock ha större rörelsefrihet i Sverige än i flertalet andra länder. Men även inom konsumtionssektorn får administrativa beslut en växande betydelse. Mindre än hälften av den svenska bruttonationalprodukten prissättes numera på marknaden. Den administrativa prissättningen föregås dock ofta av en marknadsprissättning i tidigare led. Samtidigt som denna ut- veckling verkar dämpande på konjunktursvängningarna minskar den verkningsfältet för de marknadspåverkande medlen i den ekonomiska poli- tiken. Denna minskning i konjunktursvängningarna leder emellertid inte otve- tydigt till ökad samhällsekonomisk stabilitet. Ifall den främst innebär att depressionerna elimineras medan överkonjunkturtendenser periodvis åter- kommer, kan prisstabilitet på lång sikt knappast vidmakthållas. Men även om balans mellan totalt utbud och total efterfrågan kan upprätthållas kommer vid full sysselsättning de långsiktiga, strukturella prisstegrings- tendenser till uttryck, som tidigare balanserades av att den samhälls- ekonomiska aktiviteten genomsnittligt låg på en inte oväsentligt lägre nivå.

443. Men även förändringar i själva näringslivets struktur och institutio- ner har haft stor betydelse för förskjutningarna i konjunkturcykelns ka- raktär. Såväl servicenäringarnas tillväxt som tjänstemännens växande andel av företagens personal synes ha medfört en stabilisering av syssel- sättning och inkomster. Men även beträffande yrkesarbetare har starka tendenser att söka kvarhålla dem vid minskad efterfrågan gjort sig gäl- lande. Därtill kommer den intensifierade arbetsmarknadspolitikens in— komststabiliserande effekt. Denna utveckling har tillsammans med förskjutningarna i efterfråge- strukturen vid stigande levnadsstandard medfört att konjunkturen minskat i betydelse för konsumtionsutvecklingen, medan konsumtionsut- gifterna ökat i betydelse för konjunkturen. Konsumtionsutgifterna går numera inte alls eller mycket långsamt tillbaka vid en konjunkturav- mattning — inkomsterna faller såsom ovan påpekats inte så snabbt och konsumenterna har större reserver än tidigare _ men har å andra sidan en tendens att ta ledningen i uppgångsfasen.

444. Parallellt med denna utveckling har gått en förändring i ekonomiska och politiska attityder och förväntningar, innebärande att man på ett helt annat sätt än tidigare blivit medveten om konjunkturpolitikens möjlig- heter att bemästra de samhällsekonomiska problemen (jfr p. 3). Därmed har också följt en ökad tillförsikt från såväl företagares som konsumenters sida, vilken i och för sig har stor betydelse för stabiliseringssträvandena.

Avvägningen mellan generella och selektiva åtgärder

445. Stabiliseringspolitiken bör i huvudsak syfta till en generell påverkan av den totala efterfrågan på varor och arbetskraft för konsumtion och investering. Främst kommer härvid i fråga en generellt verkande pen- ningpolitik och en generellt verkande finanspolitik. Men enbart generella konjunkturpolitiska medel är i allmänhet inte tillräckliga. Med deras hjälp kan man antingen ge den generell konjunkturstimulans, som erfordras för full sysselsättning men som i en splittrad konjunktur tenderar att leda till en viss fortgående prisstegring, eller genomföra den konjunkturdämpning, som erfordras för prisstabilitet men som på samma sätt kan leda till stag- nation och arbetslöshet. En balanserad konjunktur, som ju är målet, är emellertid på grund av trögrörligheten i samhällsekonomin som regel också en splittrad kon- junktur. Därför blir kompletteringar av de generella medlen med åtgär- der av selektiv natur i allmänhet nödvändiga. Splittringen gör det ofta nödvändigt att tolerera efterfrågeöverskott inom vissa sektorer av sam- hällsekonomin, för att produktion och sysselsättning generellt skall kunna upprätthållas och efterfrågeunderskott inom andra, för att inflations- trycket inte skall bli för starkt.

Dessa över- och underskott i efterfrågan kan inte utjämnas med generellt verkande medel. En rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitik kan där- emot i sådana lägen vara effektiv för att få till stånd en utjämning. Likaså är sambandet mellan å ena sidan efterfråge- och kostnadsförändringar och å andra sidan prisförändringar på grund av trögrörligheten ofta ofullstän- digt; detta gäller sårskilt prisernas följsamhet till efterfråge- eller kost— nadsminskningar. Trots att utbud och efterfrågan balanserar totalt sett och konjunkturen därför måste karakteriseras som balanserad, kan prissta- bilitet under sådana förhållanden inte upprätthållas.

En aktiv arbetsmarknadspolitik, som med selektiva ingripanden »stä— dar» på sådana punkter där de generella åtgärderna inte varit nog effektiva, kan bidra till att jämna ut efterfrågeöverskott och efterfrågeunderskott på arbetsmarknadens olika delar. Även en näringsfrihetsfrämjande politik kan bidra till en ökad rörlighet i priserna, som medför större motsvarighet mellan prishöjningar och prissänkningar och därigenom underlättar en omfördelning av efterfrågan och produktionsresurserna i utjämnande rikt- ning.

446. Såsom vi redan framhållit i kap. XI har denna avvägning mellan å ena sidan penning- och finanspolitiken och å andra sidan arbetsmarknads- politiken och de näringsfrihetsfrämjande åtgärderna en alldeles särskild betydelse för löneutvecklingen i samhället. Analysen av lönebildningens roll i den samhällsekonomiska utvecklingen ledde oss därvid till slut- satsen, att en i relation till varje särskilt konjunkturläge tämligen stram finans- och penningpolitik är nödvändig för att undvika ett mera allmänt efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, som i sin tur kan medföra löne- höjningar utöver produktivitetsstegringen, men att denna politik också måste kompletteras med en i varje situation effektiv och väl utbyggd ar- betsmarknadspolitik, för att man skall kunna uppnå erforderlig rörlighet hos arbetskraften så att sysselsättningen likväl kan upprätthållas (jfr p. 409). I samverkan kan pennin0-, finans- och arbetsmarknadspolitiska åt- gärder öka efterfrågan på arbetskraft når den är för svag och minska den när den är för stark men samtidigt ändå vidmakthålla samhällsekonomisk balans. Genom att minska den för upprätthållandet av en viss given syssel- sättningsnivå erforderliga efterfrågan, möjliggör arbetsmarknadspolitiken en stramare penning- och finanspolitik än som eljest vore förenligt med den stabiliseringspolitiska målsättningen och verkar därigenom dämpande på pris- och lönestegringstendenserna.

447. En av de viktigaste lärdomarna av efterkrigstidens stabiliseringsför- sök i en rad olika länder är att en stabilisering inte kan åstadkommas an- nat än genom en samverkan av alla de viktigare medel som står till buds. Det framhålles visserligen ofta, att de olika medlen inom vissa gränser

kan ersätta varandra när det gäller att uppnå en viss effekt och att man därför kan välja det med hänsyn till bieffekterna lämpligaste, men i själva verket är dessa gränser ganska snäva. En begränsning till ett eller endast några få medel skulle också leda till att dessa skulle behöva använ- das i extrem grad och kunna vålla häftiga rubbningar inom speciella om- råden. Ett mer differentierat utnyttjande av ett större antal medel, som kan verka på flera punkter i samhällsekonomin, ger möjlighet till en mjukare påverkan.

Å andra sidan måste man också ta hänsyn till att de stabiliseringspolitiska åtgärderna ofta utgör störande ingrepp i företagens långsiktiga planer. Detta gäller inte så mycket de generella åtgärder, som reglerar den all- männa efterfrågenivån i samhällsekonomin, eftersom företagen ändå alltid tvingas att planera för variationer i efterfrågan och de stabiliseringspoli— tiska åtgärderna snarare är inriktade på att hålla efterfrågan konstant än på att förändra den, utan mera de åtgärder, som direkt påverkar företa- gens möjligheter att förverkliga sina planer. För att företagen skall få möjlighet att ta hänsyn till eventualiteten av sådana ingrepp i sin plane- ring —— vilket för övrigt är en förutsättning för att de i full utsträckning skall kunna medverka i strävandena att stabilisera penningvärde och sys- selsättning —— bör de stabiliseringspolitiska medlen av denna typ inte vara fler än att de någorlunda lätt kan överblickas.

Systemet av stabiliseringspolitiska medel bör tillämpas konsekvent under såväl avmattningsperioder som högkonjunkturer. Statsmakternas politik bör vara sådan, att fullt förtroende för deras avsikter skapas och vid— makthålles.

448. De stabiliseringspolitiska medlen når sin effekt dels genom att påverka balansen mellan utbud och efterfrågan på varu- och arbetsmarknaderna, dels genom att minska trögheten i samhällsekonomin så att anpassningen till utbuds- och efterfrågeförändringar kan gå snabbt och bli så fullstän— dig som möjligt. Syftet med åtgärderna är med andra ord alltid att påverka den reala verksamheten. I den mån konjunktursvängningarna innebär cykliska fluktuationer i vissa typer av real verksamhet, såsom t. ex. investeringar eller export. måste stabiliseringspolitiken bestå antingen av åtgärder som dämpar dessa fluktuationer eller av anticykliska förändringar av annan real verksam— het, t. ex. konsumtion eller offentlig verksamhet, med åtföljande omflytt- ning av produktionsfaktorer. De olika penning- och finanspolitiska med— len bör utnyttjas och samordnas på ett sådant sätt, att denna dämpning uppnås resp. att de stimulerar till sådana anticykliska förändringar.

449. Cykliska förskjutningar i den reala verksamheten mellan skilda sek— torer måste emellertid såsom ovan framhållits leda till omställnings- och

omorganisationsproblem på arbetsmarknaden, i företagen och i den offent— liga verksamheten, som det i och för sig är önskvärt att begränsa. De sta- biliseringspolitiska medlen bör därför samordnas på ett sådant sätt, att behovet av dylika omställningar blir så litet som möjligt. Exempelvis bör en tillfällig avmattning i efterfrågan på exportvaror i första hand mötas med åtgärder, som syftar till att möjliggöra verksamhet i oförändrad om- fattning inom exportföretagen och stabila sysselsättningsförhållanden för de där anställda. Först i andra hand bör man i dylikt fall överväga åtgär— der, som direkt eller indirekt syftar till en omdisposition av de reala re- surserna, t. ex. så att arbetskraft överförs från exportföretagen till hemma- marknadsnäringar.

Det bör dock framhållas, att det ofta är svårt att skilja en konjunk- turmässig förändring från en mer långsiktig strukturförändring. Stabili- seringspolitiken bör icke fördröja strukturförändringar. Tvärtom bör den stimulera till sådana omdispositioner i de reala resursernas användning, som är ägnade att främja en gynnsam produktionsutveckling på längre sikt. Det är inte möjligt att här ge någon generell vägledning för hur den ena situationen skall kunna skiljas från den andra. Vi måste begränsa oss till att fästa uppmärksamheten på problemet.

Produktionsutvecklingens betydelse för stabiliseringspolitiken

450. En stigande levnadsstandard är ett av de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken. En fortgående och tillfredsställande ökning av lev- nadsstandarden kan emellertid inte möjliggöras annat än genom en gynn- sam produktivitetsutveckling inom landet. Åtgärder för att uppnå de övriga målen för den ekonomiska politiken och då särskilt stabilt penningvärde kan lätt komma i konflikt med strävan till snabb produktivitetsökning. Me- del som stimulerar eller i varje fall inte hämmar en god ekonomisk expan- sion bör därför ges företräde framför medel, som kan befaras leda till stör- ningar i produktionsutvecklingen. Ekonomisk stabilitet synes på längre sikt vara lättast att uppnå vid gynnsam produktionsutveckling, eftersom den fortgående omvandlingen av n-ärings- och inkomststrukturen då kan försiggå under mindre politiskt och ekonomiskt tryck.

451. De för den ekonomiska politiken uppställda målen torde därför i Sve- rige vara lättast att förena vid relativt hög sysselsättning med stark pro- duktionsstegring. Vid full sysselsättning och gynnsam produktionsutveck- ling minskar nämligen den ekonomiska bundenheten i samhället. Mål- konflikternas betydelse står i förhållande till denna bundenhet. Ju mer produktionsfaktorernas rörlighet ökar, desto lättare sker deras anpass— ning till konjunkturella och strukturella förändringar och desto lättare kan man möjliggöra full sysselsättning och gynnsam produktionsutveck-

ling utan att detta behöver nödvändiggöra ett alltför högt efterfrågetryck. Vi har med våra förslag i stor utsträckning tagit sikte på institutionella och ekonomiska förhållanden, som framkallar denna bundenhet, och på åtgärder, som skulle kunna medverka till att minska den.

En av förutsättningarna för en framgångsrik stabiliseringspolitik är där- för att den ekonomiska expansionen inom landet vidmakthålles. Det är givet att det slutliga målet med en växande produktion är en förbättrad materiell försörjning. Växandet är emellertid i hög grad sin egen förut- sättning. Betydelsen av en hög expansionstakt ligger härvid i att den är nödvändig för att hålla igång den kumulativa processen: ny teknik—inves- teringar—produktion-vinster—forskning—-ny teknik etc., som är utgångs- punkten för möjligheterna att bibehålla och stärka landets konkurrensför- måga på utlandsmarknaderna och därigenom upprätthålla export, syssel- sättning och en stigande levnadsstandard.

Hotet om en växande diskriminering mot svensk export inom EEC mot— verkas därför effektivast genom en stark industriell expansion, ifall pro- duktionskostnaderna samtidigt kan hållas nere. En växande export är nämligen nödvändig för att möjliggöra den specialisering av näringslivet, som är en förutsättning för att den svenska produktionen skall bevara er- forderlig dynamik och genomslagskraft och som skulle vara vinsten av det ekonomiska samarbetet. Anpassningen till den internationella utvecklingen kräver också en ökad rörlighet i samhällsekonomin, både med avseende på kapital och arbetskraft. Den största vinsten av den ekonomiska inte- grationen tillfaller inte det land, som vid förhandlingarna lyckats bevara den starkaste protektionismen, utan det land, som snabbast lyckas anpassa sig till de förändrade avsättningsförhållandena.

Eftersläpning och tidsplanering

452. Skilda ekonomisk-politiska medel påverkar den totala efterfrågan med olika lång eftersläpning (jfr p. 420). Denna eftersläpning beror på tre faktorer, nämligen dels på den tid det tar att upptäcka och analysera en ny utvecklingstendens, dels på den tid som erfordras för att behandla för- slag till åtgärder i de beslutande organen och genomföra desamma admi- nistrativt, dels på den tid som krävs för att åtgärderna skall nå full ver- kan på varu- och arbetsmarknaderna. Samordningen av de stabiliseringspolitiska medlen kräver hänsynsta- gande till dessa olikheter i eftersläpningen. I allmänhet gäller att medel, vars verkan inträder med lång eftersläpning, bör tillgripas på ett tidigt stadium, så att de hinner verka innan konjunkturen slagit om. Å andra sidan kan det vara vanskligt att redan på ett tidigt stadium, innan en konjunkturomsvängning ännu är fullt tydlig, genomföra åtgär- der med genomgripande verkningar långt fram i tiden. Detta talar för att

man i inledningsskedet företrädesvis bör använda medel, beträffande vilka beslut kan fattas utan tidsutdräkt och för vilka det lätt kan återkallas eller åtgärd i motsatt riktning snabbt kan beslutas. Detta innebär m. a. o. att medel med lång effekteftersläpning bör tillgripas tidigt i konjunktur- utvecklingen, men att man därvid i första hand bör välja de som har kort, beslutseftersläpning.

453. Vägledande för avvägningen av den tidsföljd i vilken de olika ekono- misk-politiska medlen bör insättas, bör vara hur de kommer in i det of- fentligas, företagens och i viss mån hushållens beslut. Såsom tidigare påpe- kats bör den statliga utgiftspolitiken inriktas på att inom ramen för en långtidsplanering tidsförskjuta vissa åtgärder med hänsyn till stabilise- ringspolitiska önskemål. Detta innebär att staten på kort sikt fortlöpande bör ha en genomförd alternativ planering. I de fall då företagen eller möjli- gen hushållen har alternativ planering för olika konjunkturfall, kan verk- ställandet av det ena eller det andra alternativet påverkas med ekonomisk- politiska medel. Detta torde vara den snabbaste vägen att nå effekt.

454. Det är framförallt de penningpolitiska medlen som bör komma ifråga, när man överväger tidiga åtgärder för att möta en väntad konjunktur- störning. Beslut om sådana åtgärder kan fattas lätt och snabbt och ut- nyttjandet av de penningpolitiska medlen kan fortlöpande anpassas till lägets förändringar på ett smidigt sätt. Ett beslut kan lätt återtas om ut- vecklingen skulle ändra riktning. Effekten av penningpolitiska åtgärder inträder med mycket varierande eftersläpning. De psykologiska verkningarna av en kraftfull penningpoli- tik kan komma omedelbart och vara av stor betydelse för stabiliseringen (jfr särskilt p. 469). De mera reella verkningarna på varu- och arbets- marknaderna inträder dock normalt med så pass lång eftersläpning, att penningpolitiska åtgärder måste vidtas avsevärd tid innan den åsyftade effekten blir erforderlig. Det bör emellertid också framhållas, att eftersläp— ningen i penningpolitikens verkningar även är beroende av styrkan i de vid- tagna förändringarna och på konjunkturlägets art. Även avsättningen till investeringsfonder är ett relativt snabbt verkande medel. Friställande av investeringsfonder i en lågkonjunktur kan snabbt aktualisera latenta investeringsplaner, framförallt i större företag med en mera genomförd intern planering. Uppläggning av investeringsfonder i en högkonjunktur kan å andra sidan, vid härför ägnad utformning av reglerna, snabbt få en likviditetsreducerande verkan, såväl i banksyste- met som inom företagen. Man kan emellertid uppnå i stort sett samma effekt genom operationer på den öppna marknaden. Förändringar i företags- eller konsumtionsbeskattningen kräver längre förberedelsetid i de beslutande organen än penningpolitiska åtgärder. De

kan vidare inte företas lika ofta som t. ex. diskontoförändringar och det är inte lika lätt att ändra ett beslut, om utvecklingen skulle visa sig gå i en annan riktning än den väntade. Av dessa skäl bör skatteförändringar inte företas lika tidigt som penningpolitiska åtgärder utan sparas till ett senare stadium, när konjunkturlägets karaktär och omsvängningens styrka bättre kan förutses. I övrigt måste även andra hänsyn tas vid inplaceringen av skatteförändringar i konjunkturförloppet. Skall en höjd företagsbeskatt— ning verkligen kunna medverka till att dämpa en konjunkturimpuls genom att suga upp en del av den genom växande exportinkomster upp— komna likviditetsökningen i företagen, måste den å andra sidan sättas in innan verkningarna av denna likviditetsökning hunnit i väsentlig omfatt- ning sprida sig till andra delar av näringslivet (jfr p. 277).

Även verkan av en investeringsavgift inträder med en ganska betydande eftersläpning, eftersom den sällan påverkar påbörjade investeringsprojekt utan endast de som ännu inte startats.

455. När penningpolitiken sägs vara ett mer rörligt medel än finanspoli- tiken, är det i första hand de institutionella omständigheterna i samband med besluten, som motiverar detta omdöme. Penningpolitiken kan genom sin psykologiska effekt, såsom framhållits i det föregående (jfr p. 454), också omedelbart påverka dispositionerna över ett vidsträckt fält. När det däremot gäller tidsskillnaden mellan beslut och reella verkningar på efter- frågan är det tveksamt, huruvida penningpolitiken generellt sett kan sägas arbeta med mindre eftersläpning än finanspolitiken. Bägge medlen verkar med större eftersläpning än som tidigare ofta antagits. Bl. a. beror detta på att de aldrig avses få annat än en marginell effekt, vad beträffar inves— teringsverksamheten närmast på projekt som ännu inte startats. Den reala investeringsverksamhet, som bägge medlen är avsedda att påverka, tar ganska lång tid och kräver ett omfattande projekterings- och förbere- delsearbete. Att avbryta, fördröja eller omprojektera redan påbörjade inves- teringar medför i de flesta fall alltför stora kostnader för att det skall vara företagsekonomiskt eller samhällsekonomiskt motiverat. Även om den marginella effekt som omedelbart kan uppnås inte bör underskattas, inträ- der full verkan därför först efter en tid, som motsvarar vad som krävs för att genomföra olika investeringsprojekt. Detta gäller såväl den offent- liga verksamhet, som kan påverkas genom direkta administrativa beslut och olika former för styrning av kommunernas investeringar, som den enskilda verksamhet, som påverkas med penningpolitik och friställande resp. uppläggning av investeringsfonder eller andra penning-, finans— eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Viktigt är också att problematiken måste ses under perspektivet av en hel konjunkturcykel, innefattande en konjunkturuppgång och en avmatt— ningsperiod. Medlen måste vara av den arten att de kan användas uthålligt och att åtgärder, som i och för sig är effektiva under en uppgångsperiod,

inte skapar onödiga svårigheter under den efterföljande nedgången eller omvänt.

456. Redan inledningsvis har vi framhållit, att det synes oss sannolikt att de expansiva tendenserna skall komma att överväga i världsekonomin även framdeles (jfr p. 5). Detta skulle innebära att den ekonomiska poli- tiken i större utsträckning skulle komma att få till uppgift att hejda in— flationistiska tendenser än att motverka depressiva. Vilken konjunktur som än dominerar är det emellertid alltid mycket viktigt, att den ekono- miska politiken ges ändrad inriktning när motsatta tendenser gör sig gällande, så att medlen finns i beredskap att användas på nytt när de åter behövs. Även om långsiktsperspektivet domineras av expansiva tendenser så att penning- och finanspolitiken genomgående måste hållas tämligen stram, är det därför lika nödvändigt att utnyttja de situationer som kan erbjuda sig för att snabbt genomföra lättnader av kortare eller längre varaktighet i denna politik, som att genomföra åtstramningar snabbt och målmedvetet när detta erfordras. Använder man de ekonomisk-politiska medlen bara i en riktning kommer man mycket snabbt till ett läge, då de drivits så långt att de inte längre är användbara och man tvingas tillgripa sämre substitut. Härpå har efterkrigstiden lämnat många exempel.

Motsvarande synpunkt gäller om långsiktsperspektivet är att motverka depressiva tendenser. Om inte möjligheterna att strama åt penningpoli- tiken och minska de konjunkturstimulerande statsutgifterna tillvaratas i ett läge med förbättrad sysselsättning, uppstår svårigheter när det i ett annat läge gäller att åter stimulera konjunkturen med dessa medel.

457. Av den karakteristik av stabiliseringsproblemet som ovan givits föl- jer, att en mycket noggrann och preciserad avvägning mellan olika eko- nomisk-politiska medel varken är möjlig eller nödvändig. Det förhållandet att man ej kan vara säker på att känna situationen i alla dess detaljer eller ha funnit de exakt rätta medlen i den exakt rätta doseringen får inte tas till intäkt för att underlåta att handla. Åtgärderna som sådana medför också en värdefull kontakt med det aktuella läget genom den reaktion de fram- kallar. Ifall en fast grund till en effektiv stabilisering lagts genom en kom- bination av vissa genomgripande, generella åtgärder, kan finputsningen komma efteråt, eventuellt genom selektiv konjunkturpolitik (jfr pp. 445 —49).

458. Behovet av att kunna fatta snabba beslut i den ekonomiska politiken kan slutligen inte nog ofta understrykas. Därpå hänger många gånger möj— ligheten att överhuvudtaget erhålla avsedd effekt av vidtagna åtgärder. Ju tidigare åtgärderna kan sättas in, desto mindre genomgripande behöver de dessutom göras. Myndigheterna måste därför ha tillräckligt politiskt manövreringsut-

rymme för att möta störningar redan på ett tidigt stadium, även om en del av medlen är impopulära, så att störningarna inte först skall behöva yttra sig i en krisartad situation innan det blir politiskt möjligt att ingripa.

Behovet av djupgående ingripanden synes dock ha blivit mindre efter kriget än tidigare, genom att amplituden i konjunktursvängningarna av skäl som tidigare framhållits (jfr pp. 442—43) minskat.

Rörlighetens betydelse 459. Av samma karaktär för den ekonomiska politiken som behovet av snabbhet är behovet av rörlighet. Även om de olika konjunkturvågorna i stora drag kan förete betydande likheter, så är de till enskildheterna i så hög grad individuella, att något fastslaget schema för konjunkturpoliti- ken aldrig kan användas. Man måste alltid vara beredd att ändra beslut och sätta in nya åtgärder, allteftersom utvecklingen rullar vidare. Detta gäller i ännu högre grad sådana åtgärder av mera selektiv natur, som betingas av till enskilda branscher eller områden lokaliserade svårigheter. Kon- junkturförloppet är ju alltid kombinerat med en långsiktig struktur— utveckling och denna kombination ger ständigt upphov till nya situationer, såväl inom olika branscher som på olika orter.

Men en rörlighet i de konjunkturpolitiska åtgärderna är till föga gagn om den inte motsvaras av en rörlighet för de produktionsfaktorer, vars disposition åtgärderna är avsedda att påverka. Åtgärder för att återupp— rätta en fungerande kapitalmarknad och därmed befordra kapitalets och i sista hand investeringsverksamhetens rörlighet har diskuterats i sam- band med penningpolitiken (jfr pp. 5240—44) och åtgärder för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden är huvudpunkten i kap. X. Här återstår endast att påpeka, att rörligheten måste ha sin grund i en planläggning för olika handlingsalternativ i såväl samhälleliga som privata företag, ifall den inte skall dra alltför stora kostnader.

460. Kravet på rörlighet medför emellertid, att man inte får tveka inför de kostnader stabiliseringspolitiken kan komma att medföra. Man kan inte räkna med att få en konjunkturutjämnings fördelar utan några uppoff- ringar, vare sig det gäller. ett direkt ianspråktagande av resurser för kon- junkturpolitiken eller ekonomiska incitament för att förmå enskilda eller företag att genomföra konjunkturpolitiskt motiverade åtgärder. Det senare gäller särskilt de selektiva åtgärderna. Konjunkturutjämningens ekono- miska fördelar är så stora, att kostnaderna som regel ändå blir små i rela— tion härtill. Men lika viktigt som att man accepterar att en konjunkturutjämnade po- litik måste medföra vissa kostnader är, att man inser att den medför ett stort ansvar. De samhälleliga organen måste känna ansvaret för åtgär- dernas följder såväl gentemot företagen som gentemot enskilda arbets— tagare.

317 Samordningen penningpolitik—finanspolitik

461. Såväl de penningpolitiska som de finanspolitiska åtgärderna avser i första hand att påverka den samlade efterfrågan i samhällsekonomin. Ten- derar efterfrågan att stiga för mycket bör penningpolitiken stramas åt och finanspolitiken skärpas. En för liten efterfrågan bör å andra sidan mot- verkas med en lättare penningpolitik och en expansivare finanspolitik. Målet skall vara att avpassa den totala efterfrågan till det samlade utbudet så, att samhällsekonomisk balans kan upprätthållas samtidigt som snab- bast möjliga framåtskridande erhålles. Penningpolitiken verkar generellt och successivt, men kan _ när den tillgripes i åtstramande syfte — slå hårt på företag och enskilda som be- finner sig i ekonomiskt utsatta positioner. Denna dämpade verkan är både en fördel och en nackdel; en fördel när åtgärderna sättes in på ett tidigt sta- dium på osäkra indikatorer och verkan inte behöver och inte heller bör vara så stark ifall indikatorerna skulle visat fel. Den är en nackdel när konjunkturrörelserna blir av mera betydande omfattning och man har be- hov av kraftigare medel. Då måste man tillgripa finanspolitiken, som är väsentligt trögrörligare och vars verkan i de flesta fall dröjer längre, men som samtidigt har ett mycket starkare inflytande på efterfrågan och kan riktas såväl mot investeringsverksamheten som mot konsumtionen. De penning- och finanspolitiska medlen är effektivast i samverkan, där- för att de till stor del kompletterar varandra. I stora drag kan man säga att penningpolitiken påverkar de utgifter som finansieras med kredit eller besparingar, medan finanspolitiken påverkar de utgifter som finansieras genom löpande inkomster. Tillsammans bildar de därför ett register, över vilket hela efterfrågestrukturen kan behärskas, fast givetvis med varierande effektivitet.

462. Huvudsyftet med penningpolitiken är att påverka kreditinstitutens utlåningskapacitet. Detta kan antingen ske genom åtgärder, som direkt syftar till en förändring av institutens likviditetsbenägenhet eller utlånings- möjligheter, eller genom åtgärder som påverkar allmänhetens förvänt- ningar och därmed dess placeringar. Variationer i lånevillkoren och låne— möjligheterna har emellertid ingen mening annat än i den mån de på- verkar den reella utvecklingen inom investeringsområdet och köpen av varaktiga konsumtionsvaror. Tre utgångspunkter för penningpolitiken kan fastslås. Den riktar sig främst mot investeringsverksamheten, den är verksammare när det gäller att begränsa en för stor investeringsvilja än när det gäller att stimulera en för liten och den bygger slutligen huvudsakligen på en styrning av för- väntningarna och är följaktligen användbar när utvecklingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott, men den är olämplig som medel att hejda en kostnadsinflation (jfr dock p. 500).

463. Finanspolitiken påverkar i första hand de ekonomiska subjektens disponibla inkomster. Även den får emellertid härigenom en väsentlig lik- viditetsverkan (jfr p. 276 noten). När det gäller konjunkturvarieringen av företagens investeringar måste även finanspolitiken spela på likvidi- tetseffekten, eftersom deras lönsamhet oftast måste bedömas över en myc- ket längre period än en konjunkturfas och man därför inte gärna med till- fälliga åtgärder kan tänka sig att i väsentlig grad påverka förväntningarna härom. När det gäller att påverka konsumtionen, sker detta genom finans— politikens inverkan på storleken av de enskilda individernas disponibla in— komster. Detta kan antingen ske genom en förändring av beskattningen eller av de offentliga utgifterna och därmed av hushållens inkomster från staten. Även för finanspolitiken kan tre utgångspunkter fastslås. Finanspolitiken har sin största effekt på konsumtionen, även om den också rymmer före- tagsbeskattningen, som särskilt på kort sikt även påverkar investeringarna, samt vissa andra medel, som till sin karaktär är närbesläktade med de penningpolitiska. Den är vidare verksam både när det gäller att begränsa en för stor efterfrågan genom att minska de disponibla inkomsterna och när det gäller att späda på en för liten genom att öka dem och, ifall detta visar sig otillräckligt, genom en utökning av sysselsättningsskapande offentlig verksamhet. Liksom penningpolitiken bygger den slutligen på en styrning av den totala efterfrågan och är följaktligen användbar när utveck- lingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott eller efterfrågeunder- skott, men den är olämplig som medel att hejda en kostnadsinflation (jfr dock p. 500). _ Såsom redan framgått av kap. VIII har vi i allmänhet inte kunnat bedöma finanspolitiken från andra synpunkter än de stabiliseringspolitiska. Vid användandet av finanspolitiska medel måste man givetvis också ta hänsyn till deras verkningar i andra avseenden. Detta gäller särskilt den av oss i det föregående diskuterade omläggningen av företagsbeskattningen, vars företagsekonomiska förutsättningar eller verkningar på näringslivets struk- turutveckling vi inte haft möjlighet att bedöma. Vi har därför hänskjutit dessa frågor till den pågående utredningen om företagsbeskattningen. Möjligheten att bedriva en konjunkturvarierad skattepolitik är också av- hängig av att skattenivån inte är högre än att den tillåter ytterligare höj- ningar.

464. Samordningen mellan penning- och finanspolitiken måste ses mot bak- grund av målsättningen för investeringspolitiken. Så t. ex. bör man, vid utformningen av en politik med syfte att motverka ett efterfrågeöverskott, beakta huruvida detta främst kan sägas vara lokaliserat till investerings— sektorn eller till konsumtionsefterfrågan. Den totala efterfrågans struk- tur måste därför jämföras med gällande målsättning för avvägningen mel- lan investeringar och konsumtion. Ifall investeringsbenägenheten befin- nes vara för stark, kommer penningpolitiken och den mot företagen riktade

finanspolitiken i förgrunden. Befinnes å andra sidan konsumtionsbenägen- heten vara för stark, kommer den direkta beskattningen, konsumtionsbe- skattningen, och restriktioner på avbetalningshandeln i centrum för dis- kussionen. Särskilt de sistnämnda kan emellertid också väntas få en täm- ligen omedelbar verkan på investeringsben-ägenheten inom produktionen av varaktiga konsumtionsvaror.

Finanspolitiken har som stabiliseringspolitiskt medel en dubbel uppgift. Den skall dels genom indragning av inkomster på lång sikt upprätthålla en efterfrågenivå, som är förenlig med samhällsekonomisk balans, dels till- sammans med penningpolitiken och andra ekonomisk—politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunkturbetonade svängningarna kring denna långsiktsnivå. Det är därvid av central betydelse att slå fast, att denna långsiktiga avvägning av beskattningsnivån inte kan göras endast mot den offentliga verksamhetens omfattning, utan att den måste ske även mot bakgrund av långsiktiga överväganden om balansen mellan de totala inves- teringarnas önskvärda och det privata sparandets sannolika omfattning.

465. Både penning- och finanspolitiken påverkar såväl banksystemets som företagens likviditet, ehuru på olika sätt och med olika lång eftersläpning (jfr p. 276 noten). Genom penningpolitikens omedelbara inverkan på obli- gationskurserna har statsmakterna ett medel för direkt och snabb påver- kan av likviditetsförhållandena i samhället. Investeringsfonderna kan sägas ha en liknande verkan. Beträffande övriga finanspolitiska medel inträder verkan på likviditeten först successivt, allt eftersom ändrade skattesatser påverkar storleken av influtna belopp eller beslut om ändrade statsutgif- ter motsvaras av erhållna betalningar, vilka belopp resp. betalningar efter- hand påverkar betalningsmedelsförsörjningen. På grund av statsutgifternas storlek i förhållande till nationalinkomsten och på grund av den fundamentala roll för banksystemets försörjning med kassa och likvida medel och för betalningsmedelsförsörjningen över- huvudtaget, som den kassamässiga utvecklingen av statsfinanserna spelar, måste finanspolitiken tillmätas en grundläggande betydelse även för själva penningpolitiken. Såsom tidigare framhållits kan en omfattande stats- upplåning, som placeras i affärsbankerna, verka så starkt likviditetsökande, att effekten därav knappast kan neutraliseras genom penningpolitiska åt- gärder. Möjligheterna att genom en aktiv räntepolitik eller genom olika regleringsarrangemang med likviditetskvoter o. d. varaktigt neutralisera den likviditetsökning, som följer med stora kassamässiga budgetunderskott, och förhindra att denna likviditetsökning leder till en sekundär kredit- expansion, har visat sig vara begränsade. Kan däremot statsupplåningen till betydande del placeras direkt på marknaden utanför bankerna, reduce- ras dess likviditetsökande verkningar.

466. Finanspolitikens verkningar på likviditeten i banksystemet får skiljas från dess verkningar på inkomstbildningen. Olika slag av statsutgifter

(t. ex. likvider för beställningar från enskilda företag, löner till statsan— ställda) och skatter (t. ex. investeringsavgift, nettovinstskatt på aktiebolag, arvsskatt, varuskatt på konsumtionen) påverkar likviditeten resp. in- komsterna i olika hög grad. I synnerhet gäller detta på kort sikt. Sådana skatteförändringar, som på kort sikt inte påverkar konsumtionen i nämn- värd grad utan främst drabbar sparandet, ökar heller inte det reala ut— rymmet för investeringar. Den minskning av det statliga upplånings- behovet, som kan bli följden av en sådan skatt, ger inte möjlighet till en på ökad enskild upplåning baserad stegring av de enskilda investeringarna. Den kortsiktiga verkan av en skatteförändring av detta slag blir endast ten- denser till likviditetsåtstramning i banksystemet.

En skatteförändring, som å andra sidan begränsar konsumtionen och endast i mindre grad drabbar sparandet, kan bereda ökat realt utrymme för investeringar. En samordning med penningpolitiken bör därvid ske, så att de tendenser till begränsning av likviditeten i banker och företag, som skattehöjningen kan medföra, genom penningpolitiska åtgärder motver- kas i sådan grad, att det reala utrymmet för investeringar blir utnyttjat.

Förutsättningarna för penningpolitiken skapas sålunda i hög grad genom finanspolitiken. Även om penningpolitiken alltid kan modifiera finanspoli- tikens likviditetsverkningar, kan den icke helt motverka desamma.

467. Erfarenheterna har sålunda visat, att möjligheterna att häva en kon- junkturavmattning enbart genom en lätt penningpolitik är små. När inves- teringsbenägenheten är låg, räcker det inte med låga räntor och riklig tillgång på kredit som medel att stimulera de enskilda investeringarna. En stimulans därutöver genom stimulans till lageruppbyggnad, genom ökad efterfrågan från den offentliga sektorn och från konsumtionen på grund av minskad beskattning, är nödvändig för att åstadkomma en sådan efterfrågeutveckling att de enskilda investeringarna på nytt kan stiga. En restriktiv finanspolitik, så inriktad att den i första hand påverkar företagens likviditet, får å andra sidan endast begränsade verkningar om den inte stöds av en penningpolitik med samma inriktning. Om företagen ges möjlighet att låna i stor utsträckning och till konstanta räntor, exem- pelvis genom att riksbanken driver en omfattande stödköpspolitik på obli- gationsmarknaden. bildas det inte någon effektiv broms på en investe— ringsexpansion inom den enskilda sektorn. Betalningsmedelsförsörjningen kan stiga och underlag bildas för en sekundär kreditexpansion, trots kassamässiga överskott i den statliga budgeten.

468. Förutom de nu nämnda bör också vissa andra kreditreglerande medel stå till stabiliseringspolitikens förfogande. Det viktigaste av dessa är möj- ligheter att förändra kreditvillkoren i avbetalningshandeln. Med avbetal- ningsköpens växande betydelse kan detta bli ett betydelsefullt medel att påverka efterfrågeutvecklingen.

321 Kombinationspolitik 469. Den psykologiska effekten av de stabiliseringspolitiska åtgärderna är stundom av stor betydelse och kräver då hänsyn vid politikens utform- ning, vare sig man söker undvika den eller dra fördel av den. Särskilt vid en åtstramning gäller det därvid att genomföra åtgärderna så att de märks och gör intryck. Man har därvid, särskilt i Storbritannien men även i andra länder, inte utan framgång prövat att genomföra flera olika åtgärder samtidigt i en s. k. >>package deal» (kombinationspolitik), som försetts med ett auktori- tativt ekonomisk-politiskt uttalande om myndigheternas uppfattning av läget och åtgärdernas syfte. Inte minst detta senare har ofta ansetts ha en väsentlig betydelse. Därvid synes man ha mer att vinna genom att med en klar deklaration om målet för politiken och ett konsekvent handlingspro- gram vinna förståelse för åtgärderna och förtroende för myndigheternas förmåga, än genom att spekulera mot allmänhetens förväntningar. En kombinationspolitik, som omfattar såväl penningpolitiska och finans- politiska, samt i mera extrema lägen eventuellt också valutapolitiska åt- gärder, som åtgärder av annat slag, fordrar en noggrann samordning och planering genom ett intimt samarbete mellan de organ som handhar dessa olika medel. Det är emellertid inte säkert att det i alla lägen är lämpligast att samord- ningen av de stabiliseringspolitiska medlen ges formen av kombinations- politik. Den flexibilitet i insättandet av de skilda medlen, som en mer suc- cessiv metod erbjuder, kan ge möjlighet att inleda vissa åtgärder redan på ett tidigt stadium, innan lägets karaktär är så uppenbart att det föreligger psykologiska förutsättningar för en mera omfattande kombination.

Valutareserven och växelkurspolitilcen

470. Hittills under efterkrigstiden har efterfrågeförhållandena för svenska exportvaror och för importvaror i Sverige varit sådana, att de största på- frestningarna på valutareserven uppstått i högkonjunkturerna, medan en påfyllning kommit till stånd under avmattningsperioderna. Även under dessa för konjunkturpolitiken gynnsammare förhållanden kan emellertid hänsynen till valutareserven komma att leda till svårigheter för stabili- seringspolitiken under en avmattningsperiod, eftersom en intensifierad sys- selsättningspolitik kan väntas komma att leda till att påfyllningen blir mindre. Skall valutareserven kunna tjäna som en konjunkturutjämnande faktor, måste man i ett konjunkturläge kunna återvinna den valuta man förlorar i ett annat. Även omsorgen om valutareserven leder därför till slut- satsen, att det är utomordentligt angeläget att målen för stabiliseringspoli- tiken uppnås vid en så låg efterfrågenivå som möjligt, dvs. genom en kom— bination av en i varje särskilt konjunkturläge tämligen stram penning- och

21.—005506

finanspolitik och en intensiv och på alla punkter effektiv arbetsmarknads- politik och en näringsfrihetsfrämjande politik, som begränsar möjlighe- terna till autonom prissättning. Man måste även i markerade avmattnings- perioder vara försiktig med de generella penning— och finanspolitiska med- len, för att undvika icke önskvärda efterverkningar i följande konjunktur— faser.

471. Mera omfattande och svårbemästrade störningar i utrikeshandeln kan inte mötas vare sig med interna stabiliseringsåtgärder eller med hjälp av valutareserven. Detta gäller särskilt en starkare nedgång i exportefterfrå- gan eller mera allmänna prisstegringsimpulser. Å andra sidan är Sverige genom sina internationella åtaganden förhindrad att möta dylika störningar med växelkursförändringar, så länge de inte antar karaktären av »funda- mentala jämviktsrubbningar». Ifall störningarna skulle få en sådan om- fattning bör emellertid växelkursförändringar enligt vår mening kunna tillgripas. Detta innebär dock att de aldrig kan bli ett normalt medel i sta— biliseringspolitiken. Skulle inte desto mindre växelkursförändringar behöva vidtagas, kräver de en intim och planmässig samordning med penning- och finanspolitiska åtgärder ifall de skall nå avsedd effekt. En appreciering vid en internationell prisuppgång torde sålunda kräva en starkt restriktiv penning- och finanspolitik för att motverka en alltför stor importstegring. En depreciering vid exportsvårigheter ställer samma krav för att prissprid- ningen från de höjda export- och importpriserna skall kunna bromsas. Det bör emellertid framhållas, att inte heller växelkurspolitik är något univer- salmedel mot yttre störningar och att det inte alls är säkert, att det i alla lägen är möjligt att därigenom åstadkomma en avskärmning av utländska prisstegringsimpulser.

Stabiliseringspolitik genom avtal

472. Olika typer av marknadsreglerande avtal har spelat en stor roll för den ekonomiska politiken i Sverige under efterkrigsperioden. Avtal av den typ som faller under näringsfrihetslagstiftningen har redan diskuterats (jfr kap. III) och skall inte vidare beröras här. Vi syftar här istället på sådana avtal, som accepteras av samhället eller t. o. m. eftersträvas som ett led i den ekonomiska politiken. Vissa frågor såsom löner regleras i de flesta länder normalt genom avtal mellan arbetsmarknadens parter, med få undantag dock på bransch- eller yrkesbasis, varvid de samhällsekonomiska synpunkterna inte på samma sätt som vid centrala förhandlingar kan göra sig gällande (jfr p. 392). Ett utmärkande drag för utvecklingen i Sverige har emellertid dessutom varit, att marknadsreglerande avtal av denna typ träffats för nya områden, i många fall som ett medvetet led i stabiliseringspolitiken. Avtalen mellan

jordbrukarna och livsmedelskommissionen, senare statens jordbruksnämnd, om jordbrukspriserna tillkom ursprungligen i detta syfte, men har numera snarare blivit ett led i den »solidariska inkomstpolitiken». Rent stabilise— ringspolitiskt syfte har emellertid de avtal, som slutits med statsmakterna som ena part rörande kreditmarknadsåtgärder, villkor för avbetalnings- handeln samt nu senast rörande investeringsbegränsningar. (Formellt kan de ta formen av rekommendationer eller mera obestämda underhandsöver- enskommelser, men reellt får man betrakta dem som avtal även när några lagliga sanktioner inte kan vidtas mot dem som bryter mot dessa avtal.)

Att ersätta eller komplettera lagstiftning med avtal har givetvis väsent- liga fördelar: parterna påtar sig därmed ett ansvar för utvecklingen som man aldrig kan ålägga dem. Därigenom minskas eller elimineras behovet av kontroll. Den viktigaste fördelen är emellertid att avtal kan utformas efter föreliggande förhållanden i alla deras detaljer, medan en lagstiftning i kom- plicerade situationer måste bli så allmän, att den antingen blir ineffektiv eller lämnar för stort utrymme åt administrativa avgöranden. Vi anser att denna metod att lösa ekonomisk-politiska frågor har ett väsentligt värde och i lämpliga sammanhang bör vidareutvecklas.

473. Vad som kan uppnås genom avtal är emellertid samtidigt beroende av vilket intresse parterna anser sig ha av att det mål avtalet syftar till uppnås och — när det gäller stabiliseringspolitiken _ hur stora hänsyn de anser sig ha anledning att ta till allmänintresset. Psykologiskt är det därvid av stor betydelse att hänsyn tas från flera håll, så att ansvarets fördelning ter sig mera rättvis. Centrala organisationer får heller inte pressas att göra åtaganden, som innebär för stora avsteg från deras egentliga uppgifter. Detta kan leda till sönderfall inom organisationen och försvåra möjlighe- terna till avtal framdeles. Givetvis influeras parternas ställningstagande vid avtal med statsmak— terna om åtaganden, som ingår som led i den ekonomiska politiken, också av hur stort intresse de har av att undvika vad de uppfattar som den alter- nativa lösningen. Genom att de vänjes vid att lösa problemen förhandlings- vägen ökas emellertid förtroendet och samarbetsmöjligheterna både inom det område avtalet omfattar och inom sidoområden och gränserna för vad som kan uppnås vidgas. Det torde emellertid i allmänhet vara psykologiskt mindre lämpligt att först skapa en lagstiftning och med denna som påtryck- ningsmedel öppna förhandlingar.

474. En speciell form av stabiliseringspolitik genom avtal, som mycket dis- kuterats men hittills sällan tillämpats i Sverige, är stabiliseringsuppgörelser genom »rundabordsavtal» (jfr p. 419). De kan tillgripas i ett läge, då

de tillgängliga stabiliseringspolitiska medlen inte förslår för att häva en inflationistisk eller deflationistisk kumulativ process. Ett sådant avtal måste i hög grad bygga på förtroende. En första förutsättning är att avtalet inte tillåts innebära att de övriga parternas insatser skall ersätta statens an— strängningar att uppnå en stabilisering utan medför att då skall komplettera dessa.

Inledning till typfallsdiskussion

475. Vi har tidigare vid upprepade tillfällen framhållit att man i stabilise- ringspolitiken ofta tvingas handla i lägen, då samhällsekonomin inte befin- ner sig i balans. Uppgiften blir då tvåfaldig; dels att motverka den rådande balansbristen, dels att möta prognosticerade, framtida konjunkturstör— ningar. Ifall bristen på balans är betydande, kan förstnämnda uppgift ge— nom sina ekonomiska och politiska dimensioner lätt komma att överskugga den senare. Så har ofta varit fallet under efterkrigstiden. Den väsentligaste skillnaden mellan ett läge långt ifrån samhällsekonomisk balans, där man vidtar åtgärder med syfte att uppnå denna balans, och ett läge, där sam— hällsekonomin är någorlunda i balans men man vidtar åtgärder för att möta väntade störningar, är emellertid att de ekonomiska subjektens för- väntningar och reaktioner kan bli helt olika. Detta medför att de generellt verkande penning- och finanspolitiska medlen i första fallet kan få en »för— vänd» effekt, ifall de tillämpas på samma sätt som i ett balanserat läge. Så— lunda kan en skatteökning i ett utpräglat inflationsläge leda till en spa— randeminskning, efterfrågeökning och prisstegringar medan marknads— operationer med syfte att öka likviditeten i en djup depression kan med- föra likviditetsanhopningar i bankerna utan några stimulanseffekter på in- vesteringar och konsumtion. Särskilt ifall bristen på balans varit så stor och så långvarig, att den mera genomgripande påverkat förväntningar och attityder, måste därför en demonstrativ omläggning av den ekonomiska politiken komma till stånd så att dessa förväntningar och attityder röner inflytande härav. I den följande typfallsdiskussionen utgår vi emellertid från att stabiliseringspolitiken fortlöpande är så pass framgångsrik, att dess uppgift i huvudsak blir att motverka väntade eller begynnande stör- ningar av ett i stort sett balanserat läge och att man därför inte har anled- ning att räkna med dylika >>förvända>> reaktioner.

476. Möjligheterna att med framgång använda de traditionella, ekonomisk— politiska medlen för att vidmakthålla samhällsekonomisk balans är mycket olika vid olika typer av konjunkturstörningar. Såsom närmare framgått av analysen i kap. III (jfr pp. 101—106) kan sådana störningar uppkomma på i princip två olikartade sätt. För det första kan de uppstå genom förändrad exportefterfrågan, som i sin tur leder till förändrad investeringsefterfrågan,

i vissa situationer också genom en av andra än ekonomiska faktorer betingad inhemsk förskjutning i konsumtionsbenägenheten eller genom förändringar i statens efterfrågan, som inte sammanhänger med dess konjunkturpolitik. För det andra kan de uppstå genom »autonoma» förändringar på kostnads- sidan, såsom stigande lönekostnader eller en allmän ökning eller minskning av import— och exportpriserna eller på grund av de på vissa områden före- liggande möjligheterna till en autonom ökning av företagarnas inkomster. Betydelsen av denna distinktion ligger såsom tidigare framhållits (jfr p. 46) i att man endast i det första fallet kan tala om ett efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott, medan priser och inkomster i det senare fallet i stort sett förändras parallellt för samhället i dess helhet.

477. Mot dessa två typer av konjunkturstörningar står två former av pris- stegringstendenser; efterfrågeinflation och kostnadsinflation. De efterfråge- överskott eller efterfrågeunderskott, som uppkommit genom förändringar i investeringsvilja eller konsumtionsbenägenhet orsakade av externa föränd- ringar eller av tidigare ekonomisk-politiska åtgärder, är i princip relativt lätt åtkomliga för den ekonomiska politiken så länge de inte slagit igenom på kostnadsstrukturen, vilket ofta sker med en betydande eftersläpning. Förutsättningen är emellertid att politiken får verka inom tillräckligt vida sektorer av samhällsekonomin. Vi måste emellertid med hänsyn till lönernas och prisernas trögrörlighet särskilt nedåt tänka oss att reaktionerna också kan följa ett annat schema, där förändringar i priser och löner blir det primära. De problem, som upp- står vid »autonoma», kostnadsbetingade förändringar i den totala efterfrå- gan, är betydligt mycket svårare att komma till rätta med.

Typfallsdiskussion

478. I det följande skall vissa mera konkreta exempel eller typfall av kon- junkturstörningar behandlas, för att visa hur vi tänker oss tillämpningen av de i det föregående diskuterade principerna.

Fall 1. Konjunkturpåverkan genom förändringar i exportvolymen

479. Man måste räkna med att Sveriges export även i fortsättningen kom- mer att vara underkastad konjunkturmässiga fluktuationer. Den har vis- serligen visat sig ha en ganska betydande konjunkturstabilitet vid efter- frågeavmattningar, förmodligen beroende på en relativt låg inkomstelas- ticitet för svenska exportvaror i utlandet (jfr p. 140), men samtidigt synes de inhemska stimulansimpulserna av högkonjunkturens pris- och volym- ökningar för exporten vara mycket starka och spridas mycket snabbare inom ekonomin än motsvarande nedgångsimpulser.

Till de direkta effekterna av exportvolymförändringarna adderas sedan de förändringar i lagerhållningen, som de utländska efterfrågeförändring— arna kan föranleda. Lagerhållningens maxima och minima inträder ju med en viss förskjutning i förhållande till konjunkturomslagen (jfr p. 316) och med den bristfälliga lagerstatistiken är det inte heller möjligt att säga, i vad mån lagercyklerna för importvaror och exportvaror är på olika sätt syn- kroniserade med konjunkturförloppet. Det synes sannolikt att så är fallet. I varje fall synes förändringarna i lagerhållningen av inhemska varor utöva en inte oväsentlig 'buffertverkan i konjunktursvängningarna, genom att produktionen hålls uppe genom lageruppbyggnad under första delen av en konjunkturnedgång, medan den hålls tillbaka under första delen av ett uppsving på grund av avveckling av export- och färdigvarulager. Även om de svängningar i lagerhållningen av storleksordningen 3 mmkr, som regi- strerats under de senaste årens måttliga konjunkturvariationer, innefattar både importvaror och inhemsk produktion, ger de vid handen att lager- förändringarna även för den senare måste ha varit betydande.

480. Den första försvarslinjen mot verkningarna av en exportnedgång bör, i anslutning till vad ovan framhållits, vara att i möjligaste mån under— lätta för exportföretagen, att genom produktion på lager, utvidgat repara— tions- och underhållsarbete etc. inom det egna företaget möjliggöra en oförändrad sysselsättningsvolym för sina anställda vid en försäljnings— minskning. En omdisponering av produktionsresurser medför till en bör- jan alltid kostnader och minskad produktivitet. Å andra sidan är möjlig- heterna att producera på lager många gånger begränsade eller förenade med alltför stora ekonomiska risker (jfr p. 146). Det är under alla förhål- landen mycket viktigt att i detta sammanhang kunna skilja mellan kon- junkturvariationer och strukturförändringar. Rekommendationen ovan får inte tas till intäkt för att fördröja av strukturförändringar motiverade om- ställningar. Bland möjliga medel att stimulera en ökad produktion på lager kommer givetvis en lättnad i penningpolitiken i främsta rummet. Men även finans- politiska åtgärder kan utformas så att de påverkar lagerutvecklingen. Denna för konjunkturpolitiken synnerligen viktiga fråga behöver ytterligare ut- redas, men vi har inte kunnat göra någon sådan utredning på grund av bristen på statistik över lagerhållningen (jfr p. 317).

481. Även om produktionen vid fallande exportefterfrågan i viss män kan vidmakthållas genom lageruppbyggnad, är det sannolikt att investerings- benägenheten, såväl inom exportindustrin som angränsande branscher, mattas på grund av den vikande efterfrågan. En generell stimulans till investeringsverksamheten med penning- och finanspolitiska medel är ägnad att underlätta en stabilisering i detta hänseende. Den måste emellertid stöd-

jas genom att konsumtionsefterfrågan vidmakthålles, eftersom denna är avgörande för investeringsbenägenheten. Konsumtionsefterfrågan har visat en betydande motståndskraft i konjunkturavmattningarna, men skulle den visa tendenser att försvagas bör en lättnad i den mot konsumtion och per- sonliga inkomster riktade beskattningen komma in på ett relativt tidigt sta- dium i konjunkturpolitiken.

482. Avvägningen av de skilda ekonomisk-politiska medlens användning un— der ett förlopp av här skisserad art bör ske under hänsyn till de synpunkter på tidsplanering, som anförts ovan (pp. 452—57). I enlighet med vad där framhållits, bör lättnader i kreditpolitiken och friställande av investerings— fonder kunna ske på ett relativt tidigt stadium, så snart exportavmattningens inverkan på investeringsbenägenheten kan förutses och kvantitativt någor— lunda bedömas. Den konkreta utformningen av de penningpolitiska åtgärderna måste i viss grad bli beroende av situationen på kreditmarknaden i utgångsläget, som i sin tur bestämmes bl. a. av hur kreditåtstramningen bedrivits i före- gående högkonjunktur. Penningpolitiken har alltid att dras med ett likvi- ditetsarv på gott och ont från föregående konjunkturfaser. Som framhål- lits i det penningpolitiska kapitlet (pp. 174 ff.) kan lättnader på kredit- marknaden initieras på olika vägar, varav marknadsoperationer, diskonto- sänkningar och sänkta likviditetskvoter är de viktigaste. I vissa lägen kan det vara att föredra att under inledningsskedet arbeta med upplättande marknadsoperationer, i andra lägen kan det vara lämp- ligt att redan från början låta en diskontosänkning, eventuellt tillsammans med sänkta likviditetskvoter, ingå i politiken. Det senare gäller särskilt vid s. k. kombinationspolitik, Lättnaderna i penningpolitiken kan genomföras i flera omgångar växelvis med andra åtgärder. Även en omläggning av den statliga upplåningspolitiken mot den korta marknaden kan utgöra en dra- matisk form för att markera en ändrad inriktning av politiken. I vissa länder, kanske särskilt Storbritannien, har ändringar i villkoren för avbetalningsköp kommit att bli ett viktigt led i penningpolitiken (jfr pp. 197—99). I ett avmattningsläge kan en minskning av kravet på kontant- insats och förlängning av den maximala avbetalningstiden få betydelse för att stimulera produktion och investeringar, allra helst om konsumtions— benägenheten i och för sig är hög. Tidsmässigt torde en dylik åtgärd dock böra komma något senare än den allmänna upplättnaden av kreditmark— naden genom diskontosänkning och marknadsoperationer.

483. Beslut om ändringar i konsumtionsbeskattningen kräver längre tid att förbereda och kan inte företas lika ofta som penningpolitiska åtgärder. Detta talar för att lättnader i denna beskattning bör övervägas först i ett senare skede, när avmattningen tenderar att även påverka den inhemska

konsumtionen. Såsom ovan framhållits kan det dock i vissa lägen vara nödvändigt att stödja konsumtionsefterfrågan såsom det bästa medlet att stimulera investeringsbenägenheten. Därvid kan en sänkning av konsum- tionsbeskattningen behöva komma in på ett ganska tidigt stadium i kon— junkturpolitiken. En viss försiktighet hör emellertid härvidlag iakttas med hänsyn till önskemålet att begränsa de reala omställningarna. Det är bättre att genom en stabilisering av investeringarna bereda stabila sysselsättnings— förhållanden för de inom kapitalvarusektorn verksamma, än att genom en motverkande stimulans åt konsumtionen bereda arbetslösa byggnads- och verkstadsarbetare sysselsättningsmöjligheter inom konsumtionsvaru- sektorn.

En fullständig utjämning av svängningarna i den enskilda investerings- verksamheten torde inte vara uppnåelig. En viss minskning av densamma i samband med en försämrad exportkonjunktur torde inte kunna undvikas och en viss ökning i samband med ökad exportefterfrågan torde böra accep- teras som ett av leden i politiken. Stimulansen till konsumtionsvaruefter- frågan genom finanspolitiska åtgärder bör ses i samband härmed. Behovet av en sådan stimulans och av åtföljande tämligen långtgående reala om— ställningar kan emellertid minskas genom en styrning av de offentliga inves- teringarna och bostadsproduktionen. En motvariation av de offentliga in— vesteringarna blir av dessa skål en angelägen stabiliseringspolitisk uppgift. Därigenom kan de reala omställningarna hållas vid ett minimum, konsum- tionen hållas tämligen oförändrad och behoven av offentliga investeringar avverkas, så att de i en kommande högkonjunktur inte pressar det begrän- sade investeringsutrymmet i lika hög grad.

Behovet av bostadspolitikens medverkan följer också av det ovanstående resonemanget. Som ett led i stimulansen för de inhemska investeringarna bör en ökning av bostadsbyggandet eftersträvas. Denna underlättas ytter— ligare genom den lätthet på kapitalmarknaden, som en omläggning av den statliga upplåningspolitiken i riktning mot den korta marknaden bör med- föra.

484. Samordningen av penningpolitiken, finanspolitiken och den statliga upplåningspolitiken torde i och med detta i stora drag vara given. Budget- läget förändras automatiskt genom den förhållandevis betydande reduktion av skatteinbetalningarna till statsverket, som vid nu gällande skattesystem följer även av en relativt måttlig stagnation i inkomstutvecklingen. Den likviditetsökande effekt som härigenom uppkommer har i allmänhet före- gåtts av en likviditetsökning genom lättare penningpolitik och kan ytter- ligare förstärkas genom friställandet av investeringsfonderna liksom av lättnader i konsumtionsbeskattningen. Den statliga upplåningspolitiken kan i ett sådant läge efterhand inriktas på kort upplåning och kapitalmark— naden lämnas fri för enskilda kreditändamål, däri inberäknat bostadsbyg-

gandet. En sådan upplåningspolitik stöder de kreditpolitiska strävandena att genom ökad likviditet i bankväsendet och sänkt ränta stimulera till ökad utlåning för finansiering av enskilda investeringar.

485. Så snart avmattningen blir av sådan omfattning att det blir nödvän- digt med reala omställningar i produktionen — inom investerings- och exportsektorerna eller från dessa sektorer till konsumtionen — kommer arbetsmarknadspolitiken in i bilden. Vid en avmattning gäller det att under- lätta en omflyttning av arbetskraften från exporten och näringslivets inves- teringsverksamhet till offentlig investeringsverksamhet och bostadsbyggande och, ifall ytterligare omflyttningar blir nödvändiga, till konsumtionsvaru- industrin. Omflyttningar av arbetskraft aktualiseras ofta genom en kombi— nerad effekt av konjunkturvariationer och strukturella förändringar. Ett aktivt arbetsmarknadspolitiskt ingripande blir därvid än mer angeläget. Formerna för det arbetsmarknadspolitiska ingripandet blir i första hand förmedlingsverksamhet, eventuellt kombinerad med olika åtgärder för att underlätta arbetskraftens omflyttning, samt statliga beställningar eller andra stödåtgärder till företag, som ej kan uppehålla sysselsättningen, i den mån efterfrågeminskningen bedöms som tillfällig och dylika ingripanden ställer sig fördelaktigare än omflyttning eller beredskapsarbeten (jfr nedan). Det kan härvid även bli fråga om att stimulera till en mera tillfällig omställ- ning av produktionen inom existerande företag. I de sistnämnda fallen måste emellertid problemet att skilja de konjunkturella förändringarna från de strukturella alldeles särskilt uppmärksammas. Blir avmattningen starkare och leder till en allmän försvagning av sysselsättningsläget måste bered- skapsarbeten tillgripas. Stödåtgärder för omlokalisering av företag eller för en mera varaktig omställning av produktionen inom dessa kan däremot knappast bli aktuella som en följd av konjunkturvariationer.

486. Stödet åt den inhemska investeringsverksamheten och konsumtionen — vare sig det sker genom kreditexpansion, skattelättnader eller sysselsätt- ningspolitik — måste vid bortfall i exportefterfrågan komma att aktuali- sera frågan om valutareservens tillräcklighet. Hittills under efterkrigstiden har detta emellertid inte varit något problem, eftersom valutareserven sna- rare ökat under avmattningsperioderna (jfr p. 140). Vid en starkare av- mattning än som hittills förekommit under efterkrigsåren, vid en intensi- fiering av den svenska stabiliseringspolitiken eller vid förskjutningar i efterfrågeförhållandena på de svenska exportmarknaderna kan emellertid utvecklingen bli mindre gynnsam. Det är inte heller säkert, att det är till- räckligt att undvika en avtappning av valutareserven. Ifall den nuvarande bilden blir bestående, med en betydande minskning av reserven under högkonjunkturen, måste politiken föras så att en påfyllning även i fortsätt- ningen kommer till stånd under lågkonjunkturen.

I den mån depressionen blir djupare och/eller mera varaktig eller ut— vecklingen skulle gå mot större konjunkturkänslighet för den svenska ex- porten, kan en knapp valutareserv behöva kompletteras genom utländska lån, i första hand i IMF. Man bör enligt vår mening inte tveka att utnyttja denna möjlighet, eftersom den tillkommit just med syfte att stärka den internationella likviditeten och minska de enskilda ländernas behov att i konkurrens med varandra bygga upp stora valutareserver. Men även annan internationell upplåning kan bli aktuell. Härvid bör man emellertid inte vänta med att förstärka valutareserven tills en kris uppkommit. Då kan det vara nog så svårt att erhålla utländska lån. En sådan förstärkning av reserverna bör ske med långsiktigt förutseende.

Skulle konjunkturutvecklingen bli sådan att valutaproblemet trots detta inte kan klaras måste det —— försåvitt det inte är fråga om en »fundamen- tal jämviktsrubbning» som kan tänkas föranleda en depreciering —— lösas genom internationell samverkan.

487. Den näringsfrihetsfrämjande politiken har en viktig uppgift även i en nedgångsperiod. Dels gäller det att se till att de internationella prissänk— ningarna, särskilt på råvaror, som normalt följer med en sådan utveckling, slår igenom på de inhemska priserna så att det finns utrymme för prissteg- ringar när de internationella prisrörelserna vänder, dels gäller det att mot- verka att den ökning av kostnaderna, som omsättningsminskningen ofta medför, leder till prisstegringar och överhuvudtaget att ökade avsättnings- svårigheter leder till kartelliseringar.

488. När exporten åter ökar blir i stort sett åtgärder i motsatt riktning ak- tuella. Tidsföljden kan emellertid bli en annan och likaså kan utformningen av de speciella åtgärderna inte alltid bli en enkel omvändning. Åtstram- ningspolitiken i en uppgångsperiod blir i många avseenden beroende av hur den konjunkturstimulerande politiken under föregående avmattning ut— formats. En viktig bedömningsfråga vid en stigande exportefterfrågan är, huru— vida de första åtstramningsåtgärderna skall sättas in mot investeringsbenä— genheten via en stramare penningpolitik eller mot konsumtionen genom att konsumtionsbeskattningen återföres till nivån före avmattningen och stimulanserna till avbetalningshandeln upphäves. Avgörande härvidlag måste bli investeringsutvecklingen under den föregående avmattningen. Ifall näringslivets investeringar då fallit starkt, kan det vara rimligt att tillåta en återhämtning och inrikta de första åtgärderna mot konsumtio- nen. Har de däremot kunnat vidmakthållas kan en dämpning av investe- ringsbenägenheten vara på sin plats redan på ett tidigare stadium. Vare sig åtgärderna riktar sig mot investeringarna eller mot konsumtionen måste de vidtas vid en sådan tidpunkt i konjunkturförloppet, att deras verkningar

kan beräknas inträda när detta åter närmar sig samhällsekonomisk balans. Åtstramningen av penningpolitiken kan sedan genomföras successivt under hela uppgångsfasen växelvis med andra ekonomisk-politiska åtgärder. En konvertering av avmattningsperiodens korta statsupplåning till den långa marknaden kan också påbörjas relativt tidigt och har samma åtstramnings— effekt som marknadsoperationerna.

Avvecklingen av beredskapsarbeten och sådana speciella åtgärder, som varit avsedda att öka sysselsättningen inom exportföretagen, bör också kunna ske på ett relativt tidigt stadium av konjunkturuppgången. Detta är viktigt inte minst därför att varje ny konjunkturuppgång också alltid för med sig strukturella förändringar i efterfrågan. Det gäller då att inte med kvardröjande stödåtgärder bromsa anpassningen till dessa förändringar.

Även om den föregående avmattningen skulle ha varit så pass omfat- tande, att det finns ett betydande utrymme för återhämtning och kon-' junkturstegring innan några överansträngningssymptom behöver upp— komma, skall man alltid normalt räkna med att sådana successivt inställer sig och inte vänta med dämpningsåtgärder tills de uppträtt. Åtgärdernas verkningar kommer annars för sent för att avvärja en överkonjunktur.

489. Allteftersom investeringsbenägenheten växer inom näringslivet bör den offentliga investeringsverksamheten åter begränsas. Samtidigt kan en viss kontrollerad reduktion av bostadsbyggandet ske under uppgångsfasen, när penningpolitiken åter åtstramas och den statliga upplåningen på nytt in- riktas mot den långa marknaden. Målsättningen för penningpolitiken och för andra mot investeringsverksamheten riktade åtstramningsåtgärder bör naturligtvis vara, att investeringsverksamheten inom den enskilda sektorn skall stabiliseras på en sådan nivå, att den tillsammans med de konjunk- turmässigt minskade offentliga investeringarna och bostadsinvesteringarna ryms inom ramen för tillgängliga resurser. Skulle på ett senare stadium i utvecklingen läget bli så tillspetsat, att kreditåtstramningen och avsätt- ningen till investeringsfonderna på grund av andra hänsyn som måste tas visar sig otillräckliga för att hålla de enskilda investeringarna inom denna ram, bör en investeringsavgift tillgripas.

490. Genom beskattningens utformning får budgeten automatiskt en viss likviditetsindragande effekt vid uppgångsfasens inkomstökning, särskilt för fysiska personer men även vad gäller företagen. Allteftersom exportefter- frågan tilltar i styrka blir emellertid en ytterligare åtstramning nödvändig. Penningpolitiken, vars största värde ligger i möjligheten till tidiga ingrepp, kan härvid lätt bli otillräcklig. Man bör i ett sådant läge först och främst överväga vad som kan uträttas med sparstimulerande åtgärder. I övrigt blir det snarast finanspolitiska åtgärder som kommer i förgrun- den. Med hänsynstagande till tidigare angivna synpunkter (jfr p. 463) kan

därvid följande åtgärder övervägas. Eftersom en exportökning med hänsyn till valutaställningen alltid måste främjas, kan det i första hand bli fråga om att genom skärpt konsumtionsbeskattning, eventuellt i samband med eller senare avlöst av höj da direkta skatter, skapa utrymme på den inhemska marknaden för exportökningcn. En ytterligare skärpning av villkoren för avbetalningshandeln kan därvid också bli aktuell.

Men det kan även vara önskvärt att med någon form av konjunkturva— riabel företagsbeskattning _ vi har av olika skäl inte kunnat ta ställning till dess utformning — eller med andra mot företagens likviditet riktade åtgärder förhindra den alltför stora likviditetsökning i företagen som ex— portökningen kan medföra. Eljest kan denna likviditetsökning komma att ge upphov till ett efterfrågetryck och prisstegringar genom särskilda löne- ökningar och ökad investeringsbenägenhet, som sprider sig genom sam— hällsekonomin. Det är särskilt angeläget att detta likviditetsöverskott i görligaste mån neutraliseras redan vid »källan», innan det medfört några icke önskvärda verkningar i samhällsekonomin.

Ifall stabiliseringspolitiken i högkonjunkturen blir så framgångsrik att ett exportöverskott —— trots tendenser till lageruppbyggnad — uppstår och landet har en betryggande valutareserv, kan långfristiga investeringar i utlandet vara en naturlig väg att reducera de likviditetsproblem, särskilt i bankväsendet, som en stark valutainströmning kan ge upphov till.

491. Om en konjunkturuppgång hotar att ta en inflationistisk vändning, kan det bli av väsentlig betydelse att spela med de vidtagna åtgärdernas psy— kologiska effekt. Just i ett sådant läge är det av mycket stor betydelse att kunna påverka och styra de ekonomiska subjektens förväntningar. Någon form av kombinationspolitik kommer därvid i förgrunden. Såsom tidigare framhållits bör den alltid knytas till en diskontoförändring och förses med ett auktoritativt uttalande om politikens syfte, men kan i övrigt innehålla åtgärder av skiftande slag: höjning av likviditetskvoter, förändrade vill- kor för avbctalningshandeln, investeringsavgift, skatteförändringar etc. En väsentlig del i denna kombinationspolitik bör vara en omläggning av den statliga upplåningspolitiken mot den långa marknaden och en energisk kon— vertering av avmattningsperiodens korta upplåning. I och för sig medför en viss långfristig ökning av statsskulden inga svårigheter för den ekonomiska politiken bara den kan »fonderas», dvs. bara den kan placeras på den långa marknaden och därstädes inte otillbörligt inkräktar på andra sektorers upp- låning. Också avsättningen till investeringsfonder kan utformas så att den får en väsentlig likviditetsindragande verkan.

492. Såsom redan tidigare framhållits har det konjunkturpolitiska valuta- problemet i Sverige under efterkrigstiden snarare varit ett högkonjunk- turproblem än ett lågkonjunkturproblem, beroende på den svenska kon-

junkturens lättrörlighet uppåt. Ifall åtstramningspolitiken fortsättnings- vis kan bli effektivare än den hittills har varit och särskilt om något verk— samt medel att påverka lagerutvecklingen kan utformas, bör valutautström— ningen under högkonjunktur emellertid kunna minskas. Åtgärder för att dämpa lagerkonjunkturen i syfte att spara valuta får emellertid inte effekt förrän tämligen sent i uppgångsfasen, med hänsyn till lageruppbyggnadens förskjutning i förhållande till det allmänna konjunkturförloppet.

493. Arbetsmarknadspolitiken måste spela en stor roll i konjunkturupp- gången och under högkonjunktur. Det gäller framför allt att genom aktiv förmedlingsverksamhet och stöd i olika former till flyttning främja rörlig- heten på arbctsmarknaden, för att hindra att brist på arbetskraft och flask- halsar uppstår i den växande produktionen och för att föra över arbetskraft från överskottsområden till bristområden. Arbetsmarknadspolitiken utövar därigenom ett utjämnande och dämpande inflytande på organisationernas lönepolitik och begränsar incitamenten till löneglidning. Härigenom mins- kar den också tendenserna till kostnadsinflation och möjliggör prissänk- ningar i näringar med särskilt stark produktivitetsstegring. Detta är nöd— vändigt för att på detta sätt motväga prisstegringarna i näringar med produktivitetsstegring lägre än genomsnittligt, en fråga som alltid är aktuell, men som blir det alldeles särskilt vid högkonjunkturens starkare lönestegring och Iöneglidningar.

Fall 2. Exportvolymökningen åtföljes av väsentliga prisstegringar i utrikeshandeln

494. Prisstegringar för exporten och importen i samband med den kvanti- tativa uppgången i utrikeshandeln är ägnade att ytterligare komplicera och skärpa de problem som ovan behandlats. Inverkan på den inhemska prisnivån av begränsade prisfluktuationer av icke alltför lång varaktighet torde i viss grad kunna motverkas genom de ovan diskuterade, på den in— terna ekonomin verkande medlen (jfr nedan). I varje fall torde den hori— sontella prisspridningen och tendensen att höja priserna mer än vad den utländska prisstegringen i och för sig motiverar kunna i någon mån mot- verkas genom en allmän åtstramningspolitik och en intensifiering av de näringsfrihetsfrämjande åtgärderna. Här gäller liksom alltid när man eftersträvar en prispåverkan, att det är nödvändigt att vara ute i god tid, innan ifrågavarande tendenser fått någon effekt på priserna: har prissteg— ringen en gång ägt rum är det mycket svårt att få till stånd en återgång. Prisvariationerna kan också ses som ett av medlen för att åstadkomma de reala omdispositioner av resurserna, som de kvantitativa förändringarna i utrikeshandeln nödvändiggör. Prisfallet på exporten i samband med en minskning av den volymmässiga exportefterfrågan blir sålunda ett av med—

len att stimulera företagen att disponera sina resurser för inhemska ända- mål i större utsträckning än förut och en måttlig prisstegring får den om- vända uppgiften. De internationella prisrörelserna går emellertid ofta långt utöver vad som är nödvändigt och önskvärt i detta hänseende.

495. Den interna ekonomiska politikens möjligheter att för en längre tid begränsa verkningarna av mera omfattande internationella prisföränd- ringar är däremot mycket små. I den mån Växelkurspolitiken på grund av internationella avtal inte kan tillgripas, får man vara beredd att accep- tera de prishöjningar, som kan följa av den internationella utvecklingen, i enlighet med vad som sägs i målsättningskapitlet. Liksom i samband med de internationella likviditetsproblemen kan vi endast hänvisa till inter- nationell samverkan för lösning av de internationella inflationsproblemen. Internationella prisfall i sådan omfattning som här avses torde å andra sidan, bortsett från råvaror, knappast bli aktuella på grund av att priserna och lönerna även internationellt är starkt trögrörliga i riktning nedåt. Det ovan sagda innebär dock inte att den ekonomiska politiken kan för- hålla sig helt passiv vid en stegring av import- och exportpriserna, som är så stark, att den genom vertikal och horisontell prisspridning måste slå igenom på den inhemska pris- och lönenivån. De prisstegringar, som i första hand inträder, är av typen kostnadsinflation och kan visserligen, enligt vad som tidigare utvecklats, inte effektivt motverkas med penning- och finans- politiska medel. Riskerna för att de inkomststegringar och förväntningar om höjda priser, kostnader och inkomster, som följer med kostnadsinfla- tion, skall leda till efterfrågeöverskott både på varu- och arbetsmarkna- derna är dock stora, och en skärpt restriktivitet i penning- och finanspoli- tiken utöver den som exportvolymökningen och konjunkturuppgången i och för sig motiverar, kan bli nödvändig för att motverka sådana tendenser.

496. De internationella prisstegringstendenserna är emellertid ofta mycket ojämnt fördelade på olika varor. Prisstegringskonjunkturen kan då beskri- vas som en konjunktur för en viss typ av produkter eller för ett visst om- råde. Typiska exempel på en sådan utveckling är skogskonjunkturen under Korea-krisen eller prisstegringen för socker och en del andra råvaror under Suez-episoden. I sådana situationer kan det — särskilt om prisstegringarna på förhand kan bedömas som kortsiktiga, icke-strukturella —— vara av stor betydelse att kunna dämpa deras inflytande, därför att de förvrider prisrelationerna på den inhemska marknaden och ofta drar med sig så- dana priser och löner uppåt, som med hänsyn till den internationella ut- vecklingen inte bör stiga, och fortsättningsvis leder till svårigheter i både utrikeshandeln och på den inhemska marknaden. Vi anser oss inte kunna utesluta att det i sådana extrema situationer kan bli aktuellt att tillgripa exportavgifter och importsubventioner. Detta förutsätter givetvis att det

inte är fråga om strukturella förändringar, en sak som naturligtvis ofta kan vara svårt att på förhand bedöma. Det förutsätter också att det blir möjligt att bedöma prisstegringens omfattning på ett relativt tidigt sta- dium. Alltför täta justeringar av avgifterna kan nämligen inte komma i fråga. Å andra sidan är det inte nödvändigt att avgifterna exakt svarar mot prisstegringen. De dämpar under alla förhållanden den inhemska följdpris- stegringen i en utsträckning motsvarande det belopp med vilket de utgår.

Ifall den internationella prisuppgången blir av sådan onormal omfatt- ning att den kan karakteriseras som en »fundamental jämviktsrubbning», kommer möjligheten av växelkursförändringar in i bilden. Svårigheterna med en appreciering har redan tidigare diskuterats (jfr p. 154). Här skall endast framhållas att den måste kompletteras med en mycket stram in— hemsk politik, för att inte stimulansen till importen skall leda till valuta- svårigheter, särskilt ifall apprecieringen vidtagits på ett så tidigt stadium — vilket helst bör vara fallet —— att prisskillnaderna inte lett till något väsent- ligt exportöverskott.

Fall 3. Variationer i den offentliga verksamheten

497. Ett annat fall utgöres av en expansion i den offentliga verksamheten. Variationer i de statliga utgifterna bör i och för sig betraktas som ett med skattepolitiken likställt konjunkturpolitiskt medel. Sådana variationer har alltså icke karaktären av yttre störningar, som den ekonomiska politiken måste inriktas på att motverka, utan bör ses som resultat av medvetna beslut. Det kan dock finnas lägen, då ett politiskt beslut om en utvidgning eller minskning av den statliga verksamheten eller ökade statliga inkomstöver- föringar framstår som en premiss för stabiliseringspolitiken. Realt utrymme för en ökning kan i första hand vinnas genom national- produktens tillväxt utan att skattesatserna ändras. Inom de i p. 326 angivna ramarna kan staten genom upplåning ta det genom det privata sparandet tillskapade reala utrymmet i anspråk. Men utöver detta kan i längden realt utrymme för en ökad offentlig verksamhet beredas endast genom höjningar av skatter eller avgifter. Möjligheterna att från ett utgångsläge med full sysselsättning motverka följderna av en ökning av den offentliga verksam— heten genom en restriktiv penningpolitik är begränsade. Det kan nämligen som ovan framhållits inte undvikas, att kassamässiga underskott utöver en viss gräns leder till en ökning av betalningsmedelsförsörjningen, som i sin tur leder till en sekundär kreditexpansion (jfr p. 465). På motsvarande sätt gäller att en minskning av den offentliga verksam- heten, som kan uppstå exempelvis under en period när försvarspolitiska beredskapsåtgärder avvecklas, knappast torde kunna motverkas genom en expansiv penningpolitik. Skattesänkningar bör i stället tillgripas.

498. Slutligen bör fallet med en autonom löneinflation beröras. En auto- nom löneinflation skulle innebära att löne- och kostnadsnivån höjes på grund av institutionella förhållanden, utan samband med den aktuella balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En sådan höjning kan i Sverige rent tekniskt ske genom att avtal träffas mellan arbetsmark- nadens organisationer, innebärande lönehöjningar utöver vad de marknads— mässiga faktorerna såsom produktivitetsutvecklingen, den internationella prisutvecklingen, efterfrågesituationen på arbetsmarknaden etc. i och för sig betingar, eller genom att till en avtalsmässig lönehöjning, som i och för sig ryms inom ramen för produktivitetsutvecklingen, kommer en löne- glidning, som medför att den totala lönestegringen går utöver utrymmet för lönehöjningar. En autonom löneinflation försämrar den svenska exportens och den im- portkonkurrerande hemmamarknadsindustrins konkurrenskraft i förhål- lande till utlandet och kan härigenom väntas leda till sysselsättningsrubb- ningar av större eller mindre omfattning. Om löneinflationen är begränsad, kan det tänkas att rubbningarna inte blir större än att de ryms inom ramen för full sysselsättning. En avmattning av läget på arbetsmarknaden, fort- farande inom denna ram, skulle kunna leda till en period med lägre löne- glidning. Ifall dessutom de avtalsmässiga lönehöjningarna begränsas, kan konkurrenskraften efter en anpassningsperiod återställas genom den fort- gående produktivitetsstegringen. Blir den autonoma löneinflationen emellertid betydande, kan arbetslöshet inte undgås. Denna arbetslöshet inträder i första hand i exportindustrin och i den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrin, men även inves— teringarna i dessa branscher berörs. Den inkomstminskning, som härige- nom uppkommer, kan leda till minskad efterfrågan på konsumtionsvaror och till arbetslöshet även i denna sektor. En löneinflation kan, såsom tidigare framhållits (jfr p. 101), också tän- kas få ett kumulativt förlopp genom att de prisstegringar den leder till medför kompensationskrav och nya lönehöjningar och eventuellt också ökad investeringsbenägenhet och efterfrågeinflation. Det senare förefaller dock mindre sannolikt eftersom löneinflationen inte ökar lönsamheten i företagen. Det blir också fråga om en kumulation av helt annat slag än vid efterfrågeinflation. Framförallt blir förloppet relativt långsamt eftersom löneavtal ej slutes mer än en gång om året.

499. Valutareservens storlek i utgångsläget och hänsynen till Sveriges inter- nationella betalningssituation sätter bestämda gränser för hur långt arbets— lösheten i ett läge av denna art kan motverkas genom en generellt stimule-

rande penning- och finanspolitik. Den ökning av den inhemska efterfrå- gan, som en sådan politik skulle framkalla, skulle leda till en ytterligare ansvällning av importen, utöver den som följer av den importkonkurre- rande hemmamarknadsindustrins försämrade konkurrensläge.

Det viktigaste medlet för att undvika en utveckling av detta slag är att föra en sådan ekonomisk politik, att full sysselsättning kan upprätthållas utan att efterfrågan behöver bli så stark, att den frestar till lönepolitiska överdrifter eller leder till en löneglidning utöver ett av löneinstitutionella skäl betingat minimum. Detta kan uppnås genom en förhållandevis stram pen- ning- och finanspolitik kombinerad med en aktiv arbetsmarknadspolitik och effektiva näringsfrihetsfrämjande åtgärder. Genom att arbetsmark— nadspolitiken befordrar rörligheten på arbetsmarknaden, kan full syssel— sättning upprätthållas utan att efterfrågan därför behöver bli så hög, me- dan den näringsfrihetsfrämjande politiken medför att den efterfrågan, som ändå måste upprätthållas, inte leder till prisstegringar. Såsom tidigare fram- hållits måste åtgärder avsedda att påverka arbetsmarknaden och prisbild- ningen sättas in på ett tidigt stadium, därför att deras effekt huvudsakligen är av psykologisk art och reaktionströgheten på dessa områden är myc— ket stor.

En viktig fråga är huruvida en autonom löneinflation, ifall den ändå inträffar, kan bedömas som en »fundamental jämviktsrubbning» och det sålunda blir möjligt att tillgripa en växelkursändring för att korrigera verkningarna av den autonoma löneinflationen. Huruvida så blir fallet eller icke torde bl. a. bli beroende av omfattningen och varaktigheten av den arbetslöshet den förorsakar.

Även frånsett tolkningen av begreppet >>fundamental jämviktsrubbning» torde utsikterna till framgång med växelkursändringen vara större om den får dröja en tid efter det att verkningarna av den autonoma löneinflatio— nen gjort sig gällande. En växelkurshöjning innebär ju alltid prissteg- ringar genom höjda import- och exportpriser. Vid de starka inkomstbind- ningar, som utmärker den svenska samhällsekonomin (jfr kap. III), före- ligger en risk för att dessa prishöjningar utlöser en ny allmän kostnads- stegring, som omintetgör växelkursändringens effekt på exportens och den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrins konkurrenskraft. Dessa bindningar kan emellertid icke göra sig gällande med samma styrka i ett svagt sysselsättningsläge som vid full sysselsättning. Risken för en ytterli— gare, allmän kostnadsstegring reduceras alltså om växelkursändringen fö- retas i ett arbetslöshetsläge.

500. Med lönepolitikens institutionella utformning i Sverige kan emellertid tendenser till autonom löneinflation förutses i tämligen god tid så att mot- åtgärder i och för sig kan hinna vidtagas. Dessa motåtgärder måste såsom framhållits i kap. XI först och främst sikta till att skapa en så effektiv

åtstramning att företagarna får klart för sig att de inte kommer att få möj- ligheter att ta ut kostnadsstegringarna genom prishöjningar. Härvid står alla de tidigare behandlade konjunkturpolitiska medlen till buds. Alter- nativet eller i vissa fall komplementet till en sådan politik synes vara att statsmakterna tar initiativet till en generellt betonad stabiliseringsupp- görelse, »rundabordsavtal» (jfr p. 419). Målkonflikten mellan full syssel— sättning och fast penningvärde kan emellertid vid autonom löneinflation bli så svårlöslig, att man tvingas att ge efter på någon av målsättningarna.

BILAGA

Den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden

Översikt utarbetad inom stabiliseringsutredningens sekretariat

Inledning Undersökningens metod och syfte

1 kap. II i utredningens betänkande har målet för den ekonomiska politiken an- givits vara gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penning- värde. En liknande målsättning formulerades redan i det planeringsarbete för efter- krigsperioden, som genomfördes under de sista krigsåren, och den har, mer eller mindre uttalat, gällt som riktpunkt för den ekonomiska politiken under hela denna period. Det bör därför vara av intresse att analysera efterkrigsutvecklingen, för att se på vilka vågar man försökt att komma fram till dessa mål och vilka lär- domar man för framtiden kan dra av erfarenheterna av dessa försök.

Om en historisk analys av detta slag skall kunna bli användbar, måste den bygga på en klar uppfattning av orsakssambanden i den samhällsekonomiska utveck- lingen, dvs. vilka >>verkningar» förändringen av vissa storheter i det ekonomiska förloppet har på andra storheter i detta förlopp. Innan en konkret undersökning kan göras om orsakssambanden i konjunkturförloppet under en viss bestämd tids- period, är det därför nödvändigt att klargöra vad som överhuvudtaget skall menas med »verkningar». Frågan vad som skall menas med »verkningar» i slutsatser om ett samhällsekonomiskt förlopp under en viss period är nämligen ingalunda alltid klar. Begreppet »verkningar» förutsätter i och för sig att en annan utveckling hade varit möjlig och en analys av »verkningarna» förutsätter att denna andra utveckling kan kvalitativt eller kvantitativt bestämmas, så att »verkningarna» kan anges som skillnaderna mellan dessa två förlopp. I naturvetenskaperna är föreställningen helt adekvat, eftersom dessa bygger på möjligheten att upprepa experiment under olika, valda förutsättningar. Svårigheten med samhällsvetenskaperna är att man sällan kan göra experiment. Man kan inom mikroekonomin i viss utsträckning reda sig med en statistisk analys av ofta upprepade men under olika, dock icke valda förutsättningar .timade förlopp. Inom makroekonomin ändras emellertid som regel alltför många faktorer i ett förlopp och antalet likartade tilldragelser är allt- för få, för att en sådan analys av orsakssambanden, grundad t. ex. på mult—ipelkor- relationsberäkningar, skall vara möjlig. Analysen wav »verkningarna» i konjunktur- förloppet måste därför bygga på en jämförelse mellan å ena sidan ett verkligt för- lopp oeh å andra sidan såsom jämförelsenorm en teoretisk konstruktion av ett alternativ, där den analyserade faktorn förutsättes förändrad. Det torde väl i all- mänhet vara dylika föreställningar man rör sig med [när man i dagligt tal använder begreppet »verkningar» i samhällsfrågor av denna art. Detta ger emellertid alltid orsaksanalysen en viss grad av overklighet.

Denna fråga har tidigare diskuterats, särskilt i samband med analyser av fi- nanspolitikens verkningar. Sålunda skriver Gunnar Myrdal på s. 8 i Finanspoli- tikens ekonomiska verkningar (SOU 1934: 1) :

»En utredning rörande verkningarna av en viss finansiell reglering måste gälla skillnaden mellan det ekonomiska förlopp, som utlöser sig vid denna reglering, och det förlopp, som utlöser sig vid en annan reglering. Denna andra reglering (jäm- förelsenormen) måste därför ävenledes bestämmas. I en annan mening än såsom en skillnad mellan två förlopp vid alternativa finansiella regleringar är allt tal om verkningar utan bestämd innebörd.»

Ett liknande förhållande gäller ifall man t. ex. vill besvara frågan vilken inverkan utländska prisfluktuationer kan tänkas ha haft på den inhemska prisutvecklingen. Den inhemska prisutveckling som faktiskt ägt rum måste då jämföras med ett eller flera tänkta fall. Man får försöka bilda sig en uppfattning om hur det skulle ha gått, om de utländska prisfluktuationerna hade uteblivit helt eller delvis. Skill- naderna ifråga om inhemsk prisutveckling mellan verkligheten och dessa tänkta fall kan betraktas som de ifrågavarande utländska prisfluktuationernas verkningar på prisutvecklingen i Sverige.

Denna analysmetodik har, speciellt med anknytning till finanspolitiska problem- ställningar, vidareutvecklats av Bent Hansen i första avdelningen av den till Penningvärdeundersökningen gjorda utredningen om Finanspolitikens ekonomiska teori (SOU 1955: 25) och av Assar Lindbäck i Statsbudgetens verkningar på kan- junkturutvecklingen (SOU 1956: 48). Det bör emellertid kanske här påpekas, att denna analysmetod och överhuvudtaget de metoder för konjunkturanalys som står till buds endast är användbara för undersökning av de kortsiktiga »verkningarna» av små, »marginella» förändringar i olika storheter inom ramen för i stort sett oförändrade institutionella förhållanden i samhället. Detta svarar ju också mot de för en praktisk stabiliseringspolitik mest intressanta frågeställningarna, men det innebär givetvis den begränsningen, att den alternativa utveckling som konstrue- ras som jämförelsenorm, inte får förutsätta betydande institutionella förändringar.

En analys av konjunkturförloppet utifrån förutsättningen att »en annan ut- veckling hade varit möjlig» måste vidare, ifall den inte skall bli av enbart kuriosi- tetsintresse, utgå från att i första hand samhället har medel i sin hand att åväga- bringa denna andra utveckling. När man sålunda kommer in på frågan om sam— hällets eller statsmakternas möjligheter att påverka konjunkturförloppet, blir det emellertid väsentligt att klargöra vilka medel som därvid står till buds. Särskilt viktig blir då gränsdragningen mellan de storheter, som skall anses konstituera »konjunkturförloppet», och de som skall anses konstituera den »ekonomiska po— litiken», dvs. vilka skeenden och faktorer som skall betraktas som givna genom konjunkturutvecklingen och vilka som skall uppfattas som framkallade eller styr- da av medvetna åtgärder.

Inom den ekonomiska teorin har man skapat begreppen »endogena variabler» och »parametrar» för att ange skillnaden mellan två olika slags storheter i kon- junkturutvecklingen; å ena sidan sådana, som är ett resultat av hela det ekonomiska förloppet, å andra sidan sådana, som på ena eller andra sättet styr detta förlopp. De senare, alltså »parametrarna», kan i sin tur klassificeras i bl. a. »kontroller- bara» och »okontrollerbara», dvs. i sådana som kan fastställas av dem som bedri- ver den ekonomiska politiken och i sådana som står utanför deras kontroll, t. ex. sådana som bestäms av väderleken eller av den internationella utvecklingen. Bland de »kontrollerbara parametrarna» kan det emellertid också finnas sådana som är »otillåtna», dvs. sådana som statsmakterna vid den förhandenvarande institutio- nella utformningen inte får använda sig av även om de i och för sig är använd— bara. Därtill kommer att det även för »tillåtna parametrar» alltid finns en praktisk begränsning av statsmakternas handlingsfrihet; de kan inte tilläggas vilka värden som helst utan variationsmöjligheterna är av praktiska och politiska hänsyn all— tid mer eller mindre begränsade. De för ett visst subjekt i en viss situation »till-

Klassificeringen i variabler och parametrar av olika typer varierar ju i första hand med hänsyn till subjektet och till de rådande institutionella förhållandena. Extrema exempel på att »otillåtna» parametrar blir »tillåtna» har man ju vid in- förandet av ekonomiska regleringar, men inom ramen för dessa kan å andra sidan variationsvidden för handlingsfrihet—en vara begränsad. Regleringarna måste alltid ta en betydande hänsyn till den faktiska ekonomiska utvecklingen.

Det må emellertid framhållas att man i hög grad skulle begränsa analysens an- vändbarhet, om man inskränkte den till att avse »verkningarna» av vissa angivna förändringar i de statliga »handlingsparametrarna» under i övrigt givna förhållan- den. Konjunkturanalysen måste avse ett ekonomiskt förlopp, där växelverkan såväl mellan »parametrarna» inbördes som mellan »parametrar» och »variablcr» be- stämmer utvecklingen. Den formella analysens villkor att »parametrarna» skall vara »autonoma», dvs. »att man alltid kan förändra en viss parameter utan att andra parametrar påverkas härav» (Hansen a.a. s. 25) kan inte upprätthållas i en mer verklighetsbetonad undersökning. De olika subjekt, vilkas åtgärder styr kon- junkturutvecklingen, har oftast bestämda förväntningar _— riktiga eller felaktiga _ rörande effekten på vederbörande »endogena variabler» av varandras åtgärder. De reagerar därför direkt på dessa åtgärder istället för att, såsom periodanalysen i allmänhet förutsätter, först vänta på att effekten skall statistiskt registreras.

Bedömningar av hur utvecklingen i Sverige skulle ha gestaltat sig om en annan ekonomisk politik hade förts, måste grundas på antaganden om orsakssamband, om vilka kunskaperna är mer eller mindre ofullständiga. Den inhemska konjunktur- utvecklingen påverkas av många faktorer, t. ex. konjunkturutvecklingen utom- lands både genom dess inverkan på exportefterfrågan och dess mera allmänna in- flytande på förväntningarna, de statliga åtgärderna inom kredit-, valuta- och finanspolitik, företagarnas investerings- och prispolitik, kollektivavtalen mellan arbetsmarknadens parter etc. Kännedomen om hur dessa olika faktorer i sin tur under olika förhållanden påverkar varandra är också ofullständig. Genom att an- tagandena i många fall måste bli löst grundade, blir också slutsatserna om »verk- ningarna» osäkra.

Det kan t. ex. tänkas, att konstanta priser utomlands, i något visst bestämt läge då de i verkligheten steg, skulle ha medfört en sådan återhållsamhet »i »den svenska kredit- och finanspolitiken att resultatet hade blivit konstant även i den inhemska prisnivån; men det kan också tänkas att inflatoriska krafter inom landet skulle ha tillåtits att skapa prisstegringar, importöverskott, valutabrist och devalvering, så att den inhemska penningvärdeförsämringen hade blivit betydande trots den an- tagna konstansen utomlands. I sistnämnda fall är det ju vanskligt att uttala sig om orsakssammanhangen bakom den inhemska prisstegringen, i varje fall om inte det faktiska händelseförloppet kan kronologiskt kartläggas mycket noga.

De utländska förändringarnas inflytande på den svenska utvecklingen är sålunda beroende dels på reaktionen hos dem som bedriver den ekonomiska politiken, dels på reaktionen inom den privata sektorn av näringslivet. På grund av de komplice- rade och svårbedömda orsakssannnanhangen är det ofta svårt att åstadkomma någon tillfredsställande analys. Man kommer alltid att bli tvingad att lämna många frågor öppna.

Särskilt under den första delen av efterkrigsperioden påverkades den inhemska konjunkturen i hög grad av statliga regleringar och kontrollåtgärder av olika slag; priskontroll, importreglering, valutakontroll, byggnadsreglering etc. Detta medför att en rad av de statistiska serier, som man normalt brukar använda för att mäta konjunkturutvecklingen, måste ges en annan förklaring än när de visar ut- slag enbart för marknadsmekanismen. När de påverkas av att någon av de bestäm-

mande faktorerna varit reglerade återspeglar de andra ekonomiska sammanhang. Bakom en ekonomisk reglering ligger alltid en spänning av något slag; som regel är det en spänning mellan tillgång och efterfrågan. Man måste då tolka den aktuella statistiska serien med beaktande av styrkan i den föreliggande spänningen. De principer, efter vilka de statliga regleringarna har administrerats, blir härigenom faktorer att räkna med vid sidan av mera normala ekonomiska förändringar. Där- med är inte sagt att dessa statistiska serier inte längre kan användas för en sådan mätning. Även regleringspolitiken måste ju i viss _ ofta ganska betydande — grad ta hänsyn till den ekonomiska utvecklingen. Man kan inte neutralisera vilka eko- nomiska spänningar som helst med regleringar.

En grundläggande fråga vid en undersökning av detta slag är, hur man skall välja jämförelsenormerna för att få största möjliga nytta av undersökningen. Teoretiskt kanske det ligger närmast till hands att anta, att den i det speciella fallet studerade storheten hade varit oförändrad eller följt en alternativ utvecklingslinje allt sedan 1945, och fråga hur den svenska konjunkturen i så fall hade utvecklat sig. En så- dan problemställning förefaller emellertid mindre ändamålsenlig. Förhållandena har ju successivt avlägsnat sig mycket långt från 1945 års läge. Att t. ex. jämföra det faktiska förloppet under 1960 med det, som skulle ha kommit till stånd om någon viss faktor hade varit oförändrad eller utvecklats annorlunda hela tiden sedan 1945, torde vara ganska onyttigt. Istället bör den undersökta tiden delas upp i betydligt kortare perioder. För var och en av dessa perioder kan man sedan för— söka komma till klarhet om hur konjunkturerna i Sverige skulle ha utvecklats vid en alternativ ekonomisk politik som uppställes som jämförelsenorm. Inte heller för dessa kortare perioder synes det emellertid meningsfullt, att för bedömning av effekten av den förda ekonomiska politiken som norm uppställa en från föregående period oförändrad ekonomisk politik analogt med sättet att mäta effekten 'av t. ex. budgetpolitiken på konjunkturutvecklingen. Detta kan vara lämpligt för att ana- lysera effekten av enstaka åtgärder, men inte för den förda politiken i dess helhet. En oförändrad ekonomisk politik i en helt ny konjunktursituation kan ju inte vara någon lämplig utgångspunkt för bedömning av den förda politikens effektivitet. Hur godtycklig en sådan norm än måste bli, är det därför istället nödvändigt, att som norm söka konstruera den med all efterhandskunskap mest rationella politik som skulle kunna ha förts. Godtyckligheten ligger härvid på två plan. Dels är så- som redan tidigare påpekats de ekonomiska sambanden mellan »parametrar» in- bördes och mellan »parametrar» och »variabler» även när det gäller efterhands- bedömningar tämligen ofullständigt kända, dels är kunskaperna om den faktiska utveckling som ägt rum inte heller fullständiga och föremål för mycket skiftande, ofta av gångna politiska strider färgade bedömningar. De slutsatser som kan dras av en sådan jämförelse kan inte heller komma att gälla »verkningarna» av en viss politik som sådan utan endast skillnaden i »verkningar» mellan denna och en alternativ politik.

Den alternativa ekonomiska politik, som sålunda här skisserats på basis av all efterhandskunskap om den faktiska utvecklingen, för en bedömning av effekten av den politik som i verkligheten förts, bör således i princip vara den politik, som under föreliggande omständigheter skulle ha fört utvecklingen så nära målet god produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde som möjligt. Med hänsyn till de ovan angivna godtyckligheterna i denna konstruktion, har det inte synts möjligt eller meningsfullt att söka en sådan precision i detta alternativ, att en avvägning mellan målen vid eventuella målkonflikter blivit nödvändig.

Det bör kanhända särskilt understrykas, att denna bedömning i efterhand, när framtiden blivit historia, inte kan läggas till grund för någon kritik av den politik som förts eller av dem som fört denna politik. För en sådan kritik är det nödvän—

digt att dela upp data i sådana som var kända och sådana som inte var kända vid fattandet av varje särskilt beslut (inkl. beslut att inte fatta något beslut). Någon sådan uppdelning har inte försökts här; den skulle väl knappast varit möjlig ens om en sådan kritik hade varit undersökningens syfte. Detta har emellertid endast varit att visa ifall någon, och i så fall vilken erfarenhet som kan vinnas om de ekonomisk-politiska sammanhangen, såsom de under efterkrigsåren betingats av förändrade tekniska och institutionella förhållanden.

Periodindelningen

En analys av de sexton efterkrigsårens ekonomiska utveckling i Sverige måste så- ledes börja med en uppdelning av denna epok i olika perioder med hänsyn till va— riationerna i konjunkturutvecklingen, till olikheter i den ekonomiska politiken och till förändringar i en mängd institutionella faktorer, som analysen har att behandla. Efterkrigsperioden uppfattas ju ofta som en enda lång, obruten överkonjunktur eller inflationsutveckling, men en närmare analys ger vid handen att i många av— seenden betydande konjunkturväxlingar ägt rum, även om de ofta lätt försvinner ur blickfältet, först genom årsmedeltalens förrädiska utjämning i statistiken och sedan genom minnets ändå grövre utjämningar.

Mycket betydande växlingar i exportkonjunkturerna, som är de viktigaste för- medlarna av utifrån kommande impulser till den svenska ekonomin, har sålunda förekommit under efterkrigsperioden och parallellt härmed har stora variationer i den totala efterfrågan i samhället ägt rum. Inte heller prisstegringen har varit jämn och obruten. En viss prisstabilitet (eller mer exakt uttryckt: en viss stabilitet i de index, med vilka penningvärdets förändringar i allmänhet brukar mätas) har rått under relativt långa perioder, men de har avbrutits av i allmänhet relativt korta intervaller med påtaglig prisstegring.

Detta innebär naturligtvis inte att det alltid rätt samhällsekonomisk balans under perioder med prisstabilitet, inte heller 'att samhällsekonomin allt-id varit påtagligt ur balans under prisstegringsperioderna. Korrelationen mellan förändringarna i den totala efterfrågan och prisstegringarna har under efterkrigsåren tvärtom varit påtagligt svag. Detta beror inte enbart på att efterfrågetrycket kunnat dämmas upp tillfälligt med hjälp av statliga regleringar eller en ekonomisk politik, som ofta siktat mer till symptomen på efterfrågeöverskottet än till dess orsaker. Det beror till väsentlig del också på att prisstegringarna har haft andra orsaker än ett över- skott i den totala efterfrågan.

Impulser och händelseförlopp har sålunda varit mycket varierande under efter- krigstiden; återverkningarna av krigsekonomin har blivit allt svagare allteftersom åren gått och andra, vad man ofta kallat »normala» konjunkturfaktorer, har kommit istället, samtidigt som efterkrigsåren också varit rika på nicke-ekonomiska», rent tillfälliga störningar av olika slag. Det är därför inte möjligt att forma analysen av efterkrigsutvecklingen under olika skeden efter ett enhetligt schema.

Det är självklart att en uppdelning av ett utvecklingsskede i perioder alltid måste rymma ett betydande mått av godtycke. Den blir beroende av vilka kriterier på förändringar i den ekonomiska utvecklingen man väljer. Eftersom vårt uppdrag främst berör prisutvecklingen och sysselsättningen, ligger det ju nära till hands för oss att välja kriterier, som ger uttryck för dessa.

Omedelbart efter krigsslutet följde en omställnings- och återuppbyggnadsperiod med ett starkt behov av varor både i Sverige och ännu mer i de krigshärjade län- derna. Nedslitningen och i andra länder även den materiella förstörelsen under kriget ledde till mycket stora investeringsbehov och den goda efterfrågan under de första efterkrigsåren drev ytterligare upp investeringsbenägenheten. Samtidigt var

konsumenterna efter krigsårens begränsningar angelägna att höja sin standard och förnya sin utrustning. Varuknappheten under kriget medförde ett ökat spa— rande, varför likviditeten vid krigsslutet var hög både i företagen och hos allmän- heten. Behovet av varor kunde således också ta sig uttryck i effektiv efterfrågan. I Sverige medförde detta en kraftig ökning av såväl import som export och en mycket stor efterfrågan på arbetskraft.

Trots den ökade efterfrågan i många länder rådde en relativ prisstabilitet på världsmarknaden ända fram till mitten av 1946". Därefter följde en prisuppgång. som för Sveriges del kan avläsas i en mindre stegring av importpriserna och i en mycket häftig uppgång i exportpriserna. En motsvarande stegring i partiprisindex kan noteras redan från hösten 1946, men konsumentpriserna låg i stort sett oför- ändrade ända till årsskiftet 1947/48.

Den ekonomiska politiken under denna period karakteriseras av att man höll tillbaka de växande spänningarna inom samhällsekonomin med hjälp av de från kriget kvarstående regleringarna, medan man väntade på att »normala» tider åter skulle infinna sig med samma problem som under mellankrigsåren. I många fall gick man t. o. m. den vänt—ade »normaliseringen» i förväg och avskaffade eller upp- luckrade regleringarna innan några tecken på ett minskat efterfrågetryck ännu visat sig.

Gränsdragningen mot den därpå följande perioden måste bli tämligen godtyck- lig. Partipriserna började stiga redan hösten 1946 under inflytande av höjda im- portpriser, exportpriserna steg från våren 1947 osv. De flesta indikatorerna pekar dock på senare hälften av 1947 såsom den tidpunkt, då de viktigaste förändringarna skedde.

Denna andra period innefattar omläggningen av den ekonomiska politiken från årsskiftet 1947/48, de första trevande försöken till antiinflationspolitik, stödda av den nedgång i världsmarknadskonjunkturen som ledde till devalveringen i sep- tember 1949, samt återhämtningen under första halvåret 1950 fram till Korea— konjunkturens början. Prisutvecklingen på världsmarknaden vände under våren 1948, importpriserna sjönk något och exportpriserna mycket kraftigt fram till devalveringstillfållet. Partipriserna fortsatte däremot att stiga ända till hösten 1948. Under första halvåret 1948 inträffade en häftig uppgång i konsumentpriser- na, delvis beroende på en ökad indirekt beskattning i konjunkturdämpande syfte, men därefter var konsumentprisstegringarna tämligen begränsade ända fram till hösten 1950.

Den starka kreditexpansion från affärsbankerna, som fortgått sedan krigets slut, avstannade redan under senare delen av 1947 och under våren 1948 stagnerade också den tidigare starka ökningen av exportinkomsterna. Den sålunda uppkom- na konjunkturavmattningen tog sig också uttryck i en viss minskning i efterfråge- trycket på arbetsmarknaden, även om sysselsättningen alltjämt var mycket hög.

Tiden fram till slutet av 1950 utmärktes sålunda av en viss ekonomisk balans, beroende dels på avmattningstendenser från utlandet, dels på en ekonomisk åt- stramningspolitik inom landet. Devalveringen i september 1949 markerar dock redan en vändpunkt i denna utveckling.

Det synes knappast nödvändigt med någon mera ingående redogörelse för att motivera att Korea—konjunkturens båda faser, uppgångsperioden från hösten 1950 fram till årsskiftet 1951/52 och återgångsperioden från denna tidpunkt fram till slutet av 1953, behandlas som särskilda perioder. Med det perspektiv på utveck- lingen man nu kan få, framstår de särpräglade dragen i denna utveckling allt tyd-

ligare. Detta hindrar emellertid inte att en hel del erfarenhet av värde kan häm- tas från denna tid, kanske just därför att händelseförloppet var så exceptionellt.

Utvecklingen under perioden efter Korea-episodens slut torde få betraktas som ett för efterkrigstiden mera normalt konjunkturförlopp. Efterfrågeutvecklingen återfick då sin dominerande roll för konjunkturen, men samtidigt upprätthölls en hög sysselsättning och en god produktionsökning under större delen av perioden med stöd av de för efterkrigstiden karakteristiska tendenserna i den ekonomisk- politiska utvecklingen.

Exportens värde nådde ett bottenläge tredje kvartalet 1952, men återhämtningen började omedelbart och fortsatte kontinuerligt t. o.m. första kvartalet 1955. Där- efter stagnerade den under ett år, men ökningen återupptogs och fortsatte under ytterligare ett år fram till början av 1957, då ett inte obetydligt bakslag inträffade. Perioden kännetecknas också av en stark statlig och kommunal utgiftsexpansion. Ökningen av den totala industriproduktionen återupptogs under hösten 1953 och fortsatte, likaledes med nära ett års avmattning under 1956, fram till hösten 1957. Sysselsättningen var hög ända från årsskiftet 1952/53, högst från mitten av 1954 till slutet av 1955.

I jämförelse med tidigare perioder var förändringarna i import- och exportpri- ser obetydliga; en viss uppgång kan skönjas från mitten av 1954. Uppgången i parti- priserna från samma tidpunkt var dock större. En med dessa parallell uppgång gav sig också tillkänna i konsumenwtpriserna, även om den inte började förr än ett år senare. I gengäld fortsatte den även efter årsskiftet 1956/57, då partipr-issteg— ringen upphörde, snarast i ökad takt, särskilt om man endast ser till de marknads- bestämda priserna och i index eliminerar inflytandet av den politiskt bestämda prisbildningen på livsmedel, bostäder, sprit och tobak.

Den—na konjunkturfas avslutades hösten 1957, då Sverige återigen kom in i en lugnare för att inte säga mattare konjunkturutveckling.

Den normalisering av konjunkturmönstret, som inträdde under föregående pe- riod, kom till ändå starkare uttryck under den därpå följande och sista, från slu- tet av 1957 till början av 1961. Samtidigt hade denna period emellertid för Sveriges del några mycket speciella karakteristika: inom lönepolitiken dominerades ut- vecklingen av den stora pensionsreformen och på kreditmarknaden av en täm— ligen radikal omläggning av kreditpolitiken. Vidare mobiliserades arbetsmark- nadspolitiken till den första, verkligt väsentliga insatsen under efterkrigstiden i konjunkturnedgången 1958—59. Slutligen uppnåddes under denna period en pris— stabilitet, som saknar motstycke under efterkrigstiden; väsentligen till följd av en balans mellan vikande råvarupriser och stigande fäwrdigvaxrupriser samt en i jäm- förelse med produktionsökningen tämligen långsam reallönestegring kunde kon- sumentprisnivån, bortsett från införandet av allmän omsättningsskatt från nyåret 1960, hållas i stort sett konstant från april 1958 till november 1960 och den därpå följande prisuppgången har hittills, trots den mycket markerade högkonjunktur som inträdde från slutet av 1959 och de avsevärda lönehöjningarna, varit ganska måttlig.

Vad gäller de utifrån kommande impulserna, präglas denna period främst av de ekonomiska integrationssträvandena i Västeuropa samt av att konjunkturerna i Västeuropa och Förenta staterna, på samma sätt som under 1952—53, kom i otakt från slutet av 1959. Importpriserna har under hela perioden haft en svagt fallande tendens medan exportpriserna först fallit fram till mitten av 1959 men sedan åter

stigit. Konjunkturuppgången från sagda tidpunkt kan emellertid, på samma sätt som 1954—55, i allt väsentligt karakteriseras som en mängdkonjunktur.

Periodindelningen skulle på denna grundval bli följande: Period 1. Från krigets slut fram till hösten 1947. Den egentliga omställnings- och återuppbyggnadsperioden efter kriget.

Period II. Från hösten 1947 till hösten 1950. Den första stabiliseringsperioden. Period III. Korea-konjunkturens uppgångsfas från hösten 19.50 till årsskiftet 1951/52.

Period IV. Korea-konjunkturens återgångsfas från årsskiftet 1951/52 till senare delen av 1953.

Period V. Från hösten 1953 till hösten 1957. Efterkrigstidens första mera normala högkonjunkturperiod.

Period VI. Från hösten 1957 till Våren 1961 (oavslutad). En fortsatt normalise- ring av konjunkturrörelserna men samtidigt en period med mycket speciella karak- teristika.

Till sist skall här endast framhållas, att denna uppdelning i perioder för att un- derlätta konjunkturanalysen inte får skymma de genomgående, mycket domineran— de strukturella och institutionella utvecklingstendenserna under efterkrigsperioden som helhet betraktad. Dessa måste alltid ligga som bakgrund för analysen. Det kan räcka med att här erinra om det under hela perioden starkt växande internationella beroendet, som dels tog sig uttryck i utrikeshandelns växande andel av national- produkten, dels i de västeuropeiska integrationssträvandena och det vidgade in— ternationella ekonomiska samarbetet med allt mer ingripande bindningar av den nationella handlingsfriheten i den ekonomiska politiken, vidare om den starka ekonomiska expansionen och den växande ambitionen i den ekonomiska politi- ken i alla länder, föranledd både av yttre politiska spänningar och inhemska krav på bättre villkor, och slutligen särskilt för Sveriges del om den starka, fortgående utvidgningen av den offentliga sektorn, främst till följd av den socialpolitiska ex— pansionen och trygghetspolitiken, men även genom den starka utbyggnaden av annan samhällelig service, t. ex. undervisning och kommunikationer samt inte minst försvaret.

Befolkningsuwecklingen efter kriget

Befolkningsutvecklingen är av betydelse för den ekonomiska bedömningen både med hänsyn till arbetskrafttillgången och till efterfrågans storlek och struktur. Såsom framgår av följande tablå ökade totalbefolkningen procentuellt betydligt mera än den arbetsföra befolkningen under kriget och efterkrigsåren fram till mitten av 1950-talet, då en omsvängning ägde rum genom att krigsårens stora årskullar successivt kom över 15 års-gränsen.

Tabell 1. Befolkningens tillväxt åren 1941—1960

Totalbefolkning Befolkning 15—64 år periOd Procentuell Därav genom Proeentuell Därav genom ökning nettoimmigr. ökning nettoimmigr. 1941—1945 4,7 0,6 2,3 ca 0,7 1946—1950 5,5 1,7 2,1 . 1,8 1951—1955 3.5 0,7 1,9 » 0,9 1956—1960 2,9 0,7 4,6 » 0,9

Utvecklingen 1941—1955 står i detta hänseende även i kontrast till utvecklingen under mellankrigsåren som var den motsatta. Karakteristiskt för utvecklingen är även en successiv uppgång i den arbetsföra befolkningens genomsnittsålder, sär- skilt märks den starka ökningen av åldersgruppen 50—64 år.

För att kunna bedöma befolkningsutvecklingens inflytande på arbetskrafttill- gången måste man också känna yrkesintensiteten för män och kvinnor inom olika åldersgrupper. Statistiken på detta område är emellertid ganska bristfällig.

De väsentligaste förändringarna i yrkesintensiteten mellan 1940 och 1950 (se- nare uppgifter än 1950 finns ännu ej tillgängliga då beräkningarna måste baseras på folkräkningarna) var en minskning för män under 25 år, beroende på den växande rekryteringen till längre utbildning, samt en ökning för såväl gifta som ogifta kvinnor i alla åldersgrupper men särskilt stark för de yngre. Den ökade giftermålsfrekvensen resulterade icke desto mindre i en minskad yrkesintensitet för kvinnor i åldersgrupperna 25—40 år som helhet tagen genom att så många fler kom att tillhöra gruppen gifta kvinnor, som har en mycket lägre om än ökad yrkesintensitet. Den tredje tendensen var en minskning i yrkesintensiteten för män och kvinnor över 65 år, med all sannolikhet beroende på förbättrad ålders- försörjning.

Det finns all anledning att förmoda att dessa tre utvecklingslinjer följts även under 1950-talet. Den tidigare förmodan att yrkesintensiteten för gifta kvinnor skulle minska med stigande standard synes inte bli bekräftad av utvecklingen. Av erfarenheter bl. a. från USA förefaller det tvärtom som om man skulle ha att räkna med ytterligare någon stegring.

Tillsammantagna resulterade dessa förändringar i en ökning av den totala ar— betsstyrkan, dvs. företagare, anställda och medhjälpande familjemedlemmar, såväl män som kvinnor, med 4,6 % från 1940 till 1950 eller obetydligt mer än ökningen av befolkningen mellan 15 och 64 år. Den kan jämföras med en ökning med 7,7 % under 1930-talet. Under 1950-talet kan ökningen beräknas ha varit ca 5 %.

Tabellsammanställning över den ekonomiska utvecklingen efter kriget

I detta avsnitt har vi sammanställt ett antal tabeller, som belyser den ekonomiska utvecklingen under efterkrigsperioden med enstaka utblickar bakåt mot krigsåren och även åren närmast före kriget. De bildar en del .av grundvalen för analysen av de olika perioderna i de följande avsnitten. Ett antal tabeller och diagram av betydelse i detta sammanhang återfinns också i huvudbetänkandet.

Tabell 2. Försörjningsbalansen 1938/39 och 1946—1960

Löpande priser, miljoner kronor

1938/

39 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Tillgång Bruttonationalprodukt till marknadspris. . . . . . .. 12 710 23 130 24 830 27 830 29 240 31 200 38 150 41 750 43 020 45 230 48 970 53 120 57110 59 440 63 100 68 500 Import av varor, cif . . . .. 2 260 3 400 5 230 4 950 4 340 6 120 9 190 8 950 8 170 9 190 10 340 11 430 12 570 12 250 12 490 14 890 Minskning av lager m. m.. — _ —— — — 150 —— — 430 70 — _— _— 110 260 —

Summa tillgång 14 970 26 530 30 060 32 780 33 580 37 470 47 340 50 700 51 620 54 490 59 310 64 550 69 680 71 800 75 850 83 390

Användning Privat inhemsk bruttoin- vestering. . . . . . . . . . . .. 2 230 4 310 5 040 4 830 4 810 5 590 6 640 6 890 7 440 8 010 8 410 9 270 9 730 10 570 11 350 12 760 Offentlig inhemsk brutto- investering. . . . . . . . . .. 860 1 800 2 090 2 550 2 790 3 070 3 820 5 020 5 670 5 900 6 160 6 730 7 470 7 820 8 650 8 990 Ökning av lager m. m.. . 250 110 440 330 190 —— 1 030 950 -— _ 1 000 710 1 220 -— — 1 380 Export av varor, fob, och netto av tjänster ... .. 2 210 3 300 3 780 4 540 4 820 6 290 10 130 9 130 8 500 9 030 9 920 11 310 12 470 11 970 12 450 14 440 Privat konsumtion. . . . .. 8 420 14 780 16 260 17 700 17 950 19 350 21 800 24 010 24 910 26 250 28 050 30 220 31 750 33 880 35 240 36 960 Offentlig konsumtion. . . . 1 000 2 230 2 450 2 830 3 020 3 170 3 920 4 700 5 100 5 300 5 770 6 310 7 040 7 560 8 160 8 860

Summa användning 14 970 26 530 30 060 32 780 33 580 37 470 47 340 50 700 51620 54 490 59 310 64 550 69 680 71 800 75 850 83 390

Tabell 3. Försörjningsbalansen åren 1946—1960 1954 års priser, miljoner kronor

Tillgång

Bruttonationalprodukt till mark— nadspris....................

Import av varor, cit. ..........

Minskning av lager m. m. . . . . . .

Summa tillgång

Användning Privat inhemsk bruttoinvestering Offentlig inhemsk bruttoinveste— Ökning av lager m. m.. . . .. Export av varor, fob, och netto av tjänster ....... Privat konsumtion ...... . . . . . . . Offentlig konsumtion. . . . . ......

Summa användning

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1959 1960

33 940 5 550 34 630 7 600 36 610 6 770 38 570 5 860 40 580 7 340 220 40 380 8 680 41 290 8 030 43 010 8 010 460 45 230 9 190 70 46 970 10 210 48 570 10 870 50 230 11 650 50 720 11 870 100 53 280 12 460 310 55 250 14 620

39 490 42 230 43 380 44 430 48 140 49 060 49 320 51 480 54 490 57 180 59 440 61 880 62 690 66 050 69 870

6 650 2 960 90 5 170 21 060 3 560 7 250 3 230 550 5 150 22 400 3 650 6 750 3 710 360 5 790 22 840 3 930 6 450 3 960 400 6 670 22 790 4 160 7 350 4 210 8 180 24 090 4 310 7 150 4 250 950 8 540 23 600 4 570 6 680 4 910 850 7 750 24 330 4 800 7 300 5 650 8 270 25 150 5 110 8 010 5 900 9 030 26 250 5 300

8110

5 890 920 9 590 27 280 5 390 8 420 6 090 620

10 580 28 090 5 640

8 440 6 460 1 030

11 550 28 570 5 830

9 070 6 680

1 1 420 29 490 6 030

9 640 7 350

12 120 30 570 6 370

10 240

7 230 1 160

13 650 31 030 6 560

39 490 42 230 43 380 44 430 48 140 49 060 49 320 51 480 54 490 57 180 59 440 61 880 62 290 66 050 69 870

Tabell 4. Försörjningsbalansens poster i procent av bruttonationalprodukten

Löpande priser

1938/39 och 1946—1960

1938/ 39

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Privat inhemsk bruttoin—

vestering. . . . . . Offentlig inhemsk brutto-

investering. . . . . . . . . . . Lagerförändring. . . . . . . . . Bytesbalansens saldo. . . . Privat konsumtion. . . . . . Offentlig konsumtion . . . .

. . . . . . . 17,5 6,8 2,0

_— 0,4

66,2 7,9

18,6

7,8 0,5 — 0,4 63,9 9,6

20,3

8,4 1,8 — 5,9 65,4 9,9

16,4 17,9 17,4 16,5 9,5 0,7 1,7 61,4 10,3

9,8 — 0,6 0,5 62,0 10,2

12,0 2,3 0,4 57,5 11,3

10,0 2,7 57,1 10,3

—1,0

1 7,3 17,7

13,2 13,0 _ 0,1 — 0,4 58,1 11,7

0,8 57,9 11,8

17,5 12,7 1,3 -—— 0,2 56,8 11,9 17,8 13,2 — 0,2 — 0,5 57,0 12,7 18,0 13,7 — 0,4 0,1 55,9 12,9 18,6 13,1 2,0 -— 0,7 54,0 13,0

Summa 100,0

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabell 5. Export- och importvolymens årliga procentuella förändring 1946—1960

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Exportvolym......... ...... .. +35 +11 +10 +15 +25 + 4 ——11 +9 Importvolym............ . +213 +34 —12 —13 +25 +18 — 7 3130

DN

+10 + 6 +10 +8 i + 1 +8 +

Q' _ + GGN ++

Tabell 6. Den privata konsumtionens volymufveckling 1946—1.960 1954 års priser, index: 1954 = 100

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Total privat konsumtion ...... 80 85 87 87 92 90 93 96 100 104 107 109 112 116 118 Därav: varaktiga varor. ... . . . . . . . .. 62 72 74 69 82 85 83 87 100 103 106 115 121 136 131 icke varaktiga varor. . . . . . . . 84 89 89 89 94 90 94 97 100 104 108 108 112 114 117 tjänster. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 79 83 87 89 91 92 94 97 100 104 105 108 110 112 115

Tabell 7. Årlig volymförå'ndring för vissa

av försörjningsbalansens poster,

1946——

1.960

1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1958 1959 1960

' 1947 1948

Bruttonationalproduktcn. . . . . . . . . . . . . . + 2,0 + 5,7

+ 5,3 + 5,2

— 0,5

+ 2,2 + 4,2 + 5,1 + 3,8 + 3,4

o_ F'! +

O') + 0 ID + h ,

Bruttoinvesteringarna, totalt. . . . . . . . . . . » privata. . . . .. » offentliga . . Konsumtionen, totalt. . . . . » privat. . . . . » offentlig. . .

— 0,5 —— 4,5 + 6,6 + 0,7 —— 0,2 + 5,7

+1,1 +1,8 + ,5 + ,4 + ,7 + ,8

v—(COCDLOIQCÖ

—1,4 ——2,7 + 0,8 —0 8

+6,0

th—thcäto OHOWMH

++l+++

++++++

hvmmmv mhmcrfmm ++++++

"4

50050th B&DOQCOID mmnqooxn— N:ow—T—m

++|+++

Tabell 8. Bruttonationalproduktens prisutveckling

1946—1960

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Index: 1954 = 100. . . . . . . . . . . . 68,0 71,6 76,0 Förändring från föregående år, procent..................... .. +5,3 +6,1

75,8

—— 0,2

76,9

+ 1,4

94,5

+ 22,9

101,1

+ 7,0

100,0

—1,1

100,0

+ 0,0

104,3

+ 4,3

109,4

+ 4,9

113,8

+ 4,0

117,3

+ 3,1

118,7

+ 1,1

124,2

+ 4,7

Tabell 5). Investeringar 1 maskiner, transportmedel m. m. (exkl. reparationer och underhåll) 1946—1960

1954 års priser

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Miljonerkronor................ 2485 2735 2904

2 715 3 400 3 561 3 337 3 640 4 103 3 969 4 092 4 236 4 569 4 973 5 229

Index: 1954=100............. 61 67 71

66 83 87 82 89

100

97

100 103 111 121 127

Tabell 10. Sveriges bytesbalans och valutareserv 1946—1960 Miljoner kronor

1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Import cif. ——3339—5226—4951—4340——-6117—9193—8952—8172w9192—10 337—11 434—12567—12249— Exportfob. +2548+3241 +3979+4250+5708+9226+8135+ 7659+8196+ 8933+10067 +11062+10799+

H andelsbatansens saldo.........—— 851—1985— 972— 90— 409+ 33— 817— 513— 996— 1404— 1367—1505— Sjöfartsnetto . . . + 1 215 + 1 440 + Övriga tjänster m.m., netto .. + 127—— 64— 76— 15— 20——— 70— 80— 15—— 45— 35 Bytesbalansens saldo ..... . . . —— 104 —— 1 449 — 408 + 485 + 171 + 933 + 178 + 332 — 166 _— 414 —— 127 _ 95 —

620+ 600+ 640+ 590+ 600+ 970+1075+ 860+ 875+ 1025

++

25— 30——

Totala guld- och valutareserven vid slutet av resp. årl ... .. 1 597 431 304 909 700 2 153 2 284 2 624 2 513 2 551 2 765 2 838

1 450—— 1 250 + 80—

280 —

2 991

12 488 — 14 888 11 424 + 13 285

1 064 _ 1 603 1 240 + 1 355 210 — 200

34 — 448

3 047 2 889

1 Siffrorna för 1946—1950 är inte jämförbara med uppgifterna för senare år.

Tabell 1]. Statens kassamässiga inkomster och utgifter på totalbudgeten 1945/46—1959/60 Miljoner kronor

1945/ 1946/ 1947/ 1948/ 1949/ 1950/ 1951/ 1952/ 1953/ 1954/ 1955/ 1956/ 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 1957/ 58 1958/ 1959/ 59 60

1. Totalinkomster. . . . . . . . . . . . .. 3 528 3 606 4 438 4 954 4 839 5 821 8 007 8 058 8 085 8 607 10 072 10 691 1 a. därav: direkta skatter. . . . . . 1 474 1 245 2 156 2 251 2 168 2 890 4 772 4 553 4 259 4 298 5 212 5 600 1 b. indirekta skatter. . . . . 1 612 1 900 1 918 2 283 2 203 2 414 2 681 2 899 3 116 3 525 4 066 4 317 2. Utgifter på driftbudgeten. . . . . 3 329 3 155 3 971 4 643 5 002 5 449 6 423 7 647 8 130 8 619 9 691 10 978 . Överskott (+) resp. underskott

(——) på driftbudgeten. . . . . . .. + 199 + 451 + 467 + 311 —— 163 + 372 +1584 + 411 _ 45 — 12 + 381 — 278 . Utgifter på totalbudgeten. . . . . 3 669 3 816 4 345 5 113 5 266 6 017 7 199 8 667 9 163 9 696 10 719 11 621 . Överskott (+) resp. underskott

(__) på totalbudgeten . . . . . . . . —— 141 — 210 + 93 -—— 159 —— 427 — 196 + 808 -— 609 —1078—1089 — 647 —— 930 . Ökning (+) resp. minskning

(——) av statsskulden. + 242 + 225 + 67 + 374 + 211 +348 _ 91 + 203 +1055+ 937 + 953 +1341

12 019 6 210 4 859

12120

— 101 13 324

—1 305

+1544

12 605 13 656 6401 6468 5 265 6 063 512 743 13 698

—-138 +— 42 14 315 15 375

——1710 ——1719

+ 812 +1487

Budgetutfallet Vissa av riksbankens transaktioner .. Förändringar i Kop (+) och .. Överskott (+) Nettoändringar försäljning (_) sedelmaätgden Budgetår Underskott (_) År ibankens av skattkammar- b oåh a ars— på tot. budgeten valutabehållning växlar och Sååå—"25 glim- obligationer e. ning OS riksbanken milj. kr. milj. kr. milj. kr. milj. kr. 1945/46 _ 141

1946/47 —— 210 1945 + 273 — 58 + 167 1947/48 + 93 1946 _ 8731 + 4113 + 143 1948/49 _ 159 1947 _1 185 + 1 202 + 118 1949/50 — 427 1948 — 118 + 570 + 408 1950/51 _ 196 1949 + 6032 _ 133 + 155 1951/52 + 808 1950 _ 36 + 260 + 142 1952/53 — 609 1951 + 1 225 + 622 + 802 1953/54 — 1 078 1952 — 74 + 419 + 486 1954/55 —— 1 089 1953 + 317 — 455 _ 140 1955/56 _ 647 1954 — 147 + 481 + 222 1956/57 — 930 1955 _ 45 + 756 + 506 1957/58 — 1 305 1956 + 18 + 367 + 97 1958/59 — 1 710 1957 _ 88 + 660 + 137 1959/60 — 1 719 1958 + 85 — 505 + 247 1959 — 279 + 348 + 181 1960 + 269 + 1 112 + 309

1 Nedskrivning: 182 milj. kr. * Uppskrivning: 125 milj. kr. 3 + 700 milj. kr. från riksgäldskontoret avseende lånetransaktioner under krigsåren.

Tabell 13. Affärsbankernas likviditet samt inlåning och utlåning 1945—1960

Likvida Inlåning Likviditets- Utlåning tillgångar1 milj. kr. procentz milj. kr.

31/12 1945 ................ 2 499 6 847 36,5 5 843 1946 ................ 1 373 7 113 15,1 7 296 1947 ................ 1 032 7 506 13,7 8 021 1948 ................ 1 368 7 640 17,9 7 895 1949 ................ 1 957 8 399 23,3 8 097 1950 ................ 1 788 8 930 20,0 9 240 1951 ................ 2 785 10 513 26,5 10 175 1952 ................ 2 716 10 358 26,2 9 848 1953 ................ 3 991 11 839 33,7 9 932 1954 ................ 3 697 12 727 29,0 11 092 1955 ................ 3 916 12 609 31,1 10 530 1956 ................ 4 083 13 090 31,0 10 638 1957 ................ 5 162 14 263 36,2 10 826 1958 ................ 6 007 15 987 37,6 11 692 1959 ................ 7 405 18 950 39,1 13 125 1960 ................ 6 370 18 524 34,4 14 091

1 Kassa, riksbanksgiro, skattkammarväxlar och obligationer. ” = likvida tillgångar i relation till inlåningen.

Tabell 14. Detaljprisindex för livsmedel från svenska jordbruksprodukter samt konsumtionsprisindea; Årsmedeltal 1945—1960

Detaljprisindex för Totalindex _ livsmedel Totalindex _ livsmedel, Totalindex

livsmedel från svenska Totalindex _ livsmedel . . . . År jor dbrukspro dukter och bostad bostad, sprit och tobak (konsumtionsprlsmdex)

1935 = 1945 = föreg. 1935 = 1945 = föreg. 1935 = 1945 = föreg. 1935 = 1945 = föreg. 1935 = 1945 = föreg. 100 100 år=100 100 100 år=100 100 100 år=100 100 100 år=100 100 100 år=100

1945. . . . 173,8 100,0 157,8 100,0 166,8 100,0 160,1 100,0 162,6 100,0 1946. . . . . . . . . . . 177,2 102,0 102,0 156,2 99,0 99,0 163,8 98,2 98,2 157,4 98,3 98,3 162,5 99,9 99,9 1947. . . . . . . . . . . 187,5 107,9 105,8 157,3 99,7 100,7 164,7 98,7 100,5 158,4 98,9 100,6 166,8 102,6 102,6 1948. . . . . . . . . .. 196,7 113,2 104,9 166,1 105,3 105,6 174,9 104,9 106,2 167,7 104,7 105,9 173,6 106,8 104,1 1949. .. . . . 195,7 112,6 99,5 169,5 107,4 102,0 177,1 106,2 101,3 169,2 105,7 100,9 175,2 107,7 100,9 1950. . . . . 195,3 112,4 99,8 173,1 109,7 102,1 180,7 108,3 102,0 173,2 108,2 102,4 177,7 109,3 101, 1951 . .. . .. 230,6 132,7 118,1 201,3 127,6 116,3 213,1 127,8 117,9 205,1 128,1 118,4 207,6 127,7 116,8 1952. ..... .. . .. 265,3 152,7 115,0 210,9 133,6 104,8 221,5 132,8 103,9 214,6 134,0 104,6 223,0 137,1 107,4 1953. . . . . . ..... 267,9 154,1 101,0 210,7 133,5 99,9 221,4 132,7 100,0 212,7 132,9 99,1 224,1 137,8 100,5 1954 ..... . . . . .. 262,3 150,9 97,9 216,6 137,3 102,8 227,5 136/1 102,8 217,2 135,7 102,1 226,9 139,5 101,2 1955. . . . . . . . . .. 282,1 162,3 107,5 218,9 138,7 101,1 229,3 137,5 100,8 218,4 136/1 100,6 233,3 143,5 102,8 1956. . .. . . 306,9 176,6 108,8 226,9 143,8 103,7 236,2 141,6 103,0 225,0 140,5 103,0 244,8 150,6 104,9 1957. . . . . 308,2 177,3 100,4 240,7 152,5 106,1 251,5 150,8 106,5 236,3 147,6 105,0 255,5 157,1 104,4 1958. . . . . 324,5 186,7 105,3 251,3 159,2 104,4 261,6 156,8 104,0 245,0 153,1 103,7 266,5 163,8 104,3 1959. . . . . 333,6 191,9 102,8 251,8 159,5 100,2 260,8 156,3 99,7 243,3 152,0 99,3 268,9 165,3 100,9 1960. . . . . . . . . .. 357,6 205,7 107,2 261,4 165,6 103,8 271,5 162,7 104,1 252,0 157,4 103,6 279,9 172,1 104,1

Tabell 15. Vinstutvecklingen inom industrin under efterkrigstiden Procentuell förändring från föregående år av

Brutto— Avskriv- Skatter o. Redovisad Beslutad

vinst ningar invest.—avgift vinst utdelning 1947 + 2 + 19 + 60 _28 + 4 1948 + 5 + 16 + 2 _13 _ 2 1949 + 5 + 1 + 1 + 7 _ 1 1951 + 23 + 16 + 66 + 31 + 12 1952 _12 + 3 _13 + 2 + 8 1953 + 12 _ 4 + 17 + 12 + 3 1954 + 5 +13 0 + 7 + 5 1955 + 6 + 8 + 12 _ 5 + 12 1956 + 1 + 13 + 1 _ 6 + 10 1957 +12 + 3 + 5 + 2 0 1958 _ 2 + 4 _20 _ 6 —16 1959 + 1 +15 _17 + 2 _ 2

Det ekonomiska läget vid andra världskrigets slut

Det faktiska läget

En analys av efterkrigsutvecklingen förutsätter att utgångsläget vid det andra världskrigets slut klarlägges. Hur mycket av mellankrigstidens konjunkturerfaren- heter var ännu giltiga och vilka nya spänningar hade skapats av krigstidens eko- nomiska utveckling? Vad beträffar den ekonomiska utvecklingen under kriget har man därvid främst att bygga på det »preliminära bokslut», som framlades i konjunkturrapporten våren 1945. Någon mera definitiv analys synes aldrig ha blivit gjord. En fixering av utgångsläget 1945 måste innefatta tre moment: Det faktiska ekonomiska läget, förväntningarna och de ekonomisk—politiska handlings— programmen.

Den ökade sysselsättningen under andra världskriget i jämförelse med 1930-talet medförde en höjning av inkomstnivån och bristen på varor ledde till ett ökat personligt sparande med sikte på inköp när varutillförseln blev bättre. Denna uppskjutna efterfrågan gällde av naturliga skäl särskilt varaktiga konsumtions— varor.

Den reella timförtjänsten för vuxna manliga arbetare inom egentlig industri var 1945 i stort sett oförändrad i jämförelse med 1939. Genom ökning av antalet anställda ökade den reala lönesumman inom industrin dock med ca 10 % under samma period. Samma ökning gäller i stort sett för lönesummorna för övriga arbetargrupper och för jordbrukarnas inkomster totalt sett.

Löneutvecklingen för vuxna manliga industriarbetare under krigsåren framgår av tabell 16.

Inom näringslivet genomfördes under kriget en mycket väsentlig ekonomisk konsolidering genom vinster, delvis från ersättningsproduktion för en genom av- spärrningen från utländsk konkurrens avskärmad hemmamarknad, men också från export till de krigförande länderna. Genomsnittligt torde bruttovinsten ha stigit något starkare än prisnivån från 1939 till 1944 (K. I.1 A: 13 s. 52). Därtill kom emellertid en gynnsam förskjutning mellan eget och främmande kapital på grund av prisstegringen. Vinsterna fonderades i stor utsträckning i väntan på bättre tillgång på kapitalvaror och i väntan på en säkrare bedömning av när kriget skulle sluta och hurudan efterkrigskonjunkturen skulle bli. Likviditeten

1 Konjunkturinstitutets meddelanden.

Tabell 16. Timförtjänsternas utveckling 1939—1946

Vuxna manliga arbetare inom egentlig industri

1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 Indexserier, 1939 = 100 1. Timförtjänst, nominell. 109 117 128 133 137 142 153 2. Timförtjänst, reell ..... 96 92 92 95 97 101 108 3. Levnadskostnadsindex (inkl. skatter) ....... 113 128 139 140 141 141 142 Årlig stegring, procent (jämförelse mellan ka- lenderåren) 4. Total timförtjänst- ökning ............. 7,5 8,2 8,9 4,6 2,5 4,7 8,0 Därav genom: 5. Centrala avtal (index— avtalen m. m.) ...... 3,5 3,9 6,7 1,5 —— _ — 6. Andra kollektivavtal . . 2,5 0,5 0,4 0,2 0,9 3,2 3,2 7. Löneglidning1 ......... 1,4 1,7 1,7 2,9 1,6 1,5 4,7

1 Löneglidningen är beräknad i procent efter den avtalsmässiga lönehöjningen.

inom näringslivet, som redan 1939 var synnerligen god, förbättrades därigenom ytterligare. Både vad gäller enskilda personer och näringslivet bidrog finansie- ringsmetoderna för de under kriget starkt ökade statsutgifterna och ökningen av valutareserven verksamt till detta resultat.

Det under kriget ackumulerade behovet av varor kunde genom den hos företag och hushåll uppsamlade likviditeten vid krigets slut också ta sig uttryck i köp- kraftig efterfrågan. Behållningen på affärsbankernas, Sparbankernas och post- sparbankens inlåningsräkningar ökade från slutet av 1938 till slutet av 1945 från 8,6 mmkr till 13,9 mmkr. Effekten härav förstärktes av en hög likviditet i han- kerna, som kunde läggas till grund för en kreditexpansion. Mot en inlåning från allmänheten av 6,8 mmkr hade vid slutet av år 1945 affärsbankerna 2,5 mmkr, dvs. 36,5 % i likvida medel. Under krigsåren hade flera år i följd överskott upp— stått -i den svenska bytesbalansen med utlandet, vilka medfört ett valutainflöde, som till större delen övertogs av riksbanken. Valutareserven kom därigenom vid krigets slut upp i 2,6 mmkr. Vidare resulterade de statliga budgeterna i stora utgiftsöverskott, vilka huvudsakligen finansierades genom lån på marknaden men till en del också genom lån hos riksbanken och genom förbrukning av tillgodo— havanden hos denna. Från mitten av 1939 till mitten av 1945 ökade penningmed- len på marknaden, inkluderande sedlar och affärsbankernas checktillgodohavan- den i riksbanken, med 1,2 mmkr och obligationer och skattkammarväxlar med 7 mmkr eller med ungefär 80 % respektive 270 %. Som jämförelse kan nämnas att konsumentpriserna under samma period steg ca 40 % och produktionen tro- ligtvis mindre än 10 %.

Det stora behovet av varor i de krigshärjade länderna medförde att den svenska exporten kom igång relativt snabbt efter krigsslutet. Härtill medverkade också de omfattande svenska återuppbyggnadskrediterna till särskilt de nordiska län- derna, Holland och vissa östeuropeiska stater. Importen ökade däremot av natur- liga skäl till att börja med mycket långsammare. Exporten nådde volymmässigt redan tredje kvartalet 1945 upp till 75 % av förkrigsnivån medan importen stan- nade vid ea 30 % av samma nivå. Exportöverskottet medförde ytterligare ett tryck på de reala resurserna.

Investeringarna synes under krigsåren i genomsnitt ha kunnat hållas nära den volym som nåddes i slutet av 1930-talet, även om avdrag görs för investeringar för produktion av krigsmateriel och för varor av uppenbar ersättningskaraktär (K. 1. A: 12 s. 54 ff. och 70). Väsentliga förskjutningar mellan olika sektorer av närings- livet ägde dock rum till fördel för sådan produktion, som under avspärrningen kom att framstå som särskilt viktig. Till följd härav förelåg vid krigets slut å ena sidan en betydande utbyggnad och modernisering av produktionsapparaten inom stora områden, medan inom andra delar av näringslivet investeringarna varit mindre än normalt och reparations- och underhållsarbetena otillräcklig-a. Det förs» - nämnda förhållandet synes dock ha varit det vanligaste. Den svenska industrin stod vid krigsslutet med en väl underhållen och i relativt liten grad krisinriktad produktionsapparat. Den ökning av produktionskapaciteten, som kom till stånd under kriget, kunde i betydande utsträckning nyttiggöras även i fortsättningen och innebar på vissa områden en ökad självförsörjning och minskat importbero- ende, vilket särskilt under de första efterkrigsåren blev av väsentlig betydelse.

De stora förskjutningarna mellan olika näringsgrenar i investeringsverksam- heten under kriget i förhållande till förkrigstiden, som betingades av de speciella försörjningsförhållandena, har i vissa avseenden otvivelaktigt haft betydelse för den ekonomiska utvecklingen under efterkrigsåren, både vad avser produktionens inriktning och efterfrågetrycket för ytterligare investeringar. I första hand kan- ske här skall nämnas de 80—100 000 bostadslägenheter, som ej blev byggda under åren 1940—1944. Hade de kommit till stånd hade trycket på bostadssektorn under efterkrigsåren otvivelaktigt varit mindre. Detsamma gäller t. ex. uteblivet under- håll av vägarna. Inom industrin kan särskilt noteras de stora investeringarna inom järn- och metallindustrin och då särskilt vid varven såsom en insats, som blivit av väsentlig betydelse för efterkrigsekonomins inriktning. Detsamma gäller, fast i mindre omfattning, den kemisk-tekniska industrin. Å andra sidan skapade de minskade investeringarna inom skogsindustrierna och även inom livsmedels- industrierna ett ackumulerat investeringsbehov, som under hela efterkrigstiden utövat ett starkt tryck på det tillgängliga utrymmet. En särställning intog vissa grenar inom textilindustrin. De rationaliserades och expanderade under .krigets avspärrning och efterkrigsårens varubrist, men kom i ett mycket svårt läge på grund av den utländska konkurrensen så snart denna varubrist var hävd.

Med hänsyn till de stora förändringar i produktionsinriktningen, som ägde rum under kriget, är det mycket vanskligt att beräkna produktions- och produktivitets- utvecklingen från 1939 till 1945. Enligt 1955 års långtidsutrednings beräkningar skulle den årliga tillväxten i bruttonationalprodukten 1939—1946 ha varit 1,8 % och i bruttonationalprodukten per yrkesutövare 1,3 %. Räknas ökningen i stället per sysselsatt blir den ändå mindre. En inte oväsentlig del härav torde emellertid falla på tiden efter krigets slut. För själva krigsåren synes det rimligast att anta, att produktivitetsvinsten genom rationaliseringar inom den ordinarie produk- tionen i stort sett utjämnats av de produktivitetsförluster, som betingades av varubrist och ersättningsproduktion. Produktiviteten skulle sålunda ha varit i stort sett oförändrad jämfört med de sista förkrigsåren och bruttonationalpro- duktens tillväxt skulle endast ha motsvarat ökningen i sysselsättningen. I varje fall torde detta gälla för industrin. För övriga områden är en beräkning ändå svårare.

En sysselsättningsbalans för krigsåren (K. 1. A: 12 s. 44 och A: 13 s. 41—42) visar, att sysselsättningsminskningen genom militärtjänst fram till 1944 genom- snittligt ungefär motvägdes av ökningen av den produktiva befolkningen, minsk- ningen i arbetslösheten, ökningen av antalet utländska arbetare och ett effektivare

utnyttjande av den arbetsföra befolkningen. Bakom totalsiffrorna döljer sig be- tydande förskjutningar. En ökad sysselsättning inom framför allt industri och offentlig förvaltning (krisadministrationen) balanserades av en avgång av arbets- kraft från jordbruket, byggnads- och anläggningsverksamhet och samfärdsel.

Vid krigets slut rådde — trots den pågående verkstadskonflikten _ god arbets- tillgång med ett otillfredsställt arbetskraftsbehov inom vissa näringsgrenar. Arbets— kraftsbehovet var så starkt att den arbetsstyrka motsvarande ca 140 000 årsarbe- tare, som _ jämfört med 1944 — tillfördes arbetsmarknaden genom försvars- beredskapens avveckling, kunde finna sysselsättning utan svårighet. Slutsatsen blir att — utöver den överflyttning av arbetskraft, som normalt betingas av den pågående strukturomvandlingen inom näringslivet — minst ett 100 OOO-tal arbets- tagare omplacerades, en omplacering som bl. a. resulterade i ökad sysselsättning inom flertalet industribranscher och andra näringsgrenar.

En starkt bidragande orsak till den höga sysselsättningen var att viss, mycket arbetskrävande ersättningsproduktion alltjämt måste upprätthållas. Sålunda kräv- de vedavverkningarna och torvbrytningen fortfarande stora arbetsinsatser.

Under mellankrigsperioden hade det fackliga organisations- och kollektivavtals- väsendet nått fram till att täcka praktiskt taget hela arbetsmarknaden för manuellt arbete. Inom tjänstemannaområdet var förhållandena mera skiftande, men orga- nisationsgraden som regel lägre än för arbetarna. Tiden från krigsutbrottet karak- teriserades av ett relativt starkt centralt inflytande för Landsorganisationen över de anslutna förbundens lönepolitik. Detta betingades dels av krigsförhållandena, som skapade stor förståelse för behovet av ett sådant centralt inflytande, dels av det inflationstryck, som i växlande grad och form förelegat även under efter- krigstiden.

De centrala uppgörelser om indexreglering, som huvudorganisationerna slöt under kriget, fick på grund av krigsförhållandena från början en mycket stor auktoritet. De torde i själva verket i betydande utsträckning ha betraktats som bindande även för helt oorganiserade arbetsgivare och löntagare. De större undantag från de generella uppgörelserna som förekom var föga omstridda: en viss reduktion för arbetarna inom gruv- och byggnadsindustrierna (höglöne- områden med ekonomiskt bakslag) samt särskilda höjningar för lantarbetare, skogsarbetare och speciella låglönegrupper även inom vissa andra områden. Sedan på detta sätt en minskning av lönedifferenserna genomförts, kunde löne- stoppet fr. o. m. hösten 1942 göras nära nog totalt (bortsett från den löneglidning som redan vid denna tid framträdde), dock fortfarande med principiellt undantag för lant- och skogsarbetare. En dylik utjämnande omstöpning av lönestrukturen underlättades påtagligen i hög grad av att avspärrningen eliminerade den inter- nationella konkurrensen, som tidigare hade starkt påverkat de olika näringsgre- narnas lönebetalningsförmåga; avspärrningen skapade i stället ett behov av sär- skild stimulans åt jordbruket och skogsbruket. Det framstod dessutom som ange— läget och psykologiskt acceptabelt även för de i sammanhanget missgynnade, att genom särskilda lönehöjningar skydda de sämst ställda grupperna mot reallöne— försämringar under kriget. En liknande utjämning var allmän regel även i de flesta andra industriländer.

Krigsårens starka centralisering av avtalsförhandlingarna och anknytning av löneutvecklingen till ramavtalen upplöstes successivt under åren 1944—1947. Detta skedde på två sätt. Dels fick de avtalsmässiga lönehöjningarna vid sidan av ram- avtalen en allt vidsträcktare tillämpning, dels ökade löneglidningen i betydelse. År 1945 genomfördes avtalsmässiga lönehöjningar inom de flesta avtalsområdena, dock med koncentration till de utpräglade låglönegrupperna inom varje särskild

industri. Den fem månader långa konflikten i verkstadsindustrin utgjorde ett dramatiskt tecken på att de centrala uppgörelsernas tid var ute.

Vissa drag av prisutvecklingen från förkrigstiden fram till 1945 framgår av tabell 14. I konjunkturinstitutets rapport B24 analyseras »prisstegringens kom- ponenter vad avser konsumtionsvarorna. Eftersom prisstegringarna i stort sett synes ha följt kostnadsutvecklingen, måste man dra slutsatsen att priskontrollen varit så pass effektiv att rena knapphetsprisstegringar i betydande grad kunnat undvikas. I rapporten sägs också att den allmänna inkomststegringen inte varit en aktiv faktor i förloppet i samma utsträckning som kostnadsstegringarna.

Det för den här genomförda analysen väsentligaste är emellertid att försöka klarlägga, ifall de relativa prisförskjutningarna på grund av de exceptionella för- hållandena under kriget gav upphov till några spänningar i prisstrukturen, som kom att få betydelse för efterkrigsutvecklingen. En sådan förändring framstår omedelbart såsom väsentlig. På grund av att exportmöjligheterna blev så mycket starkare beskurna under kriget än importmöjligheterna, särskilt då exporten på de traditionella exportmarknaderna, följde exportpriserna inte med importpris- stegringen, även bortsett från de starkt ökade fraktkostnaderna. Detta bidrog till den mycket häftiga exportprisstegringen 1947, då denna eftersläpning togs igen.

En annan likaså betydelsefull sådan förändring var att handelsmarginalerna på många varor hölls tillbaka genom priskontroll när import- eller producent- priserna steg. Deras procentuella andel av detaljpriset minskade därigenom. Särskilt var detta påtagligt beträffande vissa viktigare livsmedel. Efterkrigstiden utmärktes därför av en strävan från handelns sida att återvinna de förlorade pro- centuella marginalerna så snart priskontrollen lättat.

Den minskning av försvarskostnaderna, som blev en följd av att kriget upp— hörde, ledde i första hand till att statens upplåning upphörde. De ersattes till att börja med i viss utsträckning av den svenska kreditgivningen till utlandet på totalt ca 1,5 mmkr under åren 1944—1945.

Metoderna för att finansiera de stora statsutgifterna under kriget måste otvivel- aktigt få en stor betydelse för kreditmarknaden och i sista hand för den ekono- miska utvecklingen under efterkrigsåren. En väsentlig del av denna finansiering skedde genom upplåning på marknaden. Mängden utelöpande obligationer och skattkammarväxlar ökade från 2,6 mmkr 1939 till 9,8 mmkr 1944. Denna stora statsskuld medförde ett helt nytt likviditetsläge på kreditmarknaden, med i järn- förelse med 1930-ta1et mycket stora möjligheter till kreditexpansion. Vad som blev resultatet härav kom i hög grad att bestämmas av de föreställningar man inom den privata sektorn av näringslivet hade om den framtida ekonomiska ut- vecklingen och av den investeringspolitik, som byggde på dessa föreställningar.

Förväntningarna

Förväntningarna på efterkrigstidens konjunkturutveckling byggde i mycket stor utsträckning på mellankrigstidens erfarenheter och särskilt på utvecklingen efter det första Världskriget. De flesta var naturligtvis så försiktiga i sina uttalanden, att de inte helt uteslöt möjligheten av en inflationsutveckling, åtminstone till att börja med, grundad på den efterfrågan som krigets förödelse måste ge upphov till. Men intresset kretsade ändå främst kring möjligheterna att dämpa den stora efterkrigsdepressionen, som man väntade skulle komma så snart de mest elemen- tära behoven var täckta. Man tänkte sig att den ekonomiska utvecklingen liksom efter 1918 skulle komma att genomlöpa tre stadier. Det första var omställnings- processen från krigs— till fredsproduktion. Det andra var en högkonjunkturperiod,

då de ackumulerade behoven och den uppsamlade likviditeten skulle sörja för full sysselsättning. Det tredje skulle innebära en anpassning till »normala» he— tingelser med otillräcklig efterfrågan och arbetslöshet. De fem första efterkrigs— årens konjunkturdiskussion kan också till stor del karakteriseras med traveste- ringen »Depression is around the corner!»

I Sverige var det särskilt i kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering, den s.k. Myrdalskommissionen, som dessa förväntningar kom till artikulerat ut- tryck. På grundval av tidigare erfarenheter menade man att den interna svenska konjunkturen var tämligen stabil, men att depressionen skulle fortplantas till Sverige via en nedgång i exporten. Med dylika förväntningar var det också natur- ligt att liian räknade med att en del av den penningvärdesänkning, som man tvingats acceptera under kriget, skulle återvinnas genom prissänkningen när pro- duktiviteten åter ökade, råvaror blev billigare och dyrbar ersättningsproduktion blev överflödig.

Det förefaller inte som om någon skillnad i förväntningarna i utgångsläget skulle ha förelegat mellan å ena sidan företrädarna för statsmakten och den eko- nomiska politiken och å andra sidan företagarna inom näringslivet, som lade förväntningarna till grund för sin ekonomiska planering. De förstnämnda ut- formade emellertid sin prognos som ett ekonomisk-politiskt program för efter- krigstiden, vilket gjorde att de inte lika snabbt .som företagarna kunde överge den när den visade sig felaktig.

Handlingsprogrammet

I detta program ingick bl. a. en prissänkning, som dock inte borde tillåtas få en sådan omfattning att den föranledde »en depressionsskapande deflation». I det vid krigsslutet aktuella läget ansågs principerna för den ekonomiska politiken med avseende på penningvärdet böra få komma till uttryck genom en sänkning av prisnivån när varutillförseln och produktiviteten ökade. Denna målsättning innebar att man åtminstone skulle acceptera en så stor del av penningvärdeför— sämringen, som svarade mot den under kriget inträffade lönestegring, vilken gick utöver den produktivitetsökning som kunde uppnås vid återgång till normala för— hål-landen.

Mot denna teoretiska ståndpunkt torde ha svarat en tämligen utbredd uppfatt- ning, att man borde försöka återvinna något av det under krigsåren förlorade penningvärdet på samma sätt som skett efter första världskriget, fast med andra medel.

Sin klaraste politiska utformning fick dessa tankegångar i den s. k. valutapro- positionen (nr 252) till 1944 års riksdag, där finansministern sammanfattade vissa huvudpunkter rörande penningpolitikens inriktning på följande sätt:

»1. En stabilisering av penningvärdet borde eftersträvas inom de gränser som betingades av fluktuationer i varuförsörjningen sammanhängande med växlingar i den inhemska produktiviteten eller i bytesrelationerna med utlandet. I enlighet härmed borde en förbättring i försörjningen efter kriget föranleda en motsvarande förbättring i penningvärdet.

2. Penninginkomsterna borde i regel varken höjas eller sänkas. Vid en pris- fallsrörelse borde en inkomstsänkning icke eftersträvas av penningpolitiska skäl i syfte att åstadkomma en höjning av penningvärdet utöver vad som svarade mot den förbättring av försörjningsläget som prisfallet återspeglade. önskvärdheten av en sådan höjning utgjorde alltså icke tillräckligt skäl för en sänkning av in-

komstnivån, om priserna fölle. Överhuvud borde icke såsom mål för penning— politiken uppställas en återgång till någon viss prisnivå.

3. Vid tillämpningen av prissänkningsprogrammet borde tillses, att depressions— verkningar, som hotade att leda till en mera allmän arbetslöshet, undvekes, sam- tidigt som det emellertid borde iakttagas, att en så fullständig återgång av (len under kriget inträdda prisstegringen som möjligt vore önskvärd.

4. Valutastabilitet borde eftersträvas, även om detta skulle innebära, att den interna målsättningen för penningpolitiken i någon mån finge eftersätlas. I hän- delse Sverige skulle utsättas för ett kraftigare inflytande i depressiv eller inflato— risk riktning från utlandet, borde dock en justering av växelkurserna tillgripas som medel att möta detta inflytande, i den mån en dylik justering vore förenlig med Sveriges internationella åtaganden. En växelkursanpassning som medel i konkurrensen på de internationella marknaderna borde däremot icke ifråga— komma.

5. Den rådande räntestabiliseringen borde tills vidare fullföljas. I ett depres- sionsläge bleve emellertid en omprövning av räntepolitiken nödvändig. Därvid borde räntan bedömas närmast ur sysselsättningssynpunkt. Vid en eventuell in— flatorisk utveckling borde ökad kontroll över penningmarknaden eftersträvas ge- nom lämpliga monetära åtgärder. En höjning av den långa räntan borde emeller- tid icke ifrågakomma.»

Det i propositionen utvecklade penningpolitiska programmet godtogs till alla delar av bankoutskottet och riksdagen.

Mot bakgrunden av de erfarenheter man nu har, ter sig det ovan återgivna pro- grammet till den del det avser prisutvecklingen onekligen en aning orealistiskt. Vid den tid det utformades hade man emellertid tämligen goda anledningar att vara optimistisk med avseende på möjligheterna att höja penningvärdet, eftersom man t. o. in. under kriget med dess påfrestningar tycktes ha funnit medel att åstadkomma en penningvärdestabilisering. Sedan hösten 1942, då en skärpning av prisregleringen genomfördes genom allmänt pris- och lönestopp, hade stats- makterna lyckats att hålla prisnivån i huvudsak konstant, och förutsättningarna för att göra detta även i fortsättningen borde rimligtvis växa allteftersom en för- bättring inträdde i försörjningsläget.

Det av finansministern uppställda programmet innehöll emellertid två målsätt- ningar, som skulle visa sig svårförenliga, både teoretiskt och praktiskt. I modellen för den Davidson-Lindahlska penningteorin förutsattes att överensstämmelse skulle råda mellan »real» ränta och marknadsränta. Av framför allt fördelnings- politiska men även av andra skäl (bostadspolitiken m. m.) band man sig emeller- tid för en räntestabilisering. Härvidlag spelade otvivelaktigt erfarenheterna från 1930-ta1et av räntans ringa effekt som medel att stimulera produktion och in- vesteringar i en lågkonjunktur en betydande roll. Många trodde att effekten var lika ringa i det motsatta läget. Kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering hänvisade också följdriktigt till priskontrollen som medel att fullfölja den pris— politiska delen av programmet.

Period I. Från andra världskrigets slut till hösten 1947

Den faktiska utvecklingen De första två åren efter fientligheternas upphörande kan för de flesta länder karakteriseras som den egentliga omställnings- och återuppbyggnadsperioden efter krigets förödelse, även om återuppbyggnaden inte på långt när avslutades då. För Sveriges del erbjöd omställningen av naturliga skäl inte alls sådana pro-

blem som i de krigförande länderna. De militära utgifterna hade, när de var som störst, inte motsvarat mer än 10—15 % av nationalinkomsten mot ca 50 % i t. ex. Förenta staterna och Storbritannien. Detta hindrar inte att omfattande omställ- ningar ändå måste komma till stånd även i Sverige. De viktigaste torde ha varit på bränsle- och energiförsörjningens område.

Det torde under alla förhållanden ha varit ofrånkomligt, att de stora investe- ringsbehoven för återuppbyggnad och den Uppdämda efterfrågan på varor, kom- binerad med den höga likviditeten vid krigsslutet, under de närmaste åren där— efter skulle ta sig uttryck i ett betydande efterfrågetryck i hela världsekonomin och alldeles särskilt i de krigshärjade länderna i Europa. Eftersom man i de flesta länder av politiska skäl inte var beredd att föra en så restriktiv ekonomisk politik, som i detta läge skulle ha varit nödvändigt för att upprätthålla den sam- hällsekonomiska balansen, bl. a. på grund av rädslan för menliga inverkningar på sysselsättning och produktion, blev följden härav prisstegringar och valutaut- strömning som resulterade i 1947 års dollarkris.

I Sverige kom utvecklingen under åren närmast efter kriget främst att karak- teriseras av att det var ett av de få länder i Europa, som kunde möta den stora efterfrågan från utlandet med export men som också, på grund härav och tack vare en ansenlig valutareserv, hade en god köpkraft. Sålunda svarade exporten för en väsentlig del av den lageruttömning och den stora orderanhopning särskilt vid verkstäderna, som ägde rum genast efter krigets slut. Tack vare stora lager och en omfattande svensk kreditgivning till de krigshärjade länderna kom ex- porten igång mycket snabbt efter krigsslutet. Den inhemska expansionen skapade emellertid en efterfrågan, som konkurrerade starkt med utlandets, och när lagren tömts sjönk exporten igen och stabiliserades på en jämförelsevis låg nivå, ca 60 % av förkrigsnivån (1936—1938). Visserligen var priserna vid export i allmänhet be- tydligt högre än de kontrollerade priserna på hemmamarknaden, men genom ex- portregleringen kunde man reservera en viss del av produktionen för den senare.

Importen kunde däremot inte komma igång på allvar förrän i slutet av 1945. Under slutet av detta år och början av nästa uppmjukades importregleringen suc- cessivt på så sätt att licensgivningen blev endast formell. Därigenom kunde den starka inhemska efterfrågan göra sig gällande gentemot utländska marknader varhelst varor stod att uppbringa. Genom nyorientering av importen kunde denna redan sommaren 1946 uppnå förkrigsårens volym. Andelen konsumtionsvaror i importen blev också större än normalt. En väsentlig del av efterfrågan avsåg lager- uppbyggnad. Den stora valutareserven vid krigets slut kan ju till viss del sägas ha motsvarats av en lageruttömning av importerade varor under kriget.

Importen fick kring årsskiftet 1946/1947 en sådan omfattning att man tvingades återinföra en reell importreglering i mars 1947. Eftersom det fanns ett mycket stort antal formella licenser utfärdade och man dessutom inte kunde neka till införsel av redan köpta varor, verkade denna skärpning med en betydande efter- släpning. Importvolymen nådde inte sitt maximum förrän under tredje kvartalet 1947, då den torde ha överstigit förkrigstidens med ca 50 %.

De på prisnoteringar baserade indices visar en obetydlig nedgång i export- priserna under 1945 och en något större nedgång i importpriserna fram till som— maren 1946, med 3 respektive 14 %. Möjligheterna att få tillförlitliga noteringar var emellertid vid krigets slut mycket små.

De internationella råvarupriserna visade tendenser till stegring redan i slutet av 1945 och från mitten av 1946 inträdde en allmän internationell prisuppgång, som förstärktes genom den amerikanska priskontrollens uppluckring och slutliga upphävande. Höjningen av den svenska kronans värde med 17 % i juli 1946, som

i hög grad bestämdes av farhågorna för fortsatt prisuppgång i utlandet, mäktade inte hejda, endast bromsa prisstegringen för import till Sverige, som fortgick ända till sommaren 1948. Främst på grund av kontrollen över exportpriserna på skogsprodukter gjorde denna prisuppgång sig inte i någon högre grad gällande för exportvarorna som helhet förrän kontrollen släpptes i mars 1947, då upp- gången däremot blev desto häftigare. Från december 1946 till juni 1947 steg exportpriserna med 25 %.

Både beträffande investeringar och konsumtion härrörde det under de första efterkrigsåren rådande efterfrågetrycket dels från under kriget eftersatta behov, dels från önskemål som fötts i den pågående expansionsprocessen. Det är inte möjligt att skilja mellan dessa båda komponenter i efterfrågan. — Statistiska upp— gifter om lagerutvecklingen under denna period är för stora områden helt obe— fintliga och i de fall där uppgifter föreligger är de ofta sporadiska och osäkra. Lägren av produkter för inhemsk förbrukning var på flera punkter starkt ned- dragna vid krigsslutet, samtidigt som det på många områden förelåg stora åter— investeringsbehov både ifråga om kapitalvaror och varaktiga konsumtionsvaror. En del och sannolikt en betydande del av den stora importökningen under 1946 och 1947 gick till lagerpåfyllnad och ersättningsinvesteringar.

Investeringsutvecklingen under efterkrigsåren var liksom alltid till väsentlig del beroende av företagarnas framtidsbedömningar. Den utgör därigenom en in- dikator på konjunkturläget samtidigt som den också är avgörande för den fort- satta utvecklingen. Redan hösten 1944 planerades en investeringsökning inom industrin under 1945 med 21 % i jämförelse med 1944, oavsett de investerings- projekt, som företagen uppgivit sig skola verkställa under 1945 och 1946 under förutsättning av en gynnsam fredskonjunktur. Trots att fredskonjunkturen nog i allmänhet bedömdes som gynnsam stannade den faktiska investeringsökningen emellertid vid 7 %. Att investeringsplanerna inte kunde genomföras i större ut- sträckning torde i främsta rummet få tillskrivas verkstadskonflikten, som för- svårade såväl industrins byggnadsverksamhet som framför allt dess maskin- anskaffning.

De till kommerskollegium hösten 1945 redovisade investeringsplanerna för in- dustrin för 1946 innebar en ökning med inte mindre än 80 % över 1945 års nivå. Den förverkligade investeringsökningen stannade vid ca 55 %, vilket dock var alldeles tillräckligt för att få en avsevärd inverkan på konjunkturutvecklingen.

Totalt ökade de privata investeringarna med drygt 30 % mellan 1945 och 1946 varav bostäder med 20 %. Därtill kommer en mycket stor förändring i lager- utvecklingen. De offentliga investeringarna förblev i stort sett oförändrade. Inom de senare förekom dock en väsentlig förskjutning från militära och beredskaps- investeringar till produktiva investeringar i affärsföretagen och inom socialvård m. m. Sammanlagt ökade de privata och de offentliga investeringarna från 1945 till 1946 med ca 25 % oräknat lageruppbyggnaden.

Investeringarnas omfattning och inriktning i Sverige för perioden 1946—1959 framgår av tabell 4 och 5 s. 106. Investeringsvolymen har genomsnittligt ökat med nära 5 % om året under efterkrigstiden. Eftersom bruttonationalprodukten stigit väsentligt mindre har investeringarnas procentuella andel av denna också vuxit.

De olika investeringsområdena visade en tämligen likformig investeringsökning mellan 1946 och 1947, om än i väsentligt avsaktande takt, genomsnittligt med ca 12 % eller hälften av ökningen 1945 1946.

Denna avsaktning återspeglades också i de hösten 1946 föreliggande planerna för industrins investeringar under 1947, som visade en planerad ökning på ca 50 % mot 80 % ett år tidigare. Den realiserade ökningen för 1947 stannade för

industrin och handeln vid ca 20 %. Därtill kommer för åren 1946 och särskilt för 1947 en lageruppbyggnad, som kan uppskattas till ca % mmkr.

Den starka investeringsökningen åren 1946 och 1947 finansierades dels med under kriget uppsamlade reserver i företagen, dels genom de goda vinsterna inom industrin under dessa år och dels genom en avsevärd kreditexpansion.

Stegringen i den totala lönesumman för arbetare och tjänstemän mellan 1945 och 1946 och mellan 1946 och 1947 kan beräknas till ca 15 % båda åren. Även företagarinkomsterna kan beräknas (fast på mycket osäkra grunder) ha under- gått en betydande ökning under 1945 och 1946. Från 1946 till 1947 var denna senare ökning däremot obetydlig.

Ökningen av den totala lönesumman mellan 1945 och 1946 bestämdes i be- tydande grad av sysselsättningsökningen inom det enskilda näringslivet (framför allt industri och byggnadsverksamhet), medan stegringen till 1947 till domine- rande del förklaras av en höjning i de individuella lönerna. Mellan 1945 och 1946 steg sålunda den genomsnittliga timlönen för manliga arbetare inom industrin med 8 % och mellan 1946 och 1947 med 14 % (jfr tab. 3 s. 94). Under dessa år kan dessutom den snabba överflyttning av arbetskraft från jordbruk och skogsbruk till industri och andra »stadsnäringar» ha spelat en viss roll för ökningen av in— komstsumman.

Det tidigare berörda efterfrågetrycket tog sig under de första efterkrigsåren uttryck i en stark stegring av den privata konsumtionen. Den registrerade ök- ningen var för hela perioden 1945—1947 något större än ökningen i de disponibla inkomsterna; drygt 20 % 1945—1946 och 13 % 1946—1947. Särskilt den första siffran är emellertid osäker. De enskilda hushållens sparande kan beräknas ha ökat starkt under kriget men var negativt under de första efterkrigsåren. Statisti- ken över sparandet är emellertid alltför bristfällig för att en närmare precisering skall vara möjlig. För 1946—1947 förklaras skillnaden mellan inkomstökningen å ena sidan och konsumtions— och sparandeförändringen å den andra av en ökning av de direkta skatterna med en miljard kronor. Med hänsyn till att den offentliga konsumtionen förblev oförändrad under perioden, blev ökningen i den totala konsumtionen procentuellt något mindre.

Vid slutet av 1945 hade man kommit fram till ett läge, där den inom landet till— gängliga arbetskraften var praktiskt taget fullt utnyttjad. Däremot rådde inte vad man ibland brukat karakterisera som överfull sysselsättning. Dock förelåg endast obetydliga möjligheter att mobilisera arbetskraftsreserver, bortsett från viss sä- songarbetslöshet i byggfacken. I själva verket var efterfrågan på arbetskraft så stor under 1946 och 1947, att en betydande och växande brist uppstod, trots de stora tillskotten från jordbruket och genom immigration. Bristen på yrkesutbildad arbetskraft var särskilt påtaglig. Arbetskraftbristen var speciellt besvärande inom vissa basindustrier, närmast gruvor, järnbruk, cementfabriker och tegelbruk. Den torde till viss del ha berott på svårigheterna att skaffa bostäder till nyanställda arbetare.

Den starka efterfrågan på arbetskraft ledde till desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden. Företagarna reagerade i konkurrensen om den knappa arbets- kraften helt naturligt med att försöka förbättra arbetsvillkoren. De större före— tagen sökte därvid i allmänhet undvika att ta upp en direkt lönekonkurrens. De mindre företagen synes däremot ha haft mindre hämningar mot att dra till sig arbetskraft genom överbetalning. Den motvägdes också till en del av mindre om— fattande sociala anordningar. De små företagen .torde också ofta haft större möjlig- heter till överbetalningar, eftersom deras tillverkning inte lika effektivt som de större företagens kunde underkastas priskontroll. Detta ledde till en stark till-

Det förefaller som om denna konkurrens om arbetskraften från de många ny- startade småföretagens sida och den därigenom uppkomna bristen på arbetskraft inom basindustrierna och åtföljande flaskhalsar i produktionen skulle ha haft en viss betydelse för produktionsutvecklingen. Även om det är sannolikt att även de övriga desorganisationsföreteelscrna åtminstone på kort sikt ledde till en upp- bromsning i produktionsutvecklingen, synes de knappast ha varit av någon verk— ligt betydande storleksordning ens 1947, då de var som starkast.

Med hänsyn till de stora omställningar i produktionen, som ägde rum närmast efter krigets slut, är en beräkning av den totala produktionsökningen tämligen vansklig. Under 1945 bromsades den både direkt och indirekt genom verkstads- strejken och industriproduktionen låg för hela detta år något lägre än 1944. På- följande år steg den däremot med ca 20 %. Jordbruksproduktionen steg med 9 % mellan produktionsåren 1944/45 och 1946/47. Inom skogsbruk och byggnads- och anläggningsverksamhet var produktionsökningen mycket betydande. För övriga dela-r av näringslivet är beräkningarna av produktionsutvecklingen alltför otillför— litliga, men ökningen bör även där ha varit avsevärd.

För de följande åren framgår bruttonationalproduktens volymökning av tabell 7. Den relativt ringa ökningen 1946—1947 måste under alla omständigheter ha inneburit en mycket påtaglig uppbromsning av utvecklingen jämfört med 1945 _1946.

1946 genomfördes avtalsmässiga lönehöjningar praktiskt taget generellt (med undantag för metallindustrin, där det avtal som uppgjorts efter konflikten gällde till slutet av 1946), men oftast enligt principen »lika örestal». Avtalen för 1947, vilka medförde betydande höjningar, innebar däremot i ökad utsträckning höj- ning med lika procenttal. Strävandet efter utjämning var inte längre allmänt, även om det fortfarande förekom, kanske mestadels som uttryck för en önskan att motverka sådana förskjutningar, som inom avtalsområdena hade uppkommit som resultat av löneglidningen.

Av stor betydelse för att lönepolitiken och löneutvecklingen tog denna väg synes det förhållandet ha varit, att löneglidningen under krigsåren hade framkallat krav på särskilda höjningar för grupper med fasta löner, tidlönsarbetarna inom in- dustrin, statstjänstemän m. fl. De delvis betydande höjningar, som av denna an- ledning genomfördes, synes ha fungerat som stimulans till mera generella löne- krav. De uttalanden som tidigare gjorts om att ett lönepolitiskt stillestånd även efter kriget skulle eftersträvas och en del av krigstidens prisstegringar bringas att återgå i samband med avspärrningens hävande, framstod snart som orealis— tiska. Ännu i augusti 1945 synes LO:s representantskap ha vidhållit tanken på prissänkningar i och med att man för den kommande avtalsrörelsen rekommen- derade en viss återhållsamhet i lönekraven. När det visade sig att de genom- förda lönehöjningarna tillika med en ganska avsevärd löneglidning kunde genom- föras utan att några prisstegringar följde, samtidigt som prissänkningstendenserna från världsmarknaden byttes i sin motsats, blev representantskapets rekommenda- tioner till återhållsamhet följande är betydligt mer platoniska och ansvaret för prisutvecklingen kom att helt läggas på priskontrollen. Timförtjänsternas utveck- ling inom industrin framgår av tabell 3 s. 94.

Förväntningar om prisfall på världsmarknaden efter krigets slut infriades en- dast i ringa omfattning. Index för partipriser inom Sverige sjönk, om man bortser från de svenska jordbruksprodukterna, från 198 i juni 1945 till 184 i april 1946, dvs. med 7 % och konsumentprisindex exklusive livsmedel från svenska jord- bruksprodukter, bostad, sprit och tobak, vilkas priser ju inte bestäms av mark-

nadsutvecklingen sjönk från 161 i juni 1945 till 156 i januari 1946, dvs. med en- dast 3 %. Totala konvsumentiprisiwndex gick inte ner med mer än en enhet under samma tid, dvs. med drygt en halv procent.

Från mitten av 1946 inträdde en vändning på den internationella marknaden åtföljd av en allmän prisuppgång. För att motverka att prisstegringarna slog ige- nom på den svenska marknaden apprecierades den svenska kronan med 17 % i juli 1946. Denna åtgärd kompletterades med prisutjämningsavgifter för vissa exportvaror och subventioner för vissa viktigare förnödenheter. I indexserierna märks apprecieringen förvånande lite. Exportprisindex sjönk endast från 215 till 210 och importprisindex sjönk inte alls. Under hösten 1946 steg importprisindex med några enheter. Stegringen fortsatte under 1947 och uppgick till 6 % i augusti 1947 räknat från april 1946. De på handelsstatistiken grundade prisindices visar en större stegring. Exportprisindex hölls tillbaka genom priskontroll på skogs— produkter till mars 1947, varefter det på några månader steg med 25 %. Den inter- nationella prisuppgången slog igenom på partiprisindex, som steg med 9 % från sin lägsta nivå i april 1946 till augusti 1947.

Konsumentpriserna steg med ungefär 8 % under de två åren 1946 och 1947 om man räknar med att slopandet av den allmänna omsättningsskatten vid årsskiftet borde ha medfört en prissänkning med 3 %. En väsentlig del av denna pris- uppgång var dock att hänföra till de inhemska livsmedlen, som steg med 13 %. Övriga varor steg med 6 %. Att stegringen i konsumentpriserna trots det starka efterfrågetrycket inte blev större får till väsentlig del tillskrivas priskontrollen. Därtill torde dock komma en inte obetydlig dold prisstegring i samband med över— gång till dyrare varusortiment. Efterfrågetrycket tog sig i stället främst uttryck i ett stort importöverskott, som för 1947 ledde till ett underskott på inte mindre än 1,4 mmkr i betalningsbalansen.

Kreditmarknaden karakteriserades under de första efterkrigsåren av en bety- dande utlåningsexpansion från affärsbankerna. Den underlättades inte minst av riksbankens operationer för att stabilisera räntan. Medan affärsbankernas ut— låning vid slutet av december 1945 uppgick till 5,8 mmkr belöpte den sig två år senare till 8,0 mmkr. På dessa två år hade sålunda en kreditexpansion över affärs- bankerna ägt rum med 2,2 mmkr.

Riksbankens politik efter diskontosänkningen med en halv procent februari 1945 dominerades av strävan att stabilisera den långa obligationsräntan. Fördel- nings- och sysselsättningspolitiska skäl har i första hand anförts som stöd för denna politik. Ur synpunkten av penningvärdets stabilisering är det speciellt en räntehöjnings effekt —— vid den under efterkrigstiden rådande hyresmarknaden — på hyresnivån som tillmätts betydelse.

Penningpolitiskt har bindningen av den långa räntan emellertid begränsat riks- bankens möjligheter att utifrån konjunkturpolitiska överväganden påverka likvi- ditetsutvecklingen.

Den minskning i bankernas likviditet, som framkallades av omsättningens ökade behov av sedlar vid höjningen av pris- och produktionsnivån, av nedgången i valutareserven och den ökade utlåningen, ledde till ett utbud av obligationer från bankerna, som tenderade att pressa obligationskurserna och därigenom driva upp räntan. För att stabilisera denna köpte riksbanken under tiden från mitten av 1946 till mitten av 1948 obligationer och skattkammarväxlar för 2,2 mmkr, varvid motsvarande mängd betalningsmedel tillfördes marknaden.

Kreditexpansionen nådde sin kulmen under hösten 1947, då en väsentlig för- ändring i läget på kreditmarknaden inträffade.

Redovisningen av den finanspolitiska utvecklingen under de första efterkrigs— åren stöter på ganska stora svårigheter på grund av bristen på statistiska upp-

gifter. Denna brist är särskilt kännbar vad beträffar den statliga ekonomiska verksamhet som faller utanför budgeten samt beträffande kommunernas finanser.

De viktigaste finanspolitiska åtgärderna inom budgetens ram var under perio- den med hänsyn till utgifterna avvecklingen av försvarsberedskapen och med hänsyn till inkomsterna övergången till källskatt, som medförde att skatteuppbör- den de båda budgetåren blev tämligen ojämn, samt avskaffandet av omsättnings— skatten.

Så långt beräkningar kan göras, synes 1945/46 och 1946/47 års budgetutfall haft en restriktiv inkomsteffekt (K. 1. A: 17 s. 157 ff.). Särskilt skulle denna ha ökat väsentligt kalenderåret 1947. Det är emellertid svårt att avgöra i vad mån detta var ett resultat av en medveten, restriktiv finanspolitik eller en rent automatisk effekt av inflationskonjunkturens inkomststegringar och av ökade reservationer på grund av leveranssvårigheter. Med hänsyn till att driftbudgeterna ej varit mer än just balanserade — med tilläggsstater ej obetydligt underbalanserade — och till den finanspolitik i övrigt som förts under perioden, synes det senare i högre grad varit fallet.

De kassamässiga utgiftsöverskotten på budgeterna minskade successivt under perioden och minskade därigenom trycket på kreditmarknaden.

Utfallet av de kommunala finanserna synes under de första efterkrigsåren ha varit i stort sett neutralt i förhållande till de privata inkomsterna.

Analys och slutsatser Det centrala draget i de båda första efterkrigsårens konjunkturutveckling i Sverige är otvivelaktigt den stora, av kriget uppdämda efterfrågan för investeringar och lagerpåfyllnad. Även om efterfrågetrycket från konsumtionssidan synes ha varit mindre så var även det betydande och tog sig bl. a. uttryck i ett negativt hus- hållssparande. Genom att efterfrågan översteg de tillgängliga resurserna skapades en överkonjunktur, som för det första genererade en ytterligare efterfrågeökning och därigenom gav upphov till betydande stegringar i priser, vinster och löner och för det andra medförde ett betydande importöverskott. Prisstegringarna un- derstöddes också av en internationell prisuppgång. Man sökte motverka denna genom en appreciering av kronan sommaren 1946, men denna politik kunde inte fullföljas med ytterligare apprecieringar, eftersom köpkraftsöverskottet då skulle ha framdrivit en ökning av den redan alltför stora importen.

Den mycket betydande produktivitetsökningen under 1946 synes väl ha givit utrymme både för detta års avtalsmässiga lönestegring och för den betydande löneglidningen. De höga vinsterna inom näringslivet detta år skärpte den genom verkstadskonflikten något försenade investeringskonjunkturen och därigenom bristen på varor och arbetskraft. Med blick på vinsterna och med tanke på att produktionsökningen borde kunna fortsätta blev kraven på lönehöjningar 1947 mycket stora, medan arbetsgivarnas motstånd av dessa skäl samt med hänsyn till bristen på arbetskraft var svagt. Detta medförde också att löneglidningen även fortsättningsvis blev mycket betydande. Det var en typisk inflationsutveckling av den för efterkrigstiden i viss mån nya typen. Produktivitetsökningen 1947 blev emellertid tämligen måttlig. Lönehöjningarna måste därför leda till prisstegringar inom vissa branscher, där produktivitetsutvecklingen varit mindre gynnsam och de ökade lönekostnaderna ej kunde bestridas av tidigare vinster eller av inkomster genom prishöjningar på världsmarknaden.

En ytterligare påspädning på investeringskonjunkturen erhölls när priskontrol- len på exporten av skogsindustriprodukter släpptes våren 1947 och exportpriserna steg häftigt. Det är självklart att investeringskonjunkturen i sin tur via vinst- och löneökningar stärkte efterfrågan på konsumtionsvaror.

Varför infriades inte förväntningarna om prisfall vid krigets slut? Det synes som om utvecklingen under de första efterkrigsåren avvek från den uppställda målsättningen väsentligen på grund av tre felbedömningar vid efterkrigsplane- ringen:

1. Man underskattade graden av förstörelse och desorganisation i de krigs- härjade länderna och därmed styrkan och varaktigheten i dessa länders efter- frågan för återuppbyggnad.

2. Man underskattade trögheten i prisbildningen när det gäller att få till stånd prissänkningar. Denna tröghet förstärktes av att priskontrollen under kriget hade tvingat näringslivet att absorbera många kostnadsstegringar genom att vägra mot- svarande prishöjningar. När kostnaderna nu minskade ville man naturligtvis först och främst ta igen detta. De vinster man gjorde genom ett högre kapacitetsutnytt- jande kom däremot sällan med i prissättningskalkylerna.

3. Man felbedömde den ekonomiska politiken i andra länder genom att i alltför hög grad utgå från mellankrigstidens erfarenheter och inte ta hänsyn till de ge— nomgripande förändringar i anspråken på denna politik som kriget medfört i de demokratiska länderna. Det faktum att man från statsmakternas sida så länge vidhöll dessa felbedöm- ningar, inklusive felbedömningen av konjunkturen, sammanhänger med det di— lemma, som härrörde ur den blandade karaktär av prognos och program, som den officiella målsättningen för efterkrigstidens ekonomiska politik hade. Kon- junkturbedömningen synes ha varit relativt ensartad bland företrädarna för stats- makterna och inom näringslivet vid krigets slut. Inom det senare ändrade man emellertid ganska snart uppfattning, allteftersom helt andra tendenser än de vän— tade gav sig tillkänna. Statsmakterna kunde däremot inte utan vidare överge sitt program för efterkrigsutvecklingen och därmed inte heller sin prognos, eftersom denna var .intimt och ofta oskiljbart sammanflätad med programmet. Felet var att prognos och program inte var klart skild-a åt, så att den förra utan prestige— förlust kunde anpassas till utvecklingen och det senare utformas efter alternativa prognoser utifrån oförändrade grundläggande värderingar. En stor del av in- flationstrycket skapades ytterst genom denna skiljaktighet i framtidsbedömningen mellan statsmakternas och näringslivets företrädare. De förra investerade med sikte på en fortsatt högkonjunktur medan de senare formade den ekonomiska politiken för att möta efterkrigsdepressionen. De stora investeringarna i Sverige efter kriget var naturligtvis i och för sig önskvärda för att inte säga nödvändiga för att gottgöra förslitningen och inhämta eftersläpningen från krigsåren och därigenom säkra den framtida produktions- utvecklingen och landets ställning på världsmarknaden. Under sådana förhål- landen skulle en stabiliseringspolitik med penning— och kreditpolitik som det viktigaste medlet knappast ha varit lämplig, eftersom den särskilt skulle ha riktat sig mot investeringarna och således i förhandenvarande läge, med starkt efter— frågetryck både på investerings- och konsumtionssidan, skulle ha lett till en minskning av investeringarna till fördel för konsumtionen. En högre räntenivå skulle sannolikt inte heller nämnvärt ha minskat investeringsbenägenheten, men den hade förmodligen verkat gynnsamt indirekt för stabiliseringen genom att underlätta fonderingen av statsskulden och skapa en gynnsammare struktur på kreditmarknaden. För att inom ramen för samhällsekonomisk balans skapa utrymme för de nöd- vändiga investeringarna hade det emellertid varit nödvändigt att i första hand begränsa konsumtionsökningen. Detta hade inte kunnat ske annat än genom en väsentligt stramare finanspolitik än den som i verkligheten fördes. Det hade er- fordrats en medveten överbalansering av budgeten av ganska betydande omfatt—

ning. Eftersom efterfrågeökningen i stor utsträckning baserades på hushållens under kriget ackumulerade finansiella reserver och därför tog sig uttryck i ett negativt sparande, hade finanspolitiken behövt skärpas i motsvarande mån ifall samhällsekonomisk balans skulle ha uppnåtts. Bortsett från de rent politiska svårigheterna med en sådan politik framträder här svagheten i finanspolitikens organisation med hänsyn till dess konjunkturpolitiska funktion med all tydlighet. Då 1945/46 och 1946/47 års budgeter planerades var konjunkturtendenserna ännu ganska splittrade och konjunkturbedömningen oenhetlig. Man hade vidare ännu ej utformat tekniken att koncentrera de för konjunkturpolitiken väsentliga finans- politiska avgörandena till en kompletteringsproposition närmare budgetårets början. Riktlinjerna för budgeten för det ekonomiskt-politiskt så dramatiska året 1946/47 drogs sålunda upp redan några månader efter krigets slut, innan det fanns någon möjlighet att bedöma vilken riktning efterkrigsutvecklingen skulle ta. Den förda finanspolitikens otillräcklighet blev alldeles särskilt påtaglig efter apprecie- ringen av kronan sommaren 1946. Denna borde ha fullföljts med finanspolitiska och även penningpolitiska medel, så att man genom efterfrågebegränsning skapat utrymme för ytterligare apprecieringar när den utländska prisnivån fortsatte att stiga.

Underskattningen av det inhemska efterfrågetryckets styrka ledde vidare dels till det snabba upphävandet de facto av importregleringen, dels till en med hän— syn till de reala resurserna alltför generös byggnadstillståndsgivning. Förstnämnda åtgärd hade två väsentliga konsekvenser.

1. Genom det växande importöverskottet minskade valutareserven så hastigt att det även av detta skäl blev omöjligt att genom fortsatta apprecieringar avskärma den svenska marknaden från den internationella prisstegringen, vilket annars skulle ha varit en logisk konsekvens av den valda politiken.

2. Genom den riklighet på konsumtionsvaror, som importen skapade, undan- rycktes de psykologiska grundvalarna för en sådan begränsning av konsumtionen, som skulle ha givit utrymme åt den i och för sig önskvärda ökningen av investe- ringsverksamheten. Det förefaller inte osannolikt att det skulle ha varit möjligt att förmå konsumenterna att låta behoven göra sig gällande i en något långsam- mare takt, med hänsyn både till att importvarorna kunde väntas bli billigare ge- nom den förda valutapolitiken och bättre allteftersom produktionen normalise- radeS, 0011 till den anspänning av alla resurser, som återuppbyggnads- och ny- investeringsarbetet krävde både i Sverige och i utlandet, ifall en sådan propa- ganda hade understötts av en påtaglig brist på varor. Likaväl som konsumenterna under kriget kunde förmås till ett omfattande frivilligt sparande såsom en ound- viklig konsekvens av krigsförhållandena, skulle man sannolikt ha kunnat förmå dem härtill med hänvisning till den under kriget inträffade förslitningen och öde- läggelscn. Den alltför generösa byggnadstillståndsgivningen skapade ett övertryck inom byggnadssektorn, som resulterade i överrörlighet, arbetskraftshamstring och för- längda byggnadstider och i sista hand i att de för investeringar ianspråktagna resurserna inte utnyttjades fullt effektivt. En strängare kontroll hade med samma insats av produktionsfaktorer kunnat ge en större och bättre avvägd investerings- volym. Den alternativa ekonomiska politiken skulle för den här diskuterade perioden i första hand ha inneburit en finanspolitisk åtstramning genom en betydande, medveten överbalansering av budgeten, en bibehållen importreglering och en upprepad appreciering av kronan under hösten 1946 och under 1947. Vilken om- fattning de finanspolitiska och eventuella penningpolitiska åtgärderna skulle ha behövt ha för att målet skulle ha nåtts är svårare att närmare ange. Slutsatsen

beror på hur man bedömer det efterfrågeöverskott som förelåg och de anförda åtgärdernas effekt på detta. I konjunkturinstitutets rapport hösten 1946 anges det för 1947 i det där upptagna »räkneexemplet» till 1,8 mmkr utöver det efterfråge- överskott, som kan ha förelegat vid beräkningstillfället. Ifall den inkomstökning, som skapades av den från import- och exportprisstegringarna utgående horison- tella prisspridningen (jfr Erik Lundberg: Konjunkturer och ekonomisk politik 5. 217 f.), uteblivit och man parallellt härmed hade fått en sådan begränsning i investeringarna och därmed i kreditexpansioncn, som apprecieringarna sannolikt skulle ha föranlett, synes det inte osannolikt att en betydande minskning av detta överskott skulle ha uppnåtts, även om man förutsätter jämvikt i betalningsbalan- sen. Detta gäller särskilt om man till dessa förhållanden lägger en ökning av det personliga sparandet på grund av varuknapphet och den begränsning av löne- höjningen 1947, som en sådan politik sannolikt skulle ha föranlett.

Ytterligare åtgärder för köpkraftsindragning skulle dock säkerligen i ganska betydande utsträckning ha varit erforderliga för att nedbringa det aktiva efter- frågeöverskottet till sådana dimensioner, att det skulle varit hanterligt med före- fintliga ekonomiska regleringar. Ett bevarande av omsättningsskatten och må- hända också höjning av dess uttagsprocent eller av den indirekta punktbeskatt- ningen faller nog närmast i tankarna. Enbart en köpkraftsindragning såsom medel för den ekonomiska politiken skulle däremot å andra sidan troligtvis en- dast ha lett till en minskad ekonomisk aktivitet utan någon speciell effekt på prisutvecklingen.

Två väsentliga slutsatser synes i varje fall kunna dras av analysen. För det första skulle man med de här föreslagna åtgärderna under i övrigt rådande för- hållanden, dvs. bl. a. med hjälp av de fysiska regleringar som var i kraft, kunnat nå målet för den ekonomiska politiken utan att uppge lågräntepolitiken, även om man i belysning av de följande efterkrigsårens erfarenheter av investeringarnas ränteokänslighet numera kan säga att en mindre räntehöjning inom denna ram, med syfte att minska likviditeten i bankernas och försäkringsbolagens obliga- tionsinnehav, kunde ha förstärkt effekten av riksbankens operationer på mark- naden utan att äventyra investeringsviljan.

För det andra skulle en återhållsamhet i lönekraven 1947 under i övrigt oför- ändrade förhållanden inte i nämnvärd grad ha bromsat prisstegringen utan san- nolikt endast resulterat i en viss ökning av löneglidningen. De starkaste prissteg- ringsimpulserna kom från import- och exportprisstegringarna samtidigt som det inhemska efterfrågeöverskottet underlättade prisspridningen. Den betydande bris- ten på arbetskraft och de stora företagsvinsterua skulle under sådana förhållanden medfört att marknadskrafterna tog överhand över avtalsuppgörelserna i lönebild- ningen. Lönekraven var m.a.o. endast undantagsvis en aktiv faktor i prissteg- ringsförloppet.

Period II. Från hösten 1947 till hösten 1950

Den faktiska utvecklingen

Denna period innefattar omläggningen av den ekonomiska politiken från årsskif- tet 1947/48 och de första trevande försöken till stabiliseringspolitik under freds- förhållanden. Omläggningen skedde successivt; den började med skärpningen av importregleringen redan i mars 1947, men det var först kring årsskiftet som man började med en mer målmedveten stabiliseringspolitik. Denna stöddes av den nedgång i världskonjunkturen och då speciellt i den amerikanska konjunkturen,

som inleddes 1948 och som så småningom, på grund av den höga efterfrågan i Europa och de växande svårigheterna att avsätta europeiska exportvaror på en trög marknad i USA, ledde till den allmänna devalveringen i september 1949.

Devalveringen av de europeiska valutorna kom emellertid samtidigt med en vändning i den amerikanska konjunkturen. Återhämtningen i den amerikanska ekonomin parallellt med effekterna av devalveringen ledde också i Sverige till en konjunkturuppgång under första halvåret 1950 fram till Korea-konfliktens början.

Under denna period återfick efterfrågevariationerna sin betydelse för konjunk- turutvecklingen. Under de första efterkrigsåren bestämdes utvecklingen främst av möjligheterna att få fram varor, men Linder perioden 1948—1950 blev det mera av en köparnas marknad. Efterfrågan fick sin betydelse för produktionens omfattning och inriktning, även om varubrist fortfarande förekom inom många sektorer.

Den volymmässiga ökningen av den svenska bruttonationalprodukten beräknas under denna tre år långa period totalt ha utgjort drygt 17 % (se tabell 7). Jämfört både med åren närmast före kriget och med senare år var ökningstakten alltså påfallande hög.

Industriproduktionen steg enligt kommerskollegii statistik likaledes med ca 17 % från 1947 till första halvåret 1950. Produktionsuppgången var tämligen ojämnt fördelad med stora ökningssiffror för malmbrytningen och metallindustrin samt den kemisk-tekniska industrin.

Jordbrukets produktionsvolym beräknas ha stigit med ca 24 % från 1947 till 1950. En direkt jämförelse med siffrorna för industrin är emellertid knappast rättvisande, då 1947 års skörd var mycket dålig; jämfört med 1938/39 var ökningen endast 7 %. Minskningen av antalet utförda arbetstimmar var emellertid sam- tidigt så stor, att produktionsvolym-en per arbetstimme beräknas ha stigit med inte mindre än ca 35 % från 1938/39 till 1950.

Denna gynnsamma utveckling av produktionen i landet kan främst sättas i sam- band med en allmän förbättring av produktionshetingelserna i det givna efter- frågeläget. Den snabba utbyggnaden och moderniseringen av produktionsappara— ten omedelbart efter krigsslutet har redan nämnts. Bränsleförsörjningen kunde trots kvarstående begränsningar — t. ex. koksbristen och den på grund av valuta- situationen vidmakthållna importregleringen för flytande bränslen — betraktas som relativt tillfredsställande fr. o. m. 1948. Också vad beträffar tillgången på elektrisk kraft innebar utvecklingen under denna period en förbättring, även om knapp nederbörd och en försening i utbyggnaden av nya vattenkraftstationer tidvis gjorde kraftsituationen ansträngd.

Efter 1946 synes den totala tillgången på arbetskraft endast ha undergått mindre förändringar. Då den tillgängliga arbetskraften varit fullt utnyttjad redan från slutet av 1945, kan de erhållna produktionsökningarna huvudsakligen karakterise- ras som produktivitetsvinster. En del av produktionsökningen inom industrin liksom inom övriga »stadsnäringar» kan tillskrivas den ökning av sysselsätt- ningen, som ägde rum genom avflyttningen av arbetskraft från jordbruket. Å andra sidan innebar detta som redan nämnts en väsentlig produktivitetsstegring för denna näring, eftersom även dess produktion ökade.

Produktivitetsutvecklingen gynnades också av att balansen mellan efterfrågan och tillgång på arbetskraft förbättrades från slutet av 1947. Förbättringen under perioden fram till mitten av 1950 var dock begränsad. Särskilt inom metall- industrin och bostadsbyggandet var arbetskraftbristen besvärande och vissa des- organisationsföreteel'ser gjorde sig alltjämt gällande på arbetsmarknaden.

Den avmattning i investeringsaktiviteten, som ägde rum under 1948—1949, be-

rodde både på konjunkturnedgången och på skärpningen i byggnadsregleringen (se tabell 17). Den senare drabbade i särskilt hög grad bostadsbyggandet. Om man frånräknar underhållsarbeten, som inte var tillståndsberoende, förändrades bo- stadsbyggandets volym på följande sätt (K. I. A: 21, s. 92):

Index: 1946 : 100

1946 1947 1948 1949 1950 100 101 67 72 78

Tabell 17. Beräknade byggnadskostnader för ansökningar om byggnadstillstånd och, beträffande bostäder, igångsättningstillstånd åren 1945—1956 Miljoner kronor

Inkomna ansökningar Beviljade ansökningar År . . _ 1945 års _ . _ 1945 års Faktlska belopp kostnadsnivå1 14 aktiska belopp kostnadsnivå1 1945 2 550 2 550 1 981 1 981 1946 3 391 3198 2 513 2 460 1947 2 959 2 820 1 649 1 571 1948 2 483 2 192 1 606 1 418 1949 2 723 2 276 2 280 1 906 1950 3 417 2 908 2 406 2 048 1951 3 371 2 525 2 429 1 819 1952 3 562 2 130 3 488 2 086 1953 3 736 2 275 3 940 2 399 1954 4 729 2 950 3 527 2 201 1955 4 656 2 868 3 288 2 025 1956 4 552 2 667 3 758 2 202

1 Svenska Tarifföreningens byggnadskostnadsindex (fabriksbyggnader).

Även byggnadsinvesteringarna inom den egentliga industrin skars ned relativt väsentligt från 1947 års höga nivå. Denna nedskärning sammanföll i tiden med en märkbar minskning av företagens investeringsbenägenhet (sådan denna kom till uttryck i inkomna ansökningar om byggnadstillstånd för industribyggnader, jfr tabellen). Detta hindrade emellertid inte att antalet beviljade byggnadstillstånd hela tiden låg på en avsevärt lägre nivå än antalet ansökningar.

Inom övriga områden fortsatte byggnadsinvesteringarna att öka även under denna period.

Den övriga delen av investeringsverksamheten (maskiner, apparater, transport- medel m. m.) underkastades ingen reglering. De variationer i dessa investeringar som förekom under denna tid kan således på ett annat sätt än ifråga om bygg— nadsverksamheten användas som indikatorer på förändringar i investerings- benägenhet och efterfrågetryck. Som framgår av tabell 9 steg maskininveste- ringarna (exkl. underhåll) med avbrott för 1949 successivt fram till 1950. Ned- gången mellan 1948 och 1949 kan i viss mån anses bero på förändringar på efter- frågesidan. Samtidigt måste man emellertid hålla i minnet den knapphet, som förelegat på såväl inhemska som utländska verkstadsprodukter, med långa leve- ranstider som följd. Oaktat den prioritet som gavs kapitalvaruimporten inom ramen för importregleringen, torde anskaffningsmöjligheterna också ha begrän- sats relativt starkt genom denna reglering.

När importregleringen mot slutet av 1947 åter blev effektiv, vände-s trycket av efterfrågeöverskottet mot den inhemska produktionen. Priskontrollen var emeller- tid tämligen effektiv. Den stegring av detaljprisnivån fram till årsskiftet som

ägde rum kan helt tillskrivas höjda livsmedelspriser på grund av felslagen skörd. Därefter steg emellertid priserna även på andra varor och sammanlagt ökade konsumtionsprisindex med 7 % från augusti 1947 till augusti 1948.

Denna prisstegring var dock mindre ett uttryck för efterfrågetrycket än resul- tatet dels av den ovannämnda höjningen av livsmedelspriserna, dels av den åt— stramning av finanspolitiken, som genomfördes under vintern 1947/48 såsom ett led i den allmänna stabiliseringspolitiken. Mjölk- och matfettsrabattcrna avskaf- fades och bomullssubventionerna borttogs. Konsumtionsbeskattningen skärptes avsevärt. Bensin, tobak, sprit och vin hörde till de varor som drabbades av skatte- höjningar.

Den köpkraftsindragning som därmed åstadkoms kompletterades av direkta regleringar av olika slag. Skärpningen av byggnadsregleringen har redan nämnts. En viss om än till sin effekt mycket begränsad kreditransonering genomfördes också. Även priskontrollen skärptes. Enligt de direktiv som utfärdades i juli 1948 fick prishöjning medges endast i »sällsynta undantagsfall». Kostnadshöjningar skulle få motivera prishöjningar endast om de var så stora att de vid oförändrade priser skulle medföra förlust eller orimligt låg avkastning.

Man införde också en begränsning av aktiebolagens utdelningsrätt i förening med skyldighet att insätta viss del av vinstmedlen på spärrkonto i riksbanken. Avtalet om massaindustrins inbetalningar till en konjunkturutjämningsfond, som ursprungligen ingåtts våren 1947, förlängdes under första delen av 1948. Då ex- portutsikterna försämrades under hösten upphävdes dock avgiftsplikten helt.

Stabiliseringspolitiken 1948—1949 uppfattades allmänt som framgångsrik. Pris- nivåns ökningstakt minskade; från mitten av 1948 till mitten av 1949 steg kon- sumtionsprisindex med ca 2 %. Vid bedömningen av hur verkningsfull den förda politiken var, får man emellertid inte bortse från den »hjälp» som härvidlag gavs av det ändrade amerikanska konjunkturläget och det betydande prisfallet på råvarumarknaderna _ enligt Moodyys index 20 % mellan somrarna 1948 och 1949.

De vidtagna stabiliseringsåtgärderna fick från mitten av 1948 stöd av en löne- politisk återhällsamhet, samtidigt som de kom att utgöra en viktig förutsättning för denna. LO:s representantskap rekommenderade visserligen redan för 1948 års avtalsrörelse »stark återhållsamhet», men praktiskt taget samtliga löntagargrupper ansåg sig ha skäl för att begära höjningar trots principiell anslutning till åter- hållsamthetsparollen. Den avtalsmässiga höjningen blev 4,5 %. Löneglidningen blev därtill genomsnittligt 3,6 % under 1948. I det läge som uppstått sedan de nämnda konjunkturdämpande åtgärderna vidtagits, accepterade löntagarorganisationerna följande år regeringens uppmaning att stödja strävandena till prisstabilisering genom en allmän prolongation av avtalen. Redan på sommaren 1948 gick stats- tjänarorganisationerna med på att avstå från en höjning av det rörliga tillägget med 3 enheter, som annars skulle ha utgått per 1 juli på grund av uppgång i lev- nadskostnadsindex. På basis av erfarenheterna från föregående år infordrade LO och TCO ett löfte från samtliga anslutna organisationer om att följa rekommen- dationen om avtalsprolongering. Man ansåg att medgivandet av undantag i detta läge _ i motsats till förhållandena under krigsåren —— skulle medföra en kedje- reaktion av krav på särbehandling från så många grupper, att stabiliserings- politiken därmed skulle komma att äventyras. Denna stränga politik torde ha underlättats av att löneutjämningen vid denna tid hade nått relativt långt i för- hållande till förkrigstiden. Lönespridningen mellan de olika industri- och närings- grenarnas arbetare hade i själva verket vid denna tid uppnått ett minimum, från vilket sedermera spridningen åter ökats.

Även för 1950 års lönerörelse var man inom fackföreningsrörelsen inställd på att tillmötesgå regeringens önskan 0111 prolongation av avtalen. Inom LO gjordes

en undersökning rörande möjligheterna att medge undantag för särskilda grup- per. Krav på att bli betraktade som berättigade till undantag framställdes dock från så många håll, att landssekretariatet ansåg att ett försök till »samordnad differentiering» måste komma att i praktiken leda till en allmän lönerörelse av ungefär normal omfattning. Ett enda undantag beviljades dock, nämligen för lant- arbetarna. Devalveringen i september 1949 föranledde regeringen att utlova bort— subventionering av därigenom uppkommande prisstegringstendenser för att där— med bevara förutsättningarna för den tilltänkta prolongationen. Trots uttalad tveksamhet med hänsyn till de förnyade risker för en överkonjunktur, som kunde väntas från såväl devalveringen i och för sig som från köpkraftsinjektionen genom subventionerna, accepterade LO förlängningen av lönestoppet med ytterligare ett år. Även TCO accepterade ytterligare ett års avtalsprolongation. Generellt gällde dock att prolongationen skulle upphöra att gälla vid viss stegring i levnadskost- nadsindex.

Trots stabiliseringspolitiken och konjunkturavmattningen var efterfrågan på arbetskraft fortfarande så stark att löneglidningen under de båda åren blev nära 3 % resp. nära 4 % i genomsnitt. Den var emellertid mycket ojämnt fördelad mellan olika fack, vilket fick stor betydelse för den fortsatta utvecklingen.

De totala nettoinkomsterna för fysiska personer steg enligt taxeringsstatistiken med knappt 12 % 1947—1948, med drygt 3 % 1948—1949 och med ca 5 % 1949— 1950. Bakom denna totalutveckling ligger olika resultat för skilda inkomsttagar- grupper. Sålunda var stegringen för de anställda betydligt större än för de en- skilda företagarna; den senare gruppens inkomstutveckling var gynnsammare endast 1950, då lönestoppet hämmade ökningen effektivare för de anställda. Före- tagarna inom jordbruket synes dock ha haft en inkomstutveckling jämförbar med löntagarna under den aktuella perioden. Detta förklaras av goda skördar och av jordbrukskalkylens konstruktion, enligt vilken de kraftiga löneökningarna för lantarbetarna även kom jordbrukarna tillgodo genom höjda produktpriser.

Den viktigaste bestämningsfaktorn för den privata konsumtionen är inkomst— utvecklingen. Det inkomstbegrepp som därvid är relevant, är de disponibla ian- komsterna, dvs. de totala inkomsterna efter avdrag för direkt skatt. Dessa be— räknas nominellt ha stigit med 16 % mellan 1947 och 1948 och med 4 % både 1948—1949 och 1949—1950.

Konsumtionsutgifterna beräknas ha stigit med 8 9 % från år till år under perioden 1947—1950 utom mellan 1948 och 1949 då stegringen endast utgjorde 1 %. Då ökningstalen för 1948—1949 understiger motsvarande tal för inkomsterna kan man härur utläsa en inte oväsentlig ökning av hushållssparandet under dessa år; under 1950 sjönk däremot sparandet i samband med den väntade prissteg- ringsvågen vid årets slut.

Den reala konsumtionsökningen var med hänsyn till prisutvecklingen emeller— tid mera begränsad. I fasta priser räknat steg konsumtionen med 2 % från 1947 till 1948, var ungefär oförändrad 1948—1949 samt ökade med 6 % från 1949 till 1950.

Den inskränkning av den svenska importen, som nödvändiggjordes av valuta- avtappningen under de första efterkrigsåren, blev verkningsfull först under loppet av 1948. Nedgången i importvolymen mellan 1947 och 1949 beräknas ha varit ca 32 %. Nedanstående tabell över importvolymens utveckling visar hur nedskär— ningarna koncentrerades till konsumtionsvaruområdet (K. LA: 21 s. 75).

Exportvolymen steg däremot successivt från krigsslutet till 1950. Till export— ökningen, som dock först 1949 var sådan att 1936/1938 års exportvolym uppnåd- des, bidrog alla de för den svenska exporten karakteristiska indus—trivarorna. Vo- lymökningen motverkades emellertid av prisfall, så att exportvärdet förblev oför—

Tabell 18. Importuolymens utveckling för olika varugrupper 1947—1950 Index: 1938 = 100

1947 1948 1949 1950 lionsumtionsvaror ................ 118 81 71 119 därav livsmedel ................ 119 92 90 125 varaktiga, inkl. personbilar 8.3 56 43 130 Råvaror och halvfabrikat .......... 117 102 92 102

därav för produktion av komsum— tionsvaror ............... 109 97 83 98 för produktion av kapital- varor .................... 124 104 102 104 Maskiner m. m ................... 145 173 120 159 Bränsle och drivmedel ............ 112 126 108 131 Övrigt .......................... 73 56 56 71 Totala importen 118 106 92 115

ändrat fram till devalveringen. Då importpriserna var i stort sett oförändrade under 1948, innebar den fallande importvolymen att underskottet i handels- balansen reducerades betydligt även om en fortsatt minskning av valutareserven ej kunde undvikas.

Under 1949 ändrades prisläget i världshandeln på ett för den svenska ekonomin ofördelaktigt sätt. Exportpriserna påverkades starkt av prisfallet för bl. a. massa i samband med den amerikanska efterfrågeavmattningen. Importprisläget för- ändrades radikalt främst genom devalveringen av de västeuropeiska valutorna i förhållande till dollarn i september 1949.

På grund av det växande underskottet i sterlingområdets betalningsbalans med USA, orsakat av råvaruprisfall och konjunkturavmattning, tvingades Storbritan— nien i september 1949 att skriva ned pundet gentemot dollarn. För att inte den sven—ska exportens avsättningsmöjligheter i detta läge skulle försvåras, ansågs en parallell nedskrivning av kronan nödvändig. Frågan var härvid om man helt eller endast delvis skulle följa pundet. Enligt vad riksbankschefen sedermera med- delade riksdagens bankoutskott (bankoutsk. utl. nr 4, 1950) befarades, att en mera begränsad devalvering skulle medföra svårigheter för svensk export särskilt till det 5. k. yttre sterlingområdet och till marknader, där de svenska produkterna konkurrerade med varor från devalverande länder. Å andra sidan kan i samman- hanget framhållas, att svenska exportörer före devalveringen kunnat utta över- priser vid export till mjukvalutaländer. Man fruktade även spekulation mot den svenska kronan på grund av förväntningar om en ytterligare nedskrivning. Med hänsyn till dessa omständigheter följdes punddevalveringen helt, vilket innebar en höjning av dollarkursen med ca 44 %. _

Detta innebar en väsentlig fördyring av den svenska importen samtidigt som avsättningsmöjligheterna för exporten förbättrades. Importpriserna steg med 19 % från tredje kvartalet 1949 till andra kvartalet 1950. För att förhindra att denna stegring slog igenom på levnadskostnaderna och därigenom äventyrade den över- enskomna inkomststabiliseringen infördes importsubventioner. Det ansågs troligt att de internationella prisfallstendenserna skulle bestå, varvid subventionerna sedermera skulle kunna avvecklas.

Den under hela 1949 relativt gynnsamma exportvolymutvecklingen gav i för— ening med importnedskärningen upphov till den första ökningen av valutareser- ven efter krigsslutet. Efter att ha sjunkit med drygt 100 mkr från 1947 till 1948 steg riksbankens valutareserv — trots försämringen i bytesförhållandet _— med närmare 600 mkr mellan 1948 och 1949.

Genom den hårda begränsningen av dollarimporten kom en viss förskjutning mot ökad inomeuropeisk handel att äga rmn. Denna stimulerades vidare i hög grad av det ekonomiska samarbetet inom Västeuropa för liberalisering av handeln och betalningarna mellan deltagarländerna, som skapades under dessa år i sam- band med den s.k. Marshallhjälpen och upprättandet av organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC). För Sveriges del frigavs under 1949 och 1950 sålunda ett stort antal varor från kvantitativa införselrestriktioncr gentemot import från i organisationen deltagande länder.

Under hösten 1947 ägde en väsentlig förändring av kreditmarknadsläget rum. Efterfrågan på kredit minskade av flera olika skäl. Importen gick tillbaka på grund av en restriktivare importpolitik. Affärsbankernas engagemang i byggnads- krcditiv hade till en del kunnat avlyftas på andra kreditinstitut och bostadsbyg- gandet minskade starkt.

Dessutom började en viss återhållsamhet i kreditgivningen att tillämpas, dels på grund av försämrad likviditet, dels på grund av överenskommelse härom med riksbanken. Eftersom riksbanken med hänsyn till kravet på en räntestabilise- ring inte kunde åstadkomma kreditknapphet genom operationer i öppna mark- naden, sökte den istället genom överläggningar och överenskommelser med kreditinstituten förmå dessa till en frivillig begränsning av utlåningen.

Riksbankens stödköp av obligationer fortsatte även 1948. Man beslöt i novem— ber 1948 att stabilisera ränteläget på en nivå på 3 % för långfristiga guldkantade obligationer och verkställa de stödköp som erfordrades för detta ändamål.

Riksbankens innehav av svenska statspapper och obligationer steg med 570 mkr under år 1948, men under 1949 och första halvåret 1950 minskade detta innehav återigen genom att försäljningarna översteg köpen med 484 mkr. Så- lunda försålda statspapper och obligationer stannade emellertid i stor utsträck— ning i affärsbankerna, vilka ökade sitt innehav av dessa papper med 723 mkr. Importregleringarna och stabiliseringspolitiken samverkade till en bättre balans i utrikeshandeln och till ett nettoinflöde av valutor från mitten av 1948, vilket tillförde den inhemska marknaden ökade penningmedel. Budgetutfallet för 1948/ 49 blev vidare ett kassamässigt utgiftsöverskott på ca 150 mkr medan det för 1947/48 blev ett inkomstöverskott på ca 100 mkr. Efterfrågan på kredit hade vid denna tidpunkt emellertid minskat betydligt på grund av avmattningen i den internationella konjunkturen. Denna återhämtning i bankernas likviditetsläge kom att utgöra underlag för en kraftig kreditexpansion då efterfrågan på kredit åter ökade i samband med den konjunkturuppgång som startade hösten 1949. Affärsbankernas och Sparbankernas utlåning ökade under samma tid med till- sammans 1 100 mkr, varav 700 mkr från de förstnämnda.

Under sommaren 1950 fann fullmäktige i riksbanken, att en allvarlig risk förelåg för en ny inflationsutveckling. För att inte ytterligare understödja denna upphörde riksbanken med stödköpen av obligationer och lämnade kursutveck- lingen på obligationsmarknaden fri. Denna åtgärd i förening med vissa andra för att åstadkomma en åtstramning på kreditmarknaden resulterade i kursfall. Statens 3-procentiga obligationslån av 1945 och 1946, som tidigare stått i pari, be- talades i slutet av november med 94 % av nominella värdet. I detta läge höjdes diskontot från 2,5 till 3 %.

För samtliga tre budgetår under den här behandlade perioden, 1947/48, 1948/ 49 och 1949/50, siktade budgeten till en inte oväsentlig överbalansering av drifts- utgifterna, nämligen med 800 mkr, 600 mkr resp. 700 mkr. Dessa överskott redu— cerades emellertid särskilt för det första året högst väsentligt genom på tilläggs- stater anvisade anslag. Under 1947/48 medförde den inflationsbetonade högkon-

junkturen fortfarande liksom under föregående period oväntat höga skattein- täkter samtidigt som möjligheterna att utnyttja reservationsanslag av samma skäl fortfarande begränsades. Driftbudgetens utfall blev därför ett överskott på ca 500 mkr och även totalbudgeten resulterade i ett mindre överskott. De båda följande åren blev utvecklingen däremot (len motsatta och budgetutfallet försämrades i förhållande till det på grundval av budget och tilläggsanslag be— räknade. Totalbudgetens underskott blev 160 mkr resp. 430 mkr och 1949/50 ut— föll även driftbudgeten med underskott.

1948 års skattereform medförde en nedgång i uttaget av direkt skatt med ca 400 mkr, men samtidigt höjdes såsom tidigare nämnts konsumtionsbeskattningen på bensin, tobak, sprit och vin avsevärt. Den viktigaste förändringen på utgifts- sidan var den starka ökningen av socialutgifterna och särskilt då transferering- arna i samband med införandet av barnbidrag och höjda folkpensioner m. m. In- komsteffekten av kommunernas finanser synes under 1948 liksom under tidigare år ha varit i stort sett neutral, men medförde under 1949 och 1950 en inte ovä— sentlig inkomstindragning av storleksordningen 300 resp. 200 mkr. Den fram- tvingades genom begränsningen av kommunernas kreditmöjligheter.

Analys och slutsatser Den successiva minskningen av importmöjligheterna genom importregleringen lnedförde under senare hälften av 1947 en ökning av efterfrågetrycket inom lan- det. Stegringen i utrikeshandels- och partipriserna verkade också i prisupp- drivande riktning. Priskontrollen kunde emellertid hålla tillbaka trycket täm- ligen effektivt och den prisuppgång, som ägde rum fram till årsskiftet 1947/48, var helt att hänföra till livsmedelsprisernas höjning i samband med missväxten 1947. Trycket blev emellertid så starkt att en rad åtgärder, främst en utbyggnad av de indirekta skatterna för att suga upp efterfrågeöverskottet, blev nödvändiga. De ledde ofrånkomligt till en kraftig prisuppgång under första kvartalet 1948. Den konjunkturpolitiska verkan av denna skattehöjning blev tämligen ringa, eftersom den närmast fick till uppgift att balansera den sänkning av den direkta beskattningen, som den redan tidigare beslutade skattereformen medförde. Den— na sänkning kom dock inte till uttryck i prisindex.

Både exportkonjunkturen och investeringskonjunkturen mattades emellertid påtagligt under 1948. Redan från början av året började exportpriserna sjunka och från början av 1949 blev prisfallet betydande. Den skärpta byggnadsregle- ringen minskade investeringsmöjligheterna men även investeringsbenägenheten avtog. Härtill medverkade också försämringen av likviditetsläget för affärsbanker- na och andra kreditinrättningar mot slutet av 1947 och den åtföljande stagna- tionen i kreditexpansionen.

Efterfrågeutvecklingen återverkade givetvis också på arbetsmarknaden, där läget bl. a. återspeglas av löneglidningen, som var 4,0 % 1947 och 3,6 % 1948, båda åren trots väsentliga avtalsmässiga lönehöjningar, men endast 2,8 % 1949 trots lönestopp.

Under 1949 blev prisfallet på de svenska exportvarorna besvärande, särskilt i hårdvalutaländerna. Exporten särskilt av skogsprodukter dirigerades i växande utsträckning till mjukvalutaländer där prisläget var högre. Sverige fick på detta sätt känning av den allmänna dollarbristen.

Devalveringen i september 1949 torde med tanke på väntade prisfall inom hårdvalutaområdet ha gjorts större än som var omedelbart motiverat. Den råka- de emellertid sammanfalla med vändpunkten i den amerikanska konjunkturen och dess konjunkturstimulerande effekt förstärktes av en prisuppgång på världs- marknaden istället för att motverkas av ett fortsatt prisfall. Detta resulterade för

Sveriges del i ett omslag, så att exportpriserna blev högre i dollarländerna än i mjukvalutaländerna. Import— och exportprisstegringarna i Sverige blev mycket betydande, ca 20 % respektive 25 %. Därigenom försvann mer än hälften av den effekt för exportens konkurrenskraft och utrikeshandelns struktur som åsyftades med devalveringen. Den inhemska prisstabiliteten kunde endast bevaras till pri- set av betydande importsubventioner.

Stabiliseringspolitiken under denna period uppfattades i allmänhet som ganska framgångsrik. De tre viktigaste målen för den ekonomiska politiken var täm— ligen väl uppfyllda. Produktionsutvecklingen var utomordentligt gynnsam; 5,5 % årlig ökning av bruttonationalprodukten. Sysselsättningen var mycket hög men desorganisationsföreteelserna på arbetsmarknaden avtog hastigt. Stegringen av detaljpriserna var, bortsett från effekten av åtstramningspolitiken under första halvåret 1948, mycket måttlig. Under perioden augusti 1948 till augusti 1950 understeg den 1 % om året. Valutareserven ökade under större delen av perio- den och både den yttre och den inre ekonomiska balansen var sålunda god.

Felet med stabiliteten under perioden 1948—1950 var att den uppnåddes med sådana medel att den inte kunde bli varaktig. Många av de ekonomiska regleringar som bidrog till stabiliteten var av den karaktären, att de bara uppsköt effekten av ackumulerande spänningar. När Sverige sedan deltog i den med hänsyn till den följande konjunkturutvecklingen alltför stora devalveringen gentemot dollarn, blev det ofrånkomligt att stabiliteten avlöstes av en anpassningsprocess i form av en »engångsinflation». Det har varit ett dilemma för stabiliseringspolitiken både i Sverige och många andra länder efter kriget att man ansett sig nödsakad att arbeta med sådana medel, som ökat de underliggande spänningarna i sam- hällsekonomin, varvid dessa förr eller senare måst få en utlösning.

Stabiliseringsperioden i Sverige 1948—1950 avlöstes av Korea-konjunkturen, men även om denna uteblivit hade en anpassningsprocess med prisstegringar framtvingats vid årsskiftet 1950/51. Den hade dock blivit mindre häftig än vad som nu blev fallet. Stabiliseringen byggde väsentligen på tre faktorer, varav ingen kunde väntas bli varaktig:

1) Den mycket starka produktionsökningen. 2) Nedgången i världskonjunkturen från årsskiftet 1947/48 till hösten 1949. 3) Det allmänna lönestoppet.

Den starka produktionsökningen var otvivelaktigt ett resultat av återhämt- ningen efter krigsårens stagnation och de första efterkrigsårens anpassnings— processer. Även om man kunde hoppas på en på det hela taget god produktions— utveckling i en balanserad ekonomi, bortsett från yttre störningar, så vore det inte realistiskt att tro att en ökning av bruttonationalprodukten med 5,5 % om året under en längre period vore möjlig. Den starka ökningen i produktionen fick emellertid under denna period en stor betydelse genom att den balanserade ökningen av efterfrågan.

Nedgången i världskonjunkturen tog sig för Sveriges del, bortsett från dess psykologiska verkningar inom näringslivet, vilka säkerligen inte saknade be— tydelse, främst uttryck i sänkta priser på exportvarorna. Exportvolymen kunde däremot expandera kraftigt. Exporten är ju den traditionella vägen för konjunk- turimpulser från utlandet och fallet i exportpriserna verkade dämpande på hela ekonomin, inte minst på investeringsbenägenheten. När konjunkturen sedan vän- de efter devalveringen förmådde övriga konjunkturdämpande åtgärder inte hålla tillbaka efterfrågetrycket vid den utomordentligt gynnsamma exportkonjunktur som då uppstod. Ansökningarna om byggnadstillstånd ökade sålunda volymmäs- sigt med nära 30 % från 1949 till 1950 och maskininvesteringarna med 25 %.

Den genomsnittliga löneglidningen under lönestoppsperioden, 2,8 % 1949 resp. 3,9 % 1950, förefaller ju med hänsyn till den starka produktivitetsökningen inte förskräckande, men den var mycket ojämnt fördelad mellan olika näringsgrenar. Den ledde därigenom till spänningar i lönestrukturen, som måste utjänmas ge- nom avtalsmässiga lönehöjningar inom de fack, där någon löneglidning inte före- kommit eller där den varit ringa. Sådana avtalsmässiga lönehöjningar är emeller- tid svåra att genomföra annat än i en allmän lönerörelse, där även fack med löne- glidningar och således goda konjunkturer också får sin utdelning. Denna ökar ytterligare kraven från de eftersläpande gruppernas sida etc. Lönestoppet hopar således spänningar på arbetsmarknaden. Motiveringen för ett lönestopp kan där— för endast vara att man måste skaffa sig rådrum för att sedan med medel, som är mera långsiktigt användbara, styra den ekonomiska utvecklingen.

Diskussionen om en alternativ politik måste börja med frågan hur man skulle kunna ha undvikit de spänningar, som orsakades dels av de fysiska regleringar som togs i anspråk för att stävja efterfrågetryckets press på prisnivån, dels av lönestoppet och ojämnheterna i löneglidningen. Detta skulle knappast ha kunnat ske på annat sätt än genom en sådan åtstramning av den ekonomiska politiken genom generella penning- och finanspolitiska åtgärder, att stabiliseringspolitiken mindre behövt lita till fysiska regleringar och lönestopp vid hög och ojämn efter- frågan på arbetsmarknaden med ty åtföljande snedvridningar i lönestrukturen. Genom stödet från omslaget i den internationella konjunkturen hade sannolikt även relativt måttliga åtgärder kunnat få en väsentlig, efterfrågebegränsande ver— kan. En viss rörlighet i räntepolitiken, som hade tillåtit riksbanken att genom- föra måttliga marknadsoperationer, hade i förhandenvarande läge kunnat med- verka till att begränsa likviditeten i kreditinstituten inte oväsentligt utan att man i varje fall på kort sikt behövt göra några principiella avsteg från lågräntepolitiken. Ett annat förhållande är att denna på lång sikt, vid högkonjunktur, visat sig svår att upprätthålla. Likaså hade ett fullföljande av de finanspolitiska intentionerna med en överbalansering av budgeten och under de senare åren eventuellt en ytter— ligare åtstramning härvidlag kunnat medverka till att begränsa efterfrågan från hushållens sida, allrahelst som dessas sparande under perioden återigen synes ha blivit positiv-t.

Det är emellertid också uppenbart att möjligheterna att med generella, efter- frågedämpande medel minska den med hänsyn till eftersläpningarna sedan kriget mycket oelastiska efterfrågan under alla förhållanden måste ha varit täm- ligen begränsade, både vad avser investeringar och konsumtion. Ifall åtstram- ningspolitiken skulle ha drivits så långt, att regleringarna till avsevärd del skulle ha blivit överflödiga eller att en fri avtalsrörelse jämte även då förekommande löneglidning skulle ha givit samma genomsnittliga lönestegring som i verklig- heten framkom genom löneglidningen enbart, skulle den med säkerhet måst framkalla en betydande arbetslöshet och verkat starkt bromsande på den gynn- samma produktionsutvecklingen. Därigenom skulle den på denna väg ha försäm- rat den ekonomiska balansen. Detta gäller i varje fall under första lönestopps- året, dvs. 1949. Däremot synes det möjligt men ingalunda säkert, att övertrycket i samhällsekonomin skulle kunna ha begränsats så att påfrestningarna på regle- ringarna inte blivit så stora att de fått en snedvridande effekt och att en löne- rörelse 1950 skulle ha kunnat hållas inom rimliga gränser, i fall den ekonomiska balans, som rådde under 1949 före devalveringen, hade kunnat behållas till årets slut genom att Sverige, med hänsyn till sin i jämförelse med övriga europeiska länder betydligt gynnsammare ekonomiska position, hade valt att devalvera väsentligt mycket mindre eller t. o. m. avstått helt från denna åtgärd.

Bedömt i efterhand kan det nämligen knappast råda någon tvekan om att de-

valveringen av kronan gentemot dollarn i september 1949 var alldeles för stor. Det är nog inte för mycket att säga att efterverkningarna av denna åtgärd varit ett centralt moment i 1950-talets prisstegringsprocess såväl i Sverige som i hela Västeuropa; många torde vilja ange den som den väsentliga orsaken till den följande inflationsutvecklingen. Den resulterade i en snedvridning av prisrela— tionerna mellan varor från devalverande och icke-devalverande länder, som inte kunnat rättas till annat än genom den under 1950-talet pågående prisuppgången i de förra, eftersom ett prisfall i de senare på grund av prisernas trögrörlighet nedåt var tämligen uteslutet. En jämförelse av den interna prisutvecklingen efter 1949 i de länder som devalverade fullt ut, de som devalverade mindre än fler- talet och de som inte devalverade alls ger också vid handen, att uppgången står i tämligen direkt proportion till devalveringens storlek. De omfattande och långvariga efterdyningarna av devalveringen 1949 visar, liksom en jämförelse med apprecieringen av kronan sommaren 1946, att växelkursförändringar är lämpliga vid varaktiga snedvridningar i prisrelationerna men är ett olämpligt medel för att möta kortsiktiga internationella likviditetskriser. De högre priser som betalades för svensk export till mjukvalutaländerna före devalveringen och det förhållandet, att den svenska exporten kunde öka volymmässigt under hela tiden fram till september 1949 borde också ha gett en anvisning om, att en så kraftig nedskrivning som i verkligheten genomfördes, egentligen inte var erfor- derlig.

Slutsatsen av den här förda diskussionen om stabiliseringspolitiken 1948—50 skulle således bli, att en viss förskjutning av tyngdpunkten i konjunkturpolitiken från fysiska regleringar och lönestopp mot generella penning- och finanspolitis— ka medel skulle ha medfört, att den med stöd av den internationella konjunk- turnedgången uppnådda samhällsekonomiska balansen fortsättningsvis lättare skul- le ha kunnat bevaras. En väsentligt mindre devalvering än den faktiskt genom- förda hade vidare inte behövt bli ett så brutalt avbrott i den gynnsamma utveck- lingen mot bättre samhällsekonomisk balans. Under sådana förhållanden hade en viss ytterligare åtstramning för att balansera konjunkturuppgången och kre— ditexpansionen under sista kvartalet 1949 måhända lättat trycket på reglering— arna och möjliggjort en fri avtalsrörelse 1950, som skulle ha verkat utjämnande på spänningarna i lönestrukturen. En del importsubventioner hade sannolikt ändå blivit nödvändiga, men de hade blivit av mindre omfattning.

Period III. Korea-konjunkturens uppgångsfas. Från hösten 1950 till årsskiftet 1951/52

Den faktiska utvecklingen Denna period omfattar den s. k. Korea-konjunkturens uppgångsfas. Den samhälls— ekonomiska balans, som trots underliggande spänningar ändå nåddes under före— gående period, efterträddes från senare delen av 1950 av starka prisstegringar och ett påtagligt efterfrågetryck.

De faktorer som i första hand verkade jämviktsstörande kan sökas i den inter- nationella konjunkturen och den utrikespolitiska utvecklingen. Redan mot mit— ten av 1949 hade konjunkturen i USA passerat bottenläget, varefter den kom att präglas av ett snabbt uppsving. I samband därmed steg priserna för vissa stapel- varor inte oväsentligt. För Sveriges del innebar utvecklingen en viss uppgång i både export- och importpriserna utöver den, som blev den omedelbara följden av devalveringen i september 1949.

Tillspetsningen av den politiska situationen i samband med Korea-krigets utbrott i juni 1950 fick långtgående konsekvenser för den samhällsekonomiska utveck- lingen såväl i Sverige som i andra länder. Konflikten utlöste en enorm — delvis spekulationsbetonad _ efterfrågestegring över hela världen, vilket medförde starkt stegrade priser i första hand på råvarumarknaderna. För vissa industri— råvaror (t. ex. tenn, ull och gummi) ökade priserna till mer än det dubbla. I Sverige steg exportprisindex från juni 1950 till februari 1951 med ca 85 %. Skogs- industriprodukterna svarade för nio tiondelar av denna ökning. Importprissteg— ringen, som under samma tid uppgick till ca 35 %, var något jämnare fördelad mellan de olika varugrupperna.

En allmän höjning av den inhemska prisnivån betraktades i detta läge som oundviklig för att uppnå en utjämning av såväl de yttre som de inre spänning- arna. Eftersom någon reell försämring av försörjningsläget inte inträtt, försökte regeringen inte motverka löntagarnas strävan att avtalsvägen vinna dels kom- pensation för levnadskostnadsstegringen, dels en större och jämnare fördelad andel av de föregående årens nationalinkomststegring än löneglidningen kunnat ge. Det förhållandet att tre år förflutit sedan föregående avtalsrörelse medförde ett behov av justeringar i lönerelationerna mellan och inom de olika avtalsom— rådena. Därmed bortföll huvudmotivet för de importsubventioner, som utgått sedan hösten 1949. Man borttog därför vid årsskiftet 1950/51 såväl importsubven- tionerna som vissa kvarstående jordbrukssubventioner och inriktade sig på att åstadkomma ett snabbt genomslag av prishöjningarna i syfte att förhindra en kumulativ utveckling.

I april 1951 beräknades inom priskontrollnämnden, att levnadskostnadernas stegring från september 1950 t. o. m. juni 1951 skulle komma att uppgå till 16 %, vilket visade sig riktigt. Ett försök gjordes att uppskatta olika faktorers roll i denna stegring. Det gav följande resultat:

Indirekta skatter ....................................... Devalveringssubventionernas avveckling ................... .Iordbrukssubventionernas avveckling ..................... Lantarbetarlöner och jordbrukarinkomster ................. Övriga löner ........................................... lmportprisstegringar .................................... Höjda exportprisers genomslag på hemmamarknaden. . . . . . . Diverse ...............................................

».

01. OHJAPJIQOHH ". €”walele

Summa 1

Till denna uppskattning anmärker konjunkturinstitutet, att lönehöjningarnas prisstegrande effekt torde ha underskattats. Siffrorna synes i varje fall ge vid handen, att prisstegringseffekten av utlösningen av de yttre och de inre spän— ningarna i denna första omgång har varit ungefär lika stor. Vid en diskussion om olika faktorers roll i höjningen av konsumtionsprisnivån får emellertid inte förbises, att — som nyss påpekades _— lönestegringen till stor del berodde på de redan inträffade och förväntade internationella prisstegringarna och att dessa därför hade en avsevärd indirekt inverkan på den svenska prisnivån utöver den mer direkta effekt, som framkommer i priskontrollnämndens nyss nämnda be- räkning.

Inom handeln framträdde en obenägenhet att omedelbart ta ut de enligt åter- anskaffningsvärdeprincipen godkända prishöjningarna. Denna obenägenhet be- rodde givetvis på »köpmotstånd»: den monetära efterfrågan växte inte tillräck- ligt för att kunna absorbera utbudet till priser, som motsvarade den höjning i

äteranskaffningskostnaderna som föranleddes av importprisstegringen och löne— ökningarna. Värdet av den privata konsumtionen ökade med endast 14 % från 1950 till 1951, vilket betydde en svag minskning av konsumti-onsvolymen. Särskilt starkt minskade inköpen av beklädnadsartiklar. Köpmotståndet resulterade bl.a. i att konsumtionsprisstegringen blev avsevärt mindre än partiprisstegringen, 18 % mot 28 %.

Att hushållens monetära efterfrågan ökade så jämförelsevis lite från 1950 till 1951 berodde främst på att deras disponibla inkomster ökade avsevärt mindre än värdet av bruttonationalprodukten. Volymmässigt var denna ungefär lika stor 1951 som året dessförinnan, men värdemässigt registrerades en ökning på 23 %. Hushållens disponibla inkomster blev däremot endast 15 % större än under 1950. Därtill kommer att hushållens sparande synes ha ökat något.

Någon reallöneförbättring uppnåddes genomsnittligt sett inte genom avtalsrö- relsen. Genomsnittligt blev den avtalsmässiga lönestegringen ca 14 % för manliga industriarbetare. Ju senare på året som avtalen slöts, desto större blev i allmänhet löneökningen. Därmed gynnades grupper med relativt fasta lönesystem, som, då de ställde särskilda krav på att ta igen sådan eftersläpning som uppkommit genom löneglidningen på andra håll, i regel fick vänta med sina uppgörelser till relativt långt in på året för att inte skapa precedensfall med stor lönestegring. I gengäld blev löneglidningen under 1951 av exceptionell styrka, ca 8 %, från november 1950 till november 1951.

Den starka ökningen av bruttonationalprodukten under föregående period följdes under 1951 enligt föreliggande beräkningar av en stagnation. Emellertid är dessa beräkningar synnerligen osäkra, eftersom det är mycket svårt för att inte säga omöjligt att göra volymberäkningar av detta slag vid så våldsamma pris— förändringar som ägde rum under 1951. Det synes emellertid sannolikt att ök- ningen av nationalprodukten 1951 underskattats. Uppgifterna för hela perioden 1950—1952 får bedömas med stor försiktighet också med hänsyn till att lager— förändringarna, som under denna period var mycket stora, är otillräckligt sta- tistiskt belysta.

Den totala jordbruksproduktionen var 1950 ca 4 % större än året dessförinnan. Under 1951 föll produktionen tillbaka med ett par procent, vilket främst berodde på den dåliga brödsädskörden.

Inom industrin beräknas tillverkningsvolymen under varje kvartal från mitten av 1950 till hösten 1951 ha legat 4—6 % högre än under motsvarande kvartal ett år tidigare. Under sista kvartalet 1951 sjönk sedan ökningstakten för att i början av 1952 helt upphöra.

Utvecklingen var emellertid synnerligen oenhetlig med stora skillnader mellan de olika industribranscherna. Den starkaste produktionsökningen ägde naturligt nog rum inom de stora exportnäringarna, medan förändringarna från 1950 till 1951 var mera begränsade inom sådana hemmamarknadsindustrier som textil- och beklädnadsindustrin och skoindustrin. Dessa industrier erfor under loppet av 1951 ett allt tydligare köpmotstånd. Även inom skogsindustrin märktes mot slu- tet av året tydliga avmattningstendenser i samband med växande exportsvå— righeter.

Produktionsaktiviteten under 1950—1951 återspeglas tydligt i sysselsättnings- statistiken. Efter den balans, som kännetecknade sysselsättningsläget under 1949, ökade under 1950 spänningen mellan efterfrågan och tillgång på arbetskraft ånyo. Under 1951 nådde sysselsättningsgraden en toppnivå, då arbetslösheten inom fackförbunden sjönk till 1,8 % av antalet medlemmar.l Den starka sysselsätt-

1 Den dåvarande arbetslöshetsstatistiken är inte jämförbar med den nuvarande, som grundar sig på vid arbetsförmedlingarna anmälda arbetslösa och vars siffror ligger på en betydligt lägre nivå.

ningsökningen koncentrerades främst till malm- och metallindustrin och skogs— bruket, men även inom andra områden steg sysselsättningen påtagligt. Under se- nare delen av 1951 försämrades dock läget inom vissa av konsumtionsvaruindu- strierna. De permitteringar som gjordes synes emellertid inte ha vållat några all- varligare arbetslöshetsproblem, utan större delen av den friställda arbetskraften kunde snabbt få annat arbete. Totalt sett präglades den beskrivna perioden av stor knapphet på arbetskraft, vilket också kom till synes i en viss överrörlighet och andra desorganisationsföreteelser, dock ej av samma omfattning som under föregående högkonjunktur.

På nationalproduktens användningssida kan man — som tidigare nämnts — notera en viss minskning av den reala privata konsumtionen. Å andra sidan ex- panderade både de statliga och de kommunala utgifterna. Den offentliga konsum- tionen beräknas volymmässigt ha stigit med 5 % från 1950 till 1951. Samtidigt ökade de offentliga investeringarna något medan de privata (exkl. lager) sjönk med ca 2 %. Den kraftigaste nedskärningen ägde rum i fråga om bostadsbyg- gandet, vars volym *sjönk med inte mindre än 15 %. Bland orsakerna härtill kan nämnas brist på arbetskraft och byggnadsmaterial samt starkt stegrade byggnads- kostnader.

Ett av de mest markanta dragen i 1950—1951 års konjunkturutveckling var den betydande ökningen av lagren under 1951. Lagertillskottet torde, värderat i då rådande återanskaffningspriser, ha överstigit 1 mmkr. Beträffande färdigvarorna kan lagerökningen till stor del förmodas ha varit ofrivillig. Ökningen av råvaru- lagren var betydligt större än vad som kunde motiveras enbart av behovet för den löpande förbrukningen.

Lageruppbyggnaden möjliggjordes genom en väsentlig ökning av importen, som vid mitten av 1950 till stor del åter släppts fri. Importvolymen steg med ungefär en tredjedel från första halvåret 1950 till motsvarande period året därpå. Under andra halvåret 1951 ägde sedan en viss dämpning rum, bl. a. i fråga om textil- importen. Men exporten stimulerades ändå starkare av högkonjunkturen. Den volymmässiga ökningen blev inte så stor, men detta mer än uppvägdes av det förbättrade bytesförhållandet. Denna förbättring sammanhängde med den våld- samma prisstegringen för skogsprodukterna _ mer än 100 % från 1950 till 1951. För övriga exportvaror blev prisstegringen däremot mindre än den genomsnitt- liga importfördyringen. Resultatet blev likväl en förbättring av valutareserven på mer än 1 mmkr. Därtill bidrog också de starkt stegrade sjöfartsinkomsterna.

Den omedelbara målsättningen för den ekonomiska politiken efter Korea- krigets utbrott blev att tillåta en anpassning på prisområdet och därav betingade inkomstjusteringar för att utjämna de rådande spänningarna och därigenom skapa förutsättningar för en ny stabilisering av priserna på en högre nivå. Den ekono— miska politiken inriktades i enlighet härmed på att förhindra uppkomsten av en kumulativ prisstegringsprocess (se kungl. prop. 1950: 220 s. 42). Det torde emel- lertid knappast kunna sägas att de kumulativa processerna helt kunde undvikas.

I första hand riktade sig åtgärderna mot investeringarna. Byggnadsregleringen kunde inte snabbt göras verkningsfull, eftersom det förelåg en balans av out- nyttjade byggnadstillstånd vid periodens början. Tillståndsgivningen ökade näm- ligen relativt kraftigt från 1949 till 1950, kraftigare än vad som motsvarades av de reala resurserna inom byggnadsindustrin. Följden blev en ganska avsevärd förlängning av byggnadstiderna. Med hänsyn härtill skars tillståndsgivningen för 1951 ned med närmare 7 %. Denna begränsning räckte emellertid inte för att åter- ställa balansen mellan byggnadsindustrins resurser och efterfrågan utan ytter- ligare förlängningar och kostnadsstegringar inträffade (se tab. 17 s. 372).

För att få till stånd en begränsning även av de investeringar som låg utanför

byggnadsregleringen, infördes under 1951 en investeringsskatt. Bestämmelserna var dock så utformade, att den restriktiva effekten av skatten inte torde ha blivit av någon större omfattning. Från mitten av 1951 infördes också en skatt på elektrisk kraft.

Efter överenskommelser med skogs- och massaföretagens organisationer indrogs under 1951 genom exportavgifter en väsentlig del av de vinster, som uppstod genom de våldsamma prishöjningarna på skogsprodukter. Att döma av den snabba prisstegringen inom landet både på skogsprodukter och skogsråvaror, kan det ändå hävdas att exportavgiftssystemet inte sattes in tillräckligt snabbt och hårt (se Erik Lundberg: Konjunkturer och ekonomisk politik 5. 391).

I den extraordinära situation som Korea—konjunkturen innebar sköts priskon- trollen i bakgrunden som stabiliseringsmedel. Den fick i början av 1951 nya di- rektiv, varvid bl.a. den tidigare gällande regeln att lönehöjningar inte kunde godtas som anledning till prishöjningar upphävdes. Denna ändring, som ansågs motiverad i samband med pris- och löneanpassningen 1951, minskade självfallet priskontrollens effektivitet.

Den privata konsumtionen saknade såsom tidigare framhållits i stor utsträck- ning expansiva inslag. Ingreppen mot konsumtionsomrädet var också relativt obetydliga. Bl.a höjdes skatten på spritdrycker och konfektyrvaror. Vidare in— fördes en tillfällig automobilskatt, varigenom den tidigare fordonsskatten för- dubblades. Även hushållen berördes ju vidare av den nya elkraftskatten.

Som framgår av tabell 11 redovisades för 1951/52 ett överskott på driftbudgeten med 1 600 mkr och på totalbudgeten med 800 mkr mot ett överskott på 370 resp. ett underskott på 200 mkr för närmast föregående budgetår. Det uppkomna överskottet 1951/52 var emellertid till relativt ringa del resultatet av en medveten finanspolitisk åtstramning, även om driftbudgetens överskott enligt riksstaten ökade med ca 1/2 mmkr från 1950/51 till 1951/52. överskottet sammanhängde främst med den exceptionella stegringen av inkomsterna från de direkta skatterna ge— nom Korea-inflationen. Den statliga budgetpolitiken fick genom det progressiva bcskattningssystemet automatiskt en åtstramande effekt på samhällsekonomin. Den investeringsskatt och den ökning av den indirekta beskattningen som genom- fördes, jfr ovan, fick en ganska begränsad verkan i de stora sammanhangen. På budgetens utgiftssida märks framför allt en väsentlig ökning av försvarskostna- derna. Kommunernas hushållning ledde under 1951 och 1952 i jämförelse med föregående år till en viss ökning i deras lånebehov.

De ingripanden som gjordes mot investeringsverksamheten (byggnadsregle- ringen, investeringsskatten) utgjorde i stor utsträckning substitut för en ränte- politisk åtstramning, som varken betraktades som önskvärd med hänsyn till hy- resutvecklingen eller som verkningsfull på grund av det exceptionella läget. Med hänsyn till de investeringsbegränsande åtgärdernas ineffektivitet under ifråga- varande period, kom emellertid kreditpolitikens roll ändå att bli betydelsefull.

Riksbanken hade som tidigare nämnts aktiviserat sin politik under sommaren 1950 i syfte att motverka inflationstendenserna. Obligationsköpen hade upphört och under hösten tilläts obligationsräntan stiga varpå cu diskontohöjning från 2,5 till 3 % genomfördes. Vidare skärptes kassareservbestämmelserna och överens- kommelser träffades med kreditinstituten om restriktivitet i utlåningen. Dessa åtgärder kunde dock inte hejda en omfattande kreditexpansion. Näringslivets kreditefterfrågan stimulerades starkt av den allmänna konjunkturutvecklingen och det stigande prisläget. För att stödja obligationskurserna tvingades riksban— ken till obligationsköp och tillförde därigenom marknaden nya penningmedel. Under hela budgetåret 1950/51 uppgick ökningen av riksbankens innehav av värdepapper till inte mindre än ca 950 mkr inkl. från riksgäldskontoret direkt

övertagna skattkammarväxlar. På grund av prisstegringarna och skärpta kassa- reservbestämmelser för bankerna ökade behovet av betalningsmedel samtidigt med drygt 700 mkr. Affärsbankernas utlåning ökade under budgetåret 1950/51 med inte mindre än 1,3 mmkr mot 700 mkr under föregående år. Samtidigt fortsatte bankernas likvida tillgångar att stiga från 1,4 mmkr i juni 1949 till 1,7 mmkr i juni 1950 och 1,9 mmkr i juni 1951. De faktiska kassareserverna var, trots de skärpta bestämmelserna, därmed nära dubbelt så stora som de i lag föreskrivna. Möjligheterna till en restriktiv penningpolitik blev därigenom starkt begränsade.

Fullmäktige i riksbanken hade i skrivelse till bankoutskottet den 28 april 1951 förklarat sin inställning till här förevarande problem. Även om målet för bankens marknadspolitik var att nå största möjliga stramhet på penningmarknaden, var det fullmäktiges bestämda mening, att ett upprepande av den år 1950 uppkomna ränteglidningen i det rådande läget icke borde förekomma. Skulle en spekulation som anteciperade en sådan utveckling uppstå ämnade riksbanken bryta denna, även om detta skulle medföra ett tillfälligt avsteg från strävandena att hålla pen- ningmarknaden stram.

Under andra halvåret 1951 uppstod ett rekordartat exportöverskott och riksban— kens valutabehållning steg med 1,4 mmkr. Den likviditetshöjande effekten härav motverkades endast delvis av riksbankens kompenserande transaktioner. Inlå- ningen i affärsbankerna steg under 1951 med 700 mkr mer än utlåningen och detta resulterade i ett inlåningsöverskott på 300 mkr mot ett lika stort utlånings— överskott föregående år. De likvida tillgångarna ökade samtidigt med inemot 1 mmkr. Vid årsskiftet 1951/52 upphörde emellertid kreditexpansionen.

Analys och slutsatser Konjunkturbilden för Sverige i Korea-konjunkturens uppgångsfas är relativt enkel. De spänningar i den inhemska lönestrukturen, som emanerade från löneglid- ningen under lönestoppsperioden 1948——50, underbyggdes av strävan till kom- pensation för inträffade och väntade prishöjningar till följd av devalveringen 1949 och av en allmän önskan om lönepolitisk framryckning i den sedan hösten 1949 uppåtgående konjunkturen och resulterade i en mycket okontrollerbar löne- rörelse under 1951. I detta läge kom sedan den internationella råvaruhausse, som blev en följd av händelseutvecklingen i Korea, som en häftig förstärkning av de prisstegringstendenser, som skapades genom 1949 års devalvering. Stegringarna i export- och importpriser slog snabbt igenom på den svenska marknaden, inte minst därför att man eftersträvade ett sådant genomslag med tanken att man där- igenom skulle kunna undvika kumulativa processer. Någon kumulativ inflationsm process av klassisk modell synes väl heller knappast ha förekommit i Sverige, kanske främst av den orsaken att den viktigaste förutsättningen för en sådan pro— cess, nämligen ett stort efterfrågeöverskott för konsumtionsvaror, saknades. I själva verket var den internationella prisstegringen till stor del betingad av spe- kulation snarare än av en verklig brist på varor. Den kumulation som förekom— mit har mer varit av den vid avtalsbundna löner långsammare typen priser-löner— kostnader-priser. Det faktum att en vikande efterfrågan på konsumtionsvaror bromsade produktionsökningen mitt under inflationskonjunkturen talar oveder- sägligt för att de utifrån kommande impulserna var de främsta drivkrafterna. Även om den utrikespolitiska krisen med åtföljande spekulationshausse gav deln en osedvanlig skärpa, härrörde de till mycket väsentlig del från den snedvrid- ning av de internationella prisrelationerna, som blev en följd av den alltför stora devalveringen 1949.

De två dominerande dragen i den inhemska utvecklingen var lönestegringar 25—005306

med genomslag i priserna inom de näringsgrenar, som inte kunde bära kostnads- ökningen, och genomslag av internationella prisstegringar både på inhemsk kon- sumtion av exportvaror, via importerade råvaror och på importkonkurrerande hemmamarknadsvaror. Effekten av lönestegringarna på prisutvecklingen varie- rade sålunda mycket starkt både mellan branscher och cnskilda företag. Pris— stegringskonjunkturen var utomordentligt ojämn; inom vissa områden rymdes lönehöjningarna mer än väl inom de prisstegringar som ändå skulle ha kommit till stånd, men inom andra och mycket betydande områden med svagare anknyt- ning till den internationella marknaden eller där krisen ej resulterat i någon prisstegring, blev lönehöjningen och andra kostnadsstegringar de väsentligaste orsakerna till prisuppgången.

Prisstegringarna gav på många håll upphov till oväntade vinster. Dessa ledde emellertid av flera skäl inte omedelbart till någon investeringshausse. Byggnads- regleringen var en orsak härtill. Den minskade i viss mån möjligheten att starta nya projekt, även om den med hänsyn till den tidigare berörda balansen av till- stånd inte minskade investeringsverksamheten totalt sett. En viktigare faktor torde emellertid ha varit de starkt stegrade investeringskostnaderna. Företagarna torde i stor utsträckning ha skjutit upp sina investeringar i avvaktan på en sannolik återgång i priserna. I själva verket minskade ansökningarna om bygg— nadstillstånd volymmässigt med nära 15 % från 1950 till 1951.

Prisstegringarna blev emellertid kraftigare än beräknat, speciellt beroende på att en ny internationell prisstegringsvåg följde på den första våren 1951. Trots de stora lönehöjningarna kom därför ingen reallöneökning till stånd under detta år. För stora grupper resulterade utvecklingen tvärtom i en sänkning. Den inhemska efterfrågan på konsumtionsvaror minskade. Detta ledde dels till en exportökning, dels till en ofrivillig lagerökning. Det bestående resultatet av denna konjunktur blev därför en kraftig ökning av valutareserven och av lagren, det senare både på grund av spekulation och som en ofrivillig lagerökning.

Det är inte rimligt att tänka sig att det under några förhållanden skulle ha varit möjligt att föra en sådan ekonomisk politik under Korea—konjunkturen, att den samhällsekonomiska balansen skulle ha kunnat bevaras. Därtill var de inter- nationella omvälvningarna alltför snabba och alltför häftiga. De interna ekonomisk- politiska medlens möjligheter i en sådan situation är utomordentligt begränsade. Penningpolitiken blir ett alltför svagt och menlöst medel mot konjunkturrörelser med en sådan enorm genomslagskraft och finanspolitiken var, särskilt i dess då- varande utformning, ett alltför långsamt verkande stabiliseringspolitiskt medel för att vara användbart i denna speciella konjunktur med dess snabba kastningar. När den åtstrainade budgeten för 1951/52 trädde i kraft var återgången i kon- junkturen redan på väg. Även de fysiska regleringarna, som i stor utsträckning kom till användning, var för långsamma i sitt verkningssätt för att vara verkligt effektiva eller hade andra nackdelar i denna speciella situation.

Det är emellertid egendomligt att man så föga diskuterade möjligheterna att appreciera kronan, när man på hösten 1950 var helt på det klara med att en an- passning »till den uppåtgående världsmarknadsprisnivån skulle bli nödvändig och Sverige ännu inte anslutits till IMF, varför det hade sin fulla handlingsfrihet. Det kan ha funnits tre skäl härför: För det första räknade man med att lönerörelsen i vilket fall som helst skulle driva upp den inhemska prisnivån. För det andra var världsmarknadsprisstegringen mycket ojämn, samtidigt som man väl knap- past räknade med att de starka förskjutningarna i prisrelationerna som ägde rum skulle bli bestående och att man av den orsaken borde få till stånd en långsiktig

anpassning till dem. För det tredje var valutatillgångarn-a ännu mycket små. Där- till kan komma att många ännu ej hade kommit över chocken efter devalveringen ett år tidigare.

Den förstnämnda synpunkten torde i förevarande läge ha ägt en viss om ock ganska begränsad giltighet. Av den tidigare anförda, av priskontrollnämndcn gjorda beräkningen över prisstegringarnas orsaker under våren 1951 framgår, att man tillskrev lönehöjningarna en effekt av 3,3 % på konsumtionsprisnivån. Re— dan denna lönehöjning berodde emellertid till stor del på den internationella prisstegringen. Effekten enbart av de strävanden att utjämna spänningar i löne- strukturen, som gjorde sig gällande i 1951 års avtalsrörelse, torde ha varit be- tydligt mindre. Även om en siffra av denna art endast innebär en uppskattning — totalresultatet av uppskattningarna blev dock ganska riktigt _- så anger den dock storleksordningen av förevarande faktor. När man siktade på en »engångs- inflation» .av storleksordningen 10 %, synes man därför istället lika gärna ha kunnat ta större delen av denna anpassning till världsmarknaden genom en appreciering.

Ojämnheten i prisstegringen för svenska exportprodukter kan ju i första om- gången synas vara ett absolut hinder för en appreciering. Man kan inte riskera att avbryta exporten för viktiga varor, som kanske därigenom för lång tid skulle bli utestängda från världsmarknaden, även om andra delar av exporten stiger starkt i pris, allra helst om man har goda skäl att tvivla på prisstegringarnas var- aktighet.

Studerar man problemet närmare finner man emellertid att ojämnheten främst förelåg mellan råvaror, som steg mycket starkt i pris, och industriella färdig- varor, vilkas priser visade sig mycket trögrörligare. Detta torde emellertid främst vara ett uttryck för skillnader i prissättningsmetodik. Råvarupriserna bestäms på stora internationella marknader och är helt beroende av tillgång och efterfrågan; de har endast på mycket lång sikt ett samband med varans produktionskostna- der. Priserna på industriella färdigvaror är å andra sidan till mycket stor del »katalogpriser». De uträknas med andra ord på basis av någon sorts kostnads- kalkyl, även om efterfråge- och konkurrensläget naturligtvis också har betydelse. Detta kommer dock mest till uttryck i form av rabatter,_prissättning på utbytes- objekt etc. En hastig ökning av efterfrågan tar sig därför främst uttryck i ökade orderstockar och förlängda leveranstider och inte i prisstegringar. Man törs inte förstöra sin goodwill genom att företa prishöjningar, som enbart motiveras av ökad efterfrågan — en sådan höjning anses inte vara korrekt. 1950-talets prisrörelser har också i stor utsträckning varit ett uttryck för en återgång till de relationer mellan råvaror och färdigvaror, som rådde innan Korea-konjunkturen rubbade dessa.

Det är sannolikt att svenska liksom alla andra länders industriföretagare skulle ha kunnat ta ut betydligt högre priser på färdigvaror vid den starka internatio- nella efterfrågan, som rådde under slutet av 1950 och första halvåret 1951, än de i verkligheten gjorde. I det läget betydde leveranstiderna mer för köparna än pri— serna. En appreciering, som automatiskt hade höjt de svenska exportpriserna, skulle därför sannolikt inte ha medfört något väsentligt avbräck för exporten utan snarast ha tillfört landet ytterligare inkomster. Dessutom hade exportpri— serna inte behövt höjas med aupprecieringens hela belopp, eftersom denna skulle ha bromsat lönestegringen och sänkt kostnaderna för importerade förnödenheter. Med hänsyn till ojämnheten i prisstegringen och de exceptionella höjningarna för skogsprodukter, hade man naturligtvis ändå varit tvungen att utta exportavgifter för dessa.

Period IV. Återgången från Korea-konjunkturen och avmattningen fram till slutet av 1953

Den faktiska utvecklingen Vid ingången av 1952 företedde det svenska konjunkturläget en delvis splittrad bild. Inom ramen för en högkonjunktur med starka pris- och lönestegringstenden- ser förelåg tecken på en spridning av den produktionsavmattning, som redan un- der 1951 givit sig till känna inom vissa industribranscher. Det dominerande in- slaget var dock alltjämt den fortskridande penningvärdeförsämringen. Under hösten 1951 hade nödvändigheten av en hårdare ekonomisk politik blivit uppen- bar och förslag innebärande en allmän åtstramning utarbetades. De nya åtgär- derna, som i allmänhet trädde i kraft från början av 1952, riktade sig i första hand mot näringslivets likviditet och mot investeringarna.

De inflationsimpulser, som kom från exportsidan, var starkt koncentrerade till skogsprodukterna. Därför förordnades om höjda prisutjämningsavgifter vid ex- port av skogsprodukter och insättning på spärrkonto av viss del av skogsägarnas vinster. Utvecklingen mot slutet av 1951 —— med bl. a. en mycket stark stegring av priserna vid skogsauktionerna —— föranledde i början av 1952 införandet av en konjunkturskatt avseende vissa merinkomster av rörelse eller skogsbruk under 1951.

Investeringsskatten ersattes från och med 1952 med en investeringsavgift på i princip 10 % på investeringskostnaden för privata investeringar (exkl. bostäder). Avgiften utgick inte för lagerinvesteringar. I stället inskränktes nedskrivnings- möjligheterna genom nya regler för varulagervärdering. Inköp av nya personbilar och motorcyklar undantogs också från investeringsavgiften och belades i stället med en ny skatt, som från mitten av 1952 ersatte den tillfälliga automobilskatten.

Dessa mera generella ekonomisk-politiska åtgärder syftade till att minska före- tagens investeringsbenägenhet dels genom en höjning av investeringskosmaderna, dels genom en begränsning av självfinansieringsmöjligheterna. Den senare aspek— ten tillgodosågs ytterligare genom den inskränkning av den fria avskrivningsrät- ten för nyanskaffade maskiner och inventarier, som beslöts under våren 1952.

Kreditpolitiskt kompletterades åtstramningspolitiken med bl. a. en fullmakts- lag om räntereglering, som vid behov skulle användas för att möjliggöra en in— flationsbekämpande penningpolitik utan ogynnsamma återverkningar på ränte- området (kungl. prop. 1951: 221). Ränteregleringslagen bemyndigade Kungl.'Maj:t att i särskilda lägen förordna om rätt för riksbanken att föreskriva räntestopp och fastställa maximiräntor för utlåningen och minimiräntor vid bankmässig in- låning. Riksbanker] skulle vidare kunna bemyndigas föreskriva, att obligationer och förlagsbevis icke fick utgivas utan tillstånd av riksbanken. Någon tillämp- ning av lagen har hittills inte blivit aktuell, men bestämmelsen om tillståndstvång för obligationsemissioner har legat till grund för riksbankens emissionskontroll.

Den starka kreditexpansionen 1950—1951 och riskerna för fortsatta prissteg- ring-ar föranledde riksbanken att mot slutet av 1951 uppta nya överläggningar med kreditinstituten i syfte att uppnå en effektiv restriktivitet i kreditgivningen. Man byggde därvid på erfarenheterna av 1950 års relativa misslyckande, vilket bl. a. kunde tillskrivas frånvaron av preciserade krav på bankerna.

Den överenskommelse, som träffades i februari 1952 och som i sina huvuddrag kvarstod under de kommande åren, innebar i huvudsak följande:

Affärsbankerna skulle hålla en efter deras storlek differentierad likviditet, som i regel översteg den dåvarande. De relationstal som fastställdes sattes så högt, att bankerna skulle behöva använda inflytande inlåningsmedel för att stärka sin likviditet. För att möta de placerings- och räntabilitetsproblem, som kunde uppstå

för bankerna till följd av restriktiv långivning, lade riksgäldskontoret i gengäld upp korta obligationslån med 23/4 och 3 % ränta. Rörande emissioner av andra än statliga obligationslån hade riksbanken förbehållit sig att pröva lånevillkoren samt att avgöra icke endast tidpunkten utan även turordningen för lånen. Av affärsbankerna och övriga kreditinstitut krävdes medverkan till viss bindning av räntorna på inteckningslån, kommunlån samt lån mot säkerhet i guldkantade obligationer till då gällande räntesatser.

När det gäller att bedöma effekten av alla dessa åtgärder och övriga ekonomisk- politiska medel — t. ex. byggnadsreglering och priskontroll —— står man inför samma dilemma som 1948—1949: verkningarna kan svårligen isoleras från den konjunkturdämpande effekten av den i tiden sammanfallande avmattningen av den ekonomiska aktiviteten utomlands och därmed av efterfrågan på svenska exportvaror.

Såväl industriproduktionen som exporten kom från och med andra kvartalet 1952 att volymmässigt understiga siffrorna från motsvarande perioder ett år tidigare. Till en del kan detta dock tillskrivas det successiva införandet under 1952 och 1953 av den tredje semesterveckan. Även för importen registrerades en kraftig sänkning.

Den procentuella volymförändringen sedan motsvarande period föregående år framgår av följande tabell.

Tabell 19. Industriproduktion, export och import 1952—1954. Procentucll förändring från motsvarande kvartal föregående år

1952 1953 1954

1 kv.|2 kv. 3 kv. 4 kv. 1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. 1 kv.|2 kv. 3 kv.4 kv.

Industriprod... iO—l—Gl _l—liO—11+4+4+5+5+3 därav kapital-

varuindustri. +5+3——31 _»1—41—3—7lin—3+5+8+7 konsumtions-

varuindustri. ——6 — 7 —101 —3 + 3 + 4 + 81 + 10 + 4 + '7 + 2 — ] Export ........ +8—27—15 —4—11+14+19 +5+6+16+5+7 Import ........ ——1-—19——10 —2—13 + 2— 1 +10 +12+11 +16 +.13

1 Siffrorna för 3 kv. 1952—1953 är påverkade av semesterförlängning.

Konjunkturavmattningen under ifrågavarande period hade i viss utsträckning karaktären av en rullande anpassning, vilket i någon mån kan utläsas av tids- förskjutningarna mellan produktionsrörelserna i respektive kapital- och konsum- tionsvaruindustrierna i ovanstående tablå. Konsumtionsvaruindustrierna hade såsom tidigare nämnts redan före 1952 kommit in i ett läge med stagnerande efterfrågan och mycket skarp konkurrens från importerade varor. Framför allt gällde detta för textil— och beklädnadsindustrin, som drabbades av en allvarlig stockningskris. Efter textil- och bekl-ädnadsindustrins produktionsminskning från hösten 1951 följde först träindustrin och från mitten av 1952 också massa- och pappersindustrin med mycket kraftiga produktionsbegränsningar. Produktionen av trävaror, massa och papper sjönk med drygt 10 % från 1951 till 1952. Den ut» ländska efterfrågeexpansionen, som lett till så häftiga prishöjningar, var såsom framhållits i föregående avsnitt delvis spekulationsbetonad. En del av de försålda kvantiteterna kom därför att lagras hos förbrukarna, som, när prisutvecklingen vände, följaktligen reducerade sina inköp. Den minskade efterfrågan resulterade i en kraftig prisnedgång. 1953 medförde sedan en allmän återhämtning både för produktion och export medan prisläget förblev relativt stabilt. .

Från hösten 1952 kom turen till verkstadsindustrin, där den dittills rådande expansionen förbyttes i en nedgång. I första hand minskade orderingången från exportmarknaden, men under senare delen av året började även de svenska be- ställningarna reduceras, vilket till en del torde kunna sättas i samband med åt- stramningspolitiken. Utvecklingen under 1953 präglades av en stabilisering och en viss förbättring av orderingången.

Under intryck av konjunkturförsämringen och den hårdare ekonomiska politi— ken minskade industrin sin investeringsvolym starkt. Från 1951 till 1953 sjönk den med närmare en femtedel. De totala privata bruttoinvesteringarna sjönk vis- serligen också mellan 1951 och 1952, men under nästföljande år var ökningen så stor, att man mellan åren 1951—1953 totalt kunde registrera en uppgång på drygt 2 %, vilket framför allt berodde på transport- och bostadsinvesteringarnas ex— pansion. Investeringsnedgången inom industrin frigjorde resurser, som genom en liberalare tillståndsgivning och uppmjukningar i regleringsbestämmelserna kunde sättas in i bostadsbyggandet.

Nedgången i industrins investeringar kompenserades också av en väsentlig ökning av såväl de statliga som de kommunala investeringarna, varigenom en för- skjutning till en större offentlig andel av dessa ägde rum, som sedan blivit be- stående. En avsevärd del av ökningen i de statliga investeringarna hänförde sig till militära ändamål.

Inom industrin beräknas sysselsättningen ha minskat med ca 30000 arbetare från 1951 till 1953. Medan utvecklingen under 1951—1952 i första hand berörde den kvinnliga arbetskraften, som i icke oväsentlig omfattning torde ha lämnat förvärvslivet, påverkades under 1953 framför allt sysselsättningen för männen. Större delen av de från industrin friställda arbetarna bereddes sysselsättning inom byggnadsverksamheten samt inom samfärdsel, handel och övriga servicenä- ringar. Bortsett från en ökning av säsongarbetslösheten, särskilt inom byggnads- industrin, var därför uppgången i antalet arbetslösa relativt måttlig, även jäm- fört med 1951 års extremt höga sysselsättningsnivå (se KI:s meddelande A: 27 s. 134).

Den ojämna lönestegringen under 1951 samt den genom prisstegringen om- intetgjorda reallöneförbättringen framkallade 1952 stora lönekrav och krav på skydd mot ytterligare prisstegringar. Den allmänna konjunkturdämpningen hade endast i obetydlig grad gjort sig gällande före början av 1952. För manliga in- dustriarbetare uppgick den avtalsmässiga ökningen av timförtjänsten för detta år till 11,6 %, och därtill kom en löneglidning med 5,9 %, så att den sammanlagda ökningen i timförtjänsten blev 18,2 % eller nästan lika stor som mellan 1950 och 1951. Prisnivån för jordbruksprodukter steg enligt jordbruksnämndens beräk— ningar med omkring 13 % från 1951 till 1952.

Kostnadsstegringarna under 1952 medförde en sammanpressning av företagens vinstmarginal. Prisstegringstendenserna mattades, främst tack vare den inter— nationella utvecklingen men även till följd av den inhemska åtstramningen, och efterfrågan och därmed sysselsättningen minskade. Förutsättningarna för fortsatt lönestegring under 1953 var därför mindre goda. Den avtalsmässiga höjningen av den genomsnittliga timförtjänsten för manliga industriarbetare uppgick till en- dast 1,1 % och löneglidningen blev den minsta sedan krigets slut, nämligen 2,5%, så att den sammanlagda höjningen av timförtjänsten kom att uppgå till endast 3,6 %.

Den stora höjningen av arbetskostnaderna 1952 inträffade samtidigt med att prisstegringarna i utlandet i stort sett upphörde. Enligt kommerskollegii på lö— pande noteringar grnndade importprisindex sjönk importprisnivån med S%

från andra kvartalet 1951 till andra kvartalet 1952. Vidare sjönk exportprisnivån, vilket bl. a. berodde på att de högt uppdrivna priserna på skogsprodukter strax efter årsskiftet föranledde ett antal köparländer att i samlad aktion begära pris— sänkningar och på att den engelska regeringen, redan innan denna begäran hade accepterats av säljarna, införde maximipriser på importerad pappersmassa. Im— portpriserna fortsatte att sjunka sakta under större delen av 1953. Sålunda sjönk importprisindex från november 1952 till oktober 1953 med ca 5 %. Exportpris- index sjönk från januari till augusti men var i december åter uppe i januarinivån.

Lönestegringarna inom landet och prisfallet i utrikeshandeln Linder 1952 på- verkade den interna prisnivån i motsatta riktningar. Index för partipriserna var ungefär konstant under årets första hälft och sjönk sedan med 5 % till december. Konsumtionsprisindex fortsatte däremot att stiga något under första halvåret för att under andra halvåret vara ungefär konstant. Under 1953 var förändringarna i den inhemska prisnivån ovanligt små. Partiprisindex sjönk från december 1952 till oktober 1953 med ca 3 % och steg under årets sista månader åter något. Kon- sumtionsprisindex varierade ännu mindre; prisfallstendenser i fråga om livs— medel, bränsle och lyse motvägdes av en höjning av index för bostad.

Hushållens disponibla inkomster hade under 1950—1951 års inflation vuxit procentuellt ax'sevärt mindre än den nominella nationalprodukten. Från 1951 till 1952 blev utvecklingen den motsatta: medan nationalproduktens värde i löpande priser steg med 10 %, steg hushållens disponibla inkomster med 14 %. Samtidigt ökades emellertid också hushållens sparkvot, så att värdet av privat konsumtion ändå inte ökade mer än i proportion till stegringen av nationalproduktens värde.

Den kraftiga exportprissänkningen i förhållande till den relativt måttliga ned- gången i importpriserna innebar en försämring av bytesförhållandet med ca 6 % från 1951 till 1952. Samtidigt sjönk exportvolymen mer än importvolymen. Re— sultatet blev ett importöverskott på drygt 800 mkr. Emellertid växte trots detta valutareserven, vilket sammanhängde med en ökning av sjöfartsnettot. Under 1953 återhämtades exporten, främst i samband med de förbättrade skogsvaru— konjunkturerna, medan importen volymmässigt stannade på 1952 års nivå. Trots en mindre försämring av bytesförhållandet uppnåddes därför ett överskott i by- tesbalansen och en ökning av valutareserven med drygt 300 mkr.

I den nya konjunktursituation som utbildades under loppet av 1952 aktualise- rades snabbt tanken på uppmjukningar av den nyligen inledda åtstramningspoli- tiken. I viss mån ägde sådana också rum. Reglerna om begränsning av den fria lagervärderingen upphävdes sålunda innan de kommit till praktisk tillämpning. Byggnadsregleringen mildrades såsom tidigare nämnts och tillståndsgivningen blev generösare. I övrigt bibehölls emellertid den strama politiken.

Det torde kunna förutsättas, att överenskommelsen med affärsbankerna verk— samt bidrog till åtstramningen på kreditmarknaden under 1952. Verkan är emel— lertid svår att isolera därför att bankernas likviditet samtidigt försämrades av andra faktorer: budgetöverskottet på ca 800 mkr budgetåret 1951/52 och uttag av konjunktur— och prisutjälnxningsavgifter på skogsprodukter, vilka åren 1951 och 1952 tillsammantagna kom att uppnå 1 mmkr; därtill kom 'att den tidigare valuta- inströmningen upphörde under 1952. Den dämpning av konjunkturen, som inträf- fade under året torde primärt ha varit betingad av omslaget i den internationella utvecklingen.

Också under 1952 företog riksbanken relativt omfattande obligationsköp och bankens innehav av statspapper och andra obligationer ökade med drygt 400 mkr. Den totala statsskulden minskade under året, varför ökningen i riksbankens statspappersinnehav endast innebar en omplacering av statsskulden. Riksbankens

inköp var en följd av de vid rådande ränta föreliggande upplåningssvårigheterna på kapitalmarknaden.

Restriktiviteten i utlåningen i förening med bindningen av räntorna för in— tecknings- och kommunlån medförde svårigheter att tillgodose bostadsbyggandets och kommunernas lånebehov. Riksbanken sökte därför få till stånd en uppgö- relse med framför allt försäkringsbolagen och sparbankerna om ett ökat till— godosecnde av dessa kreditbehov. En uppgörelse kom också till stånd i novem— ber 1952. Den innebar i huvudsak att försäkringsbolagen skulle begränsa sina nyplaceringar till vissa i överenskommelsen angivna objekt. Svårigheterna att till- godose kommunernas lånebehov liksom att finansiera bostadsbyggandet fort- satte under första halvåret 1953 och föranledde vissa kompletteringar av den i november 1952 träffade överenskommelsen.

1951/52 års budget siktade såsom tidigare framhållits till en i förhållande till föregående år ökad överbalansering av driftbudgeten, men resulterade genom (len inflationsbetingadc inkomststegringen i en betydande överbalansering även av totalbudgeten. Budgeten för 1952/53 syftade i sin tur till en väsentlig över— balansering av totalbudgeten, men genom inkomstminskningar och utgiftsökning— ar resulterade utfallet av driftbudgeten i ett överskott på endast ca 400 mkr och på grund av den starka expansionen av de statliga investeringarna blev under— skottet på totalbudgeten ca 600 mkr eller lika stort som överskottet enligt riks- staten. Även 1953 års skattereform med sänkning av den direkta skatten bidrog till inkomstminskningen.

Den allmänna åtstramningen drabbade även kommunernas finanser, vilket för- anledde dem till en väsentligt ökad skattefinansiering av sina utgifter och mot— svarande minskning av lånebehovet.

Den avmattning av de expansiva krafterna i den privata sektorn, som gjorde sig gällande under 1952, balanserades såsom framgått av det föregående av en betydande expansion inom (len offentliga sektorn under detta och följande år. En ökning av de statliga investeringarna i förening med det starkt minskade över- skottet på driftbudgeten medförde en statlig upplåning under 1953 på 1 300 mkr. Finansieringen av budgetunderskottet skedde så gott som helt med lån i affärs- bankerna, vilkas innehav av skattkammarväxlar och svenska obligationer under året steg med över 1 600 mkr. Riksbankens innehav minskade samtidigt med 455 mkr. Den ökning i allmänhetens nettofordringar på affärsbankerna, som sva- rade mot ökningen i bankernas likvida tillgångar, härrörde i första hand från företagen men också från kommunerna, som detta år erhöll ett stort tillskott i av- räkningslikvider från staten av tidigare uppburen kommunalskatt.

Trots att riksbankens transaktioner ledde till en viss mindre minskning av betalningsmedlen på marknaden ökade affärsbankernas inlåningsöverskott med över 1,3 mmkr och likviditeten vid årets slut var den högsta sedan 1945. Även utlåningen steg något. Likviditetsökningcn hänförde sig emellertid övervägande till andra halvåret 1953. Riksbanken kunde i november sänka diskontot med 1/4 %.

Den starkt ökade likviditeten medförde under 1953 inte några inflationspåfrest- ningar; ökningen av bostadsbyggandet och de offentliga investeringarna skedde inom ramen för de reala resurserna vid i stort sett stabil prisnivå och balans i utlandstransaktionerna.

Analys och slutsatser Med den konjunkturnedgång, som började i Västeuropa under slutet av 1951, bröts den synkronisering med konjunkturrörelserna i USA, som dittills kännetecknat efterkrigsutvecklingen. I USA kom omslaget inte förr än mot slutet av 1953, då den västeuropeiska ekonomin åter var på uppåtgående. Följaktligen inträffade

det märkliga förhållandet, att Västeuropa under perioden från årsskiftet 1951/52 till årsskiftet 1954/55 hade en från USA helt skild och motsatt konjunkturutveck- ling. Det skulle föra för långt att här i detalj söka analysera orsakerna till den självständighet gentemot den tidigare så dominerande amerikanska utvecklingen, som karakteriserat den västeuropeiska konjunkturen under hela 1950-talet. För här ifrågavarande period torde den främst ha berott på, att fallet i råvarupri- serna efter Korea-konjunkturens spekulationshausse påverkade den västeuropeis- ka och den amerikanska konjunkturen på olika sätt. De råvaruproducerande län- dernas minskade köpkraft betyder ofta mer för den västeuropeiska ekonomin än besparingarna genom billigare råvarupriser, medan motsatsen gäller för USA. Därför kom återgången efter haussen så mycket snabbare i Västeuropa. Den för- stärktes av det yttre sterlingområdets betalningsunderskott gentemot dollarom- rådet, som ledde till 1951 års pundkris.

Men även mera långsiktiga faktorer synes ha betingat denna självständighet i konjunkturutvecklingen. Det får räcka med att här peka på några av dessa som kan ha haft en betydelse: För det första och viktigaste den ekonomiska integratio- nen i Västeuropa och då särskilt mellan de länder, som så småningom kom att bilda den gemensamma marknaden, genom att den medförde en relativ minskning av handelsutbytet med USA. För det andra den betydligt starkare ekonomiska expansionen i Västeuropa och då särskilt i nyssnämnda länder än i USA. För det tredje skillnaden i strukturella omställningsproblem mellan dessa båda ekonomier.

Den åtstramning av den ekonomiska politiken, som genomfördes från årsskiftet 1951/52, fick inte någon effekt förrän långt efter konjunkturomslaget och torde därför knappast ha haft någon väsentlig betydelse för konjunkturutvecklingen. Den kom för sent för att påverka penningvärdeutvecklingen under hausse-perioden; konsumtionsprisstegringen kulminerade redan under fjärde kvartalet 1951, och det är diskutabelt om den medförde någon ytterligare dämpning av konjunkturen utöver den som den internationella utvecklingen gav upphov till. Den ekono- miska stabilisering, som otvivelaktigt ägde rum under 1952, får liksom stabilise- ringen 1948—1949 till en mycket väsentlig del skrivas på den internationella konjunkturnedgångens konto. Det kan möjligtvis hävdas att åtstramningen av- värjde en fortsatt inhemsk inflationsutveckling, eventuellt med kumulativa in- slag, med utgångspunkt i de starka lönestegringarna 1952, men det kan nog ifråga— sättas om en sådan utveckling under några förhållanden hade varit möjlig vid ett så starkt utländskt efterfrågebortfall som i verkligheten inträffade. Då är det snarare troligt att vissa av åtstramningsåtgärderna skärpte den följande kon- junkturnedgängen.

Konjunkturnedgången efter Korea—haussen blev betydligt kortvarigare än ned- gången 1948—1949. Expertens värde nådde ett bottenläge under tredje kvartalet 1952, men uppgången startade omedelbart därefter. Inom konsumtionsvaruindu- strierna startade uppsvinget redan fjärde kvartalet 1952, medan det inom kapital— varuindustrierna kom ett år senare. Partiprisindex för konsumtionsvaror började stiga redan vid mitten av 1953.

Under 1953 skedde en allmän återhämtning i produktion och investeringar, dock inom ramen för de tillgängliga resurserna och med bibehållande av den under 1952 uppnådda ekonomiska stabiliteten. Det enda som förebådade en ny högkonjunktur var det stora underskottet på totalbudgeten 1953 och den starka likviditetsökningen i affärsbankerna under sista halvåret. Under 1952 och 1953 skedde i själva verket en stark expansion av den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten, särskilt vad gäller investeringarna, som från början torde ha varit konjunkturmässigt betingad men som sedermera visade sig bli be- stående. Den förorsakades av en samtidig ansvällning av både sociala investe—

ringar, bostadsbyggande och de militära utgifterna. Tidigare hade dessa olika utgiftsområden i viss mån alternerat. Alldeles mot slutet av året och i början av 1954 skedde också en Viss prisuppgång, som kan härledas till utlandsmarkna- den, men den var jämfört med tidigare erfarenheter av ringa omfattning.

Under de båda åren 1952—1953 kan den samhällsekonomiska balansen betecknas som tämligen god. Man bör emellertid hålla i minnet att det fortfarande fordrades vissa direkta ekonomiska regleringar för att upprätthålla den, även om trycket på dessa regleringar inte var så hårt som under perioden 1948—1949 och de spän- ningar det gav upphov till följaktligen inte heller blev så betydande. Även på ar- betsmarknaden kunde en viss balans uppnås utan att detta gav upphov till alltför stora spänningar i lönestrukturen. Om produktionsökningen justeras för semes- terförlängningen blir den nära 3 % för 1952 och ca 3,5 % för 1953, vilket får be- traktas som någorlunda tillfredsställande. Sysselsättningen var betydligt lägre än under den :närmast föregående perioden, men bortsett från tiden kring års- skiftet 1952/1953 var den dock tämligen god. Detaljpriserna steg endast obetydligt.

På samma sätt som under föregående period dominerade de internationella konjunkturtendenserna så starkt den svenska utvecklingen och hade en så be- tydande genomslagskraft, att möjligheterna att med ekonomisk-politiska medel modifiera utvecklingen var tämligen begränsade. Till skillnad från perioden 1948—1950 byggde emellertid den stabilisering, som uppnåddes inom ramen för dessa utländska impulser, tills vidare inte på några sådana medel, som i och för sig var ägnade att skapa spänningar inom samhällsekonomin. 1953 års lönerörelse var fri men hölls tillbaka av de vikande konjunkturerna. Däremot byggde stabili- seringen liksom under förstnämnda period på en internationell konjunkturav-

mattning. Man hade emellertid haft möjlighet —— och detta är den alternativa politiken, som dock föga skulle ha berört utvecklingen under denna period — att i denna

andhämtningspaus skapa andra medel för stabilisering och därigenom möjlig- göra en avveckling av sådana kvarvarande regleringar, som i sig själva var ägna- de att ge upphov till spänningar. Det minskade trycket på regleringarna under denna period jämfört med tidigare stabiliseringsperioder, närmast 1948—50, borde ha kunnat leda till slutsatsen att det borde vara möjligt att ersätta dem med smi- digare medel. Denna period var den första efter kriget, då de akuta stabiliserings— problemen var så små att man hade möjlighet att genomföra grundläggande änd- ringar i systemet utan risk för att övergångarna förvärrade inflationen. Man hade vidare haft möjlighet att i detta avmattningsläge vidta åtgärder för att skapa ett bättre utgångsläge för stabiliseringspolitiken vid en kommande internationell hög— konjunktur.

I förstnämnda hänseende avses ett fullföljande av den större rörlighet i ränte— och penningpolitiken, som infördes mot slutet av 1950 men som åter avbröts, och en konsekventare finanspolitik för att balansera efterfrågeförändringar och varia— ' tioner i hushållens sparande. Därmed hade regleringarna på kreditmarknaden och de fysiska investeringsregleringarna kunnat förenklas. I samband med 1953 års skattereform kunde sådana omläggningar i finanspolitiken också ha gjorts så att den starka ökningen av de statliga investeringarna kunnat i större utsträckning skattefinansierats när en lånefinansiering med hänsyn till konjunkturläget inte längre var lämplig. Vidare skulle en omläggning mot en intensifierad arbetsmark- nadspolitik ha minskat trycket på regleringarna.

I sistnämnda hänseende avses den höga likviditet som den statliga upplånings- politiken skapade i banksystemet under denna period och som gjorde kredit- expansionen under den följande uppgångsperioden mycket svårkontrollerad.

Period V. Den första verkliga »fredskonjunkturen» efter andra världskriget. Från slutet av 1953 till årsskiftet 1957/58

Den faktiska utvecklingen Efter de första efterkrigsårens omställnings- och äteruppbyggnadsekonomi och Korea-konjunkturens våldsamma och onormala kastningar, måste fyraårsperioden 1954—57 uppfattas som det första exemplet på vad den ekonomiska konjunkturen innebär under de nya institutionella och strukturella förhållanden, som råder se- dan krigets slut, och de tendenser till vidareutveckling av dessa, som nu gör sig * gällande.

Det är inte minst det växande internationella beroendet i samband med den eko- nomiska expansionen, som tilldrar sig intresset. I motsats till tendenserna under 1930-talet har utrikeshandelns betydelse för Sveriges ekonomi ökat under efter- krigsperioden. Beräkningar gjorda inom konjunkturinstitutet visar, att den svenska importen procentuellt sett vuxit nästan dubbelt så fort som bruttonationalproduk- ten i genomsnitt under efterkrigsåren (noga räknat 1,85 gånger, se K.I:s medde- landen A: 30, s. 15) och att samma rel—ation råder mellan den svenska exporten och tillväxten i bruttonationalprodukten i Sveriges viktigaste avnämnarländer. Det ökade internationella beroendet för alla länder och särskilt för industrilävnderna i Västeuropa har ju också kommit till uttryck i ett intensivt arbete för ökat ekono- miskt samgående — en utveckling som sedd i lite längre perspektiv gått utomor- dentligt snabbt och som måste komma att få de mest vittgående konsekvenser för de deltagande ländernas ekonomiska politik, däri naturligtvis inräknat Sveriges.

De senaste sju årens ekonomiska utveckling kommer att här behandlas något ut— förligare än de tidigare efterkrigsperiodernas, därför att den mer än dessa synes återspegla de typer av konjunkturförlopp, som man i framtiden kan vänta sig. Ett följande avsnitt kommer att behandla utvecklingen under perioden 1958—1960.

Prisutvecklingen

Den fortgående prisstegringen har både i Sverige och i ett stort antal andra länder varit ett av de mest karakteristiska dragen för denna period, särskilt för dess se- nare del, och försöken att bromsa den har i hög grad präglat den ekonomiska poli- tiken. Framställningen inleds därför med en redogörelse för prisutvecklingen.

Den föregående perioden karakteriserades av en viss stabilisering av den in- hemska prisnivån. Prisstegringsimpulserna från lönehöjningen 1952 och pris- fallstendenscrna från världsmarknaden neutraliserade i viss mån varandra och Linder 1953 låg såväl partiprisnivån som konsumentprisnivån tämligen stilla.

Index för importprisnivån sjönk något från 1953 till 1954 nämligen från 130 till 129.1 I genomsnitt skulle alltså importprisnivån ha varit ungefär lika hög eller möj- ligen något lägre 1954 än 1953. Under hösten 1954 skedde dock en höjning med ett par procent, från 317 i september till 325 i december.

Även exportprisnivån sjönk under samma tid med en eller annan procent. Un- der hösten 1954 skedde dock en mindre höjning från 336 i september till 340 i december.

Den uppgång i import- och exportprisindices, som började under hösten 1954, fortsatte under 1955. Mellan januari och december detta år steg sålunda import— prisindex från 132 till 139 och exportprisindex från 144 till 150 eller med 5 % resp. 4 %. I konjunkturinstitutets indexserier kom stegringen drygt ett halvår

1 Årssiffrorna är angivna i kommerskollegii nya indicies med 1949 som bas och samma års vikter. Månadssiffror före 1955 finns emellertid inte tillgängliga i dessa indicies utan hänför sig till de gamla med 1935 som bas men omräknat med 1950 års volymer som vikter.

senare, eftersom de inte är baserade på noteringar utan på handelsstatistikens export— och importvärden. Stegringen i utrikeshandelspriserna fortsatte under 1956 och början av 1957. För importpriserna var den särskilt markerad under sista kvartalet 1956 till följd av Suez-krisen. Kommerskollegii index nådde topp- siffran 151 i januari 1957, vilket innebar en ökning med 14 % på två år, men det föll sedan tillbaka under 1957 och början av 1958 och nådde i maj detta är åter ner till 1953Ä1954 års medelnivå. Exportprisindex steg långsammare, det berördes ju inte i lika hög grad av Suez-krisen, och nådde siffran 155 i januari 1957, 8 % över läget två år tidigare. Återgången begränsades emellertid också till några en- heter, 3 %, huvudsakligen under sista kvartalet 1957. Denna utveckling innebar en försämring av bytesrelationen med utlandet med ca 5 % fram till början av 1957 och därefter en mycket kraftig förbättring, med ungefär 10 %.

Partiprisindex varierade ungefär på samma sätt som exportprisindex. Års— medeltalet var en enhet lägre för 1954 än för 1953, men mellan september och december 1954 steg indextalet från 295 till 299.1 Ifall man bortser från prisutveck— lingen för jordbruksprodukter, som bestämmes av andra faktorer och som var fallande fram till slutet av 1954, var stegringen något större, nämligen från 296 till 302. Även för partiprisindex fortsatte den under hösten 1954 påbörjade uppgången ända till januari 1957. Den blev till en början betydligt större än för import- och exportpriserna, nämligen från 134 i januari 1955 till 144 i december samma år eller med drygt 7 %, men avstannade därefter. Index steg sedermera till 148 i januari—juli 1957 men sjönk därefter åter till 144 i maj 1958. Den starka stegringen under 1955 berodde helt på höjningen av livsmedelspriserna i november detta år till följd av den felslagna skörden. Därefter förblev emellertid partipriserna på jordbruksprodukter tämligen oförändrade. Partiprisindex för samtliga varor utom livsmedel från svenska jordbruksprodukter steg under 1955 lika mycket som im— portprisindex eller med 5 %.

Konsumentprisindex steg något under våren 1954, men årsmedeltalet blev endast omkring 1% högre 1954 än 1953. Om man emellertid bortser från de priser, som fastställes genom politiska beslut och således inte ger ett direkt utslag för den eko- nomiska utvecklingen via en marknadsmässig prisbildningZ, blev prisstegringen 2 %.

Efter denna uppgång förblev konsumentprisindex oförändrat under ett år till början av 1955. Därefter vidtog en kontinuerlig stegring av storleksordningen 5 % om året ända till och med första halvåret 1958. Denna stegring var till att börja med betingad av uppgången i livsmedelspriserna 1955 _ i själva verket steg total- index exklusive livsmedel med endast 1,1 % från 1954 till 1955 mot 2,8 % från 1953 till 1954.

Från mitten av 1955 började även de »marknadsbestämda» priserna att stiga och från hösten 1956, då uppgången i livsmedelspriserna temporärt upphörde till följd av att ett nytt prissättningssystem för jordbruksprodukter infördes, blev denna stegring ihållande. Från september 1956 till december 1957 steg index för de »marknadsbestämda» priserna med nära 7 %.

De bakomliggande orsakerna till denna prisuppgång skall här något närmare analyseras. Konjunkturuppgången under 1954 ledde till ökad investeringsbenägen- het och kreditexpansion, som i sin tur medförde ett ökat efterfrågetryck. I den konjunkturrapport som framlades i april 1955 (K. I:s meddelanden A: 27) kom

1 Se not på föregående sida. 2 Dvs. livsmedel från svenska jordbruksprodukter, bostadskostnader. sprit och tobak.

man fram till att en betydande ökning av efterfrågeöverskottet förelåg. Man räknade redan då med att en del av detta efterfrågeöverskott skulle komma att elimineras genom prisstegringar, motsvarande dels redan vid denna tidpunkt avtalade pris- höjningar på jordbrukets produkter, dels verkningarna av lönehöjningar och andra kostnadsstegringar inom handel, transportverksamhet och vissa hemmamarknads— industrier. Dessa såsom »ofrånkomliga» betecknade prisstegringar beräknades inne- bära att prisnivån skulle bli 4 % högre vid slutet av 1955 än vid årets början. Där- igenom skulle den privata konsumtionsefterfrågans volym minska med ca 500 mkr. (K. I:s meddelanden A: 28 s. 229 f. 5. 236.)

I efterhand visade det sig att prisnivån steg något mer än beräknat. Konsument- prisindex ökade från januari till december 1955 med 6 % (från 129 till 137). Detta berodde inte på någon oväntat stor ökning av efterfrågan för privat konsumtion. Efterfrågeökningen blev tvärtom något mindre än beräknat. Istället ökade lagren betydligt mer än som var väntat. Om detta berodde på att de sparfrämjande åtgär- derna hade större effekt än beräknat eller på andra oförutsedda faktorer är svårt att säga (jfr K.I:s meddelanden A: 28 s. 67 och A: 29 s. 56 f.). Den oförutsedda prisstegringen är helt att tillskriva den starka stegringen i livsmedelspriserna på grund av den ogynnsamma skörden. Kyla under senvåren och torka under somma- ren medförde att skörden blev ovanligt liten, vilket medförde en kraftig höjning av livsmedelspriserna, dels marknadsmässigt på grund av minskat utbud, dels avtals- mässigt för att kompensera jordbrukarna för skördeförlusterna.

Den prisstegring som ägde rum under 1955 är till sin uppkomst föga lik pris- stegringen 1950—51. Visserligen steg både import- och exportprisnivån, men en vid det senare tillfället mer påfallande faktor var lönehöjningarna, som dels ver- kade kostnadsstegrande, dels bidrog -till att på efterfrågesidan stödja prissteg— ringen. I detta avseende är 1955 mer likt 1947, fastän löne- och prisstegringarna då var kraftigare (jfr K.I:s meddelanden A:27 s. 188). Som en prisstegrande faktor tillkom under båda dessa år kompensation till jordbrukarna för inkomst- bortfall på grund av den dåliga skörden.

Konsumentprisindex steg under 1956 mer än partiprisindex, nämligen från 137 i december 1955 till 142 i december 1956 eller med ej fullt 4 %. Denna pris- stegring torde, bortsett från den nykterhetspolitiskt motiverade höjningen av sprit- priserna i november 1956, i allt väsentligt ha varit betingad av en stegring av de »marknadsbestämda» priserna.

Det torde vara av ett visst intresse att närmare analysera uppgången i de »mark- nadsbestämda» priserna från hösten 1955 till sommaren 1958 för att klarlägga vilka prisuppdrivande faktorer som faktiskt förelegat. Utvecklingen av olika index- serier framgår av tabell 20.

För senare delen av 1955 synes uppgången i utrikeshandelspriser och partipriser helt kunna förklara uppgången i konsumentpriserna. Detsamma synes däremot knappast kunna sägas om 1956 och än mindre om 1957 och första hälften av 1958, under vilken period de senare steg med inte mindre än 6 %, trots att alla de övriga var fallande och importpriserna t. o.m. starkt fallande.

En närmare granskning av konsumentprisindex' delposter ger vid handen, att stegringen främst är at-t hänföra till posten »bränsle och lyse» och till diverse- posten, vilka stigit med 28 % respektive 14 % från juli 1955 till januari 1958. Mot- svarande siffror för »kläder och skor» och »inventarier och husgeråd» är 4 %* respektive 5 %. Stegringen för »bränsle och lyse» sammanhänger med Suez—krisen och dess efterdyningar. Följande tablå ger en uppdelning av diverseposten i under- rubriker och prisstegringarna för dessa olika grupper av varor och tjänster från juli 1955 till januari 1958 samt deras vägningstal i index vid de två olika tillfällena.

Tabell 20. Förändringar i vissa prisindices juli 1955—februari 1961

Juli 1955 .............

Januari1956.............. .....

Oktober 1956 . . .

Januari1957.... ........

Juli 1957 ............

Januari1958 ..............

September 1958 . . . . .

Juli1959..........

Januari 1960. . . ..

Februari 1961 ...... . . .

Importpriser Exportpriser

Partipriser alla varor

Konsumentpriser alla varor och tjänster

nMarknadsbestäm—

da» konsument-

priser, dvs. exkl. jordbrukspro— dukter, bostad, sprit o. tobak

Procen- tuell föränd- ring per år

1949 = 100

Procen- tuell föränd— ring per år

1949

Procen- tuell föränd- ring per år

1949 =100

Procen- tuell föränd- ring per år

1949 =100

Procen- tuell föränd- ring per år

1949 =100

135 100 + 8,7 141 104 143 106 151 112 143 106 136 100 128 127 + 3,6

— 2,6

147 100 151 103 154 105 106 106 104 101 97 +4,5 99

+ 1,9 101

139 100 144 103 145 104 148 106 148 106 146 105 143 103 + 0,2 143 103 +5,9 147 106 +2,0

151 108

134 100 138 103 140 105 144 108 146 109 149 112 152 113 154 115 6,21

159 119

I: +— +— +— +— +

1,6

161 121

128 100 *|* 316 130 102 + 3,3 133 104 +10; 137 107 + 3,5 139 109 + 6,0 143 112 + 0,8 144 1,5

!

142 112 6,81

+

147 4— 1,3 150

1 Denna prisstegring föranleddes till största delen av omsättningsskattens införande.

åläggs??? Vägningstal juli 1955— _ januari 1958 1959 1958 Sjukvård ............................ + 28 14 16 Kroppsvård .......................... + 24 13 15 Rengöringsmedel och tvätt ............ + 2 13 12 Läsning och skrivmateriel ............. + 19 20 21 Post och tele ......................... + 16 13 13 Nöjen och rekreation .................. + 14 15 19 Resor ............................... + 18 45 40 Motorfordon ......................... + 9 53 67 Hemhjälp ........................... + 15 11 9 Blommor m. m ....................... — 2 12 12 Summa diverseposten + 14 j 209 224

Det framgår av tabell 20 och följande tabell, att skillnaden i utveckling från mitten av 1956 mellan import- och export- samt partiprisindices å ena sidan och partiprisindex, delindex för konsumtionsvaror och konsumentprisindex å den andra sammanhänger dels med en helt skiljaktig prisutveckling för obearbetade varor resp. bearbetade produkter, jfr tabell 21, dels med en starkare prisupp- gång för tjänster än för varor. I K.I:s meddelanden A: 30 s. 30 konstateras också, att importpriserna för förädlade produkter torde ha stigit något från hösten 1956 till hösten 1957, medan råvarupriserna åter förlorat den uppgång, som ägde rum i samband med Suez-krisen. »I varje fall ligger aktuella partipristal för industripro- dukter såväl i Förenta staterna som tämligen genomgående i Västeuropa någon eller några procent högre än i oktober 1956. Den prisstegring för förädlade pro-

Tabell 2]. Partiprisindex för varugrupper juli 1955—februari 1961

Ej eller oväsentligt hear- Väsentligt bearbetade betade varor varor Procentuell Procentuell 1949 förändring 1949 förändring =100 =100 per är per år Juli 1955 ........................ 149 100 130 100 + 9,2 + 4,1 Januari 1956 ..................... 155 105 133 102 — 0,5 + 3,1 Oktober 1956 .................... 155 104 136 104 + 7,0 + 6,5 Januari 1957 ..................... 157 106 138 106 — 2,7 + 3,5 Juli 1957 ........................ 155 105 141 108 — 5,3 + 1,0 Januari 1958 ..................... 151 102 140 107 —— 5,8 + 0,9 September 1958 .................. 146 98 141 108 + 0,5 — 0,3 Juli 1959 ........................ 146 98 141 108 + 8,3 + 3,1 Januari 1960 ..................... 152 102 143 110 ' + 1,4 + 2,6 Februari 1961 .................... 155 104 147 113

dukter som inträffat inom landet framstår alltså inte som någon från de inter- nationella sammanhangen isolerad företeelse. Det synes emellertid betecknande att hela den uppgång av generalindex för svenska partivaror, som inträffat under tiden oktober 1956—augusti 1957, kan hänföras till väsentligt bearbetade varor, medan däremot indextalet för ej eller oväsentligt bearbetade varor är oförändrat räknat från oktober till juli och har sjunkit 3 enheter från juli till augusti.» Till detta kan läggas att den sålunda påbörjade utvecklingen fortsatt även därefter. Den förskjut- ning i prisrelationen mellan råvaror och färdiga produkter, som pågått under hela 1950-talet, torde främst få ses som en återgång efter den häftiga förskjutning som ägde rum i samband med Korea—krisen (jfr diagram 1 s. 23). Den fortgående pris— stegringen för de senare torde också till viss del få hänföras till den anpassning, som nödvändiggjordes genom devalveringen 1949.

För att närmare kunna analysera stegringen i konsumentprisindex har man inom konjunkturinstitutet gjort en uppdelning av viktsumman i index' olika poster på tjänster, indirekta skatter, handelsmarginaler och slutligen varor till producent- eller importpriser. Uppdelningen ger vid handen att ca 26 % av 1957 års viktsum- ma (1 000) hänför sig till tjänster, ca 9 % till indirekta skatter, ca 19 % till han- delsmarginaler (vilka till stor del också är att betrakta som ersättning för tjänster) och slutligen ca 46 % till varor i producent- och importledet.

Från oktober 1956 till augusti 1957 steg konsumentprisindex med 4,3 %. Av denna stegring kom enligt konjunkturinstitutets beräkningar en väsentlig del på ökade indirekta skatter. Höjningen av skatterna på sprit och tobak, energiskat— ten m.m. beräknas ha påverkat index med 1,8 %. Tjänsterna steg under samma tid med 4,4 %, vilket motsvarade 1,2 % på totalindex. För stegringen av själva varupriserna återstod således 1,3 % på totalindex, vilket motsvarade en prissteg- ring på varor med 2,2 %, att jämföras med stegringen i partiprisindex för kon- sumtionsvaror med 1,3 %. Bland tjänsterna inräknas emellertid även bostads— utnyttjandet. Index för bostad har under här ifrågavarande period stigit mycket mindre än index för andra tjänster. Slås prisstegringen på tjänsterna istället ut på de egentliga tjänsterna innebär detta en uppgång med 5,5 %. Den starkare steg- ringen för varorna i kons—umentprisindex än i partiprisindex tyder, med reserva- tion för vad en olika sammansättning av de båda indices kan betyda härför, på att ersättningen för handelstjänster stigit med ca 4 %, dvs. betydligt mer än varu- priserna men något långsammare än ersättningen för övriga tjänster.

Även om såväl importpriserna som exportpriserna steg inte oväsentligt fram till årsskiftet 1956/57, de förra särskilt under sista kvartalet 1956, visar granskningen av konsumentprisindex' delposter i det föregående att de inte alls på samma sätt som under perioden 1950—1951 var den drivande faktorn i prisuppgången.

Lönerna kan under nu behandlade period generellt sett knappast heller ha varit den primära orsaken till någon väsentlig del av prisuppgången, eftersom de av— talsmässiga lönestegringarna procentuellt mer än väl rymdes inom ramen för den volymmässiga ökningen av bruttonationalprodukten. Löneglidningen kan som så— dan endast till relativt ringa del, närmare bestämt till den del som den betingas av rent löneinstitutionella faktorer, uppfattas som en självständig, prisuppdrivan— de faktor. Den huvudsakliga delen orsakas av efterfrågeöverskott på arbetskraft totalt eller inom vissa »glidande» branscher, som i sin tur i allmänhet är resulta- tet av ett över-tryck i samhällsekonomin som helhet eller i dessa speciella bran- scher.

Ett sådant övertryck har under stora delar av denna period otvivelaktigt före- legat inom vissa delar av samhällsekonomin, särskilt under senare delen av 1954 och större delen av 1955 samt under sista kvartålet 1956 och första hälften av 1957. Det anmärkningsvärda är emellertid att prisuppgången för de »mar-knads-

bestämda» priserna i konsumentledet varit starkast under perioderna närmast efter dem då efterfrågetrycket varit som störst, alltså under perioder då läget i och för sig varit mer balanserat. Detta är så mycket märkligare som utrikeshan- dels- och pa-rtipriser varit tämligen stabila under den första av dessa perioder och påtagligt fallande under den andra. Ett annat påtagligt faktum är att prisstegringen varit mycket olika för olika poster i index. De synes emellertid inte ha varit störst vare sig där efterfrågan varit starkast eller där konkurrensen varit svagast. De har framför allt varit stora för tjänsterna, som har den gemensamma egenskapen att rationaliseringsmöjligheterna är mindre än i varuproduktionen och, där de ändå finns, ofta inte kan konnna till uttryck i index.

Dessa båda förhållanden synes tyda på att prisstegringen i högre grad fram- drivits från kostnadssidan än från efterfrågesidan; att det mera varit fråga om kostnadsinflation än efterfrågeinflation. Efterfrågetryckct har istället kommit till synes på arbetsmarknaden och där givit upphov till brist på arbetskraft och löne- glidning, vilken tjänsterna trots sämre rationaliseringsmöjligheter naturligtvis i viss mån tvingats följa, samt i prisstelhet i varuproduktionen, varigenom priser i branscher och företag med produktivitetsstegring större än genomsnittet trots detta inte fallit.

Vad gäller uppgången .i de icke »marknadsbestämda» priserna är det framför allt resultaten av jordbruksregleringen och hyrespolitiken samt förändringar av den indirekta beskattningen av sprit och tobak som gjort sig gällande.

Ulrikeshandeln Återgången efter Korea—konjunkturen under 1952 och 1953 blev såsom tidigare framhållits mycket mer markerad i Västeuropa än i USA. I det senare landet stod sig högkonjunkturen ända :till mitten av 1953. Därefter följde emellertid en relativt kraftig nedgång samtidigt med återhämtningen och kon-junkturuppsvinget i Väst— europa under sista kvartalet 1953 och under 1954.

Efter årsskiftet 1954/55 blev emellertid konjunkturutvecklingen i Västeuropa och USA åter mera parallell, även om synkroniseringen inte blev lika påtaglig som tidigare. Den ekonomiska expansionen bromsades starkare i Västeuropa av den restriktiva ekonomiska politiken under 1956. Konjunkturdämpningen från halvårsskiftet 1957 kom ju också tämligen parallellt i rle båda områdena, även om en betydande eftersläpning förelåg för Västeuropas del samtidigt som dämpningen fick helt andra dimensioner i USA. Den relativa stabilitet i den internationella prisutvecklingen, som kan konstateras fram till mitten av 1955, kan till stor del tillskrivas att olika tendenser motvägde varandra. Därefter blev högkonjunkturen mera enhetlig och priserna började åter att stiga. Under 1954 och 1955 bars kon— junkturen upp av en stark expansion inom kapitalvaruindustrierna, men därefter försköts expansionen alltmer mot konsumtionsvarorna, inte minst de varaktiga.

Konjunkturavmattningen från halvårsskiftet 1957 kom i första hand som ett re- sultat av nedgången i den ekonomiska aktiviteten i USA, men redan långt tidigare hade strävandena att stabilisera prisnivån och bevara valutareserven lett till en åt- stramning av den ekonomiska poli-tiken med ty åtföljande dämpning av den eko- nomiska aktiviteten i en rad europeiska länder. Särskilt var denna utveckling på- taglig i Storbritannien och Danmark. Med hänsyn till de på de flesta håll mycket knappa valutareserverna bibehölls denna åtstramning även sedan överskotts— efterfrågan försvunnit och konjunkturen kommit in i ett mattare skede. Sysselsätt— ningen kunde i allmänhet upprätthållas rätt väl i dessa länder men produktions— utvecklingen stagnerade.

För efterkrigstidens svenska konjunkturutveckling har två faktorer visat sig vara av avgörande betydelse: Exportutvecklingen och förändringarna i de offent-

liga utgifternas storlek. Exportinkomsterna började omedelbart att åter stiga sedan de nått sin lägsta nivå under tredje kvartalet 1952. Denna stegring fortgick sedan kontinuerligt till början av 1955, varefter en stagnation inträdde under detta år. Expansionen återupptogs därefter och fortgick till början av 1957, varefter en ned- gång följde, som blev särskilt markerad under sista kvartalet, beroende på den konjunkturavmattning som då började göra sig gällande.

För utrikeshandelsprisernas utveckling har redan redogjorts i det föregående. Såsom därvid framhållits försämrades bytesrelationen för den svenska utrikes- handeln från 1954 till början av 1957 med ungefär 5 %, särskilt till följd av import— prisstegringen i samband med Suez-krisen. Därefter skedde emellertid ett omslag till följd av den långsiktigt nedåtgående tendensen för råvarupriserna och kon- junkturavmattningen från hösten 1957 och bytesrelationerna förbättrades åter med ca 10 %.

Prisfluktuationerna på världsmarknaden var emellertid under denna period, med enstaka undantag under Suez-krisen, tämligen måttliga. Konjunkturimpulser— na utifrån via utrikeshandeln var i huvudsak mängdimpulser. Den fortgående steg- ringen i export- och importvolymen löpte relativt parallellt, även om avmattningen i den senare under 1955 inte var lika påtaglig. Överhuvudtaget dominerar den lång— siktiga uppgångstendensen och de långsiktiga strukturförskjutningarna utrikes- handeln under denna period mer än de kortsiktiga konjunktursvängningarna.

Bytesbalansens saldo var positivt 1953 men ett växande importöverskott upp- stod allteftersom konjunkturen förbättrades under 1954 och 1955. Den kortvariga konjunk-turförsvagningen under 1956 samt nedgången från senare delen av 1957 resulterade åter Ii en minskning av importöverskottet och en förstärkning av bytes- balansen. Med hänsyn till att den s. k. förskjutningsposten, dvs. skillnaden mellan de statistiskt redovisade saldona på bytesbalansen och av kapitaltransaktioner å ena sidan och förändringarna i valutareserven å den andra, var positiv under alla år bortsett från 1954, då den emellertid var mycket ringa, och under de senare dessutom av ganska betydande storlek, ledde den negativa bytesbalansen inte till motsvarande avtappning av valutareserven. Efter att ha minskat något under 1954 ökade den stadigt under följande år och var vid periodens slut ett par hundra miljoner kronor större än vid dess början.

Den ekonomiska politiken I och med att de ekonomiska regleringarna i växande utsträckning avvecklades kom den ekonomiska politiken, bortsett från hyres- och jordbruksprissättningen, alltmer att begränsas till den kredit- och finanspolitiska sektorn. De arbetsmark- nadspolitiska insatserna var under rådande högkonjunktur förhållandevis be— gränsade.

Efter tillkomsten i juni 1953 av nya direktiv för priskontrollen frigjordes det ena området efter det andra från prisstopp. Den övervakning, som enligt direkti- ven skulle ske på sådana områden, ledde visserligen i somliga fall till att prisstopp återinfördes, men i regel fick den fria prisbildningen bli bestående, och av hela den privata konsumtionen exklusive bostad låg vid slutet av 1954 endast ca 12 % under direkt reglering — detta förutsatt att de i levnadskostnadsindex beaktade varugrupperna återspeglar konsumtionens fördelning (se Priskontrollnämndens underrättelser 1955 s. 28, där i en not exempel ges på varor och tjänster, som fort- farande var prisreglerade). Priskontrollen upphävdes vid årsskiftet 1956/57 och prisövervakningen övertogs av den nybildade pris- och kartellnämnden.

Byggnadsregleringen var i kraft under hela perioden och nyttjades också som

konjunkturpolitiskt instrument genom en viss nedskärning av tillståndsgivningen 1954 och särskilt 1955.

Från det att lågräntepolitiken definitivt övergavs i april 1955 karakteriserades den ekonomiska politiken av försöken att med olika medel dämpa konjunkturen och därmed prisstegringstendenserna, som var mer ihållande än under någon annan del av efterkrigstiden.

Utgångsläget för högkonjunkturen från årsskiftet 1953/54 karakteriserades bl. a. av en hög likviditet både i företagen och på kreditmarknaden. Inlåningen i affärs- bankerna hade under 1953 stigit med ca 1,5 mmkr, och kvoten mellan dessa bankers likvida tillgångar och inlåningen från allmänheten var 33,7 % vid utgången av året jämfört med 26,2 % året innan. Från denna synpunkt fanns således utrymme för en utlåningsexpansion, och en sådan kom också till stånd 1954, då affärsban- kernas utlåning steg med ca 1,2 mmkr till 11,1 mmkr. Genom åtgärder som kommer att beröras i det följande pressades detta tal ned till en något lägre nivå 1955 och 1956.

Med den ökning som inträtt i affärsbankernas likviditet sedan 1952 visade det sig att det högsta likvid'itetskrav —— 25 % — som enligt 1949 års lag kunde stäl— las på bankerna, inte kunde anses tillräckligt verkningsfullt för att dämpa kre— ditexpansionen. Med hänsyn bl.a. härtill hemställde fullmäktige i riksbanken i januari 1954 om åtgärder för en skärpning av lagens bestämmelse, innebärande att det högsta möjliga kravet på förhållandet mellan likviditetsreserv och täck- ningspliktiga förbindelser skulle höjas till 50 %. Ändringen kom till stånd genom lag den 10 juni 1954 (nr 328).

Den i början av år 1952 träffade överenskommelsen med kreditinstituten om upprätthållandet av fastställda likviditetskvoter m. ni. hade med vissa ändringar givits fortsatt giltighet t. o. m. utgången av 1953. Med anledning av att vissa kredit- inrättningar av principiella skäl vägrade gå med på en fortsättning av denna över- enskommelse, ersattes de tidigare överenskommelserna med ensidiga rekommen- dationer från riksbankens sida till såväl banker som försäkringsbolag att tills vi- dare under 1954 tillämpa de riktlinjer för kreditpolitiken, som gällt under 1953. Till en sådan uppläggning av den förda politiken förklarade sig de olika kredit— institutens riksorganisationer villiga att medverka.

Såsom tidigare framhållits medförde den starkt ökade likviditeten under 1953 inte några inflationspåfrestningar: ökningen av bostadsbyggandet och de offentliga investeringarna skedde inom ramen för de reala resurserna vid i stort sett stabil prisnivå och balans i utlandstransaktionerna. Läget blev emellertid väsentligt annorlunda under 1954. Konjunkturförbättringen detta år medförde en stark ök- ning i den privata efterfrågan för investeringar och lageruppbyggnad. Ökningen i efterfrågan underbyggdes av företagens starkt förbättrade likviditet och av en betydande kreditexpansion från affärsbankerna.

Totalbudgetens underskott uppgick under 1954 till 1 300 mkr. I motsats till för- hållandena under 1953 och bl. a. till följd av den i oktober 1954 företagna höjningen av den långa obligationsräntan (det s. k. chocklånet, se härom nedan) placerades inemot 950 mkr i statsobligationer på marknaden utanför riksbanken och affärs— bankerna. Affärsbankernas likviditet sjönk -— delvis till följd härav — under året och deras innehav av statspapper minskade med 260 mkr. Riksbankens värde- pappersinnehav steg under året med 480 mkr, vilken ökning balanserades av dels en minskning i valutareserven och dels en ökning i sedelomloppet.

Hösten 1954 var ränteläget med hög ekonomisk aktivitet och kreditefterfrågan betydligt stramare än tidigare. Ett i september 1954 utbjudet statslån löpande med 3,5 procents ränta visade sig svårplacerat, och efter överläggningar mellan riks-

banken och riksgäldskontoret beslöt man i oktober att emittera ett fyraprocentigt lån. Avsikten var att placera så stor del som möjligt av den statliga upplåningen på den långa marknaden för att därigenom åstadkomma en kraftig åtstramning av både penning- och kapitalmarknaderna. Under tiden 141—25 oktober tecknades obligationer till ett belopp av inte mindre än 672 mkr.

Det kan här tilläggas, att några stödköp inte förekom från riksbankens sida för att lätta det under senare delen av 1954 skärpta trycket på kapitalmarknaden.

I slutet av 1954 var konjunkturuppgången i full utveckling i Sverige, liksom i Västeuropa i övrigt, med stigande priser och sysselsättning och växande under- skott i bytesbalansen. Löneuppgörelserna i början av 1955 var ett ytterligare symptom på efterfrågeöverskottets styrka. Läget föranledde en skärpning av både finans- och penningpolitiken. Sålunda återinfördes investeringsavgiften i början av 1955, företagsbeskattningen skärptes både genom ändrade avskrivningsregler och höjda skattesatser. I april höjdes diskontot med 1 % till 3 3/4 % och samtidigt emitterades ett statligt obligationslån till 41/2 % ränta. I samband med räntehöj- ningen uttalade riksbanken, att de tidigare överenskomna likviditetskvoterna för» utsattes bli uppfyllda senast vid utgången av juli samma år.

Affärsbankernas utlåning sjönk under perioden maj—juli 1955 med inemot 400 mkr. Vid utgången av juli hade bankerna uppfyllt de satta kvoterna. I ett par avseenden inträdde förändringar i riksbankens politik under andra halvåret 1955. I stället för att i första hand anknyta utlåningsbegränsningen till krav om vissa lik- viditetskvoter, reglerades denna i fortsättningen genom rekommendationer som direkt utgick från utlåningens storlek. Ett s. k. utlåningstak fixerades första gången i september 1955 och sattes därvid till 99 % av utlåningen i juli s.å. Taket sänk- tes sedan under 1956 till 95 %. I denna direkta utlåningsbegränsning gjordes vi- dare undantag för utlåning till bostadsbyggandet. Den tidigare med likviditets- kvoter arbetande regleringen hade däremot gällt alla slag av låntagare. Omlägg- ningen betingades av de svårigheter, som uppstått under sommaren 1955 att finansiera det programmerade bostadsbyggandet.

Denna utformning av penningpolitiken kvarstod —— bortsett från en höjning av diskontot med 1/4 % i november 1956 — oförändrad till mitten av 1957. Dess åter- hållande effekt på investeringsefterfrågan torde också ha varit oförändrad. Från juni 1955 till juni 1957 sjönk den av restriktionerna berörda delen av bankernas utlåning med 360 mkr eller 5 %. Tar man hänsyn till den prisstegring som ägde rum under perioden och anger utlåningen i oförändrat penningvärde, uppgår minskningen till 10 %.1 Denna betydande nedgång av bankutlåningen samtidigt som produktionen fortsatte att stiga, bör ha haft en betydande effekt på företagens utgifter för investering och lagerhållning. Till viss del har effekten — vilket natur— ligen var att vänta — motverkats av en kompenserande ökning av företagens andra finansieringsformer. En betydande ökning av lånetransaktionerna vid sidan av den egentliga kreditmarknaden inträffade sålunda under 1955 och 1956. Investeringarna låg kvar på ungefär oförändrad nivå och en betydande lagerökning ägde rum under de båda åren, varför en avsevärd nettominskning i företagens finansiella tillgångar inträffade. Denna minskning återspeglades under 1955 i en stark nedgång i före— tagens banktillgodohavanden, medan den under 1956 framförallt tog formen av ökade skulder, bl. a. ökade kommersiella krediter från utlandet. Företagen visade sig alltså ha betydande finansiella reserver för att motstå den år 1955 inledda skärpningen i penningpolitiken. Trots detta hade denna en betydande effekt på deras investeringsutgifter.

1 Beräkningen avser bankernas utlåning exkl. bostadskrediter, varvid till dessa hänförts såväl byggnadskreditiv som inteckningslån.

Hur stor denna effekt totalt kan ha varit är med nuvarande begränsade kunska- per om sambanden i den svenska ekonomin inte möjligt att ange. Redan det för- sök, som för stabiliseringsutredningen gjorts i form av en större enkätundersök- ning för att mäta den »primära» effekten, tyder dock på att effekten varit avse- värd. Enligt denna undersökning skulle de investeringsbegränsande åtgärderna ha primärt resulterat i en nedskärning av företagens planerade investeringar med 14 %, vilket innebar att bankernas likviditetskvot kunde förbli ungefär oförändrad efter nedgången i samband med 1954 års kreditexpansion.

Under 1957 ökade den statliga upplåningen högst väsentligt, till netto 1 620 mkr, till följd av ett större underskott i totalbudgeten. Efter avdrag av ökning i statens tillgodohavanden i riksbanken kan 550 mkr beräknas ha placerats i denna och inte mindre än 820 mkr i affärsbankerna. Statens andel av kapitalmarknadens obli— gationsplaceringar var 70 %, 15 % respektive 55 % under de tre åren 1955—57. Under 1957 ägde tydligen en betydande likviditetsökning rum i banksystemet, även om den inte var av samma storleksordning som under 1953.

I juli 1957 företogs en ytterligare höjning av diskontot med 1 % till 5 %. An- ledningarna till höjningen torde ha varit flena. Det förelåg för det första stora svå- righeter att placera den för den statliga bostadskreditgivningen erforderliga upp- låningen på marknaden till gällande ränta. Detsamma gällde hypoteksinstitutens obligationer. Målet blev därför att bryta vidare spekulationer i en räntehöjning och därmed möjliggöra emissioner av statliga lån och hypoteksinstitutens obligatio- ner, i senare fallet för att avlyfta den starkt ökade stock av byggnadskreditiv i färdigställda bostadsfastigheter, som ackumulerats i bankerna. Men man syftade med räntehöjningen också till att kunna suga upp en del av likviditetsökningen på marknaden och därmed få till stånd en åtstramning. Vidare förelåg en tendens till stegrade räntor i hela Västeuropa, ett förhållande som Sverige inte kunde bort- se från på grund av de kortfristiga, internationella krediternas betydelse för betal— ningsbalansen vid begränsade valutareserver.

Det formella utlåningstaket för affärsbankerna hävdes i samband med ränte- höjningen, ehuru det därvid förutsattes att någon generell ökning i utlåningen inte skulle föranledas härav.

Budgetpolitikens verkningar på konjunkturutvecklingen har hittills i denna redogörelse behandlats tämligen kortfattat och schablonmässigt, såväl när det gäller skildringen av den faktiska utvecklingen som vid analysen av denna ut- veckling, beroende på att några konsekvent genomarbetade analyser av budgetens verkan på konjunkturutvecklingen inte finns utförda förr än från och med bud- getåret 1954/55 (jfr Assar Lindbäck: Statsbudgetens verkningar på konjunkturut- vecklingen, SOU 1956:48 samt K.I:s meddelanden A: 29, 30 och 32 och Konjunk- turläget november 1960). Även om dessa analyser innebär ett utomordentligt stort framsteg jämfört med tidigare tillgängligt material, får man dock inte blunda för att analyser av detta slag av såväl principiella som statistiska skäl är vanskliga att utföra och att resultaten därför ändå är osäkra. Dessutom har vissa förändringar i beräkningsmetodik vidtagits, som reducerar jämförbarheten mellan resultaten för de första och de efterföljande åren.

Att långt i efterhand göra liknande analyser för tidigare år vore utomordentligt arbetskrävande om det ens vore möjligt. Såsom också angivits i det föregående, får de uppgifter om finanspolitiska åtgärder och budgetutvecklingen, som givits för tidigare perioder, mera fattas som försök att i den allmänna kvalitativa bedöm- ningen skjuta in vissa större förändringar på den finanspolitiska sidan resp. finna rent kvalitativa indikatorer för vilken sammanlagd effekt förändringarna i den planerade budgeten (ex ante) resp. det realiserade budgetutfallet (ex post) kan ha haft på konjunkturutvecklingen.

Inte heller för det första året i den nu behandlade perioden, 1953/54, finns andra uppgifter tillgängliga. Riksstaten för 1953/54 innebar att driftbudgeten var i stort sett balanserad, medan den föregående år hade förutsett ett Överskott på drygt 1 mmkr. Genom den starka ökningen av de statliga investeringarna under 1953 blev skillnaden itbalans på totalbudgeten mellan de båda budgetåren ändå större nämligen närma—re 1,7 'mmkr. Här framträder än en gång svårigheterna att använda budgeten som konjunkturpolitiskt medel vid den förhandenvarande institutionella utformningen och bristen på tillförlitliga prognoser. Den starka överbalansering- en 1952/53 skapades redan innan konjunkturen vä=nt .kring årsskiftet 1951/52, men kom att gälla då konjunkturen var som sämst, medan den relativt svaga bud— geten 1953/54 skapades vid konjunvktturens 'botten kring början av 1953, men kom att gälla då uppgången redan var en god hit på väg.

Skillnaden i utfall för de båda årens budgeter blev emellertid genom konjunk— turrörelsernas utjämnande verkan betydligt mindre; underskottet på totalbudgeten ökade med knappt 500 mkr från 600 mkr 1952/53 till nära 1 100 mkr 1953/54. Det mest anmärkningsvärda draget i budgeten torde ha varit att den höga nivå för de statliga investeringarna, som nåddes genom den starka ökningen under budgetåren 1951/52 och 1952/53, delvis 'till följd av sysselsättningssvårigheterna, bibehölls och ökades ytterligare något.

Från budgetåret 1954/55 har emellertid mera systematiska analyser av budgetens effekt på konjunkturutvecklingen genomförts, vilka kan ge ett kvantitativt mått på denna effekt på konsumtionsefterfrågan och på kreditmarknaden samt i viss mån även på investeringsefterfrågan. Principen för dessa analyser är i korthet att de olika budgetposterna uppdelas och omgrupperas med hänsyn till sin realekono— miska effekt samt att förändringarna i budgeten eller budgetutfallet sedan före— gående år analyseras enligt denna uppdelning med hänsyn till sin realekonomiska effekt. Däremot finns det ingen möjlighet att säga någonting om effekten på kon- junkturutvecklingen av budgetens eller dess över- eller underskotts absoluta nivå sedd som en isolerad företeelse. Budgeten måste alltid jämföras med föregående års budgetutfall för att ge ett uttryck för statsmakternas finanspolitiska avsikter (ex ante) och budgetutfallet med föregående budgetutfall såsom ett uttryck för bud— getens konjunkturpolitiska verkan (ex post). »Frågeställningen är alltså vad det är för skillnad mellan det konjunkturförlopp, som faktiskt kommit till stånd (eller beräknas komma till stånd) under ett visst budgetår och det konjunkturförlopp, som skulle ha kommit till stånd om alla statliga handlingsparametrar givits samma utformning som närmast föregående budgetår.» Detta gäller vid jämförelser mellan budgeter (ex ante). Vid jämförelser mellan budgetutfall måste jämförelsenormen tydligen bli »en budget, i vilken de förändringar, som i verkligheten inträffat i budgetens belopp mellan två budgetår, skulle ha förhindrats att inträffa». (SOU 1956: 48, ss. 72 o. 92.)

Det är vid dessa jämförelser väsentligt att skilja mellan sådana förändringar som är resultaten av statsmakternas beslut; de storheter som kan påverkas genom sådana beslut eller »budgetåtgärder» brukar benämnas »handlingsparametrar», och de som är en följd av konjunkturutvecklingen; dessa förändringar brukar be— nämnas »budgetautomatik» och de konjunkturfaktorer som ger upphov till dem »endogena variabler». På budgetens inkomstsida måste därför alltid en uppdelning av förändringarna på effekten av ändrade skattesatser, taxor m. m. och på effek- ten av variationer i hushållens inkomster, i efterfrågan på statliga tjänster etc. komma till stånd. En budget innehåller således både budgetåtgärder och budget- automatik, det senare i den utsträckning man ansett sig kunna prognosticera kon- junkturutvecklingen, och bör således bedömas dels med hänsyn till prognosens riktighet dels med hänsyn till åtgärdernas lämplighet. Utgiftssidans poster kan i

större omfattning tas som uttryck för statsmakternas beslut, dvs. uppfattas som handlingsparametrar. De har emellertid som sådana mycket varierande effekt på konjunkturutvecklingen.

De analyser som utförts enligt dessa principer ger för budgetåret 1954/55 vid handen, att statsmakternas budgetåtgärder tillsammantagna blev i stort sett neutra- la med avseende på konsumtionsefterfrågan, dvs. lämnade denna opåverkad ex ante. De i detta avseende viktigaste åtgärderna under sagda budgetår var ökade direkta överföringar till hushållen, höjda löner för de statsanställda samt höjda skatter på bensin och sprit. Konjunkturutvecklingen under budgetåret medförde emellertid, att budgetautomatiken, dvs. effekten av oförändrade skattesatser, taxor m. m. vid ändrade inkomster och ändrad efterfrågan, fick en kontraktiv effekt på konsumtionsefterfrågan motsvarande ett belopp av storleksordningen 300—400 mkr. Vad gäller investeringsefterfrågan torde däremot effekten av såväl budgetåtgärderna som budgetautomatiken ha legat i närheten av noll.

Under budgetåret 1955/56 synes enligt de anförda beräkningarna budgetåtgär- derna ha lett till en ökning av efterfrågan på konsumtionsmarknaden av storleks- ordningen 400 mkr. De viktigaste av dessa åtgärder var ökade direkta överföringar till hushållen och indirekta till konsumtion, höjda löner för statsanställda, ökad statlig konsumtion även i övrigt, schablonavdragsreformen vid beskattningen, höjda sjukförsäkringsavgifter och införandet av bilaccis (de båda sistnämnda åt- gärderna påverkar jämförelsen för både detta och föregående budgetår eftersom de vidtogs 1/1 1955). Trots budgetpolitikens expansiva effekt blev emellertid genom konjunkturutvecklingens inverkan den sammanlagda effekten av budgetpolitik och budgetautomatik på konsumtionssidan kontraktiv av storleksordningen 300 mkr, dvs. den kontraktiva effekt som uppnåtts med föregående års budget stärktes ytterligare. Vad gäller den samlade investeringsefterfrågan synes den även detta år ha lämnats tämligen opåverkad av såväl de budgetpolitiska åtgärderna som av den av konjunkturutvecklingen betingade budgetautomatiken. Ökade statliga in- vesteringar balanserade därvid den minskade investeringsbenägenhet som kan beräknas ha inträtt inom den privata sektorn på grund av investeringsavgift och ökat skatteuttag från företagen genom höjda skattesatser.

Från och med kalenderåret 1956 föreligger beräkningar efter i någon mån änd- rade principer. Man tillämpar inte längre gränsdragningen mellan budgetens effekt på konsumtionsefterfrågan och dess effekt på investeringsefterfrågan utan lägger istället större vikt vid skillnaden mellan dess effekt på efterfrågan på varor och tjänster överhuvudtaget och dess effekt på kreditmarknaden til-1 följd av det offentligas finanstransaktioner. Vidare föreligger från och med detta år också vissa beräkningar enligt ovan angivna principer över de kommunala budgeternas konjunktureffekt. Denna måste emellertid i detta sammanhang betraktas som en »endogen variabel», eftersom de olika kommunernas budgetpol—itik inte är centralt dirigerad. Å andra sidan kan den inte föras till samma kategori som budgetauto- matiken, eftersom den inte kan förutsättas utvecklas i takt med konjunkturerna.

Under de båda kalenderåren 1956 och 1957 kan de statliga budgetåtgärderna be- räknas ha haft en expansiv effekt, av storleksordningen 800 mkr vardera året. Detsamma gäller de kommunala budgetåtgärderna, som kan beräknas ha medfört en ökning av kommunernas utgiftsöverskott med 500 mkr resp. 800 mkr. Budget- au-tomatiken — den statliga och den kommunala sammantagna —— kan å andra sidan beräknas ha medfört en kontraktiv effekt av storleksordningen 1 200 mkr vardera året genom statlig och kommunal beskattning av växande inkomster.

Till skillnad från de för budgetåren 1954/55 och 1955/56 angivna beräkningarna är dessa belopp emellertid rena saldoförändringar. Det är klart att en viss för- ändring av saldot av budgetposter, vilka har sin huvudsakliga verkan på markna-

derna för varor och tjänster, inte behöver innebära en lika stor omedelbar för— ändring av efterfrågan på varor och tjänster. Avgörande därvidlag är givetvis det sätt varpå saldoförändringen är sammansatt av förändringarna i de olika budget- posterna och hur dessa olika förändringar var för sig påverkar den privata sektorns utgifter. En beräkning av effekten på bruttonationalprodukten måste därför, så- som också implicit skett i beräkningarna 'för budgetåren 1954/55 och 1955/56, baseras på antaganden om storleken av den marginella konsumtionskvoten, im- portkvoten, skattekvoten etc.

En bedömning av de statliga och kommunala budgeternas konjunktureffekt med hänsyn tagen till alla dessa faktorer tyder på, att budgetåtgärder och budgetauto— matik tillsammantagna under 1956 hade en viss kontraktiv effekt motsvarande drygt en halv procent av bruttonationalinkomsten, medan de under 1957 hade en obetydlig expansiv effekt (se Konjunkturläget november 1960 s. 32 f.).

Den ökning av upplåningsöverskottet med ca 600 mkr som ägde rum vardera året synes på investeringssidan ha bidragit till denna kontraktiva effekt i den ut- sträckning den skedde på den långa marknaden och inte fick formen av en likvi- ditetsökande upplåning i affärsbankerna.

Investeringarna De totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten, inklusive föränd- ringar i lager och i valutareserven (i den mån de förra är kända) låg under de första efterkrigsåren på 1938/39 års nivå om man medräknar militära investe- ringar, som var väsentligt större efter kriget än före. De ökade därefter under perioden 1950—53 till en ca 25 % högre nivå, dvs. från drygt 1/4 till inte fullt 1/3 av brutton'ationalprodukten, varefter de stabiliserats på denna nivå (jfr tabell 4 s. 106). Eftersom de militära investeringarna vuxit mycket starkt under hela efter- krigstiden, är ökningen av de produktiva investeringarna inte alls lika påfallande, endast ca 15 %. Hela denna ökning faller på de offentliga investeringarna; de pri- vata har under hela efterkrigstiden, bortsett från något enstaka år, legat tämligen konstant vid 17 % av bruttonationalprodukten. De offentliga, inklusive de mili- tära, har däremot vuxit från ca 8 % till ca 13 % av bruttonationalprodukten.

Konjunkturuppsvinget kring årsskiftet 1953/54 karakteriserades bl. a. av en be- tydande uppgång i den industriella investeringsverksamheten. Volymmässigt beräknas den ha ökat med ca 20 %. Denna ökning motvägdes emellertid av minska- de investeringar i kraftverk och totalt sett oförändrade statliga investeringar, var— för den totala investeringsökningen stannade vid 7 %. Eftersom bruttonational— produkten ökade med ca 5 %, blev ökningen i investeringskvoten mellan 1953 och 1954 ringa. Under de följande åren av den här behandlade perioden har de reala investeringarna legat på en i stort sett konstant nivå i förhållande till brutto- nationalprodukten, dvs. de har följt den senares jämna ökning. Ökningstalen fram- går av följande tablå:

1953—1954 1954—1955 1955—1956 1956—1957

Bruttonationalprodukt ...... + 5,1 + 4,0 + 3,5 + 3,5 Bruttoinvesteringar .......... + 7 + 1 + 4 + 3 Därav privata .............. +10 + 3 + 4 + 1

offentliga ............ + 5 —— 1 + 3 + 6

Även fördelningen mellan privata och offentliga investeringar har varit täm- ligen oförändrad, även om en saxning i ökningen förekommit. Under de första åren skedde en viss ökning av de privata investeringarnas andel, vilket väl när- mast är att betrakta som en återgång efter minskningen under de föregående årens konjunkturnedgång.

De variationer i de totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten som förekommit kan sålunda till största delen hänföras till lager och valutareserven. Summan av dessa har vuxit inte obetydligt under de fyra åren.

Vad gäller investeringarnas fördelning på olika områden är det särskilt den fort- satta, långsiktiga nedgången i andelen investeringar i egentlig varuproduktion (inkl. kraftverk) som faller i ögonen, avbruten endast av uppgången från 1953 års speciellt låga nivå. Denna långsiktiga minskning har sin motsvarighet i en upp- gång i investeringsandelen i samfärdsel och distribution. Från 1948—50 års medel- nivå har investeringarna i varuproduktion relativt sett minskat med 20 % till 1957. En del av minskningen under den här behandlade perioden faller på jord— bruk och skogsbruk. Även för bostäder och skolor har andelen av bruttoinveste- ringarna minskat något, medan de militära investeringarnas andel ökat. Detta hindrar inte att antalet färdigställda lägenheter vuxit:

1953 ................................................ 51 900 1954. . . . ............................................ 58 200 1955 ................................................ 56 950 1951) ................................................ 56 900 1957 ................................................ 64 500

Bortsett från 1954 har det varje år skett en ökning av lagren av storleksordningen 1 mmkr.

Eftersom investeringarna till stor del reglerats genom byggnadstillstånd, åter— speglar den faktiska investeringsutvecklingen inte ovillkorligt förändringarna i investeringsbe[lägenheten sådan denna i sin tur bestämts av konjunkturutveck- lingen. Detta framgår inte minst av följande tablå, som återger förändringarna i ansökningarna om byggnadstillstånd för industribyggen parallellt med föränd- ringarna i de faktiska investeringarna i byggnader och maskiner, allt i löpande priser och procent.

1954—55 1955—56 1956—57 Ansökningar om byggnadstillstånd. . .. . . — 16 —-—21 + 101 Faktiska investeringar byggnader och anläggningar ......... + 8 + 9 + 6 maskiner och apparater ............. + 6 + 9 + 3

1 Oxelösunds järnverk ej medtaget. Detta skulle motsvara ytterligare + 32 %.

Den starka investeringsbenägenheten under 1954 synes ha avtagit redan under följande är, måhända till följd av investeringsavgiften och andra åtstramningsåt- gärder. Under 1957 ökade investeringsbenägenheten åter. Denna ökning skulle sannolikt ha blivit större ifall inte investeringsavgiftens slopande fastställts till årsskiftet 1957/58.

Hur har investeringsverksamheten finansierats? Allteftersom amplituden i de internationella konjunktursvängningarna efter den första efterkrigstidens omställnings- och anpassningsprocesser blivit mindre, har det tidigare problemet om avvägningen mellan sparande och investeringar åter- tagit sin centrala roll för den inhemska konjunkturutvecklingen. När det gäller sparandet är emellertid bristen på statistiska uppgifter alldeles speciellt påtaglig. En konjunkturbedömning måste dessutom lägga det planerade sparandet till grund; i efterhand är ju sparande och investeringar bara två sidor av samma sak. Inom konjunkturinstitutet har man emellertid under senare år gjort vissa beräk- ningar av det personliga sparandets och den marginella sparkvotens storlek och

utveckling under efterkrigstiden. Även om den absoluta storleken är synnerligen osäker är beräkningen av utvecklingen från år till år lite tillförlitligare (se K.I:s meddelanden A: 29 s. 33 och A: 30 s. 50). Beräkningarna visar att den marginella sparkvoten på lång sikt har varit relativt konstant: 15 % under efterkrigstiden vid den därvid rådande prisutvecklingen. Däremot har variationerna från år till år varit stora, inte minst under den här behandlade perioden. Från att ha varit relativt låg 1954 steg den kraftigt 1955, minskade något 1956 för att åter öka 1957. Den »reala» marginella sparkvoten, dvs. den som kan väntas om penningvärdet förblir konstant, har beräknats till 20 %. Med reservation för svårigheten att be- räkna det personliga sparandets absoluta nivå, skulle den marginella sparkvo- tens konstans innebära, att det genomsnittliga sparandet ökat från ca 4 % av den disponibla inkomsten under de sista åren på 1930-talet och de första efterkrigsåren till för närvarande ungefär 10 %.

Det utomordentliga vinstläget inom större delen av näringslivet under efter- krigstiden har medfört, att en mycket väsentlig del av dess investeringar varit själv- finansierade eller finansierats med lån från andra företag. Om man bortser från lagerinvesteringarna har industrins bruttosparande under större delen av 1950- talet överstigit investeringarna (se K.I:s meddelanden A: 30 s. 53). Näringslivets anspråk på kapitalmarknaden har därför varit relativt små jämfört med bostads- byggandets och statens.

Under de senare åren av perioden minskade likviditeten inom näringslivet på grund av mindre gynnsam vinstutveckling, vilket medförde att företagssektorns sparande ända sedan 1953 sjönk i förhållande till de totala investeringarna.

Arbetsmarknaden

Efterfrågan på arbetskraft skärptes mycket starkt i konjunkturuppgången från årsskiftet 1953/54. Arbetslösheten nådde samma låga nivå som under 1950/51 och i själva verket rådde en betydande brist på arbetskraft, även om desorganisations— företeelserna var mindre utbredda än 1947 och 1951. Antalet tillsatta platser per 100 lediganmälda var under den mest ansträngda 12-månadersperioden 1946/47 inte mer än 56 medan den under motsvarande period 1950/51 var 61 och under 1954/55 var 67.

Statistiken över det procentuella antalet under veckan avgångna arbetare exklusive uppsagda återspeglar också mycket väl läget på arbetsmarknaden:

Tabell 22. Avgång av arbetskraft 1953—1960

1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Februari ...... 0,36 0,39 0,63 0,44 0,36 0,32 0,30 0,51 Maj ........... 0,51 0,68 0,73 0,65 0,53 0,41 0,51 0,73 Augusti ....... 0,67 0,83 0,90 0,75 0,71 0,55 0,73 0,97 November ..... 0,42 0,48 0,58 0,44 0,35 0,23 0,40 0,53

Arbetskraftbristen nådde tydligen kulmen under 1955, varefter läget på arbets- marknaden successivt lättade från årsskiftet 1955/56. Variationerna mellan bran- scherna var dock ganska betydande och inom vissa kvarstod en betydande arbets- kraftbrist. Särskilt gällde detta yrkesutbildad arbetskraft. Under 1957 uppnåddes emellertid en relativt god balans på arbetsmarknaden, även regionalt och bransch- vis. Mot årets slut tenderade dock arbetslösheten att bli högre än normalt på grund av konjunkturavmattningen.

De stora ojämnheter i sysselsättningen, både regionalt och branschvis, som före— låg under 1956, gav ytterligare impulser till den rörlighetsstimulerande arbets- marknadspolitik, som kom att få så stor betydelse under den följande nedgångs-

perioden. I övrigt var emellertid utrymmet för en aktiv arbetsmarknadspolitik med hänsyn till den höga sysselsättningen under nu ifrågavarande period tämligen begränsat.

Lönepolitik

Lönepolitiken kommer här att behandlas relativt utförligt, dels med hänsyn till den roll den spelade för utvecklingen under denna period, dels med hänsyn till de delvis nya former för löneförhandlingar som utvecklades under dessa år.

I förhoppning om att därigenom möjliggöra prissänkningar rekommenderade LO:s representantskap fortsatt återhållsamhet i lönekraven även för 1954. En- dast smärre justeringar för specialgrupper borde företas. Rekommendationen stod i samklang med det alltjämt något dämpade konjunkturläget. De avtalsmässiga höj- ningarna blev även detta år av begränsad storlek, omkring 1,5 % inom industrin. — Från TCO:s sida fästes även uppmärksamhet vid angelägenheten av att främja prissänkningar och en försiktig lönepolitik borde därför enligt organisationens uppfattning drivas.

Under loppet av 1954 skärptes emellertid högkonjunkturen. Visserligen uttalades i LO:s lönepolitiska rekommendation i september 1954 att utrymmet endast med— gåve en »begränsad lönehöjning», och ett uttalande i statsverkspropositionen under- strök detta förhållande med markerad skärpa. Högkonjunkturen hade emellertid intensifierats så starkt under hösten, att man kunde förutse en betydande genom- slagskraft hos de relativt stora lönekrav som framställdes av de enskilda förbun- den. —— TCO:s representantskap uttalade att en förbättring av tjänstemännens löner var påkallad.

En skärpning av intensiteten i lönekraven inför 1955 tycks ha ägt rum under höstens lopp. Orsakerna härtill synes ha legat såväl i den allmänna konjunkturut- vecklingen som i den föregående löneutvecklingen. Trots dämpad takt i löneglid- ningen hade löneläget stigit påtagligt för de flesta arbetargrupperna inom indu- strin. Visserligen hade lönelyftningar förekommit även på områden med fastare lönesystem, med eller utan avtalsmässiga uppgörelser, exempelvis tjänsteförteck— ningsrevisioner och införande av tillägg för obekväm arbetstid på statstjänste- männens område och individuella lönejusteringar av olika slag för de privatan- ställda tjänstemännen. Ojämnheterna i löneutvecklingen sedan början av 1952 var emellertid betydande, både på grund av olikheter i lönesystemens grad av fasthet och på grund av de starka olikheterna i lönsamhetsutveckling olika näringsgrenar emellan. Man kunde därför förutse starka och genomslagskraftiga krav på löne— höjningar av den typ, som sedermera kommit att benämnas »nollställning». I sam- band med att en ny dyrortsgruppering hade fastställts, önskade man minska dyr- ortsspännvidden genom särskilda höjningar på de lägre dy-rorterna; även detta bi- drog till att öka lönekraven.

Ungefär på samma sätt som 1952 framstod en lönepolitik i enlighet med stats— verkspropositionens stränga återhållsamhetsrekommendation sålunda som oaccep- tabel för löntagarorganisationerna. Såväl ojämnheterna i löneutvecklingen som de påtagligt förbättrade vinstförhållandena inom näringslivet hade gjort en dylik återhållsamhet orealistisk. Fackföreningsrörelsen kunde inte, framhöll LO:s ord- förande i riksdagens remissdebatt, medverka till en politik, som skulle komma att ytterligare skärpa ojämnheterna i löneutvecklingen och öka de enligt hans mening inflationsdrivande företagsvinsterna.

Både för arbetare och tjänstemän framfördes också krav på höjningar, som procentuellt betydligt överskred den normala årlig—a ökningen av bruttonational- produkten. SAF sökte till en början åstadkomma att de avtalsmässiga höjningarna hölls inom en snäv ram. Visserligen uppgjordes åtskilliga avtal på omkring 3 %,

särskilt för grupper med stark löneglidning. I pappersindustrin, där den relativa löneutvecklingen hade varit ogynnsam samtidigt som industrins vinstläge var gynnsamt, ledde emellertid motsättningen till ett konflikthot, som av SAF utvid- gades till större delen av den svenska industrin. Efter ingripande av en särskild förlikningskommission träffades för detta område en uppgörelse med omkring 7 % lönehöjning. Genomsnittet för industriarbetarna blev 4 a %. För tjänste- männen rörde sig de mönsterbildande storföretagsuppgörelserna kring en ett par procent högre nivå.

De åtgärder för konjunkturdämpning, som vidtogs under 1955, hann endast i begränsad grad göra sig gällande på ett sådant sätt, att de kunde dämpa löne- kraven inför 1956. Å andra sidan hade relativt starka höjningar för de förut efter- släpande grupperna under 1955 nu minskat kraven på differentiering av löne— höjningarna för 1956. Redan på sommaren 1955 had-e SAF tagit initiativ till över- läggningar oni en samordning av nästkommande vinters avtalsrörelser. I syfte att undvika en inbördes kapplöpning mellan de olika löntagargrupperna genomförde LO och TCO genom parallella förhandlingar med SAF vid årsskiftet ett centralt samordningsavtal, som med vissa variationer siktade till en avtalsmässig höjning om 4 %. En viss differentiering till förmån för kvinnor och andra låglönegrupper genomfördes inom LO-området, i det att höjningen av timförtjänsten per avtals— område eller per företag skulle vara minst 16 öre, samtidigt som de procentuella höjningarna i gengäld skulle begränsas till 3,7 %.

Under 1956 förmärktes en viss — om än obetydlig —- konjunkturdämpning som resultat av i någon mån skärpt internationell konkurrens och av vidtagna åtgärder i den inhemska ekonomiska politiken. Nedgången i efterfrågan på arbetskraft sy- nes emellertid denna gång ha gjort sig föga gällande i löneglidningssiffrorna, något som dock delvis kan bero på att de tillämpningsavtal, som följde på den centrala uppgörelsen, i realiteten inneburit något större höjningar än de åsyftade 4 procen— ten. Med hänsyn till att 1956 års enhetliga samordningsavtal således hade åtföljts av en relativt oenhetlig löneutveckling, var man på löntagarsidan inställd på en mera differentierad lönepolitik för 1957, samtidigt som utrymmet för lönehöj- ningar bedömdes som snävt. LO:s representantskap rekommenderade ett avståen- de från generella lönehöjningar till förmån för speciella grupper »med på samma gång lågt löneläge och förhållandevis ofördelaktig löneutveckling». Det framhölls särskilt att det åvilade landssekretariatet att sörja för de angivna riktlinjernas fullföljande. Detta föranledde till en början en mera konkret rekommendation om att lönekraven i de nya avtalxsförsl'agen i regel skulle hållas inom en total kostnads- rain på högst 5 %. Förhandlingarna förutsattes ske förbundsvis, men då SAF var inställd på en mera centraliserad samordning ledde dessa inte till några uppgörel- ser. Man nödgades därför övergå till centrala överläggningar, vartill sekretariatet redan hade givits viss fullmakt i nyssnämnda representan-tskapsuttalande.

LO och SAF slöt slutligen ett tvåårigt samordningsavtal med vissa differentie— ringsmöjligheter, enligt vilket båda parterna förband sig att verka för en generell timförtjänsthöjning för 1957 med 2 %, dock minst 10 öre genomsnittligt inom varje avtalsområde, samt för 1958 likaledes för en timförtjä-nsthöjning med 2 % vid ackordsarbete och med 3,5 % vid tidlönsarbete; samtidigt skulle då en arbets- tidsförkortning med en timma genomföras i anslutning till den kommande arbets- tidslagen. En indexklausul skulle, med hänsyn till avtalets tvåårighet, träda i kraft om konsumentprisindex per november 1957 skulle visa sig ha stigit till lägst 150, dvs. ca 5,5 % över nivån vid årsskiftet. De avtalsslutande organisationerna för- hand sig dessutom att verka för att avtalets huvudprinciper skulle bli vägledande även utanför de direkt för LO och SAF gemensamma delarna av arbetsmarknaden. Undantag förutsattes emellertid för i första hand lantarbetare och sjöfolk. Vidare

möjliggjorde själva avtalstexten undantag för »enstaka avtalsområden med ut- präglad låglönekaraktär».

Efterlevnaden av avtalets principer skulle garanteras på så sätt att »eventuella tvistefrågor mellan förbunden... vilka ej av dessa senast 20 mars 1957 lösts, skola avgöras genom SAFzs och LO:s gemensamma åtgöranden». För ända— målet konstituerades de s.k. »små delegationerna», vilka från vardera sidan lett de centrala förhandlingarna, såsom en skiljedomsnämnd, dels i rena tolkningsfrågor, dels ifråga om tillämpningen av undantaget för låglönegrupper i den mån parterna ej själva blev överens därom. Denna undantagsbestämmelse fungerade tämligen restriktivt. Ingen arbetargrupp med högre relativt löneläge än 90 % av genom- snittet för industrin erhöll särskilda lönehöjningar utöver den centrala uppgörel- sens generella bestämmelser. Även flera låglönegrupper med lägre relativt löneläge blev utan. Härvid gjordes kompromisser med hänsyn ej endast till löneläget utan även till respektive branschers bärkraft. Särskilt betydelsefulla exempel på höj- ningar utöver centralavtalets minimum var sågverksarbetarnas, de handelsanställ- das samt hotell- och restaurangper-sonalens. — För vissa låglöneområde-n, särskilt sådana med nära anknytning till de från början förutsedda samt de nu nämnda undantagen, genomfördes också extra höjningar direkt mellan parterna, alltså utan att saken behövde dras upp inför den centrala delegationen, ehuru såväl dennas existens som det centrala avtalets principer givetvis återverkade även på dessa uppgörelser.

På tjänstemannaområdet uppgjordes inte något centralt avtal för 1957. TCO hade från början angivit sin önskan att icke delta i någon central uppgörelse för detta år. För de löneplansanställda statstjänstemännen _ såväl inom LO som inom de egent- liga tjänstemannaorganisationerna — vilka hade blivit utsatta för särskilt stark eftersläpning i förhållande till de löneglidande grupperna, var man även från mot- partens sida inställd på att en särskild s. k. nollställning skulle genomföras för att eliminera denna eftersläpning. De erhöll i detta syfte på ett tidigt stadium dels en höjning med 7 a 8 %, dels ett löfte om att erhålla en ytterligare höjning av samma storlek som den kommande avtalsmässiga höjningen för industriarbetarna. Med statstjänstemännen likställdes sedermera i huvudsak de kommunalanställda med liknande lönesystem. För de viktigaste delarna av de privatanställda tjänstemän- nens område genomförde de olika tjänstemannaförbunden förbundsvis uppgörel- ser med SAF, respektive utanför SAF stående motparter, angående generella löne- höjningar dels för 1957, dels för 1958. Höjningssiffrorna var något större än för LO-avtalet, med hänsyn till den mindre löneglidningen för tjänstemännen. Härvid var uppgörelsen mellan SAF och SIF (Svenska Industritjänstemannaförbunde-t) mönsterbildande. Vissa grupper med anknytning till statstjänstemannaområdet er- höll höjningar mera i anslutning till dessas. I anslutning till undantagen för arbe- tare inom jordbruk och sjöfart erhöll tjänstemännen på dessa områden särskilda höjningar. Trots den formellt friare avtalsrörelsen .kom således även tjänstemän- nens uppgörelser att starkt påverkas av samordningen på LO-området under åter- tagande, helt eller delvis, av de eftersläpningar som löneglidningen hade förorsakat.

För industriarbetarna i LO beräknades de avtalsmässiga höjningarna för 1957 ha uppgått till drygt 2,5 %. Härtill kom löneglidning, som under 1957 blev något över 3 %, totalt således ca 5,5 %.

På områden utanför industrin var den avtalsmässiga höjningen i regel 4 a 6 % med obetydlig löneglidning. För de privatanställda tjänstemännen inom industrin beräknas en genomsnittlig avtals-mässig höjning på 4 %, vartill även här kan ha kommit viss löneglidning. Utanför industrin blev höjningarna ofta större. För de löneplans-anställda, slutligen, blev resultatet sammanlagt 9 a 10 %, varav 7 a 8 % .som »nollställning» med hänsyn till eftersläpningen under tidigare år.

Förfarandet med en central delegation som skiljedomare i avtalsfrågor utgjorde- en betydelsefull nyhet i det svenska förhandlingsväsendet. I samband med tidi— gare centrala uppgörelser har någon sådan delegation antingen inte alls före- kommit eller också endast haft tolkningsuppgifter (1956). Genom den undantags- bestämmelse, som nämnda delegation hade att tillämpa, och genom den generella särbehandlingen av stats- och kommunalanställda, blev 1957 års avtalsrörelse ett exempel på ett försök till »samordnad differentierad lönepolitik». I uttalanden från ledande förtroendemän på båda sidor antyddes också, att en utveckling av denna typ av lönepolitik var vad man måste eftersträva under den fulla sysselsättningen.

Produktionsutvecklingen

De ovan beskrivna förhållanden, som under perioden 1954—57 rådde inom olika delar av näringslivet och som i stort sett var ett resultat av en växelverkan mellan den utländska konjunkturen och den inhemska ekonomiska politiken, synes i all'— mänhet ha varit ganska gynnsamma för produktionsutvecklingen.

Expansionen av den totala bruttonationalprodukten var, som framgår av tabelll 7, jämnare än under någon tidigare period efter kriget. I genomsnitt var ökningenv 4 % per år. Detta måste betraktas som en i jämförelse med erfarenheterna från. tiden före kriget tämligen hög expansionstakt, allra helst som den kommit till-: stånd utan någon nämnvärd ökning av vare sig den arbetsföra befolkningen eller dennas yrkesintensitet, jfr s. 346 f., och därför i stort synes vara liktydigt med en. motsvarande produktivitetsökning.

Industriproduktionen steg under de fyra åren med 4 %, 6 1/2 %, 3 % oclr 3 1/2 % respektive. Bakom de lägre siffrorna för de två senare åren ligger en upp— bromsning av expansion'stakten från hösten 1955 till hösten 1956 och under sist-a kvartalet 1957, i första fallet som en följd av en stagnation i den inhemska efter— frågan och i—det senare som en följd av en tillbakagång av exportefterfrågan. Det har under denna period främst varit förhållandena på efterfrågesidan, som varit" avgörande för .produktionsutvecklingen.

Dessa totalsiffror döljer emellertid betydande skillnader mellan olika närings— grenar. Expansionen bars hela tiden upp av kapitalvaruindustrierna. Under 1954 och 1955 var expansionstakten inom dessa 9 % per år medan den inom konsum- tionsvaruindustrierna var endast 2 % resp. 3 %. Under 1956 och 1957 var expan— sionsta-kten mindre än hälften så stor; 4 % för kapitalvaruindustrierna och endast 1 % för konsumtionsvaruindvustrierna för båda åren. Under periodens sista år gjorde sig en betydande avmattning gällande i de förra. Ett undantag utgjorde varven, för vilka expansionstakten hela tiden var mycket hög. Delar av text-il- industrin kom in i en andra stockningskris under 1954 men produktionen åter- hämtades under 1955 och låg därefter på en hög nivå.

På grundval av sysselsättningsutvecklingen har produktivitetsutvecklingen under perioden 1952—57 beräknats för hela industrin exklusive verkstadsindustrin (för vilken produktivitetsutvecklingen alltid beräknas enligt en schablon, som synes härröra från 1930-talet) :

1952—53 ............................................ — 5,1 1953—54 ............................................ + 4,2 1954—55 ............................................ + 4,6 1955—56 ............................................ + 5,7 1956f57 ............................................ _1— 6,4

I genomsnitt gör detta en produktivitetsökning med drygt 5 % om året. Även produktivitetsökningen var mycket olika för olika branscher, även om skillnaderna inte är så stora som beträffande produktionsutvecklingen. De skill-

nader i den långsiktiga förändringen av produktivitetsutvecklingen, som kan konstateras mellan branscherna, torde i främsta rummet kunna förklaras med skilj- aktigheter i investeringsintensitet och teknisk framstegstakt. Investeringsintensi— teten är i sin tur starkt avhängig av vinstläget inom branschen ifråga, som i sin tur beror av efterfrågan på dess produkter. Detta gäller i viss mån även den tek- niska framstegstakten. Branscher på »strukturomvandlingens baksida» råkar följ- aktligen mycket lätt in i kumulativa processer av typen låga vinster — ringa eller för små nyinvesteringar —— ändå lägre vinster eller förluster etc. Det är särskilt delar av hemmamarknadsindustrin, som under efterkrigsåren befunnit sig i dylika svårigheter, t. ex. vissa delar av livsmedelsin-dustrin, under vissa perioder textil- industrin och även till en del träindustrin.

Även vinstutvecklingen inom industrin pekade under denna period mot en mera balanserad konjunktur. En ökning av lönerna på vinstmarginalernas bekostnad är ett normalt element i en övergång till ett läge med minskat efterfrågetryck. Att en minskning av vinstmarginalernas andel kommit till stånd under dessa år framgår också av tabell 15. Det .gäller inte bara de tidigare nämnda hemmamarknadsindu- strierna utan även metallindustrin och den kemisk-tekniska industrin.

Inkomster och konsumtion Förändringarna i disponibla inkomster och konsumtion under perioden framgår av följande tabell. I oförändrat penningvärde räknat steg de disponibla inkomster- na kraftigt under periodens två första år, medan de under dess sista hälft ökade tämligen måttligt. Konsumtionen har alla år utom ett ökat mindre än de disponibla inkomsterna, vilket motsvarar en ökning av det personliga sparandet. Den har un— der samtliga år även ökat :mindre än bru-ttonationalprodukten, vilket mot-svarar den tidigare nämnda ökningen av investeringskvoten. Något nämnvärt efterfråge- tryck från konsumtionssidan synes således under denna period inte ha förelegat.

Tabell 23. Hushållens disponibla inkomster och konsumtion 1954—57 (även företagarinkomster)

Procentuella förändringar från föregående år

1954 1955 1956 1957 Disponibla in- Nominella belopp komster ....... + 6,9 + 8,6 + 6,8 + 5,7 Konsumtion + 5,4 + 6,5 + 7,9 + 5,1 Konsumentprisindex .............. + 1,2 + 2,8 + 4,9 + 4,4 Disponibla in- komster ........ + 5,6 + 5,6 + 1,8 + 1,2 Volymförändringar Konsumtion . . . + 4,2 + 3,6 + 2,9 -+ 0,7 Bruttonatio- nalprodukten. . . + 5,1 + 3,9 + 3,4 + 3,4

Konsumtionsökningen hänför sig till alldeles övervägande del till varaktiga kon- sumtionsvaror, och bland dessa främst till motorfordon men under senare år även till TV-apparater. Av tabell 6 framgår konsumtionens fördelning på olika varu- grupper. Särskilt var ökningen för de varaktiga konsumtionsvarorna stor 1954, då försäljningen av bilar nådde en mycket hög nivå, en nivå som sedermera pressa- des tillbaka under 1955 och 1956 genom särskilda pålagor på bilanskaffningen.

Analys och slutsatser Såsom redan inledningsvis framhållits synes den ekonomiska utvecklingen under fyraårsperioden 1954—57 innebära en normalisering av konjunkturmönstret efter

de föregående årens omställningar, samtidigt som det anpassats till de förändringar av de strukturella och institutionella förhållandena, som ägt rum under och- efter det andra världskriget. I två avseenden innebär detta att de faktorer, som var be— stämmande för utvecklingen under mellankrigstiden, ätervunnit sin betydelse. Det gäller dels efterfrågeförändringarnas roll för produktionsutvecklingen, dels in— flytandet av balansen mellan sparbenägenhet och investeringsvilja på den eko— nomiska aktivitetsnivån. Men sparandet och investeringarnas finansiering har i mycket tagit nya former.

I ett annat viktigt avseende har utvecklingen emellertid inneburit en brytning med mellankrigstidens tendenser. Under 1920- och alldeles särskilt under 1930-talet pekade dessa mot en växande nationell autonomi på det ekonomiska området ge- nom avspärrning av de inhemska marknaderna från utländskt inflytande med hjälp av handelshinder av olika slag. Expansionen och lönsamheten var till följd härav ofta större inom hemmamarknadsindustrierna än inom exportnäringarna. Under efterkrigstiden har utvecklingen däremot mycket snabbt gått mot ett ökat internationellt beroende. Export och import omfattar en växande andel av brutto- nationalprodukten och den starkaste expansionen har ägt rum inom de typiska exportnäringarna. Detta beror inte minst på de medvetna åtgärder för internatio— nell ekonomisk integration, som kommit till stånd. Dessa har i sin tur ytterligare— stärkt det internationella beroendet.

Men den ekonomiska utvecklingen har under de senaste decennierna också med— fört stora förändringar i den internationella handelns struktur och i arbetsfördel— ningen mellan länderna. De internationella krediterna, varav valutareserverna är en de], ökade dock inte i takt med det behov av dylika krediter, som anpassningen till de nya förhållandena och ökningen av handelns volym medförde. Svårigheterna emanerade till betydande del i själva utformningen av det internationella betal— ningssystemet soul sådant. Eftersom guldtillgångarna vid rådande guldpris — som till stor del bestämdes av interna politiska överväganden i USA — var helt otill— räckliga för att fylla behovet av valutareserver och dessutom till största delen hade hopats i USA, byggdes valutareserverna upp i andra länders valutor och då främst i dollar. Detta innebar att en ökning av den internationella likviditeten inte kunde komma till stånd på annat sätt än genom ett underskott i USA:s betalningsbalans, eftersom detta land inte hade något intresse av att hålla tillgodohavanden i andra länders valutor.

USA kunde emellertid inte förmås att överge den protektionistiska handelspo— litik och den deflationistiska interna politik överhuvudtaget, som omöjliggjorde för övriga länder att öka sin export dit och sålunda bygga upp sina reserver och den internationella likviditeten. Därtill kom att ett enda land, Västtyskland, förde en sådan valutapolitik, att den ringa ökning av likviditeten som förekom hopades i dess växande valutareserv istället för att spridas och smörja det internationella handelsutbytet. Svårigheterna på den internationella kreditmarknaden var emeller- tid dubbelsidiga. Å ena sidan vägrade kreditorländerna, närmast USA och Väst— tyskland, att göra erforderliga anpassningar, å andra sidan kunde man beträffande regeringarna i många av debitorländerna tveka om den årliga viljan eller förmågan att genomdriva en sådan intern ekonomisk politik, som med hjälp av en på olika sätt vidgad likviditet skulle kunna leda till en anpassning och till solvens på längre sikt.

Resultatet av dessa förhållanden blev en allas kamp mot alla om de knappa till— gångarna på guld och hårdvalutor, en kamp som särskilt hårdnade vid depressions— tendenser när alla vill se om sina hus.

Ett tydligt utslag av det ökade internationella beroendet var den samordning av den ekonomiska politiken, som under de senaste åren tvingat sig fram i Väst-

europa. Från att från början ha valt tämligen olika vägar tvingades de olika län- derna mer och mer till mycket likartade åtgärder för att dämpa sina inhemska konjunkturer, i första hand med sikte på att skydda sina, bortsett från Västtysk- lands och Schweiz', tämligen små valutareserver. Omsorgen om valutareserverna och rädslan för att ett alltför starkt efterfrågetryck skulle ge upphov [till import- överskott och valutau-tströmning påverkade inte bara målsättningen för den all- männa aktivitetsnivån. Den påverkade också valet av ekonomisk-politiska medel. Särskilt kreditpolitikens utformning påverkade de kortsiktiga kapitaltransaktio- nerna mellan länderna.

Detta ökade internationella beroende har givetvis både positiva och negativa sidor. Å ena sidan kan den faktiska samordning, som tvingar sig fram, bli grund- valen för en formell och frivillig samordning av den ekonomiska politiken inom ramen för ett utvidgat internationellt ekonomiskt samarbete. Å andra sidan be- gränsar det starkt de enskilda ländernas handlingsfrihet i den ekonomiska poli- tiken. Kampen om de knappa reserverna av guld och hårdvaluta leder lätt till en tävlan i deflationspolitik med ekonomisk stagnation som följd. Även de länder, som har förutsättningar för och skulle vilja föra en mer expansiv politik, tvingas där— vid att delta. Ifall en frivillig, medveten samordning av den ekonomiska politiken inte kan uppnås, blir den lätt ett slags »följa John», där »John» blir det mest pro- tektionistiska och deflationistiska av de »stora» länderna.

Det var under nu ifrågavarande period som strävandena till en ekonomisk och politisk integration i Västeuropa vann sin avgörande styrka. Man fann att många av de utvecklingstendenser och strukturförändringar till nackdel för de små län- derna, som man ofta varit benägen att tillskriva de onormala förhållandena under de första efterkrigsåren, kvarstod vid en normalisering av den internationella konjunkturen. Därtill kom att man mer och mer insåg, att de i jämförelse med mellankrigstiden starkt stegrade kraven i de olika länderna på den interna eko- nomiska politikens effektivitet -— både till följd av den inhemska opinionens tryck och till följd av pressen från den fortgående maktkampen mellan öst och väst — inte kunde mötas utan specialisering och ökad internationell arbetsfördelning och att det därigenom skapade växande beroendet krävde samordning också av den ekonomiska politiken.

Konjunkturutvecklingen under perioden 1954—57 var inte enhetlig. Den skiljde sig från föregående perioder genom sin karaktär av mera »normal» fredskonjunk- tur, men den kan lätt uppdelas ytterligare i fyra faser på i stort sett ett år vardera: Uppgångsfasen under 1954, överkonjunkturen under 1955, stagnationen under 1956 och den mera balanserade högkonjunkturen under 1957. (Gränserna faller inte precis vid årsskiftena utan i allmänhet mellan tredje och fjärde kvartalet.) Det är emellertid inte en sådan vidareuppdelning som är av störst intresse. Det är i stället att försöka urskilja de generella tendenser, som gjort sig gällande under denna och följande period, och som kan väntas komma att bli av betydelse även i fortsätt- ningen.

Rent allmänt kan konjunkturutvecklingen under perioden 1954—57 i motsats till tidigare efterkrigsperioder karakteriseras som en »mängdkonjunktur» och som en »ef'terfrågekonjunktur». Tidigare konjunkturer har karakteriserats av häf- tiga prisförändringar, i mycket stor utsträckning av spekulativ natur. Detta synes ha medfört att de efterfrågebetingade prisförändringarna kommit lite för mycket i centrum under de senaste årens konjunkturdebatt och att man, inte minst under intryck av Korea-konjunkturen, i betydande mån har förbisett volym- förändringarnas betydelse.

Under denna första period av »normaliserad» full sysselsättning var vidare ut-

budet av varor och tjänster i motsats till tidigare perioder under efterkrigstiden relativt välbalanserat; även om flaskhalsproblem inte saknades var de inte av tilll- närmelsevis den omfattning som under tidigare perioder. Det är istället förhållan- dena på efterfrågesidan som dominerat utvecklingen och de har — liksom för övrigt under hela efterkrigstiden _ skiftat snabbt. Det är snarast denna typ av konjunkturförhållanden som kan väntas bestå under överskådlig framtid, vilket innebär att analysen främst bör inriktas på efterfrågeförhållandena.

Den ekonomiska framstegstakten under perioden var i Sverige tillfredsställande och sysselsättningen var hög; under vissa perioder, närmast 1955, t. o. in. så hög att en del desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden återuppstod. Bristen i den ekonomiska politiken under perioden låg dels i att prisstegringarna inte kunde hållas tillbaka, dels i att man i den ekonomiska politiken använde sådana medel för att försöka dämpa konjunkturen, som på lite längre sikt måste komma att leda till en engångsinflation genom löne- och prisexplosioner.

Det är särskilt fyra frågor beträffande utvecklingen under perioden som är av intresse. Två av dem avser konjunkturutvecklingens drivkrafter och två den eko- nomiska politikens verkningar. I första fallet gäller det inflytandet på den in- hemska konjunkturen av exportförändringar resp. av de nya formerna för inves- teringarnas finansiering och särskilt de växande sta—tsutgifternas. I det andra fallet gäller det prisutvecklingens resp. den ekonomiska åtstramningspolitikens infly- tande på produktionsutveckling och sysselsättning.

Såsom framgått redan av det föregående nådde värdet av den svenska exporten sin lägsta nivå under tredje kvartalet 1952. Därefter vidtog omedelbart en jämn och kontinuerlig uppgång som fortsatte till början av 1955. Den berodde helt och hållet på en volymmässig ökning av exporten. Exportpriserna fortsatte nedåt ännu in på 1953 och förblev sedan oförändrade fram till senare delen av 1955.

Exportuppgången och den högkonjunktur i kapitalvaruindustrierna, som den av växande exportefterfrågan föranledda ökningen av investeringsbenägenheten gav upphov till, ägde till att börja med rum inom ramen för tillgängliga resurser av produktionsfaktorer, men mot slutet av 1954 började dessa resurser att bli an- strängda. Priserna började stiga och efterfrågan på arbetskraft översteg påtagligt tillgången. Prisstegringsimpulser kom även från utlandet. Tidigare hade den väst- europeiska högkonjunkturen på den internationella marknaden motverkats av till- bakagången i USA, men efter återhämtningen i detta senare land blev högkon- junkturerna parallella, vilket medförde en stegrad efterfrågan särskilt på råvaror och därigenom gav impulser till internationella prisstegringar, vilka dock i järn- förelse med liknande skeden tidigare under efterkrigstiden var tämligen blyg- samma.

Under 1955 synes ökningen av den inhemska efterfrågan i Sverige i viss ut- sträckning ha gått ut över exporten. Denna stagnerade från första kvartalet 1955. Det ansträngda ekonomiska läget vid årsskiftet 1954/55 ledde till en åtstramning av den ekonomiska politiken under våren och sommaren 1955 genom räntehöjning med kreditåtstramning och utlåningsbegränsning, införande av investeringsavgift samt registreringsavgift för motorfordon, höjd företagsbeskattning och skärpta avskrivningsregler, premiering av det personliga sparandet m. m. Dessa åtgärder fick emellertid inte sin fulla effekt på företagen förrän under årets sista kvartal. Den starkt minskade inhemska efterfrågan medförde då, att produktionsutveck- lingen stagnerade samtidigt som exporten åter ökade från andra kvartalet 1956. Däremot upphörde inte prisstegringarna, som varit den egentliga anledningen till åtgärderna, utan skärptes snarare.

Mot slutet av 1956 kom emellertid en ny konjunkturimpuls, delvis som ett resultat av Suez-krisen men delvis också av andra orsaker. Den följande högkonjunkturen

blev dock ganska balanserad. Förhållandena på arbetsmarknaden gick mot en fortsatt normalisering. Produktionsökningen accelererades, men exporten växte åter parallellt härmed. Den amerikanska konjunkturavmattningen under andra halvåret 1957 påverkade emellertid den svenska konjunkturen under fjärde kvar- talet samma år, främst genom att ge anledning till minskad produktion men även till minskad sysselsättning. Därför blev ökningen av bruttonationalprodukten ändå inte större under 1957 än under 1956. Hade man däremot kunnat göra en jämförelse mellan tolvmånadersperioderna 4:e kvartalet 1955—3ze kvartalet 1956 och 4:e kvartalet 1956—13:e kvartalet 1957 hade skillnaden säkert blivit avsevärd. För in- dustriproduktionen var ökningstakten under dessa tolvmånadersperioder 3 % resp. 5 Vi %.

Vid de tidigare tillfällen då exportvärdet stigit på grund av häftiga prissteg- ringar, fanns det goda möjligheter att mildra effekten härav genom att lägga sär- skilda exportavgifter på de varor, som steg i pris på den internationella markna- den. En konjunkturpåverkan genom en volymökning av exporten är däremot myc- ket svår att direkt neutralisera, eftersom man i och för sig alltid måste eftersträva så stor export som möjligt. Därför är det nödvändigt att inrikta den ekonomiska politiken på att vid behov bereda utrymme på den inhemska marknaden även för en stark exportökning när den utländska efterfrågan växer, och motverka dess benägenhet att skapa överkonjunktur genom kredit- och finanspolitiska åtstram— ningsåtgärder. Risken är emellertid att man, såsom uppenbarligen skedde i Sverige från slutet av 1955 och som skett i många andra länder under längre perioder, med denna åtstramning samtidigt äventyrar den gynnsamma produktionsutvecklingen.

Den starka ökningen av exportefterfrågan under 1954 förmådde att under följan- de år generera en självständig inhemsk överkonjunktur, därför att åtgärder inte i tid vidtogs för att bereda utrymme för en exportökning. Denna inhemska över- konjunktur gick i sin tur i viss utsträckning ut över exporten. När sedan åtstram— ningen kom var emellertid exportefterfrågan inte tillräckligt stark för att helt vidmakthålla expansionen. Man torde emellertid vara berättigad att dra slutsatsen, att även en ren mängdkonjunktur på exportsidan utövar ett avgörande och tämli- gen ofrånkomligt inflytande på den inhemska utvecklingen.

Vid sidan av exporten är det framförallt förändringarna i formerna för investe- ringarnas finansiering som verkat som drivkrafter i konjunkturutvecklingen. Vad som i detta sammanhang oftast diskuterats är ju effekten av den starka ökningen av de statliga investeringarna och resultatet på budgeten av sättet för dessas finan— siering, men också de nya formerna för bostadsbyggandets finansiering och den växande självfinansieringen av företagens investeringar har stor betydelse.

Genom att de offentliga investeringarna även under den följande högkonjunk- turen vidmakthölls på den höga nivå de nådde under den föregående avmattnings- perioden, fick de en expansiv effekt, som dock till sin styrka blev beroende av hur ökningen finansierades. Effekten på budgeten av kortsiktiga förändringarisättet att finansiera de statliga investeringarna kommer till uttryck som förskjutningar mel- lan skattefinansiering och lånefinansiering. Hur dessa förskjutningar påverkar den ekonomiska utvecklingen måste härledas som skillnaden mellan den efterfråge- ökande och den efterfrågeminskande effekten av olika finans- och kreditpolitiska åtgärder var för sig.

Statsbudgeten för 1953/54 synes med hänsyn till då rådande konjunkturläge få bedömas som starkt expansiv. Under de två följande budgetåren ägde en viss fi- nanspolitisk åtstramning rum, särskilt av konsumtionsefterfrågan; för vardera året av storleksordningen 300—400 mkr. Däremot synes finanspolitiken ha varit mera neutral i förhållande till investeri'ngsefterfrågan. Denna kontraktiva effekt

på konsumtionsefterfrågan synes sedan ha vidmakthållits perioden ut. Såsom framgår av tabell 4 har ju också den privata konsumtionens andel av bruttonatio- nalprodukten minskat successivt, medan investeringarnas andel varit tämligen oförändrad, såväl de privatas som de offentligas. Endast under 1954 låg investe— ringarna något högre än normalt.

Det är givet att beräkningar av denna typ av effekten av den offentliga sektorn.—; verksamhet måste bli tämligen osäkra, inte minst därför att de måste baseras på en mängd relativt subjektiva bedömningar av hushållens och företagens reaktioner på olika finanspolitiska åtgärder; bedömningar av konsumtionsbenägeuhet, in— vesteringsbenägenhet etc., som i stort måste bli kvalitativa snarare än kvantitativa. Inte desto mindre torde felmarginalen i dylika beräkningar inte vara större än att det kan vara tillåtet att dra slutsatsen, att statsbudgeten från och med budgetåret 1954/55 väsentligen fungerat som en broms på konjunkturutvecklingen, men att åt— stramningen både kom för sent och var otillräcklig för att samtidigt eliminera den starkt expansiva effekt, som synes ha uppkommit genom 1952/53 års men särskilt genom 1953/54 års budget, för vilka är några mer detaljerade beräkningar dock inte föreligger, och bereda utrymme för en växande exportproduktion.

Men det är inte bara sättet för finansieringen av de offentliga investeringarna som haft betydelse för den ekonomiska expansionen under perioden. Priorite- ringen av bostadsbyggandet spå kapitalmarknaden och den därigenom mer eller mindre framtvingade starka självfinansieringen av industrins investeringar har medfört, at-t hela investeringssektorn blivit mycket okänslig för kreditmarknads— politiska åtgärder och därigenom mer eller mindre undandr-agit sig en konjunktur- politisk styrning.

Stagnationen i den privata konsumtionen under perioden motsvaras till en del av en ökning av den offentliga men framför allt av en fortgående lagerökning. Till inte obetydlig del har denna lagerökning motsvarats av en ökning av mängden varor under arbete, särskilt inom verkstadsindustrin och varven, men den torde också, särskilt under 1957, till betydande del ha varit ofrivillig.

Sammanfattningsvis synes man kunna säga att den (11 lvande klaften i konjunk— turutvecklingen även under denna period vaiit exportefterfrågan, under det att finanspolitiken och även penningpolitiken bortsett från periodens första år sna— rast haft en konjunkturbromsandc effekt. Tillväxten i exportefterfrågan synes ha gett upphov till en inhemsk investeringskon—junktur, som mot slutet av 1954 och under första delen av 1955 medförde ett visst efterfrågeöverskott och andra överkonjunkturtendenser, även om dessa i jämförelse med tidigare erfarenheter under efterkrigstiden synes ha varit tämligen begränsade. Åtstramningen i den ekonomiska politiken under början av 1955 ledde till en förbättrad ekonomisk balans mot slutet av samma år. Den fick i samverkan med liknande åtgärder i vissa andra länder t. o. 111. en viss depressiv effekt, som främst tog sig uttryck i en bromsad ekonomisk expansion. Denna tog emellertid ny fart mot slutet av 1956, denna gång dock inom ramen för en tämligen god samhällsekonomisk balans bort— sett från vissa starkt avgränsade störningar till följd av Suez-krisen, och varade i stort sett under ett år.

Man kan således konstatera att en tämligen god samhällsekonomisk balans i stort sett ändå förelåg under större delen av den här diskuterade perioden och att den successivt förbättrades. Den interna överkonjunktur, som utvecklades mot slutet av 1954, var dock av tämligen måttliga dimensioner. Läget på arbetsmarknaden gick mot en utjämning mellan tillgång och efterfrågan, inga påtagliga flaskhalsar förelåg inom produktionen och påfrestningarna på valutareserven var, trots en omfattande liberalisering av handeln, mycket måttliga.

I kontrast till detta konstaterande står den särskilt under de senare åren av perioden ihållande prisstegringen. Även om man bortser från de prisstegringar som är ett resultat av statliga åtgärder; jordbrukspriser, indirekta skatter m. m., så har prisuppgången varit ganska betydande, jfr tabell 20, s. 398. Dess karaktär har närmare analyserats i det föregående. Det framgick därvid att prisuppgången främst orsakades av ökade kostnader och att den varierade starkt mellan olika typer av varor. För råvaror hade priserna snarast fallit, medan prisstegringen var tämligen måttlig för bearbetade varor och mycket betydande för tjänster, i senare fallet uppenbarligen beroende på svårigheterna att möta lönehöjningarna med kost- nadssänkande rationaliseringar. Eftersom prisstegringarna var starkast under perioder med en mer balanserad efterfrågan, måste en viss trögrörlighet nedåt ha förelegat i prisbildningen. Annars skulle ju prissänkningar inom branscher med stora rationaliseringsmöjligheter ha motvägt de med hänsyn till kostnadsökning— arna nödvändiga prisstegringarna. Det prisövervakande organets undersökningar bekräftar också detta.

Det synes därmed klart att det med hänsyn till trögrörlighet nedåt i prisbild- ningen inte är möjligt att använda prisstabilitet som en entydig indikator på sam— hällsekonomisk balans. En prisstegring, som inte i första hand förorsakas av ett efterfrågeöverskott utan som främst betingas av den fortgående strukturomvand- lingen och skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och branscher, kan genom elasticiteten på kreditmarknaden alltid till en tid finansie- ras genom kreditexpansion och/eller minskad kassahållning hos allmänheten. Centralbanken blir sedermera tvungen att släppa till de för den normala omsätt- ningen erforderliga betalningsmedlen för att undvika en så allvarlig ekonomisk kris, som måste bli följden av en åtstramning, tillräckligt stark för att pressa till— baka redan skedda prishöjningar eller åstadkomma kompenserande prissänkningar på andra varor. En ekonomisk politik, som vore så stram att den omöjliggjorde varje kreditexpansion eller tillfällig minskning av kassahållningen hos företag och hushåll, skulle inte kunna förenas med kravet på gynnsam produktionsutveck- ling och full sysselsättning.

Under den här behandlade perioden har sålunda målkonflikten mellan gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning å ena sidan och stabilt penning- värde å den andra klart demonstrerats. Utbyggnaden av den rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiken och de näringsfrihetsfrämjande samhällsingripandena var emellertid under denna period knappast mer än påbörjad.

Frågan om åtstramningspolitikens inverkan på produktionsutveckling och sys- selsättning har i växande grad sysselsatt ekonomer och politiker under senare år. Att en åtstramningspolitik med ur denna synpunkt olämpliga medel kan leda till stagnation eller tillbakagång i produktionen är ställt utom all tvekan. Frågan är snarare om inte åtstramningspolitiken principiellt måste få en ogynnsam effekt på produktionsutvecklingen eller om det är möjligt att finna sådana former att detta kan undvikas. Europakommissionen ställer i sin rapport, »Economic Sur- vey of Europe in 1957», problemet mycket klart:

»Ett ökat tryck på resurserna och därigenom på valutareserverna och en fort- gående stegring av löner och priser framtvingade emellertid så småningom frågan huruvida den ekonomiska expansionen måste offras för att skydda betalningsbalan— sen eller bibehålla prisstabiliteten eller båda.»

Det erfarenhetsmaterial, som efterkrigsutvecklingen på denna punkt ställt till förfogande, är naturligtvis ännu ganska begränsat. För Sveriges del kan endast sägas att de åtgärder, som vidtogs i stabiliseringssyfte under första hälften av 1955, synes ha bidragit till en viss avsaktning i produktionsutvecklingen från fjärde kvartalet 1955 till fjärde kvartalet 1956. Exportefterfrågan växte starkt från början 27—005306

av 1956 och stagnationen drabbade särskilt konsumtionsvaruproduktionen. Där- emot synes den med helt andra metoder genomförda åtstramningen från slutet av 1959 och under 1960 ha varit ganska lyckosam (jfr nedan).

I en del andra europeiska länder, som med hänsyn till sina yttre finansiella för- hållanden under perioden 1954—57 tvingades driva stabiliseringspolitiken hår- dare, blev verkningarna betydligt påtagligare. Alldeles särskilt gäller detta Stor— britannien men även Danmark och Nederländerna. Eftersom åtstramningspolitiken bedrivits med i stort sett samma medel i alla västeuropeiska länder, kan erfaren— heterna från de nu nämnda ha en viss giltighet även i Sverige. Det skulle föra för långt att här gå in på en närmare analys av utvecklingen i dessa länder, men sammanfattningsvis torde det vara berättigat att säga, att nödvändigheten att upprätthålla internationell solvens och värna om valutareserven tvingade dem till en så stark åtstramningspolitik, att efterfrågan blev otillräcklig för den förelig- gande produktionskapaciteten. Orsakerna till svårigheterna var för de nu nämn— da länderna inte desamma. För Storbritannien var det en förtroendekris för pun- det, orsakad av fortgående prisstegringar och små valutareserver. I Danmark och Nederländerna var det de föregående årens fall i jordbrukspriserna relativt till andra priser. Gemensamt för dem alla tre var emellertid att de kom i en ogynn— sam situation delvis på grund av strukturförändringar i den internationella han— deln, och att de på grund av alltför små valutareserver inte hade möjlighet »att anpassa sig till dessa strukturförändringar med bibehållen intern högkonjunktur utan måst framtvinga anpassningarna genom en åtstramningspolitik, som, för att bromsa de strukturförändringarna åtföljande prisstegringstendenserna, måst göras så hård att den ekonomiska expansionen stagnerade.

Denna politik återverkade i sin tur på dessa länders handelspartners, som tvinga— des in på samma väg för att värna om sina valutareserver.

Den alternativa politik, som på grundval av här gjorda analys skulle kunna skisseras för perioden 1954—57, skulle väsentligen innehålla två moment:

För det första borde man på ett något tidigare stadium ha kunnat urskilja den överkonjunktur, som utvecklades från slutet av 1954, och satt in de dämpande åt— gärderna innan den utvecklats så långt. De hade då sannolikt inte behövt bli så omfattande och i det följande fått ett så menligt inflytande på produktionsutveck- lingen. Ett starkare stöd från finanspolitiken hade därvid också kunnat vara för- delaktigt för att på ett tidigare stadium i högre grad lägga åtstramning-en på kon- sumtionssidan.

När en relativt god samhällsekonomisk balans väl uppnåtts med hjälp av den ekonomiska åtstramningen och den återhållsamma politik beträffande löner och jordbrukspriser, som startades under slutet av 1956, borde det för det andra ha varit ett centralt intresse att hålla tillbaka prisstegringarna för att därigenom skapa förutsättningar för att bevara stabiliteten även på lång sikt och undvika en upp- laddning till en ny engångsinflation. Genom en kombination av vid olämplig tid— punkt ökade indirekta skatter, stegringar av utlandspriserna och strukturella pris— stegringar, varav inga synes ha varit betingade av ett allmänt efterfrågeöverskott, åstadkom man istället en penningvärdeförsämring, som vid rådande återhållsam- het från löntagares och jordbrukares sida starkt ökade riskerna för en ny löne— och prisexpl—osion av samma typ som 1951 och 1955. Därmed riskerade man de goda förutsättningar för en långsiktig stabilisering, som skapades med 1956 års tre- åriga jordbruksprisavtal och 1957 års tvååriga löneuppgörelse. På samma sätt som flera gånger tidigare under efterkrigsperioden kom emellertid en internationell konjunkturnedgång till undsättning.

Period VI. Från hösten 1957 till våren 1961

Den faktiska utvecklingen Konjunkturomslaget inträffade i Förenta staterna redan under andra kvartalet 1957, men recessionen blev mycket kortvarig. Bottenläget nåddes redan under sommaren 1958 och därefter vidtog en kraftig uppgång, som emellertid avbröts av stålstrejken under andra halvåret 1959 och sedan definitivt synes ha knäckts av dess efterverkningar under första hälften av 1960. Utvecklingen företer en mycket påfallande parallellitet med de båda föregående .konjunkturcyklerna, med stålstrejker i samma strategiska fas av förloppet (jfr Konjunkturläget, November 1960 s. 9). Därefter har utvecklingen i USA varit tämligen splittrad — totalt kan den kanske närmast betecknas som stagnerande — dock med vissa tecken till återhämtning från andra kvartalet 1961, inte minst genom en mera energisk expansionspolitik från myndigheternas sida efter regimskiftet. Arbetslösheten är dock fortfarande betydande.

I Västeuropa inträffade konjunkturomslaget under senare hälften av 1957, i de flesta länder närmast som en stagnation eller t. o. m. endast som en avsaktning av den ekonomiska expansionen. Denna återupptogs mycket snart i samma takt som tidigare och tog, bortsett från Storbritannien, inget intryck av stagnationen i USA från början av 1960. Än en gång visade sig sålunda den västeuropeiska kon- junkturen mäktig en självständig utveckling.

Även i den svenska ekonomin markerade avmattningstendenserna under senare delen av 1957 övergången till en ny konjunkturcykel. Under intryck av vikande efterfrågan på de viktigare svenska exportprodukterna stagnerade den totala in- dustriproduktionen under 1958 och den tidigare arbetskraftsbristen övergick i en under de båda vinterhalvåren 1957/58 och 1958/59 relativt påtaglig arbetslöshet. Nedgångstendenserna motverkades emellertid aktivt av en allmän stegring av den inhemska efterfrågan, framför allt på investeringsområdet. Resultatet blev därför att bruttonationalproduktens volym, trots nedgången i exporten fram till mitten av 1958, undergick en viss mindre stegring även mellan 1957 och 1958. I och med att exportutsikterna förbättrades och den genom olikaekonomisk-politiska åtgärder stimulerade investeringsuppgången tog fart, övervanns kvardröjande stagnations- tendenser under loppet av 1958. Produktionsstegringen hölls visserligen tillbaka under första delen av 1959 genom en omfattande avveckling av lager, som byggts upp under avmattningsfasen, men läget på arbetsmarknaden förbättrades snabbt. Den ekonomiska politiken blev fr. o. m. hösten 1959 successivt allt mera restriktiv i syfte att hindra att det snabba konjunkturuppsvinget gav upphov till från tidi- gare perioder välkända inflationistiska inslag i konjunkturbilden. Detta lyckades också såtillvida att konsumentprisnivån — bortsett från den allmänna varuskat- tens effekt förblev i stort sett stabil ända fram till slutet av 1960, då en viss dragning uppåt kunde förmärkas.

Under konjunkturuppgången steg den totala efterfrågan i landet mycket kraf- tigt, vilket tog sig uttryck dels i ett så gott som fullständigt utnyttjande av till— gängliga produktionsresurser, dels också i ett trots den markerade exportexpan— sionen kraftigt ökat underskott i handels- och bytesbalanserna.

l'trikeshandcl och betalningsbalans Den nära nog kontinuerliga expansionen i värdet av den svenska utrikeshandeln, som följde på bakslaget efter Korea-haussen, avstannade under loppet av 1957 och vändes i en påtaglig nedgång från början av 1958. Det starka sambandet mel- lan den västeuropeiska konjunkturutvecklingen och den svenska exporten av-

speglades i en exportvolymminskning på omkring 3 % mellan första halvåret 1957 och samma period 1958; importdämpningen, som inträdde några månader sena- re, var av liknande storleksordning. Helårssiffrorna för volymutvecklingen anger för 1958 samma exportvolym som året dessförinnan; för importen förelåg en ök- ning på 2 %. Förklaringen härtill är att bakslaget i utrikeshandelns volymut- veckling inte v-arade längre än fram till hösten 1958, då export- och importkurvor- na åter vände uppåt. Detta i sin tur kan till viss del sättas i samband med över- gången till Bryssel—nomenklaturen och den nya tulltaxan vid årsskiftet 1958/1959, eftersom denna föranledde en forcering av vissa delar av importen, men åtminsto- ne för exportens de] utgjorde det samtidigt inledningen till den kraftiga utvidg- ning av varuutbytet med utlandet, som ägde rum under de följande åren. På im- portsidan dröjde det till bortåt mitten av 1959 innan något mera beständigt upp- sving kom igång, vilket delvis förklaras av att den ökning av råvarubehovet, som inträdde när den inhemska ekonomiska aktiviteten tilltog, på viktiga punkter till en början kunde tillfredsställas genom lagerförtäring. Jämfört med hela 1958 ökade importen 1959 med ytterligare ett par procent medan exporten ökade med 8 %.

Prisutvecklingen under recessionsfasen karakteriserades av en tämligen konti- nuerlig nedgång på exportsidan i närmare två år från mitten av 1957. Bakom det genomsnittliga prisfallet på ca 6 % under denna period dolde sig kraftiga prisfall, framförallt från mitten av 1958, för de viktigare exportråvarorna trä och malm, men även t. ex. massa samt järn och stål fick vidkännas påtagliga prisfall; sänk- ningarna motverkades emellertid av samtidiga prishöjningar på främst maskin— och transportmedelsområdet. Importprisutvecklingen förlöpte under denna tid något ryckigare, men den totala nedgången från toppen i mitten av 1957 var större, närmare 10 %. Bytesförhållandet förbättrades med andra ord inte oväsent- ligt. Det svaga läge på de internationella råvarumarknaderna som reflekterades häri undergick inte några mera varaktiga förändringar under 1960, varför den lätta uppgången i de svenska exportpriserna under detta år och början av 1961 innebar en viss ytterligare förstärkning av bytesförhållandet.

Volymstegringen fortsatte för både exporten och importen fram till början av 1960, då en viss dämpning inträdde. Mot slutet av året skedde emellertid en ny expansion, varför helårssiffrorna kom att ligga hela 14 % respektive 18 % över 1959 års nivå. Den kraftigt stegrade importen av råvaror o. dyl. motsvarades av en avsevärd lagerökning under 1960. När behovet av lageruppbyggnad sedan avtog under 1961 fick detta också en starkt återhållande effekt på importen. Även på exportsidan spelade lagerutvecklingen en väsentlig roll. Detta gällde speciellt för trävarorna, för vilka de stora avnämarländerna genomförde en markerad lagerökning under 1960. Som en följd härav och av bl. a. den relativt dämpade efterfrågan från de utomeuropeiska länderna, sjönk den svenska exportens ök- ningstakt påtagligt under de första månaderna 1961.

Den skisserade pris- och volymutvecklingen innebar att handelsbalansens un- derskott under 1959 reducerades till drygt 1 mmkr mot ca 1,5 mmkr under både 1957 och 1958. Den starka importökningen under 1960 förde upp underskottet till ca 1,6 mmkr. Huvudparten av dessa underskott uppvägdes traditionellt av nettot av tjänster, där sjöfartsintäkterna visade en inte obetydlig stegring under 1960. Bytesbalansen förblev dock negativ under samtliga dessa år, såsom framgår av tabell 10. Trots att nettot »av de kända k-apitaltransaktionerna också var regel- mässigt negativt under den beskrivna perioden, steg emellertid valutareserven under 1958—1959 och sjönk måttligt under 1960; under de första månaderna 1961 noterades sedan en ny uppgång. Förskjutningsposten fortfor således att vara positiv och uppgick tidvis till ganska betydande belopp.

Produktion och arbetsmarknad

Exportminskningen tillsammans med omsvängningen från lageruppbyggnad till ]agerminskning medförde en påtaglig avsaktning i den svenska produktionsut- vecklingen under 1958. De statistiskt registrerade lagren ökade med 1,2 mmkr 1957 och minskade med 100 mkr 1958. Av denna omsvängning svarade metall- och verkstadsindustrin för inte mindre än 800 mkr. Orderstocken inom denna bransch föll också kraftigt från tredje kvartalet 1957 och nådde ett bottenläge första kvartalet 1959. Bruttonationalp'rodukten steg med endast 1 % 1957—1958 mot nära 4 % årligen under närmast föregående år och industriproduktionen, som —— likaledes med utgångs-punkt från helårssi-ffrorna —- ökade med närmare 2 % mellan åren undergick knappast någon förändring under loppet av 1958. Till de näringsgrenar där produktionsutvecklingen var relativt oförmånlig hör- de också skogsbruket och jordbruket; i det senare fallet sjönk årsprodulktio- nen jämfört med 1957 med ca 1 % som följd av dålig skörd. De motverkande expansiva elementen i konjunkturbilden utgjordes framför allt av byggnads- och anläggningsverksamheten, som under inverkan av den allmänna konjunkturstimu- lerande politiken steg med 6 % från 1957, samt den offentliga verksamheten.

För den totala sysselsättningen innebar denna produktionsutveckling att den tidigare stegringen så gott som avstannade. I samtliga huvudbranscher inom in- dustrin liksom i skogsbruket minskade antalet sysselsatta, medan byggnadsverk- samheten tog i anspråk väsentligt mer arbetskraft än tidigare. När arbetslösheten var som störst under vintern 1958/1959 uppgick den till över 60 000 personer eller i runt tal 50 % mer än två år tidigare. En labour-forceundersökning i maj 1959 ger dock vid handen att ökningen sannolikt var större, eftersom den var mer omfattande inom de grupper som inte omfattas av den konventionella ar- betslöshetsstatistiken. Den samtidiga aktiviseringen av arbetsmarknadspolitiken bidrog vidare avsevärt till att begränsa konjunkturdämpningens effekt på syssel- sättningen; sålunda beräknas under samma tid — vintern 1958/1959 _ ca 35000 personer härigenom ha beretts sysselsättning. Knappt hälften av denna hänförde sig till beredskapsarbeten; i övrigt spelade det ökade bostadsbyggan- det, frisläppandet av investeringsfonderna samt omskolningen av arbetskraft den största rollen i den sysselsättningsskapande politiken.

Medan exporten åter vände uppåt från början av 1959 och den allmänt kon- junkturstödjande politiken medförde en bättre balans på arbetsmarknaden, dröj- de det fram till mitten av samma år innan industriproduktionen började stiga på nytt. Detta förhållande, som avvek från den gängse utvecklingen i Västeuropa, kunde delvis sättas i samband med att en stor del av den stigande efterfrågan från utlandet på svenska stapelvaror kunde tillfredsställas från lager, som byggts upp då efterfrågan alltjämt var svag. Lageravvecklingen fortsatte även under 1959 och uppgick för de statistiskt belysta områdena till nära 300 mkr. Helårs- siffran döljer med säkerhet en starkare nedgång till årets mitt, varefter en lager- uppbyggnad åter kom i gång mot dess slut. Orderstocken inom metall- och verk- stadsindustrin började dock åter växa kraftigt från första kvartalet 1959.

När denna lageravveckling avslutats lämnade den sedan utrymme för en snabb produktionsstegring i de berörda branscherna, så att en för de olika huvudbran- scherna inom industrin tämligen likartad uppgång kunde äga rum under senare delen av 1959. Jämfört med andra halvåret 1958 blev den totala ökningen om- kring 7 % medan förändringen mellan de två åren stannade vid 3 %.

Tillsammans med den livliga aktiviteten inom andra sektorer, särskilt byggnads- och anläggningsverksamheten, medförde återhämtningen inom industrin en så- dan förbättring av läget på arbetsmarknaden att de ekonomisk-politiska stimu-

lansåtgärderna kunde begränsas. För den totala produktionen kom ökningen från 1958 till 1959 att uppgå till inte mindre än 5 %. Under första delen av 1960, då produktionsuppsvinget temporärt avstannade, hade arbetskraftsbristen inom framför allt byggnadssektorn blivit så påtaglig, att direkta åtgärder vidtogs för att förhindra att den säsongmässiga knappheten på arbetskraft tillsammans med det konjunkturellt betingade bristläget skapade flaskhalsar och kostnadssteg— ringar; igångsättningstillståndsgivningen för sommaren 1960 gjordes mera restrik- tiv och den offentliga byggnadsverksamheten hölls tillbaka. Arbetslösheten redu- cerades till de lägsta siffror som redovisats för något år under den period från 1955 för vilken jämförbar statistik föreligger. Antalet tillsatta platser i förhållande till antalet ledigförklarade sjönk också påtagligt. Under senare delen av 1960 efterträddes stilleståndet i produktionsutvecklingen ånyo av en uppgång som se- dan fortsatte in på 1961. Det finns emellertid skäl att anta att produktionskurvan i realiteten visade en mera jämnt fördelad stegring under 1960 än vad statistiken. påverkad av speciella faktorer, tyder på. Lageruppbyggnaden under 1960 blev mycket betydande; mot en minskning under 1959 med nära 300 mkr står en ök- ning u'n-der 1960 med 1,4 mmkr. Återigen svarade metall- och verkstadsindustrin för de största beloppen, 1,1 mmkr, men även inom skogsindustrierna var om— svängningen betydande, ca 500 mkr.

Bruttonationalproduktens stegring mellan 1959 och 1960 blev, trots den skärpta bristen på produktionskapacitet och arbetskraft, nära 4 %.

Inför det förnyade perspektivet av starkt säsongmässigt arbetskraftsbehov, sammanfallande med den intensiva högkonjunkturfasen, begränsades den offent- liga sektorns anspråk på arbetsmarknaden åter från våren 1961, samtidigt som den privata industrin i samarbete med statsmakterna genom uppskjutning av in- vesteringsprojekt m. m. bidrog till att utjämna belastningen.

Prisutvecklingen

Ett utmärkande drag i konjunkturbilden för perioden 1958—1960 var den påtag- liga stabiliteten i konsumentpriserna. Om man bortser från verkningarna av om— sättningsskattens införande, som höjde konsumentprisindex med ca 3 % i början av 1960, steg konsumentprisnivån inte med mer än drygt 1 1/2 % från våren 1958. då prisstegringen avstannade, till hösten 1960. Bland de faktorer, som starkast bidrog till stabiliteten på prisområdet, hörde utvecklingen på de internationella råvarumarknaderna, som under denna period genomgående präglades av fallande priser (jfr diagram 1 s. 23). Härigenom motverkades till en del den fortgående prisstegringen på framförallt tjänster men även på livsmedel från den inhemska jordbruksproduktionen och andra hemmaproducerade varor (jfr Konjunkturläget, November 1960 s. 27). Sista kolumnen ri tab. 20 visar också att uppgången i de »marknadsbestämda» priserna under denna period varit tämligen obetydlig. Det- ta är desto mera anmärkningsvärt som partipriserna från konjunkturuppgångens början stigit inte oväsentligt. Tyngdpunkten i denna prisuppgång synes emeller- tid delvis ha legat utanför konsumtionsvaruområdet, närmare bestämt på mellan- produkter och kapitalvaror. Om man får döma »av partiprisindex' delserier synes följaktligen industrins kostnader för förnödenheter totalt sett ändå ha stigit under periodens senare del. Produktivitetsutvecklingen och vinstläget i ingångsskedet synes m. a. o. ha varit så gynnsamma att man kunnat bibehålla priserna på slut- produkterna i betydande omfattning, trots exceptionella lönestegringar och sti- gande priser på förnödenheter.

Mot slutet av detta år och början av 1961 bröts denna stabilitet under trycket av de stigande produktionskostnaderna och konsumentprisindex steg med ca

2 % fram till april. Prisstegringen hänförde sig huvudsakligen till inhemska jordbruksprodukter samt tjänster, dvs. samma utvecklingstendenser som skildrats från föregående period gjorde sig åter gällande.

Lönepolitiken

Löneutvecklingen under den här beskrivna perioden karakteriserades av relativt måttliga årliga avtalsmässiga höjningar samt tilltagande löneglidning (jfr tab. 3 s. 94). Då konsumentprisindex i slutet av 1957 inte uppnådde den fastlagda gränsen, kom det tvåårsavtal som ingåtts mellan SAF och LO i början av 1957 att gälla oförändrat; detta innebar för 1958 lönehöjningar i industrin inom en ram motsvarande 2% för ackordsarbeten och 31/e% för tidlöner. För andra arbetstagargrupper innebar överenskommelserna något större höjningar. Genom- snittligt beräknas lönenivån för samtliga grupper ha stigit med ca 5 % mellan 1957 och 1958; för industriarbetarnas del uppskattades den däri ingående löne- glidningen till 21/2 %, vilket var mindre än under närmast föregående år. Därtill kom vissa rent tekniska förändringar som medförde en inkomstökning på ytter- ligare 1 %. Takten i löneglidningen stegrades emellertid med höjningen av den industriella aktiviteten till närmare 3 % mellan 1958 och 1959 och drygt 4 % mellan 1959 och 1960.

Eftersom 1957 års löneavtal var tvåårigt fördes inga löneförhandlingar 1958, men 1959 slöts ett ettårigt avtal och 1960 återigen ett tvåårigt. Båda avtalen var resultatet av centrala förhandlingar, men särskilt 1960 med större differentie- ringsinslag för att förbättra läget för låglönegrupperna. Genom dessa båda upp— görelser torde centraliseringen av förhandlingarna vara definitivt befäst i lönepo- litiken. De avtalsmässiga lönehöjningarna för 1959 och 1960 blev ca 21/2 % resp. 5 % för löntagarområdet i dess helhet. För 1961 kan den beräknas bli ungefär densamma som för 1960. Vid bedömningen av dessa siffror får man hålla i minnet att samtliga tre åren 1958—1960 minskades arbetstiden med en timme per vecka för flertalet arbetstagare, vilket reducerade lönesummorna i motsvarande mån.

Lönepolitiken kom under denna period att i mycket hög grad domineras av diskussionerna kring den allmänna tjänstepensionen (ATP). Det stora problemet var därvid värderingen av de tidigare utgående pensionsförmånerna och de för- skjutningar i det relativa löneläget särskilt mellan tjänstemän och arbetare, som avlösningen av dessa pensionsförmåner medförde. De avtal som slutits härom har medfört en stark relativ höjning av de kontanta tjänstemannalönerna och därigenom brutit den långsiktiga utvecklingen mot en minskning av löneskillna- derna mellan tjänstemän och arbetare.

1959 års avtal slöts ännu i skuggan av avmattningstendenser och sysselsättnings- svårigheter och den avtalsmässiga löneökningen blev därför också ganska måttlig. När avtalen ingicks 1960 rådde däremot redan full högkonjunktur och höjningarna blev därför ganska betydande, särskilt när man inräknar de olika avtalen om pensionsavlösning samt därtill lägger den mycket betydande löneglidningen. Den totala lönesumman kan också beräknas ha ökat med ca 10 % från 1959 till 1960 och kan beräknas komma att öka med i stort sett lika mycket från 1960 till 1961. Frågan är hur löneökningar av denna storleksordning skall kunna klaras utan prisstegringar. Såsom framgår av det föregående har det i stort sett kunnat ske hittills, till viss del med stöd av omsättningsskatten, som ju eliminerar en del av efterfrågetrycket men inte löneökningarnas kostnadsuppdrivande effekt. Såsom framgår av tablån nedan synes också sparandet ha öka-t inte oväsentligt under 1960, även om man tar hänsyn till att en del köp försköts till hösten 1959 på grund av omsättningsskattens införande. Slutligen har produktivitetsutvecklingen

inom näringslivet varit mycket gynnsam, delvis till följd av den starka ökningen av investeringarna sedan 1958. Produktionen inom industrin beräknas under 1960 ha ökat med inte mindre än 8 %.

Hushållens inkomster och konsumtion

Konjunkturavmattningen 1958 medförde en nedgång i hushållens disponibla in- komster under första hälften av året, men de återhämtades snabbt och steg där- efter fram till slutet av 1960 i tilltagande takt. Enligt den analys av inkomst- och konsumtionsutvecklingen efter korrigering för säsongvariationer, som konjunk- turinstitutet presenterade i sin andra kvartalsrapport (Konjunkturläget, Februari 1961), utgjorde inkomstminskningen från tredje kvartalet 1957 till andra kvar— talet 1958 4—5 % i fasta priser. Genom ökningen under andra hälften av året kom dock de reala disponibla inkomsterna för hela 1958 att bli mer än 1 % större än för 1957.

Hushållens disponibla inkomster och konsumtion 1958—1960, fasta priser Procentuella förändringar från föregående år

1958 1959 1960

Disponibla inkomster ................................ + 1,4 + 3,0 + 6,2 Konsumtion .......................................... + 3,2 + 3,7 + 1,5 (Konsumentprisindex ................................ + 4,4 + 0,8 + 4,1)

Som framgår av ovanstående tablå fördubblades stegringstakten såväl 1958— 1959 som 1959—1960. I det senare fallet bidrog i särskilt hög grad den kraftiga uppgången i de disponibla inkomsterna mot slutet av 1960, bl. a. som följd av pensionsavlösningen.

Från början av 1958 till senare delen av 1959 steg konsumtionsvolymen påfal- lande stabilt. Detta förhållande, som också gällde under de månader när reces— sionen nådde botten och de disponibla inkomsterna gick tillbaka (se ovan), var naturligtvis en viktig förklaring till den begränsade omfattning som konjunk- turdämpningen fick i Sverige. Omkring årsskiftet 1959/1960 bröts emellertid den- na närmast trendmässiga ökning. Omsättningsskattens införande utlöste en våld— sam köprush under fjärde kvartalet 1959, som följdes av en motsvarande kraftig köpminskning efter årsskiftet. Under de påföljande kvartalen 1960 återhämtades dock konsumtionsvolymen, så att den vid årets slut närmast översteg nivån från fjärde kvartalet 1959; en väsentlig roll »i denna utveckling spelades självfallet av de medel, som mot slutet av 1960 utbetalades i samband med pensionsavlös- ningen.

Den förskjutning i den privata konsumtionens struktur mot ökad andel för de varaktiga varorna, som kännetecknat efterkrigstiden, fortsatte även under den nu överblickade perioden. Denna andel steg sålunda från 12,8 % 1957 till 13,7 % 1960, medan andelen för icke varaktiga varor sjönk från 62,3 % till 61,5 %; även tjänsteandelen reducerades svagt. I denna utveckling spelade bilismens och televisionens snabba tillväxt naturligtvis en avgörande roll.

Investeringar

Det viktigaste konjunkturstimulerande elementet i den svenska utvecklingen un- der 1958—1960 utgjordes, förutom av den ökade exportefterfrågan från årsskiftet 1958/59, av den höga nivån för investeringsverksamheten. För 1958 sammanfattar OEEC:s översikt av den svenska ekonomin förhållandena sålunda:

»Det är av särskilt intresse att notera med vilken framgång de svenska myn- digheterna kunnat påverka de privata investeringarna i fasta anläggningar i kon- junkturutjämnande riktning; under treårsperioden 1955—1957, då det förelåg ett inflationstryck, ändrades de fasta industriinvesteringarna föga. Under 1958 där- emot, mot bakgrunden av deflationistiska tendenser, steg industriinvesteringarna markant, vilket starkt avviker från utvecklingen i flertalet andra medlemsländer.

Den betydande uppgången i industrins fasta investeringar under de senaste månaderna kan tillskrivas en rad olika åtgärder, såsom frisläppandet av investe— ringsfonderna, borttagandet av investeringsavgiften, lättnader i byggnadsregle— ringarna, kreditpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Det är svårt att bedöma den effekt som de olika åtgärderna haft var för sig men det är troligt att frisläp- pandet av investeringsfonderna har varit ett betydelsefullt medel.»

Förutom den nämnda ökningen av industriinvesteringarna (+ 12 % jämfört med 1957) noterades höjningar även inom andra sektorer. Bostadsbyggandet steg sålunda med omkring 6 % sedan länsarbetsnåmnderna givits möjlighet att ge igångsättningstillstånd i takt med det ökade arbetskra—ftutrymmet. De offentliga investeringarnas stegring kom däremot att endast i mindre grad falla på 1958. Jämförelsen mellan årssiffrorna ger i stället vid handen att denna sektor visade en snabb uppgång 1959, då i stället takten i industriinvesteringarnas stegring mattades något; bostadsbyggandet växte å andra sidan i oförändrat tempo.

Vad gäller investeringsfonderna gavs företagen tillstånd att ta medel i anspråk fr. o. m. maj 1958. Fram till september 1959, då tillståndsgivningen åter upp- hörde, frisläpptes på detta sätt ca 750 mkr, huvudsakligen för byggnadsarbeten.

Utmärkande för investeringsutvecklingen under högkonjunkturåret 1960 var att den privata sektorn exkl. bostadsbyggande åter expanderade mycket starkt, trots den samtidiga mycket kraftiga likviditetsåtstramningen; industriinvestering- arna växte sålunda återigen med 12—13 %. Utrymme för denna expansion läm- nades till stor del genom den hårda restriktivitet som gällde för den offentliga sektorn och bostadsbyggandet. Både för de statliga investeringarna och bostads- byggandet åstadkoms sålunda en mindre tillbakagång jämfört med 1959; även de kommunala investeringarna avtog något. Härigenom dämpades stegringen i de to- tala investeringarna, som under 1958—1959 varit 6—8 % om året, till ca 3 % jämfört med närmast föregående år.

Genom den höga takten i investeringstillväxten 1958—1960 steg bruttoinveste- ringarnas andel av den svenska bruttonationalprodukten ytterligare, så att den 1960 uppgick till 31,8 %. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande andel 1957 var 30,0 %. Såsom delvis redan framgått hänför-de sig större delen av investe— ringsökningen till den privata sektorn medan de offentliga investeringarna, främst till följd av den konjunkturpolitiskt betingade restriktiviteten 1960, inte utgjorde mycket större andel av bruttonationalprodukten detta år än under 1957. Men även om man i stället studerar utvecklingen fram till 1959 finner man, att de se- naste åren skiljer sig markant från åren före 1958 i det att de privata investe- ringarna vuxit snabbare än de offentliga. För den privata sektorn låg tyngdpunk— ten i ökningen inom industrin, medan både kraftverkens och jordbrukets investe- ringsandelar sjönk något.

Delar man istället upp investeringarna efter ändamål finner man att varu- produktionen i dess helhet 1958 och 1959 kom att stanna på ungefär samma nivå som 1955—1957. För bostadsbyggandet ägde en viss relativ minskning rum fram till 1960, om man bortser från den tillfälliga ökningen 1958.

Den ekonomiska politiken Den svenska konjunkturpolitiken kan sedan 1958 allmänt sägas ha blivit mera aktiv än tidigare. De relativt snabba förändringarna i den ekonomiska aktiviteten stimulerade till användning av nya såväl som traditionella ekonomisk-politiska medel. Bland de förra märktes framförallt investeringsfonderna, den rörlighets- främjande arbetsmarknadspolitiken och vissa av åtgärderna för utjämning av säsongfluktuationer. Budgetpolitiken skiftade under den beskrivna perioden från konjunkturstimulans till markerad restriktivitet och för penningpolitiken kan aktiviseringen under 1960 betecknas som en verklig renässans.

När statsverkspropositionen framlades i början av 1958 bedömdes utsikterna vara goda för en balanserad utveckling av den svenska ekonomin utan någon radikal omläggning av den ekonomiska politiken i konjunkturstimulerande rikt— ning. Den anpassning som låg i avskaffandet av investeringsavgiften och den automatiska uppmjukningen av budgetpolitiken genom att statsinkomsterna för budgetåret 1957/58 tenderade att bli lägre än beräknat samtidigt som riksstatens utgiftsbelopp kraftigt överskridits, bedömdes tillräcklig. Med hänsyn till bl. a. verkningarna på kreditmarknaden av en omfattande statlig upplåning framhöll departementschefen att en större stramhet hade varit önskvärd. Detsamma gällde det riksstatsförslag, som presenterades för 1958/59 och som pekade på ett total- underskott på mer än 1 600 mkr.

Under intryck av försvagningen av konjunkturläget fram till våren 1958 för— svann emellertid farhågorna för den stora statsupplåningens konsekvenser. Ut- över de ordinarie offentliga investeringarna gavs vidare extra anslag för byggan— de av ålderdomshem, yrkesskolor m. m. samtidigt som arbetsmarknadspolitiken intensifierades. Redan under hösten 1957 hade arbetsförmedlingsverksamheten byggts ut och villkoren för resebidrag vid flyttning gjorts generösare. Från 1958 tillkom familjebidragen, beredskapsarbetena utvidgades och en successiv utvidg- ning av omskolningsverksamheten började genomföras. Bostadsbyggandet gavs vidare väsentligt större resurser. Kreditpolitiken undergick en viss uppmjuk- ning. Diskontot sänktes från 5 till 41/2 % och affärsbankerna kunde öka sin utlå- ning avsevärt, vilket framför allt återspeglade den stegrade investeringslusten hos näringslivet. Utlåningen ökade från våren 1958 till våren 1960 med nära 21/2 mmkr.

Bland övriga konjunkturstimulerande åtgärder kan nämnas frisläppandet av investeringsfonderna (se avsnittet om investeringarna), statliga beställningar hos industrin samt höjningen av ramen för exportkreditgarantierna till 600 mkr; mot slutet av 1958 gjordes också reglerna för garantigivningen liberalare. Dessutom tillkom effekten av de från 1958 återbetalade prisutjämningsmedlen till skogsin- dustrin, som huvudsakligen insamlats under Korea-krisens prisstegringshausse, samt inlösningen av LKAB, som möjliggjorde stora privata investeringar.

Det är självfallet omöjligt att mera exakt avgöra vad denna omläggning av den ekonomiska politiken betydde för att begränsa konjunkturnedgången och sys- selsättningsminskningen. Det har emellertid beräknats att genom de olika arbets- marknadspolitiska åtgärderna, frisläppandet av investeringsfonderna, de ökade offentliga investeringarna och bostadsbyggandet, beredskapsarbetena och indu- stribeställningarna sysselsawttes vid mitten av 1958 omkring 6000 personer. På- följande vinter, då arbetslösheten kulminerade, var mot-svarande antal närmare 36 000.

De statliga (kassamässiga) merutgifterna för dessa ändamål uppskattades för budgetåret 1958/59 till ca 450 mkr. Tillsammans med vissa andra utgiftsökningar samt lägre statsinkomster än beräknat, antogs det totala budgetunderskottet för detta budgetår enligt 1959 års statsverksproposition bli omkring 2,2 mmkr. I komplette-

ringspropositionen några månader senare sattes underskottet till 1,8 mmkr för att sedan i realiteten bli 1,4 mmkr. Riksstatsförslaget för 1959/60, som gjordes upp innan det fanns några säkra tecken på den förestående konjunkturåterhämtning— en, angav ett underskott på totalbudgeten på inte mindre än 2,8 mmkr. I detta sammanhang _— och än mer i kompletteringspropositionen — fördes behovet av en inkomstförstärkning, t. ex. genom en allmän varuskatt, på tal. Under våren försköts nämligen konjunkturperspektivet så att man började räkna med en viss om än måttlig internationell expansion under 1959 och 1960. Med den relativt höga arbetslöshet som alltjämt rådde, ansåg man sig dock inte kunna »slå av på det allmännas insatser i detta avseende, förrän sysselsättningsläget har stabilise- rats på en högre nivå». (Kungl. prop. 1959:150 5. 10.) Efter halvårsskiftet 1959 kunde dock beredskapsarbetena börja avvecklas och bostadsbyggandet dämpas. Samtidigt kulminerade emellertid effekten av investeringsfondernas frisläppan- de. I september upphörde arbetsmarknadsstyrelsen att ge tillstånd att disponera dessa.

Totalt steg den offentliga sektorns utgiftsöverskott under kalenderåret 1958 med ca 650 mkr jämfört med 1957 och under 1959 med ytterligare 550 mkr. Be- räkningar av de omedelbara verkningarna härav på bruttonationalprodukten tyder på en viss positiv effekt, motsvarande ca 1/—_= % av densamma vartdera året.

Det stora statliga kassamässiga utgiftsöverskottet under både 1958 och 1959 medförde en mycket kraftig likviditetsuppladdning i bankväsendet. Inlåningen i affärsbankerna steg från januari 1958 till januari 1960 med nära 5 mkr. Den pågående kreditexpansionen fick under våren 1959 en sådan omfattning att riks- banken meddelade affärsbankerna, att utlåningsbegränsande åtgärder skulle kun- na komma att vidtagas. Detta skedde också under sommaren i form av en höjning av likviditetskvoterna.

Mot hösten 1959 hade konjunkturförbättringen framskridit så långt att de stora underskotten i statsbudgeten kom att framstå som en allt allvarligare balansrub- bande faktor. Inför perspektivet av en fortsatt expansiv effekt hos budgeten i detta läge godkände därför riksdagen förslaget om en 4-procentig allmän varu- skatt att gälla från årsskiftet 1960. Intäkterna från denna skatt, som netto beräk- nades uppgå till ca 1 mmkr årligen, utgjorde den väsentligaste faktorn i minsk— ningen av budgetunderskottet för 1959/60 från ursprungligen beräknade 2,8 mmkr till faktiska 1,6 mmkr; till detta resultat bidrog också ökade skatteinkomster i övrigt samt vissa utgiftsminskningar. För 1960/61 uppskattades totalunderskottet enligt statsverkspropositionen komma att uppgå till ungefär samma belopp, 1,6 mmkr.

När denna framlades i början av 1960 stod det klart att den ekonomiska poli- tikens återhållande effekt måste förstärkas om inte konjunkturuppsvinget skulle få inflationistiska konsekvenser. I konsekvens härmed hölls igångsättningen av nya bostäder tillbaka samtidigt som beredskapsarbetena fr. 0. m. våren avveck- lades raskt. Tyngdpunkten i de arbetsmarknadspolitiska insatserna förlades allt- mer till den rörlighetsfrämjande verksamheten, där omskolningsarbetet spelade en växande roll. I kompletteringspropositionen 1960 aviserades också en stark begränsning av igångsättningen av statliga byggnadsföretag under sommaren m. fl. åtgärder för att hindra överslag på byggarbetsmarknaden. Försök gjordes också att få kommuner och enskilda företag att uppskjuta en del av den planerade byggnadsverksamheten från sommar- till vinterhalvåret. En ny form för avsättning till investeringsfonder presenterades också, med syfte att neutralisera en del av företagens höga likviditet. Enligt denna form fick de företag, som före november 1960 till riksbanken inbetalade 100 % av sin avsättning till investeringsfond (mot 40 %, senare 46 % enligt de gamla bestämmelserna) och lät dessa medel förbli

där till slutet av 1961 (eller tidigare tidpunkt om myndigheterna så bestämde), en skatterabatt motsvarande 8—10 % årlig ränta på de insatta medlen. Detta sy- stem utnyttjades livligt och ca 770 mkr bands härigenom i riksbanken.

Denna åtgärd var ett av elementen i den åtstramade penningpolitik, som intro- ducerades 1960 med en höjning av diskontot vid årets början med 1/2 % till 5 %, den nivå som rådde före recessionen. Samtidigt höjdes också likviditetskvoterna samt skärptes riksbankens rekommendationer till kreditinstituten rörande pla- ceringarnas sammansättning. Genom att bankernas inlåningsräntor höjdes mindre än utlåningsräntorna, kunde statens upplåning till skillnad från tidigare år främst inriktas på marknaden utanför banksystemet. Genom ett obligationslån på vilket tecknades 1,1 mmkr, sparobligationslån för enskilda personer, försäljning av skattkammarväxlar till företag utanför bankerna samt den nya formen för av- sättning till investeringsfonder åstadkoms en kraftig likviditetsminskning hos affärsbankerna. Tillsammans med nedgången i det statliga utgiftsöverskottet ledde dessa faktorer under loppet av 1960 nämligen till en minskning på i runt tal 1,2 mmkr; då är att märka att detta belopp var betydligt lägre än motsvarande ökning under 1959. 4

Främst genom att inkomsterna steg betydligt kraftigare än beräknat fick också prognosen för totalunderskottet på budgeten för 1960/61 revideras nedåt. I 1961 års statsverksproposition upptogs det sålunda till knappt 1,2 mmkr och i samma års kompletteringsproposition till drygt 200 mkr. Vid förnyade beräkningar förbyttes det i riksdagens slutskede till ett överskott på över 200 mkr. Det statliga lånebehovet för budgetåret, som ursprungligen uppskattats till betydande belopp och väntats ska-pa avsevärda svårigheter på kreditmarknaden, vändes därigenom till en minskning av statsskulden, vilket innebar en omsvängning med närmare 2 mmkr i jämförelse med närmast föregående budgetår.

Riksstatsförslaget för 1961/62 angav ånyo ett måttligt underskott i den totala budgetbalansen med 500 mkr. Med hänsyn till inkomstutvecklingen därefter synes det emellertid sannolikt att även detta underskott krymper och förvandlas till ett budgetöverskott, så att statsskulden även detta år kommer att minskas och kreditmarknaden lämnas fri för andra upplåningsbehov. _ Vid en analys av de reala verkningarna av hela den offentliga sektorns verksam— het på konjunkturutvecklingen visar det sig enligt preliminära beräkningar, att dess utgiftsöverskott minskade med inte mindre än 1 700 mkr under kalender- året 1960 jämfört med kalenderåret 1959. Den omedelbara effekten härav på brut— tonationalprodukten blev kraftigt kontraktiv av storleksordningen 2 % av den- samma och den totala, mera långsiktiga effekten likaledes kontraktiv med ca 3 %. Denna restriktiva effekt kan sannolikt beräknas komma att kvarhållas och ytter- ligare förstärkas inte oväsentligt under 1961.

Under de första månaderna 1961 förnyades —— om än i något ändrade former — försöken att förhindra en säsongmässig överansträngning av produktionsresur- serna under sommaren. De statliga myndigheternas byggnadsverksamhet be- gränsades i enlighet med en av Kungl. Maj:t fastställd sysselsättningsplan. Vidare uppmanades myndigheterna att såvitt möjligt framflytta tidpunkten för kontrak— terade leveranser från näringslivet till ifrågavarande myndigheter, ifall detta skulle medföra en utjämning av sysselsättningen. Samtidigt härmed rekommen- derade Sveriges Industriförbund — efter överenskommelse med statsmakterna — sina medlemmar att i görligaste mån uppskjuta investeringsarbeten till vinter- halvåret. Även för kommunerna och byggnadsindustrin utfärdades motsvarande rekommendationer.

För att ytterligare dämpa näringslivets likviditet gjordes också ett nytt erbju— dande otm avsättning till investeringsfonder på ungefär samma villkor som 1960,

»d. v. 5. med en neutralisering av beloppen på ca ett och ett halvt år i riksbanken. I maj månad, slutligen,, ingrep riksbanken mot den trots uttalade varningar fort- gående utlåningsökningen hos affärsbankerna genom att föreskriva straffränta vid lån av högre belopp hos riksbanken än vad som motsvarade halva det egna kapi- talet.

Analys och slutsatser Den normalisering av den internationella konjunkturutvecklingen till ett mönster betingat av de institutionella förändringarna sedan förkrigstiden, vilken kan sägas ha påbörjats under föregående period, blev än mer påtaglig under denna. De världspolitiska händelserna kan inte sägas ha spelat någon roll av betydelse för den kortsiktiga konjunkturutvecklingen under perioden; tillbud saknades på intet sätt men världsmarknaden visade sig förvånansvärt okänslig för internatio- nella politiska kriser av den storleksordning som förekom.

Det var i stället två i huvudsak ekonomiska tendenser som satt sin prägel på den internationella ekonomiska utvecklingen under denna liksom under före- gående period: den skiljaktiga marknads- och prisutvecklingen för råvaror resp. färdigvaror och det växande ekonomiska samarbetet mellan länderna, såväl världsomfattande som'regionalt, och därmed den avtagande handlingsfriheten i den nationella ekonomiska politiken. Efter en tillfällig uppgång kring årsskiftet 1956/57 i den i stort sett sedan Korea-konjunktu-ren nedåtgående trenden, fortsatte fallet i råvarupriserna perioden igenom, medan färdigvarupriserna låg i stort sett fasta och under periodens senare del svagt stigande. Eftersom det särskilt var ut- vecklingsländernas exportvaror som berördes av råvaruprisfallet, minskade dessa länders köpkraft ytterligare, vilket sannolikt spelat en viss roll för konjunkturen särskilt i Storbritannien men även i Sverige.

Verkan på den internationella utvecklingen av de ekonomiska integrations- strävandena är betydligt svårare att ange. Att integrationen inom sexstatsgruppen haft en positiv effekt för de deltagande ländernas konjunkturutveckling och därmed bidragit till självständigheten i den västeuropeiska konjunkturen gent- emot avmattningsimpulserna från USA under periodens sista år synes tämligen påtagligt. Även åtgärderna inom ramen för IMF för att stärka den internationella likviditeten bör ha haft positiv effekt för konjunkturutvecklingen liksom dollar- utflödet från Förenta staterna, eftersom detta också starkt bidrog till likviditets- ökningen.

Konjunkturnedgången i Förenta staterna från halvårsskiftet 1957 blev mycket kort; uppgången kan spåras redan under andra kvartalet 1958 och var i full gång under tredje, men nedgången var samtidigt den djupaste under efterkrigstiden. Även om lagerutvecklingen liksom under tidigare recessioner spelade en stor roll, berörde nedgången också i högre grad än tidigare övriga privata investe- ringar. Orsaken till att omsvängningen kom så snabbt var väl till någon del den snabba expansionen av de offentliga utgifterna, men den var nog i ändå högre grad än under tidigare konjunkturavmattningar att söka i den privata konsumtionens motståndskraft mot depressionstendenserna; den föll mycket obetydligt och hade återhämtat nedgången redan under andra kvartalet 1958. Denna stabi- litet i konsumtionen kan i sin tur hänföras till stabiliteten i de privata inkomster- na; trögheten i lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringar och sysselsättnings- . främjande åtgärder motverkade effektivt inkomstbortfall till följd av vikande efterfrågan på arbetskraft och arbetslöshet och skapade därigenom en mycket stark broms på efterfrågebortfallet på konsumtionsvarumarknaderna.

Uppgången i USA bröts emellertid som nämnts under andra halvåret 1959 av stålstrejken. Den återupptogs kring årsskiftet men stagnerade åter straxt, möj-

ligen som följd av stålstrejkens efterverkningar, och mot slutet av 1960 gjorde sig påtagliga recessionstendenser ånyo gällande; industriproduktionen föll med nära 4 % under november och december. Denna stagnation påverkade tillsammans med en fallande efterfrågan från råvaruländerna (jfr ovan) påtagligt utvecklingen i Storbritannien, men lämnade Västeuropa i övrigt oberört. Detta är åter ett ut- tryck för styrkan i expansionen inom sexmaktsgruppen, delvis understödd av integrationssträvandena, samt för dessa länders växande handelspolitiska obe- roende av såväl Förenta staterna som av export till råvaruländerna.

Den uppgång som våren 1961 återigen skönjdes i USA, leddes också den av konsumtionsvaruindustrierna.

Även för Sveriges del blev konjunkturnedgången den djupaste under efterkrigs— perioden. Bortsett från 1951, för vilket år siffrorna på grund av de stora omställ- ningarna är tämligen otillförlitliga, var ökningen av bruttonationalprodukten 1958 den minsta under hela denna period och arbetslösheten var under vintern 1958/59, trots de omfattande sysselsättningsskapande åtgärderna, den högsta som noterats under efterkrigstiden. Produktionsökningcn återupptogs dock redan föl- jande år och nådde 1959 och 1960, trots arbetstidsförkortningen, inte oväsentligt över stegringstakten under föregående period. Särskilt var den stor inom indu- strin, som speciellt berördes av den minskade arbetstiden. Detta får ses mot bak— grund av den sedan 1958 ökande investeringsverksamheten.

På samma sätt som i USA bryggade konsumtionsefterfrågan även i Sverige över konjunkturnedgången. Varken disponibla inkomster eller den totala konsumtionen tog vidare intryck av avmattningstendenserna. En viss minskning av de förra under första halvåret 1958 resulterade huvudsakligen i en sparandeminskning.

Även tendenserna till en allt fastare sammankoppling av inkomstutvecklingen för olika grupper fortsatte under denna period. Härtill ledde inte minst att syste— met med centrala löneavtalsförhandlingar definitivt kan sägas ha befästs under perioden, vidare det nya jordbruksprisavtalet, som medförde en mera direkt om än begränsad anknytning av priserna till löneutvecklingen lför industriarbetare, och slutligen diskussionerna i pensionsfrågan, som, även om dess lösning till dags dato medfört vissa ökade lönespänningar, dock i hög grad bidragit till att vidare— utveckla de strävanden som ligger bakom inkomstbindningarna.

Däremot spelade lagerförändringarna i motsats till konsumtionen en stor roll i konjunktursvängningarna; enbart de statistiskt kända svängningarna var av storleksordningen 1,5 mmkr. De återspeglades också i en motsatt variation av valutareserven. Även denna följde det under efterkrigstiden för Sverige vanliga utvecklingsmönstret med ökning under avmattningsperioden och minskning un- der högkonjunkturen.

Försöken att åstadkomma en konjunkturutjämning under avmattningsskedet ge— nom att stimulera företagsinvesteringarna och öka de offentliga lyckades relativt väl. Härvid bidrog i hög grad den omfattande aktiviseringen av arbetsmarknads— politiken, som för första gången sattes in i verkligt stor skala. Planeringsbered- skapen synes inom näringslivet ha varit god, eftersom investeringarna kunde ökas så kraftigt redan under 1958. Därvidlag var det sämre beställt inom den of— fentliga sektorn, vars investeringar inte kulminerade förrän 1959 då konjunk— turen åter hade vänt.

Den intressantaste problemställningen under denna senaste period och den som föranledde mest debatt knyter sig emellertid till den samhällsekonomiska balan- sen, löneutvecklingen och penning- och finanspolitiken. Såsom framgått av tidi—

gare redogörelser bragtes den ihållande prisstegringen under föregående period inte att upphöra förrän under våren 1958. Därefter följde emellertid en lång period med relativt stabila priser. De nominella timlöneökningarna var emeller- tid under denna period ganska betydande, för industriarbetare för de tre åren 1958—1960 tillsammantagna ca 20 %. Därtill kommer de stora belopp som utbeta- lades till olika tjänstemannagrupper i s. k. pensionsavlösning vid slutet av 1960. Även för 1961 kan lönerna beräknas komma att stiga med 8—10 %. Problemet är hur prisstabiliteten kunnat och i fortsättningen skall kunna bibehållas vid så starka efterfråge- och kostnadsökningar, som dessa inkomststegringar måste ha medfört.

Vad först gäller efterfrågesidan synes aktiviseringen av penningpolitiken och den beslutsamma finanspolitiska åtstramningen under 1960 och 1961 fått mycket vidsträckt effekt. Den kraftiga likviditetsåtstramningen, i första hand genom de stora fonderingsoperationerna under första halvåret 1960 och avsättningen till in— vesteringsfonderna men också genom höjningarna av likviditetskvoterna och se- nast fördyringen av upplåningen i riksbanken träffade naturligtvis näringslivet och investeringsverksamheten starkast, men dess verkningar spred sig på många olika vägar också till konsumtionsefterfrågan. Hushållens sparande ökade inte oväsentligt under 1960 och väntas fortsätta att öka 1961; till en del torde denna ökning nog få tillskrivas kreditåtstramningen.

Det tunga artilleriet när det gällt att hålla konsumtionsefterfrågan inom ramen för tillgängliga resurser har emellertid som sig bör varit finanspolitiken. Den starka begränsning av efterfrågan, som uppnåddes dels genom budgetpolitiska åtgärder, närmast införandet av omsättningsskatten, dels genom budgetautomati- ken, måste beräknas ha varit av storleksordningen 3—4 % av totalefterfrågan.

Den i det föregående redovisade löneökningen avser vidare timlöner. Vid om- räkning till inkomster reduceras den på grund av a-rbetstidsförkortningen med 4—5 procentenheter. Den prisstegring, som ägde rum under de första månaderna 1958, reducerade vidare det reala värdet av detta års löneökningar, som på grund av tvåårsavt-alet utbetalades redan från den 1 januari. Lägger man härtill den pris- stegring som ändå förekom fram till hösten 1960 samt räknar med en mindre steg- ring i hushållens sparande, finner man att en nominell inkomstökning på drygt 20 % är väl förenligt med en real konsumtionsökning på 9 %, som i sin tur med- givit en ökning av investeringskvoten inom ramen :för en stegring av bruttonatio— nalprodukten på drygt 10 %. Något påtagligt efterfrågeöverskott har inte behövt uppkomma på konsumtionssidan.

När det gäller att förklara hur företagen kunnat bära den betydande löne— ökningen utan nämnvärda prisstegringar, måste man gå lite längre tillbaka i tiden för att finna en förklaring, eftersom det synes bero på en viss eftersläpning i real- löneutvecklingen från tidigare period. Om man ser på hela femårsperioden 1956— 1960 var reallöneökningen, om hänsyn tas till arbetstidsförkortningen, 9—10 %. Därtill skall läggas omsättningsskattens 3 %, eftersom denna ju inte är en sådan prisstegring som ger företagen högre inkomster, samt några procent för medel utbetalade för pensionsavlösning. Man kommer ändå inte upp till mer än högst 14—15 % realinkomstökning för löntagarna att ställas mot ökningen av brutto- nationalprodukten under samma period med 18 %. En viss prisstegring ägde dessutom rum samtidigt med pensionsavlösningen; huruvida något samband före- ligger är inte möjligt att säga.

Om till detta lägges att prisstabiliteten understötts av fallande importpriser och då särskilt råvarupriser är det inte så oförklarligt, att även av en ogynn- sammare produktivitetsutveckling inom vissa branscher betingad kostnadsstegring kunnat rymmas inom den totala ramen av stabila priser.

Utvecklingen under den behandlade perioden har emellertid påtagligt åskåd- liggjort investeringarnas stora betydelse för att åvägabringa en så stark produk— tivitetsstegring, att prisstabilitet kan vidmakthållas och erforderliga strukturför— ändringar möjliggöras.

Sammanfattningsvis måste man nog framhålla att konjunkturpolitiken varit betydligt mera framgångsrik under denna sista period än under någon före- gående. Inga allvarliga spänningar föreligger som följd av den förda konjunktur- politiken; de som uppstått på arbetsmarknaden till följd av pensionsuppgörelserna kan knappast sägas ha med denna politik att göra. Framgången får nog till väsentlig del tillskrivas den omfattande insatsen från arbetsmarknadspolitikens sida, dels för att skapa sysselsättning vid bortfall i exportefterfrågan, dels för att öka arbetskraftens rörlighet i konjunkturuppgång och högkonjunktur och därigenom minska efterfrågetrycket på arbetsmarknaden på vissa områden och möjliggöra en relativt stram penning— och finanspolitik utan sysselsättnings- svårigheter på andra områden. För den rörlighetsfrämjande politiken och särskilt omskolningsverksamheten har det naturligtvis därvid varit en stor fördel att sysselsättningssvårigheterna huvudsakligen uppträtt i låglönefacken; hade de uppträtt i höglönefacken hade rörligheten till andra yrken säkerligen varit be- tydligt svårare att åstadkomma.

När den förda politiken varit så relativt framgångsrik föreligger givetvis inte något behov att diskutera något omfattande alternativ till denna. Vissa synpunk— ter synes emellertid vara värda att framhållas. Den konjunkturstimulerande poli- tiken kunde ha avvecklats snabbare under senare hälften »av 1959 och därigenom minskat den redan då påtagliga arbetskraftbristen. Vidare förelåg för dålig planeringsberedskap för de offentliga investeringarna när dessa skulle ökas från början av 1958. Ökningen kom egentligen inte igång förrän ett år senare, vilket var ungefär lika mycket försent. Hade planeringen varit bättre hade arbetslös- heten, som dock trots alla arbetsmarknadspolitiska insatser var ganska betydande vintern 1958/59, ytterligare kunnat minskas.

Slutligen skulle räntan kunna ha sänkts mera i början av 1958, inte så mycket för att ytterligare lätta kreditpolitiken i detta läge; det hade sannolikt varken gjort till eller från just då, men för att ge en större höjning att ta till när kon- junkturen åter vände uppåt och gjorde en åtstramning nödvändig.

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1961

www?

Den nordiske husholdshogskolen.

. Nordens folkeltge akademi. . Nordisk filmsamarbeid. . Internordiske flytteattester.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961

Systematisk förteckning

(Siffrorna inom klammer beteckna utredningarna nummer i den kronologisk. förteckningen)

Justitiedepartem entet

Begravningsplatser och gravar. [5] Underrätterna. [6] Den allmänna brottsregistreringen. [11] Pensionsstiftelser. I. [14] Kriminalvård i frihet. [16] Vissa frågor rörande allmänna val. [20] Författningsutredningen V. Organisationer. Besluts- teknik. Valsystem. [21] Redareansvarets begränsning. [33]

Utrikesdepartementet Den svenska utvecklingshjälpens administration. [22]

Försvarsdepartementet

Enhetlig ledning av krigsmakten. [7] Totalförsvarets upplysningsverksamhet. (18] Flygbuller som samhällsproblem. [25]

Socialdepnrtementet

Byggnadsindustrins arbetskraft. (191 Förtidspensionering och sjukpenningförsäkring m. m. [29] Handlä gning av bostadslån. [32] Ändam isenliga studentbostäder. [35] Stöd åt barnaföderskor. [38] Lag om allmän försäkring. m.m. [39]

Kommunikationsdepartementet

statliga belastningsbestämmelser av år 1960 för byggnadsverk. [121 . Svensk trafikpolttik. I [28] Svensk trafikpolitik. II. [24]

Finansdepartementet

Sparstimulerande åtgärder. [2] Automatisk databehandling inom folkbokföring- och uppbördsvåsendet. [4]

Preliminär nationaibudget för år 1961. [10] Reviderad nationaibudget för år 1961. [28] stämpel- och expeditionsavgifter. (rn Mål och medel i stabiliseringspolitiken. [42]

Eckleslastikdepartemertet

1957 års skoiberedning. 5. Hjälpmedel [ skolarbetet. [17] 6. Grundskolan. [30] 7. Läroplaner för grund- skola och fackskolor. [31] Kungl. Teatern. Verksamhet och ekonomi. [za] Tandsjukvården vid de odontologiska läroanstal- terna. [36]

Jordbruksdeplrtementet

Totalisatorverksamheten. [l] Lantbrukets yrkesskoior. [13]

Handelsdepartementet

Effektivare risövervakning. [3] Skifferoljefr gan. [27]

Inrikesdepartementct

Om läkarbehov och läkartillgång. [|] Principer för en ny kommunindelning. [9] Polisens brottsbekämpande verksamhet. [15] Huvudmannaskapet för polisväsendet m. m. [34] Länsindelningen inom Stockholms- och Göteborgs- områdena. [40] Reviderad giftiagstiftning. [41]