SOU 1963:7

Utlännings tillträde till offentlig tjänst

N 4-0 Gc

oå (— - Cija:

&( *. IGT?»

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

Justitiedepartemenzel

UTLÄNNINGS TILLTRÄDE TILL

OFFENTLIG TJÄNST

BETÄNKANDE AVGIVET AV UTREDNINGEN OM ÖVERSYN AV BESTÄMMELSERNA I 528 REGERINGSFORMEN OM SVENSKT MEDBORGARSKAP SÅSOM VILLKOR

FÖR ERHÅLLANDE AV STATSTJÄNST

Stockholm 1963

OFFENTLIGA UTRE DNINGAR 1963

_-

amount—ww

Anm. Om särskild tryckort ej angivas, år tryckorten Stockholm.

Kronologisk förteckning

. En teknisk institution inom Stocécholms universitet. Svenska Reproduktions AB. 114 s . Kommunalförbundens lånerått. Idun.44 a. I. . Utrikesförvaltninsens organisation och personalbe- hov. Idun. 90 5. U. . Administrativ organisation inom utrikesförvaltningen. Idun. 95 s. U. . Forsvarskostnadema budgetåren 1968/67. Idun. 130 s. . Indelnings- och samarbetsfrågor i Göteborgs- och Malmöområdena. Idun. 212 s. I. . Utlånnings tillträde till offentlig tjänst. Svenska Ju. Reproduktions AB. 43 s.

Justitiedepartementet

UTLÄNNINGS TILLTRÄDE TILL OFFENTLIG TJÄNST

BETÄNKANDE AVGIVET AV UTREDNINGEN OM ÖVERSYN AV BESTÄMMELSERNA I 528 REGERINGSFORMEN OM SVENSKT MEDBORGARSKAP SÅSOM VILLKOR FÖR ERHÅLLANDE AV STATSTJÄNST

Stockholm 1963 SVENSKA REPRODUKTIONS AB

INNEHÅLL

Skrivelse till Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet 5 Författningsförslag .......................................... 7 Alternativ A ............................................ 7 Alternativ B ............................................ 9 I Inledning .............................................. 14 Utredningens förslag 1960 ................................ 14 Remissyttrandena . ...................................... 15 1960 års proposition .................................... 16 Riksdagsbehandlingen 1960 .............................. 18 Riktlinjer för utredningens fortsatta arbete ................ 19 [I Allmän motivering ...................................... 22 III Särskild motivering ...................................... 27 Alternativ A ............................................ 27 1. Förslag till nya grundlagsstadganden .................. 27

2. Förslag till lag om svenskt medborgarskap som villkor för offentlig tjänst .................................. 30 Alternativ B ............................................ 37 1. Förslag till grundlagsändringar ...................... 37

2. Förslag till lag om svenskt medborgarskap som villkor för offentlig tjänst ................................ 38

IV Special/"rågor ............................................ 40

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet

Efter bemyndigande av Kungl. Maj:t den 18 juni 1958 tillkallade che-fen för justitiedepartementet den 21 juli 1958 dåvarande ledamoten av riks- dagens andra kammare och 'borg1nästaren, numera landshövdingen A. 0. E. Rylander för att verkställa översyn av bestämmelserna i 5 28 regeringsformen om svenskt medborgarskap såsom villkor för erhållande av statstjänst.

Jämlikt samma bemyndigande förordnades vidare den 21 oktober 1959 numera hovrättsrädet, docenten B. E. G. Petrén att såsom expert biträda utredningsmannen.

Som sekreterare har tjänstgjort dåvarande andre sekreteraren i utrikes- departeme-ntet L. Leifland. Efter det denne förordnats till tjänstgöring vid beskickningen i Washington, utsågs numera förste beskickningssekre- leraren vid Sveriges delegation hos de Europeiska gemenskaperna C. S. H. Lidgard till sekreterare åt utredningen den 27 februari 1961.

Sedan viss del av utredningsarbetet, avseende ändrad lydelse av bland annat % 28 regeringsformen slutförts, avgav utredningen ett delbetänkande (stencilerat) avseende detta spörsmål den 11 januari 1960.

Utredningen har vidare i anledning av remisser avgivit följande utlå— tanden:

den 20 januari 1961) över ett av Nordiska kommittén för utredning av frågan om gemensam nordisk arbetsmarknad för läkare och tandläkare avgivet betänkande om gemensam nordisk arbetsmarknad för läkare;

den 14 december 1962 över ett av samma kommitté avgivet betänkande om gemensam nordisk arbetsmarknad för tandläkare; samt

den 14 december 1962 över ett av medicinalstyrelsen framlagt förslag till ny lag om behörighet att utöva tandläkaryrket.

Till utredningen har överlämnats förslag, daterat den 26 juli 1960, från Nordiska kulturkommissionen angående likartade regler för godkännande av lärare från andra nordiska länder.

Samråd har ägt rum med författningsutredningen vid sammanträden

i Torekov den 8 augusti 1960 samt i Eskilstuna den 8 februari 1963. Dess- utom har utredningen ävensom dess expert och dess sekreterare haft över- läggningar med en arbetsgrupp inom författningsutredningen. I vissa frågor har samråd även ägt rum med en arbetsgrupp inom civildepartementet sysselsatt med uppgörande av förslag till en tjänstemannalag.

Utredningen får härmed vördsamt överlämna sitt slutbetänkande inne- hållande dcls alternativa förslag till grundlagsstadganden angående svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för alt innchava och utöva offent- lig tjänst, dels alternativa förslag till allmän lag med närmare bestämmelser i samma ämne.

Utredningens- expert, hovrättsrådet Petrén, har förklarat. att han biträ- der utredningens förslag.

Uppsala den 22 mars 1963

Olov Rylander /Curt Lidgard

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Alternativ A.: Vid antagande av ny regeringsform

1. Förslag till nya grundlagsstadganden

(utarbetade gemensamt med författningsutredningen).

a. (Stadgande avsett att ingå i regeringsformen i ett kapitel om konung och statsråd:) Ej må till statsråd utses, annan än den som genom födseln blivit svensk medborgare.

b. (Stadgande avsett att ingå i regeringsformen i ett kapitel om rikets styrelse och för- valtning:)

Endast den som är svensk medborgare må innehava eller utöva tjänst med vilken är förenad myndighetsutövning i ledande ställning eller upp- gift att företräda rike-t eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet. För innehav eller utövande av annan tjänst, som innefattar myndighets- utövning, må såsom villkor uppställas krav på svenskt medborgarskap; här- om stadgas i lag.

0. (Stadgande avsett att ingå i regeringsformen i ett kapitel om domstolar och rätt- skipning:)

Endast den som är svensk medborgare må innehava eller utöva domar- tjänst. (I. (Stadgande avsett att ingå i regeringsformen i ett kapitel om riksdagen:)

Till riksdagsledamot eller ersättare må väljas endast den som är svensk medborgare och har fyllt tjugutre- år samt ej är omyndig.

2. Förslag till lag om svenskt medborgarskap som Villkor för offentlig tjänst.

Härigenom förordnas som följer.

1 %.

Till närmare bestämmande av stadgandena i — kap. — % regeringsformen angives i denna lag i vilka fall krav på svenskt medborgarskap må upp- ställas som villkor för innehav eller utövande av offentlig tjänst eller offent- ligt uppdrag.

2 %.

Justitiekanslern, riksåklagaren. chef för statligt verk och dennes ställ- företrädare, landshövding jämte avdelnin-gschef i länsstyrelse samt befatt- ningshavare i departement eller re-gevringskansli ävensom annan åklagare än förut nämnts skola vara svenska medborgare.

3 %. Riksdagens. ombudsmän, fullmäktige i riksbanken och i riksgäldskonto—- ret samt riksdagens revisorer skola vara svenska medborgare-.

4 %. Diplomatisk tjänsteman, lönad konsulär tjänsteman samt lönad kanslist inom utrikesförvaltningen skola vara svenska medborgare.

5 &.

Befattningshavare inom gren av rikets totalförsvar skall vara svensk medborgare, såvida icke medborgarskapet uppenbarligen saknar betydelse för tjänsten.

6 %.

Polismans befogenheter må tilläggas endast svensk medborgare. Jämväl annan befattningshavare, som har till uppgift att upprätthålla allmän o-rd- ning och säkerhet eller fullgör åliggande av betydelse för rikets säkerhet, skall vara svensk medborgare.

7 %.

Innehavare av kommunal befattning, varmed är förenad myndighets- utövning i ledande ställning, skall vara svensk medborgare.

8 %.

Är i annat fall än som följer av vad ovan sagts med tjänst eller uppdrag förenad myndighets-utövning av icke allenast ringa omfattning, skall den som fullgör tjänsten eller uppdraget vara svensk medborgare. Vad nu sagts skall icke gälla lärarbe-fattning eller tjänst med huvudsakligen vårduppgift.

9 &.

Fordras svenskt medborgarskap av den som avgör visst ärende, skall samma krav ställas jämväl på den befattningshavare, som i viktigare avseende bereder sådant ärende.

10 %.

Konungen må för särskilt fall, därest icke enligt regeringsformen hinder däremot möter, medgiva medborgarei Danmark, Finland, Island och Norge tillstånd att innehava och utöva tjänst, som enligt vad i denna lag sägs är förbehållen svensk medborgare.

Denna lag skall träda i kraft den

Alternativ B: Vid partiell ändring av gällande regeringsform och riksdagsordning

1. Förslag tlll grundlagsandrlngar.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Regeringsformen & 28.

Konungen äger att i statsrådet ut- nämna och befordra svenska med- borgare till alla de ämbeten och tjänster, högre och lägre, vilka äro av den egenskap, att Konungen full- makter därå utfärdar, dock böra vederbörande förut med förslag hava inkommit, där sådana hittills ägt rum. Till Iärarebefattningar vid uni- versitelerna, de teologiska lärare- ljänsterna likväl undantagna, såsom ock till lärare— och andra beställ- ningar vid andra inrättningar för ve- tenskap, slöjd eller skön konst, även- som eljest till befattningar, av vilkas innehavare kräves naturvetenskaplig, medicinsk eller teknisk utbildning, mä dock utnämnas även utländske män och kvinnor. Till konsul må ock utlänning nämnas, där lön ej är med befattningen förenad.

Konungen äger att i statsrådet ut- nämna och befordra män och kvin- nor till alla de ämbeten och tjänster, högre och lägre, vilka äro av den egenskap, att Konungen fullmakter därpå utfärdar, dock böra vederbö- rande förut med förslag hava inkom- mit, där sådana hittills ägt rum.

Konungen fäste -— _— —— än föredraganden. Kvinna må _ — — 87 ä 2 mom. stadgar.

Varje departementschef skall före- draga och eacpediera alla ärenden rö- rande befordringar, förordnanden, tjänstledighet och avsked, till och ifrån ämbeten och tjänster vid de verk och stater, som under departe- mentet höra.

Endast den som är svensk med- borgare må innehava eller utöva do- martjänst eller tjänst, med vilken är förenad myndighetsutövning i ledan- de siällning eller uppgift att före- träda riket eller åliggande av bety- delse för rikets säkerhet; härom stad- gas vidare i lag stiftad i den ordning 87 g 1 mom. föreskriver.

% 72. Riksbanken förbliver — — — stiftad lag.

Fullmäktige för riksbanken skola vara sju, av vilka Konungen för tre år i sänder förordnar en jämte en suppleant och de övriga sex jämte sex suppleanter väljas av riksdagen för tid och på sätt i riksdagsordning- en sägs. Den av Konungen förord- nade ordinarie ledamoten vare full- mäktiges ordförande, men må ej utöva annan befattning inom riks- bankens styrelse. Fullmäktig, som av riksdagen vägrats ansvarsfrihet, skall avgå från sin befattning. De av Konungen för fullmäktig eller supp- leant meddelade förordnanden må återkallas, när Konungen så prövar skäligt.

Fullmäktige för riksbanken skola vara sju svenska medborgare, av vil- ka Konungen för tre år i sänder förordnar en jämte en suppleant och de övriga sex jämte sex suppleanter väljas av riksdagen för tid och på sätt i riksdagsordningen sägs. Den av Konungen förordnade ordinarie ledamoten vare fullmäktiges ordfö- rande, men må ej utöva annan bc- fattning inom riksbankens styrelse. Fullmäktig, som av riksdagen väg- rats ansvarsfrihet, skall avgå från sin befattning. De av Konungen för fullmäktig eller suppleant meddelade förordnanden må återkallas, när Konungen så prövar skäligt.

Fullmäktige utse — —— — hans. ställe. Riksbanken allena — —— — till e-fterrättelse. % 96.

Riksdagen skall förordna två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare, den ene såsom justitieombudsman och den andre såsom militieombvudsman, att i egen— skap av riksdagens ombud, efter den instruktion riksdagen för dem utfärdat, hava tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad de skola av dem, som i allo äro underkastade ämbetsansvar, till- lämpas samt vid vede—rbörliga dom- stolar i laga ordning tilltala dem, som uti sina ämbetens. utövning av våld, mannamån eller annan orsak någon olaglighet begått eller under- låtit att sina ämbetsplikter behö- rigen fullgöra. Ombudsmännen va- re i all måtto underkastade samma

Riksdagen skall förordna två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända svenska medborgare, den ene. såsom justitieombudsman och den andre såsom militieombudsman, att i egenskap av riks-dagens ombud, efter den instruktion riksdagen för dem utfärdat, hava tillsyn över la- gars. och författningars efterlevnad i vad de skola av dem, som i allo äro underkastade ämbetsansvar, till- lämpas samt vid vederbörliga dom— stolar i laga ordning tilltala dem, som uti sina ämbetens utövning av våld, mannamån eller annan orsak någon olaglighet begått eller under- låtit att sina ämbetsplikter behöri- gen fullgöra. Ombudsmännen vare i all måtto underkastade samma an-

ansvar och plikt, som allmän lag och rätlegångso—rdning för aktorer utstaka.

Riksdagsordningen

svar och plikt, som allmän lag och rättegångsordning för aktorer ut- staka.

g 70.

1. De sex _ — _ honom återstått.

2. Riksdagen skall jämväl välja fullmäktige att, jämlikt särskilt reg- lemente, förvalta riksgäldskontorets medel och tillhörigheter. Dessa full- mäktige skola vara sju och väljas för tiden från valet, till dess sådant val under tredje året därefter försig- gålt. Ordförande bland fullmäktige väljes särskilt. Av de övriga sex skola två årligen avgå. Har fullmäk- tig före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden avgått, eller har ansvarsfrihet honom vägrats, an- ställes val för den tid, som för ho— nom återstått. Då val av ordförande äger rum, utses denne före övriga fullmäktige.

2. Riksdagen skall jämväl välja fullmäktige att, jämlikt särskilt reg- lemente, förvalta riksgäldskontorets medel och tillhörigheter. Fullmäk- tige i riksgäldskontoret äro sju svenska medborgare, vilka väljas för tiden från valet, till dess sådant val. under tredje året därefter försiggått. Ordförande bland fullmäktige väljes särskilt. Av de övriga sex skola två årligen avgå. Har fullmäktig före utgången av den bestämda tjänst- göringstiden avgått, eller har an- svarsfrihet honom vägrats, anstäl- les val för den tid, som för honom åte'rstått. Då val av ordförande äger rum, utses denne före övriga full- mäktige.

3. Val av _— —— — kan äterväljas. 4. Fullmäktige välja — — —— utfalla lika. % 72.

Riksdagen förordnar årligen inom sex dagar efter dess Öppnande revi- sorer till ett antal av tolv, vilka till halva antalet av vardera kammaren utses, att enligt regeringsformen och särskild instruktion granska stats- verkets, riksbankens och riksgälds— kontorets tillstånd, styrelse och för- valtning. Revisor utövar sin befatt-

Riksdagen förordnar årligen inom sex dagar efter dess öppnande till revisorer tolv svenska medborgare, vilka till halva antalet av vardera kammaren utses, att enligt regerings- formen och särskild instruktion granska statsverkets, riksbankens och riksgäldskontorets tillstånd, styrelse och förvaltning. Revisor utövar sin

ning till dess nytt val av revisorer befattning till dess nytt val av revi- förrättas. sorer förrättas.

Revisorerna välja _ — — äro lika. De anmärkningar —— — _ vidare behandling.

2. Förslag till lag om svenskt medborgarskap som villkor för offentlig tjänst.

l l l l 1

Härigenom förordnas som följer.

1 %. Med stöd av stadgandet i regeringsformen & 28 fjärde stycket angivcs i denna lag, i vilka fall krav på svenskt medborgarskap må uppställas som villkor för innehav eller utövande av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag.

2 %.

Endast svensk medborgare må innehava eller utöva domartjänst eller eljest vara domare.

3 &.

Justitiekanslern, riksåklagaren, chef för statligt verk och dennes ställ- företrädare, landshövding jämte avdelningschef i länsstyrelsen samt be- fattningshavare i statsdepartement ävensom annan åklagare än förut nämnts skola vara svenska medborgare.

4 &. Diplomatisk tjänsteman, lönad konsulär tjänsteman samt lönad kanslist inom utrikesförvaltningen skola vara svenska medborgare.

5 å.

Befattningshavare inom gren av rikets to—talförsvar skall vara svensk medborgare, såvida icke medborgarskapet uppenbarligen saknar bety- delse för tjänsten.

6 %.

Polismans befogenheter må tilläggas endast svensk medborgare. Jämväl annan befattningshavare, som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller fullgör åliggande av betydelse för rikets säker- het, skall vara svensk medborgare.

7 &. Innehavare av kommunal befattning, varmed är förenad myndighets- utövning i ledande ställning, skall vara svensk medborgare.

Är i annat fall än som följer av vad ovan sagts med tjänst eller uppdrag förenad myndighetsutövning av icke allenast ringa omfattning, skall den som fullgör tjänsten eller uppdraget vara svensk medborgare. Vad nu sagts skall icke gälla lärarbefattning eller tjänst med huvudsakligen värduppgift.

9 &. Fordras svenskt medborgarskap av den som avgör vis-st ärende, skall samma krav ställas jämväl på den befattningshavare, som i viktigare avseende bereder sådant ärende.

10 &.

Konungen må för särskilt fall, därest icke enligt regeringsformen elle-r riksdagsordningen hinder däremot möter, medgiva medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge tillstånd att innehava och utöva tjänst, som enligt vad i denna lag sägs är förbehållen svensk medborgare.

Denna lag skall träda i kraft den

I. Inledning

Utredningens förslag 1960

I sitt delbetänkande av den 11 januari 1960 (stencilerat) har utredningen framlagt förslag om ändrad lydelse av vissa bestämmelser i regerings- formen och riksdagsordningen rörande svenskt medborgarskap såsom villkor för erhållande av statstjänst, offentliga uppdrag och befattningar hos. riksdagens verk. Dessa förslag avsåg i första hand bestämmelserna i 28 % regeringsformen och syftade till att vidga möjligheterna att anställa utlänning i svensk offentlig tjänst. Önskemål härom hade ursprungligen framförts med tanke på medborgare i våra nordiska grannländer, men utredningen ansåg, att en grundlagsändring borde beakta även de fall, då det kunde finnas skäl att låta medborgare i icke-nordiska länder erhålla anställning i offentlig tjänst.

Att svenska statens verksamhet i den del, den avser myndighetsutöv- ning, bör omhänderhas— av svenska medborgare, ansåg utredningen obe- stridligt. Kravet på svenskt medborgarskap mås-te sålunda undantags-löst upprätthållas i fråga om chefsbefattningar, ledande tjänster inom central och lokal statlig administration, domartjänster och officersb-efattningar. Emellertid fanns därjämte ett mycket stort antal tjänster, som icke kunde anses: förenade med sådan myndighe-tsutövning, att svenskt medborgarskap ovillkorligen måste fordras av deras innehavare.

Av hänsyn till de avsevärda svårigheter, som kunde uppstå vid gräns- dragningen mellan å ena sidan de tjänster, för vilka kravet på svenskt medborgarskap alltfort måste bibehållas, och å andra sidan övriga tjäns- ter, föreslog utredningen lagtekniskt ett sådant tillvägagångssätt, att regler skulle införas i grundlagen i fråga om befattningar, vilka är av mera central betydelse för statslivet och beträffande vilka bestämda föreskrifter kan lämnas. Gränsdragningen i övrigt mellan statliga tjänster, som är av den natur att de endast bör kunna be-s-ättas med svenska medborgare, och dem, som skall kunna innehas även av utlänningar, skulle däremot ske i annan väg, lämpligen genom lag, stiftad i den ordning 87 % 1 mom. regeringsformen föreskriver. I en sådan lag kunde enligt utredningen vissa allmännare principer angivas, vilkas närmare tillämpning skulle- ankomma på Kungl. Maj:t.

Beträffande grundlagens regler om krav på svenskt medborgarskap fann utredningen ej anledning att föreslå någon ändring i bestämmelsen, att

statsrådets ledamöter skulle vara infödda svenska medborgare. Utred- ningen föreslog. att grundlagsfäst krav på svenskt medborgarskap där- jämte skulle uppställas för justitieråd, regeringsråd och justitiekanslern. Reglerna härom ansågs höra ingå i de grundlagsbud, vilka upptager övriga regler om kompetensvillkoren för respektive ämbeten.

Beträffande 28 % regeringsformen före-slog utredningen, att där uttryck- ligen s-kulle angivas de tjänster eller grupper av tjänster, beträffande vilka ett absolut medborgarskapskrav borde upprätthållas. Dylikt krav ansåg utredningen böra gälla i fråga om alla administrativa chefsbefatt- ningar elle-r liknande tjänster, som finnes uppräknade i 35 % regerings- formen, samt överhuvud beträffande varje chefstjänst jämförlig med de i sistnämnda grundlagsstadgande omförmätda chefs-befattningarna.

Därutöver ansåg utredningen, att grundlagen borde innehålla krav på svenskt medborgarskap i fråga om ytterligare tre grupper av ämbetsmän, nämligen beträffande domare, officerare och biskopar.

Beträffande övriga statstjänster fann utredningen däremot icke erfor- derligt att föreslå införande i grundlagen av uttryckliga regler med krav rörande svenskt medborgarskap, även om fordran på sådant medborgar- skap måste uppställas beträffande ett stort antal tjänster utöver de nyss nämnda. Bestämmelser härom ansågs böra inflyta i den ovan nämnda särskilda lagen.

Beträffande riksdagsmannauppdrag finnes krav på svenskt medborgar- skap inskrivet i 26 å riksdagsordningen. Utredningen föreslog sådana ändringar av riksdagsordningen, att svenskt medborgarskap gjordes till en förutsättning även för att erhålla uppdrag som fullmäktig för riks- banken och i riksgäldskontoret samt beträffande riksdagens revisorer. Vad slutligen angick riksdagens egna tjänstemän och befattningshavare vid riksdagens verk, syntes föreskrift i grundlagen om svenskt medbor- garskap erforderlig endast såvitt avsåg ombudsmännen. Sådan föreskrift föreslogs införd i 96 % regeringsformen.

Remissyttrandena *

Utredningens förslag gjordes till föremål för en omfattande remissbehand- ling. I det stora flertalet yttranden blev förslagen i huvudsak tillstyrkta eller lämnade utan erinran. Allmänt vitsordades, att 28 % regeringsformen behövde öve-rses. Förslaget att i grundlagen slopa kravet på svenskt med- borgarskap för erhållande av svensk statstjänst hälsades i många yttran- den med tillfredsställelse. På flera håll förekom uttalanden, att behov av fria regler förelåg för skilda områden såsom vetenskap, sjukvård och

* En utförligare redogörelse för remissyttrandena återfinnes i Kungl. propositionen 1960:143 sid. 11—l9.

teknik. Betydelsen av den nordiska samarbetstanken underströks särskilt av en del remissinstanser.

Uppslutningen kring förslaget var emellertid ej enhällig. En direkt negativ hållning intogs med skilda motiveringar i tretton av de drygt åttio remissyttrandena. I några av dessa framhölls, att en grundlagsänd— ring borde anstå till dess utredningen framlagt sitt förslag till den sär- skilda lag, vilken förutsatts skola komplettera grundlagsbestämmelserna. Några myndigheter menade, att man därjämte, innan ärendet avgjordes, borde avvakta författningsutredningens förslag till ny regeringsform. Andra betänkligheter grundades på att frågan om utlännings tillträde till stats- tjänst icke i detalj ansågs. kunna överblickas utan undersökning av för- hållandena till vissa närliggande rättsområden, såsom reglerna om förvärv av svenskt medborgarskap, det för svensk statstjänst karakteristiska full— maktssystemet samt eventuellt även den straffrättsliga regleringen av äm— betsbrotten i 25 kap. strafflagen.

Som skäl för ett uppskov anfördes även, att klarhet borde skapas i fråga om svensk medborgares möjlighet att förvärva statstjänst i övriga nordiska länder.

Några remissinstanser bestred utredningens grundläggande uppfatt- ning, att svensk statstjänst i princip borde stå öppen jämväl för utländska medborgare.

I ett stort antal yttranden underströks vikten av att befattningar av betydelse för rikets. inre och yttre säkerhet förbehålles svenska medbor- gare. I några fall åberopades. säkerhetsskäl för att i grundlagen bibehålla stadgande om svenskt medborgarskap som villkor för erhållande av befattningar inom totalförsvaret. Ytterligare andra instanser pekade på möjligheten att låta utländsk medborgare, åt vilken man funnit önskvärt anförtro svensk statstjänst, förvärva svenskt medborgarskap.

1960 års proposition

Sedan utredningens förs-ta betänkande sålunda remissbe-handlats, fram- lade Kungl. Maj:t i proposition nr 143 till 1960 års. riksdag förslag till ändrad lydelse av 28 & regeringsformen. Förslaget innebar, att vissa grup- per av tjänster — nämligen sådana som kräver medicinsk och teknisk utbildning — i vidgad utsträckning skulle stå öppna även för utlänningar samt att tidigare gällande krav på att utlänning skall vara av utmärkt förtjänst för att komma i fråga till erhållande av statliga befattningar skulle borttagas. Propositionen följde sålunda utredningens förslag endast i begränsad omfattning.

Departementschefen anförde i propositionen bland annat, att han för egen del i likhet med utredningen var av den uppfattningen, att det i

åtskilliga fall, där det fanns grundlagsfäst krav på svenskt medborgarskap, skulle vara gynnsamt för Sverige att för en befattning kunna förvärva en utlänning med erforderlig kompetens för arbetsuppgifterna. Detta gällde enligt hans mening icke enbart tjänster på forskningens eller utbildningens områden utan även beträffande vissa delar av den offentliga förvalt— ningen. I likhet med utredningen ansåg departementschefen, att vid rekry- teringen till de statliga befattningarna statsnyttans krav i vidaste bemär- kelse borde vara vägledande. Att vid varje tillfälle kunna förvärva den för tjänsten bäst lämpade var ett allmänt samhällsintresse. Av betydelse i sammanhanget var även sådana faktorer som önskemålet om intensifie- ring av det mellanfolkliga samarbetet, icke minst inom Norden, med därav följande ökad rörlighet på den internationella arbetsmarknaden. På vissa områden, bland annat inom sjukvården, rådde därtill i Sverige en svår brist på fackutbildad personal.

Departementschefen anslöt sig även till utredningens huvudtanke, att lagstiftningen i princip icke borde uppställa några hinder för utlänning att erhålla svensk statstjänst och att undantag från denna princip borde komma till uttryck genom angivande i lag av de fall, då viss eller vissa tjänster borde förbehållas de egna medborgarna. Devpartementschefen in- stämde i utredningens förslag, att den huvudsakliga regleringen av frågan borde ske genom särskild lag, stiftad av Konung och riksdag gemensamt. Medan utredningen avsett, att i grundlagen endast skulle anges de högre eller eljest mera betydelsefulla befattningar, vilka borde vara förbehållna svenska medborgare, borde däremot enligt departementschefens mening i grundlagen även anges de allmänna grunder, som skulle iakttagas vid stiftandet av den särskilda lagen i ämnet.

De-par'lementschefen ansåg det emellertid vanskligt att taga definitiv ställning till den tillämnade reformen utan att närmare utredning verk- ställts beträffande utformningen av den särskilda lag, som skulle kom- plettera grundlagens bestämmelser. En överblick över hela fältet av de problem, som på förevarande område gjorde sig gällande, syntes nödvän- dig, innan man vidtog mera genomgripande förändringar i grundlagens nuvarande bestämmelser. Denna överblick kunde vinnas endast om grundlagsbestämmelserna och föreskrifterna i den särskilda lagen över- 'ägdes i ett sammanhang.

Enligt departementschefe-n borde det därför anko-mma pä utredningen att fullfölja förberedelserna till reformen genom att — efter de riktlinjer departeme-ntschefen angivit och med beaktande av de synpunkter som framkommit vid remis-sbehandlingen — utarbeta förslag till den särskilda lagen innehållande den närmare regleringen av frågan. Även grundlags- reglerna borde i samband därmed på nytt övervägas och förslag utformas i samråd med författningsutredningen.

Med hänsyn till föreliggande aktuella behov av jämkningar på särskilda punkter i den gällande ordningen förordade departementschefen emeller- tid, att vissa ändringar vidto—ges i 28 & regeringsformen utan att slutföran- det av utredningen i ämnet avvaktades. Sagda behov föranleddes dels av önskemålen att kunna genomföra en gemensam nordisk arbetsmarknad för läkare och att även beträffande tandläkar- och sjukskötersketjänster vidga möjligheterna att anställa utlänningar, dels av intresset att i vissa av de tjänster vid statliga verk och institutioner, som kräver högre teknisk ut.— bildning, kunna mera stadigvarande anställa utländska medborgare.

Av praktiska skäl föreslogs därjämte sådan jämkning i grundlagstexten. att utlänningar kunde söka de för dem öppna befattningarna under sam- ma former som svenska medborgare. Genom den nya lydelsen av grund- lagbestämmelsen, enligt vilken ej längre uppställdes ,som villkor, att ut- länningar skulle vara »av utmärkt förtjänst», skulle enligt departements- chefen dessa i princip få möjlighet att på samma villkor som landets egna medborgare konkurrera med dessa om de ifrågavarande tjänsterna.

Riksdagsbehandlingen 1960

I samband med att propositionen förelades riksdagen, väcktes fem motio— ner i ämnet. Av dessa hemställdes i två likalydande motioner (1:670 och II: 827), att riksdagen måtte avslå det framlagda förslaget om ändrad lydelse av 28 ?; regeringsformen, och i två andra likaledes likalydande (1:669 och 11:828), att riksdagen för grundlagsenlig behandling måtte antaga förslaget till ändrad lydelse av 28 % regeringsformen med den ändringen, att den i förslaget upptagna förteckningen över befattningar, som skulle kunna erhållas av utlänningar, skulle ökas med sådana, vilka kräver naturvetenskaplig utbildning. Slutligen utmynnade en motion (H: 829) i en hemställan, att riksdagen till grundlagsenlig behandling måtte antaga _ utom det i propositionen intagna förslaget till ändring av 28 % regeringsformen — även utredningens förslag till grundlagsändringar.

I sitt utlåtande (nr 22) över propositionen och de här refererade motio- nerna förklarade konstitutionsutskottet, att en uppmjukning av regerings- formens bestämmelser om svenskt medborgarskap sås-om villkor för er- hållande av statstjänst även enligt dess mening var befogad. Vid en pröv- ning av den omfattning, som en reform på detta område vid dåvarande tidpunkt lämpligen. borde erhålla, ansåg sig utskottet emellertid icke kunna biträda utredningens mera långtgående förslag till grundlagsändringar. Däremot fann utskottet ändamålsenligt, att ett förslag av begränsad räck- vidd i huvudsaklig överensstämmelse med departementschefens antogs som vilande. I enlighet med ett av nyssnämnda motionsyrkanden fann utskottet, att de skäl, som anförts till stöd för att låta utländska medbor- gare med teknisk utbildning vinna tillträde till statliga tjänster, med

enahanda fog kunde göras gällande i fråga om personer med naturveten- skaplig utbildning i allmänhet. Utskottet tillstyrkte därför, att den grupp befattningar, vilka i förevarande sammanhang öppnades för utländska medborgare, vidgades till att omfatta jämväl befattningar, av vilkas innehavare krävde-s naturvetenskaplig utbildning. Utskottet betonade i sammanhanget vikten av att utländsk medborgares anställande i stats- tjänst i före-komman-de fall skulle ske under beaktande av rikets säker— hetsintressen.

Mot övriga i propositionen föreslagna jämkningar i 28 % regeringsformen hade utskottet ej någon erinran.

Riksdagens beslut utföll i överensstämmelse med vad utskottet förordat. Sedan efter nyval till andra kammaren 1961 års riksdag fattat enahanda beslut som föregående års riksdag och Konungen lämnat sitt samtycke till grundlagsändringen, har 28 % regeringsformen nu erhållit följande lydelse (SFS 1961 nr 18 och 464): (ändrade delar kursiverade)

% 23.

Konungen äger att i statsrådet utnämna och befordra svenske medborgare till alla de ämbeten och tjänster, högre och lägre, vi-lika äro av den egenskap, att Konungen fullmakter dårå utfärdar, dock böra vederbörande förut med förslag hava inkommit, där sådana hittills ägt rum. Till wlä-rarebefattningar vid universi- teterna, de teologiska läraretjänsterna likväl undantagna, såsom ock till lärare— och andra beställningar vid andra inrättning-ar för vetenskap, slöjd eller skön konst, ävensom eljest till befattningar, av vilkas innehavare kräves naturvetenskap- lig, medicinsk eller teknisk utbildning, må dock utnämnas även utländske män och kvinnor. Till konsul må ock utlänning nämnas, där lön ej är med befattningen förenad.

Konungen fäste, vid alla befordringar, avseende endast å de sökandes förtjänst och skicklighet, men icke på deras börd. Till prästerlig befattning inom svenska kyrkan må ej annan utnämnas än den som bekänner kyrkans lära. Medfö'r annan befattning skyldighet att undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall Konungen taga den hänsyn till de sökandes t—rosåskådning, som därav må påkallas. Befattningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, må icke deltaga i avgörande av mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervisning, utövning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. I fråga om statsrådets ledamöter skall dock sådant hinder icke gälla för annan än före- draganden.

Kvinna må ej utnämnas till prästerlig tjänst, där ej annorledes blivit bestämt i den ordning 87 % 2 mom. stadgar.

Varje departementschef skall föredraga och expediera alla ärenden rörande befordringar, förordnanden, tjänstledighet och avsked, till och ifrån ämbeten och tjänster vid de verk och stater, som under departement-et höra.

Riktlinjer för utredningens fortsatta arbete

Sedan utredningen i det tidigare betänkandet framlagt förslag till vissa grundlagsstadganden, skulle den forts-atta uppgiften enligt den ursprung-

liga arbetsplanen bestå i att utarbeta förslag till den särskilda lag. vari vissa allmänna principer skulle angivas beträffande gränsdragningen mellan sådana i grundlag ej angivna offentliga tjänster, som är av den natur att de endast bör kunna besättas med svenska medborgare, samt så— dana, som skall kunna innehas även av utländska medborgare.

Som ovan nämnts fann sig Kung. Maj:t och riksdagen ej kunna i då- varande läge i allo biträda utredningens förslag till grundlagsändringar. Endast en begränsad reform genomfördes sålunda 1960—61. Utredningen har därför i sitt fortsatta arbete i viss mån måst följa andra riktlinjer än de ursprungligen uppdragna.

Departementschefen uttalade som ovan nämnts i propositionen. att han ansåg det va 'a nödvändigt att. erhålla en överblick över hela fältet av de problem, som på förevarande område gjorde sig gällande, innan man vid— tog mera genomgripande ändringar i grundlagens nuvarande bestämmel- ser. I)enna överblick ansåg han kunna vinnas endast om grundlagsbestäm— melserna och föreskrifterna i den särskilda lagen övervägdes i ett sam- manhang. Departe-mentsche-fen förordade vidare, att samråd skulle äga rum med författningsutredningen. Han framhöll även, att genom att en fullständig omarbetning av våra grundlagar pågick, den fördelen erhölls. att utredningen vid utformningen av grundlagsbestämmelser i ämnet helt kunde frigöra sig från innehållet i den gällande, ålderdomligt avfattade grundlagen.

Utredningen har med hänsyn till vad sålunda förevarit fattat som sin uppgift att dels i samråd med författningsutredningen utarbeta nya förslag till grundlagsstadganden, dels ock fullfölja sin tidigare avsikt att utarbeta förslag till särskild lag innehållande grundlagen kompletterande bestämmelser. I anslutning till sistnämnda uppgift har utredningen även ansett sig böra utreda vissa problem i anknytning till utlänningars inne- hav av svensk statstjänst, såsom påyrkats av åtskilliga remissinstanser.

Under remissbehandlingen av utredningens förs-ta betänkande ifråga- sattes vidare, huruvida man ej genom en liberal tillämpning av gällande bestämmelser om niaturalisation enligt 6 5 lagen om svenskt medborgar- skap den 22 juni 1950 (SFS nr 382) i stället för genom ändring av 28 % regeringsformen eller eljest genom en liberal gnmdlagsbestämmelse skulle kunna nå syftet att vidga möjligheterna att rekrytera kvalificerade utlänningar för svenska offentliga tjänster. Eftersom sistnämnda spörsmål berör själva grundvalen för utredningens uppgifter, må här följande anföras i anslutning därtill.

Enligt de allmänna naturalisationsvillkoren i (i % medborgarskapslagen erfordras för förvärv av svenskt medborgarskap vistelse i riket under minst sju år eller, om sökanden är medborgare i annan nordisk stat, minst fem år. Dispens från bosättningskravet kan emellertid ges, där det

befinues medföra gagn för riket. Detta rekvisit bör i och för sig kunna tänkas uppfyllt i sådant fall, då utlänning, som ansöker om svenskt med- borgarskap, avses skola erhålla svensk statstjänst. Redan i 1858 års natu- ralisalionsförordning stadgades, att dispens från kravet på viss tids vistelse kunde lämnas sökande, därest han »enligt vad i 28 % regeringsformen med- givit år. blivit i rikets tjänst anställd».

Emellertid bör man ej bortse från möjligheten, att en utländsk med- borgare, t. ex. en läkare eller vetenskapsman från annat nordiskt land, som söker svensk statstjänst, ej själv önskar att för den skull byta med- borgarskap. l)et är givetvis förhastat att enbart av den anledningen, att sökanden till en offentlig befattning ej har för avsikt att förvärva svenskt medborgarskap, antaga att han ej skulle vara fullt pålitlig eller lojal i svensk tjänst. Skälen till att han önskar behålla sitt tidigare medborgar- skap bör i sammanhanget anses ovidkommande. I varje fall bör pröv- ningen av sökandens lämplighet eller pålitlighet kunna ske helt obero— ende därav.

Vidare anse-r utredningen det vara en principiellt o-tillfredsställande lösning att göra utlänningars möjlighet att erhålla vissa befattningar beroende av förvärv av svenskt medborgarskap, som endast kan ske genom dispensförfarande. Från det allmännas synpunkt kan ett sådant tillsättningsförfarande förefalla obekvämt och osmidigt ej minst i ett tänkbart fall, då till en ledigfövrklarad befattning finne-s en utlänning som ende kvalificerade sökande eller med meriter klart överlägsna de med- sökandes. Som nämnts har också departementschefen i 1960 års proposition anslutit sig till utredningens tanke, att lagstiftningen i princip icke skall uppställa några hinder för utlänning att erhålla statstjänst, och vidare har redan genom 1960—61 års ändring av 28 & regeringsformen uppnåtts att däri nämnda för utlänningarna öppna befattningar kan sökas. av utlänningar under samma former som av svenska medborgare.

Utredningen har under angivna omständigheter ej funnit anledning att vidare ingå på de ovan nämnda i remissyttranden framkomna synpunk- terna.

II. Allmän motivering

Utredningen har i sitt tidigare betänkande anfört en rad skäl för att möj- ligheterna för utlänningar att inneha och utöva offentliga befattningar skall vidgas. Därvid framhölls bl. a., att det är ett allmänt samhällsintresse att vid varje tjänstetillsättning kunna förvärva den för tjänsten mest lämpade. Utredningen ansåg det även åvila statsmakterna att i möjligaste mån tag: del i det vidgade internationella samarbete, som karakteriserat efterkrigs- tiden och som kunde antagas sätta en allt [starkare prägel på utvecklingen under den närmaste framtiden, icke minst genom skapandet av större mark- nadsområden och andra former för ett fördjupat ekonomiskt samarbete bl.a. inom Europa. Med hänsyn härtill ansåg utredningen ett strängt natio- nalistiskt betraktelsesätt böra stå tillbaka och i stället de vidgade interna- tionella perspektiven få göra sig gällande även i nu förevarande hänseende.

Dessa överväganden ledde utredningen till att föreslå en sådan grund— lagsändring, att tillträde till svensk statstjänst hädanefter i princip skulle stå öppet även för utlänningar. I 28 % regeringsformen, som alltsedan 1809 innehållit huvudregeln om svenskt medborgarskap såsom förutsättning för erhållande av svensk statstjänst, skulle enligt utredningens tidigare förslag anges de ämbeten eller tjänster beträffande vilka kravet på svenskt medbor- garskap skulle upprätthållas. Till dessa hänfördes dels de i 35 % regerings- formen uppräknade förtroendesysslorna, dels med dessa sysslor jämförliga chefstjänster, dels ock domar- och biskopsämbeten samt officersbefat(ningar. Därutöver skulle beträffande vissa ämbeten och förtroendeuppdrag — näm- ligen statsråd, justitieråd, regeringsråd, justitiekanslern, justitie- och militie— ombudsmännen, riksbanksfullmäktige, riksgäldsfullmäktige och riksdags- revisorer _ fordran på svenskt medborgarskap uppställas i andra grund- lagsstadganden.

Vissa remissinstanser kritiserade den av utredningen valda utformningen av grundlagsstadgandet. Dels ansågs, att ett generellt krav på svenskt med- borgarskap för erhållande av statstjänst alltjämt borde fara inskrivet i grundlagen, dels framhölls, att de allmänna grunder, som skulle iakttagas vid stiftandet av den allmänna lagen i ämnet, borde anges i grundlagen. Justitiekanslerämbetet anförde i sitt remissvar i anslutning härtill i'll. a. följande:

Härutinnan erbjuder sig en naturlig jämförelse med 2 kap. 1 % tryckfrihetsför— ordningen. Enligt detta lagrum må i rätten för varje svensk medborgare att äga fri tillgång till allmänna handlingar gälla allenast sådana inskränkningar som på-

kallas vissa, i lagrummet närmare beskrivna. omständigheter, vilka skola noga an- givas i civillag. Det lärer icke finnas anledning antaga, att den bandenhet ett sådant förfaringssätt i viss mån innebär för lagstiftaren skulle medföra reell svårighet att nå den frihet i fråga om krav å visst medborgarskap eller icke för erhållande av statstjänst, som är påkallad. Samtidigt vinnes emellertid en viss fasthet i regle- ringen. en fasthet som enligt ämbetets sätt att bedöma förevarande spörsmål är av särskild vikt att upprätthålla. Det må framhållas, att utredningsmannen går så långt, att han anser att i den särskilda lagen »vissa allmänna principer kunna angivas, som det får överlåtas till Kungl. Maj:t att närmare tillämpa». Enligt äm- betets mening böra sådana allmänna principer på sätt nämnts inskrivas i själva grundlagen, och i den särskilda av Kungl. Maj:t och riksdagen stiftade lagen böra så noggrant som möjligt anges de områden inom den offentliga verksamheten, där utlänningar kunna anställas, och de tjänster utlänningar kunna erhålla. Därutöver lärer Kungl. Maj:t höra i lagen tilläggas befogenhet att medgiva anställande av icke. svenska medborgare, men den befogenheten torde böra vara så noggrant an- given som lämpligen kan ske. Med den av utredningsmannen tänkta ordningen skulle nog en viss löslighet i tillämpningen vara att befara och alltför stort utrymme kunna ges åt icke svenskar att erhålla statstjänst. En utveckling på sätt sist nämnts skulle kunna leda till olägenheter, bland annat på det sättet, att om det skulle visa sig, att tjänster besatta med icke svenskar, rätteligen borde innehas av svenskar, svårigheter kunde uppstå att få en önskad förändring till stånd.

Utformningen av de grundsatser, som skola iakttagas vid stiftandet av den sär- skilda lagen rörande medborgarskap som villkor för erhållande av svensk stats- tjänst, kräver noggrant övervägande och torde kunna förväntas lnöta avsevärda svårigheter. Möjligen är det dock mindre vanskligt att förfara på detta sätt än så som utredningsmannen synes ha tänkt sig: det förefaller lättare att ange de om- råden av den offentliga verksamheten och befattningar där, som skola stå öppna för utlänningar, än dem som skola vara spärrade.

Som ovan nämnts anslöt sig även departementschefen till uppfattningen, att i grundlagen skulle anges de allmänna grunder, ,som skall iakttagas vid stiftandet av den särskilda lagen i ämnet.

Den av utredningen föreslagna formuleringen av 28 % regm'ingsformen, varigenom de chefstjänster, som enligt grundlagen skulle vara förbehållna svenskar, angåves genom hänvisning till 35 & regeringsformen, ansågs av vissa remissinstanser salma tillräcklig klarhet. Vidare framhölls, att det knappast vore tillfredsställande att, sedan hänvisning skett till tjänsterna i 35 % regeringst'ormcu, ett så vagt uttryck som » med sådana jämförlig chefs- tjänst» användes för att ytterligare utöka gruppen av ledande befattningar, vilka skulle vara förbehållna svenska medborgare.

På annat håll ansågs däremot, att hänvisningen till 35 % regeringsformen var befogad för att undvika, att 28 % regeringsformen tyngdes med en om- fattande uppräkning. Det framhölls därvid, att det visserligen kunde med— föra svårigheter att avgränsa de tjänster, som skulle betraktas som chefs— ljänster, jämförliga med de i 35 % regeringsformeu angivna sysslorna, men att detta förhållande ej skulle komma att föranleda några större praktiska olägenheter, eftersom det kunde förutses, att tjänster som avsåg myndig- hetsutövning i vart fall skulle förbehållas svenska medborgare.

De synpunkter. som sålunda framförts under remissbehandlingeu av ut- redningens första betänkande och av föredragande departementsehefeu, har utredningen beaktat, då den tillsammans med författningsutredningen ut- format förslag till ny grundlagstext. Härtill återkommer utredningen i det följande.

De texter, om vilka man därvid enats, har avsetts skola ingå i den nya regeringsform, vartill författningsutredningen ämnar framlägga förslag. De har i detta betänkande upptagits under alternativ A bland författnings- förslagen. För den händelse emellertid en. ny regeringsform ej kommer att antagas vid 1964 och 1965 års riksdagar. erfordras en partiell reform på nu förevarande område. Med hänsyn härtill framlägger utredningen i detta betänkande även förslag till ändrad lydelse av vissa stadganden i gällande regeringsform oeh riksdagsordning, bland författningsförslagen upptagna under alternativ B. Den därvid föreslagna nya lydelsen av 28 % regerings- formen överensstämmer i huvudsak med det tillsammans med författnings- utredningen utarbetade stadgandet under 1 b. i alternativ A. Olikheterna är närmast av lagteknisk natur. Härigenom underlättas en eventuell senare övergång till en ny regeringsform.

Stadgandet under lb. i alternativ A. liksom sålunda även förslaget till ny lydelse av 28 % regeringsformen under alternativ B, är grundat på den av utredningen redan i dess förra betänkande hävdade och av departements- chefen och riksdagen biträdda meningen, att svenskt medborgarskap i prin- cip ej skall krävas för erhållande av offentlig tjänst. Vad angår den lag- tekniska utformningen har utredningen däremot frångått sin tidigare stånd- punkt vid angivande av de tjänster, beträffande vilka medborgarskapskra— vet fortfarande skall gälla. I stället för att — som i det tidigare förslaget till ändrad lydelse av 28 % regeringsformen — i grundlagsstadgandet upp- räkna de tjänster, som skall vara förbehållna svenska medborgare. anges i nu framlagda grundlagsförslag vissa kriterier för erhållande och utövande av sådana befattningar. Den närmare preciseringen av grundlagsstadgandet skall enligt båda alternativen i första hand ske genom en särskild lag om svenskt medborgarskap ,som villkor för innehav och utövande av tjänst. Till en sådan lag har utredningen i enlighet med givna riktlinjer utarbetat för- slag. I själva grundlagen anges sålunda de allmänna grunderna för den särskilda lagen. Härigenom bör den fasthet i regleringen av frågan, som bl. a. justitiekanslern funnit vara av särskild vikt, kunna vinnas. Givetvis kommer tolkningen och den fortsatta tillämpningen av dessa grunder att oaktat vad nu anförts, lämna visst utrymme åt lagstiftaren att inom grund- lagsstadgandets ram, där så befinnes lämpligt, vidga eller minska gruppen av befattningar. för vilka villkor om svenskt. medborgarskap skall upprätt- hållas. Däremot har det varit utredningens avsikt, att sådant krav ej skall kunna uppställas av annan grund än som nämnts i grundlagsstadgandet. I sammanhang härmed uppkommer frågan om grundlagsbudets tillämp-

lighet i fråga om tjänster av skilda slag. Såsom utredningen framhållit i sitt förra betänkande, avser 28 % regeringsformen efter bokstaven i nuva- rande lydelse endast ordinarie tjänster, vilkas innehavare medelst fullmakt tillsättes av Kungl. Maj:t. Den i grundlagsbudet innefattade regeln har emellertid i praxis kommit att tillämpas beträffande samtliga av Kungl. Maj:t tillsatta ordinarie och sannolikt även extra ordinarie tjänster oavsett anställningsdokumentet. Mindre strängt har regeln tillämpats vad gäller extra och aspirantljänster ävensom beträffande mera tillfälliga Vikariats- l'örordnanden. Regeln har i praxis uppfattats såsom bindande också för av underordnade statliga myndigheter tillsatta tjänster samt i viss mån för kommunala tjänster.

Utredningen har funnit det ändamålsenligt att låta de föreslagna nya be- stämmelserna få en så vidsträckt tillämpning som möjligt. Det ifrågavarande grundlagsstadgandet, såväl enligt alternativ A som enligt alternativ B, har därför utformats så, att det skall gälla tillsättningar av alla slag av de statliga befattningar som åsyftas. Grundlagsbudet riktar sig sålunda icke allenast till Kungl. Maj:t utan även till andra med tillsättningsbefogenhet. Genom att ej endast innehav utan även utövande av tjänst innefattas i grundlagsstadgandet, avses även tillfälliga förordnanden skola omfattas av grundlagsregeln. Vidare föreslår utredningen, att den särskilda lag, som avses komplettera grundlagsstadgandet, skall bliva av exklusiv karaktär. Svenskt medborgarskap bör sålunda ej föreskrivas som behörighetsvillkor för innehav eller utövande av tjänst eller uppdrag av offentligt slag i annan lag. Ej heller bör vid sidan av den ifrågavarande lagen grundläggande be- stämmelser i ämnet kunna utfärdas i administrativ ordning. Vissa tillämp- ningsföreskrifter må kunna intagas t. ex. i verksinstruktioner.

Grundlagen har hittills verkat normerande endast för statliga befattningar. Att så varit fallet är självfallet, då regeln i 28 & regeringsformen endast avser Konungens utnämningsbefogenhet. Vid en reform har utredningen funnit det motiverat att låta grundlagsstadgandet gälla även kommunala tjänster, efter- som anledning saknas att i ifrågavarande hänseende göra skillnad mellan statliga och kommunala tjänster. I många fall torde det för övrigt vara svårt att draga en bestämd gräns mellan de båda slagen av befattningar, i synner- het som uppdelningen av funktioner mellan stat och kommun ej sällan är föremål för förändringar. I den mån tidigare statliga funktioner överlåtits på kommunala organ, synes det ogrundat att upprätthålla olika kompetens- villkor för statliga och kommunala befattningshavare. Men även då det gäller den egentliga kommunala förvaltningen, torde det ej kunna anses strida mot den kommunala självbestämmanderätten att beträffande vissa kommunala befattningar föreskriva ett generellt behörighetsvillkor, som inskränker kommunernas valfrihet vid tjänstetillsättningar till kretsen av svenska med- borgare. Ur vissa synpunkter skulle tillämpningsbestämmelsen rörande be- hörighet för innehav och utövande av kommunala tjänster måhända böra

anses ha sin plats i kommunallagarna. Med hänsyn till önskemålet att samla hithörande regler finner utredningen det emellertid motiverat att låta den ingå i den särskilda lag, till vilken utredningen lägger fram förslag.

I den särskilda lagen har föreslagits vissa dispensmöjligheter vad angår medborgare i övriga nordiska länder. Givetvis har avsikten ej varit att det blivande grundlagshudet skall kunna åsidosättas vid sådan dispens, utan dispensmöjligheterna hänför sig endast till de fall, då lagens preciserande bestämmelser är mera restriktiva än grundlagen i och för sig nödvändiggör.

III. Särskild motivering

Som tidigare nämns har utredningen funnit sig böra framlägga alternativa förslag till såväl grundlagsstadganden som den särskilda tillämpningslagen, varav det ena alternativet, här benämnt A, förutsätter att nuvarande rege- ringsform och riksdagsordning ersättes med en ny grundlag, samt det andra, här benämnt B, utgår från att nämnda båda grundlagar tills vidare bibehålles.

Alternativ A

1. Förslag till nya grundlagsstadganden

I enlighet med författningsutredningens blivande förslag till ny regerings- form har bestämmelserna rörande svenskt medborgarskap som villkor för innehav och utövande av offentlig befattning uppdelats på olika grundlags- paragrafer, avsedda att ingå i fyra olika kapitel av regeringsformen. I ett kapitel angående konung och statsråd stadgas sålunda — i överensstämmelse med vad som gäller enligt 4 & regeringsformen — att endast den som genom födseln blivit svensk medborgare kan utses till statsråd. Bestämmelser om vilka tjänster i övrigt, som är förbehållna svenska medborgare — således motsvarande reglerna i 28 % regeringsformen —— återfinnes dels i ett kapitel angående rikets styrelse och förvaltning, dels i ett angående domstolar och rättskipning. Slutligen stadgas i ett kapitel angående riksdagen svenskt med- borgarskap som behörighetsvillkor för riksdagsman jämte ersättare för denne; motsvarande villkor finnes för närvarande i 26 % riksdagsordningen.

De av författningsutredningen föreslagna stadgandena rörande statsråd samt riksdagsledamöter jämte ersättare föranleder ej särskilt yttrande från denna utrednings sida. Beträffande de båda övriga stadgandena vill utred- ningen anföra följande.

I). Stadgande avsett att ingå i regeringsformen i ett kapitel om rikets styrelse och förvaltning

I stadgandet föreslås skola angivas, att endast den som är svensk medbor— gare må innehava eller utöva tjänst, med vilken är förenad myndighets- utövning i ledande ställning eller uppgift att företräda riket eller åliggande av betydelse för rikets säkerhet. Även för innehav eller utövande av annan tjänst, som innefattar myndighetsutövning, må såsom villkor uppställas krav på svenskt medborgarskap enligt vad därom stadgas i lag. Grundlags- stadgandet är sålunda uppdelat på två avsnitt. I det förra angives de huvud-

fall, då svenskt medborgarskap är obligatoriskt, i det senare lämnas en fullmakt åt lagstiftaren att i lag under viss förutsättning i ytterligare fall påfordra svenskt medborgarskap som villkor för innehav eller utövande av offentlig tjänst.

Vid beträffar de uppräknade kriterierna, torde med uttrycket myndighets- utövning förstås en förvaltningshandling, som antingen är rättsskapande i den meningen att den med bindande verkan fastslår vad som är eller skall vara rätt — eller ock innebär meddelande av rättsligt reglerad förpliktelse för enskild. Utanför detta begrepp faller sålunda bl.a. handlingar, där offentlig myndighet icke på angivet sätt tages i anspråk, t. ex. inom under- visning, social- och sjukvård, järnvägsdrift, fastighetsförvaltning.

Inom samma ämbetsverk kan givetvis förekomma både uppgifter som inrymmer myndighetsutövning och andra som icke inrymmer sådan. Exem- pel härpå kan hämtas från byggnadsstyrelsen, vars uppgifter enligt dess instruktion (SFS 1961 nr 452, ändrad enligt SFS 1962 nr 206) omfattar såväl att vara chefsmyndighet för länsarkitektorganisationen som att själv pro- jektera och utföra byggnadsförctag för kronans räkning. En dylik bland- ning av funktioner med och utan karaktär av myndighetsutövning torde höra till vanligheten beträffande verk och andra offentliga inrättningar av teknisk eller vetenskaplig karaktär liksom inom exempelvis socialvårdeu.

Emellertid har utredningen ej funnit alla funktioner avseende myndig- hetsutövning vara av den art, att tjänst, vari ingår utövande av sådana funktioner, skall vara spärrad för utländsk medborgare. Vissa dylika funk— tioner gäller en relativt svag form av myndighetsutövning, som redan med nuvarande lagstiftning i åtskilliga fall kan ombesörjas av utlänning. En professor som utdelar tentamensbetyg eller som deltar i l'akultetssamman- träde, varvid behandlas t. ex. examensfrågor, utövar otvivelaktigt offent— lig myndighet. En verkschef, som beslutar om inköp av materiel för sin in- stitutions räkning, måste likaså anses utöva myndighet. Med hänsyn härtill har utredningen ansett böra fordras, för att omedelbart enligt grundlags- stadgandet obligatoriskt krav på svenskt medborgarskap skall gälla, att myn- dighetsutövningen sker i ledande ställning. Vad som skall förstås med ledande ställning torde ej kunna generellt fixeras. I första hand avses åt- gärder, som är utflöde av verkliga chefsbefogenheter inom ett verksamhets- område. Verkschefen i administrativa verk liksom deras närmaste under- ordnade får regelmässigt antagas utöva myndighet i ledande ställning. Men även befattningar i något lägre ställning kan tänkas ha sådana funktioner. Eftersom fall förekommer, då anledning finns att upprätthålla krav på svenskt medborgarskap, även då myndighetsutövningen ej kan sägas ske i ledande ställning, har möjlighet lämnats att i särskild lag stadga skärpande regler. Exempel härpå är den föreslagna lagens 8 %, vari medborgarskaps- kravet säges skola gälla tjänst eller uppdrag varmed är förenad »myndig- hetsutövning av icke allenast ringa omfattning».

Med tjänst, varmed är förenad »uppgift att företräda riket», avses i första hand alla de tjänster som i 35 % regeringsformen nu inbegripes under be- nämningarna »ministrar, sändebud och agenter för handeln hos främmande makter, samt de ämbets- och tjänstemän, som uti Konungens kabinett för utrikes brevväxlingen och vid beskickningarna nyttjas», d.v.s. tjänstemän- nen i den diplomatiska och konsulära karriären. Hit bör därjämte räknas de tjänstemän, som utan att tillhöra denna karriär knutits till utrikesrepre- sentationen för vissa bestämda uppgifter, t.ex. press-, handels—, lantbruks- och andra specialattachéer, samt vissa kategorier administrativa befattnings- havare, enligt vad som närmare utvecklas i den särskilda lagen.

Vad slutligen beträffar åliggande av betydelse för rikets säkerhet avses härmed i första hand befattningar inom det svenska totalförsvarets olika grenar. Därjämte avses tjänster inom polis- och åklagarväsendet ävensom inom kommunikationsverken, i den mån befattningshavaren har med hän— syn till rikets säkerhet betydelsefull arbetsuppgift. Även befattningshavarna i statsdepartementen torde i stor omfattning få föras hit. Undantagsvis torde arbetsuppgifter av angiven art förekomma även inom andra verk, såsom exempelvis rikets allmänna kartverk och sjöfartsstyrelsens sjökartebyrå.

c. Stadgande avsett att ingå i regeringsformen i ett kapitel om domstolar och rättskipning

I paragrafen stadgas, att endast den som är .svensk medborgare må inne— hava eller utöva domartjänst. Frågan om svenskt medborgarskap som vill- kor för att vara domare är för närvarande reglerad i allmän lag, nämligen 4 kap. 1 % rättegångsbalken, som dock endast äger tillämpning på de all- männa domstolarna, samt i 3 5 lagen den 26 maj 1961 om försäkringsdom- stol (SFS nr 262) vad gäller försäkringsdomare. Utredningen har emellertid av hänsyn till domarmaktens betydelse i statslivet ansett, att frågan om svenskt medborgarskap för dess utövare bör vara reglerad i grundlag. Med domartjänst åsyftas här, i likhet med vad som anförts i det tidi- gare betänkandet, befattning som lagfaren eller icke lagfaren ledamot med dömande uppgifter vid de allmänna domstolarna och övriga till det traditio- nella domstolsväsendet hörande organ. Till ledning för avgörande vilka dessa organ är kan tagas uppräkningen i 1 5 andra stycket lagen den 20 maj 1955 om avstängning av domare (SFS nr 24). Där nämnes sålunda utom de all- männa domstolarna vattendomstol, ägodelningsrätt, expropriationsdomstol, regeringsrätten, arbetsdomstolen, försäkringsrådet, statens hyresråd och kammarrätten. Utan att förekomma i denna uppräkning anses även riks- rätten och försäkringsdomstolen höra till de särskilda domstolarna respek- tive förvaltningsdomstolarna. Det må slutligen framhållas, att nämndemän och lekmannarepresentanter i olika domstolar ej kommer in under det här åsyftade begreppet domartjänst. Svenskt medborgarskap som behörighets- villkor är emellertid för närvarande vad gäller nämndemän. säkrat genom

bestämmelsen i 4 kap. (5 % rättegångsbalken, enligt vilken för valbarhet lill nämndeman kräves bl. a. rösträtt vid val av fullmäktige inom kommunen. Enligt 6 % kommunallagen den 18 december 1953 (SFS nr 753) utgör svenskt medborgarskap ett av villkoren för sådan rösträtt.

Det må här påpekas, att innehavare av befattning såsom föredragande vid domstol, som ej därjämte innehar domartjänst, ej täckes av förevarande stadgande. För att bliva föredragande i domstol i vart fall inom det allmänna domstolsväsendet fordras i allmänhet att tidigare ha utövat domartjänst. Några särskilda regler rörande föredragande i domstol har därför ej an- setts erforderliga i grundlagen.

Enligt utredningens tidigare förslag skulle kravet på svenskt medborgar— skap grundlagsfästas särskilt för bl. a. justitieråd och regeringsråd. Efter samråd med författningsutredningen har det befunnits lämpligare med en allmän grundlagsregel rörande domartjänster, som inkluderar ifrågava- rande ämbeten.

Scdan fordran på svenskt medborgarskap beträffande domare sålunda föreslagits bli uttryckligen grundlagsfäst, synes motsvarande bestämmelser i 4 kap. 1 % rättegångsbalken samt i 3 5 lagen om försäkringsdomstol kunna upphävas.

2. Förslag till lag om svenskt medborgarskap som villkor för offentlig tjänst

i %. Lagen inledes av en bestämmelse avsedd att klargöra dess anknytning till regeringsformens ovan under b. angivna stadgande om svenskt medborgar— skap som villkor för innehav eller utövande av tjänst inom rikets styrelse och förvaltning. Lagens uppgift har förutsatts vara att på en gång dels närmare tolka och precisera de nödvändigtvis allmänt formulerade krite- rierna i grundlagsstadgandets obligatoriska del, dels ange i vad mån krav på svenskt medborgarskap därutöver skall uppställas beträffande innehav och utövande av tjänst, som innefattar myndighetsutövning. Lagen avses sålunda ej skola omfatta domstolspersonalen. För dennas del är grundlagen tänkt som enda rättskälla i förevarande avseende.

I den föreslagna paragrafen förklaras sålunda, att till närmare bestäm- mande av regeringsformens stadgande i förvaltningskapitlet i detta ämne det i lagen skall angivas i vilka fall, krav på svenskt medborgarskap må uppställas som villkor för innehav eller utövande av tjänst eller uppdrag av offentligt slag. Orden »i denna lag» avser att markera att lagen exklusivt reglerar hithörande spörsmål. Det förutsättes dock, som redan nämnts, att Kungl. Maj:t till ledning för vederbörande ämbetsmyndigheter skall kunna utfärda ytterligare behövliga detaljföreskrifter i ämnet i form av t. ex. in-

struktioner och tjänstgöringsreglementcn, allt inom den i lagen angivna ramen.

Tillämpningen av de i lagen givna reglerna har förutsatts ankomma på ifrågavarande tillsättningsmyndighet med möjlighet till överklagande av dess avgörande, om beslutet fattats av annan än Kungl. Maj:t. Mål om dylika frågor fullföljes hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Mål om kommunala tjänste- tillsättningar överklagas däremot kommunala besvärsvägen, i sista hand till regeringsrätten. Bortsett härifrån lägges sålunda i Kungl. Maj:ts hand det slutliga avgörandet av den närmare gränsdragningen mellan å ena sidan tjänster, som är öppna även för utlänningar, och å andra sidan sådana, som endast bör kunna innehas av svenska medborgare.

2 %. I utredningens 1960 avgivna förslag till grundlagsstadgande valdes den metoden, att i stadgandet uttryckligen angavs de tjänster eller grupper av tjänster, beträffande vilka ett absolut medborgarskapskrav ansågs böra upprätthållas. I det nu framlagda grundlagsförslaget har utredningen, som nämnts, i stället uppställt allmänna kriterier för sådana tjänster, varvid tanken varit att i särskild lag närmare precisera vilka tjänster, som avses med dessa. Vissa högre tjänster, såsom justitiekanslern, riksåklagaren, chef för statligt verk och dennes ställföreträdare, landshövding jämte avdel- ningschef i länsstyrelse, har utredningen därvid funnit böra direkt omnäm- nas i denna särskilda lag. Av hänsyn till deras deltagande i centrala besluts- processer har även befattningshavare i statsdepartementcn oavsett deras tjänsteställning ansetts böra föras hit. Regeln har meddelats med stöd av vad grundlagen innehåller om hänsyn till säkerhetsskäl. Dessa väger särskilt tungt i fråga om personalen i kanslihuset. Undantag har ej ens gjorts för biträdes- och vaktmästarpersonal. För denna kan dispensregeln i 10 & dock få betydelse.

Vidare anser utredningen, att även åklagare bör vara svensk medborgare och bär uttryckligen omnämnas. Beträffande domare har som ovan nämnts ett särskilt stadgande föreslagits ingå direkt i grundlagen. Lagen berör där- för ej denna grupp.

3 %. I förslaget till ny regeringsform har författningsutredningen ej uppställt krav om svenskt medborgarskap i fråga om riksdagens ombudsmän, full- mäktige i riksbanken och i riksgäldskontoret samt riksdagens revisorer. I kapitlet om riksdagen i den blivande regeringsformen stadgas medborgar- skapskrav endast beträffande riksdagsledamot jämte ersättare för denne. Utredningen har emellertid av principiella skäl funnit det påkallat med en bestämmelse i lagen om att nämnda av riksdagen utsedda befattningshavare, vilka har funktioner i rikets styrelse och förvaltning, skall vara svenska medborgare.

4 %. I denna paragraf t'öreskrives krav på svenskt medborgarskap för diplo- matisk och konsulär personal i anslutning till motsvarande fordran i grund- lagsförslaget beträffande »tjänst, med vilken är förenad —— — — uppgift att företräda riket». I 12 % första stycket förordningen den 3 februari 1928 angående beskickningar och konsulat (SFS nr 49) sägs. att sändebud. lönade konsuler, legationsråd, legationssekreterare. attacheer och lönade kanslister samt specialattachéer skall vara svenska medborgare. Med för- behåll för att vissa av de nämnda tjänstetitlarna sedermera ändrats, torde den i stadgandet gjorda uppräkningen, omfattande diplomatisk tjänsteman, lönad konsulär tjänsteman samt lönad kanslist inom utrikesförvaltningen, uttömmande ange den personal som åsyftas i förestående paragraf. Beträf- fande kanslisterna må tillfogas, att även om deras uppgifter i första hand är av administrativ karaktär, det ej sällan förekommer, att de erhåller upp- gifter, som kan sägas innebära »att företräda riket», t. ex. under beskick- nings- eller konsulatschefs tjänstledighet, om kanslisten är sin chefs när- maste man. Såsom förklaras i 12 å andra stycket i sistnämnda förordnin", kan emellertid olönade konsuler och olönade kanslister vara främmande stats medborgare. Dessa omfattas ej heller av lagens stadgande. Olönadc diplomatiska tjänstemän förekommer ej i den svenska utrikesförvaltningen.

Även biträdespersonalen inom utrikesförvaltningen får i sin tjänst in- blick i förhällanden av sådan karaktär, att det kan förefalla önskvärt att den har svenskt medborgarskap. Det torde emellertid få förutsättas, att vederbörande myndighet vid besättandet av dylika befattningar fäster till- börligt avseende vid medborgarskapet. Beträffande den vid beskickningarna och konsulaten lokalt anställda hiträdespersonalen upprätthålles vanligen ej krav på svenskt medborgarskap, men väl i fråga om (len från departe— mentet utsända, lönegradsplacerade biträdespersonalen. Som ovan nämnts avses jämlikt 2 % svenskt medborgarskap gälla som behörighetsvillkor be- träffande samtliga befattningshavare i statsdepartementen.

5 %.

Enligt utredningens mening bör i förevarande lag ingå en uttrycklig be- stämmelse om att befattningshavare inom gren av totalförsvaret skall vara svensk medborgare, såvida icke hans medborgarskap uppenbarligen saknar betydelse för tjänsten. I utredningens tidigare förslag till ändrad lydelse av 28 % regeringsformen nämndes bland de för svenska medborgare förbehållna tjänsterna endast officersbefattningar. Ett flertal remissinstanser framhöll emellertid, att även andra kategorier befattningshavare inom försvaret, såväl militära som civilmilitära, torde hänföras till ifrågavarande grupp.

Beträffande vad som skall anses ingå i totalförsvaret kan hänvisas till en nyligen gjord utredning om dess högsta ledning (SOU 1961: (31). Såsom

därav framgår, kommer totalförsvaret till följd av de nutida krigsformer- nas karaktär att omfatta stora delar av samhällslivet. I krig inbegripes utom det rent militära försvaret även civilförsvaret samt det 5. k. ekonomiska och psykologiska försvaret. Till civilförsvaret hör då även polisväsendet, den civila hälso— och sjukvården samt socialvården. Denna indelning av total- försvaret gäller även i fred, men flertalet av de i totalförsvaret i krig ingå- ende instanserna utövari fredstid funktioner av övervägande civil karaktär, t. ex. sambandstjänsten inom post- och televerken, transportverksamheten inom järnvägen samt elkraftförsörjningen, och kan därför inte i fredstid anses tillhöra lokalförsvaret.

Kravet på svenskt medborgarskap gör sig självfallet särskilt gällande be- träffande befattningarna inom det rent militära försvaret samt inom det egentliga civilförsvaret ävensom inom övriga organ, som även i fredstid väsentligen arbetar med uppgifter avseende krigstida förhållanden. Då fråga är om befattningar, som först i krigstid får betydelse ur totalförsvarets syn- punkt, synes medborgarskapsk 'avet icke böra göra sig lika starkt gällande. Särskilt då fråga är om befattningar i mera underordnad ställning. torde ofta nog kunna hävdas, att medborgarskapet uppenbarligen saknar bety- delse. Denna bedömning måste självfallet göras under hänsynstagande till såväl de fredstida funktionerna som de uppgifter, vilka kan vara förenade med befattningen i ett läge då krigsorganisationen trätt i kraft. Av vikt är därvid att även beakta möjligheterna att av säkerhetshänsyn företaga even- tuellt önskvärda omplaceringar. Alla tjänster inom en viss mera specialise- rad gren av ett ämbetsverk bör med hänsyn härtill ej besättas med icke- svensk personal.

6 %. *tedan psykologiska skäl torde tala emot att låta utlänning få anställning som polisman. Polisen framträder nämligen för gemene man i särskild grad som myndigheternas omedelbare företrädare. Även de mera säkerhetsmäs- siga skälen talar i samma riktning. I förevarande paragraf har därför före- slagits ett stadgande, att polismans befogenheter endast må tilläggas svensk medborgare. Bestämmelsen bygger på det i regeringsformen givna bemyn- digandet att beträffande tjänst, som innefattar myndighetsutövning, i lag stadga krav om svenskt medborgarskap.

Vidare föreslås en föreskrift om att krav på svenskt medborgarskap skall uppställas även beträffande annan befattningshavare, som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller fullgör åliggande av betydelse för rikets säkerhet. Med »allmän ordning och säkerhet» åsyftas därvid i främsta rummet samhällets inre förhållanden, medan uttrycket »rikets säkerhet» framför allt avser den yttre säkerheten. Till stöd för upp- tagande av det förstnämnda kriteriet i lagen kan åberopas samma skäl som nyss anförts beträffande polisman, nämligen att samhällets elementära myn-

dighetsfunktioner gentemot allmänheten av hänsyn till dennas reaktioner i princip bör utövas av svenska medborgare.

Det må dock här erinras om att Sverige jämlikt lagen den 18 december 1959 om gränstullsamarbete med annan stat (SFS nr 590) ingått avtal om dylikt samarbete med Norge, undertecknat den 28 oktober 1959 (SÖ 34), och Finland den 5 november 1962. Såsom även framgår av de med anled- ning av dessa avtal utfärdade kungörelserna av den 18 december 1959 (SFS nr 591) respektive den 12 januari 1963 (SFS nr 2), skall norsk och fin- ländsk tullmyndighet och tullpersonal kunna utöva tulltjänst såväl för norsk respektive finländsk som för svensk räkning inom vissa ehuru be- gränsade delar av svenskt territorimn. Vid utövandet av sådan tulltjänst skall den norska och finländska tullpersonalen även äga använda tvångs- medel i den mån förutsättningar härför föreligger enligt svensk lagstift- ning. Den norska och finländska personalen skall vid utövning av sådan tjänst vara bunden av de instruktioner och reglementen, som utfärdats av generaltullstyrelsen. Även om den norska och finländska tullpersonalen i den verksamhet, ,som är att beteckna som gränslullsamarbetet, ej är anställd i svensk tjänst, torde ifrågavarande samarbete med Norge och Finland vara av betydande intresse, icke endast som exempel på avstående från exklusiv maktöverhöghet inom det egna territoriet utan även som prov på att man i förhållande till allmänheten ansett möjligt att låta svensk tullniyndighet på svenskt område utövas av utländsk personal, tillika anställd i utländsk tjänst. Dispensregeln i 10 % får här träda i funktion.

Vad beträffar bestämmelsen i paragrafen om hänsyn till rikets säkerhet må anföras, att utredningen funnit säkerhetsskäl göra sig gällande ej en- dast inom förvaltningsgrenar med funktioner inom totalförsvaret utan även inom andra verk. Stadgandet ger i sin föreslagna avfattning en verksstyrelse möjlighet att med utgångspunkt från egna förhållanden från fall till fall bedöma, huruvida svenskt medborgarskap skall anses erforderligt för ut- övande och innehav av viss tjänst. Slutligen må anmärkas, att bestämmelsen om hänsyn till rikets säkerhet i detta sammanhang har avseende endast på verksamhet utövad av svensk offentlig myndighet, statlig eller kommunal.

7 %. Enligt vad ovan anförts har grundlagsstadgandet förutsatts skola vara direkt tillämpligt också i fråga om tjänstemän i den kommunala förvaltningen. Utredningen har till närmare bestämmande av grundlagsregeln föreslagit införande i lagen av en föreskrift om att innehavare av kommunal befatt- ning, varmed är förenad myndighetsutövning i ledande ställning, skall vara svensk medborgare. Som exempel på dylika befattningar kan nämnas verk- ställande ledamöter i kommunalstyrelse och chefstjänstemän inom olika kommunala förvaltningsgrenar. Till denna grupp hör uppenbarligen även landstingsdirektörcr.

Med den i paragrafen använda formuleringen »innchavare av kommunal- befattning, varmed är förenad myndighetsutövning i ledande ställning» må jämföras några bestämmelser i kommunallagen. Enligt 7 % andra stycket i denna må bl. a. »befattningshavare, vilken såsom föredragande hos kom- munens styrelse eller eljest på grund av sina tjänsteåligganden intager den ledande ställningen inom kommunernas samfällda förvaltning» icke utses till fullmäktige. Vidare må enligt 32 å i samma lag utöver de personer, som avses i 7 % andra stycket » ej heller i kommunens tjänst anställd befattnings- havare, som är chef för något till styrelsens förvaltningsområde hörande verk, utses till ledamot eller suppleant i styrelsen» liksom enligt 45 % ej till de nämnder, som kommun tillsatt för handhavandet av särskilda förvalt- nings- och verkställighetsbestyr. Emellertid har ju kommunallagens ifråga- varande bestämmelser helt annat syfte än den av utredningen föreslagna lagen, och olikheter i formulering liksom beträffande den av bestämmelserna omfattade kretsen av kommunala befattningshavare synes därför ej kunna föranleda tillämpningssvårigheter.

8 %.

Bestämmelsen i denna paragraf har till syfte att utgöra ett komplement till övriga bestämmelser i lagen. Dessa har icke kunnat täcka alla fall, då svenskt medborgarskap bör fordras. Som ett allmänt kriterium för svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för offentlig tjänst eller uppdrag anges här den omständigheten, att med tjänsten eller uppdraget är förenad myndighetsutövning av icke allenast ringa omfattning. Jämförelsen måste självfallet göras med tjänsteuppgifterna i övrigt. Ovan har som exempel nämnts professors examinationsskyldighet och tekniskt verks utfärdande av provningsutlåtande.

Vidare föreslås i paragrafen en bestämmelse av innebörd att, oavsett huruvida med ifrågavarande tjänst eller uppdrag är förenad myndighets- utövning av icke allenast ringa omfattning, fordran på svenskt medborgar- skap ej skall gälla lärarbefattning eller tjänst med huvudsakligen vård- uppgift. Utredningen anser nämligen, att beträffande dylika tjänster tyngd- punkten ligger vad gäller de med dessa förenade uppgifterna så uppenbar- ligen på annat än myndighetsutövning, att nämnda kategorier trots viss myndighetsutövning bör stå öppna för utlänningar.

9 %. I denna paragraf fastslås, att därest svenskt medborgarskap fordras av den som avgör visst ärende, samma krav skall ställas jämväl på den befattnings- havare, som i viktigare avseenden bereder sådant ärende. En dylik beredning får nämligen i allmänhet, ej minst med hänsyn till det reella inflytande, som den beredande befattningshavaren har över ärendets handläggning, anses ingå som ett led i själva myndighetsakten.

10 5.

I lagens slutstadgande föreslås Konungen erhålla möjlighet att inom den i regeringsformen angivna ramen för särskilda fall —— utredningen tänker sig i första hand sådana, då ett klart samhällsintresse gör sig gällande _ med- giva medborgare i annat nordiskt land tillstånd att innehava och utöva tjänst, vilken eljest enligt den föreslagna lagen skall vara förbehållen svensk medborgare.

Utredningen är medveten om att fall möjligen skulle kunna tänkas, då hänsyn till samhällsnyttan [skulle göra det önskvärt att till befattning, som är förbehållen svensk medborgare utnämna även annan utlänning än med- borgare i nordiskt land, men dispensmöjligheterna torde åtminstone tills vidare böra begränsas till nordiska medborgare. Något större. praktiskt be- hov av en vidare utsträckning av dispensmöjligheten torde knappast före- ligga för närvarande.

Det förtjänar framhållas, att de möjligheter till dispens, som utredningen här ifrågasatt, endast avsetts gälla sådana fall, då de i lag stipulerade kraven på svenskt medborgarskap som villkor för innehav eller utövande av tjänst eller befattning kan sägas utgöra en precisering av grundlagsstadgandet i skärpande riktning eller en tillämpning av bemyndigandet i grundlagsstad- gandet. Exempel på fall som här avses har redan anförts. Vidare kan näm- nas, att enligt 6 5 den som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet skall vara svensk medborgare, även om han enligt grundlags- stadgandet under 1 b. ej innehar eller utövar tjänst, med vilken är förenad myndighetsutövning i ledande ställning. Utrymme för dispens finns alltså här, liksom även beträffande stadgandet i 8 %, som föreskriver svenskt med- borgarskap som villkor för tjänst eller uppdrag, varmed är förenad offent- lig myndighetsutövning av icke allenast ringa omfattning.

Under remissbehandlingen av utredningens tidigare betänkande restes frågan, huruvida en dylik förmånsställning för övriga nordiska länders med- borgare här i riket motsvaras av liknande förmåner för svenska medborgare i dessa länder. Läget torde vara att någon fullständig reciprocitet på ifråga- varande område knappast kan sägas existera. Eftersom utredningens förslag föranletts främst av hänsyn till önskemålet att kunna besätta svenska of- fentliga befattningar med de för dessa mest lämpade, bör reciprocitetssyn- punkten tilläggas mindre vikt. För övrigt må påpekas, att denna aspekt under senare år tillmätts allt mindre betydelse i nordiskt samarbete. En svensk reform av det slag, som här föreslagits, kan för övrigt antagas få exempelbildande effekt och i viss mån påverka utvecklingen i övriga nor- diska länder i enahanda riktning.

Alternativ B

1. Förslag till grundlagsändringar

28 # regeringsformen

I likhet med det av utredningen tidigare utformade grundlagsförslaget före- slår utredningen även nu, att hittillsvarande första mening i paragrafens första stycke utbrytes och får bilda ett eget stycke, vari Konungens utnäm- ningsmakt fastslås. Reglerna om medborgarskapsvillkor blir ej behandlade i detta stycke, och orden »svenska medborgare» föreslås därför ersatta med »män och kvinnor», vilket uttryck användes även på andra ställen i grund- lagarna, t. ex. i9 % riksdagsordningen.

Reglerna om svenskt medborgarskap som kompetensvillkor för innehav och utövande av tjänst föreslås sammanförda till ett nytt fjärde stycke efter nuvarande tredje stycket rörande kvinnas behörighet att inneha prästerlig tjänst. Därigenom vinnes, att paragrafen inledeis av två stycken med bestäm- melser, vilka har direkt avseende å Konungens utnämningsrätt. Härefter följer två stycken med mera generellt gällande behörighetsvillkor avseende vissa kategorier av befattningar. Utredningen är dock medveten om att re- geln i tredje stycket om kvinnas behörighet att inneha prästerlig tjänst torde numera sakna betydelse.

Bestämmelserna i det nya fjärde stycket har utformats i till innehållet nära överensstämmelse med det föreslagna nya grundlagsstadgandet i alter- nativ A under 1 b., dock att bestämmelserna även inbegriper domartjänster, om vilka regler finns i alternativ A under 1 e. i förslaget till ny regeringsform. Lagtekniskt har här förevarande stadgande utformats så att i själva grund- lagen blott angives vägledande riktlinjer, medan det överlåtes åt den sär- skilda lagen att bygga ut bestämmelserna och reglera området i detalj med ledning av dessa riktlinjer.

Paragrafens nuvarande andra och tredje stycken föreslås skola bibehål- las oförändrade. Det nuvarande fjärde stycket föreslås skola utgå. Såvitt utredningen funnit, utgör nämligen bestämmelserna däri om att varje de- partementschef skall föredraga och expediera alla ärenden rörande beford- ringar m. m. till och ifrån ämbeten och tjänster vid de verk och stater, som hör under departementet, enbart en ordningsföreskrift, Vilken knappast synes fylla någon uppgift i själva grundlagen.

72 och 96 539 regeringsformen

Utredningen upprepar här sitt tidigare förslag, att i grundlag uttryckliga regler bör införas om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för fullmäktige för riksbanken samt för riksdagens båda ombudsmän, även om det i praktiken knappast kan ifrågakomma att till dessa uppdrag välja an-

nan än svensk medborgare. Med hänsyn till innehållet i 97 % regeringsfor- men bör samma krav gälla i fråga om ombudsmännens slälll'öreträdare, som i fråga om ombudsmännen själva.

70 och 72 55 riksdagsordningen

Även vad gäller fullmäktige i riksgäldskontoret och riksdagens revisorer vill utredningen upprepa sitt tidigare förslag, enligt vilket regler skall finnas i grundlag om att nämnda kategorier skall vara svenska medborgare. Mot- svarande ändringar föreslås därför i 70 och 72 %% riksdagsordningen.

2. Förslag till lag om svenskt medborgarskap som villkor för offentlig tjänst

1 %. Lagen inledes med ett stadgande av samma art som lagförslaget under 2 enligt alternativ A. I stadgandet utsäges, att lagen innehåller de i grundlags- budet förutskiekade närmare föreskrifterna i ämnet. Dessa förutsättes skola vara uttömmande. 2 &. Såsom ovan sagts avviker den av utredningen föreslagna ändrade lydelsen av 28 % regeringsformen från det under 1 b. i alternativ A föreslagna grund- lagsstadgandet bl.a. därigenom, att den upptar domartjänst, som i alterna- tiv A behandlas i ett särskilt grttndlaglsstadgande under 1 c. I förevarande lag, som anknyter till 28 % regeringsformen, måste därför intagas bestäm- melser rörande domare. Stadgandet, som utsäger att endast svensk med— borgare må innehava eller utöva domartjänst eller eljest vara domare, synes täcka medborgarskapsvillkoret i 4 kap. 1 % rättegångsbalken, vilket avser domare i de allmänna domstolarna, samt i 3 % lagen om försäkringsdomstol, vilken paragraf avser ledamöter i denna. Sistnämnda båda stadganden torde därför kunna upphävas även enligt förevarande alternativ. Slutligen må påpekas, att förevarande paragraf jämlikt orden >>eljest vara domare» även omfattar nämndemän och lekmannarepresentanter. Beträffande sistnämnda finns föreskrifter om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor även t. ex. i 4 kap. 6 % rättegångsbalken jämförd med 6 & kommunallagen samt i 3 5 lagen den 29 juni 1917 om försäkringsrådet (SFS nr 466).

3 %. Paragrafen har samma lydelse som 2 % i lagförslaget enligt alternativ A med undantag av att i sistnämnda alternativ enligt författningsutredningens terminologi använda uttrycket »departement eller regeringskansli» här ut- bytts mot »statsdepartement».

4—10 %. Dessa lagrum föreslås få samma lydelse som 4—10 %% i lagförslaget enligt alternativ A. Sakligt sett kommer dock vad gäller 9 g — trots identitet ifråga om ordalagen — att föreligga den skillnaden mellan lagförslaget att enligt förevarande förslag enligt alternativ B nämnda paragraf avser även före- dragande i domstol.

IV. Specialfrågor

Som tidigare nämnts har under remissbehandlingen av det först avgivna delbetänkandet uttalats önskemål om undersökning av återverkningarna av utlännings tillträde till statstjänst inom vissa närliggande rättsområden. Bl. a. uppkommer frågor i vad gäller det för svensk statstjänst karakteris- tiska fullmaktssystemet och det straffsrättsliga ämbetsansvaret enligt 20 kap. i brottsbalken. Frågan kan ställas, om en utlännings rättsliga ställning är sådan, att han kan inneha statstjänst.

Till en början må nämnas, att medborgare i annat nordiskt land jämlikt 15 och 27 %% utlänningskungörelsen den 4 juni 1954 (SFS nr 457) är befriad från skyldighet att inneha pass eller annan legitimationshandling vid inresa från annat nordiskt land ävensom från skyldighet att inneha uppehålls— tillstånd vid uppehåll här i riket (jämför protokollet den 22 maj 1954 angå- ende befrielse för medborgare i Sverige, Danmark, Finland och Norge från att under uppehåll i annat nordiskt land än hemlandet innehava pass och uppehållstillstånd [SÖ nr 331). Vidare förutsätter utredningen, att annan ut- länning än medborgare i nordiskt land, som erhåller offentlig tjänst här i riket, vid tillträdandet av denna beviljas bosättningstillstånd jämlikt 10 % utlänningslagen den 30 april 1954 (SFS nr 193). Sådant tillstånd medför rätt att inresa och att utan tidsbegränsning vistas i riket. För utlänning med bosättningstillstånd föreligger ej heller skyldighet att inneha pass under vistelsen här i landet. Detta tillstånd kan vidare till skillnad från vanligt uppehållstillstånd ej begränsas till att gälla endast viss del av riket eller eljest förbindas med särskilda föreskrifter. Förutsättning för att erhålla bosättningstillständ är dels enligt nämnda 10 5, att utlänningen är fast bo- satt i riket, dels enligt 34 % utlänningskungörelsen (jämlikt SFS 1958 nr 124) att tvekan icke råder om utlänningens vandel eller pålitlighet ur säkerhets- synpunkt. Kravet på fast bosättning torde utlänning, som erhållit offentlig tjänst inom landet, i regel böra anses uppfylla så snart han slagit sig ned här för att tillträda tjänsten. Enligt förarbetena till utlänningslagen (se bl.a. Kungl. Maj:ts prop. 1953 nr 41 sid. 80—86) var det avsett, att bosättnings- tillstånd skulle kunna meddelas endast för utlänningar, som på allvar slagit sig ned i landet och som vistats här så lång tid att deras personliga förhål- landen kunde närmare prövas. Undantag från sistnämnda villkor förefaller emellertid motiverat, då bosättningen sker för tillträde av offentlig tjänst och uppenbarligen är till gagn för det allmänna.

Vad därefter angår det. svenska fnllmaklssyslemet innebär detta, att or- dinarie statlig befattningshavare med fullmakt på sin befattning icke kan avsättas från ,sin tjänst i administrativ väg utan endast _— enligt 36 % rege- ringsformen _ medelst rannsakning och dom. ()m här bortses från den omdiskuterade frågan. för vilka befattningshavare denna regel gäller, torde kunna konstateras, att oavsättlighetens innebörd munera anses begränsad till en rätt för befattningshavaren att bibehålla de med befattningen för- enade ekonomiska förmånerna. En utländsk innehavare av |svensk stats- tjänst, vilken av skäl, som anges i 34 % utlänningslagen (hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse), utvisas enligt beslut av Konungen, torde icke kunna åberopa regeringsformems bestämmelser om oavsättlighet för att likväl få kvarstanna i landet, tills han i vederbörlig ordning dömts till avsättning från sin tjänst. Det torde dock endast i mycket speciella fall kunna ifrågakonnna att utvisa utlänning, som innehar fullmaktstjänst, utan att denne ställts till ansvar inför domstol.

Icke desto mindre bör tillses, att utlänningslagens bestämmelser ej leder till förvisning eller utvisning i sådant fall, då enligt brottsbalken anledning ej finns att döma till avsättning. Det huvudsakliga förvisningsrekvisitet är att utlänning dömts till ansvar för brott, varå straffarbete kan följa, och att det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter be- faras, att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet, eller brottet eljest föranleder, att han icke bör få kvarstanna i riket (26 å). Bland utvisningsgrunderna må i övrigt nämnas, dels att utlänning är hemfallen åt alkoholmissbruk och finnes i följd därav vara farlig för annans person- liga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt, dels att han av tred- ska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att upp- fylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person (29 å). Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i riket, kan dock förvisas eller utvisas endast om synner- liga skäl finnes därtill (26 och 29 5—5). Jämlikt 20 kap. 8 % brottsbalken kan ämbetsman dömas till avsättning, endast om han visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin befattning. Är för brottet ej stadgat fängelse i två år eller däröver, kan han dömas till avsättning, allenast om tjänstens särskilda beskaffenhet kräver det. Även om det vid en jämförelse mellan reglerna i utlänningslagen och i brottsbalken kan framgå, att fall finnes då en utlänning i svensk statstjänst kan utvisas ur riket utan att skäl föreligger för hans avsättning, saknas anledning att ingå på dessa förhållanden. Enligt utredningens uppfattning bör det i dessa fall ej it'rågakomma att besluta utvisning.

Vad beträffar den under remissbehandlingen väckta frågan om eventuella komplikationer med hänsyn till den straffrättsliga regleringen av ämbets- brotten är att anteckna, att brottsbalkens bestämmelser i ifrågavarande av- seende utan inskränkning blir tillämpliga även på utlänning som innehar

offentlig tjänst. Sådan utlänning bör enligt vad som ovan anförts betraktas såsom här bosatt, varför svensk lag jämlikt 2 kap. 2 & brottsbalken skall äga full tillämplighet beträffande alla brott, även sådana som han begått utom riket. Under vissa omständigheter kan dock en utländsk medborgare ha större möjligheter att undgå lagföring i Sverige för brott än en svensk medborgare. Skulle han undfly till sitt hemland, torde nämligen möjligheter att få honom utlämnad i allmänhet saknas. Emellertid har de nordiska län- derna — med anledning av en rekommendation (nr 25) vid Nordiska rådets sjätte session i Oslo i november 1958 — antagit ntlälmingslagar, enligt vilka även egna medborgare under vissa omständigheter kan utlämnas till annat nordiskt land (se lagen den 5 juni 1959 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge [SFS nr 254] ).

I civilrättsligt hänseende är en utlänning ofta annorlunda ställd än en svensk medborgare. Med hänsyn till att hans personalstatut i flertalet fall rättar sig efter hans hemland, kan i familjerättsligt hänseende hemlandets lagar komma att tillämpas beträffande honom. Likaså är utlänningen vidare underkastad bestämmelserna i lagen den 30 maj 1916 om vissa inskränk- ningar i rätten att förvärva fast egendom eller gruva eller aktier i vissa bolag (SFS nr 157). I näringsrättsligt hänseende är utlänningens ställning också kringskuren. Inga av de nu anförda förhållandena torde dock påverka hans möjligheter att inneha eller utöva en offentlig befattning. För övrigt må erinras om att de frågor, som sammanhänger med rätt att här i riket för- värva egendom att driva näring, för närvarande är föremål för allmän översyn.

Några bestämmelser i tryckt'rihetsförordningen förtjänar också att upp- märksammas i detta sammanhang. Utlänning är enligt 14 kap. 5 %, såvitt ej annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag eller författnin", som tryckfrihetsrättsligt |subjekt likställd med svensk medborgare. Emeller- tid är utlänning icke behörig som ägare av periodisk skrift, utgivare av sådan skrift eller ställföreträdare för denne eller som juryman i tryckt'rihets- mål (5 kap. 1, 2 och 9 %% samt 12 kap. 5 5). Denna inskränkning saknar dock i allt väsentligt betydelse i förevarande sammanhang. I 2 kap. 1 % tryckfrihetsförordningen stadgas, att varje svensk medborgare skall äga fri tillgång till allmänna handlingar, varav får slutas, att dessa handlingars offentlighet genom lag eller myndighets bestämmande kan inskränkas med avseende på utlänning såväl på andra än de i grundlagsstadgandet angivna grunderna som också utöver vad som enligt dessa grunder gäller för sven- ska medborgare. Härvid är emellertid att uppmärksamma, att dylika in- skränkningar i allmänna handlingars offentlighet ej berör myndighets all- männa rätt att erhålla tillgång till handlingar, som finnes hos annan myn— dighet, men som fordras för fullgörande av myndighetens ämbetsuppgifter. En utländsk befattningshavare hos en myndighet beröres därför ej av de

inskränkningar, som kan uppställas för utlänning i allmänhet att utfå all- männa handlingar.

Tidigare har nämnts, att utredningen förutsätter, att annan utlänning än medborgare i annat nordiskt land i offentlig tjänst erhåller bosättnings- tillstånd, som medför rätt, att inresa och utan tidsbegränsning vistas i riket. Hänsyn måste också tagas till den rörelsefrihet, som fullgörandet av hans tjänsteåligganden kräver, vid tillämpning av det i 14 % utlänningslagen givna bemyndigandet för Konungen att inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område, |s. k. skyddsområden, liksom vid tillämpning av 34 % utlänningslagen, enligt vilket lagrum Konungen i individuella fall bl. a. äger föreskriva inskränkningar och villkor för utlännings vistelse i riket, när det finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse.

De ytterligare skillnader, ,som kan finnas i behandlingen av svenska med— borgare och utlänningar, torde vara av mindre intresse för frågan om ut- länningars innehav av offentlig tjänst.

Sammanfattningsvis kan sägas, att utredningen ej anser någon särskild följdlagstiftning rörande utlänning, som innehar offentlig tjänst, erforderlig.

KUNGL BIDL.

1. Gresundstorbtndelsen. 1. del. 2. läsk; och flottning i gränsvattn'en mellan Finland och venne.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1963

Systematisk förteckning

(Siffrorna inom klammer beteckna utredningarna: nummer i den kronologiska förteckningen)

lustlttcdepartementet Utlännings tillträde till offentlig tjänst. [7]

Utrlkosdepartementet

Utrikesförvaltningens organisation och personalbehov. 3] Administrativ organisation inom utrikesförvaltniugen. 4]

Försvarsdepartementet Försvarskoatuaderua budgetåren 1963/67. [5]

Eoklesiuffldeputementet En teknisk institution inom Stockholms universitet. [1]

Inrikesdepnrtementet

Kommunalförbundens lånerätt. [2] Indelnings- och samarbetsfrågor i Göteborgs- och Malmö- områdeua. [5]