SOU 1964:25

Nytt skattesystem : förslag

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. F inansdepartementet

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 13 maj 1960 har chefen för finansdepartementet, statsrådet G. E. Sträng, den 21 i samma månad till— kallat numera presidenten i kammarrätten G. T. Hedborg, ledamoten av riksdagens första kammare, direktören J. A. Ericsson, ledamoten av riks— dagens andra kammare, bankkamreraren S. H. Gustafson, numera hovrätts- rådet S. L. S. Jungefors, filosofie doktorn R. A. Meidner, filosofie licentiaten A. H. Nilstein, lantbrukaren S. Oscarsson, ledamoten av riksdagens första kammare, lantbrukaren S. E. Sundin, professorn C. Welinder, numera rätts— avdelningschefen N. E. M. Åqvist och kanslichefeu F. O. Östman med upp- drag att verkställa en allmän översyn av beskattningssystemet. För utred- ningen har antagits benämningen skattesystemutredningen.

Med stöd av bemyndigande ovannämnda dag har departementschefen vid samma tillfälle vidare tillkallat presidenten Hedborg, direktören S. G. Grabo, filosofie kandidaten T. A. Ekström, hovrättsrådet Jungefors, filosofie dok- torn H. Kristersson, lagbyråchefen S. V. Lundell, direktören B. A. 0. Nilsson, direktören P. H. Ohlin, docenten K. Samuelsson, direktören S. Svensson och

direktören B. Östergren med uppdrag att verkställa utredning av frågan om den framtida utformningen av företagsbeskattningen m.m. För denna ut- redning har antagits benämningen företagsskatteutredningen.

Departementschefen har uppdragit åt Hedborg att såsom ordförande leda arbetet inom de båda utredningarna och åt J ungefors att vara utredningarnas huvudsekreterare.

Sedan Ohlin den 10 april 1962 på egen begäran entledigats från det honom meddelade uppdraget, har departementschefen samma dag uppdragit åt di- rektören B. Lyberg att såsom utredningsman deltaga i företagsskatteutred- ningens arbete. Som ersättare för Samuelsson, som den 29 mars 1963 på egen begäran entledigats, utsågs den 19 april 1963 direktören G. A. Henrikson.

Den gemensamma benämningen för de inbördes självständiga men i vid- sträckta hänseenden samverkande båda utredningarna är allmänna skatte- beredningen.

Att såsom experter biträda beredningen har departementschefen förordnat dels den 7 juni 1960 direktören E. G. Bergqvist, numera byrådirektören C. B. Edlund, direktören L.-E. Fosselius, byråchefen H. R. Fridolin, docenten D. Helmers, direktören S. A. Järdler, professorn E. F. Lundberg (entledigad på egen begäran den 19 februari 1962) och lagbyråchefen E. A. P. Reuterswärd, dels den 5 juli 1960 docenten J. R. Wallander (entledigad på egen begäran den 15 september 1961), dels den 14 november 1960 numera statssekretera- ren 1. E. Eckersten och professorn N. E. B. Västhagen, dels den 23 januari 1961 filosofie licentiaten C.-J. Åberg, dels den 15 september 1961 professorn E. V. H. Dahmén (entledigad på egen begäran den 19 februari 1962), dels den 19 februari 1962 docenten K.-O. Faxén, dels den 14 september 1962 landskamreraren B. L. A. Lindqvist, dels den 25 januari 1963 budgetsekre- teraren L. E. Peterson, dels den 19 april 1963 docenten L. Lindberger, dels ock den 18 november 1963 byrådirektören E. R. Hallman.

Att vara biträdande sekreterare åt beredningen har den 5 juli 1960 förord- nats kammarrättsassessorn U. A. M. Reenstierna, den 1 september 1960 förste länsnotarien J.-E. A. Rosén och den 18 januari 1963 kammarrätts- fiskalen B. G. Björne.

Vidare har uppdragits den 28 september 1962 åt häradsskrivaren H. S. E. Arnklint och den 16 november 1962 åt fru Dorothea Strömberg att biträda inom skatteberedningens kansli. '

Till beredningen har för att tagas i övervägande vid uppdragets fullgörande av Kungl. Maj:t överlämnats

1) två den 15 oktober 1957 och den 10 september 1958 dagtecknade skrifter från Sveriges redareförening angående önskemål om vissa reformer på be— skattningsområdet såvitt angår den svenska sjöfartsnäringen,

2) en den 26 november 1957 dagtecknad skrift från Aktiebolaget Aero- transport i fråga om vissa reformer på beskattningsområdet såvitt angår luftfarten,

3) bevillningsutskottets betänkande nr 16 år 1963 i anledning av väckta motioner om upphävande eller omläggning av viss indirekt beskattning,

4) allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 54 i anledning av vid 1962 års riksdag väckta motioner dels om utredning rörande befolkningsfrågans olika aspekter och dels angående vissa familjepolitiska åtgärder,

5) den 20 mars 1961 dagtecknade skrifter från Svenska tonsättares inter- nationella musikbyrå (STIM), Föreningen Svenska tonsättare, Föreningen Svenska kompositörer av populärmusik, Svenska musikförläggare föreningen, Grammofonleverantörernas förening, Musikfrämjandet, Sveriges allmänna biblioteksförening samt musikkonsulenten Arne Aulin, i vilka hemställts att försäljningsskatten på grammofoner och grammofonskivor måtte upphä— vas, m.m.,

6) den 10 och den 17 maj 1963 dagtecknade skrifter från Kooperativa för- bundet och Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor, vari hemställts om slopandet av den särskilda varuskatten på socker, samt

7) en den 10 januari 1963 till finansdepartementet inkommen skrift från konstnären B. L. Berggren, vari hemställts om viss ändring i förordningen om försälj ningsskatt.

Beredningen har därjämte från ett stort antal organisationer och samman— slutningar samt enskilda personer mottagit framställningar rörande spörs— mål, sammanhängande med skattesystemets utformning. I det samtidigt här- med avlämnade betänkandet har innehållet i vissa av dessa framställningar sammanfattningsvis återgivits.

Här må omnämnas att, på skatteberedningens initiativ, beredningens leda— möter, experter och sekretariat den 5 och 6 april 1961 sammanträffat med representanter för olika grenar av det svenska näringslivet och därvid fått tillfälle att ta del av synpunkter och bedömanden av beskaffenhet att kunna öva inflytande på beredningens utredningsarbete och ställningstaganden. Sammankomsten anordnades i regi av Sveriges Industriförbund, som därvid samrått med ett stort antal andra näringsorganisationer.

Vidare bör omnämnas att skattesystemutredningen, i vars uppgift ingått att pröva den till inkomstbeskattningen hörande familjebeskattningen, under hösten 1963 beretts tillfälle att vid en särskilt anordnad sammankomst ta del av meningsyttringar i frågan från företrädare för ett antal organisa- tioner, nämligen Högerns Kvinnoförbund, Folkpartiets Kvinnoförbund, Svenska Landsbygdens Kvinnoförbund, Sveriges Socialdemokratiska Kvin- noförbund, Riksförbundet Landsbygdens Folk, Husmodersförbundet, Yrkes- kvinnors Klubbars Riksförbund, Fredrika Bremerförbundet, Landsorganisa- tionen i Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation och Sveriges Akade- mikers Centralorganisation.

Under utredningsarbetets gång har beredningen eller representanter för denna i betydande omfattning haft överläggningar med befattningshavare

hos olika myndigheter, med representanter för andra statliga utredningar samt med företrädare för olika bransch- och intresseorganisationer.

Beredningen har avgivit remissyttranden dels över ett av utredningen om sparstimulerande åtgärder avgivet betänkande i ämnet (SOU 1961: 2), dels över 1958 års socialförsäkringskommittés betänkande Förtidspensionering och sjukpenningförsäkring m. m. (SOU 1961: 29), dels över en inom social- departementet upprättad promemoria med förslag till Lag om allmän för- säkring, m. m. (SOU 1961: 39) samt dels över inom Nordiska rådet väckta förslag om harmonisering av skattereglerna för aktiebolag och motsvarande associationer i Sverige, Danmark, Norge och Finland, om harmonisering av huvudformerna för indirekt beskattning samt om harmonisering av skatter och avgifter på vissa varor.

Beredningens ordförande har sedan tillfälle därtill beretts _ avgivit yttranden dels över det av uppbördsorganisationskommittén avlämnade be- tänkandet om automatisk databehandling inom folkbokförings- och upp- bördsväsendet (SOU 1961: 4), dels över det av samma kommitté avgivna förslaget till organisation m. m. för centrala folkbokförings- och uppbörds- nämnden (Finansdepartementet, stencil 1963, nr 8), dels över det av dubbel— beskattningssakkunniga avgivna betänkandet Internationella skattefrågor (SOU 1962: 59) samt dels över ett inom finansdepartementet upprättat för- slag till ändrade bestämmelser vid inkomsttaxeringen om högsta belopp för avdrag vid nedsatt skatteförmåga (Finansdepartementet, stencil 1963, nr 7). ' Beredningen, som — efter det chefen för finansdepartementet efterhört möjligheten för beredningen att under första halvåret 1964 färdigställa ett betänkande rörande främst de fysiska personernas beskattning och bered- ningen utfäst sig att om möjligt efterkomma detta önskemål haft att arbeta under antydda förutsättning, får härmed överlämna betänkande med förslag till nytt skattesystem. De framlagda förslagen avser de fysiska perso- nernas beskattning men är av väsentlig innebörd jämväl för övriga skatt- skyldiga. I samband härmed må understrykas att i betänkandet behandlats frågor av mer grundläggande betydelse för uppbyggandet av skattesystemet medan vissa spörsmål gällande fysiska personer av materiell men mindre central betydelse av tidsskäl nu icke kunnat redovisas. Detsamma gäller upp- draget att utreda möjligheterna att införa s. k. definitiv källskatt för lön— tagare. Även den närmare översynen av företagsbeskattningen återstår att verkställa.

Beredningen vill omnämna, att de i bilaga 3 till betänkandet intagna redo— görelserna för huvuddragen av den franska mervärdeskatten och för det inför tyska förbundsdagen framlagda förslaget till mervärdeskatt i huvudsak bygger på material, som direktören vid Institutet för utländsk rätt Bo G. Sandström sammanställt för beredningens räkning.

Beredningen vill slutligen meddela, att den inte ingått på frågor av orga- nisatorisk natur som förslagets genomförande kan aktualisera för av det- samma berörda myndigheter.

Vid betänkandet har fogats ett antal särskilda yttranden och reservationer. Stockholm den 1 juni 1964.

G. Hedborg

John Ericsson Sven Grabo Sven Gustafson Tord Ekström

Stig Jungefors Arne Henrikson Rudolf Meidner Stig Jungefors Arne H. Nilstein Helge Kristersson Sigge Oscarsson Sture Lundell Sven E. Sundin Bengt Lyberg Carsten W'elinder Axel Nilsson

N. Erik Åqvist Stig Svensson

Oscar Östman Bertil Östergren

/ Ulf Reenstierna J.-E. Rosén G. Björne

AVDELNING I

UTREDNINGSUPPDRAGET

KAPITEL 1

Direktiven

Skattesystemutredningens och företagsskatteutredningens direktiv innefatä tas i yttrande till statsrådsprotokollet den 13 maj 1960 av chefen för finans- departementet, statsrådet Sträng. Departementschefen anförde i avseende å den översyn, som skulle ankomma på skattesystemutredningen, följande.

Under 1950-talet har statsmakterna, i den mån beslut om nya statsinkomster behövt fattas, praktiskt taget enbart anlitat indirekt beskattning. Systemet av in- direkta skatter har härvid successivt utbyggts, senast genom den i höstas beslu- tade allmänna varuskatten. Samtidigt har den direkta beskattningen modererats' genom justering av skatteskalorna och höjda ortsavdrag. Generella skattesänk- ningar har sålunda beslutats vid olika tillfällen, bl. a. i samband med den all- männa varuskattens införande. Därjämte har skattereglerna mildrats på ett fler-— tal olika punkter, där de ansetts verka alltför hårt.

Trots dessa åtgärder från statsmakternas sida domineras vårt skattesystem allt- jämt av de direkta skatterna till stat och kommun. Även om man ser enbart till den statliga beskattningen, har de direkta skatterna övervägt fram till den all-' männa varuskattens införande, och de torde trots denna Skatt åter inom kort kom- ma att inflyta med större belopp än de indirekta skatterna. Orsaken härtill ligger främst i de progressiva skatteskalornas konstruktion samt den fortgående steg- ringen av medborgarnas inkomster.

1

Sedan konstaterats att det offentligas starkt stegrade inkomster och ut-i gifter sammanhängde med den allmänna produktions- och inkomsts'teg-E ringen men också med att den moderna samhällsutvecklingen starkt'vidgat' det allmännas uppgifter, fortsatte departementschefen.

Inför den utveckling som här i korthet antytts har det framträtt ett starkt behov av att underkasta hela skattesystemet en samlad översyn. Vårt nuvarande skattesystem har i stora delar tillkommit i ett helt annat samhälle än det i vilket vi lever i dag. De ökade anspråken på det allmänna och den omvälvande stan- dardstegring som kommit hela folket till del motiverar därför en omprövning även av skattesystemets utformning. Tidigare skatteutredningar -— bl. a. 1949 års skatteutredning, 1952 års kommitté för indirekta skatter samt företagsbeskattnings- kommittén har gjort värdefulla undersökningar, som torde bli av grundläggande betydelse för den aktuella utredningen. Deras verksamhetsområden har emeller- tid varit begränsade. Vad som nu synes erforderligt är att verkställa" en ompröv- ning av skattesystemet i dess helhet. Denna bör igångsättas snarast och verk- ställas under hänsynstagande till den utveckling på olika samhällsområden som är att vänta under 1960- talet.

ken gemensamma för olika grupper av skattebetalare. Men i många grundläggande frågor måste olika synpunkter anläggas när det är fråga om å ena sidan enskilda medborgare och å andra sidan bolag och andra juridiska personer. En av anled- ningarna härtill är att den skatt som tas ut av juridiska personer helt eller del- vis kan komma att ytterst få bäras av andra. Å andra sidan har man beträffande enskilda skattebetalare att ta hänsyn till att personliga förhållanden av olika slag påverkar skatteförmågan.

Med hänsyn till det mycket omfattande utredningsarbetet ansågs detta böra fördelas mellan två skilda utredningar, av vilka den ena borde ägna sig åt den allmänna översynen av skattesystemet och åt frågor, som i främsta rummet gällde fysiska personer. Den andra utredningen skulle avse beskatt- ningen av bolag och andra juridiska personer. Utredningarna skulle be— drivas i nära inbördes samråd med gemensam ordförande och huvudsekre- terare.

Angående skattebördans fördelning anfördes därefter.

Målet för utredningen bör i första hand vara att finna en rättvis och rationell fördelning av skattebördan. Beskattningens totala storlek i och för sig ligger där- emot vid sidan av de frågor som bör undersökas i detta sammanhang. Jag vill här endast anmärka, att man visserligen kan räkna med att det totala skatteunder- laget kommer att successivt öka vid stigande nationalprodukt, men även måste räkna med att statens utgifter kommer att stiga. Redan gjorda åtaganden, bl. a. för folkpensioneringen, kommer jämte andra automatiska utgiftsstegringar att väga tungt i budgeten. Å andra sidan är det angeläget att inte öka det totala skattetryc- ket. Eventuella framtida förändringar i den totala skattebördan betingas emel- lertid, av politiska värderingar och beslut, och de ligger följaktligen utanför ut- redningens arbetsområde.

I anslutning härtill bör erinras om att det allmänna även på andra vägar än genom beskattning i detta ords vedertagna mening utövar en inkomstomförde- lande verksamhet. Exempel härpå utgör vissa avsnitt av socialförsäkringen. Stund- om beror det på mer eller mindre historiskt betingade omständigheter, om den inkomstomfördelande verksamheten äger rum inom beskattningens ram eller hän- föres'till något annat område av det allmännas verksamhet. I den allmänna dis- kussionen har härvidlag särskilt uppmärksammats barnbidragen. Skatterna får givetvis sättas in i detta större sammanhang, och utredningen bör vara oförhind- rad att föreslå förskjutningar i fråga om gränserna mellan det egentliga skatte- området och närliggande områden.

'En betydande del av skatteinkomsterna går till kommunerna. En väsentlig sek- tor av samhällsverksamheten ankommer också på dessa organ. De senare årens utveckling har kännetecknats av ett ökat inkomstbehov för kommunerna, och detta har tagit sig uttryck i stegradc utdebiteringssatser och ökade krav på ekonomiskt bidrag från statens sida. De härmed sammanhängande problemen bör uppmärk- sammas vid den omprövning som nu föreslås.

Frågan om skattebördans fördelning bör med angivna utgångspunkter prövas förutsättningslöst. Härvid bör man inte rygga tillbaka för långtgående reformer. Det bör inte tagas för självklart, att just det nuvarande svenska skattesystemet, som framvuxit under historiskt betingade omständigheter, är det som bäst pas- sar morgondagens svenska samhälle. Kritik har anförts mot detta system på åt- skilliga punkter. Det ligger i sakens natur, att man inte kan konstruera ett skatte- system, som tillfredsställer alla, men en jämförelse med utlandet visar, att även

i fråga om de huvudsakliga riktlinjerna för skattesystemet sinsemellan olikartade lösningar är tänkbara.

Sedan departementschefen erinrat om att de indirekta skatterna, oaktat de ytterst bärs av de enskilda konsumenterna, redovisas huvudsakligen av de juridiska personerna och att de direkta skatterna till mer än 70 procent erläggs av fysiska personer, anfördes vidare.

Till den indirekta beskattningens fördelar har brukat räknas, att den ur tek- nisk synpunkt är lättare att handhava, något s'om bl. a. sammanhänger med att de som har att redovisa och inbetala skatten är jämförelsevis få till antalet. Å andra sidan har gjorts gällande, att man inte borde bibehålla hela det nuvarande systemet av punktskatter vid sidan om den generella beskattning som sker ge- nom allmänna varuskatten.

Diskussionen om de direkta skatterna gäller självfallet i första hand deras nivå. Vid sidan därav har det hävdats, att gällande bestämmelser på ett ofta onödigt och invecklat sätt tillgodoser s. k. millimeterrättvisa. Ett visst motstånd har emeller- tid gjort sig gällande mot schablonartade lösningar på beskattningsområdet. En framträdande roll i diskussionen spelar de frågor, som sammanhänger med pro- gressiviteten i den statliga direkta beskattningen, särskilt det förhållandet att en jämförelsevis hög skatt drabbar extrainkomster och andra inkomstökningar (mar- ginalskatten). Obenägenheten att accept-era schablonartade lösningar får ses mot bakgrund av detta förhållande. Även jämförelsevis små ändringar i beräkningen av skattepliktiga inkomster kan ge påtagliga utslag i fråga om storleken av den skatt som skall erläggas. '

I detta sammanhang bör erinras om de problem som sammanhänger med fa- miljebeskattningen, särskilt den s. k. sambeskattningen. Vissa reformer på om- rådet har genomförts vid årets riksdag. Önskemål om ytterligare åtgärder, bl. a. en ändrad avvägning av den direkta beskattningen mellan familjer och ensam- stående och ett ökat hänsynstagande till försörjningsbördan, har, såsom fram- går av propositionen nr 76/1960, förordats av många myndigheter och organisa- tioner. Dessa frågor bör följaktligen bli föremål för kommitténs prövning.

Mot den direkta beskattningens nuvarande utformning har vidare anförts, att vissa skattebetalare har särskilda möjligheter att med legala eller illegala me- del undandra sig denna beskattning. Skattekontrollen är effektivast beträffande löntagarna, och detta förhållande skapar hos många en känsla av att andra, och då främst företagare och lantbrukare, blir förhållandevis lindrigare beskattade. Problemen i fråga om skattefusk och skatteflykt torde höra till de allvarligaste på den direkta beskattningens område och måste utöva inflytande på utformningen av skattesystemet.

Efter att ha erinrat om att det inte ankom på utredningen att föreslå nå- gon ändring i det samlade skattetrycket övergår departementschefen att beröra frågan om avvägningen mellan direkt och indirekt skatt. Därvid framhålles att, sedan de båda utredningarna bildat sig en uppfattning om den totala skattebördans fördelning mellan fysiska och juridiska personer, frågan uppkom i vilken utsträckning olika skatteformer borde komma till användning. I förgrunden trädde då spörsmålet om och i vilken utsträck- ning man skulle gå vidare på den förut inslagna vägen att lätta på den di-

rekta beskattningen och ytterligare påbygga systemet av indirekta skatter. Departementschefen fortsatte.

Såsom närmare utvecklats i den hösten 1959 framlagda propositionen om all- män varuskatt, har inställningen till den indirekta skatteformen tidigare varit ganska negativ. Bakgrunden härtill får sökas i de samhällsekonomiska och scciala förhållandena under gångna tider. I ett äldre samhälle kunde det med fog sägas, att den indirekta beskattningen, i den mån den avsåg nödvändighetsvaror, i sär- skild grad träffade de ekonomiskt sämst ställda, medan dessa å andra sidan en- dast i ringa mån blev föremål för samhällets omsorger. Genom den allmänna in- komstutjämningen och stegringen av medborgarnas levnadsstandard, i förening med samhällets insatser på olika områden för breda lager av vårt folk, har denna bild väsentligt ändrats. Det allmännas engagemang på det sociala området gör det vidare möjligt att motverka eller upphäva den indirekta beskattningens verk— ningar för de ekonomiskt svagaste skikten i samhället. Gällande indexreglering av utgående folkpensioner verkar sålunda automatiskt i denna riktning för folk- pensionärernas del. Även för barnfamiljerna kan kompensation lämnas liksom skedde vid införandet av den allmänna varuskatten. Också i andra hänseenden kan de sociala förmånerna anpassas till ett förändrat läge inom beskattningen.

För att i ökad utsträckning bygga vårt skattesystem på en relativt starkare an- del av indirekt beskattning kan starka skäl åberopas. En väsentlig del av de to- tala skatterna måste under alla förhållanden träffa de breda lagren av inkomst- tagare. Man kan då med fog ställa frågan om icke deras bidrag till det allmän- nas utgifter i ökad utsträckning bör lämnas i form av indirekt skatt. Denna skatte- form är som tidigare nämnts tekniskt enklare och är lättare att kontrollera. En förskjutning från direkt till indirekt beskattning torde vidare vara en nödvän- dig förutsättning för de inte minst ur löntagarsynpunkt önskvärda reformer inom den direkta beskattningen som skall antydas i det följande.

Departementschefen framhöll härefter att hela det nuvarande systemet av indirekta skatter var i behov av översyn. Därvid borde den allmänna varuskatten ses som ett bestående element i skattesystemet och energi- skatten som ett komplement till varuskatten. Uppmärksamheten torde sär— skilt inriktas på om alla nu utgående punktskatter borde fortbestå vid si- dan av den generella beskattningen och hur en ökning av den sistnämnda skulle samordnas med en sänkning av den direkta skatten och obligatoriska försäkringsavgifter.

Härefter övergick departementschefen till reformer inom den direkta be- skattningen. Efter att först ha berört frågan om de enskilda rörelseidkar— nas, de fria yrkesutövarnas och jordbrukarnas skattemässiga behandling 'och därvid riktat uppmärksamheten på den problematik, som betingades av en nettovinstberäkning enligt bokföringsmässiga grunder i kombination med en progressiv inkomstbeskattning, anfördes följande.

Möjligheterna —— — till reformer av den direkta beskattningen av enskilda personer är, såsom tidigare antytts, i huvudsak beroende av den förskjutning mot ökad indirekt beskattning som kan komma att föreslås. Detta sammanhänger, såsom jag likaledes nämnt i det föregående, med att utredningen bör utgå från

att något utrymme för inkomstbortfall för det allmänna icke torde vara för han- den. Å andra sidan bör det vid reformer inom den direkta beskattningen und-

vikas att genomföra ändringar, som för olika grupper medborgare medför på- tagliga höjningar av de på skattsedlarna debiterade utskylderna.

Det på längre sikt betydelsefullaste reformkravet på den direkta beskattning- ens område torde vara att minska skatten på mindre löneinkomster och i sam— band därmed förenkla skatteuppbörden. Det gamla önskemålet om en definitiv källskatt för löntagare träder härvid i blickpunkten. Vissa reformer under se— nare år har underlättat en övergång till ett sådant system. Därjämte har vi nu- mera erfarenheter från den sedan ingången av år 1959 tillämpade sjömansskat— ten. Möjligheterna att införa en definitiv källskatt för löntagare bör därför all- varligt prövas.

En sådan omläggning av löntagarskatten förutsätter emellertid att flera kompli— cerade frågor löses, t. ex. beskattningen av tjänsteinkomster vid sidan av det or- dinarie arbetet samt av inkomster av kapital och fastighet. Möjligheter förelig- ger måhända att även för inkomster av sådana slag införa någon form av käll- skatt. En sådan källskatt finnes redan, nämligen kupongskatten. Sambandet med reglerna för den allmänna tilläggspensioneringen och annan socialförsäkring måste beaktas. Även frågan om kontrollen över arbetsgivarna aktualiseras i detta sam- manhang. I flera främmande länder beskattas löneinkomster definitivt vid käl- lan och åtskilliga erfarenheter bör kunna hämtas från dessa länder.

Det viktigaste hindret för att förverkliga önskemålet om en definitiv källskatt för löntagare har hittills legat i det jämförelsevis höga skatteuttaget och varia- tionerna i marginalskatten. Skall en övergång till en definitiv källskatt för lön- tagare kunna förverkligas, förutsätter detta sannolikt att man genom en förskjut- ning mot indirekt beskattning kan skapa utrymme för en avsevärd nedpressning av nivån för de direkta skatterna. I detta sammanhang måste givetvis upptagas frågan om progressiviteten i skattesystemet i dess helhet och inom dess olika de— lar, bl. a. den statliga inkomstskatten. Dessa frågor får prövas närmare i ljuset av den allmänna uppläggning av skattesystemet som utredningen kan förorda.

Vid skattebördans avvägning mellan olika skatteformer och mellan skilda ka- tegorier skattebetalare bör, liksom hittills, skatteförmågeprincipen vara avgö— rande. De gångna årens erfarenheter har lärt oss att denna princip inte bör få leda till att bestämmelserna blir invecklade och svårtillämpade. Detta bör emel- lertid inte hindra att man inom det ökade utrymme som genom ökad andel för indirekt beskattning kan komma att stå till buds aktualiserar vissa reformför- slag, som förestavas av rättviseskäl men som hittills fått skjutas åt sidan såsom alltför kostnadskrävande. Det sagda gäller bland annat de förut nämnda frågorna rörande familjebeskattningen. I samband därmed bör prövas huruvida den nu— varande fördelningen av skattebördan mellan barnfamiljer och övriga är riktigt avvägd.

Utredningen bör vidare uppmärksamma de frågor som sammanhänger med be- skattningen av förmögenhet och dess avkastning. Nuvarande regler innebär i prin- cip att förmögenhetsinkomst beskattas hårdare än arbetsinkomst, där förmögen— heten underkastas särskild beskattning. Häremot kan i och för sig inte resas nå— gon invändning. Förmögenhetsbeskattningen tillhör emellertid de frågor som stän- digt står under diskussion, och den bör helt naturligt ingå i den allmänna om- prövning av beskattningen som skall ankomma på utredningen. Bland de spörs— mål på förmögenhetsbeskattningens område som blivit föremål för diskussion kan särskilt nämnas det förhållandet att förmögenhetsskatten i förening med in- komstskatten på avkastningen i vissa fall kan ta så gott som hela avkastningen i anspråk. Det har också ifrågasatts det berättigade i att ta ut förmögenhetsskatt

på förmögenhet som är nedlagd i produktionsmedel, t. ex. i lantbruk. Å andra sidan har påpekats att värdestegringsvinster under nuvarande förhållanden i stor utsträckning icke beskattas. Erinras kan bl. a. att vissa närliggande spörsmål för närvarande prövas inom den kommitté som har att utreda frågan om värdebe- ständiga lån. Frågan om arvsskattens höjd och huvudsakliga fördelning, som nyligen blivit föremål för ingående prövning, bör lämnas utanför utredningen, i den mån annat inte föranledes av de resultat som framkommer på andra om- råden.

Det tillades, att de förslag, som utredningen kunde komma att fram- lägga i fråga om den statliga inkomstbeskattningen, borde vara så utformade att de kunde tillämpas även beträffande den kommunala beskattningen. Redan önskemålet att göra källskatten definitiv talade för att det nuva— rande sambandet mellan statlig och kommunal beskattning bibehölls och att kvarstående olikheter i fråga om inkomstberäkning m. m. så långt möj— ligt undanröj des.

I" det anförande till statsrådsprotokollet, som innefattar direktiven för företagsskatteutredningen, erinrade departementschefen inledningsvis om åtskilliga av de synpunkter, som upptagits i direktiven för skattesystem- utredningen och som ovan återgivits. Det framhölls bl.a. att fördelningen av skattebördan mellan å ena sidan enskilda personer och å andra sidan juridiska personer ingalunda var självklar. Vid prövningen av denna fråga fick beaktas intresset av att erhålla en ekonomiskt och skattetekniskt lämp— ligt avvägd företagsbeskattning. Härefter anfördes.

Till närmare utveckling av det sist sagda kan här anföras följande. Självfal- let bör det allmänna för att finansiera sina utgifter liksom hittills beskatta den vinst som uppstår i företagens verksamhet. Frågan om vinstbeskattningens stor- lek är emellertid endast en av de frågor som bör besvaras, när det gäller att fast- ställa ramen för uttaget av skatt hos företagen. Bland övriga förhållanden, som måste beaktas i sammanhanget, kan nämnas, att skatterna påverkar omkostnads- nivån hos företagen samt att dessa å andra sidan i större eller mindre utsträck- ning kan inlägga skatterna i sina kalkyler och övervältra dem på andra. Även den på företagen lagda nettovinstbeskattningen torde åtminstone i viss utsträck- ning övervältras. Hänsyn måste vid avvägningen tagas till sociala avgifter o. dyl. som företagen får vidkännas. Bilden kompliceras av att företagen har att med- verka i uppbörden av indirekta skatter på enskildas konsumtion och i denna egen- skap blir skattskyldiga. Även tullarnas roll i detta sammanhang bör beaktas.

Företagsbeskattningen har under senare år rönt inverkan av den ekonomiska politiken och har tjänat som ett av instrumenten för denna. Att beskattningen även i fortsättningen måste spela denna roll — givetvis inom de gränser som be- tingas av skatternas allmänna uppbyggnad och verkningssätt är uppenbart. Även detta förhållande måste beaktas då det gäller att ange en ram för vad som skall uttagas i skatt av företagen.

Efter att ha erinrat om skattesystemets utformning i vissa hänseenden och verkningarna därav anförde departementschefen Vidare.

Bestämmelserna för den direkta företagsbeskattningen var så sent som år 1955 föremål för översyn, och reglerna ändrades i väsentliga hänseenden. Syftet med

1955 års reform var dock såtillvida begränsat som företagsbeskattningskommittén, vars betänkande låg till grund för de ”nya reglerna, i första hand hade till upp- gift att framlägga förslag, varigenom företagsbeskattningen kunde göras neutral från konjunktursynpunkt. Framför allt eftersträvades, att beskattningsreglerna inte skulle verka investeringsstimulerande i ett högkonjunkturläge.

1955 års reform på företagsbeskattningens område innebar inte någon radi— kal omläggning av beskattningssystemet. Företagsbeskattningskommittén hade vid sina överväganden funnit att beskattningen av företagen liksom dittills borde byg— ga på nettovinstmetoden. De nya bestämmelserna innebar i huvudsak endast, att avskrivnings- och värderingsreglerna skärptes och att möjligheterna att avsätta till pensionsstiftelser begränsades. För att stimulera till ökade investeringar un- der sämre konjunkturer infördes därjämte ökade möjligheter att göra avsättning till investeringsfonder.

Utformningen av skattesystemet utgör en av de faktorer som påverkar närings- livets struktur. Mot den nuvarande företagsbeskattningen har från denna utgångs— punkt både före och efter 1955 års reform riktats kritik. Sålunda framhöll 1950 års långtidsutredning i sitt betänkande (SOU 1951: 30) att det med tanke på de enligt utredningens mening snedvridande och produktivitetssänkande följderna av en alltför hård beskattning av företagens nettovinster syntes vara ett önske- mål att mildra denna form av företagsbeskattning. Av denna anledning borde man enligt utredningen övergå till en eller annan form av bruttobeskattning, d. v. s. skatter lagda på företagens bruttoinkomster eller utgifter. Även under senare år har i den ekonomiska debatten framförts önskemål om att i fråga om företagen helt eller delvis övergå till bruttobeskattning. Hur ett sådant beskattningssystem skulle utformas har emellertid endast antytts i allmänna ordalag. Något mera pre— ciserat förslag har icke framförts.

Även företagsbeskattningskommittén berörde i sitt betänkande ( SOU 1954:19 sid. 54 ff) frågan om övergång helt eller delvis till en bruttobeskattning. Kom— mitténs uppgift var emellertid i detta hänseende begränsad till att bedöma om ett system med bruttoskatt ur konjunkturpolitisk synpunkt kunde vara ett alterna- tiv eller komplement till en beskattning av företagens nettovinster. Kommittén fann för sin del att övervägande skäl talade för att företagsbeskattningen utfor- mades såsom en nettovinstbeskattning. Emellertid framhöll kommittén att dess överväganden inte kunde anses grunda sig på en så ingående analys, som från rent teoretiska synpunkter varit i och för sig önskvärd.

Departementschefen övergick så till att behandla olika former för beskatt— ning av företag och framhöll därvid följande.

Nettovinstbeskattningen av företagen är närmast att se som en konsekvens av den för direkt beskattning grundläggande principen om skatt efter skatteförmå— gan. Att man inte kan renodla denna princip i fråga om företagsbeskattningen framgår av det förut anförda och har f. ö. redan kommit till uttryck i lagstift- ningen. Från nu angivna utgångspunkter bör det sålunda inte möta något hin- der att överväga ett ökat inslag av bruttobeskattning i vårt land. De undersök— ningar från mera begränsade utgångspunkter som företagsbeskattningskommittén utfört rörande olika former för beskattning av företag bör nu fullföljas.

I de tidigare förda diskussionerna har nettovinstbeskattningen och bruttobe- skattningen stundom angivits som alternativa lösningar, som åtminstone i prin- cip skulle utesluta varandra. Enligt mln uppfattning kan det emellertid ifråga— sättas om man med sådana utgångspunkter kan komma fram till en praktiskt lämplig lösning av företagsbeskattningens problem.

Otvivelaktigt har nettovinstbeskattningen vissa nackdelar. Såsom ett skäl mot denna beskattningsform har bl. a. anförts, att den har starka tendenser att drabba de framåtgående högeffektiva företagen hårdare än andra. Mot nettovinstbeskatt- ningen kan vidare anföras att den stimulerar till icke nödvändiga utgifter; det allmänna kan sägas bidraga till dessa kostnader genom lägre skatter.

En betydande nackdel ligger också däri att Skattekontrollen är svår och in— vecklad. Hur en nettovinstbeskattning än utformas -— i avseende å rätten att vid- taga vinstreglerande dispositioner och även i andra avseenden —— är det ofrån- komligt att en sådan beskattning inte sällan måste erbjuda betydande svårighe- ter i tillämpningen. Det utpräglade skattetänkande som sammanhänger med att skatten betraktas som en av företagens största omkostnadsposter föranleder fö- retagen att noga bevaka sina intressen i skattefrågor. Myndigheterna å sin sida tvingas till ingående och tidsödande kontroll, så långt resurserna härtill förslår-. Nettovinstbeskattningen medför även att åtskilliga mindre nogräknade företag el- ler företagare tillgodoför sig obehöriga avdrag respektive underlåter att lämna en korrekt redovisning av sina bruttoinkomster. Skattefusket har stora proportioner, och det krävs en betydande utökning av taxeringsorganisationen för att komma tillrätta med detsamma.

Sedan i direktiven konstaterats att från sålunda angivna synpunkter vä- gande invändningar utan tvivel kunde göras mot gällande skattesystem, fortsatte departementschefen.

Möjligt är att en bruttobeskattning kan utformas så att den medför ett ökat kostnadsmedvetande inom företagen och underlättar Skattekontrollen. Men en bruttobeskattning av den art Som långtidsutredningen tänkt sig har även nack- delar. Vad i första hand angår de högeffektiva företagen är det inte utan vidare givet att de skulle gynnas av en sådan beskattningsform. Många högeffektiva fö.- retag arbetar nämligen med små marginaler. En bruttobeskattning av antytt slag kan vidare innebära en tung börda för nystartade och expanderande företag, som normalt inte kan räkna med vinster under uppbyggnadstiden. Motsvarande situa— tion kan uppkomma för exportindustrierna och med importen konkurrerande hem- mamarknadsföretag under tider av hård konkurrens med avsättningssvårigheter och sjunkande priser.

Det finns emellertid många olika former av bruttobeskattning. Såsom förut nämnts har vi redan ett inslag av bruttobeskattning i form av indirekta skatter, vilka träffar företagen såsom »konsumenter», samt i form av sociala avgifter. Erinras må att, vid remissbehandlingen av betänkandet om den statliga indirekta beskattningen, såsom ett alternativ till en allmän varuskatt förordats en allmän råvarubeskattning. Ett alternativ som även kan övervägas är att beskatta det i företaget arbetande kapitalet. En sådan beskattning skulle i viktiga hänseenden kunna få samma verkningar som en mera komplicerad beskattning, lagd på brut- tointäkter eller omkostnader, och den kan möjligen också i förening med en net- tovinstbeskattning bidraga till en rationellare avvägning av skattebördan mellan högeffektiva och mindre högeffektiva företag.

Det torde varken vara möjligt eller ens önskvärt att i detta sammanhang pre- cisera alla de olika former av bruttobeskattning och kombinationer av brutto- beskattning och nettobeskattning, som kan ifrågakomma. Utredningen bör vara oförhindrad att pröva alla de förslag, som framförts i den allmänna diskussio— nen och som eventuellt kan framkomma under arbetet i utredningen. Påpekas kan, att det uppenbarligen finns starka beröringspunkter mellan å ena sidan några av de nuvarande indirekta skatterna och de sociala avgifterna samt å andra

sidan vissa i debatten föreslagna former av bruttobeskattning. De nuvarande in- direkta skatternas roll i ett tänkt system med ökat inslag av bruttobeskattning bör närmare analyseras, och det får övervägas i vad mån de olika beskattnings- formerna, såvitt företagen angår, bör bestå vid sidan av varandra.

Därefter uttalades att det anförda torde ge vid handen att man knappast skulle kunna tänka sig en fullständig övergång till en bruttobeskattning. Man fick sannolikt i stället räkna med att utredningens överväganden ledde till att en nettovinstbeskattning i viss utsträckning borde behållas. Det fick ankomma på utredningen att göra en avvägning härvidlag. Särskilda pro- blem torde uppstå, om man i ett system med ökat inslag av bruttobeskatt- ning ville inpassa företag, som bedrevs av enskilda personer och andra med progressiv inkomstbeskattning.

Härefter anfördes.

Det får bli en huvuduppgift för utredningen att förutsättningslöst analysera och diskutera de fördelar och nackdelar som kan vara förbundna med nettovinst- beskattning och olika former av bruttobeskattning respektive olika kombinatio- ner av nettovinst- och bruttobeskattning. Därvid måste särskilt klarläggas de pro- blem som hör samman med möjligheterna till skatteövervältring. Det torde vara en rätt allmän uppfattning, att skatter på företagens nettovinster inte övervält- ras i samma utsträckning som bruttoskatter. Möjligheterna till övervältring måste emellertid bedömas utifrån det nya läge, som uppkommit genom sjustatsmark- naden och avvecklingen av tullmurarna.” Det måste även utredas vilka verkningar beskattningssystemet kan väntas få bl. a. i fråga om prisutvecklingen, konkur- rensförhållandena olika företag och branscher emellan och i förhållande till ut— landet samt i fråga om tänkbara strukturförändringar inom näringslivet.

Det är överhuvudtaget nödvändigt att ingående undersöka och analysera de verkningar som tänkbara omläggningar i det nuvarande systemet för företagsbe- skattningen kan väntas få bl. a. från skattetekniska, handelspolitiska, statsfinan— siella och andra ekonomiska synpunkter och i samband därmed belysa återverk- ningarna på den ekonomiska politiken i övrigt. I detta sammanhang kan erinras om de särskilda problem som hänger samman med utrikeshandeln. Här anmäler sig sådana frågor som huruvida exportvaror bör befrias från att belastas av skatt respektive i vad mån skatt bör träffa importvaror. Även den inverkan det nya systemet får på kommunernas skatteunderlag måste klarläggas.

En annan viktig sida, som behöver belysas, är den roll beskattningen kan spela i konjunkturpolitiken. Vid utformningen av beskattningssystemet bör i möjlig mån eftersträvas att beskattningen kan bli ett lämpligt medel i den ekonomiska politiken. Ett skattesystem, som utgör en kombination av nettovinst- och brutto- skatt, torde erbjuda tämligen goda möjligheter att anpassa beskattningen efter olika konjunkturlägen. Det bör ankomma på utredningen att ange tänkbara al- ternativ för att variera de permanenta reglerna i olika konjunktursituationer. Eventuellt kan det befinnas lämpligt att i olika konjunkturlägen ha möjlighet att förskjuta gränsen mellan nettovinstbeskattning och bruttobeskattning. Det bör emellertid också understrykas att näringslivet har ett starkt intresse av att reg- lerna skall bli så stabila som möjligt.

Det får bli en särskild uppgift för utredningen att pröva i vad mån en diffe- rentiering av skattereglerna bör ske efter företagets art. Det kan sålunda even- tuellt befinnas Önskvärt att ha olika regler för stora och små företag och att i

större utsträckning än nu är fallet ha särskilda bestämmelser för skattskyldiga med speciell verksamhet såsom banker, försäkringsföretag, holdingföretag, stif- telser etc. Även beskattningen av handelsbolag och liknande sammanslutningar får prövas i detta sammanhang. Möjligt är, att man kan finna en gemensam form för beskattning av sådana sammanslutningar och av exempelvis fåmansbolag. Man bör även uppmärksamma de regler som gäller för beskattning av utländska bo- lag. Att beskattningen av enskilda personer, som driver rörelse eller lantbruk, erbjuder särskilda problem, har redan angivits i det föregående.

Man torde kunna utgå från att en eventuell mera genomgripande omläggning av företagsbeskattningen inte lämpligen bör ske på en gång. För att undgå stör- ningar i näringslivet måste man därför sannolikt räkna med en gradvis skeende övergång. Utredningen bör, om den förordar ett ökat inslag av bruttobeskattning, upprätta en plan för de olika etapper, i vilka en omläggning skall ske.

Inom ramen för den nuvarande nettovinstbeskattningen bör utredningen fram— lägga förslag om de ändringar som kan befinnas önskvärda med hänsyn bl. a. till de förut anförda synpunkterna. En särskild fråga kan bli att bygga vidare på de erfarenheter som kan vinnas av den nyligen föreslagna provisoriska lagstiftningen om beskattning-en av aktieutdelningar. Man bör eftersträva att tillgodose förenk— lings- och kontrollsynpunkter. Att även på denna väg försöka bekämpa skatte- fusk och skatteflykt är enligt min mening en av de angelägnaste uppgifterna på ifrågavarande område.

Avslutningsvis framhölls, att utredningen skulle vara oförhindrad uppta hela nettovinstbeskattningssystemet till omprövning. Detta gällde även frå- gan om den inbördes avvägningen av skattesatserna för olika slag av juri- diska personer.

KAPITEL 2

Utredningsarbetets förutsättningar och uppläggning

När allmänna skatteberedningen fick i uppdrag att allsidigt och i ett sam- manhang ompröva det gällande skatte- och avgiftssystemet i praktiskt ta- get hela dess vidd samt framlägga de förslag, som motiverades av verk- ställda undersökningar och överväganden, var det i själva verket första gången som ett dylikt arbete igångsattes i vårt land, i allt fall sedan skatte- och avgiftstrycket nått den höjd som följt av det allmännas efter hand allt— mer omfattande engagemang inom skilda samhälleliga områden. Om beho— vet av och anledningen till en sådan samlad översyn torde i första hand kunna sägas, att den etappvisa utbyggnad av skatte— och avgiftssystemet som ägt rum samt de, mången gång omfattande och betydelsefulla, par- tiella reformer som skett inom avgränsade områden ej alltid kunnat för- enas med ett mera genomfört bedömande av frågan, huruvida det samman- tagna skatte- och avgiftstrycket på ett ändamålsenligt sätt fördelats mel- lan skatter och avgifter av olika slag. Ej heller har det måhända alltid va- rit möjligt att i samband med varje delreform bilda sig en mer säker upp- fattning huruvida man verkligen nått den rimliga eller önskade fördelningen av skattebördan i dess helhet mellan dem som har att bära denna börda. Slutligen, och inte minst, kan konstateras att partiella reformer självfal— let inte medgivit det samlade grepp över hela skatte- och avgiftssystemet, som möjliggjort vidsträcktare reformer i syfte att nå en rationellare ut- formning av detta system. Överväganden i sådan riktning kan därför så— gas ha skjutits på framtiden. Resultatet har också blivit ett relativt svår- överskådligt och kanske onödigt komplicerat komplex av olika skatter och avgifter. Som exempel härå kan anges raden av punktskatter vid sidan av den allmänna varubeskattningen och det invecklade systemet med på olika sätt konstruerade avgifter för socialförsäkringens finansiering.

Om med det sagda pekats på en rad skäl för det initiativ, som lett fram till att allmänna skatteberedningen tillkallats, bör å andra sidan däri inte inläsas någon egentlig kritik mot den under gångna år tillämpade ord- ningen med en mer partiellt betonad lagstiftning. Det har med tidigare valda utgångspunkter för av olika skäl betingade reformsträvanden tett sig naturligt att var för sig utreda och lagstifta beträffande sådana frågor som exempelvis kommunalbeskattningen, fastighetsbeskattningen, företagsbe-

skattningen, den direkta statsbeskattningen av fysiska personer, familje- beskattningen, den allmänna varubeskattningen, punktbeskattningen och avgiftsuttag för finansiering av skilda socialförsäkringsgrenar. Det kan ha varit angeläget att snarast efterkomma bestämda reformkrav inom olika områden, att utan större dröjsmål bereda ekonomiskt underlag för nya eller ökade samhälleliga åtaganden, att snabbt utnyttja beskattningen i stabiliseringspolitiskt syfte etc. Givetvis har för sådana ändamål verk- ställda utredningar och lagstiftningsåtgärder tillkommit under beaktande i möjlig mån av verkningarna av skattesystemet i dess helhet och dettas ändamålsenliga utformning. Att förutsättningarna härför varit begränsade är likväl uppenbart. Den understundom framförda kritiken att det nuva- rande skattesystemet ger intryck av »ett brokigt lapptäcke» kan visserligen te sig överdriven eller i allt fall förefalla framförd utan tillräckligt beak- tande av de olikartade kraven på systemet och de betingelser, varunder lag— stiftningen på beskattningsområdet mången gång måst ske. Detta hindrar inte att starka skäl talar för en samlad översyn av hela skatteområdet i dess grundläggande hänseenden.

Det bör också hållas i minnet, att ett uppdrag sådant som det vilket ålagts skatteberedningen förutsätter omfattande undersökningar samt dj up- gående diskussioner och överväganden, där skilda värderingar och intres- Sen på en rad områden måste ställas mot varandra. Utredningsarhetet blir 'med nödvändighet tidskrävande.

De partiella reformernas väg får därför förutses även för framtiden vara ett normalt och kanske ofta återkommande inslag. Men det är då å andra sidan önskvärt att — oaktat detta kan ske måhända endast med avsevärda tidsmellanrum även framdeles allsidiga omprövningar av systemet sker mot bakgrunden av den fortskridandc samhällsutvecklingen.

I detta sammanhang torde även böra framhållas att den allsidiga om- prövning av skatte- och avgiftssystemet, som ålagts skatteberedningen, kan tillika ha en i viss mån annan bakgrund än den ovan antydda. Här åsyftas den efter hand alltmer fördjupade uppfattningen om det nära sambandet mellan de olika komponenterna i detta system i avseende å såväl samhälls- ekonomiska verkningar som effekter för de enskilda medborgarna. Ett stu- dium av den indirekta beskattningens verkningar för individen är uppen- barligen en förutsättning för att på skäligt sätt kunna utmäta den direkta skatten i olika inkomstlägen. Socialförsäkringsavgifterna och sättet för de- ras uttagande måste på ett liknande sätt vägas in om en rimlig fördelning av bördan skall åstadkommas; de kan inte, såsom understundom skett, ses och bedömas för sig som något isolerat. Men även företagsbeskattningen har, om än svårbedömda, verkningar för den enskilde medborgaren och sådana omläggningar av denna beskattning som de, vilka enligt direktiven skall prövas, kan medföra avsevärda omfördelningar. Härtill kommer det djupa sambandet mellan skattesystemets konstruktion och samhälleliga

stödåtgärder inom transfereringarnas ram; omfattningen och konstruktio- nen av de senare måste spela en roll när olika beskattningsalternativ prö- vas och skattebördans rimliga fördelning bestämmes.

I direktiven för skatteberedningen har uttryckligen angivits att det inte ankommer på beredningen att göra värderingar om det framtida behovet av statsinkomster eller bedömningar över det totala skattetryckets omfatt- ning. Detta uttalande förtydligas i föreskriften, att det inte ankommer på beredningen att föreslå någon ändring i fråga om det samlade skattetryc- ket.

Därmed har beredningens uppdrag givits en i visst hänseende klart av- gränsad innebörd. Det nya skatte- och avgiftssystemet eller om man så vill de jämkningar inom det gällande systemet, som kan förordas, får inte föranleda att staten tillföres mindre, och för den delen inte heller större, inkomster än om nuvarande system i sin gällande utformning bi- behållits. Beredningens uppgift är avgränsad till att bedöma vilka kompo- nenter som skall ingå i systemet, hur mycket som inom varje område skall uttagas för att den åsyftade avkastningen sammanlagt skall uppnås samt hur regelsystemet inom delområdena skall vara utformat för att i möjlig män på en gång en ändamålsenlig konstruktion skall uppnås, en rimlig fördelning av skattetrycket inkomsttagarna emellan erhållas och samhälls- ekonomiska olägenheter undvikas.

Redan av det sagda framgår att reformförslag näppeligen kan på något delområde slutligt bedömas utan att samtidigt ställning tages till hur re- gelsystemet ej blott i princip utan även i hetydelsefullare detaljhänseenden skall vara utformat inom övriga områden.

Med det sagda har då också angivits den nödvändiga gången i bered- ningens arbete. Varje delområde inom skatte— och avgiftssystemet har sär- skilt undersökts och olika alternativa förändringar inom dessa har ställts under diskussion. Någon definitiv ståndpunkt till ifrågasatta förändringar på något enskilt sådant område har inte tagits förrän det varit möjligt att överblicka vilka samtidiga förändringar av i allt fall mer genomgripande omfattning, som kan förordas inom de övriga områdena. Endast med denna framgångsmetod har det tett sig möjligt att hålla det samlade greppet över hela systemet och därigenom skapa förutsättningar för att detta skall bli ändamålsenligt konstruerat och till sina verkningar godtagbart.

I direktiven för de båda utredningar, som sammantagna bildar allmänna skatteberedningen, har angivits huvuduppgifterna för vardera utredningen. Sambandet mellan frågeställningarna har åtminstone delvis uppmärksam- mats redan i direktiven och samråd mellan de båda i princip självständiga utredningarna har för sådana fall anbefallts. Däremot har inte angivits att utredningarna skall i frågor av betydelse för dem båda i formellt hänse- ende gå samman. Självständigheten kvarstår med andra ord även i dessa

fall, och beslutfattandet har genomgående tillgått så att vardera utredningen tagit sin ståndpunkt även i frågor som uppenbarligen berört dem båda. Risk kan därvid självfallet ha förelegat för en olikartad majoritetsinställ— ning i gemensamma grundläggande hänseenden. Sådana situationer har emellertid i praktiken inte uppkommit. Frågor, som enligt direktiven och enligt inom beredningen omfattade synpunkter mer uppenbart ankommit allenast på den ena av utredningarna, har självfallet behandlats uteslutan— de av denna.

Till svårigheterna har hört att göra en sakligt betingad uppdelning av spörsmål, som borde betraktas såsom ankommande enbart på endera ut— redningen resp. vara av gemensam beskaffenhet. Vad ovan antytts om det nära sambandet mellan huvudparten av allt inom skatte— och avgiftsom— rådet har därvid medfört att i väsentligt vidare mån än vartill direktiven i och för sig föranleder frågeställningar bedömts tillhöra den senare kate- gorien. Att denna omständighet tyngt utredningsarbetet har bedömts så- som en mindre olägenhet än risken att eftersätta ett mer allsidigt bedö- mande.

En närmare redovisning för hur uppdelningen i huvudsak skett torde vara på sin plats.

De principiella övervägandena rörande fördelningen på direkt skatt, in- direkt skatt och socialförsäkringsavgifter har behandlats såsom en fråga ankommande på båda utredningarna. Härvid bör bemärkas, såsom i senare sammanhang närmare utvecklas, att företagsbeskattningen omprövats alle- nast i så måtto att tanken på att ersätta nuvarande nettovinstbeskattning av företagen med en renodlad bruttoskatt avvisats. Denna omprövning har en- ligt direktiven ankommit uteslutande på företagsskatteutredningen, som följaktligen är ensam ansvarig för detta ställningstagande. Att åter avväg- ningen mellan den direkta beskattningen av fysiska personer samt indirekt skatt och socialförsäkringsavgifter behandlats av båda utredningarna sam— manhänger med betydelsen härav ej blott för de enskilda medborgarna utan även för företagarna vare sig dessa är fysiska eller juridiska personer.

Den närmare utformningen av den direkta beskattningen av fysiska per- soner i vad avser sådant som ortsavdrag, skatteskalor o. d. —— och i sam— band därmed återverkningarna på kommunalbeskattningens område har ansetts exklusivt ankomma på skattesystemutredningen. I vissa hän- seenden, såsom i avseende å progressionens utformning och förmögenhets- beskattningen, har önskemål framkommit från företagsskatteutredningens sida att göra synpunkter gällande. Samråd har då ägt rum, men den sist- nämnda utredningen delar inte det formella ansvaret för förslaget i dessa delar.

Valet mellan olika former för generell indirekt skatt av konsumtions- beskattningstyp har oaktat frågan i förstone och enligt direktiven kunde synas ankomma endast på skattesystemutredningen —— behandlats inom

båda utredningarna med hänsyn till frågans markanta betydelse jämväl för företagen. Även detalj utformningen av det framlagda förslaget till mer- värdeskatt har setts såsom en gemensam angelägenhet. De 5. k. punktskat- terna har behandlats på motsvarande sätt.

Vad slutligen angår förslaget om socialförsäkringens finansiering, har detta av uppenbara skäl även i detaljhänseenden handlagts såsom en på båda utredningarna ankommande fråga.

Beträffande arbetsgången torde här få tilläggas att sådana frågor av cen- tral betydelse som den allmänna målsättningen i avseende å ett nykonstrue— rat eller förändrat skattesystem samt de principer, efter vilka bedöman- dena borde inriktas, behandlats vid plenarsammanträden. I övrigt har inom varje delområde av någon betydenhet särskilda arbetsgrupper bestående av ledamöter, experter och sekreterare ingående förarbetat frågorna och sam- manställt material. Resultatet har därefter redovisats inför beredningen, i förekommande fall inom vederbörande särskilda utredning, där de slut- liga övervägandena —— ofta efter det krav på ytterligare expertanalyser till- godosetts ägt rum.

Slutligen torde få framhållas följande. Enligt direktiven åligger det skattesystemutredningen att undersöka möj— ligheterna att för löntagarna, eller vidsträckta grupper av dem, införa vad som brukar benämnas en definitiv källskatt. Även enligt utredningens me- ning är angeläget att förutsättningarna ur olika synvinklar för en sådan reform ingående granskas. Parallellt med det övriga utredningsarbetet har vissa förberedande undersökningar och diskussioner ägt rum. Av uppenbara skäl har emellertid möjlighet saknats att i nu förevarande sammanhang slut— föra och redovisa övervägandena hårutinnan, särskilt som mycket kompli- cerade frågeställningar möter. Uppdraget i denna del är alltså en i huvudsak kvarstående uppgift för utredningen. Det må å andra sidan understrykas, att de i detta betänkande framlagda förslagen genomgående utformats under beaktande jämväl av önskemålet att underlätta eller i allt fall inte ytterligare försvåra förutsättningarna för en uppbördsreform av antydd innebörd.

KAPITEL 3

Kravet på skattesystemets avkastning

Den allmänna föreskriften att ett nytt eller ändrat skatte- och avgiftssystem skall tillföra staten samma inkomst som det nuvarande systemet har på så sätt beaktats, att vad det nuvarande systemet i av beredningen omprö- vade delar avkastar har framräknats, varefter de föreslagna nya reglerna så avvägts att en motsvarande inkomst för staten framkommer. Det ligger emellertid i sakens natur, att kalkyler av denna art måste bli i någon mån osäkra. Särskilt är detta fallet, när såsom här blir erforderligt att beräkna såväl det gällande som det föreslagna systemets fiskala effekt ända fram t. o. m. är 1970. Antaganden måste då införas i kalkylen i sådana hänse— enden som beträffande realinkomst— och penningvärdeförändringar. Här må tilläggas, att —— såsom i det följande närmare redovisas — beräkning—— arna i avseende å vad det gällande skattesystemet skulle ha är 1970 av- kastat utförts som om detta varit i hetydelsefullare delar indexreglerat.

Det bör betonas, att utgångspunkterna för beräkningarna alltså varit att det nya skattesystemet skall ge samma intäkt år 1970 som det nuvarande- under förutsättning av stabilt penningvärde. Detta innebär inte, att real- värdet av statens inkomster stannar på nuvarande nivå. Det kommer att stiga med det genom realinkomstförbättringar ökande skatteunderlaget.

Innan en närmare redogörelse lämnas för de verkställda kalkylerna, bör anmärkas att även om den helt övervägande delen av beskattningsområdet lagts under beredningens prövning åtskilligt likväl faller utanför. Redan i direktiven anges att så skall vara fallet med arvs- och gåvobeskattningen. Härtill kommer att vissa punktskatter med hänsyn till deras speciella na- tur ansetts inte lämpligen böra omprövas av beredningen. Detta gäller skat- terna på alkoholhaltiga drycker och tobak, automobilskatten, vissa regle— ringsavgifter m. m.

De skatter och avgifter, som omfattas av översynen, är _— förutom delar av den kommunala inkomstbeskattningen —— den statliga inkomstskatten, förmögenhetsskatten, avgifterna till folkpensioneringen och till den del av sjukförsäkringen som avser sjukvård och husmödrarnas grundsjukpen- ning, den allmänna varuskatten, den särskilda varuskatten (exkl. utjäm- ningsskatten), försäljningsskatten, pälsvaruskatten och läskedrycksskatten (inkl. skatten å lättöl) samt energiskatten. Vad gäller den statliga inkomst-

skatten har förut anmärkts att den i detta betänkande redovisade över- synen endast i visst hänseende avser den s. k. företagsbeskattningen. Så- som därvid framhölls och längre fram närmare berörs har företagsskatte— utredningen inte funnit skäl att förorda en omläggning av nettovinstskatten å företagen till en bruttoskatt. Kvar står emellertid att fullfölja översynen av företagsbeskattningen; den slutliga redovisningen härför skall lämnas i ett senare betänkande. Givetvis är inte uteslutet att därvid kan komma att framläggas förslag av statsfinansiell innebörd. Härifrån har emellertid av uppenbara skäl måst bortses, när den kalkyl uppgjorts som för skattebe- redningen varit av grundläggande betydelse då det gällt att beräkna av— kastningskravet i avseende å ett omlagt skattesystem.

Det har alltså gällt att i första hand beräkna vad det nuvarande skatte- och avgiftssystemet i omprövade delar tillför statskassan. De föreslagna nya reglerna har därefter så utformats att staten genom dem skall erhålla en motsvarande avkastning.

Det hade i och för sig tett sig naturligt om dessa beräkningar i förstone inriktats på det första år, varunder det nya systemet börjat tillämpas. Si— tuationen och bedömandena kompliceras emellertid därav att en av de mera omfattande och grundläggande reformerna inte kan med en gång i sin helhet genomföras utan förutsätter ett successivt ikraftträdande. Här åsyftas beredningens i det följande redovisade förslag till en genomgri- pande omgestaltning av avgiftsuttaget för finansieringen av socialförsäk— ringen. Förslaget innebär i sammandrag att de nuvarande avgifterna till folkpensioneringen och vissa delar av sjukförsäkringen avvecklas i sam- band med att en gemensam socialförsäkringsavgift införes, vilken för lön— tagarnas del ges formen av en arbetsgivaravgift och för övriga inkomst- tagare konstrueras såsom en egenavgift. Arbetsgivaravgiften, som tek- niskt i viss utsträckning sammankopplats med arbetsgivarnas avgifter för tilläggspensioneringen, måste införas i ett antal etapper, vartill kommer att den föreslagna arbetsgivaravgiftens avkastningseffekt blir beroende av det för tilläggspensioneringen vid varje tillfälle gällande procentuella ut- taget.

En naturlig utgångspunkt för den nu ifrågavarande kalkylen har därför blivit den tidpunkt då den nya socialförsäkringsavgiften enligt bered- ningens förslag i dess helhet införts. Första året så är fallet är år 1970. Tillvägagångssättet har då blivit att en beräkning gjorts av vad det nu gällande skatte- och avgiftssystemet i relevanta delar skulle avkastat år 1970, därest det oförändrat bibehållits. Det framgår av den nedan i detalj redovisade kalkylen, att staten — givetvis under de förutsättningar som uppställts för kalkylens genomförande år 1970 skulle tillförts en inkomst av 17 240 miljoner kr. Uppgiften har då blivit att konstruera ett system, vars olika komponenter ger staten en motsvarande inkomst år 1970. Se- dan så skett, har återstått att avgöra hur regelsystemet skall konstrueras

under åren fr. o. m. 1966, då reformens genomförande enligt förslaget skall påbörjas, fram till år 1970 då det successiva ikraftträdandet avslutats. Här- vid har vissa ofrånkomliga bindningar förelegat i det den nya socialförsäk- ringsavgiften av olika skäl måste påföras stegvis. Regelsystemet i övrigt under övergångsåren har då avpassats med hänsyn härtill. Detta innebär att de målsättningar eller den värdering, som ligger bakom beredningens förslag i dess fullt utbyggda skick, inte i alla hänseenden kan få sin fulla genomslagskraft under övergångsåren. Den olägenhet, som kan anses ligga häri, är ofrånkomlig och möjligen inte av större räckvidd. Denna proble- matik behandlas ingående i ett senare sammanhang.

I det följande lämnas en redogörelse för beräkningarna eller beräknings- grunderna i avseende å de olika skatterna eller grupperna av skatter.

l. Statlig inkomstskatt för fysiska personer

De härutinnan gjorda beräkningarna har utgått från antagandet, att in— komsten för en och var påverkas på sätt svarar mot en årlig levnadskost- nadsstegring efter år 1963 av 2 procent och realinkomstförbättring av 3 pro- cent. Detta innebär att de nominella inkomsterna beräknas öka med 5 pro- cent per år och inkomsttagare. Inkomsterna har alltså förutsatts öka lika mycket i alla inkomstlägen. Hänsyn har tagits till en antagen stegring av antalet inkomsttagare, särskilt inom kategorien gifta kvinnor, men även till en i viss mån ändrad sammansättning av inkomsttagargrupperna. Detta har medfört att den årliga ökningen av den sammanlagda inkomstsumman beräknats till 5,85 procent.

Vid uträkningen av den statliga inkomstskatten har vidare beaktats den förändring i utskyldsavdraget, som sammanhänger med den fortgående höj- ningen av de kommunala utdebiteringssatserna. Beräkningarna har vidare utförts utan beaktande av den genom beslut vid 1964 års riksdag borttagna rätten till avdrag för påförda folkpensionsavgifter. Å andra sidan har ej heller beaktats den vid 1964 års riksdag beslutade höjningen av barnbi- draget med 150 kr. Enär nämnda inkomstförstärkning för staten svarar mot ungefärligen den kostnad, som betingas av sagda barnbidragshöjning, påverkas slutresultatet av de här utförda beräkningarna ej av anmärkta förhållanden.

Antagandet om en inkomstuppräkning med hänsyn till en årlig levnads— kostnadsökning medför icke enbart en häremot svarande höjning av den beräknade inkomstskattesumman. Denna skulle stiga inte oväsentligt snab— bare. Detta beror framför allt på att inkomstsumman skjuter upp i högre progress—ionsskikt genom att den blir nominellt om än icke reellt högre och på att grundavdragen får ett lägre realvärde och så att säga urholkas. Dessa extra skatteintäkter för staten uppkommer ej vid ett antagande om oför— ändrade levnadskostnader. De ifrågavarande skatteintäkterna svarar ej hel-

ler mot någon utgiftsökning för statsverket, som beror av levnadskostnads— ökningen för inkomsttagarna. Utredningen har följaktligen bedömt den i direktiven givna föreskriften att ett nytt eller ändrat skattesystem skall tillföra staten samma inkomst som det gällande systemet så, att fråga skall vara om de skatteintäkter som det senare skulle år 1970 ha inbringat vid stabilt penningvärde.

Förhållandet kan också uttryckas så att beredningen räknat som om nu- varande grundavdrag, förvärvsavdrag och skiktgränser i skatteskalorna va- rit indexreglerade. Med denna och i övrigt angivna utgångspunkter har den statliga inkomstskatten för fysiska personer beräknats uppgå år 1970 till ca 9800 miljoner kr. Det må anmärkas att sistnämnda belopp motsvarar 11,7 procent av summa sammanräknad nettoinkomst. Motsvarande andel för år 1964 kan beräknas till 10,0 procent. Härav framgår att även med en tänkt indexreglering staten tillföres en ökad andel av den vid varje till— fälle aktuella summan sammanräknad nettoinkomst. Detta betingas uppen- barligen av det förhållandet att realinkomstökningen föranleder ett efter hand allt större inslag av progressivt beräknad skatt. Om äter det gällande systemet utan någon förändring bibehållits år 1970, kunde detsamma ha beräknats avkasta sistnämnda är ca 11 135 miljoner kr.

2. Förmögenhetsskatt Omräkningarna för år 1970 utgår från att de mindre förmögenheterna ökar i storlek mer än de större, såsom tillgänglig statistik visar att förhållandet varit under senare år. Med hänsyn härtill och under antagande tillika av en årlig penningvärdeförsämring av 2 procent har synts godtagbart att i detta sammanhang räkna med att de mindre förmögenheterna ökar med 4 procent och de större med 2 procent, allt per år. Förmögenheter av mellanliggande storleksordning har uppräknats i förhållande härtill. Penningvärdeföränd- ringen bidrar följaktligen till att förmögenheterna förskjutes till högre pro- gressionsskikt. Denna principiellt inte åsyftade merbeskattning har är 1970 beräknats till 30 å 40 miljoner kr. Om en indexreglering tillämpats fr. o. m. är 1964 hade intäkterna av förmögenhetsskatten år 1970 kunnat beräknas till ca 320 miljoner kr.

3. Folkpensionsavgifter Vid beräkningarna har avgiften antagits utgå med oförändrat 4 procent och hänsyn har ej tagits, såsom ovan nämnts, till den slopade avdragsrätten vid inkomstbeskattningen. Liksom vid övriga beräkningar har förutsatts en årlig levnadskostnadsstegring om 2 procent och realinkomstökning om 3 procent. Genom vissa uppskattningar har hänsyn tagits till förändringen av antalet inkomsttagare i avgiftspliktig ålder. Avgiftsbeloppe't har kalkylerats för år 1970 till ca 1 500 miljoner kr.

34 4. Sjukförsäkriugsavgifter till grundförmånema

Först har de totala kostnaderna för grundförmänerna beräknats. Detta har skett med utgångspunkt från av riksförsäkringsverket uppskattade utgifts- belopp för är 1963. Härvid har förvaltningskostnaderna fördelats med lika belopp mellan försäkringsgrenarna. Utgiftsbeloppen har så antagits årligen tillväxa med 5 procent för läkarvård m. m. samt för förvaltningskostnader. Läkemedelsutgifterna har antagits öka med 9 procent om året medan utgif- terna för sjukhusvård och resor har förutsatts öka endast med 2 procent. Kostnaderna för grundsj ukpenning, barntillägg och moderskapspenning har slutligen antagits oförändrade för samtliga berörda. För husmödrarna har dessa kostnader dock beräknats nedgå något beroende på den förutsatta ökningen av antalet förvärvsarbetande gifta kvinnor. På grundval av så— lunda angivna förutsättningar har de totala kostnaderna för grundförmä- nerna beräknats öka från 678 miljoner kr. år 1963 till 912 miljoner kr. år 1970. Sedan statsbidraget enligt gällande bestämmelser frånräknats, upp— går det kvarstående beloppet år 1970 till ca 660 miljoner kr. Det är detta belopp som skall finansieras genom arbetgivar— eller egenavgifter.

5. Allmän varuskatt

Ovan under punkt 1 har den årliga ökningen av inkomstsumman beräk— nats till 5,85 procent. Med utgångspunkt från riksrevisionsverkets beräk— ningar att intäkterna av den allmänna varuskatten för budgetåret 1964/65 uppgår till 3 300 miljoner kr. har dessa intäkter beräknats öka i takt med ökningen av inkomstsumman för fysiska personer. Sedan den sålunda be- räknade summan reducerats med hänsyn till att den för konsumtion dis- ponibla inkomstsumman ej ökar lika mycket på grund av den direkta be- skattningens progressivitet, har den allmänna varuskatten med ett uttag av 6 procent beräknats år 1970 avkasta ca 1:- 460 miljoner kr.

6. Särskild varuskatt (exkl. utjämningsskatt), försäljningsskatt, pälsvaruskatt och äskedrycksskatt (inkl. skatt å lättöl)

Dessa punktskatter har av kontrollstyrelsen och tullverket beräknats för budgetåret 1964/65 inbringa ca 450 miljoner kr. Den årliga relativa ökningen av detta skattebelopp har förutsatts vara något större än för den allmänna varuskatten med hänsyn till elasticiteten i efterfrågan inom detta varu- område. För år 1970 har skattebeloppet kalkylerats till ca 640 miljoner kr.

7. Energiskatt

Beräkningarna har skett med utgångspunkt från läget är 1962. Industri— förbrukningen av elkraft har beräknats öka med 6,5 procent om året fram

till år 1967 och därefter med 4 procent medan den årliga ökningen av de- taljförbrukningen uppskattats till 7 procent. Prisnivån på elkraft har an- tagits vara oförändrad. Energiskatten på bensin har beräknats öka med 50 procent från år 1962 till år 1970 motsvarande en enligt olika prognoser lika stor ökning av personbilsbeståndet. Förbrukningen av motorbrännolja har beräknats öka med 60 procent mellan de båda åren. Som en jämförelse kan nämnas att enligt 1957 års vägplan antages lastbilarnas transportar— bete fram till år 1975 årligen komma att öka med 7 å 10 procent. Intäk- terna av energiskatt på eldningsolja antages öka med 10 procent om året medan för kolbränslen har räknats med oförändrade skatteintäkter.

De verkställda beräkningarna har föranlett en uppskattning av intäkten av energiskatten för år 1970 till ca 960 miljoner kr.

Sammanställes de ovan angivna beräkningarna av vad de utav bered- ningen omprövade skatterna skulle ha avkastat år 1970 så har skett i tabell 1 finner man att dessa skatter med de valda beräkningsgrunderna skulle ha tillfört statsverket en intäkt av 18 340 miljoner kr.

Tab. 1, utvisande vad de av skatteberedningen omprövade skatterna och avgifterna skulle ha avkastat år 1970.

Miljoner kr 1. Statlig inkomstskatt för fysiska personer ................ 9 800 2. Förmögenhetsskatt .................................... 320 3. Folkpensionsavgifter .................................. 1 500 4. Sjukförsäkringsavgifter till grundförmånerna ............ 660 5. Allmän varuskatt (6 %) . ............................ 4460

6. Särskild varuskatt (exkl. utjämningsskatt), försäljnings- skatt, pälsvaruskatt och läskedrycksskatt (inkl. skatt å lättöl) 640 7. Energiskatt .......................................... 960 Summa 18 340

Om sålunda beloppet 18 340 miljoner kr. ger uttryck för vad förenämnda skatter och avgifter kan antagas avkasta år 1970, skall å andra sidan be— märkas att de allmänna barnbidragen här bör beaktas såsom en avgående post; de kan betecknas som en negativ skatt. Med utgångspunkt från barn- bidrag om 550 kr., d. v. s. det belopp som gällde då ifrågavarande kalkyl ut— fördes, och under antagande att sagda belopp i 1970 års penningvärde mot- svarar 625 kr. och att antalet barn under 16 år kan för år 1970 uppskattas till 1 750 000 erhålles en avgående post ä 1 100 miljoner kr. Detta innebär en nettoavkastning av (18 340—_] 100 =) 17 240 miljoner kr.

AVDELNING II

FÖRSLAGETS UTGÅNGSPUNKTER OCH ALLMÄNNA MOTIVERING

KAPITEL 4

Det gällande skattesystemet och kritiken mot detta

Inledning

Skatte— och avgiftssystemet är uppbyggt av olika direkta och indirekta skat- ter samt avgifter. Med inbördes varierande tyngd träffar dessa medborgarna på ett sätt som är beroende på en gång av den kategori skattskyldiga, varom är fråga (ensamstående, gifta, barnfamiljer etc.), och vederbörandes inkomst— läge. Beredningen har enligt sina direktiv att med utgångspunkt från ett givet totalt skatte- och avgiftsuttag överväga skattebördans fördelning i olika hänseenden och särskilt frågan om övergång till ökad indirekt be- skattning i samband med en sänkning av den direkta beskattningen. Även omfattningen av uttaget av avgifter till socialförsäkringens finansiering skall i det sammanhanget prövas. Vilka skatter och avgifter, som är föremål för beredningens överväganden, har redan i det föregående angetts.

Vid ett ställningstagande till frågan om den lämpliga avvägningen mellan direkt och indirekt beskattning samt socialförsäkringsavgifter i ett refor- merat skattesystem gäller det att beakta ett flertal faktorer. Sålunda påver- kas avvägningen mellan de olika skatteformernas relativa tyngd av omfatt- ningen av det totala skatte- och avgiftsuttaget. Av betydelse är vidare in- komstfördelningen i samhället ävensom omfattningen av samhällets stöd- och hjälpåtgärder av olika slag och de inkomstomfördelande effekter dessa kan innebära. Behandlingen av detta problemkomplex förutsätter jämväl kännedom om olika skatters och avgifters verkningar för olika grupper eller kategorier av medborgare.

Mot bakgrunden av en redogörelse för huvudpunkterna i det gällande skat- tesystemet skall inom ramen för denna avdelning redovisas den statistiska bilden av nuvarande fördelning mellan skatter och avgifter, inkomstutveck- lingen ävensom vissa synpunkter på beskattningen av huvudsakligen prin- cipiell natur. Därefter upptar beredningen från mera allmänna utgångs- punkter frågan om den avvägning mellan direkt och indirekt beskattning samt socialförsäkringsavgifter som enligt beredningens mening bör ifråga— komma. Den närmare redovisningen av fördelningsfrågorna samt olika indi- viduella verkningar av det föreslagna systemet lämnas i senare sammanhang. Slutligen skall i denna avdelning jämväl framläggas beredningens förslag i vad avser formen för den generella indirekta beskattningen samt motive- ringen härför.

40. Uppbyggnaden av skattesystemet

Den statliga inkomstskatten riktar sig mot såväl fysiska som juridiska per— soner. Underlaget för skatten är den sammanlagda nettoinkomsten resp. den huvudsakligen enligt bokföringsmässiga grunder beräknade nettovinsten se- dan reduktion skett för s.k. allmänna avdrag och —— vad gäller fysiska per— soner — ortsavdrag. Skatten är för de senare progressiv, medan skatten å aktiebolag och ekonomiska föreningar beräknas efter fixerade procentsatser.

Genom taxeringen till kommunal inkomstskatt, vilken i det väsentliga sker på samma sätt som taxeringen till statlig inkomstskatt, bestämmes det antal skattekronor för envar fysisk och juridisk person, med vilket veder- börande deltar i den kommunala repartitionen. Den årligen fastställda kom- munala utdebiteringen betingas av relationen mellan kommunens skatte- behov och tillgängligt antal skattekronor. Skatten är proportionell och skat— tesatsen densamma för fysiska och juridiska personer.

Statlig förmögenhetsskatt uttas efter en progressiv skatteskala på förmö- genheter över viss nivå. Skatten träffar inte aktiebolag och ekonomiska ' föreningar.

Den allmänna varuskatten utgår på varor och tjänsteprestationer vid till- handahållande till konsument här i riket. Skatten är i princip konstruerad som en ettledsskatt, uttagen i detaljhandelsledet. Den träffar emellertid inte endast konsumtion i trängre bemärkelse utan även investeringar och visst förbrukningsmaterial inom hela produktions- och distributionskedjan. Skat- ten utgår med 6 procent på vederlaget för varorna eller tjänsteprestationerna resp. på saluvärdet av uttaget av skattepliktiga varor ur rörelsen. I vederlaget eller saluvärdet inräknas skattens belopp.

Den särskilda varuskatten på choklad- och konfektyrvaror, socker och sirap, tekniska preparat samt spelkort, utjämningsslcatten på choklad och vissa andra varor, försäljningsskatten på grammofonvaror, knutna mattor, pärlor och guldsmedsvaror, pälsvaruskatten samt skatten på läskedrycker, lättöl och andra maltdrycker är alla typiska punktskatter av huvudsakligen konsumtionsskatutetyp om än med en inbördes delvis olikartad konstruktion. Vid försäljning av dessa varor uttas den allmänna varuskatten oberoende därav att punktbeskattning dessförinnan skett.

Till punktskatterna är även att hänföra energiskatten, vilken utgår på bensin och inotorsprit, brännolja och kolbränslen samt elektrisk kraft. Energiskatten brukar betraktas som ett komplement till den allmänna va- ruskatten, bl.a. därför att den senare i sin nuvarande utformning icke om- fattar det energiskattebelagda området. Den träffar hushållens förbruk- ning och vad därmed är att jämställa och är i denna del en renodlad kon- sumtionsskatt. Den utgår emellertid även på industriell och annan av nä- ringsverksamhet betingad konsumtion. Den blir därigenom liksom den all- männa varubeskattningen en kostnadsfaktor för produktion och distribu-

tion. Energiskatten på bensin och motorbrännolja utgår vid sidan av den särskilda drivmedelsbeskattningen.

Av socialförsäkringsavgifterna må här nämnas avgifterna till folkpen— sioneringen samt vissa grundförmåner inom sjukförsäkringen.

Folk-pensionsavgift påföres, där så skall ske, med den taxerade inkomsten som avgiftsunderlag. Avgiften beräknas efter 4 procent och är maximerad till 600 kr. Detta gäller såväl ensamstående som för makar gemensamt. Av- gift utgår redan vid en taxerad inkomst av 2.400 kr men vissa s.k. upp- trappningsregler har införts med tanke på de lägsta inkomsttagarna.

Även avgift till sjukvårdsförsäkringen erläggs på grundval av den taxe- rade inkomsten. Sådan avgift uttas av alla, som är inskrivna i allmän för- säkringskassa och vilkas taxerade inkomst uppgår till minst 2.400 kr. En upptrappningsregel finns även här. Till viss del finansieras sjukvårdsför- säkringen vidare genom särskilda kollektivt beräknade arbetsgivaravgif- ter. % Vad beträffar grundsjukpenningförsäkring till icke förvärvsarbetande gifta kvinnor (den s. k. hemmafruförsäkringen) sker finansiering enligt samma regler som gäller för grundsjukpenningförsäkring överhuvud. Alla som är tillförsäkrade grundsjukpenning debiteras en särskild avgift, som ej är avhängig av vederbörandes taxerade inkomst.

Sjukförsäkringsavgifterna fastställs av riksförsäkringsverket och är till

Tabell 2, utvisande i miljoner kr vad vissa skatter och avgifter beräknats avkasta 1963/64

Statlig inkomstskattl

fysiska personer ............................................................. 5 800 juridiska personer ........................................................... 1 100 Statlig iörmögenhetsskatt1 ........................................................ 240 Allmän varuskatt .............................................................. 3 100 Särskild varuskatt

choklad- och konfektyrvaror .......................................... 145

(exklusive utjämningsskatt)

socker och sirap ..................................................... 53 tekniska preparat .................................................... 75 spelkort ............................................................ 1 till tullverket ........................................................ 26 300 Utjämningsskatt på choklad m.m ............................................. 38 Försäljningsskatt .......................................................... 57 Skatt på pälsvaror .......................................................... 7 402 Skatt på läskedrycker och lättöl .................................................. 75 Energiskatt ................................................................... 675 Avgifter till sjukvårds/örsäkringenl

egenavgifter ................................................................. 250 arbetsgivaravgifter .......................................................... 165 Avgifter till hemmafruars grundsjukpenning1 ....................................... 70 Fotkpensionsavgifter1 ........................................................... 1 280

Summa 13 157 1 Debiterade belopp.

sin storlek beroende av bl.a. förhållandena inom de särskilda sjukkasse- områdena.

En sammanställning av vad de nu nämnda skatterna och avgifterna inne- bär i fråga om inkomster för staten visas i tabell 2, soul bygger på de senaste inkomstberäkningarna för budgetåret 1963/64.

Beskattningens omfång och fördelning

För att erhålla ett mått på omfattningen av det totala uttaget av skatter och avgifter kan detta sättas i relation till bruttonationa]produkten till mark- nadspris. I tabell 3 belyses i absoluta och relativa tal den utveckling, som i angivet hänseende ägt rum under ett antal år. Anmärkas må, att den på detta sätt angivna omfattningen av skatte- och avgiftsuttaget väl anger tyng— den i detta men å andra sidan inte beaktar, att en ej oväsentlig del av skatte- och avgiftsintäkterna kommer medborgarna till godo genom inkomstöver— föringar (s. k. transfereringar). Av tabellen framgår, att det totala skatte- och avgiftsuttaget såväl i absoluta tal som i relation till bruttonationalpro- dukten ökat avsevärt under den redovisade tidsperioden. Skatternas och av- gifternas andel av bruttonationalprodukten har sålunda mellan åren 1948 och 1963 ökat med ca 50 procent. I absoluta tal utgjorde skatterna och avgif— terna år 1963 ett mellan 4 51 5 gånger så stort belopp som år 1948. Skatterna till staten resp. kommunerna har under perioden blivit något mer än fyra gånger så stora.

I tabell 4 visas de inbördes relationerna mellan direkta och indirekta skat-- ter samt socialförsäkringsavgiftcr. Såsom framgår av tabellen har stegringen i uttaget av socialförsäkringsavgifter medfört, att deras relativa andel av det totala skatte- och avgiftsuttaget ökat avsevärt mellan åren 1948 och 1963. Andelen direkta skatter visar med undantag för år 1953 en sakta sjunkande tendens, medan indirekta skatternas andel varierar inom ganska vida grän— ser. De indirekta skatternas andel av det totala skatte- och avgiftsuttaget är nära nog oförändrad vid periodens början och vid dess slut. Minskningen av andelen direkta skatter motsvaras således helt av en ökning av andelen socialförsäkringsavgifter.

I detta sammanhang vill skatteberedningen framhålla, att beredningen sökt göra vissa beräkningar i syfte att belysa fördelningen av det totala skatte- och avgiftsuttaget mellan fysiska och juridiska personer. Då det emellertid därvid visat sig vara erforderligt att i olika betydelsefulla hänseenden be- gagna så grova schabloner, att slutresultaten av beräkningarna måste be- dömas såsom i hög grad osäkra, har beredningen inte ansett sig böra redo- visa dessa beräkningar.

Sedan sålunda angetts omfattningen av det samlade skatte- och avgifts- trycket återstår att i möjlig mån söka belysa hur skilda kategorier av skatt— skyldiga fysiska personer i olika inkomstlägen träffas av skatter och av-

Tabell 3. Omfånget av skatter och avgifter samt relationen till bruttonationalprodukten

BNP . . Summa skatter 0. milj. Skägtteerntlu 333513] Övriga tsäl'åmjvsåä; avgifter exk1.ATP- År kr ATP- soc. ' g avgifter * mark- avg. förs. nads- Di- Indi— Di- Indi- avg. Milj. i% av Mil" kr i% av pris rekta rekta rekta rekta kr BNP 1' BNP 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 | 12 1948 27 833 2 077 2 150 1 683 23 _ 337 6 270 22,5 6 270 22,5 1953 43 115 4 492 2 934 3 222 33 535 11 217 26,0 11 217 26,0 1958 59 778 5 759 5 025 4 139 33 _ 1 547 16 503 27,6 16 503 27,6 1959 63 445 5 433 5 812 4 563 29 __ 1 991 17 829 28,1 17 829 28,1 1960 69 303 6 915 7 177 5 255 27 738 2 082 22 193 32,0 21 455 31,0 1961 75 526 7 453 7 780 5 978 26 1 126 2 225 24 588 32,6 23 462 31,1 1962 81 648 7 816 9 133 6 410 27 1439 2 406 27 231 33,4 25 792 31,6 1963 87 100 7 446 10 034 7 050 19 1 886 2 923 29 358 33,7 27 472 31,5

Anm: Med statliga direkta skatter avses skatt å inkomst, förmögenhet och rörelse exkl. folk- pensionsavgift. Beloppen avser intlutna skatter under de budgetår, som börjar de angivna åren. Till statliga indirekta skatter har hänförts automobilskattemedel samt tullar och acciser.

Med kommuner avses borgerlig och kyrklig primärkommun, landsting och municipalsamhäl- len. De kommunala direkta skatterna avser debiterad skatt enligt närmast följande års taxering, innehållen sjömansskatt samt influten artistskatt. Kommunala indirekta skatter avser under resp. år innuten nöjesskatt (kommunala delen) och hundskatt.

ATP-avgifter inkluderar statens arbetsgivaravgift och avser för resp. år påförda belopp. Till övriga socialförsäkringsavgifter har hänförts avgifter till folkpensioneringen, sjukförsäkringen samt yrkesskade- och arbetslöshetsförsäkringarna. Statens och kommunernas arbetsgivaravgif- ter till ATP och sjukförsäkringen har dubbelräknats till den del dessa utgifter bestrides med skatteinkomster.

Uppgifterna för åren 1962 och 1963 avser delvis beräknade belopp.

Tabell 4. Den inbördes relationen mellan direkta skatter, indirekta skatter och socialförsäkringsavgifter

Skatter , .. Skatter Soc. förs. År _—* bor. fors. Summa avg. exkl. Summa Direkta Indirekta avg. Direkta Indirekta ATP 1 | 2 3 4 5 6 7 8 9 1948 60,0 34,6 5,4 100 60,0 34,6 5,4 100 1953 68,8 26,4 4,8 100 68,8 26,4 4,8 100 1958 60,0 30,6 9,4 100 60,0 30,6 9,4 100 1959 56,1 32,7 11,2 100 56,1 32,7 11,2 100 1960 54,8 32,5 12,7 100 56,7 33,6 9,7 100 1961 54,6 31.8 13,6 100 57,2 33,3 9,5 100 1962 52,3 33,6 14,1 100 55,2 35,5 9,3 100 1963 49,4 34,2 16,4 100 52,8 36,6 10,6 100

gifter. Individuella beräkningar av detta slag är vanskliga att utföra, främst med hänsyn till de förenklade beräkningsgrunder, som måste komma till an- vändning vid fördelningen av den indirekta skatten och de delvis ovissa antaganden, som i övervältringshänseende måste uppställas. Likväl torde beräkningar av detta slag vara erforderliga och resultaten blir av betydelse vid ett bedömande av vad en omläggning mot ökad indirekt beskattning och

Tabell 5. Den totala skatten år 1964 för ensamstående skattskyldig i olika inkomstlägen med fördelning på direkt skatt, allmän varuskatt och övriga indirekta skatter, exklusive skatt å motorfordon, tobak och alkohol.

Med direkt skatt avses kommunal och statlig inkomstskatt, folkpensions- och sjukförsäkrings- avgift, tilläggspensionsavgift samt andel i arbetsgivaravgifter. Kommunal utdebitering =16,50 kr/skr. Uttag till ATP = 7 %. Basbelopp = 4 800 kr.

Årsinkomst, kr Absoluta tal, kronor Iiiikbägtteäxlädlftå? för före- Allmän varuskatt tagare få?" ptå inves- T 1 1 d' kt fö.? are?” = Direkt 532? Så 552355 . (Misa sååå Direkt 111551 "feta! anställd lon inkl. _ indirekta skatt skatt (= lön) andeli skatt skatte- m. m. skatter (kol. B+ (kol 3) (kol. 4+ (kol 7) arbetsgi- pliktig och som. 4+5+6) ' 5+6) ' varavgift konsum- antas bh .. tion övervält- for 1 anställd rac 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Anställd 6 000 6 350 1 507 203 96 197 2 003 23,7 7,8 31,5 8 000 8 467 2 181 262 125 255 2 823 25,8 7,6 33,3 10 000 10 584 2 855 321 154 314 3 644 27,0 7,5 34,4 12 000 12 701 3 688 372 179 366 4 605 29,0 7,2 36,3 15 000 15 876 4 977 447 217 442 6 083 31,3 7,0 38,3 18 000 19 051 6 373 517 252 515 7 657 33,5 6,7 40,2 20 000 21 168 7 330 562 275 562 8 729 34,6 6,6 41,2 25 000 26 460 9 840 668 331 675 11 514 37,2 6,3 43,5 30 000 31 752 12 577 765 382 779 14 503 39,6 6,1 45,7 40 000 42 336 18 261 942 479 977 20 659 43,1 5,7 48,8 50 000 52 920 24 252 1 103 570 1 164 27 089 45,8 5,4 51,2 60 000 63 504 30 538 1 248 656 1 338 33 780 48,1 5,1 53,2 80 000 84 672 43 392 1 514 821 1 676 47 403 51,2 4,7 56,0 100 000 105 840 56 878 1 742 974 1 988 61 582 53,7 4,4 58,2 Företagare 6 350 1 394 208 99 201 1 902 22,0 8,0 30,0 8 467 2 130 264 126 257 2 777 25,2 7,6 32,8 10 584 2 844 321 154 314 3 633 26,9 7,5 34,3 12 701 3 711 371 179 365 4 626 29,2 7,2 36,4 15 876 5 047 444 215 440 6 146 31,8 6,9 38,7 19 051 6 501 512 250 510 7 773 34,1 6,7 40,8 21 168 7 509 555 272 555 8 891 35,5 6,5 42,0 26 460 10 042 660 327 667 11 696 38,0 6,3 44,2 31 752 12 809 755 377 769 14 710 40,3 6,0 46,3 42 336 18 348 939 477 974 20 738 43,3 5,6 49,0 52 920 24 072 1 109 574 1 171 26 926 45,5 5,4 50,9 63 504 30 129 1 262 664 1 355 33 410 47,4 5,2 52,6 84 672 42 588 1 539 837 1 709 46 673 50,3 4,8 55,1 105 840 55 623 1 778 999 2 039 60 439 52,6 4,6 57.1

Tabell 6. Den totala skatten är 1964 för gift skattskyldig utan barniolika inkomstlägen med fördelning på direkt skatt, allmän varuskatt och övriga indirekta skatter, exklusive skatt & motorfordon, tobak och alkohol.

Med direkt skatt avses kommunal och statlig inkomstskatt, folkpensions- och sjukförsäkrings- avgift, tilläggspensionsavgift samt andel i arbetsgivaravgifter. Kommunal utdebitering = 16,50 kr/skr. Uttag till ATP = 7 %. Basbelopp = 4 800 kr.

Årsinkomst, kr Absoluta tal, kronor ligilåcååzåvåätä— för före- Allmän varuskatt tagare (före _ ATP" t på;;äS- Total Indirekt .. . som 11 - - . . ' '

").!" avgift) = Direkt tas på varor . Övriga skatt Direkt skatt Total anstalld lon inkl. mdlrekta skatt skatt ( = lön) andel i skatt skatte- m. m. skatter (kol. 3+ (kol 3) (kol. 4+ (kol 7)

arbetsgi- pliktig och som 4+5+6) ' 5+6) ' . konsum- antas bli varavglft . .. .. för tion overvalt- d anställd 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Anställd 6 000 6 350 1 040 252 106 216 1 614 16,4 9,0 25,4 8 000 8 467 1 714 320 134 274 2 442 20,2 8,6 28,8 10 000 10 584 2 393 386 163 333 3 275 22,6 8,3 30,9 12 000 12 701 3 075 452 192 391 4 110 24,2 8,1 32,4 15 000 15 876 4 078 550 235 479 5 342 25,7 8,0 33,6 18 000 19 051 5 098 646 278 566 6 588 26,8 7,8 34,6 20 000 21 168 5 717 712 307 627 7 363 27,0 7,8 34,8 25 000 26 460 7 698 856 373 762 9 689 29,1 7,5 36,6 30 000 31 752 10 095 979 431 879 12 384 31,8 7,2 39,0 40 000 42 336 15 502 1 193 534 1 089 18 318 36,6 6,7 43,3 50 000 52 920 21 261 1 386» 630 1 285 24 562 40,2 6,'_ 46,4 60 000 63 504 27 354 1 560 719 1 468 31 101 43,1 5,9 49,0 80 000 84 672 39 963 1 874 890 1 815 44 542 47,2 5,4 52,6 100 000 105 840 53 449 2 138 1 043 2 127 58 757 50,5 5,0 55,5 Företagare 6 350 850 261 109 223 1 443 13,4 9,3 22,7 8 467 1 586 326 137 279 2 328 18,7 8,8 27,5 10 584 2 296 391 165 336 3 188 21,7 8,4 30,1 12 701 3 007 455 193 394 4 049 23,7 8,2 31,9 15 876 4 059 551 235 480 5 325 25,6 8,0 33,5 19 051 5 152 644 277 564 6 637 27,0 7,8 34,8 21 168 5 840 707 305 622 7 474 27,6 7,7 35,3 26 460 7 808 851 371 757 9 787 29,5 7,5 37,0 31 752 10 199 975 429 875 12 478 32,1 7,2 39,3 42 336 15 447 1 195 535 1 092 18 269 36,5 6,7 43,2 52 920 20 911 1 400 637 1 300 24 248 39,5 6,3 45,8 63 504 26 767 1 582 731 1 492 30 572 42,2 6,0 48,1 84 672 38 972 1 909 909 1 855 43 645 46,0 5,5 51,5 105 840 52 007 2 186 1 071 2 186 57 450 49,1 5,1 54,3

Tabell 7. Den totala skatten år 1964 för gift skattskyldig med 2 barn i olika inkomst- Iägen med fördelning på direkt skatt, allmän varuskatt och övriga indirekta skatter,

exklusive skatt å motorfordon, tobak och alkohol.

Med direkt skatt avses kommunal och statlig inkomstskatt, folkpensions- och sjukförsäkringsav- gift, tilläggspensionsavgift samt andel i arbetsgivaravgifter minus barnbidrag (550 kr per barn). Kommunal utdebitering = 16,50 kr/skr. Uttag till ATP = 7 %. Basbelopp = 4 800 kr.

Årsinkomst, kr Absoluta tal, lar

I procent av brutto- inkomsten (kol. 2)

för före- Allmän varuskatt tagare Sååå på inves- för avgift) = som ut- terings- Övriaa Total Direkt Indirekt Total .. .. . _ Direkt tas på varor . . =: skatt skatt anstalld Ion inkl. _ indirekta _ skatt _ skatt (= lön) andel i skatt skatte- m. m. skatter (kol. 3—1— (kol 3) (kol. 4+ (kol 7) arbetsgi- pliktig och som 4+5+6) ' 5+6) ' varav gift konsum— antas "bli för tron övervalt- anställd rad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Anställd 6 000 6 350 60 322 128 260 650 0,9 11,2 10,2 8 000 8 467 614 393 156 319 1 482 7,3 10,3 17,5 10 000 10 584 1 293 463 185 377 2 318 12,2 9,7 21,9 12 000 12 701 1 975 532 213 435 3 155 15,5 9,3 24,8 15 000 15 876 2 978 636 257 524 4 395 18,8 8,9 27,7 18 000 19 051 3 998 738 300 611 5 647 21,0 8,7 29,6 20 000 21 168 4 617 808 329 672 6 426 21,8 8,5 30,4 25 000 26 460 6 598 960 395 806 8 759 24,9 8,2 33,1 30 000 31 752 8 995 1 090 453 924 11 462 28,3 7,8 36,1 40 000 42 336 14 402 1 318 556 1 134 17 410 34,0 7,1 41,1 50 000 52 920 20 161 1 523 652 1 330 23 666 38,1 6,6 44,7 60 000 63 504 26 254 1 708 741 1 512 30 215 41,3 6,2 47,6 80 000 84 672 38 863 2 044 912 1 860 43 679 45,9 5,7 51,6 100 000 105 840 52 349 2 328 1 064 2 172 57 913 49,5 5,3 54,7 Företagare 6 350 _ 250 331 131 268 480 —- 3,9 11,5 7,6 8 467 486 399 159 324 1 368 5,7 10,4 16,2 10 584 1 196 468 187 381 2 232 11,3 9,8 21,1 12 701 1 907 536 215 438 3 096 15,0 9,4 24,4 15 876 2 959 637 257 524 4 377 18,6 8,9 27,6 19 051 4 052 735 298 609 5 694 21,3 8,6 30,0 21 168 4 740 802 327 667 6 536 22,4 8,5 30,9 26 460 6 708 955 393 802 8 858 25,4 8,1 33,5 31 752 9 099 1 086 451 920 11 556 28,7 7,7 36,4 42 336 14 347 1 320 557 1 136 17 360 33,9 7,1 41,0 52 920 19 811 1 537 659 1 344 23 351 37,4 6,7 44,1 63 504 25 667 1 731 753 . 1 536 29 687 40,4 6,3 46,7 84 672 37 872 2 081 931 1 900 42 784 44,7 5,8 50,5 105 840 50 907 2 379 1 093 2 230 56 609 48,1 5,4 53,5

vidgat uttag av socialförsäkringsavgifter i form av arbetsgivaravgifter inne- bär för den enskilde. '

Sådana nu avsedda beräkningar skulle i och för sig kunna avse alla skat- ter och avgifter. Osäkerheten i de förutsättningar, som måste uppställas vid en fördelning av detta omfattande slag, skulle emellertid bli betydande. På grund härav och då en dylik kalkyl ej i förevarande sammanhang torde vara av större intresse har beredningen begränsat beräkningarna till att avse endast sådana skatter, som omprövas av beredningen i nu förevarande sam- manhang. Sålunda lämnas utanför kalkylen företagsbeskattningen liksom ock skatterna på alkoholhaltiga drycker och tobak. Jämväl skatterna på motorfordon och på drivmedel till dessa —— den senare dock ej i vad den gäller energibcskattningen har ställts utanför beräkningarna. Med de angivna begränsningarna konnner därför kalkylen att avse kommunal och statlig inkomstskatt, folkpensions- och sj ukförsäkringsavgifter, tilläggspen- sionsavgifter, andel i arbetsgivaravgifter enligt lagen om allmän försäkring, allmän varuskatt liksom ock övriga indirekta skatter med undantag av de förut angivna.

Slutresultaten av beräkningarna framgår av tabellerna 5—7. Vissa beräk- ningar av grundläggande karaktär har intagits i den vid detta betänkande fogade bilaga 1.

Rörande de använda beräkningsmetoderna torde få anmärkas följande. Vid beräkningarna har i fråga om anställda arbetsgivaravgifterna till såväl sjukvårdsförsäkringen, tilläggssjukpenningförsäkringcn som tilläggspensio- neringen antagits bli helt övervältrade proportionellt mot inkomstens stor- lek. Dessa arhetsgivaravgifter har för år 1964 beräknats motsvara 0,35, 0,97 resp. 4,52 procent eller tillsammans 5,84 procent av inkomsten av an- ställning. Beredningen är medveten 0111 att ovisshet kan råda om hur ar— betsgivaravgifterna Övervältras. Det har emellertid antagits, att dessa avgifter beaktas vid löneuppgörelserna, och beredningen har funnit övervägande skäl tala för att de här ifrågavarande beräkningarna bör utföras på angivet sätt.

För att vid de antagna övervältringsförhållandena i fråga om arbetsgi- varavgifterna jämförbara årsinkomster skall erhållas för anställda och fö- retagare har, såvitt avser de anställda, bruttoinkomsterna uträknats. Med bruttoinkomst avses därvid den anställdes lön (=nettoinkomsten) ökad med de övervältrade arbetsgivaravgifterna. Då som tidigare nämnts de samman- lagda arbetsgivaravgifterna har beräknats till 5,84 procent av inkomsten av anställning, kommer bruttoinkomsten att överstiga nettoinkomsten(=lönen) med detta procenttal. Bruttoinkomsten är med andra ord den inkomst (lön) som den anställde _ enligt de gjorda antagandena —— skulle ha haft om arbetsgivaravgifterna ersatts med egenavgifter såsom fallet är för före- tagarna. Kategorier av anställda och företagare med samma bruttoinkomst bör således kunna jämföras med varandra. En viss skillnad ligger emellertid däri att en företagare får något större förmåner från tilläggspensioneringen

än en anställd med samma bruttoinkomst. Härifrån bortses emellertid i detta sammanhang. '

Vid de individuella beräkningarna har den indirekta beskattningen be- aktats i den mån den inte i enlighet med vad ovan sagts ställts utanför kalkylen. Vad beträffar den allmänna varuskatten har beräkningarna utförts med ledning av resultaten från 1958 års levnadskostnadsundersökning. Huvudsyftet med denna undersökning var att möjliggöra ett studium av konsumtionsförhållandena separat för olika befolkningsgrupper. Begreppet konsumtion definierades därvid såsom förbrukning av reala tillgångar och tjänster. Konsumtionen mättes med vissa undantag efter leveransprincipen, dvs konsumtionsvärdet ansågs vara lika med summan av de varor och tjäns- ter, som levererats till de undersökta hushållen under undersökningsperio— den, oavsett om varan eller tjänsten betalats.

Resultatet av undersökningen gav vid handen bl.a., att värdet av den enligt varuskatteförordningen skattepliktiga konsumtionen kunde uppskattas till de procenttal av värdet av den totala konsumtionen, som redovisas i tabell 8.

Tabell 8. Andelen varuskattepliktig konsumtion i olika konsumtionsutgiftsklasser Konsumtionsutgiftsklass Ensamstående Gifta utan barn Gifta med 2 barn —11 999 58 % 66 % 70 % 12 000—21 999 56 % 64 % 68 % 22 000— 53 % 61 % 65 % Vid beräkningarna av den individuella belastningen har man utgått ifrån de deklarerade inkomsterna. Dessa har reducerats med direkta skatter och avgifter och ett schablonmässigt ——- »till 10 procent av återstoden —— beräknat belopp för sparande. Vad som därefter återstått har ansetts åtgå för konsum- tion. Den del härav som är underkastad skatteplikt enligt varuskatteförord- ningen har beräknats med ledning av procenttalen i tabell 8. Om man antog, att den allmäna varuskatten utgjorde 6 procent av den på nyss angivet sätt beräknade varuskattepliktiga konsumtionen för olika inkomsttagare skulle emellertid framkomma för låga skattebelopp. Förklaringen härtill är bl. a., att inkomsttagarna kan ha tillförts medel, för vilka deklarationsplzikt inte förelegat. Dessa medel kan ha förbrukats på varuskattepliktig konsumtion och till dylika förhållanden tas inte hänsyn vid beräkningar enligt ovan an- givna metod. För att på ett schablonmässigt sätt beakta angivna omständig- heter har varuskatten beräknats inte till 6 procent utan till 7,95 procent av den med utgångspunkt från deklarerade inkomster uppskattade varuskatte— pliktiga konsumtionen för de olika inkomsttagarna. Sistnämnda procenttal har erhållits genom att sätta den för år 1964- beräknade totala allmänna varu— skartten på privat konsumtion i relation till storleken av den totala varu- skattepliktiga konsumtionen för samtliga inkomsttagare sådan denna kan beräknas på grundval av deklarerade inkomster. Genom att beräkna skatten efter 7,95 procent får man således hela varuskatten på privat konsumtion fördelad på deklarerade inkomster.

Det nu anförda har avsett den allmänna varuskatt, som direkt uttas vid de enskilda konsumenternas förvärv av skattepliktiga förnödenheter. Skatt uttas emellertid även på offentlig konsumtion samt på investeringar. Vid beräkningarna har antagits att de enskilda konsumenterna ytterst träffas av hela den skatt, som uttas på de privata investeringarna samt av något mer än hälften av den skatt som belöper på offentlig konsumtion och investe— ringsverksamhet. Den sålunda såsom övervältrad betraktade skatten har beräknats till 1,99 procent av vederbörandes inkomst efter skatt. Mot anta- gandet om övervältring kan visserligen invändas, att den nu förefintliga pro- duktionsapparaten inte i allo belastats av varuskatt men på sikt torde kunna antas, att så blir fallet. Såsom redan förut anmärkts kan visshet självfallet inte föreligga om hur en övervältring sker. Övervägande skäl har emellertid synts beredningen tala för att utföra en kalkyl som den ifrågavarande på nu angivet sätt.

Beträffande övriga indirekta skatter har det inte ansetts lämpligt att anknyta till resultaten av levnadskostnadsundersökningen utan i stället har den beräkningsmetoden använts, att den samlade avkastningen av dessa skatter ställts i relation till summan av deklarerade inkomster efter direkt skatt. Det därvid erhållna procenttalet (4,06) har applicerats på inkomsten efter direkt skatt för skilda kategorier och inkomstlägen. Detta tillväga— gångssätt har bl.a. medfört, att även den del av energiskatten, som uttages av företagen, behandlats som om den ytterst träffar de enskilda konsu— menterna.

Kritiken mot det nuvarande skattesystemet

Mot det skatte- och avgiftssystem, som tidigare i kortfattat sammandrag redovisats, har kritik från olika synpunkter riktats och det har ansetts, att en samlad översyn bör komma till stånd. De avgörande skälen härför kan sammanfattas så att behov ansetts föreligga att pröva, huruvida en ända— målsenlig fördelning på skatter och avgifter av olika slag kan anses före- ligga, om den samlade skattebördan på ett rimligt sätt är fördelad mellan dem som har att bära denna börda samt om det nuvarande systemet kan anses i allo rationellt uppbyggt.

Vägledande för skatteberedningen har självfallet i första hand varit den närmare utförda kritik mot det nuvarande systemet, som innehålles i de meddelade direktiven, och vad därutöver anförts i den allmänna debatten eller framkommit vid beredningens utredningsarbete och överväganden. Föl— jande må härom i detta sammanhang anföras.

De nyss återgivna allmänna skälen för den åt skatteberedningen upp— dragna översynen av skattesystemet grundas enligt vad i direktiven fram- hålles på det förhållandet att det nuvarande skattesystemet i stora delar

tillkommit i ett helt annat samhälle än det vi i dag lever i. Den efter hand starkt förändrade samhällsbilden anges vara en grundläggande faktor att beakta. Härvid åsyftas sådant som inkomstutvecklingen för medborgarna i gemen, de förändrade förutsättningar som inrymmes i en med målmedve- tenhet förd politik med full sysselsättning som central målsättning samt ett utbyggt socialförsäkringssystem med uppgift att trygga läget för dem som av olika skäl är i en försämrad l'örsörjningssituation. Beredningen har ålagts beakta denna förändrade samhällsbild och därjämte den fortsatta utveck— ling, som kan vara att förvänta under 1960-talet.

Det är också mot denna bakgrund som direktiven såsom en betydelsefull uppgift ålägger beredningen att ompröva fördelningen mellan direkt och indirekt skatt. Den tidigare negativa inställningen till en mer omfattande indirekt beskattning säges ha förlorat i tyngd med hänsyn till en utveck- ling innebärande att en väsentlig del av de totala skatterna måste under alla förhållanden träffa de breda lagren av inkomsttagare. Det tillägges, att genom en ökad indirekt beskattning förutsättningar tillskapas för inte minst från löntagarsynpunkt önskvärda reformer inom den direkta beskattningen.

I anslutning härtill bör erinras om vad i direktiven uttalas därom, att utredningen är oförhindrad föreslå förskjutningar mellan det egentliga skatteområdet och närliggande områden. Med det sistnämnda avses uppen- barligen möjligheten att ändra omfattningen av företrädesvis avgifterna till socialförsäkringen.

Beträffande den indirekta beskattningen ställes i direktiven frågan om hela det nuvarande systemet av punktskatter bör bibehållas vid sidan av en allmän varubeskattning. Häri ligger uppenbarligen en antydan om att det indirekta skattesystemet kan behöva överses i syfte att vinna en från skilda synpunkter rationellare ordning.

Vid den mera detaljmässiga genomgången i direktiven av den direkta be- skattningen pekas särskilt på några omständigheter av beskaffenhet att höra beaktas. Så sker beträffande progressiviteten i den statliga beskattningen, särskilt det förhållandet att en jämförelsevis hög skatt drabbar extrain— komster och inkomstökningar (det s.k. marginalskatteproblemet). Vidare nämnes särskilt sambeskattningen och behovet av en ändrad avvägning av den direkta beskattningen mellan familjer och ensamstående och ett ökat hänsynstagande till försörjningsbördan, varjämte tillägges att skattebördan för barnfamiljerna bör omprövas.

Mer allmänt uttalas _ till ledning för övervägandena att vid skatte— bördans avvägning bör, liksom hittills, skatteförmågeprincipen vara av- görande, att nya regler bör så konstrueras att i möjlig mån skattefusk och skatteflykt förhindras samt att sådana ändringar bör undvikas som medför påtagliga höjningar av de på skattsedlarna debiterade utskylderna. I anslut- ning härtill framhålles att det på längre sikt betydelsefullaste reformkravet på den direkta beskattningens område är att minska skatten på mindre löne—

inkomster och i samband därmed förenkla skatteuppbörden. Möjligheterna att införa en definitiv källskatt för löntagare bör allvarligt prövas.

Vad angår företagsbeskattningen pekas på intresset av att erhålla en ekonomiskt och skattetekniskt lämpligt avvägd företagsbeskattning. I di- rektiven uttalas att självfallet bör det allmänna för att finansiera sina ut- gifter liksom hittills beskatta företagens vinst. Men det framhålles att även en skatt på nettovinsten kan i viss utsträckning övervältras. Om tanken på en bruttobeskattning sägs att denna bör närmare prövas från skilda syn- punkter, bl.a. med hänsyn till övervältringsaspekten, men också att en full- ständig övergång från nettovinst- till bruttobeskattning av företagen knap— past kan tänkas. Vägledande för övervägandena kring företagsbeskattning- en sägs skola vara skattetekniska, handelspolitiska, statsfinansiella och andra ekonomiska synpunkter, varjämte pekas på denna beskattnings kon- junkturpolitiska roll.

Med det nu återgivna har huvuddragen av den i direktiven angivna kri- tiken mot skattesystemet eller vad i detta som kan behöva omprövas an— tytts. I den allmänna debatten, sådan denna speglats i press och facktid- skrifter och genom vad som förekommit i riksdagen, har givetvis även an- förts åtskilligt av en mer principiellt inriktad kritik mot den nuvarande ordningen i skilda delar. I mycket sammanfaller vad därvid anförts med vad direktiven innehåller eller ligger i allt fall i linje därmed. I andra hän— seenden är så äter inte fallet. Som exempel kan nämnas kravet på ett index- reglerat system för den direkta beskattningen som automatiskt förhindrar att ortsavdrag o.likn. urholkas och skatteskiktsgränser passeras såsom en följd av försämrat penningvärde. Åtskilliga andra exempel kunde i och för sig här nämnas. Skatteberedningen har vid sina överväganden beaktat även dessa invändningar och vad därutöver framkommit vid beredningens egna diskussioner samt i de mera utförda resonemang, som innehålles i de föl- jande kapitlen, upptagit dessa synpunkter till behandling.

KAPITEL 5

Beskattningens ändamål samt principerna för dess fördelning

Beskattningens tyngd och omfattning har under åren avsevärt ökat, och detta är självfallet att se som en konsekvens av eller en förutsättning för realiserandet av efter hand alltmer vidgade samhällspolitiska målsättning- ar. Det allmänna har i växande omfattning engagerat sig i och tagit an- svaret för den samhälleliga utvecklingen i olika hänseenden och på skilda områden. Uppgiften att tillgodose allenast vissa mer kollektivt betingade samhällsbehov har vuxit till något vida mer.

Om sålunda den ökade graden av beskattning har ett nära samband med genomförandet av samhällspolitiska målsättningar och om en vidgad be- skattning eljest varit medlet att förbehålla det allmänna den andel i de till- gängliga resurserna, som erfordrats för en intensifierad verksamhet inom den offentliga sektorn, bör tillika uppmärksammas, att parallellt härmed en utveckling ägt rum inom beskattningens område som inte uppburits av fiskala strävanden. Vad här åsyftas är att beskattningen utnyttjats för så- dant som en utjämning av inkomst- och egendomsfördelningen i samhället, för att öva påverkan på konjunkturförloppet i den ena eller andra rikt- ningen, för att nå en inverkan på kapitalbildningen eller på näringslivets kapitalförsörjning, etc.

Att denna utveckling inte i allo varit av alla uppfattad som önskvärd är välbekant. I själva verket torde meningsbrytningarna på detta område varit särskilt starka. Beskattningens omfattning och utformning har hört till det mest kontroversiella inom samhällsdebatten under i allt fall de se- naste decennierna.

Till ett konstaterande av att kraven på beskattningens tyngd och utform- ning varit underkastade utvecklings- och förändringsprocesser från tid till annan kan fogas, att en fortsatt sådan utveckling med visshet måste förut- ses. Häri ligger att det väl kan synas möjligt att mer allmänt sammanfatta de ändamål och syften, som vid en given tidpunkt kan hävdas i avseende å beskattningen, samt med detta och den i övrigt föreliggande samhälls- bilden som bakgrund ange de principiella aspekterna på beskattningens ut- formning, omfattning och fördelning i skilda hänseenden. Men det bör då också stå klart, att ett dylikt skattepolitiskt program med den fortskridande samhällsutvecklingen snabbt kan bli inaktuellt eller i allt fall i betydelse-

fulla hänseenden behöva omprövas. Härtill kommer att sålunda uppställda målsättningar och principer måste i mycket bli beroende av politiska vär- deringar och subjektiva bedömanden. Att inom allmänna skatteberedningen —— som sammansättes av representanter för politiska partier och för olika närings- och intresseorganisationer samt av företrädare för det allmänna, för skatterättslig expertis och för på området aktuell vetenskaplig erfa- renhet — söka utforma ett skattepolitiskt program måste förutses medföra, att detsamma antingen blev representativt för blott vissa av ledamöterna, medan andra grupper bland dessa var för sig utarbetade program av annat innehåll, eller ock fick hållas i så allmänna och i mycket opreciserade for- muleringar att något egentligt värde av detsamma knappast skulle erhållas.

Den i avgörande hänseenden breda samling, som föreligger beträffande de i detta betänkande framlagda förslagen, kan i förstone synas motsäga det nyss angivna. Så torde likväl inte vara fallet. Den starka uppslutningen kring huvudpunkterna i betänkandet är i vissa delar att se som resultatet av en beredvillighet hos beredningens ledamöter att jämka sina synpunkter och önskemål på olika punkter i en gemensam strävan att ernå ett i dess helhet godtagbart om än inte i alla delar av var och en i första hand efter- strävat slutresultat.

Med hänsyn till det nu återgivna har beredningen funnit sig böra avstå från att såsom utgångspunkt för de fortsatta övervägandena fastlägga ett skattepolitiskt program, byggande på i detalj utförda värderingar och med bestämd prioritering när olika hänsynstaganden och önskemål brytes mot varandra. Detta betyder å andra sidan självfallet inte, att ett principiellt inriktat betraktelsesätt ej fått göra sig gällande vid de olika frågornas be- dömanden utan är fastmer ett uttryck för att skattesystemets uppbyggnad och konstruktion enligt beredningens mening genomgående kräver en av- vägning mellan olika hänsynstaganden, en avvägning som i skilda sam- manhang för till olika resultat. En bundenhet på förhand till hur avväg- ningen principiellt skall träffas skulle närmast te sig hindersamt för ett gott slutresultat.

Givetvis finns det emellertid ett antal faktorer eller omständigheter, som genomgående spelat en betydelsefull roll vid de avväganden, varå det nu framlagda förslaget bygger. Hit hör främst sådant som de skilda ändamål vilka beskattningen skall tillgodose, effekter av densamma som i möjlig mån bör eftersträvas eller förhindras, principiellt grundade regler för skatte- bördans fördelning, administrativa och praktiska hänsynstaganden osv.

En översiktlig genomgång av de viktigare av dessa faktorer och omstän- digheter torde vara lämpligt att nu redovisa. I denna redovisning inlägges emellertid inte någon värdering av den tyngd, varmed den ena eller andra av dessa i olika sammanhang bör hävdas. Ställning härtill får tagas vid de konkreta avgörandena. När dessa i det följande redovisas, lämnas därvid motiveringar varav framgår på vilka grunder beredningens avgöranden träf-

54 fats. I vissa fall får av de redovisade förslagen utläsas hur värderingen av olika inverkande omständigheter utfallit.

Vad först angår beskattningens ändamål må följande anföras. Beskattningens klassiska uppgift är självfallet att finansiera det allmän- nas utgifter. Genom en aktiv budgetpolitik, med av det samhällsekonomiska läget betingad över- eller underbalansering såsom vanlig företeelse, blir frågan om att mer exakt täcka de statliga utgifterna under ett givet budgetår av i viss mån underordnad betydelse. Å andra sidan måste alltjämt, främst genom beskattningen, tillses att staten förbehålles den andel i resurserna som svarar mot aktiviteten inom den offentliga sektorn.

Till den del det handlar om att tillföra det allmänna erforderliga inkoms- ter kvarstår likväl beskattningens klassiska uppgift. Det synes härvid stå klart, att det principiellt inte bör vara inkomsternas storlek som skall av- göra utgifternas omfattning. Beskattningen är enligt sin natur medlet för realiserandet av statsmakternas beslut, må vara att sådana beslut måste fattas under hänsynstagande till medborgarnas beredvillighet att genom högre skatter lämna sin medverkan.

Förut har framhållits att skatteberedningen enligt direktiven inte har att bedöma utgiftssidan i den statliga budgeten utan i stället har att utgå från vad härutinnan gäller. Uppgiften begränsar sig således till att konstruera ett rationellt skatte- och avgiftssystem och inom ramen för detta verkställa önskvärda omfördelningar av skattebördan. Vid detta förhållande saknar beredningen anledning ingå på frågan om beskattningens roll för statens utgiftsfinansiering i vidare mån än nu skett. Häri ligger att beredningen ej har att uttala sig om på vilka områden en lindring eller skärpning av be- skattningen bör sätta in, när så med hänsyn till det statsfinansiella lägets utveckling kan bli aktuellt. Detta betyder å andra sidan inte att ett nytt skattesystem rimligen kan utformas utan hänsynstagande till att detsam- ma smidigt skall kunna anpassas efter ett förändrat statsfinansiellt läge. De brister, som härutinnan kan sägas vidlåda det gällande systemet, måste avhjälpas.

Under senare hälften av 1800-talet började den uppfattningen vinna insteg, att beskattningen vid sidan av sin fiskala uppgift skulle fylla jämväl funk- tionen att verka utjämnande på inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Häri låg ett avståndstagande från den klassiska liberalismens tes att be— skattningen borde vara i detta hänseende neutral.

Uppkomsten och utbredningen av betraktelsesättet att beskattningen skul- le ha en utjämnande effekt _ ursprungligen emanerande från företrädare för den finansteoretiska forskningen _ synes idémässigt vara att se mot bakgrunden av de stora samhällspolitiska problem som dominerade vår världsdel under det slutande 1800-talet, den s.k. sociala frågan. Det indu-

55 striella genombrottet förändrade i hög grad de yttre villkoren för män- niskornas liv. Nya produktionsmedel och metoder skapade förutsättning för en omfattande produktionsutveckling och möjliggjorde därmed också för- bättrade levnadsvillkor. Den redan tidigare ojämna fördelningen av inkomst och egendom mellan olika medborgargrupper uppmärksammades ytterligare. Trycket av de sociala problem, som följde i industrialismens spår, med- förde krav på att beskattningen skulle utnyttjas för att korrigera inkomst- och f örmögenhetsbildningen i samhället.

Denna internationella tendens i avseende å skattepolitikens målsättning aktualiserades i vårt land främst efter den politiska demokratins genom— brott. Några mer konkreta och uttryckliga ställningstaganden i riktning mot ett principiellt godtagande av en dylik målsättning kom emellertid inte omedelbart till stånd. Ännu så sent som år 1928 gjorde bevillningsutskottet t.o.m. ett uttalande som tvärtom måste fattas som ett avvisande av tanke— gångar i antydd riktning. När är 1947 kvarlåtenskapsskatten infördes, re- dovisades å andra sidan uttryckligen uppfattningen att beskattningen borde tillgodose ett egendomsutjämnande ändamål, må så vara att denna upp- fattning inte var allmänt omfattad.

Det bör emellertid hållas i minne, att skattereglerna efter hand erhållit en utformning här åsyftas särskilt den progressiva inkomstbeskattning— ens kraftiga skärpning —— som för tanken till att lagstiftaren inte kan ha stått främmande för önskemålet att nå en viss utjämningseffekt. En pro- gressiv beskattning kan emellertid motiveras utifrån ett annat synsätt, som i praktiken kan vara svårt att särhålla från önskemålet att åstadkomma in- komstomfördelning, nämligen efter maximen om skattebördans fördelning efter förmågan att bära densamma. Slutsatserna kan efter båda tankelin- jerna bli desamma, och den senare principen är den som merendels återgår i de officiella motiveringarna. Det må här lämnas öppet i vad mån inkomst— omfördelningstanken haft influens på besluten.

En annan fråga, som skall här —— om än ytligt —— beröras, är hur kravet på ett skattesystem med direkt och uttryckligt syfte att nå omfördelniugs- effekter kan i dagens läge bedömas. Inledningsvis skulle då alltjämt kunna hävdas, att i ett samhälle med en icke statligt reglerad löne- och inkomst- bildning den progressiva inkomstbeskattningen liksom även förmögenhets— beskattningen ter sig som naturliga komponenter i skattesystemet. Å andra sidan torde utrymmet för ett sådant resonemang vara mindre nu än i tidi- gare skeden. Ett flertal faktorer medverkar härtill och några skall i korthet antydas.

De väsentligaste torde vara den allmänna inkomststegringen samt realise- randet av ett socialpolitiskt program med högt ställda målsättningar.

Genom den inkomstutveckling som skett, och vad därutinnan för fram- tiden kan antagas komma att gälla, har det stora flertalet inkomsttagare på ett helt annat sätt än tidigare tillförsäkrats del i standardutvecklingen. Om

än inkomststatistiken alltjämt utvisar en betydande differentiering i ett senare sammanhang finns anledning att närmare återkomma härtill _— är uppenbart att allt bredare grupper erhållit en vida högre levnadsstandard än vad som gällde tidigare.

Realiserandet av de socialpolitiska målsättningarna har två i samman- hanget väsentliga effekter. Den ena är, att i den mån detta skett med skatte- medel härav automatiskt följt att den större inkomsttagaren i högre grad än den mindre och detta redan vid en proportionell men än mer vid en progressiv beskattning — avstått av sin inkomst för sagda ändamål. Den andra aspekten är att genom socialpolitiken avsevärt förbättrade förutsätt- ningar tillskapats för medborgare i ett på grund av ålder, sjukdom eller annan omständighet utsatt ekonomiskt läge att bibehålla rimliga försörj- ningsmöjligheter. Det kan också konstateras att ju mer dessa transfereringar avser inkomstlösa personer eller medborgare i knappa inkomstförhållanden, desto klarare framträder draget av inkomstutjämning.

Till detta bör också läggas den starkt målmedvetna politik, som åsyftar att bereda alla medborgare möjlighet till full sysselsättning, en politik vari också ingår att underlätta för medborgarna att vid behov övergå till nya sysselsättningsområden. Härigenom har erhållits förbättrade förutsättningar för på längre sikt tryggade ekonomiska förhållanden. I sammanhanget bör även erinras om genomförandet av tilläggspensioneringen.

Vid en mera allmän genomgång av de ändamål, som ett skattesystem bör fylla, möter man även kravet på att beskattningen skall utnyttjas för en kon- junkturstabiliserande ekonomisk politik. Denna aspekt på beskattningen har tilldragit sig egentlig uppmärksamhet först under de senaste decennierna men har å andra sidan vid särskilda tillfällen intagit en central plats i skatte— debatten.

Bakgrunden är självfallet den efter hand framvuxna uppfattningen om statsmakternas uppgift att med den ekonomiska politikens alla tillgängliga medel verka för en utjämning av kon junktursvängningarna i syfte att trygga en hög och jämn sysselsättning. Skatteinstrumentets utnyttjande i detta syfte har alltså i och för sig intet att göra med det statsfinansiella behovet men kan självfallet medföra att detta temporärt kommer i ett delvis annat läge.

I den mån beskattningens uppgift i nu antytt hänseende inskränker sig till att möjliggöra en budgetmässig över— eller underbalansering kan sägas att kravet på skattesystemet är uppfyllt om detta medger tillräcklig grad av flexibilitet. Om ett för högt tryck i samhällsekonomin, eller dess mot— sats, är att återföra på en för stor konsumtionsbenägenhet resp. en för ringa konsumtionsefterfrågan framträder måhända i första hand kravet på ett system som inrymmer en på varor och tjänster inriktad beskattning så konstruerad att den kan ges ett varierande tryck och att förändringar däri

får snabb effekt i det antydda hänseendet. Det finns anledning för bered- ningen att i ett senare sammanhang återkomma till denna fråga vid en dis- kussion av den allmänna varubeskattningens utformning, där en huvud- form, den s. k. mervärdeskatten, riktar sig mot konsumtionen, medan alter- nativen i större eller mindre omfattning inrymmer moment av belastning på investeringarna.

Om åter ett övertryck i samhällsekonomin härrör från investeringssek- torn och, givetvis även, om aktiviteten inom denna sektor bedömes såsom för låg, framkommer önskemålet om regler i skattesystemet, som kan änd- ras så att en påverkan nås. Statsmakterna har, när ett övertryck av detta slag rått, arbetat inom beskattningens ram med sådana åtgärder som sär- skilda investeringsavgifter, inskränkningar i rätten till s.k. vinstreglerande dispositioner och höjning av skattesatserna för aktiebolag och ekonomiska föreningar. I det motsatta läget, med för låg investeringsgrad, är främst att notera frisläppandet av investeringsfonderna och investeringsstimulerande extra avdrag.

Att beskattningen bör utformas så att den inte onödigtvis motverkar det ekonomiska framåtskridandet i samhället är en i och för sig självfallen syn- punkt. Det görs emellertid gällande något därutöver, nämligen att beskatt- ningen bör tilläggas ett mer direkt ändamål att främja produktivitetstillvämt och ekonomiskt framåtskridande. En så allmänt formulerad ändamålsbe— stämning kan möjligen av alla omfattas. När det gäller mer konkreta ställ- ningstaganden i sådant syfte, möter emellertid inte bara svårbedömda utan mången gång även kontroversiella avvägningsfrågor. Sparandet och kapital- bildningen är betydelsefulla faktorer härvidlag och åtgärder ägnade att sti- mulera sådana effekter är givetvis förtjänta av överväganden. Detsamma gäller regler som inte motverkar arbetsviljan eller överhuvud benägenheten till ökade insatser inom produktionsområdet. De problem, som man här möter, präglas ej blott av svårigheten att realistiskt bedöma effekten av olika åtgärder utan även av att lösningar, som från nu angivna synpunkter kan te sig önskvärda, lätt möter invändningar ur andra synvinklar. En an- nan avvägningsfråga är den i vad mån tonvikten skall läggas på regler, som främjar det s.k. företagssparandet, eller på anordningar, som åsyftar spa- rande på annat sätt, och om till äventyrs någon viss balans häremellan bör eftersträvas.

Frågan om produktivitetsfrämjande beskattningsregler i övrigt torde främst hänföra sig till området för företagsbeskattningen i en vidare mening. Hit hör sådant som spörsmålet om nettovinst- eller bruttobeskattning av före- tagen men även frågan om varubeskattningens utformning. I det först— nämnda hänseendet möter man problemet om nettovinstbeskattningen kan anses stimulera ett mindre rationellt ianspråktagande av produktionsresur— serna resp. om man genom en bruttobeskattnings karaktär av kaskadskatt

kan nå en strukturförändring inom näringslivet med ett bättre utnyttjande av dessa resurser som följd. I det senare hänseendet, varubeskattningens ut- formning, hör främst till problemställningen att undersöka huruvida en annan utformning än den gällande kan stärka det svenska näringslivets konkurrenskraft på utlandsmarknaden och även inom landet när konkur— rens råder från främmande företag.

I de nu angivna hänseendena redovisas i detta betänkande vissa ställ- ningstaganden. Åtgärder inom ramen för en fortsatt nettovinstbeskattning av företagen får däremot av företagsskatteutredningen prövas i ett senare betänkande och synpunkter av nu senast antydd art torde då komma under fortsatt bedömande.

Vid en genomgång av de ändamål, som beskattningen helt eller delvis kan anses böra tillgodose, möter man uppenbarligen i och för sig väsentliga synpunkter, beträffande vilka tvekan kan råda om de bör betecknas såsom ingredienser i en ändamålsbeskrivning eller om de skall betecknas såsom krav och önskemål i avseende å beskattningen från en så att säga annan nivå. Vart de systematiskt bör hänföras är emellertid för beredningens ställ- ningstagande till ett reformprogram likgiltigt. Det angelägna är att de ges det beaktande, som kan ifrågakomma. En översiktlig redogörelse skall där- för även i dessa hänseenden lämnas.

Att den internationella aspekten år av väsentlig betydelse vid utform- ningen av ett skattesystem bör i sammanhanget understrykas. Vid en redo- visning av omständigheter som måste influera vid val av skattesystem tor- de vara ofrånkomligt att i åtskilliga hänseenden beakta och dra konsekven— serna av den snabba utvecklingen mot ett ökat internationellt samarbete och beroende. Nyss har berörts det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft och erforderligheten av att med tanke härpå överväga be- skattningens utformning. Problemet inskränker sig emellertid inte härtill. Man möter här även sådant som företagsamhetens och kapitalets ökade rör— lighet och benägenhet att söka sig till områden där de största förtjänstmöj- ligheterna och den bästa förräntnringen kan förväntas men också såsom en följd av arbetskraftens ökade rörlighet den påbörjade utvecklingen i rikt- ning mot harmonisering av sociallagstiftningen och vidgade möjligheter för människor i olika länder att bli delaktiga av de förmåner som gäller inom det land, där de under olika tidsskeden arbetat eller varit bosatta.

Man torde här stå inför början av en utveckling, om vars fortsättning man kan göra vissa antaganden men knappast mer. Att dessa antaganden emellertid kan inverka på utformningen av skattesystemet och reglerna för socialutgifternas finansiering är uppenbart. Häri ligger självfallet inte att det svenska systemet i alla hänseenden måste anpassas till vad i andra län- der gäller eller kan förmodas där komma att gälla. Utrymme finns förvisso för avvikelser, vartill kommer att vårt land, om än litet, kan tänkas i viss

mån medverka till likartade problemlösningar i andra länder. Det saknas inte exempel på något sådant; här kan erinras om den uppmärksamhet i andra länder som de gällande reglerna för maskinavskrivningar och varu- lagervärdering samt för konjunkturinvesteringsfonder inom ramen för en nettovinstbeskattning av företagen rönt. Likväl måste konstateras att det internationella läget på skatte- och avgiftsområdet måste uppmärksammas och påverka konstruerandet av ett nytt skattesystem. I detta sammanhang mä även erinras om vissa internationella avtalsbestämmelser beträffande den indirekta beskattningen.

GATT och andra internationella överenskommelser tillåter restitution av indirekta skatter på export av varor och tjänster med den begränsningen att restitutionen icke får innebära exportsubvention, dvs den restituerade skatten får ej överstiga den faktiska skattebelastningen. Med samma moti— vering förbjudes i princip användning av utjämningsskatter till skydd för inhemsk produktion, vilket innebär att utjämningsskatter på importvaror inte får överstiga skatterna på motsvarande inom landet producerade.

Den nu återgivna principen, vilken Sverige godkänt genom sin anslutning till GATT och EFTA, brukar benämnas destinationslandsprincipen. Inne— börden av denna kan uttryckas jämväl så, att de på varor och tjänster be- löpande indirekta skatterna skall tillfalla det land där konsumtionen äger rum. Den konventionella rätten att restituera indirekt skatt vid export resp. att pålägga den på importvarorna ger uttryck för grunduppfattningen att de indirekta skatterna är att betrakta som konsumtionsskatter.

I den teoretiska diskussionen har ibland framförts tanken att övergå från destinationslandsprincipen till den s.k. ursprungslandsprincipen. Med den senare förstås, att exportlandet, dvs tillverkningslandet, skulle belasta de inom landet producerade varorna med indirekt skatt. Ursprungslandsprin— cipen kan intressera länder, som har för avsikt att genomföra en mycket långt gående harmonisering av sin beskattning. Principen innebär i ett så- dant läge, som endast är tänkbart inom en fast organisation av stater, att man behandlar de ifrågavarande medlemsstaterna som en enhet och sålunda slopar skattegränserna inom området i fråga. Detta förutsätter i sin tur att samma indirekta skatt tillämpas i samtliga medlemsstater och att skatte- fördelningsproblemet mellan staterna löses. Inom EEC har denna fråga ta- gits upp till diskussion men något ställningstagande till förmån för ur- sprungslandsprincipen har ej skett. Däremot har destinationslandsprincipen ej ifrågasatts vid handel mellan EEC och utanförstående stater. Vad beträf— far GATT:s och EFTAzs regler på detta område föreligger ej heller någon uttryckt önskan om ett övergivande av destinations]andsprincipen.

Redan i direktiven uttalas att den synpunkten bör beaktas, att nya regler skall så utformas att i möjlig mån skatteflykt och skattefusk förhindras eller försvåras. Denna problematik, som alltid torde kvarstå hur än ett regel—

system konstrueras, är i avsevärd mån beroende av den kostnad man vill nedlägga på och de fullmakter man vill tillägga en kontrollorganisation; i dessa hänseenden faller bedömandet utanför skatteberedningens uppdrag. Vad som åter kvarstår är önskemålet om regler på det materiella och tek- niska planet, som gör intresset av skatteundandragande mindre och möj- ligheterna av att åstadkomma sådan svårtillgängligare genom beskattningens anknytning till mer uppenbara och lättkontrollerade fakta.

Nåra detta önskemål ligger kravet på ett regelsystem där relationen mel- lan skattens avkastning och kostnaderna för dess administration och upp- börd m. m. _ vare sig dessa faller på det allmänna eller på arbetsgivarna eller de skattskyldiga — ter sig godtagbar.

I ett tidigare sammanhang har antytts att en väsentlig synpunkt i avseende å ett skattesystem måste vara, att detta inrymmer förutsättningar för åstad- kommande av den variation i statsinkomsterna, som betingas av föränd— ringar i det statsfinansiella läget. Här åsyftas alltså inte av tillfälliga kon— junktursvängningar betingade förändringar inom ramen för en stabilise- ringspolitik utan de härav oberoende, långsiktigare förändringarna i det samlade skattetrycket. Det kravet på ett nytt system måste hävdas, att möj— ligheter skall föreligga att smidigt utnyttja regelsystemet i angivna syfte utan att därigenom allvarligare snedvridningar i det samlade skattetryckets relativa fördelning i olika hänseenden inträder. Denna synpunkt torde spela en särskild roll, när det gäller den indirekta beskattningens utformning och reglerna för finansieringen av socialförsäkringen.

Ett annat önskemål är att ernå en sådan konstruktion av systemet, att förändringar i penningvärdet inte automatiskt utlöser förändringar i skat- tetrycket och dettas relativa fördelning. Denna synpunkt torde göra sig sär- skilt gällande i avseende å den direkta beskattningen av fysiska personer.

Vid utformningen av skattesystemet finns också anledning att beakta särskilda principer och normer för skattebördans fördelning mellan och grunderna för dess utmätande hos de olika skattesubjekten. Inom den fi— nansteoretiska doktrinen har dessa spörsmål gjorts till föremål för relativt ingående analyser. Ståndpunkter och uppfattningar, som därvid kommit till uttryck, är väl delvis att se som konstateranden av principer, vilka kan sägas ha varit grundläggande i olika länder och under skilda tidsskeden när skatteregler utformats. Men det bör tillika konstateras att resultatet av dessa analyser understundom spelat en omedelbar roll, när förändringar i skattesystemen övervägts och genomförts. Det är självfallet av intresse att ta del av vad inom doktrinen härutinnan redovisas och detta så mycket mer som redan i beredningens direktiv pekats på att den väsentligaste av de diskuterade principerna, nämligen den om skattebördans fördelning efter förmågan att bära densamma, alltjämt bör vara av utslagsgivande betydelse.

Inom finansvetenskapen har man alltså sökt att utarbeta vissa som ob- jektiva betraktade normer för skattefördelningen i samhället. Dessa normer torde väl, som förut antytts, ha i större eller mindre utsträckning påverkat utformningen av skattesystemet såväl i vårt land som annorstädes. Å andra sidan synes inget lands skattesystem kunna sägas ha konsekvent uppbyggts med tillämpning av den ena eller andra principen. Detta skulle för övrigt ej gärna vara möjligt att åstadkomma, eftersom beskattningens alla mål- sättningar och verkningar ej låter sig täckas in under en abstrakt formu- lerad finansvetenskaplig princip. Detta förhållande medför, att principerna ej kan tillerkännas någon primär och oemotsäglig allmängiltighet som till äventyrs undanskjuter andra krav som må ställas på beskattningen. Be- skattningsprincipernas värde torde kunna sägas ligga däri, att de i vissa konkreta situationer kan ge vägledning och övar ett allmänt inflytande.

Förarbetena till vårt beskattningssystem innehåller sällan några närmare utförda principresonemang i avseende å olika skattefördelningsnormer. Man har i regel nöjt sig med att framhålla att en ökning av beskattningen bör falla på de mest bärkraftiga eller eljest pekat på någon omständighet, som i det särskilda fallet ansetts vara avgörande.

De viktigaste, sinsemellan mera klart avgränsade principerna är de som brukar benämnas intresseprincipen samt skatteförmågeprincipen. Förutom dessa båda brukar inom finansdoktrinen ytterligare en del fördelningsprin- ciper uppställas, vilka dock till sin natur måhända kan ses som varianter på någon av de förutnämnda, t.ex. minsta offerprincipen samt den social- politiska beskattningsprincipen.

En fördelningsprincip, som man här möter, är alltså den s. k. intresse- principen, vilken utgår från att beskattningen bör fördelas på de enskilda samhällsmedborgarna i förhållande till den nytta som envar av dem har av den offentliga hushållningen. En grundläggande tankegång bakom intresse- principen är, att då statsmakterna genom sin verksamhet bidrar till att skydda inkomst- och förmögenhetsbildningen i samhället det allmänna också bör vara berättigat till en proportionell andel av denna. Ett system av pro— portionella avkastnin'gsskatter har —— åtminstone i tidigare skeden _ an- setts ligga i linje med skattefördelning efter intresseprincipen.

Vid utformningen av det nu gällande skattesystemet i vårt land synes in- tresseprincipen på det hela taget ha spelat en tämligen underordnad roll. Otvivelaktigt kan dock vissa drag påvisas som ligger i linje med denna fördelningsnorm.

Vad beträffar den statliga beskattningen lärer det aldrig ha ifrågasatts att fördela hela beskattningen efter intresseprincipen. Detta kan sägas vara ogörligt redan på grund därav att det ej går att uppskatta den enskildes nytta av den totala statsverksamheten. Företrädesvis är det vissa delar av denna verksamhet —— vilka på ett mer entydigt sätt kan sägas komma vissa medborgare eller intressegrupper till godo —— som ansetts böra finansieras

genom en beskattning efter intresse. Exempel härpå erbjuder motorfordons- beskattningen samt den beskattning som föreligger enligt förordningen om skogsvårdsavgift. Av principiellt intresse i detta sammanhang är vidare frågan om socialförsäkringarnas finansiering. De olika sociala försäkring— arna finansierades ursprungligen genom avgifter, som stod i relativt be- stämd relation till förmånerna. I denna finansieringsmetod har emellertid under den följande utvecklingen skett en förskjutning därhän, att numera föreligger ofta inte något fast formellt samband mellan avgifter och för- måner. På sistone har emellertid med viss styrka framförts tankegångar om att kostnaderna för socialförsäkringarna i ökad utsträckning bör bekostas genom avgifter, vilka åtminstone inom vissa gränser borde bestämmas i rela— tion till de förmåner som tillkommer den försäkrade. Tydligt torde vara att i den mån obligatoriska socialförsäkringsavgifter avväges och uttages med hänsyn till avgiftsbetalarens nytta av socialförsäkringen, dessa avgifter kan betraktas som skatter fördelade efter intresseprincipen.

När det åter gäller den kommunala beskattningen torde utrymmet för intresseprincipen, särskilt tidigare, ha varit större. Detta torde i sin tur åtminstone i någon mån sammanhänga därmed, att det kan te sig motiverat att betrakta de relativt små enheter som kommunerna utgör som en eko— nomisk intressegemenskap. Från en dylik utgångspunkt har det, främst i tidigare skeden, hävdats att den kommunala beskattningen borde utformas som ett system av fastighets- och näringsskatter. Främst den kommunala fastighetsbeskattningen _ som dock nu kan sägas vara under avveckling — kan anföras som exempel på intresseprincipens inflytande på skatteför- delningen.

Den andra huvudprincipen för beskattningens fördelning brukar inom fi— nansvetenskapen benämnas skatteförmågeprincipen. Denna princip utgår från att beskattningen bör drabba envar i förhållande till hans ekonomiska bärkraft så, att den innebär ett i princip lika stort offer för alla. Under— stundom kallas därför denna fördelningsnorm också lika—offerprincipen. Skatteförmågeprincipen anses i regel leda till ett inslag av progressiv bc- skattning, där alltså skatteandelen växer snabbare än skatteobjektet.

En svårighet att realisera skatteförmågeprincipen ligger för visso däri, att det ställer sig svårt eller omöjligt att fastställa den olika skatteförmågan för personer i skilda inkomstlägen. Det är ej möjligt att objektivt avgöra hur stor skatteandelen bör vara för en person med högre inkomst jämfört med en person med lägre inkomst för att —— under i övrigt likartade förut- sättningar deras olika skatteförmåga skall vara lika starkt tagen i an- språk. Skatteförmågeprincipen ger en allmän vägledning men inte heller mer.

En större betydelse än för bestämmandet av skattesatserna vid den direkta beskattningen torde skatteförmågeprincipen ha erhållit när det gällt att ut- forma skatteobjektet. Inkomstbegreppets bestämning i vår skattelagstiftning

har sålunda rönt inflytande av skatteförmågeprincipen. Utgångspunkten torde därvid ha varit att vissa inkomster och inkomstslag otvivelaktigt med- för viss skatteförmåga, som bör tas i anspråk för beskattning, medan andra tillskott bedömts på annat sätt. Ett likartat betraktelsesätt torde ha varit avgörande för beräkningen av den skattepliktiga nettoinkomsten (netto- vinsten).

Ett mått på skatteförmågan torde kunna erhållas endast om man tar hän- syn till den samlade inkomsten från olika förvärvskällor. Det ligger därför i linje med skatteförmågeprincipen att beskattningen utformas som en all— män inkomstskatt för fysiska personer och ej såsom ett system av special- skatter, vilka ej medger någon samlad bedömning av den enskildes skatte- förmåga. Skatteförmågeprincipen torde vidare böra föranleda därtill, att ett visst grundbelopp existensminimum i botten av den samlade in- komsten fritages från beskattning i den mån en täckning av detta existens- minimum inte ges genom direkta bidrag från det allmänna. Beskattningen skall vidare vara likformig på det sättet att den träffar alla vilkas inkomst överstiger detta existensminimum. Inkomstbeskattningen av fysiska per- soner torde vidare för att kunna anses ge uttryck för skatteförmågeprin- cipen böra med den inskränkning som nyss antyddes _ utformas så att hänsyn tages till faktorer av olika slag som påverkar den enskildes ekono- miska bärkraft, främst försörjningsförpliktelser. Skatteförmågeprincipen har jämväl lett till att inkomst av kapital betraktas som mer bärkraftig än in- komst av förvärvsarbete; den särskilda skatten å förmögenheten är att se mot denna bakgrund.

Det synes således vara främst vid utformningen av den direkta beskatt- ningen av fysiska personer som utrymme kan beredas för beaktande av skatteförmågeprincipen. Vid en konsumtionsbeskattning synes i praktiken annat hänsynstagande till skatteförmågan ej vara möjligt än det som ligger i beskattningens allmänna tyngd. S.k. lyxskatter kan visserligen finna sin motivering i skatteförmågan, men avkastningsmässigt är de av ringa be- tydelse, vartill kommer den förskjutning i betraktelsesättet i avseende å be- greppet lyxvaror eller i allt fall mer umbärliga varor som följt med den all- männa standardutvecklingen.

Av övriga fördelningsprinciper för beskattningen må här endast nämnas den s. k. minsta offerprincipen samt den s. k. socialpolitiska beskattnings— principen. Enligt den förstnämnda principen, som utgår från den utilita- ristiska tesen om största möjliga nytta för största möjliga antal människor bör beskattningen fördelas så, att den medför minsta möjliga uppoffring för samhällsmedlemmarna. Man utgår från att ju större inkomst en person har desto mindre nytta medför varje nytt inkomsttillskott. Härav följer att det innebär mindre uppoffring för en större inkomsttagare att avstå från en skatteandel än för en mindre så länge den förres inkomst överstiger den senares. Teoretiskt kan därför denna princip åberopas till stöd för att genom

en konfiskatorisk beskattning till statskassan indra inkomster utöver ett visst belopp även om i praktiken bl.a. hänsyn till sparandet lett till att denna tanke ej realiserats. — Den socialpolitiska beskattningsprincipen utgår från att genom beskattningen bör korrigeras orättvisor i inkomstfördelningen. Denna princip, som fick sin utformning i samband med att beskattningen ansågs böra fullfölja en egendomsutjämnande funktion, utgår från att innan skattefördelningen göres skall vissa såsom icke berättigade ansedda in- komster bortbeskattas. Som exempel på sådana brukar anföras oförtjänta värdestegringar, krigskonjunkturvinster o.d. Därefter skall beskattningen fördelas så att den omfördelar nationalinkomsten till förmån för mindre inkomsttagare. Den socialpolitiska beskattningsprincipen torde för vårt lands vidkommande ha varit av viss betydelse företrädesvis med avseende å frågan om socialförsäkringarnas finansiering. Åtminstone tidigare har det ju häv— dats, att socialförsäkringarna borde finansieras på sådant sätt att det åstad- koms en vertikal inkomstomfördelning olika inkomstgrupper emellan.

Intresse- och skatteförmågeprinciperna företer den olikheten i förhål- lande till de senast angivna beskattningsnormerna att de förra principiellt godtar och utgår från den bestående egendomsfördelningen i samhället, me- dan detta ej är fallet med de senare.

KAPITEL6

Inkomstförhållandena

I nkomstutveckling och inkamstfördelning

Som underlag för ett bedömande av avvägningen mellan uttaget av direkt och indirekt skatt samt socialförsäkringsavgifter måste föreligga kännedom om inkomstnivån och inkomstfördelningen i samhället. I förevarande kapitel har för ett antal år sammanställts vissa uppgifter i nu avsedda hänseenden. Beräkningarna bygger på statistiska centralbyråns årliga inkomststatistik. I denna statistik, som utgår från uppgifterna i de allmänna självdeklaratio- nerna, medtages emellertid blott sådana personer som haft inkomster över viss nivå. Inkomster, som ej är skattepliktiga, t. ex. barnbidrag, sj ukpenning— ersättningar och olika slag av socialunderstöd, framkommer inte i denna statistik.

De inkomstår för vilka uppgifter sammanställts är 1948, 1953, 1957, 1961, 1964 och 1970. Inkomsterna under år 1948 var de första, varå gällan— de förordning om statlig inkomstskatt tillämpades. Åren 1953 och 1957 påverkades uttaget av inkomstskatt av mera väsentliga förändringar i in- komstbeskattningen. År 1961 är det senaste är, för vilket fullständig inkomst— statistik finns tillgänglig. År 1964 bildar utgångspunkt för beredningens kal— kyler i skilda hänseenden, och år 1970 förutsättes vara det första år, då det av beredningen framlagda förslaget i dess helhet trätt i kraft. För sist- nämnda båda är redovisas självfallet beräknade belopp. Framräkningen av inkomstfördelningen har skett på så sätt, att den faktiska pris- och inkomst— utvecklingen från år 1961 till år 1963 i möjlig mån beaktats. För åren där- efter fram till år 1970 har räknats med en penningvärdeförändring av två procent per år och en realinkomstökning av tre procent per år. Vidare har de totala inkomsterna antagits stiga —— förutom med de angivna fem pro- centenheterna med 0,85 procent per är, huvudsakligen beroende på en be- räknad ökning av antalet inkomsttagare. Stegringen av de nominella in— komsterna per inkomsttagare har antagits ske likformigti samtliga inkomst— klasser.

Medelinkomsten för makar gemensamt (och med dem jämställda) resp. ensamstående 'har under den undersökta perioden utvecklats eller kan be- räknas utveckla sig på sätt framgår av tabell 9.

66 Tabell 9. Medelinkomsten 1948—1970

År Äktenskap Ensamstående Samtliga kr. kr. (tax.enh.) kr.

1948 7 300 3 600 5 300 1953 11 000 5 600 8 300 1957 14 000 G 800 10 500 1961 18 300 8 300 13 300 1964 22 100 9 900 16 000 1970 29 900 13 300 21 900

Såsom tabellen utvisar kan de nominella medelinkomsterna för såväl gifta som ensamstående år 1970 antas bli i runt tal fyra gånger så höga som år 1948.

För att få en uppfattning om hur medelinkomsterna efter eliminering av penningvärdeförändring kan beräknas utveckla sig fram till år 1970 har i tabell 10 de förut angivna siffrorna för åren 1953—1970 omräknats med hjälp av 1949 års konsumentprisindex, så att beloppen avser enhetligt penningvärde.

Av tabell 10 framgår, att realinkomsterna fram till år 1970, jämfört med inkomstförhållandena år 1948, kan beräknas bli ungefär fördubblade. Den nominella inkomstökningen mellan de båda åren kan alltså till ungefär hälf— ten tillskrivas reell standardökning och till återstoden penningvärdeför— ändring.

I syfte att belysa inkomstfördelningen lämnas i tabellerna 11 och 12 uppgifter om antalet inkomsttagare i olika inkomstklasser under de år som sammanställningen omfattar.

För att underlätta en jämförelse de olika åren emellan har uppgifterna i sistnämnda tabeller omräknats i tabellerna 13 och 14 till att utvisa den pro- centuella fördelningen av inkomsttagarna på inkomstklasser.

Av tabellerna 11 och 13 framgår, att den nominella inkomstnivån för den statistiska enheten äktenskap väsentligt stigit sedan år 1948 samt att den kan beräknas komma att stiga ytterligare fram till år 1970. Detsamma gäller —— ehuru i mindre grad de reala inkomsterna. Medan år 1948 drygt 32 pro-

Tabell 10. Realinlcomsiens utveckling 1948—1970

Äktenskap Ensamstå- Samtliga _

År kr ende, kr (tax. enh.), kr Index 1948 7 300 3 600 5 300 981 1953 8 400 4 300 6 400 128 1957 9 500 4 600 7 100 145 1961 11 000 5 000 8 000 163 1964 12 100 5 400 8 800 179 1970 14 600 6 500 10 700 201

1 Beräknat med hjälp av äldre indexserier.

Tabell 1]. Antalet äktenskap fördelade på inkomstklasser

År Inkomstklass 1948 1953 1957 1961 1964 1970

_ 3 000 177 100 72 600 40 900 22 700 14 300 6 000 3 000— 4 000 134 800 72 900 56 200 22 700 14 100 7 800 4 000—- 5 000 187 800 76 400 65 900 49 200 23 700 9 800 5 000— 6 000 241 500 86 700 62 600 55 800 43 000 12 800 6 000— 7 000 215 400 109 200 64 500 52 300 48 200 24 700 7 000— 8 000 159 700 136 300 74 800 46 300 45 200 34 800 8 000— 9 000 87 900 49 400 41 400 37 500 9 000— 10 000 j 186 800 326 000 104 000 55 100 39 400 37 300 10 000— 12 000 94 100 250 500 243 900 141 000 91 600 65 900 12 000— 15 000 65 300 227 000 329 700 273 600 182 600 94 700 15 000; 20 000 43 000 160 500 317 300 413 000 400 400 224 200 20 000— 30 000 26 800 79 800 194 000 397 600 530 000 601 900 30 0004 50 000 11 100 23 000 50 900 154 100 276 700 585 100 50 000—100 000 4 100 7 000 14 600 24 100 50 900 162 800 100 000— 900 1 400 2 500 4 700 7 300 17 600 Summa 1 548 400 1 629 400 1 709 800 1 761 700 1 808 900 1 923 100

cent hade inkomster om högst 5 000 kr., beräknas blott 9 procent år 1970 ha inkomster som understiger 10 000 kr. (En inkomst som år 1948 uppgick till 5 000 kr. kan år 1970 med hänsyn till förändringen i penningvärdet antas motsvara ca 10 000 kr.) År 1948 hade ca 84 procent inkomster understigande 10 000 kr. År 1970 beräknas blott 29 procent ha inkomster under 20 000 kr.

Av tabellerna 11 och 13 kan vidare utläsas, att år 1948 en fjärdedel av de gifta inkomsttagarna hade inkomster understigande ca 4 400 kr., medan lika stor andel hade inkomster som översteg ca 8 500 kr. Den mellanliggande hälften av äktenskapen hade således inkomster mellan 4 400 och 8 500 kr.

Tabell 12. Fördelningen av ensamstående på inkomstklasser

År Inkomstklass 1948 1953 1957 1961 1964 1970

_ 3 000 926 600 461 000 370 600 259 500 143 300 61 200 3 000_ 4 000 290 900 209 300 204 900 221 200 200 100 80 100 4 000— 5 000 225 500 173 400 156 200 168 400 181 200 150 000 5 000— 6 000 157 700 163 300 137 500 136 400 140 100 142 100 6 000— 7 000 93 200 153 800 125 500 114 500 117 900 125 200 7 000— 8 000 47 400 131 300 123 300 105 800 100 900 102 300 8 0004 9 000 116 500 104 300 94 300 90 200 9 000— 10 000 i 38 800 174 500 100 100 100 500 90 000 79 600 10 000— 12 000 17 900 75 400 151 300 177 400 170 900 142 600 12 000— 15 000 10 100 38 200 110 700 186 500 220 100 199 100 15 000— 20 000 5 600 18 600 47 400 130 300 213 300 281 700 20 000— 30 000 3 400 8 800 17 900 49 500 103 700 264 900 30 000— 50 000 1 500 2 500 4 900 11 000 23 000 72 100 50 000—100 000 600 900 1 500 2 300 4 000 10 800 100 000— 100 200 300 500 800 1 700 Summa 1 819 500 1 611 200 1 668 600 1 768 200 1 803 600 1 803 600

Tabell 13. Den procentuella fördelningen av antalet äktenskap på inkomstklasser

År 1948 | 1953 | 1957 1961 1964 1970 Inkomstklass Index (år 1949: 100) 98 128 145 163 179 201

3 000 11,4 4,5 2,4 1,3 0,8 0,3 3 000— 4 000 8,7 4,5 3,3 1,3 0,8 0,4 4 000— 5 000 12,1 4,7 3,8 2,8 1,3 0,5 5 000— 6 000 15,6 5,3 3,7 3,2 2,4 0,7 6 000— 7 000 13,9 6,7 3,8 3,0 2,6 1,3 7 000— 8 000 10,3 8,4 4,4 2,6 2,5 1,8 8 000— 9 000 5 1 2,8 2,3 2,0 9 000— 10 000 l 12'1 20'0 6:1 3,1 2,2 1,9 10 000— 12 000 6,1 15,4 14,3 8,0 5,1 3,4 12 000— 15 000 4,2 13,9 19,3 15,5 10,1 4,9 15 000— 20 000 2,8 9,8 18,6 23,4 22,1 11,7 20 000— 30 000 1,7 4,9 11,3 22,6 29,3 31,3 30 000— 50 000 0,7 1,4 3,0 8,7 15,3 30,4 50 000—100 000 0,3 0,4 0,8 1,4 2,8 8,5 100 000— 0,1 0,1 0,1 0,3 0,4 0,9 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

År 1964 beräknas motsvarande hälft av dessa ha inkomster mellan 13 500 och 27 000 kr. och år 1970 mellan 18 500 och 36 700 kr. Relationen mellan det högre och det lägre beloppet är för vart och ett av de- nämnda tre åren ungefär densamma, nämligen 2 : 1.

Tabell 14. Den procentuella fördelningen av ensamstående på inkomstklasser.

År 1948 | 1953 | 1957 1961 I 1964 1970 Inkomstklass Index (år 1949: 100) 98 128 | 145 163 | 179 201

—— 3 000 50,9 28,6 22,2 14,7 7,9 3,4 3 000— 4 000 16,0 13,0 12,3 12,5 11,1 4,5 4 000— 5 000 12,4 10,8 9,4 9,5 10,1 8,3 5 000— 6 000 8,7 10,1 8,2 7,7 7,8 7,9 6 000— 7 000 5,1 9,5 7,5 6,5 6,5 6,9 7 000— 8 000 2,6 8,1 7,4 6,0 5,6 5,7 8 OOO—— 9 000 ] 2 1 10 8 7,0 5,9 5,2 5,0 9 000— 10 000 ' ” 6,0 5,7 5,0 4,4 10 000— 12 000 1,0 4,7 9,1 10,0 9,5 7,9 12 000— 15 000 0,6 2,4 6,6 10,6 12,2 11,0 15 000— 20 000 0,3 1,2 2,8 7,4 11,8 15,6 20 000— 30 000 0,2 0,5 1,1 2,8 5,8 14,7 30 000— 50 000 0,1 0,2 0,3 0,6 1,3 4,0 50 OOO—100 000 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,6 100 000— 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

För att ytterligare ge en grov bild av fördelningen av inkomsterna inom gruppen gifta må följande siffror anföras. Den fjärdedel av äktenskapen, som år 1948 hade de lägsta inkomsterna, representerade ungefär 10 pro- cent av den totala inkomstsumman för ifrågavarande statistiska enhet; den fjärdedel som år 1948 hade de högsta inkomsterna representerade ca 47 procent av den totala inkomstsumman. År 1970 har motsvarande andelar beräknats uppgå till 10 resp. 45 procent. Den mellanliggande hälften av äktenskapen representerar således 43 resp. 45 procent av den totala in- komstsumman för gifta åren 1948 och 1970.

Någon större förändring i den nominella inkomstfördelningen inom grup- pen gifta har således inte skett sedan år 1948 och *har ej heller beräknats komma att äga rum fram till år 1970.

Av tabellerna 12 och 14 framgår, såvitt avser gruppen ensamstående, att av dessa hade år 1948 25 procent inkomster som understeg ca 1 800 kr, medan lika stor andel av dessa inkomsttagare hade inkomster överstigande 4 600 kr. Hälften av de ensamstående inkomsttagarna hade således inkomster mellan 1 800 och 4 600 kr. Åren 1964 och 1970 beräknas motsvarande hälft av de ensamstående inkomsttagarna ha inkomster mellan 4 600 och 13 500 kr. resp. mellan 6 100 och 18 100 kr.

Den fjärdedel av de ensamstående inkomsttagarna, som år 1948 hade de lägsta inkomsterna, representerade ca 9 procent av den totala inkomst- summan för denna grupp. År 1970 kan motsvarande andel beräknas utgöra 8 procent. Den fjärdedel av de ensamstående inkomsttagarna, som hade de högsta inkomsterna år 1948, representerade ca 49 procent av den totala inkomsten för ensamstående. År 1970 kan motsvarande andel beräknas bli lika stor. Den mellanliggande hälften av de ensamstående inkomsttagarna representerar således 42 resp. 43 procent av den totala inkomstsumman för ensamstående åren 1948 och 1970. Någon nämnvärd förändring i den nominella inkomstfördelningen har således ej heller skett i vad gäller de ensamstående.

I en vid betänkandet fogad bilaga 2 redovisas vissa ytterligare statistiska uppgifter angående inkomstfördelningen.

Det hade givetvis varit av värde att kunna ange inkomstfördelningen efter direkt skatt (disponibel inkomst) under de olika åren samt att därvid även beakta betydelsen av inkomstöverföringar för personer i olika inkomst- lägen 1n.1n. Då inkomstöverföringar till betydande belopp emellertid är av icke skattepliktig natur och därjämte tillfaller personer i vitt skilda in- komstlägen, har några mer utförda beräkningar i detta hänseende ej gjorts. Några uppgifter skall dock lämnas. Marginalskatten för den statliga in- komstskatten vid en årsinkomst av 4 400 kr. för gift inkomsttagare utgjorde år 1948 11 procent, medan marginalskatten efter nu gällande skatteska-

la vid en årsinkomst av 13500 kr. år 1964 utgör 10 procent och vid en inkomst av 18 500 kr. år 1970 likaledes 10 procent. Vid en inkomst av 8500 kr. för gift inkomsttagare utgjorde marginalskatten år 1948 ca 16 procent, medan marginalskatten efter nu gällande skatteskala vid en års- inkomst av 27 000 kr. år 1964 utgör 30 procent och vid en årsinkomst av 36 700 kr. år 1970 38 procent. Även om skattebelastningen under hand ökat —— relativt sett _ på mindre inkomster, bl.a. på grund av att ortsavdraget höjts blott obetydligt i förhållande till stegringen i den allmänna inkomst- nivån, torde dock. de anförda siffrorna ge vid handen, att en större del av de högre inkomsterna än av de lägre genom progressiviteten i den statliga inkomstskatten för närvarande och även framdeles kommer att få avstås i skatt jämfört med vad som gällde år 1948. Detsamma gäller beträffande ensamstående inkomsttagare. De ovan anförda siffrorna för gifta har sammanställts i följande tablå.

Årsinkomst . Årsinkomst . _ År (undre kvartil- Margng/alskatt (övre kvartil— Margng/alskatt värdet), kr '0 värdet), kr 0 1948 .......... 4 400 11 8 500 16 1964 .......... 13 500 10 27 000 30 1970 .......... 18 500 10 36 700 38

I tabell 15 har medxianinkomsten —— dvs. det inkomstbelopp som halva an- talet inkomsttagare minst uppnår och som den andra hälften av dessa ej uppnår — för gifta resp. ensamstående ställts i relation till medelinkomsten under de ifrågavarande sex åren. Av tabellen framgår, såvitt avser de gifta inkomsttagarna, att mellan åren 1948 och 1957 en något större ökning —— relativt sett —— ägt rum av de lägre inkomsttagarnas än av de högre inkomst- tagarnas inkomster. För tiden därefter har inkomstökningen skett resp. har beräknats ske likformigt i alla inkomstlägen. _— För de ensamstående har inte några större förändringar i angivet hänseende ägt rum och har ej heller beräknats komma att ske fram till år 1970.

Tabell 15. Förhållandet mellan median- och medelinkomst 1948—1970

Äktenskap Ensamstående Å” Medianin- Medelin- Kol. 2 i % Median- Medelin- Kol. 5 i % komst kr komst kr av kol. 3 inkomst kr komst kr av kol. 6 1 2 3 4 5 6 7 1948 6 150 7 300 84 2 950 3 600 82 1953 9 600 11 000 87 4 750 5 600 85 1957 12 500 14 000 89 5 750 6 800 85 1961 16 300 18 300 89 6 850 8 300 83 1964 19 500 22 100 88 8 200 9 900 83 1970 26 600 29 900 89 11 000 13 300 83

7 1 De låga inkomsttagarna

Statistiska centralbyrån har verkställt en undersökning av personer som åren 1958 och 1959 hade låga inkomster. Undersökningens främsta syfte var att belysa om de som hade en låg deklarerad inkomst utgjorde en svag inkomstgrupp i skatte- och socialpolitisk mening.

Med låg inkomst avsågs i undersökningen i fråga om ensamstående en sammanräknad nettoinkomst enligt inkomststatistiken understigande 6 000 kr. och i fråga om makar en sammanlagd sammanräknad nettoinkomst un- derstigande 10000 kr. Till gruppen låga inkomsttagare räknades således även de som ej återfanns i inkomststatistiken.

Undersökningen omfattade personer i åldern 17—66 år eller, såvitt avsåg makar, sådana äktenskap, där mannen tillhörde denna åldersgrupp. Perso- ner som uppbar ålderspension från folkpensioneringen medtogs ej.

Låg linkomst med ovan angiven definition och avgränsning i åldershän- seende hade 772000 ensamstående personer eller ca 52 procent av hela antalet ensamstående i dessa åldrar. Av dessa befann sig 416 000 i åldern 17—24 år och 100 000 i åldern 60—66 år. Drygt 67 procent av de ensam— stående med låg inkomst tillhörde således dessa åldersgrupper.

Av hela antalet ensamstående med låg inkomst hade ca 527 000 sådan inkomst på grund av någon av nedan angiva orsaker (i samtliga fall hade inkomst inte åtnj utits under hela året).

Antal %

1) Militärtjänst .............................. 49 000 9 2) Studier ................................... 155 000 29 3) Sjukdom ................................. 183 000 35 4) Arbetslöshet .............................. 52 000 10 5) Hushålls- och vårdnadsuppgifter ............ 38 000 7 6) In- eller utträde på arbetsmarknaden ....... 13 000 3 7) Andra uppgifter eller uppgift saknas ........ 37 000 7 Summa 527 000 100

Grupperna vid 3) och 4) torde i flertalet fall ha uppburit sjukpenning eller arbetslöshetsunderstöd, d.v.s. icke skattepliktig inkomst som alltså inte återspeglas i inkomststatistiken. De återstående grupperna utgjordes av frånsett värnpliktiga och studerande ett relativt litet antal inkomst- tagare.

Kvarstående ensamstående inkomsttagare vilka arbetat under hela året — utgjorde 245 000. Av dessa hade 35 000 anställning i hushåll el. likn. och lika många tillhörde gruppen jordbruksarbetare m. fl. En tredje grupp, omfattande 25000 inkomsttagare, utgjordes av lärlingar. I fråga om de två första grupperna torde låg inkomst i många fall ha hängt samman med låg värdering vid taxeringen av naturaförmåner. Många av dessa inkomst- tagare torde dessutom haft anställning i föräldrarnas företag varför deras inkomstförhållanden inte utan vidare var jämförbara med andra inkomst— tagares. Övriga ensamstående, som arbetat hela året men ändock hade låg

inkomst, återfanns till stor del bland butiks- och kontorsanställda samt inom kategorin egna företagare. I fråga om de senare kan låg deklarerad inkomst ha sin förklaring i variationen i årsinkomst mellan olika är och måhända i låg värdering vid inkomsttaxeringen av naturaförmåner eller i de förmån- liga reglerna för avskrivning å inventarier o. d.

Under 10 000 kr. i sammanräknad nettoinkomst enligt inkomststatistiken hade 339 000 gifta par, där mannen var i åldern 17—66 år, eller drygt 21 pro- cent av hela antalet gifta par. Något över en tredjedel av de låga inkomst- tagarna hade sin huvudsakliga inkomst från jordbruksfastighet eller rörelse.

Av hela antalet gifta par med låg inkomst hade 163000 låg inkomst på grund av någon av följande orsaker (i samtliga fall hade inkomst ej åtnjutits under hela året).

Antal %

1) Militärtjänst ............................. 9 000 6 2) Studier ................................... 4 000 2. 3) Sjukdom ................................. 103 000 63 4) Arbetslöshet .............................. 28 000 17 5) Hushålls- och vårdnadsuppgiftcr ............ 1 000 1 6) In- eller utträde på arbetsmarknaden ....... 7 000 4 7) Andra uppgifter eller uppgift saknas ........ 11 000 '7 Summa 163 000 100

Av dessa 163 000 gifta par hade 131 000 eller 80 procent låg inkomst på grund av sjukdom eller arbetslöshet. För dem torde liksom för motsvarande grupper av ensamstående gälla, att de regelmässigt uppburit ej skattepliktig sjukpenning eller arbetslöshetsunderstöd. Antalet återstående gifta par med låg inkomst och vilka ej haft inkomst hela året utgjorde 32 000.

Antalet gifta par med låg inkomst, som haft sysselsättning hela året, upp- gick till 176 000. Av dessa hade inte mindre än 123 000 åtnjutit företagar- inkomst. Som ovan framhållits torde vid taxeringen redovisad låg inkomst för företagarna i många fall kunna förklaras med variationen i årsinkomst olika är emellan och med att naturaförmåner kan ha värderats lågt; även reglerna för lagervärdering och avskrivning å inventarier kan härvidlag ha spelat en roll.

Sammanfattningsvis torde av undersökningen framgå, att det endast. i ett relativt litet antal fall förhåller sig så, att personer med låg deklarerad in— komst också är hänvisade till att leva uteslutande på denna inkomst.

I nko mstöue rföringar

Uppenbart är att den relativa tyngden i beskattningen sådan den framträ- der vid en analys av skattebördans fördelning ger ett ofullständigt uttryck för graden av standardutjämning genom finanspolitiska åtgärder. En be- tydande del av det allmännas inkomster i form av skatter och avgifter återföres — ej sällan omedelbart och i form av kontanta utbetalningar _

till medborgarna i form av samhälleliga förmåner av skilda slag. Dylika inkomstöverföringar (transfereringar) förekommer i betydande omfatt- ning på flera områden inom ramen för det offentligas verksamhet men i alldeles särskild grad på social— och familjepolitikens områden. Inkomst- överföring eller transferering kan definieras såsom en överföring av me— del till den icke statliga sektorn utan att direkt motprestation i form av varor eller tjänster ifrågakommer. Med denna allmänna bestämning kan till området för transfereringar hänföras ett stort antal poster på den statliga budgetens utgiftssida av vitt skilda slag och av växlande storleksordning. Om såsom ett exempel tages inkomstöverföringarna budgetåret 1962/63, kan dessa totalt beräknas omfatta ca 9 100 miljoner kr. eller drygt 50 procent av driftbudgetens utgiftsposter. Alltefter art och ändamål kan inkomst- överföringarna fördelas i grupper. En sådan gruppering är den i direkta och indirekta. De direkta inkomstöverföringarna utgöres dels av sådana som tillföres enskilda personer omedelbart eller genom kommunernas för- medling, dels av sådana som tillföres kommuner eller Vissa andra rätts- subjekt i och för deras verksamhet. Såsom indirekta inkomstöverföringar betecknas sådana som i vart fall i första hand tillföres företagssektorn men som på längre eller kortare sikt kan antas komma konsumenterna tillgodo i form av lägre priser, t. ex. jordbrukets subventionering.

I förevarande sammanhang är av intresse främst de direkta inkomst— överföringarna och av dessa i första hand sådana som utbetalas till en- skilda personer. Inkomstöverföringar av denna typ svarade budgetåret 1962/63 för en totalsumma av ca 4 600 miljoner kr. eller drygt 25 procent av driftbudgetens utgifter. De i särklass mest betydelsefulla posterna av denna typ av inkomstöverföringar var bidrag till folkpensioneringen (ca 2980 mkr), allmänna barnbidrag (ca 960 mkr), bidrag till sjukkassor m. 111. (ca 330 mkr), bidrag till erkända arbetslöshetskassor (ca 60 mkr), studiebidrag och stipendier av olika slag (ca 170 mkr).

En avsevärd del av de direkta inkomstöverföringarna (budgetåret 1962/63 mer än 3 200 mkr) tillföres kommunerna för deras verksamhet av skilda slag framförallt på skolväsendets och åldringsvårdens områden.

De direkta inkomstöverföringarna till enskilda kan avse förmåner av mer eller mindre generell natur.

I samtliga fall krävs att den som skall få åtnjuta en inkomstöverföring uppfyller vissa fastställda krav, t. ex. viss ålder, sjukdom, moderskap e. (1.

För de största inkomstöverföringarna räcker det med att dessa objek- tivt konstaterbara krav är uppfyllda (större delen av folkpensioneringen, barnbidrag, arbetslöshetsersättning och allmänna studiebidrag). Vissa in- komstöverföringar är emellertid inkomstprövade, dvs. de utgår endast till personer, som ej uppnår en viss inkomstgräns. Exempel på inkomstöver- föringar av detta slag är bidrag till bostadsförbättringar, naturastipendier till studerande, mödrahjälp och fri rättegång. Av de statliga inkomstöverföring-

arna till enskilda representerar dock denna typ en förhållandevis liten del (ca 2 % ).

Det ligger i sakens natur att transfereringarna förutsätter ett motsva- rande uttag av skatter och avgifter. På grund av deras skiftande karaktär och med hänsyn till svårigheten att ange vilka skatter och avgifter, som är föranledda just av inkomstöverföringarna, är det svårt att objektivt fast- ställa nettoresultatet av denna verksamhet för olika grupper och enskilda. De inkomstprövade förmånerna innebär i vart fall en överföring av inkoms- ter från större till mindre inkomsttagare. Beträffande övriga inkomstöver- föringar kan påpekas att även om dessa betraktas som finansierade av en mot inkomsten proportionell avgift, de likväl får en viss inkomstutjämnande effekt om förmånerna utgår som fasta belopp per capita. Större inkomst- tagare får då betala ett större belopp för samma förmån än mindre inkomst- tagare. Häni ligger självfallet en standardutjämning olika medborgargrupper emellan, som betingas på en gång av skatte— eller avgiftsuttaget och av de uppburna medlens destination.

KAPITEL 7

Avvägnjngen mellan direkt och indirekt beskattning samt socialförsäkringsavgifter

Av central betydelse är frågan om den avvägning mellan direkt och indi- rekt beskattning samt socialförsäkringsavgifter, som från skilda synpunk- ter —— samhällsekonomiska och statsfinansiella, sociala och administrativa _ kan framstå såsom den lämpligaste i ett reformerat skattesystem. Det ställningstagande, som i detta hänseende ifrågakommer, måste ske under beaktande av fördelningen av det totala uttaget av skatter och avgifter mellan medborgare i olika inkomstlägen. Den närmare utformningen av reglerna särskilt för den direkta skatten men även för socialförsäkrings— avgifterna kan i viss omfattning anpassas efter tyngden i den indirekta beskattningen i syfte att ge det totala skatte- och avgiftsuttaget den öns- kade fördelningen medborgarna emellan. Den grundläggande uppdelningen på systemets tre huvudkomponenter blir likväl av stor betydelse. I det sagda ligger också att omfånget av uttaget inom något delområde ej kan bedömas isolerat.

Vid en inkomstbeskattning föreligger alltid relation mellan inkomst och skattebelastning och en ändring i inkomstens storlek medför en ändrad be- lastning. Vid en generell indirekt beskattning av konsumtionen föreligger samband mellan konsumtionsutgifter och skattebelastning och en ändring i storleken av dessa utgifter medför ändring i belastningen. Uttaget av social- försäkringsavgifter kan bestämmas i princip utifrån andra relationer, såsom sambandet mellan förmån och avgift inom socialförsäkringen, utjämning av inkomsten tidsmässigt sett etc. Det mönster efter vilket en direkt eller in— direkt beskattning eller ett uttag av socialförsäkringsavgifter påverkar den enskildes disponibla inkomster eller konsumtionsutgifter kan följaktligen förutsättas bli olika alltefter den typ av pålaga som anlitas. Med hänsyn här- till måste —— som nyss framhölls —— behandlingen av avvägningsproblemet omfatta alla de angivna komponenterna samt den inbördes relativa fördel- ningen mellan olika finansieringstyper bedömas med hänsyn tagen till den totala belastningen för inkomsttagare av olika kategorier och i skilda in- komstlägen.

Någon allmänt erkänd norm för en bestämd fördelning av det totala skatte— och avgiftsuttaget mellan direkta och indirekta skatter samt so-

cialförsäkringsavgifter torde ej kunna uppställas. En tillbakablick på det svenska skattesystemets uppbyggnad visar, att avvägningen mellan dessa olika finansieringsformer varierat från tid till annan. Ännu vid 1800-talets slut erhöll staten sina huvudsakliga inkomster av tullmedel och speciella konsumtionsskatter, dvs. främst genom en indirekt beskattning. Så blev förhållandet ännu lång tid efter det att en allmän inkomstskatt genom- förts i början av 1900-talet även om den direkta beskattningen successivt växte i betydelse. Socialförsåkringsavgifter såsom en självständig finan- sieringsform tillkom i samband med socialförsäkringarnas framväxt och dessa avgifter har därefter kommit att få väsentligt ökad betydelse genom socialförsäkringens utbyggnad och förbättring.

Utvecklingen under de senast förflutna årtiondena har kännetecknats av stegrat behov av inkomster för det allmänna, vilket länge tillgodosågs inom ramen för den statliga och kommunala inkomstbeskattningen. Nämnas kan, att år 1900 uttogs indirekta skatter till en andel motsvarande 4,5 pro- cent och direkta skatter motsvarande 2,9 procent av bruttonationalproduk- ten; socialförsäkringsavgifter ifrågakom ej. År 1948 utgjorde motsvarande andel för den indirekta beskattningen 7,8 procent, för den direkta beskatt- ningen 13,5 procent samt för socialförsäkringsavgifterna 1,2 procent. År 1963 beräknas de indirekta skatterna uppgå till 10050 miljoner kr., dvs. till 11,5 procenrt av bruttonationalprodukten, medan den direkta beskattningen beräknas till 14 500 miljoner kr. motsvarande 16,7 procent av bruttonational- produkten och socialförsäkringsavgifterna till 4800 miljoner kr. eller 5,5 procent av bruttonationalprodukten.

Bakom den antydda utvecklingen ligger en serie av skilda skatte- och utgiftsbeslut, av vilka de senare i ej obetydlig utsträckning avsett refor- mer på socialförsäkringsområdet. Avvägningen mellan direkt och indirekt beskattning försköts på ett mer avgörande sätt framförallt genom infö- randet av den allmänna omsättningsskatten fr.o.m. år 1960 och därefter beslutad höjning av denna. Av reformerna på socialförsäkringsområdet av beskaffenhet att inverka på omfattningen av uttaget av avgifter skall i detta sammanhang endast erinras om genomförandet av tilläggspensio- ringen fr.o.m. år 1960.

Ett ställningstagande till frågan om den lämpliga avvägningen mellan olika finansieringsformer röner, såsom nämnts, inverkan av ett flertal fak- torer, t. ex. omfattningen av det totala skatte- och avgiftsuttaget, inkomst- nivån och inkomstfördelningen, den ekonomiska och sociala politiken etc. Härmed är också klart, att förhållanden, som kan ha förelegat vid en gi- ven tidpunkt, förändras allteftersom den ekonomiska och sociala utveck- lingen i samhället fortskrider, varigenom de sakliga motiv som tidigare må .ha funnits för en viss avvägning kan komma att förlora i styrka. Nya syn- punkter och värderingar blir aktuella, som kan föranleda ändringar eller

modifikationer i den avvägning mellan olika finansieringskällor, som skatte- och avgiftssystemet innebär.

Det svenska skattesystemets uppbyggnad gav länge uttryck för en strä- van att i största möjliga utsträckning begagna den direkta skatteformen samt därjämte en punktbeskattning av vissa varor som av olika skäl an- sågs böra göras till föremål för beskattning, såsom alkoholhaltiga dryc— ker och tobak samt varor av s. k. lyxkaraktär. Den bakomliggande tanken torde ha. varit att via beskattningens utformning söka åstadkomma en in- komst- eller standardutjämning samt att i princip ej beskatta varor, som ingick i den nödvändiga förbrukningen. Denna principiellt avvisande inställ- ning till en generellt utformad indirekt beskattning hade sin grund i uppfatt- ningen, att en dylik skatteform medförde en relativt starkare belastning på inkomsttagare, vilka på grund av låg inkomst eller stor försörjningsbörda hade den minsta skatteförmågan. Också i vad avsåg socialförsäkringens finansiering kunde spåras en strävan att använda de allmänna skatterna som finansieringskålla. Härigenom kunde socialförsäkringsavgifterna hållas på relativt låg nivå, vilket av sociala skäl bedömdes som motiverat.

Denna allmänna bild av skatte- och avgiftssystemets uppbyggnad har på senare tid förändrats, framförallt genom införandet av den allmänna va- ruskatten ävensom genom att i samband med utbyggnaden av socialförsäk- ringen denna i ökad utsträckning finansierats genom avgifter. Beredningen har i direktiven ålagts att överväga en fortsatt förskjutning i riktning mot ökad indirekt beskattning ävensom att pröva omfattningen av uttaget av socialförsäkringsavgifter. Samtidigt ingår i beredningens uppdrag att fram- lägga förslag till jämkningar av inkomstbeskattningen.

Som en följd av det allmännas växande engagemang på olika områden har de offentliga utgifterna och därmed beskattningen starkt ökat och kom- mit att representera en större andel av nationalprodukten än under tidigare skeden, då den offentliga verksamheten var mer begränsad. En beskatt- ning på en genomsnittligt hög nivå är ett utmärkande drag för alla länder med en omfattande offentlig verksamhet. I denna mening kan beskatt- ningen sägas vara en mätare på de olika ekonomiska, sociala och kulturella prestationer som samhället tillhandahåller medborgarna.

Av tabell 3 framgår, att det totala uttaget av direkta och indirekta skat- ter samt socialförsäkringsavgifter mellan åren 1948 och 1963 stigit från 6 270 till 29 358 miljoner kr. Under samma tidsperiod ökade bruttonatio- nalprodukten från 27 833 till 87 100 miljoner kr. Det totala skatte- och av- giftsuttagets andel av bruttonationalprodukten steg följaktligen under den redovisade perioden från 22,5 till 33,7 procent. Den relativa fördelningen mellan de olika komponenterna av pålagor företer under perioden vissa förändringar. Såsom framgår av tabell 4 nedgick den direkta beskattningens andel av totala uttaget av skatter och avgifter från 60 till 49,4 procent, den indirekta beskattningens andel var i huvudsak oförändrad, medan andelen

socialförsäkringsavgifter steg från 5,4 till ej mindre än 16,4 procent. Det är främst genomförandet av tilläggspensioneringen som medfört den markanta stegringen i uttaget av socialförsäkringsavgifter.

Den nuvarande skatte- och avgiftsbelastningen på fysiska personer av olika kategorier och i skilda inkomstlägen framgår av de förut intagna tabellerna 5—7 jämte kommentarer. Såsom redan i sammanhang därmed framhållits har försök gjorts att beräkna belastningen av olika skatter och avgifter på de juridiska personerna, företrädesvis aktiebolagen, men resul- taten av beräkningarna har ansetts vara så osäkra, att de ej tillåter några slutsatser av betydelse i nu förevarande sammanhang. Beredningen har där- för avstått från att redovisa dessa beräkningar. Med anknytning till det sist anförda vill emellertid beredningen framhålla följande.

Den del av utr-edningsuppdraget, som avser utformningen av företags— beskattningen, har av skäl som angetts i det föregående i viss mån fått stå

Tabell 16. Fördelningen av vissa skatter och avgifter på inkomsttagargrupper bland ensamstående respektive gifta år 1964.

Skatter + avgifter Inkomsttagare Inkomstklasser Inkomst-

kr summa i % av i%av sum- i varje i % av milj. kr. milj. kr inkomst- ma skatt + inkomst- totala summan avgifter klass antalet

1 2 3 4 5 6 7

Ensamstående —10 000 5 969 1 506 25,2 25,4 1 067 800 59,2 10 000—15 000 4 999 1 570 31,4 26,5 391 000 21,7 15 OOO—20 000 3 776 1 311 34,7 22,1 213 300 11,8 20 OOO—30 000 2 514 957 38,1 16,1 103 700 5,7 30 OOO—50 000 869 378 43,5 6,4 23 000 1,3 50 000— 397 210 52,9 3,5 4 800 0,3 Summa 18 524 5 932 32,0 100,0 1 803 600 | 100,0 Gifta

—10 000 1 861 364 19,6 2,6 269 300 14,9 10 000—15 000 3 601 990 27,5 7,1 274 200 15,2 15 OOO—20 000 7 234 2 129 29,4 15,3 400 400 22,1 20 000—30 000 13 236 4 213 31,8 30,2 530 000 29,3 30 OOO—50 000 10 581 4 022 38,0 28,9 276 700 15,3 50 000— 4 523 2 210 48,9 15,9 58 200 3,2 Summa 41 036 13 928 33,9 100,0 1 808 900 100,0

Anm. Med inkomst avses i denna tabell sammanräknad nettoinkomst. För makar, som båda har inkomst, har inplaceringen i inkomstklass skett efter makarnas sammanlagda inkomst. Med skatter och avgifter avses statlig och kommunal inkomstskatt för fysiska personer, avgifter till grundförmånerna inkl. övervältrade arbetsgivaravgifter, allmän varuskatt som uttas på skatte— pliktig privat konsumtion, fem sjättedelar av övrig allmän varuskatt (som antas bli över- vältrad), tullar (exkl. tull å sprit, vin, maltdrycker, tobak, bilar-och bildelar), särskild varuskatt exkl. utjämningsskatt, skatt å läskedrycker och lättöl samt energiskatt. Barnbidragen har ej räknats som negativ skatt i denna tabell. Beloppen är mycket approximativa. Anledningen till att den genomsnittliga skattehelastningen på gifta, 33,9 procent, blir större än för ensamstående, 32,0 procent, ehuru de gifta inom varje inkomstklass har lägre skatt än de ensamstående, är att flertalet av de ensamstående återfinnes inom de lägsta inkomstklasserna.

tillbaka för önskemålet, att förslag så snabbt som möjligt skulle framläg- gas på centrala punkter inom området för de fysiska personernas beskatt- ning, där ett genomförande av reformer framstått som särskilt angeläget. Å andra sidan förhåller det sig givetvis så, att avvägningen av skatte- och avgiftsuttaget för de fysiska personerna röner inverkan av företagsbeskatt- ningens höjd och avkastningsförmåga. Då emellertid sistnämnda frågor ännu ej varit föremål för ett slutligt ställningstagande av företagsskatte— utredningen utan alltjämt _ inom vissa gränser — står öppna, har bered- ningen såsom arbetsförutsättning måst utgå från den nu rådande fördel- ningen av skatte- och avgiftsuttaget mellan fysiska och juridiska personer. Den komponent i skatte- och avgiftssystemet, som företagsbeskattningen representerar, har följaktligen förutsatts skola avkasta lika mycket som enligt gällande regler.

Från angivna utgångspunkt är av intresse att utröna hur stor del av den totala belastningen på fysiska personer, som kan antas belöpa på in- komsttagare i olika inkomstlägen. I tabell 16 har de fysiska personernas belastning, såvitt avser i tabellen omnämnda skatter och socialförsäkrings- avgifter, fördelats mellan vissa inkomsttagargrupper. Fördelningen avser år 1964.

De anförda siffrorna i tabell 16 ger endast en grov och överslagsmässig bild av skatte- och avgiftsfördelningen. Främst de indirekta skatternas åter- verkningar på realinkomstfördelning och realstandard är svåra att med större säkerhet ange, en svårighet som vidlåder varje försök att bestämma hur skatterna slutligt drabbar olika kategorier eller inkomsttagargrupper. Av sammanställningen framgår emellertid att av det nu ifrågavarande ut- taget av skatter och avgifter av fysiska personer, 19 860 miljoner kr., ett belopp av 4 430 miljoner kr., dvs. 22,3 procent, kan beräknas. härröra från inkomsttagare i inkomstlägen upp till högst 15 000 kr. I dessa inkomstlä- gen befinner sig ca 2 002 000 inkomsttagare, dvs. 55,4 procent av det totala antalet. Inkomsttagare med inkomster mellan 15 000 och 20 000 kr. resp. mel- lan 20 000 och 30 000 kr. kan beräknas svara för 3 440 miljoner kr. eller 17,3 procent resp. 5 170 miljoner kr. eller 26,0 procent av skatte- och avgifts- uttaget. Antalet inkomsttagare i dessa —inkomstlägen uppgår till 614000 resp. 634000 motsvarande 17,0 procent resp. 17,5 procent av totalantalet. Inkomsttagare med inkomster över 30 000 kr. kan antas erlägga 6 820 mil- jone-r kr. i skatter och avgifter, motsvarande 34,4 procent. Antalet inkomst- tagare med inkomster över 30000 kr. uppgår till 363000 eller 10,1 pro- cent av det totala antalet inkomsttagare.

Den huvudsakliga delen av det nu ifrågavarande skatte— och avgiftsut- taget av fysiska personer uttas alltså av inkomsttagare i inkomstgrupperna upp till 30 000 kr. Antalet inkomsttagare i dessa grupper utgör ca 90 pro— cent av totala antalet inkomsttagare. Inkomstsumman för inkomsttagare med årsinkomster över 30 000 kr. utgör en så relativt liten andel av den

totala inkomstsumman, att en beskattning som i mer betydande utsträck— ning inriktade uttaget på just dessa skulle ge en ringa effekt.

Det kan alltså fastslås, att uttaget av nu ifrågavarande skatter och so- cialförsäkringsavgifter har sådan omfattning, att det inte till annat än en förhållandevis begränsad del skulle kunna inriktas mot inkomsttagare i högre inkomstlägen. Alldeles oavsett den högre eller lägre progressivitet, man kan vilja ge skattesystemet, är behovet av statsinkomster så stort, att en avsevärd beskattning nödvändigtvis måste, om än i olikartad omfatt- ning, träffa praktiskt taget alla grupper av inkomsttagare eller för att använda det i direktiven nyttjade uttryckssättet träffa även de breda lagren av inkomsttagare. I detta läge blir därför frågeställningen närmast denna. Eftersom uttaget av skatter och avgifter måste drabba praktiskt taget alla inkomsttagargrupper, vilken form bör då detta uttag erhålla —— en direkt eller indirekt beskattning eller en ökning av socialförsäkrings- avgifterna eller en kombination häremellan?

Såväl fördelar som nackdelar kan väl från skilda synpunkter antas vara förknippade med envar av de angivna finansieringsformerna. De speciella olägenheter, som vidlåder en viss typ av pålaga, kan förutsättas bli mer framträdande i ju högre grad den ifrågavarande finansieringsformen an- litas. Från denna synpunkt framstår ett utnyttjande av alla finansierings- formerna i kombination med varandra som eftersträvansvärt. Därigenom kan storleken av ett uttag inom varje finansieringskälla för sig hållas på en lägre nivå. Vidare möjliggöres genom en kombination av de olika kom- ponenterna, att de individuella verkningarna av det samlade skatte— och avgiftssystemet kan göras mer nyanserade.

Den ökade omfattningen av det offentligas verksamhet har, såsom nämnts, medfört en ökad beskattning och en stegring av det genomsnittliga utta- get av skatter och avgifter. Å andra sidan användes de ökade statsinkoms- tema i betydande utsträckning till att direkt bekosta sociala förmåner av särskild betydelse för lägre inkomsttagare samt för barnfamiljer. Beskatt- ningen möjliggör följaktligcn en omfördelning i inkomstutjämnande rikt- ning. Socialförsäkringsavgifterna kan därjämte sägas medföra en omför- delning på ett något annorlunda sätt, nämligen mellan olika perioder av li- vet, såsom mellan den aktiva och den passiva tiden, mellan hälso- och sjuk— domsperioder etc. *

Det främsta argumentet mot användningen av en generell indirekt be— skattning har tidigare varit, att en sådan beskattning drabbar även perso- ner med låga inkomster samt att den med relativt större tyngd träffar sådana inkomsttagare, för vilka de nödvändiga konsumtionsutgifterna på grund av försörjningsbördans omfattning representerar en större andel av inkomsten än inkomsttagare med mer begräns-ad försörjningsbörda.

Det förhåller sig obestridligen så att en generell indirekt beskattning av. konsumtionen, isolerat sett, tar en procentuellt större andel av de lägre än

av de högre inkomsterna. Detta förhållande, som för övrigt gäller även i fråga om socialförsäkringsavgifterna, belyses bl. a. av tabellerna 5—7. Ut- rymmet för konsumtion och därmed den indirekta beskattningens tyngd i förhållande till olika stora inkomster är emellertid självfallet beroende av storleken och utformningen av den vid varje tidpunkt gällande inkomstskat- ten. Det är ju endast den del av inkomsten, som återstår sedan den direkta skatten erlagts _ den disponibla inkomsten _— som i förening med even— tuella icke skattepliktiga transfereringsinkomster kan fördelas mellan kon— sumtion och sparande. De angivna effekterna av den indirekta beskatt- ningen kan alltså ej bedömas isolerade utan måste, såsom förut framhål- lits, ses mot bakgrunden av vad skatte- och avgiftssystemet i sin helhet in- nebär. Härtill kommer emellertid vad i det föregående anförts därom, att samhällsutgifterna numera är så stora _ med därav föranlett ökat skatte- och avgiftsuttag att en avsevärd beskattning måste drabba även rela- tivt små och medelstora inkomster. I detta sammanhang är inkomstnivån och inkomstfördelningen av intresse.

Av tabellerna 9 och 10 framgår, att de nominella medelinkomsterna så- väl för gifta som ensamstående år 1964 kan beräknas vara ungefär tre gånger och år 1970 omkring fyra gånger så stora som år 1948. Mellan åren 1948 och 1970 kan realinkomsterna beräknas i stort sett ha fördubblats. Denna allmänna inkomststegring representerar självfallet en betydande ök- ning av skattekraften överhuvud. Tabell 13 utvisar exempelvis att, medan år 1948 ca 84 procent av de gifta inkomsttagarna hade inkomster understigande 10 000 kr., andelen sådana inkomsttagare, som år 1970 har inkomster under— stigande 20 000 kr., kan beräknas uppgå till endast 29 procent.

Förutsättningarna för en ändrad avvägning i riktning mot en ökning av den generella indirekta beskattningen samt av avgifterna till socialförsäk- ringen har väsentligt förändrats genom den ekonomiska tillväxten och den därav föranledda allmänna inkomststegringen ävensom de sociala förmå- nernas utbyggnad och förbättring. Tidigare var denna avvägning i'myc- ket liktydig med frågan om beskattningens fördelning mellan större och mindre inkomsttagare, något som ej längre är fallet. En ökad indirekt be- skattning liksom ock en ökning av socialförsäkringsavgifterna behöver ej av fördelningspolitiska skäl avvisas, enär den utjämning av inkomst- och förmögenhetsfördelningen, som bedömes som önskvärd, kan erhållas genom en progressiv inkomstbeskattning av högre inkomster i kombination med att en betydande del avstatsinkomsterna används för inkomstöverföringar. När alltså ett avsevärt skatte- och avgiftsuttag måste äga rum även i avseen- de å lägre eller medelstora inkomster, torde det inom vissa gränser vara av underordnad betydelse, huruvida uttaget sker i form av en generell indirekt beskattning eller i form av en proportionell inkomstbeskattning eller i en kombination mellan båda finansieringstyperna. I förra fal—let är beskatt- ningen proportionell i relation till konsumtionsutgifterna och i senare fallet

—— om man bortser från grundavdraget -——i förhållande till inkomsten. Såväl storleken av inkomsten som omfattningen av konsumtionsutgiifterna kan sägas alltjämt inom vissa gränser ge ett godtagbart uttryck för för- mågan att erlägga skatt. Den ökade konsumtionen kunde i och för sig anses utgöra ett motiv för en ändrad avvägning i riktning mot ökad andel indirekt beskattning. Det anförda resonemanget torde gälla jämväl i avseende ä socialförsäkringsavgifter. Dessa torde i realiteten kunna antas få i huvudsak samma verkningar som en proportionellt utformad inkomstbeskattning.

En ökning av den indirekta beskattningen bör vid oförändrat totalt skat— teuttag medföra en sänkning av den direkta inkomstskatten, vilken kan åstadkommas genom jämkningar i olika delar av regelsystemet för den sistnämnda. Det är vidare möjligt att därvid förfara så att omfördelningar av det totala skatteuttaget mellan olika kategorier skattskyldiga kommer till stånd. En kompensation för den ökade indirekta skatten kan för skatt- skyldiga i mindre inkomstlägen ges t. ex. genom höjning av grundavdra- gen och slopandet av avgifter, som uttas redan vid mycket låga inkomster. För sådana grupper som folkpensionärerna och barnfamiljerna kan den erforderliga kompensationen vinnas genom en höjning av folkpensionerna och barnbidragen. Folkpensionerna är indexreglerade och en generell pris- höjning medför en automatisk höj ning av pensionsförmånerna. Höjningen av barnbidragen däremot förutsätter beslut i särskild ordning och höj ningen kan givetvis ges sådan omfattning att en reell skatteomfördelning till barn- familjernas förmån kommer till stånd.

Å andra sidan får ej förbises, att alla grupper och enskilda i samhället ej kan inom beskattningens ram ges kompensation vid en förhöjning av den indirekta beskattningen. Deras inkomster kan redan före en sänkning av inkomstskatten vara så små, att de ej betalar någon sådan skatt och följaktligen vinner de ej något på en sådan skattesänkning. De kanske ej heller kommer i åtnjutande av några särskilda sociala förmåner. Behovet av att i nu avsedda fall kunna vidta kompensatoriska åtgärder kan emel- lertid vara mycket olika. Ibland föreligger säkerligen ett uttalat kompen- sationsbehov, t. ex. i fråga om vissa pensionärer och arbetslösa. I andra fall är behovet av kompensation ej lika motiverat. Detta kan gälla t. ex. vissa hemmavarande ungdomar med kontinuerliga inkomster, deltidsarbe- tande etc. Hår må hänvisas till den i tidigare sammanhang redovisade un— dersökningen rörande inkomsttagare med låga inkomster vid beskattningen.

De grupper, som mera normalt och oaktat kontinuerlig sysselsättning har så låga inkomster, att en ökad indirekt beskattning ej kan. uppvägas av en sänkning av den direkta skatten, torde vara relativt små. Behovet av att mer generellt utforma skattesystemet med tanke på sådana grupper av in- komsttagare är följaktligen ej lika framträdande som tidigare och måste vägas mot de fördelar i övrigt som kan vara förenade med en ändrad av-

vägning av beskattningen i angiven riktning. Genom åtgärder av socialpo- litisk natur kan de grupper tillgodoses, vilka kan antas ha det största be— hovet av kompensation, nämligen barnfamiljerna och folkpensionärerna. Å andra sidan återstår otvivelaktigt vissa kategorier av medborgare, som på ett socialt ej godtagbart sätt kan komma att drabbas av en höjd indirekt beskattning. Att inom skattesystemets ram tillskapa ett mer generellt utfor- mat kompensationssystem för dessa grupper torde ej vara möjligt utan man lärer vara hänvisad till i huvudsak selektivt insatta åtgärder inom ramen för socialpolitiken eller inom eljest berörda områden.

En ökad andel indirekt beskattning ävensom ett ökat uttag av social- försäkringsavgifter bör alltså enligt beredningens uppfattning inte avvisas av sociala skäl. Fördelarna med en omfördelning av skatte- och avgifts- trycket i antydd riktning har till en del redan ovan antytts; det tillskapas förändrade förutsättningar för sådana åtgärder som ett ökat stöd åt barn- familjerna. Det blir också förbättrade möjligheter att tillgodose andra in- vändningar mot det gällande systemet. Detta beröres i det följande.

En framträdande roll i diskussionen spelar de frågor som sammanhänger med progressiviteten i den statliga inkomstbeskattningen. Det har gjorts gällande, att progressiviteten i beskattningen blivit så skärpt att allvarliga nackdelar inträtt. Detta har följt ej blott av penningvärdeförändringen utan även av den realinkomstförbättring, som medfört att talrika grup- per av inkomsttagare passerat det s. k. proportionella skiktet i inkomst- skatteskalan. I direktiven anges att en sänkning av inkomstbeskattningen och en reduktion av marginalskattesatserna skall övervägas. Beredningen avser nu att mot denna bakgrund framlägga vissa synpunkter på avväg- ningsproblematiken. En generell indirekt beskattning liksom ett uttag av i huvudsak proportionella socialförsäkringsavgifter bidrar till en standard- utjämning i samhället endast i så måtto att staten tillförs intäkter som bi- drar till realiserandet av socialpolitiska målsättningar. Bedömes därför en ytterligare utjämning som önskvärd kan detta inom ramen för skattepo— litiken åstadkommas genom en kompletterande progressiv inkomstbeskatt- ning. Enligt beredningens mening kan man inte avstå från en sådan. Den grad av progression som synes böra ifrågakomma behandlas i kap. 21 och skall ej diskuteras i detta sammanhang.

En hög progressiv inkomstbeskattning har från skilda synpunkter kri- tiserats. Beredningen inskränker sig här att hänvisa till den genomgång av-ämnet, som i detta betänkande sker i kap. 21. De slutsatser, som där dras, innefattar bestämda önskemål om en vidgning av det första skiktet i inkomstskatteskalan och en sänkning av uttagsprocenten i de närmast följande skikten, allt i syfte att lindra trycket i den direkta beskattningen för stora grupper av skattskyldiga och att för deras vidkommande åtmins- tone i viss mån komma till rätta med den s. k. marginalskatteproblemati-

ken. En anpassning av skatteskalan i dess helhet mäste anknyta härtill, varvid vissa marginella effekter i nyss antydda hänseenden kan nås även i de närmast följande skikten.

Önskemål av detta slag kan inte tillgodoses inom ramen för en inkomst- beskattning av gällande storleksordning. De kan beaktas endast i samband med en höjning av den indirekta beskattningen och även av socialförsäk- ringsavgifterna.

Även annat än önskemålet att lindra den direkta beskattningen och sär- skilt marginalskatterna förutsätter ökade intäkter för staten utanför in- komstbeskattningens ram. Med erinran om vad tidigare anförts torde få konstateras att det är en angelägen uppgift att lätta bördan för barn- familjerna. En mer väsentlig effekt i detta hänseende är mycket kostnads- krävande. En allmän och kraftig höjning av den direkta skatten skulle vara förenad med så avgörande nackdelar att intäkter av annat slag ter sig som den enda framkomliga vägen om barnfamiljernas läge skall kunna verksamt förbättras. Detsamma gäller sådana reformkrav som skattelätt- nader för skattskyldiga i låga inkomstlägen och för förvärvsarbetandc gifta kvinnor.

En generell indirekt beskattning eller ett uttag av socialförsäkrings- avgifter torde inte —— vid nu rådande förhållanden _ i samma mån som den direkta skatten möjliggöra skattefusk och skatteundandragande åtgär- der. En utveckling i riktning mot minskad direkt skatt kan innebära ökade förutsättningar för den skatterättvisa som ligger i att den avsedda skatte- belastningen verkligen träffar en och var. _ Det kan också ligga ett värde från psykologiska synpunkter i ett system som minskar den omedelbara be- lastningen på inkomsten och på varje inkomstökning. Enär en konsumtions- skatt erlägges endast i förening med att inköp sker blir det också möjligt för medborgarna att i någon omfattning själva bestämma hur mycket de vill erlägga i skatt eller spara. Även i dessa omständigheter ryms en faktor som kan anses tala för ett ökat inslag av indirekt beskattning och en sänk- ning av inkomstskatten.

I detta sammanhang vill beredningen framhålla några synpunkter av allmän natur på den beskattning av vissa såsom mer umbärliga ansedda varuslag, som omfattas av beredningens överväganden. Det skäl, som ur- sprungligen utgjort motivet för denna typ av beskattning överhuvud, näm— ligen att de avsåg varor som hade s.k. lyxkaraktär eller i vart fall kunde betraktas som mer umbärliga, torde enligt beredningens mening ej längre framträda med större styrka. De genomsnittligt stegrade inkomsterna och den höjda levnadsstandarden har medfört, att konsumtion-svanorna i vårt land numera är så utjämnade, att en särskild beskattning av sådana varor ej längre ter sig påkallad. I den mån detta inte helt kan sägas vara fallet, är dock avkastningen så obetydlig att den knappast kan anses motivera den erforderliga administrationen. Vid en höjning av den generella indirekta

beskattningen torde avgörande skäl tala för ett slopande av den nu åsyftade punktbeskattningen. Beredningen förordar därför, att den särskilda varu- skatten, skatten på läskedrycker och lättöl, försäljningsskatten och päls- varuskatten avvecklas. Jämväl energiskatten bör enligt beredningens mening föras in under den generella indirekta beskattningen. Hithörande spörsmål behandlas närmare i kap. 30.

Sammanfattningsvis vill beredningen framhålla följande. Vid ett givet totalt skatte- och avgiftsuttag av nuvarande omfattning står det klart, att en avsevärd beskattning måste drabba även relativt små inkomster. För att effektuera ett erforderligt uttag bör anlitas alla de ifrågavarande fi- nansieringsformerna — direkt beskattning, indirekt beskattning samt socialförsäkringsavgifter. Härigenom erhålles en förhållandevis jämn be- lastning av finansieringskällorna och uttaget inom varje sådan kan hållas på lämplig nivå. Därmed torde också i görlig utsträckning kunna undvikas de nackdelar som är förknippade med varje finansieringstyp, i synnerhet vid ett mer extremt utnyttjande av densamma.

En ökad generell indirekt beskattning framstår av olika skäl som eftersträvansvärd. Invändningar som under tidigare skeden kunde riktas mot användandet av denna skatteform har förlorat i" styrka. Medelin- komsterna har avsevärt stigit och antalet enskilda med en påtagligt låg in- komst är endast i tämligen ringa mån sådana, som för sin försörjning är uteslutande hänvisade till denna. I väsentlig utsträckning kan den ökade skattebelastning, som genom en höjd indirekt beskattning inträder, motver— kas genom en sänkning av direktbeskattningen, där detta anses önskvärt. Härtill kommer, att inom social- och familjepolitikens ram kan vidtas kom- pensationsåtgårder såsom beträffande folkpensionärer och barnfamiljer.

Vad nu anförts äger i allt väsentligt giltighet jämväl i vad avser ett ökat uttag av socialförsäkringsavgifter. Inkomstutvecklingen kan i och för sig åberopas som motiv för ett ökat uttag av sådana avgifter med utgångspunkt från att en viss relation mellan förmåner och avgifter skall föreligga. Genom konstruktionen med arbetsgivaravgifter såvitt angår löntagare och lämplig ordning för bestämmandet av egenavgifterna för övriga inkomsttagare kan tillses, att avgifterna för mindre inkomsttagare avvägs med hänsyn till här- kraften.

Den progressiva inkomstbeskattningen har, såsom en följd av penning- "Järdeförändringen men även med hänsyn till den allmänna inkomstutveck- lingen, enligt beredningens mening numera fått en inte önskvärd tyngd och omfattning. Än mer skulle detta bli fallet under den tidsperiod som nu kan överblickas, om reglerna inte ändrades. Beredningen förordar att så sker men i en omfattning som är förenlig med ett allsidigt bedömande av kravet på inkomst- och standardutjämning samt lämplig skattefördelning. En sänkning av direktbeskattningen kan med hänsyn till det totala behovet av

skatte- och avgiftsintäkter endast ifrågakomma genom att den indirekta beskattningen och uttaget av socialförsäkringsavgifter höjes.

Beredningen föreslår att den statliga inkomstbeskattningen såvitt avser fysiska personer så avvägs att den år 1970 kan beräknas avkasta ca 7 700 miljoner kr., dvs. en sänkning med ca 2 100 miljoner kr. jämfört med vad ett bibehållande av den nuvarande statliga inkomstbeskattningen med in- dexreglering nämnda år skulle ha inbringat. Härigenom blir inkomsskatten proportionell för ett betydande antal inkomsttagare. Vidare föreslås, att den statliga förmögenhetsbeskattningen genom justering av skiktgränserna sän- kes med 70 miljoner kr.

Det skattebortfall sänkningen av inkomst- och förmögenhetsbeskattningen medför föreslås kompenserat i första hand genom en höjning av den indi— rekta beskattningen med ca 2 410 miljoner kr. i förhållande till vad nuvaran- de system nämnda år skulle i omprövade hänseenden avkasta. Vidare föreslår beredningen, att uttaget av de socialförsäkringsavgifter, som omprövats av beredningen, höjs därhän att dessa år 1970 kan beräknas uppgå till ca 3 060 miljoner kr. innebärande en ökning med 900 miljoner kr.

De olika komponenterna i systemet skulle då sammanlagt tillföra staten ca 19 480 miljoner kr. eller 1 140 miljoner kr. mera än om gällande system bibehållits. Av sistnämnda belopp avses enligt beredningens förslag 1000 miljoner kr. skola användas till barnfamiljernas förmån och 140 miljoner kr. för att kompensera folkpensionärerna för den ökade belastningen med indi- rekt skatt. Det ökade stödet till barnfamiljerna förutsättes i beredningens förslag skola utgå i form av generellt höjda barnbidrag, därvid dessa be— aktats som en så att säga negativ skatt. Kompensationen till folkpensionä- rerna är en direkt följd av pensionernas indexreglering. En sådan ändrad avvägning mellan direkt och indirekt beskattning samt socialförsäkrings-

( ' »

Tabell 17. Fördelningen år 1970 mellan skatter och socialförsäkringsavgifter enligt nu— varande och föreslagna regler

. . Socialförsäk- . _ [ v Direkt skatt Indirekt skatt ringsavgifter Summa I%av I%av I%av Milj. kr totalt Milj. kr totalt Milj. kr totalt Milj. kr %

belopp belopp belopp Nuvarande regler. . . 10 120 55 6 0602 33 2 160 12 18 3404 100 Beredningens förslag 7 950 41 8 4703 43 3 060 16 19 4805 100

1 Avser statlig inkomstskatt och statlig förmögenhetsskatt. 2Avser allm. varuskatt, särsk. varuskatt, försåljningsskatt, läskedrycksskatt (inkl. skatt å lättöl) och pälsvaruskatt samt energiskatt. 3 Avser föreslagen mervärdeskatt samt höjning av bensinskatten. " Efter avdrag för kostnaderna för barnbidrag, 1 100 miljoner kr, återstår 17 240 miljoner kr. 5 Efter avdrag för kostnader för barnbidrag, 2 100 miljoner kr, samt för indextillägg till folk- pensionärerna i anledning av höjd indirekt beskattning, 140 miljoner kr, återstår 17 240 mil- joner kr.

avgifter uppfyller de krav som med beredningens utgångspunkter ställes på skatte- och avgiftssystemet från avkastningssynpunkt. Den ändrade fördel- ningen möjliggör vidare enligt beredningens uppfattning en önskvärd diffe- rentiering i belastningen mellan olika kategorier inkomsttagare i skilda in- komstlägen; den närmare innebörden av förslaget i detta hänseende belyses sammanfattningsvis i kap. 32. Härtill kommer, att den ifrågasatta skatte- omläggningen tillgodoser administrativt och uppbördsmässigt betingade önskemål.

Totalt medför beredningens ställningstagan-de i fråga om avvägningen mellan direkt och indirekt beskattning samt socialförsäkringsavgifter — i omprövade delar en förskjutning ilde olika pålagornas relativa betydelse på sätt framgår av tabell 17.

I tabellen har endast medtagits de statliga skatter och avgifter som varit före-mål för omprövning av beredningen. I de angivna beloppen ingår alltså inte exempelvis kommunal inkomstskatt, skatt på tobak och flertalet alko— holhaltiga drycker, bilskattemedel eller avgifter för sjukpenningförsäkring eller tilläggspensionering.

Om å andra sidan det totala uttaget såväl av statliga och kommunala skat- ter som av socialförsäkringsavgifter beaktas, kommer beredningens förslag att medföra att år 1970 de direkta skatternas andel av det totala skatte- och avgiftsuttaget minskar från 52,2 till 46,4 procent samt att de indirekta skat- ternas andel ökar från 30,2 till 34,5 procent och socialförsäkringsavgifternas andel från 17,6 till 19,1 procent.

Den närmare utformningen av bestämmelserna inom de olika skatte- och avgiftsområdena behandlas längre fram i betänkandet i samband varmed vissa ytterligare skäl för omfördelning från direkt till indirekt skatt och till ökad avgiftsfinansiering av socialförsäkringen anföres. Av systematiska skäl har dock befunnits lämpligt att i anslutning till vad ovan upptagits fram- lägga de motiv beredningen vill anföra i vad avser frågan om val av skatte- form för den generella indirekta beskattningen.

KAPITEL 8

Indirekt beskattning och företagsbeskattning

Alla nu gällande indirekta skatter är konstruerade så, att skattskyldighe— ten åvilar den som tillverkar eller tillhandahåller de beskattade prestatio- nerna. Skattskyldigheten är därvid emellertid regelmässigt begränsad till de fall där tillverkningen eller tillhandahållandet av skattepliktiga objekt sker yrkesmässigt. Detta innebär, att de skattskyldiga i dessa fall utgöres av rörelseidkare eller andra näringsutövare. Dessa har i sin egenskap av ar— betsgivare att utge avgifter till olika socialförsäkringsändamål och de har vidare att erlägga inkomstskatt för nettointäkten av verksamheten.

Enligt sina direktiv ålägges företagsskatteutredningen att pröva frågan, huruvida nettovinstbeskattningen av företagens inkomst lämpligen borde ersättas, helt eller delvis, av någon form av s. k. bruttobeskattning av fö— retagen, dvs. en skatt som uttas på samtliga eller vissa av företagens in- täkter (inkomster) eller kostnader (utgifter) eller i relation till det i fö- retagen arbetande kapitalet. Häri ligger, att en bruttoskatt i mycket får samma verkningar som en indirekt skatt av sedvanlig konsumtionsskatte- typ.

I detta betänkande som huvudsakligen behandlar de fysiska personernas beskattning i samband varmed finansieringen av socialförsäkringsutgif- terna omprövas och en omfördelning från direkt skatt till ökad konsum- tionsbeskattning behandlas har ställning till företagsbeskattningen inte tagits i vidare mån än att en fullständig omläggning av nuvarande nettovinst- beskattning av företagen till en renodlad bruttobeskattning av företagsskat— teutredningen avvisats. Tilläggas må, att en övergång till bruttobeskattning, i vart fall om denna skulle helt eller huvudsakligen ersätta nettovinstskatten, skulle öva starkt inflytande på konsumenternas beskattning. Det skulle så— lunda inte låta sig väl förena med en renodlad bruttobeskattning av företagen att samtidigt vid sidan därav upprätthålla en omedelbart på konsumtionen inriktad varubeskattning av förordat slag.

Termen företagsbeskattning är nu ej något klart avgränsat begrepp som låter sig entydigt bestämmas. Att uppställa en mer allmängiltig definition stöter på svårigheter. I sin allra vidaste bemärkelse torde med företags- beskattning avses alla skatter och avgifter som uttages hos företagen el- ler företagsidkarna och detta oavsett vilken uppfattning man kan ha om

den slutliga skattebäraren. I mer inskränkt mening torde med företags- beskattning förstås den beskattning, som träffar ett företags eller en före- tagares nettointäkt av rörelsen. I en ännu mer begränsad betydelse an- vändes uttrycket företagsbeskattning för att beteckna den inkomstbeskatt- ning, som åvilar aktiebolag och ekonomiska föreningar.

Begagnat i sin förstnämnda —— och vidaste —- bemärkelse omfattar den nuvarande företagsbeskattningen ett flertal olika skatteformer såsom den nuvarande på nettovinstprincipen grundade direkta beskattningen av före- tagsiukomst, vidare sådana skatter och avgifter som uttas av företagen i förhållande till exempelvis deras konsumtion eller försäljning av varor och deras ianspråktagande av arbetskraft. Inom företagsbeskattningen i denna vidsträckta bemärkelse rymmes alltså sådant som den allmänna varuskat- ten och de 5. k. punktskatterna samt jämväl sådana pålagor som arbetsgi- varavgifterna.

I det följande avses där inte annat anges _ med företagsbeskattning alla offentliga pålagor, där företagen är skattesubj ekt.

Beroende på företagsbeskattningens utformning kommer denna beskatt— ning via bl. a. pris- och lönebildningen att drabba de fysiska personerna på olika sätt. Man kan härvidlag mycket schablonmässigt indela de fysiska personerna i olika grupper. En grupp utgöres av dem som utövar företag- samhet i någon form (företagens ägare). En annan grupp är de anställda. En tredje grupp, som i sig innefattar de båda förstnämnda, utgöres av kon- sumenterna av tillhandahållna varor och tjänster.

Den skattebelastning som åvilar företagen riktar sig självfallet i yttre måtto mot företagen såsom sådana och därigenom mot deras ägare. Via främst prisbildningen kan dock dessa i större eller mindre grad övervältra sin skattebelastning på konsumenterna av de tillhandahållna varorna el- ler tjänsterna.

Utformningen av företagsbeskattningen kan även ses ur den samhälls— ekonomiska tillväxtens perspektiv. Härmed åsyftas den inverkan denna he- skatlning kan ha från produktions- och produktivitetssynpunkt och de möj— ligheter, som kan föreligga att medelst beskattningen påverka produktions- inriktningen och produktionsutvecklingen. Den fråga, som företagsskatte— utredningen följaktligen ställs inför, är om man med denna beskattning bör söka nå en påverkan och vilken påverkan som med alternativa skattesystem i själva verket nås. Huvuduppgiften har varit att analysera de för- och nack- delar som kan vara förbundna med olika alternativa utformningar av denna beskattning. Särskilt har därvid beaktats de problem, som hänger samman med möjligheterna till skatteövervältring, inverkan på prisutveckling, kon- kurrensförhållanden olika företag och branscher emellan och i förhållande till utlandet samt tänkbara strukturförändringar inom näringslivet.

D-e antydda problemen har varit föremål för omfattande diskussioner inom en grupp av ledamöter och experter ur företagsskattcutredningen. Denna

utredning, på vilken ankommer att ta ställning till frågan om en övergång, helt eller i dominerande grad, från nettovinst- till bruttobeskattning, har funnit avgörande skäl tala häremot. En närmare redovisning av synpunk— terna härutinnan kommer framdeles att lämnas i det betänkande, som an- kommer på företagsskatteutredningen att avge. En översiktlig redogörelse för grunderna för det bedömande, som föranlett företagsskatteutredningen att ställa sig avvisande till tanken på en sådan övergång, skall dock i det följande ges.

Innan så sker må ånyo understrykas, att förslag av den innebörd, som i detta betänkande framförs, enligt företagsskatteutredningens mening förut- sätter en avvisande inställning till en övergång till renodlad bruttobeskatt- ning av företagen. En sådan beskattning innefattar enligt sin natur ett vä- sentligt mer omfattande inslag av indirekt beskattning, och därmed av kon— sumtionsbeskattning, än som innefattas i de i detta betänkande framförda förslagen. Om en bruttoskatt av företagen gavs en avsevärd tyngd är givetvis möjligt att skatten inte skulle kunna helt övervältras i produktpriser, mot de anställda eller mot annan utan till viss del stanna på företagen och deras ägare. En bruttoskatt av företagen skulle — vid det förhållandet att en om- sättningsskatt av nuvarande typ eller en mervärdeskatt sådan den i detta betänkande förordas av många skäl inte skulle kunna parallellt praktiseras liksom inte heller en punktbeskattning av nuvarande omfattning och möjli- gen inte heller en via arbetsgivarna uttagen socialförsäkringsavgift för de anställdas del självfallet behöva ges en synnerligen omfattande tyngd. Det skulle likväl, då en skatt av detta slag enligt sin natur framträder som en typisk omkostnad för företagen, icke med någon högre grad av sannolikhet kunna antagas, att den skulle ens i den omfattning, som kan förmodas gälla den nuvarande nettovinstbeskattningen, stanna på företagen och ytterst drabba dess ägare. Detta har utgjort ett, men ingalunda det enda, av de skäl som föranlett företagsskatteutredningen att ställa sig avvisande till tanken att ersätta företagens nettovinstskatt med en s. k. bruttoskatt.

I det följande belyses något mer ingående problematiken kring nettovinst— och bruttobeskattningen och motiven för företagsskatteutredningens ställ- ningstagande i frågan.

För bedömningen av tänkbara alternativ till nuvarande nettovinstbeskatt— ning av företagen blir det uppenbarligen av stor betydelse vilka krav som i olika hänseenden kommer att ställas på verkningsförmågan av ifråga- varande skatter. En central fråga härvid är om det kan anses. tillräckligt, att de alternativa skatteformerna tillför statskassan lika stora belopp som nuvarande vinstbeskattning eller om det därutöver krävs att summan av företagsvinster, efter skatt av företagsbeståndet i dess helhet, skall förbli opåverkad av den ifrågasatta skatteomläggningen. Om det sistnämnda kra-

vet inte behöver vidhållas föreligger en väsentligt större rörelsefrihet vid utformningen av företagsbeskattningen än vad som eljest vore fallet.

Följande överväganden har emellertid utgått från den arbetsförutsätt- ningen, att en omläggning av företagsbeskattningen inte bör mera väsent- ligt inverka på den börda som beskattningen realt sett utövar på företagen, dvs. omläggningen bör inte som sådan ha någon systematisk inverkan på utvecklingen av summan av företagsvinster efter skatt.

Den kombination av skatteformer med betalningsskyldighet åvilande fö— retagen, på vilken skatteberedningen slutligt kommit att inrikta sitt utred— ningsarbete, innefattar bl. a. en omläggning av den allmänna varuskatten till en mervärdeskatt samt en utbyggnad av de socialförsäkringsavgifter som arbetsgivaren har att erlägga. Starka skäl kan anföras för att dessa arbets- givaravgifter på lång sikt fullständigt eller nästan fullständigt övervältras på löntagarna. Under övergångsperioden och åren närmast därefter kan arbetsgivaravgifterna däremot till större eller mindre del komma att stanna på företagen eller vissa av dessa. Å andra sidan innebär den föreslagna omläggningen inom den indirekta beskattningen till mervärdeskatt, att fö- retagen befrias från energiskatt samt allmän varuskatt på investerings- och förbrukningsvaror. Effekterna härav, såväl omedelbart som på längre sikt, blir beroende av i vilken grad företagen inom skilda verksamhets- områden i nuläget kunnat övervältra dessa skatter. Uppenbart är emeller- tid att anpassningen till inträdandet av avdragsrätt inom mervärdeskattens ram för företagens utgifter för energi samt investerings- och förbruknings- varor icke kommer att inträda momentant utan kräver viss tid. Med den föreslagna utformningen av skattesystemet skulle mervärdeskatten och _— i varje fall efter någon tid socialförsäkringsavgifterna kunna vän- tas bli helt övervältrade på konsumenterna respektive de anställda. Här- utöver kan tilläggas, att nettovinstbeskattningen representerar en mera trög- övervältringsbar börda på företagen.

Gente-mot en sådan utformning av skattesystemet skulle det i och för sig vara tänkbart att uppställa alternativ där företagsbeskattningen mera ge- nomgående erhöll karaktären av en bruttobeskattning. Visserligen gäller om tänkbara bruttoskatter att dessa liksom de flesta indirekta skatter i huvudsak endast torde innebära en övergående belastning på företagen även om de är utformade i avsikt att medföra vissa verkningar för företagen. Dylika skatter torde nämligen med tiden degenerera från att vara skatter på företagsinkomst till att bli konsumtionsskatter eller skatter som över- vältras på anlitade produktionsfaktorer. Degenerationsprocessen kan emel- lertid beträffande vissa skatteformer tänkas vara av en i så hög grad successiv och tidskrävande karaktär att man för en avsevärd tidrymd kan ha att räkna med en påtaglig om än avtagande belastning på företagen. Eftersom tänkbara bruttoskatter i regel torde i högre grad komma att över- vältras än en nettovinstskatt blir slutsatsen att de uttagna skattebeloppen

—— om det reala skattetrycket på företagen skall bibehållas måste bli vä— sentligt högre än vid nuvarande nettovinstbeskattning. De tilltänkta brutto— skatterna skulle följaktligen även komma att ersätta andra statsinkomster vid sidan av nettovinstskatten. Den praktiska innebörden härav skulle bli att ifrågakommande bruttoskatter fick träda istället för inte blott netto- vinstskatten utan även mervärdeskatten med dess karaktär av utpräglad konsumtionsbeskattning och kanske även för de på arbetsgivarna enligt beredningens förslag vilande avgifterna till socialförsäkringen.

Den form av bruttobeskattning, som i diskussionen företrädesvis fram- förts som tänkbart alternativ, har varit en bruttoomsättningsskatt av kaskad- typ, dvs. utan avdragsrätt för skatt på inköp av varor och driftsförnöden- heter. Så länge inte en fullständig övervältring har ägt rum kommer en sådan skatt genom att träffa företagen i deras egenskap av förbrukare att ha en tendens att i speciellt hög grad belasta sådana företag, som känne- tecknas av en hög råvaruförbrukning i förhållande till sin produktion el- ler omsättning, något som i vissa fall kunde tänkas bero på en förhållande- vis låg rationaliseringsgrad. I den mån det förhållit sig så, att det främst varit mindre rationella företag, som blivit belastade genom en sådan be- skattning — vilket såsom närmare skall påvisas i det följande inte genom- gående kan förmodas vara fallet skulle emellertid denna belastning upp— höra vid den tidpunkt, då en fullständig övervältring kan anses ha ägt rum.

Väl så betydelsefull som den successiva nedslitning, vilken sannolikt kom- mer att äga rum av företagsbeskattningselementet i en bruttoskatt av kas- kadtyp, är den inverkan som denna skatteform i andra hänseenden kom- mer att utöva på förutsättningarna för den ekonomiska verksamheten inom olika grenar av samhällsekonomin och inom olika typer av företag. En viss ojämnhet i återverkningarna på olika sektorer inom samhällsekonomin får antas följa redan därav att övervältringstakten sannolikt kommer att bli varierande; övervältringen kan förmodas försiggå snabbare inom sådana näringsgrenar som är skyddade från internationell konkurrens än inom exportnäringar och andra näringar utsatta för internationell konkurrens. Det finns följaktligen anledning anta, att en bruttoskatt av angivet slag främst skulle komma att kvarligga på företag inom exportnäringarna och detta gäller givetvis oavsett om en övergång till en sådan beskattning för exportföretagen skulle medföra ett skatteuttag i förhållande till omsätt- ningen, som vore något högre eller något lägre än vid nuvarande nettobe- skattningssystem.

Vid speciella överkonjunkturer på de internationella exportmarkna- derna kan det vara ändamålsenligt med en sådan utformning av en före- tagsskatt att den blir särskilt kännbar för exportnäringarna. I nuvarande läge är en annan bedömning i övervägande grad aktuell. En anordning spe- ciellt riktad mot exporten ter sig emellertid överhuvud ej som ett rationellt inslag i ett permanent skattesystem. Det framstår som en av de väsentliga

fördelarna med en indirekt beskattning i mervärdeskattens form att ett sådant system skulle göra det möjligt att på ett från teknisk synpunkt till— förlitligt och vid internationell bedömning ej kontroversiellt sätt genomföra en avlyftning av den indirekta skattebördan på exporten. Vid en brutto- omsättningsskatt skulle en sådan avlyftning endast kunna baseras på scha- blonmässiga beräkningar. Det kan vidare ifrågasättas om vårt land vid för— handlingar med andra länder kan erhålla rätt att vid export avlyfta belast- ningen av en bruttoskatt om denna införes som ersättning för en nettovinst— skatt. Skulle emellertid en dylik avlyftning kunna genomföras helt eller till väsentliga delar, innebure detta en synnerligen påtaglig begränsning av före- tagsbeskattningselementet i bruttobeskattningen. Det må tilläggas, att för den händelse det vid en framtida överdriven exportkonjunktur skulle upp- komma önskemål om att införa en för exportnäringarna kännbar indirekt beskattning, det skulle finnas möjligheter att uppnå detta syfte genom att temporärt. helt eller delvis fråntaga exportörerna rätten att avlyfta ingående mervärdeskatt.

En mera genomgående ojämnhet med avseende på återverkningarna av en bruttobeskattning av kaskadtyp kommer till uttryck däri att den be— lastning, som en sådan skatt kommer att utöva på olika slag av ekonomisk verksamhet, kommer att stå i omvänt förhållande till graden av vertikal integration. En bruttoomsättningsskatt blir nämligen tyngande inte blott för sådana företag som kan anses som mindre rationella såtillvida som de kännetecknas av en hög råvaruförbrukning i förhållande till sin spe- ciella produktionsinsats och organisationsform; skatten kommer med spe- ciell skärpa att rikta sig även mot företag och näringsgrenar där produk— tionsinsatsen av andra skäl är jämförelsevis begränsad i förhållande till värdet av gj orda inköp i tidigare produktionsled, dvs. mot sådana företag och sektorer som kännetecknas av en förhållandevis låg grad av vertikal in— tegration. Som följd härav kommer en bruttoomsättningsskatt att belasta olika former av konsumtion med en viss ojämnhet, då graden av vertikal integration är varierande vid framställning och distribution av olika nyt- tigheter. Mera betydelsefullt synes vara att en bruttoomsättningsskatt kom— mer att inverka på konkurrensförhållandet mellan företag av olika integra- tionsgrad inom samma verksamhetsområde. Skatten förbättrar konkur— rensläget för företag med långt driven vertikal integration och blir härige— nom en kraft som systematiskt och oberoende av andra hänsyn främjar en utveckling i denna riktning.

Om en sådan utveckling genomgående kunde bedömas såsom fördelak— tig från samhällsekonomisk synpunkt skulle en sådan urskillningslös sti— mulans för integration i vertikal riktning kunna vara motiverad. Det finns emellertid ingenting som talar för att en starkare vertikal integration skulle medföra fördelar inom varje del av näringslivet; i många fall måste en oförändrad grad av vertikal integration vara att föredra och erfarenheten

har också visat att en medveten sänkning av den vertikala integrations- graden exempelvis genom utläggande av underleveranser till fristående företag i åtskilliga fall kan vara en'rationell åtgärd. Erfarenheterna från länder som tillämpar bruttoomsättningsskatter synes ge vid handen att underleveranser till fristående företag där är mindre vanliga och att skatte- bördan för en särskild näringsgren med låg »förädlingsinsats» i förhållande till omsättningen, nämligen partihandeln, framstått som så uppenbart över— dimensionerad vid enhetlig skatteprocent att särbestämmelser för denna nä- ringsgren har måst införas. Att mervärdeskatten till skillnad från en brutto— omsättningsskatt står neutral med avseende på utvecklingen ifråga om ver- tikal integration har under sådana omständigheter uppfattats som en för- del med den förstnämnda beskattningsformen.

En av de viktigaste angreppspunkterna i kritiken mot nettovinstbeskatt- ningen har varit att denna skatteform skulle vara ägnad att påtagligt för- svåra utvecklingen av de mest vinstgivande och som man kan förmoda mest rationella företagen, medan skattens återhållande inverkan på utveck— lingsmöjligheterna för de företag, som lämnar ingen eller ringa vinst, av naturliga skäl är förhållandevis begränsad. Om man nu varit beredd att avveckla nuvarande nettovinstbeskattning utan vidare åtgärder eller att ersätta denna skatt med någon form av beskattning som det vore lätt för företagen att övervältra så förefaller det rimligt antaga, att de mest vinst— givande företagen härigenom i sin fortsatta utveckling skulle jämfört med nuvarande förhållanden erhålla ett ytterligare försteg gentemot de övriga företagen. Om däremot alternativet till nuvarande nettovinstbeskatt- ning utgöres av någon skatteform som innebär en oförändrat effektiv skat- tebörda för företagsbeståndet i dess helhet, synes det inte kunna göras gäl- lande att den selektiva effekt, som nettovinstbeskattningen utövar på fö- retagen, skulle bidra till att försämra utvecklingstakten inom näringsli— vet. Vissa verkställda beräkningar av företagsskatteutredningen tyder näm- ligen på att belastningen med nettovinstskatt av olika skäl är lägre för exp-.in- siva företag än för stagnerande sådana.

Skatteberedningen, som har utgått från att företagsbeskattningen och dess närmare utformning skall bli föremål för fortsatt utredning inom fö- retagsskatteutredningen, har mot bakgrunden av de synpunkter som ovan anförts inte funnit det erforderligt att vid utformningen av de skatteför— slag som närmast är aktuella räkna med någon avveckling av företagsbe- skattningen i dess nuvarande form med härav följande krav på alternativa skattekällor. Beredningen har inte heller funnit att det med hänsyn till före— tagsskattefrågans nuvarande läge skulle innebära några allvarliga olägen- heter att nu framlägga förslag beträffande mervärdeskatt samt utökade socialförsäkringsavgifter.

KAPITEL 9

Den generella indirekta beskattningens utformning

Företagsskatteutredningen har ovan sammanfattat sina synpunkter på den s. k. bruttobeskattningen. Därvid har bl. a. den frågan ställts, om en före- tagsbeskattning av nettovinsttyp helt eller delvis borde ersättas av någon bruttoskatt. I det följande behandlar beredningen utformningen av den in- direkta beskattningen såsom komplement till främst beskattningen av fy- siska personers inkomster.

Beredningen har, såsom framgår av vad tidigare anförts, företagit en av- vägning av den samlade skattebördan mellan direkta och indirekta skatter saint socialförsäkringsavgifter. Beredningen har därvid stannat för att för- orda en förskjutning i riktning bl. a. mot en ökad indirekt skatt. Beredningen har vidare funnit övervägande skäl tala för ett slopande av flertalet punkt- skatter, vilket blir möjligt endast om staten kan beredas motsvarande intäk- ter genom den allmänna indirekta skatten. Som ett resultat av dessa över- väganden har framkommit, att av det samlade skatte— och avgiftsuttaget ca 8300 miljoner kr. år 1970 skall uttagas genom generell indirekt be- skattning. För beredningen har det framstått som oomtvistligt, att ett dylikt skatteuttag endast är möjligt genom en indirekt skatt med ett betydande skatteunderlag. Utredningsarbetet har därför inriktats på att klarlägga vilken form av generell indirekt skatt, som med hög avkastningsförmåga förenar ctt tillgodoseende av samhällsekonomiska och andra krav beträffande skat— tens verkningar, givetvis i belysning av hur det samlade skatte— och avgifts- systemet i sistnämnda hänseende verkar. Vid sidan av den inkomst- eller standardutjämning, som ernås medelst de socialpolitiska transfereringarna, kan konstateras att en inkomstomfördelande effekt uppnås inom ramen för skattesystemet genom den progressiva inkomstskatten. Den indirekta be- skattningens natur och möjliga utformning kan däremot icke tillgodose ett dylikt syfte på ett kvalificerat sätt. Beredningen har därför, i enlighet med en allmänt vedertagen uppfattning, funnit att den generella indirekta skat- ten bör fördelas mellan de fysiska personerna i förhållande till deras kon- sumtion av varor och tjänster. Även effektivitetssynpunkter talar för en dylik likformig beskattning. Med hänsyn till avvägningen av den indirekta skattens höjd mot storleken av fysiska personers inkomstskatt _ i syfte att uppnå den önskvärda fördelningen av skattebördan mellan olika kategorier

medborgare — är det också av största betydelse, att den indirekta skattens belastning på konsumtionen skall kunna bedömas med en tillfredsställande grad av exakthet. Är så icke fallet, kan verkningarna av konsumtionsskat— ten och inkomstskatten icke rationellt bedömas. Jämte den allmänna ut- gångspunkten att den indirekta beskattningen skall ökas har beredningen sålunda bedömt såsom väsentligt, att konsumtionsskatten ges en sådan konstruktion att dess belastning för olika inkomstgrupper kan fixeras. Härigenom möjliggöres att de kompenserande åtgärder, som en högre in- direkt beskattning föranleder, kan avvägas på ett mer rättvisande sätt. Det nu uppställda kravet får omedelbara konsekvenser för den tekniska ut- formningen av skatten. Att även rättsliga och uppbördstekniska synpunk- ter måste beaktas, så att tolkningsproblemen reduceras och tillämpningen i följd därav kan bygga på enkla rutiner, är vidare uppenbart.

Förarbetena till den allmänna varuskatten visar klart, att valet av gene- rell indirekt skatt måste stå mellan ett starkt begränsat antal alternativ. Bland dessa utmönstrades alternativen med generella ettledsskatter i pro- ducent- eller partihandelsledet, och beredningen har bedömt de då fram— förda invändningarna mot dessa skatteformer så avgörande, att anledning saknas att här ånyo utveckla desamma. I det följande kommer dock några av de väsentligaste att redovisas.

Den alltmer fördjupade diskussionen om den indirekta skattens verk- ningar för konsumtion, företagsstruktur samt inhemsk och internationell arbetsfördelning har aktualiserat mervärdeskatten såsom en lämplig form för generell indirekt beskattning. Med denna beteckning förstås en i för- hållande till priset på varor och tjänster likformig beskattning med en för— delad uppbörd i flera led. Genom ett avräkningsförfarande elimineras ku- mulativa effekter och varje led i distributionen och produktionen har att erlägga den skatt som belöper på värdeökningen i respektive led. Mervärde- skatten skiljer sig sålunda från en ren konsumtionsskatt, konsekvent uttagen i det sista ledet, allenasti uppbördstekniskt hänseende.

Beredningen redovisar i det följande sina grundläggande överväganden beträffande utformningen av den indirekta beskattningen vid ett relativt högt skatteuttag samt den därpå baserade granskningen av främst den all- männa varuskatten och mervärdeskatten. I anslutning härtill vill bered- ningen framhålla, att det betydande uttag, som beredningen föreslår skola ske genom indirekt skatt, av uppbörds- och taxeringstekniska skäl bör äga rum genom fortlöpande redovisning och upphörd.

Det krav på hög avkastningsförmåga, som måste uppställas för den gene- rella indirekta skatten, kan teoretiskt tänkas uppfyllt av flera olika skatte- former täckande ett betydande skatteunderlag, dvs. i praktiken den helt

övervägande delen av konsumtionen av varor och tjänster. Skatterna kan vara ettleds- eller flerledsskatter med goda övervältringsmöjligheter. Med dessa i och för sig givna utgångspunkter tor-de endast ett fåtal skatter stå till buds. Beredningen har vid sina undersökningar särskilt uppehållit sig vid den nuvarande allmänna varuskatten samt mervärdeskatten och brutto- omsättningsskatten, av vilka de två sistnämnda är flerledsskatter. Den all- männa varuskatten är en ettledsskatt och kan närmast jämställas med en detaljhandelsskatt.

En ettledsskatt av denna typ innebär, att hela eller den helt övervägande delen av skattebetalningen vilar på det sista ledet i distributionskedjan un- der det att de två andra skatterna innebär en fördelad skatteuppbörd i två eller flera led.

För lagstiftaren är det av betydelse att med hög grad av sannolikhet kunna bedöma vilken högsta skattesats som är praktiskt möjlig att till- lämpa vid dessa skatteformer. Teoretikerna kan naturligen icke lämna nå- gon annan vägledning för bedömandet än att en flerledsskatt har större av- kastningsförmåga än en ettledsskatt. Det kan nämnas, att i Norge tillämpas en detaljhandelsskatt med en skattesats av 10 procent. I fråga om mervärde— skatten må erinras om att den franska, vilken omfattar produktionen och distributionen till och med partihandelsledet, för en väsentlig del av beskatt- ningsunderlaget utgår med 20 procent. Den i Västtyskland enligt för när- varande gällande bestämmelser utgående bruttoomsättningsskatten har — med vissa undantag en skattesats av 4 procent och i diskussionerna om dess omläggning har man avvisat tanken på dess ersättande med en detalj- handelsskatt, vars skattesats skulle behöva uppgå till 10 å 11 procent för att ge ungefärligen samma resultat som den nuvarande bruttoomsättningsskat- ten.

I debatten om olika indirekta skatters avkastningsförmåga framhålles ofta, att detaljhandelsskatten har sin begränsning till följd av att den vä- sentligen vilar på ett distributionsled, som inrymmer ett avsevärt antal små enheter, varför skattesatsen måste anpassas med hänsyn till deras finan- siella förhållanden. Vid flerledsskatter såsom mervärdeskatten och brutto- omsättningsskatten kan skattebelastningen hållas lägre 'i varje led vid samma totala skatteuttag. Flerledsskatterna föranleder till skillnad från en ettledsskatt vid samma totala skatteuttag att vid varje redovisningstill- fälle det till inbetalning förfallna skattebeloppet tar i anspråk en mindre del av den skattskyldiges likvida medel. Beredningen finner det icke möjligt att uttala en bestämd mening om dessa indirekta skatters optimum men an- ser med stöd av bl. a. nedan utvecklade synpunkter på Skattekontrollen, att detaljhandelsskatten har en avkastningsförmåga som ligger väsentligt un- der de nu diskuterade flerledsskatternas. Om den allmänna varuskatten bibehölls i oförändrad form, skulle — vid den av beredningen förordade övergången till ökad indirekt beskattning — skattesatsen år'1970 behöva

sättas till 9 procent vid ett bibehållande av punktskatterna (inkl. energiskat- ten) och till ca 11 procent om dessa slopades. Enligt beredningens mening närmar sig — eller överstiger — dessa skattesatser den höjd, vid vilken ris- kerna för väsentliga skattebortfall måste bedömas som allvarliga.

Med de här behandlade indirekta skatternas avkastningsförmåga sam- manhänger intimt möjligheterna att övervältra desamma. Vad först angår den allmänna varuskatten övervältras nära nog fullständigt den del av skat— ten, som uttas vid direkt tillhandahållande av varor och tjänster till kon- sumenter i egentlig mening. Till den del skatten härrör från produktiva in- vesteringar och förbrukningsartiklar inom näringslivet, främst industrin, sker som tidigare framhållits också _ om än något på sikt — en över- vältring på konsumenterna. På samma sätt övervältras energiskatten till den del den utgår på näringslivets förbrukning av bränsle och elkraft. Dessa övervältringseffekter minskas av det förhållandet, att exportindu- strin har mindre möjligheter att övervältra skatterna på svenska konsu- menter samt vidare av att importen kan föranleda sådan prissättning på de inom landet producerade varorna att total övervältring ej kan ske. Den allmänna varuskatten och energiskatten innebär, även med beaktande av angivna modifikationer, en i förhållande till den nominella skattesatsen icke obetydlig merbeskattning av den egentliga konsumtionen, eftersom re- dan före varuskattens påförande vid försäljning till konsument i priset in- gått varuskatt och energiskatt. Storleken av detta inslag varierar för olika varor och tjänster.

En höjning av skattebelastningen på produktiva investeringar och för- brukningsartiklar skulle föranleda, att det kumulativa momentet i den in- direkta beskattningen väsentligt ökades. Denna effekt skulle förstärkas, om en motsvarande skärpning skedde i fråga om beskattningen av närings- livets bränsle- och energiförhrukning. Situationen skulle närma sig den som inträder vid en bruttoomsättningsskatt med en lägre skattesats än den som skulle bli aktuell vid en erforderlig höjning av främst den allmänna varuskatten. Erfarenheterna från bruttoomsättningsskattens verkningar i Västtyskland är därför av intresse som en jämförelse. Inom det till väst- tyska ufinansdepartementet 'knutna vetenskapliga rådet har verkställts ut— redningar vilka visar att vid en viss tidpunkt den 4-procentig-a bruttoom- sättningsskatten för vissa undersökta varor belastar konsumentpriset med en genomsnittsprocent som svänger mellan 9 och 13 procent. I anslutning härtill vill beredningen framhålla, att den faktiska belastningen på varor och tjänster av en kumulativ indirekt skatt eller av en indirekt skatt med betydande kumulativa inslag ständigt förskjuts till följd av ändrade pro— duktions- och konsumtionsförhållan—den. Särskilt viktigt för bedömandet finner beredningen vara, att den totala belastningen ökar vid en stegring av investeringskvoten inom näringslivet. En från konsumenternas synpunkt önskvärd ytterligare mekanisering av distribution och produktion med åt-

följande ökad bränsle- och kraftförbrukning skärper skattetrycket. Dylika skatter utgår sålunda i realiteten efter en högre skattesats än den i skatte- författningen angivna och skillnaden tenderar att öka. Vid sammanväg- ningen av skatten på fysiska personers inkomster kan man icke utgå ifrån en på något längre sikt given belastning på de fysiska personernas kon- sumtion vid tillämpning av den allmänna varuskatten eller av en brutto- omsättningsskatt.

Även om det inte är möjligt att klarlägga en skatts övervältringsgrad un- der alla tänkbara varierande förutsättningar gäller dock att övervältringen kan underlättas genom tekniska åtgärder. I utländska utredningar som i detta hänseende genomförts har den slutsatsen dragits, att en mervärde- skatt kan konstrueras på sådant sätt att den i möjlig mån generellt över- vältras på konsumtionen. En sådan total övervältring medför att skatten drabbar varor och tjänster likformigt i relation till priserna samt vidare att skatten icke inom näringslivet föranleder konkurrenssnedvridning eller strukturella förskjutningar. Nu antydda fasta samband i ett mervärde- skattesystem mellan en så långt möjligt bestämbar och likformig belastning på konsumtionen, å ena, samt konkurrensneutralitet, å andra sidan, lämnar en betydelsefull ledning för valet av indirekt skatt.

Nuvarande system av allmän varuskatt, energiskatt och punktskatter på skilda varuslag har som redan framhållits den effekten, att beskattade va- ror och tjänster icke belastas lika. Den samlade verkan i detta hänseende kan således konstateras vara en viss snedvridning av konsumtionsvalet utan att denna för konsumenten alltid framstår såsom synlig eller möjlig att be— döma. Vid en väsentligt högre skattesats för den allmänna varuskatten skulle nämnda effekt på konsumtionsvalet öka.

Den ursprungliga grunden för nu utgående punktskatter är värderingar av vissa varor såsom lyxbetonade. Att sådana värderingar numera strider emot den allmänna meningen är uppenbart, vilket omvittnas av såväl 1952 års kommittés för indirekta skatter enhälliga rekommendation om deras avskaffande som remissyttrandena över kommitténs betänkande. 1963 års bevillningsutskotts av riksdagen godkända betänkande nr 16 ger även ett otvetydigt uttryck för att konsumtionsbeskattningen bör vara likformig. Beredningen har såsom också i kap. 7 angivits kommit till det resultatet att punktskatterna till den del de motiveras av ovan återgivna värderingar bör upphävas under förutsättning att den valda generella indirekta skatten kan kompensera statens inkomstbortfall. Vid denna bedömning har bered- ningen också beaktat de tillämpningssvårigheter och tekniska brister, som vidlåder dessa punktskatter och som icke kan undvikas genom omlägg— ningar.

Det har mot bakgrunden av vad ovan och nu senast anförts bedömts som väsentligt att utgå från att 'konsumtion—sbeskattningen i den omfattning den

av beredningen omprövas skall göras så konsumtionsneutral som möjligt, varvid med konsumtionsneutralitet förstås icke blott att omedelbart kon- kurrerande varor och tjänster belastas lika utan att samtliga konsumtions- varor och tjänster belastas lika i förhållande till priset. Denna skattens ka- raktär bör vara opåverkad av den vid en viss tidpunkt gällande skattesatsen.

Av denna målsättning, att den generella konsumtionsbeskattningen skall vara i möjligaste mån likformig, följer att åtskilliga indirekta skatteformer kan avföras ur diskussionen. Man kan nämligen konstatera att vid ett högt skatteuttag varken kaskadskatter, råvaruskatter, producent- och grossist— skatter eller ett system av punktskatter kan föranleda en likformig konsum- tionsbeskattning knappast ens i den meningen att priserna på omedelbart konkurrerande varor belastas lika. Denna uppfattning stöds i hög grad av erfarenheterna från tillämpningen av dylika skatter i skilda länder. Under förarbetena till den allmänna varuskatten avvisades också de uppräknade skatteformerna.

I anknytning till det anförda bör i klarhetens intresse framhållas att en grossistskatt inte kan erbjuda samma möjligheter som en butiksvaru- skatt i detaljistledet att uppnå den avsedda konsumtionsneutraliteten. Grossistskatten är behäftad med en speciell teknisk problematik, som sam- manhänger med att beskattningsvärdet icke alltid kan anknytas till fak- turerat pris. Den försäljning som sker direkt från producent till detaljhan- del eller till förbrukare skall även drabbas av grossistskatten men man måste låta beskattningsvärdet släppa anknytningen till det fakturerade priset för att icke en allvarlig snedvridning skall uppstå i konkurrensen mellangrossister och producenter. En teknik med en eller ett begränsat antal schabloner för att bestämma ifrågavarande beskattningsvärde måste därför alltid tillgripas. Dessa schabloner måste enligt sakens natur slå mer eller mindre fel. Detta fel kommer att markeras ytterligare vid en högre skattesats. Även i fråga om detaljister, som utför grossistfunktioner, inställer sig tekniska svårigheter, om man icke godtar att nämnda detaljister ges skatteförmåner på övriga detaljisters bekostnad.

Vad slutligen angår bruttoomsättningsskatten konstituerar även denna en olika belastning på varor och tjänster. Härtill kommer såsom ovan ut- retts att den olikformiga belastningen av en bruttoomsättningsskatt eller av en annan indirekt skatt med starka kumulativa inslag ständigt förskj utes i skärpande riktning.

Bland kända skatteformer erbjuder endast detaljhandelsskatten och mer- värdeskatten möjligheter att åstadkomma den eftersträvade likformigheten. Vad särskilt angår en detaljhandelsskatt som karakteriseras av att varan beskattas endast en gång och att skatten uttages i detaljistledet har erfa- renheten lårt, att en sådan skatt av tekniska skäl icke lämpligen kan be- gränsas till »butikshandelsvaror», dvs. varor som förvärvas för konsum- tion i egentlig mening. De nämnda tekniska skälen är framförallt att de-

taljhandelns omsättning icke blir skattepliktig i sin helhet, vilket väsent- ligen försvårar tillämpningen både för detaljisterna och skatteadmini—stra- tionen, samt vidare det förhållandet att åtskilliga varor är såväl konsum- tionsvaror i egentlig mening som varor vilka kan utnyttjas i en produktiv verksamhet. Vår omsättningsskatt under det senaste världskriget hade vå- sentligen den antydda konstruktionen, vilken föranledde betydande olägen— heter i tillämpningen. Under förarbetena till den allmänna varuskatten före- låg allmän enighet om att icke konstruera skatten såsom den gamla om- sättningsskatten. Det bedömdes som nödvändigt att detaljhandelns omsätt— ning såvitt möjligt skulle vara skattepliktig i sin helhet.

För att fullständiga framställningen av de tekniska problem, vilka inryms i en konsumtionsneutral detaljistskatt, skall med några ord beröras de pro- blem som inställer sig därest man väljer tekniken att låta detaljistskatten omfatta alla varor men justerar systemet genom att eliminera den kumula- tiva effekten av skatten på inköp avsedda för distributionen och produk- tionen. Lösningen skulle därvid vara att förena detaljistskatten med regler om restitution av den skatt som indirekt belastar näringslivet. Detta tek- niska problem är givetvis mindre vid en detaljhandelsskatt än en kaskad- skatt som belastar varje omsättning av varan. Å andra sidan belyser de in- ternationella erfarenheterna av restitutionstekniken vid en kaskadskatt de tekniska problemen. Svårigheten att ange vilken skatt som skall restitueras kan man nämligen endast komma till rätta med genom en detaljerad upp- giftsskyldighet från näringslivet och en efterföljande prövning av fram- ställda restitutionsanspråk. En dylik utformning av detaljhandelsskatten förutsätter således såväl en kontroll av detaljhandelns omsättning som av de individuella framställningar om restitution som näringslivet skulle pre- sentera. Situationen skulle därvid bli den att skattemyndigheterna skulle vara tvungna att granska såväl skattskyldiga som icke skattskyldiga nä- ringsidkare och antalet skattskyldiga jämte restitutionsberättigade skulle bli lika stort som antalet skattskyldiga vid en mervärdeskatt uttagen i samt— liga led. Vid en jämförelse mellan den allmänna varuskatten och mervärde- skatten är angivna förhållande av betydelse. Därvid bör även beaktas att det i mervärdeskatten ingående avräkningsförfarandet måste verka väsent- ligt snabbare i tiden än ett till den allmänna varuskatten knutet restitutions- förfarande, även om detta liksom vid mervärdeskatten baseras på den skatt- skyldiges löpande bokföring av vid inköp påförd skatt.

Mot bakgrunden av det nu anförda har beredningen funnit att vid ett högt skatteuttag endast mervärdeskatten erbjuder en teknisk lösning, som så långt möjligt garanterar en i förhållande till priset likformig och efter den nominella skattesatsen utgående beskattning av varor och tjänster.

Förut har påpekats att kumulativa indirekta skatter påverkar närings- livets struktur och konkurrensförhållanden. Dett—a konstaterande får då av-

seende jämväl å den allmänna varuskatten och energiskatten. Verkningar av detta slag har bedömts som icke önskvärda och en ökad konkurrensneutra- litet i den indirekta beskattningen har eftersträvats. Denna neutralitet eller likformighet låter sig icke bestämma med generella formuleringar i rela- tion till ett tänkt skattefritt samhälle. I stället måste man bedöma verk- ningarna för internationell handel, distributions- och produktionsteknik, företagsform och företagsstruktur. Beskattningen bör i angivna hänseenden om möjligt inte ha snedvridande verkningar. Vad särskilt gäller den inter- nationella handeln medför nuvarande skatter, att importerade varor, efter- som någon kompletterande utjämningsskatt motsvarande den på grund av det kumulativa inslaget i nuvarande skatter ökade skattebelastningen på de inom landet producerade varorna icke uttages vid gränsen, får ett förmåns- läge i konkurrenshänseende gentemot de inom landet producerade. Även för den svenska exporten uppstår en allvarlig försämring av konkurrensläget i det att restitution vid export icke medges för den indirekta skattebelast- ningen.

Dessa faktiska förhållanden har föranlett kritik av vårt nuvarande system och önskemål har framförts om en sådan utformning av den indirekta beskattningen att den skall utmärkas av konkurrensneutralitet för de svenska företag som på hemmamarknaden konkurrerar inbördes samt med utländska varor. Till detta kommer givetvis kravet att den svenska exporten genom den indirekta beskattningens utformning inte skall komma i ett sämre konkurrensläge på den internationella marknaden än företag i andra betydelsefulla industriländer.

Möjligheterna att medelst åtgärder utanför skattelagstiftningens ram lägga till rätta sådana snedvridningar i konkurrensförhållandena gentemot utländska varor är starkt begränsade. En möjlighet skulle kunna vara att genomföra växelkursförändringar för att utjämna skillnaden i skattebe- lastningen. Denna utväg har emellertid avvisats i den internationella dis- kussionen och de praktiska möjligheterna att tid efter annan justera kur- serna för dylikt ändamål torde vara begränsade till följd av våra internatio- nella bindningar. Ett annat alternativ vore att genomföra tullhöjningar i kombination med exportsubventioner. Sådana åtgärder skulle emellertid strida mot bl. a. GATT och EFTA-avtalet.

I länder som tillämpar bruttoomsättningsskatter eller indirekta skatter med starka kumulativa inslag har man därför tvingats att tillämpa ett system av schablonmässigt beräknade skatterestitutioner och utjämnings- skatter för att jämställa det egna näringslivet med utländska konkurrenter. Ett sådant system av schabloner bär alltid inom sig fröet till tvister såväl inom landet som i förhållande till utlandet. Betecknande är också att de ansträngningar som gjorts inom EEC för att lösa detta problem i avseende å den internationella handeln resulterat i att kommissionen enligt Rom— fördraget skall övervaka restitutionsschablonernas konstruktion samt vidare

att kommissionen i en proposition till ministerrådet med hänsyn till de prak- tiska svårigheterna föreslagit att denna teknik så småningom skall förbjudas inom den gemensamma marknaden.

I det föregående har klarlagts det intima sambandet mellan en indirekt skatts likformighet vid belastning av konsumtionen och dess neutralitet i avseende å konkurrensförhållandena. För att uppfylla dessa krav skulle med den allmänna varuskatten behöva förenas ett restitutionsförfarande; denna möjlighet har ovan närmare diskuterats, varför här ej upprepas de olägenheter som därmed skulle vara förenade.

Enligt beredningens uppfattning bortfaller dessa problem inom en mer— värdeskatt.

Nedan skall något behandlas vissa med mervärdeskatten sammanhängan- de konkreta spörsmål i syfte att klarlägga dess verkningar.

Mervärdeskatten karakteriseras av den mellan företagen fördelade skatte- uppbörden, vars två väsentliga element är erläggande av skatten på gjorda inköp (den ingående skatten) samt inbetalning av differensen mellan skat— ten på omsättningen och den ingående skatten. Såsom under kap. 28 klar- lägges föreligger tekniska möjligheter att åstadkomma en snabb avlyftning av den ingående skatten, men en viss begränsad tid måste alltid få förflyta mellan erläggandet av den ingående skatten och dess avlyftning. Följden härav är en viss påverkan på likviditeten samt någon ränteeffekt. I en fort- löpande verksamhet utan extrema variationer i inköp och försäljning torde räntehelastning och räntevinst merendels utjämnas. Även om systemet förenas med snabb avlyftning av överskjutande ingående skatt kan vid t. ex. starka säsongvariationer någon räntehelastning kvarstå som icke låter sig helt eliminera. Med en rätt till restitution av överskjutande skatt begränsas dock räntebelastningen väsentligt. För det helt övervägande antalet skatt- skyldiga torde en räntevinst normalt inträda, vilket följer av att erläggan- det av skatten till staten vid tillämpning av kontantprincipen tidsmässigt inträffar efter det den skattskyldige själv uppburit skatt av köparna. Företag med högt »mervärde», såsom inom t.ex. hantverk och service- näringar, gör sålunda en räntevinst eftersom den skatt som skall inbetalas förskotteras av köparna, och skatten får därmed en likviditetsförbättrande effekt. Detta förhållande gör att mervärdeskatten icke kan påstås vara en belastning för arbetskraftskrävande i jämförelse med kapitalkrävande verk- samhet.

Den allmänna varuskatten utmårkes bl. a. av att den uttas på priset vid försäljning till konsument; skatten utgår m. a. o. på högsta möjliga beskatt- ningsvärde. Detta är en fördel, som jämväl utmärker mervärdeskatten därest densamma omfattar samtliga produktions- och distributionsled. Som tidigare anförts föranleder den allmänna varuskatten, att de skattskyldigas omsättning i sin helhet blir skattepliktig såvitt avser detaljhandelsledet. I

den mån'skatten uttas i andra led kommer den att omfatta endast en be- gränsad del av dessa företags omsättning, eftersom deras försäljning till återförsäljare är skattefri. Mervärdeskatten gör, att omsättningen i samtliga led blir i sin helhet skattebelagd, vilket underlättar kontrollen. Mervärde- skatten erbjuder i jämförelse med detaljhandelsskatten ytterligare kontroll- möjligheter genom att alla transaktioner blir skattebelagda och att skatten måste redovisas öppet i alla led utom detaljistledet. De fördelar, som är för- enade med den allmänna varuskatten, utmärker sålunda även mervärde- skatten.

Nedan skall några tekniska problem inom den allmänna varuskatten redovisas och en jämförelse göras med mervärdeskatten.

Den allmänna varuskatten utgår från att sälj aren skall bedöma huruvida köparen är återförsäljare eller producent som har rätt att inköpa vissa va- ror skattefritt. Ansvaret ligger härvid helt på säljaren. Detta är redan nu ett problem och vid en högre skattesats ett alltmer skärpt sådant. Det framstår som otillfredsställande att säljaren skall vara ekonomiskt ansvarig för en sådan bedömning. Vid utformningen av en generell indirekt skatt är det därför en naturlig strävan att anknyta skattskyldigheten till objektiva förutsättningar och att de speciella gränsdragningsproblem, som icke kan u'ndgås, i tekniskt hänseende placeras inom den persons redovisning som har de faktiska möjligheterna att förete bevisning. Detta tekniska problem _— Vilket även är kvantitativt betydande och icke kan lösas inom den nuva- rande allmänna varuskatten _ skulle genom en mervärdeskatt bortfalla.

För att eliminera icke avsedda kumulativa verkningar har i förordningen om allmän varuskatt införts en regel av innebörd att skattefrihet föreligger för material som utnyttjas för produktions- och distributionsändamål. Er— farenheterna i Sverige liksom från andra länder visar, att det föreligger utomordentliga svårigheter att definiera materialbegreppet så att en lik- formig tillämpning blir möjlig. I praktiken är detta nära nog ogörligt och Riksskattenämndens i ämnet utfärdade anvisningar innebär inte heller någon fullständig kartläggning av materialbegreppets omfattning. Bedöm- ningen måste i väsentlig grad ske utifrån förhållandena i det enskilda fallet. En lösning som skulle medföra tillfredsställande likformighet borde baseras på en principiellt riktig företagsekonomisk bedömning, något som i prak- tiken dock inte kan ske.

Även om Riksskattenämndens anvisningar begränsat tolkningsproblemet föreligger dock så stora praktisk-a svårigheter med den nuvarande gräns- dragningen att en förändring av lagstiftningen, därest denna skulle bestå, framstår som nödvändig. Som ett exempel på arten och omfattningen av dessa svårigheter kan nämnas, att stora företag inom verkstadsindustrin arbetar med flera tusen artiklar, vars skatterättsliga karaktär i varuskatte— hänseende är tveksam. Härtill kommer att artiklarnas karaktär ständigt förändras till följd av omläggningar i produktionsinriktning och produk-

tionsteknik. Genom den metodik, som tillämpas inom mervärdeskatten, elimineras hela detta problem. Man kan ställa frågan, om det inom den all- männa varuskattens ram kan vidtas förändringar, som om icke fullständigt så i väsentlig mån begränsar angivna svårigheter. Så torde måhända inte vara möjligt, eftersom grän—sdragningsproblemet icke kan undgås utan en- dast förskjutas.

Ett annat tekniskt problem, som förtjänar uppmärksamhet, är beskatt- ningen av uttag av varor för produktiva ändamål. Om ett företag inköper en maskin för sin verksamhet träffas detta inköp av skatt enligt det för ma— skinen betingade vederlaget. Skulle emellertid företaget i egen regi tillverka maskinen, träffar skatten endast det för ändamålet ianspråktagna materia- let i form av skattepliktigt uttag från lager av råvaror och material, däremot inte arbetskostnaden. Detta förhållande, som har en motsvarighet på tjänste- beskattningens område i fråga om reparationer i egen regi eller genom an- litande av utomstående, har gett vissa snedvridande effekter redan vid nu- varande skattesats. Inom ett mervärdeskattesystem bortfaller i princip detta problem.

Den dubbelbeskattning, som utmärker den allmänna varuskatten i vissa förut nämnda hänseenden, uppträder jämväl vid uthyrningsverksamhet, vilket föranlett vissa olägenheter. Än starkare har sådana framträtt i fråga om den skattemässiga behandlingen av transporter, eftersom dessa endast är skattepliktiga därest de utförs av säljaren av varan. Skulle den allmänna varuskatten bibehållas kan det ifrågasättas om inte, för att snedvridningar skall undvikas, även transporterna måste indras under beskattningen, vilket emellertid samtidigt skulle öka inslaget av dubbelbeskattm'ng. Även detta tekniska problem försvinner i ett mervärdeskattesystem, om detta ges en konsekvent utformning.

I diskussionen om den allmänna varuskatten har den konjunkturpolitiska aspekten föga beaktats, vilket har sin förklaring däri att utgångspunkten hela tiden varit att den allmänna varuskatten skall vara en lågprocentig skatt. Även om man sålunda under förarbetena till den allmänna varuskat- ten ansåg sig ha mindre anledning att syssla med de konjunkturpolitiska problemen har icke minst de senaste årens erfarenheter föranlett kritik av att varuskatten på grund av tekniska skäl icke tillåter ett undantagande av investeringarna från varuskatt. Såsom ovan konstaterats är utgångspunkten för skatteberedningens utredning av den indirekta beskattningen, att den i framtiden skall vara relativt hög. Genom denna förskjutning av utgångs- punkten blir de konjunkturpolitiska synpunkterna väsentligt intressantare än tidigare.

Mervärdeskatten erbjuder härvidlag vissa möjligheter för en konjunktur- stabiliserande politik. Utmärkande för mervärdeskatten är att företagens bokföring alltjämt liksom vid nettovinstbeskattningen skall vara en netto-

redovisning med avseende å skatterna samt att mervärdeskatten skall redo— visas särskilt för den ingående och den utgående skatten. Skulle det av konjunkturpolitiska skäl i ett visst läge anses erforderligt att begränsa före- tagens likviditet eller att momentant belasta företagens investeringar med en särskild avgift skulle detta låta sig genomföra genom att avdragsrätten för ingående skatt uppskjutes eller på annat sätt begränsas. Sådana åtgärder är förenade med vissa komplikationer av teknisk natur, vilka närmare be- handlas i kap. 28. En tidsbegränsad avvikelse från mervärdeskattens prin- cipiella utformning i fråga om investeringarna får alltså en liknande effekt som en investeringsavgift.

Mervärdeskatten kan till följd av sin konstruktion även utnyttjas för att öka belastningen på konsumtionen utan att investeringarna påverkas. Detta torde såsom i kap. 28 närmare utvecklas kunna ske utan större tekniska komplikationer.

En skatteform måste givetvis bedömas mot bakgrunden av de institutio- nella förhållanden som utmärker det land där skatten skall verka. Erfaren- heter från utlandet och den argumentering, som där förs, har därför av beredningen prövats för svenskt vidkommande. I fråga om den indirekta beskattningen har den skattepolitiska diskussionen under senare tid varit livligast inom EEC. Eftersom medlemsstaterna i EEC också utgör mycket viktiga konkurrenter till Sverige är det på sin plats att kortfattat erinra om utvecklingen i dessa länder.

I Romfördraget har väsentligen till följd av att olikheter i den indirekta beskattningen medfört konkurrenssnedvridning uppställts krav på en har- monisering av den indirekta beskattningen inom EEC. Det bör härvid observeras att avgifter till socialförsäkringar icke jämställes med indirekta skatter i detta hänseende. — Arbetet inom EEC har resulterat i ett förslag till ministerrådet om en allmän övergång till mervärdeskatt i de sex län- derna. Under en övergångsperiod skulle länderna i sina generella indirekta skatter utrensa varje kumulativt drag. Efter övergångsperioden skulle samt- liga länder ha infört en mervärdeskatt omfattande produktionen och parti- handelsledet. Detta förslag har allvarligt kritiserats av det gemensamma grossistförbundet inom EEC. Kritiken bygger på det ovan påpekade förhål- landet att en beskattning t.o.m. grossistledet medför snedvridningar, vilka man svårligen kan komma till rätta med. Denna kritik har besvarats av kom- missionens experter, som förklarat att en mervärdeskatt som konsekvent genomföres och således omfattar jämväl detaljhandeln undanröjer den be- rättigade kritiken. I förslaget till ministerrådet har också förutsatts att del— tagarländerna, om de så önskar, kan tillämpa mervärdeskatten i hela pro— duktionen och distributionen. Länderna har att välja mellan en sådan lös— ning eller att komplettera med en detaljhandelsskatt. Förslaget är f. n. före- mål för överarbetning i syfte bl. a. att åstadkomma en övergång till mer-

värdeskatt i ett steg. På marknader utanför EEC skulle sålunda medlems- staterna konkurrera med varor, som icke belastas med någon generell in- direkt skatt.

Inom EEC är det endast Frankrike som för närvarande tillämpar en mer- värdeskatt. Denna infördes år 1954 och ersatte en tidigare ur en brutto— omsättningsskatt framvuxen produktionsskatt. Den franska mervärdeskat- ten, taxe sur la valeur ajoutée (TVA), är emellertid av historiska och andra skäl begränsad till produktionen och grosshandeln i vidsträckt mening. Åt- skilliga försök har gjorts att göra skatten mera generell och låta den om- fatta även övriga generella indirekta skatter. I Frankrike tillämpas näm- ligen vid sidan av TVA en skatt på tjänsteprestationer och en kommunal detaljhandelsskatt samt ett stort antal punktskatter. Den kritik som i Frankrike riktas emot mervärdeskatten grundas framförallt på det kom- plicerade system som dessa olika skatter tillsammans utgör. Därtill 'kom- mer att mervärdeskatten har differentierats genom att skilda slag av varor belastas med skatt efter olika satser. Den franska regeringen har nyligen förklarat sig vilja reformera mervärdeskatten i syfte att göra den mera konsekvent och enhetlig.

Något beslut har som nämnts ännu icke fattats av EEC:s ministerråd i fråga om harmoniseringen av de indirekta skatterna men Västtyskland har ändock börjat planlägga en övergång till mervärdeskatt. Den nuvarande tyska kaskadskatten, som infördes år 1916, har kommit att präglas av en mängd specialbestämmelser och har trots detta och den nominellt låga skattesatsen vissa samhällsekonomiska och företagsstrukturella verkningar som starkt kritiserats. Den västtyska regeringen har är 1963 framlagt en proposition om införande av en mervärdeskatt. Propositionen, som nu god- känts vid första läsningen, har föregåtts av en hel serie vetenskapliga och andra utredningar och varit föremål för remissförfarande. I det remitterade förslaget ävensom i propositionen har mervärdeskatten utformats väsent- ligen såsom en konsumtionsskatt med en upphörd i hela produktionen och distributionen. De långtgående begränsningar, som utmärker den franska mervärdeskatten och vilka medför snedvridningar och administrativa be- svärligheter, har i förslaget således icke accepterats.

Slutligen må nämnas att England sedan senaste världskriget har ett system av punktskatter som uttages i grossistledet (purchase tax). Någon beskatt- ning sker i princip icke av investeringar och någon verkan på export och import har icke dessa skatter, ett förhållande som givit den skattepolitiska diskussionen en annan inriktning än på kontinenten. Under efterkrigstiden har en tendens förmärkts att göra beskattningen något mera likformig. En statlig kommitté har nyligen avlämnat ett betänkande »Report of the Com- mittee on Turnover Taxation», vari behandlas bl. a. frågan om ersättande av purchase tax med en bruttoomsättningsskatt eller en mervärdeskatt. Kom- mittén avstyrker en dylik omläggning.

En redogörelse för huvuddragen av den franska mervärdeskatten och den västtyska propositionen om mervärdeskatt samt en sammanfattning av vissa delar av det engelska kommittébetänkandet lämnas i den vid detta betänkan- de fogade bilaga 3.

I det föregående har beredningen sökt att ingående belysa verkningarna i skilda hänseenden av de generella indirekta skatter som kan vara aktuella i en diskussion om det framtida skattesystemet. Vid det betydande skatte— uttag genom indirekt skatt, som beredningen förordat, måste stor varsamhet iakttas vid valet av skatteform så att icke blott den valda skattens allmänna verkningar utan även dess verkningar på begränsade områden blir godtag- bara. Vid granskningen av olika alternativ har befunnits, att en brutto— omsättningsskatt icke är förenlig med de krav, som bör ställas på den gene- rella konsumtionsskatten. Vid en jämförelse mellan den allmänna varu- skatten och mervärdeskatten vid ett högt skatteuttag anser beredningen, att de med den allmänna varuskatten förenade olägenheterna skulle komma att bli alltför svårbemästrade och att dessa väsentligen undvikes i en skatt av mervärdeskattetyp. Även om genomgripande ändringar vidtages i varu— skatten skulle den bli underlägsen mervärdeskatten. Beredningen har så- lunda kommit till den uppfattningen att mervärdeskatten med hänsyn till den likformiga belastningen av konsumtionen samt dess verkningar för näringslivet äger bestämda företräden framför övriga skatteformer. Dess höga avkastningsförmåga möjliggör också ett slopande av punktskatterna i den omfattning, som tidigare angivits, samt ett ersättande av energiskatten med en beskattning av bränsle- och energiförbrukningen inom mervärde- skattens ram. Beredningen har mot bakgrunden av vad nu och ovan anförts utarbetat ett förslag till en så långt möjligt konsekvent utformad mervärde- skatt omfattande samtliga produktions- och distributionsled.

Såsom tidigare angivits följer av beredningens principiella ståndpunkts- tagande till skatte- och avgiftssystemets framtida utformning, att ca 8 300 miljoner kr. år 1970 skall uttas i generell indirekt skatt. Med det av bered- ningen föreslagna beskattningsområdet för mervärdeskatten blir skattesat— sen 13 procent på ett beskattningsvärde, vari skatten ej inräknas. Denna skattesats motsvarar en skattesats av 11,5 procent på ett beskattningsvärde, vari skatten inkluderas. I jämförelse med den nuvarande allmänna varuskat- ten, som uttas på ett beskattningsvärde inklusive skatt, innebär beredningens förslag sålunda en höjning av skattesatsen från 6 till 11,5 procent. Av denna höjning motsvarar ca 2 procentenheter det skattebortfall som uppkommer genom den förordade punktskatteavvecklingen. Det må även omnämnas att en eliminering av det kumulativa inslaget i den allmänn-a varuskatten skulle erfordra en höjning av skattesatsen för denna från 6 till 7,5 ä 8 procent.

I detta sammanhang må tilläggas, att en höjd generell varubeskattning av ovan antydd konstruktion skulle förrycka relationen i den nuvarande

skattebelastningen mellan varor i allmänhet och sådana som nu är föremål för punktbeskattning. Beredningen har särskilt uppmärksammat skatte- belastningen på motorbränsle. För att inte förrycka den nuvarande, av del- vis speciella skäl betingade särskilda belastningen på dessa drivmedel för- ordas vissa skatteändringar för dessa varors vidkommande. Beredningen återkommer härtill i kap. 30.

AVDELNING III

SOCIALFÖRSÄKRINGENS FINANSIERING

KAPITEL 10

Inledning

Den svenska socialförsäkringen består av flera olika försäkringsgrenar, av vilka de mest betydelsefulla utgöres av folkpensioneringen, försäkringen för tilläggspension samt sjuk- (och moderskaps)försäkringen1. En särställ- ning i viss mån inom socialförsäkringssystemet intar yrkesskadeförsäk— ringen, som är en kombination av flera av de andra grenarna. Till social- försäkringarna hänföres jämväl arbetslöshetsförsäkringen, som skiljer sig från de övriga bl. a. därigenom, att denna försäkring ej är obligatorisk utan bygger på frivillig anslutning till arbetslöshetskassor, vilka bildats inom ramen för den fackliga organisationen.

De olika socialförsäkringarna har historiskt sett vuxit fram successivt och i åtskilliga hänseenden oberoende av varandra. Samordningen mellan dem vållade i tidigare skeden som regel inga större problem, bl. a. därför att förmånerna var relativt blygsamma. Den etappvisa utbyggnaden och omdaningen av socialförsäkringssystemet medförde emellertid, att de olika försäkringsgrenarna i ökad utsträckning kom att täcka samma eller nära- liggande områden. Det kom att framstå som alltmera klart, att socialför— säkringen borde utformas som ett enhetligt system, som genom sina olika komponenter skänkte den enskilde ett tillfredsställande ekonomiskt skydd.

En omfattande reformverksamhet igångsattes, som bl. a. hade till mål- sättning en i materiellt och administrativt hänseende förenhetligad social- försäkring. Dett-a reformarbete är numera i väsentliga stycken genomfört. Vid 1962 års vårriksdag fattades beslut, som innebar betydelsefulla mate- riella nyheter inom de viktigaste socialförsäkringarna —— folkpensione— ringen, tilläggspensioneringen samt sjukförsäkringen. Samtidigt samman- fördes huvudbestämmelserna om dessa försäkringsgrenar i ett enda lagverk lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring. Denna lag, som träd- de i kraft den 1 januari 1963, ersatte bl. a. de förut gällande särskilda lagar- na om allmän sjukförsäkring, om moderskapshjälp, om folkpensionering samt om försäkring för allmän tilläggspension.

Socialförsäkringen av i dag ger helhetsbilden av ett relativt enhetligt trygghetssystem, i vilket de olika försäkringsgrenarna ingår som kompo— nenter. Utanför lagen om allmän försäkring ligger emellertid alltjämt yr-

1 I enlighet med den terminologi, som begagnas i lagen om allmän försäkring, användesi det följande termen sjukförsäkring för att beteckna den kombinerade sjuk— och moderskapsförsäk— ringen.

kesskade- och arbetslöshetsförsäkringarna. Den förra försäkringsgrenen regleras i lagen den M maj 1951; (nr 2113) om yrkesskadeförsäkring och den senare i förordningen den 14 december 1956 (nr 629) om erkända ar- betslöshetskassor. Yrkesskadeförsäkringen är för närvarande föremål för översyn av särskild kommitté. Målsättningen för reformarbetet torde vara att inpassa denna försäkring i det omdanade enhetliga socialförsäkrings- systemet. I fråga om arbetslöshetsförsäkringen föreligger ett kommitté- betänkande (SOU 1963: 40), enligt vilket denna försäkringsgren jämväl för framtiden föreslås skola vara utformad som en frivillig försäkring, som i lagtekniskt hänseende är fristående från lagen om allmän försäkring. Pro- positioni ämnet har förelagts 1964 års riksdag.

Vad beträffar socialförsäkringens finansiering har i huvudsak tre olika finansieringskällor stått till buds, nämligen

avgifter av de försäkrade (egenavgifter) avgifter av arbetsgivarna (arbetsgivaravgifter) samt skatter (stats- och kommunalskatter). I sammanhanget må vidare nämnas den typ av finansiering som består däri, att avkastning av fondmedel tas i anspråk för att täcka försäkrings— kostnaderna. Särskilt inom tilläggspensioneringen kan detta finansierings— sätt förväntas bli av betydelse.

Olika finansieringsformer har under skilda tidsperioder och för olika försäkringsgrenar tillämpats i varierande omfattning. Utan att av en sådan indelning dra några mer vittgående slutsatser kan utvecklingen av finan- sieringsmetoderna inom socialförsäkringslagstiftningen indelas i huvud- sakligen tre perioder.

Den första perioden varade alltifrån socialförsäkringarnas tillkomst fram till ungefär 1930-talets början. Den då vanligen tillämpade finansierings- principen byggde i väsentlig utsträckning på egenavgifter, som avvägdes efter i stort sett försäkringsmässiga grunder. Härtill kom relativt mindre betydande statsbidrag. Arbetsgivaravgifter såsom finansieringskälla kom till användning endast inom yrkesskadeförsäkringen.

Den andra epoken sträckte sig över 1930- och 1940-talen. Under denna inträdde en förskjutning i riktning mot en ökad användning av de allmän- na skatterna som finansieringskälla. Framförallt genom 1946 års folkpen- sionsreform utformades sålunda folkpensioneringen med ett dominerande inslag av skattefinansiering.

Under 1950-talet och tiden därefter _ som representerar det tredje ut- vecklingsskedet —— inträdde ett ökat inslag av avgiftsfinansiering såväl i form av egenavgifter som arbetsgivaravgifter. Standardhöj ningar och andra förbättringar inom folkpensioneringen finansierades i ej obetydlig utsträck- ning genom höjda folkpensionsavgifter. Den obligatoriska sjukförsäkringen, som trädde i kraft år 1955, innebar ett steg i riktning mot ökad avgiftsfinan-

siering även om inslaget av skattebidrag, särskilt till grundförmånerna inom försäkringen, var betydande. Genom denna reform, som innebar en relativt långtgående samordning mellan yrkesskadeförsäkringen och sjukförsäk— ringen, erhöll arbetsgivaravgifterna ökad betydelse såsom finansieringskälla. Beslutet år 1959 om införande av den allmänna tilläggspensioneringen med dess uteslutande finansiering genom egen- och arbetsgivaravgifter innebar ytterligare ett väsentligt steg mot ökad avgiftsfinansiering.

Under det reformarbete, som ledde fram till lagen om allmän försäkring, lämnades principerna för de olika försäkringsgrenarnas finansiering orub- bade. Endast i den utsträckning som nödvändiggjordes av förslagen till för- bättrade förmåner framlades förslag till finansiering av kostnaderna, vilka byggde på en fortsatt tillämpning av de dittills inom de olika försäkrings- grenarna använda finansieringsformerna. Oaktat reglerna om folkpensio- nering, tilläggspensionering och sjukförsäkring samordnats i materiellt hän- seende och sammanförts i en lag gäller således i huvudsak skilda finansie- ringsbestämmelser för dessa försäkringsgrenar. Även yrkesskadeförsäk- ringen följer sitt eget finansieringssystem och detsamma är fallet med ar- betslöshetsförsäkringen.

KAPITEL 11

Gällande rätt m. m.

Den allmänna försäkringen består som nämnts av folkpensioneringen, för- säkringen för tilläggspension samt sjukförsäkringen. Till försäkringen är anslutna en frivillig pensionsförsäkring och en frivillig sjukpenningförsäk— ring.

Försäkrade enligt lagen om allmän försäkring är dels svenska medborga- re, dels utlänningar som är mantalsskrivna i riket. Att en person är för- säkrad innebär ej i och för sig, att han omfattas av alla förmåner eller för— pliktelser enligt lagen. Närmare bestämmelser om i vilken utsträckning så är fallet finnes angivna för de olika försäkringsgrenarna. I viss utsträckning gäller olika regler för svenska medborgare och för utlänningar.

Den allmänna försäkringen är obligatorisk med automatisk anslutning. Undantagande år dock möjligt i viss i lagen angiven utsträckning.

Försäkrad, som är bosatt i riket, skall vara inskriven hos allmän för- säkringskassa från och med den månad varunder han fyller 16 år. ln- skrivningen har särskild betydelse för sjukförsäkringen såtillvida, att den ligger till grund för rätten till sjukpenningförmåner samt för avgiftsbe- räkningen.

F olkpensioneringen

Omfattning och utformning

Rätt till folkpension tillkommer svensk medborgare, som är mantalsskriven i riket eller som varit mantalsskriven här för det år, under vilket han fyllt 62 år och för de fem åren närmast dessförinnan.

Pensionsrätten var tidigare i princip begränsad till att avse endast här i riket mantalsskrivna svenska medborgare, men i samband med 1962 års re- form uppmjukades detta krav. Genom särskilda överenskommelser har reglerna om folkpension gjorts tillämpliga på här bosatta medborgare i flera europeiska länder, däribland de nordiska länderna. Enligt överens- kommelserna uppställes för rätt till pension krav på vistelse i Sverige vissa är, olika för olika fall. Möjligheter föreligger också främst för medbor— gare i de nordiska länderna, som flyttar från Sverige till annat nordiskt land — att i samband med sådan flyttning behålla rätt till folkpension, som börjat uppbäras.

Folkpensioneringens syfte är att garantera envar medborgare en viss för— sörjningsnivå, som kan anses utgöra en minimistandard. Alltefter pensions- anledningen benämnes förmånerna inom folkpensioneringen ålderspension, förtidspension och familjepension (änke- och barnpension). De generella förmånerna kompletteras med vissa andra förmåner, såsom barntillägg och invaliditetstillägg samt hustrutillägg och kommunala bostadstillägg. Bestämmelserna rörande de båda sistnämnda förmånerna avviker i viss utsträckning från vad som eljest gäller inom folkpensioneringen. Det har därför ansetts motiverat att ej reglera dessa förmåner i lagen om allmän försäkring utan i stället inta bestämmelserna härom i en särskild för- fattning.

Rätt till ålderspension tillkommer försäkrad normalt från och med den månad, varunder han fyller 67 år. Efter mönster av vad som redan förut gällde inom tilläggspensioneringen och i syfte att i detta hänseende åstad— komma enhetlighet mellan pensionsformerna gäller numera också i fråga om folkpensioneringen en individuellt rörlig pensionsålder med rätt till förtida respektive uppskjutet uttag av folkpension. Ålderspension må så- lunda åtnjutas tidigast från och med den månad, då den försäkrade upp- når 63 års ålder, eller ock uppskjutas och börja uttas först efter 67 års ålder. Vid förtida uttag minskas pensionen på visst sätt och uppskjutes ut- taget ökas den på motsvarande sätt. Har försäkrad rätt till såväl folkpen- sion som tilläggspension skall pensionsåldern, bortsett från vad som gäller enligt särskilda övergångsbestämmelser, vara densamma för båda pensions- delarna.

Förtidspension från folkpensioneringen tillkommer försäkrad, som fyllt 16 år, för tid före den månad då han fyller 67 år eller ålderspension dess- förinnan börjar utgå till honom, om hans arbetsförmåga på grund av sjuk— dom eller vanförhet är varaktigt nedsatt med minst hälften. Kan nedsätt- ningen av arbetsförmågan ej anses varaktig men kan den antas bli be- stående avsevärd tid äger den försäkrade rätt till folkpension i form av sjukbidrag.

Rätt till änkepension från folkpensioneringen föreligger i regel för änka, som har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn under 16 år, samt för annan änka, som vid makens död fyllt 36 år och varit gift med honom minst 5 år. Barnpension tillkommer barn under 16 år, vars far eller mor eller båda föräldrar avlidit.

Hustrutillägg kan tillkomma hustru till den som åtnjuter ålders- eller förtidspension, om hustrun fyllt 60 år och själv ej åtnjuter folkpension samt makarna varit gifta minst 5 år. Det kommunala bostadstillägget ut— gör en förmån, som kommunerna själva äger besluta om. Det kan utgå till den som åtnjuter ålderspension, förtidspension eller änkepension och är mantalsskriven inom kommunen. Varken hustrutillägg eller kommunalt

bostadstillägg kan utgå till den som uttagit förtida ålderspension, förrän han uppnått 67 års ålder.

Storleken av folkpensionsförmånerna uttryckes i lagen om allmän för- säkring såsom procentdelar av det med utgångspunkt från prisläget i sep- tember 1957 indexreglerade basbeloppet. Basbeloppet utgör 4 000 kr i 1957 års penningvärde. Genom att basbeloppet följer skiftningar i pris- läget kommer därigenom pensionsförmånernas storlek att anpassas efter prisutvecklingen. Sålunda anges exempelvis ålderspensionsbeloppet till en pensionär, vars make ej är berättigad till folkpension, till 90 procent av basbeloppet, dvs 3 600 kr om man utgår från ett basbelopp av 4000 kr. Utgångspunkten för nivåangivelsen år den målsättning, statsmakterna redan tidigare uttalat sig för med sikte på år 1968, nämligen såvitt avser ålders- pension 3 600 kr för ensamstående och 5 400 kr för två makar, allt uttryckt i 1957 års penningvärde. Av tekniska skäl har emellertid folkpensionernas anknytning till basbeloppet inte kunnat genomföras i samband med ikraft— trädandet av lagen om allmän försäkring utan uppskju—tits till en senare tidpunkt. Under en övergångstid bibehålles därför tidigare regler inom folk- pensioneringen med fasta indextillägg.

Ålderspension (inklusive indextillägg samt av innevarande års riksdag beslutade standardtillägg), som börjar utgå vid 67 år, uppgår fr. o. m. den 1 juli 1964 till 3 775 kr för ensamstående och till 5 900 kr för två makar, som båda uppbär folkpension. Hel förtidspension samt hel änkepension är av samma storlek som ålderspensionen.

Inkomstprövningen inom folkpensioneringen har begränsats och förmå- nerna är numera i regel ej föremål för sådan prövning. Efter 1962 års re- form är sålunda hustrutillägg och kommunala bostadstillägg samt änkepen- sioner i anledning av dödsfall före den 1 juli 1960 de enda inkomstprövade folkpensionsförmånerna.

Folkpensionsförmåner är med ett par mindre betydelsefulla undantag en- ligt skattelagstiftningen att hänföra till skattepliktig inkomst. Den vars enda eller huvudsakliga inkomst utgöres av folkpension skall dock anses ha sådan nedsatt skatteförmåga, som berättigar till extra avdrag vid be— skattning. Vid sidoinkomster upp till viss storleksordning avtrappas succes- sivt detta extra avdrag.

Finansiering

Kostnaderna för folkpensioneringen bestrides av staten med bidrag från kom- munerna. Till statsverket inflyter, förutom kommunbidragen, folkpensionsav- gifter samt avkastningen av folkpensioneringsfonden. Folkpensionsavgifterna redovisas numera å inkomstskattetiteln och ej, såsom tidigare skedde, å en särskild inkomsttitel i riksstaten. Bestämmelserna om folkpensionsavgift är intagna i lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om finansiering av folkpensio-

neringen. I denna lag återfinnes jämväl reglerna om kommunernas bidrags- skyldighet till folkpensioneringen. Dessa sistnämnda bestämmelser, som undergick vissa ändringar i samband med 1962 års reform, har angetts ha provisorisk karaktär i avvaktan på resultatet av frågans behandling inom 1958 års skatteutjämningskommitté.

Svensk medborgare skall erlägga folkpensionsavgift för varje år, då för honom beräknats till statlig inkomstskatt taxerad inkomst, under förut- sättning att han vid utgången av detta år fyllt minst 18 och högst 66 år samt att han varit mantalsskriven här i riket för året näst före taxerings- året. Avgiftsbefrielse gäller dock för den, som för december månad året näst före taxeringsåret åtnjutit folkpension i form av ålderspension eller förtidspension, ävensom för den, som avlidit före ingången av året näst före taxeringsåret. Ej heller skall folkpensionsavgift erläggas av den, för vilken den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten ej uppgår till 2400 kr. Skall han taxeras enligt för gift skattskyldig gällande bestämmelser samt är den med vilken han skall samtaxeras ej enligt vad nyss sagts fritagen från skyldighet att erlägga folkpensionsavgift, beräknas denna nedre gräns för avgiftspåföring med hänsyn till deras sammanlagda taxerade inkomst.

Folkpensionsavgiften utgår med 4 procent av den taxerade inkomsten men är maximerad _ lika för två makar tillsammans och för en ensam- stående avgiftspliktig _ till 600 kr. Vid samtaxering skall iakttas att, om vardera har en taxerad inkomst överstigande 7 500 kr, envar påföres pen- sionsavgift med 300 kr. Om endast den ene har en taxerad inkomst över- stigande 7 500 kr minskas i förekommande fall dennes avgift så att sam- manlagda beloppet av avgifterna ej överstiger 600 kr.

En särskild s. k. upptrappningsregel, som mildrar uppkommande trös- kelproblem, gäller såtillvida, att vid 2 400 kr taxerad inkomst avgiften be- stämmes till 10 kr och avgiften stiger sedan med en femtedel av inkomsten i vad denna överstiger 2 400 kr, till dess att 4 procent av den taxerade in- komsten kan tas ut, dvs vid 2 940 kr taxerad inkomst. Vid tillämpning av upptrappningsregeln skall avgiftspliktiga som samtaxeras anses som en av- giftspliktig samt avgiftsbeloppet fördelas mellan dem i förhållande till var- deras taxerade inkomst.

Har avgiftspliktig åtnjutit avdrag för väsentligen nedsatt skatteförmåga skall vid beräkningen av avgiften med taxerad årsinkomst avses vad som återstår sedan den taxerade inkomsten minskats med nämnda avdrag. För folkpensionsavgift, som dödsbo kan ha att erlägga, kan befrielse under vissa förutsättningar medges.

Folkpensionsavgiften påföres i den kommun där för den avgiftspliktige beräknats till statlig inkomstskatt taxerad inkomst. Den uppbäres samtidigt med de allmänna inkomstskatterna.

Folkpensionsavgiften har utgått efter växlande regler. Enligt 1946 års lag om folkpensionering var avgiften ursprungligen en procent av den till

statlig inkomstskatt taxerade inkomsten samt maximerad till 100 kr för ensamstående och 200 kr för makar. År 1953 höjdes avgiften till 1,8 procent av den taxerade inkomsten med ett maximum av 180 kr för ensamstående och 360 kr för makar. År 1956 höjdes uttaget till 2,5 procent av den taxerade inkomsten. Samtidigt höjdes även maximibeloppen i motsvarande grad, dvs till 250 kr för ensamstående och till 500 kr för makar. År 1958 höjdes avgif- ten till 4 procent av den taxerade inkomsten med ett maximibelopp av 600 kr såväl för ensamstående som för två makar. De nu gällande bestämmelserna om avgiftsuttag tillkom år 1961, då den nedre gränsen för avgiftsplikt höj des från förutvarande 1 200 kr till 2 400 kr taxerad inkomst.

Kommunernas årliga bidrag till folkpensioneringen avser kostnaderna för följande förmåner, som under året utbetalats för inom kommunen man- talsskrivna pensionsberättigade, nämligen förtidspensioner jämte barntill- lägg till sådana pensioner, änkepensioner i anledning av dödsfall, som in— träffat före den 1 juli 1960, hustrutillägg samt kommunala bostadstillägg. Bidragsreglerna har utformats så, att bidragens storlek inom vissa gränser kan variera, beroende på skatteunderlaget i kommunen.

Kostnader

De totala folkpensionskostnaderna för år 1964 kan beräknas uppgå till sammanlagt 4010 miljoner kr. Därav utgör kommunernas bidrag ca 660 miljoner kr och avkastningen av folkpensioneringsfonden 56 miljoner kr. Folkpensionsavgifterna för nämnda år beräknas inbringa ca 1 300 miljoner kr och återstående andel av kostnaderna eller ca 2 000 miljoner kr täcks av andra inkomster på statens driftbudget.

Fördelningen mellan olika finansieringskällor inom folkpensioneringen har undergått förskjutningar från tid till annan. Tabell 18 avser att belysa utvecklingen i detta hänseende under perioden 1954—1964. Som fram- går av tabellen har de statliga kostnaderna för folkpensioneringen, i fasta belopp, undergått en ej obetydlig ökning de senaste åren. Statens rela-

Tabell 18. Folkpensionskostnademas fördelning på finansieringskällor

Staten Kommunerna Försäkrade Räntor m. m. Summa

År milj. milj. milj. milj. milj.

kr % kr % kr % kr % kr %

1 2 3 4 5 6 7 ' 8 9 10 11 1954 925 60 209 13 381 25 27 2 1 541 100 1956 1 082 60 272 15 427 24 27 1 1 809 100 1958 1 216 55 304 14 641 29 35 2 2 196 100 1960 1 065 41 367 14 1 101 43 58 2 2 590 100 1962 1 482 46 480 15 1 210 37 55 2 3 227 100 ' 1964 1 994 50 660 17 1 300 32 "56 1 4 010 100 '

tiva andel har emellertid sjunkit under den större delen av perioden. För de senaste åren uppvisar dock statens kostnader en relativ stegring, vilket är en följd av att de senast beslutade höjningarna av folkpensionerna ej för— anlett någon höjning av folkpensionsavgiften. Kommunbidragen, i absoluta tal, har ökat avsevärt men den relativa andelen har förändrats i väsentligt mindre grad under perioden. De försäkrades avgifter har ökat både belopps— mässigt och procentuellt. Påfallande är ökningen i avgiftsuttag mellan åren 1958 och 1960, vilket sammanhänger med en då beslutad höjning av folk- pensionsavgiften.

Försäkringen för tilläggspension Omfattning och utformning

Försäkringen för tilläggspension utgör en påbyggnad av folkpensioneringen. Den avser att åt de förvärvsarbetande bereda pensionsförmåner, som till- sammans med folkpensionen står i viss relation till storleken av de arbets- inkomster, de försäkrade haft under sin aktiva tid.

Den pensionsgrundande inkomsten inom tilläggspensioneringen beräk- nas på grundval av den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren från och med det, då han fyller 16 år, till och med det, då han fyller 65 år. Pensionsgrundande inkomst beräknas både för svenska medborgare och här i riket mantalsskrivna utlänningar. Den som tillgodoräknats pensionspoäng enligt försäkringen betraktas alltjämt såsom försäkrad även om han ej längre uppfyller förutsättningarna om medborgarskap eller mantalsskriv- ning. Pension kan följaktligen tillkomma utlänningar jämväl under tid, då de ej är bosatta här i landet. De medborgarskaps- och mantalsskriv- ningsvillkor, som uppställts inom folkpensioneringen, saknar således mot- svarighet för tilläggspensioneringens del.

Tilläggspensioneringen är i princip obligatorisk, ehuru i begränsad ut- sträckning möjligheter föreligger att ställa sig utanför densamma genom s. k. undantagande. Rätt till tilläggspension grundas på inkomst av för- värvsarbete, vartill räknas huvudsakligen löneinkomster (inkomst av an- ställning) samt inkomst av rörelse eller jordbruk (inkomst av annat för— värvsarbete). Den pensionsgrundande inkomsten utgöres emellertid ej av hela summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvs- arbete, som en försäkrad kan ha haft. En del av inkomstbortfallet kompen- seras nämligen redan genom folkpensionen. Tilläggspensionen beräknas därför endast under hänsynstagande till vad som ligger över en viss gräns, det s. k. basbeloppet, vilket som tidigare nämnts utgör 4 000 kr i 1957 års penningvärde. Basbeloppet uppgår för närvarande till 4800 kr. Tilläggs— pensionen skall emellertid ej kompensera hur stort inkomstbortfall som helst. Den lön, som en anställd uppbär under ett kalenderår, blir pensions-

grundande endast i vad den ligger mellan basbeloppet och ett maximibehpp, som motsvarar 7,5 gånger basbeloppet.

De olika pensionsförmåner som kan utgå är —— i likhet med vad som gäller inom folkpensioneringen ——— ålderspension, förtidspension och fa— miljepension (änke- och barnpension). Pensionsåldern i vad avser ålders- pensionen är densamma som gäller inom folkpensioneringen med möjlighet såväl till förtida som uppskjutet uttag av pensionsförmånerna.

Ålderspensionens storlek beror dels på antalet är, för vilka pensims- poäng tillgodoräknats, dels på storleken av pensionspoäng. Full ålderspen- sion, som börjar utgå vid 67 års ålder, utgör 60 procent av produkten av basbeloppet för den månad, för vilken pensionen skall utges, och medel- talet av de pensionspoäng som tillgodoräknats den försäkrade eller, om pensionspoäng tillgodoräknats honom för mer än 15 år, medeltalet av de 15 högsta poängtalen (femtonårsregeln). Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, reduceras dock produkten med en trettionde] för varje år, som antalet poängår understiger 30 (trettioårsregeln) .

I pensioneringens inledningsskede gäller särskilda övergångsregler.

Förutsättningarna för erhållande av förtidspension, änkepension eller barnpension är —— ehuru med väsentliga skiljaktigheter — i princip lik- artade med förutsättningarna för erhållande av motsvarande förmåner en- ligt folkpensioneringen.

Såsom nämnts har en försäkrad möjlighet att individuellt anmäla undan- tagande från försäkringen för tilläggspension, såvitt avser inkomst av an- nat förvärvsarbete än anställning. Undantagandet gäller i så fall även till- läggssjukpenning, som härrör från inkomst av annat förvärvsarbete än anställning.

Pensionsförmåner enligt försäkringen för tilläggspension utgör skatte— pliktig inkomst.

Finansiering Tilläggspensioneringen finansieras enligt ett fördelningssystem utanför statsbudgetens ram. Den modifikationen från ett renodlat sådant system föreligger såtillvida som en betydande fondbildning sker. Kostnaderna för tilläggspensioneringen finansieras helt genom avgifter och avkastning av de fondmedel, som bildats av avgifterna. Några statsbidrag skall således ej förekomma utan avgifterna skall vara så avvägda, att de tillsam- mans med fondavkastningen förslår till bestridande av pensionsutbetal— ningar, förvaltningskostnader och andra försäkringen åvilande utgifter även- som till den fondering som finnes erforderlig.

Avgifterna är av två slag, nämligen dels avgifter från arbetsgivare för de anställda (arbetsgivaravgift), dels egenavgifter avseende inkomst av annat förvärvsarbete än anställning (tilläggspensionsavgift).

Arbetsgivaravgiften är av kollektiv karaktär och beräknas på grundval av vad arbetsgivaren utbetalat i löner under året sedan därifrån dragits dels ett belopp, motsvarande basbeloppet multiplicerat med det genomsnittliga antalet arbetstagare under året, dels för varje arbetstagare sådan del av lön, som för år räknat överstigit 7,5 gånger basbeloppet. Dessa begräns- ningar i avgiftsunderlaget har främst sin grund i att man strävat efter att i princip endast sådana inkomster, som ger pensionsrätt, skall grunda av- giftsplikt. Vidare skall vid beräkningen av arbetsgivaravgift bortses från ar- betstagare, som vid årets ingång uppnått 65 års ålder, ävensom från sådana arbetstagare, vilkas lön under året ej uppgått till 300 kr. Med inkomst av anställning kan jämställas vissa andra arbetsersättningar, nämligen i de fall då den som betalat ut ersättningen åtagit sig att erlägga arbetsgivarav- gift.

För pensionsgrundande inkomst av annat förvärvsarbete än anställning och i förekommande fall även av sådana mindre lönebelopp, som ej inräk— nas i underlaget för beräkning av arbetsgivaravgift, skall den försäkrade erlägga tilläggspensionsavgift. Denna egenavgift beräknas på den pensions— grundande inkomsten i den mån denna härrör från ifrågavarande inkomster inom ramen för en nedre och en övre gräns på liknande sätt som gäller vid beräkningen av arbetsgivaravgift. Tilläggspensionsavgift erlägges endast för pensionsgrundande inkomst, vilket bl. a. innebär att avgift ej påföres för- säkrad för år efter det under vilket han fyllt 65 år.

Arbetsgivaravgifter och tilläggspensionsavgifter utgår efter en procent- sats, sonl fastställes av Konungen med riksdagen. Procentuttaget utgör för år 1964 7 och har för tiden därefter t. o. m. är 1969 fastställts att öka med en halv procentenhet om året. Pensionsmyndigheten (riksförsäkringsver— ket) skall vart femte år lägga fram förslag om avgiftsuttaget.

Arbetsgivaravgifterna till tilläggspensioneringen är i likhet med vad som gäller beträffande tilläggspensionsavgifterna avdragsgilla vid inkomsttaxe— ringen.

Den pensionsgrundande inkomsten bestämmes för varje i Sverige bosatt försäkrad av den lokala skattemyndigheten, medan registrering av pen- sionsgrundande inkomst samt beräkning och registrering av pensions- poäng ombesörjes av den allmänna försäkringskassa, som den försäkrade tillhör.

Arbetsgivaravgifterna till tilläggspensioneringen beräknas av riksförsäk- ringsverket gemensamt med arbetsgivarnas avgifter till sjukförsäkringen samt avgifterna på grund av obligatorisk yrkesskadeförsäkring hos riks- försäkringsverket (och i förekommande fall till byggnadsforskningen). Av- gifter, som uppgår till högst 1 000 kr, påföres i regel i samband med uppbör- den av slutlig skatt för inkomståret, medan övriga avgifter uppbåres av riks- försäkringsverket genom ett särskilt uppbördsförfarande. Tilläggspensions- avgifterna behandlas i huvudsak på samma sätt som arbetsgivaravgifterna

för mindre arbetsgivare. Dock uträknas tilläggspensionsavgiften direkt av den lokala skattemyndigheten i samband med beräkningen av den pensions- grundande inkomsten.

En närmare redogörelse för debiterings- och uppbördsförfarandet lämnas i ett senare sammanhang.

Av de inflytande pensionsavgifterna bildas såsom nämnts en fond —— all- männa pensionsfonden. Fondförvaltningen ombesörjes av tre styrelser. Första fondstyrelsen förvaltar arbetsgivaravgifter, som erlägges av stat och kommun, andra fondstyrelsen arbetsgivaravgifter från enskilda större ar— betsgivare (minst 20 anställda) samt tredje fondstyrelsen Övriga arbetsgi- varavgifter samt egenavgifter.

Kostnader

Pensionsutbetalningar började först under år 1963 och då endast i obetyd- lig omfattning. Pensionsuthetalningarna under det första året uppgick till ca 35 miljoner kr. Därefter kommer utbetalningarna att successivt öka. Under den första tiden kommer dock avgifterna att betydligt överstiga vad som utbetalas i pensionsförmåner. För år 1964 kan avgifterna beräknas uppgå till ca 2 360 miljoner kr, varav 2 140 miljoner kr utgör arbetsgivar- avgifter och 220 miljoner kr utgör tilläggspensionsavgifter.

Sj ukförsäkringen Omfattning och utformning

Den allmänna sjukförsäkringen är avsedd att vid sjukdom eller barnsbörd bereda hjälp dels i form av ersättning för utgifter för sjukvård eller för- lossning (sjukvårdsförsäkring), dels i form av en för dag beräknad ersätt- ning för inkomstbortfall i anledning av sjukdom eller barnsbörd (sjukpen- ningförsäkring). Envar svensk medborgare eller här i riket mantalsskriven utlänning skall vara inskriven i allmän försäkringskassa från och med den månad varunder han uppnår 16 års ålder.

Sjukvårdsförsäkringen omfattar alla. Försäkringens förmåner består bl. a. av ersättning i viss utsträckning för utgifter för läkar-, tandläkar— och sjuk- husvård samt för i samband därmed företagna resor.

Den försäkrades rätt till sjukpenning är beroende av att han är placerad i sjukpenningklass. Varje försäkrad, som är inskriven hos försäkringskas— sa och som har en inkomst av förvärvsarbete med minst 1 800 kr om året, skall vara placerad i sjukpenningklass. Kvinnlig försäkrad, som är inskri- ven hos allmän försäkringskassa men vars inkomst av förvärvsanbete ej uppgår till 1 800 kr, skall likväl vara placerad i sjukpenningklass, om hon

är gift och stadigvarande sammanbor med sin make eller med barn under 16 år till henne eller hennes make eller med någon, med vilken hon varit gift eller har haft barn, dock ej för tid efter den månad varunder hon fyllt 67 är (S. k. hemmafruförsäkring).

Kvinnor som omfattas av hemmafruförsäkringen tillhör sjukpenning— klass nr 1. Sjukpenningen i denna klass utgör 5 kr om dagen. De övriga sjuk- penningklassema är numrerade från 2 till 15. Den lägsta av sistnämnda klasser omfattar dem, vilkas inkomster av förvärvsarbete ligger mellan 1 800 kr och 2 600 kr per år, och den högsta dem, vilkas årsinkomst uppgår till 21000 kr eller mera. Sjukpenningbeloppen för dag i varje klass stiger från 5 kr i klass nr 2 till 28 kr i klass nr 15. Av sjukpenningbeloppet i varje klass utgör 5 kr grundsjukpenning och återstoden tilläggssjukpenning.

Genom 1962 års reform utsträcktes försäkringen för tilläggssjukpenning till att omfatta jämväl företagarna, dvs sådana som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. I fråga om dylik inkomst föreligger vissa möjligheter att ställa sig utanför försäkringen för tilläggssjukpenning, dock endast i samband med undantagande också från tilläggspensioneringen.

Till sjukpenning kan komma barntillägg. Under tid för sjukhusvård minskas i regel sjukpenningen med visst belopp.

Sjukpenning utges ej för de tre första dagarna av varje sjukperiod (ka- renstid). Såvitt angår sådan tilläggssjukpenning, som svarar mot inkomst av annat förvärvsarbete, föreligger möjlighet att välja längre karenstid 33 eller 93 dagar.

Kvinnlig försäkrad äger vid barnsbörd uppbära moderskapspenning med 900 kr eller vid flerbörd ytterligare 450 kr för varje barn utöver ett. Här- jämte utgår tilläggssjukpenning till kvinna, som viss tid före nedkomsten varit försäkrad för tilläggssjukpenning.

Rätten till ersättning från sjukförsäkringen är ej begränsad till visst an- tal dagar utom för dem, som åtnjuter ålderspension eller hel förtidspension från den allmänna försäkringen. En ålderspensionär har rätt till sjukpen- ning och ersättning för sjukhusvård sammanlagt högst 180 dagar, räknat från ingången av den månad han fyllt 67 år eller dessförinnan börjar åt- njuta ålderspension eller hel förtidspension. Sjukpenning utgår ej till den som åtnjuter hel förtidspension men rätt till ersättning för sjukhusvård före- ligger under en tid av sammanlagt högst 180 dagar.

Sjukförsäkringen är samordnad med yrkesskadeförsäkringen. Samord- ningen innebär att yrkesskadade under viss tid, den s. k. samordningstiden, erhåller sjukhjälp från allmän försäkringskassa. Först efter samordnings- tidens utgång utgår ersättning från yrkesskadeförsäkringen, dvs i regel sedan nittio dagar förflutit efter det skadan inträffade.

Ersättning, som tillfaller försäkrad enligt sjukförsäkringen, utgör ej skattepliktig inkomst.

Sjukförsäkringen finansieras genom ett system av sjukförsäkringsavgifter från de försäkrade, arbetsgivaravgifter och statsbidrag.

De försäkrades egna avgifter innefattar avgift för sjukvårdsförsäkringen samt i förekommande fall jämväl för sjukpenningförsäkringen.

Avgiften för sjukvårdsförsäkring, vilken avgift inkluderar ersättning för förlossningsutgifter och läkemedelsförmåner, är i viss mån beroende av den taxerade inkomsten. Avgiften skall erläggas av inskrivna i allmän försäk- ringskassa, vilkas till statlig inkomstskatt taxerade inkomst vid taxering året näst efter det år avgiften avser uppgår till minst 2 400 kr och som ej fyllt 67 år eller vid årets utgång uppbär ålders- eller förtidspension. För makar räknas därvid, på motsvarande sätt som gäller för beräkning av folkpensionsavgift, med makarnas gemensamma inkomst. En upptrapp- ningsregel av likartad innebörd som den, som föreligger beträffande folk- pensionsavgiften, gäller jämväl för avgiften för sjukvårdsförsäkring. Har avgiftspliktig vid taxeringen till statlig inkomstskatt erhållit särskilt avdrag för nedsatt skatteförmåga skall med taxerad inkomst avses vad som återstår sedan den taxerade inkomsten minskats med nämnda avdrag.

Avgiften för försäkring för grundsjukpenning, som jämväl innefattar avgift för barntillägg samt för moderskapspenning, påföres alla, som är försäkrade för grundsjukpenning. Den är följaktligen ej beroende av den taxerade inkomsten.

Avgiften för försäkring för tilläggssj ukpenning skall erläggas av dem, som är tillförsäkrade sådan sjukhjälp. Avgiftens storlek beror av den sjukpen- ningklass, den försäkrade tillhör, i förekommande fall av den karenstid som valts, samt i vad mån sjukpenningen svarar mot inkomst av anställ- ning eller annat förvärvsarbete.

Sjukförsäkringsavgifterna fastställes av riksförsäkringsverket. De skall vara så avvägda, att de i förening med kassornas övriga tillgängliga medel förslår till infriande av förfallna utfästelser, förvaltningskostnader och andra utgifter ävensom till erforderlig fondbildning. Avgifterna varierar de olika försäkringskassorna emellan i förhållande till olikheter i sj ukfrekvens, läkarvårdskostnader, resekostnader m. m. Avgifterna till sjukvårdsförsäk— ring är lika stora för alla avgiftspliktiga i en och samma försäkringskassa. 1 vad avser grundsjukpenning skall avgifterna vara lika stora för samtliga till grundsjukpenning berättigade och, såvitt avser tilläggssjukpenning, skall avgifterna till den del sådan sjukpenning svarar mot inkomst av an- ställning vara lika stora för alla försäkrade i kassan, som med avseende å sådan inkomst tillhör samma sjukpenningklass. Till den del tilläggs- sjukpenning svarar mot inkomst av annat förvärvsarbete skall avgifterna vara lika stora för samtliga försäkrade i kassan, för vilka den nämnda de- len av sjukpenningen är lika stor och för vilka samma karenstid gäller.

Avgifterna för grund- och tilläggssjukpenningförsäkringen beräknas för månad.

Från vad som gäller beträffande beräkningen av pensionsgrundande in- komst inom tilläggspensioneringen skiljer sig sjukförsäkringens inkomstbe- räkning bl. a. därigenom, att det inom sjukförsäkringen alltid blir fråga om en upp-skattning av den förväntade framtida inkomsten och inte om fastställande av en inkomst under förfluten tid. Härav följer, att den för- säkrades taxering ej har samma betydelse inom sjukförsäkringen som inom pensioneringen.

De obligatoriska sjukförsäkringsavgifterna upptas på debetsedel å slut- lig skatt såsom ett enda belopp.

Arbetsgivaravgifter till sjukförsäkringen utgår till sj ukvårdsförsäkringen och till försäkringen för tilläggssjukpenning. Avgifterna beräknas kollektivt på ett avgiftsunderlag, som utgöres av de löner arbetsgivaren utgett un- der året till sådana hos honom anställda arbetstagare, som är obligato- riskt försäkrade enligt yrkesskadeförsäkringslagen. Därvid bortses emeller- tid från lönebelopp, som ej uppgått till 300 kr om året, liksom ock från lö- nedelar, som överstiger 22 000 kr. Arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen utgår med 1,5 procent av det belopp, varå avgiften skall beräknas. Huvud- parten av avgiften eller elva femtondelar skall användas till bestridande av kassornas utgifter för tilläggssjukpenning i vad den svarar mot inkomst av anställning och är avsedd att i princip täcka 60 procent av dessa utgifter. Återstående fyra femtondelar av arbetsgivaravgiften användes till bestri- dande av utgifterna för sjukvårdsförsäkring av samtliga försäkrade. Ut- giftema för tilläggssjukpenning i vad avser annat förvärvsarbete än anställ- ning bestrides helt med de försäkrades egna avgifter.

Mellan arbetsgivaravgifterna inom sjukförsäkringen och inom tilläggs- pensioneringen föreligger vissa skiljaktigheter. Sålunda saknas inom sjuk- försäkringen motsvarighet till det inom tilläggspensioneringen tillämpade basbeloppsavdraget. Vidare är maximigränserna för avgiftsunderlagen i de båda socialförsäkringsgrenama olika. Det förra förhållandet innebär att inom sjukförsäkringen ej uppkommer någon motsvarighet till problemet inom tilläggspensioneringen med att från avgiftsplikt borträkna inkomster, som skall anses kompenserade redan genom folkpensionen. En annan skilj- aktighet är, att inom sjukförsäkringen föreligger skyldighet att erlägga arbetsgivaravgift oavsett arbetstagarens ålder. Ytterligare må anmärkas, att bidragsunderlaget inom sjukförsäkringen endast utgöres av löner till så- dana arbetstagare, som är obligatoriskt försäkrade enligt yrkesskadeförsäk— ringen. Härigenom uteslutes från avgiftsplikt bl. a. löner som utbetalas till arbetstagare, som är gift med arbetsgivaren liksom ock, under vissa förut- sättningar, till andra närstående.

Arbetsgivaravgifterna fördelas mellan kassorna i förhållande till deras utgifter för vederbörande ändamål under året. Av arbetsgivaravgifterna kan

genom beslut i särskild ordning viss del överföras till en hos riksförsäk- ringsverket inrättad central fond, benämnd allmänna sjukförsäkringsfon- den. .

Statsbidrag till sjukförsäkringen utgår varje år till allmän försäkrings- kassa med hälften av kassans utgifter för sjukvårdsersättning med un- dantag av ersättning för sjukhusvård i riket för grundsjukpenning. för barntillägg samt för moderskapspenning.

Kostnader

De förbättringar inom sjukförsäkringen, som beslöts år 1962, har medfört kraftigt ökade utgifter för försäkringskassorna. Mellan åren 1962 och 1963 uppgår sålunda den beräknade utgiftsökningen till 520 miljoner kr.

Sjukförsäkringsavgiften för anställda vid uttag av preliminär A-skatt år 1964 utgör, såvitt avser sjukvårdsförsäkring, 75 kr i Stockholm och 60 kr för riket i övrigt, såvitt avser grundsjukpenningförsäkring, 70 kr respek— tive 55 kr samt beträffande tilläggssjukpenningförsäkring belopp varierande mellan 8 och 199 kr respektive 7 och 157 kr alltefter sjukpenningklass. För skattskyldiga som har att erlägga preliminär B-skatt är avgiftsdebiteringen för sjukvårds- och grundsjukpenningförsäkringarna densamma som vid ut- tag av preliminär A-skatt. Avgifterna för tilläggssjukpenningförsäkringen är däremot inte desamma utan varierar mellan 20 och 482 kr i Stockholm och 16 och 381 kr i riket i övrigt.

En arbetsgivaravgift av 1,5 procent på löner upp till 22 000 kr har för år 1963 beräknats avkasta ca 600 miljoner kr och för år 1964 omkring 625 miljoner kr.

Försäkringskassornas totala utgifter för år 1964— har beräknats till 1 862 miljoner kr, varav statsbidragen kan beräknas uppgå till 375 miljoner kr, medan återstoden täckes av sj ukförsäkrings- och arbetsgivaravgifter.

Tabell 1.9. Sjukförsälcringskostnadernas fördelning på finansieringskällor år 1964

Staten Arbetsgivare Försäkrade Summa Belopp, milj. kr Sjukvårdsförsäkringen ............ 153 167 259 579 Grundsjukpenningförsäkringen ..... 222 264 486 Tilläggssjukpenningförsäkringen. . . . _ 458 339 797 Summa 375 625 862 1 862

Relativ fördelning, % Sjukvårdsförsäkringen ............ 26 29 45 100 Grundsjukpenningförsäkringen ..... 46 — 54 100 Tilläggssjukpenningförsäkringen. . . . —— 57 43 100 Summa 20 34 46 100

Den beräknade kostnadsfördelningen, avseende år 1964, inom den obliga- toriska sjukförsäkringen inklusive förvaltningskostnader framgår av ta- bell 19.

Yrkesskade- och arbetslöshetsförsäkringarna

En närmare redogörelse för yrkesskade- och arbetslöshetsförsäkringarna torde ej vara påkallad med hänsyn till att dessa båda försäkringsgrenar av skäl som i det följande närmare skall anges lämnas utanför skattebered— ningens överväganden. I detta sammanhang må endast nämnas, att den obligatoriska yrkesskadeförsäkringen finansieras genom avgifter, som er- lägges av arbetsgivarna. Avgifterna, som utgår å samma avgiftsunderlag som inom sjukförsäkringen, bestämmes med hänsyn till risken för olycksfall inom olika arbetsområden, som försäkringen avser. Arbetslöslletsförsäkringens kostnader bestrides genom avgifter från de försäkrade och genom statsbi— drag, vartill kommer vissa ränteinkomster från fondel'ade överskottsmedel. Olika kassor har olika avgifter, men också inom kassorna varierar avgif— terna, beroende på förmånernas storlek.

Vissa uppgifter om kostnaderna för yrkesskade- och arbetslöshetsförsäk- ringarna lämnas i den nedan intagna sammanfattningen.

Sammanfattning

Utvecklingen av socialförsäkringens olika grenar under perioden 1954—1964 belyses av tabell 20. Som jämförelse redovisas bruttonationalprodukten till marknadspris.

I detta sammanhang finnes anledning att något närmare betrakta utveck- lingen inom folkpensioneringen och sjukförsäkringen under den redovisa-

Tabell 20. Kostnadsutvecklingen inom socialförsäkringen

Brutto— Folkpen- Tilläggs- Sjukför— Yrkes— Arbets- Samtliga social— national— sionering pensione- säkring skadeför— löshets- försäkringar År produkt (inkl. kom- ring säkring försäk— (BNP) munbidrag) (inkl. fond- ring i 0/ av avkastning) kål 2 milj. kr milj. kr milj. kr milj. kr milj. kr milj. kr milj. kr ' 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1954 45 440 1 541 232 154 101 2 028 4,5 1956 53 452 1 809 _— 913 153 118 2 993 5,6 1958 59 778 2 196 1 067 145 111 3 519 5,9 1960 69 303 2 590 478 1 179 148 143 4 538 6,5 1962 81 648 3 227 1 434 1 362 148 150 6 322 7,7 1964 92 400 4 010 12 570 1 862 150 150 8 742 9,5

1 Debiterat belopp (för åren 1960 och 1962 faktiskt influtna belopp).

de perioden. Folkpensionskostnaderna har stigit från 1 541 miljoner kr år 1954, motsvarande 3,4 procent av bruttonationalprodukten, till 4 010 mil- joner kr år 1964, dvs. motsvarande 4,3 procent av na-tionalprodukten. Sjuk- försäkringen har från år 1955 stigit från 815 miljoner kr, motsvarande 1,7 procent av nationalprodukten, till 1 862 miljoner kr år 1964 eller 2,0 procent av nationalprodukten. Kostnaderna för de båda angivna socialförsäkrings- grenarna tog år 1955 4,9 procent av nationalprodukten i anspråk eller —— för- delat per capita 335 kr. År 1964 utgjorde motsvarande relationstal 6,4 procent respektive 768 kr.

I tabell 21 redovisas den uppskattade fördelningen mellan finansierings- källor inom de olika socialförsäkringsgrenarna för år 1964.

Folkpensions- och sjukförsäkringsavgifter uttas efter andra grunder än de som tillämpas för direkta skatter i egentlig bemärkelse. Med hänsyn härtill drabbar avgifterna på annat sätt än de direkta skatterna. I syfte att belysa hur folkpensions- och sjukförsäkringsavgifterna belastar inkomst- tagare i olika inkomstlägen har sammanställts vissa uppgifter i tabell 22, avseende år 1964.

Av tabellen framgår, att ju lägre årsinkomsten är desto större andel av densamma liksom av det totala beloppet pålagor utgöres av folkpen- sions- och sjukförsäkringsavgifter. För inkomsttagare i högre inkomstlä- gen däremot är dessa avgifter av ringa betydelse såväl i jämförelse med årsinkomsten som med totalbeloppet pålagor. För andra inkomsttagare än

Tabell 2]. Socialförsäkringskostnadernas fördelning på finansieringskällor år 1964

Folk- Tilläggs- Sjuk- kaes' få???" samlhlga Inkomstslag pensio— pensio- försäk- s.. a__e- 9.5 ? S' 5.901? ' nerin nerin rin forsak- forsak— forsak- g g g ring ring ringar 1 2 3 4 5 6 7 Belopp, milj. kr Staten ................... 1 994 — 375 5 60 2 434 Kommuner ............... 660 —— _— —— 660 Arbetsgivare .............. 2 140 625 110 _ 2 875 Försäkrade ............... 11 300 2220 862 _ 68 2 450 Räntor o. d. ............. 56 210 —— 35 22 323 Summa 4 010 2 570 1 862 150 150 8 742 Relativ fördelning, % Staten ................... 50 —— 20 3 40 28 Kommuner ............... 17 —— — 7 Arbetsgivare .............. — 83 34 74 —— 33 Försäkrade ............... 32 9 46 — 45 28 Räntor o. d. ............. 1 8 —— 23 15 4 Summa 100 100 100 100 100 100

1 Avser beräknade folkpensionsavgifter debiterade år 1965. 2 Avser tilläggspensionsavgifter.

Tabell 22. Folkpensions- och sjukförsäkringsavyiiternas storlek för anställda inkomst- tagare i olika inkomstlägen år 1964

Summa socialförsäkrings- Ö avgift S'uk- ver— Summa Å Statlig Kom- FOIk' flör- vältrad pålagor netto (se anm ) - .rs_ inkomst- munal De” säk— arbets— (kol 2 ' inkomst skatt inkomst- sions- rin S_ ivar- +3_'*_4 brutto i (7 i (7 skatt avgift g. g . (kol. 4 0 0 avglft avgift + 5 + 6) + 5 + 6) av av årsin- sum— koms- ma på- kr kr kr kr kr kr kr kr kr ten lagor 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Ensamstående 6 000 271 534 200 152 79 1 236 431 351 , 28,4 8 000 431 853 264 166 105 1 819 535 445 , 24,5 10 000 592 1 170 328 181 132 2 403 641 491 12 000 902 1 483 392 210 158 3 145 760 572

15 000 1 430 1 960 488 223 198 4 299 909 650 20 000 2 541 2 762 600 259 263 6 425 1 122 761 25 000 3 917 3 582 600 281 329 8 709 1 210 772 30 000 5 537 4 407 600 281 395 11 220 1 276 776 40 000 8 987 6 057 600 281 527 16 452 1 408 834

50 000 12 744 7 707 600 281 658 21 990 1 539 916 60 000 16 796 9 357 600 281 790 27 824 1 671 977 80 000 25 182 12 657 600 281 1 054 39 774 1 935 1 074 100 000 34 200 15 957 600 281 1 317 52 355 2 198 1 256

&

nu:-Arx mm;—:wa- blåhUlUV common tim)-loco.) common P” :o

Gift (mannen ensam inkomsttagare)

6 000 70 139 210 271 79 769 560 426 , 55,4 8 000 231 457 274 285 105 1 352 664 521 , 38,5 10 000 393 777 339 300 132 1 941 771 622 , 32,0 12 000 552 1 091 402 329 158 2 532 889 724

15 000 794 1 567 499 342 198 3 400 1 039 861 20 000 1 200 2 371 600 378 263 4 812 1 241 936 25 000 2 045 3 193 600 400 329 6 567 1 329 902 30 000 3 325 4 018 600 400 395 8 738 1 395 863 40 000 6 498 5 668 600 400 527 13 693 1 527 977

50 000 10 023 7 318 600 400 658 18 999 1 658 1 024 60 000 13 882 8 968 600 400 790 24 640 1 790 1 040 80 000 22 023 12 268 600 400 1 054 36 345 2 054 1 113 100 000 31 041 15 568 600 400 1 317 48 926 2 317 1 296

».

w

».

HHHM MMS).?»P—U! mena—i (ååå—(IO Åmaqq OMCI—Å _; $'”

&]

Anm: Arbetsgivaravgifterna har förutsatts bli helt övervältrade på de anställda proportionellt mot lönebeloppet. Vidare har förutsatts avdragsrätt för folkpensions- och sjukförsäkringsav- gifterna vid beskattningen. Den kommunala utdebiteringen har enligt nuvarande regler antagits vara 16,50 kr per skattekrona. Om avgifterna till folkpensioneringen och sjukförsäkringen slo- pades har räknats med att inkomsterna (lönerna) skulle öka lika mycket som övervältrade arbets— givaravgifter minskade. Med hänsynstagande till att ATP-avgifterna ökar vid höjda löner samt att även dessa arbetsgivaravgifter övervältras har inkomstökningen (löneökningen) beräknats till 1,25 procent. På grund av det ökade skatteunderlag som skulle följa härav samt på grund av slopade egenavgifter har utdebiteringen beräknats sjunka till 15,68 kr per skattekrona. Netto- summan socialförsäkringsavgifter har erhållits genom att bruttobeloppet minskats med den ökning i de statliga och kommunala inkomstskatterna som ett slopande av ifrågavarande avgifter skulle medföra. Beloppet motsvarar alltså den nettoökning av summa pålagor som avgifterna åstadkom- mit.

anställda blir avgiftsbelastningen i viss mån annorlunda med hänsyn till de skiljaktiga reglerna för påförandet av sjukförsäkringsavgift i dessa fall. Vidare bör beaktas, att en betydande del av kostnaderna för folkpensione- ringen och sjukförsäkringen finansieras med skattemedel vilket i sin tur medför, att den totala belastningen i olika inkomstlägen avviker i ej obetyd- lig utsträckning från den relativa avgiftsbelastningen.

KAPITEL 12

Den framtida kostnadsutvecklingen

Att söka ge en tillförlitlig belysning av hur socialförsäkringskostnaderna kommer att utveckla sig i framtiden är vanskligt med hänsyn till de många osäkra faktorer, som därvid spelar in. Självfallet blir osäkerheten beträf— fande prognoser av detta slag större ju längre framåt i tiden beräkningar- na sträcker sig. I den följande framställningen skall redovisas vissa sådana beräkningar, avseende tiden fram till och med år 1970. Samtliga kalkyler i detta kapitel har gjorts under antagande av en årlig nominell inkomststeg- ring med 5 procent per inkomsttagare, därvid penningvärdeförändringen be- räknats till 2 och stegringen av realinkomsten till 3 procent. Då antalet in- komsttagare beräknas öka framförallt i vad avser gifta kvinnor —— har den årliga ökningen av inkomstsumman uppskattats till 5,85 procent.

Beträffande folkpensioneringen har räknats med fjorton indextillägg för år 1964 och sedan ytterligare ett indextillägg på 75 respektive 60 kr åt en- samstående respektive gift pensionär för varje år, så att år 1970 indextill- läggen uppgår till 20. Härutöver har förutsatts, att folkpensionerna höjes den 1 juli 1964, den 1 juli 1966 och den 1 juli 1968, varje gång med 300 kr för ensamstående och 450 kr för två makar, som båda åtnjuter folkpension. Härigenom kommer folkpensionerna år 1970 att utgöra 4 750 kr respektive 7 400 kr. Detta motsvarar 88 respektive 137 procent av basbeloppet, som för nämnda år beräknas uppgå till 5 400 kr. Storleken av folkpensionsförmå- nerna kan givetvis till följd av bl.a. riksdagens beslut komma att utveckla sig på annat sätt än som här förutsatts.

Folk-pensioneringen

F olkpensionskostnaderna kan beräknas stiga mycket starkt under den fram- förliggande delen av 1960-talet. Anledningen härtill är dels det stigande antalet pensionärer, dels de successivt förbättrade förmånerna inom denna socialförsäkringsgren. Under förutsättning att folkpensionsavgiften under den redovisade perioden utgår med oförändrat procenttal å den taxerade inkomsten samt att kommunbidragen fr. o. m. är 1965 ändras i enlighet med förslag av 1958 års skatteutjämningskommitté kan fördelningen mellan fi— nansieringskällorna antas utveckla sig på sätt framgår av tab. 23.

Tabell 23. Beräknade folkpensionskostnader med fördelning på finansieringskällor

Å Staten Kommuner Försäkrade Räntor o. d. Summa r milj. kr | % milj. kr % milj. kr % milj. kr | % milj. kr %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1964 1 994 50 660 17 1 300 32 56 1 4 010 100 1965 2 554 59 400 9 1 340 31 56 1 4 350 100 1966 2 839 61 420 9 1 375 29 56 1 4 690 100 1967 3 124 62 440 9 1 410 28 56 1 5 030 100 1968 3 419 63 460 9 1 445 27 56 1 5 380 100 1969 3 719 65 480 8 1 475 26 56 1 5 730 100 1970 3 874 65 500 9 1 500 25 56 1 5 930 100

Av tabell 23 framgår, att kostnaderna mellan åren 1964 och 1970 kan för- väntas stiga med ungefär 1 920 miljoner kr eller med 48 procent. Medan folkpensionskostnaderna år 1964 utgjorde 4,3 procent av nationalproduk- ten beräknas de för år 1970 uppgå till 4,6 procent. Bortser man från kom- munhidrag, ränteavkastning samt folkpensionsavgifter innebär det, att sta— tens kostnader för folkpensioneringen ökar med 1 880 miljoner kr eller med 94 procent under den redovisade perioden. Behöll man den nuvarande kon- struktionen av folkpensionsavgiften skulle statens bidrag både i abso- luta och relativa tal komma att få allt större betydelse, medan folkpen- sionsavgiftens andel i kostnadstäckningen skulle nedgå. Om hänsyn tas enbart till de statliga kostnaderna för folkpensioneringen skulle detta inne- bära, att statsbidragen, som år 1964 uppgår till 50 procent av totalkostna- derna, år 1970 skulle ha ökat till 65 procent, medan folkpensionsavgiftens relativa betydelse som finansieringskälla mellan de angivna åren nedgått från 32 till 25 procent.

Försäkringen för tilläggspension

En uppställning av beräknade inkomster och utgifter inom tilläggspensio- neringen för perioden 1964—1970 ger vid handen, att inkomsterna betydligt

Tabell. 24. Beräknade inkomster och utgifter inom tilläggspensioneringen

Arbetsgivar- Tilläggspen- Avkastning av Summa Pensioner

År avgifter sionsavgifter fondmedel (inkl. förv.—

kostnader)

milj. kr % milj. kr | % milj. kr | % milj. kr % milj. kr 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1964 2 140 83 220 9 210 8 2 570 100 160 1965 2 450 82 240 8 310 10 3 000 100 250 1966 2 785 80 265 8 420 12 3 470 100 350 1967 3 150 79 290 7 540 14 3 980 100 480 1968 3 545 78 315 7 680 15 4 540 100 630 1969 3 980 77 340 7 840 16 5 160 100 810 1970 4 435 76 365 6 1 010 18 5 810 100 1 020

överstiger utgifterna. Detta sammanhänger med att pensioneringen under perioden alltjämt befinner sig i uppbyggnadsskedet med betydande inkomst- överskott. Med utgångspunkt från att uttagsprocenten till och med år 1969 kommer att stiga med en halv procent om året samt under antagande att avgiftsuttaget för år 1970 kommer att uppgå till 10 procent, kan inkomster och utgifter antas utveckla sig på sätt framgår av tabell 24. (Uppgifterna är delvis hämtade ur prop. 1963: 123 samt grundar sig på antagandet om en förräntning av fonderna med 4 procent.)

Tabell 25. Beräknade sjukförsäkringskostnader med fördelning på finansieringskällor

Försäkringsgren Finansieringskälla 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 Absoluta tal, milj. kr Sj ukvårdsförsäkring Staten .............. 153 159 167 173 181 189 198 Arbetsgivare ......... 167 173 180 187 194 201 209 Försäkrade .......... 259 277 295 316 338 363 388 Summa 579 609 642 676 713 753 795 Grundsjukpenningför— säkring Staten .............. 222 222 222 222 222 222 222 Försäkrade .......... 264 266 268 271 273 276 278 Summa 486 488 490 493 495 498 500 Tilläggssjukpenningför— säkring Arbetsgivare ......... 458 477 495 513 533 554 576 Försäkrade .......... 339 362 386 411 433 455 470 Summa 797 839 ' 881 924 966 1 009 1 046 Hela sjukförsäkringen Staten .............. 375 381 389 395 403 411 420 Arbetsgivare ......... 625 650 675 700 727 755 785 Försäkrade .......... 862 905 949 998 1 044 1 094 1 136

Summa 1 862 1 936 2 013 2 093 2 174 2 260 2 341

Relativa tal, procent

Sjukvårdsförsäkring. . . . 31 32 32 32 33 33 34 Grundsjukpenningförsäk- ring .................. 26 25 24 24 23 22 21 Tilläggssjukpenningför— säkring ................ 43 43 44 44 44 45 45 Hela sjukförsäkringen.. . 100 100 100 100 100 100 100 Staten ................ 20 20 19 19 19 18 18 Arbetsgivare ........... 34 33 34 33 33 34 34

Försäkrade ............ 46 47 47 48 48 48 48

1 36 S ] ukförsäkringen

Kostnaderna för sjukförsäkringen kan under tidsperioden 1964—1970 vän- tas stiga med ca 480 miljoner kr eller med 26 procent. De närmare beräk- ningarna i detta hänseende framgår av tabell 25. Beräkningen av sjuk— försäkringskostnaderna har utförts med utgångspunkt från riksförsäkrings- verkets beräkningar för år 1963. De försäkrades avgifter har erhållits som en restpost genom att från sjukförsäkringens totalkostnader statsbidrag och arbetsgivaravgifter har frånräknats, vilket i sin tur förutsätter, att sjukför- säkringsavgifterna kommer att stiga. Förvaltningskostnaderna har fördelats med lika belopp på de tre försäkringsgrenarna.

Av nationalprodukten kan beräknas tas i anspråk för sjukförsäkrings— ändamål är 1964 2,0 procent och år 1970 1,8 procent. Av sjukförsäkringens olika grenar är det kostnaderna för sjukvårdsförsäkring samt för tilläggs- sjukpenningförsäkring som ökar relativt mest under perioden. Grundsjuk- penningförsäkringens kostnader däremot kan i kronor räknat antas komma att vara i stort sett oförändrade. I relation till totalkostnaderna för sjuk- försäkringen utvisar deras procentuella andel en minskning från 26 pro- cent år 1964 till 21 procent år 1970.

Med hänsyn till det system för finansiering, på vilket sjukförsäkringen bygger, kommer —— vid ökade kostnader och oförändrade finansieringsfor- mer — statsbidragen i förhållande till de totala kostnaderna att något sjun— ka relativt sett, medan sjukförsäkringsavgifterna uppvisar viss ökning.

De totala kostnaderna för sjukpenningförsäkringen (grund- och tilläggs- sjukpenning) beräknas år 1964 uppgå till 1 283 miljoner kr och år 1970 till 1 546 miljoner kr. Av dessa belopp utgör förstnämnda är 127 miljoner kr eller 10 procent kostnaderna för den s. k. hemmafruförsäkringen, 1 032 miljoner kr eller 80 procent kostnaderna för de anställdas sjukpenningför—

Tabell 26. Beräknade kostnader för folkpensionering, tilläggspensionering och sjuk—

försäkring Brutto- national- Sää;- Tilläggs— Sjuk- Summa År . produkt p . pensionering1 försäkring (BNP) nering milj.kr milj. kr milj. kr milj. kr milj. kr i % av BNP 1 2 3 4 5 6 7 1964 92 400 4 010 2 570 1 862 8 442 9,1 1965 97 800 4 350 3 000 1 936 9 286 9,5 1966 103 500 4 690 3 470 2 013 10 173 9,8 1967 109 600 5 030 3 980 2 093 11 103 10,1 1968 116 000 5 380 4 540 2 174 12 094 10,4 1969 122 800 5 730 5 160 2 260 13 150 10,7 1970 129 900 5 930 5 810 2 341 14 081 10,8

1 Beloppen avser summorna av arbetsgivaravgifter och egenavgifter samt avkastning av fond— medel.

säkring samt återstoden 124 miljoner kr eller 10 procent kostnaderna för sjukpenningförsäkring till övriga förvärvsarbetande. Av kostnaderna för sjukpenningförsäkringen år 1970 kan 117 miljoner kr eller 8 procent antas belöpa på hemmafruförsäkringen, 1 304 miljoner kr eller 84 procent på de anställdas sjukpenningförsäkring samt återstoden 125 miljoner kr eller 8 procent på sj ukpenningförsäkring till övriga förvärvsarbetande.

Sammanfattning

Ett visst mått på storleken av socialförsäkringskostnaderna erhålles, om dessa ställes i relation till bruttonationalprodukten till marknadspris. Den procentsiffra, som då framkommer, utvisar hur stor del av den samlade produktionen i landet som socialförsäkringskostnaderna motsvarar. Denna relation kan under den angivna tidsperioden antas utveckla sig på sätt tabell 26 utvisar.

Fördelningen under förutsättning av oförändrade finansieringsregler frånsett kommunbidragen till folkpensioneringen på olika finansierings- källor av de totala kostnaderna för folkpensionering, tilläggspensionering och sjukförsäkring under den angivna tidsperioden framgår av tabell 27.

En jämförelse mellan åren 1964 och 1970 utvisar, att inkomsterna för de tre socialförsäkringsgrenarna ökar med 5 639 miljoner kr eller 67 procent. Den största procentuella ökningen (301 %) uppvisar fondavkastning m. m., något som är helt naturligt med hänsyn till den successiva uppbyggnaden av allmänna pensionsfonden. Den därnäst största relativa ökningen visar arbets-

Tabell 27. Beräknade kostnader för folkpensionering, tilläggpensionering och sjuk- försäkring med fördelning på linansieringskällor

År Staten Koll::rTm_ Arbetsgivare Försäkrade Räntor o. (1. Summa 1 2 3 4 5 6 7 Belopp, milj. kr 1964 2 369 660 2 765 2 382 266 8 442 1965 2 935 400 3 100 2 485 366 9 286 1966 3 228 420 3 460 2 589 476 10 173 1967 3 519 440 3 850 2 698 596 11 103 1968 3 822 460 4 272 2 804 736 12 094 1969 4 130 480 4 735 2 909 896 13 150 1970 4 294 500 5 220 3 001 1 066 14 081 Relativ fördelning, procent 1964 28 8 33 28 3 100 1965 32 4 33 27 4 100 1966 32 4 34 25 5 100 1967 32 4 35 24 5 100 1968 32 4 35 23 6 100 1969 31 4 36 22 7 100 1970 30 4 37 21 8 100

givaravgifterna (89 %) till följd av de successiva avgiftshöjningarna till tilläggspensioneringen. Statens bidrag har under perioden ökat nästan lika mycket (81 %). Statens andel av kostnaderna har ökat från 28 till 30 pro- cent. Denna ökning är en följd av omläggningen av kommunbidragen till folkpensioneringen. De försäkrades avgifter samt bidragen från kommuner— na nedgår relativt sett.

Beaktar man enbart kostnaderna för folkpensionering och sjukförsäk- ring kommer statens andel av kostnaderna att stiga avsevärt under den re- dovisade perioden, nämligen från 40 till 52 procent. Det är främst de ökade folkpensionskostnaderna utan motsvarande höjning av avgifterna, som föranleder denna stigande andel av skattefinansiering.

KAPITEL 13

Den internationella bakgrunden

Lagstiftningen på socialförsäkringsområdet har — Världen över -—— efter andra världskrigets slut undergått en omfattande utbyggnad och effekti- visering. Den utveckling, som ägt rum, har emellertid i stort sett präglats av varje lands nationella utgångspunkter och problem. Endast i ringa omfattning har uppnåtts en harmonisering av de olika ländernas lagstift— ning med gemensamma målsättningar beträffande strukturen och uppbygg- naden av socialförsäkringen. Det internationella socialpolitiska samarbetet har i stället främst kommit att inriktas på att tillgodose ett praktiskt be— hov av samordning mellan skilda länders socialförsäkringssystem. Med samordning i nu avsedd bemärkelse förstås, att en medborgare vid flyttning från ett land till ett annat blir tillförsäkrad sociala förmåner samt att luc— kor och dubblyrer i det sociala försäkringsskyddet i möjlig utsträckning förhindras.

Mot bakgrunden av den antydda utvecklingen ger en internationell ut- blick över socialförsäkringsområdet bilden av ett oenhetligt mönster även om synfältet begränsas till att avse enbart förhållandena i Västeuropa. För- månerna från socialförsäkringens olika grenar växlar sålunda från land till land. Vissa stater har förlagt tyngdpunkten i sin socialpolitik till barnbidrag och övriga liknande familjeförmåner. Andra har mer markerat byggt ut förmånerna på pensions- eller sjukförsäkringssidan. Somliga åter har gett visst företräde åt arbetslöshetsförsäkring eller yrkesskadeförsäkring. Fi- nansieringsformerna uppvisar betydande skiljaktigheter och jämväl i många övriga hänseenden föreligger materiella och lagtekniska olikheter mellan skilda länders socialförsäkringssystem.

Nu angivna faktorer är ägnade att försvåra en komparativ analys av so- cialförsäkringens utveckling och nivå i olika länder. En sådan skulle i själ— va verket förutsätta en ingående redogörelse för socialförsäkringens upp- byggnad, förmåner och finansiering i varje enskilt land, något som ej kan ifrågakomma i detta sammanhang. Framställningen skall därför begränsas till vissa huvudsakligen statistiska uppgifter om den relativa fördelningen mellan olika finansieringskällor i några västeuropeiska länder i vad avser utgifterna för sociala ändamål. Härutöver skall anges några huvudlinjer i de internationella samordningssträvandena på socialförsäkringsområdet.

De socialförsäkringssystem, som tillämpas i Västeuropa, är av företrädes- vis två olika typer. Den ena typen utgöres av sådana socialförsäkringar, som omfattar i princip hela befolkningen inom vederbörande land, even- tuellt med begränsning till landets egna medborgare. Envar är i regel själv- ständigt försäkrad och åtnjuter alltså ej försäkringsförmåner på grund av någon annans försäkring. I försäkringar av denna typ är förmånerna ofta i det enskilda fallet oberoende av motprestation från den försäkrades sida och sådana försäkringar brukar helt eller i väsentlig utsträckning finansie- ras med skatter eller avgifter av skattekaraktär. I internationella samman- hang betecknas försäkringar av denna typ understundom icke-kontributiva. Som exempel på försäkringar av hithörande typ kan nämnas flera av de nordiska ländernas s. k. folkförsäkringar, däribland den svenska folkpen- sioneringen.

Den andra huvudtypen av socialförsäkringar är den som bygger på en försäkringsprincip i mera strikt mening. Försäkringar tillhörande denna grupp är ofta begränsade till att avse bestämda kategorier av medborgare, företrädesvis arbetare och vissa grupper av tjänstemän. Arbetstagarens fa- miljemedlemmar är ofta ej självständigt försäkrade utan åtnjuter förmå- ner på grund av familjeförsörjarens försäkring. I övervägande utsträckning tillämpas avgiftsfinansiering (arbetsgivar— och/eller egenavgifter). Inkoms— tens storlek kan vara av betydelse för rätten att omfattas av försäkringen och för förmånsnivån. Likaledes kan erläggandet av avgifter _utgöra villkor för rätten att tillgodonjuta försäkringsförmåner. Försäkringar av nu be- skriven konstruktion brukar i internationellt språkbruk benämnas kontri- butiua. Socialförsäkringssystemen inom EEC-länderna utgöres till över- vägande del av försäkringar av nu angiven typ.

De sociala utgifternas fördelning mellan olika jinansieringskällor i vissa länder

Den internationella arbetsorganisationen (ILO) i Geneve utger periodiskt återkommande publikationer över utgifterna för sociala ändamål i olika länder. En sammanställning över de olika finansieringskällornas relativa betydelse i vissa länder för år 1960 har gjorts i tabell 28. I tabellen »— som upptar inkomster (ej utgifter) för sociala ändamål —— avses med socialförsäkring åtgärder överhuvud av social karaktär, såsom hälso- och sjukvård, sjukhusväsen, offentliga arbeten, offentlig barnavård m. ni. Den för Sverige redovisade andelen av bruttonationalprodukten är följaktligen en annan än den i tab. 20 angivna. Härtill kommer, att jämväl definitionen av vad som förstås med bruttonationalprodukt ej är densamma som begagnas i nationell redovisning.

De i tabell 28 redovisade statistiska uppgifterna torde kunna skänka en uppfattning om hur fördelningen mellan olika finansieringskällor i ett an—

Tabell 28. Socialförsäkringsinkomsternas fördelning på finansieringskällor i vissa länder

Procentuell fördelning av samtliga socialförsäkringsinkomster Summa socialförsäk— Avgifter Speciella Bidrag ritrågs;nol;01;s- Land skatterfor Stats- från andra Fondav- bru ttontätio- de för- arbets- socialfor— bidrag offentliga kastmng, nalprodukten .. . säkrings- myndig- räntor o.d. . sakrade givarna ändamål heter tlll mark- nadspris 1 2 3 4 5 6 7 8 Sverige ....... 20,5 11,0 40,2 26,7 1,6 12,6 Danmarkl. . . . 11,5 10,6 3,4 51,5 22,5 0,5 11,1 Finland ...... 9,0 36,7 28,4 19,1 6,8 10,4 Norge1 ....... 31,7 26,5 16,3 23,8 1,7 10,9 Storbri- tannien”-'.. . . 18,8 17,0 —- 53,9 5,4 4,9 11,1 Västtyskland . 24,9 41,2 1,4 24,6 7,9 17,0 Frankrike. . . . 15,4 61,5 2,5 15,0 2,3 3,3 14,0 Neder- länderna . . . 40,4 39,2 —— 10,3 2,4 7,7 12,9 Belgien ....... 18,5 41,5 0,4 31,0 0 8,6 14,4 Italien ....... 11,9 59,1 0 22,9 0 6,1 14,7

* Uppgifterna avser budgetåret 1959/60 2 » » » 1960/61

tal länder gestaltar sig. För Sveriges vidkommande må uppmärksammas, att genomförandet av tilläggspensioneringen ökat arbetsgivaravgifternas relativa betydelse som finansieringskälla.

Såsom framgår av sammanställningen är andelen av olika finansierings- källor växlande. I Sverige och Danmark utgör skatterna den relativt största finansieringskällan. Finland uppvisar en förhållandevis betydande finan- siering genom arbetsgivaravgifter, medan i Norge de försäkrades egna av- gifter är en relativt väsentlig finansieringskälla.

Jämväl i Storbritannien utgör skatterna den dominerande finansierings- källan. För flertalet EEC-länder svarar arbetsgivaravgifterna för huvud- parten av socialförsäkringens inkomster även om procenttalen avsevärt va- rierar medlemsländerna emellan. Speciellt höga procenttal för arbetsgivar- avgifterna uppvisar Frankrike och Italien.

Internationella samordningssträvanden

Ett socialpolitiskt samarbete på det internationella planet bedrives av flera olika organisationer och sammanslutningar, av vilka kan nämnas FN, ILO och Europarådet.

På ILO:s initiativ har under årens lopp tillkommit ett flertal konventio- ner och rekommendationer i skilda sociala ämnen, i synnerhet på arbets- lagstiftningens område. Den inbördes likabehandlingen av olika medlems- staters medborgare är syftet med den vid 1962 års arbetskonferens antagna konventionen angående utlänningars likställande med ett lands egna med-

borgare i fråga om social trygghet. Denna konvention som är en ram- konvention vilken i viktiga hänseenden förutsättes kompletterad av regio— nala och bilaterala samordningskonventioner är att se som ett led i de internationella strävandena att göra arbetskraften fritt rörlig över gränser- na. Sverige har ratificerat konventionen, såvitt avser vissa av dess be- stämmelser, bl. a. de om hälso- och sjukvård, kontantförmåner vid sjukdom samt förmåner vid havandeskap och barnsbörd, yrkesskada och arbetslös- het. Däremot omfattar ratifikationen hittills ej förmåner vid invaliditet och ålderdom och vid familjeförsörjarens frånfälle.

Av internationella instrument, som tillkommit på initiativ av Europa- rådet, må nämnas 1953 års båda provisoriska europeiska överenskommel- ser om social trygghet, en europeisk konvention av samma år om social och medicinsk hjälp samt den år 1962 av riksdagen godkända europeiska sociala stadgan. Enligt de förstnämnda avtalen, vilka ratificerats av Sverige, likställes inom vissa gränser utlänning med vederbörande stats egna med- borgare i fråga om sociala förmåner. Den sociala stadgan kan sägas utgöra främst en minimistandardkonvention för stora delar av det sociala fältet. Inom Europarådet diskuteras för närvarande ett förslag till en europeisk konvention, vilken är avsedd att ersätta 1953 års båda provisoriska över- enskommelser. Genomföres förslaget kommer att för Europarådets med— lemsstater gälla regler för samordning av de olika ländernas socialförsäk- ringar av väsentligen samma innehåll som de regler, vilka gäller för EEC- staterna enligt den mellan sistnämnda stater antagna förordningen om migrerande arbetstagares sociala förmåner.

Mellan de nordiska länderna bedrives sedan lång tid tillbaka ett nära sam- arbete i socialpolitiskt hänseende. Detta nordiska samgående har kommit till uttryck bl. a. i den år 1955 mellan de nordiska länderna träffade kon- ventionen om social trygghet.

Den metodik, som kommer till användning för att lösa uppkommande samordningsproblem, är i viss mån olika beroende på om de försäkringar, som skall internationellt samordnas, tillhör den ena eller andra av de båda förutnämnda huvudgrupperna av försäkringstyper. Vid en internationell samordning mellan t. ex. de nordiska socialförsäkringarna av folkförsäk- ringstyp tillämpas delvis andra kriterier än ”vid en samordning mellan försäkringar tillhörande den andra typen. Speciellt svårlösta problem kan förutsättas uppkomma, när olika försäkringssystem brytes mot varandra, dvs när en försäkring av den ena typen skall internationellt samordnas med en försäkring av den andra typen.

Samordning mellan de nordiska länderna

För att erhålla erforderlig avgränsning av den förmånsberättigade person- kretsen i de socialförsäkringar, som förekommer i de nordiska länderna

och som innebär lika stora och i betydande omfattning skattefinansierade förmåner för alla, har i de olika nationella lagarna uppställts vissa krav i fråga om medborgarskap och bosättning. Enligt svensk lag utgår t. ex. folkpension i princip endast till i Sverige bosatta svenska medborgare även om detta villkor numera uppmjukats.

1955 års konvention utgår från, att en medborgare i något av de nordiska länderna skall i ett annat av länderna vara likställd med landets egna medborgare i vad avser socialförsäkringslagstiftningen. Samordning har erhållits på så sätt, att en sådan medborgare får socialförsäkringsförmåner i det land, där han är bosatt, i enlighet med bestämmelserna i det l-andets lagstiftning. Såvitt avser pensioner har principen kompletterats med ett krav på viss tids (5 år) bosättning, dock att den som redan åtnjuter pen- sion får behålla den under den femåriga väntetiden. Återkrav de olika län- derna emellan av utbetalade försäkringsförmåner ifrågakommer ej.

Från nordisk sida har det ej ansetts möjligt att utan vidare jämställa medborgare i icke-nordiska länder med de egna ländernas medborgare i fråga om rätt till folkpension. Ej heller har man velat medge sådan ut- ländsk medborgare rätt att åtnjuta folkpension vid bosättning i sitt hem- land. För en icke-nordisk medborgare torde det i regel krävas viss tids bo- sättning i det nordiska landet för att folkpension skall kunna utgå. Lämnar vederbörande Norden mister han den folkpension, han må ha tillerkänts. Att utge t. ex. en partiell folkpension har hittills ej ansetts kunna ifråga- komma.

Samordning mellan EEC-länderna Romfördraget förutsätter, att en gemensam arbetsmarknad skapas för med— lemsländernas medborgare samt att de olika nationella socialförsäkrings- systemen samordnas så, att det ej uppstår luckor eller dubblyrer i för- säkringsskyddet vid flyttning mellan medlemsstaterna. En författnings- mässig reglering av detta problemkomplex har antagits att gälla mellan medlemsstaterna. Dessa nu avsedda samordningsbestämmelser omfattar ålders-, invalid- och efterlevandepensionering, sjuk- och moderskapsför- säkring, yrkesskadeförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, familjebidrag samt hj älp vid dödsfall. l förevarande sammanhang skall uppmärksammas främst samordningsföreskrifterna i fråga om pensionering samt sjuk- och moder- skapsförsäkring.

En grundläggande princip för EEC-metodiken är, att en migrerande ar- betstagare skall åtnjuta de rättigheter och vara underkastad de skyldig— heter som följer av lagen i det land, där han är anställd. En dylik utgångs- punkt framstår som naturlig i länder, där socialförsäkringslagstiftningen är uppbyggd av helt eller huvudsakligen avgiftsfinansierade försäkrings- system med väsentligen försäkringsmässigt avvägda relationer mellan för-

månernas storlek, å ena, samt kvalifikationstider och erlagda avgifter, å andra sidan. Tillämpningen av principen om att anställningslandets lag skall gälla medför exempelvis, att förmåner skall utgå till en försäkrad och hans familjemedlemmar även när de uppehåller sig utanför anställ— ningslandet. Något krav på bosättning uppställes alltså ej. Är fråga om naturaförmåner (sjukhus- och läkarvård) blir det i första hand det land, där förmånerna skall åtnjutas, som har att utge dessa (vistelselandet). Återkrav kan emellertid ifrågakomma gentemot anställningslandet.

Samordningen av pensionssystemen i EEC-staterna bygger i övrigt på huvudsakligen följande principer.

Medborgare i EEC-länderna skall med avseende å pensionslagstiftningen i vart och ett av medlemsländerna behandlas lika (likabehandlingsprinci- pen).

Vid bedömandet av migrantens rätt till pension och vid beräkning av pensionens storlek skall försäkringsperioder, som hänför sig till arbete i olika medlemsländer, på visst sätt sammanläggas (sammanläggningsprin- cipen).

Migranten skall från varje medlemsland i vilket han arbetat få en pen- sion, vars storlek är avvägd efter försäkringsperiodens längd i landet i fråga ( prorataprincipen) .

Ingen av de pensioner, som tillkommer migranten, får indras eller mins- kas av den anledningen, att migranten är bosatt i annat medlemsland än det som utger pensionen (exportabilitetsprincipen).

De angivna principerna har sin grund i det inom EEC—länderna förhärs- kande synsättet, att pensionen är något, som den försäkrade successivt bygger upp åt sig själv. Den pensionsrätt, som migranten skapar i ett med— lemsland, skall kunna påbyggas i ett annat medlemsland och ge till resultat en pension från de länder, i vilkas produktion han varit verksam. En för- delning skall äga rum mellan de olika länderna i proportion till den tid han varit verksam i respektive länder.

I fråga om sjukförsäkringen utgår samordningstekniken från att en ar- betstagare skall vara sjukförsäkrad i anställningslandet samt att han skall betala avgifter och åtnjuta förmåner enligt det landets lag. Om sjukför— säkringen omfattar jämväl anhöriga till den försäkrade får även dessa sjukförsäkringsförmåner efter samma lag.

En internationell samordning av den svenska socialförsäkringen enligt de principer, som antagits att gälla inom EEC-gemenskapen, torde medföra vissa problem, främst med avseende å folkpensioneringen. Denna är näm- ligen till sin konstruktion annorlunda än de pensionsformer som EEC- ländernas samordningsteknik är avpassad för. Att på sätt som skett inom folkpensioneringen avgränsa den förmånsberättigade personkretsen genom uppställande av vissa medborgarskaps- och mantalsskrivningsvillkor står

ej i överensstämmelse med likabehandlings- och exportabilitetsprinciperna. En direkt tillämpning av sammanläggnings- och prorataprinciperna är folk- pensioneringen är vidare ej möjlig, eftersom något direkt samband ej före- ligger mellan förmåner, avgifter och försäkringsperioder.

Tilläggspensioneringen är allmänt sett konstruerad på ett sätt som be- tydligt bättre än folkpensioneringen kan anslutas till EEC-ländernas sam- ordningsteknik även om jämväl denna lagstiftning innehåller ett antal be- stämmelser, som torde få omprövas inför eventuella samordningsförhand- lingar.

I fråga om sjukförsäkringen är EEC-ländernas samordningsföreskrifter avpassade för en försäkringstyp, som omfattar enbart eller företrädesvis arbetstagare och där arbetstagarens anhöriga regelmässigt åtnjuter för- måner på grund av familjeförsörjarens försäkring. Med hänsyn härtill kan en samordning mellan svensk och kontinental sjukförsäkring på grundval av EEC-metodiken i vissa fall bli haltande. Det är t. ex. främmande för den svenska sjukförsäkringen att ersätta sjukvårdskostnader för en ut- ländsk kvinna, som är bosatt utomlands, enbart därför att hennes make arbetar i Sverige. Lämnas emellertid ej sådan ersättning skulle resultatet för kvinnans del kunna bli en lucka i försäkringsskyddet. Omvänt skulle en dubblyr i skyddet kunna uppkomma, när en svensk tar anställning utomlands men lämnar sin familj kvar i hemlandet. Avvikande är jämväl reglerna om återkrav mellan olika länders sj ukförsäkringar.

KAPITEL 14

Reformbehovet

Den snabba utbyggnaden och förbättringen av skyddet mot de ekonomiska följderna av sjukdom, ålderdom, invaliditet och försörjarens frånfälle har medfört en kraftig ökning av kostnaderna för socialförsäkringens olika grenar. Finansieringsproblemen har härigenom blivit av en helt annan stor- leksordning än under tidigare skeden, då förmånerna var mer begränsade. Under perioden 1954—1964 har sålunda socialförsäkringsutgifterna stigit från 2 028 till 8 742 miljoner kr, dvs. mer än fyrdubblats. Även om hänsyn måste tas till att penningvärdet under tiden förändrats synes de angivna siffrorna dock kunna ge en viss uppfattning om den förbättring i den socia— la omvårdnaden, som på relativt kort tid inträtt.

Redan gjorda åtaganden från statsmakternas sida leder i en nära framtid till en ytterligare, avsevärd ökning av främst utgifterna för folkpensione- ringen. Härtill kommer, att socialförsäkringen också i framtiden med all sannolikhet kommer att bjuda på en rik utveckling. Mot denna bakgrund framstår det som ett aktuellt krav, att frågan om socialförsäkringens fi- nansiering ges en —— på längre sikt — tillfredsställande lösning.

De etappvis genomförda reformerna på skilda områden av socialförsäk- ringen innebar, att såväl den materiella utformningen som finansierings- frågorna löstes i stort sett för varje socialförsäkringsgren för sig. Kravet på enhetlighet och samordning inom systemet kom härigenom i viss män att eftersättas. Tillkomsten av lagen om allmän försäkring betecknade en vändpunkt i detta hänseende, såvitt avser den materiellrättsliga sidan av socialförsäkringslagstiftningen. Den för sjukförsäkringen, folkpensione- ringen och tilläggspensioneringen gemensamma lagen innebar ett avgöran- de steg mot socialförsäkringens sammangjutning till ett mera enhetligt system. Under detta reformarbete lämnades emellertid metoderna för de olika försäkringsgrenarnas finansiering i huvudsak orubbade. En samlad översyn av finansieringsreglerna bedömdes som erforderlig. Då emellertid dessa frågor ägde nära samband med beskattningens utformning överhu- vud ansågs de böra komma under bedömande i ett vidare sammanhang och närmare övervägas i anslutning till förslag på beskattningsområdet.

Frågan om socialförsäkringens finansiering kan ej ses isolerad från ut- formningen av skatte- och avgiftssystemet i dess helhet. Med den omfatt- ning socialförsäkringsutgifterna numera har, är finansieringsfrågorna av

ingripande betydelse både för samhället och den enskilde. Finansierings- reglernas utformning har betydelsefulla återverkningar i skilda hänseenden. Inkomstomfördelande effekter av olika slag kan uppnås exempelvis i för- hållandet mellan högre och lägre inkomsttagare, mellan gifta och ensam- stående, mellan en aktiv generation och förmånstagarna enligt socialför- säkringen, mellan arbetsgivare och anställda etc.

I den allmänna debatten har vid flera tillfällen framförts krav om änd- rade finansieringsregler för socialförsäkringen. Angående målsättningen för ett reformprogram på området föreligger emellertid ej enighet. I- vissa sammanhang har förordats en långt gående avgiftsfinansiering, där social— försäkringen t. o. m. tänkts kunna frikopplas från budgeten i övrigt till ett nära nog självförsörjande försäkringssystem. I andra sammanhang åter har uttalats, att en total skattefinansiering borde eftersträvas av socialförsäk- ringens samtliga grundförmåner. De angivna meningsriktningarna må re- presentera ytterlighetsståndpunkter. I regel har debattinläggen kommit att avse vad som bedömts vara en mer lämplig avvägning mellan olika finan- sieringsformer inom vissa socialförsäkringsgrenar.

Redan av det nu anförda torde framgå, att en prövning av frågan om socialförsäkringens finansiering måste ingå som ett betydelsefullt led i den översyn av skatte- och avgiftssystemet i dess helhet, som skattebered— ningen enligt sina direktiv har att göra. Beredningen vill i det följ ande något närmare ange i vilka hänseenden den anser behov av ändrade finansierings- regler i särskild grad föreligga.

Aktuella reformkrav

Det nuvarande finansieringssystemet för socialförsäkringen är ej uppbyggt efter enhetliga principer och finansieringsreglerna framstår understundom som svåröverskådliga och komplicerade. Sjukförsäkringen finansieras så- lunda genom ett system av egenavgifter, arbetsgivaravgifter och statsbidrag. Tilläggspensioneringen finansieras för löntagarnas del genom avgifter som erlägges av arbetsgivarna och för övriga förvärvsarbetande genom avgifter från de försäkrade själva. Folkpensioneringen kan snarast sägas vara skat- tefinansierad, om också en del av kostnaden bestrides genom en avgift. Folkpensionsavgiften kan nämligen ses som en efter speciella grunder ut- gående skatt. Kommunerna deltar i kostnaderna för folkpensioneringen men inte för socialförsäkringen i övrigt. Yrkesskade- och arbetslöshetsför- säkringarna följer var och en sitt eget finansieringssystem.

Behov föreligger av att söka nå fram till klarare och mer enhetliga lin- jer på finansieringsområdet. Ett finansieringssystem, som bättre tillgodo- ser krav på enkelhet, enhetlighet och överskådlighet, är ägnat att under- lätta en bedömning av hur skatte- och avgiftsbelastningen i dess helhet drabbar olika grupper av inkomsttagare. Att åvägabringa all möjlig klar-

het i detta hänseende är angeläget med hänsyn till den omfattning, det samlade skatte- och avgiftsuttaget erhållit. Därigenom kan skapas förut- sättningar för en mer saklig och rationell bedömning av beskattningen och dess fördelning. Denna synpunkt kan sägas erhålla ökad betydelse om socialförsäkringsavgifterna betraktas ej som ett system av fristående på- lagor utan fastmer som en integrerande del av den samlade beskattningen av fysiska personer.

Genomförandet av lagen om allmän försäkring innebar en ökad materiell och lagteknisk samordning av socialförsäkringens viktigaste grenar. Den— na reform skulle otvivelaktigt te sig ofullständig, om ej också finansierings— formerna för dessa försäkringsgrenar blev föremål för överväganden. De- partementschefen framhöll i den proposition, som låg till grund för lagen, att det torde framstå som ett mycket starkt önskemål, att finansierings- reglerna för de med varandra i förmånshänseende samordnade försäkrings- grenarna bringades i bättre samklang med varandra och förenklades.

En annan synpunkt på finansieringsspörsmålen är förknippad med den framtida kostnadsutvecklingen på socialförsäkringsområdet. Redan förut har framhållits, att framförallt inom folkpensioneringen kan motses snabbt växande kostnader. Mellan åren 1964 och 1970 kan sålunda folkpensions- kostnaderna beräknas stiga från ca 4010 till ungefär 5 930 miljoner kr, dvs en ökning med 48 procent. Under samma tidsperiod kan jämväl sjuk- försäkringskostnaderna antas öka från 1 862 till 2 341 miljoner kr en ök— ning med ungefär 26 procent.

Denna snabba kostnadsökning innebär, att successivt ökande inkomst— belopp måste avsättas för nu angivna socialförsäkringsändamål under den framförliggande delen av 1960-talet. Redan detta förhållande utgör ett starkt för att ej säga avgörande motiv för en översyn av socialförsäkringens finansieringssystem i syfte att anpassa dess regler till det växande intäkts- behovet. Det torde kunna ifrågasättas, om ej de erforderliga inkomstför- stärkningarna blir av sådan storleksordning, att de kan anses spränga ra- men för det gällande systemet. Nya vägar för finansieringen kan behöva bli föremål för övervägande. Erinras må vidare i detta sammanhang om det — i och för sig tämligen självklara —— förhållandet, att ju mer en pålaga växer i storlek desto angelägnare är det, att den fördelas mellan olika grup- per och enskilda i samhället på ett så rättvist och i uppbördstekniskt hän- seende så ändamålsenligt sätt som möjligt.

Speciella perspektiv jämväl med avseende å finansieringsfrågorna kan föranledas av de internationella samordningssträvandena på socialförsäk- ringens område. Hitintills har socialförsäkringen och dess finansiering i stort sett utformats från tämligen renodlade nationella utgångspunkter. Internationella hänsynstaganden har endast i undantagsfall behövt ifråga—

komma. Ett på detta sätt avskärmat synsätt torde emellertid ej vara till- fyllest i våra dagar, då målet för de internationella strävandena på social- försäkringens område mera klart framträder. Alldeles oavsett Sveriges framtida ställning i förhållande till den europeiska gemensamma markna- den torde en internationell aspekt på finansieringsfrågorna ej kunna und- gås. Den pågående europeiska integrationen siktar till att göra arbetskraf- ten fritt rörlig över gränserna. I samband härmed har rests krav på lik- ställighet för de i integrationen deltagande ländernas medborgare inom alla berörda länders socialförsäkringssystem. Ett beaktande av detta krav ger vid handen, att socialförsäkringens finansieringsproblem knappast kan ges invändningsfria lösningar utan att konstruktionen av finansierings- systemen i de andra länder, med vilka utbytet av arbetskraft kan bli livligt, beaktas.

Vad som särskilt ansetts vara mindre tillfredsställande i det nuvarande finansieringssystemet är den konstruktion, som vissa egenavgifter erhållit. Formen för uttaget av avgifter främst till folkpensioneringen och sjuk- vårdsförsäkringen avviker från gängse principer för beskattning. Genom att dessa avgifter beräknas och börjar uttas redan å den taxerade inkoms- ten och ej först sedan en beskattningsbar inkomst framräknats tillgodoses ej, har man menat, principen om ett avgiftsuttag efter förmåga.

Nu angivet betraktelsesätt utgår ifrån, att de nämnda avgifterna ingår som en integrerande del i skattesystemet samt att de bör uppfattas såsom skatter i mera egentlig bemärkelse. I den utsträckning och med den rätt man kan säga, att det är först den beskattningsbara inkomsten, som ger ett uttryck för skatteförmågan, innebär den angivna grunden för debite- ring av avgifterna ett avsteg från den eljest beträffande fysiska personer tillämpade principen om skatt efter förmåga. Härigenom kommer —— med detta synsätt -—— inkomster som är så små, att de ej kan anses ge uttryck för någon skatteförmåga, att belastas med socialförsäkringsavgifter.

I viss utsträckning har man under senare år sökt motverka en som allt- för hård bedömd belastning på de låga inkomsttagarna genom att höja den nedre gräns vid vilken nu avsedda avgifter påföres. Sålunda höjdes denna gräns från 1 200 till 2 400 kr i anslutning till den av 1961 års höst- riksdag beslutade reformen på beskattningens område. I syfte att över- brygga de tröskelproblem, som uppstod och accentuerades i samband med att gränsen för avgiftsbefrielse försköts uppåt, infördes samtidigt en upp- trappningsregel för uttaget av folkpensionsavgift. Jämväl i fråga om av- giften till sjukvårdsförsäkringen har den nedre inkomstgränsen för avgifts— uttaget förskjutits uppåt på motsvarande sätt samtidigt som en upptrapp— ningsregel införts, motsvarande den som gäller för folkpensionsavgiften.

Kvar står emellertid att invändningar alltjämt synes kunna göras mot reglerna för avgiftsuttaget till folkpensioneringen och även till sjukvårds-

försäkringen från synpunkten att avgifterna i vissa fall drabbar hårdare än som i och för sig synes väl förenligt med hänsyn till förmågan att bära sådana avgifter. Därmed är å andra sidan ej utan vidare givet, att en av— giftsfinansiering bör utformas med ledning av samma grundsatser, som sedvanligen tillämpas för skatter i egentlig bemärkelse.

En översyn av finansieringsreglerna är vidare påkallad av administra- tiva och uppbördsmässiga skäl. Genom tillkomsten av lagen om allmän för- säkring torde ha skapats förutsättningar för förenklingar och rationalise- ringar av finansieringssystemet. Debitering, uppbörd och indrivning av ett stort antal särskilda men beloppsmässigt tämligen små egenavgifter _ som dessutom är differentierade på olika sätt —— ter sig ej ändamålsenligt från administrativ synpunkt. Att pröva förutsättningarna för enklare och mer rationella metoder i dessa hänseenden utgör därför en angelägen uppgift.

Vad härefter särskilt angår tilläggspensioneringens finansieringssystem har också i fråga om detta framkommit krav på viss översyn. Överhuvud- taget är det vid ett system med kollektiva arbetsgivaravgifter av det slag, varom här är fråga, ej möjligt att i alla lägen uppnå fullständig identitet mellan inkomster som berättigar till pension, å ena, och varå avgifter be- räknas, å andra sidan. De inom tilläggspensioneringen gällande reglerna om basbeloppsavdrag i förening med föreskriften om årsarbetarberåkning medför för de säsong- och korttidsanställdas del samt vid fall av dubbelan— ställningar, att full överensstämmelse ej alltid uppnås mellan den indivi- duellt beräknade pensionsgrundande inkomsten, som skall tillgodoräknas den försäkrade, och de lönedelar, som ingår i arbetsgivarnas avgiftsunder- lag och som följaktligen är bestämmande för avgiftens storlek. Dylika ef- fekter —— som helt år en följd av att den pensionsgrundande inkomsten beräknas individuellt under det att arbetsgivaravgiften utgår på ett kollek- tivt underlag — har vållat viss kritik mot systemet. Än mer iögonenfallande blir sådana nu avsedda verkningar av systemet framdeles allteftersom av- gifterna uttas efter högre procenttal. Det skulle onekligen vara av värde från tilläggspensioneringens synpunkt, om reformförslag som medförde bättre överensstämmelse mellan förmåner och avgifter i detta hänseende kunde framläggas.

I detta sammanhang må slutligen också uppmärksammas, att avgifts- underlaget Vid beräkningen av arbetsgivaravgifter inom, å ena sidan, till- läggspensioneringen och, å andra sidan, sjukförsäkringen uppvisar betydande skiljaktigheter, något som otvivelaktigt är ägnat att komplicera beräkning- en och uppbörden av dessa avgifter. Både den nedre och den övre avgifts— gränsen för påförande av arbetsgivaravgift är olika i de båda försäkringar— na, vartill kommer ytterligare andra skiljaktigheter, t. ex. i fråga om ålders- gränser. Från rationaliserings- och förenklingssynpunkter är givetvis ett

så enhetligt avgiftsunderlag som möjligt vid beräkningen av arbetsgivar- avgifter önskvärt.

Vissa motionsyrkanden m. m.

Frågor inom området för socialförsäkringens finansiering har vid flera tillfällen aktualiserats i riksdagen. Några på senare tid behandlade spörs- mål av mer principiellt intresse skall anges i det följande.

I motioner till 1961 års riksdag (I: 505 och II: 599) underströks behovet av att nå fram till klarare linjer i fråga om principerna för finansieringen av de sociala försäkringarna. Härjämte framställdes yrkanden om att inom skatteberedningen en översyn skulle göras av finansieringsreglerna i syfte att uppnå en ökad grad av avgiftsfinansiering.

Andra lagutskottet framhöll i sitt utlåtande (nr 15) bl. a., att det då pågående samordnings- och kompletteringsarbetet på socialförsäkringens område omfattade även frågan om ett förenhetligande av finansieringsreg— lerna. Vissa delar av det i motionerna aktualiserade spörsmålet var således föremål för övervägande, medan beträffande andra delar en omprövning var förhållandevis nära förestående. I detta läge ansåg utskottet ej befogat att tillstyrka motionärernas yrkanden.

I motioner till samma års riksdag (1:48 och II: 64) hemställdes om sådan ändring inom tilläggspensioneringen, att sammanfallande regler blev gäl- lande för avgiftsheräkning och beräkning av pensionsgrundande inkomst vid korttidsinkomster, såsom t. ex. för jordbrukare med regelbundna kort- tidsinkomster av skogsarbete. Likartade krav om ändringar väcktes jäm- väl i vissa andra motioner.

Andra lagutskottet framhöll i sitt utlåtande (nr 56) över motionerna, att det aktualiserade spörsmålet hade samband med' finansieringssystemet i stort inom socialförsäkringen. Då detta var föremål för överväganden inom socialdepartementet, som enligt uppgift hade uppmärksamheten riktad på det aktualiserade spörsmålet, fann utskottet det ej påkaLlat för riksdagen att taga något initiativ i frågan.

Med anledning av propositionen nr 188 till 1961 års höstriksdag med förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen m. m. väcktes ett par motioner (I: 729 och 11: 868) om att folkpensionsavgift beträffande gifta inkomsttagare och ensamstående med hemmavarande barn under 16 år skulle uttas först vid en inkomst av 3 600" kr samt att avgiften skulle på visst sätt avtrappas. I samma motioner framhölls, att på längre sikt borde efter- strävas en sådan utformning av skatte- och avgiftssystemet, att icke någon i inkomstläge under beskattningsbar inkomst helastades med direkt skatt eller avgift. Man borde enligt motionärernas mening övergå till ett sådant system, att de grundläggande förmånerna inom socialförsäkringen helt skattefinansierades. Utredning i detta syfte borde utan dröjsmål företas av allmänna skatteberedningen.

Andra lagutskottet, som hade att avge utlåtande (nr 72) över det först— nämnda motionsyrkandet, anförde bl. a., att enligt utskottets mening vissa skäl talade för att uttag av socialförsäkringsavgifter borde begränsas till sådana fall, där vederbörande hade att erlägga inkomstskatt. Det av mo- tionärerna väckta spörsmålet borde emellertid prövas i ett större samman- hang. Utskottet erinrade om att finansieringssystemet inom socialförsäk- ringarna var föremål för överväganden inom socialdepartementet ävensom att allmänna skatteberedningen enligt sina direktiv hade att pröva hithö- rande frågor. Med hänsyn härtill avstyrktes motionsförslagen.

Bevillningsutskottet, som hade att yttra sig över motionerna såvitt avsåg yrkandet om övergång till skattefinansiering, framhöll i sitt betänkande (nr 79) bl. a., att det enligt utskottets mening var angeläget, att det ifråga- varande motionskravet övervägdes. Utskottet erinrade därvid om under hänvisning till direktiven för allmänna skatteberedningen att frågan om en ökad skattefinansiering inom socialförsäkringen kunde väntas bli före- mål för överväganden inom allmänna skatteberedningen. Att på förhand binda utredningen vid en viss lösning borde enligt utskottets mening ej ifrå- gakomma, varför motionsyrkandena avstyrktes.

I anslutning till proposition nr 90 till 1962 års riksdag med förslag till lag om allmän försäkring m. m. väcktes ett flertal motioner, delvis av lik- artad innebörd, berörande finansieringsspörsmålen. I ett par av dessa (I: 474 och 11:537) yrkades sålunda bl. a., att gränsen för påförande av folkpensionsavgift och sjukförsäkringsavgift skulle bestämmas till 4500 kr taxerad inkomst.

I sitt utlåtande över motionerna (nr 27) hänvisade andra lagutskottet till sitt förutnämnda utlåtande nr 72 vid 1961 års riksdag.

I motionerna I: 455 och II: 543 framfördes bl. a. ånyo yrkanden om att frågan om skattefinansiering av de grundläggande socialförsäkringsförmå- nerna måtte hänskjutas till allmänna skatteberedningen för utredning. De försäkringar son; avsågs angavs i motionerna vara sjukförsäkringen och folkpensioneringen.

Bevillningsutskottet framhöll i sitt betänkande (nr 44) över sistnämnda motioner, att utskottet delade uppfattningen att frågan om finansieringen av socialförsäkringarna borde övervägas inte minst från synpunkten att söka åstadkomma en ökad samordning av de nuvarande olika principerna i detta hänseende. Då denna fråga emellertid var föremål för uppmärk- samhet inom allmänna skatteberedningen och då motionärernas utrednings- yrkanden med hänsyn härtill fick anses vara tillgodosedda ansåg sig ut- skottet ej höra föreslå riksdagsskrivelse i ämnet.

Jämväl vid 1963 års riksdag har riksdagen haft att ta ställning till mo— tionsyrkanden av likartad innebörd som vissa förut återgivna, t. ex. över- gång till skattefinansiering av grundskyddet inom socialförsäkringen ( I: 515 och II: 627), korttidsanställdas rätt till tilläggspension (I: 542 och II: 655)

m. in. Nu avsedda motionsyrkanden har med likartad motivering, som i re— spektive fall i det föregående angetts, avstyrkts av vederbörande utskott.

I samtliga ovan angivna fall har riksdagen beslutat i enlighet med veder- börande utskotts hemställan.

Området för reformförslag

Såvitt avser området för reformförslag må till en början konstateras, att principerna för finansieringen av tilläggspensioneringen efter ingående ut- redningar och under livligt politiskt engagemang i frågan relativt nyligen fastlagts. Den utformning, finansieringssystemet erhållit, torde ha spelat en roll vid uppgörelserna om löner, pensioner och anställningsvillkor i övrigt. De långsiktiga verkningarna av den valda finansieringsformen kan ännu ej överblickas och det dröjer åtskilliga år, innan systemet är helt ut- byggt. Med hänsyn till att statsmakterna så nyligen tagit ståndpunkt i frågan om finansieringen av denna socialförsäkringsgren och då i direk— tiven för skatteberedningen inte antytts, att någon omprövning skulle an- komma på beredningen, har beredningen funnit sig inte ha i uppdrag att ingå på gällande, grundläggande principer för tilläggspensioneringens fi- nansiering. Beredningen har å andra sidan funnit hinder inte föreligga för att överväga sådana mindre ingripande ändringar, jämkningar och till- rättalägganden i finansieringssystemet, som betingas främst av vad bered— ningen på andra områden inom socialförsäkringens finansiering kan finna sig vilja-förorda.

Yrkesskadeförsäkringen är för närvarande föremål för särskild utredning. I samband med detta utredningsarbete torde även finansieringsfrågorna inom försäkringen komma under bedömande. Med hänsyn härtill anser sig skatteberedningen ej böra ingå på finansi—eningsfrågor, som sammanhänger med denna socialförsäkringsgren. Beträffande arbetslöshetsförsäkringen har innevarande års riksdag förelagts proposition med förslag till ändringar såväl av arbetslöshetsförsäkringens materiella utformning som av dess finanSieringsregler. På grund härav anser sig skatteberedningen ej heller böra ingå på finansieringen av denna försäkringsgren.

Av de olika socialförsäkringsgrenarna kvarstår således folkpensionering— en och sjukförsäkringen. Finansieringen av dessa båda socialförsäkringar utgör i realiteten det område, som omfattas av skatteheredningens i det föl— jande framförd-a förslag. Framhållas bör emellertid, att kommunernas bi- drag till folkpensioneringen varit föremål för prövning av 1958 års skatte- utjämningskommitté i samband med dess utredning rörande den kommu- nala skatteutjämningen. Beredningens ställningstaganden kommer därför, såvitt avser folkpensioneringen, att begränsas till att avse de statliga kost— naderna. '

KAPITEL 15

Finansieringsformerna

Gränsdragning mellan avgift och skatt

Tid efter annan har i den offentliga debatten aktualiserats frågan om so- cialförsäkringens finansiering utifrån mera principiella synpunkter. Väsent- ligen har diskussionen kretsat kring frågeställningen, huruvida socialför- säkringen bör i ökad utsträckning finansieras genom avgifter eller genom skatter. I denna debatt torde man ha utgått från, att det råder en klar bo— skillnad mellan dessa båda finansieringsformer samt att de medför sins- emellan olikartade verkningar. Avgiften har företrädesvis betraktats såsom en mera direkt betalningsprestation, som den enskilde eller hans arbetsgi— vare har att fullgöra för en viss socialförsäkringsförmån, som samhället tillhandahåller. Skatten däremot har ansetts innebära en obligatorisk på- laga till det allmänna, för vilken den enskilde ej på ett motsvarande sätt erhåller en direkt synlig motprestation.

En definition av avgift och skatt i enlighet med vad nu antytts torde vara den inom finansteorin gängse. Å andra sidan är det tydligt, att prin- cipiella skillnader mellan de båda finansieringstyperna i större eller mind- re utsträckning kan elimineras, alltefter de effekter från fördelningsmäs- siga eller andra synpunkter som man avser att uppnå eller vill undvika. En avgift kan följaktligen utformas på ett sätt som kännetecknar en skatt, och en pålaga, som formellt framträder som en skatt, kan utrustas med åt- skilliga av avgiftens kännetecken. Detta är också något som i Vissa fall ägt rum i vårt skattesystem och som understundom gör det svårt att dra nå- gon klar gränslinje mellan avgifter och skatter.

Vad beträffar folkpensionsavgiften beräknas den såsom kunde gälla en skatt —— proportionellt på ett fastställt inkomstunderlag, den taxerade inkomsten, och i likhet med vad som anses utmärkande för en inkomstskatt är den allmän såtillvida, att den regelmässigt påföres alla medborgare i viss ålder, vilkas inkomst uppgår till visst minimibelopp. Ej heller är den föremål för specialdestination i budgeten. Å andra sidan inrymmer folk- pensionsavgiften drag, som brukar anses karakteristiska för en avgift i finansteoretisk mening. Vissa kategorier medborgare är sålunda generellt befriade från avgiftsplikt, såsom ålders- och förtidspensionärer. Vidare är avgiften maximerad i förhållande till inkomsten. Folkpensionsavgiften kan

därför sägas förete drag av både avgift och skatt. Den har också karak- teriserats som en »specialskatt som har formen av en avgift» och som en »avgift av skattekaraktär». Dessa kännetecken av både avgifts- och skatte— karaktär hos folkpensionsavgiften är att se mot bakgrunden av folkpensio- neringens historiska utveckling från en pensionsförsäkring, där försäk— ringstagaren hade att erlägga premier med fasta belopp, till en folkförsäk- ring av den nuvarande typen utan inslag av försäkringsmässighet i den meningen, att det individuellt skulle råda något fast samband mellan för— måner och avgifter.

Hos sjukförsäkringsavgifterna är avgiftskaraktären mer framträdande än hos folkpensionsavgiften. Detta förhållande sammanhänger med att sj uk— försäkringen, som överhuvud är uppbyggd efter mer försäkringstekniska grunder än folkpensioneringen, är att betrakta som en riskförsäkring med i princip finansiering genom avgifter, vilka skall vara så avvägda, att de i förening med andra tillgängliga medel kan antas förslå till bestridande av kostnaderna för försäkringen. Varje underskott inom sjukförsäkringen skall således, liksom inom den enskilda försåkringsverksamheten, mötas med en höjning av avgifterna. Å andra sidan är bl. a. statsbidragen till vissa grenar av sjukförsäkringen betydande, vilket i sin tur är ägnat att i förevarande hänseende minska draget av försäkringsmässighet. Tillskott ur andra finan— sieringskällor medför, att egenavgifterna kan hållas på en betydligt lägre nivå än vad som eljest skulle varit möjligt. Härigenom förlorar egenavgif- terna i viss mån det för en avgift i nu avsedd bemärkelse karakteristiska draget, nämligen att tjäna som mätare av förmånernas vår-de. Jämväl i andra hänseenden har vissa egenavgifter inom sjukförsäkringen kommit att utrustas med för en skatt utmärkande drag. Sålunda uttas exempelvis av— giften för sjukvårdsförsäkringen, i likhet med folkpensionsavgiften, först då en taxerad inkomst av viss storlek föreligger, upptrappningsregler till— lämpas etc.

Den egenavgift inom tilläggspensioneringen, som erlägges för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning, torde i här avsedd bemärkelse böra betraktas som en avgift utan drag av skatt.

Inom sjukförsäkringen finansieras vissa kostnader genom arbetsgivar- avgifter, som uttas på ett kollektivt beräknat underlag av löner upp till visst belopp. Inom tilläggspensioneringen gäller detsamma, såvitt avser an- ställda, dock att avgifterna här helt skall erläggas av arbetsgivarna och ej till någon del av de försäkrade själva. Härtill kommer att avgiftsunderlaget är ett annat än det inom sjukförsäkringen tillämpade.

En särskild fråga är hur dessa arbetsgivaravgifter bör uppfattas. Ett av- giftsmoment kan sägas ligga däri, att arbetsgivaravgifterna är avsedda för Visst ändamål samt att de avväges med hänsyn till kostnaderna. Å andra si- dan beräknas avgifterna kollektivt på ett visst framräknat löneunderlag. För den enskilde försäkringstagaren föreligger inte det för en avgift utmärkande

direkta och formella sambandet mellan hans prestation och hans försäk- ringsmåssigt bestämda förmån.

Till sina verkningar på relationen mellan kostnaderna för arbetskraft och kapital kan arbetsgivaravgifterna närmast jämföras med en skatt, som utgår på företagens utbetalade löner — en löneskatt. Både vid en arbetsgivaravgift och vid en löneskatt utgör sålunda underlaget för utmätandet av pålagan kostnaderna för anlitandet av den mänskliga arbetskraften.

Emellertid föreligger åtskilliga skiljaktigheter mellan arbetsgivaravgift och löneskatt. En olikhet är, att en löneskatt har löner och därmed jämförliga inkomster som underlag, medan en arbetsgivaravgift ——- åtminstone av i vårt land förekommande typ —— för den icke anställda arbetskraftens vidkom- mande har en motsvarighet i en egenavgift, beräknad på inkomsten. Vid en arbetsgivaravgift ifrågakommer vidare begränsningar i skilda hänseenden, såsom i fråga om avgiftsunderlag, genom uppställandet av vissa åldersgrän- ser, specialdestination av inflytande medel etc., medan dylika hegränsnings- regler ej är typiska för en löneskatt. Den mest avgörande skillnaden torde dock vara, att en löneskatt, betraktad som en indirekt skatt på företagens användning av arbetskraft, kan ges en konjunkturpolitisk funktion. En arbetsgivaravgift å andra sidan, som är avvägd med hänsyn till kostnader- na för visst ändamål, kan lämpligen ej varieras av konjunkturpolitiska hänsyn.

Av det anförda torde framgå, att gränsdragningen mellan avgifter och skatter inom vårt system av olika pålagor ingalunda är så entydig, som man i förstone kunde vara benägen att tro. Varianter och övergångsformer möter, i vilka drag från olika finansieringsformer flyter in i varandra. Från viss synpunkt skulle kunna hävdas, att de nu ifrågavarande socialförsäkrings- avgifterna får uppfattas såsom skatter med fördelningen bestämd huvud- sakligen utifrån en intresseprincip. Svårigheten att dra någon skarpare gränslinje mellan avgift och skatt understryker å andra sidan något som redan förut framhållits, nämligen att verkningarna av socialförsäkringens finansieringsformer ej kan bedömas såsom något isolerat. Effekterna av olika typer av pålagor måste uppenbarligen ses i ett sammanhang och under hänsynstagande till hur avgifts- och skattesystemet i dess helhet är utformat.

Valet av huvudsaklig finansieringsform

Enighet torde råda därom, att en översyn av socialförsäkringens finansiering är påkallad av olika skäl —— såväl med avseende å tyngden i det uttag, som hör ifrågakomma, som från synpunkten att åstadkomma en ökad samord- ning och större överskådlighet av de nuvarande olika finansieringsmetoder— na. De närmare riktlinjer, efter vilka en sådan översyn bör bedrivas, och då i första hand frågan om vilken eller vilka finansieringsformer —— egenavgif—

ter, arbetsgivaravgifter och skatter -— som företrädesvis hör anlitas, om- fattas emellertid inte av lika stor samstämmighet. Där går åsikter och in- tressen starkare isär. Främst möter två mer motsatta meningsriktningar.

Enligt den ena uppfattningen bör eftersträvas ett ökat inslag av avgifter med en motsvarande minskning av skattefinansieringen. Enligt den andra bör åstadkommas en utökad finansiering med skattemedel så, att alla de grundläggande förmånerna inom socialförsäkringen blir helt skattefinansie- rade. Av dem som uttalar sig för en utveckling i enlighet med den förstnämn- da uppfattningen förordar vissa en utbyggnad av systemet med egenavgifter, medan andra bedömer en ökning av den relativa andelen av arbetsgivar- avgifter, såvitt avser finansieringen av de anställdas socialförsäkringsför- måner, som önskvärd.

Företrädarna för uppfattningen att ett ökat inslag av avgifter bör efter- strävas torde ha som utgångspunkt, att socialförsäkringen bygger på en för- säkringstanke, i princip ej väsensskild från den, som får sitt uttryck i det privaträttsliga försäkringsavtalet. Vid detta förhållande framstår det som naturligt, att försäkringen finansieras genom avgifter, som åtminstone i viss ej alltför obetydlig utsträckning är avvägda i proportion till de olika försäk- ringsförmåner, som den försäkrade kan komma i åtnjutande av. Framförallt sociala skäl kan emellertid föranleda, att jämväl skattefinansiering av de grundläggande socialförsäkringsförmånerna måste tillämpas. Ju mer in- komst- och levnadsstandarden i samhället stiger desto mer förlorar dock motivet för skattefinansiering i styrka. Över den statliga budgeten finansie— rade kostnader bör enligt denna meningsriktning hållas så låga som möjligt, så att denna försäkringsmässiga aspekt i fråga om avvägningen mellan prestationer och förmåner bättre kommer till uttryck.

Såvitt avser pensionssystemet är enligt denna uppfattning tilläggspensio- neringens finansiering utformad på ett i princip riktigt sätt från angiven utgångspunkt. I fråga om folkpensioneringen däremot är en ändrad finansie- ringslinje påkallad i syfte att reducera andelen av skattefinansiering. Jämväl i fråga om sjukförsäkringen anlägges ett likartat synsätt.

Enligt dem som anser, att en ökad skattefinansiering bör ifrågakomma, föreligger ej skäl att i fråga om sådana socialförsäkringsförmåner, som till- kommer alla medborgare efter generella regler, bedöma finansieringsfrågan på annat sätt än som gäller beträffande samhällets utgifter i övrigt. Finan- sieringen av dylika förmåner bör följaktligen ske i enlighet med gängse reg- ler för beskattningen. Med den nuvarande ordningen är principen om skatt efter ekonomisk bärkraft ej på ett tillfredsställande sått tillgodosedd på förevarande område. Avgifterna för de grundläggande socialförsäkringsför- månerna, avseende folkpension, sjukvårdsersättning samt grundsjukpen— ning, drabbar de lägre inkomstgrupperna alltför tungt. En ändrad avväg— ning bör därför ske i riktning mot en fullständig skattefinansiering av dessa förmåner. Jämväl administrativa skäl talar för en sådan omläggning.

Beträffande övriga socialförsäkringsförmåner, som tillkommer endast vissa grupper och där storleken av förmånen är beroende av inkomsten, är det däremot motiverat, ,att kostnaderna finansieras genom avgifter, som är graderade efter förmånens storlek.

Vad beträffar frågan, huruvida inom ramen för ett avgiftssystem avgif- terna bör uttas såsom egenavgifter eller, i fråga om den anställda arbets— kraften, såsom arbetsgivaravgifter, torde förespråkarna för den förstnämn- da finausieringsmetoden fästa särskild vikt vid vad man anser vara egen- avgiftens företräde från psykologisk synpunkt. Genom att en egenavgift debiteras särskilt och följaktligen är lättare att identifiera för den enskilde är den ägnad, har det hävdats, att skapa ett från psykologisk synpunkt värdefullt samband mellan försäkringens förmånssida och dess kostnads— sida. Avgiften bidrar till att skänka den enskilde känslan av att han själv betalar för sitt försäkringsskydd och därigenom förvärvar rätt till de för- måner, som detta garanterar. En kollektivt beräknad arbetsgivaravgift är ej, menar de som företräder denna meningsriktning, förenad med dessa psyko- logiska fördelar.

De som önskar att finansieringen av de anställdas socialförsäkringsför- måner sker i form av arbetsgivaravgifter torde se ett motiv härför i det förhållandet, att dessa kostnader bör betraktas som produktionskostnader, som skall erläggas av arbetsgivaren, må så vara att den ökade belastningen på produktionen kan utöva inverkan å lönesättningen. Härjämte medför ett system av arbetsgivaravgifter, åtminstone om de beräknas kollektivt på en viss lönesumma, betydande fördelar från administrativa och uppbördsmäs- siga synpunkter jämfört med ett egenavgiftssystem.

Beredningen övergår härefter till att anföra vissa allmänna synpunkter av beskaffenhet att inverka på frågan om valet av huvudsaklig finansie- ringsform. Självfallet kan meningarna vara delade om vilken eller vilka finansieringsmetoder, som företrädesvis bör komma till användning. Att med utgångspunkt från ett principiellt anlagt betraktelsesätt söka fast- lägga den ena eller andra uppfattningen såsom den riktiga är dock enligt beredningens mening av underordnat värde. En som objektiv ansedd norm för hur ett val mellan olika finansieringsmetoder bör ske och för hur den inbördes avvägningen mellan dem bör äga rum lärer näppeligen kunna uppställas. Ett ställningstagande måste fastmer bli beroende av de prak- tiska synpunkter och konsekvenser —— samhällsekonomiska och statsfinan- siella, sociala och administrativa som kan antas vara förknippade med den ena eller andra finansieringsmetoden. Med hänsyn till det nära sam- bandet mellan olika delar av beredningens utredningsuppdrag kan under- laget för ett bedömande därvid ej begränsas till att avse enbart socialför- säkringsområdet utan måste ske i det större perspektiv, beredningen har

för sitt arbete, och de förslag på övriga områden, som beredningen kommer att framlägga.

Enligt den ena av de i det föregående angivna meningsriktningarna bör vissa grundläggande socialförsäkringsförmåner, avseende folkpensionering- en, sjukvårdsförsäkringen samt försäkringen för grundsjukpenning, helt skattefinansieras. En sådan omläggning skulle för år 1964 innebära att statens utgifter för dessa försäkringar ökade från 2 369 till 4 359 miljoner kr eller med 1 990 miljoner kr. För år 1970 skulle utgiftsökningen uppgå till 2 375 milj oner kr (6 669 —— 4 294). Avgifternas slopande skulle, om rätten till avdrag vid inkomsttaxeringen borttogs i samband därmed, innebära en viss ökning av den beskattningsbara inkomsten och därmed av den statliga in- komstskatten. Betydelsen härav skulle emellertid vara relativt ringa och en avsevärd skärpning av beskattningen måste äga rum för att staten skulle kompenseras för avgiftsbortfallet.

Om de ifrågavarande socialförsäkringskostnaderna helt skulle finansie- ras genom en höjning av uttaget för den allmänna varuskatten i dess nu- varande utformning skulle erfordras år 1964 en höjning av skatteprocen- ten med ca 3 enheter och år 1970 med drygt 2,5 enheter, dvs från nuvarande 6 till 9 respektive 8,5 procent.

Valdes metoden att finansiera de ifrågavarande socialförsäkringsutgif- terna genom en proportionell inkomstbeskattning för fysiska personer, vil- ken beräknades å beskattningsbar inkomst, skulle uttaget av skatt behöva fastställas till år 1964 drygt 4 procent och år 1970 drygt 3 procent.

En omläggning till fullständig skattefinansiering av de ifrågavarande socialförsäkringsförmånerna fick emellertid rimligen finansieras genom anlitande av både den direkta och den indirekta skatten.

Om den senare höjdes i den omfattning, som skatteberedningen förut angett, dvs staten tillfördes en merinkomst ungefärligen motsvarande 3 procents höjning av skattesatsen för den generella varubeskattningen så- dan den f. n. är utformad samt om grundavdragen höjdes och barnfamiljer- na medgavs lättnader i avsedd omfattning, skulle —— därest man tillika helt skattefinansierade de angivna socialförsäkringsförmånerna —— den reste- rande inkomstförstärkningen kunna nås genom en skatteskala, som för det första skiktet angav uttagsprocenten till 12 (mot nu 10) och som fortsätt- ningsvis byggde på en brant progression. Skalan skulle i vissa mellanlägen kunna göras något mildare än den nuvarande, men fortsättningsvis skulle den bli brantare än den gällande. Önskemålet att med hänsyn till den ökade indirekta beskattningen inte höja skattesatsen i det första skiktet skulle kunna tillgodoses med en ytterligare höjning av varubeskattningen utöver vad beredningen velat förorda. Den möjliga skatteskalan skulle givetvis inte tillrättalägga den genom redan inträffad penningvärdeförändring skärpta progressionen; än mindre beaktades resultatet av en fortsatt penningvärde-

förändring fram till år 1970. Den skärpta varubeskattningen skulle Över nå- got visst inkomstläge inte till någon del kompenseras.

Av skäl som framgår redan av det anförda finner skatteberedningen all- varliga invändningar möta mot en fullständig skattefinansiering av grund- skyddet inom socialförsäkringen. Det ter sig enligt beredningens uppfatt— ning ej välbetänkt att avstå från en av de nu tillgängliga finansieringskäl— lorna, dvs en avgiftsfinansiering. Handlingsmöjligheterna skulle utifrån de krav, som kan följa av den fortsatta samhällsutvecklingen, bli väsentligt inskränkta. En stelhet skulle prägla systemet och kunna försvåra ett fort— satt reformarbete. Härtill kommer att vid en fullständig skattefinansiering av grundskyddet det kunde bli erforderligt att i vissa hänseenden ompröva förmånssidan inom främst grundsjukpenningförsäkringen med ökade kost- nader som följd.

Beredningen vill å andra sidan framhålla, att den är väl medveten om det berättigade i kravet på att vissa egenavgifter till socialförsäkringen på ett bättre sätt än nu bör anpassas till förmågan hos mindre inkomsttagare att erlägga avgifterna. Detta krav kan emellertid tillgodoses inom ramen för beredningens förslag. Härtill återkommer beredningen i det följande.

Av detta ståndpunktstagande följer, att ett ökat intäktsbehov inom so— cialförsäkringen enligt beredningens uppfattning bör mötas med ett ökat in- slag av avgiftsfinansiering. Därvid uppkommer frågan om en påbyggnad och utvidgning av systemet med egenavgifter bör övervägas eller om, för de anställdas vidkommande, andelen arbetsgivaravgifter bör ökas.

Mot bakgrunden av det materiella förenhetligande, som ägt rum inom socialförsäkringen och som bl. a. kommit till uttryck i lagen om allmän försäkring, framstår ett förenhetligande jämväl av finansieringssystemet som ett angeläget önskemål. Tilläggspensioneringens finansieringsregler bildar en fast utgångspunkt vid uppdragandet av riktlinjerna för ett mera enhetligt och systematiskt enklare finansieringssystem. En utbyggnad av systemet med arbetsgivaravgifter på grundval av de principer som vunnit tillämpning inom denna försäkringsgren är enligt beredningens mening en naturlig och logisk utvecklingslinje. Därigenom kan enklare tekniska' lösningar av olika frågor vinnas och administrativa fördelar tillvaratas. Ett system med arbetsgivaravgifter för den stora gruppen av anställda är från dessa synpunkter att förorda framför en utbyggnad av systemet med individuella egenavgifter. Enligt vad i det föregående anförts har egen- avgifterna ansetts vara av speciellt värde från psykologisk synpunkt därige- nom, att de kan vara ägnade att understryka kostnadssammanhangen. Tyd— ligt är emellertid, att under alla förhållanden en betydande skattefinansie- ring måste förutsättas skola äga rum av folkpensioneringen samt vissa de- lar av sjukförsäkringen, vilket i sin tur medför, att avgiftens betydelse från denna synpunkt mindre klart framträder. Snarare skulle debitering och upphörd av egenavgifter komma att framstå som en onödig arbetsomgång.

Den uppbördsordning, som systemet med arbetsgivaravgifter innebär, kan emellertid av naturliga skäl ifrågakomma endast i fråga om den anställda arbetskraften. Beträffande övriga avgiftspliktiga måste ett system med egen- avgifter alltjämt komma till användning.

I enlighet med vad nu anförts vill skatteberedningen, i vad avser frågan om valet mellan olika finansieringsformer, förorda ett vidgat inslag av av— gifter, vilka för de anställdas vidkommande konstrueras såsom arbetsgi— varavgifter och för övriga inkomsttagare såsom egenavgifter. Den närmare utformningen och innebörden av beredningens förslag samt motiven för detsamma skall utvecklas i det följande. '

KAPITEL 16

Beredningens förslag. Utformning och motivering

Av föregående kapitel framgår, att beredningen anser, att en omläggning av socialförsäkringens finansieringssystem bör äga rum i riktning mot ett ökat inslag av arbetsgivaravgifter, såvitt avser kostnaderna för den an- ställda arbetskraftens socialförsäkringsförmåner. Man torde kunna utgå ifrån, att arbetsgivaravgifterna övar inverkan vid förhandlingsuppgörel- serna om löne- och anställningsvillkor. I konsekvens med denna tankegång bör därför uttas ett i princip —— motsvarande ökat mått av egenavgifter av dem, som har andra inkomster än av anställning och för vilka följaktligen arbetsgivaravgifter ej uppbäres.

I samband med en omläggning av finansieringssystemet i antydd riktning slopas vissa nu utgående avgifter till olika socialförsäkringsgrenar. På något längre sikt inträder med det system beredningen avser att förorda en för- skjutning mellan inkomstkällorna så, att finansieringen med avgifter ökar och skattefinansieringen minskar, jämfört med den avvägning, som nu föreligger. Vid uppdragandet av de närmare riktlinjerna för en omläggning av finansieringen gäller det att beakta en mångfald synpunkter. Några problemställningar av mer grundläggande betydelse skall inledningsvis och översiktligt anges.

En målsättning bör vara, att finansieringssystemet är ägnat att på längre sikt ge en tillfredsställande lösning av socialförsäkringens finansierings- problem. Den snabba kostnadsökningen inom i synnerhet folkpensionering— en innebär från denna synpunkt en påfrestning, som ställer särskilda krav på systemets avkastningsförmåga, smidighet och anpassningsbarhet.

En omläggning mot ökad relativ andel av arbetsgivaravgifter som inkomst- källa har, liksom andra mera betydande förändringar av skatte— och av- giftssystemet, samhällsekonomisk betydelse. En ändrad avvägning i an- tydd riktning av mer omfattande slag får fördenskull förutsättas skola ske etappvis i syfte att undvika störningar i samhällsekonomin. De strukturella verkningarna inom företagssektorn måste uppmärksammas och bedömas vid ställningstagandet till frågan hur mycket av socialförsäkringskostnader- na som lämpligen kan erläggas i form av arbetsgivaravgifter och i vilken takt förändringar bör ske.

Att finansieringssystemet erhåller en sådan utformning, att det medför en relativt likformig fördelning av socialförsäkringskostnaderna mellan Olika grupper i samhället samt att uttaget av pålagor, sett ur den enskildes synvinkel, avpassas efter en bärkraftsprincip, är självfallet frågor av be- tydande vikt. Från angivna synpunkter måste finansieringen av social- försäkringen sättas in i ett större sammanhang, nämligen utformningen av skattesystemet i dess helhet i avseende å såväl beskattningen av fysiska personer som företagsbeskattningen.

Internationella utvecklingstendenser på socialpolitikens område torde även böra beaktas. Särskild uppmärksamhet påkallas av internationella integrationsstråvanden med målsättningen att tillskapa en gemensam ar— betsmarknad på grundval av principen om arbetkraftens fria rörlighet över gränserna.

Från tekniska och administrativa synpunkter måste eftersträvas, att syste- met blir enkelt och lätthanterligt i tillämpningen. Tilläggspensioneringens finansieringsregler bildar i detta hänseende den fasta utgångspunkten för en fortsatt utveckling. Mot bakgrunden av den samordning, som ägt rum i materiellt hänseende, framstår en sammangjutning jämväl av finansie- ringsreglerna som en logisk och naturlig utveckling ägnad att medföra administrativa och uppbördsmässiga fördelar.

Avvägningen mellan avgifts- och skattefinansiering

Förmånerna från socialförsäkringens olika grenar kan uppdelas å ena sidan i sådana, som avser att bereda alla medborgare ett grundläggande socialt för- säkringsskydd oberoende av förvärvsinkomst, och å andra sidan i sådana, som syftar till att utgöra en garanti mot inkomstbortfall och som därför är avvägda efter storleken av förvärvsinkomst. Det förra slaget av social- försäkringsförmåner, som i detta sammanhang skall betecknas grundför- måner, kännetecknas främst därav, att de är oberoende av förvärvsinkomst och att det ej föreligger något krav på samband mellan förmån och presta- tion inom försäkringen, vartill kommer att finansieringen huvudsakligen sker genom skatter eller avgifter av skattekaraktär. För det senare slaget av socialförsäkringsförmåner, som i konsekvens med det anförda skall benämnas tilläggsförmåner, är ett utmärkande drag, att förmånen är be— roende av och inom vissa gränser varierar med inkomsten samt att kost- naderna täckes genom avgifter, vilkas storlek avväges i princip i relation till utgående förmåner.

Med denna indelning kan till gruppen av grundförmåner hänföras folk- pensioneringen, sjukvårdsförsäkringen samt försäkringen för grundsjuk- penning till icke förvärvsarbetande gifta kvinnor och med dem jämställda _ den s.k. hemmafruförsäkringen. Inom samtliga dessa försäkringsgre- nar föreligger ett socialförsäkringsskydd, som utgår helt oberoende av de

individuella inkomstförhållandena. Såsom tilläggsförmåner kan räknas till- läggspensioneringen samt sjukpenningförsäkringen med undantag av hem— mafruförsäkringen. För dessa försäkringsgrenars vidkommande är förmå— nen på visst sätt ställd i relation till inkomsten av förvärvsarbete.

Att med utgångspunkt från denna indelning göra någon markerad gräns- dragning av materiell karaktär mellan de båda typerna av förmåner skulle dock ej vara ägnat att ge en rättvisande bild av socialförsäkringssystemet. Den nutida socialförsäkringen måste, såsom i annat sammanhang fram— hållits, ses som en helhet, i vilken förmånerna från skilda försäkringsgrenar ingår som komponenter och där tilläggsförmånerna avvägts under hänsyns— tagande till omfattningen av grundförmånerna. Inom t. ex. pensioneringen avser folkpensioneringen att täcka bortfallet av förvärvsinkomster under och upp till en viss nivå, medan tilläggspensioneringen ersätter inkomst- bortfall över denna nivå. Härav följer, att tilläggspensionens storlek ej kan fastställas utan att man beaktar storleken av bottenpensionen. På åtminsto- ne i viss mån likartat sätt kan sjukpenningförsäkringens förmåner ej ses isolerade från de förmåner, som utgår från sjukvårdsförsäkringen. Det är summan av grund- och tilläggsförmåner som ger ett socialförsäkringsskydd av den önskade storleken.

Jämväl i fråga om grundförmånerna gäller således, åtminstone i viss om— fattning, att de i likhet med tilläggsförmånerna utformats och avvägts med tanke på att skänka ett socialförsäkringsskydd mot inkomstbortfall. Vid det— ta förhållande framstår det som tveksamt, om det är berättigat att dra någon skarpare skiljelinje mellan denena eller andra typen av förmåner. Denna tvekan gäller då även det betraktelsesättet, att grundförmåner och tilläggsförmåner bör finansieras på principiellt olikartat sätt med skatte- finansiering i fråga om de förra och avgiftsfinansiering beträffande de senare socialförsäkringsförmånerna. Beredningen är snarare benägen anse, att finansieringen av grundförmånerna till förvärvsarbetande, mot bak— grunden av det nyss anförda, bör bedömas på relativt likartat sätt som fi- nansieringen av tilläggsförmånerna. En annan sak är, att beträffande grund— förmånerna särskilda sociala hänsyn måste skänkas beaktande, vilket i sin tur kan utöva inflytande på finansieringsmetodernas utformning.

Enligt det nuvarande finansieringssystemet bekostas en avsevärd del av socialförsäkringens grundförmåner med skatter eller med avgifter av skat— tekaraktär. Av de statliga utgifterna för folkpensioneringen kan sålunda år 1964 1 994 miljoner kr eller 61 procent antas bestridas med statliga skat- temedel och 1 300 miljoner kr eller 39 procent med folkpensionsavgifter. Inom sjukvårdsförsäkringen kan nämnda år 153 miljoner kr eller 26 pro— cent av utgifterna inom denna försäkringsgren beräknas belasta budgeten, medan återstoden av kostnaderna eller 426 miljoner kr erlägges i form av egen— och arbetsgivaravgifter. Kostnaderna för hemmafruförsäkringen, 127

miljoner kr, fördelar sig ungefär till lika delar på skatte- respektive av- giftsfinansiering.

På längre sikt medför ett bibehållande av de nuvarande finansieringsreg- lerna, att den skattefinansierade andelen av grundförmånerna stiger. En uppfattning om den förskjutning mellan finansieringskällorna som kommer att inträda, därest det nuvarande finansieringssystemet kvarligger oför- ändrat, ger tab. 29.

Som framgår av tab. 29 är förskjutningen mellan finansieringskällorna störst inom folkpensioneringen. Den vid periodens början avgiftsfinansie- rade andelen, 39 procent, beräknas vid periodens slut ha sjunkit till 28 procent. På motsvarande sätt har den skattefinansierade andelen under den redovisade tidrymden stigit från 61 till 72 procent. De mellan åren 1964 och 1965 särskilt markanta ändringarna i relationstalen beror till väsentlig del på, såsom redan förut nämnts, att kommunbidragen från och med sist- nämnda år förutsatts ändrade i enlighet med förslag av 1958 års skatteut- jämningskommitté. Inom sj ukförsäkringens grundförmåner inträder en för- skjutning, låt vara obetydlig, i riktning mot ökad avgiftsfinansiering. Totalt utvisar tabellen en tämligen snabbt sjunkande relativ andel avgiftsfinansie- ring samt en motsvarande stigande relativ andel skattefinansiering av kost- naderna för socialförsäkringens grundförmåner.

Det nuvarande finansieringssystemet för socialförsäkringens grundför- måner med dess mycket betydande inslag av skatte- eller i vart fall skatte-

Tabell 2.9. Beräknade kostnader för socialförsäkringens grundförmåner med fördelning på finansieringskällor-

Folkpensioneringen Sjukförsåliärågsås grund- Summa därav Utgifter därav därav för sjuk- . År Statliga Vårds- Utållflter

F'tgifäkr avgifts- skatte- rfårsszålint avgifts- skatte- grund- avgifts- skatte- or 9 ' finan- finan- hegnma— tinan- finan- för- finan- finan— pensmn sierat sierat .. sierat sierat måner sierat sierat

frufor- säkring milj. kr % % milj. kr % % milj. kr % %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1964 3 294 39 61 706 70 30 4 000 45 55 1965 3 894 34 66 734 71 29 4 628 40 60 1966 4 214 33 67 766 71 29 4 980 39 61 1967 4 534 31 69 798 71 29 5 332 37 63 1968 4 864 30 70 834 72 28 5 698 36 64 1969 5 194 28 72 872 72 28 6 066 35 65 1970 5 374 28 72 912 73 27 6 286 34 66

liknande finansiering är att se mot bakgrunden av dessa förmåners fram- växt och utbyggnad. När folkpensioneringen omdanades genom 1930- och 1940-talens reformer var ännu dess primära mål att garantera en minimi- standard, som innebar trygghet mot nöd. Med hänsyn till de ekonomiska resurserna kunde detta åstadkommas endast genom betydande insatser från samhällets sida. En pensionering, som till mer avsevärd del grundades på avgiftsfinansiering, skulle ha medfört antingen för höga pensionsavgif- ter eller för låga pensioner. Jämväl med avseende å finansieringen av sj uk- försäkringens grundförmåner gjorde sig ett likartat synsätt gällande. En tämligen betydande skattefinansiering tillämpades i syfte att hålla försäk- ringsavgiftema nere vid från social synpunkt rimliga belopp.

Detta allmänna utgångsläge för finansieringen och valet av finansierings- former har avsevärt förändrats genom den allmänna produktions- och in- komststegringen i samhället. Den allt högre inkomststandarden har skapat ökade möjligheter för ett vidgat inslag av avgifter samtidigt som den av sociala skäl motiverade skattefinansieringen ej längre framstår som lika nödvändig som vid ett bedömande för blott något decennium sedan. I den mån som det grundläggande socialförsäkringsskyddet undan för undan höjes för att anpassas till den allmänna standardhöjningen kan vara mo- tiverat att finansiera härmed förenade kostnader med avgifter, som uttas och fördelas efter delvis andra grunder än de allmänna skatterna. Flera skäl kan anses tala härför.

Det argument för avgiftsfinansiering, som i den historiska utvecklingen torde ha betytt mest och som alltjämt är av dominerande betydelse, är det rent statsfinansiella. Ju större krav medborgarna ställer på utbyggnaden och förbättringen av socialförsäkringens förmåner desto större svårigheter föreligger att medelst de nu utgående allmänna skatterna skaffa erforderliga ekonomiska resurser. Mot bakgrunden av den kostnadsökning, som är att motse beträffande socialförsäkringens grundförmåner, framstår detta som ett realistiskt argument jämväl för framtiden. En ren skattefinansiering av socialförsäkringens grundförmåner skulle kräva ett kraftigt ökat uttag av främst indirekt skatt, eftersom möjligheterna att öka den direkta skatten torde kunna bedömas som otillräckliga eller obefintliga. År 1970 kan kost- naderna för socialförsäkringens grundförmåner beräknas motsvara in- täkterna av en generell konsumtionsskatt av mervärdeskattetyp av ca 9 å 10 procent. Invändningar mot avgi'ftsfinansieringens tendens att verka re- gressivt torde därför böra bedömas mot bakgrunden av de alternativ som kan uppställa—s. Härtill kommer vad tidigare anförts därom, att de indivi- duella verkningarna av en viss avgift eller skatt är av underordnat intresse i jämförelse med vad det samlade skatte- och avgiftssystemet —- individuellt sett — innebär.

Den offentliga sektorn har i vårt land successivt ökat i betydelse. Detta innebär, att en stigande andel av inkomsterna har använts till offentlig

konsumtion, offentliga investeringar och utgifter av transfereringskaraktår. Med den omfattning samhällets verksamhet har är det nödvändigt att an- lita olika finansieringskällor. Eljest kan belastningen på envar av dem bli alltför stor och de särskilda nackdelar, som vidlåder varje finansierings- typ, därigenom bli mera påtagliga än om kostnaderna fördelas mellan flera finansieringskällor.

En avgiftsfin-ansiering kan vidare, såsom redan framhållits, i viss mån vara ägnad att upprätthålla och befästa ett för medborgarna påtagligt och synligt samband inom socialförsäkringen mellan förmåner och ekonomiska uppoffringar. Därigenom torde åtminstone i någon grad kunna inskärpas ett medvetande om och ett ansvar för försäkringens kostnadssida. Häri har an- setts ligga en psykologisk faktor av visst värde.

Tydligt är, att denna psykologiska faktor kan tillmätas betydelse ej en— dast i ett system med egenavgifter, utan jämväl vid finansiering medelst arbetsgivaravgifter. Vad den senare finansieringsformen beträffar torde kunna förutsättas, att arbetsmarknadens parter kommer att vara medvetna om avgifternas inverkan på lönesättningen. Redan den omständigheten, att avgiften förutsättes skola användas till bestridande av de angivna förmå- nerna kan i viss mån medföra, att den betraktas som mera godtagbar och acceptabel än direkta eller indirekta skattebidrag. Vidare kan från denna synpunkt en avgiftsfinansiering måhända innebära bättre garantier för att krav på förbättrade förmåner på ett mer näraliggande sätt väges mot ut- gifts- och finansieringssidan. En nackdel med en hög skattefinansiering av vissa förmåner ligger ej blott däri, att vid gynnsamma statsfinanser kan- ske på sikt angelägnare åtgärder av exempelvis investeringskaraktär må- hända kan få stå tillbaka för ökade tr-ansfereringsutgifter utan även i det förhållandet, att inkomstöverflyttningar av annan omfattning kan komma till stånd än som vid ett mera samlat [bedömande ter sig motiverat.

Vissa föreliggande ojämnheter i belastningshänseende torde till en del vara följ den av att det nuvarande finansieringssystemet i väsentlig utsträck- ning utgår från den nominella till inkomstskatt taxerade — årsinkomsten. Sådana effekter kan åtminstone i viss mån motverkas genom att frångå det direkta skattesystemet med dess schablonmässiga avdragsregler och be- reda utrymme för ett ökat inslag av avgifter, som utgår efter delvis andra grunder än den direkta inkomstbeskattningens. Låg skattepliktig eller be- skattningsbar inkomst är ingalunda alltid bevis för en reellt låg levnads— standard. Beredningen vill här erinra om den undersökning av de lägre inkomsttagarna, som utförts av statistiska centralbyrån och för vil- ken redogjorts i annat sammanhang. Resultatet av undersökningen ger vid handen, att de lägre inkomsttagarna får sin prägel av sådana kategorier som sjuka, arbetslösa, studerande, militärtjänstgörande samt sådana, som under året inträtt på arbetsmarknaden (ungdomar, vissa tillfälligt förvärvs- arbetande kvinnor). Härtill kommer emellertid en ej obetydlig kategori,

vars skattemässiga förhållanden är sådana, att konsumtionen överstiger den deklarerade inkomsten.

Vid en internationell utblick på finansieringsformerna är det snarast på— fallande vilket företräde avgiftsfinansieringen tillerkänts inom socialför— säkringssystemen på den europeiska kontinenten. Bland medlemsstaterna i den europeiska gemensamma marknaden är denna finansieringsform för- härskande, vilket i sin tur övat inflytande på den utformning, som den inbördes samordningen mellan dessa länders socialförsäkringar erhållit. Så— som nämnts kan de principer i detta hänseende, som antagits att gälla mellan EEC-staterna, komma att inflyta i en allmän europeisk konvention i ämnet och på så sätt utsträckas till att omfatta Västeuropa i dess helhet. Mot bakgrunden av ett dylikt perspektiv skulle en fullständig eller över- vägande skattefinansiering ej ligga i linje med de internationella utveck- lingstendenserna.

Även om vägande skäl sålunda enligt beredningens mening kan anföras för ett ökat inslag av avgiftsfinansiering i fråga om socialförsäkringens grundförmåner kan det å andra sidan ej bli fråga om att finansiera detta socialförsäkringsskydd efter mera rent försäkringsmässiga principer. Olika skäl, främst skillnader i betalningsförmåga, medför att en ej obetydlig skattefinansiering allt framgent måste förutsättas skola ifrågakomma. Ju mer socialförsäkringsförmånerna utbygges samt realinkOmsterna stiger för den aktiva befolkningen desto starkare kan emellertid betonas, att det bör föreligga ett samband mellan förmåner och prestationer jämväl i fråga om socialförsäkringens grundförmåner. Att söka fastställa någon objektiv norm för fördelningen mellan avgifts- och skattefinansiering synes emel- lertid ej vara möjligt. Man torde knappast komma längre än att utifrån alla inverkande omständigheter därav de betydelsefullaste kan sägas vara kostnadsramen för socialförsäkringen, den inkomstbild som dagens samhälle ger, ävensom de individuella verkningarna av direkta och indi- rekta skatter samt av själva avgiftssystemet —— fastställa en som rimlig an- sedd avvägning. Man får därvid ha klart för sig, att utvecklingen kan leda fram till att vid en framtida tidpunkt avvägningen kan ge ett annat resul- tat. Det kan å andra sidan anses angeläget understryka, att tvära kastning- ar ej bör ske och att väsentligare förskjutningar mellan de olika finansie- ringskällorna ej bör äga rum utan en allsidig prövning.

Det framgår av vad ovan anförts att man för närvarande har en fördel- ning mellan skatter och avgifter såvitt gäller grundförmånerna, som inne- bär ca 55 procent skattefinansiering. Det framgår vidare att vid ett bibe- hållande av de nuvarande avgiftsreglerna skattefinansieringen år 1970 skulle uppgå till ungefärligen 66 procent. Skatteberedningen har vid sitt ställnings— tagande funnit det vara rimligt att eftersträva en avgiftsfinansiering, som inte är lägre än den nuvarande och som innefattar en kostnadstäckning genom avgifter på inemot hälften av utgifterna.

1 69 Förslagels omfattning

Med den förut angivna utgångspunkten att finansieringen av yrkesskade- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen helt lämnas utanför beredning- ens överväganden samt att frågan om tilläggspensioneringens finansiering i princip ej avses skola komma under bedömande i förevarande samman- hang begränsas beredningens förslag till att omfatta folkpensioneringens och sj ukförsäkringens finansieringsformer. Härtill kommer att frågan om kom- munernas bidrag till folkpensioneringen _- en fråga, som varit föremål för utredning av en särskild kommitté ej heller omfattas av den föl- jande framställningen.

Otvivelaktigt skulle det från vissa synpunkter innebära fördelar, om be- redningens förslag till omläggning av finansieringssystemet avsåg såväl folkpensioneringen som sjukförsäkringen i dess helhet. Härigenom skulle på ett radikalt sätt kunna rådas bot på den oenhetlighet, som det nuva- varande systemet är behäftat med. Med en dylik vittgående syftning för en omläggning skulle i princip kunna tänkas, att omläggningen till arbetsgi- varavgifter blev så omfattande, att den avsåg de anställdas förmåner från båda de nämnda försäkringsgrenarna i hela deras vidd. Förutsättningar för synnerligen enkla och enhetliga linjer på finansieringsområdet skulle därigenom skapas och ett för hela socialförsäkringen enhetligt avgifts— underlag kunna ifrågakomma. Det nuvarande systemet av olika slag av egenavgifter skulle helt kunna utmönstras, såvitt avser de anställda.

En så omfattande omläggning till arbetsgivaravgifter, som den nu skisse- rade, är emellertid bl. a. mot den kostnadsmässiga bakgrunden enligt be- redningens mening i detta sammanhang ej realistisk. Den övergångstid som skulle erfordras, innan ett förslag av så genomgripande innebörd vore till fullo fört ut i praktiken, måste rimligtvis göras lång även om den konjunk- lurella utvecklingen förlöpte gynnsamt. Vid en mindre gynnsam utvecklings- gång skulle tempot för ett genomförande behöva avsaktas med ytterligare förskjutning framåt i tiden som följd. Dessa angivna faktorer är ägnade att begränsa målsättningarna för en omläggning av finansieringssystemet.

Om det således ej är praktiskt möjligt att framlägga ett så genomgri— pande förslag, att det skulle innebära en mer eller mindre total omlägg- ning till arbetsgivaravgifter för de anställdas förmåner från folkpensio- neringen och sjukförsäkringen, kan man i det läget alltid ha delade me- ningar om vilka förmåner och huru mycket omläggningen bör omfatta. Man kan inrikta sig på att låta ändrade finansieringsregler avse, i första hand antingen grundförmånerna eller tilläggsförmånerna.

Ett avgörande motiv för att förslaget i första hand bör ta sikte på grund- förmånernas finansiering under det att finansieringen av tilläggsförmåner— na — dvs i detta sammanhang sjukpenningförsäkringen till-förvärvsarbe-

tande _ lämnas utanför är, att det är företrädesvis inom denna del av social- försäkringsområdet som särskilt kraftiga kostnadsökningar är att vänta. Vidare är det främst mot finansieringsreglerna inom denna del av social- försäkringen, som kritik yppats och krav på reformer framförts. För- slaget bör därför enligt beredningens uppfattning främst avse finansie- ringssystemet för socialförsäkringens grundförmåner.

I detta sammanhang föreslås således ej ändrade regler i fråga om finan- sieringen av de förvårvsarbetandes sjukpenningförsäkring. En omlägg- ning av finansieringssystemet jämväl beträffande dessa förmåner så, att de enhetligt finansierades genom arbetsgivaravgifter, som erlades på ett för pensioneringen och sjukförsäkringen gemensamt avgiftsunderlag, skulle förvisso innebära, att finansieringsreglerna blev i hög grad förenklade och enhetliga. En sådan omläggning skulle därför från administrativ synpunkt framstå som en önskvärd utveckling. Ett genomförande framdeles av en definitiv källskatt utan efterföljande taxering för vissa grupper av arbets- tagare kan innebära ytterligare motiv för strävanden i denna riktning. Skulle de anställdas sjukpenningförmåner finansieras helt genom arbetsgivaravgif- ter skulle det å andra sidan innebära, att dessa avgifter ökade år 1964 med 574 miljoner kr och år 1970 med 728 miljoner kr. Ändrade regler för sjuk- penningförsäkringens finansiering äger vidare nära samband med frågan om sjukpenningskalans utformning och uppbyggnad. En vidgning av försäk- ringens avgiftsunderlag kunde eventuellt anses böra medföra, att hela sj uk- penningskalan ändras och utbygges. De överväganden och ställningstagan- den som kunde föranledas härav ligger emellertid utanför beredningens uppdrag och torde förutsätta särskilda undersökningar. Härtill kommer, att frågan om beskattningen av socialförsäkringsförmåner överhuvud en fråga som skatteberedningen ej avser att pröva i nu förevarande samman- hang kan komma att beröras vid en närmare prövning av sjukpenning- försäkringens utformning.

Mot bakgrunden av vad sålunda anförts begränsas beredningens förslag till att avse finansieringen av folkpensioneringen, sjukvårdsförsäkringen samt den s. k. hemmafruförsäkringen under det att finansieringen av sjuk- penningförsäkringen till förvärvsarbetande ej omfattas av förslaget.

Avgiftsuttagets utformning Folkpensioneringen och tilläggspensioneringen ingår numera som delar i ett pensionssystem —- den allmänna pensioneringen. Även sjukförsäk- ringen har i materiellt hänseende samordnats med pensionssystemet. Pen- sioneringen och sjukförsäkringen bildar en enhet jämväl i så måtto, att deras författningsmässiga reglering i huvudsak sammanförts i ett lagverk. Mot bakgrunden av det materiella och formella samband som sålunda före- ligger framstår en mera enhetlig finansiering av de berörda socialförsäk-

ringsgrenarna med en om möjligt gemensam avgiftsdebitering och upphörd som i hög grad angelägen. En given utgångspunkt är därvid, såsom redan tidigare understrukits, att tilläggspensioneringens finansieringssystem _- med kollektivt beräknade arbetsgivaravgifter »för löntagare samt i princip motsvarande egenavgifter för övriga förvärvsarbetande -— skall ligga orub- bat. En utbyggnad av systemet med arbetsgivaravgifter kräver ett däremot svarande uttag av egenavgifter för andra inkomsttagare än anställda, så att avgiftsbelastningen på anställningsinkomster och övriga inkomstslag blir i princip likformig. Att uppnå en i alla lägen fullständig likvärdighet i be- lastningshänseende mellan å ena sidan de kollektivt beräknade arbetsgi- varavgifterna och å andra sidan de individuellt påförda egenavgifterna torde dock ej vara möjligt. Praktiska men därmed också i viss mån schema- tiska regler måste komma till användning.

Inom tilläggspensioneringen utgår arbetsgivaravgifter på den under året utbetalda lönesumman, reducerad på visst sätt. Vid fastställandet av av- giftsunderlaget avdras från lönebeloppet bl. a. ett belopp motsvarande ett basbelopp per årsarbetare ävensom lönebelopp, som för år räknat ligger ovanför den fastställda maximigränsen för pensionsgrundande inkomst. Syf- tet med dessa avdrag är, att man generellt sett velat uppnå, att arbetsgi- varavgift skall utgå endast för sådan del av inkomsten, som grundar rätt till tilläggspension.

Av de båda gränsbeloppen är minimibeloppet —— basbeloppet — det ojäm- förligt viktigaste, eftersom det skall tillämpas beträffande praktiskt taget alla anställda. Reglerna om basbeloppsavdrag har medfört vissa problem —— den s. k. basbeloppsproblematiken _ som 'det finnes anledning att i detta sammanhang något närmare ingå på. Den problematik som avses hänför sig dels till frågan om sambandet i vissa fall mellan avgifter och förmåner inom försäkringen, dels till vissa administrativa och kontrollmässiga spörsmål, som uppkommer vid tillämpningen av föreskrifterna om basbelopp.

Vad först beträffar frågan om sambandet mellan förmåner och avgifter medför tillämpningen av basbeloppsavdrag, att full överensstämmelse ej alltid uppnås mellan å ena sidan den individuellt beräknade pensionsgrun- dande inkomsten, som skall tillgodoräknas den försäkrade, och å andra sidan de lönedelar som ingår i arbetsgivarens avgiftsunderlag och som följaktligen är bestämmande för avgiftens storlek. Denna bristande kon- gruens mellan förmån och avgift inträder vid korttids- och deltidsanställ- ningar samt i fall med s. k. blandad inkomst ävensom vid dubbelanställ- ningar. Några exempel torde — med utgångspunkt från att basbeloppet uppgår till 4 800 kr få illustrera innebörden av det nu sagda.

Ex. 1. Om en person såsom enda förvärvsinkomst har 4800 kr från en anställning, som varar ett halvt år, skall arbetsgivaren erlägga arbetsgivaravgift på lönebeloppet minskat med ett halvt basbelopp, alltså ä (4 800 — 2 400 =) 2 400 kr.

Någon pensionsgrundande inkomst beräknas inte i detta fall, eftersom förvärvsinkomsten inte överstiger basbeloppet, men det oaktat har arbets- givaren att erlägga viss arbetsgivaravgift.

Ex. 2. Om en person såsom förvärvsinkomst har dels 4800 kr på gund av verksam-het i egen rörelse (eller jordbruk), dels 4 800 kr på grund av fyra måna- ders anställning erlägger arbetsgivaren för den sistnämnda inkomsten arbetsgivar- avgift, som beräknas på lönen minskad med en tredjedel av basbeloppet, dvs på (4 800 __1/3 X 4 800 =) 3 200 kr.

Den försäkrade är skyldig att själv erlägga avgift till tilläggspensio- neringen för pensionsgrundande inkomst som härrör från inkomsten av rörelse (eller jordbruk). Eftersom avdraget för basbelopp i första hand skall göras på inkomsten av anställning, vilken i förevarande fall är lika stor som basbeloppet, beräknas tilläggspensionsavgift på hela inkomsten av annat förvärvsarbete. Anställningsinkomsten motsvaras därför ej till någon del av pensionsgrundande inkomst, oaktat viss arbetsgivaravgift utgår därå.

Ex. 3. Om en person har inkomst från två helt'izdsanställningar med 10 000 kr från vardera anställningen beräknas arbetsgivaravgift å (10 000—4 800 =) 5 200 kr för envar av dessa inkomster, dvs å sammanlagt 10 400 kr.

För den försäkrade beräknas. den pensionsgrundande inkomsten i detta fall till (10 000 + 10 000 _— 4 800 =) 15 200 kr. Här är följaktligen den pensionsgrundande inkomsten (15200 kr) större än den inkomst, varå arbetsgivaravgift skall utgå (10 400 kr).

Ex. 4. Om en person har inkomst av anställning hos en arbetsgivare med 40 000 kr, motsvarande helårsanställning, och hos en annan arbetsgivare med 20000 kr, motsvarande halvårsanställning, beräknas arbetsgivaravgift, såvitt avser den förstnämnda inkomsten å (36 000—4800 :) 31200 kr och, beträffande den sistnämnda inkomsten å (18 000—2 400 =) 15 600 kr, dvs å sammanlagt 46 800 kr av den försäkrades inkomst.

För den försäkrade kan pensionsgrundande inkomst _ efter avdrag för basbelopp och med iakttagande av maximibeloppet _ utgöra högst 31200 kr. Jämväl i detta fall beräknas följaktligen arbetsgivaravgift å viss inkomst, oaktat den ej motsvaras av pensionsgrundande inkomst inom tilläggspensioneringen.

De exemplifieradc effekterna är en följd av att arbetsgivaravgiften be— räknas kollektivt under det att den pensionsgrundande inkomsten beräk- nas individuellt. En arbetsgivares avgift skall sålunda bidra till finansie— ringen av tilläggspensioneringen för alla anställda, som enligt lagen om- fattas av pensioneringen och alltså inte just för den, på vars lön avgift beräknas eller för just dem som är anställda hos arbetsgivaren.

I riksdagen har vid flera tillfällen framförts krav om ändring av bestäm- melserna i nu angivet hänseende, så att bättre överensstämmelse ernås mellan inbetalda avgifter och pensionsgrundande inkomster.

Vad härefter avser de administrativa och kontrollmässiga problem, som

uppkommer vid tillämpningen av reglernaom basbelopp, erinras om att avdraget framräknas av riksförsäkringsverket som produkten av det för året gällande basbeloppet samt antalet årsarbetare. Med en årsarbetare avses därvid den, som varit anställd hela året på heltid; Föratt denna räkä neoperation skall kunna utföras måste arbetsgivarna lämna uppgifter om såväl det totala antalet arbetstimmar i rörelsen under året som det beräké nade genomsnittliga antalet arbetstimmar per år för arbetstagare med full arbetstid (genomsnittlig årsarbetartid). Kontrollen av att de i detta hän— seende lämnade uppgifterna är riktiga är av praktiska skäl synnerligen begränsad. Anges antalet arbetstimmar vara högre än det verkliga är detta ägnat att för arbetsgivaren medföra ett större basbeloppsavdrag och där- med en för honom förmånligare avgiftspåföring än vad som rätteligen bort tillämpas. Basbeloppsavdraget kan därvid komma att utnyttjas fullt ut även för arbetskraft som ej motsvarar en hel årsarbetare. .

Förekomsten jämväl av ett övre gränsbelopp medför i princip .likartade problem som basbeloppsavdraget. Jämfört med sistnämnda avdrag är emellertid förekomsten av ett maximibelopp av den storleksordning, varom här är fråga, av underordnad praktisk betydelse. Härtill kommer, att hän- synstagande till maximibeloppet ej sker kollektivt utan individuellt för varje arbetstagare. Att iaktta maximibeloppet ankommer på arbetsgiVaren så snart denne har att redovisa mer än 10 personer.

Arbetsgivaravgifter

När det gäller att förverkliga förslagets grundtanke om ett :ökat inslag av arbetsgivaravgifter på grundval av och med anknytning till tilläggspen- sio'neringens finansieringssystem är skilda praktiska lösningar möjliga. En möjlighet är att slopa det nuvarande basbeloppsavdraget som avgifts- fri inkomst och jämväl å dessa inkomster utta avgift efter samma procent- sats som fastställes att gälla för arbetsgivaravgifterna inom tilläggspensio- neringen. De avgiftsintäkter, som inflyter och belöper på inkomster upp till gränsen för basbeloppet, kan avskiljas från övriga inbetalda avgifter. Inflytande avgifter, som hänför sig till inkomster som är pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen, skall givetvis avse tillåt! =,gspensioneringens fi- nansiering och tillföras allmänna pensionsfonden. Återstoden av ifrågava- rande avgiftsintäkter skall tillföras de angivna av beredningens förslag om- fattade socialförsäkringsgrenarna. Då emellertid ett avgiftsuttag, som på angivet sätt begränsades till'att avse endast inkomster upp till basbelopps— gränsen, från avkastningssynpunkt ej skulle erbjuda en tillfredsställande lösning av 'finansieringsproblemen, fick man utgå från, att ett på detta sätt konstruerat avgiftsuttag måste ytterligare utbyggas. Därvid kunde övervägas att bibehålla en viss egenavgift till socialförsäkringens grundförmåner, må- hända konstruera-d på i princip likartat sätt som folkpensionsavgiften. En annan möjlighet är att komplettera avgiftsuttaget å inkomster upp till grän-

sen för basbeloppet med ytterligare ett avgiftsuttag av viss procentuell stor- lek, som kunde fastställas att motsvara viss procent å hel-a lönesumman upp till tilläggspensioneringens övre gränsbelopp. Ännu ett alternativ är att konstruera avgiftsuttaget så, att en avgift av viss procentuell storlek uttas å samma underlag, som ifrågakommer inom tilläggspensioneringen. Med en konstruktion av sist antydd innebörd skulle alltså basbeloppsavdraget bibe- hållas.

Det är företrädesvis dessa nu skisserade förslag till lösningar, som när- mare övervägts av beredningen.

En avgift beräknad å inkomst inom basbeloppet på förut antytt sätt skulle medföra, att de anställdas grundförmåner från socialförsäkringen till en del finansierades genom avgifter av i princip samma slag som avgif- terna till tilläggspensioneringen. Systemet skulle innebära en följsamhet till kostnadsutvecklingen såtillvida, att avkastningen automatiskt ökade i takt med stegringen i avgiftsuttaget inom tilläggspensioneringen. I denna mening skulle den ifrågasatta ordningen kunna sägas besitta en dynamisk effekt och en inbyggd automatik, som måste bedömas som en fördel mot bakgrunden av den förestående snabba kostnadsökningen på området.

Ett avgiftsuttag å basbeloppsinkomsterna skulle innebära ett mera en- hetligt system för kostnadsansvaret samt en i princip rättvisande anknyt- ning mellan folkpensioneringens och tilläggspensioneringens finansiering. Denna skulle kunna sägas återspegla den materiella uppbyggnaden av de båda pensionsformerna.

En avgift även å inkomst inom ramen för basbeloppet skulle få till följd, att frågan om en viss inkomst härrörde av anställning eller av annat för- värvsarbete betydde mindre för den samlade avgift —— i form av arbetsgi— varavgift eller egenavgift som följde med inkomsten. Den i vissa få" mindre goda överensstämmelsen mellan förmåner och avgifter inom till- läggspensioneringen, som det nuvarande systemet inrymmer, skulle genom reformen tillrättaläggas såtillvida som allmänna pensionsfonden ej skulle komma att tillföras avgiftsintäkter för inkomster, som ej tillika medförde pensionsrätt inom tilläggspensioneringen.

För att anknyta till de i det föregående angivna exemplen skulle sålunda i ex. 1 den å anställningsinkomsten utgående arbetsgivaravgiften ej till någon del tillföras allmänna pensionsfonden utan i stället i sinhelhet över— föras till staten och användas till bestridande av kostnaderna för social- försäkringens grundförmåner. Ett sådant resultat framstår som motiverat på grund av att någon pensionsgrundande inkomst i förevarande fall ej beräknas. Såvitt avser ex. 2 skulle allmänna pensionsfonden ej komma att tillföras den på anställningsinkomsten belöpande arbetsgivaravgiften utan denna kommer att på förut angivet sätt tillgodoföras staten. Jämväl i detta — praktiskt viktiga fall skulle således ernås en riktig relation mellan

förmåner och avgifter inom tilläggspensioneringen. Vad härefter beträffar ex. 3 skulle allmänna pensionsfonden tillföras ett belopp, motsvarande den arbetsgivaravgift som skall erläggas å den pensionsgrundande inkomsten 15 200 kr, under det att återstoden 'av utgående arbetsgivaravgifter i enlig- het med vad förut angetts tillgodoföres statsverket. Liksom i de båda före— gående skulle också i detta exempel allmänna pensionsfonden tillföras ett belopp motsvarande avgiften å den pensionsgrundande inkomst som be— räknas för den försäkrade. Detsamma gäller ex. 4. Jämväl i detta fall skulle ett slopande av basbeloppsavdraget medföra, att allmänna pensionsfonden tillfördes ett belopp motsvarande den avgift, som skall utgå å den pensions- grundande inkomsten, dvs å 31 200 kr.

Den ifrågasatta ordningen skulle alltså innebära, att endast sådana in- komster, som gav pensionsrätt inom tilläggspensioneringen, medförde av- gift till densamma. Resultatet härav skulle bli att avgifterna till allmänna pensionsfonden i vissa fall blev något lägre eller —— undantagsvis —- något större än vid tillämpning av nu gällande regler. Hur dessa effekter belopps- mässigt skulle påverka allmänna pensionsfonden lärer ej kunna kvantitativt bestämmas.

Å andra sidan kunde inträffa, att statsverket vid ett avgiftsuttag å bas- heloppsinkomster i vissa fall erhöll för stora avgiftsbelopp såsom i ex. 4 —— om nämligen man jämför med vad som skall erläggas för en avgifts- pliktig med inkomst från endast en anställning. Det torde dock kunna förut— sättas, att sådana effekter inträffar endast i undantagsfall.

Till en närmare redogörelse för hur fördelningen av influtna avgifter skall äga rum mellan allmänna pensionsfonden och statsverket vid en ord- ning som den ifrågasatta återkommer framställningen i det följande.

En annan fördel som är förenad med ett slopande av hasheloppsavdraget är, såsom längre fram närmare skall belysas, att de olägenheter från kon— trollsynpunkt, som är förknippade med det avgiftsfria hottenheloppet, i väsentlig grad undanröjes.

Uttagandet av avgift även å basbeloppet skulle vidare medföra, att fi- nansieringssystemet inom socialförsäkringen kunde samordnas och för- enklas från administrativ synpunkt. Förutsättningar skulle skapas för ge- mensam dehitering och upphörd av de här ifrågasatta arbetsgivaravgifterna samt av arbetsgivaravgifterna till tilläggspensioneringen, vilket i sin tur skulle innebära avsevärda rationaliseringsvinster inom dehiterings- och uppbördsväsendet. Anknytning skulle jämväl erhållas till sjukförsäkring- ens finansieringssystem, såvitt avser beräkningen av avgiftsunderlag för lägre inkomster. Sammanfattningsvis må framhållas att avsevärda fördelar från tekniska och administrativa synpunkter skulle vinnas om avgiftsunder- laget utsträcktes till att omfatta jämväl basbeloppet. De samhällsekonomis- ka aspekterna på en dylik anordning skall anläggas i ett senare avsnitt.

Om emellertid avgiftsfinansieringen av socialförsäkringens grundförmå-

ner begränsades till att på nu angivet sätt avse ett uttag av avgift enbart på inkomster inom ramen för basbeloppet skulle finansieringssystemet av- kasta mindre än det nuvarande. År 1970 kunde ett dylikt system för alla inkomsttagares del _ beräknas avkasta ca 1 850 miljoner kr, medan ett bibehållande av de nuvarande reglerna kunde antas inbringa ca 2 160 mil— joner kr. Ett på angivet sätt utformat avgiftsuttag måste fördenskull ut- byggas.

Ett särskilt motiv för en ytterligare utbyggnad av underlaget ligger jäm- väl i det förhållandet, att ett avgiftsuttag av ifrågasatt storlek, som begrän- sades till att omfatta endast inkomster inom ramen för basbeloppet, skulle medföra, att finansieringen av grundförmånerna icke endast inom folk- pensioneringen utan även inom sjukförsäkringen i alltför hög grad fixera- des vid tilläggspensioneringens finansieringsregler. På sikt skulle en sådan ordning ej möjliggöra den variation av avgiftsintäkter, som kunde visa sig erforderlig utifrån de ifrågavarande socialförsäkringsgrenarnas behov. Ut- tagsprocenten inom tilläggspensioneringen påverkas nämligen av ett antal faktorer såsom fondbildning, löneutveckling etc, vilka ej är av samma betydelse för kostnadsutvecklingen med avseende å socialförsäkringens grundförmåner. Ett applicerande av tilläggspensioneringens uttagsprocent å inkomster upp till hasheloppsgränsen utgör fördenskull ej i och för sig något rationellt mått på en lämplig avvägning mellan avgifts- och skatte- finansiering för socialförsäkringskostnader av grundförmånskaraktär.

I syfte att vinna ökade avgiftsintäkter kunde man tänka sig att komplet— tera avgiftsuttaget å basbeloppsinkomster med en egenavgift av viss stor- lek.

En sådan ordning skulle dock medföra komplikationer från administra- tiv synpunkt. Den skulle innebära, att två olika avgifter skulle erläggas, vilka beräknades och debiterades efter olika grunder. Särskilt framträdan- de skulle olägenheterna vara för andra inkomsttagare än anställda. Dessa skulle sålunda få erlägga en egenavgift, som beräknades och debiterades i princip på deras nettoinkomster upp till basbeloppsgränsen och efter sam- ma procentsats som tillämpades inom tilläggspensioneringen, alltså en mot- svarighet till den belastning, som avgiftsuttaget å hasheloppsinkomster ut- gjorde för löntagarnas del. Därutöver skulle utt—as — av alla inkomsttagare en egenavgift, som beräknades på den beskattningsbara inkomsten. Med hänsyn till dessa administrativa komplikationer anser sig beredningen ej kunna förorda ett på detta sätt kombinerat system av arbetsgivar— och egen- avgifter.

Arbetsgivaravgifterna kunde vidare, såsom antytts i det föregående, 1 och för sigwkonstrueras så, att de beräknades å exakt samma underlag,'som ifrågakommer inom tilläggspensioneringen. Med en sådan konstruktion skulle avgiftsuttaget kunna varieras alltefter de ifrågavarande socialför—

säkringsgrenarnas behov. Debiteringen och uppbörden av avgifterna skulle äga rum i samband med motsvarande åtgärder inom tilläggspensioneringen. Om avgiftsuttaget utgjorde 5 procent skulle detta innebära, att intäkterna kunde beräknas uppgå är 1964 till drygt 1 400 miljoner kr och år 1970 till ca 2 050 miljoner kr. Tillsammans med avgiftsuttaget till tilläggspensione- ringen skulle med denna ordning år 1964 uttas 12 och år 1970 —— vid an— tagen uttagsprocent av 10 inom tilläggspensioneringen 15 procent av underlaget.

Genom en sådan ordning skulle emellertid ej ernås, att finansieringen av grundförmånerna anknöt till den materiella uppbyggnaden av pensions- systemet med folkpensioneringen i botten och tilläggspensioneringen som en påbyggnad på denna. Inom det avgiftspliktiga skiktet av löneinkomster skulle avgiftsuttaget bli mycket betydande, medan inkomsterna såväl ne- danför basbeloppsgränsen som ovanför det övre gränsbeloppet ej på mot- svarande sätt belastades. Detta i sin tur skulle ge upphov till vissa tröskel- problem — av speciellt stor praktisk betydelse vid basbeloppsgränsen som skulle skärpas i samband med avgiftsstegringen inom tilläggspensio- neringen. De problem och komplikationer som enligt vad förut angetts är förenade med hasbeloppsavdraget skulle bli än större. Önskan att få så stora basbeloppsavdrag som möjligt skulle nämligen förstärkas till följd av den väsentligt stegrade uttagsprocenten på löneinkomsterna mellan avgiftsun- derlagets nedre och övre gränsbelopp. Under hänvisning till vad nu an- förts vill beredningen ej förorda, att uttaget av arbetsgivaravgifter konstrue- ras på sätt här ovan diskuterats.

Den eftersträvade ökningen av avgiftsintäkter kan, såsom förut nämnts, vinnas genom att uttaget av arbetsgivaravgifter å inkomster inom ramen för basbeloppet kompletteras med ett uttag motsvarande en viss procen- tuell andel av den totala lönesumman upp till det övre gränsbeloppet inom tilläggspensioneringen, alltså 7,5 gånger basbeloppet.

En anordning av denna innebörd skulle medföra _ förutom att de för— delar, som är förenade med ett avgiftsuttag å inkomster upp till basbe— loppsgränsen, erhålles att ett alternativ skapas som är tillfredsställande från avkastningssynpunkt. Det särskilda procentuella uttaget å lönein— komster upp till det övre gränsbeloppet kan varieras utifrån behovet inom de socia[försäkringsgrenar som avses skola finansieras. Varje procenten- het på lönesummor upp till det övre gränsbeloppet kan beräknas avkasta år 1964 ca 420 miljoner kr och år 1970 ca 570 miljoner kr. Om t. ex. den sär— skilda procentsatsen å anställningsinkomsterna upp till det övre gränsbelop- pet bestämmes till 2 skulle detta i förening med avgiftsuttaget å basbelopps- inkomsterna kunna beräknas avkasta år 1964 ca 1 820 miljoner kr, varav ca 980 miljoner kr erhålles genom tillämpning av tilläggspensioneringens av— giftsprocent även å basbeloppsinkomster (7 %), medan ca 840 miljoner kr

utgör avkastningen av 2-procentsuttaget å hela avgiftsunderlaget. År 1970 skulle avgiftsintäkterna uppgå till ca 2 830 miljoner kr, med fördelningen ca 1 690 (10 %) respektive ca 1 140 miljoner kr.

Av de ovan diskuterade förslagen till lösningar är enligt beredningens uppfattning det sist redovisade alternativet från skilda synpunkter att föredra. Beredningen föreslår därför, att arbetsgivaravgifterna konstrueras på så sätt, att nuvarande basheloppsavdrag slopas som avgiftsfri inkomst och att jämväl å detta underlag uttas avgift efter samma procentsats, som tillämpas inom tilläggspensioneringen. I syfte att vinna större avgiftsintäk- ter än vad som är möjligt genom en ordning av enbart denna innebörd före- slås därjämte, att ytterligare avgiftsuttag skall äga rum med 2 procent å hela avgiftsunderlaget med maximum vid det övre gränsbeloppet inom tilläggs- pensioneringen.

Den föreslagna uthyggnaden av arbetsgivaravgifterna avser att utgöra en för folkpensioneringen samt sjukförsäkringens grundförmåner gemensam avgift.

Egenavgifter

I fråga om andra inkomster än sådana av anställning _ där följaktligen er- läggande av arbetsgivaravgift ej kan ifrågakomma _ föreslår beredningen, att en egenavgift uttas av i princip motsvarande storlek som arbetsgivaravgif— ten å anställningsinkomst. Angående såväl underlaget för beräkning av avgiften som den procentuella storleken av densamma liksom ock i fråga om reglerna för uttag i övrigt bör i största möjliga utsträckning tillämpas vad som gäller beträffande uttaget av arbetsgivaravgift. Härigenom ernås, att inkomsttagare, för vilken skall erläggas arbetsgivaravgift, och inkomst- tagare, som har att utge egenavgift, träffas av avgiftsuttaget på ett i princip likvärdigt sätt. Å andra sidan skall redan här förutskickas, att vissa skilj- aktigheter i reglerna för uttaget av arbetsgivaravgifter och egenavgifter är ofrånkomliga, något som framställningen återkommer till i det följande. I förevarande sammanhang skall mer allmänt anges de riktlinjer, efter vilka egenavgiften föreslås skola vara konstruerad.

I likhet med vad som gäller beträffande påföringen av tilläggspensions- avgift bör underlaget för beräkningen av egenavgift i princip utgöras av den sammanlagda nettoinkomsten —— bruttoinkomst efter avdrag av kostnader för inkomstens förvärvande -— från de olika förvärvskällor, som kan före- ligga. Genom att beräkningen av avgiften anknytes till nettoinkomsten och ej till något annat underlag —— t. ex. taxerad eller beskattningsbar inkomst _ ernås en bättre överensstämmelse med vad som i detta hänseende tilläm- pas med avseende å uttaget av arbetsgivaravgift. Vad beträffar omfattningen av avgiftsunderlaget samt den procentuella storleken av avgiftsuttaget före- slås, att samma bestämmelser skall tillämpas som i fråga om de av bered-

ningen föreslagna arbetsgivaravgifterna. På nettoinkomst av samma storlek som basbeloppet beräknas följaktligen avgift efter samma procentsats som för året fastställts att gälla för uttag av avgift till försäkringen för tilläggs— pension. Därutöver skall avgift utgå med ytterligare 2 procent av hela den sammanräknade nettoinkomsten med iakttagande av att underlaget för av- giftsberäkning är maximerat till 7,5 gånger basbeloppet. Genom denna konstruktion blir egenavgiften och arbetsgivaravgiften i princip likvärdiga från belastningssynpunkt.

Beräkningen av egenavgiften skall göras med ledning av samma uppgifts- material, som ligger till grund för taxeringen, dvs självdeklarationer, kon- trolluppgifter m. m. Om _ för att ange ett exempel _ basbeloppet antas uppgå till 4 800 kr och det för tilläggspensioneringen tillämpade procentut- ' taget är 7, uppgår egenavgiften för en nettoinkomst å 15 000 kr sålunda till 636 kr. En egenavgift av nu angiven konstruktion kan beräknas inbringa år 1970 ca 300 miljoner kr. Tilläggas må, att beloppen framräknats _ i en— lighet med vad som föreslås i det följande _ med utgångspunkt från till- lämpning av s. k. samberäkning av makars avgifter.

Med hänsyn till att vid uttag av egenavgifter betalningsförmågesynpunkter måste skänkas särskilt beaktande och då det knappast är möjligt att utta sådana avgifter av de lägsta inkomsttagarna förordar beredningen införandet av en viss nedre inkomstgräns, före vilken avgift ej skall påföras. I syfte att mildra i samband härmed uppkommande trösleeleffekter bör i inkomst- skikten närmast ovanför denna gräns uttas en på visst sätt reducerad _ upp- trappad avgift, till dess att full avgift kan påföras. I enlighet härmed föreslår beredningen, att uttag av egenavgift ej skall ifrågakomma i de fall, då beskattnings-har inkomst inte föreligger. Därutöver bör gälla, att egen- avgiften ej i något fall må överstiga 10 procent av den beskattningsbara in- komsten. En spärregel av denna innebörd har en efter hand avtagande effekt som helt upphör vid beskattningsbar inkomst år 1970 av omkring 9 500 kr för gifta och 8 500 kr för ensamstående. Grundförsäkringsavgiften kommer då att i skilda inkomstlägen utgå med följande belopp.

Årsinkomst Grundförsakrmgsavgift, kr, for k r gift utan barn ensamstående

6 000 _ 211

8 000 11 7 348 10 000 253 484 12 000 386 617 1 4 000 522 753 16 000 658 860 18 000 793 900 20 000 932 940

Anm. Ortsavdrag ( grundavdrag) = 6 000 kr för gift och 3 000 kr för ensamstående. Kommunal utdebitering 16,50 kr/skr. Uttag till ATP = 10 %. Basbelopp = 5 400 kr.

En upptrappningsregel av angivet slag innebär, att dessa avgifter år 1970 _ vid antaget grundavdrag av 6 000 kr för gifta och 3 000 kr för ensamståen- de _ avkastar omkring 70 miljoner kr mindre än som ifrågakommit utan någon spärregel. Till den närmare utformningen och tillämpningen av upp- trappningsregeln återkommer framställningen i det följande.

Den föreslagna egenavgiften avser att utgöra en för folkpensioneringen samt sj ukförsäkringens grundförmåner gemensam avgift, som uttas å andra inkomster än av anställning. Självfallet skall avgift uttas oberoende av om inkomsttagaren gjort anmälan om undantagande från försäkringen för till- läggspension och tilläggssj ukpenning.

Den här föreslagna egenavgiften benämnes i fortsättningen grundförsäk- ringsavgift.

Vissa individuella verkningar

I tabellerna 30 och 31 belyses storleken av socialförsäkringsavgifterna i olika inkomstlägen vid tillämpning av dels de nuvarande, dels de föreslagna reglerna. Varje jämförelse som på detta sätt isolerat avser socialförsäkrings- avgifterna _ och följaktligen ej den totala skatte- och avgiftsbelastningen _ är helt naturligt av begränsat värde. Å andra sidan kan det vara av ett visst intresse att söka bedöma de förändringar i uttaget av avgifter till socialförsäkringens grundförmåner, som blir en följd av förslaget. Jämfö- relsen avser år 1970, då förslaget förutsättes skola vara helt genomfört.

Av tabellerna 30 och 31 framgår, att avgifterna till grundförmånerna en— ligt nuvarande regler representerar en större andel av årsinkomsten ju lägre inkomsten är. Detsamma blir förhållandet, såvitt avser de anställda, även vid ett genomförande av beredningens förslag vid inkomster överstigande 12 000 kr för ensamstående och 25 000 kr för gifta. Självfallet är antagan— det om att arbetsgivaravgifterna övervältras proportionellt mot lönebeloppet osäkert. Det har dock synts motiverat att utföra beräkningarna under detta antagande.

Förslaget innebär, jämfört med nuvarande regler, att ensamstående an- ställda erhåller minskad avgiftshelastning i inkomstlägen upp till 8 000 kr. För gifta anställda inträder en minskning i avgiftsbelastningen i inkomst- lägen upp till 18 000 kr. I inkomstlägen överstigande dessa belopp ökar av- giftsbelastningen och blir såväl i absoluta som relativa tal större med sti- gande inkomst.

För företagarna innebär beredningens förslag, att avgiftsuttaget i relation till årsinkomsten är störst vid en inkomst å ca 14 000 kr för ensamstående och ca 20 000 kr för gifta. I högre inkomstlägen sjunker det relativa avgifts- uttaget med stigande inkomst liksom fallet är jämväl enligt nuvarande reg- ler. Den upptrappningsregel för grundförsäkringsavgifterna, som föreslås skola tillämpas, medför för företagare med lägre inkomster, att det relativa

Avgifter till grundförmånerna enligt nuvarande regler beredningens förslag Skillnad i nettokostnader övervältrad arbets- . Års- . totalt givaravgift inkomst sjuk— över- .. folk- .. .. (= 10") pen- for- valtrad netto (se brutto netto (se . säk- arbets— brutto smns- _ . anm.) anm.) (, avgift rings— givar— (kol. kr 0 avgift avgift 2+3 i % av i % av (kol. 9, ikål'alulr +4) årsin- årsin- kol. 6) 0 k kol. 6) oms- koms- kr kr kr kr kr , kr ten kr kr ten 1 2 3 4 | 5 e 7 8 9 10 11 12 Ensamstående 6 000 204 62 19 285 240 4,0 256 212 3,5 _ 28 _ 12 8 000 267 62 25 354 296 3,7 341 287 3,6 _ 9 _ 3 10 000 331 62 31 424 355 3,5 426 366 3,7 + 11 + 3 12000 394 62 38 494 407 3,4 511 442 3,7 + 35 + 9 14 000 457 62 44 563 437 3,1 596 488 3,5 + 51 + 12 16 000 520 62 50 632 458 2,9 682 529 3,3 + 71 + 16 18 000 584 62 57 703 499 2,8 767 587 3,3 + 88 + 18 20 000 600 62 63 725 491 2,5 852 608 3,0 + 117 + 24 25 000 600 62 78 740 478 1,9 1 065 709 2,8 + 231 + 48 30 000 600 62 94 756 466 1,6 1 278 800 2,7 + 334 + 72 40 000 600 62 126 788 486 1,2 1 704 951 2,4 + 465 + 96 50 000 600 62 157 819 515 1,0 2 130 1 241 2,5 + 726 + 141 75 000 600 62 235 897 572 0,8 3 195 1 724 2,3 + 1 152 + 201 100 000 600 62 314 976 607 0,6 4 260 2 106 2,1 + 1 499 + 247 Gift man, vars hustru saknar inkomst 6000 215 181 19 415 415 6,9 256 256 4,3 _ 159 _ 38 8000 283 181 25 489 378 4,7 341 269 3,4 _ 109 _ 29 10000 347 181 31 559 442 4,4 426 347 3,5 _ 95 _ 21 12000 410 181 38 629 494 4,1 511 423 3,5 _ 71 14 14 000 474 181 44 699 554 4,0 596 501 3,6 _ 53 _ 10 16 000 537 181 50 768 614 3,8 682 580 3,6 _ 34 _ 6 18 000 600 181 57 838 677 3,8 767 659 3,7 _ 18 _ 3 20 000 600 181 63 844 689 3,4 852 729 3,6 + 40 + 6 25 000 600 181 78 859 724 2,9 1 065 921 3,7 + 197 + 27 30 000 600 181 94 875 710 2,4 1 278 1 047 3,5 + 337 + 47 40 000 600 181 126 907 665 1,7 1 704 1 148 2,9 + 483 + 73 50 000 600 181 157 938 663 1,3 2 130 1 422 2,8 + 759 + 114 75 000 600 181 235 1 016 717 1,0 3 195 1 973 2,6 + 1 256 + 175 100 000 600 181 314 1 095 757 0,8 4 260 2 407 2,4 + 1 650 + 218

Anm.: Nettokostnaderna för grundförmånerna har erhållits genom att bruttobeloppen ändrats med hänsyn till den förändring i de statliga och kommunala inkomstskatterna som ett införande av avgifter enligt nuvarande regler resp. enligt beredningens förslag skulle medföra jämfört med de skattebelopp som skulle erhållas utan dylika avgifter. Nettobeloppen motsvarar alltså den ökning av summa pålagor (skatter + avgifter + övervältrade avgifter) som avgifterna till grundförmånerna medför.

Arbetsgivaravgifterna har förutsatts bli helt övervältrade på de anställda proportionellt mot lönebeloppet. Vidare har förutsatts avdragsrätt för folkpensions- och sjukförsäkringsavgifterna vid beskattningen. Avgiftsuttaget till tilläggspensioneringen har antagits vara 10 % och bas- beloppet 5 400 kr. Vid uträkningarna såväl enligt nuvarande regler som enligt beredningens förslag har de av beredningen föreslagna grundavdragen och skatteskalorna tillämpats. Dcn kommunala utdebiteringen har enligt nuvarande regler antagits vara 17,50 kr per skattekrona. Om avgifterna för grundförmånerna slopades har räknats med att inkomsterna (lönerna) skulle öka lika mycket som övervältrade arbetsgivaravgifter minskade. På grund av det härav ökade skatteunderlaget har utdebiteringen beräknats sjunka till 17,00 kr per skattekrona. Vid genom- förande av beredningens förslag har likaledes räknats med att inkomsterna skulle ändras med samma belopp som de övervältrade arbetsgivaravgifterna uppgår till. Utdebiteringen har här— vid beräknats stiga till 17,67 kr per skattekrona.

Tabell 3]. Avgifter till grundförmånerna år 1970 för företagare i olika inkomstlägen dels enligt nuvarande regler dels enligt beredningens förslag

Å Avgifter till grundförmånerna enligt rs- inkomst nuvarande regler beredningens förslag Skillnad i (fore figp- nettokostnader anl__ brutto netto = 10" _ totalt (se anm.) inkl. an- folk— sluk- del i ar- pen- för— netto ”ägg??" sions- ”så; brutto (se anm.) i % av kr % .. ' . ' - kol. 10 for an- avgift avgift (k01- - o årsm (kol. 8 (. 1 av 0 ställda 2+3) /" koms" —kol 5) 1 4 ” ärsin- ten ' kol. 5) koms- kr kr kr kr kr ten kr kr 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Ensamstående 6470 217 62 279 225 3,5 240 197 3,0 _ 28 _ 12 8 627 277 62 339 275 3,2 384 315 3,7 + 40 + 15 10 784 338 62 400 328 3,0 529 434 4,0 + 106 + 32 12 941 399 62 461 383 3,0 674 552 4,3 + 169 + 44 15 098 460 62 522 407 2,7 819 628 4,2 + 221 + 54 17 254 520 62 582 425 2,5 885 651 3,8 + 226 + 53 19 411 581 62 643 468 2,4 928 667 3,4 + 199 + 43 21 568 600 62 662 453 2,1 971 655 3,0 + 202 + 45 26 960 600 62 662 432 1,6 1 079 681 2,5 + 249 + 58 32 352 600 62 662 413 1,3 1 187 701 2,2 + 288 + 70 43 136 600 62 662 443 1,0 1 350 828 1,9 + 385 + 87 53 920 600 62 662 436 0,8 1 350 800 1,5 + 364 + 83 80 880 600 62 662 462 0,6 1 350 816 1,0 + 354 + 77 107 840 600 62 662 482 0,4 1 350 820 0,8 + 338 + 70 Gift man, vars hustru saknar inkomst 6 470 232 181 413 373 5,8 12 11 0,2 _ 362 _ 97 8 627 293 181 474 362 4,2 155 128 1,5 _ 234 — 65 10 784 354 181 535 416 3,9 300 247 2,3 _ 169 _ 41 12 941 415 181 596 468 3,6 446 366 2,8 _ 102 _ 22 15 098 476 181 657 523 3,5 591 485 3,2 38 7 17 254 537 181 718 576 3,3 736 603 3,5 + 27 + 5 19 411 597 181 778 629 3,2 879 721 3,7 + 92 + 15 21 568 600 181 781 641 3,0 971 801 3,7 + 160 + 25 26 960 600 181 781 662 2,5 1 079 910 3,4 + 248 + 37 32 352 600 181 781 640 2,0 1 187 952 2,9 + 312 + 49 43 136 600 181 781 583 1,4 1 350 962 2,2 + 379 + 65 53 920 600 181 781 571 1,1 1 350 929 1,7 + 358 + 63 80 880 600 181 781 599 0,7 1 350 950 1,2 + 351 + 59 107 840 600 181 781 610 0,6 1 350 953 0,9 + 343 + 56

Anm. Angående förutsättningarna för beräkningarna se anm. till tabell 30.

avgiftsuttaget blir lägre ju mindre inkomsten är. Detta förhållande åter innebär en avvikelse från vad som gäller enligt nuvarande regler. I inkomst- lägen upp till 8 000 kr erhåller en ensamstående minskad avgiftsbelastning och samma förhållande inträffar för gifta i inkomstlägen upp till 16 000 kr.

Såsom framgår av vad nu anförts blir ändringarna i avgiftsuttaget delvis olika för anställda respektive företagare. En jämförelse i detta hänseende mellan de båda kategorierna ter sig dock ej meningsfull med hänsyn till den olikartade konstruktionen av avgiftsuttaget och de antaganden som i tabel- lerna måst uppställas i vad avser övervältringse-ffekten.

Samhällsekonomiska verkningar

Frågan om de samhällsekonomiska och strukturella verkningarna av social— försäkringens finansieringssystem kan ses dels som en jämförelse mellan olika sätt att finansiera givna förmåner, dels som en jämförelse mellan ett tänkt utgångsläge utan socialförsäkringsförmåner och ett läge med på visst sätt finansierade förmåner. Innebörden av övervältring av avgifter eller skatter, finansieringssystemets effekter på den funktionella inkomstfördel- ningen (arbetsinkomst och kapitalinkomst) eller på den ekonomiska fram- stegstakten blir beroende av vilken typ av jämförelse som avses.

Vid en jämförelse mellan det nuvarande och det föreslagna [systemet för finansiering av socialförsäkringsförmåner av given omfattning torde starka skäl kunna anföras för att övervältringen av arbetsgivaravgifterna på lön- tagarna på lång sikt blir fullständig eller nästan fullständig. Från företagens synpunkt är arbetsgivaravgiften att betrakta som en kostnad, jämförbar med lönekostnaden, och det finns ingen anledning att antaga att den slutliga jämvikten mellan priser, lönekostnader i vidsträckt mening, växelkurser etc. skulle bli annorlunda av den anledningen att en del av lönekostnaderna utgår i form av arbetsgivaravgifter.

En annan sak är att under övergångsperioden och åren närmast därefter _ innan ett nytt jämviktsläge har hunnit utbildas _ arbetsgivaravgiften till större eller mindre del kan komma att stanna på företagen. Effekten under denna period kan bli, .att produktionsfaktorn arbete fördyras i för- hållande till produktionsfaktorn kapital eller, annorlunda uttryckt, att ka- pitalavkastningen i förhållande till den sammanlagda arbetsersättningen i form av arbetslön och socialförsäkringsförmåner begränsas.

Intresset för en diskussion av effekterna av en relativ fördyring av arbete i förhållande till kapital knyter sig således i första hand till övergångsperio- den och åren närmast därefter. Eventuellt kan även en sådan relativ för- dyring komma att kvarstå som en långsiktig följd av finansieringssyste- mets omläggning; i så fall blir även en diskussion av de långsiktiga effekter— na av intresse.

Om en relativ minskning av kapitalavkastningen inträder under övergångs- perioden och åren närmast därefter eller eventuellt även på längre sikt, möter frågan om detta kommer att leda till en högre eller lägre kapitalbild- ning än nuvarande finansieringssystem. För frågans belysning kan därvid

vara tjänligt att skilja mellan å ena sidan den enskilda kapitalbildningen, hushållssparandet och företagssparandet och å andra sidan den offentliga kapitalbildningen inom stat och kommun samt kapitalbildningen inom till- läggspensioneringen.

Om företagen inte förmår att helt övervältra de ökade arbetsgivaravgif- terna i form av en lägre takt i lönestegringen än annars skulle ha blivit fallet, kan detta sägas innebära, att avkastningen på det i företagen investe- rade kapitalet genom arbetsgivaravgifterna blir lägre än den annars skulle ha blivit. Om emellertid målsättningen för den ekonomiska tillväxten antas oförändrad, får den lägre avkastningen på det i företaget arbetande kapitalet icke medföra, att företagens investeringar också blir lägre. De minskade självfinansieringsmöjligheter, som den lägre avkastningen innebär, måste kompenseras genom en ökad länefinansiering eller genom att hushållen i ökad utsträckning via aktiemarknaden tillför företagen nytt ägarkapital. Hushållssparandet kan stimuleras genom sparfrämjande åtgärder av olika slag, nye-mission av aktier kan underlättas etc. Sistnämnda och övriga frågor av betydelse för företagens finansiering torde vara att hänföra till området för företagsskatteutredningens fortsatta arbete. Det bör dock observeras, att dessa åtgärder verkar ojämnt inom skiilda delar av näringslivet. Effekterna på investeringarna av en avkastningsminskning till följd av bristande för- utsättningar för övervältring av arbetsgivaravgifter kan icke för alla grupper av företag kompenseras på dessa vägar. För vissa grupper kan det bli en investeringsminskning och därmed en begränsning av utvecklingsmöjlig- heterna överhuvudtaget. Dock kan det sägas, att den ekonomiska politiken förfogar över ett antal alternativa medel att inom måttliga gränser och i genomsnitt kompensera de effekter på företagens investeringar, som ökade, icke helt övervältrade arbetsgivaravgifter skulle kunna få. Det sagda gäller såväl övergångsperioden som mer långsiktigt.

Det är vidare att observera att företagssparandet endast utgör en del av den totala kapitalbildningen i samhället. Fonderingen inom den allmänna tilläggspensioneringen bestämmes av riksdagen för 5 år i sänder, bl. a. mol: bakgrunden av det samlade behovet av kapitalbildning. Målsättningen för den statliga finanspolitiken är ej en balanserad driftbudget, inte ens på lång sikt, utan sådan grad av budgetbalans, som är förenlig med full sysselsätt- ning och stabilitet i samhällsekonomin, speciellt beträffande de utrikes be- talningarna och prisutvecklingen.

Från samhällsekonomisk synpunkt blir arbetsgivaravgifterna endast en del av ett större komplex av faktorer, som påverkar kapitalbildningen. Åt- skilliga av dessa faktorer är möjliga att påverka genom den ekonomiska po- litiken i en sådan utsträckning, att man härigenom kan korrigera eventuella framtida, bestående, mindre önskvärda effekter av en arbetsgivaravgift. Som exempel på åtgärder av denna typ kan nämnas sådana i syfte att sti- mulera det personliga sparandet och lättnader i nyemissionshindret för aktie—

bolag. Huvudproblemet från samhällsekonomisk synpunkt är därför ej de långsiktiga bestående effekterna av en omläggning till arbetsgivaravgifter utan effekterna under själva övergångsperioden och åren närmast därefter.

Avgifterna till tilläggspensioneringen uttas endast på inkomstdelar mel- lan basbeloppet och 7,5 gånger basbeloppet. Till följd härav kommer den procentuella genomsnittliga avgiftsbelastningen att variera mellan typiska låglöneföretag och typiska höglöneföretag. Vid ett avgiftsuttag om 12 prov cent blir den genomsnittliga avgiften för ett företag med ett löneläge, mot— svarande endast två gånger basbeloppet, lika med 6 procent, under det att avgiftsbelastningen i ett utpräglat höglöneföretag kan uppgå till omkring 10 procent. Skillnaden utgör således i runt tal fyra procentenheter.

Tages även basbeloppet i anspråk som avgiftsunderlag i enlighet med be- redningens förslag blir den genomsnittliga belastningen praktiskt taget lika för låglöne- och höglöneföretag. Avgiftsökningen blir således omkring 4 procent starkare för ett utpräglat låglöneföretag än för ett höglöneföretag. Man kan fråga sig, vilken betydelse för strukturutvecklingen i näringslivet en skillnad i den genomsnittliga avgiftsbelastningen, företagsvis räknat, av storleksordningen 4 procent kan innebära. Det kan erinras om att dyrorts- spännvidden för arbetare för närvarande uppgår till ca 25 procent och att de branschvisa skillnaderna i genomsnittligt föntjänstläge för arbetare, efter det att hänsyn till dyrorftsfaktorn tagits, är av storleksordningen 10 å 20 procent.

En annan aspekt på den föreslagna avgiftens strukturella verkningar är belastningen på expanderande jämfört med stagnerande företag. Skulle av- giften belasta de expanderande företagen relativt sett hårdare, skulle detta kunna tänkas bromsa takten i strukturomvandlingen i näringslivet.

En viss belysning av denna fråga kan erhållas av tabell 32, hämtad ur företagsskatteutredningens pågående under-sökningar av nettovinstskattens verkningar m. m. I denna undersökning indelas aktiebolagen i expansions— taktsklasser efter omsättningsutveckling mellan perioderna 1956—1958 och 1959—1961. Aktiebolag med en omsättningsökning överstigande 30 procent hänföres till expansionstaktsklass 1, de med omsättningsökning mellan 30 procent och 10 procent till klass 2 och de med omsättningsökning understi- gande 10 procent till klass 3. Tabellen är baserad på ett slumpmässigt urval av ca 200 medelstora aktiebolag (lönesumma år 1961 mellan 0,5 och 5 mil- joner kr) och kan anses representativ för denna grupp.

Tabellen visar, att lönenivån är praktiskt taget densamma för expansiva som för stagnerande företag. Åtminstone så långt gäller företag av denna storleksgrupp kan den slutsatsen således dras, att arbetsgivaravgiften be- lastar expanderande och stagnerande företag lika. Det bör dock framhållas, att någon uppdelning i branscher och regioner inte varit möjlig i detta material.

Tabell 3.2 utvisande löneniudn för arbetare och tjänstemän är 1961 i expansiva respektive stagnerande företag

Genomsnittlig lön (tusental kr) per . samtliga Expansronstaktsklass arbetare tjänstemän anställda inkl. företags- ledare 1 11 ,5 16,4 13,3 2 1 1 ,8 1 8,2 14,2 3 10,3 1 7,2 12,6 Samtliga företag 11,3 17,2 13,4

Hänsynen till strukturella effekter av detta slag torde ej kunna tillmätas avgörande vikt i detta sammanhang. Även om den procentuella avgiftsbelast- ningen blir högre för företag, branscher eller regioner med lågt genomsnitt- ligt löneläge, ä—r effekten liten i jämförelse med nu rådande löneskillnader. Bedömer man en ökad utjämning som önskvärd torde andra medel vara tjänligare och verka snabbare.

Vad härefter angår frågan om arbetsgivaravgiftens långsiktiga incidens för löntagare i olika inkomstskikt torde inom företagen en arbetsgivaravgift med den konstruktion, som föreslagits, komma att behandlas som en kollek- tiv avgift, belastande samtliga löntagare med lika procenttal. Exempelvis torde ej sällan arbetsgivaravgifterna behandlas som indirekta personalkost- nader, vilka inte fördelas på kostnadsställen eller kostnadsbärare utan föres på ett för hela företaget gemensamt konto. Kostnadsredovisningen sker med andra ord på ett sådant sätt att en fördelning av arbetsgivaravgifterna på olika grupper av löntagare inom företaget vid kalkyleringen av kostnaderna för särskilda produkter eller avdelningar är tekniskt svår att genomföra.

Vid kollektiva löneförhandlingar antas arbetsgivaravgifter belasta olika löntagargrupper i skilda inkomstlägen med ett enhetligt procenttal, trots att i verkligheten vissa skillnader kan föreligga. ATP-avgiftens konstruktion med ett särskilt basbeloppsavdrag har sålunda ej utgjort motiv för särskilda höjningar av kontantlönerna för låglönegrupper, utan de höjningar som under 1960-talets första år företagits för sådana grupper har motiverats av hänsyn till lönestrukturens utveckling, tillgång och efterfrågan på arbets- kraft av olika slag, behovet att tillrättalägga snedvridningar till följd av ojämnheter i löneglidning m. m.

Även om det icke kan anses uteslutet, att en arbetsgivaravgift av föresla- gen konstruktion kan komma att innebära en något högre belastning för löntagare i de lägre inkomstskikten jämfört med inkomsttagare i de högre

inkomstskikten, kan den sannolika skillnaden icke kvantitativt preciseras. Man torde under alla omständigheter kunna utgå från att den är av under- ordnad storleksordning. Under sådana förhållanden torde man för praktiskt bruk kunna kalkylera med att arbetsgivaravgiften, sedan anpassning efter ett övergångsskede ägt rum, belastar löner i olika inkomstlägen med sam- ma procenttal, oavsett att arbetsgivaravgiften utgår med högre procenttal på basbeloppsdelen än för inkomster mellan basbeloppet och 7,5 gånger detsamma. Arbetsgivaravgiften har alltså ansetts belasta löntagare i skilda inkomstlägen med samma procenttal, trots att avgiftsbelastningen på löne— delar understigande basbeloppet är avsevärt högre än genomsnittet och trots att ingen arbetsgivaravgift uttas på lönedelar överstigande 7,5 gånger basbeloppet. Motiveringen härför är i korthet att företagen i praktiken be- handlar arbetsgivaravgiften kollektivt och att det därför är mest rimligt att vid en beräkning av detta slag utgå från att den belastar alla lönedelar lika.

Förslaget ur internationell synvinkel

I annat sammanhang har redogjorts för strävandena på det internationella socialpolitiska området och för vissa problem, som är förknippade med en samordning mellan olika länders socialförsäkringssystem. En tillfredsstäl— lande internationell samordning kan väl i och för sig vinnas, oberoende av vilken finansieringsform som tillämpas, under förutsättning att enighet rå- der om de kriterier, som skall uppställas för samordningen. De principer, på vilka samordningen mellan EEC-länderna bygger, erbjuder å andra sidan för vårt land vissa svårigheter att acceptera, särskilt för folkpensioneringens vidkommande. Det är mot bakgrunden härav man har att se finansierings- formens betydelse ur internationell synvinkel.

En avgiftsfinansiering av folkpensioneringen vare sig den sker genom egenavgifter eller arbetsgivaravgifter —— är ägnad att minska olikheterna mellan svensk och kontinental finansieringsmetod, vilket torde vara av vår— de såväl vid samordning i större internationella sammanhang överhuvud som inför ett svenskt deltagande i den gemensamma europeiska marknaden i synnerhet. I fråga om tilläggspensioneringen uppkommer ej något motsva- rande problem från samordningssynpunkt, eftersom den är uppbyggd efter en metodik som betydligt bättre än folkpensioneringen kan anslutas till kontinentala socialförsäkringssystem. Det måste antas vara ett intresse att tillämpa samma samordningsmetod för båda grenarna av det svenska pen- sionssystemert, så att folkpension och tilläggspension i praktiken även för migranten kommer att utgöra en enda pension. Från denna synpunkt är be- redningens förslag ägnat att underlätta en samordning med de kontinentala systemen på grundval av den metodik för samordning som valts inom EEC- länderna och som nu är under behandling i Europarådet. J ämväl i fråga om sjukförsäkringen kan anläggas liknande synpunkter.

188 Avgifispliktiga inkomster

En målsättning för beredningens förslag har i det föregående bl. a. angetts vara att tillskapa mera enhetliga och överskådliga finansieringsregler inom socialförsäkringen. Förslaget om uttag av arbetsgivaravgift till socialförsäk- ringens grundförmåner med utbetalda löner som underlag och med teknisk anknytning till de regler, som gäller för avgiftsuttaget till tilläggspensione- ringen, är sålunda dikterat bl. a. av en önskan att tillvarata de fördelar från förenklings- och rationaliseringssynpunkter, som ett utbyggt system med kollektiva arbetsgivaravgifter medför. Samtidigt bringas finansieringsreg- lerna för de med varandra i materiellt hänseende samordnade socialförsäk- ringsgrenarna i bättre samklang med varandra.

Målsättningen att tillskapa enhetliga finansieringsregler kan emellertid drivas mer eller mindre långt och anknytningen till tilläggspensioneringens finansieringssystem kan göras mer eller mindre fullständig. Önskvärdheten att tillgodose samordnings- och förenklingssträvanden kan i och för sig tala för en mycket nära sådan anknytning. Andra skäl åter, främst hänsyn till skiljaktigheter av materiell natur mellan grundförmåner och tilläggsför- måner, kan anföras mot en långt driven likformighet med avseende å finan- sieringsreglerna.

Rätt till tilläggspension och i konsekvens härmed avgiftsskyldighet till försäkringen grundas på inkomst av förvärvsarbete, vartill hänföres dels inkomst av anställning, dels inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Den pensionsgrundande inkomsten beräknas som regel på grundval av den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt.

Vid inkomsttaxeringen skiljes mellan ett antal olika inkomstslag, näm- ligen inkomst av jordbruksfastighet, annan fastighet, rörelse, tjänst, till- fällig förvärvsverksamhet och kapital. Av dessa sex inkomstslag blir endast tre aktuella vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst, nämligen in- komst av jordhruksfastighet, rörelse och tjänst. Vid beräkningen av pen- sionsgrundande inkomst bortses således från exempelvis inkomst av kapital, inkomst av annan fastighet eller av utarrenderad jordbruksfastighet, realisa— tionsvinst m. ni.

Av sådana intäkter, som hänföres under det skatterättsliga begreppet in- komst av tjänst, är det endast inkomst av anställning och vissa andra arbets— ersät—tningar, som är pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Andra inkomster äter, som i den allmänna självdeklarationen redovisas under för— värvskällan tjänst, grundar ej någon sådan pensionsrätt. Det sist anförda gäller exempelvis pensionsförmåner av olika slag, livräntor, undantagsför— måner samt periodiska understöd o. d., för vilka givaren är berättigad till avdrag vid inkomsttaxeringen.

Det avgiftsuttag, som beredningens förslag innebär, avser att ersätta folk-

pensionsavgiften samt avgifterna till sjukförsäkringens grundförmåner. Dessa avgifter uttas för närvarande med beaktande av den avgiftspliktiges taxerade inkomst. Häri ingår således alla de förutnämnda sex inkomstslagen och självfallet även olika slag av intäkter, vilka i den allmänna självdekla- rationen redovisas såsom inkomst av tjänst. Befrielse från skyldighet att erlägga nämnda avgifter ifrågakommer i princip endast för ålders- och förtidspensionärer.

Socialförsäkringens grundförmåner utgår efter generella regler och med enhetliga belopp till alla medborgare. Rätten att komma & åtnjutande av dem är ej, såsom i fråga om tilläggsförmånerna, beroende av att inkomst av förvärvsarbete av viss storlek skall föreligga eller ha förelegat. Detta för— hållande utgör ett starkt motiv för att skyldigheten att erlägga avgifter till finansieringen av förmånerna omfattar i princip alla medborgare samt att avgiftsuttaget bör beräknas å samtliga deras inkomster. En ordning enligt vilken avgiftsuttaget i likhet med vad som gäller inom tilläggspensione- ringen begränsades till att avse endast inkomster av förvärvsarbete skulle leda till viss ojämnhet i belastningen mellan förvärvsarbetande och vissa övriga grupper av inkomsttagare. Det skulle ej te sig tillfredsställande om en inkomsttagare, vars inkomst härrört ur exempelvis kapital eller annan fas- tighet, skulle oaktat vederbörande åtnjuter socialförsäkringsförmånerna vara befriad från de relativt höga avgifter som beredningens förslag inne- bär. Detta skulle ju endast i princip innebära, att högre avgifter fick uttas från de förvärvsarbetande. Även om vissa administrativa skäl och hänsyn till förenklingssträvanden i och för sig kunde anses tala för en mera fullständig samordning i nu förevarande hänseende mellan avgiftsuttaget inom tilläggs- pensioneringen och till socialförsäkringens grundförmåner och oaktat det avgiftsbortfall, som blev följden av en sådan ifrågasatt ordning, totalt sett skulle bli tämligen obetydligt, är dessa skäl likväl enligt beredningens me- ning inte tillräckligt bärande. Beredningen förordar därför, att avgiftsutta- get till socialförsäkringens grundförmåner ej begränsas till att avse endast inkomster av förvärvsarbete utan omfattar samtliga inkomster.

Avgiftsunclerlag

Inom tilläggspensioneringen anses förvärvsinkomsten, såvitt avser inkoms— ter av anställning, utgöra den erhållna lönen, med avdrag för kostnader, som arbetstagaren haf-t att bestrida i anställningen. Fråga skall därvid vara om direkta utgifter i själva arbetet och avdrag medges endast enligt särskilda regler. Kostnader för resor till och från arbetet, räntor å studielån etc inver- kar ej minskande på pensionsrätten och får ej heller avdras vid avgifts-' påföringen.

I fråga om inkomst av annat förvärvsarbete inkomst av jordbruksfastig- het, som brukas av den försäkrade, rörelse samt arbete som utförts för

annans räkning utan att anställningsförhållande förelegat _ är det netto- inkomsten, dvs bruttointäkten med avdrag för omkostnader i den ifråga- varande förvärvskällan, som anses utgöra förvärvsinkomst. Sålunda beräk- nad inkomst av annat förvärvsarbete ingår i underlaget för beräkning av pensionsgrundande inkomst samt tilläggspensionsavgift.

Angående underskott å förvärvskälla gäller särskilda regler. Från inkomst av rörelse skall sålunda vid beräkning av pensionsgrundande inkomst av- dras underskott å annan rörelse under beskattningsåret. På motsvarande sätt skall från inkomst av jordbruksfastighet avdras underskott ä annan jordbruksfastighet. Däremot får underskott å rörelse ej avräknas mot över- skott å jordbruksfastighet eller underskott å jordbruksfastighet avdras från överskott i rörelse. Självfallet påverkar ej underskott å jordbruksfastighet eller rörelse beräkningen av pensionsgrundande inkomst av anställning.

De inom tilläggspensioneringen fastlagda principerna torde ej kunna sä- gas ge uttryck för fullständig likformighet i fråga om pensionsrätt och av— giftsgrundande inkomst mellan kategorierna anställda och övriga förvärvs- arbetande. I viss mening kan sålunda anses, att anställningsinkomster (i regel utan avdrag) i större usträckning ger pensionsrätt och belastas med avgifter än övriga förvärvsarbetandes inkomster (nettoinkomster). Å andra sidan beräknas inkomst av anställning netto i den meningen, att å inkomsten belöpande arbetsgivaravgift ej inräknas i densamma. I nettoinkomsten av annat förvärvsarbete ingår däremot den kostnadspost som tilläggspensions- avgiften utgör. Denna kostnad får givetvis ökad betydelse vid stigande av- giftsuttag. Slutligen må erinras om att eventuell bristande likformighet i nu berörda hänseenden mellan anställda och övriga grupper förvärvsarbetande motväges därav, att den pensionsgrundande inkomsten —— och därmed stor- leken av tilläggspensionen _ är avpassad efter storleken av de avgifter som må ha erlagts.

Beredningen har tidigare förordat, att avgiftsunderlaget för den föreslagna avgiften till socialförsäkringens grundförmåner skall utgöras av summan av alla slag av inkomster. Detta ställningstagande medför vissa avvikelser från de nu återgivna för tilläggspensioneringen gällande reglerna. Sålunda skall vid framräknandet av underlag för grundförsäkringsavgiften hänsyn tas ej enbart till nettoinkomsterna av jordbruksfastighet och rörelse utan till nettoinkomsterna från samtliga förvärvskällor. Det samlade avgifts- underlaget för påförandet av avgift kommer därför, med visst nedan när- mare angivet undantag, att utgöras av den avgiftspliktiges sammanräknade nettoinkomst. Detta inkomstbelopp är med specifikation på inkomstslag _— redovisat i den allmänna självdeklarationen. Några svårigheter att fast— ställa avgiftsunderlaget torde följaktligen ej behöva uppkomma.

I fråga om avdrag för underskott å förvärvskälla skulle ett strängt fast- hållande vid tilläggspensioneringens principer medföra, att nettoinkomsten beräknades i varje förvärvskälla för sig samt att avdrag för underskott fick

göras endast med vissa begränsningar. Detta tillvägagångssätt skulle dock vara ägnat att komplicera det administrativa handhavandet av reglerna, eftersom uppgifter av nu antydd innebörd ej finnes på ett sammanfattande sätt redovisade i deklarationen. För att kunna utnyttja den förut nämnda sammanställningen av nettoinkomsterna, som återfinnes å deklarationsblan- ketten, torde fördenskull det avsteget från tilläggspensioneringens principer i nu angivet hänseende böra göras, att underskott å en förvärvskälla bör få avdras mot överskott inom en annan förvärvskälla, oberoende av om de skilda förvärvskällorna är att hänföra till samma inkomstslag eller ej. En sådan ordning kan för övrigt anses motiverad även såtillvida, att den kan sägas innebära ett hänsynstagande till skatteförmågan, ett hänsynstagande som kan te sig naturligt när det såsom här är fråga om avgifter till social— försäkringens grundförmåner.

Vid en jämförelse med inkomst av anställning kan visserligen ej förbises, att den föreslagna metoden med avseende å beaktande av underskott kan medföra viss olikformighet. Underskott i en viss förvärvskälla kan näm- ligen aldrig avräknas mot inkomst av anställning och därigenom reducera summan av de skatter och avgifter, som eljest skall utgå å anställnings- inkomsten. Från den olikformighet i belastningshänseende, som kan upp— komma, torde man emellertid få bortse.

Såsom nämnts skall underlaget för grundförsäkringsavgiften utgöras av den avgiftspliktiges sammanräknade nettoinkomst. Detta innebär, att de 5. k. allmänna avdragen ej inverkar reducerande på storleken av underla- get för avgiftsberäkning. Att i princip beakta avdrag av detta slag synes ej kunna ifrågakomma, enär olikformigheten mellan arbetsgivaravgifter och grundförsåkringsavgifter då skulle bli alltför betydande. Endast i ett hänseende synes enligt beredningens mening ett beaktande böra ifråga— komma. Här åsyftas avdrag för periodiskt understöd. En tänkbar lösning skulle vara att såsom underlag för grundförsäkringsavgiftens beräkning stipulera den sammanräknade nettoinkomsten efter avdrag i förekomman- de fall för utgivet periodiskt understöd. Om den som utger understödet har inkOmst av annat än anställning, skulle förhindras, att avgift beräknas på en och samma inkomst först hos utgivaren och sedan hos mottagaren av det periodiska understödet. En regel av detta slag skulle emellertid ej vara av värde när fråga är om en person med inkomst uteslutande av anställning och med åtagande att utge periodiskt understöd; någon reduktion av arbets- givaravgiften eller restitution av densamma kan ej ifrågakomma. En ända— målsenligare konstruktion torde därför uppnås om man i stället föreskriver att grundförsäkringsavgiften skall beräknas på den sammanräknade netto— inkomsten efter avdrag i förekommande fall för däri ingående uppburet periodiskt understöd. Med en dylik regel ifrågakommer inte i något fall att den mot det periodiska understödet svarande inkomsten blir avgiftsbe— lagd mer än en gång. Väl kan invändas att det rätteligen borde vara motta-

garen av understödet, som träffas ej blott av inkomstskatten utan även av ifrågavarande avgift. Denna synpunkt torde dock få stå tillbaka för de skäl, som talar för den senast antydda regelkonstruktionen.

Blandad inkomst

Inom tilläggspensioneringen gäller vid fall av blandad inkomst _ dvs in- komst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete föreligger sam- tidigt — att arbetsgivaren har att erlägga arbetsgivaravgift å löneinkomsten samt att den försäkrade själv har att inbetala tilläggspensionsavgift be- träffande den avgiftspliktiga inkomsten i övrigt. I nu avsedda fall tillämpas ett avräkningsförfarande efter principer som reglerats i lagstiftningen. Bas- beloppet skall således i första hand avräknas mot inkomsten av anställning, vilket medför, att anställningsinkomsten alltid skall läggas >>i botten». Be- lopp, från vilket skall bortses på grund av maximiregeln, skall i konsekvens härmed i första hand avräknas från inkomst av annat förvärvsarbete. De angivna reglerna får till resultat bl. a., att då anställningsinkomsten ej över— stiger basbeloppet, pensionsgrundande inkomst i sin helhet härrör av in- komst av annat förvärvsarbete.

Med beredningens ställningstagande, att samtliga inkomstslag skall vara avgiftsgrundande vid påföring av avgift till socialförsäkringens grundför— måner kommer fall av kombinationer mellan arbetsgivar- och grundförsäk- ringsavgifter ej att vara inskränkta till att avse enbart inkomsttagare, som förutom av anställning har inkomst jämväl i form av andra arbetsersätt- ningar eller av rörelse eller jordbruksfastighet. Kombinationsfall inträffar också då en anställd, förutom sin löneinkomst, har andra inkomster, exem- pelvis av egnahem, kapital, livränta, pensionsförmån etc. Beredningens för- slag kan fördenskull antas medföra ett ökat antal kombinationsfall mellan arbetsgivar- och egenavgifter.

Å andra sidan verkar vissa faktorer reducerande på antalet fall, då å an- ställningsinkomst uttagen arbetsgivaravgift skall kompletteras med erläg- gande av grundförsäkringsavgift för övriga inkomster. Såsom nämnts er- lägges arbetsgivaravgiften å den anställdes inkomst efter avdrag endast för omkostnader i anställningen, medan grundförsäkringsavgiften beräknas på den avgiftspliktiges nettoinkomster. I redovisningen av nettoinkomsten å deklarationsblanketten ingår bl. a. jämväl nettoinkomsten av anställning. Hänsyn har således här tagits till omkostnader för intäkternas förvärvande. Härav följer emellertid också, att den redovisade anställningsinkomsten i denna sammanställning kan vara lägre än den inkomst, för vilken arbets- givaren erlagt arbetsgivaravgift. Från den sammanräknade nettoinkomsten skall emellertid avräknas den del, varå arbetsgivaravgift skolat utgå, och grundförsäkringsavgift skall följaktligen utgå endast å nettoinkomst därut- över och endast i den mån den inte överstiger maximigränsen. Med detta till-

vägagångssätt kommer i själva verket löntagare att kunna ha viss inkomst av annat än anställning utan att detta behöver medföra skyldighet ätter-_ lägga grundförsäkringsavgift. Föreligger dessutom rätt till vissa schablon- avdrag, t. ex. från inkomst av kapital, reduceras härigenom ytterligare an.- talet kombinationsfall mellan arbetsgivar— och grundförsäkringSavgifter. ,

I sammanhanget må nämnas, att det totala antalet avgiftspliktiga år 1964 kan beräknas uppgå till ca 3,5 miljoner. Av dessa torde för drygt 2,5 mil- joner (73 %) skola erläggas uteslutande arbetsgivaravgift. Ca 350 000; (10 %) torde ha att erlägga uteslutande grundförsäkringsavgift, medan för bortåt 600 000 (17%) torde ifrågakomma en kombination av arbetsgivar- och gr undförsäkringsavgift. ".

Vad angår tekniken vid avgiftsberäkningen i fall av blandade mkomster må framhållas följande. Man utgår från den sammanräknade nettoinkonis- ' ten enligt deklarationen. Ingår icke i denna pensionsgrundandeinkomst av ' anställning, blir förfarandet ytterst enkelt; det föreskrivna uttaget _- hjälp- tabell kan härvid tänkas uppställas — sker med den sammanräknade netto-

inkomsten som underlag. Om åter inkomst åtnjutits, för vilken arbetsgivaren , .

haft att erlägga arbetsgivaravgift, förfares på följande sätt. Den samman- _ räknade nettoinkomsten lägges först på sätt nyss beskrivits till grund för beräkningen av avgiften. Mot anställningsinkomsten svarande avgift avlä- ses därefter i samma hjälptabell. Skillnaden mellan de båda beloppen utgör den avgift som skall påföras.

Avgiftsberäkning för makar

Beredningens förslag u-tgår från att avgiftsuttaget skall äga rum endast under förutsättning att inkomst föreligger. Om av två samtaxerade (i det följande användes för dessa beteckningen makar) endast den ene har inkomst skall alltså blott av denne uttas avgift. I detta hänseende är förslaget i överens- stämmelse med vad som gäller beträffande folkpensionsavgiften men (står i motsats till vad som är stadgat för makes avgifter till sjukförsäkringen. För ' dessa senare föreskrives nämligen, att om för ene maken ej beräknats någon till statlig inkomstskatt taxerad inkomst, den andre skall påföras båda ma— karnas av gifter.

Avgiftsberäkningen för maka1 kan utformas på huvudsakligen två olika sätt. Det ena tillvägagångssättet är att beräkna avgiften för make med en- . dast vederb01 andes egen inkomst som avgiftsunderlag. Den andra möjlighe— ten är att påföra avgiften för makar med utgångspunkt från att deras sam- . manräknade inkomster skall utgöra avgiftsunderlag. Det förstnämnda till- vägagångssättet må i detta sammanhang benämnas särberäkningsmetoden och det sistnämnda samberäkningsmetoden.

Tilläggspensioneringen bygger på principen att om två makar båda har

inkomster av förvärvsarbete pensionsgrundande inkomst beräknas för envar av dem särskilt. I konsekvens härmed uttas också avgifter å envar av makar- nas inkomster. Då s. k. faktisk sambeskattning föreligger, dvs då ene maken arbetar i ett av andre maken drivet företag (jordbruk eller rörelse), beräk- nas pensionsgrundande inkomst endast för den ene av makarna. F öljdriktigt erlägges i sådant fall tilläggspensionsavgift endast av en make. Det anförda s-tår i överensstämmelse med den grundläggande principen inom tilläggs- pensioneringen om att likformighet mellan underlaget för försäkringens förmåner och avgifter i princip skall föreligga. För tilläggspensioneringens del tillämpas alltså en särberäkningsmetod.

Beredningens förslag bygger på ett system av kollektivt beräknade arbets- givaravgifter för anställningsinkomsternas del samt individuellt beräknade grundförsäkringsavgifter i övriga fall. Såvitt avser två makar, som båda har anställningsinkomster, måste tydligtvis arbetsgivaravgift med hänsyn till dennas kollektiva karaktär erläggas å envar av makarnas inkomster —— i förekommande fall med det övre gränsbeloppet som maximum för vardera makens avgiftsunderlag. I fråga om anställningsinkomster är man följakt- ligen hänvisad till att begagna särberäkningsmetoden. Vid detta förhållande kan ifrågasättas, om ej samma metod borde tillämpas jämväl vid beräkning av grundförsäkringsavgift, så att en likformig avgiftsbelastning ernås mel- lan å ena sidan makar, som båda har anställningsinkomster, och å andra sidan makar, som båda har inkomster av annat än anställning eller ene ma- ken har inkomst av anställning och andre maken av annat förvärvsarbete.

Beredningen har tidigare förordat, att avgiftsplikten ej skall begränsas till att omfatta inkomst av förvärvsarbete utan skall avse samtliga inkomster. Från denna utgångspunkt skall i det följ ande med några exempel belysas de konsekvenser, vartill den ena eller den andra metoden kan leda. Anmärkas må, att i de exempel som redovisas, basbeloppet förutsättes uppgå till 5 400 kr, uttagsprocenten till tilläggspensioneringen antas vara 10 samt det pro- portionella procentuttaget å avgiftsunderlaget upp till det övre gränsbelop- pet 2. Det övre gränsbeloppet uppgår följaktligen till 40 500 kr och maximi— avgiften utgör alltså 1 350 kr. Vidare bör uppmärksammas, att i de anförda exemplen hänsyn ej tagits till den särskilda begränsning av grundförsäk- ringsavgiften som i vissa fall följer av den föreslagna upptrappningsregeln.

Om endast den ene maken antas ha inkomst, medan den andre maken ej har egen inkomst, uppkommer inte någon ojämnhet i förevarande hänseende i avgiftsbelastningen, allteftersom arbetsgivaravgift respektive grundförsäk- ringsavgift skall erläggas. Har maken inkomst av anställning med 15 000 kr skall utgå arbetsgivaravgif t med 840 kr. Har maken inkomst av annat än an- ställning och uppgår nettoinkomsten därav till 15 000 kr skall han erlägga grundförsäkringsavgift med 840 kr. Tyngden i avgiftsuttaget är i dessa båda fall likvärdig.

Såsom antytts kan den särberäkning av avgiften, som måste tillämpas om båda makarna har anställningsinkomster, utgöra motiv för att samma be- räkningssätt kommer till användning också vid påföring av grundförsäk- ringsavgift. Att särberäkna avgiften för gruppen av makar, där båda är an- ställda, men tillämpa samberäkning för makar i övriga fall är ägnat att medföra vissa ojämnheter i belastningshänseende. Ett exempel torde belysa detta förhållande. I exemplet förutsättes, att arbetsgivar- och grundförsäk— ringsavgifter drabbar den enskilde på helt likartat sätt;

. Sam- ' Sär- Inkomst beräkning beräkning kr kr kr Mannen har inkomst av anställning ......... 15 000 840 (arb.avg.) 840 (arb.avg.) Hustrun har inkomst av rörelse ............. 15 000 300 (grf.avg.) 840 (grf.avg.) Summa 30 000 1 140 1 680

Som synes leder med det valda exemplet en samberäkning till ett avgifts- uttag som är 540 kr mindre än en särberäkning av avgiften. Har båda makar- na anställningsinkomster med 15 000 kr vardera utgår arbetsgivaravgift å deras inkomster med (840 + 840 =) 1 680 kr. Är inkomsten åter samlad på en hand och är det således endast den ene maken som har de nyss angivna inkomsterna (15 000 + 15 000) av anställning och rörelse, medan den andre maken saknar inkomst, uppgår avgiften till (840 kr arb.avg. :+ 300 kr grf.- avg. =) 1 140 kr. '

Att en samberäkning respektive en särberäkning leder till så olikartad be- lastning i kronor räknat beror på att tyngdpunkten i avgiftsuttaget är förlagd till inkomster upp till basbeloppsgränsen, medan inkomster ovanför denna gräns belastas med ett procentuellt mindre uttag. Vid fall av blandad inkomst medför samberäkningsmetoden att, om ene eller båda makarna har inkomst av anställning, denna skall läggas »i botten». Har ene eller båda makarna andra inkomster skall dessa läggas ovanpå anställningsinkomsten och kan bli föremål för lindrigare avgiftsuttag eller om maximum förr avgiftsunder- laget uppnåtts —- gå fria från avgift. Om mannen har inkomst av anställning, som föranleder uttag av maximal arbetsgivaravgift (1 350 kr), uttas vid samberäkning ej ytterligare avgift även om hustrun till äventyrs har annan inkomst av sådan storlek att jämväl hennes inkomst når upp till eller över- stiger avgiftstaket. Jämför man härmed det fallet, att envar av makarna har inkomster av anställning, som föranleder uttag av maximal arbetsgivaravgift (1 350 kr) å envar av makarnas inkomster, framstår till fullo skillnaden

mellan sam- och särberäkningsmetoderna. Mot bakgrunden av det nu anför- da kan det, utifrån synpunkten av likformig belastning mellan olika make-_ grupper, i och-för sig te sig motiverat att tillämpa särberäkningsmetoden vid avgiftsberäkning'för makar. Frågan är emellertid vilka konsekvenser i öv- rigt detta tillvägagångssätt skulle medföra.

Inkomstbeskattningen av äkta makar bygger på sambeskattningsprincipen. Sambeskattningen tillämpas inte enbart för makar som båda har förvärvs- arbete. Också i sådana äktenskap, där endast den ene maken har inkomst, tillämpas i realiteten sambeskattning. Ett hänsynstagande till båda makar- nas inkomst- och förmögenhetsförhållanden har bedömts som motiverat med hänsyn till den faktiska ekonomiska enhet som äktenskapet innebär. Beredningen har" 1 annat sammanhang kommit att inta den ståndpunkten, att inkomstbeskattningen av äkta makar i allt fall inte f. 11. kan omläggas från sam- till särbeskattning.

Redan mot denna bakgrund kan man hysa viss tvekan om lämpligheten av att väl bibehålla sambeskattningen som metod för äkta makars inkomst- beskattning men i fråga om grundförsäkringsavgifterna vilka uppen— barligen står beskattningen nära ——- tillämpa en särberäkning. Att den sistnämnda metoden måste ifrågakomma beträffande arbetsgivaravgifter är betingat framförallt av avgiftens kollektiva karaktär: den erlägges av arbetsgivaren, den anställde behöver ej deklarera för den och den upptas ej på hans skattsedel. Men dylika faktorer är också ägnade att i viss mån ge avgiften en annan karaktär än av en sådan direkt pålaga som den indi- viduellt beräknade och påförda grundförsäkringsavgiften innebär.

En särberäkning av avgiften för makar skulle medföra —— i fall då endera eller båda "har att erlägga grundförsäkringsavgift —— en högre avgift om in- komsten är fördelad mellan makarna än om den är samlad hos endast den ene av dem. Om t. ex. två makar vardera har inkomst av rörelse med 15 000 kr utgör avgiften vid särberäkning (840 + 840 =) 1 680 kr. Hade hela rörel- seinkom'sten 30 000 kr varit samlad hos blott den ene av makarna skulle däremot avgiften uppgå till 1 140 kr, alltså 540 kr mindre. Detta förhållande som är en följd av avgiftsuttagets konstruktion —— skulle i vissa fall kunna antas utgöra ett motiv för makarna att samla hela sin inkomst hos en av dem. En motvikt till sådana tendenser utgör å andra sidan, att överflyttning av förvärvsinkomst från ene maken till den andre kan medföra, att veder- börande går miste om pensionsgrundande inkomst och därmed på längre sikt pensionsinkomster. En annan motvikt mot dylika transaktioner kan också ligga däri, att rätten till förvärvsavdrag ävensom vissa schablonavdrag därigenom ej kan utnyttjas. Att överflytta inkomster, som ej medför pen- sionsrätt inom tilläggspensioneringen, kan emellertid i vissa fall ställa sig fördelaktigt vid en särberäkningsmetod. Ett exempel torde illustrera detta förhållande. ' '

Sam- Sär- Inkomst beräkning beräkning kr kr kr

Mannen har inkomst av anställning ......... 45 000 1 350 (arb.avg.) 1 350 (arb.avg.)

Hustrun har inkomst av annan fastighet och kapital 5 400 648 (grf.avg.)

Summa 50 400 1 350 1 998

Skulle hustruns egendom överföras på mannen medför detta, vid en till- lämpning av särberäkningsmetoden, bortfall av grundförsäkringsavgiften utan att fördenskull mannens avgift ökar. Detta exempel avser alltså att be- lysa, att en särberäkningsmetod i vissa fall kan medföra risk för förmögen— hets- och inkomsttransaktioner mellan makarna i syfte att ernå lägre avgift.

I fall av s. k. faktisk sambeskattning synes tillämpningen av särberäk- ningsmetoden av förklarliga skäl vara utesluten. Beträffande dessa fall skulle man således under alla omständigheter räkna med att i jordbruk eller rörel- se, där hustrun biträder mannen i arbetet, grundförsäkringsavgiften blir lägre än i de motsvarande fall, där hustrun har egen inkomst, oaktat familj e-. inkomsten kan vara densamma. Man kan jämföra å ena sidan det fall, att två makar tillsammans driver en rörelse eller ett jordbruk, som ger en inkomst av 30 000 kr, och å andra sidan det fall att vardera maken driver en rörelse eller ett jordbruk, som ger 15 000 kr. De har således samma inkomst i de båda fallen. En tillämpning av särberäkningsmetoden medför i det fall, där makarna driver en rörelse gemensamt, en avgift ä 1 140 kr men i det fall, där makarna driver var sin rörelse, en sammanlagd avgift av 1 680 kr (840 kr på vardera maken). Tillämpning av samberäkningsmetoden däremot leder i dessa fall till att avgiften i båda fallen uppgår till 1 140 kr. Till det nu anförda må fogas påpekandet, att i familjer med minderåriga barn hust- rus förvärvsavdrag avses skola bli olika stort allteftersom hon arbetar i elle-r utanför ett av mannen drivet företag. *

Det ovan anförda torde ha visat, att vid särberäkning avgiften kan bli högre om inkomsten är fördelad mellan makarna än om den är samlad hos endast den ene av dem. Å andra sidan skulle också det motsatta resultatet kunna tänkas uppkomma, nämligen om man skulle ha en särberäknad upp- trappningsregel. Beredningen har såsom tidigare nämnts uttalat sig för att grundförsäkringsavgift aldrig må överstiga 10 procent av den beskattnings- bara inkomsten. När det gäller makar måste denna regel rimligen tillämpas på makarnas sammanlagda beskattningsbara inkomst. Detta utvisar att även vid en tillämpning i övrigt av särberäkningsmetoden —— upptrapp- ningsregeln i vart fall måste tillämpas med utgångspunkt från makarnas sammanlagda inkomster, vilket således innebär, att samberäkning under alla förhållanden i detta hänseende äger rum.

Med avseende å underskott i förvärvskälla leder särberäkningsmetoden till att underskott i ene makens förvärvskälla kan verka reducerande endast å samme makes men aldrig å andre makens grundförsäkringsavgift. Med sam- beräkningsmetoden däremot kan underskott hos ene maken inverka redu— cerande på den grundförsäkringsavgift, den andre maken må ha att erlägga. Å andra sidan kan ej, om makes inkomst utgöres av anställningsinkomst, uppkommande underskott i annan förvärvskälla tillgodoräknas.

Det anförda torde ha gett vid handen, att avgiftsberäkningen för makar ger upphov till vissa problem, som det är svårt att ge en alltigenom invänd- ningsfri lösning. Vid ställningstagandet till frågan har man enligt bered— ningens uppfattning att välja mellan att tillgodose kravet på likformighet i belastningen i ettdera av följande hänseenden. Antingen kan man inrikta sig på att söka åstadkomma en likvärdig belastning mellan å ena sidan makegrupper, för vilka skall erläggas arbetsgivaravgift, och å andra sidan makegrupper, som har att erlägga grundförsäkringsavgift, och därmed även för de fall där ene maken har inkomst av anställning och andre maken annan inkomst samt för fall med blandade inkomster. Eller också kan man eftersträva att tillskapa likformighet i avgiftsuttaget inom gruppen av av- giftspliktiga, som har att erlägga grundförsäkringsavgift, så att man får en så enhetlig och likartad behandling som möjligt av olika inkomsttagare med enbart inkomst av annat än anställning. Under förutsättning att arbetsgivar— och grundförsäkringsavgifter antas drabba grupperna av inkomsttagare på helt likartat sätt torde en särberäkning av avgifter för makar, som båda har inkomster, vara ägnad att ge det från belastningssynpunkt mest likfor- miga resultatet mellan å ena sidan makegrupper, för vilka skall erläggas ar- betsgivaravgifter, och å andra sidan makegrupper, som har att erlägga grundförsäkringsavgifter. Vid jämförelse mellan olika fall inom den kate- gori, som har att erlägga grundförsäkringsavgifter, ger däremot en särbe- räkning ej det mest likformiga resultatet från belastningssynpunkt. Fast- mer kan avgifterna bli av växlande storlek, beroende på om endast den ene eller om båda makarna intjänat inkomsten och, i senare fallet, hur den för- delar sig mellan makarna. Härtill kommer, att en generell särberäkning av makars avgifter i vissa fall kan föranleda inkomst- och förmögenhetstrans- aktioner makarna emellan i syfte att åstadkomma den från avgiftssyn- punkt mest gynnsamma inkomstuppdelningen. Utan att överdriva betydel- sen av sådana transaktioner kan ej bortses från, att beräkningsmetoden kan innebära ett incitament till dylika åtgärder. Bedömer man därför som an- geläget att tillskapa likformiga regler för avgiftsuttaget inom den grupp av avgiftspliktiga, för vilka enbart grundförsäkringsavgift skall erläggas, samt att ej tillskapa regler, som kan antas stimulera till åtgärder i avgiftsundan- dragande syfte, torde samberäkningsmetoden böra tillerkännas företräde.

I detta sammanhang torde få anmärkas, att en kombination av sär- och samberäkningsmetoderna — exempelvis på så sätt att särberäkning gällde i fråga om makarnas förvärvsinkomster under det att samberäkning tilläm— pades beträffande icke-förvärvsinkomster ej heller skulle ge en tillfreds- ställande lösning. Visserligen torde väl genom en dylik kombination risken för transaktioner i syfte att undandra avgift väsentligen bortfalla. Den förut påtalade ojämnheten i avgiftsbelastningen, som kunde bli följden av om in— komsten var fördelad mellan makarna eller om den var samlad hos en av dem, skulle dock alltjämt kunna inträffa. Vidare skulle en sådan ordning framstå som administrativt komplicerad, då den skulle kunna medföra, att ej mindre än tre olika avgifter påfördes makarna. Från administrativa syn— punkter möter därför en sådan ordning invändningar.

Under hänvisning till vad nu anförts vill beredningen förorda, att den föreslagna grundförsäkringsavgiften i likhet med vad som gäller beträf- fande folkpensionsavgiften _ beräknas med hänsyn till makarnas samman- räknade inkomster. Härigenom ernås likformighet i avgiftsuttaget inom den grupp av försäkrade, för vilka enbart grundförsäkringsavgifter utgår. Med hänsyn till att dessa avgifter individuellt beräknas och fördelas är det enligt beredningens mening angeläget, att de utformas på sådant sätt, att de kan sägas medföra en likformig avgiftsbelastning inom denna grupp, oavsett hur fördelningen av inkomsten mellan makar inom gruppen sedan må variera. Ej minst väsentligt är, att inom denna grupp härigenom samma avgift uttas vid faktisk sambeskattning som vid andra fall av sambeskattning. Bered- ningen är medveten om, att invändningar kan resas mot den föreslagna lös— ningen, om man till utgångspunkt för en jämförelse av avgiftsbelastningen tar makegrupper med anställningsinkomster å ena och makegrupper med övriga inkomster å andra sidan, främst därutinnan att man ej kan gynna makar, som båda är anställda, med lägre avgiftsprocent på den del av ena inkomsten som ligger under basbeloppet och med ett gemensamt maximi- belopp. Att en samberäkning av praktiska skäl ej kan tillämpas när fråga är om anställningsinkomster mås—te accepteras och framstår som en ej av- görande olägenhet mot bakgrunden av, att den djupare skiljelinjen går mel- lan de kollektivt beräknade, genom arbetsgivarna uttagna avgifterna å ena sidan och de individuellt beräknade, på skattsedeln debiterade grundförsäk— ringsavgifterna å andra sidan.

Att avgörande skäl enligt beredningens mening måste anses tala för en samberäkningsmetod har ovan framhållits. Tilläggas må, att avgiftsintäkter- na skulle öka med 35 å 40 miljoner kr om en särberäkningsmetod tillämpa- des. Den helt övervägande delen av detta belopp hänför sig till familjer, där en av makarna har inkomst helt eller huvudsakligen av anställning och den andre maken inkomst av annat slag.

200 Åldersgränser

Inom tilläggspensioneringen gäller en allmän övre åldersgräns för avgifts- uttag. Arbetsgivaravg'ift uttas således ej å löner till anställda, som vid årets ingång fyllt 65 år, och tilläggspensionsavgift uttas ej för år efter det den för- säkrade fyllt 65 år. Däremot tillämpas ingen nedre åldersgräns i fråga om uttag av arbetsgivaravgifter, vilket kan medföra, att arbetsgivaravgift skall erläggas oaktat någon pensionsgrundande inkomst ej beräknas. Inom sj uk- försäkringen tillämpas ej några åldersgränser överhuvud, såvitt avser uttaget av arbetsgivaravgifter. Egenavgifter till sj ukvårdsförsäkringen och hemma- fruförsäkringen däremot avser endast försäkrade i åldern 16—66 år. Folk- pensionsavgift påföres envar i åldern 18—66 år.

När det gäller pensionsförmåner framstår det som naturligt att ej utta avgifter av dem, som uppnått pensionsåldern liksom ej heller av personer, som ej uppnått en viss nedre åldersgräns. Mot denna bakgrund har man att se nu förekommande åldersgränser för avgiftspåföring inom socialförsäk- ringen och vissa sådana gränser torde allt framgent böra ifrågakomma.

Lämpligen bör, såvitt avser övre åldersgränsen, denna överensstämma med motsvarande gräns inom tilläggspensioneringen, vilket innebär för ar- betsgivaravgiftens del, att sådan ej skall beräknas å lön till anställd, som vid årets ingång fyllt 65 år. Vad däremot gäller en nedre åldersgräns torde en sådan vid 16 år —— böra införas med avseende å uttag av arbetsgivar- avgift =till socialförsäkringens grundförmåner och till tilläggspensioneringen. I samband med införandet av tilläggspensioneringen diskuterades, om löner till arbetstagare före det år, då de fyller 16 år, skulle ingå i avgiftsunder- laget. Med hänsyn till frågans ringa praktiska betydelse ansågs det då inte motiverat att göra något undantag från den allmänna regeln om avgiftsplikt. Vid en ordning i enlighet med beredningens förslag kommer avgiftsuttaget å löner att ej oväsentligt öka. Då blir frågan av större räckvidd än tidigare även om det naturligtvis generellt förhåller sig så, att företagen i mycket liten utsträckning anlitar arbetstagare för tid före det år, då dessa uppnår 16 år, och följaktligen ej tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst. Härtill kom- mer, att grundförsäkringsavgift ej avses skola påföras inkomsttagare under 16 år. På grund av vad nu anförts vill beredningen föreslå, att uttag av ar- betsgivaravgift ej skall ifrågakomma å löner till arbetstagare för tid före det år, då dessa uppnår 16 års ålder.

Vad härefter gäller uttaget av grundförsäkringsavgift torde sådan ej böra påföras för år efter det, den försäkrade fyllt 65 år. Härigenom kommer sam- ma övre åldersgräns att gälla som i fråga om uttaget av arbetsgivaravgifter. Inom folk- och tilläggspensioneringen gäller emellertid numera viss valfrihet med avseende å valet av pensionsålder. Pension kan sålunda uttas tidigast från och med månaden efter den, då vederbörande fyllt 63 år. I den mån så- dant förtida uttag ifrågakommer synes ej —— i likhet med vad som för när-

varande gäller avgift böra påföras för tid efter det pensionen börjat utgå. Å andra sidan må ej förbises, att en sådan avgiftsbefrielse möjligen kan på ett icke avs-ett sätt stimulera till förtida uttag av pensionsförmåner.

Såvitt avser en nedre åldersgräns för påförandet av grundförsäkringsav— gift torde denna — likaledes i överensstämmelse med vad som föreslås i fråga om uttag av arbetsgivaravgifter _ böra sättas vid 16 år. Barn som exempel- vis uppbår avkastning av kapital, fastighet c. d. blir i enlighet med denna regel fria från skyldighet att erlägga avgift till socialförsäkringens grund- förmåner.

Avdragsrätt

De av beredningen föreslagna arbetsgivaravgifterna utgör en omkostnad av i princip samma karaktär som en löneutgift och måste självfallet vara avdragsgilla vid inkomsttaxeringen i samma omfattning som en sådan ut- gift. Arbetsgivarens avdragsrätt för avgifterna motsvaras inte, såsom gäller för lön, av någon motsvarande skattepliktig inkomst för den anställde. Detta har sin teoretiska motivering däri, att den anställde väl borde vara skyldig skatta för berörda förmån men samtidigt skulle han vara berätti- gad till ett motsvarande avdrag; en legal »tyst kvittning» är därför prin— cipiellt godtagbar och från praktiska synpunkter i hög grad önskvärd.

Av det sagda följer som en ofrånkomlig konsekvens att även grundförsäk- ringsavgiften måste vara avdragsgill. En annan ordning härutinnan skulle kunna tänkas endast 0111 grundförsäkringsavgiften utmättes efter en annan och lägre procentsats än den för arbetsgivaravgiften ifrågakommande. Detta skulle å andra sidan medföra komplikationer för avgiftsberäkningen vid fall av blandad inkomst (lön jämte inkomst av annat slag). Avdragsrät— ten i avseende å såväl den ena som den andra avgiften är självfallet prin- cipiellt motiverad med hänsyn till den föreliggande skatteplikten för ut- gående folkpensionsförmåner. Detsamma gäller visserligen inte sjukförsäk- ringens grundförmåner, som sagda avgifter även avses skola till viss del finansiera. Den omständigheten att dessa förmåner gjorts skattefria är emel— lertid en konsekvens inte av ett principiellt betraktelsesätt utan ett av andra skäl förestavat avsteg från en principiellt riktig beskattning. Med hänsyn till vad nu anförts förordar beredningen, att såväl de föreslagna arbetsgivaravgifterna som grundförsäkringsavgifterna skall vara avdrags- gilla vid inkomsttaxeringen.

Upptrappningsregelns tillämpning

Såsom tidigare framhållits har det synts beredningen motiverat att införa regler, som medför att de lägsta inkomsttagarna helt undgår grundförsäk-

ringsavgift och att denna vid stigande inkomst påföres så att tröskelproblem undvikes. Den s.k. upptrappningsregel, som förordas, innebär att avgiften inte i något fall skall överstiga 10 procent av vederbörandes beskattnings- bara inkomst. Detta medför att avgiften, som enligt huvudregeln beräknas på den sammanräknade nettoinkomsten, i de minsta inkomstlägena över- huvud ej påföres och utgår med sitt fulla belopp år 1970 för gifta vid en beskattningsbar inkomst av ca 9 500 kr och för ensamstående vid en beskatt- ningsbar inkomst av ungefär 8 500 kr.

En avgiftslindring av detta slag bör främst med hänsyn till arbetsgivar- avgiftens kollektiva karaktär inte tillämpas i avseende å arbetsgivaravgiften för anställda. Av den föreslagna regelns utformning följer att en avgifts- differentiering sker även mellan gifta och ensamstående såtillvida att de förstnämnda får en relativt förmånligare behandling. Även detta ligger i linje med det hänsynstagande till förmågan att gälda avgiften, som efter- strävats. Så långt upptrappningsregeln verkar innebär densamma vidare att avgiftens storlek göres beroende ——- förutom av grundavdraget _ av s. k. allmänna avdrag.

Upptrappningsregeln är mycket enkel i tillämpningen när vederbörandes inkomst helt härrör av annat än anställning. Man jämför avgiften å den sammanräknade nettoinkomsten, avläst i hjälptabell, med 10 procent av vederbörandes beskattningsbara inkomst och påför det lägsta av beloppen såsom grundförsäkringsavgift.

Något mer komplicerat blir läget när det handlar om en inkomsttagare i vars sammanräknade nettoinkomst ingår såväl lön som annan inkomst. Tek- niken blir här den, att den mot den sammanräknade nettoinkomsten sva- rande avgiften först avläses i hjälptabell utan hänsynstagande till upptrapp- ningsregeln. Detta belopp minskas med den beräknade arbetsgivaravgiften å anställningsinkomsten. Det sålunda framkomna skillnadsbeloppet jäm- föres med det belopp som utgör 10 procent av den beskattningsbara inkoms- ten. Det lägsta av dessa två belopp utgör grundförsäkringsavgift. Beräk— ningsmetoden bygger alltså även i detta fall på enkla och lättillgängliga för— utsättningar.

Den situation kan inträffa att den sammanräknade nettoinkomsten under- stiger anställningsinkomsten och att därmed den beräknade arbetsgivarav- giften är större än grundförsäkringsavgiften å den sammanräknade netto- inkomsten eller 10 procent av den beskattningsbara inkomsten. Någon restitution av skillnadsbeloppet bör inte ifrågakomma lika litet som i ett fall då den sammanräknade nettoinkomsten omfattar uteslutande inkomst av anställning och den beräknade arbetsgivaravgiften överstiger 10 procent av den enskilde anställdes beskattningsbara inkomst.

Det i det följande återgivna exemplet visar hur grundförsäkringsavgiften uträknas. Basbeloppet antas vara 5 400 kr samt uttaget av socialförsäkrings— avgifter 10 + 2 procent.

1. Inkomst av anställning ................................ 1 000: — 2. >> » annat slag ................................ 11000:— 3. Sammanräknad nettoinkomst .......................... 12 000: 4. Beskattningsbar inkomst .............................. 4 000: —— 5. Avgift svarande mot rad 3 .............................. 780: 6. Arbetsgivaravgift svarande mot rad 1 .................... 120: — 7. Beräknad grundförsäkringsavgift utan beaktande av upp- trappningsregeln (rad 5—rad 6) ........................ 660:

8. Maximal grundförsäkringsavgift genom upptrappningsregeln 400: _ 9. Grundförsäkringsavgift som skall påföras (: det lägsta av beloppen å rad 7 och rad 8) ............................ 400: —-

Debitering och upphörd m.m.

Från skilda synpunkter ter det sig naturligast, att arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringens grundförmåner debiteras och uppbäres i anslutning till arbetsgivaravgifterna till tilläggspensioneringen. Härigenom skapas förutsättningar för att förenkla systemet, särskilt i vad avser lämnandet och kontrollen av arbetsgivaruppgifter. Påföringen av de grundförsäk— ringsavgifter, som beredningen föreslår i fall då arbetsgivaravgift ej ifråga- kommer, torde däremot ej kunna omedelbart anknytas till motsvarande förfarande beträffande tilläggspensionsavgifter med hänsyn till att under— laget för de båda avgifterna är olika.

Mot bakgrunden av en översiktlig redogörelse för beräkningen, debite- ringen och uppbörden av arbetsgivar- och egenavgifter inom tilläggspen- sioneringen skall nu behandlas de regler som i motsvarande hänseende före- slås skola gälla i fråga om avgifterna till socialförsäkringens grundförmåner.

A rbetsgivaravgifter

Arbetsgivarna har att erlägga årliga avgifter för de anställdas sjukförsäkring, tilläggspensionering och i förekommande fall yrkesskadeförsäkring. Alla dessa arbetsgivaravgifter debiteras och uppbäres i ett samordnat system och efter enhetliga administrativa regler, varom bestämmelserna återfinnes i förordningen den 18 december 1959, nr 552, angående upphörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring m. m. (avgiftsförordningen). De i arbetsgivaravgift i vidsträckt betydelse ingående avgifterna beräknas var och en enligt sina särskilda regler, t. ex. med avseende å avgiftsunder— lag, avgiftspliktens omfattning m. m. I förevarande sammanhang skall i huvudsak beröras endast avgiften till försäkringen för tilläggspension.

Avgiftsunderlag

Arbetsgivaravgifterna till tilläggspensioneringen beräknas på kontant lön och naturaförmåner i form av kost eller bostad som arbetsgivaren under året utgett till arbetstagare. Till lön räknas ej sådan särskild ersättning, som en arbetsgivare kan utge till sina anställda för vissa med arbetet förenade kostnader, 5. k. kostnadsersättning. Erhåller en arbetstagare lön, som är så beräknad, att han därav själv skall bestrida sina kostnader i anställningen, ingår likväl hela lönen i underlaget för avgiftsberäkningen. Efter medgi- vande av riksförsäkringsverket kan emellertid en arbetsgivare få göra visst avdrag för arbetstagarens kostnader i anställningen, dock endast under förutsättning att kostnaderna uppgått till minst 10 procent av lönen. Riks- försäkringsverket har rätt att lämna nu avsett medgivande antingen utan särskild framställning nämligen såvitt avser arbetstagare i viss verk- samhet (hemarbetare, skogshuggare, skogskörarc o. d.) eller också efter sådan framställningi fråga om viss eller vissa arbetstagare.

Regeln att arbetsgivare skall erlägga avgift på lön, som utbetalats till arbetstagare, gäller ej undantagslöst. Sålunda skall arbetsgivaravgift inte beräknas på lön, som för arbetstagare under året ej uppgått till minst 300 kr, eller på lön till arbetstagare, som uppnått 65 års ålder vid ingången av det år, avgiften avser. Lön, som utbetalas av utomlands bosatt arbetsgivare eller utländsk juridisk person, blir inte avgiftsgrundande annat än för det fall, att arbetstagaren sysselsatts vid skötseln av fastighet i Sverige eller i rörelse, som bedrives från här beläget fast driftställe. Ej heller grundar lön från arbetsgivare, 80111 är utländsk beskickning eller lönat konsulat eller som tillhör sådana institutioner, avgiftsplikt. Lön, som svensk arbetsgivare utger till utomlands sysselsatt utländsk arbetskraft, blir ej heller avgifts— belagd.

De angivna undantagen från avgiftsskyldighet ansluter sig till den princi- pen, att lönebelopp, som inte blir pensionsgrundande, ej heller skall med- föra avgiftsplikt. Undantagen i fråga om beräkning av pensionsgrundande inkomst och avgift för anställda hos de angivna utländska arbetsgivarna gäller ej för svenska medborgare i de fall arbetsgivaren enligt av riksför- säkringsverket godtagen förbindelse svarar för avgiftsbetalningen. I detta sammanhang må erinras, att lön till arbetstagare, som ej fyllt 16 är, även— som lön till i Sverige inte mantalsskrivna utlänningar, som här i landet ut- fört arbete åt svenska arbetsgivare, skall medtas vid avgiftsberäkningen, oavsett att någon pensionsgrundande inkomst ej beräknas för dessa ka- tegorier.

En uppdragsgivare och en uppdragstagare kan träffa överenskommelse om att för uppdragen utgiven ersättning skall anses såsom inkomst av an— ställning, trots att ett egentligt arbetstagarförhållande ej föreligger. Har så— dan överenskommelse träffats åligger det den som utgett ersättningen att

' ': . Ä,,J 5.163: ? betala arbetsgivaravgift till sjukförsäkringen och försäkringenför tilläggs- pension.

Skyldigheten att erlägga arbetsgivaravgift till socialförsäkringens grund- förmåner bör utformas på samma sätt som gäller i frågaom skyldighet att utge arbetsgivaravgift till tilläggspensioneringen. De .särskilda förbin- delser som i vissa fall kan gälla för avgiftsbetalning bör i konsekvens-här- med innefatta åtagande att erlägga den sålunda ändrade arbetsgivarav- giften. Genom att ett enhetligt underlag gäller för båda de nämnda arbets- givaravgifterna kan debiteringen och uppbörden av dem samordnas.-I de förut i korthet återgivna reglerna om avgiftsskyldighetens omfattning av— ses ej skola göras annan ändring än att av skäl, som redogjorts för i an— nat sammanhang, undantag från den allmänna regeln om avgiftsplikt före— slås skola gälla jämväl beträffande löner till arbetstagare under 16 är.

De nedre och övre gränsbeloppen

Avgiftsunderlaget för beräkning av arbetsgivaravgift till tilläggspensione- ringen erhålles genom att från summan av de av arbetsgivaren utbetalade lönerna göres två avdrag, nämligen dels ett basbeloppsavdrag och dels ett maximiavdrag. Det förra verkställer riksförsäkringsverket i samband med avgiftsberäkningen. Det senare har vederbörande arbetsgivare själv att iaktta, om han har att redovisa mer än 10 arbetstagare. Beträffande övriga arbetsgivare verkställes jämväl maximiavdraget av riksförsäkringsverket.

Basbeloppsavdraget framräknas genom att det vid årets ingång gällan- de basbeloppet multipliceras med det beräknade genomsnittliga antalet ar- betstagare hos arbetsgivaren under året. Härvid skall arbetstagare, som under hela året varit anställd med full arbetstid, räknas såsom en arbetstagare och arbetstagare, som under året varit anställd i mindre omfattning, med- räknas i motsvarande mån. Genomsnittliga antalet arbetstagare beräknas med en decimal.

Till grund för beräkningen av det genomsnittliga antalet arbetstagare läg— ges två tidsuppgifter, vilka arbetsgivaren har att lämna i arbetsgivarupp- giften, nämligen dels det totala antalet arbetstimmar under året i arbets- givarens verksamhet (sammanlagda arbetstiden), dels det antal timmar, en hos arbetsgivaren helårsanställd med full arbetstid genomsnittligt har arbetat (genomsnittliga årsarbetstiden). Båda tidsuppgifterna skall i ar- betsgivaruppgiften uttryckas i timmar. Antalet basbeloppsavdrag, som en arbetsgivare är berättigad till, erhålles genom att dividera den förra tidsupp- giften med den senare.

Summauppgiften skall i princip avse arbetad tid. Vid beting och sådant ackordsavlönat arbete, där arbetstiden inte registrerats, kan antalet ar- betstimmar beräknas genom att den sammanlagda lönen divideras med

den genomsnittliga timförtjänsten i närmast jämförlig verksamhet. Det kan nämnas, att för arbetstagare inom industrin har 2 000 arbetstimmar an- setts utgöra ett normalmått å genomsnittlig ärsarbetartid. Har arbetsgivare inte angett sin genomsnittliga årsarbetstid, utgår riksförsäkringsverket från närmast tillämpliga normalvärde.

Vid beräkningen av avgiften till försäkringen för tilläggspension skall undantas den del av utgiven lön, som för arbetstagare och år överstiger 7,5 gånger basbeloppet. För år 1964 utgör basbeloppet 4800 kr, maximi- beloppet (7,5 x 4 800 =) 36 000 kr och det maximalt avgiftsgrundande belop— pet (36 OOO—4800 :) 31200 kr. De arbetsgivare, som har att avge arbetsgivaruppgift för mer än 10 anställda, mäste såsom nämnts själva iaktta maximiavdragsregeln. Detta sker på så sätt, att de undantagna be- loppen —— vad som för arbetstagare och år överstiger maximibeloppet —— summeras och upptas såsom en särskild avdragspost i arbetsgivaruppgiften. Arbetsgivare med högst 10 anställda däremot behöver inte beakta den ifrågavarande regeln utan riksförsäkringsverket utför i dessa fall maxime- ringen i samband med avgiftsberäkningen.

Även vid beräkningen av maximiavdraget spelar tidsfaktorn en roll. För en arbetstagare som arbetat full tid hos arbetsgivaren hela året skall högst 36000 kr medräknas. Har arbetstagaren exempelvis arbetat hela året med halv arbetstid eller halva året med hel arbetstid skall högst 18 000 kr _medräknas.

I vissa fall kan svårigheter föreligga att beräkna arbetsgivaravgiften för tilläggspensioneringen med tillämpning av basbelopps- och maximiav— drag. På dessa fall kan en särskild regel bli tillämplig, som ger möjlig- heter till en mera schablonmässig avgiftsberäkning. Den ger bl. a. utrymme för att beräkna avgiften på hela lönesumman men efter en procentsats, som jämkats nedåt med hänsyn till hasbeloppsavdraget.

.En svårighet vid tillämpningen av nuvarande regler om basbeloppsav- drag erbjuder det att bedöma riktigheten av de tidsuppgifter, som bildar underlag för avdraget. Att lämna korrekta uppgifter om den sammanlagda arbetstiden och den genomsnittliga årsarbetartiden innebär otvivelaktigt i vissa fall svårigheter. Från kontrollsynpunkt är man å andra sidan i stor utsträckning hänvisad till att godta de uppgifter i detta hänseende, som arbetsgivaren lämnat i arbetsgivaruppgifterna. Möjligheterna till kontroll av att uppgifterna är riktiga är av praktiska skäl begränsade i synnerhet vad beträffar summauppgiften. En effektiv kontroll torde nämligen förut- sätta direkt granskning av den till grund för löneutbetalningarna liggande bokföringen, något som endast i undantagsfall kan ifrågakomma.

Redan förekomsten av ett på detta sätt bestämt avgiftsfritt bottenbelopp kan följaktligen utgöra ett incitament för en arbetsgivare att söka erhålla så många basbeloppsavdrag som möjligt, varigenom arbetsgivaravgifterna

blir lägre. De svårkontrollerbara tidsuppgifterna i arbetsgivaruppgiften kan från denna synpunkt utnyttjas i syfte att undgå vederbörliga avgifter. Exempelvis kan en arbetsgivare uppge det totala antalet arbetstimmar högre än vad det faktiskt uppgår till för att bli tillgodoräknad ett motsva- rande för stort antal basbeloppsavdrag med åtföljande förmånligare av: giftspåföring. Härigenom uppkommer risk för en felaktig avgiftspåfö- ring, en risk som kan förutsättas bli större ju mer avgiftsuttaget till till- läggspcnsioneringen ökar.

I nu berörda hänseenden innebär en ordning enligt beredningens för— slag särskilda möjligheter till förenklingar av uppgiftsskyldigheten samt till att i sammanhanget svårkontrollerbara faktorer undanröjes. I och med att inkomster jämväl upp till basbeloppsgränsen blir föremål för avgiftsuttag erfordras ej längre några tidsuppgifter för att fastställa underlaget för bas- beloppsavdraget. De nu föreskrivna uppgifterna för allmänna tilläggspen- sioneringen om det totala antalet arbetstimmar under året samt det beräk- nade genomsnittliga antalet arbetstimmar per år för arbetstagare med full arbetstid synes därför kunna slopas. Detta medför för arbetsgivarna, som har att lämna de berörda uppgifterna, en ej oväsentlig förenkling av den nuvarande arbetsgivaruppgiften. Samtidigt innebär det, att den svårkontrol- lerbara faktor, som tidsuppgifterna utgör, i huvudsak försvinner.

Såvitt avser maximiavdraget kan visserligen uppgifter om faktorn ar- betad tid alltjämt bli erforderliga för en riktig avgiftspåföring. Jämfört med tidsuppgifterna för hasbeloppsavdraget är emellertid ifrågavarande tids- uppgifter för bestämmandet av maximiavdraget av underordnad betydelse. Med hänsyn till det allmänna löneläget är det nämligen endast för ett be- gränsat antal fall, som uppgifter om antal arbetstimmar är erforderliga för beräkning av maximiavdraget.

Debitering

Arbetsgivaravgift till tilläggspensioneringen beräknas av riksförsäkrings- verket på grundval av det avgiftsunderlag som närmare beskrivits i det föregående. Till grund för beräkningen skall arbetsgivare före utgången av januari månad året efter det uppgiften avser (utgiftsåret) lämna en sär- skild arbetsgivaruppgift.

Skyldig att lämna sådan uppgift är varje arbetsgivare, som under det år uppgiften avser utgett lön till någon hos honom anställd arbetstagare med minst 300 kr. Vid arbetsgivaruppgiften skall arbetsgivaren i regel bl. a. foga ett exemplar av var och en av de kontrolluppgifter, vilka han enligt 37 5 1 mom. första, andra och sjunde punkten taxeringsförordningen har att avlämna för inkomsttaxeringen. Arbetsgivaruppgift avlämnas regel— mässigt till den lokala skattemyndighet (i Stockholm överståthållaräm-

betet), inom vars tjänstgöringsområde arbetsgivaren skall taxeras till stat- lig inkomstskatt.

Reglerna om arbetsgivaruppgift kompletteras med ett antal bestäm- melser av speciell natur, såsom kontroll av att uppgiftsskyldigheten full— göres; bestämmande av avgiftsunderlag i vissa fall genom uppskattning. ändring av avgiftsunderlag i vissa fall m. m. Bl. a. kan nämnas, att för ändring av avgiftsunderlaget gäller en tidsgräns av 6 år efter utgången av utgiftsåret inom vilken alltså ändringen måste ha skett.

Sedan den i arbetsgivaruppgiften lämnade uppgiften om utbetalad löne- summa —— minskad med eventuella omkostnadsavdrag reducerats med basbeloppsavdrag och eventuella lönedelar utöver maximibelopp samt av— rundats till närmaste lägre jämna hundratal kronor, uträknas avgiften ge- nom att det återstående beloppet multipliceras med den för året gällande uttagsprocenten.

Arbetsgivaravgift till tilläggspensioneringen debiteras och uppbäres på två olika sätt. Avgift, som tillsammans med arbetsgivaravgift till sj ukför— säkringen, yrkesskadeförsäkringen i riksförsäkringsverket och i förekom- mande fall byggnadsforskningsavgift uppgår till i princip högst 1 000 kr, debiteras på arbetsgivarens skattsedel för slutlig skatt och uppbäres i samma ordning som skatten (skattedebitering). Avgift, som överstiger 1 000 kr, debiteras på särskild räkning, som från riksförsäkringsverket tillställes arbetsgivare, varefter sistnämnda avgifter direkt uppbäres av verket (di- rektdebitering) .

Den angivna gränsen mellan skatte- och direktdebitering tillämpas en- dast i princip'och riksförsäkringsverket äger, om skäl därtill föreligger, frångå densamma. Så har också skett av olika skäl, framförallt i fråga om avgifter under 1000 kr, vilka alltså i viss omfattning direktdebiteras.

Skattedebiteringen ett visst är avser slutliga arbetsgivaravgifter för när- mast föregående år (utgiftsåret). Beträffande dessa avgifter har riksför— säkringsverket att lämna lokala skattemyndigheten uppgift i Stockholm senast den 1 augusti och i Övriga landet senast den 1 september året näst efter utgiftsåret. Uppgiftslämnandet sker i förteckningar, i vilka arbets- givarna redovisas uppbördsdistriktsvis med angivande av _— förutom ar- betsgivaravgiften —— även de viktigaste uppgifter, som legat till grund för avgiftsberäkningen.

De arbetsgivaravgifter, som debiteras på särskild räkning av riksförsäk— ringsverket, innefattar regelmässigt dels slutlig avgift, dels ock preliminär avgift. Härtill kan i vissa fall komma tillkommande avgift (t. ex. på grund av beslut om höjt avgiftsunderlag i anledning av granskning av arbetsgi- vares avlöningsbokföring).

Den slutliga avgiften beräknas och debiteras året näst efter utgiftsåret och upptages på räkning, som utsändes i januari året efter debiteringsåret.

Under utgiftsåret har arbetsgivaren att i avräkning å den slutliga avgiften erlägga en preliminär avgift. Under t. ex. 1964 har arbetsgivare som direkt— debiteras att erlägga dels slutlig arbetsgivaravgift för 1962 med avräk- ning för vad som erlagts såsom preliminär avgift under sistnämnda är, dels preliminär avgift för 1964.

Den preliminära avgiften för visst år skall i princip beräknas till samma belopp som arbetsgivarens under nästföregående år debiterade slutliga avgift. Hänsyn skall emellertid tas till om uttagsprocenten undergår några förändringar mellan slutligåret och preliminäråret.

I vissa fall blir en beräkning av preliminär arbetsgivaravgift enligt nu angivna huvudregel ej möjlig utan särskilda regler kan bli att tillämpa. För att påförd preliminär avgift skall bringas i bättre överensstämmelse med beräknad slutlig avgift, kan ett jämkningsförfarande ifrågakomma.

De regler om debitering av arbetsgivaravgifter till tilläggspensioneringen, för vilka nu översiktligt redogjorts, torde oförändrade kunna tillämpas jäm— väl i fråga om de av beredningen föreslagna arbetsgivaravgifterna till social- försäkringens grundförmåner. De båda slagen av arbetsgivaravgifter kommer att debiteras och uppbäras i ett sammanhang och utåt framstår de som en enda avgift. Huruvida gränsbeloppet för skattedebitering respektive direkt- Jebitering alltjämt bör utgöra i princip 1 000 kr, kan självfallet diskute- ras. Det angivna gränsbeloppet fastställdes i samband med införandet av tilläggspensioneringen.

Anledningen till att beloppet fastställdes till 1 000 kr angavs vara, att ett större avgiftsbelopp ej lämpligen ansågs kunna påföras i anslutning till beskattningen utan att preliminär betalning föregått.

Ett bibehållande av den nuvarande beloppsgränsen även efter ett genom— förande av beredningens förslag kommer att medföra, att antalet direkt- debiterade avgifter väsentligt ökar. Redan den fortgående höjningen av ut- tagsprocenten medför, att antalet arbetsgivare med avgiftsuppbörd hos riksfÖrsäkringsverket successivt stiger. Med hänsyn till vad som angetts vara motivet för fastställandet av den nuvarande beloppsgränsen och då ett ökat antal arbetsgivare med avgiftsuppbörd hos riksförsäkringsverket på grund av utnyttjandet av automatiska databehandlingsmaskiner ej är ägnat medföra nämnvärda olägenheter av administrativ art vill beredningen för— orda, att beloppsgränsen för skatte- respektive avgiftsdebitering bibehålles oförändrad.

Såvitt gäller de arbetsgivaravgifter, som staten i sin egenskap av arbets- givare har att erlägga, gäller särskilda föreskrifter, som meddelas av lio- nungen. Vad staten sålunda har att utge beräknas på grundval av särskild lönestatistik från de statliga myndigheterna. Varje år bestämmer Konungen det belopp som skall tillföras socialförsäkringen. Särskilda belopp bestäm-

mes för å ena sidan vart och ett av de affärsdrivande verken samt riks-

:;

banken och riksgäldskontoret och a andra sidan statsförvaltningen i öv-

rigt.

Nu berörda föreskrifter torde med iakttagande av den höjning av avgiftsbeloppen vartill genomförandet av beredningens förslag må för— anleda _— kunna tillämpas i princip oförändrade jämväl efter förslagets genomförande.

Uppbörd

Skattedebiterade arbetsgivaravgifter uppbäres som nämnts i samband med de allmänna skatterna och räknas i uppbördshänseende såsom skatt. Den slut— liga arbetsgivaravgiften anges å debetsedeln å slutlig skatt. Under inkomst- året erlägges, på liknande sätt som gäller för större arbetsgivare, en pre- liminär arbetsgivaravgift också av dem som har att erlägga skattedebite- rad arbetsgivaravgift. Denna ingår i den preliminära B-skatt, som skall erläggas. Den preliminära B-skatten för t. ex. 1964 är i regel lika stor som den slutligt debiterade skatten å 1962 års inkomster inberäknat den slut- liga arbetsgivaravgiften för sistnämnda år.

Nu ifrågavarande avgiftsbelopp insättes å statsverkets tjänstepostgiro- konto. Riksförsäkringsverket äger tillgodoföra sig ett belopp motsvarande skillnaden mellan summan av de skattedebiterade arbetsgivaravgifterna och vad som kan antas bli avskrivet på grund av bristande betalning.

Uppbörden av direktdebiterade arbetsgivaravgifter gestaltar sig på i 1111- vudsak följande sätt.

Räkning å arbetsgivaravgift —— upptagande slutlig och preliminär avgift — skall utsändas senast den 18 januari det år avgiften skall erläggas. Om ar- betsgivaravgift, som skall betalas under året, inte överstiger 300 kr, har arbetsgivaren att erlägga beloppet senast den 18 februari. Eljest fördelas avgiften till inbetalning vid sex uppbörder under året med senaste inhe- talningsdag den 18 i envar av månaderna februari, april, juni, augusti, ok- tober och december. När synnerliga skäl därtill föreligger kan riksförsäk— ringsverket medge anstånd med erläggande av avgiftsbelopp som upp— bäres av verket.

Direktdebiterad arbetsgivaravgift skall regelmässigt erläggas genom in- betalning över postgiro. Avgift, som inte erlägges inom föreskriven tid, skall av riksförsäkringsverket omgående anmälas till indrivning. Å för sent erlagt belopp uttas restavgift med i regel 4 procent.

Uppkommer i nu avsedda fall ett tillgodohavande för arbetsgivaren skall riksförsäkringsverket utan särskild ansökan återbetala vad arbetsgivaren erlagt för mycket. Tillgodohavandet skall dock gå i avräkning mot even- tuellt restförd arbetsgivaravgift. Under vissa förutsättningar är arbetsgi- varen berättigad till ränta på de pengar som återbetalas.

Om arbetsgivare anser, att han påförts arbetsgivaravgift obehörigen eller med oriktigt belopp kan han söka rättelse hos riksförsäkringsverket inom ett år, efter det han erhållit vederbörlig debetsedel eller räkning. Högsta besvärsinstans i ärenden angående arbetsgivaravgift är försäkringsdomsto- len.

Det får förutsättas, att uppbörden av de av beredningen föreslagna ar- betsgivaravgifterna kommer att ske i samma ordning som uppbörden av nu- varande arbetsgivaravgifter.

Vad i uppbördsförordningen och föreskrifter angående tillämpningen av denna förordning stadgas om restavgift, indrivning och redovisning av skatt, avkortning och avskrivning av skatt samt upprättande av balanslängd skall äga motsvarande tillämpning i fråga om restförda avgiftsbelopp. Det- samma bör gälla beträffande efterkrav och preskription.

En särskild fråga är vem som i sista hand bör svara för avgiftsförluster till följd av arbetsgivares bristande betalningsförmåga m. m. Såväl inom tilläggspensioneringen som i fråga om arbetsgivaravgifter till sjukförsäk- ringen gäller, att respektive försäkringar själva i princip har att svara för sådana avgiftsförluster. Vid tillämpningen av denna regel kommer ett scha- blonförfarande till användning som i stort sett innebär, att såvitt rör skatte- debiterade avgifter riksförsäkringsverket äger tillgodoföra sig ett belopp mot- svarande skillnaden mellan det i samband med slutlig skatt totalt påförda avgiftsbeloppet för riket och vad som av dessa avgifter erfarenhetsmässigt kan beräknas bli avskrivet på grund av bristande betalning. I fråga 0111 direktdebiterade arbetsgivaravgifter som restförts får riksförsäkringsver- ket tillgodoföra sig ett belopp motsvarande vad som enligt inkomna redo- visningar erlagts. De angivna beloppen fördelas mellan de skilda försäkrings- grenarna i samma proportion som avgifterna ingår i summan av de arbets- givaravgifter som anmälts för påföring i samband med slutlig skatt respek- tive i summan av de under nästföregående år debiterade slutliga avgifterna.

Några ändringar i nu återgivna regler rörande skyldighet att svara för avgiftsförluster torde av praktiska skäl ej böra vidtas. Detta innebär, att jämväl sådana arbetsgivaravgifter, som utgår till socialförsäkringens grund- förmåner, reduceras med vad som kan beräknas bli avskrivet på grund av bristande betalning. Från materiell synpunkt är tydligtvis ett sådant för- farande i och för sig ej motiverat här är ju fråga om grundförmåner som finansieras genom skatter därest avgiftsintäkterna ej förslår. Å andra si- dan skulle ett undantag från de angivna reduceringsreglerna beträffande arbetsgivaravgifterna till grundförmånerna medföra praktiska svårigheter och leda till komplicerade avräkningsförfaranden. Med hänsyn härtill torde någon ändring ej böra göras i de angivna reglerna. Det ligger i sakens natur att i den mån avgiftsintäkterna ej förslår till täckandet av kostnaderna för grundförmånerna vad som återstår skall bestridas av statsmedel.

Under förarbetena till tilläggspensioneringen uttalades, att skäl kunde anföras för att även de större arbetsgivarnas avgifter borde uppbäras i sam- band med skatten. Sålunda framhölls, att kostnaderna för denna uppbörds— metod var mindre än för den särskilda avgiftsuppbörden hos riksförsäkrings- verket. Vidare innebar tudelningen av avgiftsuppbörden i och för sig en olägenhet. Å andra sidan framhölls, att frågan om uppbördsväsendets ad- ministrativa utformning var föremål för utredning av en särskild kommitté. Att i det läget vidta ändring i förevarande hänseende ansågs därför ej lämpligt. På grund därav och då även vissa andra skäl kunde anföras mot en ändring i antydd riktning föreslogs, att det dittills gällande systemet för avgiftsuppbörden tills vidare skulle bibehållas.

Det debiterings- och uppbördsförfarande i fråga om arbetsgivaravgifter som f. n. tillämpas och som infördes i samband med tilläggspensioneringen angavs då vara av provisorisk karaktär och valt med hänsyn till nödvän— digheten att snabbt få arbetet i gång på ett tillfredsställande sätt. Det för- utsattes att härmed sammanhängande frågor längre fram skulle kunna upptas till omprövning. Beredningen vill avslutningsvis i detta sammanhang erinra om att riksdagens revisorer i sin berättelse för år 1963 aktualiserat frågan om kontrollen av arbetsgivaruppgifterna. Revisorerna uttalade bl. a., att nu föreliggande möjligheter att kontrollera underlaget för debitering av arbetsgivaravgifter var otillräckliga. Med hänsyn till pågående utredningar, bl. a. den inom allmänna skatteberedningen pågående översynen, inskränkte sig revisorerna till att framhålla betydelsen av att sådana lösningar efter- strävades som på ett bättre sätt än vad nu var fallet möjliggjorde en effektiv kontroll av beräkningen av avgiftsunderlaget.

Huruvida mer ingripande ändringar av organisatorisk art i fråga om debi- teringen och uppbörden av arbetsgivaravgifter kan bli påkallade av bered- ningens nu framlagda förslag, avser skatteberedningen ej att närmare ta ställning till. Detta synes vara en fråga, som får övervägas i annat samman- hang, eventuellt genom de centrala tillsynsorganen på området — riksför— säkringsverket och den fr. o. m. den 1 juli 1964 tillskapade centrala folk- bokförings- och uppbördsnämnden —— eller ock genom en särskild utredning.

Redares arbetsgivaravgift

För beräkningen av avgifter till bl. a. försäkringen för tilläggspension till vissa sjömän gäller särskilda regler enligt förordningen den 18 december 1959 (nr 555) angående redares avgifter i vissa fall enligt lagen om allmän försäkring.

Bemanningen på svenska fartyg i utrikesfart utgöres i ej obetydlig utsträckning av utlänningar, som inte är mantalsskrivna här i landet. Om full arbetsgivaravgift skulle beräknas på lönerna till samtliga anställda

ombord på sådana fartyg, skulle detta medföra inbetalning av arbetsgivar-

avgifter, som endast delvis _ nämligen för de svenska sjömännens vid- kommande —— motsvarades av pensionsrätt. För att undvika sådana verk— ningar har stadgats, att arbetsgivaravgift för redare i vissa fall skall be- räknas efter en procentsats, som jämkats nedåt med hänsyn till förekomsten av utländska sjömän på de svenska fartygen.

Konungen fastställer procentsatser bl. a. för uttaget av arbetsgivar- avgift till försäkringen för tilläggspension. Denna procentsats skall utgöra viss andel av den för året utgående procentsatsen till tilläggspensioneringen. Andelen Skall svara mot förhållandet mellan antalet svenska sjömän och hela antalet sjömän på svenska handelsfartyg i medeltal för den 31 oktober under de 3 år, som närmast föregått det år, då procentsatsen fastställes.

Avgiftsunderlaget är med vissa undantag detsamma som gäller för uttag av arbetsgivaravgift till tilläggspensioneringen. Sålunda skall jämväl lön som för arbetstagare under året ej uppgått till minst 300 kr inräknas i av- giftsunderlaget. Ej heller skall från avgiftsunderlaget frånräknas löner till arbetstagare, som vid utgiftsårets ingång fyllt 65 år. Den för innevarande år (1964) tillämpade procentsatsen för redaravgift till tilläggspensioneringen är 4,51.

De redare, som har att redovisa sjömansskatt, skall avlämna arbetsgivar- uppgift till sjömansskattekontoret i Göteborg. Bedriver sådan redare jäm- väl icke sjömansskattepliktig sjöfart skall en arbetsgivaruppgift för sådan del av verksamheten lämnas i vanlig ordning till vederbörande lokala skatte- myndighet. Avgiften debiteras av riksförsäkringsverket samt uppbäres i samband med skatteuppbörden och redovisas till sjömansskattekontoret.

Ett genomförande av beredningens förslag medför självfallet, att arbets- givaravgifter skall uttas jämväl å basbeloppsdelen av anställningsinkomster som utgår till här ifrågavarande arbetstagare. Å det sålunda utökade under- laget torde arbetsgivaravgift böra utgå efter en procentsats, som för varje år fastställes av Konungen. Redare har enligt nu gällande regler att jämväl till sjukförsäkringen erlägga en —— på liknande sätt som gäller beträffande tilläggspensioneringen —— reducerad arbetsgivaravgift. Jämväl denna avgift bör vid ett genomförande av beredningens förslag jämkas.

Arbetsgivaravgifternas fördelning

Med hänsyn till att arbetsgivaravgifter till olika socialförsäkringsgrenar enligt gällande ordning debiteras och uppbäres gemensamt kan i de total- belopp, arbetsgivarna har att erlägga, ingå ett flertal delavgifter, som skall tillföras respektive försäkringsgrenar. Allteftersom avgifterna inflyter sker en fördelning mellan försäkringsgrenarna och i förekommande fall bygg- nadsforskningen på så sätt, att i princip varje inflytande avgiftsbelopp upp-

delas med tillämpning av de procentandelar, med vilka summorna av re- spektive delavgifter ingår i totalsumman av debiterade arbetsgivaravgifter. Såvitt avser direktdebiterade arbetsgivaravgifter fastställes dessa kvoter preliminärt med utgångspunkt från hur de olika delavgifterna ingår i totalsumman av de avgifter, som upptas på de i januari månad varje år utsända räkningarna. En justering av fördelningskvoterna vidtas successivt med hänsyn till sådana ändringar, som föranledes av senare under året gjorda debiteringar. I fråga om de skattedebiterade arbetsgivaravgifterna uträknas de olika delavgifterna i samband med avgiftsdebiteringen.

De föreslagna arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringens grundför- måner avses som nämnts skola uppbäras tillsammans med övriga sådana av- gifter, och tekniskt torde de komma att debiteras gemensamt med avgif- terna till tilläggspensioneringen m. m. såsom en enda post. Någon fördel- ning mellan vad som skall överföras till statsverket respektive vad som skall tillföras allmänna pensionsfonden sker Således ej i samband med debiteringen utan först på ett senare stadium. Å andra sidan måste själv— fallet en riktig sådan fördelning av influtna avgiftsbelopp äga rum.

En fördelning i nu förevarande hänseende torde kunna ske med utgångs- punkt från och på grundval av tillgängliga uppgifter 0111 de försäkrades pensionsgrundande inkomster. Dessa skall i fråga 0111 anställningsinkoms— ter i princip motsvara det inkomstunderlag, som ligger till grund för de kollektiva arbetsgivaravgifterna till tilläggspensioneringen. För att avgöra vad som bör tillföras tilläggspensioneringen erfordras kännedom om summan av samtliga pensionsgrundande inkomster av anställning. Fördelningen sy- nes därefter böra tillgå så, att ett belopp motsvarande produkten av an— givna summa och den för tilläggspensioneringen fastställda avgiftsprocen— ten minskat med ett beräknat värde av de restantier, som belöper på denna del av försäkringen, överföres till allmänna pensionsfonden, medan åter- stoden — sedan därifrån dragits vad som tillkommer andra socialförsäk- ringsgrenar tillföres statsverket såsom bidrag till folkpensioneringen och grundförmånerna inom sjukförsäkringen.

Det närmare tillvägagångssättet vid fördelningen torde kunna utformas i huvudsaklig överensstämmelse med något av följande alternativa förslag.

Det ena förslaget utgår från att uppgifter om pensionsgrundande in- komster med fördelning på inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete redan nu framräknas för varje år av de lokala skattemyn- digheterna och redovisas för envar skattskyldig i debiteringslängderna. Som regel torde emellertid dessa uppgifter för närvarande inte summeras i läng- derna. Om skyldighet att verkställa sådan summering infördes samt upp- gifterna tillställdes riksförsäkringsverket, skulle erhållas direkt det under- lag, som erfordrades för ifrågavarande fördelning.

Det andra alternativet utgår från att uppgifter om pensionsgrundande inkomster för varje år översändes av de lokala skattemyndigheterna till de

allmänna försäkringskassorna. Dessa inför uppgifterna jämte motsvarande pensionspoäng m. m. på särskilda pensionskort. Uppgifterna på korten så- ledes även uppgifterna om pensionsgrundande inkomster _— avser riksförsäk- ringsverket enligt vad beredningen inhämtat att fortlöpande utnyttja för statistik, som erfordras bl. a. för bedömning av det framtida behovet av avgiftsuttag till tilläggspensioneringen. Sådan statistik, som torde komma att grundas på ett sample av för ändamålet passande storlek, änmar verket framställa för varje år. Såsom en biprodukt kommer denna statistik även att ge upplysning 0111 det totala omfånget av de pensionsgrundande inkoms- terna med fördelning på anställningsinkomst och annan inkomst.

Var och en av de båda skisserade lösningarna torde medföra en riktig fördelning av avgifterna mellan statsverket och allmänna pensionsfon- den. Fonden kommer slutligt att tillföras så mycket avgiftsmedel, som svarar mot de pensionsgrundande anställningsinkomsterna minskat med ett be- räknat värde av restantier. Det förstnämnda alternativet, som grundar sig på en summering av de pensionsgrundande inkomsterna, ger en exakt för- delning. Det senare alternativet, som utgår från ett statistiskt urval, skänker en från statistisk synpunkt i och för sig godtagbar fördelning av avgifterna, ehuru den ej kan förutsättas bli helt exakt. Beträffande den sistnämnda metoden kan tillfogas, att den statistik, som avses skola upprättas, ej torde hinna färdigställas, förrän tidigast någon gång under andra halvåret efter taxeringsåret.

Med hänsyn till att beredningen anser det vara i hög grad påkallat, att fördelningen av avgiftsintäkterna mellan statsverket och allmänna pen— sionsfonden blir så exakt riktig som möjligt vill beredningen förorda en lösning i enlighet med det förstnämnda alternativet.

Crundförsäkringsavgifter

Med den ståndpunkt, beredningen intagit, att i princip alla slag av inkomster skall kunna föranleda påföring av avgift till socialförsäkringens grundför- måner torde det vara nödvändigt, att debiteringen av grundförsäkrings- avgifter anordnas som ett i stort sett fristående förfarande, som ej omedel- bart kan anknytas till debiteringen av tilläggspensionsavgift. Sistnämnda avgift beräknas ju på grundval av endast inkomst av annat förvärvsarbete än av anställning. Såsom redan tidigare framhållits kan förutsättas att fall med blandad inkomst föreligger relativt ofta. Det kan sålunda antas, att avgiftspliktiga i ej obetydlig utsträckning, förutom inkomst av anställning, jämväl har inkomst av annat slag, för vilken skall erläggas grundförsäk— ringsavgift. Vid beräkningen av denna avgift utgår man, såsom redan tidi- gare nämnts, från den i allmänna självdeklarationen redovisade uppgiften om den avgiftspliktiges sammanräknade nettoinkomst. I den mån anställ- ningsinkomst å vilken utgått arbetsgivaravgift jämväl föreligger skall denna

avräknas mot nettoinkomsten samt grundförsäkringsavgift beräknas endast å återstoden, självfallet under iakttagande såväl av att anställningsinkoms- ten lägges »i botten» som av maximiregeln och övriga förekommande be— gränsningsregler.

Debitering

Tilläggspensionsavgift, som företagare m. fl. har att betala för sin egen tilläggspension, behandlas i huvudsak på samma sätt som arbetsgivaravgif- terna för de mindre arbetsgivarna, dock med den avvikelsen att avgiften debiteras av den lokala skattemyndigheten i samband med beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten. Tilläggspensionsavgiften påföres där- efter debetsedeln å slutlig skatt, å vilken för övrigt jämväl den pensions— grundande inkomsten finnes angiven. För att kunna beräkna storleken av grundförsäkringsavgift i fall då blandad inkomst föreligger måste uppen- barligen debiteringsmyndigheten äga kännedom om storleken av den in— komst av anställning, å vilken arbetsgivaravgift skall erläggas. Debiteringen av grundförsäkringsavgifterna synes fördenskull ej lämpligen kunna äga rum förrän i samband med fastställandet av pensionsgrundande inkomst.

Med hänsyn till att beräkningen och påföringen av grundförsäkringsav— gifter sålunda i betydande utsträckning är beroende av åtgärder, som sam- manhänger med fastställandet av pensionsgrundande inkomst, torde det från praktiska och administrativa synpunkter framstå som ändamålsenligt, att nu avsedda debiteringsåtgärder vidtas samtidigt. Arbetsuppgifterna med fastställande av pensionsgrundande inkomst ävensom uträkning och på- föring av tilläggspensionsavgift utföres av lokal skattemyndighet i den för- säkrades hemort. Arbetet skall vara avslutat senast under september månad under taxeringsåret. Med ledning av inkomstdeklarationer och erforder- liga kontrolluppgifter från arbetsgivare fastställes den pensionsgrundande inkomsten av anställning samt av annat förvärvsarbete. Härefter äger er- forderliga noteringar rum å ett särskilt inkomstkort, som beträffande varje försäkrad innehåller de uppgifter, som erfordras för att kunna beräkna pensionspoängens storlek. Från inkomstkortet överföres därefter uppgift om storleken av pensionsgrundande inkomst, fördelad på inkomst av an- ställning och av annat förvärvsarbete, till debiteringslängden.

Vad härefter beträffar de anteckningar, som blir erforderliga att göra i samband med fastställandet av grundförsäkringsavgift, torde åtminstone ett par olika förslag kunna framläggas. Erforderliga föreskrifter torde få meddelas i administrativ ordning.

En av de antydda möjligheterna är sålunda att komplettera det nuvarande inkomstkortet med alla sådana uppgifter, som är erforderliga jämväl för framräknandet av grundförsäkringsavgift. En annan möjlighet är att verk- ställa de erforderliga anteckningarna rörande grundförsäkringsavgift direkt å inkomstdeklarationen. Med hänsyn till att, såsom nämnts, redan för när-

varande viss överföring sker av uppgifter från inkomstkortet till debite- ringslängden medan däremot någon motsvarande överföring av uppgifter ej äger rum direkt från inkomstdeklarationen till debiteringslängden torde det förstnämnda alternativet av administrativa och praktiska skäl böra förordas. Inkomstkortet måste därvid förses med de uppgifter som anses erforderliga för beräkningen av grundförsäkringsavgift. Det förutsättes, att de gjorda noteringarna skall vara så fullständiga, att därav framgår hur avgiften beräknats. Vidare skall de utgöra underlag för erforderliga över- föringar till debiteringslängden. För att tillgodose nu angivna krav bör in— komstkortet kompletteras med uppgifter i ett antal hänseenden.

Uppbörd

Tilläggspensionsavgift uppbäres i samband med de allmänna skatterna. För att ge rätt till pensionspoäng måste avgiften normalt betalas senast den 30 september andra året efter det, som avgiften avser. Har försäkrad erlagt visst belopp men ej skatten i dess helhet betraktas det erlagda beloppet i första hand som betalning på avgiften till tilläggspensioneringen.

Grundförsäkringsavgift avses skola debiteras och uppbäras i samband med de allmänna skatterna och några speciella problem i anslutning till uppbörden torde ej behöva uppkomma. Motsvarighet till de nyss återgivna reglerna beträffande tilläggspensionsavgift blir självfallet ej erforderlig för den här ifrågavarande avgiftens del. Med hänsyn till att denna ej debite- ras gemensamt med tilläggspensionsavgiften utan såsom en särskild post å skattsedeln uppkommer ej några fördelningsproblem mellan statsverket och allmänna pensionsfonden.

I fråga om vissa skattskyldiga, som har att erlägga preliminär A-skatt, kan grundförsälu'ingsavgiften medverka till differenser mellan preliminärt erlagd skatt samt den slutliga skatten. Detta gäller i fråga om sådana nu avsedda skattskyldiga, som har ringa eller ingen inkomst av anställning i tilläggspensioneringens mening, t. ex. sådana pensionärer, som ej är be- friade från skyldighet att erlägga grundförsäkringsavgift eller sådana av- giftspliktiga som har mer betydande inkomster av annat slag än förvärvs— arbete. Eftersom avgiftsuttaget till socialförsäkringens grundförmåner i motsats till vad som är fallet med exempelvis folkpensionsavgiften _ ej torde kunna beaktas vid upprättande av källskattetabeller kan uppstå viss bristande överensstämmelse mellan preliminär och slutlig skatt. Självfal- let har den avgiftspliktige i nu avsedda fall alltid möjlighet att påkalla jämkning i syfte att vinna bättre överensstämmelse mellan det preliminära uttaget och den slutligt påförda skatten. Vidare äger lokal skattemyndighet ex officio vidta jämkningsåtgärder, där sådana befinnes erforderliga. Med hänsyn till vad sålunda anförts anser beredningen det ej vara påkallat med speciella föreskrifter för nu avsedda fall.

Enligt nuvarande bestämmelser äger arbetsgivare, som anser. att arbets— givaravgift påförts honom obehörigen eller med oriktigt belopp, att söka rättelse hos riksförsäkringsverket inom ett år efter det att han erhål- lit vederbörlig debetsedel eller räkning. Klagan över riksförsäkringsverkets beslut föres hos försäkringsdomstolen, som är högsta instans.

Vad angår försäkrads egen avgift till tilläggspensioneringen uträknas denna i samband med beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten. Den som anser, att avgiften felaktigt beräknats, äger söka rättelse hos den lokala skattemyndigheten, vilken har att undersöka om avgiften rätt debite- rats med hänsyn till storleken av den fastställda pensionsgrundande in- komsten av annat förvärvsarbete än anställning och gällande uttagsprocent. Föreligger anledning anta, att klagomålen avser storleken av nämnda pen— sionsgrundande inkomst har klaganden —— därest den lokala skattemyndig- heten ej själv äger vidta rättelse att anföra besvär hos riksförsäkrings- verket och i sista hand hos försäkringsdomstolen. Ändras besvärsvägen denna inkomst skall den lokala skattemyndigheten underrättas om ändringsbe— slutet för omräkning av den debiterade avgiften och för vidtagande av de övriga åtgärder som härav föranledes.

Vad beträffar den av beredningen föreslagna arbetsgivaravgiften till so- cialförsäkringens grundförmåner torde i fråga om besvärsordningen sam— ma regler böra tillämpas som i motsvarande hänseende gäller i fråga om arbetsgivaravgifter till övriga socialförsäkringar.

Vad avser de föreslagna grundförsäkringsavgifterna äger dessa uppenbar— ligen ett nära samband med den avgiftspliktiges inkomsttaxering. Något di- rekt samband mellan hans pensionsgrundande inkomst och skyldigheten att erlägga grundförsäkringsavgift föreligger å andra sidan i regel ej. I vissa fall kan emellertid storleken av den pensionsgrundande inkomsten bli av betydelse jämväl för beräkningen av den grundförsäkringsavgift som skall påföras. Detta kan sålunda vara fallet om blandad inkomst föreligger.

Det sist sagda kunde möjligen tala för att besvär rörande grundför- säkringsavgift borde inordnas i besvärssystemet inom socialförsäkringen. Å andra sidan anser beredningen det dock ligga närmast till hands att i fråga om dessa avgifter tillämpa den besvärsordning, som utformats för debiterings- och taxeringsmålen. Undantagsvis torde kunna inträffa, att ett anhängiggjort skattemål får vila i avbidan på att en hos socialförsäk- ringens prövningsinstanser förd talan slutligt avgöres. Några olägenheter torde inte föranledas härav.

Sedan de nu planerade dataanläggningarna tagits i bruk för debite- ring och upphörd av skatter torde, såvitt nu kan bedömas, något nämnvält

merarbete inte uppstå vid debiteringen och uppbörden av socialförsäk- ringsavgifterna enligt beredningens förslag. Däremot förorsakar debite- ringen och uppbörden under tiden intill dess ovannämnda databehandling införts möjligen ett visst merarbete hos de lokala skattemyndigheterna jäm- fört med det nuvarande arbetet med debiteringen och uppbörden av folkpen- sions— och sjukförsäkringsavgifterna. Då emellertid den manuella debite- ringen och uppbörden beräknas omfatta endast ett par år och då det even— tuella merarbetets omfång inte torde vara betydande behöver ett genom- förande av beredningens förslag ej inge betänkligheter från nu angivna synpunkter.

KAPITEL 17

Specialmotivering

Förslag till lag om ändring i lagen om allmän försäkring 19 kap. Om försäkringens finansiering

I 19 kap. lagen om allmän försäkring återfinnes reglerna om finansieringen av sjukförsäkringen samt försäkringen för tilläggspension. Bestämmelserna om folkpensioneringens finansiering har däremot intagits i en särskild lag lagen om finansiering av folkpensioneringen. Vid ett genomförande av ändrade finansieringsformer i enlighet med beredningens förslag bör emel- lertid jämväl reglerna för folkpensioneringens finansiering inflyta i angivna kapitel. Detta förhållande i förening med de föreslagna ändrade bestäm- melserna rörande uttaget av arbetsgivaravgifter får till följd tämligen om- fattande ändringar i förevarande kapitel av lagen om allmän försäkring.

1 5.

I paragrafen fastslås en skyldighet för arbetsgivare att för varje år erlägga arbetsgivaravgift till den allmänna försäkringen. De under a) och e) i paragrafen upptagna förmånerna utgöres av sådana, vilka enligt bered- ningens förslag i viss utsträckning skall finansieras genom arbetsgivarav— gifter. De vid b) och d) angivna socialförsäkringsförmånerna finansieras redan enligt gällande regler till viss del respektive helt genom sådana avgif- ter. Underlaget för arbetsgivaravgiften i de hänseenden som anges under a), e) och d) blir enhetligt och sträcker sig upp till sju och en halv gånger bas— beloppet. Underlaget för arbetsgivaravgiften enligt b) utgöres däremot, i lik— het med vad som för närvarande gäller, av löner upp till 22 000 kr.

2 5.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om avgiftsunderlag vid uttag av arbetsgivaravgift och motsvaras i gällande rätt av 1 & andra—femte styc- kena. Beredningens förslag medför emellertid ett flertal ändringar i de nu— varande reglerna rörande avgiftsunderlag.

Den från materiell synpunkt mest betydelsefulla ändringen är, att uttag av arbetsgivaravgift skall avse hela lönebeloppet med iakttagande endast av vissa övre gränsbelopp. Den nuvarande begränsningsregeln inom tilläggs-

pensioneringen, att avgiftsuttaget i princip skall ske endast å lön över bas- beloppet, har följaktligen slopats. Härigenom har ett mera enhetligt under- lag för beräkning av arbetsgivaravgift till den allmänna försäkringen er- hållits.

Hänsyn främst till de komplikationer, hasbeloppsavdraget kan medföra, har föranlett, att enligt gällande bestämmelser en supplementär regel för av— giftsberäkning i vissa fall må tillämpas. Om sålunda särskilda skäl föran- leder därtill, kan arbetsgivaravgift beräknas på Sätt som avviker från de ordinära reglerna under förutsättning att en sådan beräkning ger i hu- vudsak samma resultat. Denna supplementära regel för avgiftsberäkning har, med hänsyn till att hasbeloppsavdraget föreslås skola slopas, ansetts kunna undvaras och saknar fördenskull motsvarighet i den föreslagna för- fattningstexten.

Från den allmänna regeln om avgiftsplikt göres undantag beträffande löner till arbetstagare, som vid ingången av det år avgiften avser ej fyllt 15 år, och, såvitt avser arbetsgivaravgift till grundförmånerna samt till försäkringen för tilläggspension, i fråga om löner till arbetstagare över 65 år. Förslaget om införande av en nedre åldersgräns vid uttag av arbetsgivaravgift har motiverats i annat sammanhang. Den övre åldersgränsen är densamma som den som för närvarande tillämpas för arbetsgivaravgift till försäkringen för tilläggspension. Påpekas må, att beträffande arbetsgivaravgift till sjuk— penningförsäkringen _ liksom hittills -— någon övre åldersgräns ej skall iakttas. Arbetsgivaravgift till denna försäkringsgren utgår följaktligen jäm- väl å lön till arbetstagare över 65 år.

Enligt nuvarande regler skall vid beräkning av arbetsgivaravgift till sjuk— försäkringen bortses från arbetstagare, som ej är obligatoriskt försäkrade enligt lagen om yrkesskadeförsäkring. Denna bestämmelse, som infördes år 1955 i den då gällande lagen om allmän sj ukförsäkring, motiverades vid sin tillkomst med önskvärdheten av att arbetsgivarbidraget till sjukförsäk- ringen samt avgifterna till den obligatoriska yrkesskadeförsäkringen skulle avse samma personer och samma lönesummor. Arbetsgivarbidraget till sjukförsäkringen avsåg emellertid, framhölls det vidare, vid en strikt tolk- ning jämväl arbetstagare, som på grund av längre tids vistelse utomlands inte var obligatoriskt yrkesskadeförsäkrade. Fördenskull borde i förtyd- ligande syfte uttryckligen anges, att arbetsgivarbidraget endast skulle gälla arbetstagare som omfattades av den obligatoriska yrkesskadeförsäkringen. Någon bestämmelse av motsvarande innebörd finnes ej, såvitt avser arbets— givaravgifterna inom tilläggspensioneringen.

Det är självfallet önskvärt, att bestämmelserna rörande avgiftsunderlag inom den allmänna försäkringen så långt möjligt samordnas. Särbestämmel- ser bör ifrågakomma endast om detta är påkallat av synnerliga skäl. Några sådana skäl kan inte anses föreligga med avseende å den nu ifrågavarande bestämmelsen och någon motsvarighet till den har därför ej upptagits i

den föreslagna texten. Härigenom har erhållits en enhetlig reglering i berört hänseende för arbetsgivaravgift till den allmänna försäkringen. En konse- kvens av att den avgiftspliktiga personkretsen är enhetlig i förevarande hän- seende blir exempelvis, att arbetsgivaravgift till sjukpenningförsäkringen uttas å lön från svensk arbetsgivare till svensk arbetstagare, som är an- ställd utomlands även om arbetstagaren ej är tillförsäkrad sjukpenning. Denna avvikelse från regeln att utgående avgifter i princip skall motsvaras av förmåner är emellertid av så ringa praktisk betydelse, att hänsyn till förenklingssträvanden ansetts böra bli utslagsgivande. '

Vad slutligen beträffar de i andra stycket sista punkten av den föreslagna paragrafen intagna begränsningsreglerna för uttag av arbetsgivaravgift överensstämmer dessa med vad som för närvarande gäller för försäkringen för tilläggspension. De angivna reglerna avses emellertid skola bli tillämp- liga jämväl med avseende å arbetsgivaravgift till sjukförsäkringen samt till folkpensioneringen. Förslaget medför exempelvis att för svenska med- borgare, som är anställda vid svenskt företag utomlands, arbetsgivaravgift skall erläggas ej blott —— såsom redan nu sker —— till försäkringen för till— läggspension utan jämväl till sjukförsäkringens grundförmåner samt till folkpensioneringen.

3 &.

Bestämmelserna om grundförsäkringsavgift har intagits i förevarande paragraf. Reglerna har utformats delvis med de nuvarande bestämmelserna angående folkpensions- och sjukförsäkringsavgift som förebild. Avgiften avses skola påföras med ledning av uppgifter, som legat till grund för den årliga taxeringen. Åldersgränser motsvarande dem som gäller för skyldig- het att erlägga arbetsgivaravgift har föreskrivits.

När det gäller att ange omfattningen i personellt hänseende av skyldig- heten att erlägga grundförsäkringsavgift må erinras om att försäkrade enligt lagen om allmän försäkring är svenska medborgare samt de som utan att vara svenska medborgare är mantalsskrivna i riket. Att en person är för- säkrad medför emellertid ej, såsom tidigare framhållits, i och för sig att han omfattas av alla förmåner eller förpliktelser enligt lagen. Här i riket mantalsskrivna utländska medborgare kommer i åtnjutande av sjukför- säkringsförmåner och detsamma gäller, på grundval av konventioner, vissa utländska medborgare, som är bosatta men ej mantalsskrivna här i riket. Rätten att komma i åtnjutande av folkpensionsförmåner däremot förutsätter för båda de angivna kategoriernas del särskild föreskrift härom i ingångna konventioner. Vad beträffar kategorin svenska medborgare som är bosatta utomlands (s. k. utlandssvenskar) gäller i princip, att de ej äger rätt till den svenska sjukförsäkringens och folkpensioneringens förmåner under tid, då de är bosatta utomlands, men att de kommer i åtnjutande av sådana förmå- ner så snart de bosätter sig här i riket. Folkpension utgår dock numera till

svensk medborgare bosatt i utlandet, om han var mantalsskriven här i riket det år, då han fyllde (32 år och de fem åren närmast dessförinnan. Vidare är utlandssvenskar berättigade till sjukvårdsförmåner i anslutning till sj ukdom som uppkommer under vistelse här i landet.

I största möjliga utsträckning bör självfallet eftersträvas likformighet mellan förmånsrätt enligt socialförsäkringen och avgiftsplikt till den- samma. Å andra sidan är det av praktiska skäl ej möjligt att i alla lägen ernå sådan Överensstämmelse mellan förmåner och avgifter. I förevarande hänseende har det tett sig mest naturligt att utforma avgiftsplikten i per- sonellt hänseende så, att den avser dem som enligt vad förut angetts är för- säkrade enligt lagen om allmän försäkring, dvs svenska medborgare samt här i riket mantalsskrivna utlänningar. Att därutöver uppställa något krav om bosättning här i riket har ej ansetts böra ifrågakomma. En regel av sist antydd innebörd skulle medföra, att en utlandssvensk, som t. ex. hade in- komst av rörelse här i riket, befriades från avgiftsskyldighet.

I likhet med vad som gäller för folkpensionsavgift och sjukvårdsförsäk— ringsavgift har stadgats befrielse från skyldighet att erlägga grundför- säkringsavgift för den som tar ut ålderspension före den ordinarie pensions- åldern (förtida uttag) liksom ock för den som åtnjuter förtidspension enligt lagen om allmän försäkring. Personer som avlidit under inkomståret blir ej föremål för påföring av grundförsäkringsavgift.

4 5.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om skyldighet att utge avgift till sjukförsäkringen, avseende de allmänna försäkringskassornas utgifter för sjukpenning (grund- och tilläggssjukpenning) jämte därtill hörande för- måner åt försäkrade med inkomst av förvärvsarbete. Närmast motsvarar paragrafen nuvarande 2 5, som reglerar skyldigheten att utge sjukförsäk- ringsavgift.

Avgiftsskyldighet enligt den föreslagna paragrafen föreligger för sådana försäkrade som är placerade i högre sjukpenningklass än nr 1. Försäkrade som är placerade i klass nr 1 (de s. k. hemmafruarna) omfattas ej av avgifts- skyldighet enligt denna paragraf.

Den avgift, varom här är fråga, föreslås skola benämnas sjukpenning- avgift.

Tredje och fjärde styckena i nuvarande 2 5 har kunnat utgå, eftersom där intagna bestämmelser äger avseende endast å avgift för sjukvårdsersätt- ning men ej å avgift för sjukpenning. Jämväl den i sista stycket av nuva— rande 2 5 intagna bestämmelsen med hänvisning till uppbördsförordningen angående skyldighet för gift skattskyldig att svara jämväl för sjukförsäk- ringsavgiften för den med vilken han är gift eller eljest lever tillsammans, har slopats. Det har ej ansetts motiverat att ålägga den ene av två samtaxe-

rade skyldighet att svara för sjukpenningavgift för den, med vilken han är samtaxerad.

55.

Paragrafen motsvaras av nuvarande 3 5.

6 5.

Paragrafen innehåller bestämmelser om den procentsats som skall till- lämpas vid uttag av arbetsgivaravgift till socialförsäkringens grundför- måner samt till försäkringen för tilläggspension. Därjämte upptas i paragra- fen regler om hur influtna avgiftsbelopp skall fördelas mellan försäkringen för tilläggspension (allmänna pensionsfonden) och statsverket. Angående motiven för de föreslagna reglerna må hänvisas till vad därom anförts i den allmänna motiveringen. Här skall endast erinras om att tilläggspensione- ringen i princip har att själv svara för avgiftsförluster till följd av arbets- givares bristande betalningsförmåga in. 111. Allmänna pensionsfonden skall följaktligen endast tillföras så mycket av faktiskt influtna avgifter, som med tillämpning av den för året gällande procentsatsen hänför sig till lön eller ersättning som är pensionsgrundande såsom inkomst av anställning.

7 5. Bestämmelserna motsvarar, frånsett viss jämkning av formell natur, 5 g i nuvarande lydelse.

8 5.

Denna paragraf upptar regler om den procentsats efter vilken arbetsgivar- avgif t till tilläggssj ukpenning på grundval av inkomst av anställning [1 5 b)] skall beräknas. Motsvarighet har den föreslagna paragrafen i nuvarande 4 5.

Enligt gällande bestämmelser skall arbetsgivaravgift till sjukförsäkringen utgå med 1,5 procent av det belopp, varå avgiften skall beräknas. Av avgif- ten skall fyra femtondelar användas till bestridande av utgifter för sj ukvårds- ersättning, medan återstående elva femtondelar skall användas som bidrag till täckandet av kostnaderna för tilläggssjukpenning åt försäkrade med in- komster av anställning. Enligt beredningens förslag skall arbetsgivaravgift till sj ukvårdsförsäkringen ingå i den för socialförsäkringens grundförmåner och försäkringen för tilläggspension gemensamma arbetsgivaravgiften. Den arbetsgivaravgift, som skall utgå enligt förevarande paragraf, kommer därför att avse uteslutande kostnader för tilläggssjukpenning åt anställda. "Avgifts- procenten skall följaktligen — för att den angivna relationen skall bibehål- las nedsättas från 1,5 till 1,1 av avgiftsunderlaget. En i nuvarande 4 5 in—

tagen erinran om att fölsäkringskassorna åvilande utgifter för läkemedel skall anses ingå i utgifterna för sjukvårdsersättning har utgått.

9 5.

De närmare reglerna 0111 beräkning av grundförsäkringsavgift har upp— tagits i denna paragraf. Deras sakliga innebörd "har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen och torde fördenskull nu kunna förbigås. Det må dock understrykas, att vid fall av blandad inkomst sådan inkomst varå arbetsgivaravgift utgår alltid, i likhet med vad som gäller inom för-säkringen för tilläggspension, skall i första hand avse inkomst upp till basbeloppet.

10 5. Denna paragraf motsvarai huvudsakligen 4 5 lagen om finansiering av folkpensioneringen. . ' Bestämmelsen om befrielse från eller nedsättning av grundförsäkrings- avgift i vissa fall för avliden torde ej komma att få större praktisk. betydelse med hänsyn till att avgift enligt förslagets bestämmelsel ej skall påföras för den, som avlidit under inkomståret. -

11 g. .

Förevarande paragraf upptar bestämmelser om fastställande av sjukpen— ningavgift och har sin motsvarighet i nuvarande 6 5 . De i nämnda paragraf fjärde och femte styckena intagna bestämmelserna, som äger tillämpning endast i fråga om sjukvårdsförsäkringsavgifter, har utgått. I den föreslagna textens sista stycke har intagits en hänvisning till de föreslagnabestämmel- serna i 10 å andra stycket. Härav följer, att befrielse från skyldighet :att utge sjukpenningavgift kan medges helt eller delvis under de i sistnämnda för- fattningsrum angivna förutsä'ttningarna. Detta innebär ej någon nyhet i sakligt hänseende (jfr nuvarande 10 & tredje stycket).

12 &.

Förevarande paragraf, som innehåller regler om de allmänna försäkrings- kassornas rätt till statsbidrag, motsvarar delvis nuvarande 7 5.

Enligt gällande bestämmelser utgår statsbidrag till allmän försäkrings— kassa med hälften av kassans utgifter för sjukvårdsersättning” med undan- tag för ersättning fö1 sjukhusvård i riket, för grundsjukpenning, för barn- tillägg samt för moderskapspenning.

Enligt beredningens förslag skall kostnaderna för sjukvårdsersättning samt för den s. k. hemmafruförsäkringen bestridas av statsmedel i den mån uttaget av arbetsgivaravgift och grundförsäkringsavgift ej förslår härtill. Såsom framgått av vad tidigare anförts skall statsverket vidare till— godoföras vad som inflyter i avgiftsintäkter. Den allmänna försäkringskas— san äger följaktligen att av statsverket erhålla ersättning för nu ifråga—

varande sjukförsäkringskostnader motsvarande dessa kostnaders fulla be- lopp.

I fråga om kassornas utgifter för grundsjukpenning jämte barntillägg och moderskapspenning åt förvärvsarbetande föreslås ej ändring i nu gäl— lande regler.

En särskild fråga avser de allmänna försäkringskassornas förvaltnings- kostnader. Enligt nuvarande bestämmelser skall sjukförsäkringen samt försäkringen för tilläggspension var och en bära sina förvaltningskostnader, vilka alltså får finansieras på samma sätt som övriga utgifter som åvilar den ifrågavarande försäkringsgrenen. För sjukförsäkringens del innebär detta, att kassornas förvaltningskostnader i princip slår igenom på arbetsgivar- och sjukförsäkringsavgifterna. Med hänsyn till att enligt beredningens för- slag kassornas samtliga utgifter för sjukvårdsersättning samt för den s.k. hemmafruförsäkringen skall täckas av statsmedel torde det ej kunna anses motiverat att låta kassornas förvaltningskostnader helt slå igenom enbart å arbetsgivar- och sjukpenningavgifterna till sjukpenningförsäkringen för förvärvsarbetande. Till den del förvaltningskostnaderna kan anses hänföra sig till kassornas arbetsuppgifter i avseende å sjukvårdsersättning samt hernmafruförsäkring bör de bestridas av statsmedel. En bestämmelse av denna innebörd har intagits i den föreslagna författningstexten.

13 5.

I den mån kostnaderna för folkpensioneringen ej kan bestridas genom de föreslagna arbetsgivar- och grundförsäkringsavgifterna skall statsverket tillskjuta erforderliga medel. En erinran härom har intagits i denna para— graf. Uppmärksammas må dock, att kommunerna enligt en särskild lag är skyldiga att bidraga till kostnaderna för vissa folkpensionsförmåner.

14 5. Frånsett ett par redaktionella jämkningar motsvarar denna paragraf nu- varande 9 5.

15 &. Den sakliga motsvarigheten till bestämmelserna i förevarande paragraf återfinnes i.5 & lagen om finansiering av folkpensioneringen samt i 19 kap. 10 5 första stycket.

16 5. I denna paragraf har med viss redaktionell jämkning sammanförts be- stämmelser från nuvarande 10 5 andra stycket samt 11 5. De i nuvarande 10 5 tredje stycket intagna bestämmelserna har jämväl motsvarighet i för- slaget, se 10 å och 11 & fjärde stycket.

Redan i ett tidigare sammanhang har framhållits, att beredningens för- slag i princip skall träda i kraft den 1 januari 1966. Särskilda bestämmelser blir emellertid erforderliga under en övergångstid. Med övergångstiden sam- manhängande problem behandlas i avdelning VII.

Utöver de förut angivna ändringarna i lagen om allmän försäkring förut- sätter ett genomförande av beredningens förslag jämkningar jämväl i ett antal andra författningar. Förslag till sådana följdändringar har fogats till betänkandet.

E,|| man»?

hg r...-|||

| '||";

|— ” J..-!" J || 1'_ ' Wii |. .. ||| ||| |

| | '|||__|. ( ('Mina lilla;

. . ._ . |, . r. || .| . ||- ||. .' . "|"||| "' ' . .| ..'|'...||||.| |||- |||. _ . : ' - | ' _ . . .. . |' |_ '..| ' I' ”'I " ' | || || | ' |, | _ J |.||| _ || . . ||'|||—'|'|| |||-|. w' _ | ' — || |||| |—.. | .* | .|._ ||... _'v.'|.|*'l -.J.|' . "J *. '. " ' | | " ' ' ”'”-***” " ' | , ' || |'.' ,|'l ' . | | _ -* |, '._|' | ':.1'214'L . || '|.— '||. - ||,- ll 'IIH l .. .. .. || . ._ ' ”|" _ ||| "h". ml.||".1 M... Hav-" ["låt -'-'|k . |'|

'! ..."|,l."

.it." |a;||..-||||1 t...-| li || .|.| | u

_..h'ujq ru (' n .|

11.11an |." uf. _.- i 19 1...|-

AVDELNING IV

DEN DIREKTA BESKATTNINGENS UTFORMNING

KAPITEL 18

Inledning

Tidigare har omnämnts föreskriften i direktiven för skatteberedningen att ett reformerat skatte- och avgiftssystem skall tillföra statsverket samma sammanlagda inkomst som det nuvarande systemet. Därvid har även angivits hur beredningen uppfattat denna föreskrift och konsekvenserna därav. Be— räkningar har gjorts, i första hand med sikte på år 1970 då det föreslagna nya systemet avses skola ha fullt ut trätt i tillämpning, av vad gällande skatteregler då skulle ha avkastat, varefter de förordade nya bestämmelser- na avvägts så att en motsvarande avkastning sagda år uppnås. För över- gångsåren fram till år 1970 har likartade kalkyler gjorts och ikraftträdande- bestämmelserna har utformats med beaktande bland annat härav; hithöran— de problematik behandlas i ett senare sammanhang.

Med avkastningskravet år 1970 sålunda fastlagt har beredningen träffat. såsom förut ock redovisats, sin avvägning mellan vad som skall uttas i form av direkt skatt, indirekt skatt och avgifter till socialförsäkringen. Detta har givetvis skett under beaktande av hur reglerna inom de särskilda områdena har kunnat utformas och hur verkningarna därav skulle bli för medborgare i olika inkomst- och försörjningslägen. Avvägningen innebär, såvitt nu är i fråga, att den statliga inkomstbeskattningen av fysiska personer skall år 1970 tillföra statsverket i runt tal 7 700 miljoner kr.

På skattesystemutredningen har därefter ankommit att i detalj utforma förslag till regler för den statliga inkomstbeskattningen av fysiska personer och att i anslutning därtill aktualisera de samtidiga ändringar som bör ske i avseende å den kommunala inkomstbeskattningen. Övervägandena och för- slagen i dessa hänseenden redovisas i detta avsnitt.

Först må emellertid framhållas, att när inom skatteberedningen den av- vägning skett, som innebär en ökning av den indirekta beskattningen och av avgiftsfinansieringen inom socialförsäkringen samt å andra sidan en sänk- ning av inkomstskatten för fysiska personer, har såsom därvid redovi- sats — en värdering skett av den tyngd, varmed olika synpunkter, krav och önskemål gjort sig gällande vid utformningen i stort av ett ändrat skatte- system. I den mån beskattningen anses böra fylla en inkomstomfördelande funktion får detta sålunda i huvudsak ske inom ramen för en direkt beskatt— ning av det omfång, som följer av nyssnämnda avvägning. Det hänsynstagan— de till den direkta beskattningens inverkan i avseende å sådant som sparande,

kapitalbildning, intresse av ökade arbetsinsatser osv., som kan ifrågakomma, får likaledes ske inom ramen för en inkomstbeskattning av det angivna 0111- fånget. Önskemålet att nya regler skall försvåra eller minska intresset för skatteflykt och skattefusk torde huvudsakligen ha verkat i riktning mot höjd indirekt skatt och ökad avgiftsfinansiering inom socialförsäkringen samt en samtidig sänkning av den direkta skatten, med vilken företeelser av antydd art är i särskild mån förknippade. Genomföres vad härutinnan föreslås, kanske någon gynnsam marginell effekt kan förväntas; längre gående åt- gärder, dvs. ytterligare reducering av den direkta skatten, har inte kunnat förenas med andra hänsynstaganden.

I den betydelsefulla och för det fortsatta arbetet avgörande frågan om den samlade skattebördans fördelning på de tre huvudelementen i systemet har beaktats alla omständigheter av väsentlig innebörd. En ökad indirekt be- skattning vid sidan av på visst sätt konstruerade avgifter till socialförsäk- ringen och en kvarstående inkomstskatt av ifrågasatt storleksordning har sålunda ansetts ge förutsättningar för en önskad skattefördelning olika in- komsttagare och inkomsttagargrupper emellan. I nu förevarande samman- hang, där uppgiften är att i detalj fastlägga reglerna för inkomstbeskatt— ningen, blir fråga om att fullfölja de grundläggande tankegångarna.

KAPITEL 19

Huvuddragen av gällande bestämmelser

Statlig inkomstskatt

Såsom grundläggande princip för uppbyggnaden av den statliga inkomst- beskattningen har städse gällt att skatten skall beräknas under hänsyns- tagande till förmågan att utge skatt. Som mätare på denna förmåga skulle kunnat ifrågakomma att använda den skattskyldiges samlade inkomst. Det har emellertid ansetts, att skatteförmågan inte borde ställas i direkt relation härtill. Den lägsta delen av inkomsten har nämligen ansetts inte representera någon skatteförmåga. Å andra sidan har man i svensk skattepolitik utgått från att de övre delarna av en högre inkomst är bärkraftigare än de lägre, varför skatten gjorts progressiv. Vidare tas viss hänsyn till inkomsttagarens personliga förhållanden. Sålunda anses i vissa fall en person med en viss inkomst inte ha samma skatteförmåga som en annan person med lika hög inkomst.

Reglerna om den statliga inkomstbeskattningen har upptagits i förord— ningen den 26 juli 1947 om statlig inkomstskatt. Denna förordning hänvisar emellertid i åtskilliga hänseenden till kommunalskattelagen den 28 sep- tember 1928.

Skatt utgår för inkomst av jordbruksfastighet, annan fastighet, rörelse, tjänst, tillfällig förvärvsverksamhet och kapital. Vart och ett av dessa in- komstslag — utom tjänst kan omfatta flera förvärvskällor. Driver exem- pelvis cn skattskyldig två självständiga rörelser, föreligger två förvärvs- källor. Inkomsten av varje förvärvskälla uppskattas för sig.

Principen för inkomstberäkningen är, att från intäkterna i en förvärvs— källa får avdras alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande dock att såsom beträffande egnahems- fastigheter en schablonmässig inkomstberäkning sker i vissa fall.

Enligt uttryckliga stadganden är vissa intäkter undantagna från skatte- plikt och vissa kostnader icke avdragsgilla.

Någon definition av inkomstbegreppet finns inte utan för varje inkomst- slag anges -— dock inte uttömmande utan mera som exempel _ vad som är skattepliktig intäkt och vilka kostnader, som får dras av.

Om skattskyldig haft intäkt av tjänst, anses han alltid ha haft avdrags- gilla utgifter till belopp av minst 100 kr. Överstiger summan av avdragsgilla

utgifter 100 kr., avrundas avdraget —— om det inte utgör helt hundratal kr. _— uppåt till närmast hundratal kr.

Skattskyldig, som haft intäkt av kapital av annat slag än intäkt av fastig- het i utlandet och av utomlands självständigt bedriven rörelse, äger, där bruttointäkterna överstiger de avdragsgilla kostnaderna, utöver avdrag för dessa åtnjuta extra avdrag med 400 kr. Har den skattskyldige under beskatt- ningsåret varit gift och levt tillsammans med andra maken, får avdrag för dem båda gemensamt åtnjutas med 800 kr. I intet fall får dock skattskyldig åtnjuta extra avdrag med högre belopp än som motsvarar skillnaden mellan bruttointäkterna och de avdragsgilla kostnaderna.

Summan av den skattskyldiges inkomster från olika förvärvskällor be— nämnes sammanräknad inkomst. Härifrån får avdragas underskott å för- värvskälla. Återstoden utgör den skattskyldiges sammanräknade netto- inkomst. Från denna får ytterligare avdrag göras. Hit hör sådant som avdrag för kommunala utskylder, gift kvinna _ i vissa fall även annan tillkom— mande förvärvsavdrag, avdrag för försäkringsavgifter samt avdrag för periodiskt understöd. Avdraget för försäkringsavgifter är uppdelat i två de- lar. Den ena avser sjuk-, olycksfalls- och kapitalförsäkringspremier och är begränsad till högst 500 kr. för makar och 250 kr. för ensamstående. Den andra delen avser den obligatoriska sjukförsäkringsavgiften. Utgår ingen sådan avgift eller är den lägre än 300 kr. för makar respektive 150 kr. för en- samstående, skall likväl avdrag medges med sagda belopp. Även premier för pensionsförsäkriug är avdragsgilla.

Vad som återstår efter nu angivna s. k. allmänna avdrag utgör den skatt— skyldiges taxerade inkomst. Från denna inkomst äger skattskyldig, som varit bosatt i riket under hela beskattningsåret, åtnjuta ortsavdrag med 2 250 kr., om han är ensamstående, och med 4 500 kr., om han är gift. En— samstående med barn äger dock rätt till samma avdrag som gift. Under vissa förhållanden kan vid sidan av ortsavdrag medges ett extra avdrag för nedsatt skatteförmåga.

Återstående belopp utfört i hela hundratal kr. — i förekommande fall sker avrundning neråt utgör den skattskyldiges beskattningsbara inkomst. Denna ligger till grund för skatteberäkningen.

Skatten utgår med viss procent av ett grundbelopp. Detta beräknas med ledning av endera av två skatteskalor, den för gifta eller den för ogifta. För ett relativt brett bottenskikt är skatten proportionell. Först vid en årsinkomst av ungefär 20 000 kr. för gifta och 10 000 kr. för ensamstående börjar skat- ten bli progressiv. För gift skattskyldig med en årsinkomst av högst ca 24 500 kr. blir skatten två gånger det belopp, som uttas av en ensamstående vars beskattningsbara inkomst är hälften så stor som den giftes; detta inne- bär att den s. k. tudelningsprincipen tillämpas.

Har äkta makar, som under beskattningsåret levt tillsammans, båda haft

inkomst, beräknas skatten för dem å summan av deras beskattningsbara inkomster.

För varje år beslutas med vilken procent av grundbeloppet, som skatten skall utgå. Uttas mer än 100 procent får likväl inte den å någon del av den beskattningsbara inkomsten belöpande statsskatten uppgå till högre belopp än som motsvarar 65 procent av denna inkomstdel. F. 11. uttas 100 procent av grundbeloppet.

Kommunal inkomstskatt

Den allmänna kommunalskatten utgår såsom kommunal inkomstskatt och är en repartitionsskatt. Kommunens icke på annat. sätt täckta utgifter för— delas mellan kommunens skattskyldiga i förhållande till det antal skatte- kronor och skatteören, som påföres en var skattskyldig enligt i kommunal- skattelagen fastställda grunder. Skatten är således i motsats till den statliga inkomstskatten proportionell mot den beskattningsbara inkomsten.

Den kommunala inkomstskatten beräknas på grundval av inkomst och av garantibelopp för fastighet. Såsom underlag för skatten påföres skattskyl— dig ett skatteöre för varje krona beskattningsbar inkomst. Denna fastställes efter i huvudsak samma grunder, som gäller vid bestämmande av till statlig inkomstskatt beskattningsbar inkomst. Som skattepliktig inkomst för en fastighetsägare upptas emellertid det högsta av fastighetens avkastning och det s. k. garantibeloppet för fastigheten. Detta beräknas till 2 1/2 procent av fastighetens taxeringsvärde året näst före taxeringsåret. En annan olikhet gentemot den inkomstberäkning, som ligger till grund för den statliga in- komstskatten, är att avdrag för kommunalutskylder icke medges (ej heller får statlig inkomst- eller förmögenhetsskatt avdras).

Den kommunala utdebiteringen för visst är bestämmes av kommunen un- der hösten nästföregående år med ledning av senaste uppgifter om antalet skattekronor i kommunen. Staten, som ombesörjer uppbörden av skatt, för- skotterar kommunen dess beräknade inkomst; exakt avräkning sker senare.

I syfte att i vissa fall begränsa skatteuttaget hos fysisk—a personer har införts en särskild spärregel, den s. k. SO-procentregeln. En förutsättning för spärregelns tillämpning är, att den skattskyldige på grund av taxering för visst taxeringsår påförts statlig inkomstskatt och förmögenhetsskatt samt allmän kommunalskatt, landstingsmedel och tingshusmedel med belopp, Som sammanlagt överstiger 80 procent av den för honom samma år enligt förordningen om statlig inkomstskatt taxerade inkomsten ökad med det be- lopp, varmed avdrag för allmänna skatter må ha medgivits. Uppfylles detta villkor ncdsättes den statliga inkomstskatten och den statliga förmögenhets- skatten så mycket, att återstoden kommer att motsvara 80 procent av an- givna underlag. Den statliga förmögenhetsskatten får dock inte nedbringas

till lägre belopp än som motsvarar den skatt, som skulle ha utgått å 50 pro- cent av den skattepliktiga förmögenheten. Räcker inte den sålunda med- givna nedsättningen till för att nedbringa skatterna till 80 procent av inkoms- ten, skall återstoden erläggas, oaktat skatten överstiger 80 procent.

Inkomstbeskattningens storlek i olika inkomstlägen

I tabell 33 lämnas uppgifter om hur inkomstskatterna drabbar skattskyldiga i olika inkomstlägen. Beloppen är uträknade för anställda. För företagare och pensionärer uppstår vissa skiljaktigheter sammanhängande med varia- tioner i skyldigheten att utge socialförsäkringsavgifter och den inverkan på beskattningsunderlaget, som följer av att berörda avgifter är avdragsgilla. Den kommunala utdebiteringen har antagits vara 16 kr. 50 öre.

Tab. 33. Statlig och kommunal inkomstskatt samt total inkomstskatt i kronor

Ensamstående Gift man varvs hustru saknar inkomst Årsinkomst - Statlig Kommunal Total Statlig in- 1332)??? mil—gåsh- inkomstskatt inkomstskatt inkomstskatt komstskatt skatt skatt 1 2 3 4 5 6 7 6 000 271 534 805 70 139 209 8 000 431 853 1 284 231 457 688 10 000 592 1 170 1 762 393 777 1 170 12 000 902 1 483 2 385 552 1 091 1 643 15 000 1 430 1 960 3 390 794 1 567 2 361 18 000 2 046 2 433 4 479 1 033 2 041 3 074 20 000 2 541 2 762 5 303 1 200 2 371 3 571 25 000 3 917 3 582 7 499 2 045 3 193 5 238 30 000 5 537 4 407 9 944 3 325 4 018 7 343 40 000 8 987 6 057 15 044 6 498 5 668 12 166 50 000 12 744 7 707 20 451 10 023 7 318 17 341 60 000 16 796 9 357 26 153 13 882 8 968 22 850 80 000 25 182 12 657 37 839 22 023 12 268 34 291 100 000 34 200 15 957 50 157 31 041 15 568 46 609

K A P I T E L 20 Skattefritt minimum

Gällande bestämmelser m. m.

Ortsavdrag (grundavdrag)

Vid taxering till statlig och kommunal inkomstskatt medges ortsavdrag med 4 500 kr. för gifta och 2 250 kr. för ensamstående.

Med gift skattskyldig avses skattskyldig, som under beskattningsåret varit gift och levt tillsammans med andra maken. Till denna kategori hänföres även gift skattskyldig, som under beskattningsåret inte levt tillsammans med andra maken, och ogift skattskyldig (varmed jämställes änka, änkling eller frånskild) under förutsättning i båda fallen att vederbörande haft hemma— varande barn under 18 år. Med gift person likställes vidare skattskyldig, som lever tillsammans med annan person utan att vara gift med denne, om de båda tidigare varit förenade i äktenskap eller gemensamt har eller har haft barn. . :

Har äkta makar, som under beskattningsåret levt tillsammans, envar taxe— rats för inkomst, delas avdraget lika mellan dem, dock att den ena maken tillgodoräknas avdrag, som den andra maken ej kan utnyttja.

För att ortsavdrag skall medges till fullo erfordras, att den skattskyldige varit bosatt här i riket under hela beskattningsåret och icke varit skyldig erlägga sjömansskatt. Om han varit bosatt här allenast under en del av be- skattningsåret, medges avdrag med en tolftedel av respektive avdragsbelopp för varje kalendermånad eller del därav, varunder han varit här i riket bo— satt. Har den skattskyldige inte varit bosatt här i riket under någon del av beskattningsåret, föreligger ej rätt till ortsavdrag. Har den skattskyldige under beskattningsåret varit skyldig erlägga sjömansskatt, minskas avdraget med en tolftedel för varje kalendermånad, för vilken sådan skatt erlagts.

I fråga om den kommunala beskattningen gäller att avdraget medges å den i hemortskommunen taxerade'inkomsten. Kan kommunalt ortsavdrag helt eller delvis inte utnyttjas i nämnda kommun och har taxerad inkomst på— förts den skattskyldige i annan kommun, skall emellertid bristen avräknas från sistnämnda inkomst.

Avdrag på grund av nedsatt skatteförmåga Vid sidan av ortsavdrag kan skattskyldig medges särskilt avdrag för nedsatt skatteförmåga.

Avdraget kan beviljas, om vederbörandes skatteförmåga under beskatt— ningsåret varit väsentligen nedsatt till följd av långvarig sjukdom eller vissa andra omständigheter. Avdragsrätt föreligger vidare, om skattskyldigs in— komst, efter avdrag av därå belöpande skatt, på grund av bl. a. nedsatt arbetsförmåga, understigit existensminimum. För folkpensionärer gäller sär— skilda regler i detta hänseende.

Efter beslut vid 1964 års riksdag är avdraget i de båda fallen maximerat till 4 500 kr. I de fall, där avdraget medges på grund av att inkomsten lin- derstigit existensminimum, må dock avdraget för barnfamiljer uppräknas med högst 1 000 kr. för varje barn.

Genom bestämmelser i uppbördsförordningen kan sådana omständigheter, som må föranleda avdrag på den grunden, att den skattskyldiges inkomst understigit existensminimum, beaktas redan vid uttagandet av preliminär skatt. Centrala uppbördsnämnden har att, till ledning för de lokala skatte— myndigheterna, fastställa normalbelopp för existensminimum.

Hänsynstagande till existensminimum vid utmätning och införsel Enligt utsökningslagen skall vid utmätning av förfallen lön m. m. undan- tagas vad som erfordras till nödigt underhåll åt gäldenären, hans make och oförsörjda barn till nästa förfallodag. Jämlikt införsellagen skall vid in— försel vederbörande förbehållas visst belopp, motsvarande vad han kan an— ses behöva till underhåll för sig själv, make och oförsörjda barn.

Vid bedömande av vad som sålunda skall undantas tillämpar indrivnings- verket i Stockholms stad enligt vad som upplysts — såväl vid utmåtning som införsel följande normalbelopp för år.

Ensamstående .......................................... 5 160 kr. Sammanlevande makar .................................... 7 200 » Tillägg för varje barn .................................... 840 »

Jämkning kan ske av normalbeloppen såväl uppåt som nedåt, exempelvis med hänsyn till den faktiska hyreskostnaden. '

I detta sammanhang bör observeras att nu ifrågavarande normalbelopp avser bruttobelopp av lön m. m. Ortsavdragen däremot och i förekomman- de fall avdrag för nedsatt skatteförmåga sker från den skattskyldiges taxerade inkomst. Dessa förhållanden bör hållas i minnet vid de jämförelser, som senare göres mellan normalbeloppen och ortsavdragen.

Vissa normer inom socialvärden

Enligt lagen om socialhjälp äger den, som på grund av ålderdom, sj ukdom, lyte eller eljest bristande kropps- eller själskrafter inte kan försörja sig genom arbete eller som av hälsoskäl bör helt eller delvis avhålla sig från arbete, i den mån han själv saknar medel och hans behov inte tillgodoses på

annat sätt, erhålla socialhjälp till sitt livsuppehålle och till den värd, som finnes erforderlig.

Sociala nämnderna i Stockholm räknar, enligt lämnade uppgifter, sedan november 1962 med följande normalbelopp per år för nedan angivna kate- gorier:

ensamstående utan barn . . . . .................... 3 120 kr » nle 1 >> ........................ . . 4 200 » » >> 2 >> ............................ 5 040 » » >> 3 >> ............................ 5 760 » makar utan barn .................................. 4 740 » » med 1 >> .................................. 5 700 >> >> >> 2 >> .............................. 6 540 >> .................................. 7 260 >> >> »3 »

Historik . Sedan länge har skattelagstiftningen innehållit bestämmelser om att visst belopp av den skattskyldiges inkomst skall undantas från beskattning. Grun- den härför har varit, att den inkomst, som kunde sägas motsvara existens- minimum, ansetts sakna skattekraft och detta oavsett hela inkomsten-s-stor- lek. Man bestämde därför belopp, ortsavdrag, som i princip skulle motsvara den skattskyldiges existensminimum med hänsyn till bl. a. levnadskostna— derna å boningsorten och den skattskyldiges försörj ningsbörda. Hänsyn togs endast till oundgängligen nödvändiga utgifter såsom för föda, kläder, bo- stad, bränsle, lyse, bohag, tvätt och sjukvård.

Enligt 1.928 års lagstiftning bestod ortsavdragen av grundavdrag och fa- miljeavdrag. Ortsavdragen var differentierade efter fem ortsgrupper. Fa— miljeavdrag åtnjöts för hustru, med vilken den skattskyldige under be- skattningsåret levt tillsammans, och för hemmavarande eller av den skatt- skyldige helt eller delvis underhållet barn under 16 år, som inte haft minst 450 kr. inkomst. Genom den så kallade bankningen åstadkoms en mjukare övergång från skattefrihet till skatteplikt. De statliga avdragen var dubbelt så stora som de kommunala. I högsta dyrort utgjorde vid statstaxeringen grundavdraget 1 000 kr. och familjeavdraget 400 kr. Ortsavdragen för barn- lösa makar uppgick således till 1 400 kr. Genom bankningen kunde därut- över högst 700 kr. undantas från beskattning.

Genom 1938 års reform genomfördes vid statsbeskattningen en förändrad avvägning av skattebördan mellan ensamstående skattskyldiga samt skatt— skyldiga med familj av olika storlek. För ensamstående införde man ett system med fallande ortsavdrag. Allt efter inkomstens stegring minskade avdraget kontinuerligt, så att det helt upphörde i mellersta ortsgruppen vid taxerade belopp å 14 600 kr. För andra skattskyldiga än ensamstående be- stämdes för den högsta ortsgruppen såväl grundavdraget som familjeavdra— get för hustru till 760 kr. samt familjeavdraget för vartdera av de två första

Genom beslut av 1947 års riksdag rörande statsbeskattningen ersattes familjeavdragen för barn med skattefria allmänna barnbidrag. Med slopan- de av uppdelningen i grundavdrag och familjeavdrag samt av bankningen bestämdes ortsavdragen för makar till belopp mellan 2 500 kr. och 3 000 kr., beroende på vilken ortsgrupp den skattskyldige tillhörde. Beloppen hade föreslagits av 1945 års statsskatteberedning och motiverats bl. a. med att levnadskostnaderna stigit avsevärt sedan 1938. Vidare hade beredningen på- pekat den indirekta beskattningens betydelse för inkomsttagare med mindre inkomster och funnit, att skattebefrielse eller Skattelättnad i skälig utsträck- ning borde med hänsyn härtill medgivas vid den statliga inkomstbeskatt- ningen. För ensamstående bibehölls systemet med fallande ortsavdrag.

År 1950 vidtogs ändringar av reglerna för den kommunala beskattningen, varigenom ortsavdragen konstruerades efter i stort sett samma linjer, som gällde vid statsbeskattningen. Något system med fallande ortsavdrag för en- samstående infördes dock ej. Ortsavdragen för gifta bestämdes för de olika ortsgrupperna tillbelopp mellan 1 680 och 2 000 kr. Relationen mellan de statliga och de kommunala ortsavdragen för gifta blev således 3: 2. För en- samstående bestämdes avdraget i den högsta ortsgruppen till 1 400 kr.

De statliga ortsavdragen behandlades därefter av 1949 års skatteutredning i dess är 1951 avlämnade betänkande. I fråga om de ensamståendes orts- avdrag anförde utredningen, att även om reduceringen av avdragen motive- rats såsom en avvägningsåtgärd, varigenom man velat tillförsäkra familje- försörjarna en viss förmånsställning vid beskattningen, kunde denna sär— skilda konstruktion med bortfallande ortsavdrag lika väl ses som en skärp- ning i de ensamståendes beskattning, en >>ungkarlsskat-t». Vid valet mellan att uttaga en sådan skatt genom reducering av ortsavdragen eller genom en särskild skatteskala för ensamstående syntes enligt utredningen den senare metoden innebära en mera naturlig lösning än den förra. Därest en särskild »ungkarlsskatt» skulle bibehållas, föreslog utredningen, att den lades in i en skatteskala, som skulle begagnas för denna kategori skattskyldiga. Orts- avdragen föreslogs bli fasta och variera mellan 1 680 och 2 000 kr. alltefter dyrort.

För äkta makar föreslog utredningen, att ortsavdragen bestämdes till be— lopp mellan 3 360 kr. och 4 000 kr. Avdraget skulle härigenom bli dubbelt så stort som för ensamstående.

De av skatteutredningen föreslagna ortsavdragen infördes genom beslut av 1952 års riksdag.

År 1957 höjdes de kommunala ortsavdragen till samma belopp som de statliga.

I proposition till 1961 års höstriksdag föreslogs att dyrortsgraderingen av ortsavdragen skulle helt avskaffas (genom tidigare beslut hade antalet orts- grupper reducerats till tre) samt att ortsavdragen skulle höjas till 4 500 kr.

för gifta och 2 250 kr. för ensamstående vid såväl den statliga som den kom- munala beskattningen. Som skäl för höjningen åberopade departements- chefen, att inkomst- och prisutvecklingen sedan 1957, då de kommunala orts- avdragen fastställdes, lett till en relativ minskning av avdragen och att ett återställande av deras realvärde framstod som angeläget, särskilt för att lindra beskattningen i de lägsta inkomstskikten. Genom den föreslagna upp- räkningen skulle avdragen indexmässigt bibehålla sitt värde från senaste höjningen den 1 januari 1958 och dessutom höjas något därutöver. Departe- mentschefen anförde, att skäl i och för sig kunde åberopas för ytterligare höjning av ortsavdragen, men att frågan syntes böra anstå i avbidan på resultatet av allmänna skatteberedningens arbete.

I sitt i anledning av propositionen avlämnade betänkande förklarade be- villningsutskottet, att det i och för sig inte ville bestrida, att skäl kunde åbe- ropas för en höj ning utöver den i propositionen föreslagna. Av samhällseko- nomiska skäl var det emellertid inte möjligt att i rådande konjunkturläge vidga ramen för skattesänkningen allt för mycket. En ytterligare höjning av ortsavdragen skulle göra det erforderligt att i stället vidtaga inskränkningar i andra avseenden. De åtgärder på den direkta beskattningens område, som _— utöver höjningen av ortsavdragen _— föreslagits, bedömde utskottet vara mer angelägna än en ytterligare höj ning av ortsavdragen.

Riksdagen godtog vad i propositionen föreslagits.

Ortsavdragen har varit föremål för flera motioner vid 1963 års riksdag. Bland annat har som en aktuell målsättning angivits en höjning av avdragen till 6 000 kr. för gifta och 3 000 kr. för ensamstående.

Utredningen Frågan om ett skattefritt bottenbelopp vid inkomstbeskattningen har städse bedömts såsom ett betydelsefullt moment i denna beskattnings utformning. Detta är givetvis att se mot bakgrunden av att en person med mindre inkomst kan avstå ringa eller intet härav i skatt.

I vårt land har kravet på att lägre inkomster skall vara fria från eller få en reducerad skatt i förhållande till vad som eljest ifrågakommit traditionellt lösts genom att man vid inkomstberäkningen medgivit ett särskilt avdrag, i gällande lagstiftning benämnt ortsavdrag men av utredningen —— sedan detta avdrags differentiering med hänsyn till dyrortsgrupper numera avskaffats _ i dess förslag kallat grundavdrag. Det nuvarande avdraget är så konstrue- rat att det tillföres alla inkomsttagare oavsett inkomstläge.

Andra metoder för tillgodoseende av kravet på att lägre inkomsttagare får den avsedda skattebefrielsen eller skattereduktionen är tänkbara och i det svenska skattesystemet har tidigare förekommit en delvis annan ordning.

En metod är att vid inkomstberäkningen medge ett avdrag som reduceras med stigande inkomst och som i ett visst läge helt bortfaller (fallande av- drag). På detta sätt var ortsavdraget vid statsbeskattningen för ensamståen-

de konstruerat i ett tidigare skede. Som skäl för en sådan ordning kan givet- vis anges att behovet av ett skattefritt bottenbelopp är större för en lägre än en högre inkomsttagare och att i något visst läge behov överhuvud inte längre kan anses föreligga att garantera vederbörande en skattefri botteninkomst. Ett sålunda konstruerat avdrag skulle med andra ord uteslutande vara ett led i skattebördans fördelning med avståndstagande från det längre gående syftet att i alla lägen lämna viss inkomstdel utanför underlaget för skatte— beräkningen.

Enligt utredningens mening är från synpunkten att ernå den önskade för- delningen av skattebördan i huvudsak likgiltigt om man tillämpar metoden med fasta eller fallande avdrag, åtminstone såvitt gäller den statliga inkomst- skatten. Det föreligger nämligen ett direkt samband mellan grundavdragens konstruktion och storlek, å ena sidan, samt graden av progressivitet i skatte- skalorna, å andra sidan. Medges endast lägre inkomsttagare ett (fallande) avdrag, måste detta påverka skatteskalorna i progressivitetslindrande rikt- ning; i motsatt fall är en starkare progressivitet motiverad. Slutresultatet i avseende å skattebördans fördelning kan ungefärligen bli densamma.

Från dessa utgångspunkter blir alltså andra skäl avgörande. Ett betydel— sefullt sådant är det som föranledde 1949 års skatteutredning att föreslå och 1952 års riksdag att besluta avskaffandet av det då gällande avtrappade ortsavdraget för ensamstående och samtidigt införandet av en särskild skatteskala för ogifta: rationellare möjligheter tillskapades för att differen- tiera skatteuttaget mellan gifta och ensamstående på önskat sätt. Ett annat skäl är uppenbarligen det inte minst för de enskilda inkomsttagarna mer svåröverskådliga läge, som uppkommer om man i förhållande till nuläget än ytterligare komplicerar grunderna för skatteuträknandet.

Härtill kommer att anordningen med fallande avdrag möter invändningar vid den kommunala beskattningen. Frånsett att denna beskattning skulle inom vissa gränser bli progressiv kan konstateras att en på ifrågasatt sätt beskuren avdragsrätt innebär en ökning av antalet skattekronor och skatteören i kommunen och medför följaktligen en lägre utdebiteringssats än som eljest ifrågakommit. Detta är självfallet relativt förmånligare för de större inkomsttagarna liksom för de juridiska personerna. Ett tillrättaläg- gande härav kan inte ske på samma sätt som vid den statliga inkomstbeskatt— ningen, vilket torde framgå bl. a. av det förhållandet att man under den tid, då fallande avdrag för ensamstående gällde vid ”statsbeskattningen, sam— tidigt tillämpade fasta avdrag vid kommunalbeskattningen. Det skulle vara en från skilda synpunkter mycket litet önskvärd utveckling 0111 olika av- dragsregler skulle gälla vid den statliga och den kommunala beskattningen.

Utredningen ställer sig följaktligen avvisande till tanken på fallande grundavdrag.

Ett annat alternativ till fasta grundavdrag är att såsom sker i Norge —— reducera den uträknade skatten med särskilt fastställt belopp. Detta kan

bestämma—s utan "avseende å den skattskyldiges inkomst men också ställas i förhållande till denna.

Metoden att reducera den uträknade skatten med särskilt belopp torde —— vad gäller den statliga inkomstskatten ge ungefärligen samma möjlig— heter att ernå den åsyftade skattebelastningen som systemet med fasta grundavdrag vid inkomstberäkningen och en med hänsyn härtill avvägd progression. Väljes ordningen med fast skatteavdrag, vilket från prakt-iska synpunkter torde vara det minst olägliga, erhåller lägre inkomsttagare av— sedd skattebefrielse eller skattelindring; motsvarande effekt uppnås givet— vis även om avdraget utmätes efter en i förhållande till inkomsten stigande eller fallande skala. För högre inkomsttagare får gälla en skatteskala, ut- mätt med hänsyn till avdragets konstruktion, därvid det högre skatteuttagets inslag av progressivitet är att återföra på skatteavdraget eller skatteskalan eller på bådadera.

Nackdelen med anordningen ligger till en början däri, att systemet blir mer svåröverskådligt och administrativt olägligt än det f. n. gällande. En måhända väsentligare invändning är att en anordning av detta slag icke väl faller in i den kommunala beskattningen, där av skilda skäl fasta grund- avdrag är att föredra. Att åter använda olika metoder vid stats- och kommu- naltaxeringarna skulle vara förenat med uppenbar olägenhet och helt stri- da mot den utveckling i riktning mot en enhetlig taxering, som i olika lag- stviftningssammanhang eftersträvats och som även för framtiden måste stå som en målsättning.

Av anförda skäl ställer sig utredningen avvisande även till tanken att in- föra avdrag på skatten i stället för grundavdrag vid inkomstberäkningen. Ordningen med fasta grundavdrag bör även för framtiden bibehållas.

Innan utredningen övergår att redovisa sina ändringsförslag i avseende å grundavdragen, torde vara lämpligt att mer allmänt ange utredningens syn— punkter på innebörden av dylika avdrag. I debatten kring dessa avdrag åter- kommer ofta missuppfattningar, som bör tillrättaläggas.

Såsom framgår av vad förut anförts kan ett fast avdrag sägas innebära att för varje inkomsttagare oavsett dennes inkomstläge bortses vid själva skatteberäkningen från den första delen av inkomsten. När man valt denna ordning har syftet i första hand varit att befria lägre inkomsttagare från skatt eller att för dem lindra skatten. Den omständigheten att även större inkomsttagare, huvudsakligen av skäl som ovan berörts, tillföres samma fasta avdrag innefattar för dem inte någon förmån, enär progressiviteten i beskattningen utmätts under beaktande av bl. a. grundavdraget. Det kan t. 0. m. göras gällande att förekomsten av grundavdrag närmast är en olägen- het för större inkomsttagare vid det förhållandet att marginalskatten ökar för dem mer och snabbare än som eljest skulle skett.

Det ligger i sakens natur, att om i ett i övrigt oförändrat regelsystem

grundavdragen utan vidare avskaffades detta skulle medföra ett i kronor räknat större skatteuttag hos högre inkomsttagare än hos lägre. Detta för- hållande berättigar emellertid uppenbarligen inte till påståendet att grund- avdraget gynnar de högre inkomsttagarna utan påvisar allenast sambandet mellan av varandra avhängiga regler inom systemet. En ändring på en punkt nödvändiggör en omprövning på en annan punkt, om man vill ha en oför— ändrad relativ belastning. Om åter syftet skulle vara att skärpa högre in- komsttagares skatt, är det skatteskalan som bör överses.

Förhållandet mellan grundavdrag och skattebelastning belyses enklast med hänvisning till det kommunala skatteområdet. Förefintligheten, liksom varje höjning, av grundavdraget framtvingar en häremot svarande höjning av utdebiteringen, varav följ er en skärpt beskattning av högre inkomsttagare och av juridiska personer.

Men läget är i princip inte annorlunda beträffande statsbeskattningen. Sammanhangen kompliceras dock något därav att det skattebortfall, som följer av ett höjt grundavdrag, kan kompenseras ej blott genom skärpt progression vid inkomstbeskattningen utan även genom praktiskt taget vil- ken annan åtgärd som helst, som för staten medför ökade intäkter eller mins- kade utgifter. Om emellertid läget är att statens utgiftsbehov skall anses så- som något givet och om man under beaktande av olika inverkande omstän- digheter nått en uppfattning om den önskvärda graden av indirekt skatt och omfånget av avgifter till socialförsäkringen är bara att konstatera att ett givet belopp skall inflyta i form av inkomstskatt och att i följd härav ett skattebortfall genom grundavdrag, eller höjda sådana, måste kompenseras genom progressiviteten i beskattningen, såvida man inte vill eftersätta andra reformer inom inkomstskattesystemet. .

Utredningen övergår härefter till att behandla frågan om till vilka belopp grundavdragen bör bestämmas.

Vid bedömningen av om gällande avdrag är att anse som tillräckliga kan till en början vara av intresse att göra en jämförelse med vissa f. 11. till- lämpade normer inom socialvården och vid utmätning eller införsel. Upp— gifter härom har lämnats i ett tidigare avsnitt och återges här i följande sammanställning.

Normalbelopp, som undantas Normalhelopp Hushållstyp Grundavdrag vid utmätning vid socialhjälp och införsel i i Stockholm Stockholm Ensamstående ....... 2 250 kr 5 160 kr 3 120 kr Äkta makar ......... 4 500 » 7 200 » 4 740 »

Uppgifterna utvisar, att ifrågavarande belopp inte oväsentligt överstiger gällande grundavdrag. Genom att vid sidan av grundavdrag medge avdrag

för väsentligen nedsatt skatteförmåga kan visserligen ernås att inkomst, som svarar mot ett mer realistiskt beräknat existensminimum, undantas från beskattning. Sådant extra avdrag kan dock endast ifrågakomma, när vissa särskilda, i författningarna angivna omständigheter föreligger.

En annan utgångspunkt för överväganden rörande grundavdragens be- lopp är att med ledning av konsumentprisindex undersöka, hur stora avdra- gen bör vara för att ha samma realvärde som vid en viss längre tillbaka lig- gande tidpunkt.

Proposition med förslag till de nu gällande avdragen framlades i oktober 1961. Från nämnda månad till november 1963 har index stigit från 163 till 177. Om man vill höja avdragen med hänsyn till denna indexstegring, blir beloppet för gifta 4 880 kr. och för ensamstående 2 440 kr.

År 1957 fastställdes de kommunala avdragen i högsta ortsgruppen till samma belopp som de statliga eller till 4 000 kr. för makar och 2 000 kr. för ensamstående. En uppräkning med hänsyn till indexhöj ningen från nämnda tidpunkt ger ävenledes beloppen 4 880 kr. respektive 2 440 kr.

En justering från 1952, då de vid den statliga taxeringen medgivna avdra- gen i högsta ortsgrupp bestämdes till 4 000 kr. för makar och 2 000 kr. för ensamstående, ger beloppen 5 620 kr. och 2 810 kr.

Genom 1947 års skattebeslut fastställdes de statliga avdragen i högsta orts- gruppen till 3 000 kr. för makar. För en ensamstående blev avdraget högst 2 000 kr. En uppräkning av dessa belopp ger 5 650 kr. och 3 770 kr.

Den ovan gjorda jämförelsen med vissa normalbelopp och uppräkningarna med hänsyn till inträffade penningvårdeförändringar ger vid handen, att de i dag gällande avdragen & och för sig inte är tillfyllest. Detta konstaterande är emellertid inte ensamt utslagsgivande vid ett bedömande i dagens läge. Synpunkter av annan art gör sig även gällande.

Med den traditionellt gällande och av utredningen fortsättningsvis god— tagna metoden med fasta grundavdrag blir en självklar konsekvens av höjda sådana avdrag att ett betydande skatteunderlag, hänförligt till alla inkomst— tagare oavsett deras inkomstläge, faller bort. Ju mer grundavdragen höjs, desto högre nivå måste gälla för den progressiva skatteskalan resp. desto större återhållsamhet måste iakttas när det gäller barnbidrag, förvärvs— avdrag etc. Det må här nämnas, att om de år 1964 gällande reglerna skulle på så sätt ändras att grundavdragen höjdes med 500 kr. för gifta och med 250 kr. för ensamstående skarttebortfallet för staten nämnda år skulle bli ca 240 miljoner kr. En höjning med 1 000 kr. resp. 500 kr. motsvarar det dubbla skattebortfallet; en höjning med 1 500 kr. resp. 750 kr., innebärande en upp— räkning av ortsavdragen till 6 000 kr. resp. 3 000 kr., ger ett bortfall av 720 miljoner kr. Härtill kommer givetvis återverkningarna vid den kommu— nala beskattningen, då utredningen inte överväger att uppge de bestämda fördelar som är förenade med samma avdrag vid båda taxeringarna.

Vad nu anförts om den finansiella innebörden av höjda grundavdrag och

den omständigheten att höjningens omfattning framstår såsom en avväg- ningsfråga gör det angeläget att förutsättningslöst och utan bindning till tidigare fastställda belopp _- och vad dessa med hänsyn till penningvärde- förändringen skulle i dagens läge motsvara pröva grundavdragens skäliga omfattning.

Det må då omedelbart framhållas, att skilda omständigheter kan med— verka till ett i viss mån annat synsätt nu beträffande grundavdragen än ti— digare. Vad här åsyftas är den allmänna inkomstutvecklingen och genom— förda socialpolitiska målsättningar samt därutöver vad den numera till— gängliga utredningen rörande s. k. låga inkomsttagare utvisar.

I ett tidigare sammanhang har den redovisning lämnats för grupperingen på inkomstklasser samt utvecklingen härutinnan, varpå skatteberedningen bl. a. grundat sin inställning till omfattningen av den indirekta beskatt- ningen. Uppenbarligen är sagda redovisning av intresse jämväl när grund— avdragen prövas. Utredningen inskränker sig här till att hänvisa till kap. 6.

Vidare har i kap. 6 berörts omfattningen av de 5. k. transfereringarna och deras destination. Därvid har tillika påpekats, att åtskilliga av dessa bi- drag så är fallet med exempelvis enligt sjukförsäkringen utgående belopp, hyres- och bostadssubventionerna, barnbidragen och även annat stöd åt barnfamiljerna samt folkpensionerna i betydande omfattning _ utgör icke skattepliktig inkomst eller i varje fall inte beskattas, varför de som kom- mit i åtnjutande av dylika bidrag taxeras för lägre inkomst än som svarar mot deras försörjningsförutsättningar. Inkomststatistiken ger här med andra ord ej en rättvisande bild av levnadsstandarden. Det kan antagas, att den statistiskt inte åtkomliga högre nivå, som följer av berörda bidrags— verksamhet, framförallt avser låga eller lägre inkomsttagare.

Av särskilt intresse är vidare den numera tillgängliga utredningen angåen- de de låga inkomsttagarnas antal och sammansättning. Statistiska central- byrån har verkställt denna undersökning, som likaledes redovisats tidigare i detta betänkande —- se närmare under kap. 0. Här må följande nämnas.

År 1959 fanns i Sverige omkring 340 000 gifta par där mannen var i åld— rarna 17—66 år och vilka hade en gemensam deklarerad inkomst under 10 000 kr. Av dessa arbetade emellertid endast drygt hälften hela året. I ungefär en fjärdedel av äktenskapen var mannen över 60 år. Något över en tredjedel hade sin huvudsakliga inkomst från jordbruksfastighet eller rörel— se. Det visade sig vidare, att över 40 procent av de gifta paren hade skattefria inkomster, som svarade mot lägst en femtedel av totalvinkomsten. För över hälften av gifta par med gemensam deklarerad inkomst under 6 000 kr. ut- gj orde icke deklarerade inkomster minst 30 procent av den totala inkomsten.

Undersökningen utvisar vidare, att det samma år fanns ca 770 000 ej gifta personer i åldrarna 17——66 år med lägre deklarerad inkomst än 6 000 kr. Om man räknar bort de, som studerade, fullgjorde militärtjänstgöring eller av annan anledning ej arbetade på heltid hela året, kvarstår ca 245 000 per—

soner. Dessa var i regel unga personer. Drygt en tredjedel av samtliga ogifta i mindre inkomstlägen hade inkomst av undantagsförmån eller periodiskt understöd eller bidrag från annan person till försörjningen.

Det må här _ i anknytning till vad tidigare anförts om skattefria sociala förmåner tilläggas, att 1958 års levnadskostnadsundersökning utvisar att i inkomstklassen 0—--4 999 kr. summan av konsumtionsutgifter och skatter för samtliga yrkesgrupper utom pensionärer översteg beloppet 4 999 kr. För en grupp uppgick skillnaden till något mer än 3 000 kr. eller drygt 60 procent. Frågan om storleken av grundavdrag får alltså bedömas jämväl mot bak- grunden av vad nu återgivits. Och detta innebär i sina huvuddrag, att redan enligt inkomststatistiken antalet inkomsttagare med en inkomst som inte medger rimliga försörjningsmöjligheter starkt minskat och måste framdeles antagas ytterligare minska, att de som likväl enligt statistiken kvarstår bland dem som med hjälp av sin inkomst ej har skäliga försörjningsförutsättningar i många fall tillföres skattefria socialförmåner som inte oväsentligt förbätt- rar deras läge samt att bland de låga inkomsttagarna återfinns ett över- vägande antal värnpliktiga, studerande eller hemmavarande familjemedlem- mar med del- eller korttidsanställningar.

Sammanställes detta med vad förut konstaterats om skattebördans omfatt- ning och det ofrånkomliga i att en väsentlig del av denna bäres av de breda lagren av inkomsttagare kommer enligt utredningens mening frågan om grundavdragens storlek i ett i viss mån förändrat läge. Höjningar blir till fördel för en begränsad grupp av inkomsttagare bland vilka den övervägande delen —— deltidsanställda, personer som av olika skäl arbetat blott en del av året, hemmasöner och hemmadöttrar med tillfälligt arbete etc. har en helt annan skattekraft än deras inkomst ger uttryck för. Genom grund— avdragshöjningar sker en övervältring av skattebördan på människor i nor— mala inkomstlägen, varjämte utrymmet minskas för sådant som skattelätt- nader åt barnfamiljer. Å andra sidan kvarstår givetvis en inte helt obetydlig grupp av inkomsttagare med förhållandevis låga inkomster som också ger uttryck för deras reella försörjningsförutsättningar. Denna grupp kräver ett fortsatt beaktande, men perspektiven i denna avvägningsfråga har uppen- barligen undergått förskjutningar.

Den höjning av grundavdragen, vartill utredningen kommit efter en pröv- ning av alla på frågan inverkande omständigheter, innebär att dessa avdrag år 1970 skall uppgå till 6 000 kr. för gifta och 3 000 kr. för ensamstående. De belopp, vartill avdragen övergångsvis fram till nämnda är bör fastställas, behandlar utredningen i ett senare sammanhang.

Det framgår av vad förut anförts, att utredningen förutsätter samma grundavdrag vid den kommunala som den statliga taxeringen. Härigenom reduceras självfallet det kommunala skatteunderlaget och en höjning av utdebiteringen ifrågakommer. Hithörande problem behandlas tillsammans

med övriga på kommunalbeskattningen inverkande reformförslag nedan i ett särskilt avsnitt.

Det må här inskjutas, att utredningens förordande av olika grundavdrag för gifta och ensamstående bygger på förutsättningen att sambeskattningen bibehålles. Denna fråga behandlas nedan 1 kap. 22.

Vidkommande det extra avdraget för nedsatt skatteförmåga m. m. fin- ner utredningen vad i förevarande betänkande föreslås icke vara av beskaf- fenhet att föranleda omprövning av de för detta särskilda avdrag meddelade bestämmelserna.

KAPITEL 21

Progressionen i inkomstbeskattningen

Gällande progression

Progressionen i inkomstbeskattningen sammanhänger huvudsakligen med utformningen av de statliga inkomstskatteskalorna. Skatten utgår för fysiska personer med viss i särskild ordning bestämd procent av ett grundbelopp. Detta angives i två skatteskalor, en för gifta och en för ensamstående. Ska- lorna är uppbyggda på sådant sätt att för de lägsta beskattningsbara in- komsterna grundbeloppet beräknas efter 10 procent. Vid vissa gränser över- går man till att tillämpa högre procentsatser för ovanför liggande inkomst- skikt. Dessa procentsatser stiger successivt, tills den beskattningsbara in- komsten överstiger 150 000 kr., då grundbeloppet för såväl gifta som en— samstående beräknas efter 65 procent. De tillämpliga procentsatserna framgår av tabell 34.

Tab. 34, utvisande gällande inkomstskatteskalor

Skatt inom skiktet % Beskattningsbar inkomst

Gifta Ensamstående

-— 6 000 10 10

6 000— 9 000 10 20 9 000— 12 000 10 25 12 000— 16 000 20 30 16 000— 20 000 30 36 20 000— 30 000 38 41 30 000— 40 000 43 45 40 000— 60 000 48 49 60 OOO—100 000 54 54 100 OOO—150 000 59 59 150 000— 65 65

F. n. uttas i inkomstskatt 100 procent av grundbeloppet. De angivna procentsatserna utvisar den statliga marginalskatten, dvs. skatten på den beskattningsbara inkomsten inom ifrågavarande skikt- gränser.

I tabell, som intagits under kapitel 19, anges den statliga inkomstskatten för skilda kategorier skattskyldiga i olika inkomstlägen.

Det torde i detta sammanhang böra understrykas det närmast självklara

förhållandet, att den statliga inkomstskatten måste hela progressionsskalan igenom anses vara av statsmakterna avvägd under hänsynstagande jämväl till sådana faktorer, som lösryckta ur det större sammanhanget kan betrak- tas såsom särskilda förmåner med en med den stegrade inkomsten ökad räckvidd. Här åsyftas den inverkan på skatteuttaget, som följer främst av grundavdragen och avdraget för kommunalutskylder.

Den kommunala inkomstskatten är i princip proportionell och tillämplig uttagningsprocent bestämmes av kommunerna genom att dessa repartiserar sina utgifter på det inom resp. kommun tillgängliga skatteunderlaget. De kommunala grundavdragen medför emellertid att skatten kan sägas er- hålla en viss grad av progressivitet. Om den kommunala utdebiteringen är 16,50 kr. per skattekrona uppgår skatten för gift skattskyldig med en taxerad inkomst av 6 500 kr. till belopp av 330 kr. eller 5,1 procent av den taxerade inkomsten. Skulle denna vara tio gånger högre blir den kommunala inkomst- skatten 9 982 kr., vilket motsvarar 15,4 procent av den taxerade inkomsten.

Den svaga progressiviteten i kommunalskatten framgår av tabell 35, i vilken för olika årsinkomster angivits skattebelopp i kronor och i procent av årsinkomsten.

Det kan konstateras att progressxionen i inkomstbeskattningen framträder något mindre starkt om man ser till den sammantagna effekten av den stat- liga och kommunala beskattningen än om man blott betraktar skatteskalan vid den statliga taxeringen. Att den senare å andra sidan måste antagas vara av lagstiftaren avvägd med hänsyn även till kommunalskatten är uppen-

Tab. 35. Kommunalskattens storlek i förhållande till årsinkomsten i olika inkomstlägen

Årsinkomst, kr Skatt i kr aikäiåiååääsiä Gift man vars hustru 5 000 -— saknar inkomst ......... 10 000 777 7,8 20 000 2 371 11,9 30 000 4 018 13,4 40 000 5 668 14,2 60 000 8 968 14,9 100 000 15 568 15,6 150 000 23 818 15,9 Ensamstående ............. 3 000 64 2,1 5 000 376 7,3 10 000 1 170 11,7 20 000 2 762 13,8 30 000 4 407 14,7 40 000 6 057 15,1 60 000 9 357 15,6 100 000 15 957 16,0 150 000 24 207 16,1

Anm. Uträkningarna har utförts för anställda enligt nuvarande beskattningsregler samt under förutsättning av en kommunal utdebitering av 16,50 kr per skattekrona.

bart. Den sammantagna progressionen har belysts i beräkningar för vilka redovisas i kap. 4.

Historik En progressiv statlig inkomstskatt infördes första gången genom. 1902 års förordning om inkomsslcatt. Enligt denna uttogs skatt efter skattesatser, som steg från 2 promille till 5 procent. Vid sidan av inkomstskatten uttogs bevillningen, som var proportionell. Till staten utgick således å inkomst dels en progressiv och dels en proportionell skatt.

Genom 1910 års förordning om inkomst- och förmögenhetsskatt ersattes den gamla inkomstskatten och bevillningen med en fast och i sin helhet pro- gressiv skatt. Skattesatserna enligt denna förordning varierade mellan 4 promille och 6 procent. , .

Sedan extra inkomstskatter uttagits under åren före första världskriget, tillkallades år 1918 sakkunniga för att biträda vid en revision av den statliga direkta beskattningen. I samband därmed framhöll departementschefen, att av de högre inkomsttagarna borde i förhållande till de lägre uttas en väsent- ligt högre skatt än enligt 1910 års förordning.

Efter verkställd utredning beslöts vid 1919 års riksdag vissa ändringar i sistnämnda förordning innebärande en väsentligt ökad skattebörda för de större inkomsttagarna. Skatten skulle utgå med viss procent av ett grund- belopp. Detta beräknades för olika inkomstskikt efter procentsatser, som varierade mellan 3 och 15. För åren 1920—1928 uttogs skatt- med lägst 150 och högst 175 procent av grundbeloppet.

De är 1919 införda skalorna inflöt oförändrade i 1928 års förordning om statlig inkomst- och förmögenhetsskatt. Av grundbeloppet uttogs för åren 1929—1938 i skatt 145—170 procent. Därutöver uttogs för åren 1932—1938 särskilda progressiva inkomst- och förmögenhetsskatter.

Genom en förordning av år 1938 skedde en uppdelning av inkomst- och förmögenhetsskatten i en rörlig bottenskatt och en fast tilläggsskatt. Bot- tenskattens grundbelopp var svagt progressivt och utgjorde för olika in- komstskikt 4,5—6,5 procent. Tilläggsskatten uttogs på beskattningsbara belopp överstigande 8 000 kr. efter procentsatser, som steg från 2 till 28. För åren 1940—1947 utgjorde bottenskatten 150 procent av grundbeloppet. Vi- dare uttogs nämnda år en progressiv värnskatt ; de sista åren var högsta marginalskattesatsen för denna 31 procent.

År 1947 skildes inkomstbeskattningen från förmögenhetsbeskattningen. Inkomstskatten gjordes i sin helhet rörlig och grundbeloppet utgjorde för olika skikt av beskattningsbar inkomst 10—70 procent.

Sedan vissa jämkningar i skalan genomförts år 1951 infördes år 1952 skilda skatteskalor för gifta och ensamstående. Grundbeloppen beräknades till 12—65 procent av olika skikt av beskattningsbar inkomst.

Fr. o. m. är 1953 t. o. m. är 1956 uttogs 110 procent av grundbeloppet. Där— efter har uttagningsprocenten varit 100.

År 1956 sänktes den statliga inkomstskatten för fysiska personer. Tyngd- punkten i skattesänkningen förlades till de mindre inkomsttagarna. Den lägsta procentsatsen för beräkning av grundbeloppet sänktes till 11.

Vissa ändringar i skalorna vidtogs år 1959 i samband med den allmänna varuskattens införande. Bl. a. sänktes nyssnämnda lägsta procentsats till 10.

Genom beslut av 1961 års riksdag fastställdes de nu gällande skalorna. Genom dessa och andra ändringar uppstod lättnader i inkomstskattehän- seende med huvudvikten lagd på de små och medelstora inkomsttagarna.

Utredningen

I den finansteoretiska doktrinen behandlas i regel den s. k. skatteförmåge- principen såsom en ren skattefördelningsnorm. Det är å andra sidan uppen— bart att en tillämpning av densamma faktiskt innefattar något mer, nämligen ett led i en inkomstutjämning och detta alldeles oavsett 0111 så medvetet åsyftats eller ej. 1 mindre män var detta fallet när samhällets uppgifter in- skränkte sig till att tillgodose sådana kollektivt betingade uppgifter som att organisera och finansiera polis- och rättsväsende, försvar o. d. Annorlunda är förhållandet i ett samhälle som det vi lever i, där en avsevärd del av de influtna skatteinedlen användes för transfereringar destinerade i vissa fall utan hänsyn till mottagarnas ekonomiska situation och i andra fall till grup- per som man funnit höra i särskild mån stödjas. Härigenom kommer uppen— barligen en inkomstomfördelning till stånd." Denna omfördelning samman- sättes alltså av två moment: skatteuttaget, där redan en proportionell men än mer en progressiv beskattning medverkar härtill, och skattemedlens användning.

Det vore möjligen inte outförbart, att söka beloppsmässigt något belysa innebörden av denna omfördelning i stort och även med exempel visa vad den i vissa individuellt valda fall betydde. Givetvis finge man därvid förfara schablonmässigt, exempelvis så att man sökte sammanräkna all den skatt direkt och indirekt sådan liksom avgifter til—l socialförsäkringen, m. m. som medborgare över visst inkomstläge betalade mer än medborgare under samma inkomstläge och på något sätt väga detta mot samhällets stödåtgär- der under en samtidig analys av hur de senare i olika fall kom skilda med- borgargrupper till godo.

Om en undersökning av detta slag varit möjlig att utföra, är dock föga sannolikt att dess värde för bedömandet av progressionen vid inkomstbe- skattningen blivit mer betydande. En långt mer differentierad bild, betingad av olika alternativt valda förutsättningar, skulle med säkerhet erhållas än som det vore möjligt att beakta vid med nödvändighet generellt och schablon— mässigt utformade regler. Härtill kommer att den nu berörda aspekten på

progressiviteten blott är en, och möjligen ej den viktigaste, av de här in- verkande.

I de't anförda ligger emellertid, att enligt utredningens mening ett visst beaktande måste ges transfereringarnas omfattning och reglerna för deras destination, när progressiviteten bedöms. Utredningen vill här hänvisa till den tidigare, i kap. 6, lämnade redovisningen för transfereringarna och deras omfattning.

En annan fråga, som i förevarande sammanhang må beröras, är den som gäller låga eller lägre inkomsttagare. Hänsynen till dem tages inom inkomst— beskattningen främst vid bedömandet av grundavdragen, och utredningen hänvisar härutinnan i första hand till vad som redovisats ovan i kapitel 20. Beträffande inkomsttagare, vilkas inkomster är så stora att desamma över- stiger grundavdraget utan att vederbörande likväl kan hänföras till dem som har en mer »normal» årsinkomst, kan sägas att en låg uttagsprocent borde gälla och lägre ju mindre den beskattningsbara inkomsten är, detta som ett komplement till den effekt» som nås genom grundavdrag. Som framgår av undersökningen angående låga inkomsttagare är emellertid huvudparten av dem personer, vilkas skattekraft inte kan bedömas som särskilt svag men det oaktat erhåller samma förmån av ett uppräknat grundavdrag som dem man i första-hand velat gynna med detta högre avdrag. Vad nu sagts talar i sin mån även mot en differentierad skattesats när det gäller de lägre skikten av beskattningsbar inkomst. Härtill kommer som en måhända mer av- görande synpunkt det starka önskemålet att just för de lägre och för de bredare skikten av inkomsttagare ha en gemensam skattesats och därigenom för deras vidkommande undslippa den progressivitet som skapar den s. k. marginalskatteproblematiken. Ett brett proportionellt skikt som är den sedvanliga om än något oegentliga benämningen av det första området inom den statliga inkomstbeskattningen har i gällande lagstiftning eftersträvats och utredningen har den bestämda meningen att så även framdeles bör ske. Med hänsyn till det avsevärda skattebortfall, som skulle föranledas av en sänkning av den för det proportionella skiktet f. n. gällande skattesatsen, 10 procent, har utredningen stannat för att bibehålla denna skattesats. Ett ytterligare skäl härför är att enligt utredningens mening en längre gående progressionsutjämning bör eftersträvas på sikt, än vad utredningen funnit det möjligt att i detta betänkande förorda. Ett lägre skatteuttag i det första skiktet skulle te sig som ett hinder för en utveckling i sådan riktning.

Med utgångspunkt från en lägsta skattesats av 10 procent möter så frågan om omfattningen av det proportionella skiktet och om stegringen därefter i skattesats. Förut har redovisats vissa synpunkter kring progressiviteten såsom ett led i en efter bärkraft anordnad beskattning och uppmärksamheten har därvid även riktats på den omfördelningseffekt, som nås genom skatte- uttaget och de influtna skattemedlens användning. Dessa synpunkter kan

uppenbarligen inte ge mer än en allmän vägledning vid sidan av andra hän— synstaganden som i det följande skall anges.

Av väsentligt intresse är givetvis den bild som man i dag har av inkomst- tagarnas fördelning på inkomstklasser, hur utvecklingen härutinnan varit och hur den för en mer överskådlig framtid kan antagas bli.

Till en början må här hänvisas till den redovisning i angivna hänseende, som lämnats tidigare i kap. 6. Följande tillägges i syfte att i första hand ge underlag för ett bedömande rörande den lämpliga omfattningen av det pro- portionella skiktet.

Genom beslut vid 1952 års riksdag infördes skilda skalor för gifta och en— samstående, varjämte ett mer omfattande proportionellt skikt infördes. De nya reglerna tillämpades första gången på 1953 års inkomster, då nämn— da skikt sträckte sig upp till en beskattningsbar inkomst av 8 000 kr. för gifta och 4 000 kr. för ensamstående. Detta svarade mot en högsta årsinkomst av 13 240 kr. resp. 6 570 kr. Det kan vara av intresse att med utgångspunkt härifrån göra vissa beräkningar och jämförelser med sikte på åren 1964 och 1970. Beloppen 13 240 kr. och 6 570 kr. kan till en början med hänsyn till inträffad och beräknelig penningvärdeförändring omräknas till läget 1964 resp. 1970. Det är vidare möjligt att utifrån vad som är känt resp. kan an- tagas om den genomsnittliga lönenivåns förändring undersöka vad en års- inkomst 1953 av nyssnämnda storleksordning motsvarar 1964 och 1970. I båda fallen kan man så framräkna den beskattningsbara inkomsten, var- igenom beaktas sådant som den höjning av grundavdragen som skett sedan år 1953 och som enligt utredningens förslag i nästföregående kapitel ytter- ligare skall ha skett är 1970. De belopp som framkommer kan avläsas i tabell 36.

Med iakttagande av att den övre gränsen för det proportionella skiktet enligt nu gällande skatteskalor går vid 12 000 kr. för gifta och 6 000 kr. för ensamstående kan av uppgifterna i tabell 36 konstateras, att om allenast

Tab. 36 med vissa jämförelser mellan årsinkomst och beskattningsbar inkomst

1964 1970 Gifta Ogifta Gifta Ogifta Arsinkomst 1953 för gifta av 13 240 och för ogifta av 6 570 motsvarar m.h.t. penningvärdeförändring . . . 18 460 9 160 20 790 10 320 Motsvarande beskattningsbara inkomst ....................... 10 800 5 300 11 500 5 600 Arsinkomst 1953 för gifta av 13 240 och för ogifta av 6 570 motsvarar m.h.t. förändring i genomsnittlig lönenivå ....................... 25 220 12 510 33 800 16 770 Motsvarande beskattningsbara inkomst ....................... 16 400 8 000 22 300 10 800

penningvärdeförändringen beaktas den högsta årsinkomst, som år 1953 för gift resp. ogift rymdes inom sagda skikt, alltjämt och med en inte helt obe- tydlig marginal inrymmes inom detsamma 1964 och 1970. Man finner emellertid även att löneutvecklingen i kombination med penningvärdeför- ändringen medfört ett helt förändrat läge för den vars årsinkomst 1953 var den högsta som då medförde proportionell skatt. Ser man på år 1964 kan konstateras att för den gifte med beskattningsbar inkomst av 16400 kr. ett belopp av 4 000 kr. beskattas efter 20 procent och ett belopp av 400 kr. efter 30 procent samt att för den ogifte med beskattningsbar inkomst av 8 000 kr. ett belopp av 2 000 kr. beskattas efter 20 procent. Med oförändrade skatteskalor skulle år 1970 — trots den förutsatta uppräkningen av grund- avdragen —— av den giftes beskattningsbara inkomst ej mindre än 10 300 kr. progressivt beskattas med en högsta skattesats av 38 procent samt av den ogiftes beskattningsbara inkomst 4800 kr. beskattas progressivt med en högsta skattesats av 25 procent.

Följande uppgifter torde jämväl förtjäna intresse.

År 1953 föll inom det proportionella skiktet 75 procent av alla gifta in- komsttagare och 68 procent av alla ensamstående. Motsvarande siffror för åren 1964 och 1970, det senare året med föreslagna högre grundavdrag men alltjämt med gällande skatteskalor, skulle ungefärligen bli för 1964 52 resp. 57 procent och för 1970 33 resp. 47 procent.

Det kan givetvis inte utan vidare sägas att läget 1953 skall öva något av- görande inflytande på det bedömande som nu skall göras. Men om man velat åren 1964 och 1970 fånga upp inom det proportionella skiktet lika stor an- del av inkomsttagarna som skedde år 1953, vore erforderligt att sätta den övre gränsen för detta skikt år 1964 för gifta vid 17 700 kr. (motsvarande årsinkomst: 26 800 kr.) medan för ogifta gränsen skulle gå vid 7 400 kr. (motsvarande årsinkomst: 11 800 kr.) samt är 1970 för gifta vid 24 800 kr. (motsvarande årsinkomst: 36 800 kr.) medan för ogifta skulle gälla 10 100 kr. (motsvarande årsinkomst: 15 900 kr.).

När omfattningen av det proportionella skiktet skall bestämmas, måste önskemålet att fånga upp så vida grupper som möjligt av inkomsttagare i de vanliga inkomstklasserna vägas mot den härav betingade kostnadseffekten och dennas samband med möjligheterna att åstadkomma andra önskvärda reformer inom inkomstbeskattningens ram. Utredningen har stannat för att föreslå att år 1970 — det år varpå bedömandet i första hand inriktats gränsen för det proportionella skiktet skall gå för gifta vid en beskattnings- bar inkomst av 16 000 kr., motsvarande en beräknad årsinkomst av 26 200 kr., och för ensamstående vid en beskattningsbar inkomst av 8 000 kr., vil- ket svarar mot en årsinkomst av 13 300 kr. Detta innebär, därest grund- avdragen fastställs på sätt föreslagits, att år 1970 50 procent av alla gifta och 57 procent av samtliga ensamstående skulle falla inom det proportio- ne-lla skiktet. Jämfört med läget är 1953 rymmes alltså en mindre andel av

samtliga inkomsttagare inom detta skikt, vilket i och för sig är mindre till- fredsställande. Som framgår av vad förut sagts skulle emellertid en ytter- ligare höj ning av skiktgränsen försvåra möjligheterna att ge barnfamiljerna en mer omfattande lättnad eller ock framtvinga en starkare progression och detta redan i de närmast följande inkomstskikten än som bedömts som lämplig. Å andra sidan föreslår utredningen, som närmare framgår av det följande, en i förhållande till gällande skala inte obetydlig sänkning av uttagsprocenten i inkomstskikten närmast över det första.

I detta sammanhang, men med tanke även på de fortsatta resonemangen om skatteskalan, torde få återges vissa beräkningar av hur inkomsttagarna fördelas år 1970 på inkomstklasser. Härvid har förutsatts en årlig inkomst- ökning om 5 procent, därav 2 procent avsett penningvärdeförändring och återstoden standardförbättring. Beräkningarna återges i tabellerna 37 och 38.

Det kan alltså beräknas att av 1 861 000 äktenskap och 1 694 000 ensam- stående med beskattningsbar inkomst 895 000 resp. 922 000 skulle falla inom det första skiktet av de nya skalorna. Det bör emellertid påpekas att

Tab. 37. Inkomsttagarnas fördelning efter beskattningsbar inkomst år 1970 vid grund- avdrag på 6 000 resp. 3 000 kr

Beskatt- , . nin gsbar in- Äktenskap Ensamstående Samtliga komst 1 000 kr Antal % Antal % Antal % 1 2 3 4 5 6 7 0 61 800 3,2 110 000 6,1 171 700 4,6 0— 2 74 300 3,9 254 600 14,1 328 900 8,8 2— 4 81 200 4,2 279 100 15,5 360 300 9,7 4— 6 75 500 3,9 211 600 11,7 287 100 7,7 6— 8 90 800 4,7 176 400 9,8 267 200 7,2 8— 10 111 800 5,8 163 300 9,1 275 100 7,4 10— 12 137 700 7,2 149 100 8,3 286 700 7,7 12— 14 160 000 8,3 126 300 7,0 286 300 7,7 14— 16 164 000 8,5 98 500 5,5 262 600 7,0 16— 18 149 900 7,8 72 900 4,0 222 800 6,0 18— 20 132 800 6,9 49 100 2,7 181 900 4,9 20— 22 115 200 6,0 32 700 1,8 147 900 4,0 22— 25 137 000 7,1 29 100 1,6 166 100 4,5 25— 30 159 _600 8,3 23 700 1,3 183 300 4,9 30— 35 96 700 5,0 11 500 0,6 108 200 2,9 35— 40 59 800 3,1 5 500 0,3 65 300 1,8 40— 50 60 200 3,1 5 100 0,3 65 200 1,7 50— 60 25 200 1,3 2 000 0,1 27 300 0,7 60— 80 15 000 0,8 1 600 0,1 16 600 0,4 80—100 6 300 0,3 700 0,0 6 900 0,2 100—120 3 100 0,2 300 0, 3 500 0,1 120—150 2 300 0,1 200 0,0 2 600 0,1 150—200 1 600 0,1 200 0,0 1 800 0,0 200— 1 500 0,1 200 0,0 1 700 0,0 Samtliga 1 923 100 100 1 803 600 100 3 726 700 100

Tab. 38. Antal inkomsttagare med viss minimiinkomst (beskattningsbar inkomst) år 1970 vid grundavdrag på 6 000 resp. 3 000 kr -

Beskatt- ningsbar in- Äktenskap Ensamstående Samtliga komst ej - understi- gande kr Antal % Antal % Antal % 1 2 3 4 5 6 7 200 000 1 500 0,1 200 0,0 1 700 0,0 150 000 3 100 0,2 300 0,0 3 400 0,1 120 000 5 400 0,3 600 0,0 6 000 0,2 100 000 8 600 0,4 900 0,0 9 500 0,3 80 000 14 900 0,8 1 500 0,1 16 400 0,4 60 000 29 900 1,6 3 100 0,2 33 000 0,9 50 000 55 100 2,9 5 100 0,3 60 200 1,6 40 000 115 200 6,0 10 200 0,6 125 500 3,4 35 000 175 000 9,1 15 700 0,9 190 700 5,1 30 000 271 700 14,1 27 200 1,5 298 900 8,0 25 000 431 200 22,4 51 000 2,8 482 200 12,9 22 000 568 200 29,5 80100 4,4 648 300 17,4 20 000 683 400 35,5 112 700 6,2 796 200 21,4 18 000 816 200 42,4 161 900 9,0 978 100 26,2 16 000 966 100 50,2 234 700 13,0 1 200 800 32,2 14 000 1 130 100 58,8 333 200 18,5 1 463 400 39,3 12 000 1 290 100 67,1 459 500 25,5 1 749 700 47,0 10 000 1 427 800 74,2 608 600 33,7 2 036 400 54,6 8 000 1 539 600 80,1 771 900 42,8 2 311 500 62,0 6 000 1 630 300 84,8 948 300 52,6 2 578 600 69,2 4 000 1 705 800 88,7 1 159 900 64,3 2 865 700 76,9 2 000 1 787 100 92,9 1 439 000 79,8 3 226 000 86,6 100 1 861 300 96,8 1 693 600 93,9 3 554 900 95,4 Samtliga 1 923 100 100 1 803 600 100 3 726 700 100

vid dessa beräkningar alla inkomsttagares situation förutsatts förändrad relativt lika mycket. Detta antagande kan givetvis inte vara helt realistiskt. En fortsatt övergång från låg- till höglönegrupper kan ske, kvinnolönerna kan komma att stiga relativt hastigare etc. Det har dock inte varit möjligt utföra några beräkningar från sådana förutsättningar.

När utredningen så övergår till frågan om skatteskalorna i övrigt, eller med andra ord progressiviteten i beskattningen, möter man ett mycket om- diskuterat ämne inom skattelagstiftningen, där olika synpunkter och vår- deringar bryts mot varandra.

Allmänt kan sägas att här mindre än på flertalet andra områden det är möjligt att ange objektivt grundade omständigheter som utvisar hur ett bedömande bör ske. Vad som kan göras är att söka sammanställa och i möjlig mån belysa de faktorer, som traditionellt åberopas i denna debatt eller på vilka man eljest önskar rikta uppmärksamheten, varefter en he- dömare har att ta det intryck därav som ifrågakommer och på grundval därav ta sin ståndpunkt.

'=.'.Inledningsvis_må då erinras om att förut anförts en del synpunkter kring den inkomstomfördelning, som på olika vägar nås genom åtgärder från sam- åhällets sida. Det därvid anförda kan vara till viss vägledning för den, som ställer sig frågan om eller i vad mån progressiviteten bör utmätas med sikte på ytterligare omfördelningseffekter. Till det då sagda kan fogas en erinran tom den allmänna löne— och inkomstutvecklingen och om löntagarnas, och även andra inkomsttagargruppers, i förhållande till en gången tid föränd- rade förutsättningar för en rimlig del i välständsutvecklingen.

Även andra hänsynstaganden kan ifrågakomma. En oftå uppmärksammad fråga är den om inkomstbeskattningens effekt på- utbudet av arbetskraft. På utredningens uppdrag har dess ledamot Carsten Welinder behandlat ämnet i en till utredningen avgiven prome- jnoria. Promemorian har fogats såsom Bilaga 4 vid detta betänkande.

I" promemorian påpekas bl. a. svårigheterna att ange beskattningens betydelse för den gifta kvinnans förvärvsarbete. Med instämmande i och för 'sig häri må dock framhållas, att inför en utveckling, där vissa samhälls- intressen'talar för ett ökat engagemang av de gifta kvinnorna i förvärvslivet, en progressiv beskattning av makarnas sammanlagda inkomst kan framstå 'som motverkande denna utveckling. Slutsatsen innebär att skäl talar för en ;sänkning av progressiviteten och att —— då denna arbetskraft i stor utsträck- ining finns bland de bredare lagren av inkomsttagare —— denna dämpning bör .för derasgvidkommande i särskild mån eftersträvas. Frågan om de förvärvs- arbetande gifta kvinnornas beskattning behandlas emellertid senare, i kap. 22,,._och då utifrån vidare aspekter. . I hithörande sammanhang brukar ofta pekas på att större inkomsttagare eller personer med betydande förmögenhet ej sällan av skatteskäl bo- sätter sig i s. k. skattebilliga länder, när de har förutsättningar för en dylik emigration. Företeelser av denna art torde man emellertid omöjligen kunna förhindra genom ändringar i de svenska skattelagarna. Nivåskillnaden i skatteuttaget är så betydande att det framstår som helt orealistiskt att söka genom en sänkning av det svenska skattetrycket nå en sådan utjämning att det inte alltjämt skulle från beskattningssynpunkt vara påtagligt lönsamt för skattskyldiga av denna typ att utflytta. För skatteberedningen gäller därjämte att konstruera ett system, som väl kan innefatta omfördelningar mellan skatter av olika slag och även mellan skilda kategorier inkomsttagare, men som likväl inte innebär en sammantaget sänkt skattenivå. Det är helt uteslutet att i det givna läget låta antydda företeelser påverka ställnings— tagandena.

En annan uppmärksammad fråga är sambandet mellan inkomstbeskatt— ning och personligt sparande. Detta är ett spörsmål som ofta dryftats sär- Skilt i samband med progressionen i beskattningen. Här torde inte behöva ifrågakomma att närmare ingå på de mångahanda åtgärder, som beslutats i

259 sparstimulerande syfte Och vars effekt svårligen kan stati'stisktfrel'leräpå: liknande sätt belysas (avdrag från kapitalinkOmst, för "pen-sions- och kapital-: försäkringspremier, särskilda beskattningsregler för egna hem och bostads- rättsfastigheter, "skattefritt belopp vid förmögenhetsbeskattnin"geni etc.?".- Det må erinras. att 1949 års skatteutredning, som i sitt "år" 1951" "avgivna be'—E tänkande sökt klargöra det samlade skattetryckets och deenSkilda— skat-teb' formernas inverkan på sparandet, som sin mening 11ttalåde,'a.t.t" det inte torde kunna bestridas att de år 1947 genomförda skattehöjningar—na lett; till minskad kapitalbildning i högre inkomstskikt och bland ägare ;av::stö1*.re förmögenheter samt att en viss kapitalkonsumtion syntes kunna-konstateras som en följd av kapitalbeskattningen. '

När det göres gällande att skattereglerna bör. så utformas att det personv liga sparandet främjas, har framhållits att de faktorer som. påverkanspag; randet, nämligen skälen till sparande samt viljan—och förmågandärtill, torde. vara så individuellt betingade att några säkrare slutsatser av mer generell läckvidd knappast kan dragas i avseende ä olika utformade beskattnmgsv reglers faktiska inverkan härvidlag. *

Det brukar framhållas att beskattningen geneiellt sett har en tvåfaldig effekt på sparandet. Därmed avses att beskattningen dels reducerar. sparan— dets avkastning och därigenom påverkar viljan att spara, dels mlnskar den efter skatt behållna inkomsten och sålunda reducerar för mågan att spara..

:.;:

motiven. enligt vad undersölåtningarb visa1 —- kan sägas, att beskattnmgens utformning torde vara av underordnad betydelse. Såsom stöd för en. sadan uppfattning har åberopats bl. a. resultatet av undersökningar rörande infla- tionens effekt på sparandet. Under de senaste decennierna har åtskilliga fm— mer av sparande pågrund av inflationen givit negativ avkastningtsårskilt- om man sett till avkastningen efter skatt. ”Inflationen kunde under" sådana förhållanden tänkas inte blott avskräcka från sparande genomv' att ber-öva detta avkastningen utan även få målsparandet på längre "sikt att” framstå» som meningslöst. Emellertid säges inflationen _— såvitt kunnat empiriskt utrönas inte' 1 väsentlig grad ha haft sådana verkningar. ' *3 * Beskattningens effekt på sparviljan är självfallet också beroende av "de förmåner sparandet beredes, f. n. främst rätten till avdrag dels från intäkter" av kapital (400 reSp. 800 kr.), dels för försäkringspremier, ifråga,—"om' pen"— sionsförsäkringsp-remier till obegränsat belopp. Det understrykes 'ofta' att ju högre inkomstskatten är, desto värdefullare framstår dessa förmåner. ' Man kan fråga sig i Vilken mån en konsumtionsbeskattning har—annan effekt på sparviljan än den direkta beskattningen. Den uppfattningen'ha'r— framförts, att konsumtionsbeskattning träffar sparviljan mindre än en in— komstskatt, eftersom man genom en inskränkning av konSumtionen kan i

motsvarande mån undgå skatt. Det är emellertid tveksamt om belägg finns för denna åsikt, åtminstone om konsumtionsbeskattningen utformas såsom en allmän varuskatt. En av varuskatt orsakad prishöjning minskar kon— sumentens köpkraft, men bortsett från fall, där höjningen väntas bli endast tillfällig, kan synas tveksamt om denna prishöjning verkligen utgör ett incitament till ökat sparande.

När det gäller beskattningens effekt på förmågan att spara blir främst två frågor av intresse: hur verkar en sänkning av progressionen på sparandet och hur påverkas detta av en generell sänkning av den direkta skatten kompenserad av en höjd omsättningsskatt.

Den uppfattningen framföres ofta, att en sänkning av progressionen ökar sparandet. Därvid utgår man ifrån att sparkvoten är högre bland stora in- komsttagare än bland små och menar att ju starkare progressionen är, desto mera reduceras deras möjlighet till sparande som verkligen har förmåga därtill. Enligt vad undersökningar visar är det också riktigt att sparkvoten är högre bland större inkomsttagare. De faktorer som påverkar sparandet försörjningsplikter, förväntning om framtida inkomster osv. —- är dock så mångskiftande att regeln inte är undantagslös.

Resultatet i avseende å sparandet vid en sänkning av progressionen måste emellertid bli mycket svårbedömt. Sparandet under ett övergångsskede blir måhända annorlunda än på sikt; de som får ändrad skatt förändrar kanske inte samtidigt sitt sparande, särskilt inte om detta är bundet (livförsäk- ringar, fastighetsamorteringar osv.) .

En liknande osäkerhet föreligger självfallet då man söker bedöma effek- ten på sparandet av en progressionssänkning som samordnas med en skärp- ning av varubeskattningen.

En annan synpunkt. som vid en diskussion av den progressiva beskatt- ningen brukar framföras, är dennas inverkan på löneanspråken. Även detta är en fråga, vari någon säker vetskap ej kan inhämtas, men där synpunkter framförts, vartill bedömaren får ta den hänsyn han finner motiverad. Vad som gjorts gällande är, att om den marginalskatt, som träffar en löneökning, är mer betydande, skatten föranleder högre löneanspråk än som vid en mer moderat marginalskatt ifrågakommit. Iakttagelser av detta slag säges ha gjorts i skilda sammanhang och särskilt när fråga varit om tjänstemans förflyttning från ett företag till ett annat eller från en ort till en annan. Här— igenom skulle företagen nödgas bära högre lönekostnader än eljest med re- sultat att prisnivån pressas i höjden och svenkt näringslivs konkurrensläge försämras. _ Det är kanske främst mot bakgrunden av vad nu återgivits man har att se önskemålet från företagsskatteutredningens sida att få göra synpunkter gällande inför skattesystemutredningen, när denna har att utforma inkomstbeskattningen.

Mot det anförda har genmälts, att inkomstskatten knappast övat nå—

got egentligt inflytande vid utformande av lönekraven från de breda lagren av arbetstagare och att det syntes tveksamt om skatten annat än i rena undantagsfall spelat någon egentlig roll när det gällt inkomsttagare i högre inkomstlägen. Den omständigheten att löntagare med särskild ut- bildning eller eljest speciella kvalifikationer kunnat tillförsäkra sig myc- ket höga löner —— och därvid måhända såsom argument åberopat marginal— skatten — har ansetts som ett resultat inte av skattetänkande utan av ett för vederbörande mycket gynnsamt läge på arbetsmarknaden som till fullo utnyttjats.

Som nyss framhölls lär knappast vara möjligt att i det nu ifrågavarande hänseendet bringa full klarhet. Utredningen betvivlar emellertid inte upp- giften att marginalskatten understundom anförts som argument i lönedis— kussioner och att detta argument i vissa fall även övat direkt inflytande på träffade löneöverenskommelser. Även om marginalskattens mera omedel- bara betydelse i sammanhang som dessa allenast gällt förhållandevis begrän- sade kategorier löntagare i högre inkomstskikt, måste å andra sidan an- tagas att lönesättningen för dem på sikt påverkar andra och bredare grup- pers lönekrav.

Är förmodandena i nu angivna hänseenden riktiga, innebär detta tvivels- utan invändningar mot en starkt progressiv inkomstbeskattning. Den genom progressionen åsyftade utjämningen uteblir vad gäller dem som lönemäs- sigt snabbt kan kompensera sig. Långsiktigt uppkommer en extra press på den allmänna lönenivån, betingad ytterst av beskattningen.

Vid en diskussion kring progressiviteten i inkomstbeskattningen brukar även åberopas dennas samband med skattefusk och skatteflykt. Utredningen är medveten om att företeelser av detta slag, enligt den hos taxeringsmyn- digheterna samlade erfarenheten, inte är begränsade till skikten av högre inkomsttagare eller till inkomsttagare inom särskilda näringar. Förekomsten av skattefusk sammanhänger med effektiviteten i kontrollen samt den en- skilde medborgarens laglydnad och känsla för vad heder och samvete bjuder.

Uppenbarligen kan om vissa skatteformer sägas att de har det företrädet framför andra att de i relativt mindre grad medger skatteundandragande. Åtminstone med vissa former av indirekt beskattning torde sådant företräde vara förenat och detsamma gäller i huvudsak även den av skatteberedningen i detta betänkande föreslagna socialavgiften. Det är å andra sidan uppenbart att just den direkta inkomstskatten genom sin konstruktion och tyngd i särskild mån lockar till åtgärder & skatteundandragande syfte. Att denna skatteform emellertid inte kan undvaras i systemet är lika uppenbart. Den förordade sänkningen av nivån för den statliga inkomstskatten kan möjligen tänkas ha någon gynnsam marginell effekt i nu diskuterat hänseende.

Det kan antagas att taxeringskontrollen .i det hela är tillfredsställande vad gäller flertalet löntagare och beträffande den övervägande delen av

dessas inkomster. Att skattefusk ej sällan konstateras även hos sådana in- komsttagare är å andra sidan känt liksom fallet är beträffande andra skatt- skyldiga än löntagare. Då skatteundandragande kan iakttagas redan bland dem, som faller inom det proportionella skiktet, skulle kunna sägas att skattesatsens höjd'ej är det avgörande. Å andra sidan måste det vara be- rättigat anta att ju högre marginalskatten är, och därmed vinsten av falsk- deklaration eller skatteflyktsåtgärder, desto större är lockelsen att undandra inkomst från beskattning. Det är möjligt att en omfördelning mot ökad in- direkt skatt och höjda avgifter till socialförsäkringen av föreslagen konstruk— tion i samband med en allmän sänkning av inkomstskattenivån kan något motverka skatteundandragandet. Det synes utredningen dock föga troligt, att de marginalskattesänkm'ngar, som överhuvud kan övervägas, skulle på något väsentligt sätt påverka läget.

Med vad nu anförts har utredningen 'berört ett antal aspekter på den progressiva inkomstskatten, som traditionellt tillhör diskussionen och be- träffande vilka samtliga kan sägas att deras kvantitativa betydelse inte kan mer bestämt eller exakt fastläggas. De är alla av beskaffenhet att i större eller mindre grad, allt efter varje bedömares egen uppfattning, kunna inverka vid ett ställningstagande till skatteSkalorna. '

Det återstår emellertid att redovisa ytterligare ett antal väsentliga syn- punkter, beträffande vilka man väl kan ha delade meningar om vilken be- tydelse de skall i föreVarande sammanhang tillmätas men som kan till sin innebörd något klarare belysas.

Till en början torde få något beröras den problematik, som föranledes av progressionen i beskattningen och som sammanhänger med att vissa skatt- skyldiga —-* här åsyftas de 'som före inträdet i förvärvslivet ägnat längre tid åt studier än som för det stora flertalet inkomsttagare ifrågakommer har ett färre antal år än andra, varunder inkomst förvärvas. Årsinkomsten är då normalt högre än för den med ingen eller ringa studietid utöver den allmänna skolutbildningen. Genom progressionen reduceras emellertid den- na inkomst mer, understundom väsentligt mer, än som ifrågakommer vid en lägre årsinkomst och detta oaktat att den lägre inkomsttagaren kan ha en livsinkomst som inte i motsvarande mån understiger den mer utbildades livsinkomst.

Denna fråga har, av uppenbara skäl, särskild betydelse för de akademiskt eller på likvärdigt sätt utbildade och den har ingående studerats i en inom Sveriges akademikers centralorganisation verkställd undersökning, publice- rad hösten 1963 i en skrift med titeln »Lön och livsinkomst». Utan att här mer ingående referera undersökningsresultatet torde dock följande få i sammandrag återges.

Undersökningen har avsett skilda yrkesutövare, bl. a. en metallarbetare, en folkskollärare, en jurist i den statliga förvaltningskarriären och en lektor.

Tab. 39. Brulto- och nettolivsinkomster :" vissa fall

Bruttolivsin— Nettolivsin— komst komst Metallarbetaren ............. 706 000 kr 557 000 kr Folkskolläraren ............. 909 000 » 685 000 » Juristen .................... 1 176 000 » 831 000 » Lektorn .................... 1 205 000 » 841 000 » Bruttolivsin- Nettolivsin— komst komst Metallarbetaren ........ . . . . . 100 100 Folkskolläraren ............. 129 123 Juristen .................... 167 149 Lektorn .................... 171 151

De sammanlagda bruttolivsinkomsterna under den yrkesverksamma åldern (16—64 år) och vad som återstår av dessa sedan direkta skatter från- räknats (nettolivsinkomst) samt relationen mellan de olika inkomstbeloppen har beräknats på sätt tabell 39 utvisar. *

Beräkningar har gjorts av vad som benämnts överbeskattning på grund av ojämnhet i inkomstkurvan för respektive yrkesutövare. Därvid har den adderade bruttolivsinkomsten fram till 65 års ålder fördelats jämnt på femtio år. Den sammanlagda skatten på dessa årliga inkomstbelopp har där— efter jämförts med den verkliga skattebelastningen. Jämförelserna utvisar sammanlagd »merskatt» på sätt i tabell 40 anges.

Oaktat utredningen inte närmare ingått på och prövat de förutsättningar, som uppställts för de nu återgivna beräkningarna, kan likväl anses att de ger en ungefärlig bild av progressivitetens innebörd vid jämförelser av detta slag.

Den uppmärksammade effekten äger uppenbarligen samband med att det är årsinkomsten som användes såsom mätare av skatteförmågan. Om skat- teawägningen i fall som dessa — ett betraktelsesätt som synes utredningen riktigt —— ses såsom en fråga avseende mindre läget ett enstaka år och mer det sammantagna resultatet över en längre tidsperiod, är uppenbart att års- inkomsten är ett mindre lämpligt mätinstrument för inkomsttagare med ett

Tab. 40. Merskatt vid ojämn inkomstkurva

Kronor Procent Metallarbetaren ............. 9 900 7 Folkskolläraren ............. 23 400 12 Juristen .................... ' 50 200 17 Lektorn .................... 73 250 25

färre antal år, varunder inkomst förvärvas, än som gäller för flertalet andra. Genom speciella avdragsregler eller särskilda skatteomräkningsföreskrifter skulle vissa tillrättalägganden möjligen kunna ske. Det torde dock kunna förutses att svårigheter och invändningar här skulle möta. En rimlig dämp- ning av progressionen skulle medföra ett minskat behov av särregler av an— tydd innebörd.

En annan omständighet, som bör uppmärksammas vid prövning av skatte- skalorna, är självfallet den av skatteberedningen föreslagna omläggningen i övrigt av skatte- och avgiftssystemet och innebörden därav. Änyo bör under- strykas att det är den samlade skattebördans fördelning mellan de olika stora inkomsttagarna, som måste anses vara det utslagsgivande när man söker utfinna vad som kan anses såsom rimligt eller rättvist. Det är uppen- bart, att en lindring i progressiviteten ger en lättnad i statsskatten för in- komsttagare över det proportionella skiktet, något som till viss del för öv— rigt är motiverat redan med hänsyn till penningvärdeförändringen. Men andra faktorer verkar, om än med begränsad tyngd, i motsatt riktning. De skall här blott antydas, då ett närmare studium lämpligen sker senare i ett samlande avsnitt (se kap. 32). Av utredningen föreslagen standardförbätt- ring i avseende å grundavdragen föreslås skola gälla jämväl kommunal— beskattningen liksom det ännu inte redovisade förslaget till förbättrade förvärvsavdrag; reduktionen av det kommunala skatteunderlaget medför automatiskt en höjd utdebitering eller med andra ord en övervältring av kommunalskatt mot större inkomsttagare. Den föreliggande rätten till av- drag för kommunalutskylder reduceras i effekt vid sänkt progression för de större inkomsttagarna. Verkställda undersökningar utvisar vidare att ett ganska bestämt samband föreligger mellan inkomsten efter skatt och varu— beskattad konsumtion; en minskad progression medför därför för veder- börande högre varuskatt och detta särskilt sedan denna höjts. Den före- slagna socialavgiften, uttagen hos arbetsgivarna men vid lönesättningen över- vältrad på de anställda, torde oaktat i viss mån delade meningar kan råda om hur övervältringen de facto kommer att ske —— med sannolikhet innebära en väsentligt större belastning för högre än för lägre löntagare i jämförelse med effekten av nuvarande avgifter till socialförsäkringen. —— Som nyss framhållits kommer allt detta att längre fram i betänkandet när- mare belysas. Utredningen har emellertid redan nu velat erinra härom till förebyggande av för långtgående slutsatser om den reella innebörden av måttligare jämkningar i den progressiva skatteskalan.

Ovan har utredningen redovisat sitt förslag avseende omfattningen av det 5. k. proportionella skiktet och visat, utifrån gjorda antaganden rörande inkomst- och befolkningsutvecklingen, antalet skattskyldiga som år 1970 inte blir föremål för progressiv beskattning, nämligen 50 procent äktenskap och 57 procent ensamstående. Såsom därvid även framhölls hade det i och

för sig varit önskvärt med en högre skiktgräns och därigenom ett större antal proportionellt beskattade skattskyldiga. Med bibehållande av en första skattesats av 10 procent _ motiverad främst av hänsyn till de lägsta grup- perna av skattskyldiga _ och med beaktande av andra föreliggande önske— mål har det emellertid ej befunnits möjligt att ytterligare höja ifrågavarande gräns. Det är då å andra sidan ett starkt önskemål, att hålla en måttlig _ i förhållande till dagsläget starkt reducerad _ skattesats för de närmast föl- jande skikten i syfte att för de kvarstående breda grupperna av skattskyldiga i möjlig mån begränsa den s. k. marginalskatten. Tidigare i detta kapitel, se tabell 37 ovan, har redovisats samtliga inkomsttagares fördelning efter be- skattningsbar inkomst. Av tabellen kan utläsas att av de 50 procent äkten- skap och 43 procent ensamstående, som skulle bli föremål för progressiv beskattning, en mycket betydande del återfinns i de närmast följande skikten med en relativt jämn fördelning inom dessa. Först vid en beskattningsbar inkomst överstigande 30 000 kr. vad gäller äktenskap minskar antalet mer påtagligt. Beträffande ensamstående är läget såtillvida annorlunda att en ganska jämn nedgång kan konstateras i varje enskilt skikt över beskattnings- bar inkomst av 8 000 kr.

Tab. 41, utvisande föreslagna inkomstskatteskalor i jämförelse med gällande skalor

Gifta Ogifta

Beskattnings- Nuva- Föresla- Skillnad Beskattnings- Nuva- Föresla- Skillnad har inkomst rande gen skala kol. 3_ bar inkomst rande gen skala kol. 7— skala kol. 2 skala kol. 6

1 000 kr % % 1 000 kr % %

1 2 3 4 5 | 6 | 7 8

_ 12 10 10 | _ _ 6 10 10 _ 12_ 16 20 10 _10 6— 8 20 10 _10 16— 18 30 16 _14 8— 9 20 16 4 18— 20 30 16 —14 9_ 10 25 16 _ 9 20— 24 38 22 _16 10_ 12 25 22 _ 3 24— 30 38 28 _10 12— 15 30 28 _ 2 30_ 32 43 28 —15 15_ 16 30 28 _ 2 32— 40 43 34 _ 9 16— 20 36 34 _ 2 40— 60 48 40 _ 8 20— 30 41 39 _- 2 60_ 80 54 46 _ 8 30_ 40 45 44 _ 1 80—100 54 46 —— 8 40— 50 49 44 _ 5 100—120 59 52 _ 7 50— 60 49 49 _ 120—150 59 52 _ 7 60— 75 54 49 _ 5 150—200 65 58 _ 7 75—100 54 54 _ 200—250 65 58 _ 7 100—125 59 54 _ 5 250—300 65 65 _ 125_150 59 59 _ 300—400 65 65 _ 150—200 65 59 _ 6 400_ 65 65 _ 200— 65 65 _

De skatteskalor, som utredningen stannat för att föreslå gälla för år 1970, återges i tabell 41, därvid tillika angivits nu gällande skalor och skiljaktig— heterna i förhållande till dessa.

Det framgår av tabellen bl. a., att de föreslagna liksom de nuvarande ska- lorna börjar med 10 och slutar med 65 procent, att den nuvarande s. k. puckeln i skalan för gifta i skikten närmast över det första skiktet utjäm- nats och att skalorna alltigenom visar jämna skattesatsstegringar till för- hindrande av kraftigare marginalskattehöjningar. Det kan vidare konstate- ras _ jämför tabell 42 nedan _ att de breda skikten av äktenskap med högre beskattningsbar inkomst än 16 000 kr. får skatten för den överskj utande in- komsten sänkt från 30 till 16, 38 till 22 resp. 38 till 28 procent. Även för en— samståendes inkomst i skikten 6 000 till 10 000 kr. inträder avsevärda sänk— ningar. De båda skalorna bygger vidare på en höj ning av den s. k. tudelnings- gränsen till beskattningsbar inkomst av 40 000 kr.; skälen härför behandlas i kapitel 22 om familjebeskattningen. Skalorna bygger också på en bibehållen sambeskattning av makar, vilken fråga ävenledes behandlas i kapitel 22.

l tabell 42 anges hur inkomsttagarna vid föreslagna grundavdrag och skatteskalor år 1970 kan beräknas fördela sig på de olika skikt av beskatt- ningsbar inkomst, för vilka skilda procentsatser gäller.

Ett studium av de föreslagna skatteskalorna i jämförelse med de nu gällande skalorna ger vid handen, att den statliga inkomstskatten år 1970 reduceras avsevärt i förhållande till vad som gällt, därest sistnämnda skalor oförändrade bibehållits. Detta är givetvis också vad som åsyftats. Genom andra åtgärder, främst höjningen av den indirekta skatten och omlägg- ningen av socialavgifterna, kompenseras staten härför. För de enskilda skatt- skyldiga åsyftas en omfattande omläggning från direkt till indirekt skatt. En sänkning av den statliga inkomstskatten i alla inkomstlägen skall så- lunda ske, må så vara att härmed förenas de jämkningar i skattetrycket

!Tab. 42. Inkomsttagarnas fördelning år 1970 på olika skikt beskattningsbar inkomst

Beskattningsbar Skattesatsi Äktenskap Beskattningsbar Skattesatsi Ensamstående inkomst i inkomst 1 OOO-tal kr % i 1 OOO-tal kr %

_ 16 10 895 100 — 8 10 921 700 16— 20 ' 16 » 282 700 8_ 10 16 163300 20— 24 22 212 200 10_ 12 22 149 100 24— 32 28 243 300 12_ 16 28 224 800 32— 40 34 112 700 16— 20 34 122 000 40— 60 40' 85 400 20_ 30 39 85 500 60—100 46 21 300 30— 50 44 22 100 100—150 52 5 500 50— 75 49 3 300 150—250 , 58 2 300 75—125 54 1 300 250— 65 900 125—200 59 _ 400 ' 200— 65 200

Summa 1 861 400 1 693 700

mellan olika kategorier skattskyldiga som av olika skäl framstår som önsk— värda.

Förut har understrukits att ändringar i den statliga inkomstbeskatt— ningen inte kan ses isolerade, när det gäller skattebördans rättvisa eller rimliga fördelning. I ett senare avsnitt väges det hela samman och förutsätt- ningar gives där att bedöma om det-sammantagna skattetrycket fördelats på tillfredsställande sätt.

Marginalskatten, alltså den skatt som i ett givet inkomstläge träffar en inkomstökning, kan ej heller studeras uteslutande med hjälp av skatteska- lorna. Här tillkommer kommunalskatten jämte de avgifter av skattekarak- tär, som drabbar inkomstförvärv, samt ev. avdragsrättlhärför vid statsbe— skattningen. Nedan visas med några exempel marginalskatten år 1964, hur densamma var år 1953 i de valda fallen omräknade med hänsyn till pen- ningvärdc- och genomsnittlig realinkomstförändring samt med tillämpning av då gällande regler ävensom hur marginalskatten ter sig år 1970, med iakttagande av de 1 detta betänkande föreslagna reformer, för skattskyldiga med inkomst år 1970 motsvarande de för år 1964 valda inkomstbeloppen. Därvid har räknats med en kommunal utdebitering år 1953 av 12 kr. 72 öre samt åren 1964 och 1970 av 16 kr. 50 öre, allt per skattekrona. *

För en anställd skattskyldig, som år 1964 har en årsinkomst av 15 000 kr., 30 000 kr. och 60 000 kr., kan marginalskatteprocenten _ under hänsyns- tagande till statlig och kommunal inkomstskatt samt folkpensions- och sjuk- försäkringsavgifter _ beräknas när det gäller gift till 28, 48 resp. 57 och när det gäller ogift till 39, 51 resp. 57. ' '

Nämnda årsinkomster motsvarade år 1953 ungefärligen 7 900 kr., 15 800 kr. och 31 600 kr. Med beaktande av statlig och kommunal inkomstskatt samt folkpensionsavgift utgjorde marginalskatten samma år för skattskyldiga med dessa inkomster 25, 32 och 46 procent om de var gifta samt 29, 42 och 49 procent om vederbörande var ogift.

De ovan angivna årsinkomsterna för 1964 _ 15 000 kr., 30 000 kr. och 60 000 kr. _ kan år 1970 antagas motsvara 20 100 kr., 40 200 kr. och 80 400 kr. Marginalskatteprocenten med beaktande av statlig och kommunal in- komstskatt samt sj ukpenningavgift kan i sistangivna inkomstlägen beräknas utgöra 25, 40 och 55 procent vad gäller gift skattskyldig samt 40, 53 och 57 procent vad gäller ensamstående.

Tilläggas må att, när utredningen i det föregående'förordat olika skalor för gift och ensamstående, detta bygger på förutsättningen att sambeskatt- ningen av makar bibehålles. Övervägandena härutinnan redovisas i näst- följande kapitel.

K A P I T E L 22 Familj ebeskattningen

Inledning

Begreppet familjebeskattning inrymmer ett helt komplex av skilda frågor och torde inte uttömmande kunna definieras med några få ord. När termen användes åsyftas inte alltid hela detta komplex utan man avser ett eller flera av de moment, som ingår däri.

Om man likväl försöker närmare ange vad familjebeskattningen avser, torde till en början kunna fastslås, att den omfattar den direkta beskatt— ningen —— såväl beskattningen av inkomst som av förmögenhet. Till familje- beskattning hänför man å andra sidan i allmänhet inte den indirekta be- skattningen, ehuru delar av denna —- exempelvis den allmänna varuskatten _ kan drabba en familj i en viss konsumtionsutgiftsklass på ett annat sätt än en ensamstående, som konsumerar ett motsvarande belopp. I begreppet för man ofta in ett moment av avvägning. Man ser med andra ord inte bara på det skattebelopp, som drabbar en familj, utan man gör jämförelser med skatten för ensamstående eller för familjer av annan struktur.

Vill man ange den mer vanliga definitionen på familjebeskattning kan sägas att därmed avses inkomstbeskattningen av familjer i jämförelse med ensamstående och den inbördes avvägningen av samma beskattning mellan familjer av olika_struktur.

Med uttrycket familj avser man i allmänhet gifta personer med eller utan barn. I fråga om beskattningen rör man sig emellertid även med begreppet ofullständiga familjer, varmed avses ensamstående skattskyldig med hem- mavarande barn.

Med gift person avses skattskyldig, som under beskattningsåret varit gift och levt tillsammans med andra maken, samt skattskyldig, som lever till— sammans med annan person utan att vara gift med denne, om de båda tidi— gare varit förenade i äktenskap eller gemensamt har eller har haft barn.

Med ensamstående avses alltså annan än gift skattskyldig i sistnämnda bemärkelse som tillika ej är att hänföra till kategorin ofullständiga familjer.

Avvägningen mellan familjer av skilda strukturer avser förhållandet mel- lan dels beskattning av gifta med hänsyn till om barn finns eller ej samt dels skatteuttaget av gifta där endera resp. båda makarna är inkomsttagare.

Problematiken kring familjebeskattningen och särskilt beskattningen av

makar har ofta stått i centrum för skattedebatten; i hög grad har så varit fallet även under senaste tid. Det torde få konstateras, att de mer renodlade lösningar, som här kan ställas mot varandra och kring vilka den offentliga diskussionen med betydande intensitet förts, bygger delvis på inbördes oförenliga synsätt och värderingar. Häri ligger att vilken ståndpunkt, som än intages, den kommer att möta kritik från det ena eller andra hållet. Värda att diskutera är givetvis även möjligheterna att söka mer kompromissbeto- nade lösningar eller att, utifrån en principiell inställning till frågan om sam- eller särbeskattning, utforma övriga till familjebeskattningen hörande reg- ler så att de med det gjorda valet av ståndpunkt förenade negativa effekterna i möjlig mån dämpas.

En diskussion av familjebeskattningen måste omfatta en rad frågor med ett inbördes nära samband. Dessa kan knappast särhållas från varandra och ställningstagande i ett hänseende förutsätter en åtminstone ungefärlig upp- fattning om vad som kan uppnås genom åtgärder i andra hänseenden. Likväl har utredningen redovisat sina motiveringar och förslag med ett försök till systematisering. Var för sig behandlas sålunda avvägningen mellan gifta och ogifta (med en uppdelning på detaljavsnitten: medel för avvägningen; sam- eller särbeskattning; frågan om särbeskattning i vissa fall; relationen mel- lan grundavdragen; och avvägningen av skatteskalorna), vidare avvägningen inom kategorin gifta med hänsyn till om hustrun har förvärvsarbete eller ej (förvärvsavdrag), avvägningen inom kategorin gifta med hänsyn till om barn finns eller ej och behandlingen av ofullständiga familjer.

Utredningen understryker således att dess uppfattning beträffande fa- miljebeskattningen framkommer först efter ett studium av vad som anföres under samtliga ifrågavarande avsnitt men vill samtidigt också framhålla att det understundom varit erforderligt att i vissa avsnitt beröra frågor som systematiskt i första hand tillhör andra avsnitt.

Avvägningen mellan gifta och ensamstående Medel för avvägningen Enligt gällande bestämmelser sker en differentiering av skatteuttaget av gifta och ensamstående såväl vid den statliga som den kommunala inkomst- beskattningen genom att en gift skattskyldig medges dubbelt så stort grund- avdrag som en ensamstående, varjämte gift skattskyldig har rätt till högre schablonavdrag från inkomst av kapital och större avdrag för försäkrings— premier än som kan medges en ensamstående. Vid beräkning av den statliga inkomstskatten tillämpas för gift skattskyldig en delvis på tudelningsprin- cipen uppbyggd skatteskala och för ensamstående en annan skala med bran- tare progression.

3:0m;äkta;makar-, som levt tillsammans under beskattningsåret, båda haft inkomst,;taxeras vardera maken för sin inkomst. Grundavdraget för varje make beräknasdärvid till hälften av det för gifta gällande avdraget. Hänsyn tas .till båda makarnas inkomstförhållanden på sådant sätt att, om den ena maken intehelt kanutnyttja delallmänna avdrag, vartill han är berättigad, .eller'vfgrundavdraget, bristen avräknas hos den andre maken. Den statliga inkOmstskatten beräknas med ledning av skatteskalan för gifta å det sam- manlagda beloppet av makarnas beskattningsbara inkomster och fördelas mellanmakarna efter förhållandet mellan nämnda inkomster.

. g-Förvdet sätt,,på vilket beskattningen av äkta makar är anordnad enligt gällande bestämmelser, användes benämningen sambeskattning. När man talar om sambeskattning, fattar man emellertid understundom begreppet mera; ins-kränkt och åsyftar allenast den sammanläggning, som sker av ma— kars beskattningsbara" inkomster vid beräkning av den statliga inkomst- skatten.

En särskild form av sambeskattning är den, som sker därigenom att en in- komst vid taxering hänföres till allenast den ena maken, ehuru den härrör från en förvärvskälla, i vilken båda makarna varit verksamma. Man brukar då, tala om faktisk sambeskattning. Sådan sker om två makar arbetar i den enes jordbruk eller rörelse. Till följd av förbudet för make att vid inkomst- beräkningen avdra lön till andra maken eller eljest värdet av dennes arbete _ varemot- korresponderar en motsvarande skattefrihet för den senare _ blirii.nämnda-fall förstnämnde make beskattad för hela inkomsten.

Sambeskattningen resulterar alltid i att två makar med en viss samman- lagd inkomst påföres lägre statlig inkomstskatt än en ensamstående skatt- skyldig med samma inkomst.

Vid äktenskaps ingående kan uppstå förändringar 1 makarnas samman— lagda skattebelastning. Dessa förändringar brukar benämnas sambeskatt— ningseffekten. I de flesta fallen är förändringen numera till fördel för makar- na. Om två personer, som vardera har inkomst av viss storleksordning, ingår äktenskap, kan de emellertid till följd av progressionen i den statliga in- komstbeskattningen sammanlagt få högre skatt, än de hade före giftermålet. Detta resultat brukar benämnas negativ sambeskattningseffekt.

Beskattningen av äkta makar kan emellertid även utformas på sådant sätt "att 'de. behandlas som av varandra oberoende skattskyldiga. För en sådan be- skattningsmetod användes beteckningen särbeskattning.

Principfrågan om sam- eller särbeskattning Tidigare anförda synpunkter Sambeskattning—av äkta makar har tillämpats sedan lång tid tillbaka och bestämmelser härom infördes redan i'början av detta århundrade. Frågan om makar skall bli föremål för sam- eller särbeskattning har där-

efter behandlats av åtskilliga utredningar och varit föremål-för”. "storti'inr. tresse i den offentliga debatten. Skälen för och mot det ena och andra alter— nativet har med utvecklingen delvis ändrat karaktär och tyngd.

Glunden för sambeskattning har varit att äktenskapet ansetts konstituera en ekonomisk gemenskap och en likvärdig inbördes standard för makarna. Konsekvensen av betraktelsesättet har blivit dubbla grundavdrag med hän- syn till att två personer skall ha sin nödvändiga försörjning av familje— inkomsten men också en sammanläggning" 1 föl ekommande fall av makarnas inkomst vid skatteberäkningen med de konsekvenser detta kan få. Häri lig— gel bl. a. att man ansett, att skatteförmågan hos en familj i allmänhet var densamma, vare sig inkomsten intjänats enbart av den ena maken eller av båda makarna. Det har understrukits, att jämförelse inte borde ske mellan två ogifta personers beskattning och beskattningen av dem sedan de gift sig med varandra. Väsentligale har ansetts vara att jämföra tv å familjer med lika stora inkomster, där inkomsten' 1 det ena fallet helt intjänats av ena maken och 1 det andra fallet av båda makarna, därvid skatteförmågan bedömts vara i stort sett densamma för båda familjerna.

Ibland har som argument mot sambeskattning anförts att särskilt hustruns medborgerliga rättigheter skulle på något sätt åsidosätta's' genom denna be'- skattningsmetod. Häremot har invänts att, då bada makarna ägde rätt till samma levnadsstandard och envar av makarna sålunda regelmässigt kunde låta jämväl den andre makens inkomst bli bestämmande för hans utgifter, det skulle vara oriktigt att vid utmätandet av skatten behandla makarna som om fråga var om två ensamstående. Den rättsliga och faktiska ekonomiska gemenskapen i äktenskapet har ansetts tala för sambeskattningssys'temet'.

För de fall, där ena maken biträdde den andre" 1 dennes förvärvsVerksani- het, har sambeskattningen ansetts i särskild grad lämplig. Svårigheterna'ätt för dylika fall särskilja värdet av vardera makens arbete har f.ö. ansetts 's'a stora, att ej blott sambeskattning utan även samtaxering bedömts som den enda möjliga lösningen. '

Det har sagts, att sambeskattning och särbeskattning endast är två 't'ek- niska metoder för beskattning av äkta makar och att den ena metoden inte behövde innebära en hårdare beskattning av makarna än den andra. Ma'n' har påpekat, att det inte fanns något, som hindrade att en sambeskattmng utformades på sådant sätt, att den resulterade i en lindligale skatt för ma- kar, än vad de haft att betala som o'gifta, eller att deras skatt blev ungefar lika stor som ensamståendes. Frågan om äkta makars beskattning har all'- setts vara inte så mycket ett spörsmål om särbeskattning eller sambesk'a'tt- ning utan fastmera en fråga om avvägningen av skattebördan mellan äkta makar och ensamstående. ' : '

Som argument mot särbeskattning har anförts, att en sådan metod öppna-. de möjlighet för makar att uppnå skattelättnader genom. att :ideklarationerr. na fördela inkomst mellan sig, såatt skatteprogressionen'blev:den;mins£a.-

möjliga. Om en sådan möjlighet stod öppen för somliga men däremot var ute- sluten för andra, har det ansetts vara uppenbart, att ojämnheter skulle upp- stå, som inte var förenliga med en likformig och rättvis beskattning.

Kritik och önskemål i sammandrag Även om de invändningar som framförts mot sambeskattnillgssystemct inte fått samma innebörd och omfattning, sedan det mera allmänt uppmärk- sammats, att såsom familjebeskattningen numera är utformad endast i ett ringa antal fall äktenskapet utlöser en skärpt beskattning, kan konstateras att frågan ändock under senare år ägnats en betydande uppmärksamhet. Därvid har man emellertid ofta inte betraktat sambeskattningen som ett led i avvägningen av skatteuttaget mellan gifta och ensamstående utan grundat kritiken på en jämförelse mellan äktenskap, vari båda makarna har för- värvsarbete resp. sådana i vilka hustrun är hemmafru. I den mån avväg- ningen mellan gifta och ensamstående beaktats, har man understundom inte jämfört ett äktenskap, vari båda makarna har viss sammanlagd inkomst, med en ensamstående med samma inkomst utan i stället utan att beakta mannens inkomstförhållanden gjort jämförelser mellan den skatt, som ut- tas av hustrun på hennes inkomst, och skatten för en ogift kvinna med lika stor inkomst.

Det har gjorts gällande, att den gifta kvinnans valrätt mellan yrkesarbete och arbete i hemmet påverkas oförmållligt av det gällande skattesystemet. Man har menat, att en gift kvinna inte får samma behållning av sitt arbete som. en ogift och att förvärvsarbetet medför ekonomiska uppoffringar, som inte uppstår i äktenskap med hemmafruar. Med kritiken har man ibland åsyftat inte blott att få ett system, som verkar neutralt för en hustru, när hon överväger att ta förvärvsarbete, utan man har velat erhålla en direkt stimulans till förvärvsarbete.

Den gällande sambeskattningen har sagts utgöra en kvarleva från en för- gången tid, då det ansågs idealiskt att en hustru ägllade sig helt åt hemmets skötsel, och innebära en premiering av den undersysselsatta hemmafrun. En särbeskattning har ansetts stå i bättre överensstämmelse med makars civilrättsliga och ekonomiska självständighet.

Man har vidare angripit själva utgångspunkten för den gällande familje- beskattningen, nämligen att differentiering i första hand sker mellan gifta och ensamstående, och i stället velat fästa avgörande vikt vid om den skatt— skyldige har barn eller inte.

Utredningen

Svaret på frågan om sam- eller särbeskattning sammanhänger främst med 0111 man vid inkomstbeskattningen skall utgå från ett —— om uttrycket tillåts _— individualistiskt betraktelsesätt och så att säga sätta individen i förgrunden

273 eller om man skall fästa avgörande vikt vid om en eller flera personer skall leva på en viss inkomst.

Den ledande principen för utformningen av gällande beskattningsregler har alltid angivits vara att hänsyn skall tas till den skattskyldiges förmåga att betala skatt. I direktiven för skattesystemutredningen sägs också, att skatteförmågeprincipen, liksom hittills, bör vara avgörande vid skattebör— dans avvägning mellan skilda kategorier skattebetalare. Denna princip kan emellertid inte till sin innebörd så klart anges, att lnan lned ledning därav direkt kan bestämma storleken av den skatt, som en viss inkomst skall bära. Principen kan dock tjäna till ledning vid avvägningen mellan skatteuttaget hos olika skattesubjekt. Om man gör en vertikal jämförelse finner man uppenbarligen att en större inkomst kan bära en relativt högre skatt än en mindre och man har vid bestämmande av relationerna mellan skattebeloppen ansett att de övre inkomstdelarna bör belastas med högre skatt än de lägre och som en konsekvens därav infört en progressiv skatteskala. Vidare leder betraktelsesättet vid horisontella jämförelser till att en viss inkomst bör belastas med mindre skatt allt eftersom den personkrets, sonl skall leva på inkomsten, ökar.

Innebörden av det sagda är således, att man skjuter det individualistiska betraktelsesättet i bakgrunden och i stället fäster avseende vid det kollektiv, som för sin försörjning är beroende av inkomsten. Detta betraktelsesätt le- der i sin tur till att det i princip bör vara likgiltigt vilken individ i kollek- tivet, som uppbär ifrågavarande inkomst. Det är således med detta synsätt utan betydelse om i ett äktenskap mannen eller hustrun eller båda makarna är inkomsttagare (att en merkostnad kan uppkomma när båda makarna arbetar är en annan fråga som givetvis kräver beaktande). Riktigheten av det anförda torde klarast framgå, om man jämför två äktenskap, i vilka män- nen har lika stor inkomst av arbete, men där en arbetsfri inkomst av viss storleksordning uppbäres i ena fallet av mannen och i andra fallet av hust- run. Några bärande skäl att behandla dessa äktenskap skattemässigt olika föreligger uppenbarligen inte.

I sambeskattningen ligger, som framgår av det anförda, två grundläg- gande moment. Oavsett om endera eller båda makarna har inkomst, tillgodo- förs dubbelt grundavdrag med hänsyn till att två personer skall ha sin för- sörjning ur familjeinkomsten. Det andra momentet är att progressionen skall drabba den gemensamma inkomsten, och detta oavsett om endera eller båda makarna haft inkomsten ; först därigenom blir beskattningen med detta synsätt rättvis. Visserligen kan påpekas att man i gällande system och enligt utredningens förslag även fortsättningsvis _ arbetar med olika skalor för gifta och ogifta, att äktenskapet automatiskt medför en övergång till den mindre brant progressiva skalan och att häri skulle ligga en åtminstone i vissa fall inte motiverad lättnad för gifta skattskyldiga. Häremot skall då

invändas att ordningen med två skalor befunnits erforderliga för en rimlig differentiering av skattetrycket mellan ensamstående och gifta.

Här må även erinras om följande. I ett tidigare skede fästes i den all— männa debatten uppmärksamheten särskilt på det förhållandet att äkten- skap mellan två inkomsttagare då regelmässigt medförde en högre samman- lagd skatt. Det talades om straffskatt på äktenskap och problemet bedömdes med hänsyn till konsekvenserna som allvarligt. Efter vidlyftiga utredningar infördes då den s. k. tudelningsprincipen, som för det stora flertalet fall undanröjde merbeskattningen vid äktenskap. En lösning av problemet ge- nom införandet av särbeskattning avvisades av olika skäl. En sådan hade väl inneburit, att två förvärvsarbetande inte genom giftermål fick högre sam- manlagd skatt än tidigare. Men konsekvensen hade också blivit att om blott den ena av kontrahenterna var förvärvsarbetande denne inte fick någon skattelindring trots den ökade försörjningsbördan. Helt otillfredsställande skulle detta te sig, när i familjen föddes barn och hustrun fick särskilda svårigheter att förskaffa sig —— eller bibehålla _— arbetsinkomst, något som med hänsyn till de ökade familjekostnaderna då i och för sig kunde vara mer angeläget än tidigare.

Invändningar av detta slag möter givetvis även vid en diskussion i dagens läge av ett utbyte av sam- mot särbeskattning, må så vara att genom sam- hälleliga stödåtgärder av annat slag —- moderskapspenning, barnbidrag o. a. läget kan ha i viss mån förändrats.

Sedan sålunda i korthet angivits de värderingar och bedömanden, som uppbär gällande regler om sambeskattning, bör först prövas om teoretiska” och principiella invändningar kan anföras häremot och med vilken tyngd detta kan ske. I andra hand bör undersökas huruvida synpunkter av annan art kan föranleda att sambeskattningsprincipen uppges; här åsyftas sådant som avlägsnandet av skattemässiga omständigheter eller effekter av be— skaffenhet att försvåra för den gifta kvinnan att utnyttja sin valrätt mellan arbete i och utom hemmet, arbetsmarknadspolitiska aspekter o. likn.

Vid en diskussion i förstnämnda hänseende ligger nära till hands att all- knyta till vad som anförts i den allmänna debatten av mer principiell natur.

Kritikerna av sambeskattningen framför ofta synpunkten att denna be- skattningsordning hör hemma i ett förgånget tidsskedes samhälle, där lik- ställighet mellan könen inte rådde i det hustrun var att anse som försörjd av mannen och med en uppgift, som i det hela begränsade sig till att sköta makarnas gemensamma hem och hushåll och omhänderha den omedelbara tillsynen avbarnen. Det har tillagts, att sedan synsättet härutinnan radi— kalt ändrats i det kvinnans likaberättigande i alla hänseenden erkänts och den gifta kvinnan i följd av sin ökade valrätt i avseende å sysselsättning i inte obetydlig omfattning ägnat. sig åt förvärvsarbete —— sambeskattningen framstår som något förhenne diskriminerande och inte förenlig med hennes fulla medborgerliga» rättigheter och personliga"självständighet. I menings- utbyten av detta slag förekommer också ofta att kvinnans i lag fastställda

275 status ur rättslig, ekonomisk och social synvinkel åberopas såsom ett skäl för särbeskattning, dock att vad lagen innehåller. om makars ömsesidiga underhållsskyldighet och rätt till inbördes lika standard Samtidigt men från annat håll ej sällan andrages som skäl för sambeskattning.

Enligt utredningens mening är de rent juridiska aspekterna på makarnas inbördes relationer av mindre intresse i förevarande sammanhang. En själv— ständig medborgerli'g status för kvinnan, något som med gällande värde- ringar i samhället är en självklarhet, kan rimligen inte heller vara det av— görande för skatteberäkningen. Reglerna för sambeskattning kan f. 6. så utformas -—— och är det också för det helt övervägande antalet fall —— att det allmännas krav på skatt av förvärvsarbetande makar är mindre än vad som utkrävts av dem om de beskattats såsom ogifta. Häri ligger, om man likväl fäster avseende vid argumentet om varje makes självständiga medborgerliga status, intet ingrepp i denna status, synnerligast som skatten fördelas ma— karna emellan efter var och ens inkomst. Invändningen kan dock möjligen anses kvarstå för det mindre-tal fall, där sambeskattningen ger högre skatt än särbeskattning. Av det sist sagda följer närmast att fog finns för åtgär- der i syfte att eliminera eller i allt fall ytterligare begränsa fall av sistnämnda slag, må så vara att åtgärder i sådan riktning får vägas mot andra hänsyns- taganden.

Utredningen är emellertid medveten om att kritikerna av sambeskatt- ningen argumenterar även efter andra linjer. Påståendet om den gifta kvin- nans skattemässiga diskriminering uppbygges 1 Själva verket från helt andra utgångspunkter. Man utgår inte från jämförelser mellan beskattningsresul- tatet för å ena sidan två ogifta personer och å andra sidan makar. Man tar fasta på det etablerade skattemässiga läget för en familj, där endast ena maken, vanligen mannen, är inkomsttagare och undersöker merskatten för makarna _ och naturligtvis även den del av den sammanlagda skatten som påförs hustrun —— därest hon i ett fall som detta tar arbete. I linje härmed ställs — som underlag för kritiken -— mot varandra familjer, där endera resp. båda makarna har inkomst. I vartdera fallet medges dubbelt grund— avdrag och tillämpas samma skatteskala (den för gifta), vartill kommer —— när båda makarna arbetar —- att inkomsterna sammanläggs vid uträknandet av den progressiva skatten.

Det diskriminerande eller eljest otillfredsställande häri har återförts på de effekter i skattehänseende, som äktenskapet såsom sådant utlöser, och på att en sammankoppling vid skatteberäkningen överhuvud sker av makars inkomster. Det har hävdats att var och en borde —— oberoende av civilstånd —— behandlas för sig såsom en självständig enhet och-utan beaktande av vederbörandes större eller mindre försörjningsbörda.

Utredningen vill då ange orsakerna till den kritiserade effekten för att därefter redovisa sina egna synpunkter.

heter. Den första sammanhänger med grundavdragen eller närmare bestämt med det förhållandet att makar oberoende av om båda har inkomst eller ej tillgodoräknas dubbelt grundavdrag. Därav följer att en gift kvinna, som efter att ha arbetat i hemmet övergår till förvärvsarbete, inte på grund därav tillför familjen något ytterligare grundavdrag. Förhållandet kan också ut- tryckas så att om en förvärvsarbetande gift kvinna upphör med sitt förvärvs- arbete detta inte betar familjen den förmån, som ligger i dubbla grund- avdrag. Den andra omständigheten gäller skatteskalorna. I syfte att åstad- komma en differentiering i beskattningen mellan å ena sidan ensamstående och å andra sidan gifta överhuvud användes för de förra en skala med star- kare progression än för de senare. Den mildare skalan kommer sålunda till användning även i familjer, där bara den ene maken har inkomst. Detta betyder, vilket just avsetts, att redan äktenskapet såsom sådant medför en lindrigare progressiv beskattning än som ifrågakommer för den ogifte. Den tredje omständigheten, slutligen, är själva sammanläggningen av ma- karnas inkomst vid den för dem gemensamt utförda skatteberäkningen, i följd varav familjeinkomsten träffas av skatteskalans progressivitet.

De synpunkter, som utredningen vill anknyta till var och en av dessa tre omständigheter eller faktorer, hänför sig till ett resonemang avseende frågan huruvida sambeskattningen kan anses vara till sin uppbyggnad principiellt oriktig och till sin innebörd mot någon diskriminerande. Utredningen kom- mer därefter att behandla sambeskattningen från en annan synvinkel, näm- ligen för att söka belysa huruvida skäl kan finnas att uppge densamma inte för att den skulle kunna anses leda till orättfärdiga resultat utan därför att den till äventyrs ger andra inte önskvärda effekter.

Vad då först angår grundavdragen, finns uppenbarligen ingen anledning till kritik när två förvärvsarbetande personer gifter sig. De har båda som ogifta enkelt grundavdrag och får som gifta ett gemensamt dubbelt avdrag. Kritiken avser det förhållandet, att det dubbla avdraget kvarstår även om hustrun därför att makarna så önskar eller därför att barn föds i famil— jen —— upphör med förvärvsarbete. Kritiken träffar naturligtvis även det dubbla grundavdraget när detta utgår till familj, där hustrun överhuvud inte haft förvärvsarbete. Det framgår av vad tidigare anförts att det dubbla avdraget i sistnämnda fall har sin grund i hänsynstagande till att två per— soner skall ha sin försörjning av familjeinkomsten och att man därför inte funnit det rättvist att likställa dessa familjer med en ogift person. För ut- redningen ter det sig svårt att inse att detta förhållande kan innefatta en teoretisk invändning mot sambeskattningen; än mindre kan utredningen häri se något diskriminerande mot den gifta förvärvsarbetande kvinnan som ju är tillförsäkrad sitt grundavdrag. En helt annan fråga, som inte samman— hänger med behandlingen av den gifta förvärvsarbetande kvinnan, är om den hemmavarande hustruns arbete i hemmet kan och bör beskattas, ev. på

så sätt att mannen tillerkännes blott enkelt grundavdrag. Denna fråga, som inte kan vara avgörande för ett bedömande av sambeskattningen från prin-

Tab. 43. Sambeskattningseffeklen med gällande regler (kom. uldeb. 16,50 kr)

Årsinkomst Statlig och kommunal inkomstskatt makarna mannen hustrun före giftermålet efter ökning (+) eller tillhopa giftermålet minskning (—)

kr kr kr kr kr kr 1 2 3 4 5 6

G 000 6 000 0 805 209 596

5 000 1 000 566 99 _ 467 3 000 3 000 194 99 —— 95 1 000 5 000 566 99 —— 467

10 000 10 000 0 1 762 1 170 _— 592

9 000 1 000 1 521 1 061 460 7 000 3 000 1 140 1 061 —— 79 5 000 5 000 1 132 1 061 —— 71 3 000 7 000 1 140 1 061 79

15 000 15 000 0 3 390 2 361 _ 1 029

14 000 1 000 3 029 2 254 —— 775 12 000 3 000 2 482 2 255 -— 227 10 000 5 000 2 328 2 254 — 74

8 000 7 000 2 327 2 256 —— 71 5 000 10 000 2 328 2 254 —- 74

20 000 20 000 0 5 803 3 571 1 732

19 000 1 000 4 889 3 459 — 1 430 17 000 3 000 4 208 3 461 — 747 15 000 5 000 3 956 3 461 495 13 000 7 000 3 750 3 459 _ 291 10 000 10 000 3 524 3 462 -—— 62

8 000 12 000 3 669 3 459 —— 210

30 000 30 000 0 9 944 7 343 —- 2 601

29 000 1 000 9 435 7 128 —- 2 307 27 000 3 000 8 527 7 127 —— 1 400 25 000 5 000 8 065 7 118 — 947 23 000 7 000 7 611 7 108 —— 503 20 000 10 000 7 065 7 113 + 48 18 000 12 000 6 864 7 099 + 235 15 000 15 000 6 780 7 108 + 328 10 000 20 000 7 065 7 113 + 48

50 000 50 000 0 20 451 17 341 ————3 110

49 000 1 000 19 908 17 102 —2 806 45 000 5 000 18 311 17 090 1 221 40 000 10 000 16 806 17 070 + 264 35 000 15 000 15 869 17 050 —1— 1 181 30 000 20 000 15 247 17 032 + 1 785 20 000 30 000 15 247 17 032 + 1 785

100 000 100 000 0 50 157 46 609 »— 3 548

99 000 1 000 49 539 46 329 —-— 3 210 95 000 5 000 47 641 46 314 —— 1 327 90 000 10 000 45 760 46 291 + 531 80 000 20 000 43 142 46 247 + 3 105 70 000 30 000 41 839 46 231 + 4 392 50 000 50 000 40 902 46 231 + 5 329

cipiella synpunkter, behandlar utredningen ingående i ett senare samman- hang. . ' '

Den andra faktorn i sambeskattningen är att den mildare av de båda skatteskalorna tillämpas för gifta Och detta oavsett om båda makarna har förvärvsarbete eller ej. Förut har framhållits att lagstiftaren valt ordningen med två skalor för att nå en skattedifferentiering mellan ensamstående och gifta. Det är uppenbart, att sambeskattningen i vad den innebär att den gifta kvinnans inkomst skattläggs efter den mildare skalan inte kan innefatta något mot henne diskriminerande eller eljest någon invändning från hennes sida mot sambeskattningen.

Den tredje och sista faktorn i sammanhanget är den sammanläggning av makars inkomster, som sker vid skatteberäkningen. Familjeinkomsten blir därigenom föremål för samma progressiva skattebelastning som inträtt om hela inkomsten förvärvats av en av makarna. Det torde vara uppenbart, att ett skattesystem, på vilket man ställer kravet att det skall medverka till en rimlig grad av utjämning alla inkomsttagargrupper emellan, just måste efter- sträva ett sådant resultat. Detta kan alltså inte åberopas som en principiellt grundad kritik mot sambeskattningen. Utredningen är å andra sidan helt medveten om att denna effekt kan ur andra synvinklar te sig mindre önsk- värd den kan menligt inverka på hustruns intresse för förvärvsarbete. Man är emellertid då inne på frågan om det finns avgörande invändningar mot sambeskattningen från annan utgångspunkt. Härtill återkommer ut- redningen i det följande.

Invändningar mot att sammanläggningen vid skatteberäkningen av ma- kars inkomster i vissa fall medför s. k. negativ sambeskattningseffekt har emellertid mött kritik. Den omständigheten, att den sammanlagdaskatten på makars inkomster överstiger summan av deras skatt, beräknad efter reg— lerna för ogift, har man därför genom den s. k. tudelningen försökt i väsent- lig mån förebygga. Tabell 43 utvisar den sambeskattningseffekt, i positiv och negativ riktning, som följer av gällande system.

Med uppgifterna i tabell 43 bör sammanställas tillgängliga uppgifter om

Tab. 44. Fördelning på inkomstklasser 1961 och 1970 av äktenskap där båda makarna har inkomst '

Äktenskap vari båda makarna haft ink.

Äktenskap vari båda

Inkomstklass, kr makarna haft ink.

lnkomstklass, kr

1961 1970 —19 999 415 518 —19 999 202 600 20 000—24 999 160 018 20 000—24 999 119 700 25 OOO—29 999 92 522 ' 25 OOO—29 999 159 400 30 OOO—39 999 68 001 30 OOO—39 999 265 400 40 OOO—49 999 21 225 40 OOO—49 999 139 900 50 OOO—99 999 9 797 50 OOO—99 999 103 900 100 000— ' 2 485 100 000— 9 500

Summa 769 566 Summa 1 000 400

hur antalet äktenskap, däri båda makarna har inkomst, fördelar sig på olika inkomstklasser. Sistnämnda uppgifter hänför sig till är 1961. En beräkning av läget är 1970, då antalet förvärvsarbetande gifta kvinnor antagits öka, vi- sas samtidigt. Se härom tabell 44.

Antalet äktenskap, däri båda makarna har inkomst och denna sammanlagt uppgår till högst 20 000 kr., 30 000 kr. och 40 000 kr., utgjorde år 1961 resp. beräknas utgöra år 1970 i förhållande till totalantalet äktenskap där båda makarna har inkomst:

20 000 kr 30 000 kr 40 000 kr år 1961 54,0 % 86,8 % 95,6 % år 1970 20,3 % 48,2 % 74,7 %

Det är förenat med vissa svårigheter att exakt ange i hur många fall sam- beskattningseffekten är positiv eller negativ. Helt uppenbart är emellertid, att det senare inträffar i ett ganska ringa antal fall. Vissa ungefärliga upp- skattningar låter förmoda, att i 97 å 98 procent av samtliga äktenskap verk- ningarna f. n. är positiva. Den negativa effekten begränsar sig alltså till ungefär 2 ä 3 procent fall och inträder först när makarna tillsammans tjänar ca 30 000 kr. och då endast i vissa inkomstkomhinationer och med högst måttliga belopp. En mer påtaglig merskatt i förhållande till vad som för- anletts av särbeskattning kan konstateras först i de höga och mycket höga inkomstlägena. — I sammanhanget må tilläggas att någon som helst upp- skattning givetvis inte kunnat göras av det antal fall, där gift kvinna kan ha avstått från förvärvsarbete med hänsyn till vad hon trott eller vetat om be- skattningseffekten. -

Sammanfattningsvis vill utredningen uttala, att den framförda kritiken mot sambeskattningen inte enligt utredningens mening innefattar sådana invändningar av teoretisk och principiell natur att sambeskattningen därför bör överges. Väl kan kritik riktas mot fall av negativ sambeskattningseffekt, men här finns förutsättningar att genom jämkningar i regelsystemet helt eller huvudsakligen förebygga dylika effekter. Ett uppgivande av sambe- skattningen lär inte heller vara förenligt med den uppfattning utredningen har om den lämpliga och rättvisa skattefördelningen familjerna emellan. Likvälvill utredningen pröva om så starka invändningar kan från andra utgångspunkter än en principiell kritik av sambeskattningen riktas mot den— samma, att den med hänsyn härtill bör frångås. Utredningen övergår att behandla denna fråga. , . -

Utredningen vill då till en början framhålla, att den är väl medveten om att sambeskattningen medför eller kan medföra resultat, som måste beteck- nas som från viss synpunkt otillfredsställande. Här åsyftas de fall. där en- dera maken ——- kanske vanligen mannen — ensam har inkomst och där hustrun, efter fullföljda studier eller eljest 1 syfte att öka familjeinkomsten

eller att med valfrihetens rätt utbyta hemarbete mot annan sysselsättning, vill övergå till förvärvsarbete. Hennes grundavdrag har då så att säga redan konsumerats inom familjen och den genom hustruns arbete tillförda in- komsten »toppar» familjeinkomsten med den skatteprogression som därav följer. Detta utgör i och för sig en naturlig och självklar konsekvens av sambeskattningen och kan, som framgår av vad förut anförts, inte inne- fatta någon teoretiskt grundad invändning mot densamma. Likväl är effek— ten ur andra synvinklar otillfredsställande, nämligen med hänsyn till att hustrun de facto kan känna sig hämmad i sin rätt att välja sysselsättning och att samhället kan vilja stimulera hennes arbete utom hemmet i stället för motsatsen. Denna effekt hänför sig i viss mån redan till grundavdragets konstruktion, i det hustrun väl får sitt enkla avdrag men mannen samti- digt —— då han ej längre är ensam försörjare — mister sitt tidigare dubbla avdrag. Men kritiken gäller kanske främst konsekvenserna av progressionen och den högre marginalskatt som därav föranleds. Härvid skall då ej förglöm- mas att merskatten genom progressionen fördelas mellan makarna. Den mer- skatt, som faller på mannen, kan väl för honom synas olustig och spela sin roll i sammanhanget. Mer avgörande torde dock vara den relativt höga skatt som drabbar hustruns egen inkomst. Problemet uppkommer ej eller är av mindre räckvidd när den samlade familjeinkomsten ligger inom det propor- tionella skiktet resp. mindre väsentligt överstiger detta. Häri ligg