SOU 1967:18

Invandringen : problematik och handläggning : Utlänningsutredningens betänkande, 2

3. Utlänningar, som beviljats svenskt medborgarskap under femårsperioderna 1941—1945, 1946—1950, 1951—1955, 1956—1960 och 1961—1965 samt vart

och ett av åren 1961—1965. .................... 261 4. Utrikes födda och utlänningar i olika län samt städer med över 50 000 in-

vånare den 1 november 1960 .................... 262 5. Arbetsanmälda utlänningar i Sverige den 1 oktober 1966 efter län och med-

borgarskap ............................ 263 6. Arbetsanmälda utlänningar den 1 oktober 1966 och befolkning i arbetskraften

i augusti 1966, relativ fördelning efter yrke, medborgarskap och kön . . . 264 7. Invandrare och utvandrare samt invandringsöverskott under femårsperio—

derna 1951—1955, 1956—1960 och 1961—1965 . . . . ........ 266 8. Till Sverige kollektivt överförda flyktingar 1950—1965 fördelade dels på

asylland, dels på ursprungligt hemland ................ 267

Bilaga II. Kartläggning av personalbebovet för vissa rutiner inom statens utlänningskommission

PM avgiven av statskontoret den 7 november 1966 Texttabeller

2.1. Återutvandringen från Sverige under åren 1951—1960 efter vistelsetid 24 2.2. Invandringsöverskott och utvandringsöverskott (—) under femtonårspe— rioden 1951—1966 samt femårsperioderna 1951—1955, 1956—1960 och 1961—1965, totalt och i förhållande till Europa, Danmark, Finland, Norge, Förbundsrepubliken Tyskland och övriga europeiska länder samt

utomeuropeiska länder . . .................... 25 2.3. Invandrade och utvandrade utlänningar och svenska medborgare åren

1951—1965 . . ........................ 26 2.4. Invandrade och utvandrade utlänningar under femårsperioderna 1956—

1960 och 1961—1965 efter medborgarskap . . . . ......... 26

2.5. Invandrade och utvandrade nordbor, italienare samt medborgare i För- bundsrepubliken Tyskland och Förenta staterna åren 1961—1965 efter utflyttnings— och inflyttningsland . ................ 27 2.6. Utlänningar efter medborgarskap och utrikes födda efter födelseland den 31 december 1950 och den 1 november 1960 . . . . . . ...... 28

2.9.

2.10.

2.11.

2.12.

5.2. 5.3. 7.1. 7.2. 7.3. 7.4.

7.5. 7.6. 7.7. 7.8. 7.9. 9.1. 9.2. 9.3.

9.4. 9.5.

9.6.

10.1.

10.2.

Utlänningarnas och totalbefolkningens relativa fördelning mellan stad och landsbygd samt mellan tät- och glesbebyggelse den 31 december 1950 och den 1 november 1960 ......... . ......... . Utlänningarnas relativa fördelning mellan stad och landsbygd samt mellan tät- och glesbebyggelse efter medborgarskap den 1 november 1960 ............................. Åldersfördelningen hos utlänningar och totalbefolkning den 31 december 1950 och den 1 november 1960 samt utrikes födda den 1 november 1960 Utlänningarnas och totalbefolkningens yrkesintensitet den 31 december 1950 och den 1 november 1960 ............... Utlänningarnas och totalbefolkningens yrkesintensitet i vissa ålders— klasser den 1 november 1960 ................. . Förvärvsarbetande utlänningar och befolkning efter yrkesställning den 31 december 1950 och den 1 november 1960 .........

. Arbetsanmälda utlänningar i Sverige den 1 oktober 1951—1965 efter

medborgarskap ...................... . . . Arbetsanmälda utlänningar i Sverige den 1 oktober 1966 efter yrkesom— råde och kön .......................... . Nettoantalet nyinskrivna utlänningar vid universitet och högskolor efter studieriktning och medborgarskap läsåren 1956/57—1961/62 ..... Utländska praktikanter i Sverige åren 1960—1964 ....... . . Socialhjälp och barnavård åt utlänningar åren 1956—1964 ......

Under åren 1961—1965 handlagda ärenden om Visering Antal uppehållstillstånd gällande den 1 juli 1961—1966 . . . Under åren 1955—1965 handlagda ärenden om bosättningstillstånd . . Av arbetsmarknadsstyrelsen under åren 1961—1965 handlagda remisser av arbetstillståndsansökningar .................. Under åren 1961—1965 handlagda ärenden om arbetstillstånd ..... Beslut om avvisning meddelade åren 1961—1965 . . . . . . . . Beslut om förvisning meddelade åren 1961—1965 ....... Beslut om utvisning meddelade åren 1961—1965 ....... Beslut om förpassning meddelade åren 1961—1965 ....... Folkökning och invandringsöverskott 1951—1965 ....... Folkmängdens beräknade förändringar 1965—1980 ...... Beräknad folkmängd i åldersklasserna 0—15,16—66 och 67—w åren 1965,1970 och 1980 ............. .

Invandringsöverskott åren 1956—1965, fördelat efte1 kön .......

Antalet personer i arbetskraften. Beräknade förändringar 1960—1980 i 1000- tal ........................

Antalet utlänningar 1 landet 1 februari 1939 och den 8 maj 1945, fördelade efter medborgarskap ...... . .......

Invandringsöverskottet i förhållande till Grekland, Italien, Jugoslavien och Spanien åren 1956—1965 ............... Invandrade och utvandrade utlänningar med medborgarskap i annat utomeuropeiskt land än Förenta staterna åren 1956—1965 . .

31

31

33

34

34

35

37

38

89 90 95 104 105 107

110 113 114 114 115 116 136 137

139 142

153

162

169

170

2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

2.7. 2.8. 9.1. 9.2.

9.3.

Diagram

Invandring åren 1951—1965. Total in- och utvandring samt invandring från och utvandring till Danmark, Finland och Norge, övriga europeiska länder och utomeuropeiska länder . . ............... Invandring från och utvandring till Danmark, Finland och Norge åren 1951—1965 ......................

In— och utvandringsöverskott åren 1951—1965, totalt ochi förhållande till Norden och övriga Europa samt utomeuropeiska länder. .

In- och utvandringsöverskott åren 1951—1965' 1 förhållande till Danmark, Finland och Norge ....................... Antalet utlänningar inom varje län och deras procentuella andel i befolk- ningen den 1 november 1960 ..............

Utlänningar, utrikes födda och totalbefolkning efter ålder och kön den 1 november 1960 . . ................... . . Arbetsanmälda utlänningar den 1 april och den 1 oktober 1951—1966 . Arbetsanmälda nordbor den 1 april och den 1 oktober 1951— 1965 . . Folkökning samt födelse- och invandringsöverskott åren 1951—1965 . Invandringsöverskottet åren 1951—1965, fördelning efter ålder vid in- vandringstillfället ....... . . ............. Totalbefolkningen i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt Norden i slutet av är 1960, fördelning efter kön och ålder 1 femårsklasser .

22

22

23

30

32 36 36 136

139

140

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Inrikesdepartementet

Genom beslut den 1 december 1961 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för inrikesdepartementet att tillkalla högst sex sakkunniga för utredning om utformningen av utlänningskontrollen jämte därmed sammanhängande frå- gor.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 11 december 1961 såsom sakkunniga numera justitiekanslern Bengt Lännergren, ordförande, ledamoten av riksdagen första kammare, rektorn Bengt Elmgren, ledamoten av riksdagens andra kammare, lantbrukaren Carl Eric Hedin, numera expeditionschefen Eskil Hellner, ledamoten av riksdagens andra kammare, lantbrukaren Jan—Ivan Nilsson, och ledamoten av riksdagens första kammare, journalisten fru Ingrid Segerstedt Wiberg. Sedan Elmgren avlidit, tillkallade departementschefen den 17 maj 1966 ledamoten av riks- dagens andra kammare, direktören Essen Lindahl, att i Elmgrens ställe vara ledamot av utredningen.

Till sekreterare åt de sakkunniga förordnades den 12 januari 1962 numera hovrättsassessorn Harry Tjernberg.

De sakkunniga antog benämningen utlänningsutredningen. Den 4 december 1965 tillkallade departementschefen avdelningsdirektören Ingemar Lindström att såsom expert biträda utredningen.

Utredningen får härmed överlämna ett andra delbetänkande, benämnt Invandringen, problematik och handläggning.

Reservationer har avgivits av ledamöterna Hedin och Ingrid Segerstedt XViberg.

Stockholm den 28 april 1967.

Bengt Lännergren Carl Eric Hedin Eskil Hellner Essen Lindahl Jan-Ivan Nilsson Ingrid Segerstedt Wiberg

lHarry Tjernberg

KAPITEL ]

Utredningsuppdraget

Direktiven för utlänningsutredningen framgår av ett anförande till statsråds- protokollet den 1 december 1961 av che- fen för inrikesdepartementet. Enligt di- rektiven ingår i utredningsuppdraget 1) att närmare undersöka behovet av föreskrifter vid en eventuell associering till den europeiska ekonomiska gemen- skapen (EEC), 2) att utforma normer för meddelande av uppehållstillstånd för utländska studerande, 3) att i den mån så anses erforderligt framlägga förslag om generella direktiv för till- ståndsgivningen även i sådana hänseen- den som inte sammanhänger med mark- nadsfrågorna eller utlänningars studier i Sverige, 4) att undersöka hur utlän- ningslagens bestämmelser om asylrätt utfallit i praktiken, 5) att närmare un- dersöka behovet av vidgad rättshjälp åt utlänningar och, om sådant behov an- ses föreligga, framlägga förslag om hur hjälpen bör utformas, 6) att avge för- slag om hur den inre utlänningskon- trollen bör anordnas samt 7) att uppta frågan om den lämpligaste organisatio- nen på längre sikt av den centrala utlän- ningsmyndigheten med hänsyn till så- väl dess kontrollerande som dess till- ståndsgivande funktion.

När utlänningsutredningen tillsattes, framstod uppgiften att undersöka beho— vet av föreskrifter vid en eventuell asso— ciering till EEC såsom utredningens vik- tigaste. Sedan förhandlingarna mellan Storbritannien och EEC brutits i januari

1963 kom emellertid frågan om Sveriges associering till EEC att skjutas på fram- tiden. Eftersom det syntes olämpligt att låta frågan om organisationen för den centrala utlänningsmyndigheten vi- la i avvaktan på att EEC-frågan åter skulle bli aktuell, uppdrog Kungl. Maj :t genom beslut den 28 februari 1964 åt utredningen att, oaktat förslag tills vi- dare inte kunde utarbetas till de änd- ringar i utlänningslagstiftningen som kunde föranledas av en svensk associe- ring till EEC, framlägga förslag till hur den centrala handläggningen av utlän- ningsärenden skall organiseras.

Utformningen av organisationen för den centrala handläggningen av utlän- ningsärenden är självfallet beroende av omfattningen och arten av de arbets- uppgifter, som skall åvila organisatio- nen. De ur såväl kvantitativ som kvali- tativ synpunkt viktigaste uppgifterna för en sådan organisation är handlägg- ningen av ärenden om tillstånd för ut- länningar att inresa, vistas och arbeta i landet. Omfattningen och arten av or- ganisationens arbetsuppgifter bestäms därför främst av i vilken utsträckning kravet på tillstånd upprätthålls och hur utlänningspolitiken, för vilken till- ståndsgivningen är ett instrument, ut- formas.

Utredningen har utgått från att krav på tillstånd för inresa, vistelse och ar- bete skall upprätthållas tills vidare i ungefär samma utsträckning som för

närvarande. Utredningen har i kap. 10 närmare redovisat sina synpunkter på behovet av invandringskontroll.

Eftersom arten av arbetsuppgifterna på tillståndsgivningens område påver- kas av utlänningspolitikens utformning har utredningen i ett särskilt kapitel, benämnt Utlänningspolitikens proble- matik, belyst de viktigare intressen, som inverkar på utlänningspolitiken och därmed också på tillämpningen av tillståndsbestämmelserna. Utredningen har vidare i samma syfte i ett annat ka- pitel, benämnt Ansvaret för invandrings- politiken, tagit upp frågan om ansvars- fördelningen mellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna på invand- ringspolitikens område och framlagt förslag till hur ansvaret skall fördelas samt i ett anslutande kapitel, benämnt Verkställande organ, redovisat sina syn- punkter på vilka myndigheter som bör ha i uppdrag att verkställa utlännings- politiken.

Av nyss angivna skäl har utredningen vidare ansett det nödvändigt att i detta sammanhang ta upp även frågorna om direktiv för tillståndsgivningen och om inre utlänningskontroll (punkterna 3 och 6 härovan).

Beträffande tillståndsgivningen anför— de departemcntschefen i direktiven för utredningen bland annat följande.

För den centrala utlänningsmyndighetens handläggning av ärenden om Visering och uppehållstillstånd saknas andra riktlinjer än sådana som myndigheten själv faststäl— ler enligt vad som förutsättes i dess instruk- tion. Eftersom denna tillståndsgivning skall handhavas under beaktande av bl. a. ar— betsmarknads-, bostads- och försörjnings- läget samt ordnings- och säkerhetsintresset och förhållandena härvidlag växlar från tid till annan, möter det självfallet stora svå- righeter att fastställa för längre tid gäl- lande, konkret utformade normer för till- ståndsgivningen. Det ligger i sakens natur att ett stort utrymme för överväganden och

bedömanden av allmän art alltid måste fin- nas inom detta område. Med hänsyn härtill

är kommissionen sammansatt av företräda- re för olika samhällsintressen, som bör komma till uttryck i dess verksamhet. Även den politiska opinionen är företrädd genom representanter för de stora politiska par- ticrna.

Emellertid synes det föreligga ett visst utrymme för vägledande normer även inom detta f. n. helt åt rättstillämpningen över- lämnade fält. Sambandet mellan uppehålls— tillstånd och arbetstillstånd för utlänning som saknar möjlighet att försörja sig an- norledes än genom arbetsanställning synes sålunda vara en fråga, i vilken vissa ob- jektiva regler torde kunna utformas.

Vid den utredning om behovet av gene— rella regler för tillståndsgivningen, som jag enligt det anförda anser böra komma till stånd, bör givetvis den praxis, som ut- vecklat sig inom ramen för hittills gällande bestämmelser, kartläggas och bedömas. I den mån denna undersökning av praxis ger anledning därtill bör förslag framläggas om generella direktiv för tillståndsgivning- en även i sådana hänseenden som icke sam- manhänger med marknadsfrågorna eller ut- länningars studier i Sverige.

Om möjligheterna minskas att genom vägran att ge uppehållstillstån-d förmå en icke önskvärd utlänning att lämna landet, kan det komma i fråga att vidga tillämp- ningsområdet för de i utlänningslagen reg- lerade instituten för avlägsnande av utlän- ning, som diskvalificerat sig för fortsatt vistelse här. Utredningen bör vara oförhind- rad att föreslå de lagändringar, som en så- dan ordning förutsätter. Härvid bör även ägnas uppmärksamhet åt intresset av att den svenska utlänningslagstiftningen i sina grunddrag ansluter sig till vad som gäller i motsvarande hänseende i den europeiska gemenskapens stater. Det starka intresset av att bevara och om möjligt även vidare utveckla den redan långt fram-förda nor- diska gemenskapen i fråga om utlänning- ars ställning och vid utlänningskontrollen får emellertid icke förbi-ses.

Utredningens förslag i denna del re- dovisas i kapitel 13.

I fråga om den inre utlänningskon- trollen anförde departementschefen föl— jande.

lSlutligen bör utredningen med beaktan- de av sina ställningstaganden i fråga om de materiella bestämmelsernas utformning överväga och avge förslag om hur den s. k.

inre utlänningskontrollen bör anordnas för att leda till god effekt i de hänseenden, där den är angelägen, utan att samtidigt med- föra omfattande och kostnadskrävande kontrollarbete på områden av underordnad betydelse. Det bör härvid beaktas att vidga- de möjligheter till central ledning av kon- trollen torde uppkomma om föreliggande förslag om polisväsendetrs förstatligande realiseras.

Utredningens förslag rörande den in- re utlänningskontrollen redovisas i kap. 14.

Ur organisatorisk synpunkt är slut- ligen även frågan om vidgad rättshjälp ät utlänningar (punkt 5 ovan) av in- tresse. Departementschefen anförde be- träffande denna fråga i direktiven föl- jande.

Även om den svenska utlänningslagstift- ningen till sin allmänna uppbyggnad grun- dar sig på internationellt vedertagna prin- ciper, torde det oftast vara svårt för utlän- ningar, icke minst med hänsyn till språket, att få klart för sig sina rättigheter och skyl- digheter enligt utlänningsfönfattningarna. Svårigheterna härvidlag medför otvivelaktigt risk för rättsförluster. Det synes därför vara av värde om man införde någon form av hjälp åt utlänningar med råd och anvis- ningar även i andra fall än då biträde kan förordnas enligt nu gällande bestämmelser. Det torde böra ankomma på utredningen att närmare undersöka behovet av utvidgad rättshjälp och, om sådant behov anses före- ligga, framlägga förslag hur hjälpen bör utformas.

I syfte att tillgodose invandrarnas be- hov av skriftlig information utarbetade utredningen ett utkast till upplysnings- skrift rörande utlännings rättigheter och skyldigheter i Sverige, benämnd Infor- mation för utlänningar. Utkastet över- lämnades till chefen för inrikesdeparte- mentet den 27 november 1964. Med ut- gångspunkt i utkastet och remisskom- mentarerna till detta utarbetades inom upplysningsberedningen handboken »Ny i Sverige», som utkom i december 1965.

I samband med att utkastet till upp- lysningsskrift överlämnades föreslog ut-

redningen att på försök skulle inrättas en befattning som utlänningskurator, tills vidare knuten till statens utlän- ningskomniission, med uppgift att till- handagå hjälpsökande med råd och upp- lysningar. Utredningen framhöll därvid att en sådan försöksverksamhet skulle inte bara tillgodose ett behov av vid- gad rättshjälp utan även ge värdefulla erfarenheter beträffande hjälpbehovets art och omfattning.

I anledning av utredningens fram- ställning föreskrev Kungl. Maj:t den 12 november 1965 att vid arbetsnämnden i Stockholms stad skulle försöksvis in- rättas en tjänst såsom konsulent med uppgift att bistå utländska medborgare med råd och upplysningar.

Genom beslut den 27 januari 1966 för— ordnade Kungl. Maj:t, att en arbets- grupp skulle tillsättas med uppgift att kartlägga de sociala, kulturella och and— ra problem, som möter utlänningar vilka invandrat till Sverige, samt att överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att underlätta deras anpassning i det svens- ka samhället. I beslutet uppdrog Kungl. Maj:t åt arbetsgruppen att hos myndig- heter och organisationer ta initiativ till sådana åtgärder i nyssnämnda syfte, vilka det ankommer på vederbörande myndighet eller organisationer att för- anstalta om, samt att hos Kungl. Maj :t väcka förslag i fråga om sådana åtgär- der som bör bli föremål för särskild ut— redning eller eljest är av beskaffenhet att böra underställas Kungl. Maj:ts pröv- ning.

Utredningen har tolkat arbetsgrup- pens uppdrag så, att det omfattar även den del av utredningens uppdrag som rör behovet av vidgad rättshjälp åt ut- länningar. Enligt vad arbetsgruppen upplyst ingår bland de projekt, som gruppen arbetar med, kuratorsverksam— het, husmodersupplysning, stöd till bib- liotekens anskaffning av utländska böc-

ker och upplysning om arbetarskyddet. Utredningen har därför inte ansett sig höra i vidare mån än som skett fram- lägga förslag om hur hjälpen åt utlän- ningar med råd och anvisningar bör utformas. Däremot har utredningen i betänkandet (kap. 12) tagit upp frågan hur uppgifterna på anpassningens om- råde bör fördelas mellan olika myndig- heter.

För att tas i övervägande vid full- görande av uppdraget överlämnade Kungl. Maj:t till utredningen

den 12 januari 1962 en framställning av världsmedborgarrörelsen om viss ändring i utlänningskommissionens in- struktioner,

den 5 juli 1962 en hemställan av luft- fartsstyrelsen om utredning av frågan om' Visering, som meddelats av nordisk stat, kan tillerkännas giltighet för in- resa och Vistelse i annan nordisk stat jämte remissyttranden,

den 28 juni 1963 en framställning av Sveriges socialdemokratiska studentför- bund angående liberalisering av utlän- ningspolitiken m. m. jämte remissytt- randen,

den 15 januari 1965 en hemställan av Uppsala studentkår om utfärdande av särskilda föreskrifter beträffande avvis- ning av utländsk student jämte remiss- yttranden och

den 20 oktober 1965 en framställning av ovannämnda studentförbund med förslag till ändringar i den nordiska ut- länningslagstiftningen m. m. jämte re- missyttranden.

Utredningen har under arbetets gång haft överläggningar med representanter för myndigheter och organisationer, 'bland andra arbetsmarknadsstyrelsen, rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen, sta- tens utlänningskommission och sociala nämnderna i Stockholm samt några im— migrantföreningar.

Beträffande utredningens arbete i öv- rigt må nämnas följande.

Utredningen avgav i januari 1963 ett första delbetänkande, benämnt Uppe- hållstillstånd m. rn. för utländska stu- derande (SOU 1963: 11).

Utredningen överlämnade den 31 maj 1963 till polisberedningen en promemo- ria angående utlänningskontrollen, vari utredningen redovisade sina ställnings- taganden i fråga om vilka utlännings— kontrollerande uppgifter som enligt dess uppfattning borde åvila polisväsen— det.

Utredningen har hittills avgett 22 ut- låtanden, nämligen

den 4 oktober 1962 över 1958 års nä- ringsrättsakkunniges betänkande »Den allmänna näringslagstiftningen» (SOU 1962: 11),

Den 25 juni 1963 över nordiska ex- pertgruppens betänkande angående god— tagande av vissa utländska identitets— kort i stället för pass,

den 14 oktober 1963 över polisbered— ningens betänkande nr 3 angående riks- polisstyrelsens organisation,

samma dag över polisberedningens betänkande nr 4 rörande polisens befatt- ning med utlänningskontrollen,

den 27 november 1963 över betän- kandet »Utlännings tillträde till offent- lig tjänst» (SOU 1963: 7),

den 30 december 1963 och den 26 februari 1964 över författningsutred- ningens betänkande »Sveriges stats- skick», Del 1 och 2 (SOU 1963: 16 och 17),

den 12 juni 1964 över arbetsmark- nadsstyrelsens skrivelse den 19 maj 1964 angående överföring av utländsk ar- betskraft,

den 26 oktober 1964 över betänkan- det »Den allmänna näringslagstiftning— en» (kompletterande yttrande),

den 13 november 1964 över en av statens utlänningskommission den 15

september 1964 gjord framställning med förslag om viss komplettering av 45 S utlänningskungörelsen m. m.,

den 18 november 1964 över vissa framställningar angående befrielse från betalningsskyldighet på grund av ga- rantiförbindelser,

den 12 mars 1965 över en inom inri- kesdepartementet upprättad promemo- ria angående ny lagstiftning om hotell och pensionat (stencil 1965:1),

den 5 maj 1965 över en av Förbunds— republiken Tyskland i verbalnote den 15 december 1964 gjord framställning angående avlöningsvillkoren för tyska montörer, som i Sverige utför tillfälliga arbeten åt tyska arbetsgivare,

den 10 maj 1965 över en av statens utlänningskommission den 6 april 1965 .gjord framställning om ändring av 37 5 utlänningskungörelsen,

den 31 maj 1965 över arbetsmarknads- utredningens betänkande »Arbetsmark- nadspolitik» (SOU 1965: 9),

den 15 september 1965 över en av Sveriges socialdemokratiska studentför-

bund gjord framställning med förslag till ändringar i den nordiska utlännings— lagstiftningen,

den 3 november 1965 över ett inom Nordiska rådet väckt medlemsförslag om förenhetligad nordisk utlänningslag— stiftning,

den 14 december 1965 över en av socialstyrelsen den 20 oktober 1965 gjord framställning om utredning av problem förorsakade av pågående in- vandring till Sverige,

den 28 april 1966 över betänkandet »Underlättande för nordiska medborga- re att vinna medborgarskap i annat nor— diskt land m. m.» (NU 1965: 8),

samma dag över skyddsområdesutred- ningens betänkande »Skyddsområden m. m.» (stencil 1966; 2),

den 16 mars 1967 till riksdagens första lagutskott över motionerna I: 108 och II: 143 och

den 29 mars 1967 över 1964 års ut- lands- och internatskoieutrednings be- tänkande »Skolgång borta och hemma» ( SOU 1966:55 ).

KAPITEL 2

Folkutbytet under 1900-talet

2.1. In- och utvandring 2.1.1. Omfattning

Sverige upplevde under senare delen av 1800-talet och början av 1900-talet en period av stark emigration. Under åren 1901—1930 utgjorde antalet utvandrare 504 000 eller i genomsnitt 16 800 per år och antalet invandrare 222000 eller i medeltal 7 400 per år, vilket innebär en nettoutflyttning av 282 000 personer el- ler i genomsnitt 9400 per år. Nettout— flyttningen var störst under åren 1901— 1905, då den uppgick till i medeltal 21 600 per år, och (bortsett från den extraordinära tiden 1916—1920) minst under perioden 1926—1930, då den ut- gjorde i genomsnitt 5 000 per år.

Från och med år 1931 har invand- ringen varit större än utvandringen. Under 35-årsperioden 1931—1965 in- vandrade 686 200 personer, varav 64 600 under 1930-talet, 195 700 under 1940— talet, 256 300 under 1950-talet och 169600 under de fem första åren av 1960-talet. Under samma period utvand- rade 314 900 personer, varav 25 800 un- der 1930-talet, 61 700 und-er 1940-talet, 150 400 under 1950—talet och 77 000 åren 1961—1965. Under 35-årsperioden medförde alltså folkutbytet ett totalt in- vandringsöverskott på 371 300 perso- ner, varav 38 800 under 1930-talet, 134 000 under 1940-talet, 105 900 under 1950-talet och 92600 under åren 1961 —1965.1

Såväl invandringen som utvandring- en har växlat i omfattning från år till år

— invandringen dock i betydligt högre grad än utvandringen. Under åren 1951 —1965 varierade sålunda invandringen mellan 49 600 (år 1965) och 19 100 (år 1953) samt utvandringen mellan 17 500 (år 1953) och 12 700 (år 1955). Variationerna i den totala invand- ringen har i påfallande hög grad varit konjunkturbetingade. Som framgår av diagram 2.1 nådde invandringen sina högsta värden under högkonjunktur- åren 1951, 1955, 1957, 1961, 1964 och 1965 och sina lägsta värden under de mellanliggande lågkonjunkturåren 1953, 1958—1959 och 1962. Den ovanligt star- ka ökningen av invandringen från »öv- riga europeiska länder» år 1957 föran- leddes av att detta år mer än 5000 ungerska flyktingar överfördes till Sve- rige. Särskilt konjunkturkänslig har in- vandringen från Finland (diagram 2.2)

1 De i detta kapitel lämnade uppgifterna om utlänningar och utrikes födda har om inte annat angivits hämtats från Sveriges offi— ciella statistik (SOS), som utges av statistiska centralbyrån. Huvuddelen av uppgifterna återfinns i publikationerna »Folkräkningen 1950», del VI, och »Folkräkningen 1960», del IV och del X, samt »Befolkningsrörelsem och »Folkmängdens förändringar». — Redovis- ningen av in- och utvandringen bygger på de personakter, som sänds in till centrala folk— bokförings- och uppbördsnämnden, och rek- visitioner av personakter för invandrare. Så- som invandrare räknas alltså person vilken anmält sig för kyrkobokföring såsom inflyttad från utlandet. Såsom utvandrare räknas per- son vilken, enligt vad pastor funnit styrkt, stadigvarande bosatt sig i utlandet, oavsett om han dessförinnan anmält sin avsikt att utflytta eller inte. Uppgifterna om utlänningar och utrikes födda bygger på mantalsskrivnings- material.

Diagram 2.1. In— och utvandring åren 1951—1965. Total in- och utvandring samt in- vandring från och utvandring till Danmark, Finland och Norge, övriga europeiska länder och utomeuropeiska länder

Total invandring

Invandring från Danmark, Finland och Norge

Övriga europeiska ' länder

mono: . x .! —--' "”x _»-—. / ' '

&. I J x' .I',._'—-_". hu—u/ '—.*_,.J

utomeuropeiska länder

0

:...—.N Utvandring till utom- : 'x._,_,—u.-;7.___ ...-......----"""='-——--------- guropelsko länder 5000— """" "__ '_ Ovriqo europeiska

_kk' ,_——_________ länder

—,' x_v/ ___———_____— Danmark, Finland ”1000: och Norge ISDOUEWFX Total utvandring

j l l I | | l l l l l l I ISS] |855 ISBD |965

och de europeiska länderna utanför Norden (diagram 2.1) varit, medan in- Vandringen från Norge samt Danmark efter år 1958 endast i mindre mån va- rierat med konjunkturerna. Invand— ringen från de utomeuropeiska länder- na har uppenbarligen inte som den övriga invandringen påverkats av kon- junkturväxlingarna i Sverige utan varit påfallande konstant om än med en klar tendens till ökning.

Utvandringen har, som framgår av diagram 2.1 och 2.2, inte påverkats av konjunkturutvecklingen i lika hög grad och lika entydigt som invandringen. En- dast i fråga om utvandringen till de nor— diska länderna synes kunna spåras ett samband mellan utvandringens omfatt- ning och konjunkturutvecklingen på så sätt att utvandringen haft en tendens att öka under lågkonjunkturår och minska under högkonjunkturår. Utvandringen

Diagram 2.2. Invandring från och utvandring till Danmark, Finland och Norge åren 1951—1965

Antal 30000 : Total invandring 250005 ; Invandring från 20000_ Finland |50005 100005 : » __ ",—l . 5000—__ f 5 Ng :__ ' . . .), 'x__' _ & Norge __ "---..*_';'_"_'__.-----'-----__..____='_-."-"-'-'?|-'l'l'å'='.'.'.'.'.':'.-_-'-"" Danmark 0 Utvandring till _ ....______-..:::_1::_-;_-=-_----------"""""--------_-_-_-_-----_- Norge ::::b———_f'__'_t=.= ”="-"___. .....— Danmark 5000 ___—_—_* Finland Total utvandring IOOOD r , , | I I | I I I I l95| [955 l960 |965

Diagram 2.3. In— och utvandringsöverskott åren 1951—1965, totalt och i förhållande till Norden och övriga Europa samt utomeuropeiska länder Antal 40 000_ 5 00 — 35 0: Totalt 300005 250005 20 0005 Norden : l5 000 —1 : Övriga EurOpo 10000: & __ ! & f Xx ;, ! 5 0 H..-W. V, 1! 0 05 ,o,'_'—.—uf',. :! N- " ;!__...-.._____....--- utomeuropeiska 0— __.u- ____ _,---._.o" länder ; ""-__.o"_ ...-" _ ' 5 000 :"o '" """ | I | | I | | 1951 1955 man I965

Diagram 2.4. In- och utvandringsöverskott åren 1951—1965 i förhållande till Danmark, Finland och Norge

Antal

Totalt

20 000

[Ill

|50005

|00005

50005

Finland

Norge Danmark

till övriga europeiska länder och till utomeuropeiska länder har däremot sna— rare varierat med än mot konjunkturen.

Det totala invandringsöverskottet väx— lade, såsom framgår av diagram 2.3, starkt under åren 1951—1965, främst beroende på variationer i invandring- en. Överskottet var högst år 1965, då det uppgick till 33 600, och lägst år 1953, då det utgjorde endast 1 700. Variationerna i invandringsöverskottet orsakades främst av variationer i nettoinvandring- en från Finland (diagram 2.4); invand- ringsöverskottet från Finland växlade under perioden mellan 2 900 (år 1953) och 17300 (år 1965).

I tabellbilaga 1 redovisas in- och ut- vandringen samt in- och utvandrings- överskottet under åren 1951—1965.

2.1.2. Inriktning

Invandringsströmmen under femtonårs- perioden 1951—1965 sökte sig framför allt till de mera industrialiserade delar- na av landet och storstadsområdena. Av de 425 900 personer, som invandrade under perioden bosatte sig (kyrkobok— fördes) 70 370 (16,5 %) i Stockholms stad, 54 800 (12,9 %) i Stockholms län, 37500 (8,8 %) i Malmöhus län, 38 700

| I I960 I955

(9,1 %) i Göteborgs och Bohus län, 23 800 (5,6 %) i Älvsborgs län samt 31 300 (7,3 %) i Västmanlands län. In- vandrarna sökte sig i endast ringa ut- sträckning till de mera utvecklingssvaga områdena i landet. Antalet invandrare var mindre än 6000 i Kronobergs län (5700), Kalmar län (5100), Gotlands län (800), Blekinge län (5500), Jämt- lands län (3 400) och Västerbottens län (4 000) .

Flertalet av utvandrarna under åren 1951—1965 kom från de områden, som hade den största invandringen. Av de 227300 personer, som utvandrade un— der perioden, kom 49 700 (21,9 %) från Stockholms stad, 30000 (13,2 %) från Stockholms län, 23200 (10,2 %) från Malmöhus län, 22 000 (9,7 %) från Gö- teborgs och Bohus län, 11 200 (4,9 %) från Älvsborgs län och 12 800 (5,6 %) från Västmanlands län. Från dessa om— råden, som fick ta emot 256 400 (60,2'%) invandrare, kom alltså 148 900 (65,5 %) utvandrare. De län, som hade den minsta invandringen, hade också den minsta utvandringen.

I tabellbilaga 2 redovisas närmare in- vandrarnas, utvandrarnas och invan- ringsöverskottets fördelning på olika län under femtonårsperioden 1951—1965.

Tabell 2.1. Återutvandringen från Sverige under åren 1951—1960 efter vistelsetid

Utländ— Därav återutvandrade efter Samtliga Invan d- ska in- återut— . vandrare 0—1 år 2—3 år 4—5 år minst 6 år vandrare ringsår födda den 15l Antal % Antal Antal % Antal | % Antal % 1951 . . . . 966 96 9,9 182 18,8 55 5,7 50 5,2 383 39,6 1952. . . . 800 95 11,9 103 12,9 42 5,2 39 4,9 279 34,9 1953. . . . 562 56 10,0 77 13,7 34 6,0 24 4,3 191 34,0 1954. . . . 605 77 12,7 106 17,5 34 5,6 10 1,7 227 37,5 1955. . . . 904 108 11,9 147 16,3 91 10,1 -— _— 346 38,3 1956. . . . 846 104 12,3 139 16,4 52 6,1 —— —- 295 34,9 1957. . . . 1 007 98 9,7 170 16,9 — 268 26,6 1958. . . . 635 91 14,3 64 10,1 —— — — 155 24,4 1959. . . . 543 56 10,3 -— —— — -— _ 56 10,3 1960. . . . 763 26 3,4 _— —— —— 26 3,4

1 Beräknade tal.

2.1.3. Återutvandring

En mycket stor del av de utlänningar, som kommit till vårt land, har återut- vandrat efter en kortare eller längre tids vistelse i landet. Enligt en inom statis- tiska centralbyrån utförd undersökning rörande återutvandringen under 1950- talet återutvandrade fram till år 1960 mer än en tredjedel av de utlänningar, som invandrade under åren 1951—1965. (Ture Vl'idstam: Invandringen till Sve- rige och återutvandringen under 1950- talet, Statistisk tidskrift 1962z5.) Un- dersökningen bygger på det i central- byrån förda befolkningsregistret över den 15 i en månad födda personer. Flertalet eller omkring 70—80 % av des- sa utvandrare lämnade landet efter att ha vistats här mindre än fyra år. Åter- utvandringsfrekvensen som varierade betydligt efter nationalitet, var särskilt hög bland danskar och västtyskar (39,3 resp. 37,9 %) och särskilt låg bland fin- ländare och ungrare (21,9 resp. 6,9 %). Beträffande ungrarna må framhållas att invandringen var koncentrerad till åren 1957 och 1958.

2.1.4. Länderfördelning Det omfattande invandringsöverskottet under åren 1951—1965 var nästan helt

ett resultat av en stark nettoinflyttning från europeiska länder. Folkutbytet med dessa länder medförde under perioden ett invandringsöverskott på 214 000 per- soner.

Utbytet med utomeuropeiska länder medförde under större delen av perio- den ett betydande utvandringsöverskott, främst till följd av en ansenlig utflytt- ning till Förenta staterna och Canada. Nettoutflyttningen till utomeuropeiska länder uppgick under perioden 1951— 1955 till 13700 och under påföljande femårsperiod till 5700. Från och med år 1961 har emellertid utbytet med ifrå- gavarande länder medfört ett mindre in- vandringsöverskott.

Av de 425 900 personer, som invand- rade under åren 1951—1965, kom 258 300 eller 60,7 procent från de övri- ga nordiska länderna, varav 169 300 (39,7 %) enbart från Finland. Av de 227300 personer, som utvandrade un- der samma period, flyttade 112 000 eller 49,3 procent till ifrågavarande länder, varav 50 500 (22,2 %) till Finland. Till det totala invandringsöverskottet på 198 600 bidrog de övriga nordiska län- derna med 146300 eller 73,7 procent, varav Finland med 118 800 (59,8 %). Folkutbytet med Förbundsrepubliken

Tabell 2.2. Invandringsöverskott och utvandringsöverskott (——) under femtonårspe- rioden 1951—1966 samt femårsperioderna 1951—1955, 1956—1960 och 1961—1965, totalt och i förhållande till Europa, Danmark, Finland, Norge, Förbundsrepubliken Tyskland och övriga europeiska länder samt utomeuropeiska länder

I förhållande till För- .

Period Totalt _ hunds— 23153 låg?

Europa Danluark Finland Norge ”111221,- peiska peiska

Tyskland länder länder 1951—1965 198 553 214 010 15 218 118 798 12 296 26 823 40 875 _ 15 457 1951—1955 52 368 66 096 7 294 32 095 3 087 17 140 6 480 13 728 1956—1960 53 581 59 255 6 788 33 038 3 580 3 869 11 980 5 674 1961—1965 92 604 88 659 1 136 53 665 5 629 5 814 22 415 3 945

Tyskland medförde under ovannämnda period ett invandringsöverskott på 26 800 vilket utgör 13,5 procent av 'det totala överskottet. Tysklands andel i in- vandringsöverskottet nedgick starkt un- der perioden, från 32,7 procent under åren 1951—1956 till 6,1 procent under åren 1961—1965.

Invandringsöverskottet i förhållande till övriga europeiska länder uppgick under åren 1951—1965 till 40 900. Des- sa länders andel i det totala överskottet fördubblades under perioden, från 12,4 procent under åren 1951—1955 till 24,2 procent åren 1961—1965.

2.1.5. Fördelning efter medborgarskap

Såväl invandrarna som utvandrarna har till större delen varit utlänningar. Av de 425 900 personer som invandrade i Sve— rige under perioden 1951—1965 var, så- som framgår av tabell 2.3, 385 800 eller 90,6 % utlänningar och 40 000 eller 9,4 % svenska medborgare och av de 227 300 personer som utvandrade här- ifrån under samma tid var 161 500 eller 71,0 % utlänningar och 65 900 eller 29,0 % svenska medborgare. Folkutby- tet under perioden medförde alltså ett nettotillskott av 224 400 utlänningar och en nettoförlust av 25 800 svenska med- borgare.

vandrarna och utvandrarna till övervä- gande del varit nordbor. Av de 269 500 utlänningar, som invandrade under tio- årsperioden 1956—1965, var 174 500 (64,7 %) nordbor, varav 120 700 (44,8 %) finländare. Av de 106 300 un- der perioden utvandrade utlänningarna var 68 200 (64,1 %) nordbor, varav 34 600 (32,6 %) finländare. Av invand- ringsöverskottet, som under perioden uppgick till 163 200, var 106 300 (65,1 %) nordbor, varav 86 100 (52,8 %) finländare. Av tabellen framgår vidare att invandringen av medborgare i röv- riga europeiska länder» ökat starkt un— der senare år, medan utvandringen hål- lit sig på en nästan oförändrad nivå. Dessa invandrares andel i invandrings- överskottet, vilken under perioden 1956—1960 utgjorde 6,7 %, uppgick un- der perioden 1961—1965 till 22,6 %.

De utlänningar, som invandrat i lan- det, har —— bortsett från de flyktingar som överförts hit kollektivt -— nästan helt kommit direkt från sina hemländer. Av de 119 600 medborgarna i Danmark, Finland, Norge, Italien, Förbundsrepu- blik—en Tyskland och Förenta staterna, som invandrade under åren 1961—1965, kom 116 500 eller 97,4 % direkt från sina hemländer och endast 3 100 eller 2,6 % från annat land.

Tabell 2.3. Invandrade och utvandrade utlänningar och svenska medborgare åren

1951—1965 I . Invandringsöverskott Invandrade Utvandrade utvandringsöverskott (_) År .. . Svenska .. . Svenska Utlannlngar medborgare Utlannlngar medborgare Utlän- 532238 Totalt ningar Antal % Antal % Antal % Antal % borga”

1951 29 0001 91,5 2 603 8,5 12 893 77,8 3 687 22,2 16 107 _— 1 084 15 023 1952 24 335 92,7 1 924 7,3 10 595 70,6 4 403 29,4 13 740 2 479 11 261 1953 17 095 89,2 2 080 10,8 13 000 74,4 4 480 25,6 4 095 — 2 400 1 695 1954 18 404 88,4 2 413 11,6 9 872 71,4 3 950 28,6 8 532 1 537 6 995 1955 27 522 91,5 2 547 8,5 8 821 69,6 3 854 30,4 18 701 _ 1 307 17 394 1956 25 753 91,9 2 276 8,1 10 507 71,3 4 230 28,7 15 246 _— 1 954 13 292 1957 30 648 92,8 2 375 7,2 9 818 65,1 5 253 34,9 20 830 2 878 17 952 1958 19 337 87,5 2 760 12,5 9 696 68,1 4 551 31,9 9 641 1 791 7 850 1959 16 512 86,5 2 577 13,5 10 820 69,3 4 787 30,7 5 692 —- 2 210 3 482 1960 23 209 88,8 2 934 11,2 10 494 69,3 4 644 30,7 12 715 1 710 11 005 1961 26 604 89,8 3 015 10,2 10 854 72,3 4 165 27,7 15 750 1 150 14 600 1962 22 165 88,4 2 919 11,6 10 861 72,8 4 067 27,2 11 304 -— 1 148 10 156 1963 23 791 88,3 3 159 11,7 10 813 70,5 4 527 29,5 12 978 1 368 11 610 1964 34 933 91,1 3 401 8,9 11 074 70,5 4 631 29,5 23 859 1 230 22 629 1965 46 528 93,8 3 058 6,2 11 349 71,0 4 628 29,0 35 179 _ 1 570 33 609 1951

—— 385 836 90,6 40 041 9,4 161 467 71,0 65 857 29,0 224 369 ———25 816 198 553 1965

1 Uppskattat antal

med undantag av de utvandrade flyk— ler, som utvandrade under åren 1961—— tingarna _ till övervägande del rest 1965, återvände 44600 eller 94,4 % till tillbaka till sina hemländer. Av de sina hemländer och endast 2600 eller 47 200 medborgare i ovannämnda län- 5,6 % till annat land.

Tabell 2.4. Invandrade och utvandrade utlänningar under femårsperioderna 1956—1960 och 1961—1965 efter medborgarskap

1956—1960 1961—1965 Medborgare i Invand- Utvand- 352352L Invand- Utvand- 135122?— rade rade skott rade rade överskott Danmark ........... 20 090 12 398 7 692 12 395 10 051 2 344 Finland ............ 46 985 14 390 32 595 73 710 20 197 53 513 Norge .............. 9 427 5 236 4 191 11 876 5 897 5 979 Italien ............. 2 475 982 1 493 4 122 1 734 2 388 Förb. Tyskland ..... 14 564 10 248 4 316 13 114 7 390 5 724 Ungern ............. 7 746 527 7 219 1 021 366 655 Övriga europeiska länder ............ 10 334 6 008 4 326 28 578 6 220 22 358 Förenta staterna. . .. 2 634 953 1 681 4 376 1 929 2 447 Övriga utomeuropeis- ka länder ......... 1 204 593 611 4 829 1 167 3 662 Samtliga 115 459 51 335 64 124 154 021 54 951 99 070

Tabell 2.5. Invandrade och utvandrade nordbor, italienare samt medborgare i För-. bundsrepubll'ken Tyskland och Förenta staterna åren 1961—1965 efter utflyttnings- och inflyttningsland

Medborgare i . . Förb.rep. Förenta Danmark Flnland Norge Italien Tyskland staterna Antal % Antal % Antal % Antal % Antal % Antall % Invandrade från hemlandet ....... 11 860 95,7 73 095 99,2 11 325 95,4 3 676 89,2 12 423 94,7 4 076 93,1 annat land ....... 535 4,3 615 0,8 551 4,6 446 10,8 691 5,3 300 6,9 Utvandrade till hemlandet ....... 9 577 95,3 19 522 96,7 5 434 92,1 1 592 91,8 6 728 91,0 1 697 88,0 annat land ....... 474 4,7 675 3,3 463 7,9 142 8,2 662 9,0 232 12,0

2.2. Utlänningar och utrikes födda i Sverige

2.2.1. Antal

Totalantalet utlänningar i Sverige var under de fyra första årtiondena av 1900— talet jämförelsevis ringa. Antalet i lan- det bokförda utlänningar uppgick enligt folkräkningarna till 15 300 år 1900, 21 708 år 1910, 22 811 år 1920 och 16 475 år 1930. I februari 1939 beräkna- des att antalet här då bosatta utlänning- ar utgjorde 23 700. Det är att märka, att folkräkningarna endast avsett utlän- ningar, som varit kyrkobokförda i ri- ket, och således inte omfattat samtliga utlänningar, som faktiskt varit bosatta här vid tiden för folkräkningarna.

Det andra världskriget medförde ge- nom flyktingströmmen från framför allt Danmark, Norge och de baltiska stater- na en utomordentligt stark ökning av antalet utlänningar i landet. Vid krigs- slutet i maj 1945 uppgick totalantalet utlänningar i riket till omkring 195 000. Det övervägande flertalet av dessa var flyktingar och finska barn, tillsammans mer än 160 000. Efter krigsslutet äter- vände större delen av de norska och danska flyktingarna till sina hemlän-

der. Under sommaren 1945 nedgick an- talet norrmän frän omkring 44000 till 2500 och antalet danskar från 18000 till 5 000. Även andra utlänningar, fram— för allt medborgare i de västeuropeiska länderna, lämnade under sommaren vårt land. Utvandringen efter krigsslu— tet blev emellertid avsevärt mindre än väntat och den kompenserades till stor del av en avsevärd återinvandring från framför allt Danmark och Norge. Vid årsskiftet 1945/46 uppgick totalantalet utlänningar till 120000, varav 53500 var nordbor. Antalet höll sig därefter i stort sett på oförändrad nivå under un- gefär ett och ett halvt år för att från försommaren 1947 åter öka starkt. Den återgång till läget före krigsutbrottet, som många ansett trolig, inträffade så- ledes inte. Orsakerna härtill var flera. Här må endast erinras om att de poli- tiska förhållandena i Europa under ef- terkrigstiden medförde att balterna, som vid krigsslutet uppgick till omkring 34000, inte kunde återvända till sina forna hemländer och att nya flykting- skaror, om än i mera begränsad omfatt— ning, sökte sig till vårt land.

Den starka invandringen under efter— krigstiden har givetvis medfört att det utländska inslaget i den i riket bosatta

Tabell 2.6. Utlänningar efter medborgarskap och utrikes födda efter födelseland den 31 december 1950 och den 1 november 1960

Utlänningar Utrikes födda Landx 1950 1960 1950 198) Antal % Antal | % Antal % Antal %

Danmark .............. 15 964 12,9 30 236 15,9 22 801 11,5 35 112 11,7 Finland ............... 26 859 21,7 74 935 39,3 44 821 22,7 101 307 33,8 Norge ................. 14 366 11,6 19 835 10,4 31 312 15,8 37 253 12,4 Estland och Lettland”. . . 9 418 7,2 _ _ 29 485 14,9 _ _ Frankrike ............. 643 0,5 1 025 0,5 1 367 0,7 1 750 0,6 Italien ................ 2 633 2,1 4 997 2,6 2 623 1,3 4 904 1,6 Jugoslavien ............ 111 0,1 1 296 0,7 171 0,1 1 532 0,5 Nederländerna ......... 1 056 0,9 2 024 1,1 1 213 0,6 2 105 0,7 Polen ................. 7 363 6,0 2 178 1,1 7 832 4,0 6 347 2,1 Schweiz ............... 887 0,7 1 711 0,9 903 0,5 1 415 0,5 Sovjetunionen” ......... 10 366 8,4 5 766 3,0 8 097 4,1 31 861 10,6 Storbritannien ......... 1 020 8,0 1 932 1,6 2 071 1,0 2 738 0,9 Tjeckoslovakien ........ 1 097 0,9 249 0,1 3 548 1,8 3 562 1,2 Förbundsrepubliken

Tyskland ............ 10 670 8,6 22 934 12,0 21 652 10,9 37 580 12,5 Ungern ................ 1 800 1,5 8 404 4,4 2 030 1,0 8 544 2,8 Österrike .............. 993 0,8 3 843 2,0 2 665 1,3 5 809 1,9 Förenta staterna ....... 1 373 1,1 2 213 1,2 10 713 5,4 10 874 3,6 * statslösa .............. 15 699 12,7 3 911 2,1 — _ _ _ Övriga ................ 1 402 1,1 3 134 1,6 4 506 2,3 7 186 2,4

Samtliga 123 720 100 190 621 100 197 810 100 299 879 100

1 Avser medborgarskap för utlänning och födelseland för utrikes födda personer. ! Estland och Lettland har i 1960 års folkräkning förts till Sovjetunionen.

befolkningen ökat efter hand. Såsom framgår av tabell 2.5 uppgick den 31 december 1950 antalet utlänningar till 123 700, medan antalet den 1 november 1960 utgjorde 190600, vilket innebär en ökning med 66 900 personer. Det är att märka, att uppgifterna i fråga avser här i riket vid ifrågavarande tidpunk- ter mantalsskrivna utlänningar och inte samtliga utlänningar som faktiskt varit bosatta här vid tiden för mantalsskriv- ningarna. Enligt gjorda beräkningar uppgick totalantalet i riket bosatta ut- länningar den 1 april 1951 till 200000 och den 1 april 1960 till 220000.

Av de 190 600 utlänningar, som enligt folkräkningen var bosatta i landet år 1960, var 125 000 eller 65,6 % nordbor. Av dessa var 30200 (15,9 %) danskar, 74900 (39,3 %) finländare och 19800 (10,4 %) norrmän. Av övriga utlän-

ningar, vilkas antal var 65 600 (34,4 %), var 22 900 (12,0 %) västtyskar, 8 400 (4,4 %) ungrare, 5 800 (3,0 %) medbor- gare i Sovjetunionen (inkl. balter) och 5 000 (2,6 %) italienare.

Såsom framgår av tabell 2.6 varierade de olika nationaliteternas andel i total- antalet utlänningar avsevärt mellan år 1950 och år 1960. Finländarna ökade sin andel mest eller från 21,7 % till 39,3 %, danskarna från 12,9 % till 15,9 % och västtyskar från 8,6 % till 12,0 %. Balter- na, sovjetmedborgarna, polackerna och de statslösa _ huvudsakligen flykting- ar _ minskade däremot sin andel under perioden, främst beroende på att in— vandringen minskade och att _ såsom redovisas närmare i nästa avsnitt _ större delen av dem beviljades svenskt medborgarskap.

Antalet utrikes födda, som år 1950 var

197 800, uppgick år 1960 till 299 900. Av dessa var 173 700 (57,9 %) födda 1 Dan- mark, Finland och Norge.

2.2.2. Förvärv av svenskt medborgarskap

Vid bedömningen av immigrationens betydelse för folkmängdsutvecklingen i vårt land är att beakta att under efter- krigstiden ett mycket stort antal utlån- ningar beviljats svenskt medborgarskap. Under 1940-talet blev 21 000 utlänningar svenska medborgare, under 1950-talet 86 000 och under 1961—1965 samman- lagt 46000. Av de 153 100 utlänningar, som erhöll svenskt medborgarskap un— der tiden 1941—1965, var 65 200 (42,6 %) nordbor, varav 11 900 (7,8 %) danskar, 42 000 (27,4 %) finländare, 11 300 (7,4 %) norrmän samt 87 900 (57,4 %) medborgare i utomnordiska länder, varav 26 000 (17,0 %) balter, 25 000 (16,4 %) medborgare i För- bundsrepubliken Tyskland och 6 300 (4,1 %) polacker.

I tabellbilaga 3 redovisas närmare an— talet utlänningar, som beviljats svenskt medborgarskap under femårsperioder- na 1941—1945, 1946—1950, 1951—1955, 1956—1960 och 1961—1965 samt vart och ett av åren 1961—1965.

2.2.3. Geografisk fördelning Utlänningarnas relativa andel i total- befolkningen, som år 1950 var 1,8 %, uppgick år 1960 till 2,5 %. Andelen va- rierade dock starkt inom olika delar av landet. Den översteg år 1960 genomsnit- tet för riket i Stockholms stad (3,9 %), Stockholms län (5,3 %), Södermanlands län (3,4 %), Göteborgs och Bohus län (3,2 %), Älvsborgs län (2,7 %), Örebro län (3,1 %), Västmanlands län (6,6 %) och Kopparbergs län (3,3 %). I dessa områden, som hade en befolkning av 3 307 000 eller 44,1 % av rikets befolk-

ning, bodde 127100 utlänningar eller 66,7 % av totalantalet utlänningar i ri- ket. Utlänningarnas andel i totalbefolk- ningen var mindre än hälften av genom- snittet för riket i Kronobergs län (1,1 %), Kalmar län (0,7 %), Gotlands län (0,4 %), Blekinge län (1,0 %), Kris- tianstads län (1,0 %), Skaraborgs län (1,2 %), Västernorrlands län (1,2 %), Jämtlands län (1,0 %) och Västerbot- tens län (0,7 %). Inom dessa län, vilkas totala befolkning uppgick till 1 765 000 eller 23,6 % av landets hela befolkning, fanns endast 17000 utlänningar eller 8,9 % av det totala antalet utlänningar i landet.

De utrikes föddas andel i totalbe— folkningen uppgick år 1960 till 4,0 %. Andelen var högst i Västmanlands län (8,0 %) och lägst i Västerbottens län (1,4 %).

Utlänningarnas geografiska fördel- ning illustreras grafiskt i diagram 2.5. Antalet utlänningar och utrikes födda i olika län och städer med över 50000 invånare den 1 november 1960 redo- visas i tabellbilaga 4.

2.2.4. Fördelning stad-landsbygd, tätbebyg- gelse-glesbebyggelse

Utlänningarnas relativa andel i stadsbe- folkningen uppgick år 1950 till 2,4 % och år 1960 till 3,1 %, medan deras an- del i landsbygdsbe/olkningen år 1950 utgjorde 1,2 % och år 1960 2,0 %. An- delen i ]andsbygdsbefolkningen ökade sålunda något mer än andelen i stads- befolkningen. De i stad bosatta utlän- ningarna minskade därför relativt sett i förhållande till de på landsbygden boende; år 1950 var sålunda 63,5 % av samtliga utlänningar stadsbor medan motsvarande andel år 1960 var 1,3 % lägre eller 62,2 %. Utvecklingen inom totalbefolkningen gick under 10-årspe- rioden i motsatt riktning. Städernas an- del i totalbefolkningen ökade sålunda

Tabell 2.7. Utlänningarnas och totalbefolkningens relativa fördelning mellan stad och landsbygd samt mellan täl— och glesbebyggelse den 31 december 1950 och den 1 november 1960

1950 1960 .. . Total- .. . Total- Utlannmgar befolkning Utlanmngar befolkning Stad ............................ 63,5 47,5 62,2 51,5 Landsbygd ...................... 36,5 52,5 37,8 48,5 Tätbebyggelse .................... 81,7 66,2 86,0 72,8 Glesbebyggelse ................... 18,3 23,8 14,0 27,2

från 47,5 % år 1950 till 51,5 % år 1960 eller med 4,0 %.

Utlänningarnas andel i städernas be— folkningen varierade starkt från stad till stad. Andelen översteg genomsnittet för rikets befolkning (2,5 %) endast i sju av landets fjorton städer med minst 50 000 invånare, nämligen Borås (6,7 %), Västerås (6,3 %), Solna (5,0 %), Eskilstuna (4,3 %), Stockholm (3,9 %), Göteborg (3,3 %) och Malmö (3,0 %). Andelen understeg genomsnit- tet för hela riket i övriga sju städer, nämligen Linköping (1,3 %), Örebro (1,7 %), Uppsala (1,8 %), Norrköping (1,9 %), Gävle (1,9 %), Jönköping (1,9 %) och Hälsingborg (2,1 %).

Utlänningarnas relativa andel i he- folkningen inom tätbebyggelse uppgick år 1950 till 2,2 % och år 1960 till 3,3 %, medan deras andel i befolkningen inom glesbebyggelse utgjorde 1,0 % år 1950 och 1,3 % år 1960. Utlänningarna öka- de alltså sin andel i tätortsbefolkningen snabbare än andelen i glesbygdsbefolk— ningen; år 1950 var sålunda 81,7 % av

utlänningarna bosatta inom tätort och år 1960 86,0 %, vilket innebär en ök- ning med 4,3 %. Utvecklingen var lik- artad inom totalbefolkningen; år 1950 bodde 66,2 % av rikets hela befolkning i tätort och år 1960 72,8 %, en ökning med hela 6,6 %. Utlänningarnas relativa fördelning mel- lan stad och landsbygd och mellan tät- och glesbebyggelse varierade, såsom framgår av tabell 2.8, starkt efter med- borgarskap. Sålunda var exempelvis danskar bosatta i glesbygder i större utsträckning än italienare (20,3 resp. 1,8 %). Skillnaderna torde framför allt bero på skillnader i yrkesinriktning.

2.2.5. Åldersfördelning Utlänningarnas åldersfördelning skiljer sig avsevärt från totalbefolkningens. Skillnaden består främst däri att utlän- ningarna är betydligt starkare repre- senterade i de yngre åldrarna men sva- gare i de äldre. År 1960 tillhörde, såsom framgår av tabell 2.9, 73,1 % av utlän-

Tabcll 2.8. Utlänningarnas relativa fördelning mellan stad och landsbygd samt mellan tät- och glesbebyggelse efter medborgarskap den 1 november 1960

Dan- Finlän- Norr- Italie- Väst- Ung- Öster— Övri a Samt- skar dare män nare tyskar rare rikare g liga Stad ........... 57,6 56,5 63,3 86,2 67,2 66,7 63,8 72,8 62,2 Landsbygd ..... 42,4 43,5 36,7 13,8 32,8 33,3 36,2 27,2 37,8 Tätbebyggelse . . 79,7 84,3 85,2 98,2 88,7 92,1 94,3 90,3 86,0 Glesbebyggelse. . 20,3 15,7 14,8 1,8 11,3 7,9 5,7 9,7 14,0

Diagram 2.6. Utlänningar, utrikes födda och totalbefolkning efter ålder och kön den 1 november 1960

Utlänningar

Ålders- Mön kloss Kvinnor 75— w 70—74 65-69 60—64 55—59 50—54 105—49 190—44 55—39 50—34 25—29 20—24 |5—IS Ill—llt 5— 9 0— 4 %8755432|00|2345678%

Utrikes födda

Ålders—

Män kloss Kvinnor 75— w 70—74 65—59 Gil—64 55-59 511—54 45-49 lou—144 35—59 110—34 25 —29 20—24 I5— I9 IU—Ilo 5— 9 D— 4

%& 5432|0012345678% Totolbefolkning

Ålders— Mön kloss Kvinnor 75— w 70—74 65—69 60—64 55—59 50-54 105—49 40—44 35—39 50—34 25—29 20—24 I5—l9 IU—l4 5— 9 0- 4

Tabell 2.9. Åldersfördelningen hos utlänningar och totalbefolkning den 31 december 1950 och den 1 november 1960 samt utrikes födda den 1 november 1960

1950 1960 Åldersklass Utlänningar Tgåal— Utlänningar Utrikes födda 1.32?" Antal % Antal % Antal % %

0—14 ................ 31 866 25,8 23,4 53 355 28,0 26 306 8,8 22,0 15—24 ................ 23 073 18,6 12,4 33 189 17,4 48 203 16,1 14,1 25—34 ................ 31 891 25,8 15,3 52 841 27,7 78 034 26,0 12,1 35—44 ................ 19 057 15,4 15,4 29 946 15,7 63 492 21,2 14,3 45—54 ................ 10 192 8,2 13,1 13 185 6,9 38 989 13,0 14,1 55—64 ................ 4 651 3,8 10,1 5 285 2,8 25 617 8,5 11,4 65—W ................. 2 990 2,4 10,2 2 820 1,5 19 238 6,4 12,0 Summa 123 720 100 100 190 621 100 299 879 100 100

ningarna och 48,2 % av totalbefolk- ningen åldersklasserna 0—34 år, medan endast 11,3% av utlänningarna men hela 37,5 % av totalbefolkningen be- fann sig i åldrarna över 44 år. Motsva— rande fördelning år 1950 var 70,2 resp. 51,1 % samt 14,4 resp. 33,4 %. De stora skillnaderna i åldersfördelningen hos utlänningar och totalbefolkningen be- ror framför allt på att den utländska befolkningsgrupper årligen tillförts ett nettotillskott av invandrare, som till åtta tiondelar varit yngre än 35 år, och att de här mera varaktigt bosatta utlän- ningarna till övervägande del blivit svenska medborgare.

De utrikes födda, som omfattar även förutvarande utlänningar, har en ålders- sammansättning, som i fråga om de högre åldrarna inte skiljer sig lika mar- kant från totalbefolkningens. Av de ut- rikes födda tillhörde år 1960 hela 27,9 % åldrarna över 44 år.

I diagram 2.6 illustreras grafiskt ål- dersfördelningen bland utlänningar, ut- rikes födda och totalbefolkning.

2.2.6. Fördelning efter kön

Av utlänningarna var år 1960 97 346 män och 93 275 kvinnor. På 1 000 män

3—614805

kom sålunda 958 kvinnor mot 1005 i hela befolkningen. Det största kvinno- underskottet fanns bland ungrarna, sov- jetmedborgarna, italienarna och dans- karna med resp. 632, 653, 680 och 684 kvinnor på 1 000 män. Det starka kvin- nounderskottet bland dessa utlännings- grupper kompenserades till stor del av ett avsevärt kvinnoöverskott inom and- ra grupper. Särskilt stort var kvinno- överskottet bland de tyska och finländs- ka medborgarna, bland vilka det kom 1 383 resp. 1 129 kvinnor på 1 000 män.

Av de utrikes födda var år 1960 134816 män och 165063 kvinnor. På 1 000 män kom alltså 1 224 kvinnor.

2.2.7. Civilståndsfördelning

Utlänningarnas civilståndsfördelning skiljer sig betydligt från totalbefolk- ningens. Av utlänningarna var år 1960 53,2 % ogifta, 43,2 % gifta och 3,6 % förut gifta, medan av totalbefolkningen 44,8 % var ogifta, 47,6 % gifta och 7,7 % förut gifta.

Av de utrikes födda var år 1960 32,8 % ogifta, 59,6 % gifta och 7,6 % förut gifta.

Tabell 2.10. Utlänningarnas och totalbefolkningens yrkesintensitet den 31 december 1950 och den 1 november 1960

1950 1960

Kön

Utlänningar

Total- befolkning

Total-

befolkning Utlänningar

Män ............................ 69,3 Kvinnor ......................... 48,4 Båda könen ...................... 58,9

65,2 63,3 60,9 23,2 35,3 25,7 44,1 49,6 43,3

2.3. Utlänningarna på arbetsmarknaden

2.3.1. Yrkesintensitet

Utlänningarna är, som framgår av ta- bell 2.10, i högre grad yrkesverksamma än totalbefolkningen. Enligt folkräk- ningen den 1 november 1960 var 49,6 % av utlänningarna och 43,3 % av total- befolkningen förvärvsarbetande. Skill- naderna i yrkesintensiteten var sär— skilt påfallande när det gäller kvinnor- na. År 1960 ägnade sig sålunda 35,3 % av de utländska kvinnorna men endast 25,7 % av samtliga kvinnor i landet åt förvärvsarbete.

Av de utrikes födda var år 1960 55,7 % förvärvsarbetande. Av männen förvärvsarbeta-de 77,1 % och av kvin- norna 38,3 %.

Det förhållandet att utlänningar är i högre grad yrkesverksamma än total-

befolkningen innebär emellertid inte att dessa skulle vara mera villiga att söka sig ut i förvärvslivet. När det gäller männen är att märka att utlänningarna, såsom framgår av tabell 2.11, hade en högre yrkesintensitet endast i ålders— klassen 20—24 år, där 83,6 % av utlän- ningarna var yrkesverksamma mot 74,9 % av totalbefolkningen, samt ål— dersklassen 65 år och däröver, där mot- svarande fördelning var 28,4 resp. 27,1 %. Den stora skillnaden i ålders- klassen 20—24 år torde främst bero på en lägre utbildningsfrekvens bland de utländska männen. När det gäller kvin— norna är skillnaderna mera genomgåen- de. De utländska kvinnorna har sålun- da en högre yrkesintensitet i samtliga åldersklasser över 24 år. Skillnaderna, som är särskilt stora i åldersklasserna 35—64 år, torde framför allt bero på

Tabell 2.1]. Utlänningarnas och totalbefolkningens yrkesintensitet i vissa åldersklasser den 1 november 1960

Åldersklass Kön —19 20—24 25—29 30—34 35—44 45—54 55—64 65—w Samtliga

Män Utlänningar .......... 9,8 83,6 90,3 93,0 93,7 91,8 82,5 28,4 63,3 Totalbefolkning ....... 14,2 74,9 92,9 96,2 96,8 95,6 87,8 27,1 60,9 Kvinnor Utlänningar .......... 11,5 57,0 44,4 41,8 49,1 57,2 45,3 86,0 35,3 Totalbefolkning ....... 12,5 57,3 42,0 35,6 36,0 36,4 27,0 4,6 25,7 Båda könen Utlänningar .......... 10,7 68,4 67,2 69,7 74,8 76,0 64,0 16,8 49,6 Totalbefolkning ....... , 67,7 , 66,6 66,2 56,6 14,9 43,3

att de utländska kvinnorna i förhållan- de till de svenska kvinnorna har en läg- re giftermålsfrekvens än de svenska kvinnorna och dessutom är i större ut— sträckning än dessa bosatta i tätorter, där tillgången på arbetstillfällen är större.

2.3.2. Yrkesstitllning De förvärvsarbetande utlänningarna är, som framgår av nedanstående tabell, be- tydligt svagare representerade bland fö- retagare och tjänstemän än den för- värvsarbetande befolkningen i övrigt men avsevärt starkare representerade bland arbetare. År 1960 var av samtliga förvärvsarbetande utlänningar 2,6 % fö- retagare, 23,8 % tjänstemän och 73,6 % arbetare, medan av samtliga förvärvs- arbetande i landet hela 13,9 % var fö- retagare, 35,0 % tjänstemän och 51,2 % arbetare.

Av de 167133 förvärvsarbetande ut- rikes födda, som vistades i landet är 1960, var 5,7 % företagare, 32,0 % tjäns- temän och 62,4 % arbetare.

Tabell 2.12. Färvärvsarbetande utlän— ningar och befolkning efter yrkesställning den 31 december 1950 och den 1 november

1960

Yrkesställ- År Utlannmgar få:

ning . Antal % ning Företagare . 1950 2 301 3,2 19,3 1960 2 450 2,6 13,9 Tjänstemän 1950 16 761 23,0 27,2 1960 22 518 23,8 35,0 Arbetare. . . 1950 53 841 73,9 53,5 1960 69 525 73,6 51,2

2.3.3. Arbetsanmälda utlänningar De tidigare redovisade uppgifterna om invandringen av utlänningar i landet avser såväl arbetstagare som inte för- värvsarbetande och ger därför inga di- rekta upplysningar om det arbetskrafts-

35 tillskott som invandringen medfört. Se- dan den 1 januari 1947 för statens ut— länningskommission statistik över an- talet arbetsanmälda utlänningar. Sta— tistiken, som publiceras kvartalsvis, grundar sig på s. k. arbetsanmälningar, d. v. 5. de anmälningar som arbetsgivare har att göra när de anställer utlänning i sin tjänst.

2.3.3J. Antal och fördelning efter med- borgarskap Antalet arbetsanmälda utlänningar har liksom antalet invandrare varierat med konjunkturväxlingarna. Antalet ökade från 100600 i april 1951 till 125600 i oktober 1952 för att ett och ett halv år senare åter befinna sig på ungefär sam— ma nivå som i april 1951. Antalet ökade därefter successivt för att i oktober 1957 uppgå till 137 300 men minskade därpå snabbt och nådde ett och ett halvt år senare sitt lägsta värde under perioden, 98 300. Under de följande åren ökade antalet stadigt för att i ok- tober 1966 uppgå till 175400.

I tabell 2.13 redovisas närmare an- talet arbetsanmälda utlänningar den 1 oktober 1951—1966 fördelade efter medborgarskap, och i diagram 2.7 och 2.8 illustreras grafiskt hur antalet varie- rat under perioden. Såsom framgår av diagrammen uppvisar den finländska arbetskraften mycket stora variationer, medan den danska, norska och väst- tyska hållit sig på ungefär samma nivå efter år 1958.

Den övervägande delen av de arbets- anmälda utlänningarna har varit nord— bor. Av de 175 400 utlänningar, som var anmälda i oktober 1966, var 105 600 el- ler 60,2 procent nordbor, varav 72800 eller 41,5 procent finländare. Nordbor- nas andel har nedgått något under se- nare år till följd av att invandringen från medelhavsländerna, främst Italien, Jugoslavien, Spanien och Turkiet, ökat

Diagram 2.7. Arbetsanmälda utlänningar i Sverige den 1 april och den 1 oktober 1951—1966

Antal ISO 000 T tott 0

150000—

_ Nordbor IUUDDU— 50000_ DVI'qu

*Mw Västl'gskur (] [ I

'l'llllllll'lllllllll'l'l'll l95| IBSZ 1955 I954 l955 |956 l957 1958 l959 ISBD l96| IQGZ l963 |954 |965 1966

Diagram 2.8. Arbetsanmälda nordbor i Sverige den 1 april och den 1 oktober 1951—1966

Antal ,— Nordbor totalt l00000

__ Finländare 50 000—

—M Danskar

W Norrmän

(]

Illl'l'l'l'l'l'l'I'I'l'llllI'l I95| 1952 1953 l951+ |955 l956 I957 1958 |959 [960 ISB) I962 l965 ISM l965 l966

Tabell 2.13. Arbetsanmälda utlänningar i Sverige den 1 oktober 1951—1965 efter

medborgarskap Danskar Finländare Norrmän Västtyskar Övriga År Samtliga Antal % Antal % Antal % Antal % Antal %

1951 21 462 19,2 29 871 26,8 13 758 12,3 13 217 11,8 33 314 30,0 111 622 1952 23 422 18,6 34 442 27,4 14 176 11,3 19 490 15,5 34 094 27,1 125 624 1953 19 738 16,7 36 105 30,6 12 003 10,2 19 196 16,3 30 823 26,1 117 865 1954 17 543 15,8 40 055 36,1 10 535 9,5 17 956 16,2 24 893 22,3 110 982 1955 20 759 17,1 44 665 36,8 11 637 9,6 19 637 16,2 24 532 20,2 121 230 1956 25 295 18,8 47 959 35,6 12 852 9,5 21 841 16,2 26 729 19,8 134 676 1957 24 783 18,1 49 636 36,2 12 416 9,0 20 908 15,2 29 544 21,5 137 287 1958 20 128 17,6 42 028 36,8 9 612 8,4 17 660 15,5 24 562 21,6 114 090 1959 19 002 18,2 40 366 38,7 9 142 8,7 14 465 13,8 21 681 20,7 104 656 1960 19 616 17,0 46 448 40,3 10 077 8,7 15 212 13,2 23 974 20,8 115 327 1961 19 173 15,6 49 795 40,5 10 602 8,6 15 685 12,8 27 603 22,5 122 858 1962 18 860 14,6 52 098 40,2 10 899 8,4 16 126 12,5 31 541 24,5 129 524 1963 19 402 14,4 55 222 41,0 11 607 8,6 15 693 11,7 32 632 24,3 134 556 1964 18 350 13,1 61 677 44,0 11 272 8,0 16 411 11,7 32 495 23,2 140 205 1965 18 845 12,2 66 761 43,2 12 222 7,9 16 834 10,9 40 000 25,9 154 662 1966 19 379 11,0 72 811 41,5 13 377 7,6 17 103 9,8 52 733 30,1 175 402

Källa: Statens utlänningskommission.

mera än invandringen från de nordiska länderna.

2.3.3.2. Geografisk fördelning

Det utländska arbetskraftstillskottet har till övervägande del tillförts de mera expansiva områdena av landet. Av de arbetsanmälda utlänningarna den 1 ok— tober 1966 arbetade 39 000 (22,2 %) i Stockholms stad, 24 000 (13,7 %) i Gö- teborgs och Bohus län, 19 100 (10,9 %) i Malmöhus län, 15 600 (8,9 %) i Stock- holms län, 10900 (6,2 %) i Västman- lands län och 10300 (5,9 %) i Älvs— borgs län. I de fem Norrlandslänen fanns endast 11 900 (6,8 %) arbetsan- mälda utlänningar. Av dessa var 9900 (5,7 %) nordbor och 2000 (1,1 %) icke—nordbor.

Den geografiska fördelningen inom de olika utlänningsgrupperna varierade avsevärt. Av danskarna arbetade 5600 (28,9 %) i Malmöhus län och 3300 (16,8 %) i Göteborgs och Bohus län, av finländarna 14 800 (20,3 %) i Stock- holms stad och 8 600 (11,8 %) i Stock— holms län, av norrmännen 3 200 (24,1 %)

i Göteborgs och Bohus län och 2700 (20,0 %) i Stockholms stad, av greker- na 1400 (24,9 %) i Stockholms stad och 640 (11,6 %) i Kronobergs län, av italienarna 1 700 (29,9 %) i Stockholms stad och 970 (16,8 %) i Göteborgs och Bohus län, av jugoslaverna 3000 (24,9 %) i Malmöhus län och 1600 (13,4 %) i Göteborgs och Bohus län, av spanjorerna 1 600 (49,1 %) i Stock- holms stad och 670 (20,7 %) i Göte— borgs och Bohus län, av västtyskarna 4900 (28,6 %) i Stockholms stad och 2300 (13,5 %) i Göteborgs och Bohus län, av ungrarna 890 (25,6 %) i Malmö— hus län och 620 (17,8 %) i Stockholms stad samt av österrikarna 1 600 (33,5 %) i Stockholms stad och 500 (10,7 %) i Göteborgs och Bohus län.

För ytterligare uppgifter om de ar- betsanmälda utlänningarnas geografis— ka fördelning hänvisas till tabellbilaga 5.

2.3.3.3. Yrkesfördelning

Av de 175 400 arbetsanmälda utlänning- arna den 1 oktober 1966 var, såsom framgår av tabell 2.14, 56,4 procent sys-

Tabell 2.14. Arbetsanmälda utlänningar i Sverige den 1 oktober 1966 efter yrkesområde och kön

Män Kvinnor Båda könen Yrkesområde Antal % Antal % Antal % O Tekn., natur., human. arbete m.m. 10 226 8,3 7 471 14,1 17 697 10,1 1 Administrativt arbete .......... 278 0,2 32 0,1 310 0,2 2 Kameralt- o. kontorstekniskt ar— arbete ...................... 1 686 1,4 3 786 7,2 5 472 3,1 3 Kommersiellt arbete ........... 1 424 1,2 1 699 3,2 3 123 1,8 4 Lantbruks—, skogs- o. fiskeriarbete 7 971 6,5 564 1,1 8 535 4,9 5 Gruv- o. stenbrytningsarbete m.m. 1 125 0,9 36 0,1 1 161 0,7 6 Transport- o. kommunikations- arbete ...................... 7 828 6,4 1 081 2,0 9 909 5,1 7—8 Tillverkningsarbete, maskinsköt- sel m. m .................... 75 669 61,8 23 255 44,0 98 924 56,4 9 Servicearbete .................. 13 192 10,8 14 487 27,4 27 679 15,7 X Arbetskraft ej hänförbar till annat yrkesområde ................ 3 129 2,6 463 0,9 3 592 2,0 Summa 122 528 100 52 874 100 175 402 100

Källa: Statens utlänningskommission.

selsatta med tillverkningsarbete, ma- skinskötsel m. m., 15,7 procent med ser- vicearbete, 10,1 procent med tekniskt naturvetenskapligt, humanistiskt arbete m.m., 5,1 procent med transport- och kommunikationsarbete, 4,9 procent med lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete, 3,1 procent med kameralt och kontorstek- niskt arbete, 1,8 procent med kommer- siellt arbete, 0,7 procent med gruv- och stenbrytningsarbete och 0,2 procent med administrativt arbete.

I tabellbilaga 6 redovisas närmare de arbetsanmälda utlänningarnas fördel- ning på yrkesområden och yrkesgrup- per efter medborgarskap och kön den 1 oktober 1966.

I tabellbilagan redovisas även yrkes- fördelningen hos totalbefolkningen i ar- betskraften enligt arbetskraftsundersök- ningen i augusti 1966 (Statistiska cen- tralbyrån: SM V 1966:14). Det är att märka att uppgifterna om totala be- folkningen i arbetskraften bygger på resultatet av intervjuundersökningar, medan uppgifterna om de utländska ar- betstagarna grundar sig på arbetsan-

mälningar. Även om uppgifterna byg- ger på vitt skilda material, torde de ändå erbjuda ett tämligen gott under- lag för en jämförelse mellan de arbets- anmälda utlänningarna och totalbefolk- ningen i arbetskraften i fråga om yr- kesfördelningen.

Såsom framgår av tabellen skiljer sig yrkesfördelningen bland utlänningarna väsentligt från fördelningen hos befolk- ningen i arbetskraften. Särskilt stora är skillnaderna inom yrkesområdet till- verkningsarbete, maskinskötsel m. m. Inom detta yrkesområde var den 1 ok- tober 1966 56,4 procent av utlänningar- na sysselsatta mot endast 33,9 procent av den totala befolkningen i arbetskraf- ten. Av de utländska förvärvsarbetande männen var 61,8 procent verksamma in- om området och av totalantalet förvärvs- arbetande män 45,0 procent. Av de yr- kesverksamma utländska kvinnorna var hela 44,0 procent sysselsatta inom ifrå- gavarande yrkesområde och av totalan- talet yrkesverksamma kvinnor endast 14,7 procent. I tabellen redovisas även fördelningen på olika yrkesgrupper in-

om yrkesområdet. Därav framgår att de utländska männen var i betydligt hög— re grad än totalantalet män i arbets- kraften representerade inom yrkes- grupperna textil- och sömnadsarbete (2,8 % mot 0,9 %), järnbruks-, metall- verks-, smides- och gjuteriarbete (7,5 % mot 1,7 %), verkstads- och byggnads- metallarbete och finmekaniskt arbete (21,6 % mot 14,0 %), kemiskt och cel- lulosatekniskt arbete (3,9 % mot 1,1 %). De utländska kvinnorna var i betydligt större utsträckning än totalantalet kvin- nor i arbetskraften sysselsatta inom textil- och sömnadsarbete (15,8 % mot

5,1 %), verkstads- och byggnadsmetall- arbete och finmekaniskt arbete (8,0 % mot 1,8 %), elektroarbete (2,7 % mot 0,3 %) samt livsmedelsarbete (3,5 % mot 1,5 %).

De försvärvsarbetande utlänningarna var i betydligt mindre grad än befolk- ningen i arbetskraften sysselsatta inom yrkesområdena administrativt arbete (0,2 % mot 1,9 %), kameralt och kon- torstekniskt arbete (3,1 % mot 9,9 %), kommersiellt arbete (1,8 % mot 9,5 %) samt lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete (4,9 % mot 10,5 %).

KAPITEL 3

Utlänningsfrågans tidigare behandling

3.1. Utlänningslagstiftningen före år 1915

Sedan det passtvång, som infördes un- der de första årtiondena av 1800-talet, avskaffats genom förordningen den 21 september 1860 om upphävande av skyldigheten för resande att vara för- sedda med pass, upprätthöll Sverige un- der en lång följd av år ett fritt folk- utbyte med andra länder. En utlänning kunde fritt inresa i landet samt utan tillstånd uppehålla sig här och —— med några oväsentliga undantag _— inneha arbetsanställning. Utlänningslagstiftningen var under denna tid mycket knapphändig. Från- sett stadgandena om utlännings rätt att här i riket besitta fast egendom eller idka näring m. m. reglerades hithöran- de förhållanden huvudsakligen genom stadgandena i kungörelsen den 16 april 1861 i anledning av en med Ryssland i december 1860 ingången konvention angående ömsesidigt återsändlande av lösdrivare, tiggare och förbrytare samt av bestämmelserna i cirkuläret den 28 maj 1886 angående behandlingen av ut- länningar, vilka här i riket beträdas med lösdriveri. Vid sidan av denna lagstiftning utbildades efterhand en ej rättsligt reglerad utvisningsrätt. Med utgångspunkt i den internationellt er- kända grundsatsen att varje stat hade befogenhet att bestämma vilka utlän- ningar som skulle få uppehålla sig inom

dess gränser ansågs Kungl. Maj:t äga rätt att utvisa utlänning närhelst de allmänna statsintressena så krävde (po- litisk utvisning).

En begränsad generell utlännings- kontroll infördes genom Kungl. Maj:ts cirkulär till länsstyrelserna den 27 april 1906 med föreskrifter om viss anmäl- ningsskyldighet för främlingar m. m. I cirkuläret, som utfärdades »med hän- syn därtill att under de senaste måna- derna ett större antal personer i följd av tilldragelserna i ryska riket därifrån begivit sig hit till landet», föreskrevs att polismyndigheterna skulle ålägga så- dana utlänningar att ofördröjligen hos vederbörande polismyndighet anmäla namn, yrke, bostad och förvärvsmöjlig- heter. Polismyndigheten skulle på lämp- ligt sätt upplysa ifrågavarande utlän- ningar om att de inte ägde någon ovill— korlig rätt att uppehålla sig i landet och särskilt om att de löpte risk att ut- visas inte bara om de begick något som stred mot lag eller allmän ordning eller underlät att anmäla sig eller lämnade falska uppgifter om sig utan även om de på ett eller annat sätt blandade sig i »här i riket förekommande politiska meningsstrider eller sociala tvister». Om utlänning, som avsågs i cirkuläret, inte ställde sig till efterrättelse dess be- stämmelser, skulle polismyndigheten ge- nast göra anmälan därom hos Kungl. Maj:t, som hade att besluta, hur det skulle förfaras med honom.

3.2. 1914 års utvisningslag

3.2.1. Skrivelse från 1907 års riksdag

Under det första årtiondet av 1900-talet gjorde sig gällande allt stark-are krav på lagstiftning till skydd mot ej önsk- värd invandring. I skrivelse den 20 mars 1907 anhöll riksdagen att Kungl. Maj:t måtte låta utarbeta och för riks- dagen framlägga förslag till lagbestäm- melser, varigenom för landet skadlig invandring såvitt möjligt skulle kunna hindras samt i övrigt utlänningars in- flyttning och bosättning inom landet på lämpligt sätt ordnas.

Till stöd för sin anhållan anförde riksdagen bland annat följande. In- vandringen av utlänningar under senare år hade antagit avsevärda dimensioner. Otvivelaktigt kunde denna immigration vara förbunden med vissa olägenheter för vårt land. Många hit invandrande utlänningar sökte förvärva sitt uppehäl- le genom att på ett mot redbara svenska handelsmän illojalt sätt utöva en affärs- verksamhet, vilken ofta ej heller var till den köpande allmänhetens bästa. Invandranvde arbetssökande utlänningar kunde i vissa fall obehörigen bidra till att försämra svenska arbetares utsikt till förvärv. Särskilt i de norra delarna av vårt land besöktes kusttrakterua re- gelbundet varje vår av arbetssökande finnar, vilka på hösten återvände hem. Denna invandring var i nyssnämnda avseende inte utan olägenhet. Då de invandrande därjämte ofta saknade var- je tillgång var risken betydlig, »att de föll fattigvården till last, vilket också sades ofta inträffa.

3.2.2. 1911 års förslag

I anledning av riksdagsskrivelsen utar- betades inom civildepartementet ett för- slag till lag rörande tillsyn å utlänning— ar i riket. Enligt förslaget skulle utlän- ningar, som inreste i riket för att här

vinna uppehälle eller bosätta sig, inom viss kortare tid efter sin ankomst göra anmälan därom hos polismyndighet och lämna vissa uppgifter angående sin person. Om polismyndighet inte fann anledning avlägsna utlämningen ur riket, skulle myndigheten utfärda uppe— hållsbok, upptagande nyssnämnda upp- gifter. Vid ombyte av vistelseort skulle uppehållsboken uppvisas för vederbö- rande myndigheter. Förslaget upptog därjämte bestämmelser om avvisning och utvisning.

I ett i juni 1911 avgivet utlåtande över förslaget anförde lagrådet, att det med hänsyn till den internationella sam- färdselns utveckling och dess utomor- dentliga betydelse för det moderna sam- hällslivet inte kunde åtminstone inte under normala förhållanden — ifråga- sättas att göra den föreslagna kontrol- len allmän och således utsträcka den- samma till alla i riket inkommande ut- länningar. Lagrådet hemställde därför att det måtte tas under övervägande, huruvida inte bestämmelserna om an- mälningsskyldighet för utlänningar bor- de utgå ur förslaget. Om särskilda om- ständigheter gjorde det erforderligt att anordna särskild uppsikt över utlän- ningar, som inkom från visst land eller till viss del av riket, och att på grund härav stadga anmälningsplikt särskilt för dessa utlänningar syntes det lagrå- det vara tillräckligt att åt Kungl. Maj:t inrymdes rätt att förordna om de kon- trollbestämmelser, som kunde finnas er- forderliga. Denna kontroll skulle kunna smidigare än som var möjligt genom lag- fästa regler anpassas efter det verkliga behovet, som i förhållande till särskilda länders medborgare gjorde sig gällande tid efter annan med olika styrka.

3.2.3. 1913 års förslag

I anledning av lagrådets anmärkningar omarbetades 1911 års förslag. Bestäm-

melserna om anmälningsskyldighet och uppehållsbok uteslöts och i stället upp- togs ett nytt stadgande, enligt vilket Konungen tillades befogenhet att -— i händelse av krig eller fara för krig eller där sådant för rikets försvar eller eljest på grund av särskilda omständig- heter prövades erforderligt — meddela nödiga kontrollföreskrifter. Det sålunda omarbetade lagförslaget förelades 1913 års riksdag genom proposition nr 42. I propositionen anförde departements— chefen bl. a. att det inte lät sig göra att i en lagstiftning av ifrågavarande art reglera frågan om utländsk arbets- krafts användande inom landet och villkoren därför.

I utlåtande (nr 38) över förslaget an- förde lagutskottet att utskottet väl fann lagrådets anmärkningar vara synnerli- gen vägande men att utskottet för sin del inte ansett det därmed vara slut- giltigt utrett, att föreskrifter om kontroll över utlänningar, som inkom i riket, och en för sådant ändamål anordnad anmälningsskyldighet kunde utan olä— genhet undvaras och att inte lagstift- ningen på förevarande område borde innehålla bestämmelser härom, om än i annan form än i det till lagrådet re- mitterade förslaget. Det syntes utskot- tet uppenbart, att för vinnande av en effektiv lagstiftning av ifrågavarande art var nödvändigt att myndigheterna bereddes tillfälle att hålla reda på hit ankommande utlänningar och öva kon- troll över deras uppehållsort och deras förehavanden i landet. Det var inte för mycket begärt att man, då svenska med- borgare var underkastade en omfattan- de registrerings- och anmälningsplikt, såvitt möjligt sökte genomföra en skyl- dighet för utlänningar att hålla myndig- heterna i landet underkunniga om sin vistelse här. Det ändamål, som den av utskottet ifrågasatta lagstiftningen av- såg att tjäna, kunde enligt utskottets me- ning inte på ett tillfredsställande sätt

vinnas genom överlåtande åt Kungl. Maj:t att på administrativ väg anordna en anmälningsskyldighet, där sådant på grund av särskilda omständigheter prö- vades erforderligt. Lagutskottet hem— ställde därför att riksdagen måtte med förklaring att propositionen inte kunde bifallas _— anhålla, att Kungl. Maj:t måtte snarast möjligt för riksda- gen framlägga nytt förslag i ämnet. Riksdagen godkände det slut utlåtandet innehöll.

3.2.4. 1914 års förslag

Ett nytt förslag i ämnet avlämnades till 1914 års senare riksdag genom propo- sition nr 55. Inte heller i detta förslag fanns upptagna några kontrollbestäm- melser. Departementschefen förklarade sig anse att praktiskt värde av en dylik kontroll kunde vinnas endast genom systemet med passtvång. Emellertid kun- de det, enligt departementschefens me- ning, inte komma i fråga att i vårt land såsom en för normala förhållanden gäl- lande ordning återinföra det för mer än ett halvt århundrade sedan avskaffa- de passtvånget. Som det emellertid på grund av särskilda omständigheter kun- de bli erforderligt att anordna särskild uppsikt över vissa utlänningar, hade ett stadgande om rätt för Kungl. Maj:t att under sådana förhållanden meddela erforderliga kontrollföreskrifter uppta— gits också i detta förslag.

Förslaget godkändes efter smärre ändringar av riksdagen, och den 14 sep- tember 1914 utfärdades lagen (nr 196) angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas, den s. k. utvis- ningslagen. Lagen trädde i kraft, 18 å (fullmaktsstadgandet för Kungl. Maj:t) den 16 september 1914 och i övrigt den 1 maj 1915. Utvisningslagen kom alltså i sin slutliga utformning att innehålla endast stadganden om avvisning och utvisning av ej önskvärda utlänningar men däremot inga bestämmelser om an—

mälningsskyldighet, passtvång eller andra föreskrifter för en generell reg- lering av invandringen.

Utlänning, som ankom till riket, kun- de enligt lagen avvisas av polismyndig- heten vid ankomsten eller omedelbart därefter, om han var zigenare, kring— vandrande musikanft eller tiggare, om han kom till Sverige för att söka sitt uppehälle och kunde antas komma att sakna möjlighet att här ärligen försörja sig eller om han dömts för vissa i lagen angivna brott eller bedrivit yrkesmäs- sigt hasardspel, prostitution eller kopp- leri.

Utlänning, som vistades i riket, kunde utvisas av länsstyrelsen, om han var zigenare, lösdrivare, tiggare etc., om han var hasardspelare, prostituerad el- ler sutenör, om han dömts för gårdfari- handel eller olovlig brännvinsförsälj- ning, om han i Sverige dömts för annat brott till straffarbete eller fängelse i minst sex månader och hans fortsatta vistelse här kunde antas medföra fara för allmän säkerhet, ordning eller sed- lighet eller om han under de fem se— nast förflutna åren utomlands straffats för brott, varför utlämning kunde ske. Enligt ett särskilt stadgande i lagen ägde dessutom Kungl. Maj:t utvisa ut- länning, när det av hänsyn till rikets säkerhet eller i statens intresse fanns påkallat (politisk utvisning).

Utlänning, som inte träffades av stad- gandena om avvisning eller utvisning, kunde liksom före tilkomsten av ut- visningslagen fritt inresa, vistas och ta anställning här i riket. Principen om det fria folkutbytet upprätthölls således fortfarande.

3.3. Den administrativa utlänningsregleringen

Ehuru utvisningslagen inte innehöll några bestämmelser om generell utlän-

ningskontroll, förutsatte den dock att sådan kontroll skulle kunna anordnas under vissa förhållanden. I 18 & stad- gades sålunda att Konungen i händelse av krig eller fara för krig eller där sådant för rikets försvar eller eljest på grund av särskilda omständigheter prö- vades erforderligt ägde inte bara för- ordna att utlänning, som ankom till riket, skulle hos polismyndighet göra anmälan om sin ankoms-t utan också utfärda de särskilda bestämmelser, som eljest med avseende på riket i dess hel- het eller beträffande viss ort kunde fin- nas nödiga för utlännings övervakande. Med stöd av detta fullmaktsstadgande utfärdade Kungl. Maj:t under första världskriget och åren närmast därefter ett flertal författningar, som reglerade utlännings rätt att inresa och vistas i landet och som innebar att i administra- tiv ordning infördes en generell ut- länningskontroll, med direkt syfte att begränsa folkutbytet med andra länder.

Redan innan utvisningslagen i sin helhet trätt i kraft, utfärdade Kungl. Maj:t med stöd av 18 å en kungörelse angående tillsyn över utlänningar i ri- ket vid krig eller krigsfara. Kungörel- sen, som utfärdades den 30 oktober 1914 och skulle träda i tillämpning när Kungl. Maj:t förordnade därom, upptog bl. a. bestämmelser om anmälningsskyl- dighet och uppehållsbok. Kungörelsen trädde emellertid aldrig i tillämpning.

Den 17 december 1915 utfärdades kungörelsen (nr 582) angående anmäl— ningsskyldighet i vissa fall för utlän- ningar vid ankomst till riket m. m. Kungörelsens föreskrifter om anmäl- ningsskyldighet hade dock en högst begränsad räckvidd; de avsåg nämligen endast sådana utlänningar som ankom till riket med tåg, med ångfärja eller annat fartyg. Utlänningar, som kom hit på annat sätt eller redan befann sig här, var ännu inte underkastade någon ge-

nerell utlänningskontroll. Så skedde först genom kungörelserna den 13 augusti 1917 (nr 552) och den 22 sep- tember 1917 (nr 620) angående pass— tvång för resande, som ankomma till riket, samt genom kungörelsen den 26 september 1918 (nr 793) angående övervakande av utlänningar i riket. Den genom dessa kungörelser införda generella utlänningskontrollen skärptes senare genom kungörelserna den 26 november 1920 (nr 804) och den 4 september 1926 (nr 411).

3.3.1. 1917 års passkungörelse

Genom kungörelsen den 13 augusti 1917 återinfördes det sedan mer än ett halv- sekel tillbaka avskaffade passtvånget för inresande utlänningar. I kungörel- sen föreskrevs att utlänning, som an— kom till riket, skulle vara försedd med pass. Passet skulle vara påtecknat (vi— serat) av svensk viseringsmyndighet (utomlands svensk beskickning eller avlönad konsul och i Sverige utrikes- departementet). Några riktlinjer för tillståndsprövningen angavs inte i kun- görelsen. Däri föreskrevs endast att Visering kunde omedelbart vägras, om viseringsmyndigheten med hänsyn till resans ändamål eller av annan grund inte fann tillfredsställande ådalagt, att resans företagande kunde anses vara ur svensk synpunkt lämpligt. För ut- redning av lämpligheten av att utlän- ning inreste i Sverige remitterade ut- rikesdepartementet ansökan om vise- ring till tredje polisintendenten i Stock— holm för yttrande. Utlänning, som kom till Sverige utan att vara försedd med behörigt pass, kunde omedelbart av- visas av polismyndigheten. Passkungörelsen, som närmast för- anleddes av den tilltagande knappxheten på livsmedel, avsåg endast att göra det möjligt att kontrollera tillströmningen

av utlänningar till landet och riktade sig således inte mot de utlänningar, som redan befann sig här.

3.3.2. 1918 års övervakningskungörelse

Den begränsade generella utlännings- kontroll, som infördes genom passkun- görelsen, utvidgades och skärptes ge- nom kungörelsen den 26 september 1918. Kungörelsen, som närmast föran- leddes av den rådande bristen på livs- medel och bostäder, upptog dels pass- kungörelsens bestämmelser om pass- och viseringstvång för inresande ut- länningar, dels stadganden om att ut- länning, som befann sig i riket och av- såg att vistas här under längre eller kortare tid, skulle vara försedd anting- en med vederbörligen viserat pass eller, om han inte kunde förskaffa sig sådant pass, med uppehållsbok, innefattande tillstånd att vistas i riket. Uppehålls— bok, vilken liksom Visering av pass i allmänhet skulle avse viss tids vistelse i landet, utfärdades av polismyndighet, i vissa fall efter förfrågan hos länssty— relsen. Vid prövning av ansökan om Visering eller uppehållsbok skulle ve- derbörande myndighet ta i betraktande, huruvida med avseende å vistelsens ändamål och övriga omständigheter ut- länningens närvaro kunde befinnas lämplig med hänsyn till landets intres— sen. Därvid borde, bland annat, beaktas bostadsförhållandena på vistelseorten och, därest på denna ort rådde knapp— het på bostäder, om utlänningen kun- de förväntas inte ta större bostads- lägenhet i anspråk än som oundgängli- gen erfordrades för hans och hans familjs behov. I övrigt skulle hänsyn tas till bland annat den tid utlänningen vistats i riket. Utlänning, som inrest fö— re den 1 augusti 1914 och sedan dess vistats här utan längre avbrott, skulle erhålla Visering eller uppehållsbok, om

det inte förelåg särskild anledning till anmärkning mot honom.

Under övervakningskungörelsens gil- tighetstid kom de arbetsmarknadspoli- tiska aspekterna på invandringsfrågan att få allt större betydelse. Genom di- rektiv, utfärdade av utrikesdepartemen- tet i juni 1919, tillförsäkrades organisa- tionerna på arbetsmarknaden ett av- görande inflytande på tillståndsgiv- ningen i fråga om arbetssökande ut- länningar. Enligt direktiven skulle näm- ligen visering få beviljas utländsk ar- betssökande endast under förutsättning att vederbörande fackorganisation till- styrkt ansökningen. Dessutom krävdes att utlänningen tillhörde viss yrkeska— tegori och erhållit stadigvarande an- ställning i landet. Den utredning om ar- betsmarknadsläget, som direktiven för- utsatte skola ske i ifrågavarande ären- den, ombesörjdes till en början av polismyndigheterna. Utredningsarbetet övertogs emellertid efterhand av so- cialstyrelsen, som vid denna tid hade att handlägga ärenden angående ut- ländsk arbetskrafts användande inom landet. Den nya ordningen var helt genomförd i början av år 1920, och från denna tid remitterade utrikesde— partementet regelmässigt ansökningar

'om Visering för utlänningar, som avsåg

att ta arbetsanställning här i riket eller redan innehade sådan anställning, till socialstyrelsen för yttrande.

3.3.3. 1920 års övervakningskungörelse

En uttrycklig föreskrift att myndighet vid sin tillståndsprövning skulle beak- ta läget på arbetsmarknaden intogs i kungörelsen den 26 november 1920, som trädde i kraft den 1 januari 1921. I kungörelsen föreskrevs sålunda att vid prövning av ansökan om Visering eller uppehållsbok skulle tas hänsyn inte ha— ra till bostadsförhållandena på vistelse-

orten utan också till arbetsförhållande— n-a i riket. Med anledning härav ut- bildades den praxis att Visering med- delades med eller utan rätt till arbets- anställning.

3.3.4. 1926 års övervakningskungörelse

Efter första världskrigets slut gjorde sig en strävan att upphäva viserings- tvånget alltmer gällande. Ett flertal väst- europeiska stater avstod genom bila-te- rala överenskommelser från att kräva visering för inresa. Sverige upphävde för sin del viseringstvånget gentemot bl. a. Norge (1918), Danmark (1919), Island (1920), Belgien, Frankrike och Luxemburg (1922), Italien, Nederlän— derna, Spanien och Storbritannien (1923).

Eftersom viseringen utgjorde det en— da medlet för att reglera tillströmning- en av utländska arbetssökande, innebar det partiella upphävandet av viserings— tvånget en begränsning av möjligheter- na att kontrollera invandringen av ar- betssökande utlänningar. Så länge lättna— derna i viseringstvånget endast avsåg medborgare i länder, från vilka någon större invandring inte befarades, ansågs det för Sveriges del inte nödvändigt att vidta särskilda åtgärder till skydd för den svenska arbetsmarknaden. Sådana åtgärder ansågs erforderliga först i anledning av att Sverige i juli 1926 in- gick en överenskommelse med Tysk- land om viseringsfrihet från och med den 1 oktober 1926.

Till följd av konjunkturnedgången efter första världskrigets slut, vilken medförde en omfattande arbetslöshet, hade vid denna tid i ett stort antal län— der redan genomförts åtgärder till skydd för den egna arbetsmarknaden. Sålunda tillkom i många länder en mer eller mindre restriktiv lagstiftning med avseende på utlänningars rätt till

bosättning och yrkesutövning. De till sina verkningar mest betydelsefulla av de utländska invandringslagarna var de nordamerikanska kvotlagarna av år 1921 och 1924, som innebar att För- enta staterna —— det förut förnäm-sta in- vandringslandet —— kom att förlora sin stora betydelse som regulator för be- folkningsöverskottet i Europa. Under sista året före första världskriget in- vandrade 1 218 480 personer till Fören- ta staterna. Genom 1921 års kvotlag begränsades invandringen per fiskalsår till 357 803 personer och genom 1924 års kvotlag (Immigration Act of 1924) bestämdes att endast 164 667 personer skulle få invandra årligen. Från och med den 1 juli 1927 skulle endast 150 000 utlänningar tillåtas inresa i lan- det. För Tysklands del fastställdes år 1921 den årliga kvoten till 67607 per- soner och år 1924 till 51 227 personer. Efter den 1 juli 1927 beräknades kvoten bli endast 23 428 personer årligen. För— enta staternas restriktiva invandrings- politik väckte allvarliga farhågor i Tyskland, som var ett av de viktigaste emigrationsländerna i Europa. Där till— kom vitftutgrenade privata och även of- fentliga institutioner med syfte att väg- leda emigrationen såväl till lämpliga länder inom Europa, däribland Sverige, som till andra världsdelar.

För Sveriges del antogs att Förenta staternas restriktiva immigrationspoli- tik skulle leda till att utvandringsström- men från framför allt Tyskland och Östeuropa i avsevärd omfattning sökte sig till vårt land. Med hänsyn särskilt till de förhållanden, som kunde väntas inträda till följd av att viseringstvånget gentemot Tyskland skulle upphöra från och med den 1 oktober 1926, infördes genom kungörelsen den 4 september 1926 om övervakande av utlänningar i riket bestämmelser i syfte att skydda den svenska arbetsmarknaden mot en

större inflyttning av viseringsfria ut- ländska arbetssökande. I kungörelsen, vilken liksom tidigare övervaknings- kunvgörelser upptog föreskrifter om pass- och viseringstvång samt uppe— hållsbok, föreskrevs därjämte att utlän- ning, som ville ta arbetsanställning i landet, skulle ha sitt pass försett med särskilt tillstånd (arbetstillstånd), om hans pass inte var försett med Visering, som meddelats utan förbud för honom att ta anställning här; sådan Visering gällde såsom arbetstillstånd. Viserings- fri utlänning, som inreste i riket i av- sikt att ta anställning, skulle ha arbets- tillstånd redan vid inresan. Ansökan om arbetstillstånd skulle prövas av so- cialstyrelsen. Kungörelsen trädde i kraft den 1 oktober 1926 och skulle tills vidare gälla till utgången av år 1927.

3.4. 1927 års utlänningslag

Den utlänningskontroll, som åväga— bragts i administrativ ordning, hade ge- nom kungörelsen den 4 september 1926 fått en omfattning och betydelse, som ej tidigare förutsetts. Den uppfattningen gjorde sig därför alltmer gällande att de föreskrifter, som erfordrades för ut— länningskontrollen, inte längre borde meddelas i administrativ ordning utan ges i lag. I anledning härav utarbetades inom justitiedepartementet ett utkast till lag om utlännings rätt att här i riket vistas. I utkastet upptogs dels bestäm— melser om pass, Visering, uppehålls- och arbetstillstånd, dels föreskrifter om an- mälningsskyldighet, dels stadganden om avvisning, utvisning och förpassning. Lagutkastet remitterades till länssty- relserna samt socialstyrelsen och kom- merskollegium för yttrande. Remiss- myndigheterna godtog i huvudsak ut— kastet. På grundval av utkastet och re-

missyttrandena utarbetades inom justi- tiedepartementet ett förslag till lag om utlännings rätt att här i riket vistas. Förslaget förelades 1927 års riksdag ge- nom proposition nr 198.

3.4.1. Förslagets allmänna principer

I propositionen redovisade departements- chefen utförligt de allmänna prin- ciper, på vilka lagen grundades, och an- förde härom bland annat följande.

Den ökade invandring, vilken är att förvänta efter avskaffande av det enda egentliga restriktiva medel vi nu äga eller viseringen, är ur olika synpunkter att be- trakta såsom en viktig samhällsföreteelse, vilken måste i tid noggrant uppmärksam- mas.

Invandringsspörsmälet är till alldeles övervägande del att bedöma med hänsyn till arbetsförhållandena. Den stora massan av utlänningar, som begiva sig hit, äro arbetssökande; endast en ringa procent till- hör andra befolkningsgrupper. Då jag be— gagnar ordet arbetssökande, innefattar jag häri ej allenast kroppsarbetare inom olika arbetsfack utan jämväl ingenjörer, konto- rister och affärsanwställda i allmänhet. Up- penbart är, att för den inhemska arbets- marknaden en ökad invandring av utländs— ka arbetssökande måste medföra betydliga olägenheter. Vårt land befinner sig för när- varande i en period av relativt stor arbets- löshet. En avsevärd inflyttning av utländs- ka arbetssökande, vilka i hemlandet icke hava en löne- och levnadsstandard motsva- rande de 'svenska arbetarnas och affärsan- ställdas, skulle leda till en försämring av de här i landet rådande förhållandena i detta avseende. En verkan därav kan lätte- ligen bliva att på det allmänna ställas ökade krav på arbetslöshetsunderstöd. Un- der dessa förhållanden framstår såsom en nödvändighet, att åtgärder vidtagas till för- hindrande av att den inhemska arbetsmark- naden erhåller ett mera betydande tillskott av utländsk arbetskraft. Men även under normala förhållanden ligger häri ett viktigt statsintresse. ISärskilt med hänsyn till den restriktiva lagstiftning, som numera råder i främmande länder, lärer det även för vårt land vara av trängande behov påkallat att till skydd för den svenska arbetskraften genom föreskrifter i lag söka kontrollera

och reglera invandringen av utländsk ar- betskraft. Ett fullständigt avstängande från vårt land av utländska arbetssökande kan tydligen ej i'frågakomma, bland annat med hänsyn till den verkan en sådan lagstift— ning skulle medföra för svenska medbor- gares möjlighet att vinna utkomst utom- lands. Därjämte kan icke bortses från att även vårt land har behov av viss utländsk arbetskraft, i synnerhet sådan som är i ett eller annat avseende specialutbildad.

Departementschefen uttalade vidare att det vid bedömningen av immigra— tionsfrågan var nödvändigt att även be- akta det rådande bostadsläget, ordnings- och säkerhetsintressen samt rassyn- punkter. Han anförde härom följande.

Vad bostadsförhållandena angår torde numera några mer avsevärda olägenheter ej vara att befara av en ökad invandring. Uteslutet är emellertid ej, att främlings- strömmen, om den lämnas obehindrad, kan taga den omfattning, att den å vissa orter kunde inverka störande på bostadsmarkna- den. Vid frågans bedömande lärer därför bostadssynpunkter ej alldeles få lämnas ur räkningen. Även bostadstillgången bör uppenbarligen i första hand förbehållas landets egna invånare. Härvid är ock att märka, att på vissa håll i utlandet, t. ex. i Tyskland, en sträng bostadskontroll utgör ett betydande hinder för utlänningar att uppehålla sig i landet, även om de erhållit Visering och arbetstillstånd.

Även ur säkerhets- och ordningssynpunkt måste man räkna med allehanda svårig- heter till följd av en ökad invandring. Det är allmänt känt, att brottsligheten å den europeiska kontinenten är väsentligt större nu än före kriget. Anledning saknas alltså icke till antagande, att ett ökat antal kri- minellt betonade individer kan komma att söka sig till Sverige. Även de osäkra poli- tiska förhållanden—a i vissa främmande län- der torde kunna föranleda invandring av en del ej önskvärda befolkningselement. Ett befästande av möjlighet till kontroll över de främlingar, som önska invandra hit eller vistas här, är följaktligen jämväl ur dessa synpunkter påkallat.

Under senaste tiden har ytterligare en synpunkt vunnit allt större beaktande i åt— skilliga länder, nämligen rassynpunkten. De stora svårigheter, som länder med blandade folkelement hava att bekämpa, hava i hög

grad aktualiserat detta spörsmål. Värdet av att vårt lands befolkning är av en säll- synt enhetlig, oblandad ras kan knappast överskattas. Det är därför av betydelse att kontrollera en invandring av folkslag, som ej till båtnad för oss låta sig sammansmäl- tas med vår befolkning.

Nu nämnda förhållanden innebar en— ligt departementschefen avgörande skäl att genom lagstiftning reglera invand— ringen av utlänningar. Denna lagstift- ning måste för att vinna sitt syfte inne- fatta möjlighet till dels kontroll över utlänningar, som anlände hit eller vista- des här, dels vidsträckt rätt att avvisa utlänningar och att avlägsna ej önsk- värda utlänningar, dels särskild pröv- ning av utlännings rätt att bosätta sig eller utöva förvärvsverksamhet här.

3.4.2. Uppehållstillstånd

Till stöd för sitt förslag att —- såsom redan skett flerstädes utomlands —— in— föra föreskrifter om allmänt uppehålls- tillståndstvång anförde departements- chefen följande.

Vad vårt land beträffar lärer det med hänsyn till ordnings- och säkerhetsintres- set anses påkallat att stadga särskilt till- stånd såsom villkor för rätt för utlänning att under längre tid uppehålla sig härstädes. Erfarenheten visar nämligen, att många ut- länningar, vilkas vistelse här i landet ur nämnda synpunkt måste anses olämplig, dock icke låta komma sig till last sådant förhållande, som lagligen kan föranleda deras utvisande. Anledning finnes till an- tagande, att antalet utlänningar av denna typ i framtiden kommer att avsevärt ökas. Dessa förhållanden giva vid handen, att myndigheterna mäste äga i sin makt, att även i sådana fall, då utvisningsanledning ej föreligger eller utvisnin-gsförfarande lämpligen ej bör äga rum, förvägra utlän- ning rätt att uppehålla sig här i riket.

Emellertid måste även hos oss den immi- grationspolitiska karaktären av en dylik bestämmelse i lika hög grad uppmärksam- mas. Otvivelaktigt kan en besättning i mer betydande omfattning här i landet av in- vandrare, tillhörande folkslag, som äro oss

till rasen mycket skilda, lända oss till ska- da. Härvid må särskilt beaktas, att man med hänsyn till praxis vid behandling av ansökningar om medborgarrätt måste räk- na med att utlänning, som under visst an- tal år stadigvarande uppehållit sig härstä- des, blir, därest han så önskar och anled— ning till anmärkning mot honom ej före- ligger, upptagen till svensk medborgare.

Vad slutligen bostadsförhållandena an- går torde visserligen läget å bostadsmark- naden hava undergått en väsentlig för- bättring, men det lärer likväl, såsom jag förut erinrat, vid denna lagstiftning ej kunna lämnas ur räkningen.

3.4.3. Arbetstillstånd

Bestämmelserna om arbetstillstånd mo- tiverades av departementschefen med att ett av huvudsyftemålen med utlän- ningslagstiftningen under då rådande förhållanden var att bevara den svenska arbetsmarknaden åt inhemsk arbets- kraft och att för vinn—ande av detta syfte med nödvändighet krävdes, att en utlänning inte ägde utan särskilt till— stånd anta eller inneha arbetsanställning här i riket.

I fråga om principerna för arbetstill- ståndsgivningen anförde departements- chefen att vid prövning av ärenden av förevarande slag skulle undersökas om sådana särskilda omständigheter var för handen som kunde föranleda ett avsteg från principen att den svenska arbets- marknaden borde förbehållas landets egna invånare. Tillstånd till arbetsan- ställning skulle sålunda i regel endast meddelas, om det med hänsyn till ut- länningens speciella kvalifikationer el— ler på grund av rådande brist på arbets- kraft inom den ifrågavarande yrkesgre- nen kunde anses att utlänningens an- ställning här i landet var önskvärd och lämplig. I särskilda fall, såsom då ut- länningen vistats här i landet längre tid eller synnerliga skäl av humanitär natur talade därför, borde dock till— stånd kunna meddelas, oaktat sådana

omständigheter som nyss sagts inte var för handen. Vid bedömande av arbets- tillståndsärenden borde det åligga den tillståndsgivande myndigheten att beakta läget på arbetsmarknaden i all- mänhet och särskilt inom den yrkes- gren som avsågs och även ta hänsyn till huruvida och på vilka grunder ansökan stöddes av arbetsgivare, om anvisning å lämplig svensk arbetskraft kunde er- hållas genom offentlig arbetsförmedling eller annorledes samt om erbjudna ar- bets- och lönevillkor kunde anses över- ensstämma med vad som under motsva- rande förhållanden gällde i fråga om anställande av svensk arbetskraft. Där så kunde ske, borde uppmärksamhet även ägnas den arbetssökandes person- liga kvalifikationer.

3.4.4. Lagrådets utlåtande

I utlåtandet över lagförslaget framför- de lagrådet allvarliga anmärkningar däremot. En av lagrådets ledamöter, med vilken övriga ledamöter i huvudsak instämde, anförde efter att ha gjort en jämförelse mellan lagförslaget och 1914 års lag följande.

Besinnar man att förslaget i här redo- visade delar avser en reglering för vad nu- mera betraktas såsom normala förhållan- den, gör denna jämförelse ett beklämman- de intryck. Den gällande lagen, knappt tret- ton år gammal, framstår som härrörande från ett förgånget högre kulturskede. I vad utlänningars ställning här i riket angår, har rättsstaten efterträtts av den sociala välfärdws- och polisstaten. Lagen av 1914 och det remitterade förslaget vila på dia- metralt motsatta principer. I ena fallet fritt tillträde och rätt att kvarbo för en- var oförvitlig, med rätt tillika att här söka sin ärliga försörjning genom arbetsanställ- ning; ingen särskild övervakning med per- manent anmälningsskyldighet; rättsliga ga- rantier mot ingrepp till avlägsnande, med förmånen att i sista hand vädja till lan— dets högsta domstol. I andra fallet beroen— de vid hitkomsten av lokal myndighets uppfattning rörande utlänningems politiska skadlighet eller oskadlighet, och för det

vidare uppehållet härstädes av tillstånd från ett administrativt ämbetsverk, som vid meddelande eller förvägran härav icke är bundet av stadgade normer, icke angiver några skäl och vars beslut är utan appell; ständig övervakning och anmälningsskyl- dighet; förbud i princip mot arbetsanställ- ning; utförpassning av den, som ej lyc— kats utverka tillstånd att kvarstanna, even- tuellt även av den, som försyndat sig mot övervakningsföreskrifternla.

Med hänsyn till den läggning förslaget sålunda ansetts böra erhålla kan det vis- serligen ifrågasättas huruvida rätta tid- punkten är inne att avlösa det nuvarande provisoriet av administrativa författning- ar, byggda på 18 å i 1914 års lag, med en ny lag med definitiv giltighet. Den i re- missprotokollet omförmälda större lätthe— ten för utlänningar att dymedelst vinna kännedom om gällande svenska bestämmel— ser torde kunna skattas mycket ringa. Och den väsentligt större rättstrygghet, som jämväl säges skola bliva en följd, synes alldeles illusorivsk i betraktande av att la- gen i stort sett skulle innefatta en full- makt för ett ämbetsverk att med uppe- hålls- och arbetstillstånd förfara efter vad allmänna nyttighetssynpunkter anses krä- va. Hänvisningen till andra länders före— döme är icke heller i och för sig ett allt- för avgörande argument vid en tidpunkt, då tillfälligt, men starkt verkande psyko- logiska faktorer mäktigt bidraga att litet varstädes giva statssäkerhetsintressets och den välfärdande socialekonomiska politi- kens förespråkare tillfälleiatt även på be— kostnad av mänsklighet och billighet få sina synpunkter helt ut beaktade.

Frågan synes alltså väsentligen bliva den huruvida de nu såsom »abnorma» behand- lade förhållandena tack vare tillvaron även av »mera permanenta faktorer måste för överskådlig .tid framåt betraktas såsom »normala». Härvid är det, [såsom i remiss- protokollet angives, ett moment som långt framför andra tilldrager sig uppmärksam- heten, nämligen Förenta staternas nya restriktiva immigrationspolitik och därav följande omflyttningstendenser inom Euro- pas folk. Då dessa omständigheter måste tilläggas en avsevärd betydelse för vårt lands arbets- och invandringsförhållanden, och då den inträdda situationen svårligen kan antagas bliva av en snart övergående karaktär, finner jag mig icke kunna av— styrka att förslaget lägges till grund för lagstiftning i ämnet.

Lagförslaget väckte, när det våren 1927 förelades riksdagen, stark kritik. I en motion (FK 319 och AK 428) yrkades avslag på propositionen under motive- ring att problemet om restriktioner med avseende å utlänningars anställande i Sverige borde upptas till ny, förutsätt- ningslös prövning. Om därvid särskilda restriktioner skulle visa sig erforderliga torde, förklarade motionärerna, några andra föreskrifter ej erfordras än skyl— dighet för arbetsgivare inom de områ- den, där överhuvud restriktion ansågs påkallad, att inhämta tillstånd före an- ställande av utländsk arbetskraft. Från- sett eventuella sådana specialbestämmel- ser till skydd för vissa arbetsområden och bibehållandet av passtvånget samt, för vissa länder, viseringstvånget skulle enligt motionärerna någon omgestalt- ning av 1914 års lag inte erfordras.

Andra lagutskottet tillstyrkte i sitt utlåtande (nr 32) med några mindre ändringar lagförslaget och anförde där- vid bland annat följande.

Utskottet instämmer med föredragande departementschefen därutinnan att den ökade invandring, vilken är att förvänta efter avskaffande av det egentliga restrik- tiva medel vi nu äga eller viseringen, ur olika synpunkter är att betrakta såsom en viktig samhällsföreteelsc, vilken måste nog- grant uppmärksammas. Enligt utskottets åsikt hava övertygande skäl anförts för att denna invandring ej bör lämnas oreglerad. När utskottet uttalar denna mening har framför andra skäl hänsynen till den svens- ka arbetsmarknaden varit bestämmande för utskottet. I vårt land råder som bekant en ganska omfattande arbetslöshet, vilken för sitt mildrande kräver betydande uppoffring- ar från det allmännas sida. De lidanden, som arbetslösheten förorsakar svenska med- borgare, böra icke försvåras, och de bördor, som genom dens-amma åsamkas stat och kommuner, böra icke ökas därigenom att en ohämmad invandring av utländsk arbets- kraft tillstädjes. Då, såsom förut nämnts, i utlandet redan förefinnas bestämmelser å förevarande område av starkt restriktiv

karaktär, lärer införande av en dylik lag— stiftning i vårt land ej heller hava den verkan, att svenska medborgares möjlig— het att vinna utkomst utomlands försvå— ras. Tvärtom torde härigenom åvägabringas möjlighet att genom ömsesidiga kompen- sationer trygga utlandssvenskarnas ställ- ning samt bereda svenskar möjlighet att i studie- och förvärvssyfte erhålla an- ställning i utlandet.

Beträffande den omfattning, i vilken in- vandringen bör kontrolleras Och regleras, kan utskottet i huvudsak ansluta sig till propositionen.

Beträffande frågan om arbetstillstånd vill utskottet framhålla, att man har att välja mellan två olika system. Enligt det ena meddelas tillstånd för viss arbetsgivare att anställa visst antal utländska arbeta— re; enligt det andra gives arbetstillstånd åt viss arbetare. Utskottet betraktar det såsom en förtjänst i det kungliga förslaget, att detsamma upptagit det senare systemet. För den utländska arbetaren är det av utomordentlig vikt, att han personligen er- håller arbetstillstånd. Han- kommer därige— nom i en självständig ställning i förhållan- de till arbetsgivaren. Det förra systemet däremot skulle göra honom beroende av arbetsgivaren. Även i fråga om kontrollens effektivitet anser utskottet det föreslagna systemet vara överlägset systemet med ar— betstillstånd ät arbetsgivaren.

Utskottet betraktar alltså förslagets stad— ganden därom att arbetstillståndet skall innefatta ett åt utlänningen lämnat till- stånd att antaga arbetsanställning samt att bevis om tillståndet skall tecknas å utlån- ningens legitimationshandling vara av den grundläggande betydelse för ifrågavarande lagstiftning, att undantag därifrån ej bör medgivas.

Förslaget antogs av riksdagen efter en ingående debatt. Lagen utfärdades den 2 augusti 1927 att gälla från och med den 1 januari 1928 till och med den 31 december 1932.

1927 års utlänningslag innebar mate- riellt sett inga avgörande förändringar i den utlänningslagstiftning, som före lagens tillkomst gällde i fråga om ut- lännings rätt att inresa, vistas och ar- beta i Sverige. De viktigaste förändring-

arna bestod i införandet av institutet uppehällstillstånd, som dock hade en motsvarighet i uppehållsboken, och institutet förpassning, som närmast kan sägas vara en utbrytning ur utvisnings- institutet, sådant det tillämpades efter tillkomsten av 1918 års övervaknings- kungörelse; ifrågavarande kungörelse utsträckte nämligen länsstyrelsens be- fogenhet att utvisa utlänningar till att av- se även sådana fall då utlänning saknade erforderligt tillstånd att vistas i riket. 1927 års utlänningslag var alltså inte såsom 1914 års utvisningslag någon ny- skapelse utan innebar närmast en stad- fästelse av en till övervägande del i administrativ ordning redan genomförd utlänningslagstiftning.

3.4.6. Utlänningslagens förlängning

1927 års utlänningslag hade, som tidi- gare nämnts, begränsad giltighetstid. När frågan om förlängning av lagens giltighetstid blev aktuell år 1932, rådde enighet om att det i än högre grad än tidigare förelåg ett behov av en invand— ringslag.

Socialstyrelsen uttalade i anledning av den ifrågasatta förlängningen att la- gen i det stora hela motsvarat sitt ända- mål och erhållit en lycklig utformning samt sammanfattade dess verkningar på följande sätt.

Såväl i flertalet europeiska som utom- europeiska länder kåmpar man sedan flera år tillbaka med en arbetslöshet, vilken måste betraktas såsom samtidens utan gen— sägelse största sociala problem och som vad det aktuella läget beträffar torde ha nått en större intensitet än som någonsin kunnat iakttagas. För såväl med oss när- mare befryndade folk, vilka lätt assimile— ras här, som oss mera fjärran stående folk— raser måste under trycket av där rådande arbetslöshet den svenska arbetsmarknaden och den svenske arbetarens genomsnittligt goda levnadsstandard erbjuda en utomor- dentlig lockelse. När inflyttningen icke desto mindre _- utan någon rigorös till-

lämpning —— hållit sig inom fullt rimliga gränser, kan detta icke tolkas annat än som ett otvetydigt vittnesbörd om att lag- stiftningen, i vad den rör skyddet för vår arbetsmarknad, på ett i allo tillfredsstäl- lande sätt fyllt sin kanske viktigaste upp- gift, nämligen att förhindra de stora ar- betslöshetsarméerna att sätta sig i marsch mot vårt land. Gentemot den stora huvud- uppgiften, som blotta tillvaron av lagstift- ningen här indirekt tjänat, framstå de få- taliga avslagen å ansökningar om en onödig främlingsimport såsom ganska oväsentliga.

Styrelsen uttalade vidare, att det var ställt utom diskussion att lagstiftningen allt fortfarande borde upprätthållas, och yttrade bland annat följande.

Samtliga de skäl, som år 1927 föranledde lagens antagande, göra sig icke blott fort- farande gällande utan hava i väsentlig män vunnit i styrka. Främst kommer härvid i betraktande, att arbetslösheten ute i världen ökat i sådan omfattning, att man nära nog kan tala om en katastrof. Bland annat må härvid erinras, att våra gamla förnämsta emigrationsländer, nämligen Fö- renta staterna och Canada, ingalunda gått fria utan tvärtom hårt drabbats av en ar- betslöshet av hittills oanad omfattning. Den lämnade redogörelsen utvisar också nog- samt, hurusom man i alla länder under trycket av denna arbetslöshet rest allt högre barriärer till skydd för den inhemska ar- betsmarknaden. Förenta staterna hava här— vid snarast gått i spetsen. För den svenska emigrationen betyder kvotlagstiftningen, som ännu är 1927 medgav en flerdubbelt större invandring från Sverige än den nu- varande, praktiskt taget en fullständig åt- strypning, i allt fall för såvitt man i denna emigration, såsom fallet tidigare var, ville se en säkerhetsventil för den övertaliga ar- betskraften på den svenska arbetsmarkna- den. Socialstyrelsen anser sig sålunda utan tvekan nödgas bestämt förorda, att lagstift- ningen erhåller förlängd giltighet.

I proposition nr 6 till 1932 års riksdag anförde departementschefen, att det var ställt utom all tvekan att behov förelåg av en förlängning av den gällande lag— stiftningen.

Andra lagutskottet tillstyrkte enhälligt förslaget, och riksdagen antog det utan debatt. Genom lag den 13 maj 1932 för-

ordnades att utlänningslagen med några mindre ändringar skulle äga fortsatt giltighet till och med den 31 december 1937.

3.5. 1937 års utlänningslag

1937 års utlänningslag, som var grundad på en av sakkunniga verkställd utred- ning angående revision av bestämmel- serna om utlännings rätt att vistas här i riket (SOU 1936: 53), byggde i huvud- sak på 1927 års utlänningslag. Revisio- nen tog främst sikte på att bereda po- litisk flykting en tryggare ställning och att omreglera besvärsrätten samt att åstadkomma en ökad centralisering av handläggningen av utlänningsären- dena.

Politisk flykting bereddes en tryg- gare ställning dels genom att i lagen in- togs en bestämmelse om att fråga om avvisning av utlänning, som påstod sig ha flytt hit av politiska orsaker, inte fick avgöras av polismyndigheten utan skulle underställas socialstyrelsen, dels genom att bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder utvidgades.

I syfte att tillgodose önskemål att i utlänningsärenden beaktades jämväl andra synpunkter än de som i allmän- het anlades i socialstyrelsen och skapa garantier för att mera betydelsefulla ärenden kom under Kungl. Maj:ts be- dömande, inrättades en rådgivande nämnd bestående av tre ledamöter, ut- länningsnämnden. Socialstyrelsen åla- des att innan den meddelade beslut om bl.a. avvisning eller förpassning, in- hämta yttrande från nämnden. Remiss- förfarandet blev främst av betydelse i fråga om rätten att föra talan mot social- styrelsens beslut om avlägsnande av ut- länning. Talan mot sådant beslut fick nämligen föras endast om nämnden el- ler någon dess ledamot hade avvikande mening.

Även 1937 års utlänningslag fick till en början en till fem är begränsad gil- tighetstid. Den förlängdes sedermera med ytterligare tre år. Lagen kom alltså att gälla under åren närmast före andra världskrigets utbrott och hela den tid kriget varade. Att lagen kunde bibehål- las i huvudsak oförändrad även under de väsentligt ändrade förhållanden, som krigstiden medförde för vårt land — framför allt genom den starka tillström- ningen av flyktingar torde i huvud- sak ha berott på att lagen gav de beslu- tande myndigheterna en tämligen stor frihet vid handläggningen av utlännings- ärenden och lämnade Kungl. Maj:t täm- ligen vittgående fullmakter att meddela dispens från lagens föreskrifter och ut- färda tilläggsbestämmelser. Med stöd av dessa fullmakter utfärdade Kungl. Maj :t i administrativ ordning kungörelser, som dels satte vissa bestämmelser i la- gen u'r kraft och dels kompletterade la- gens föreskrifter. Sålunda utfärdade Kungl. Maj :t den 1 oktober 1943 en kun- görelse (nr 716), varigenom danska, finska, isländska och norska medborga- re befriades från skyldighet att ha ar- betstillstånd. Undantagsbestämmelserna om befrielse från tillståndsskyldighet ut- sträcktes genom kungörelse den 27 ok- tober 1944 (nr 713) till att gälla även utlänning, som var medborgare eller statslös förutvarande medborgare i Est- land, Lettland eller Litauen och inne- hade svenskt främlingspass.

3.6. 1945 års utlänningslag

1945 års utlänningslag, som var grundad på ett av 1943 års utlänningssakkunniga avgivet betänkande med förslag till ut— länningslag m. m. (SOU 1945:1), inne- bar lika litet som 1937 års lag någon principiell omläggning av utlänningslag- stiftningen i förhållande till 1927 års lag. Lagen medförde inte heller i öv—

rigt några väsentliga ändringar i tidiga- re gällande regler. Här må endast näm- nas att — i syfte att förenkla kontroll- bestämmelserna för Viseringspliktiga och viseringsfria utlänningar som vista- des här längre tid stadgandena om uppehålls- och arbetstillstånd gjordes tillämpliga även på Viseringspliktiga ut- länningar.

1945 års lag, som trädde i kraft den 1 juli 1945, gällde ursprungligen endast två år. Den förlängdes senare i fyra om- gångar att slutligen gälla till den 1 juli 1954.

Under giltighetstiden för 1945 års ut- länningslag företogs tre utredningar rö- rande den centrala utlänningsmyndig- hetens organisation. Utredningsarbetet ledde slutligen till en genomgripande omorganisation av statens utlännings- kommission. Den nya organisationen ge- nomfördes från och med den 1 januari 1953.

3.7. 1954 års utlänningslag

3.7.1. 1949 års utlänningskommittés betänkande

1954 års utlänningslag grundar sig på ett av 1949 års utlänningskommitté den 21 november 1951 avgivet betänkande med förslag till utlänningslag m. m. (SOU 1951: 42).

Kommittén utgick från att vid utform- ningen av en ny utlänningslag borde idén om det fria folkutbytet vara grun- läggande och att endast sådana in- skränkningar i det fria folkutbytet bor- de göras som var nödvändiga med hän- syn till vissa nationella intressen. Kom— mittén framhöll emellertid att det i då- varande läge var oundvikligt att bibe- hålla åtskilliga inskränkningar i de fria förbindelserna mellan folken. Till skydd för svenska intressen, i främsta rummet

landets säkerhet och den svenska ar- betskraften, måste tillströmningen till landet under överskådlig tid framåt kontrolleras och i viss mån begränsas.

Med utgångspunkt i dessa övervägan- den ansåg kommittén att den nya utlän- ningslagen borde bygga på samma grundvalar som den då gällande lagen. Utlänning som ville inresa i riket skulle vara försedd med pass och, om Kungl. Maj:t så förordnade, med inresetill- stånd. Utlänning, som ville vistas här utöver en viss kortare tid eller ta anställ— ning här, skulle liksom tidigare ha till- stånd därtill. Utlänningar, som var kri- minella eller eljest asociala, skulle lik- som förut kunna avlägsnas ur riket ge— nom avvisning eller utvisning.

Kommittén ansåg dock att den gäl- lande lagen borde förbättras i vissa av- seenden. I syfte att stärka utlännings rättsställning föreslog kommittén infö- randet av en särskild form av uppe- hållstillstånd, bosättningstillstånd, som skulle medföra rätt för vederbörande utlänning att utan tidsbegränsning vis- tas i riket och utan särskilt tillstånd ta anställning här. Vidare upptog kommit- téns förslag en fullständig reglering av politisk flyktings rätt till asyl och där— med sammanhängande frågor.

Kommitténs förslag tillstyrktes eller lämnades utan erinran, såvitt avsåg hu— vudgrunderna, av flertalet remissmyn— digheter.

3.7.2. Propositionen

Sedan kommittéförslaget genomgått en i vissa delar genomgripande omarbet- ning, förelades 1954 års riksdag genom proposition nr 41 förslag till ny utlän- ningslag. I propositionen lämnade de— partementschefen en utförlig redogörel- se för utlänningslagens uppgift och den legala reglering, som erfordrades för att lagen skulle fylla sin uppgift.

3.7.2.1. Lagens syfte 1927 års utlänningslag hade, såsom ti- digare nämnts, främst till syfte att skyd— da den svenska arbetsmarknaden, så att denna bevarades åt den inhemska ar- betskraften, och att förhindra bosätt- ning här i landet av ej önskvärda ut— länningar. Denna huvudprincip läm- nades orubbad i utlänningslagarna av år 1937 och 1945. 1954 års utlänningslag har enligt vad föredragande departe- menschefen uttalade i propositionen till lagen en ur principiell synpunkt annan innebörd. Departementschefen anförde härom följande.

En ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst tillkommer en— dast svensk medborgare. Utlänning kan icke, vara sig enligt svensk lag eller inter- nationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Häri ligger alltså en skillnad som icke kan avlägsnas utan att dessa begrepp får en ändrad innebörd. Å andra sidan bör det finnas en legal reg— lering av utlännings möjligheter att uppe- hålla sig här i riket, varigenom det stadgas rättsliga garantier mot godtycklig behand- ling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning. Det är utlänningslagstiftningens uppgift att skapa ett sådant rättsskydd.

Departementschefen gick härefter in på frågan huruvida och i vad mån det var möjligt att bereda utlänning ett starkare rättsskydd. Han framhöll där- vid att det rådde en principiell motsätt- ning mellan, å ena sidan, de bestämmel- ser som hade till syfte att reglera avvis- ning och utvisning av kriminella och asociala utlänningar och, å andra sidan, de regler som sammanhängde med den generella kontrollen. I det förra hän- seendet var det i den gällande lagen noga angivet, under vilka förutsättningar ett ingripande mot utlänningen fick ske, och genom ett rättsligt förfarande hade man eftersträvat att bereda utlänningen rättssäkerhet. Reglerna om den gene-

rella utlänningskontrollen byggde där- emot principiellt på att en utlänning inte utan tillstånd ägde vistas i riket och i .lagen angavs inte närmare, under vilka förutsättningar sådant tillstånd skulle beviljas. Utlänningars rättssäkerhet till- godosågs här i huvudsak endast genom föreskrifter om den myndighet, som skulle pröva skilda slag av tillstånds- ärenden. Beviljades utlänning inte er- forderligt tillstånd, måste han lämna landet. Därför förelåg också vid sidan om utvisning ett särskilt institut för att avlägsna utlänning ur riket, nämligen förpassning. De materiella förutsättning- arna för förpassning var inte angivna i lagen; den som inte hade tillstånd att vistas här kunde förpassas. Härav följde att det enligt lagen inte förelåg något formellt hinder mot att en utlänning, som vid rättslig prövning funnits inte böra utvisas, därefter kunde utan an- givet skäl vägras förlängning av sitt uppehållstillstånd och förpassas ur ri- ket.

I fråga om möjligheterna att avlägsna denna inkonsekvens i lagens principiel- la uppbyggnad framhöll departements- chefen följande.

Vid bedömande av det nu berörda spörs- målet måste beaktas att syftet med de olika instituten för utlännings avlägsnande ur ri— ket är helt olika. Reglerna om utvisning av kriminella och asociala personer avser att ur riket avlägsna personer som på grund av sina individuella egenskaper icke är önskvärda. Det är naturligt att bedöman- det härav bör ske genom ett rättsligt för— farande. Den generella utlänningskontrol- len däremot tar sikte på att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter. I främsta rummet har det visat sig nödvän- digt att begränsa denna tillströmning ur försörjningssynpunkter och av hänsyn till bostadsförhållanden. Under oroliga tider har också ordningsf och säkerhetssynpunk— ter gjort sig gällande. Det är alltså i den generella utlänningskontrollen icke i första hand fråga om ett kvalitativt bedömande av den enskilde utlänningen utan om en

allmän begränsning av tillträdet till riket och om förutsättningarna för undantag i de särskilda fallen från sådan begränsning. Även ett bedömande av utlänningens per- sonliga förhållanden kan dock komma i fråga, då en restriktiv politik för tillträ— det till riket upprätthålles. Men det är då fråga om ett bedömande som sammanhäng— er med de allmänna riktlinjerna för utlän- ningspolitiken, och detta bedömande bort- faller, i den mån en friare utlänningspoli- tik föres. Förpassningsinstitutet är nödvän- digt för att den generella utlänningskontrol- len skall kunna upprätthållas. Då det icke är möjligt att i lagen reglera den materiel- la innebörden av den aktuella utlännings- politiken, är det icke heller möjligt att an- giva några materiella förpassniugsanled- ningar i lagen.

Av det sagda framgick, fortsatte de- partementschefen, att den angivna prin- cipiella motsättningen i lagen inte kun- de avlägsnas, eftersom lagen måste inte bara tillgodose behovet av ett varaktigt system för att avlägsna kriminella och eljest asociala utlänningar utan också bilda underlaget för en med de ekono- miska konjunkturerna sammanhängan- de utlänuingspolitik. Det syntes departe- mentschefen erforderligt att för den framtid som då kunde överblickas bi- behålla en lagstiftning, som innefattade både ett permanent system av regler mot asociala utlänningar, gällande under alla förhållanden, och sådana bestämmelser som erfordrades för att kunna hålla en mera generell utlänningskontroll, vilken inte borde betraktas som permanent utan kunna nedskäras eller avlägsnas, när möjligheter därtill var för handen.

Departementschefen fann det alltså inte möjligt att efterge kravet på en ge- nerell utlänningskontroll och på så sätt bereda utlänningarna ett starkare rätts- skydd. önskemålet om ett ökat rätts- skydd för utlänningar måste därför till- godoses på annat sätt.

Utlänningarnas rättsskyddsintresse gjorde sig enligt departementschefens uppfattning olika starkt gällande allt ef-

ter den tid de vistats här. Det var främst angeläget att stärka de rättsliga garan- tierna och tillgodose trygghetsbehovet för politiska flyktingar och andra ut- länningar som mera stadigvarande bo- satte sig i landet. Den ökade invand- ringen hade medfört att de särskilda problem, som sammanhängde med dessa utlänningsgruppers förhållanden, fått en långt större betydelse än tidigare. Det var, fortsatte departementschefen, up— penbart att rätten att kvarstanna i riket var av en helt annan vikt för utlänning- ar, som en längre tid varit bosatta här, än för turister och mera tillfälliga be- sökande. Även för den som vistats här någon tid men alltjämt hade sin hu— vudsakliga anknytning till sitt hemland betydde det mindre, om han vägrades tillstånd att kvarstanna, än vad det gjor- de för den som av någon anledning lämnat sitt hemland för att söka sig en ny boningsort i vårt land. För po- litisk flykting kunde frågan om rätten att kvarstanna vara en livsfråga och det var därför en mycket angelägen uppgift i en ny utlänningslagstiftning att ut- vidga och förstärka rättsskyddet för sådan flykting. Deras särställning var starkt motiverad ur både humanitära och demokratiska synpunkter. Skillnaden mellan olika kategorier av utlänningar med hänsyn till vistelsens varaktighet hade också, uttalade depar- tementschefen vidare, betydelse i fråga om arbetstillstånd. De arbetstagare, som alltjämt hade huvudsaklig anknytning till hemlandet, utgjorde ett mera rörligt skikt inom arbetsmarknaden och det var därför möjligt att låta dem vara under- kastade de konjunkturmässiga växling- arna på arbetsmarknaden utan att där- igenom göra dem någon större orätt. En vägrad förlängning av arbetstillstånd hade för dem i främsta rummet en eko- nomisk betydelse. Av en helt annan be- tydelse var denna fråga för den som var

varaktigt bosatt i riket och här hade sitt hem, familj, släktförbindelser etc. Det måste krävas starka skäl för att så- dana utlänningar skulle kunna tvingas lämna landet, och på arbetsmarknaden borde det inte göras skillnad mellan dem och svenska medborgare.

3.7.2.2. Den legala regleringen för att stärka utlännings rättsställning.

De av departementschefen anförda all- männa synpunkterna på utlänningslag- stiftningen beaktades genom skilda stad- ganden i lagen, framför allt genom prin- cipdeklarationen i 1 5 om utlänningsla- gens innebörd samt principstadgandet om asylrätt i 2 % och stadgandet om bo- sättningstillstånd i 10 5.

I syfte att klargöra innebörden i ut- länningslagens särskilda bestämmelser upptogs i lagförslaget ett allmänt dekla- rativt stadgande om att utlänning äger rätt att, i den utsträckning och på de villkor lagen stadgar, inresa i och utresa ur riket samt här fritt uppehålla sig och inneha anställning. Det var, framhöll de- partementschefen i propositionen, fram- för allt av betydelse för utlännings rätts— skydd att utlänningslagen på ett uttöm- mande sätt reglerade, i vilka fall och i vilken ordning en utlänning kunde tvingas lämna landet. Stadgandet hade upptagits för att understryka betydel- sen härav och borde få den innebörden att det uteslöt en mot lagens bestäm- melser stridande administrativ regle- ring.

Mot det av departementschefen före- slagna principstadgandet om utlännings rättsställning riktades vid remissbe- handlingen i lagrådet kritik av två av dess ledamöter. Lagens innehåll moti- verade, enligt deras uppfattning, för- visso inte att man i dess inledande pa- ragraf lät inflyta en deklaration, som fastslog eller gav association till idén

om det fria folkutbytet. Endast i vissa begränsade hänseenden hade enligt det remitterade förslaget utlänningar erhållit en avsevärt säkrare eller gynnsammare ställning än enligt den gällande lagen. Stadgandet gav ett missvisande intryck av det faktiskt föreliggande läget. Rät- ten för utlänning att inresa här och ut- resa härifrån samt att fritt uppehålla sig och inneha anställning i riket var in- skränkt inte bara genom vad utlännings- lagen stadgade utan också och på det mest genomgripande sätt _ genom de föreskrifter, som kunde utfärdas med stöd av lagen. Om alla reservationer togs i betraktande, ville det synas att av ut- länningens ifrågavarande »rätt» inte sär- deles mycket var i behåll. I allt fall ted- de sig stadgandet tämligen innehålls- löst.

Departementschefen ansåg sig inte kunna biträda lagrådets uppfattning att paragrafen var betydelselös. Det torde, förklarade han, tvärtom vara av värde för lagens tillämpning att denna in- leddes av ett stadgande, som klargjorde lagstiftningens principiella innebörd. I fråga om rättigheterna att inkomma i landet samt här uppehålla sig och vin- na sin utkomst torde utlännings ställ- ning bero på vad som uttryckligen före- skrevs. Om lagbestämmelser i dessa hänseenden saknades, var det således möjligt att i administrativ ordning in- gripa mot utlänning för att avlägsna denne ur landet och hindra honom att inneha anställning. Principstadgandets syfte var att såsom en grundsats fastslå, att hithörande förhållanden reglerades genom utlänningslagen.

I syfte att bereda politisk flykting en mera tryggad ställning upptogs -—— i hu- vudsaklig överensstämmelse med vad kommittén föreslagit _— i lagförslaget en principdeklaration om politisk flyk- tings rätt till asyl; politisk flykting skul-le ej utan synnerliga skäl få vägras

fristad i riket, när han var i behov därav.

För att tillgodose önskemålet att be- reda de utlänningar, som på allvar sla- git sig ner här i landet, en starkare ställning tillskapades ett uppehållstill- stånd utan tidsbegränsning, benämnt bo- sättningstillstånd, avsett för sådana ut— länningar, som vistats här så länge att deras personliga förhållanden kunde närmare prövas.

3.7.3. Riksdagsbehandlingen

I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 14) uttalade första lagutskottet att utskottet anslöt sig till de principiella grunderna för det i propositionen fram- lagda förslaget och att vad departe- mentschefen anfört om riktlinjerna för tillståndsgivningen inte gett utskottet anledning till erinran.

I fråga om arbetstillståndsgivningen

uttalade utskottet att det av naturliga skäl inte lät sig göra att på förhand dra upp ens allmänna riktlinjer för prövningen av frågor om arbetstillstånd. En ledande grundsats måste, framhöll utskottet, uppenbarligen vara att be- reda skydd för den svenska arbetskraf— ten mot konkurrerande utländska ar- betssökande, men man kunde å andra sidan inte anlägga uteslutande ekono— miska och arbetsmarknadspolitiska syn- punkter på dessa frågor. Även humani- tära hänsyn måste få spela in. Då det gällde politiska flyktingar var det na— turligtvis påkallat att de kunde få inte bara rätt att vistas i landet utan också en rimlig försörjning. Även i andra fall kunde det finnas anledning att låta de rent mänskliga synpunkterna bli av- görande.

Den nya utlänningslagen utfärdades den 30 april 1954 och trädde i kraft den 1 juli samma år.

KAPITEL 4

Utlänningslagstiftning och utlänningspolitik i några främmande länder

Fram till första världskriget rådde ett i stort sett fritt folkutbyte mellan fler- talet länder i Europa och Amerika. Under kriget och åren närmast därefter infördes emellertid flerstädes till skydd för nationella intressen av olika slag en restriktiv utlänningslagstiftning som starkt begränsade folkutbytet mellan län- derna. Bland annat föreskrevs krav på att utlänning, som ville inresa, vistas och arbeta i ett land, skulle ha särskilt tillstånd därtill. Den invandringskon- troll, som infördes under dessa år, tor- de till en början ha avsetts skola få en endast tillfällig karaktär. Förhoppning— arna om att det snart skulle bli möj- ligt att avskaffa regleringen och åter- gå till det fria folkutbyte, som rådde före kriget, infriades emellertid inte. Den samhällsekonomiska utvecklingen under 1920- och 1930-talen, som tidvis kännetecknades av en svårartad arbets- löshet, ansågs göra det nödvändigt att bibehålla regleringen.

Inte heller efter andra världskriget har idén om det fria folkutbytet kunnat förverkligas, även om under denna tid förekommit ett utbyte av en helt annan omfattning än under mellankrigstiden. Inte ens mellan länder, som etablerat ett långtgående samarbete på olika om— råden, existerar ett helt fritt folkutbyte. Samarbetssträvandena har främst syftat till att minska eller undanröja de hin— der för ett friare folkutbyte, som kravet på tillstånd för inresa, vistelse och ar-

bete utgör, men inte alls eller i endast ringa mån tagit sikte på att begränsa möjligheterna för ett land att förhindra, att inte önskvärda utlänningar inreser eller uppehåller sig i landet. Belysande är härvidlag utvecklingen inom Norden och den europeiska ekonomiska ge- menskapen (EEC). Medborgare i nor- diskt land är visserligen efter till— komsten av den gemensamma nordiska arbetsmarknaden inte skyldig att ha tillstånd för att inresa, vistas och arbe- ta i annat nordiskt land, men han kan _ liksom varje annan utlänning -—— av- lägsnas från landet, om avvisnings- el— ler utvisningsanledning föreligger mot honom. Inte heller inom EEC kommer folkutbytet ens om Rom-fördraget ge- nomföres att vara helt fritt. Enligt fördraget äger nämligen medlemsstat begränsa arbetskraftens fria rörlighet av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.

De olika ländernas utlänningslagstift- ning upvisar många likheter men ock- så många skiljaktigheter. Huvudsyftet med lagstiftningen är i alla länder det- samma, nämligen att möjliggöra en reg- lering av tillströmningen av utlänning— ar till landet med hänsyn till allmänna intressen såsom arbetsmarknadsläget (generell utlänningskontroll) och för- hindra att utlänningar, som på grund av sina personliga förhållanden anses inte önskvärda, inreser eller vistas i landet (individuell utlänningskontroll).

Den generella kontrollen upprätthålls .genom krav på att utlänning skall ha tillstånd för att inresa, vistas och arbe— ta i vederbörande land. Tillstånd med- delas vanligen i form av Visering, uppe— hållstillstånd och arbetstillstånd. I vis— .sa länder är antalet tillståndstyper fär— re. I exempelvis Förenta staterna är Visering den enda tillståndsformen. I Schweiz förekommer inte institutet ar- betstillstånd.

Under vilka förutsättningar utlän— ning skall få tillstånd att vistas i ett land anges vanligen inte i tillstånds- bestämmelserna utan bestäms antingen genom praxis, såsom i de nordiska länderna, eller genom direktiv från statsmakternas sida, såsom i Frankrike. I några länder, däribland Förenta sta— terna, anges i utlänningslagen noga de villkor, som måste vara uppfyllda för :att utlänning skall få tillstånd.

I vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i ett land bestäms i allmänhet med utgångspunkt i landets möjligheter att bereda invandrarna sys- selsättning. I vissa länder är emellertid invandringens omfattning fixerad i en :årlig kvot. Så är förhållandet i Förenta staterna beträffande vissa kategorier utlänningar och även Storbritannien, såvitt gäller invandrare från samväldes— länderna. Det förtjänar här framhållas att kvoten för invandringen i Förenta staterna inte anpassas efter landets möj- ligheter att ta emot invandrare utan bestäms efter helt andra grunder. En- ligt lmmigration and Nationality Act av år 1952 skall fastställas en årlig kvot för invandringen från varje land eller grupp av länder (quota area) på grundval av befolkningsförhållandena i Förenta staterna enligt 1920 års folk- räkning.

När det gäller den individuella kon- trollen anges vanligen i lag mer eller mindre ingående på vilka grunder ut-

länningar kan förhindras inresa i lan- det eller avlägsnas därifrån. Så är fal- let i exempelvis de nordiska länderna, Schweiz, Förbundsrepubliken Tyskland och Förenta staterna. Inte sällan läm— nar dock avlägsnandereglerna ett vitt utrymme för en rent diskretionär pröv— ning. Så är förhållandet i bl. a. Frank— rike och Storbritannien. Utlänningskontrollen är i en del län- der utformad som en förhandskontroll och i andra länder som en efterhands— kontroll. I exempelvis Förenta staterna är kontrollen inriktad på en ingående förhandsprövning av alla utlänningar som önskar inresa i landet, oavsett om de har för avsikt att bosätta sig där eller vistas där endast tilfälligt. Denna förhandsprövning bygger på ett allmänt viseringstvång. I många länder, däri- bland de nordiska länderna, Belgien, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland vidtas som regel en mera in- gående prövning först när utlänningen inrest i landet och då endast om han har för avsikt att vistas där mer än tre månader. Dessa länder har i stor ut- sträckning upphävt viseringstvånget. I syfte att möjliggöra en förhandspröv- ning av utländska arbetssökande har emellertid under senare tid några län- der, bl. a. Schweiz och Sverige, upp— ställt krav på att utlänningar som vill inresa för att ta anställning i landet, måste ha tillstånd redan före inresan.

Utlänningslagstiftningen i de nordis- ka länderna har en i stort sett likartad utformning. De största olikheterna hän- för sig till de stadganden, som reglerar möjligheterna att avlägsna inte önskvär- da utlänningar ur landet (individuell utlänningskontroll), och består främst däri att avlägsnandeinstituten i de danska, finska och norska utlännings- lagarna lämnar ett större utrymme för en rent diskretionär prövning än mot-

svarande institut i den svenska utlän- ningslagen. Skillnaderna är särskilt sto- ra i fråga om möjligheterna att utvisa utlänning ur landet. Det är att märka att utlänningslagarnas avlägsnandereg- ler är tillämpliga också på medborgare i nordiskt land vid vistelse i annat nordiskt land. Svenska medborgare kan alltså utvisas från Danmark, Finland och Norge på väsentligt lösare grunder än danska, finska och norska med- borgare kan utvisas från Sverige. Såvitt gäller de stadganden, som främst är avsedda att möjliggöra en kontroll över tillströmningen av utlän- ningar till landet ur mera allmänna synpunkter, såsom arbetsmarknads-, försörjnings- och bostadsläget (generell utlänningskontroll), överensstämmer de nordiska ländernas lagstiftningar i stort sett med varandra. Varje land kräver i princip Visering, uppehållstillstånd (i Finland vistelsetillstånd) och arbetstill- stånd för att utlänningar skall få inresa, vistas och arbeta i landet. Tillstånds- reglerna har i huvudsak samma utform- ning i de olika länderna. De viktigaste skillnaderna hänför sig till möjligheter- na att återkalla redan givet tillstånd.

De jämförelsevis likartade ekonomis- ka och sociala förhållandena i de nor- diska länderna har efter hand lett till att lättnader kunnat genomföras för medborgare i dessa länder i fråga om den generella utlänningskontrollen. Medborgare i Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige äger sålunda utan pass eller tillstånd inresa och uppehålla sig samt ta arbetsanställning i vilket som helst av ifrågavarande länder. Ut- länningskontrollen i fråga om nordbor har därför numera endast till uppgift att hålla kriminella eller eljest asociala utanför respektive lands gränser. En utförligare redogörelse för det nordiska samarbetet på utlänningskontrollens område lämnas i kapitel 6.

Medan skiljaktigheterna mellan de nordiska ländernas stadganden om vi, sering, uppehålls- och arbetstillstånd är små, kan olikheterna i den utlän- ningspolitik, för vilken dessa stadgan— den utgör ett instrument, sägas vara betydande. De avgörande orsakerna här-- till är att söka däri, att de olika länder-- na vid utformningen av sin utlännings- politik har att utgå från vitt skilda förutsättningar. Här må endast erinras om att den samhällsekonomiska och ut- rikespolitiska utvecklingen _— vilka fak- torer i hög grad kräver beaktande vid utformningen av utlänningspolitiken _- under efterkrigstiden varit väsentligt olika i de skilda länderna. I Sverige har konjunkturutvecklingen efter andra världskriget varit i stort sett mycket gynnsam och medfört en stark efter- frågan på arbetskraft, vilket möjliggjort en omfattande invandring. I Finland däremot har konjunkturutvecklingen under samma tid varit mindre gynn- sam. Näringslivets behov av arbetskraft har inte varit större än att det kunnat tillgodoses med inhemsk arbetskraft. Fastmer har läget på den finska arbets— marknaden nödvändiggjort en restrik— tiv invandringspolitik. Även i utrikes— politiskt hänseende är skillnaderna i de olika ländernas ställning uppenbara; Danmark och Norge är anslutna till' NATO, och Finland är bundet av en vänskaps- och biståndspakt med Sovjet- unionen, medan Sverige inte ingått någ— ra internationella överenskommelser av rent politiskt innehåll.

I detta sammanhang må nämnas att Nordiska rådet i en vid dess 14 session antagen rekommendation hemställt att regeringarna i de nordiska länderna måtte utreda förutsättningarna för en enhetlig nordisk utlänningslagstiftning och en samstämmig nordisk utlännings- politik.

4.1 . Danmark

De grundläggande bestämmelserna rö- rande den danska utlänningskontrollen återfinns i lov om utlaendinges adgang til landet m. v. av den 7 juni 1952 med senare ändringar och justitsministe- riets bekendtgörelse om udlaendinges adgang til og upphold i landet av den 23 juni 1964.

4.1.1. Uppehåll

Den danska utlänningslagstiftningen fö- reskriver upphållstillståndstvång i hu- vudsakligen samma utsträckning som den svenska. Bestämmelserna om uppe- hållstillstånd anger endast i vilken om- fattning utlänning är skyldig ha till- stånd och utsäger inte under vilka för- utsättningar tillstånd kan meddelas ho- nom. De allmänna riktlinjerna för till- ståndsgivningen utformas genom prax- is.

Beträffande villkoren för meddelande av uppehållstillstånd gäller som regel att tillstånd beviljas endast om det fö- religger särskilda skäl härför. Tillstånd kan meddelas utlänning, om han har ett speciellt syfte med vistelsen i landet, exempelvis besök, rekreation eller stu- dier. Tillstånd beviljas i sådana fall endast för den tid, som erfordras för att syftet med vistelsen skall uppnås. Utlänning, som är släkt med dansk medborgare eller har annan särskild an- knytning till Danmark och vistats oav- brutet i landet flera år, kan medges fort- satt vistelse, om han bedöms ha växt . in i landets förhållanden på sådant sätt

att det skulle vara orimligt att vägra honom fortsatt tillstånd.

Hustru och minderåriga barn till ut- länning, som har tillstånd att vistas och arbeta i landet, kan få uppehålls- tillstånd i samma utsträckning som .*mannen (fadern). Om utländsk kvinna,

som tidigare inte vistats i landet, ingår äktenskap med utlänning, som har up- pehålls- och arbetstillstånd gällande för flera år, kan det emellertid med hänsyn till hennes personliga förhållanden komma i fråga att till en början ge henne uppehållstillstånd gällande för kortare tid än mannens.

Uppehållstillstånd meddelas av riks- polischefen, som är central utlännings- myndighet.

4.1.2. Arbete

Skyldigheten att ha arbetstillstånd för arbete gäller alla utlänningar med un- dantag av medborgare i de övriga nor- diska länderna. De allmänna riktlinjer- na för arbetstillståndstillgivningen ut- formas liksom i fråga om uppehållstill- ståndsgivningen genom praxis.

Arbetstillstånd meddelas för viss tid, förstagångstillstånd för sex månader, första- och andragångsförlängningar för ett år i taget, fortsatta förlängningar för en tid av två år och slutligen för en tid av tre år eller mera. Tillstånd kan begränsas till att avse visst arbete hos viss arbetsgivare. Utlänning, vilkens tillstånd avser arbete hos viss arbets- givare, måste ansöka om nytt tillstånd om han vill ta anställning hos annan arbetsgivare. Sådant tillstånd meddelas, om sysselsättningsläget inte lägger hin- der i vägen härför.

Utländsk arbetstagare kan inte, såsom fallet är i Sverige, befrias från skyldig- het att ha arbetstillstånd, om han vistats i landet en viss längre tid. Utlänning, som varit sysselsat på den danska ar— betsmarknaden under tre år eller mera, kan dock som regel räkna med att han får fortsatt tillstånd oavsett arbetsmark- nadsläget, om hans personliga förhål- landen inte gör en förlängning »util- rådelig». Arbetstillstånd, som utfärdas utan hänsyn till arbetsmarknadsläget,

begränsas endast till tiden och ger där- med tillståndshavaren rätt ta vilken an- ställning som helst var som helst i landet.

Hustru och minderåriga barn till ut- ländsk arbetstagare, som haft anställ- ning i landet i tre år eller mera, kan normalt få arbetstillstånd för samma tid som mannen (fadern). Om mannen arbetat i landet endast kortare tid, mås- te hustrun självständigt uppfylla vill- koren för arbetstillstånd, om hon vill ta anställning, medan hans minderåriga barn normalt får tillstånd oavsett syssel- sättningsläget.

Arbetstillstånd meddelas liksom uppe- hållstillstånd av rikspolischefen. Ansö- kan om arbetstillstånd remitteras som regel till arbetsdirektoratet, som genom vederbörande fackliga sammanslutning- ar utreder om ledig dansk arbetskraft kan anvisas till det arbete som ansök- ningen avser.

4.1.3. Avlägsnande

Utlänning kan avvisas av polismyndig- het bl. a. om han saknar erforderligt pass eller tillstånd, om han antas sakna erforderliga medel för sin vistelse i landet, om han kan antas komma att försörja sig på olagligt eller ohederligt sätt och om hans inresa på grund av tidigare begångna brott inte är önsk- värd. Lokal polismyndighets beslut om avvisning kan ändras av rikspolische- fen och justitieministern. —— Utlänning kan vidare avvisas efter beslut av justi- tieministern, om hans inresa inte är önskvärd med hänsyn till statens säker- het eller den allmänna ordningen eller om hans förhållanden i övrigt ger an- ledning därtill.

Utlänning kan utvisas av rikspolis- chefen bl. a. om utlänningen saknar er- forderliga medel till sitt uppehälle. Ut- länning kan vidare utvisas av justitie-

ministern bl. a. om avvisning bort ske på grund av att utlänningen kan antas vilja försörja sig på olagligt eller ohe- derligt sätt, om hans vistelse i landet på grund av begångna brott inte är önsk— värd, om utlänningens fortsatta uppe- håll i landet inte är önskvärt med hän— syn till statens säkerhet och den all- männa ordningen eller om hans förhål- landen i övrigt ger anledning att ut- visa honom.

4.1.4. Inre kontroll

Innehavare av hotell och pensionat skall dagligen till polismyndigheten göra skriftlig anmälan om de utlänningar som ankommit eller avrest under det senast förflutna dygnet. Anmälan, som skall innehålla upgifter om nanm, fö— delsetid, ankomstdag etc., skall under- tecknas av utlänningen själv. Annan bostadsupplåtare är skyldig att inom 24 timmar anmäla upplåtelse åt utlän- ning, som inte är medborgare i annat nordiskt land.

Utlänning, som inte bor på hotell eller pensionat, är skyldig att inom 24 timmar underrätta polismyndigheten om sin uppehållsort, om dagen för an— komst från och utresa till utlandet samt om flyttning. Anmälningsskyldig- heten gäller ej nordbor.

4.2. Finland

De grundläggande bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och ar- beta i Finland återfinns i utlännings- förordningen av den 25 april 1958.

4.2.1. Uppehåll

Utlänning, som vill vistas i landet mer än tre månader, måste ha vistelsetill— stånd. Vistelsetillstånd får enligt för—

ordningen beviljas första gången för högst ett år och vid förnyelse av till- ståndet för högst fem år åt gången. Meddelat tillstånd kan återkallas, när det föreligger skäl därtill.

Vistelsetillstånd meddelas av utlän- ningsbyrån vid ministeriet för inrikes- ärendena, vilken är central utlännings- myndighet.

4.2.2. Arbete

Utlänning, som önskar inresa för att ta anställning i landet, måste inneha ar- betstillstånd redan före ankomsten. Om han söker arbetstillstånd först sedan han inrest, kan han beviljas sådant till- stånd endast om synnerliga skäl före- ligger. Arbetstillstånd beviljas för visst arbete eller arbete hos viss, i tillståndet nämnd arbetsgivare. Om så anses nöd- vändigt kan tillstånd begränsas i båda avseendena. Utlänning, som tidigare va- rit bosatt i landet minst tio år, kan efter prövning i varje enskilt fall be- viljas arbetstillstånd utan begränsning. Tillstånd meddelas av utlänningsbyrån och kan återkallas, när det föreligger skäl därtill.

4.2.3. Avlägsnande

Utlänning kan avvisas på huvudsakli- gen samma grunder som i den svenska utlänningslagen samt dessutom om ut- länningens inresa av särskilda skäl in- te är önskvärd. Beslut om avvisning meddelas av passkontrollmyndighet el- ler utlänningsbyrån. Avvisningsbeslut kan inte överklagas.

Utlänning kan förpassas ur landet med återreseförbud för högst fem år, om han genom sitt uppförande visat att hans vistelse i landet inte är önsk- värd. Beslut om förpassning meddelas av utlänningsbyrån och kan ej över- klagas.

Utlänning kan utvisas, om hänsynen till statens säkerhet eller andra viktiga hänsyn kräver det. Utvisningsbeslut meddelas av inrikesministeriet.

4.2.4. Inre kontra"

Alla utlänningar med undantag av nord- bor är skyldiga att vid ankomsten till riket på särskild blankett lämna upp- gifter om namn, födelsetid etc. till bo- stadsupplåtaren. Det åligger denne att inom ett dygn inlämna anmälningen till polismyndigheten på orten, som har att efter granskning insända den till utlän- ningsbyrån.

Utlänning, som tar in på hotell, re- sandehem eller natthärbärge är liksom finsk medborgare skyldig fylla i ett resandekort. Kortet skall insändas till polismyndigheten på orten.

4.3. Norge

Den norska utlänningslagstiftningen ut- göres av lov om utlendingers adgang til riket m. v. (Fremmedloven) av den 27 juli 1956 och Justisdepartementets for- skrifter om utlendingers adgang till ri- ket (fremmedforskrifter) av den 20 mars 1957.

4.3.1. Uppehåll

Utlänning måste ha uppehållstillstånd, om han vistas i landet mer än tre må- nader eller om han är skyldig ha ar- betstillstånd. Uppehållstillstånd kan meddelas med eller utan tidsbegräns- ning. Tillstånd för bestämd tid medde- las i allmänhet för högst ett år i taget. Uppehållstillstånd på obestämd tid kan beviljas utlänning, som vistats i landet i minst två år och som efter läkarunder- sökning kan visa, att hans hälsotillstånd är tillfredsställande.

Uppehållstillstånd meddelas av po— lismästaren eller den han bemyndigar i det polisdistrikt, där utlänningen är bosatt. Om utlänningen sökt arbetstill- stånd, vilket göres hos Statens Utlen- dingskontor, som är central utlännings- myndighet, får polismyndigheten där- för inte besluta i uppehållstillstånds- ärendet, förrän ansökningen om arbets- tillstånd är avgjord. Om arbetstillstånd beviljas, skall uppehållstillstånd med- delas för samma tid. Om ansökan om arbetstillstånd avslås, får uppehållstill- stånd som regel inte ges utan samtycke av utlänningskontoret. Arbetstillstånd på obestämd tid får beviljas endast ef— ter samråd med utlänningskontoret.

Polismyndigheten kan, när den fin- ner skäl därtill, avslå ansökan om up- pehållstillstånd, återkalla ett givet till— stånd eller vägra förnya ett utlöpt till- stånd. Om det föreligger särskilda skäl, kan polismyndigheten förbjuda utlän— ning att vistas i en del av polisdistriktet och ålägga honom att lämna det område, som förbudet avser. Om beslut att vägra upphållstillstånd grundar sig på lokala förhållanden och utlänningen själv be- gär det, kan polismyndigheten i stället för att ålägga honom att lämna landet tillåta honom att söka uppehållstill- stånd i ett annat polisdistrikt.

Mot polismyndighets beslut att vägra uppehållstillstånd kan talan föras hos utlänningskontoret. Polismyndighets be- slut att bevilja tillstånd kan ändras (»omgjpres») ex officio av utlännings- kontoret, vars beslut i sin tur kan änd- ras av justitiedepartementet.

4.3.2. Arbete

Alla utlänningar utom nordbor är med visst undantag skyldiga ha arbetstill- stånd. Förstagångstillstånd meddelas i allmänhet för bestämt arbete hos be— stämd arbetsgivare eller på bestämd ar-

betsplats och för bestämd tid, högst ett år. Tillstånd kan senare beviljas för obestämd tid och ges då som regel generellt. Arbetstillstånd för längre tid än ett år eller för obestämd tid kan beviljas om den centrala arbetsmark- nadsmyndigheten (Arbeidsdirektoratet) efter undersökning finner, att det före- ligger ett varaktigt behov av utländsk arbetskraft och att utlänningen tagit anställning i landet i enlighet med av- tal med främmande stat om överföring av arbetskraft från denna stat eller om myndigheten på grund av särskilda om— ständigheter speciellt tillråder att ut- länningen beviljas sådant tillstånd. Ar- betstillstånd gällande för längre tid än ett år eller för obestämd tid kan inte återkallas på grund av utvecklingen på arbetsmarknaden utan endast på grund av polisiära omständigheter hänförliga till utlänningens personliga förhållan- den.

Vid förstagångsansökan om arbets- tillstånd skall polismyndigheten företa en undersökning rörande sökandens personliga förhållanden, såsom hans ut- bildning, tidigare anställningar och van— del. Om ansökningen gäller anställning i annans tjänst och ansökningen till- styrks, översänder polismyndigheten ansökningen till arbetsförmedlingen för kännedom och vidarebefordran till ut- länningskontoret.

Vid ansökan om förnyat arbetstill- stånd skall polismyndigheten utreda, om arbetsgivaren gjort allvarliga för- sök att skaffa norsk arbetskraft med motsvarande kvalifikationer, exempel— vis om han vänt sig till arbetsförmed- lingen, annonserat etc. Om arbetsgiva- ren inte företagit dessa åtgärder, bör han enligt föreskrifterna som regel åläg- gas att göra det. Polismyndigheten över- sänder därefter ansökningen till veder— börande arbetsförmedling, som efter yt- terligare undersökningar från arbets-

marknadsmässiga synpunkter överläm- nar ansökningen till Arbeidsdirektoratet för yttrande. Direktoratet inhämtar, där så anses erforderligt, yttrande från ve- derbörande arbetstagar- och arbetsgi- varorganisationer och översänder där- efter ansökningen med eget yttrande till utlänningskontoret. Som regel till- styrker direktoratet arbetstillstånd. Till- stånd avstyrkes endast om arbetstaga- ren inte är kvalificerad för det arbete ansökningen avser, om de erbjudna löne- och arbetsvillkoren är sämre än de normala eller om beviljande av till— stånd skulle skapa oro på arbetsplatsen.

4.3.3. Avlägsnande

Utlänning kan avvisas vid inresan på huvudsakligen samma grunder som i Sverige och dessutom närhelst hans förhållanden »tillsier det». Avvisning kan —— i motsats till vad som gäller i Sverige —— ske informellt (utan skrift- ligt beslut). Beslut om avvisning medde- las av passkontrollör eller polismästa- ren. Avvisning kan också beslutas av utlänningskontoret och justitiedeparte- mentet. Avvisningsbeslut kan inte över- klagas men kan liksom alla andra av underordnad myndighet meddelade beslut i utlänningsärenden -—— ändras ex officio av justitiedepartementet, om sär— skilda skäl föreligger.

Utlänning, som inrest i riket och inte är skyldig ha uppehållstillstånd, kan bortvisas på samma grunder som gäller för avvisning. Beslut om bortvisning meddelas av vederbörande polismästare eller den han bemyndigar. Mot beslut om bortvisning kan talan föras hos utlänningskontoret.

Utlänning kan utvisas, om han över- träder fremmedlovens bestämmelser el- ler om han inte efterkommer meddelat beslut om bortvisning eller vägrats up- pehållstillstånd, om han är lösdrivare

eller kan antas komma att försörja sig på oärligt sätt, om han under de se- nast förflutna fem åren utomlands straf- fats för brott eller om han i riket ådömts frihetsstraff under loppet av de senast förflutna tre åren. Beslut om utvisning på nu angivna grunder meddelas av vederbörande polismästare. Dennes be- slut kan överklagas hos utlänningskon- toret. Därjämte kan justitiedepartemen— tet eller utlänningskontoret, då grund för utvisning föreligger, ålägga polis- mästare att i visst fall besluta om ut- visning. Utlänning kan vidare utvisas, när hänsynen till rikets säkerhet eller intressen i övrigt det kräver. Beslut om utvisning på denna grund meddelas av justitiedepartementet.

4.3.4. Inre kontroll

Utlänning, som avser att vistas eller vistats mer än tre månader i landet, skall anmäla sig hos polismyndigheten senast sju dagar efter inresan resp. tremånadersfristens utgång. Vid flytt- ning skall utlänning underrätta polis- myndigheten härom. Anmälningsskyldig- heten gäller även nordbor.

Innehavare av hotell eller pensionat är skyldig att bokföra övernattande ut— ländska gäster samt tillse att utländsk gäst, med undantag av nordbo, fyller i en särskild anmälningsblankett, och insända den ifyllda blanketten till den lokala polismyndigheten. I Troms och Finnmarks fylken är även nordbo skyl— dig att fylla i anmälningsblankett. Vad nu sagts gäller inte privat bostadsupp— låtarc utom i nyssnämnda fylken.

4.4. Frankrike

De allmänna bestämmelserna om utlän- nings inresa, uppehåll och arbete i Frankrike återfinns i Ordonnance no

45-2658 av den 2 november 1945 och i Decret no 46—448 av den 18 mars 1946.

4.4.1. Inresa

Utlänning, som vill inresa och vistas i Frankrike högst tre månader för af— färs-, studie- eller turistbesök, är be- friad från viseringsskyldighet under förutsättning att han inte avser att ta arbetsanställning under vistelsetiden. Utlänning, som vid inresan har för av- sikt att bosätta sig i landet eller vistas där mer än tre månader eller ta an- ställning där, är i princip underkastad viseringsskyldighet.

4.4.2. Uppehåll

Utlänning, som vill vistas i Frankrike mer än tre månader, måste ha uppe- hållstillstånd (carte de sejour). Utlän- ningar, som under vistelsen i Frank- rike är skyldiga att ha uppehållstill- stånd, indelas efter vistelsens varaktig- het i tre kategorier, nämligen étrangers residents temporaires, étrangers rési- dents ordinaires och étrangers residents privilégiés. För varje sådan kategori utfärdas en särskild typ av uppehålls- tillstånd, nämligen carte de se'jour tem- poraire, carte de résident ordinarie och carte de résident privilégié.

44.21. Carte de séjoar temporaire Tillståndet är avsett för turister, säsong- och korttidsarbetare, studerande och andra utlänningar, som inte har för avsikt att bosätta sig i landet. Tillstånd meddelas för högst ett år i sänder. Det kan återkallas, om innehavaren inte längre uppfyller med tillståndet för- bundna villkor.

4.4.2.2. Carte de résident ordinaire

Tillståndet är avsett för utlänning, som vistats mer än ett år i landet och önskar

bosätta sig där. En förutsättning för att tillstånd skall meddelas är att sökanden företer läkarintyg. Tillståndet, som har en giltighetstid av tre år, kan återkallas endast om innehavaren gör sig skyldig till sådan handling som föranleder ut- visning.

4.4.2.3. Carte de résident privilégié Tillståndet kan beviljas utlänning, som innehar carte de resident ordinaire och vistats oavbrutet i minst tre år i landet, under förutsättning att han inte fyllt 35 år vid tiden för inresan och kan förete läkarintyg. Tillståndet, som har en giltighetstid av tio år och förnyas automatiskt efter framställning därom, kan återkallas genom beslut av inrikes- ministern efter hörande av en lokal spe- cialkommission. Över hälften av utlän- ningarna i Frankrike har ifrågavarande tillstånd.

4.4.3. Arbete

Utlänning, som vill ta arbetsanställning i Frankrike, måste ha arbetstillstånd (carte de travail). Sådant tillstånd kan vara av fyra olika slag, nämligen carte temporaire, carte ordinaire å validité limitée, carte ordinaire å validité per- manente och carte parmanente pour toutes professions salariées.

4.4.31. Carte temporaire

Tillståndet, som är avsett för innehava- re av carte de résident temporaire, med- för rätt att ta visst slag av arbete i det eller de departement, som anges i tillståndet. Tillståndet, som är tidsbe- gränsat, får ej meddelas för längre tid än giltighetstiden för uppehållstillstån- det.

4.432. Carte ordinarie & validité li- mitée

Tillståndet, som kan meddelas inne- havare av carte de résident ordinaire,

medför rätt att ta anställning inom det eller de yrken och inom det eller de departement som anges i tillståndet. Tillståndet har en giltighetstid av tre år.

4.4.3.3. Carte ordinarie & validité per- manente

Tillståndet kan beviljas innehavare av carte de résident priviliégié eller den som utan avbrott vistats i landet mer än tio år. Tillståndet, som ej är tids— begränsat, medför rätt att ta anställ- ning var som helst i landet inom det eller de yrken som anges i tillståndet.

4.4.3.4. Carte permanente pour toutes professions salariées Tillståndet är avsett för utlänning, som innehaft carte de resident priviliégié under minst tio år, och medför rätt att ta vilken som helst anställning var som helst i landet.

4.4.4. Avlägsnande

Utlänning kan utvisas genom beslut av inrikesministern, om utlänningens närvaro i landet utgör ett hot mot den allmänna ordningen och det allmänna förtroendet.

4.4.5. Utlänningspolitik

Tillståndsbestämmelserna anger inte närmare på vilka villkor utlänningar skall tillåtas invandra i landet utan är endast medel för genomförandet av en av regeringen i direktiv fastställd in- vandringspolitik. Vid utformningen av denna politik har hittills beaktats fram— för allt läget på arbetsmarknaden, be- folkningsutvecklingen och folkhälsan.

Tillströmningen av utländska arbets— sökande regleras med hänsyn till sys— selsättningsläget inom de olika yrkes- områdena. Ansökan om arbetstillstånd

avseende yrkesområde, där det råder brist på arbetskraft, beviljas regelmäs— sigt. Ansökan, som avser område med överskott på arbetskraft, avslås som re- gel. Om slutligen ansökan avser yrkes- område, där sysselsättningsläget är oklart, meddelas tillstånd endast om den lediga platsen anmälts till arbets- förmedlingen och denna kunnat konsta- tera att fransk arbetskraft inte finns att tillgå.

All rekrytering av arbetskraft skall i princip ske genom et statligt organ Office National d'Immigration (ONI). Under ONI lyder för närvarande ut- landskontor i Italien, Jugoslavien, Ma- rocko, Portugal och Spanien. Rekry— teringen äger rum i nära samarbete med vederbörande myndigheter i re- kryteringsländerna. I länder, där kon- tor inte finns, sker kontakten mellan den franska arbetsgivaren och den ut- ländska arbetstagaren via franskt kon- sulat.

Rekryteringen sker vanligen på föl- jande sätt. Arbetsgivare, som inte kan finna lämplig arbetskraft inom landet, överlämnar till arbetsministeriet ett s. k. »contrat d'introduction», vari spe— cificeras den erbjudna anställningens art och villkor. Inom ministeriet un- dersöks, om behovet kan tillgodoses med inhemsk arbetskraft och, därest så inte är fallet, om de i kontraktet an— givna villkoren kan anses skäliga främst med hänsyn till den inom Frankrike rådande lönenivån. Det av arbetsgiva- ren överlämnade kontraktet kan vara »nominativt», d. v. 5. med uppgift om namnet på den person som arbetsgiva- ren önskar anställa, eller anonymt. Om kontraktet avser medborgare i visst land överlämnas handlingarna av ar— betsministeriet även till inrikesministe— riet för utlåtande. Av arbetsministeriet godkända kontrakt överlämnas därefter till ONI, som svarar för vidare forma—

liteter, såsom medicinsk kontroll, rese- arrangemang och utplacering på ar- betsmarknaden.

När anställningskontraktet är klart, utfärdas tidigare nämnt »carte de tra- vail» av arbetsministeriet. Vissa admi- nistrativa förenklingar har på senare tid genomförts, varigenom det av myn— digheterna godkända arbetskontraktet i vissa fall kan gälla såsom »carte de travail». ONI tillställer prefekturen å anställningsorten i Frankrike vissa handlingar, på grundval av vilka ut- ställs ett »carte de sejour».

Principen att all rekrytering av ut- ländsk arbetskraft skall ske genom ONI upprätthålls inte längre i full utsträck- ning. Allt eftersom viseringstvånget av- vecklades inreste ett ökande antal ar- betssökande utlänningar under föregi- vande av att vara turister. Eftersom det inte ansågs möjligt att förmå dessa ut- länningar att återvända till sina hem- länder för att där avvakta ONI:s pröv- ning av tillständsfrågan, fann sig myn- digheterna nödsakade att beträffande ifrågavarande utlänningar frångå kra- vet på en förhandsprövning, Vid pröv- ningen av tillståndsfrågor rörande ar- betssökande utlänning, som saknar till- stånd vid inresan, tillämpas ett sär- skilt förfarande, benämnt »procédure de regularisation de situation». Under senare år har endast omkring hälften av den utländska arbetskraften rekry- terats genom ONI.

Genom cirkulär den 9 oktober 1961 har Ministére de la Sante Publique et de la Population utfärdat vissa rekom- mendationer avseende åldersbegräns- ning av demografiska och sociala skäl vid rekrytering av utländsk arbetskraft. Den generella gränsen har därvid dra- gits vid sjutton år som minimum och femtio år som maximum med möjlig- heter till modifikationer med hänsyn till bl. a. familjeförhållanden, barnens

hemvist, tidigare vistelse i Frankrike, bostadsförhållanden etc.

I en särskild förordning av den 21 april 1959 har fastställts de medicinska villkor som måste vara uppfyllda för att utlänning skall kunna meddelas up- pehålls- och arbetstillstånd.

4.5. Schweiz

De grundläggande bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Schweiz återfinns i en fede- ral utlänningslag utfärdad den 26 mars 1931 (Bundesgesetz iiber Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer) och en med stöd av denna lag den 1 mars 1949 utfärdad tillämpningsförordning.

4.5.1. Inresa

Utlänning, som vill inresa i Schweiz är enligt tillämpningsförordningen skyl— dig att ha Visering (visum). Viserings- tvånget har dock numera upphävts i un- gefär samma utsträckning som i Sve- rige. Medborgare i vissa viseringsfria länder (bl. a. Finland, Island och samt- liga stater i Nord- och Sydamerika) måste dock ha Visering om de inreser i syfte att ta anställning i landet. Med- borgare i vissa andra viseringsfria län- der (bl. a. Sverige och Norge), som in- reser i samma syfte, är skyldiga att vid inresan ha ett förhandsbesked om att de efter inresan kommer att med- delas uppehållstillstånd innefattande rätt att ta anställning i landet (Zusiche- rung der Aufenthaltsbewilligung zum Stellenantritt) .

4.5.2. Uppehåll och arbete

Utlänning, som vill vistas mer än tre månader i Schweiz, är skyldig ha till- stånd därtill. Tillstånd meddelas i form

av uppehållstillstånd (Aufenthaltsbewil- ligung), bosättningstillstånd (Nieder- lassungsbewilligung) och toleranstill- stånd (Toleranzbewilligung).

45.21. Uppehållstillstånd

Uppehållstillstånd meddelas för viss tid. Tillståndstiden vid förstagångstillstånd får i regel inte överstiga ett år. Tiden bestäms med hänsyn till syftet med vis- telsen och läget på arbetsmarknaden samt vid förlängning även till utlän- ningens personliga förhållanden. I frå- ga om säsongarbetare gäller att tillstånd ej får meddelas för längre tid än nio månader. Tillståndet kan förbindas med villkor, främst i fråga om rätten till förvärvsverksamhet. Uppehållstillstånd kan vidare, om läget på arbetsmarkna- den kräver det, beviljas under villkor att det kan återkallas. Uppehållstillstånd kan återkallas om utlänningen förskaffat sig tillståndet genom falska upgifter, om med till- ståndet förbundna villkor inte uppfylls, om utlänningens personliga förhållan- den ger anledning till allvarliga klago- mål eller om tillståndet meddelats un- der förbehåll om återkallelse. I sistnämn- da fall får återkallelse ske, om det gäller förstagångstillstånd tidigast efter sex månader och om det gäller fortsatt tillstånd, tidigast efter tre månader. Genom uppehållstillståndsgivningen regleras inte bara utlännings rätt att vistas i landet utan även hans rätt att ta arbetsanställning eller utöva annan förvärvsverksamhet. I uppehållstillstån- det anges vilket slag av förvärvsverk- samhet tillståndshavaren äger utöva och, om han är arbetstagare, vid vilken arbetsplats och inom vilket yrke han äger ta anställning. Utlänning, som in- nehar uppehållstillstånd innefattande rätt att arbeta på viss arbetsplats och inom visst yrke, måste ha särskilt till- stånd, om han vill ta anställning på au-

nan arbetsplats (Stellenwechsel), om han vill arbeta inom annat yrke än det som anges i tillståndet (Berufswechsel), om han regelbundet vill ha en bisyssla hos samma eller annan arbetsgivare eller om han önskar ägna sig åt själv- ständig förvärvsverksamhet.

45.22. Bosättningstillstånd Bosättningstillstånd, som inte är tidsbe- gränsat och inte får förbindas med vill- kor, medför rätt att fritt vistas och ar- beta inom den kanton som tillståndet avser. För att utlänning skall erhålla bosättningstillstånd krävs som regel att han varit bosatt i landet utan avbrott i minst tio år och innehar giltigt hem- landspass. Enligt överenskommelser med Belgien, Frankrike, Danmark och Lichtenstein är medborgare i dessa sta— ter berättigade att erhålla besättnings— tillstånd redan efter fem års oavbruten vistelse i landet. Utlänning, som saknar hemlandspass, kan i undantagsfall be- viljas bosättningstillstånd, om han stäl— ler säkerhet för alla offentligrättsliga anspråk. Bosättningstillstånd kan återkallas endast om tillståndshavaren erhållit till- ståndet med stöd av oriktiga uppgifter eller om han inte ställer begärd säker- het.

4.5.23. Toleranstillstånd

Toleranstillstånd, som är tidsbegränsat och kan förbindas med villkor, medde- las, när på grund av utlännings tidigare uppförande eller med hänsyn till andra personliga egenskaper hos honom an- nat tillstånd inte syns lämpligt. Till- ståndet kommer till användning främst i sådana fall då en utlänning inte inne- har lcgitimationshandling, som gör det möjligt för honom att inresa i annat land. Tillståndet kan återkallas, så snart som det är möjligt eller nödvändigt för utlänningen att resa.

De kantonala utlänningsmyndigheter- na äger även självständigt meddela bo- sättningstillstånd men den federala myndigheten fastställer den tidpunkt, efter vilken tillstånd får meddelas. För meddelande av toleranstillstånd erford- ras alltid den federala utlänningsmyn- diglietens samtycke.

4.524. Beslutanderätt :" tillstånds- ärenden

Beslut i ärenden om uppehålls-, bosätt— nings och toleranstillstånd meddelas av de kantonala utlänningsmyndigheterna. Dessa beslutar alltså i princip över vilka utlänningar som skall få Vistas inom de olika kantonerna. I vissa fall är dock de kantonala myndigheterna skyldiga att inhämta den federala ut- länningsmyndighetens medgivande in- nan de meddelar tillstånd. Denna myn- dighet kan därvid medge eller vägra medge, att tillstånd meddelas, eller fö- reskriva, att annat eller mera vittgåen- de tillstånd skall utfärdas. Den centra— ]a utlänningsmyndigheten kan däremot inte meddela tillstånd mot kantonernas vilja.

De kantonala myndigheterna äger självständigt meddela uppehållstillstånd för ej förvärvsarbetande utlänning upp till tre år efter inresan, om det av om- ständigheterna framgår, att vederbö- rande kommer att lämna landet inom denna tid, samt för utländska studeran— de under studietiden och för utlänning. som intagits för vård på sjukhus, under vårdtiden. De kantonala myndigheterna äger vidare -— med undantag av de fall då den federala utlänningsmyndighe- tens medgivande erfordras — själv- ständigt meddela uppehållstillstånd för säsongarbetare, dock för högst nio må- nader och, om den federala arbetsmark- nadsmyndigheten, Bundesamt för In- dustrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), för vissa yrkesområden fastställt i vil-

ken omfattning säsongarbetare skall till- låtas komma in i landet, bevilja till- stånd inom ramen för den fastställda kvoten. De kantonala myndigheterna äger vidare meddela tillstånd för annan utländsk arbetstagare upp till fyra år efter inresan.

Den federala utlänningsniyndighetens medgivande erfordras när det gäller a) uppehållstillstånd för andra utländska arbetstagare än säsongarbetare, som vis- tats i landet minst fyra år, b) första- gångstillstånd eller fortsatt tillstånd för utövning av självständig förvärvsverk- samhet eller för innehav av anställning som direktör eller annan ledande tjänst inom företag, c) förhandsbesked om uppehållstillstånd (Aufenthaltszusiche- rung), säsongtillstånd samt förstagångs- tillstånd och fortsatt tillstånd för för- värvsarbetande utlänningar från mera avlägsna länder, till vilka räknas Grek- land, Malta, Turkiet och Cypern samt alla afrikanska och asiatiska länder och d) uppehållstillstånd för medbor- gare i östeuropeiska länder.

4.5.3. Avlägsnamle

Utlänning kan förhindras inresa i lan- det genom avvisning vid gränsen (Zu- riickweisung). Vidare kan utlänning, vilkens inresa i landet ej är önskvärd, åläggas inreseförbud (Einreisesperre) eller begränsat inreseförbud (Einreise- heschränkung). Utlänning, som redan befinner sig i landet, kan avlägsnas ge- nom förpassning (Wegweisung), utvis- ning (Ausweisung). Utlänning, gent- emot vilken meddelat beslut om av- lägsnande inte kan verkställas, kan in- terneras.

4.5.31. Avvisning

Utlänning kan avvisas vid gränsen, om han på grund av sina personliga för— hållanden uppenbarligen inte har nå-

gon utsikt att få invandra i landet eller om han inte innehar föreskriven legi- timationshandling. Avvisning kan i syn- nerhet ske av meddellösa utlänningar, som uppenbarligen skulle hemfalla åt bettleri eller stöld eller som söker in- resa i landet i avsikt att ta arbete där utan att ha erforderligt tillstånd (Zu- sicherung auf Aufenthaltsbewilligung eller visering med rätt att ta anställ- ning) eller utlänning som lider av smit- tosam sjukdom.

4.5.32. Inreseförbud

Utlänning, som inte är önskvärd i landet, kan enligt utlänningslagen av den federala utlänningsmyndigheten åläggas förbud att utan särskilt med— givande av myndigheten inresa i lan- det. Förbudet kan begränsas till att gäl- la viss tid. Enligt fast praxis anses ut- länning vara ej önskvärd i lagens me- ning om han genom sitt uppträdande ådagalagt, att han inte kan förväntas iaktta den lojalitet som är en förut— sättning för gästfriheten, eller om han visat, att han är oförmögen att inord- na sig i den i värdlandet gällande ord- ningen eller om han genom sitt före- gående visat, att han inte kommer att uppföra sig så som man har rätt att vänta av en utlänning, som beretts till- träde till landet. Som ej önskvärda ut- länningar betraktas också politiskt verk- samma extremister, eftersom dessa kan utgöra en fara för landets inre och yttre säkerhet. Den federala utlännings- myndigheten kan vidare besluta om in- resespärr under högst tre år beträffan- de utlänning, som gjort sig skyldig till grova eller återupprepade överträdel- ser av författningsbestämmelser och myndighets beslut.

4.5.33. Begränsat inreseförbud

Utlänning kan av den federala utlän- ningsmyndigheten för en tid av högst

två år förbjudas att utan särskilt med- givande av myndigheten inresa i lan- det i visst syfte. Förbudet kan exempel- vis avse inresa som utlänning vill fö- reta i avsikt att ta anställning i landet.

4.5.3.4. Förpassning

Utlänning, som redan befinner sig i landet, kan genom beslut av den kan— tonala utlänningsmyndigheten förpas- sas, om han saknar erforderligt tillstånd.

Beslut om förpassning kan i vissa fall meddelas även av den federala ut— länningsmyndigheten, bl.a. när denna vägrat godkänna ett av kantonal myn— dighet meddelat uppehålls- eller tole- ranstillstånd.

4.5.3.5. Utvisning Utlänning kan enligt utlänningslagen utvisas ur landet 1) om han av dom- stol ådömts straff, 2) om hans förhål— landen i allmänhet eller hans hand- lingar ger anledning anta, att han inte vill eller inte kan inordna sig i den i värdlandet gällande ordningen, vilket enligt tillämpningsföreskrifterna anses vara fallet om han gör sig skyldig till allvarliga och upprepade överträdelser av författningsbestämmelser och myn- dighets bud eller grovt sårar den all- männa sedligheten, om han av illvillig- het eller lättja underlåter att fullgöra honom åliggande offentligrättsliga el- ler privaträttsliga förpliktelser eller om han är arbetsskygg, 3) om han på grund av sinnessjukdom utgör en fara för den allmänna ordningen samt 4) om han eller person, om vilken han har att dra försorg, stadigvarande eller i bety— dande omfattning faller det allmänna till last. Utvisning enligt punkterna 3) och 4) får ske endast om utlänningen har möjlighet att återvända till sitt hemland. Utvisning enligt utlännings- lagen, som meddelas av den kantonala utlänningsmyndigheten, gäller som regel

för hela landet och får endast undan- tagsvis inskränkas till att gälla viss kanton.

Utvisning av utlänning kan vidare en- ligt förbundsförfattningen (art. 70) ske genom beslut av förbundsrådet, om ut- länningen utgör en fara för statens inre eller yttre säkerhet.

Beslut om utvisning kan också med- delas av allmän domstol i samband med ådömande av straff. Utlännings- myndigheterna är dock inte bundna av domstolens beslut utan kan, om domstolen inte beslutat om utvisning, meddela beslut därom med stöd av ut- länningslagens utvisningsbestämmelser.

4.5.4. Utlänningspolitik

Enligt utlänningslagen (art. 16) har de tillståndsgivande myndigheterna att vid sin prövning av ansökningar om till- stånd ta hänsyn till landets kulturella och ekonomiska intressen samt graden av autiberfremdungi».1 I vilken omfatt- ning och på vilka villkor utlänningar skall tillåtas invandra i Schweiz be- stäms alltså helt med utgångspunkt i landets egna intressen.

Under tider, då arbetsmarknadsläget eller andra samhällsekonomiska hänsyn det kräver, kan invandringen begrän— sas genom en restriktiv tillståndsgiv- ning och under tider, då landet har behov av ett utländskt arbetskraftstill- skott, kan invandringen stimuleras ge— nom en liberalare tillståndsgivning. För att få till stånd en enhetlig praxis utfärdar vederbörande federala myn- digheter (Fremdenpolizei och Bundes- amt fiir Industrie, Gewerbe und Arbeit) riktlinjer och förskrifter till ledning för de kantonala myndigheterna.

Den snabba samhällsekonomiska ut- vecklingen i Schweiz efter andra världs- kriget har möjliggjort en invandring, som till sin omfattning saknar motsva-

righet i Västeuropa. Under de första åren efter kriget hade invandringen en övervägande kortfristig karaktär. Många utlänningar betraktade sysselsättning- en i Schweiz som en välkommen in- komstkälla så länge som de inte kunde finna ett lämpligt arbete i hemlandet. Denna inställning gjorde det lättare för Schweiz att genomföra en efter kon- junkturerna anpassad arbetsmarknads- politik. Eftersom man inte räknade med en ständig högkonjunktur och översys- selsättning, ansåg man det nödvändigt att inrikta utlänningspolitiken på att inte låta antalet varaktigt bosatta ut— ländska arbetstagare bli större än som svarade mot det sannolika behovet un— der normala ekonomiska förhållanden. Den federala arbetsmarknadsmyndighe- ten (BIGA) uppmanade därför år 1954 kantonerna att vid tillståndsgivningen i högre grad än tidigare tillse att an- talet utlänningar, som kom till Schweiz för att bosätta sig där varaktigt, hölls på en så låg nivå som möjligt. Till den stora rörligheten hos den utländska ar- betskraften bidrog också det förhållan- det att flertalet av de förvärvsarbetande utlänningar, som inreste i landet, var ensamstående. Detta förhållande hade till stor del sin grund i att företagarna och de tillståndsgivande myndigheter- na ofta gav sådana utlänningar före- träde dels på grund av knappheten på bostäder dels för att förhindra »Uber- fremdung».

Med åren ansökte emellertid allt flera arbetstagare om att få inresa tillsam- mans med sina familjer eller att få ta familjen till sig. Det blev allt vanligare att familjemedlemmar inreste var för

1 Med »Uberfremdungo avses det tillstånd, som råder, när det utländska inflytandet över ett lands ekonomi och kultur nått en sådan omfattning och styrka att den nationella sär- arten hotas.

sig för att ta anställning i landet och efter en tid förena sig där. Så länge man allmänt räknade med att den ut- ländska arbetskrafteu kunde beredas sysselsättning endast under en begrän- sad tid, iakttogs den största återhåll- samhet när det gällde tillstånd till in- resa för hela familjer. Antalet i landet varaktigt vistande utländska arbetsta- gare växte emellertid starkt, och det ansågs därför av humanitära och so— ciala skäl nödvändigt att mildra praxis och låta familjer inresa, om det syntes alltför hårt att vägra dem det. Praxis i de skilda kantonerna utvecklade sig olika och det federala justitie— och polis- departementet meddelade därför i no- vember 1956 att kantonerna på grund av det goda sysselsättningsläget kunde inom ramen för tidigare utfärdade rikt- linjer ta större hänsyn till humanitära och sociala synpunkter vid tillstånds- givningen.

Efter femton års nästan oavbruten högkonjunktur rådde inom näringslivet den uppfattningen att det goda syssel- sättningsläget i stort sett skulle komma att bestå, även om man kunde räkna med konjunktursvängningar och struk— turförändringar. Det stod klart att en betydande del av den utländska arbets- kraften skulle komma att stanna i lan- det och därför måste integreras i det schweiziska näringslivet. Denna utveck- ling föranledde det federala justitie- och polisdepartementet att i december 1960 fastställa nya riktlinjer för in- vandring av familjer. Enligt dessa rikt- linjer skall familjer till arbetstagare till- låtas inresa samtidigt med denne eller efter en prövotid, om arbetstagaren får tillstånd att vistas i landet för att ut- öva verksamhet i ledande ställning el- ler såsom specialist av särskild bety— delse för ett företags ekonomiska eller tekniska kapacitet. Familjer till andra arbetstagare skall som regel få tillstånd

att inresa, om arbetstagaren vistats oav— brutet i landet i minst tre år. För fa- miljer till kvalificerade arbetare är vän— tetiden kortare.

Den starka invandringen av utländsk arbetskraft under 1950-talet ansågs vid denna tid väsentligt bidra till den all- männa välståndsökningen i Schweiz. Den gjorde det möjligt för näringslivet att ständigt öka sin produktionskapaci— tet och därigenom utnyttja de goda av— sättningsmöjligheterua utomlands och hävda sig framgångsrikt i den interna— tionella konkurrensen. Tillskotte't av utländsk arbetskraft bidrog vidare till att balansen på arbetsmarknaden kun- de upprätthållas och att löne— och pris- stegringar kunde undvikas.

Emellertid kom så småningom till synes att den omfattande invandringen medfört inte enbart fördelar. År 1960 ledde den ekonomiska aktiviteten till en konjunktur-överhettning med inflato- riska prisstegringar som följd. Kost- nadsfördyringen, som dittills hållit sig inom måttliga gränser, tilltog snabbt och på ett oroväckande sätt. För att hejda en fortsatt kostnadsstegring och penningvärdeförsämring uppmanade de federala myndigheterna näringsli- vets topporganisationer att vidta själv- saneringsåtgärder och företagarna att bl. a. inte öka antalet anställda i någon större utsträckning. Även finans- och valutapolitiska åtgärder tillgreps för att dämpa överkonjunkturen. Förhål— landena ansågs nödvändiggör-a en res— triktivare invandringspolitik. I debat- ten framfördes synpunkten att den go- da tillgången på arbetskraft till följd av invandring fördröjt en nödvändig rationalisering, som skulle ha kunnat verka kostnadssänkande. Av konjunk- turpolitiska skäl och för att avvärja fa— ran för »Uberfremdung», fattade för- bundsrådet den 1 mars 1963 ett beslut om begränsning av invandringen av

utländsk arbetskraft. Enligt beslutet skulle uppehållstillstånd och tillstånd för byte av arbetsplats (Stellenwechsel) få beviljas endast om totalantalet an- ställda (schweizare och utlänningar) vid det berörda företaget därigenom inte kom att överstiga det högsta antal an- ställda, som företaget hade i december 1962, eller det genomsnittliga antalet för hela detta år. Under år 1963 ned- gick invandringen något; under året meddelades 445000 förstagångsuppe- hållstillstånd, nästan 11000 färre än under föregående år. Men eftersom de utlänningar, som redan befann sig i landet, stannade längre tid, ökade ändå antalet utländska arbetstagare, antalet som i augusti 1962 utgjorde 645000, uppgick i augusti 1963 till 690 000. Förbundsrådet fattade därför den 21 februari 1964 ett nytt beslut om begräns- ning av invandringen av utländsk ar- betskraft. Enligt detta beslut skulle uppehållstillstånd eller tillstånd till byte av arbetsplats få meddelas endast om arbetsgivaren avgav en skriftlig för- klaring att han under den tid beslutet avsåg inte skulle öka antalet anställda (schweizare och utlänningar) så att det översteg antalet den 1 mars 1964 eller det genomsnittliga antalet för år 1963. Beslutet syftade till att minska antalet anställda utlänningar. Uppe- hållstillstånd skulle få beviljas utlän- ningar, som anställts för att fylla upp- komna vakanser, endast om totalanta- let anställda därigenom inte kom att överstiga 97 procent av det tidigare an- givna antalet. Beslutet var inte tillämp- ligt pä företag inom jord- och skogs— bruk, privata hushåll, sjukhus och an— stalter. För invandring av arbetskraft från mera avlägsna länder utfärdade de- partementet den 16 mars 1964 särskil- da föreskrifter. Enligt dessa skulle alla ansökningar av yrkesverksamma utlän- ningar från sådana länder underställas

den federala utlänningsmyndigheten för godkännande.

Trots de restriktiva bestämmelserna ökade antalet utlänningar i landet om än inte i samma snabba takt som tidi- gare. Antalet utländska arbetstagare, som i augusti 1963 utgjorde 690000, uppgick i augusti 1964 till 721 000. Den- na utveckling ansågs nödvändiggöra en ytterligare skärpning av invandrings- politiken. Den 26 februari 1965 fattade förbundsrådet ett nytt beslut om be- gränsning av invandringen, som tog direkt sikte på att nedbringa antalet i landet förvärvsarbetande utlänningar. I beslutet ålades arbetsgivarna att till den 30 juni 1965 minska antalet hos dem anställda utlänningar med fem pro- cent. I ett den 10 mars 1966 meddelat beslut föreskrev förbundsrådet att den utländska arbetskraften skulle reduce- ras med ytterligare fem procent före den 31 januari 1967. Besluten fick av- sedd verkan. Antalet utländska arbets- tagare minskade från augusti 1964 till augusti 1965 med 44600 till 676300 och fram till augusti 1966 med ytterli- gare 27800 till 648 500.

4.6. Storbritannien och Nordirland

Invan-dringskontrollen i Storbritannien och Nordirland (United Kingdom) har olika utformning allt eftersom kontrol— len avser utlänningar (aliens) eller medborgare i samväldesland (common- wealth citiziens).

4.6.1. Kontrollen över utlänningar

Utlännings rätt att inresa och vistas i Storbritannien, vari i fortsättninge'n innefattas Nordirland, regleras i Aliens Order, 1953, som utfärdats med stöd av Aliens Restriction Act, 1914.

4.611. Inresa och uppehåll

Den brittiska utlänningskontrollen är huvudsakligen en inresekontroll. Enligt Aliens Order måste varje utlänning, som vill inresa i Storbritannien, ha sär- skilt tillstånd därtill (leave to land) av immigrationsmyndigheten (Immigration Officer) på inreseorten. Inresetillstånd skall såvida inrikesministern (the Home Secretary) inte förordnat annorlunda, vägras utlänning a) om han saknar möjlighet att försörja sig och sin familj under vistelsen i landet, h) om han avser att ta anställning i landet och inte har av arbetsministeriet utfärdat arbets— tillstånd, c) om han är sinnessjuk eller sinnesslö eller (1) om han av veder- börande läkare (Port Medical Inspec- tor) bedöms vara ej önskvärd av medi- cinska skäl.

Stadgandena i Aliens Order rörande den lokala immigrationsmyndighetens befogenhet att vägra inresetillstånd in- nebär emellertid inte att varje utlänning, som ej träffas av stadgandena, äger en ovillkorlig rätt att inresa i landet. De närmare villkoren för utlännings rätt att inresa och vistas i Storbritannien regleras nämligen genom instruktioner till de lokala immigrationsmyndigheter- na, utfärdade av Home Office. De i in- struktionerna meddelade föreskrifterna har till syfte att möjliggöra en såväl in- dividuell som generell utlänningskon- troll. Med stöd av dessa föreskrifter kan utlänning vägras inresa inte bara om han anses vara mindre önskvärd på grund av sina personliga förhållan— den (t. ex. om han bedöms vara opå- litlig ur säkerhetssynpunkt, om han uppfört sig illa under tidigare vistelse i Storbritannien eller utomlands gjort sig skyldig till annan förseelse än så- dan som utgör grund för utlämning) utan även om det anses vara av social- politiska, samhällsekonomiska eller and—

ra sådana skäl olämpligt att tillåta ho- nom inresa.

Inresetillstånd kan förbindas med villkor beträffande vistelsetid och rätt till anställning. Villkoren kan efter an- sökan undanröjas eller modifieras av Home Office. Den lokala immigrations- myndighetens beslut att vägra tillstånd kan däremot inte överklagas.

Utlänning, som vill stanna i landet längre tid än som medgivits i inrese— tillståndet, måste ansöka om fortsatt tillstånd (extension of stay) hos Home Office.

4.612. Arbete

Utlänning, som vill inresa i Storbri- tannien för att ta anställning där, mås- te redan vid inresan inneha ett av ar- betsministeriet för den tilltänkte ar- betsgivaren utfärdat tillstånd (labour permit) att anställa vederbörande ut- länning. För att en arbetsgivare skall erhålla tillstånd att anställa utlänning krävs att han kan visa a) att det med hänsyn till omständigheterna är rim- ligt och nödvändigt att anställa en ut— länning, b) att han gjort allvarliga för— sök att finna lämplig arbetskraft inom landet bland brittiska medborgare eller utlänningar, som sedan länge varit fast bosatta i Storbritannien, e) att utlän- ningen erbjuds lön och anställningsvill- kor i övrigt som inte är sämre än de som tillkommer brittiska arbetstagare för liknande arbete på ifrågavarande ort och att arbetssökanden inte är yng- re än 18 år och inte äldre än 54 år. Som regel meddelas arbetstillstånd endast för yrkesutbildad utlänning, som söker kva- lificerat arbete. Inom yrken, där det föreligger allvarlig brist på inhemsk arbetskraft _ exempelvis hushållsar- bete, mureri- och gjuteriarbete samt un- der tiden mars—oktober varje år ar— bete inom hotell- och restaurangbran-

schen beviljas emellertid tillstånd även för outbildade utlänningar.

4.6.1.3. Avlägsnande

Utlänning, som vistas i landet, kan av- lägsnas genom utvisning (deportation), om allmän domstol i samband med ädömande av straff föreslår att utlän- ningen utvisas eller om inrikesminis- tern finner att det allmänna bästa krä— ver att han utvisas. Beslut om utvis- ning meddelas av inrikesministern.

4.614. Inre kontroll

Den inre utlänningskontrollen utövas på grundval av två centrala register, Aliens Passenger Traffic Index och Central Index of Aliens, som båda föres vid Immigration and Nationality De- partment inom Home Office, samt 10- kala register, som föres av polismyn- digheterna och hotellinnehavare.

Traffic Index

Varje utlänning, som vill inresa i Stor- britannien, måste innan han anmäler sig hos den lokala immigrationsmyn- digheten, på ett inresekort (landing card) lämna uppgifter om sina per- sonalia. Sedan vederbörande tjänsteman kontrollerat de på inresekortet lämna- de uppgifterna mot utlänningens legi- timationshandling, antecknar han, om utlänningen tillåts inresa, på kortets baksida de villkor som skall gälla för inresan. Kortet insändes därefter till Home Office för registrering. Vid ut- resa måste utlänning avlämna utrese- kort (embarkation card) upptagande i huvudsak samma uppgifter som in- resekortet. Sedan kortet försetts med uppgift om dagen för utresan och ut- resekorten insändes det till Home Office.

Till Home Office inkomna in- och utresekort förvaras i Traffic Index. Registret består av ett löpande register

och ett sidoregister. I det löpande re- gistret insättes nyinkomna inresekort i alfabetisk ordning. Inkomna utrese- kort hopparas med motsvarande inre- sekort. De båda korten numreras i samband därmed. Inresekortet över- föres därefter till sidoregistret, där det förvaras i nummerordning, och utrese- kortet insättes i det löpande registret på den plats där inresekortet tidigare förvarats. Om nytt inresekort beträf- fande viss utlänning inkommer, för- fares på motsvarande sätt, korten hop- paras och numreras, varefter utresekor- tet överföres till sidoregistret och det nya inresekortet insättes i det löpande registret i utresekortets ställe. Det lö- pande registret »rensas» årligen från kort avseende utlänningar, som inte inrest eller utrest under de tre senast förflutna åren. Dessa kort överföres efter mikrofilmning till sidoregistret, där de förvaras i sju år.

Det löpande registret, som alltså vi- sar när en utlänning senast inrest i eller utrest ur Storbritannien under de tre senaste åren, är avsett att vara ett medel för kontrollen av att utlänning inte överskrider den vid inresan med— givna vistelsetiden. Registret kommer emellertid till användning i detta syfte endast i begränsad omfattning. Sålunda sker med hjälp av registret ingen kon- troll av att 5. k. bona fide visitors, som utgör 70—75 % av samtliga inresande utlänningar, lämnar landet inom före- skriven tid. Såsom bona fide visitor betecknas utlänning, som medgivits in- resa utan annat villkor än att han läm- nar landet inom tre månader. Beträf- fande dessa utlänningar företas tid ef- ter annan en stickprovsundersökning omfattande 10 000 kort i syfte att ut- röna i vad mån de lokala immigra- tionsmyndigheterna riktigt klassificerat inresande utlänningar som bona fide visitors. Dessa undersökningar har hit-

tills gett vid handen att myndigheterna ytterst sällan gör en oriktig klassifi- cering endast i ett eller annat fall på 10000.

Beträffande utlänningar, som ej be— döms vara bona fide visitors, sker en kontinuerlig övervakning av att de läm- nar landet eller ansöker om förlängt tillstånd (extension of stay) när den vid inresan medgivna vistelsetiden ut- gar.

Central Index of Aliens Registret, som består av kopior av de registerkort som förvaras i de lokala polisregistren (se nedan), utgör i hu- vudsak en förteckning över alla utlän- ningar, som är skyldiga att registrera sig hes lokal polismyndighet.

De lokala polisregistren Utlänning är skyldig att anmäla sig för registrering hos den lokala polis- myndigheten omedelbart efter inresan, om han vid inresan särskilt ålagts att göra det, och i annat fall när han vis- tats i landet mer än tre månader. Kort- tidsbesökare, som endast undantagsvis föreläggs registrera sig, behöver alltså inte anmäla sig hos polismyndigheten. Från anmälningsskyldighet är undan— tagna utlänningar som slutgiltig godta— gits som invandrare (permanent resi- dents). Utlänning, som är anmälnings— skyldig, måste personligen inställa sig hos den lokala polismyndigheten och lämna uppgifter om namn, födelsetid, nationalitet, adress, sysselsättning etc. och bestyrka sina uppgifter genom att förete giltig legitimationshandling. Upp- gifterna antecknas på registerkort, som förvaras i alfabetisk ordning i ett av polismyndigheten fört utlänningsregis- ter. Det åligger polismyndigheten att till Home Office översända en kopia av registerkortet för central registrering.

Hotellregistren

Utlänning, som tar in på hotell, är skyldig att vid ankomsten lämna upp- gifter till innehavaren om bl. a. namn, nationalitet och vid avresa uppge vart han ämnar bege sig. Det åligger inne- havaren att tillse att utländsk gäst full- gör sin uppgiftsskyldighet och att i ett register anteckna de uppgifter, som ut- länningen lämnar, och dagen för an— komsten. Innehavaren är skyldig att förvara anteckningarna ett år och vid anfordran förete dem för polisman.

4.6.2. Kontrollen över invandrare från samväldesländerna

4.6.21. Inresa och uppehåll Fram till den 1 juli 1962 ägde med- borgare i stat tillhörande samväldet rätt att fritt inresa och vistas i Storbritan- nien. Denna rätt kom att utnyttjas i större omfattning först från och med år 1952. Särskilt ökade invandringen från Västindien, Asien samt Öst- och Västafrika; under perioden den 1 janu— ari 1955—den 30 juni 1962 uppgick net- toinvandringen från dessa områden till 472000, varav 57700 år 1960, 136400 år 1961 och 94 900 första halvåret 1962. Den ökade invandringen från ifrågava- rande länder medförde efterhand en allt starkare belastning på landets re- surser och det ansågs därför främst med hänsyn till bristen på bostäder och skolor nödvändigt att begränsa in— vandringen från samväldesländerna. År 1962 infördes i detta syfte en särskild lag, Commonwealth Immigrants Act, som trädde i kraft den 1 juli 1962. En- ligt denna lag måste samväldesmed- borgare, som önskar inresa i Storbri— tannien för att ta anställning och bo- sätta sig där, inneha ett av arbetsminis- teriet utfärdat anställningstillstånd (employment voucher). Hustru och

barn under 16 år till invandrare (de- pendants), som äger inresa och vistas i landet, är inte tillståndsskyldiga utan har enligt lagen en ovillkorlig rätt att inresa. Fram till augusti 1965 tilläts en- ligt praxis även vissa andra kategorier dependants komma in i landet utan till- stånd.

Ansökningar om tillstånd indelas i tre kategorier. Kategori A avser ansök- ningar av arbetsgivare i Storbritannien, som kan erbjuda ett bestämt arbete till en namngiven samväldesmedborgare, kategori B ansökningar av samväldes- medborgare, som inte har något kon- kret anställningserbjudande men som besitter yrkeskvalifikationer eller yrkes— skicklighet, såsom lärare, läkare och sjuksköterskor, och kategori C övriga ansökningar. Ansökningar i kategori- erna A och B har enligt lagen företräde framför övriga ansökningar.

Regeringen bestämmer från tid till annan hur många tillstånd som får ut- färdas. Under senare delen av 1962 och de första månaderna av 1963 togs en stor del av de utfärdade tillstånden inte i anspråk, och kvoten ökades därför. Men allt eftersom tiden gick utnyttja- des tillständen i allt större utsträckning, och kvoten blev på grund härav redu— cerad. Den uppgick i juli 1965 till 400 per vecka eller 20 800 per år. När till- ständssystemet tillkom, antogs att de flesta tillstånden skulle komma att ut- färdas för sökande tillhörande kate— gori C. Sedan september 1964 har emel- lertid de två prioriterade kategorierna A och B tagit i anspråk hela kvoten. Alltsedan dess har alltså sökande till- hörande kategori C inte kunnat erhålla tillstånd och därmed inte heller fått invandra. Dessa sökande uppfördes ti- digare på väntelistor, som i mitten av 1965 upptog mer än 300 000 namn.

Den kontroll av invandringen från samväldesländerna, som infördes ge-

nom Commonwealth Imm'igrants Act, medförde en kraftig nedgång i invand- ringsöverskottet under andra halvåret 1962. Nedgången var emellertid endast temporär; är 1963 uppgick invand- ringsöverskottet till 66 000, varav 57 000 från de 5. k. färgade samväldesländerna, och år 1964 till 75 500 resp. 62 100. I en den 2 augusti 1965 framlagd vitbok för- klarade regeringen att det med hänsyn till denna utveckling var nödvändigt att ytterligare skärpa invandringen från samväldesländerna. I detta syfte skulle anställningstillstånd inte längre utfär- das för sökande tillhörande kategori C och tillståndskvoten skäras ned från 20 800 till 8 500 per år. Inom kategori B skulle i fortsättningen tillstånd ut- färdas endast för vissa kvalificerade yrkesutövare, såsom läkare, tandläkare, sjuksköterskor med praktik, kvalifice- rade lärare, universitetsstuderande inom naturvetenskap och teknologi med minst två års praktik. Återstå- ende tillstånd skulle ges personer till- hörande kategori A i den ordning ansökningarna inkom till tillstånds- myndigheten, dock med den begräns— ningen att högst 15 % av tillstånden skulle få tilldelas medborgare i ett enda land. De nya bestämmelserna innebar inte några ändringar i den rätt att inresa, som enligt lagen tillkom invandrares hustru och barn under sexton år. Däremot vägras, om inte sär- skilda skäl föreligger, inresa för övriga dependants, som enligt tidigare praxis tillåtits inresa utan att inneha anställ- ningstillstånd.

4.6.22. Avlägsnande Samväldesmedborgare, som vistats i Storbritannien mindre än fem år, kan avlägsnas genom utvisning, om domstol i samband med ådömande av straff för brott, varå kan följa fängelse, föreslår att han utvisa—s.

v 1 j 1

Samväldesmedborgare är inte skyldig att avlämna kontrollkort vid in- och utresa eller registrera sig hos polisen.

4.7. Förenta staterna

Utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Förenta staterna regleras i Immigration and Nationality Act av den 27 juni 1952.

4.7.1. Inresa, uppehåll och arbete

Utlänning, som vill inresa och vistas i Förenta staterna, är skyldig ha visum. Från denna skyldighet är befriad ut- länning, som innehar återresetillstånd. Sådant tillstånd, som får meddelas för högst ett år, kan beviljas utlänning, som tillåtits bosätta sig i landet och som avser att lämna Förenta staterna tillfälligt. Det må här anmärkas att ut- länning, som beviljats visum, därigenom inte förvärvat någon villkorlig rätt att inresa i landet. Det slutliga avgörandet om han skall få komma in i landet fattas av gränskontrollmyndigheten.

Viseringssökande utlänningar klassi- ficeras i lagen alltefter syftet med deras inresa som nonimmigranter eller immigranter. Såsom nonimmigrant betecknas utlänning, som önskar vistas i landet endast tillfälligt, och såsom immigrant utlänning, som har för av- sikt att bosätta sig i landet. Immigran— ter indelas i sin tur i nonquota immi- granter och quota immigranter.

I lagen är noga angivet under vilka förutsättningar de olika kategorierna får meddelas visum. Vissa av dessa för- utsättningar gäller alla tre kategorier- na, medan andra gäller endast en eller två av dem.

4.711. Utlänningar i allmänhet Tillämpliga på alla utlänningar är, med vissa undantag, de bestämmelser som är avsedda att förhindra att inte önsk- värda utlänningar inreser och vistas i landet. Enligt lagen skall viseringsmyndighet (beskickning eller konsulat) vägra ut- länning visum bl. a. om han lider av sinnesslöhet, sinnessjukdom, psykopati eller epilepsi, om han är narkoman eller alkoholist, om han lider av farlig smitto- sam sjukdom, om han lider av annan sjukdom som kan antas inverka men- ligt på hans förmåga att försörja sig, om han kan antas komma att falla det allmänna till last, om han inom fem år före ansökningen om visum dömts för brott innefattande moraliskt förkastlig handling (moral turpitude) eller dömts för minst två brott till minst fem års fängelse, om han är polygamist, om han ägnar sig åt prostitution eller koppleri, om han är utesluten från förvärv av medborgarskap i Förenta staterna (gäl- ler ej nonimmigranter), om han olov- ligen tagit befattning med narkotika, om han inte kan läsa eller förstå något språk eller dialekt, om han kan antas vilja inresa i Förenta staterna för att ägna sig åt verksamhet, som skulle ska- da allmänna intressen eller sätta lan- dets välfärd och säkerhet i fara, om han är eller varit anarkist eller om han är eller varit medlem av eller ansluten till kommunistiskt parti eller annat tota- litärt parti i eller utanför Förenta sta— terna.

4.712. Nonimmigranter Till kategorin nonimmigranter hänförs bl. a. utlänning tillhörande främmande makts beskickning, konsulat etc., hans familj och anställda, utlänning som be— söker landet tillfälligt för affärer eller för nöjes skull, utlänning som önskar besöka landet för att studera vid er-

känd läroanstalt och hans familj samt utlänning som är särskilt framstående inom sitt område och som önskar in- resa i landet för att utföra ett tillfälligt uppdrag eller som är praktikant.

Nonimmigrant, som inte är diskvali- ficerad för inresa enligt ovannämnda bestämmelser, kan i princip få visum gällande för hela den tid, som anses er- forderlig för att han skall kunna full- följa syftet med vistelsen i Förenta sta— terna. Visum kan förbindas med villkor, såsom att vederbörande utlänning skall före inresan ställa säkerhet för vistel- sen i Förenta staterna och avge försäk- ran att han skall lämna landet vid vise— ringstidens utgång.

Nonimmigrant är skyldig att lämna landet, så snart han uppnått syftet med vistelsen eller när viseringstiden utgår. Gör han det inte frivilligt kan han ut- visas. Om vederbörande inte hinner full- följa syftet med vistelsen, kan han un- der vissa förutsättningar få tillstånd att vistas i landet den ytterligare tid som erfordras. Nonimmigrant äger som re- gel inte rätt att arbeta i landet.

4.713. Immigranter Immigranterna indelas, såsom tidigare nämnts, i nonquota immigranter och quota immigranter. Skillnaden består däri, att de senare i motsats till de förra är underkastade kvantitativa re- striktioner. Immigrantvisum medför rätt inte bara att inresa utan också att utan tidsbe- gränsning vistas och arbeta i landet. Utlänning, som en gång tillåtits invand— ra i landet, behöver alltså i fortsätt- ningen inget tillstånd för att vistas och arbeta där.

Nonquota immigranter

Såsom nonquota immigrant räknas 1) make eller maka och minderårigt barn till medborgare i Förenta staterna,

2) utlänning som tidigare tillåtits bo- sätta sig i landet och återvänder efter ett tillfälligt besök utomlands,

3) utlänning som är född i Canada, Mexico, Kuba, Haiti, Dominikanska re— publiken, kanalzonen eller i länder i Mellan— och Sydamerika ävensom make eller maka och minderårigt barn till så- dan utlänning,

4) utlänning, som förut varit med— borgare i Förenta staterna och som äger rätt till återvinning av medborgarska- pet,

5) utlänning som under åtminstone två är före ansökningen om visum va- rit präst i kyrkosamfund och som öns- kar inresa för att i denna egenskap verka inom religiöst samfund i landet ävensom make eller maka och minder- årigt barn till sådan utlänning,

6) utlänning som är eller varit an- ställd i Förenta staternas tjänst utom- lands och lojalt fullgjort sin tjänst un- der femton år eller mer ävensom med- följande make eller maka och minder- årigt barn samt

7) utländskt föräldralöst barn som adopterats av medborgare i Förenta staterna.

Förvärvsarbetande viseringssökande tillhörande kategorierna 3 och 4 kan vägras visum förutom på de i avsnitt 4.7.1.] angivna grunderna även på den grunden att det enligt arbetsministerns bedömande inom landet finnes tillgäng- lig arbetskraft, som är kvalificerad och villig att utföra arbete inom det yrkes— område och på den plats, där vise- ringssökanden avser att vara verksam eller att en invandring av utländska arbetstagare skulle inverka menligt på löner och arbetsförhållanden för den inhemska arbetskraft, som är sysselsatt inom det yrkesområde där den ut- ländska arbetssökanden avser att ar- beta. Vad nu sagts gäller inte sådana förvärvsarbetande utlänningar som är

högt utbildade, specialiserade etc. och vilkas tjänster är starkt efterfrågade i Förenta staterna och ägnade att främja landets välfärd, dess ekonomi och kul- turella intressen.

Quota immigranter Såsom quota immigrant betecknas varje invandrare som inte är att betrakta så- som nonquota immigrant.

Antalet utlänningar, som tillåts in- resa såsom quota immigranter, är såsom förut nämnts begränsat. Till grund för begränsningen ligger den genom Im- migration Act av år 1921 införda kvot- principen. Enligt denna princip skall för varje särskilt land eller grupp av länder (quota area) fastställas en in- vandringskvot. Kvoten för ett land eller en grupp av länder skall enligt gällande lag utgöra en sjättedels procent av an- talet personer, som enligt 1920 års folk- räkning härstammade från vederböran- de land eller grupp av länder, dock lägst 100. Den totala kvoten har sedan l930—talet uppgått till omkring 155000.

Den för varje land fastställda kvoten skall enligt lagen fördelas mellan vise- ringssökandena i detta land enligt en särskild preferensordning.

1) De första 50 % av tillstånden skall tilldelas utlänningar, som har högre utbildning eller teknisk erfarenhet eller besitter utomordentlig skicklighet och vilkas tjänster är starkt efterfrågade i Förenta staterna och ägnade att främja landets välfärd, dess ekonomiska och kulturella intressen. Till denna grupp räknas även make eller maka och min- derårigt barn till sådan utlänning.

2) Nästa 30 % av tillstånden jämte outnyttjade tillstånd i preferensgrup- perna 1) och 3) skall beviljas utlän- ningar som är föräldrar eller ogifta barn till medborgare i Förenta staterna.

3) Återstående 20% jämte outnytt- jade tillstånd i grupperna 1) och 2)

skall meddelas utlänningar, som är ma— ke, maka eller ogift barn till utlänningar som tillåtits bosätta sig i Förenta sta- terna.

4) Om tillståndskvoten inte kunnat fördelas i enlighet med preferensreg— lerna, skall återstående visa fördelas mellan övriga viseringssökande. Upp till 50 % av dessa visa, skall tilldelas bröder, systrar, gifta söner eller dött- rar till medborgare i Förenta staterna samt medföljande make eller maka och barn till sådana utlänningar.

Quota immigranter tillhörande kate- gori 4 kan liksom vissa nonquota im- migranter (se ovan) vägras visum av arbetsmarknadsskäl.

4.7.2. Avlägsnande 4.7.21. Avvisning Utlänning kan avvisas (be excluded from admission), om han saknar erfor- derligt visum. Han kan vidare, även om han har visum, avvisas på samma grun— der på vilka han kan vägras visum.

4.722. Utvisning Utlänning kan utvisas (be deported) bl. a. om han efter inresan befinns ha varit diskvalificerad för vistelse i lan- det enligt avvisningsbestämmelserna vid tiden för inresan, om han inrest utan att genomgå kontroll eller inrest på otillåten tid och plats, om han inom fem år efter inresan faller det allmänna till last på grund av sinnessjukdom, som existerade redan före inresan, om han övertygas om att ha begått brott, innefattande moraliskt förkastlig hand- ling, inom fem år efter inresan och döms till fängelse i ett år eller mera, om han inte fullgjort honom åliggande skyldighet att anmäla vistelseort, om han efter inresan är eller varit anarkist, medlem av kommunistpartiet eller an-

nat totalitärt parti i Förenta staterna eller i något annat land.

4.7.3. Inre kontroll

Alla immigranter och flertalet nonim- migranter måste låta registrera sig in- nan visum utfärdas. Immigranter äldre än 13 år måste lämna fingeravtryck i samband med att ansökningen om vi- sum göres.

Registreringsskyldig utlänning, som vistas i Förenta staterna den 1 januari, måste lämna uppgift om sin aktuella adress före den 1 februari. Han är vi- dare skyldig att vid varje adressför- ändring göra anmälan därom inom tio dagar. Utlänning, som vistas tillfälligt i landet, måste göra adressanmälan var- je kvartal, även om han inte ändrar adress.

Alla uppgifter, som inkommer röran- de utlänningar, samlas i ett centralt register.

4.7.4. Regleringen av invandringen i framtiden

Systemet med nationskvoter för invand- ringen har efter hand kommit att fram- stå som föråldrat, främst på grund av att de olika ländernas kvoter låsts fast vid de befolkningsförhållanden, som rådde för närmare ett halvt sekel sedan. Detta har fått till följd en snedvridning av invandringen. Till belysning härav må nämnas att av totalkvoten på 158 200 för fiskalsåret 1965/66 tilldelades Eire, Storbritannien med Nordirland och Förbundsrepubliken Tyskland hela sju tiondelar (108 300) och att kvoten för Sverige översteg den för Frankrike fast- ställda (3295 resp. 3069).

Det nuvarande kvotsystemet kommer med hänsyn till de brister, som vidlåder systemet, att överges den 1 juli 1968. Enligt vad presidenten uttalade vid un- dertecknandet den 3 oktober 1965 av

lagen om ändring av Immigration and Nationality Act skall i framtiden det avgörande för om en utlänning skall tillåtas invandra vara hans duglighet eller nära släktskap med personer som är bosatta i landet. De utlänningar som kan ge det största bidraget till landet, dess tillväxt, styrka och andliga liv kommer i första hand att få tillstånd att bosätta sig i landet.

Enligt de nya bestämmelserna kom- mer immigranterna att indelas i tre kategorier, nämligen »immediate rela- tives», »special immigrants» och »aliens subject to numerical limitations». Som »immediate relatives» betecknas make eller maka, barn och föräldrar till med- borgare i Förenta staterna. För denna kategori och »special immigrants», som tillsammans motsvarar kategorin non- quota immigranter i nu gällande lag, utfärdas immigrantvisum utan kvanti- tativ begränsning.

För utlänningar, som inte är att be- teckna som »immediate relatives» eller »special immigrants» skall enligt lagen efter den 30 juni 1968 utfärdas högst 170 000 immigrantvisa per fiskalsår. Dessa tillstånd skall fördelas mellan vi- seringssökandena i följande preferens- ordning.

1) De första 20 % av tillstånden skall meddelas ogifta vuxna söner och dött- rar till amerikanska medborgare.

2) Nästa 20 % jämte eventuellt out- nyttjade tillstånd i grupp 1 skall bevil- jas äkta makar eller ogifta söner och döttrar till utlänningar, som fått till- stånd bosätta sig i landet.

3) Nästa 10 % skall meddelas utlän- ningar med särskild yrkesutbildning, såsom arkitekter, ingenjörer, läkare och lärare, eller som, på grund av särskild skicklighet i vetenskap och konst, vä- sentligt är till gagn för landets eko- nomi, kulturliv eller välfärd.

4) Nästa 10 % jämte outnyttjade till—

stånd i grupperna 1—3 skall tilldelas ut- länningar, som är gifta söner eller dött- rar till amerikanska medborgare.

5) Nästa 24 % jämte outnyttjade till- stånd i grupperna 1—4 skall beviljas utlänningar som är bröder eller systrar till amerikanska medborgare.

6) Nästa 10 % skall meddelas yrkes- utbildade eller ej yrkesutbildade arbe— tare, på vilka det råder brist som inte är tillfällig eller säsongmässig.

7) Nästa 6 % skall beviljas utlän-

ningar, som flytt från kommunistiskt eller kommunistdominerat land eller från länder i Mellersta östern på grund av förföljelse eller fruktan för förföl- jelse, som har sin grund i ras, religion eller politisk uppfattning, eller som bli- vit hemlösa på grund av naturkatastrof.

8) Om slutligen totalkvoten inte kun- nat utnyttjas helt av de olika preferens- grupperna, fördelas återstående tillstånd bland övriga sökande i den ordning de ansökt om tillstånd.

KAPITEL 5

Utlännings rättsställning i Sverige

Utlännings ställning i Sverige skiljer sig på vissa områden väsentligt från den som tillkommer svensk medborgare. Den grundläggande skillnaden består däri att utlänning i motsats till svensk med- borgare inte äger en ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin ut- komst. En utlänning kan sålunda enligt svensk lag inte göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. För utlännings in- resa, vistelse eller anställning i Sverige fordras i princip tillstånd. Om utlänning söker komma in i landet utan att ha er- forderligt tillstånd, kan han förhindras inresa, och om han uppehåller sig här olovligen kan han tvingas lämna landet. Dessutom kan utlänning, även om han har tillstånd att vistas här, avlägsnas ur riket, om han diskvalificerat sig för fortsatt vistelse här genom kriminalitet eller grav asocialitet.

Även i andra avseenden föreligger skillnader mellan utlännings och svensk medborgares rättsställning. Utlänning får sålunda inte utan särskilt tillstånd driva näring eller förvärva fast egen- dom här i riket och -— med vissa undan- tag »— inte inneha statstjänst. Utlänning åtnjuter vidare inte några politiska rät- tigheter; han äger ej rösträtt vid all— männa val och får inte heller delta i samhällets styrelse.

Bortsett från nu berörda inskränk- ningar kan utlänning sägas vara i hu- vudsak likställd med svensk medborga- re i fråga om fri- och rättigheter. Han

åtnjuter samma skydd för sin person och sin egendom som svensk medborga- re, och han äger i samma utsträckning som svensk medborgare föra talan in- för domstol eller annan myndighet för att tillvarata sina intressen. Vissa utlän- ningar är dock skyldiga ställa borgen för kostnad och skada. Misstänkes han för brott, har han på samma villkor och enligt samma regler som gäller för svensk medborgare rätt till biträde av offentlig försvarare.

Utlänning åtnjuter vidare i princip yttrandefrihet, religionsfrihet samt för- enings- och församlingsfrihet i samma mån som svensk medborgare. Dessa fri- och rättigheter är numera folkrättsligt tryggade genom Sveriges anslutning till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sär- skilt intresse tilldrar sig i detta sam- manhang frågan om utlänning äger be- driva politisk uerksamhet här i riket, speciellt sådan verksamhet som tar sikte på de politiska förhållandena i utlän- ningens hemland. Här må först anmär- kas att Europarådets konvention inte förpliktar konventionsstat att garantera utlänningar en ovillkorlig rätt att vara politiskt verksamma. Enligt artikel 16 i konventionen utgör nämligen dess stadganden om yttrandefrihet, för— enings— och församlingsfrihet inte hin- der för konventionsstat att föreskriva inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet. Svensk lag innehåller inte

något förbud för utlänningar att bedriva sådan verksamhet här i riket. De fri- och rättigheter, som svenska medborgare härvidlag åtnjuter, tillkommer följakt- ligen i princip också utlänningar som vistas här. Bedriver emellertid en ut- länning politisk verksamhet, som inte är förenlig med svenska intressen, kan han förmås att lämna landet, eftersom han i motsats till svenska medborgare saknar en ovillkorlig rätt att vistas här. Liksom eljest då utlänning inte anses böra få fortsättningsvis vistas i riket kan nytt uppehållstillstånd vägras, när giltighetstiden för meddelat tillstånd ut- löper. Därmed inträder skyldighet för utlänningen att lämna landet. Med stöd av särskilt stadgande i utlänningslagen kan också Kungl. Maj :t när som helst utvisa utlänning, om det finnes påkal- lat med hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse. I stället för ut- visning kan Kungl. Maj:t i dylikt fall föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fortsatta vistelse i riket.

Utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till under- visning och utbildning. Utlänning, som är bosatt här i riket, har sålunda sam- ma rätt och skyldighet som svensk med- borgare att delta i undervisningen i grundskolan och han äger i mån av till- gång på plats få undervisning vid yrkes- eller fackskola eller gymnasium. Utlän- ning är vidare i princip jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt till undervisning vid landets universitet och högskolor.

Utlänning är slutligen likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till hälso- och sjukvård och därjämte som regel jämställd i fråga om rätt till sociala förmåner.

Mot de fri- och rättigheter, som ut- länning åtnjuter i Sverige, svarar en rad skyldigheter. Utlänning är sålunda liksom svensk medborgare skyldig att

ställa sig till efterrättelse landets lagar och dess myndigheters beslut; om han begår brott här i riket, har han att svara härför enligt svensk lag och inför svensk domstol, och detsamma gäller, om han begår brott utom riket och har hemvist i Sverige. Utlänning är därjämte skyldig att iaktta de särskilda villkor som gäller för hans rätt att vistas och arbeta i Sve— rige; underlåter han att söka erforder- liga tillstånd, kan han, om det inte finns skäl att på denna grund avlägsna honom ur riket, ådömas bötesstraff.

Utlänning är vidare i princip skatt- skyldig i Sverige enligt samma regler som svensk medborgare.

I fråga om skyldigheter intar utlän- ning i ett viktigt avseende en särställ- ning gentemot svensk medborgare. Rät- ten och skyldigheten att delta i rikets försvar gäller enligt värnplikts— och civilförsvarslagarna endast svensk med- borgare. Kungl. Maj :t äger dock, i den utsträckning det finnes lämpligt, förord- na om civilförsvarsplikt även för här i riket vistande utlänningar.

5.1. Inresa, vistelse och arbete

Till grund för den nu gällande utlän— ningslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1954, ligger den internationellt erkända principen att en ovillkorlig rätt att vis- tas i riket och att här vinna sin ut- komst tillkommer endast svensk med- borgare. Häri ligger alltså en principiell - skillnad mellan medborgarskap och ut- lännings rättsställning, en skillnad som inte kan avlägsnas utan att begreppet medborgarskap får en ändrad inne- börd. Utlänningslagstiftningens uppgift angavs vid lagens tillkomst vara att ska— pa en sådan legal reglering av utlän- ningens möjligheter att uppehålla sig i riket, som stadgar rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största

möjliga utsträckning tillförsäkrar även utlänningar en tryggad ställning. I ut- länningslagen och den därtill anslutan— de utlänningskungörelsen anges dels i vilken utsträckning utlänning måste ha tillstånd för att inresa i riket samt uppe- hålla sig och inneha anställning här, dels i vilka fall han kan tvingas att läm- na riket. Det är att märka att varken lagen eller kungörelsen innehåller några bestämmelser om när tillstånd skall med- delas eller vägras. Reglerna om till- stånd och avlägsnande är avsedda att utgöra ett medel för en både individuell och generell utlänningskontroll.

Den individuella kontrollen syftar till att ur riket avlägsna utlänningar, som på grund av kriminalitet eller asocialitet inte är önskvärda här. Sådana utlän- ningar kan enligt utlänningslagen av- lägsnas ur riket genom avvisning, när de ankommer hit, och genom utvisning eller förvisning, när de eljest uppehål- ler sig här.

Den generella utlänningskontrollen däremot tar inte sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilde utlänning— en utan syftar främst till att avväga och kontrollera tillströmningen av utlän- ningar till landet ur mera allmänna syn- punkter, såsom rådande arbetsmark- nads—, försörjnings- och bostadsförhål- landen, samt under oroliga tider även ordnings- och säkerhetssynpunkter. Den reglering av tillströmningen av utlän— ningar, som den generella kontrollen är avsedd att åvägabringa, sker genom Kungl. Maj:ts i utlänningskungörelsen givna förordnanden om i vilken ut- sträckning utlänning äger utan indivi— duellt tillstånd inresa i riket samt här uppehålla sig och inneha anställning. Kungl. Maj :t kan sålunda under tider av goda konjunkturer upphäva eller mildra tillståndstvånget och därigenom möjlig- göra att antalet utlänningar i landet ökas samt vid en konjunkturnedgång skärpa

tillståndstvånget och på så sätt tillse att antalet utlänningar minskas.

Den utlänningskontroll, som erfordras för tillämpningen av utlänningslagen och utlänningskungörelsen, utövas un- der ledning av en central utlännings- myndighet, statens utlänningskommis— sion. Det ankommer sålunda på utlän- ningskonnnissionen att inom ramen för stadgandena i lagen och kungörelsen besluta i varje enskilt tillståndsärende. Därvid kan kommissionen beakta såväl utlänningens personliga förhållanden som allmänna intressen, exempelvis hän— syn till arbetsmarknads—, försörjnings- och bostadsläget.

Tillstånd till inresa och uppehåll i riket meddelas i form av Visering, uppe- hållstillstånd eller bosättningstillstånd. Tillstånd att inneha anställning medde- las såsom arbetstillstånd. Avlägsnande av utlänning kan ske genom avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning. För bestämmelserna om tillstånd och avlägsnande redogöres närmare i ka- pitlet Utlänningspolitikens medel.

5.2. Ställning på arbetsmarknaden

Utlännings rätt till anställning regleras inte bara genom bestämmelserna om ar- betstillstånd utan även genom behörig- hetsregler, som uppställer krav på svenskt medborgarskap för innehav av vissa tjänster eller för utövande av viss verksamhet.

För erhållande av statstjänst krävs i princip svenskt medborgarskap. Enligt 28 % första stycket regeringsformen äger Kungl. Maj :t till de ämbeten och tjäns— ter, å vilka fullmakt utfärdas, utnämna och befordra endast svenska medbor— gare. Stadgandct avser enligt ordalydel- sen endast tjänster, vilkas innehavare tillsätts medelst fullmakt, men har i praxis kommit att tillämpas på samt-

liga av Kungl. Maj:t tillsatta ordinarie och extraordinarie tjänster oavsett an- ställningsdokumentet. Bestämmelsen har i praxis ansetts omfatta även av under- ordnade statliga myndigheter tillsatta tjänster och i viss utsträckning kommu- nala tjänster.

Från principen att endast svenska medborgare äger tillträde till statstjänst har i 28 5 första stycket stadgats undan— tag för vissa tjänster, nämligen lärarbe- fattningar vid universiteten dock inte teologiska lärartjänster — lärar- och andra anställningar vid andra inrätt- ningar för vetenskap, slöjd, skön konst samt befattningar, av vilkas inneha- vare krävs naturvetenskaplig, medi- cinsk eller teknisk utbildning. Ifråga- varande tjänster står alltså öppna för utlänningar på samma villkor som för svenska medborgare.

Utöver stadgandet i 28 % regerings— formen finns i ett stort antal författ- ningar bestämmelser som stadgar dis- pensabla eller indispensabla förbud för utlänning att utöva viss verksamhet.

Utlänning, som äger rätt att arbeta på den svenska arbetsmarknaden, är lik- ställd med svensk arbetstagare i fråga om arbets- och lönevillkor, rätt att vara fackligt verksam etc.

Utlänning äger vidare i princip ta den offentliga arbetsförmedlingens tjänster i anspråk på samma villkor som svensk medborgare. I fråga om utlänningar, som är skyldiga att ha arbetstillstånd, gäller emellertid enligt arbetsmarknads- styrelsens föreskrifter som huvudregel att arbetsförmedling inte äger rätt att anvisa arbete med mindre arbetssökan- den har arbetstillstånd.

5.3. Utbildning

Utlänning äger på huvudsakligen samma villkor som svensk medborgare komma

i åtnjutande av den utbildning, som grundskolan samt gymnasie- och uni- versitetsväsendet erbjuder. Vid sidan av denna utbildning bedrivs i Sverige en på vissa områden betydande utbild- ningsverksamhet, som är direkt avsedd för utlänningar. Vid International Graduate School, som är knuten till Stockholms universitet, meddelas så- lunda akademisk undervisning för enkelsktalande studenter och genom sta- tens och enskilda organisationers för- sorg bereds årligen ett stort antal ut- länningar tillfälle till praktisk utbild- ning inom det svenska näringslivet.

5.3.1. Grundskola

Varje barn, som är bosatt i riket, är underkastat skolplikt. Skolplikten gäller såväl svenska medborgare som utlän- ningar.

5.3.2. Gymnasier, faekskolor och yrkesskolor

Barn och unga, som är fast bosatta i riket och som fyller föreskrivna inträ- desfordringar, äger —— oavsett medbor- garskap i mån av tillgång på plats få undervisning vid gymnasium, facksko— la eller yrkesskola.

5.3.3. Universitet och högskolor

Behörig att inskrivas vid fakultet är —- enligt 1965 års kungörelse om behörig- het att inskrivas såsom studerande vid universiteten och högskolorna -— dels den som avlagt svensk studentexamen eller handelsgymnasieexamen enligt fordringarna för treårig lärokurs eller annan i kungörelsen särskilt angiven svensk examen, dels den som avlagt stu- dentexamen i Danmark, Finland, Is- land eller Norge enligt där gällande bestämmelser. För behörighet att in- skrivas vid farmaceutisk, medicinsk,

odontologisk och teknisk fakultet ford- ras därjämte att inträdessökanden äger studentexamenskunskaper i vissa för ut- bildningen vid dessa fakulteter grund- läggande ämnen. Utan hinder av vad nu sagts kan efter särskilt tillstånd såsom studerande vid fakultet inskrivas den som avlagt utländsk examen, vilken medför behörighet att vinna tillträde till universitet eller motsvarande ve- tenskaplig läroanstalt i det främmande landet, och den som på annan grund kan antas äga förutsättningar att till- godogöra sig undervisning vid fakul- teten. Beslut om särskilt tillstånd med- delas av konsistoriet vid vederbörande universitet eller högskola.

Utlänning är i fråga om rätt att in- skrivas vid fakultet i princip jämställd med svensk medborgare. Det är dock att märka, att antalet studieplatser vid vissa fakulteter är begränsat. Så är fal- let med de farmaceutiska, medicinska, odontologiska och tekniska fakulteter- na. Vid dessa fakulteter sker en gallring bland behöriga sökanden med hänsyn till deras studiemeriter. På grund av den hårda konkurrensen om utbildnings- platserna torde utlänning med utländsk examen endast undantagsvis kunna räk- na med att bli inskriven vid ifrågavaran- de fakulteter.

Behörig att inskrivas som ordinarie studerande vid lantbruks- och skogs- högskolorna eller som studerande vid veterinärhögskolan är den som avlagt svensk studentexamen eller därmed jäm- ställd examen och uppfyller vissa kun- skapsfordringar i de för undervisning- en vid dessa högskolor grundläggande ämnena. Behörig svensk sökande äger företräde framför utländsk.

Tillströmningen av utländska stude- rande till landets universitet och hög- skolor har inte varit särskilt stor. Under läsåren 1956/57—1961/62 nyinskrevs, så- som framgår av tabell 5.1, 2 100 utlän—

ningar, varav ungefär hälften vid hu- manistisk fakultet.

5.3.4. International Graduate School

Vid International Graduate School for English-Speaking Students (IGS) meddelas undervisning på engelska språket i framförallt samhällsvetenskap- liga ämnen. Läroanstalten står öppen för engelsktalande universitetsstuderan- de (»graduates») från hela världen. Vid IGS kan avläggas tre särskilda universi- tetsexamina, benämnda Master of Arts (M.A.), Master of Science (M.S.) och Master of Social Science (M.S.Sc.). Den normala studietiden för dessa grader uppgår till omkring två år. Vid IGS med- delas även undervisning i svenska språ- ket för engelsktalande studerande. Den- na kurs finansieras genom elevavgifter. övriga kostnader för undervisningen vid IGS bestrids till övervägande del av statsmedel och i övrigt av elevavgifter.

5.3.5. Praktikantuthildning

I Sverige bedrivs en omfattande utbild- ningsverksamhet för utländska prakti- kanter genom förmedling av arbets— inarknadsstyrelsen och vissa organisa- tioner.

Den statliga praktikförmedlingen grundar sig på avtal om praktikantut- byte, som Sverige ingått med Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländer- na, Schweiz, Förbundsrepubliken Tysk- land samt Österrike. I avtalen har Sve- rige förbundit sig att årligen bereda ett visst antal praktikanter från dessa län- der anställning inom industri, hantverk, handel eller jordbruk och bevilja dem arbetstillstånd oavsett sysselsättnings- läget på arbetsmarknaden.

Praktiktidens längd är begränsad till ett år men kan i undantagsfall förlängas med högst sex månader. Praktikant är i

Tabell 5.1. Nettoantalet nyinskrivna utlänningar vid universitet och högskolor efter studie—

riktning och medborgarskap läsåren 1956/57—1961/62

Inskrivning vid

Medborgarskap i

. veten-

Natur- Han- dels- hög- skola

Jord- bruk hög— skolor

Tekn. hög- skola

Övriga hög-

SR ' skolor

fak.

Danmark ......... Finland .......... Island ........... Norge ............ Estland, Lettland Frankrike ........ Grekland ......... Italien ........... Nederländerna . . . . Storbritannien. . . . Förb. Tyskland. . . Ungern .......... Österrike ......... Övriga Europa. . . . Förenta staterna. Övriga Nord- amerika ........ Sydamerika ....... Egypten .......... Etiopien .......... Övriga Afrika ..... Indien ........... Indonesien ........ Övriga Asien ...... Australien ........ Statslös .......... Okänt ............

M OOMCEUI

lic—axiom

.nu-A

H NMHNWI HMHMOOHI Uti-l WQIÅDFHW

11 26 11 21 16 2 2 7 4 12 34

OHQM H UION n—u—u—u—n NHCDMNNCAD H

xi utom—Aage:—

b—A [OGs—tuktas] NI I IN

N I

lllillillll

IIIN—| lwl

Så.—slalll—u—I—

1 1 3 51 H

Samtliga .........

Därav

läsåret 1956/57. . .. 1957/58. . . . 1958/59. . . . 1959/60. . . . 1960/61. . . . 1961/62. . . .

HH ("320000100

oo Ommlmqulv-tll H A o-l O? O')

H

..;

UIUIQJNUH—R OD oxuquaa

princip skyldig att återvända till sitt hemland efter praktiktidens slut. Prakti- kant är berättigad att, så snart han utför full arbetsprestation, erhålla ersättning av sin arbetsgivare enligt gällande före- skrifter och kollektivavtal cller, om så- dana saknas, enligt de på anställnings- orten vedertagna lönevillkoren. I övriga fall har praktikant rätt till ersättning, som motsvarar hans arbetsprestation och

som gör det möjligt för honom att be- kosta sitt uppehälle.

En betydande praktikförmedlings- verksamhet bedrevs fram till hösten 1965 av Svenska Industrins Praktik- nämnd (SIP), som var Sveriges repre- sentant i International Association for the Exchange of Students for Techni- cal Experiance (IAESTE). Praktik- nämnden hade till uppgift att i samver-

Tabell 5.2. Utländska praktikanter i Sverige åren 1960—1964

Utbytesland

Långtidsprakti- kanter Feriepraktikanter

Enligt avtal e. (1.

Övriga S IP Övriga

Danmark ........................... Finland ............................ Norge .............................. Frankrike .......................... Förenta staterna .................... Grekland ........................... Indien ............................. Italien ............................. Jugoslavien ......................... Nederländerna ...................... Schweiz ............................ Spanien ............................ Storbritannien ...................... Turkiet ............................ Förb. Tyskland ..................... Österrike ........................... Övriga länder .......................

1 7 25 70

37 88 56 87 29

73

Summa ............................

Därav år 1960 ...................... 1961 ...................... 1962 ...................... 1963 ...................... 1964 ......................

kan med hranschorganisationer, in- dustriföretag och utbildningsanstalter verka för att studerande vid tekniska skolor och högskolor och därmed jäm- förliga läroanstalter under ferierna er- höll en ur utbildningssynpunkt lämplig praktiktjänstgöring utomlands. Praktik- nämndens uppgifter har numera över- tagits av arbetsmarknadsstyrelsen.

Utbyte av feriepraktikanter sker även genom förmedling av den av student— kårerna vid handelshögskolorna i Stock— holm och Göteborg bildade Svenska Kommittén för Association Internationa- le des Etudiants en Sciences Economiq- ues et Commerciales (AIESEC) genom International Federation of Medical Students Association (IFMSA) samt ge- nom praktikanters och arbetsgivares eg- na förbindelser.

Under femårsperioden 1960—1964

mottog Sverige, såsom framgår av ta- bell 5.2, sammanlagt 11 900 praktikan- ter, varav 3 700 långtidspraktikanter och 8 200 feriepraktikanter.

5 .4. Sociala förmåner

De sociala förmånerna i Sverige var för inte så lång tid sedan nästan helt förbehållna svenska medborgare. Ett viktigt undantag utgjorde hjälpen åt nödställda, fattigvården, som av hu- manitära skäl tidigt gjordes tillgänglig även för utlänningar. Efter hand har emellertid ägt rum en genomgripande utveckling mot en ökad likställighet mellan utlänningar och svenska med— borgare på de sociala förmånern-as om- råde.

De reformer, som hittills genomförts,

har främst inneburit att en rad bety- delsefulla förmåner _ med eller utan särskilda inskränkningar gjorts till- gängliga för alla utlänningar, oavsett nationalitet och oberoende av om svens— ka medborgare tillförsäknats motsva- rande förmåner utomlands. Utan villkor om ömsesidighet har utlänningar _ helt eller med vissa inskränkningar — jämställts med svenska medborgare i fråga om barnbidrag, studiesociala för— måner, förmåner från försäkringen för tilläggspension, sjuk-, yrkesskade- och arbetslöshetsförsäkringarna samt arbets- löshetshjälp och socialhjälp.

Av betydelse för utvecklingen på fö- revarande område har givetvis även varit det under 1950-talet inledda inter- nationella samarbetet inom Västeuropa för att främja genomförandet av prin- cipen om likställighet i fråga om rätten till sociala förmåner. Detta samarbete har l-ett till att konventioner om social trygghet ingåtts mellan en rad väst- europeiska stater. Sverige har för sin del ingått sådana konventioner med Danmark, Finland, Island, Norge, Ita- lien, Sehweiz och Storbritannien. Dess- utom har Sverige ratificerat Europa- rådets provisoriska överenskommelser om social trygghet och dess överens- kommelse om social och medicinsk hjälp, vilka överenskommelser för Sve- riges del trätt i kraft i förhållande till bl. a. Belgien, Frankrike, Grekland, Ir- land, Nederländerna och Förbundsre- publiken Tyskland. Konventionern—a om social trygghet, som till övervägande del omfattar sådana förmåner som re- dan före konventionernas ingående stod öppna för utlänningar i Sverige, är främst av betydelse för utlännings rätt till folkpension. Sverige har vidare an- slutit sig till Internationella arbetsorga- nisationens (ILO) konvention om ut- länningars likställande med ett lands egna medborgare i fråga om social

trygghet. Konventionen, som gäller även statslösa och flyktingar, har trätt i kraft i förhållande till Nederländerna och ett antal utomeuropeiska länder.

Konventionen med Danmark, Finland, Island och Norge (SFS 1956:491), vil- ken är den mest långtgående av de inter- nationella överenskommelserna om so- cial trygghet, omfattar förmåner, som enligt vid varje tidpunkt gällande so- ciallagstiftning och i anslutning därtill utfärdade bestämmelser utgår vid ålder- dom, nedsatt arbetsförmåga, sjukdom, olycksfall, arbetslöshet, havandeskap och barnsbörd samt förmåner till barn och efterlevande. Konventionen är så— ledes tillämplig på den svenska lagstift— ningen om folkpensionering, sjuk- och yrkesskadeförsäkring, arbetslöshetsför- säkring och arbetslöshetshjälp, allmän- na barnbidrag och bidragsförskott samt socialhjälp. Konventionen, som ersatte ett tiotal, tidigare ingångna konven- tioner på de sociala förmånernas områ- de, bröt i viss mån med den i det inter- nordiska socialpolitiska samarbetet dit- tills i allmänhet tillämpade grundsatsen att ömsesidiga utfästelser måste före- ligga i fråga om varje särskild förmån för att en konvention skulle komma till stånd. Det förutsattes nämligen att samt- liga nordiska länder skulle kunna rati- ficera konventionen i dess helhet, även om full ömsesidighet inte uppnåddes beträffande varje särskild förmån. Öm- sesidighetskravet ansågs i stället upp- fyllt genom att varje land öppnade tillgång för de andra ländernas med- borgare till alla de förmåner, som lan- det hade att erbjuda inom konventio— nens ram.

Konventionen med Italien (SFS 1957: 458) är tillämplig på lagstiftning- en om folkpensionering, sjuk- och yrkes- skadeförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetshjälp samt allmänna barnbidrag.

Konventionen med Schweiz (SFS 1955: 522) är tillämplig på lagstiftning- en om folkpensionering och yrkesska— deförsäkring. Konventionen har begrän— sats till att omfatta endast ifrågava— rande förmåner, enär övriga socialför- säkringsgrenar i Schweiz huvudsakli— gen regleras kantonalt m-ed olikartade föreskrifter i de skilda kantonerna och därför ej ansetts lämpa sig för en över- enskommelse mellan de båda länderna.

Konventionen med Storbritannien (SFS 1957:154) är tillämplig på lag- stiftningen om folkpensionering, sjuk- och yrkesskadeförsäkring, arbetslöshets- försäkring, allmänna barnbidrag och socialhjälp.

Europarådskonventionerna (SFS 1955: 563) består av dels två proviso- riska europeiska överenskommelser om social trygghet, dels en europeisk över- enskommelse om social och medicinsk hjälp, dels tilläggsprotokoll till dessa avtal. De provisoriska överenskommel- serna är tillämpliga på lagstiftningen om folkpensionering, sjuk- och yrkes- skadeförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetshjälp samt allmänna barnbidrag. Genom tilläggsprotokollen har tillämpningen av överenskommel- serna utsträckts till att omfatta även flyktingar, som haft hemvist i land, som ratificerat överenskommelserna.

ILO-konventionen (SFS 1964: 57) om- fattar hälso- och sjukvård, kontantför- måner vid sjukdom, förmåner vid ha- vandeskap och barnsbörd, yrkesskada samt arbetslöshet.

5.4.1. Allmänt barnbidrag Allmänt barnbidrag utgår för utländskt barn, som är bosatt här i riket, under förutsättning att barnet fostras av någon som är bosatt och mantalsskriven här eller att barnet eller en av dess för-

äldrar vistas här sedan minst sex må- nader.

5.4..2. Bidragsförskott

Rätt till bidragsförskott tillkommer endast barn, som är svensk medborgare eller medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och som stadig- varande vistas här i riket. Utan hin- der av att barnet saknar svenskt med- borgarskap, kan förskott utgå, om vård- nadshavaren är svensk medborgare och bosatt i riket.

5.4.3. Studiesociala förmåner

Utländskt barn äger liksom svenskt barn rätt till förlängt barnbidrag, om det är bosatt här. Utländsk studerande, som är bosatt i riket, är — under förut- sättning att han ej bosatt sig här huvud- sakligen i syfte att här vinna utbildning -—- berättigad att på samma villkor som svensk studerande erhålla studiehjälp och studiemedel.

5.4.4. Sjukförsäkring

Utlänning måste i princip vara man- talsskriven i Sverige för att komma i åtnjutande av sjukförsäkringens för- måner. Från kravet på mantalsskrivning har gjorts vissa undantag i förutnämn- da konventioner. Medborgare i de nor- diska länderna, Italien samt Storbritan- nien och Nordirland omfattas av sjuk- försäkringen, så snart de bosatt sig i Sverige. Medborgare i Belgien, Frank— rike, Grekland, Irland, Luxemburg, Ne- derländerna och Förbundsrepubliken Tyskland blir vid bosättning i Sverige omfattade av försäkringen efter sex må- naders Vistelse här, dock senast den 1 januari det år mantalsskrivning blir gällande.

Rätt till sjukpenning och kontant moderskapshjälp förutsätter inskriv- ning i allmän försäkringskassa. Utlän- ning, som omfattas av försäkringen först i och med att mantalsskrivning sker, inskrives hos försäkringskassa på grundval av underrättelse från folkbok- föringen utan särskild anmälan från den som skall inskrivas. Utlänning, som blir omfattad av sjukförsäkringen re- dan på grund av bosättning i landet, skall senast två veckor efter bosättning- en anmäla sig hos den kassa, inom vars område han är bosatt vid årets ingång, eller, om han bosätter sig i landet se- nare under året, hos den kassa, inom vars område bosättningen äger rum.

5.4.5. Yrkesskadeförsäkring

Den obligatoriska yrkesskadeförsäk— ringen, som finansieras genom arbets- givaravgifter, omfattar alla arbetstagare i allmän eller enskild tjänst oberoende av medborgarskap. Utlänning, som ut- för arbete i Sverige åt svenskt företag eller åt utländskt företag, som driver verksamhet i Sverige, är därför vid yrkesskada i lika mån som svensk ar- betstagare skyddad genom den obligato- riska yrkesskadeförsäkringen.

Den frivilliga yrkesska—deförsäkring— en, som är avsedd att utgöra ett kom- pletterande skydd för skador såväl i som utom arbetet, .står öppen inte bara för svenska medborgare utan även för utlänningar, som är bosatta och man— talsskrivna i Sverige.

Utlänning, som till följd av yrkes— skada blivit berättigad till förmåner från yrkesskadeförsäkringen, behåller denna rätt, även om han flyttar från Sverige. Ersättning till utlänning, som inte är bosatt i Sverige kan dock under vissa förutsättningar utbytas mot ett engångsbelopp.

93 5.4.6. Arbetslöshetsförsäkring

Utlänning äger på samma villkor som svensk arbetstagare vinna inträde i erkänd arbetslöshetskassa och vid ar- betslöshet erhålla ersättning från kas- san.

5.4.7. Arbetslöshetshj älp Medborgare i de nordiska länderna äger på samma villkor som svensk medborga- re erhålla arbetslöshetshjälp. Annan ut- länning kan komma i åtnjutande av sådan hjälp, om han haft stadigvarande anställning på den svenska arbetsmark- naden under minst sex månader.

5.4.8. F olkpension

Folkpensionsförmånerna är i princip förbehållna svenska medborgare, som är mantalsskrivna i riket, men kan jämlikt ovannämnda konventioner utgå även till här mantalsskrivna utlänningar, som är medborgare i konventionsstat. Enligt överenskommelserna krävs för rätt till folkpension att vederbörande utlänning vistats i Sverige viss tid. Vistelsetidens längd varierar avsevärt i de olika kon- ventionerna.

Berättigad till ålderspension med till- läggsförmåner är 1) medborgare i Dan- mark, Finland, Island, Norge och Schweiz samt Storbritannien och Nord- irland, som omedelbart innan ansökan om pension göres vistats i Sverige oav- brutet minst fem år, 2) medborgare i Italien, som efter 18 års ålder varit bosatt och mantalsskriven i Sverige sammanlagt minst femton år, varav minst fem år i oavbruten följd omedel- bart före pensionsansökningen och 3) medborgare i Belgien, Frankrike, Grek- land, Irland, Luxemburg, Nederländer- na och Förbundsrepubliken Tyskland, som efter fyllda 20 år uppehållit sig i Sverige sammanlagt minst 15 år, varav

minst fem år omedelbart före ansök- ningen.

Berättigad till förtidspension med till- läggsförmåner är 1) medborgare i Dan- mark, Finland, Island, Norge och Schweiz, som vistats i landet oavbrutet minst fem år omedelbart innan ansökan om förmånen göres eller som vistats här oavbrutet minst ett år omedelbart före ansökningen och under denna vis- telse minst ett år varit fysiskt och psy- kiskt i stånd att utöva normal verksam- het, 2) medborgare i Storbritannien och Nordirland, som vistats i landet oavbrutet minst fem år omedelbart in- nan ansökan göres och därunder minst ett år varit i stånd att utöva normal förvärvsverksamhet, 3) medborgare i Italien, som varit bosatt och mantals- skriven i landet sammanlagt minst fem år och efter sista ankomsten hit under minst ett år varit i stånd att utöva normal förvärvsverksamhet, och 4) medborgare i Belgien, Frankrike, Grek- land, Irland, Luxemburg, Nederländer- na och Förbundsrepubliken Tyskland under samma förutsättningar som i fråga om ålderspension samt därjämte att han stadigvarande bosatt sig i Sverige, innan den sjukdom, som orsakat ned- sättningen i arbetsförmågan, första gången konstaterades av läkare.

Berättigad till änkepension är 1) än- ka, som är medborgare i Danmark, Finland, Island, Norge, Schweiz eller Storbritannien och Nordirland, om den avlidne vistats i riket oavbrutet minst fem år omedelbart före dödsfallet eller åtnjöt förtidspension här, eller om än— kan själv vistats här oavbrutet minst fem år omedelbart innan ansökan om förmånen göres, 2) änka, som är med- borgare i Italien, om den avlidne efter det han fyllt 18 år varit bosatt och mantalsskriven i landet under samman— lagt minst 15 år, varav minst fem år i oavbruten följd omedelbart före döds-

fallet, allt under förutsättning att änkan vid dödsfallet var bosatt och mantals- skriven i Sverige, eller —— om förutsätt- ningarna beträffande den avlidne inte är uppfyllda — att änkan varit bosatt och mantalsskriven här under minst 15 år, varav minst fem år omedelbart in- nan ansökan göres, och 3) änka, som är medborgare i Belgien, Frankrike, Grekland, Irland, Luxemburg, Neder- länderna eller Förbundsrepubliken Tyskland, under samma förutsättningar som gäller i fråga om ålderspension.

5.4.9. Allmän tilläggspension Allmän tilläggspension (ATP) utgår i princip oberoende av den pensionsbe- rättigades medborgarskap och bosätt— ning.

5.4.10. Socialhjälp

Utlänning, som vistas här, är likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till socialhjälp. Om utlänning är i var- aktigt behov av socialhjälp, kan han emellertid under vissa förutsättningar hemsändas.

I nedanstående tabell redovisas kost- naderna för den socialhjälp och barna- vård, som lämnats danskar, finländare, islänningar och norrmän samt övriga utlänningar åren 1956—64.

I tabellen redovisas inte kostnaderna för det understöd till flyktingar, som enligt särskilda bestämmelser ersätts av socialstyrelsen. Dessa kostnader har under de senaste budgetåren upgått till i genomsnitt 900 000 kronor per år. Tabellen upptar inte heller de kostnader för den frivilliga socialhjälp, som kom- muner utger till utlänningar.

5.4.11. Vissa övriga förmåner

En rad sociala förmåner, såsom bostads- tillägg, hemhjälp, barntillsyn vid dag-

Tabell 5.3. Socialhjälp och barnavård ål utlänningar åren 1956—1964 Å Nordbor Övr. utlänningar Samtl. utlänningar r Antal Belopp Antal Belopp Antal Belopp 1956 ............ 2 538 1 324 842 2 483 2 494 949 5 021 3 819 791 1957 ............ 2 480 1 407 117 2 415 2 692 796 4 895 4 099 913 1958 ............ 3 012 1 797 437 2 456 2 807154 5 468 4 604 591 1959 ............ 2 654 1 858 781 2 485 2 878 038 5 139 4 736 819 1960 ............ 2 684 1 990 730 2 233 2 723 390 4 917 4 714 120 1961 ............ 2 698 2 049 219 2 214 2 703 670 4 912 4 752 889 1962 ............ 3 155 2 482 387 2 244 2 905 343 5 399 5 387 730 1963 ............ 3 196 2 861 149 2 164 3 076 238 5 360 5 937 387 1964 ............ 3 317 3 346 233 2111 3 148 577 5 428 6 494 810

hem och sommarvistelse för barn, är beroende av kommuns beslut. Som regel står även dessa förmåner öppna för utlänningar på samma villkor som för svenska medborgare.

5.5. Skattskyldighet

Utlänning är i princip skattskyldig i Sverige enligt samma regler som gäller för svensk medborgare. Utlänning, som är bosatt här i riket, är således skatt- skyldig för all inkomst, som han för— värvat här eller utomlands. Även om utlänning inte är bosatt här, är han ändå skattskyldig för vissa inkomster, främst inkomst av här belägen fastighet och här bedriven rörelse. Som bosatt här i riket räknas inte bara den som här har sitt egentliga bo och hemvist

utan också den som vistas här stadig- varande.

Utlänning, som är bosatt här vid ut- gången av beskattningsåret (inkomst— året), är vidare skattskyldig för all den förmögenhet, som han vid denna tid- punkt äger här eller utomlands. Även om han inte är bosatt här vid beskatt- ningsårets utgång, är han dock —- med visst undantag skattskyldig för all den förmögenhet han nedlagt här i riket vid ifrågavarande tidpunkt.

Reglerna om skattskyldighet varierar från stat till stat, vilket kan medföra att samma inkomst och förmögenhet blir föremål för beskattning i flera sta— ter. För att undvika en sådan dubbel- beskattning har Sverige ingått avtal med ett stort antal främmande stater, däribland flertalet stater i Västeuropa.

KAPITEL 6

Den internationella regleringen på folkutbytets område

Den internationella reglering, som be- rör folkutbytet mellan Sverige och'and- ra länder, är inte särskilt omfattande. Av de internationella överenskommel- serna, som Sverige anslutit sig till, har konventionerna mellan de nordiska län- derna om gemensam arbetsmarknad och gemensamt passkontrollomräde hittills haft den största betydelsen. Av bety- delse för arbetskraftsutbytet har även varit den av OEEC antagna arbetskrafts- stadgan och avtalen om praktikantut- byte. Bland övriga konventioner som är av intresse för utlännings rätt att inresa och vistas i landet må nämnas EFTA- konventionen, överenskommelserna om social trygghet och Förenta Nationer- nas flyktingkonvention.

6.1. Överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad

Det fria folkutbyte, som rådde under en lång följd av år före första världskriget och som innebar full rörelsefrihet för arbetskraften, medförde ett omfattande arbetskraftsutbyte mellan de nordiska länderna, framför allt i gränstrakterna. Den restriktiva utlänningslagstiftning, som infördes under och efter första världskriget, begränsade i hög grad det- ta folkutbyte. Under 1930-talet gjorde sig dock gällande en allt starkare strä- van att underlätta arbetskraftens rörlig- het mellan de nordiska länderna. Sam- arbetssträvandena på detta område tog

sig främst uttryck i en mindre restriktiv prövning av tillståndsansökningar från nordbor. Ehuru det andra världskrigets utbrott omöjliggjorde ett fortsatt nor- diskt samarbete, innebar dock utveck- lingen under krigsåren att frågan om skapandet av en gemensam nordisk ar- betsmarknad fördes framåt. I oktober 1943 befriades nämligen medborgare i de övriga nordiska länderna från skyl- dighet att ha arbetstillstånd vid arbete i Sverige. Denna åtgärd hade framför allt till syfte att underlätta för de talrika flyktingarna från dessa länder att utan dröjsmål få ett produktivt arbete. Fastän bestämmelserna om tillståndsbefrielse närmast föranleddes av de utomordent— liga förhållanden, som rådde under krigsåren, ifrågasattes aldrig efter krigs- slutet att återinföra arbetstillståndsskyl- dighet för nordbor.

Arbetet på att åstadkomma en gemen- sam nordisk arbetsmarknad återupptogs efter krigsslutet men ledde inte till nå- got definitivt resultat förrän år 1954, då Sverige, Danmark, Finland och Norge ingick en överenskommelse om gemensam arbetsmarknad. överenskom- melsen trädde i kraft den 1 juli 1954.

I överenskommelsen har envar av de fördragsslutande staterna förbundit sig att inte kräva arbetstillstånd för med- borgare i annan nordisk stat. I ett sam- tidigt med överenskommelsen under- tecknat protokoll förklarade staterna, att de var för sig beslutat att med gil- tighet från den 1 juli 1954 befria med-

borgare i Sverige, Danmark, Finland och Norge från skyldighet att vara för- sedda med pass eller annan legitima- tionshandling vid resa mellan de nor— diska länderna och även från skyldig- het att ha uppehållstillstånd vid vistelse i annat nordiskt land.

Arbetskraften skall enligt överens- kommelsen i största möjliga utsträck- ning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen och på sådant sätt att utbytet blir till gagn för varje stat. De centrala arbetsmarknadsmyndighe- terna skall därför samarbeta för att åstadkomma en direkt samverkan mel- lan ländernas arbetsförmedlingar. En- ligt de riktlinjer, som utfärdats för den— na samverkan, kan förmedlingskontoren i de nordiska länderna träda i direkt kontakt med varandra i enskilda för- medlingsärenden. Annonsering efter ar- betskraft i annat nordiskt land eller mera omfattande överföring av arbets— kraft får däremot ske först efter sam- råd med de centrala arbetsmarknads- myndigheterna i de berörda länderna. Förmedlingsarbetet mellan de nordiska länderna har hittills varit relativt be— gränsat. Flertalet av de nordbor, som sökt anställning i Sverige, har nämligen med förbigående av hemlandets arbets- förmedling, vänt sig direkt till den svenska arbetsförmedlingen efter sin ankomst till Sverige.

6.2. Den nordiska passkontroll- överenskommelsen

Som ett led i strävandena att underlätta samfärdseln mellan de nordiska län- derna ingick Sverige, Danmark, Finland och Norge i juli 1957 en överenskom- melse om upphävande av passkontrollen vid de internordiska gränserna. Över- enskommelsen trädde i tillämpning den 1 maj 1958 och gäller sedan den 1 ja-

nuari 1966 även i förhållande till Island. överenskommelsens huvudprincip är att de fördragsslutande staterna skall tillåta utlänningar (icke-nordbor) att resa di— rekt från en nordisk stat till annan nordisk stat över ett godkänt gränsöver- gångsställe och att kontroll över inre- sande utlänningar skall ske endast vid passerandet av gränsen mellan nordiskt och icke-nordiskt land. Överenskom- melsen innebär alltså att de nordiska staterna överlåter åt varandra att vid sina yttergränser företa inresekontroll med beaktande av samtliga länders in- tressen.

Överenskommelsen utgår från att vi- seringar och andra tillstånd skall ha nationell giltighet. Visering skall alltså meddelas av varje land för sig och gälla endast för inresa och uppehåll i det land som utfärdat tillståndet. För att säkerställa en likartad viseringspolitik skall staterna enligt ingressen till över- enskommelsen eftersträva att använda viseringstvång i samma omfattning och söka åstadkomma en likartad praxis be— träffande meddelande av Visering för affärs-, studie- och turistresor samt lik- nande kortvariga resor. Fördragsslutan— de stat är skyldig att underrätta övriga stater om den vill upphäva eller införa viseringstvång i förhållande till icke- nordisk stat. Det är att märka att över- enskommelsen —- som utgår från att viseringsfri utlänning i princip skall ha uppehållstillstånd, om han önskar vistas i nordisk stat efter tre måna— ders vistelse i Norden —- inte förpliktar de fördragsslutande staterna att upp— rätthålla en likartad praxis i fråga om beviljande av sådant tillstånd.

överenskommelsen ålägger de för- dragsslutande staterna att övervaka att vederbörande utlänning inte överskri— der medgiven viseringstid eller att han söker uppehållstillstånd, när skyldighet att ha sådant tillstånd inträder. För-

dragsslutande stat är skyldig att använ- da s. k. kontrollkort (in- och utresekort) som hjälpmedel vid kontroll av dels ut- länning, som är viseringspliktig i förhål- lande till någon av de fördragsslutande staterna, såvida denna påfordrar att kontrollkort skall användas, dels utlän- ning som av en fördragsslutande stat i samband med beslut om avlägsnande från vederbörande stat förbjudits att återvända dit utan särskilt tillstånd. överenskommelsen reglerar ingående hur kontrollen skall tillgå. Principen är att inreselandet skall behålla kontroll- kortet och handha kontrollen över att den medgivna vistelsetiden inte över- skrids. Om mot inresekort svarande ut- resekort inte inkommer inom rätt tid, åligger det kontrollstaten att vidta åt- gärder för efterforskning. Fördragsslu- tande stat är vidare skyldig att tillse att viseringsfri utlänning, som vid ut- gången av den uppehållstillståndsfria tiden om tre månader vistas i denna stat, söker uppehållstillstånd.

I syfte att åstadkomma enhetliga reg— ler för avvisning av utlänning har i överenskommelsen intagits bestämmel- ser om att utlänning i vissa noggrant angivna fall bör avvisas vid nordisk stats yttergräns. Utöver de angivna av- visningsgrunderna, som bör iakttas av var och en av de fördragsslutande sta- terna, innehåller överenskommelsen en allmän avvisningsklausul, vilken gör det möjligt för staterna att avvisa utlän- ning som på andra grunder anses inte höra tillåtas inresa i någon eller några av de nordiska staterna. Om stat tillåter utlänning inresa, fastän han bort av- visas, och utlänningen därefter beger sig till annan nordisk stat, är den stat som tillåtit inresan skyldig att återta utlänningen. Utlänning, som är utvisad från nordisk stat, får enligt överens- kommelsen inte tillåtas inresa i annan nordisk stat utan särskilt tillstånd.

För att möjliggöra en effektiv inre utlänningskontroll har de fördragsslu- tande staterna förbundit sig att ge var- andra underrättelser och företa efter- forskning i överensstämmelse med de riktlinjer, som anges i en till överens- kommelsen fogad bilaga.

6.3. Den europeiska arbetskraftsstadgan

Organisationen för ekonomiskt samar- bete och utveckling (OECD), som år 1961 avlöste organisationen för euro— peiskt ekonomiskt samarbete (OEEC) och ursprungligen hade till huvudsyfte att genomföra det europeiska återupp- byggnadsprogrammet, har till ändamål att främja ekonomiskt samarbete mel- lan medlemsländerna. l organisationen ingår flertalet stater i Västeuropa samt Canada, Förenta staterna, Japan och Turkiet. Enligt artikel 8 i konventionen om europeiskt ekonomiskt samarbete, som antogs år 1948, skulle medlemsstat i största möjliga utsträckning och på bästa sätt utnyttja tillgänglig arbetskraft och sträva efter att skapa full syssel— sättning för sina egna medborgare. Med- lemsstat skulle enligt artikeln kunna få tillgång till arbetskraft, som stod till förfogande hos varje annan medlems- stat. I sådant fall skulle medlemsstat —— efter överenskommelse —— vidta nödvän- diga åtgärder för att underlätta arbets- kraftens förflyttning och tillförsäkra den tillfredsställande ekonomiska och sociala villkor.

Under hänvisning till konventionen fattade organisationens rådsförsamling den 30 oktober 1953 beslut rörande sys- selsättning av arbetskraft från med- lemsstaterna, den s. k. europeiska ar- betskraftsstadgan, som gäller de tidi- gare OEEC-staterna med undantag av Portugal och Turkiet. Enligt 1 & arbets- kraftsstadgan skall medlemsstats myn-

digheter efter ansökan bevilja tillstånd för anställning inom landet åt arbetare, som är medborgare i annan medlems- stat, så snart det konstaterats att lämp- lig arbetskraft — inhemsk eller ut- ländsk —— inte finns tillgänglig inom landet för det arbete, varom är fråga. Sådan arbetskraft anses enligt stadgan inte vara tillgänglig, om lämplig sö- kande ej kunnat anskaffas inom en må- nad efter det att arbetsgivaren dels an- mält den lediga platsen till den offent- liga arhetsförmedlingen, dels meddelat att han har för avsikt att söka tillstånd att anställa utländsk arbetare.

Medlemsstat är vidare enligt 3 & skyl- dig att bifalla ansökan om förlängning av arbetstillstånd, om det inte i det ak- tuella fallet är ostridigt att — på grund av förändringar på arbetsmarknaden, vilka inträffat efter det att det ur- sprungliga tillståndet utfärdades — en förlängning skulle vara till förfång för landets egna arbetare eller för de ut- ländska arbetare, som vistats längre tid i landet.

Beträffande arbetstagare, som varit regelbundet anställd inom landet i minst fem år, är medlemsstat enligt 5 % -— under förutsättning att inte tvingan- de skäl talar emot — skyldig bevilja sådana förlängningar av arbetstillstånd som anses nödvändiga för att göra det möjligt för dem att fortsätta att arbeta inom samma yrkesområde eller, om det råder särskilt svår arbetslöshet inom detta, inom annat yrkesområde. Vid tillståndsgivningen skall medlemsstat under hänsynstagande till sin ekono- miska och sociala ställning sträva att så långt som möjligt nedbringa antalet är arbetstagare från annan medlemsstat måste vara regelbundet anställda, innan de befrias från restriktioner avseende anställningen.

Skyldigheten att bevilja arbetstill- stånd är dock inte ovillkorlig. Om en

medlemsstat anser, att det av tvingande samhällsekonomiska skäl inte är för- enligt med dess intresse att genom in- tagning av utländsk arbetskraft öka eller ens bibehålla antalet arbetstagare inom vissa industrier eller andra verk- samhetsområden, är medlemsstaten inte skyldig att meddela tillstånd enligt 1 5 för anställning inom dessa områden. Skyldighet att bevilja arbetstillstånd en- ligt 15 eller förlänga sådant tillstånd enligt 35 föreligger ej heller om er- bjudna löner och övriga anställnings- villkor är mindre förmånliga än de som gäller för liknande arbete inom berörda del av landet eller inom företaget ifråga, eller om myndigheterna efter samråd med berörda arbetstagar- och arbets— givarorganisationer anser, att beviljan- de eller förlängning av tillstånd skulle skapa oro på arbetsplatserna.

Det förhållandet att en utlänning en- ligt arbetskraftsstadgans regler är be— rättigad att erhålla arbetstillstånd inne— bär inte, att han skulle ha någon ovill— korlig rätt att inresa och vistas i annan medlemsstat. Enligt 95 skall nämligen åtagandena enligt stadgan vara under- kastade de begränsningar, som påkallas av medlemsstaternas lagar eller praxis rörande inrese- och uppehållstillstånd och av de principiella kraven på gott hälsotillstånd, allmän ordning och sä- kerhet.

Arbetskraftsstadgan är inte tillämplig beträffande korttidsanställda, utövare av fria yrken eller artister, ferieprak- tikanter, sjömän eller personer, som in- reser efter »au pain-överenskommel- ser. Stadgan är inte heller tillämplig på anställningar, som enligt lag inte får innehas av utlänningar.

Som ett led i strävandena att under- lätta arbetskraftens internationella rör- lighet antog OEEC:s rådsförsamling den 8 juli 1960 en rekommendation rörande internationell clearing av lediga platser

och arbetsansökningar. Denna clearing- verksamhet bedrivs, sedan OEEC år 1961 avlösts av OECD, inom den nya organisationens ram. I verksamheten deltar flertalet av de till OECD anslutna europeiska staterna. Förmedlingen av arbetskraft mellan de nordiska länder- na berörs inte av rekommendationen utan för denna gäller fortfarande de be- stämmelser, som utfärdats i anledning av överenskommelsen om den gemen- samma nordiska arbetsmarknaden. Den internationella clearingcn av le- diga platser och arbetsansökningar, som skall ske genom samarbete mellan arbetsförmedlingarna i de anslutna sta— terna, har till syfte att rätt utnyttja till- gänglig arbetskraft i medlemsstaterna. Avsikten är att göra det möjligt för ar- betstagare, som individuellt söker an- ställning utomlands, att få sådan an- ställning genom den offentliga arbets- förmedlingen och att underlätta för arbetsgivare, som är i behov av ett mindre antal utländska arbetare, att er- hålla sådan arbetskraft. Rekrytering av större antal utländska arbetare och kol- lektiv överföring av utländsk arbets- kraft förutsätter direkta kontakter mel- lan de centrala arbetsmarknadsmyndig- heterna i berörda länder. Clearingen gäller ej säsongarbete eller anställning- ar för personer under 21 år. Undantag kan i särskilda fall göras för arbets- tagare, som fyllt 18 år. Rekommendationen reglerar i detalj förfarandet vid aviseringen av platser och arbetsansökningar. Den förutsätter "att ett omfattande och regelbundet ut- byte av informationer äger rum mellan medlemsstaternas arbetsmarknadsmyn- digheter. I Sverige omhänderhar ar- betsmarknadsstyrelsen rapporterings- och informationsverksamheten, medan länsarbetsnämnder och arbetsförmed- lingar ombesörjer själva förmedlings— arbetet.

6.4. Konventionen angående upprättandc av europeiska frihandelssamman- slutningen

Den europeiska frihandelssammanslut- ningen (EFTA), vari ingår som med- lemmar Sverige, Danmark, Norge, Por- tugal, Schweiz, Storbritannien och Nordirland samt Österrike, har främst till syfte att undanröja hindren för handeln. EFTA-konventionen innehål- ler vissa föreskrifter om etablering och drift av företag, som är av utlännings- politiskt intresse. Enligt art. 16 inom. 1 i konventionen skall i princip fysiska och juridiska personer från annan med- lemsstat ha lika gynnsam behandling i etableringshänseende som personer i det egna landet. Bestämmelsen om etable- ringsfrihet innebär dock inte att utlän- ning, som med stöd av bestämmelsen vill etablera sig i Sverige, äger en ovill- korlig rätt att inresa och uppehålla sig här. Enligt art. 16 mom. 5 äger nämli- gen medlemsstat vidta åtgärder för kon- troll av utlänningars inresa, vistelse, verksamhet och utresa i fall där sådana åtgärder är motiverade med hänsyn till allmän ordning, nationell säkerhet, all- män hälsa eller moral eller för att för- hindra allvarlig rubbning av medlems- statens sociala eller befolkningsmässiga struktur.

6.5. Praktikantutbytesavtalen

Avtal om praktikantutbyte har ingåtts med Frankrike (1934), Schweiz (1948), Nederländerna (1949), Belgien (1951), Förbundsrepubliken Tyskland (1953), Österrike (1955), Irland (1957) samt Italien (1964). Avtalen har till syfte att underlätta för medborgare i de fördragsslutande länderna att förkovra sina yrkes- och språkkunskaper genom att ta anställning inom annat lands in-

dustri, hantverk, handel eller jordbruk. I avtalen har länderna förbundit sig att bevilja arbetstillstånd för ett visst antal praktikanter per kalenderår oavsett sys- selsättningsläget inom varje särskilt yrkesområde. I avtalet med Förbunds— republiken Tyskland har detta antal ömsesidigt bestämts till 250 och i avtalet med Irland till 50 samt i övriga avtal till 100. Om den årliga tillståndskvoten inte utnyttjas helt i ettdera landet, får ej det andra landet vare sig minska kvo- ten för detta land eller överföra kvotens outnyttjade del till påföljande år. De institutioner, som i de båda länderna är ansvariga för avtalets genomföran- de, skall under hänsynstagande till ar- betsmarknadsläget välvilligt pröva an- sökningar från personer, som inte kun- nat erhålla tillstånd inom ramen för årskvoten. Praktiktidens längd är be- gränsad till ett år men kan i undan— tagsfall förlängas med högst sex måna- der. I princip får praktikant inte kvar- stanna efter praktiktidens slut i det land, där han innehaft praktikanställ- ning, i syfte att där anta annan arbets- anställning. I vissa av avtalen har in- tagits en uttrycklig bestämmelse härom.

6.6. Överenskommelserna om social trygghet

överenskommelserna om social trygg- het reglerar i huvudsak endast utlän- nings rätt till sociala förmåner under vistelse i Sverige (se 5.4). Vissa stad- ganden i konventionerna är emellertid även av direkt betydelse för utlännings rätt att arbeta och vistas i landet. Så är fallet med konventionernas bestämmel- ser om utlännings rätt till arbetslöshets- hjälp och om hemsändning av utlän- ning, som stadigvarande är i behov av socialhjälp.

Enligt bl. a. europarådskonventioner-

na om social trygghet är utlänning, som är medborgare i ansluten stat och va- rit stadigvarande sysselsatt på den svenska arbetsmarknaden under minst ett är, berättigad till arbetslöshetshjälp och ersättning från allmän arbetslös— hetskassa på samma villkor som svensk medborgare. Eftersom ett villkor för erhållande av arbetslöshetshjälp eller ersättning från arbetslöshetskassa är att den arbetslöse är oförhindrad åta sig arbete, måste arbetslös utlänning, som arbetat i Sverige mer än ett år, beviljas fortsatt arbetstillstånd oavsett läget på arbetsmarknaden för att han skall kunna återgå i arbete utan tidsut— dräkt. Enligt ILO-konventionen om so-_ cial trygghet äger utlänning rätt till ar- betslöshetshjälp redan efter sex måna— ders stadigvarande sysselsättning. Enligt konventionen mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om social trygghet äger vistelselandet påfordra att nödställd, som erhåller stadigvaranj de hjälp, mottas i hemlandet. Om hjäl7 pen är tillfällig kan hemsändning påe fordras endast om den nödställde själv gör framställning därom. Med stadig; varande hjälp förstås enligt konven- tionen hjälp, som både vistelselandet och hemlandets myndigheter antar komma att erfordras under minst ett år räknat från det hjälpen började utgå, eller som faktiskt varit erforderlig un- der minst ett år. All annan hjälp, som lämnas nödställd, anses tillfällig. Om medborgare i ett av de fördragsslutande länderna vistats oavbrutet minst fem år i annat fördragsslutande land, äger detta land inte påfordra hans hemsänd,- ning på grund av hjälp, som lämnas honom medan han alltjämt vistas i lan- det. Har den nödställde under nyss- nämnda tid åtnjutit stadigvarande hjälp i vistelselandet anses avbrott ha skett i vistelsetiden. Även om enligt nu an- givna bestämmelser hinder inte före-

ligger för den nödställdes hemsändning, skall enligt konventionen ändock tas i övervägande huruvida föreliggande omständigheter talar för att hemsänd- ning ej bör äga rum. Härvid skall i första hand humanitära hänsyn be- aktas. I regel bör hemsändning und- vikas, om åtgärden skulle medföra att nära anhöriga skiljes från varandra, om den nödställde nått en framskriden ålder och under längre tid vistats i landet eller om hemsändning inte kan företas utan men för den nödställdes hälsa.

Enligt den europeiska konventionen om social och medicinsk hjälp äger fördragsslutande land, inom vars om- råde en medborgare i annat fördrags- slutande land lovligen uppehåller sig, i princip inte hemsända denne enbart av det skälet att han är i behov av hjälp. Hemsändning får dock ske under vill— kor att vederbörande inte uppehållit sig i ifrågavarande land oavbrutet minst fem år, om han kom dit före 55 års ål— der, eller oavbrutet minst tio år, om han kom dit efter det han uppnådde denna ålder, att hans hälsotillstånd medger förflyttning och att inga nära band knyter honom till det område, där han uppehåller sig. Även om förutsätt- ningar för hemsändning föreligger skall dock åtgärden utnyttjas med stor åter- hållsamhet och endast när humanitära skäl ej talar däremot. Konventionens hemsändningsbestämmelser innebär så— ledes att medborgare i föredragsslutan- de land, vilken vistats i Sverige minst fem resp. tio år, inte kan vägras uppe- hållstillstånd här i riket enbart av det skälet att han är i behov av socialhjälp.

Enligt tilläggsprotokollet till konven— tionen om social och medicinsk hjälp är bestämmelserna om hemsändning inte tillämpliga på flyktingar.

Det är att märka att enligt nu gällan- de ordning utlänning kan hemsändas

endast om han själv samtycker till åt- gärden. Beslut om hemsändning med- delas av Kungl. Maj:t efter förhandling- ar på diplomatisk väg med den stat, som avses skola ta emot utlänningen.

6.7. F örenla Nationernas konvention angående flyktingars rättsliga ställning

Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som trädde i kraft den 22 april 1951, har till syfte att till- försäkra flykting i konventionsstat i konventionen beskrivna rättigheter och förmåner. Konventionens viktigaste ar- tiklar är de som behandlar konventions- stats rätt att utvisa eller avvisa flykting. Enligt art. 32 får konventionsstat inte utvisa flykting, som lovligen uppehål- ler sig på denna stats område, annat än på grund av skäl hänförliga till den na- tionella säkerheten eller den allmänna ordningen. Sistnämnda uttryck har när- mast samma innebörd som det motsva- rande franska begreppet »ordre public», som kan sägas inrymma samhällsord- ningen i stort. Enligt art. 33 mom. 1 får konventionsstat, på vilket sätt det vara må, inte utvisa eller avvisa flykting till stat, där flyktingens liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, reli- gion, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Jämlikt mom. 2 i artikeln gäller skyddet enligt mom. 1 inte flykting, som det förelig- ger skälig anledning att betrakta som en fara för vistelselandets säkerhet el- ler vilken, med hänsyn till att han ge- nom laga kraftägande dom dömts för synnerligen grovt brott, utgör en sam- hällsfara i nämnda land.

Konventionens stadganden om be- gränsning i rätten att utvisa eller av- visa flykting har beaktats i den nu gäl- lande utlänningslagen, bl. a. genom be- stämmelserna om politiskt verkställig- hetshinder.

KAPITEL 7

Utlänningspolitikens medel

De medel, som utlänningslagstiftningen tillhandahåller för att förverkliga utlän- ningspolitikens mål, är som framhållits i annat sammanhang avsedda att möjlig- göra en såväl generell som individuell utlänningskontroll. Medlen för den gene- rella kontrollen — kontrollen över till- strömningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter, såsom arbetsmarknads—, bostads- och försörj- ningsläget — är i princip tillstånds- systemet med förpassning, medan in- strumenten för den individuella kon- trollen kontrollen över inte önsk- värda utlänningar — är avlägsnande- instituten avvisning, förvisning och ut- visning. Det må redan här anmärkas att i praxis upprätthålles ingen klar åtskill- nad mellan den generella och den indi- viduella kontrollens medel i det att de för generell kontroll avsedda instituten användes även för den individuella kon- trollens syften.

7.1. Tillståndsgivningen 7.1.1. Visering

Enligt 20% utlänningskungörelsen äger utlänning i princip inte inresa i riket utan att inneha gällande Visering. Vi- sering meddelas för inresa och vistelse i riket viss tid, högst tre månader, och kan återkallas, om särskilda skäl är därtill. Från viseringsskyldighet är, un- der förutsättning att de har giltigt hem-

landspass, befriade medborgare i fler- talet länder i Västeuropa, Nord- och Sydamerika samt medborgare i ett mindre antal länder i Afrika och Asien.

Om viseringsskyldig utlänning an— kommer hit utan att inneha gällande Visering kan han avvisas, och vistas han här utan sådant tillstånd kan han för- passas. Utlänningskommissionen eller efter dess bemyndigande polismyndig— het kan dock, när särskild anledning föreligger, meddela utlänning, som sak- nar tillstånd vid ankomsten hit, vise- ring för högst fjorton dagar (nödfalls- Visering).

Visering meddelas av statens utlän— ningskommission och av ministern för utrikes ärendena samt efter dessas be- myndigande av vederbörande tjänste- man vid svensk beskickning eller vid lönat svenskt konsulat eller av olönad svensk konsul, vilken av ministern för utrikes ärendena förklarats behörig att meddela Visering. Viseringsbemyndi- gande lämnas av kommissionen indivi- duellt efter prövning av varje särskilt fall eller generellt för vissa i särskild skrivelse till viseringsmyndigheten an— givna kategorier.

Viseringstvång infördes första gången genom kungörelse den 13 augusti 1917 för att möjliggöra en begränsning av tillströmningen av utlänningar till lan- det främst med hänsyn till den tillta— gande knappheten på livsmedel. Några riktlinjer för tillståndsgivning angavs

104 Tabell 7.1. Under åren 1961—1965 handlagda ärenden om visering . _ , .. Ärenden av "orda av Ärenden avgjorda av Sle Arenden av- . gj. År gjorda av be- pohsmy ndlghet skickningar ... , .. totalt med bifall mcd avslag och konsulat Sle'ims' nodfalls- m.m. Visering Visering 1961 21 565 19 574 1 991 12 956 254 487 1962 19 479 17 771 1 708 11 276 257 1 136 1963 21 976 20 048 1 928 12 318 305 882 1964 26 091 24 216 1 875 12 381 298 966 1965 30 018 28 190 1 828 12 834 460 1 031

inte i kungörelsen i vidare mån än att däri föreskreVS att Visering kunde ome- delbart vägras, om viseringsmyndighe- ten med hänsyn till resans ändamål el- ler av annan grund inte fann tillfreds- ställande ådagalagt att resans företa- gande kunde anses vara ur svensk syn- punkt lämpligt. Viseringstvånget kom senare att användas till skydd för and- ra intressen. Viseringstvånget upphäv- des efter ömsesidiga överenskommel- ser —— gentemot ett stort antal stater under mellankrigstiden men återinför- des åter i full utsträckning efter andra världskrigets utbrott av främst utrikes- politiska hänsyn och säkerhetsskäl. Un- der efterkrigstiden har viseringstvånget på grundval av reciprocitetsprincipen upphävts i sådan omfattning att det nu- mera gäller endast i förhållande till länder i Östeuropa, Afrika och Asien.

Varken utlänningslagen eller utlän- ningskungörelsen innehåller några di- rekta föreskrifter om under vilka förut- sättningar visering skall kunna med— delas. En viss vägledning för tillstånds- prövningen ger dock utlänningslagens avvisningsbestämmelser. Enligt 19% ut- länningslagen får nämligen utlänning, som innehar Visering, inte avvisas vid inresan på materiella grunder. Stadgan- det har ansetts innebära att tillstånds- myndigheten är skyldig att i viserings— ärende pröva, om vederbörande utlän-

ning är diskvalificerad för inresa enligt någon av de i 19 5 första stycket utlän- ningslagen angivna grunderna. Visering har därför i praxis kommit att användas som ett medel för såväl generell som individuell kon-troll.

7.1.2. Uppehållstillstånd Enligt 27% utläningskungörelsen äger utlänning inte uppehålla sig här i riket mer än tre månader utan att inneha gällande uppehållstillstånd. Sådant till- stånd, som skall avse viss tid, medför rätt att vistas i riket under den tid, som anges i tillståndet. Meddelat tillstånd kan inte återkallas. Från skyldighet att ha uppehållstillstånd är befriade med- borgare i de övriga nordiska länderna, och den som innehar bosättnings-till- stånd. Om tillståndsskyldig utlänning före inresan vistats i Danmark, Finland eller Norge, inträder skyldighet för ho- nom att söka uppehållstillstånd, så snart den sammanlagda tiden för hans vistel- se här i riket och i sistnämnda länder uppgår till tre månader. Utan hinder härav får dock viseringsfri utlänning, som innehar uppehållstillstånd i Dan- mark, Finland eller Norge, under till- ståndets giltighetstid vistas här i riket under en tid av tre månader. Genom att upprätthålla kravet på att varje utlänning som ej är befriad från tillståndsskyldighet måste, om han vill

Tabell 7.2. Antal uppehållstillstånd gällande den 1 juli 1961—1966

Nationalitet 1961 1962 1963 1964 1965 1966 Baltisk ................... 4 285 4 112 3 560 3 233 3 002 2 601 Belgisk ................... 131 128 114 111 124 134 Brittisk .................. 1 443 1 597 1 840 2 069 2 255 2 422 Fransk ................... 636 672 707 698 693 750 Grekisk .................. ——1 334 506 847 2 126 4 569 Italiensk ................. 4 012 4 254 4 269 -1 416 4 780 5 241 Jugoslavisk ............... —1 1 698 2 047 3 342 4 258 10 990 Nederländsk .............. 1 300 1 428 1 499 1 544 1 730 1 819 Polsk .................... 1 377 1 355 1 405 1 388 1 393 1 538 Portugisisk ............... —1 62 91 147 197 359 Schweizisk ................ 1 239 1 185 1 263 1 359 1 401 1 616 Spansk ................... 722 876 1 242 1 468 1 811 2 009 Turkisk .................. —1 137 228 324 573 1 043 Tysk ..................... 17 533 17 846 17 865 18 002 17 391 17 588 Ungersk .................. 5 801 5 699 5 836 5 306 3 900 2 871 Österrikisk ............... 2 665 2 288 2 435 3 119 3 249 3 612 Amerikansk (USA) ........ 2 013 2 766 2 928 2 660 2 715 2 866 Övriga ................... 4 329 3 393 3 378 3 587 »! 211 5 238

Samtliga 47 486 49 630 51 213 53 620 55 809 67 266

1 Ingår i »Övriga».

vistas här längre tid än tre månader, in- neha gällande uppehållstillstånd, kan lämpligheten av utlänningens vistelse här göras till föremål för en tid efter annan återkommande prövning, varvid hänsyn kan tas till alla föreliggande omständigheter. Uppehållstillståndet är i första hand avsett att utgöra ett medel för genomförandet av den generella ult— länningskontrollen men har i praxis kommit att användas som medel även för individuell kontroll. För uppehålls- tillståndets förutvarande och nuvaran- de funktion redogöres närmare i kapi- tel 13.

Uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten och, efter dess bemyndigande, av lokal polis- myndighet. Den beslutande myndighe- ten grundar sitt avgörande på en av polismyndigheten i ärendet företagen utredning. Utredningen är mera ingå- ende endast i de fall då utlänning första gången söker uppehållstillstånd eller då han söker fortsatt tillstånd och po— lismyndigheten på grund av nytillkom— na omständigheter finner ärendet böra

överlämnas till kommissionen med av- styrkande av bifall till ansökningen. I dessa fall skall utredningen enligt ut- länningskommissionens föreskrifter så- vitt möjligt alltid innefatta förhör med utlänningen personligen bl.a. rörande hans tidigare och nuvarande levnads- omständigheter, hans anknytning till Sverige samt hans försörjningsmöjlig- heter och framtidsplaner. Utredningen skall vidare innehålla upplysningar om utlänningens vandel, inhämtade genom förfrågningar i första hand hos arbets— givare och bostadsupplåtare.

Det är att märka att i ett stort antal fall utfärdas uppehållstillstånd gemen- samt för flera personer. Sålunda utfär- das inte särskilt tillstånd för barn un— der 16 år, om barnet är upptaget i nå- gon av föräldrarnas legitimationshand— ling. Uppgifterna i tabellen anger därför inte antalet uppehållstillståndsskyldiga utlänningar, som vistas i landet.

7.1.3. Bosättningstillstånd

Bosättningstillstånd, som medför rätt att inresa och utan tidsbegränsning vis-

tas i riket, kan enligt 34% utlännings- kungörelsen meddelas utlänning, be- träffande vilkens vandel och pålitlighet ur säkerhetssynpunkt det inte råder någon tvekan. För att tillstånd skall kunna meddelas krävs enligt praxis att utlänningen varit stadigvarande bosatt i landet minst fem år.

Bosättningstillstånd kan återkallas en- dast om tillståndshavaren upphör att vara bosatt här i riket.

Tillkomsten av institutet bosättnings- tillstånd är närmast att se som ett led i strävandena att bereda här mera var- aktigt bosatta utlänningar ett ökat rätts- skydd. Tanken att bereda sådana utlän- ningar en tryggare ställning framfördes redan under förarbetena till 1927 års utlänningslag. I utlåtande över lagför- slaget hemställde lagrådet bl.a. att i lagen skulle upptas ett stadgande av innebörd att uppehållstillstånd ej skulle få vägras utlänning, som vistats mer än tre år i landet, om särskilda skäl ej förelåg. I propositionen till lagen (1927:198) avvisade emellertid före— dragande departementschefen det av lagrådet framförda förslaget och för- klarade, att han fann det betänkligt att införa en bestämmelse, som skulle in- nebära en formlig utfästelse att endast i undantagsfall vägra uppehållstillstånd för utlänning, som vistats här i landet under tre år; något behov syntes näm— ligen inte föreligga att utöver de all- männa direktiv för tillståndsgivningen, som lagförslaget innehöll, särskilt un- derstryka dessa utlänningars befogade anspråk på skäligt beaktande av deras längre uppehåll i landet.

Frågan om ett vidgat rättsskydd för här varaktigt boende utlänningar togs senast upp till behandling av 1949 års utlänningskommitté i dess betänkande med förslag till utlänningslag m.m.

(SOU 1951: 42). Kommittén föreslog däri införandet av ett särskilt tillstånd, bosättningstillstånd, innebärande rätt för tillståndshavaren att utan tidsbe- gränsning vistas i riket. En utlänning, som fått ett sådant tillstånd, skulle —— framhöll kommittén -— kunna känna sig trygg för att hans fortsatta vistelse här i landet skulle bero helt och hållet på hans egen skötsamhet och han skulle på ett helt annat sätt än dittills varit fallet kunna inrätta sig att för fram- tiden stanna här. Ett på sådant sätt ut- format tillstånd, avsett för en stor del av de här bosatta utlänningarna, måste emellertid enligt kommitténs mening kunna brytas även av andra skäl än så- dana som föranledde utvisning; det syn- tes kommittén inte ändamålsenligt att genom oåterkalleliga tillstånd ge utlän- ningar garantier för att de för all fram- tid skulle få kvarstanna i landet, även om de utan att göra sig skyldiga till så grovt asocialt beteende som kunde medföra utvisning — misskötte sig.

I propositionen till nu gällande utlän- ningslag (1954: 41) avvisade föredra- gande departementschefen tanken att införa ett uppehållstillstånd utan tids- begränsning, avsett att användas för det stora flertalet utlänningar, men fann det däremot påkallat att införa en ny typ av uppehållstillstånd för en mindre grupp av utlänningar, nämligen såda- na som vistats här så lång tid att deras personliga förhållanden kunde prövas. I sådana fall skulle det vara möjligt att ge dem ett löfte att få på allvar slå sig ned i landet ett bosättningstillstånd. Utlänningen som erhållit bosättnings- tillstånd borde kunna tvingas att läm- na landet endast enligt de regler som var avsedda att gälla under alla förhål- landen, oavsett konjunkturväxlingar. Det givna löftet att få bosätta sig i riket borde i princip inte heller eljest kunna återtas.

Riksdagen beslöt i enlighet med det i propositionen framlagda förslaget.

Bosättningstillstånd har hittills med- delats i mycket begränsad omfattning. Anledningen härtill torde främst vara att utlänningskommissionen tillämpat tillståndsbestämmelserna restriktivt. Kommissionens praxis kan sammanfat- tas på följande sätt.

Kommissionen har — med hänsyn till utlänningskungörelsens föreskrifter om krav på god vandel och pålitlighet ur säkerhetssynpunkt ävensom den om- ständigheten att bosättningstillstånd inte kan återkallas ansett, att en vis- telse i riket av minst fem år i allmänhet måste anses nödvändig för att en säker uppfattning skall kunna vinnas om ut- länningens person. Kommissionen har därför i instruktion till polismyndig- heterna föreskrivit, att ansökningar om bosättningstillstånd från utlänningar, som inte vistats i riket minst fem år, skall vidarebefordras direkt till kom- missionen utan att utredning dessför- innan företas. I de fall bosättningstill- stånd ansetts kunna komma ifråga trots att utlänningen inte vistats här under angiven tid har ansökningen återremit- terats för utredning.

Till följd av kommissionens princi- piella krav på femårig vistelse i riket har kommissionen i de fall utlänning- arna uttryckligen i sina ansökningar uppgivit, att de har för avsikt att söka svenskt medborgarskap så snart de vis- tats i landet tillräckligt lång tid inte ansett sig böra meddela bosättningstill— stånd för den korta tid, som i regel återstått innan de kunnat ansöka om svenskt medborgarskap. Kommissionen har i dessa fall föredragit att bevilja sö- kanden uppehållstillstånd för så lång tid som passets giltighetstid medgivit; ett femårigt tillstånd har därvid inte varit ovanligt. Den omständigheten att

Tabell 7.3. Under åren 1955—1965 hand- lagda ärenden om bosättningstillstånd

. Lämna- .. ess se. .. åtgärd 1955 505 120 376 9 1956 575 66 484 25 1957 222 19 187 16 1958 135 32 99 4 1959 71 10 59 2 1960 80 22 58 1961 55 26 25 4 1962 51 24 23 4 1963 29 13 11 5 1964 99 57 38 4 1965 72 37 32 3

utlänning, som vistats här sju år, har stora möjligheter att erhålla svenskt medborgarskap har också ansetts tala för att bosättningstillstånd inte bör meddelas annat än när utlänningen kan anföra särskilda skäl för sin an- sökan. Sådant skäl har ansetts föreligga om utlänning, genom att bli svensk med— borgare och därigenom gå förlustig sitt medborgarskap i hemlandet skulle tvingas avstå från någon speciell för- män såsom anställning, pension eller liknande. Däremot har de av balter ofta anförda skälen att de önskar vistas i Sverige endast i avvaktan på att deras hemländer skall bli självständiga, inte ansetts i och för sig tillräckliga. Kom- missionen har inte heller bifallit ansök- ningar från italienska medborgare, som uppger att de önskar vistas i Sverige endast så länge konjunkturerna är bätt- re här än i hemlandet.

Kommissionen har slutligen inte an- sett sig kunna bevilja utlänningarivärn- pliktsåldern (15—30 år) bosättnings- tillstånd med mindre de fullgjort värn- plikt i hemlandet.

7.1.4-. Arbetstillståud

Enligt 37% 1 mom. utlänningskungörel- sen äger inte utlänning här i riket inne—

ha anställning eller, i annan egenskap än handelsresande, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands utan att inneha arbetstillstånd. Utlän- ning, som vill inresa för att ta anställ— ning i landet måste enligt 38% utlän- ningskungörelsen ha arbetstillstånd re- dan vid inresan. Arbetstillstånd skall meddelas för viss tid och avse visst slag av arbete. Meddelat tillstånd kan åter- kallas, om särskilda skäl är därtill.

Från skyldighet att ha arbetstillstånd är befriade bl. a. medborgare i de öv- riga nordiska länderna, förutvarande medborgare i Estland, Lettland och Li— tauen, som innehar svenskt främlings- pass, samt envar utlänning för anställ- ning i husligt arbete eller såsom torv- upptagare, dock inte i befälsställning eller med förvaltningsuppgifter. Utlän- ningskommissionen äger jämlikt 375 2 mom. samma kungörelse befria vissa andra kategorier utlänningar, bl. a. po- litiska flyktingar, från skyldighetatt ha arbetstillstånd. Därjämte äger polismyn- dighet jämlikt 375 3 mom., i den om- fattning utlänningskommissionen efter samråd med arbetsmarknadsstyrelsen bestämmer, från skyldighet att ha ar- betstillstånd befria utlänning, som äger uppehålla sig här utan att inneha vi- sering eller uppehållstillstånd och som saknar medel att försörja sig annorle- des än genom arbetsanställning. Med stöd av detta stadgande har kommissio- nen meddelat föreskrifter om i vilka fall och i vilken utsträckning polismyndig- het skall äga befria utlänning från skyl- dighet att ha arbetstillstånd.

Bestämmelserna om arbetstillstånd, som utgör ett medel för genomförandet av den generella utlänningskontrollen såvitt avser arbetsmarknaden, syftar främst till att reglera tillströmningen av utländsk arbetskraft till landet och leda den till de områden, där den bäst be- hövs.

Arbetstillstånd meddelas av utlän- ningskommissionen och, i den mån kommissionen delegerar beslutanderät- ten, av vederbörande polismyndighet eller länsarbetsnämnd. Innan den be- slutande myndigheten avgör ärende om arbetstillstånd, inhämtar den yttran— de från arbetsmarknadsmyndigheterna. Den beslutande myndigheten följer så gott som undantagslöst remissmyndig- hetens yttrande. Det kan därför sägas, att den beslutanderätt i arbetstillstånds- ärenden, som tillkommer utlännings- kommissionen såsom central utlän- ningsmyndighet, är av endast formell art och att det materiella avgörandet av sådana ärenden sker genom arbets- marknadsmyndigheternas yttranden.

Det arbetsmarknadspolitiska infly- tandet på arbetstillståndsgivningen har säkerställts dels genom föreskrifter i utlänningskungörelsen om skyldighet för utlänningskommissionen att i ären- de om arbetstillstånd söka samråd med arbetsmarknadsstyrelsen, dels genom stadganden i utlänningslagen och utlän- ningskungörelsen om skyldighet att i vissa arbetstillståndsärenden bereda arbetsmarknadens intresseorganisatio- ner tillfälle att uttala sig.

7.1./1.1. Formerna för den arbetsmark- nadspolitiska prövningen Den arbetsmarknadspolitiska prövning- en av ansökningar om förstagångstill- stånd sker centralt efter enhetliga nor- mer, medan prövningen av ansökningar om fortsatt arbetstillstånd -—— med vissa undantag —— sker lokalt under hänsyns— tagande till de lokala förhållandena. Arbetsmarknadsstyrelsens prövning av förstagångstillstånd är avsedd att möj- liggöra, att sådana ansökningar bedö- mes efter enhetliga normer. De arbets— marknadspolitiska skälen för en dylik centralisering anges i styrelsens cirku-

lär till länsarbetsnämnderna den 11 no- vember 1954 med föreskrifter angåen— de utläuningsverksamheten närmast vara, att det vid avgörandet av frågan om vederbörande utlänningar överhu— vudtaget skall släppas in på den svens- ka arbetsmarknaden eller ej är nödvän- digt att ta hänsyn även till andra fak- torer än sådana som framkommer vid den lokala och fackliga remissbehand- lingen. Styrelsen har sålunda att till- varata sådana intressen som kan ka- rakteriseras som mera allmängiltiga '»riksintressen». Det kan exempelvis ifrågakomma att oaktat uppgifter från ett län samstämmigt talar för till- styrkan av ett sökt arbetstillstånd -— ändock förhindra intagning av utländsk arbetskraft med hänsyn till att det i en annan landsända råder arbetslöshet inom yrket ifråga. Stundom kan även inträffa att samtidigt som det råder temporär arbetskraftsbrist, vilken synes tala för intagning av utländsk arbets— kraft, hos arbetsmarknadsstyrelsen fö- religger sådana uppgifter rörande före- stående sysselsättningsförändringar, att en tillstyrkan av arbetstillstånd för ut- länningar framstår som omotiverad. I de fall då arbetskraftsbehovet kan bero på bristande intresse hos arbetsgivaren att befrämja yrkesutbildningen inom yr- ket i fråga, intar styrelsen som regel en restriktivare hållning än vad själva ar- betsmarknadsbehovet inom yrket i fråga kan synas ge anledning till. I arbets- marknadsstyrelsens bevakning av »riks- intressena» ingår även att tillse, att en- hetlighet uppnås vid behandlingen av likartade fall. Denna utjämning av skilda uppfattningar bedömer styrelsen som särskilt viktig med hänsyn till att ett arbetstillstånd inte är bundet till en bestämd arbetsplats och endast i undan- tagsfall är begränsat till ett geografiskt område. På samma sätt söker styrelsen att i många fall få till stånd en lämplig

avvägning, när exempelvis en länsar- betsnämnd tillstyrkt en ansökan men vederbörande fackförbund intagit en mera restriktiv ståndpunkt.

Arbetsmarknadsbedömningen beträf- fande utlänningar, som redan fått ett förstagångstillstånd, överlåts i allmän- het helt på länsarbetsnämnderna. I frå- gor om fortsatt arbetstillstånd inom samma eller annat yrkesområde beva- kas sålunda arbetsmarknadssynpunkter— na av länsarbetsnämnderna. Dessas ytt- randen betraktas regelmässigt —- även vid avstyrkanden som slutliga röran- de arbetsmarknadsmyndigheternas be- fattning med ifrågavarande ärenden. Endast om utlänningskommissionen be- dömer ett ärende vara synnerligen tvek- samt höres arbetsmarknadsstyrelsen i fråga om ärenden rörande utlänningar, som en gång erhållit styrelsens tillstyr- kan utan reservation. Enligt dessa prin- ciper tar arbetsmarknadsstyrelsen be- fattning med ärenden om fortsatt arbets- tillstånd endast när det gäller utlän- ningar, som erhållit tillstyrkan »med reservation», t. ex. praktikanter, säsong- arbetare och vissa specialarbetare så- som utländska montörer anställda hos utländska entreprenadfirmor. Till sist- nämnda grupp räknas även artister och musiker. I dessa fall äger således läns- arbetsnämnderna ej uppta och bifalla ens ansökan om fortsatt arbetstillstånd.

Från huvudprincipen att varje arbets- tillståndsansökan skall prövas av ar- betsmarknadsmyndigheterna har emel— lertid styrelsen beslutat göra undantag för vissa utlänningar, huvudsakligen flyktingar och s. k. anknytningsfall. lfrågavarande beslut omfattar

a) utlänning med svenskt främlings- pass i den mån han ej redan med stöd av 37 5, 2 mom. a) utlänningskungörel- sen befriats från arbetstillståndsskyldig- het;

b) utlänning, gift med svensk med-

Tabell 7.4. Av arbetsmarknadsstyrelsen under åren 1961—1965 handlagda remisser av arbetstillslåndsansölcningar

1961 1962 1 963 1964 1 965

8 463 1 373

Förstagångstillstånd . . Fortsatta tillstånd. . . .

11 690 2 916

15 279 3 296

20 741 6 297

11 948 2 705

Samtliga 9 836 14 606 14 653 18 575 27 038

borgare eller med utländsk kvinna, som vid födelsen var svensk medborgare;

c) utlänning, som varit stadigvarande bosatt i riket minst fem år, samt dennes hustru och omyndiga barn — dock att då fråga enbart är om fortsatt arbets- tillstånd inom samma yrkesområde, motsvarande föreskrifter skall gälla re- dan efter en anställningstid av två år; samt

(1) utlänning, som för anställning in- om visst yrke kollektivt rekryterats med arbetsmarknadsmyndigheternas med- verkan och som minst två år varit an- ställd i Sverige inom yrket, ävensom dennes hustru och omyndiga barn, om dessa under minst två år vistats här i riket.

Beträffande utlänning, som omfattas av beslutet, skall länsarbetsnämnd be- vilja arbetstillstånd eller vid remiss från polismyndighet tillstyrka tillstånd obe- roende av om tillgång på arbetskraft, svensk eller utländsk, föreligger eller ej. I dessa ärenden är polismyndighet inte skyldig att söka kontakt med läns- arbetsnämnd.

Enligt 42 & fjärde stycket skall arbets- marknadsstyrelsen, om utlänningskom- missionen sökt samråd i ärende om ar- betstillstånd och ärendet är av princi- piell betydelse eller eljest av större vikt, bereda sammanslutningar av arbetsgi- vare och arbetstagare inom det verk- samhetsområde, som ansökningen avser, tillfälle att uttala sig. Ifrågavarande föreskrift återgår på ett motsvarande stadgande i 165 tredje stycket utlän- ningslagen. Bestämmelsen om att ar-

betsmarknadsstyrelsen ej behöver höra intresseorganisationerna i andra ären- den än sådana som är av principiell be- tydelse eller eljest av större vikt över- ensstämmer med vad som tidigare gällt härutinnan sedan den 1 juli 1947. Före denna tidpunkt gällde i princip att ifrågavarande organisationer skulle be- redas tillfälle att uttala sig över varje enskilt tillståndsärende. Den ändring i fråga om remisskyldighetens omfatt- ning, som genomfördes den 1 juli 1947, följdes emellertid inte av någon mot- svarande ändring i praxis. Arbetsmark- nadsstyrelsen tillämpar fortfarande den praxis som utbildade sig före tillkoms- ten av 1954 års utlänningslag. Sålunda bereder styrelsen regelmässigt veder- börande arbetstagarorganisation tillfäl- le att uttala sig över varje förstagångs- ansökan om arbetstillstånd, oberoende av om ärendet är av principiell bety- delse eller ej. När det gäller ansökning- ar om förlängning av arbetstillstånd tillämpas remissförfarandet endast un- dantagsvis. Arbetsgivareorganisationer- na höres endast när skäl därtill bedöms föreligga. I de fall då arbetstagarorga— nisation skall höras inhämtas regelmäs- sigt yttrande från vederbörande lokala fackförening. Om ärendet avser anställ- ning inom metallindustri—, byggnads- el- ler fabriksförbunden, remitteras ärendet till resp. förbund.

7.1.4.2. Principerna för den arbetsmark- nadspolitiska bedömningen Varken utlänningslagen eller utlän- ningskungörelsen innehåller några di-

rekta föreskrifter om vilka förhållan- den som skall tillmätas betydelse vid den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen. En viss vägledning för bedöm- ningen ger dock utlänningskungörelsens föreskrift om vilka uppgifter som an— sökan om arbetstillstånd skall innehål- la. Enligt 39 å andra stycket utlännings- kungörelsen skall i sådan ansökan anges bl. a. de grunder, på vilka ansökningen stöds, och den tid sökanden vistats här ävensom, där så kan ske, anställningen eller dess art, huruvida och på vilka grunder ansökningen stöds av arbets- givaren samt erbjudna arbets- och löne- villkor. Utöver den vägledning, som den- na föreskrift kan ge, erbjuder utlän- ningslagstiftningen inte några fastare hållpunkter för den arbetsmarknadspo- litiska bedömningen utan överlämnar åt rättstillämpningen att närmare be- stämma villkoren för beviljande av ar- betstillstånd.

Den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen har olika innebörd och syfte allt eftersom bedömningen avser första— gångstillstånd, fortsatt tillstånd inom samma yrkesområde eller fortsatt till— stånd inom annat yrkesområde.

Förstagångstillstånd. För att arbets- marknadsstyrelsen skall tillstyrka, att utlänning beviljas arbetstillstånd, krävs som regel att följande villkor är upp- fyllda.

1. Arbetsmarknadsläget inom det yr- kesområde, som avses med ansökning- en, skall vara sådant att det föreligger ett verkligt behov av utländsk arbets- kraft. Om lämplig svensk arbetskraft redan finns eller beräknas inom kort bli tillgänglig, avstyrkes regelmässigt an- sökningen. Detsamma gäller, om dansk, finsk elller norsk arbetskraft finns an- mäld som arbetslös.

2. Ansökan skall stödjas av arbetsgi- varen. Om utlänningen inte kan visa

att han har ett konkret arbetserbjudan- de, avstyrkes ansökningen. I detta sam- manhang förtjänar nämnas att den of- fentliga arbetsförmedlingen enligt ar— betsmarknadsstyrelsens föreskrifter inte äger rätt att anvisa arbete åt utlänning, som inte innehar arbetstillstånd.

3. Erbjudna arbets- och lönevillkor skall överensstämma med vad som un— der motsvarande förhållande gäller i fråga om anställande av svensk arbets- kraft. Det anses vara ett oeftergivligt krav att den utländska arbetskraften inte utnyttjas mot underbetalning. I frå- ga om fullt utbildad utländsk arbets— kraft inom yrken, där kollektivavtal föreligger, krävs att lön utgår enligt avtal och i andra fall att löneförmåner- na motsvarar de för anställningsorten gängse inom vederbörande arbetsområ- de. Kravet gäller såväl utlänningar i tjänst hos svensk arbetsgivare som ut- länningar som är anställda hos utländsk arbetsgivare, exempelvis utländska mon- törer som sänds till Sverige för tillfäl- liga entreprenaduppdrag. Om villkoret om lika lön inte är uppfyllt, avstyrkes alltid ansökningen.

4. Utlänningen skall vara kvalificerad för den sysselsättning som ansökning- en avser. Avgörande för frågan om ut- länning skall erhålla visst arbetstill- stånd är hans kompetens och inte ar- betsgivarens önskan att anställda veder- börande i viss befattning. Utlänningens kvalifikationer får sålunda ej under- stiga den —-yrkeserfarenhet, som kräves av svensk anställd i samma arbete.

Fortsatt arbetstillstånd inom samma yrkesområde. Arbetsmarknadsstyrelsens beslut att vid prövning av ansökan om förstagångstillstånd tillstyrka tillstånd utan tidsbegränsning innebär inte att styrelsen tagit slutgiltig ställning till ut— länningens rätt att arbeta i landet. Be- slutet är närmast att tolka som ett be-

sked om att styrelsen i fortsättningen inte kommer att motsätta sig tillstånd av arbetsmarknadsskäl, så länge som sys- selsättningssvårigheter inte inträder och utlänningen inte söker anställning inom annat yrkesområde än det för vilket han ursprungligen erhållit arbetstill- stånd.

Den begränsade arbetsmarknadsbe- dömning, som enligt vad nu sagts för- utsättes skola ske även i samband med prövningen av ansökan om fortsatt ar- betstillstånd, har såsom tidigare nämnts överlåtits på länsarbetsnämnderna. En- ligt cirkuläret äger länsarbetsnämnd av- styrka ansökan om tillstånd eller in- skränka gängse tillståndsterminer en- dast om påtagliga sysselsättningssvårig- heter inträtt innan ansökningen prö- vats. Det förhållandet att nämnden be- dömer arbetsmarknadsläget som labilt och anser en försämring sannolik re- dan kort tid efter handläggningstillfäl- let får alltså ej inverka på utlänningens möjligheter till fortsatt tillstånd. Vid prövning av ansökan om fortsatt till- stånd inom samma yrkesområde tas vi- dare som regel ej hänsyn till utlänning- ens anställningsvillkor, eftersom denna fråga prövats i samband med prövning- en av ansökningen om förstagångstill- stånd. Detta motiveras med att utlän- ningen genom den tidigare prövningen från början gjorts underkunnig om gäl- lande svenska normer och därför knap- past torde komma att acceptera en löne- försämring, även om han skulle byta arbetsplats, samt att han förutsättes ha ingått i arbetstagarorganisationen inom sitt yrke och att denna bevakar hans rätt.

Den arbetsmarknadsbedömning, som skall ske i ärende om fortsatt arbetstill- stånd inom samma yrkesområde, avser som ovan nämnts endast sådana utlän- ningar som vistats här kortare tid än två år. Men redan efter det att utlän-

ning innehaft ett års anställning i lan- det kan ifrågakomma att meddela ar- betstillstånd utan hänsynstagande till läget på arbetsmarknaden. Så är fallet i fråga om arbetslös utlänning, som minst ett år varit stadigvarande sysselsatt på den svenska arbetsmarknaden. An- ledningen härtill är att sådan utlän- ning är berättigad till arbetslöshets- hjälp efter samma normer som svenska arbetslösa och därjämte, om han är an- sluten till erkänd arbetslöshetskassa och erlagt femtiotvå veckoavgifter eller tolv månadsavgifter, äger rätt till ersättning från kassan. För att utlänningen vid återuttagning av arbetskraft skall kun— na återgå i arbete utan tidsutdräkt, har länsarbetsnämnden i förekommande fall att bevilja respektive tillstyrka ansökan om fortsatt tillstånd.

Fortsatt arbetstillstånd inom annat yrkesområde. I ärende om arbetstill- stånd för annat yrke än det för vilket tillstånd ursprungligen meddelats skall enligt arbetsmarknadsstyrelsens före- skrifter äga rum en mera ingående ar- betsmarknadspolitisk prövning än som skall ske i ärende om fortsatt tillstånd inom samma yrkesområde. För att läns- arbetsnämnd skall kunna bevilja eller vid remiss från polismyndighet till- styrka ansökan om arbetstillstånd för annat yrkesområde skall i huvudsak samma villkor vara uppfyllda som gäl- ler för meddelande av förstagångstill- stånd.

Om utlänningen arbetat mindre än två år inom det yrkesområde, för vilket han ursprungligen erhållit arbetstill- stånd, krävs enligt föreskrifterna där- jämte att han har välgrundad anled- ning att byta sysselsättningsområde. Så- som skäl för avsteg från två-årsregeln godtas bl.a. att efterfrågan på arbets— kraft inom utlänningens ursprungliga anställningsområde väsentligt nedgått,

Tabell 7.5. Under åren 1961—1965 handlagda ärenden. om arbetstillstånd

År

Förstagångstillstånd

Fortsatta och ändrade tillstånd

Beviljade

beviljade vägrade

yrkestillägg

beviljade vägrade

1961 ................ 14 102 434 1962 ................ 14 498 756 1963 ................ 13 555 855 1964 ................ 17 676 923 1965 ................ 28 168 1 199

21 581 54 1 182 25 056 110 1 303 26 601 62 1 632 27 822 31 1 985 39 646 35 2 314

att från samhällelig nyttosynpunkt den nya anställningen är att betrakta som mera angelägen att få besatt än den plats, som utlänningen lämnar, eller att det med hänsyn till utlänningens spe- ciella kvalifikationer inom den nya yr— kesgrenen kan anses önskvärt, att an— ställningsbytet kommer till stånd. I frå— ga om utländsk arbetskraft utan särskild utbildning får dock länsarbetsnämnden utan hinder av två-årsregeln medverka till byte av sysselsättningsområde i den utsträckning det bedöms lämpligt från arbetsmarknadssynpunkt.

7.2. Avlägsnandeinstituten

Som tidigare nämnts föreligger en prin- cipiell skillnad mellan, å ena sidan, de bestämmelser som är avsedda att för— hindra att inte önskvärda utlänningar inreser eller vistas här i landet och, å andra sidan, de stadganden som har till syfte att reglera och kontrollera tillströmningen av utlänningar ur all- männa synpunkter. Den principiella skiljelinjen går, såvitt gäller avlägsnan- deinstituten, mellan avvisning, förvis- ning och utvisning, å ena, samt förpass- ning, å andra sidan.

Bestämmelserna om avvisning och ut- visning, som går tillbaka till 1914 års utvisningslag, och stadgandena om för- visning, som infördes genom nu gällan- de utlänningslag, har till syfte att ur landet avlägsna utlänningar, som på

grund av sina personliga förhållanden är diskvalificerade för vistelse här. In- stituten i fråga har i lagen kringgärdats med rättsliga garantier i syfte att för- hindra en godtycklig behandling. I la- gen är sålunda noga angivet under vilka förutsättningar utlänning får avvisas, förvisas eller utvisas från riket, och ge- nom föreskrifter om rättsligt förfarande med möjlighet för utlänning att klaga över beslut, som gått honom emot, har eftersträvats att bereda utlänningen rättssäkerhet.

Förpassningsinstitutet, som infördes genom 1927 års utlänningslag i sam- band med införandet av institutet uppe- hållstillstånd, förutsätter förekomsten av ett tillståndssystem; grunden för för- passning är nämligen att utlänning sak- nar erforderligt pass eller tillstånd att vistas här. Avlägsnande genom förpass- ning kan alltså komma i fråga endast beträffande utlänning, som är under— kastad pass- och tillståndstvång. För— passningsinstitutet är nödvändigt för att tillståndssystemet skall kunna upp- rätthållas och är närmast att se som den negativa sidan av tillståndssyste— 1net. Förpassningsinstitutet är inte kringgärdat med samma rättsliga garan- tier som de övriga avlägsnandeinstitu— ten. De materiella förutsättningarna för förpassning anges sålunda inte i lagen. Orsaken till att lagen inte anger några materiella förpassningsanledningar är att förpassningen liksom tillståndsgiv-

Tabell 7.6. Beslut om avvisning meddelade åren 1961—1965

År Medborgare i 1961 1962 1963 1964 1965 Danmark, Finland och Norge ......... 624 547 430 568 582 Annat land ......................... 106 130 217 215 227 Totalt 730 677 647 783 809

ningen i princip är ett medel för den generella kontrollen och att det inte är möjligt att i lag reglera den materiella innebörden av den utlänningspolitik, som föres vid varje tidpunkt.

7.2.1. Avvisning

Utlänning, som ankommer till riket, kan jämligt 185 utlänningslagen avvisas, om han inte innehar erforderligt pass och tillstånd att inresa eller om han åsidosätter vissa av utlänningslagens ordningsföreskrifter.

Avvisning av utlänning kan vidare ske på någon av de i 195 utlännings— lagen angivna grunderna, vilka främst avser asociala och kriminella utlänning- ar, exempelvis sådana personer som ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i Danmark, Finland eller Norge och som skäligen kan antas inte kom- ma att årligen försörja sig. Avvisnings- bestämmelserna i 195 gäller ej utlän- ning, som innehar Visering, uppehålls- tillstånd eller bosättningstillstånd.

Avvisning av utlänning skall ske vid ankomsten hit eller omedelbart där- efter. Avvisning enligt 19% kan dock

ske upp till tre månader efter inresan. Om utlänning först senare skall avlägs- nas ur riket, är formerna för avlägsnan- det förpassning, förvisning eller utvis- ning.

Beslut om avvisning meddelas (skrift- ligen) av polismyndighet. I vissa fall skall dock ärende om avvisning under- ställas den centrala utlänningsmyndig- heten, bl.a. när utlänning påstår, att han är politisk flykting och påståendet därom inte är uppenbart oriktigt.

över polismyndighets beslut kan kla- gan föras hos utlänningsmyndigheten. Beslutet går dock i verkställighet utan hinder av anförda besvär.

7.2.2. Förvisning Utlänning kan enligt 265 utlännings- lagen av domstol förvisas bl. a. om han finnes ha begått brott, varå kan följa fängelse i mer än ett år, eller om honom för sådant brott ådömd villkorlig dom eller skyddstillsyn undanröjs och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befa- ras att han kommer att fortsätta brotts- lig verksamhet här i riket eller om brottet eljest föranleder, att han inte

Tabell 7.7. Beslut om förvisning meddelade åren 1961—1965

År Medborgare i 1961 1962 1963 1964 1965 Danmark, Finland och Norge ......... 250 250 257 278 329 Annat land ......................... 49 87 80 126 180 Totalt 299 337 337 404 509

bör få kvarstanna här. Dom eller beslut om förvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid.

Om utlänning förvisas, skall det men han därigenom lider beaktas vid be- stämmande av annan påföljd för brottet.

7.2.3. Utvisning

Utlänning kan enligt 29% utlännings- lagen utvisas ur riket,

1. om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig;

2. om han är hemfallen åt alkohol- missbruk och finnes i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnads- sätt;

3. om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person; eller 4. om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utläm- ning må ske enligt svensk lag, eller un- dergått honom omedelbart ådömt fri- hetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras, att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet.

Beslut om utvisning, som i princip meddelas av länsstyrelse, skall innehålla

förbud för utlänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid.

Länsstyrelsens beslut om utvisning kan överklagas av utlänningen hos den centrala utlänningsmyndigheten. Innan utlänningsmyndigheten meddelar beslut i utvisningsärende skall den inhämta yttrande från en rådgivande nämnd, ut- länningsnämnden.

Över utlänningsmyndighetens beslut i utvisningsärende äger utlänningen föra talan hos Kungl. Maj:t, om utlän- ningsnämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening i nämndens yttrande.

Utlänning kan även utvisas av poli— tiska skäl. Sålunda äger Konungen en- ligt 34 5 utlänningslagen, när det finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse, utvisa ut- länning och förbjuda honom att åter- vända till riket eller också föreskriva inskränkningar och villkor för hans vis- telse i riket.

7.2.4. Förpassning

Utlänning kan förpassas ur riket, om han uppehåller sig här utan att, då så påfordras, inneha pass eller tillstånd att vistas här. För att beslut om förpass— ning skall kunna meddelas behöver så- lunda endast konstateras, om vederbö- rande utlänning saknar erforderligt pass eller uppehållstillstånd. Beslut om för- passning av utlänning innebär i prin- cip, att utlänningen skall genom myn— dighets försorg föras ur landet. Beslu—

Tabell 7.8. Beslut om utvisning meddelade åren 1961—1965

År Medborgare i 1961 1962 1963 1964 1965 Danmark, Finland och Norge ......... 73 82 68 54 95 Annat land ......................... 1 1 2 3 1 Totalt 74 83 70 57 96

Tabell 7.9. Beslut om förpassning meddelade åren 1961—1965

År 1961 1962 1963 | 1964 1965 Totalt .............................. 45 58 39 29 19 Därav med förbud att återvända ....... 22 12 17 21 12

tet kan verkställas omedelbart, om kla— gorätt ej föreligger. Den verkställande myndigheten, vederbörande länsstyrel- se, äger dock, när utlänningen kan an- tas komma att utan tvångsåtgärder stäl- la sig beslutet till efterrättelse, verk- ställa beslutet genom att förständiga honom att inom viss kort tid lämna landet.

Utlänning beträffande vilken beslut om förpassning meddelats kan, när sär- skilda skäl föreligger därtill, förbjudas att under viss tid återvända till landet utan särskilt tillstånd.

Beslut om förpassning meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten ef- ter hörande av utlänningsnämnden.

Över beslut om förpassning äger ut- länningen föra talan hos Kungl. Maj:t enligt samma regler som gäller för talan mot utlänningsmyndighetens beslut i utvisningsärende.

7.3. Den yttre utlänningskontrollen

Den yttre kontrollen har till syfte att kontrollera inresorna över landets grän- ser i enlighet med utlänningslagens stadganden om formell och materiell avvisning. Eftersom i lagen noga anges på vilka grunder utlänning får avvisas, är den yttre kontrollen av rent lagtill— lämpande karaktär.

Yttre kontroll utövas efter tillkoms— ten av det gemensamma nordiska pass— kontrollomrädet (se 6.2) inte vid de in- ternordiska gränserna utan endast vid passkontrollomrädets yttergränser samt de hamnar och flygplatser, som har re-

guljära förbindelser med utlandet. Kon- trollen sker efter gemensamma riktlin- jer.

7.4. Den inre utlänningskontrollen

För att kravet att utlänning skall ha till- stånd för att inresa, vistas och inneha anställning här i riket skall kunna upp- rätthållas, erfordas en övervakning av att tillståndsskyldigheten fullgörs i fö- reskriven omfattning. Denna övervak- ning sker genom den inre utlännings- kontrollen.

Den inre utlänningskontrollen omhän- derhades fram till år 1938 av ett po- lisiärt organ, polisbyrån i Stockholm. Byrån organiserades hösten 1914 för att stå till generalstabens förfogande för utredningar om spionbrott men kom, i samband med att den hösten 1918 skil— des från generalstaben och underställ— des polismästaren i Stockholm, att hu- vudsakligen få till uppgift att vara re- missmyndighet i tillståndsärenden och centralt organ för den inre utlännings- kontrollen. Polisbyrån ålades sistnämn- da år att på grundval av till byrån in- sända kopior av viserings- och uppe— hållsboksansökningar, försedda med an- teckningar om medgivna vistelsetider, upprätta och föra ett centralt register över ifrågavarande tider samt övervaka, att de ej överskreds. Sedan polisbyråns uppgift att utreda spioneribrott över- förts till de ordinarie polisorganen blev byråns enda uppgift att handha den inre utlänningskontrollen. Polisbyråns regi- strerings- och kontrolluppgifter överför-

des på förslag av 1936 års utlännings- sakkunniga (SOU 1936: 53) från och med den 1 januari 1938 till socialstyrel- sen, som vid denna tid var central ut- länningsmyndighet, och kom där att handhas av en särskild avdelning, kon- trollavdelningen. Socialstyrelsens befatt- ning med den inre utlänningskontrollen upphörde i samband med att dess utlän- ningskontrollerande uppgifter i sin hel- het överfördes till statens utlännings- kommission, som tillskapades genom be- slut av 1944 års riksdag och trädde i verksamhet den 1 juli 1944.

Den inre utlänningskontrollen utövas centralt av statens utlänningskommis- sion och lokalt av polismyndigheterna. Utlänningskommissionens övervakning sker företrädesvis genom tre förfallo- register, varav ett för inresekort (för kontroll av Viseringspliktiga utlänning- ar), ett för förstagångsanmälningar om bostadsupplåtelse (för kontroll av vise- ringsfria utlänningar utan uppehålls- tillstånd) och ett för uppehållstillstånd (för kontroll av utlänningar med uppe- hållstillstånd). Kontrollen över utländs- ka arbetstagare sker på grundval av ar- betsanmälningar. Polismyndigheternas övervakningsuppgifter består främst i att undersöka om bostads- eller arbets- anmälda utlänningar förekommer i fö— refintliga spärrförteckningar (U-bok, PU etc.), att öva tillsyn över att vise- ringsfria utlänningar, som bor på hotell, pensionat eller tältplats, har erforder- liga tillstånd samt att tillse att anmäl- ningsskyldigheten fullgöres i föreskri- ven omfattning.

7.4.1. Kontrollen över Viseringspliktiga utlänningar utan uppehållstillstånd 7.4.1.1. Kontrollmedel

Kontrollen av att viseringspliktig utlän- ning inte uppehåller sig här längre tid än som medgivits i viseringsbeslutet

sker i huvudsak på grundval av kan- trollkort (in- och utresekort).

Kontrollkort skall enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen avford- ras utlänning, som är viseringspliktig i någon av de nordiska staterna, såvida denna kräver kontrollkort, eller som i samband med beslut om avlägsnande från en nordisk stat förbjudits återvän- da dit utan särskilt tillstånd. Kontroll- kort avfordras utlänning endast när han inreser i det nordiska passkontrollom— rådet och således inte vid direkt resa från ett nordiskt till annat nordiskt land.

På in- och utresekorten noterar pass- kontrollanten de uppgifter, som är er- forderliga för att fastställa vederböran- de utlännings identitet, såsom namn, födelsedatum, nationalitet etc. På in- resekortet antecknas därjämte de till- stånd som utlänningen innehar för in- resa i Sverige eller övriga nordiska sta- ter.

Inresekort skall i princip behållas av inresestaten. Om utlänningen vid in- resan har tillstånd att uppehålla sig i annan nordisk stat i mer än tre måna— der, skall inresekortet sändas till denna stat. Skulle utlänningen ha meddelats sådant tillstånd i flera av de nordiska staterna, skall inresekortet sändas till den stat, vars tillstånd utlöper senast. Om utlänningen efter inresan beviljas tillstånd att uppehålla sig inom viss nordisk stat mer än tre månader efter utgången av den vid inresan medgivna uppehållstiden skall kortet sändas till denna stat. Det åligger den stat, som innehar inresekortet (kontrollstaten) att övervaka, att den tillåtna uppehålls- tiden ej överskrides. Utresekortet skall sändas till den stat, som vid tidpunkten för utresan handhar kontrollen av ve- derbörande utlänning.

Av inresekort framgår endast att viss viseringspliktig utlänning, som är för- sedd med pass samt tillstånd till inresa

och uppehåll i en eller flera nordiska stater, efter undergången passkontroll inrest i landet vid i korthet angiven tid- punkt. Däremot lämnar inresekortet inga upplysningar om var utlänningen ämnar uppehålla sig under vistelsen i Norden. Härav följer att det inte är möjligt att med ledning av inresekor- tets uppgifter anknyta utlänningen till någon lokal kontrollmyndighet. På grund härav måste kontrollkorten för- varas centralt och den på dessa grun- dade inre kontrollen utövas centralt.

Kontrollen av att Viseringspliktiga ut- länningar inte kvarstannar efter vise- ringstidens utgång kan emellertid inte ske enbart på grundval av inresekorten, eftersom dessa inte innehåller någon uppgift om var vederbörande utlänning vistas. I de fall då utresekort ej inkom- mit måste kontrollmyndigheten för att kunna övervaka, att utlänningen inte fortsätter att vistas i landet utan till- stånd, skaffa sig kännedom om huru- vida utlänningen fortfarande uppehål- ler sig här och var han i så fall vistas.. I sådana fall används till kommissionen insända bostadsanmälningar som kom- pletterande kontrollmedel.

7.4.1.2. Kontrollförfarande Inresekort avseende utlänning, som ej innehar uppehållstillstånd i Sverige el- ler som meddelats sådant tillstånd för kortare tid än tre månader, insättes ef- ter slagning i ett särskilt förfalloregis- ter i bokstavsordning månadsvis efter förfallomånad. Övriga inresekort för- varas i en särskild kortlåda. När utrese- kort inkomrner paras det ihop med mot- svarande inresekort i förfalloregistret, varefter kortparet placeras i den sär- skilda kortlådan. I samband därmed an- tecknas dagen för utresan på utlänning- ens centralregisterkort, om sådant finns upplagt. Förfalloregistret genomgås dagligen

för kontroll av att utlänningen inte kvarstannar i riket utöver den tid, för vilken Visering beviljats. Om vid genom- gång av korten framkommer att utrese- uppgift beträffande utlänning ej inkom- mit vid utgången av viseringstiden el- ler att ansökan om uppehållstillstånd ej gjorts, avlåter vederbörande centralre- gistergruppchef en kontrollskrivelse till polismyndigheten i den ort, där utlän- ningen enligt tillgängliga uppgifter uppehåller sig. Om uppgift om utlän- ningens vistelseort saknas, gör sektio- nen för teknisk utlänningskontroll fram- ställning om efterforskning av utlän- ning först i Sverige och, om så anses erforderligt, även i de övriga nordiska länderna. Om utlänningen trots efter- forskningar ej kan anträffas får sek- tionen bedöma, huruvida utlänningen skall antas ha utrest. I sådant fall stämp- las inresekortet »troligen utrest» och överflyttas till den särskilda kortlådan.

7.4.2. Kontrollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd

74.21. Kontrollmedel

Kontrollen av att viseringsfria utlän— ningar, som vill vistas här utöver den uppehållstillståndsfria tiden, söker up— pehållstillstånd grundas i huvudsak på centralt registrerade förstagångsanmäl- ningar om bostadsupplåtelse.

Enligt 47 5 1 mom. utlänningskun- görelsen är envar som mot eller utan vederlag upplåter bostad eller å sär- skilt anordnat lägerområde mot veder- lag upplåter tältplats åt utlänning skyl- dig att, då utlänningen ankommit till bostaden eller lägerområdet, omedelbart avfordra honom uppgift om fullständigt namn, yrke eller titel, födelsetid, med- borgarskap eller nationalitet och hem- ort, dagen för hans inresa i Sverige och, därest han omedelbart dessförinnan vis- tats i Danmark, Finland eller Norge,

dagen för hans inresa i det av nämnda länder i vilket han först inrest, den ort inom eller utom riket, varest han se- nast uppehållit sig, ävensom huruvida han innehar tillstånd att vistas i Sve- rige, Danmark, Finland eller Norge och för sådant fall tillståndets giltighetstid. Innan utlänningen avflyttar från bosta- den eller lägerområdet skall upplåtaren tillika avfordra honom uppgift vart han närmast ämnar bege sig. Vad nu sagts gäller ej utlänning, som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge eller utlänning, som ej fyllt sexton år.

Den som upplåtit bostad eller tältplats åt utlänning skall, inom tjugofyra tim- mar efter det utlänningen ankommit, till polismyndigheten i orten inge eller med posten avsända skriftlig anmälan där- om i två exemplar, upptagande utlän- ningens om sig lämnade uppgifter. Då utlänning avflyttar skall upplåtaren in— om samma tid göra skriftlig anmälan därom i ett exemplar.

Ena exemplaret av anmälan om upp- låtelse av bostad eller tältplats —— med undantag av sådan anmälan från hotell och pensionat eller tältplats som avser viseringsfri utlänning —— skall av polis- myndigheten insändas till utlännings- kommissionen. Det andra exemplaret behålles av polismyndigheten. Anmälan om avflyttning, som inkommit till po- lismyndigheten, skall av myndigheten insändas till kommissionen endast om utlänningen uppgett sig ha för avsikt att lämna landet.

7.4.2.2. Kontrollfärfarande a) hos de lokala polismyndigheterna De lokala polismyndigheternas arbets- uppgifter inom den inre utlänningskon- trollen regleras genom rikspolisstyrel- sens den 21 december 1964 utfärdade allmänna anvisningar beträffande poli- sens befattning med utlänningskontrol-

len fr. o. m. den 1 januari 1965. Enligt dessa anvisningar skall polismyndighet i samband med att den granskar in— komna bostads— och arbetsanmälningar —— i största möjliga omfattning under- söka om vederbörande utlänningar före— kommer i förefintliga spärregister (U- boken, PU m.fl. spärrförteckningar) samt vidta de åtgärder, vartill under- sökningen kan föranleda. Sådan under- sökning är obligatorisk i fråga om ut- länning, som enligt vad som framgår av anmälan nyligen anlänt till Sverige (till— bringat sitt första nattuppehåll i riket hos anmälaren).

Polismyndigheten skall vidare sär— skilt beträffande anmälan, som avser upplåtelse av bostad på hotell eller pen- sionat eller av tältplats åt viseringsfri utlänning, uppmärksamma om utlän- ningen med hänsyn till längden av vis— telsen i Skandinavien kan antas vara skyldig att inneha uppehållstillstånd och om han i så fall innehar giltigt så- dant samt, om därvid visar sig att så ej är fallet, vidta de åtgärder, vartill saken kan föranleda (kontroll, förstån— digande att ansöka om uppehållstill- stånd, eventuell åtalsrapport).

De lokala polismyndigheterna skall vidare enligt anvisningarna medverka till att upprätthålla den inre utlännings- kontrollen genom verksamhet »ute på fältet». Det åligger sålunda polismyn- digheterna att övervaka att anmälnings- skyldigheten beträffande bostads- och tältplatsupplåtelse åt utlänning även- som beträffande utlännings arbetsan- ställning fullgörs såväl av enskilda som av vederbörande vid hotell, pensionat och tältplatser (lägerområden), att be- söka hotell, pensionat och tältplatser (lägerområden) och där genom gransk- ning av liggare och genom kontakt med portierer, innehavare, föreståndare och/ eller annan personal söka utröna, huru- vida viseringsfri utlänning med hänsyn

till längden av vistelsen i Sverige, Dan- mark och/eller Norge, kan antas vara skyldig att inneha uppehållstillstånd, samt att i förekommande fall kontrol- lera vederbörandes tillståndsinnehav och vidta de åtgärder vartill kontrollen kan ge anledning, att genom besök på arbetsplatser med utländsk arbetskraft övervaka att arbetsgivare ej i sin tjänst har utlänning, som saknar erforderligt arbetstillstånd, samt att som ett led i den allmänna skydds- och övervaknings— tjänsten ägna uppmärksamhet jämväl åt utlänningar och att, när anledning där- till förekommer, kontrollera vederbö- randes identitet samt rätt att vistas och arbeta här i riket ävensom att upp- märksamma övriga omständigheter av betydelse för deras rätt att vistas i riket.

Det åligger slutligen de lokala polis- myndigheterna att utöva viss register- verksamhet. Till polismyndighet inkom- na anmälningar om upplåtelse till utlän- ning av bostad eller tältplats och om utlännings arbetsanställning skall så- lunda hållas samlade i register. Såvitt möjligt skall i detta register noteras an- mälan om avflyttning från riket respek- tive anmälan om anställnings upphö- rande. Registret är avsett att utgöra hjälpmedel vid spaning eller utredning, som angår utlänning, och möjliggöra kontroll av att föreskriven anmälnings- skyldighet fullgörs. Avsikten är där— emot inte att de lokala polismyndig- heterna skall vid sidan av dessa regis- ter i stället för utlänningskommissio- nen upplägga och uppfölja på bostads- anmälningar baserade särskilda förfal- loregister för kontroll av att den för ifrågavarande utlänningar mera sällan förekommande skyldigheten att ansöka om uppehållstillstånd fullgörs. Det an— ses nämligen inte troligt att värdet från kontrollsynpunkt av ett genomfört sy- stem med lokala förfalloregister skulle motsvara den avsevärda arbetsinsats

och de kostnader, som systemet skulle kräva.

b) hos utlänningskommissionen Till utlänningskommissionen inkomna förstagångsanmälningar rörande upplå- telse av bostad åt utlänningar insättes efter slagning i ett särskilt förfallore- gister i bokstavsordning månadsvis ef— ter förfallomånad. övriga bostadsanmäl- ningskort förvaras i ett s. k. polisie- ringsregister ordnade i bokstavsord- ning.

Förfalloregistret genomgås dagligen. Om vid genomgången framkommer att utlänning, beträffande vilken utreseupp- gift ej föreligger, inte ansökt om uppe- hållstillstånd vid utgången av den uppe- hållstillståndsfria tiden, avlåtes en s. k. kontrollskrivelse till polismyndigheten i den ort, där utlänningen enligt till- gängliga uppgifter vistas eller innehar anställning. I skrivelsen anmodas polis- myndigheten att införskaffa erforder- liga upplysningar om utlänningen och i förekommande fall tillse att han sö- ker uppehållstillstånd. Kontrollskrivelse utskrives i tre exemplar. Av de två ko- piorna förvaras den ena i pärm hos vederbörande registergruppchef medan den andra genom gruppchefens försorg insättes i det centrala diariet. Register- gruppchef genomgår dagligen kopiorna av kontrollskrivelserna och tillser att svar inkommer. Om svar inte erhållits inom fjorton dagar, används påminnel- seskrivelse. Därest gjorda efterforsk- ningar visar att utlänningen utrest, överflyttas bostadsanmälningskortet till polisieringsregistret.

7.4.3. Kontrollen över utlänningar med uppehållstillstånd 7.4.31. Kontrollmedel

Kontrollen av att utlänning söker fort- satt uppehållstillstånd grundas på ett av

utlänningskommissionen fört register över meddelade tillstånd.

7.4.32. Kontrollförfarande

I ett särskilt förfalloregister samlas ko- pior av protokoll över beslut om uppe- hållstillstånd, som meddelats av kom- missionen eller polismyndighet. Proto- kollskopiorna ordnas kronologiskt efter tillståndsterminens sista dag. Registret innehåller vidare kort beträffande ut- länningar, som beviljats anstånd med verkställighet av förpassnings-, förvis— nings- och utvisningsbeslut eller som avtjänar tidsbestämt straff eller av an- nan anledning bör uppmärksammas vid en bestämd tidpunkt.

Förfalloregistret genomgås kontinuer- ligt. Härvid utgallras uppgifter om ut- länningar, som sökt fortsatt uppehålls- tillstånd eller utrest ur riket. Om vid genomgång av protokollen konstateras, att utlänning inte ansökt om förlängt tillstånd, avlåtes en kontrollskrivelse till vederbörande polismyndighet.

Eftersom förfalloregistret i princip skall innehålla alla gällande uppehålls- tillstånd, är detta register omfattande. På grund härav och för att undvika onö- dig skriftväxling med polismyndigheter- na avlåtes kontrollskrivelse först 6—8 veckor efter det att giltighetstiden för uppehållstillståndet utgått.

7.4.4. Kontrollen över utländska arbetstagare 7.4./r.f. Kontrollmedel

Kontrollen av att utlänningar innehar erforderligt arbetstillstånd utövas på grundval av arbetsanmälningar.

Enligt 47 5 2 mom. utlänningskun- görelsen är envar som anställer utlän- ning, vilken fyllt 16 år, i sin tjänst skyl- dig att, då utlänningen tillträder arbets- anställningen, omedelbart avfordra ho-

nom uppgift om fullständigt namn, fö- delsetid, födelseort, medborgarskap el- ler nationalitet och hemort. Stadgan- det gäller även nordbor. Den som an— ställt utlänning i sin tjänst skall inom tjugofyra timmar efter det att utlän- ningen tillträtt arbetsanställningen till polismyndigheten i orten inge eller med posten avsända skriftlig anmälan där- om i tre exemplar. Då utlänning slutar sin arbetsanställning, skall inom sagda tid arbetsgivaren göra skriftlig anmälan därom i ett exemplar. Anmälan skall uppta av utlänningens om sig lämnade uppgifter samt uppgifter om anställning— ens art och tiden för anställningens bör— jan eller upphörande. —— Av inkommen anmälan om utlännings arbetsanställ- ning skall ett exemplar insändas till ut- länningskommissionen och ett exemplar till länsarbetsnämnden. Inkommen an- mälan om upphörande av utlännings ar- betsanställning skall insändas till läns- arbetsnämnden. Anmälningar, som in- kommit till länsarbetsnämnden, skall av nämnden förses med anteckning om da- gen, då de inkommit till nämnden, och registreras samt snarast möjligt och se- nast inom en vecka insändas till utlän- ningskommissionen.

7.4.4.2. Kontrollförfarande

När arbetsanmälan inkommit till kom- missionen kontrolleras genom slagning i huvudregistret, om vederbörande ut- länning innehar arbetstillstånd för i an- mälningskortet angiven anställning. Kor- tet insättes därefter i huvudregistret vid vederbörande centralregisterkort eller, om sådant saknas, i inreseregistret. Om arbetstillstånd saknas, avlåtes efter en viss väntetid en kontrollskrivelse.

Ej aktuella anmälningskort insättes i ett särskilt arbetsgivarregister och för- varas där årsvis i bokstavsordning.

KAPITEL 8

Nuvarande organisation för den centrala handläggningen av utlännningsärenden

8.1 . Arbetsuppgifter

Enligt 3 & utlänningslagen skall den kontroll över utlänningar, som erford- ras för tillämpningen av utlänningsla- gen, utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet. Enligt 1 & utlän- ningskungörelsen är statens utlännings- kommission central utlänningsmyndig- het. Utöver detta allmänna stadgande finns såväl i utlänningslagen som i ut- länningskungörelsen speciella bestäm- melser, som reglerar den centrala utlän- ningsmyndighetens (utlänningskommis- sionens) befattning med ärenden röran- de legitimationshandlingar, tillstånd och avlägsnande av utlänningar samt den inre utlänningskontrollen.

8.1.1. Legitimationshaudlingar Utlänningskommissionen äger enligt 6 5 första stycket utlänningskungörelsen ut— färda särskild legitimationshandling (främlingspass) för utlänning, som inte kan förete hemlandspaSS eller annan giltig legitimationshandling och som finnes sakna möjlighet att anskaffa så— dan handling. Enligt 6 5 andra stycket äger kommissionen bemyndiga polis- myndighet eller viseringsmyndighet att förlänga giltighetstiden för främlings- pass. Med stöd av detta stadgande har kommissionen i cirkulär till polismyn- digheterna den 16 december 1954 be- myndigat polismyndighet att bevilja förlängning av giltighetstiden för

svenskt främlingspass i samband med förlängning av uppehållstillstånd. Där- emot har kommissionen inte lämnat vi- seringsmyndighet motsvarande bemyn- digande. Enligt de av kommissionen den 31 mars 1958 utfärdade allmänna föreskrifterna angående handläggning av viseringsärenden m. m. skall till vi— seringsmyndighet inkommen ansökan om förlängning av giltighetstiden för främlingspass alltid underställas kom- missionen.

Enligt kungörelse den 11 februari 1955 ankommer det vidare på utlän- ningskommissionen att utfärda särskild legitimationshandling (resedokument) för vissa flyktingar. I kungörelsen för- utsättes att förlängning av giltighetsti- den för resedokument skall kuuna, ef- ter bemyndigande av kommissionen, beviljas av svensk myndighet utom- lands. Enligt ovannämnda av kommis— sionen utfärdade föreskrifter skall emellertid ansökan om förlängning av giltighetstiden för resedokument alltid överlämnas till kommissionen. »

8.1.2. Tillstånd

Enligt utlänningslagen ankommer det på den centrala utlänningsmyndigheten att meddela Visering samt uppehålls-, bosättnings- och arbetstillstånd samt att återkalla Visering, bosättningstillstånd och arbetstillstånd. Från denna huvud- regel har i utlänningslagen medgetts un- dantag som möjliggör decentralisering

av beslutanderätten i fråga om Visering, uppehålls- och arbetstillstånd till loka- la organ. Enligt utlänningslagen ankom- mer det på Kungl. Maj:t att bestämma i vilken omfattning lokala organ skall äga uppta och bifalla tillståndsansök- ningar. Kungl. Maj:t har i utlännings- kungörelsen meddelat bestämmelser härom. Med stöd av dessa bestämmel- ser har utlänningskommissionen beträf- fande ärenden om Visering, uppehålls- och arbetstillstånd i stor utsträckning delegerat beslutanderätten till svenska myndigheter utomlands (Visering), de lokala polismyndigheterna (nödfalls- visering samt uppehålls- och arbetstill- stånd) och länsarbetsnämnderna (ar- betstillstånd) och i instruktioner till dessa myndigheter noggrant angett i vil- ka fall de äger meddela tillstånd.

8.1.3. Avlägsnaude av utlänning

I frågor om avlägsnande av utlänning ankommer på utlänningskommissionen att besluta om avvisning (i vissa fall), förpassning samt utvisning (i vissa fall), att avgöra besvär som anförts över polismyndighets beslut om avvisning och länsstyrelse's beslut om utvisning, att besluta i ärende om verkställighet av avlägsnandebeslut, som underställts kommissionen av polismyndighet eller länsstyrelse, att besluta om upphävan- de av beslut om avvisning eller förpass— ning, som ej blivit verkställt, att för- ordna om vidtagande av särskilda tvångsåtgärder, såsom att utlänning skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, samt att hålla förhör med ut— länning.

81.31. Avvisning

Ärende om avvisning, som enligt 20 5 första stycket utlänningslagen i princip

skall avgöras av polismyndighet, skall underställas den centrala utlännings- myndigheten, om utlänningen påstår, att han är politisk flykting och påstå- endet därom inte är uppenbart orik- tigt. Utlänningskommissionen har att, efter hörande av utlänningsnämnden, besluta i ärendet, så snart det kan ske.

Avvisningsärende skall vidare under- ställas den centrala utlänningsmyndig- heten, då anledning förekommer till av- visning av utlänning enligt 19 å andra stycket utlänningslagen (avvisning på begäran av den centrala utlännings- myndigheten i Danmark, Finland, Is- land eller Norge) samt då polismyndig- heten finner det vara tveksamt om ut- länning, mot vilken avvisningsanled- ning förekommer, bör avvisas.

Besvär över polismyndighets beslut om avvisning föres enligt 44 & utlän- ningslagen hos den centrala utlännings- myndigheten.

Verkställighet av avvisning, som en- ligt 58 5 första stycket utlänningslagen ankommer på polismyndighet, skall, om utlänning vid verkställighet om avvis- nigsbeslut påstår, att han är politisk flykting och påståendet därom inte är uppenbart oriktigt, enligt 58 å andra stycket utlänningslagen underställas den centrala utlänningsmyndigheten, såvida inte påståendet enligt det be- slut, som skall verkställas, redan är prö- vat. Utlänningsmyndigheten har att, ef- ter hörande av utlänningsnämnden, be- sluta i ärendet, så snart det kan ske. _— Om svårighet möter vid verkställighet eller det är tvivelaktigt hur verkstäl- lighet skall ske, skall ärendet likaledes underställas utlänningsmyndigheten.

Av polismyndighet eller den centrala utlänningsmyndigheten meddelat beslut om avvisning, som ej blivit verkställt, kan enligt 51 5 utlänningslagen upphä- vas av utlänningsmyndigheten, om sär- skilda skäl är därtill.

8.1.3.2. Förpassning

Beslut om förpassning meddelas enligt 235 utlänningslagen av den centrala utlänningsmyndigheten efter hörande av utlänningsnämnden. Om utresebeslut föreligger erfordras dock inte att ut- länningsnämnden höres.

Verkställighet av beslut om förpass- ning ankommer i princip på länsstyrel— sen. Underställning skall dock ske en- ligt samma regler som gäller beträf- fande verkställighet av avvisningsbe- slut. Därest fråga om verkställighet av förpassning underställts den centrala utlänningsmyndigheten och förhör inte hållits i förpassningsärendet, skall för- hör hållas, om utlänningen begär det.

Av den centrala utlänningsmyndig- heten meddelat beslut om förpassning, som ej blivit verkställt, kan upphävas av myndigheten, om särskilda skäl är därtill.

81.33. Utvisning Beslut om utvisning meddelas enligt 30 % utlänningslagen i princip av länsstyrel— se. Utvisningsärende skall dock, om ut— länningen påstår, att han är politisk flykting och påståendet ej är uppen- bart oriktigt, underställas den centrala utlänningsmyndigheten, som har att, ef- ter hörande av utlänningsnämnden, be- sluta i ärendet. I sådant ärende skall utlänningsmyndigheten hålla förhör med utlänningen, om han begär det. Besvär över länsstyrelses beslut om utvisning anföres enligt 44 % utlännings— lagen hos den centrala utlänningsmyn- digheten. Fråga om verkställighet av beslut om utvisning, som enligt 58 5 första stycket utlänningslagen ankommer på länssty- relse, skall underställas den centrala utlänningsmyndigheten enligt samma regler som gäller för verkställighet av avvisningsbeslut.

Utlänningsmyndigheten kan enligt 52 % utlänningslagen meddela utlänning tillstånd att utan hinder av utvisning göra kort besök i riket för angelägenhet av synnerlig vikt.

8.1.3.4. Förvisning

Verkställighet av dom eller beslut om förvisning ankommer i princip på läns- styrelse, men fråga därom skall under— ställas den centrala utlänningsmyndig- heten enligt samma regler som gäller i fråga om verkställighet av beslut om avvisning.

8.1.3.5. Särskilda tvångsåtgärder

Därest fråga uppkommer om avvisning, förpassning eller utvisning eller om verkställighet av sådan åtgärd eller om verkställighet av förvisning äger den myndighet, som handlägger ärendet, förordna att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt. Den centrala utlänningsmyndigheten äger därjämte vidta sådan åtgärd, då Ko- nungen handlägger ärendet. Om anled- ning finnes att hålla utlänning i förvar längre tid än en månad, skall frågan därom underställas Konungen.

8.1.4. Inre utlänningskontroll

Med inre utlänningskontroll avses kont— rollen över att utlänningar, som vistas och arbetar i landet, har erforderliga tillstånd.

Den inre utlännings-kontrollen utövas centralt av utlänningskommissionen och lokalt av de lokala polismyndig- heterna. Kommissionen övervakar att viseringspliktig utlänning inte vistas här längre tid än som medgetts i vise— ringsbeslutet. Den kontrollerar vidare dels att utlänning söker uppehållstill- stånd, när den tillståndsfria tiden utgår, dels att utlänning, som beviljats uppe- hållstillstånd, söker förnyat tillstånd, när giltighetstiden för det senast med-

delade tillståndet utöper. En utförligare framställning över den inre utlännings- kontrollen lämnas i kapitlet Utlännings- politikens medel.

8.2. Utlänningskommissionens järnma- rande organisation

Utlänningskommissionen, som började sin verksamhet den 1 juli 1944, bildades enligt beslut av 1944 års riksdag genom sammanslagning av utrikesdepartemen- tets expedition för utländska passären- den med socialstyrelsens utlännings- byrå och avdelning för utlänningsför— läggningar. Den nya centrala utlän- ningsmyndigheten tillkom sålunda un- der pågående världskrig och ansågs på grund härav —— i avbidan på erfaren- heter från mera normala förhållanden —— böra erhålla karaktär av proviso- rium. Myndigheten organiserades där- för som en kommission, bestående av en ordförande och chef samt högst åtta ledamöter. Inom kommissionen fanns tre byråer — passbyrån, kontrollbyrån och sociala byrån _— samt en fristående kansliavdelning. Den sociala byrån av- vecklades sedermera den 1 juli 1947 i och med att förläggningsverksamheten upphörde och den återstående hjälp- verksamheten för nödställda utlänning- ar överfördes på andra organ.

I anledning av en av särskild tillkal- lad utredningsman den 31 januari 1947 avgiven promemoria med förslag om inrättande av en utlänningsstyrelse upp- togs frågan om den centrala utlännings- myndighetens organisation till behand- ling i proposition 1947z270. I proposi- tionen uttalade föredragande departe- mentschefen att behov av någon form av utlänningskontroll syntes komma att föreligga under den tid som då kunde överblickas samt att det för att sam- manhålla och tillämpa en efter tidslä— get anpassad utlänningskontroll även

framdeles erfordrades en central utlän- ningsmyndighet. Departementschefen förutsatte, att förändringar av systemet för utlänningskontrollen kunde komma att vidtas. Spörsmålet om en revidering av systemet borde därför lämpligen upp- tas i samband med en blivande översyn av utlänningslagen och frågan om inrät- tande av ett fristående permanent äm— betsverk för utlänningsärenden vila i avbidan på resultatet av denna översyn. Redan samma år blev frågan om den centrala utlänningsmyndighetens ställ- ning åter föremål för utredning. I en den 27 januari 1948 avgiven promemo- ria återupprepade utredningsmannen sitt tidigare förslag ätt utlänningskom— missionen skulle omvandlas till ett äm- betsverk. I proposition 1948:154 fram— förde departementschefen samma upp- fattning i principfrågan som i den tidi- gare propositionen och föreslog att or- ganisationsfrågan skulle upptas till prövning i ett senare sammanhang.

Inom utlänningskommissionen fanns vid denna tid två byråer —- passbyrån och kontrollbyrån —— som envar före- stods av en byråchef, samt en kansli— avdelning med en förste byråsekrete- rare som chef.

På passbyrån handlades ärenden rö— rande rätt för utlänningar att inresa och (uppehålla sig i riket samt att här anta eller inneha arbetsanställning. Därjämte handlades på byrån ärenden om utrese- och förpassningsbeslut, som meddelades i samband med avslag å ansökan om uppehållstillstånd eller om förlängning därav. Byrån var uppdelad på en inreseavdelning, en uppehålls— och förpassning-savdelning jämte regis- ter- och expeditionsorgan.

Kontrollbyrån handhade den indivi- duella utlänningskontrollen och svara— de därvid särskilt för övervakningen av utlänningarna ur ordnings och sä-

kerhetsynpunkt. Uppehålls- och arbets- tillståndsärenden för ett visst svårbe- dömligt klientel, som ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt måste ägnas särskild uppmärksamhet, förpassnings- och verkställighetsärenden samt frågor rö- rande utlännings tagande i förvar hand- lades inom kontrollbyrån på en sär— skild avdelning för förpassnings- och uppehållsärenden.

En särskild kontrollavdelning sva- rade inom kontrollbyrån för den s.k. tekniska utlänningskontrollen, d.v.s. övervakningen av att utlänning följde gällande föreskrifter och inte vistades eller arbetade i riket utan erforderligt tillstånd. Till kontrollbyrån hörde ett stort antal register och expeditionsor- gan.

Kansliavdelningen omhänderhade en- ligt arbetsordningen personalärenden samt administrativa och kamerala ären- den. Under avdelningen lydde statistik- avdelningen.

Utlänningskommissionens personal uppgick i oktober 1951 till 310 befatt- ningshavare.

8.3. Utlänningskommissionens nuva- rande organisation

Utlänningskommissionens nuvarande organisation grundar sig på det förslag till den centrala utlänningsmyndighe- tens organisation, som 1949 års utlän- ningskommitté avgav i en den 22 de- cember 1951 dagtecknad promemoria. ] promemorian föreslog kommittén, att för den centrala ledningen av utlän- ningskontrollen skulle inrättas ett per- manent fristående ämbetsverk, be- nämnt utlänningsstyrelsen. Ledningen av den nya myndigheten skulle enligt förslaget utövas av en överdirektör samt en verksstyrelse med överdirek- tören som ordförande och åtta leda- möter. Styrelsens verksamhet skulle

under ledningen vara fördelad på två fackbyråer, en fackavdelning med upp- gift att handlägga ärenden rörande danskar och norrmän, en kanslibyrå samt en advokatfiskalsavdelning med uppgift att tillvarata det allmännas in- tresse i utlänningsärenden och verka för en enhetlig tillämpning av utlän- ningslagen.

I proposition 1952:147 angående om- organisation av statens utlänningskom- mission förklarade departementsche- fen i fråga om kommitténs förslag om inrättande av ett ämbetsverk för utlän- ningsärenden, att han delade kommit- téns uppfattning att behov av någon form av utlänningskontroll skulle kom- ma att föreligga under lång tid fram- över men att han inte var beredd att avgöra frågan om utlänningskommis- sionens omvandling till ett ämbetsverk utan förordade, att dåvarande proviso- riska anordning med en kommission bibehölls tills vidare. Departements- chefen ansåg vidare, att någon ändring i kommissionens sammansättning ej var påkallad och att den föreslagna över- direktörsbefattningen därför ej borde inrättas. Ifråga om kommitténs organi- sationsförslag tillstyrkte departements- chefen, att kommissionen tillsvidare organiserades på en fackavdelning, två fackbyråer och en kanslibyrå, men ansåg, att den föreslagna advokatfis— kalsavdelningen för det dåvarande inte borde upprättas, eftersom kommitténs förslag därom förutsatte tillkomsten av en advokatfiskal med uppgifter, som ej ägde stöd i den gällande utlännings- lagen.

Propositionen godkändes av 1952 års riksdag och omorganisationen genom- fördes den 1 januari 1953.

Utlänningskommissionen består en- ligt Kungl. Maj:ts instruktion för kom- missionen den 3 december 1965 (nr

678) av en ordförande, tillika chef för kommissionen, samt högst åtta andra ledamöter. För ordföranden och övriga ledamöter finns suppleanter. Av de åtta ledamöterna är fyra medborgarrepre- sentanter och de övriga representanter för utrikesdepartementet, försvarssta- ben, arbetsmarknadsstyrelsen och riks- polisstyrelsen, en för varje myndighet.

Inom kommissionen finns tre byråer (första, andra och tredje byrån). Första och andra byråerna är fackbyråer, vid vilka handläggs tillståndsärenden och ärenden om utlännings avlägsnande från riket samt remissärenden rörande enskilda utlänningar, i vilka ärenden beslutanderätten tillkommer annan myndighet än kommissionen. Vid tredje byrån (kanslibyrån) handläggs ären- den angående kommissionens personal, administration och ekonomi samt re- missärenden av allmän natur och så- dana som berör fackbyråernas verk- samhet men är av principiell karaktär. Tredje byrån omhänderhar vidare re- gisterverksamheten, den inre utlän- ningskontrollen och den officiella ut- länningsstatistiken.

8.3.1. Fackbyråerna

Varje fackbyrå förestås av en byråchef. Fackbyråerna är indelade i vardera två sektioner. Varje sektion förestås av en byrådirektör som sektionschef. Vid första sektionen tjänstgör vidare en by- råsekreterare och två assistenter, vid andra sektionen en byråsekreterare, en byråsekreterare i befordringsgången och en assistent, vid tredje sektionen en byrådirektör, två amanuenser och en assistent samt vid fjärde sektionen tre amanuenser och en assistent.

Som indelningsgrund för arbetsför- delningen mellan de fyra sektionerna gäller att alla slag av utlänningsären- den rörande en nationalitet eller grupp av nationaliteter skall handläggas vid

en viss sektion. Vid första sektionen handläggs sålunda ärenden angående nordbor, balter, medborgare i Polen, Sovjetunionen och stater i Afrika och Asien samt artister, oavsett nationalitet, vid andra sektionen ärenden angående medborgare i Förbundsrepubliken Tyskland, Tyska demokratiska republi- ken och österrike, vid tredje sektionen ärenden angående medborgare i Alba- nien, Bulgarien, Jugoslavien, Rumä- nien, Tjeckoslovakien och Ungern samt vid fjärde sektionen ärenden angående övriga utlänningar.

Inom varje sektion finns en expedi- tion, som förestås av en kontorist och vars personal i övrigt utgöres av ett kanslibiträde och fem eller sex kon- torsbiträden.

Det sammanlagda antalet befattnings- havare på första och andra byråerna uppgick den 1 juli 1966 till 23 respek- tive 25 eller tillhopa 48. Av dessa till- hörde 20 den sakhandläggande perso- nalen.

8.3.2. Knnslibyrån

Kanslibyrån förestås liksom de övriga byråerna av en byråchef. Denne bi- trädes av en byrådirektör. Arbetsuppgifterna vid kanslibyrån är fördelade på ett stort antal arbetsen- heter. Till byrån hör sålunda en sektion för teknisk utlänningskontroll, varun- der funktionellt lyder kommissio- nens s.k. centralregister och kontroll- register, en avdelning för granskning av beslut meddelade av andra myndig- heter på grundval av kommissionens generella bemyndiganden. Inom byrån finns _vidare kommissionens central- arkiv, en expeditionsavdelning bestå- ende av en postexpedition, en avdel- ning för utfärdande av främlingspass och en expedition för allmänheten, en avdelning för utlämnande av adresser, en statistiksektion, en maskinskriv-

PLENUM "'"”"M'TWM'M'" ORGANISATIONSPLAN för

I onorllnuloz och om En + arvode

STATENS UTLÄNNINGSKOMMISSION

| 1.7. 1966 lllndsekr. 1/11

1 llYllÅlf 2 HYR]! 3 Bflllll De 1 (:o ! (vloe ordf. Go ]

Handsekr. llendsekr. Byråchefen: ; llandsokr. lll'LÄllllllllts- lllf llll ltlllfllretrlldare llll lllllllllEll 1125 Kansli 1/21

| I I | | | I I

SEKTION f SEKl'l0ll 2 SEKTION 3 SEKTION 4 Sektlon för Fersonalovdel- . Statistikak- llurdhor. halter gifwa?" Han" young,": | tekn. låt/léåonlr. äggula; o 15:53:32 "372? Kole/sån m m | s en oro u oarer vr : : | or . ' på...,ms'åvjeg. östtyskar luuuslaver 1/11 1115 1113 lntyu) 1/9 "" "" VH

unionen samt humäner stater | lfrlka flockar och Asien även- llnurare som artlster |

oavsett medbor- uarakap

Sakhandläuuan-

de personal 1/25

11231/17 1/15

de personal 1/25 1/23 1/22 1/15

Sakhandllooan-

de personal 2/25

2/10—22 1l11

Sekhlnlnluuan-

de personal 1I25

lll! 22 1/17

Centralreuloter chef 1/13 (!

heulsterurupp 1 1/11 2/9 7/3—9

Kontrol Iren. 2/11 1/9 3/3—9 ll Centralort lv 1/11 1/9 3/3—9

Exoeoltlomvn. chef 1113

Exoedltlon 1/11 1/9 5/3—9 Expedlflon 1/11 1/9 4/3—9 Expollltloo 1/11 2/9 413—! Exoedltlon ! ll ll! 4/3—9

lleulslerarupp 2 1/11 3/9 7/3—9

Med ll markerade arbetsenheter lyder funktionellt under den tekniska utllnnlnuskontrollen

lleulsteru mona om 3/9 lila-9

hfasklnskrlvnlnus- central 1/ll 3/911/3—9

Telefonväxel 1/9 2/3—9

Fostexnedltlon tl! 3/3—9

Frlmllnospasuvd. l/tl lla—9

lloulstoruruoo 4 1/11 2/9 713—9

Efteruranshnlnn ll 1/11 1/9113—0

Exoerlltlonsvakter 1/11 3110

Exp. får lllmln- heten 3/11 1/9 1/3—9

Surterlnusavd. 1/11 1/9 413—fl

llossunpllaun. 1/0 4/3—9

Adress- och

ningscentral, en kassaavdelning, tele- fonväxel samt en personalavdelning. Till kanslibyrån hör slutligen ett antal expeditionsvakter.

Det sammanlagda antalet befattnings- havare vid kanslibyrån uppgick den 1 juli 1966 till 129.

83.21. Sektionen för teknisk utlänningskontroll

Sektionen utövar med biträde av per- sonalen i kommissionens centralregis- ter kontroll över att utlänning, som vis- tas i riket innehar erforderliga uppe- hålls— och arbetstillstånd, samt hand- lägger av den nordiska passkontroll- överenskommelsen föranledda arbets- uppgifter med utlänningskontrollen. Sektionen förestås av en byrådirek— tör. Därjämte tjänstgör vid sektionen två assistenter och en kontorsskrivare.

8.3.2.2. Centralregistref Enligt instruktionen skall utlännings-

kommissionen, i den mån så prövas er- forderligt för dess verksamhet, på grundval av inkomna anmälningar och andra uppgifter föra ett centralt regis— ter över utlänningar som vistas i riket.

De viktigaste enheterna i central- registret utgöres av det centrala diariet samt tre förfalloregister.

Det centrala diariet är ett i alfabe- tisk ordning uppställt diarium över enskilda utlänningsärenden och mot- svarar de diarier, som föres hos varje annan beslutande förvaltningsmyndig— het. Diariet består av s. k. centralregis— terkort, som uppläggs dels när ansökan om Visering inkommer till kommisio- nen för att där behandlas och avgöras, dels när ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd första gången inkommer till kommissionen. På varje registerkort antecknas uppgifter om utlänningens namn, medborgarskap, födelsetid, kön och numret på den centraldossier, i

vilken kommissionens handlingar be- träffande utlänningen förvaras. Kortet förses vidare .med ett K, om kommissio- nen inn-ehar ofördelaktiga uppgifter om utlänningen. I motsatt fall förses kortet med 0. På registerkortet göres fortlöpande anteckningar om samtliga inkommande ansökningsårenden och besluten i dessa. Även av lokala polis- myndigheter och länsarbetsnämnder fattade beslut i tillståndsärenden note- ras på kortet med stöd av till kommissio- nen inkomna protokollsutdrag. På re— gisterkortet antecknas vidare i fråga om viseringspliktig utlänning dagen för hans inresa i och utresa ur Sverige och i fråga om viseringsfri utlänning jäm- väl dagen för hans inresa i det nordiska passkontrollomrädet. I det centrala dia— riet förvaras även aktuella arbetsgivar- anmälningar rörande utlänningar, för vilka centralregisterkort finns upp- lagda.

Beträffande sådana utlänningar som av en eller annan anledning behöver särskilt uppmärksammas, exempelvis därför att de utvisats eller eljest med— delats förbud att återvända till riket eller efterlysts av polismyndighet i eller utom riket, insättes vid vederbörande utlännings centralregisterkort ett s.k. spärrkort. Det centrala diariet inne- håller för närvarande omkring 200 000 registerkort och inemot 20000 spärr— kort.

Förfalloregistren bildar grundvalen för den inre utlänningskontrollen. De består av ett register för inresekort, ett för förstagångsanmälningar om bostads— upplåtelse samt ett för beslut om uppe— hålls och arbetstillstånd. För registrens uppbyggnad och funktion redogöres närmare i kapitlet Utlänningspolitikens medel.

Verksamheten vid centralregistret handhas av fyra registergrupper under ledning av en kontorsskrivare, som är

centralregisterchef. Tre av register- grupperna består av 10 och den åter— stående av 11 personer. Inom varje grupp finns en kansliskrivare, vilken såsom registergruppehef övervakar och leder gruppens arbete samt handhar vissa av den nordiska passkontrollöver- enskommelsen föranledda arbetsuppgif- ter med utlänningskontrollen. Vidare tjänstgör där en kontorist såsom biträ- dande registergruppchef, en eller två kontorister, såsom instruktriser och ar- betsledare, samt sex eller sju kontors- biträden, vilka såsom »båsinnehavare» ansvarar för var sitt avsnitt av regist- ret (»bås»).

Till centralregistret hör vidare en sorteringsavdelning med sex anställda, varav en kansliskrivare, en kontorist och fyra kontorsbiträden, som har till uppgift att sortera alla till kommissio- nen inkomna ansökningar och anmäl— ningskort i bokstavsordning och upp- dela dem på »bås». Avdelningen om— händerhar även kommissionens förfallo- register, vilket ligger till grund för kontrollen av att utlänning, som tidi- gare erhållit uppehållstillstånd, inte kvarstannar i riket efter giltighetsti- dens utgång utan att ansöka om nytt tillstånd.

Till registret hör slutligen en avdel- ning för uppläggning av registerkort och dossierer med fem anställda, varav kontorist och fyra kontorsbiträden.

Vid centralregistret tjänstgör sam— manlagt 53 befattningshavare.

8.3.2.3. Kontrollregistret

Till kommissionen inkomna uppgifter om av utlänning begångna brott eller förseelser samt andra ur övervaknings- synpunkt betydelsefulla omständigheter antecknas på individuella kort i ett sär- skilt register, kontrollregistret. Om kontrollregisterkort upplagts, göres an- teckning härom på vederbörande ut-

lännings centralregisterkort. Registret omfattar f. n. omkring 130 000 kort. Vid registret tjänstgör två kansliskrivare, en kontorist och tre kontorsbiträden.

8.3.2./;. Eftergranskningsavdelningen

Viseringsmyndighet, som utfärdat vise- ring, skall göra anmälan därom hos kommissionen genom att insända ett exemplar av viseringsansökningen, för- sedd med vederbörliga anteckningar av myndigheten. Polismyndighet, som meddelat beslut i utlänningsärende, skall till kommissionen insända proto- kollskopior för varje i beslutet uppta- gen utlänlning. Samma skyldighet åvilar länsarbetsnämnd i fråga om arbetstill- stånd och yrkestillägg, som me-ddelats av nämnden.

Av viserings— och polismyndighet samt länsarbetsnämnd insända hand- lingar granskas av en särskild arbetsen- het, eftergranskningsavdelningen. Vid granskningen undersöks, om vederbö- rande myndighet vid sin handläggning förfarit riktigt ur formell och materiell synpunkt. Särskild uppmärksamhet ägnas de fall där tillstånd beviljats trots att kommissionen förbehållit sig beslu- tanderätten i ärendet eller där grave- rande uppgifter om utlänningen finns i kontrollregister eller H-dossier. Sådana ärenden underställs vederbörande sek— tionschef.

Vid eftergranskningsavdelningen tjänstgör en kansliskrivare, en konto- rist och ett kontorsbiträde.

8.3.2.5. Arkiv

Kommissionens handlingar röran—de ut— länningar är sammanförda till indivi- duella dossierer. Handlingar, som är hemliga enligt 3,4, och 10 5 & sekretess— lagen, inbinds dock i särskilda dossie- rer, vilka förvaras i anslutning till kon- trollregistret. Aktuella dossierer förva- ras sektionsvis ordnade efter dossier-

nummer. Dossier, som är inaktuell, över- förs till ett centralarkiv. Antalet aktuella dossierer uppgår för närvarande till omkring 200 000.

Vid ccntralarkivet tjänstgör en kansli- skrivare, en kontorist och tre kontors- biträden.

8.3.2.6. Expeditionsavdelningen Expeditionsavdelningen, som förestås av en kansliskrivare, tillika kommissio— när, består av en postexpedition, en främlingspassavdelning och en expedi- tion för allmänheten. Vid postexpeditionen öppnas och distribueras ankommande post till ve- derbörande organ inom kommissionen. Vidare expedieras där avgående post och diarieförs kommissionens korre- spondens med beskickningar och kon- sulat. Vid expeditionen tjänstgör en kontorist och tre kontorsbiträden. På främlingspassavdelningen utskrivs främlingspass och resedokument samt instämplas i samband därmed av kom- missionen beviljade tillstånd. Avdel- ningen ombesörjer vidare arkivering av ej aktuella främlingspass och resedoku— ment. Vid avdelningen är anställda en kansliskrivare och ett kontorsbiträde. Expeditionen för allmänheten har till uppgift att ta sig an vissa brådskande eller eljest speciella ärenden, vilka måste handläggas direkt vid utlännings- kommissionen. På avdelningen in- stämplas även i förekommande fall av kommissionen beviljade tillstånd i den mån det inte redan skett genom främ- lingspassavdelningens förs—org. Vid ex- peditionen tjänstgör tre kansliskrivare, en kontorist och ett kontorsbiträde.

8.3.2.7. Adress- och intygsavdelningen Avdelningen har till uppgift att besvara förfrågningar om utlänningars adresser från myndigheter såväl i Sverige som utlandet samt från enskilda. Avdel-

ningen handlägger även ärenden angå- ende utfärdande av intyg om utlän- ningars vistelse i riket.

Vid avdelningen tjänstgör två kansli- skrivare och sex kontorsbiträden.

8.3.2.8. Sektionen för statistik

Sektionen utarbetar kontinuerligt sta- tistik över bl. a. utlänningar med uppe- hållstillstånd, arbetsanmälda utlän- ningar, naturalisationer och i Sverige födda utlänningar. Statistiken publice- ras vid varje kvartalsskifte.

Vid sektionen tjänstgör en byrådirek- tör, en kansliskrivare, en kontorist och fyra kontorsbiträden.

8.3.2.9. Maskinskrivningscentralen

Avdelningen handhar utskrift av kom- missionens olika protokoll och skrivel- ser, expedierar telegram i viserings- ärenden samt sköter kommissionens telexanläggning. Avdelningen handhar dessutom ett register över utlänningar som efterlyses.

Vid avdelningen tjänstgör en kansli- skrivare, tre kontorister och elva kon- torsbiträden.

8.3.2.10. KassaavdeIningen Förutom på en kassaavdelning vanligen förekommande arbetsuppgifter hand- lägges här även göromål, som i allmän- het tillkommer en materialförvaltare, såsom attestering för utbetalning av räkningar samt upprättande av förslag om inköp av skrivmaterialier, papper, blankettryck och dylikt. Vid avdelningen tjänstgör en kassör, en kansliskrivare och ett kontorsbi- träde.

8.3.2.11. Telefonväxeln

Telefonväxeln förestås av en kontorist och sysselsätter i övrigt två kontorsbi- träden.

83.242. [Expeditionsvakter Hos kommissionen finns en expeditions- förman och tre expeditionsvakter.

8.3.2.13. Personalavdelningen

Avdelningen handlägger alla de åren- den, som vanligen tillkommer en per- sonalavdelning jämlikt de statliga löne- författningarna.

Avdelningen förestås av en assistent. Dessutom tjänstgör på avdelningen en kontorist. Assistenten är också chef för adress- och intygsavdelningen och handlägger på denna avdelning ankom- mande viktigare eller mera komplicera- de ärenden.

8.3.3. Beslutande rätt m. m.

Till kommissionen inkomna ärenden förberedsi ”allmänhet av assistenter och avgörs alltefter ärendenas beskaffenhet av kommissionen i plenum, av ordfö- randen, vederbörande byråchef eller sektionschef eller av sektionschefen un- derställd befattningsbavare.

Av kommissionen i plenum skall en- ligt instruktionen handläggas ärenden, som angår 1) viktigare författningsfrågor, 2) viktigare frågor om organisation, arbetsordning och tjänsteföreskrif- ter, 3) frågor om förslag till anslagsfram- ställning hos riksdagen och andra frågor av större ekonomisk bety- delse, 4) riktlinjer för meddelande av visc- ring samt uppehålls-, bosättnings- och arbetstillstånd, 5) frågor om tillsättning av tjänst i lägst lönegrad 23 på löneplan A, 6) frågor om disciplinstraff, åtalsan- mälan, flyttningsskyldighet, avstäng- ning från tjänsten eller läkarunder- sökning samt

7) andra frågor, som ordföranden hän- skjuter till plenlun. ' Ärenden, som avgörs i plenum, före- dras av vederbörande byråchef eller av särskilt förordnad föredragande.

Ärende, som ej är pleniärende, skall enligt instruktionen avgöras av ordfö- randen, om inte genom arbetsordning eller särskilt meddelat beslut åt byrå- chef eller annan befattningshavare överlämnats att avgöra ärende eller viss grupp av ärenden, som inte utgör pleni- ärenden eller är av beskaffenhet att böra avgöras av ordföranden. Fördel- ningen av beslutanderätten mellan ord- föranden, byråcheferna och övriga hög- re befattningshavare regleras genom de föreskrifter rörande beslutanderätt m.m., som kommissionen utfärdade den 16 november 1954 med stöd av den då gällande instruktionen.

Enligt föreskrifterna ankommer det på kommissionens ord-förande bland annat att besluta, om ärende skall av- göras i plenum, att besluta i ärenden, som efter besvär inkommit till kommis- sionen ooh inte skall handläggas i ple- num, att besluta :i ärenden angående avvisning, förpassning och utvisning samt verkställighet av sådant beslut och i tillståndsärenden angående utlänning- ar, som i förpassningsbeslut förbjudits att återvända till riket utan särskilt till- stånd, att besluta i ärenden, i vilka mot utlänningsnämndens yttrande avvikan- de beslut ifrågasättes eller i vilka avvi- kande mening anförts i nämndens ytt- rande. Ärende, som avgörs av ordfö- randen, föredras av byråchef, byrådi- rektör eller byråsekreterare. Vid ären- dets avgörande skall vederbörande by- råchef och sektionschef alltid'närvara.

Byråchef skall enligt föreskrifterna leda och övervaka arbetet inom byrån samt lämna föreskrifter för den sakliga prövningen och handläggningen av före—kommande slag av ärenden, varvid

särskilt skall beaktas kravet på likfor- mighet sektionerna och byråerna emel- lan i behandlingen av jämförliga ären- den. Viktigare direktiv bör enligt före- skrifterna utfärdas skriftligen. Det ålig- ger vidare byråchef att övervaka till- lämpningen av gällande föreskrifter ge- nom att stickprovsvis granska beslut i ärenden, som avgjorts av honom under- ställd personal. Byråchcf skall hålla ord- föranden underrättad om viktigareären- den, som avgjorts inom byrån, om till- lämpad praxis i olika grupper av åren- den samt om övriga förhållanden av vikt för ärendenas bedömning och hand- läggning. Det ankommer på byråchef bland annat att meddela beslut i ären- den angående bosättningstillstånd och i fråga om geografisk begränsning och andra förbehåll i ärenden angående vi- sering, uppehålls- och arbetstillstånd, att besluta i ärenden, i vilka säkerhets- intressen eller fråga om politisk flyk- tingskap spelar avgörande roll för be- dömningen och som inte skall handläg- gas i plenum eller av ordföranden, att bevilja tillstånd mot avstyrkande av an- nan myndighet än utlänningsnämnden eller lokal polismyndighet samt att be- sluta i frågor om återkallelse av arbets- tillstånd och Visering.

Sektionschef skall enligt föreskrif- terna leda och övervaka arbetet inom sektionen och tillse att ärendenas hand- läggning sker på snabbast möjliga sätt utan att erforderliga krav på säkerhet eftersätts samt anmäla till byråchefen, om eftersläpning i handläggningen upp- står. Han skall vidare hålla byråchefen underrättad om viktigare ärenden, som avgjorts inom sektionen, och om övriga förhållanden av vikt för ärendenas be— dömning och handläggning. Sektions- chef äger meddela avslagsbeslut i ären-

den, som inte skall handläggas i plenum eller av högre befattningshavare, bevilja tillstånd mot avstyrkande av lokal po- lismyndighet, meddela beslut innefat- tande klausul om s.k. sluttermin och besluta i frågor om hemligstämpling av handlingar.

Sektionschef underställd befattnings- havare i lönegraderna 23 och 22 äger besluta i ärenden angående utfärdande av främlingspass, som ej skall handläg- gas i plenum eller av högre befattnings- havare, besluta om A-märkning av ärende av annan orsak än arbetsmark- nadsskäl, besluta om infordrande av B— märkt ärende för prövning vid koni- missionen samt besluta i ärenden rö- rande resedokument, sjömans— eller nödfallsviseringar.

Sektionschef i övrigt underställda befattningshavare äger bevilja vise- ringar, uppehålls- och arbetstillstånd samt återresetillstånd, bevilja förläng- ning av giltighetstid för främlingspass och besluta om A-märkning av ärende av arbetsmarknadsskäl, allt i den mån ärendena ej skall handläggas i plenum eller av högre befattningshavare.

Befattningshavare, som enligt före— skrifterna må avgöra visst ärende, är skyldig att hänskjuta detta till närmaste förmans prövning, om ärendet är svår- bedömbart eller tveksamt eller beslut kan väntas få betydelse utöver det en- skilda fallet.

0111 vid handläggning av ärende i Vi]- ket kommissionen i plenum eller ord- föranden skall besluta, fattas beslut, som strider mot föredragandens eller annan vid ärendets slutliga handlägg- ning närvarandes åsikt, åligger det en- ligt instruktionen denne att låta till protokollet anteckna sin skiljaktiga me— ning.

KAPITEL 9

Utlänningspolitikens problematik

Såsom torde ha framgått av framställ- ningen rörande utlänningsfrågans tidi- gare behandling har utlänningspolitiken växlat från tid till annan. Vår första lagstiftning om utlännings rätt att vis- tas i riket, 1914 års utvisningslag, bygg- de på principen om fritt folkutbyte och syftade endast till att förhindra invand- ring av kriminella eller eljest asociala utlänningar. Sådana utlänningar kunde enligt lagen avvisas vid inresan eller, om de inrest i landet, utvisas. I övrigt ägde utlänning fritt inresa och uppe- hålla sig här. Vid tillkomsten av lagen ansågs det inte ens kunna komma i fråga att införa en allmän utlännings- kontroll genom föreskrifter om exem- pelvis passtvång och anmälningsskyl- dighet.

Utlänningspolitiken kom emellertid redan några år efter utlänningslagens tillkomst att få en väsentligt ändrad innebörd. Utrikespolitiska och sam- hällsekonomiska aspekter trädde allt- mer i förgrunden. Under första världs- kriget och ären närmast därefter till- kom i administrativ ordning en restrik- tiv utlänningsreglering till skydd för svenska intressen av skilda slag. Under krigstiden infördes pass- och viserings- tvång med hänsyn till bl. a. försörj- ningsläget och rikets säkerhet. Det an- togs allmänt att dessa restriktioner skulle kunna upphävas efter krigets slut. Förhoppningarna att krigsslutet skulle möjliggöra en snar återgång till det fria folkutbyte, som rådde före kriget, in-

friades emellertid inte; den samhälls- ekonomiska utvecklingen under efter- krigsåren ansågs i stället nödvändig- göra en fortsatt och därtill skärpt in- vandringskontroll. De ekonomiska för- hållandena i Europa under tiden efter första världskriget präglades framför allt av en omfattande arbetslöshet, som blev särskilt svårartad i Mellaneuropa. I de allra flesta länder tillkom på grund härav en mer eller mindre restriktiv utlänningslagstiftning, som syftade till att skydda den inhemska arbetskraften mot konkurrens från utländska arbets- sökande. För Sveriges del infördes be- stämmelser i detta syfte första gången hösten 1920, då i en kungörelse före- skrevs att vid prövning av ansökan om Visering eller uppehållsbok hänsyn skulle tas till arbetsförhållandena i ri- ket.

Samtidigt som kontrollen över till- strömningen av utländska arbetssökan- de skärptes gick emellertid utveckling- en på den internationella samfärdselns område mot en ökad liberalisering. Ef- ter ömsesidiga överenskommelser upp- hävde Sverige under åren närmast efter krigsslutet viseringsskyldigheten gent- emot ett stort antal länder i Europa. Eftersom den arbetsmarknadsmässiga prövningen av inresande utlänningar var anknuten till viseringen, innebar upphävandet av viseringstvånget att till- strömningen av viseringsfria utländska arbetssökande ej kunde kontrolleras. Så länge lättnaderna i viseringstvånget en—

dast avsåg länder, från vilka någon större invandring inte var att vänta, ansågs det ej erforderligt att vidta sär— skilda åtgärder för att skydda den svenska arbetsmarknaden. Sådana åt- gärder ansågs påkallade först i anled- ning av att Sverige sommaren 1926 in- gick en överenskommelse med Tyskland om upphävande av viseringstvånget från och med den 1 oktober 1926. över- enskommelsen antogs för Sveriges del komma att medföra, att den vid denna tid starka utvandringsströmmen från Tyskland, som då hade ett betydande arbetskraftsöverskott, skulle komma att i allt större utsträckning söka sig till vårt land. För att kunna kontrollera tillströmningen av arbetssökande utlän- ningar från Tyskland och övriga vise— ringsfria länder föreskrevs i en i sep- tember 1926 utfärdad kungörelse att vi- seringsfri utlänning, som ville ta anställ- ning här i riket, skulle från och med den 1 oktober 1926 ha sitt pass försett med arbetstillstånd. Viseringspliktig ut- lännings rätt till anställning skulle lik- som tidigare prövas i samband med att frågan om visering togs upp till prövning. Genom tillkomsten av insti- tutet arbetstillstånd kom den arbets- marknadsbetingade utlänningskontrol- len att utsträckas till att avse alla ut- länningar, som ville ta anställning i ri- ket, och därmed förelåg också förut- sättningar för att genomföra en effek- tiv reglering av tillströmningen av ut- ländsk arbetskraft till landet.

Det kontrollsystem, som byggts upp under och efter första världskriget, upp- togs i huvudsak oförändrat i 1927 års utlänningslag; dess främsta syfte angavs vid tillkomsten vara att bevara den svenska arbetsmarknaden åt inhemsk arbetskraft. Läget på arbetsmarknaden förvärrades ytterligare under lagens gil- tighetstid och när frågan om dess för- längning blev aktuell rådde allmän

enighet om att det i än högre grad än tidigare förelåg behov av en invand— ringslag.

Krigsutbrottet hösten 1939 medförde en radikal omläggning av utlänningspo- litiken. Utrikespolitiska överväganden och säkerhetssynpunkter fick ånyo ökad betydelse. När sedan flyktingströmmen från våra nordiska grannländer och Balticum tilltog trädde flyktingfrågan i förgrunden.

Efter krigsslutet kom samhällsekono- miska överväganden att åter få ett do- minerande inflytande på utlänningspo- litikens praktiska utformning. Av de samhällsekonomiska övervägandena har de arbetsmarknadspolitiska tillmätts den största betydelsen. Men allt efter- som utlänningar i allt större utsträck- ning blivit delaktiga i sociala och andra förmåner, som tidigare —— med några få undantag —— tillkom endast svenska medborgare, har de sociala aspekterna på invandringspolitiken fått ökad bety- delse. Därjämte har bostadsläget i fram- för allt storstadsområdena ånyo gett an- ledning till uppmärksamhet.

Till belysning av den problematik, som invandringsfrågan rymmer, kom- mer utredningen i det följande att redo- visa några av de viktigare synpunkter som varit och i framtiden kan komma att bli av betydelse vid utformningen av invandringspolitiken.

9.1. Demografiska synpunkter

Den jämförelsevis stora invandringen under och efter andra världskriget har givetvis haft stor betydelse för befolk- ningsutvecklingen. Till belysning härav och möjligheterna att i framtiden an- vända invandringen som medel för att påverka befolkningsutvecklingen i öns- kad riktning skall i det följande lämnas en redogörelse för de förändringar i befolkningens storlek, ålderssamman-

U

Tabell 9.1. Folkökning och invandrings- överskott 1951—1965

1956 —1960

1961 —1965

1951 ——1955

Folkökning . . . 248 300 207 900 274 900

Invandrings- överskott. . . Invandrings- överskottets andel i folk-

.. _ . .o oknmgenl A,

52 400 53 600 92 600

sättning och könsfördelning, som ägt rum under perioden 1951—1965 och väntas komma att äga rum under kom- mande femtonårsperiod, samt för in- vandringens andel i dessa förändring- ar. Befolkningsutvecklingens betydelse för arbetskraftsförsörjningen på lång sikt belyses i avsnittet Arbetsmarknads- synpunkter (9.2.5).

9.1.1. Folkniängden och dess förändringar

Under 15-årsperioden 1951—1965 öka- de landets befolkning från 7,042 milj. till 7,773 milj. Under perioden steg alltså folkmängden med 0,731 milj. (10,4 %) eller i genomsnitt 48 700 per- soner per år. Befolkningstillväxten var starkt oregelbunden. Den största folk- ökningen uppgick till 77 700 (år 1965), medan den minsta ökningen utgjorde endast 33 100 (år 1959).

Folkökningen under perioden var ett resultat av ett födelseöverskott på 0,553 milj. och ett invandringsöverskott på 0,199 milj. (Skillnaden mellan folkök- ningen, å ena, samt födelse- och invand- ringsöverskottet å andra sidan, beror på bristande överensstämmelse i folkbok- föringsmyndigheternas redovisning.) Invandringsöverskottets andel i folkök- ningen ökade såsom framgår av ovan-

Diagram 9.1. Folkökning samt födelse- och invandringsöverskoil åren 1951—1965

_ Folkökning _ __ Födelseöverskott - - — - — Invandringsöverskott

llillllljjllilllllllllilllllllll

! l ) I /

lilllllllllillIlill|lillllilllllllllilllllll

l | | I l I | l l l 1 T I |95| |952 I955 |954 l955 |956 l957 1958 1959 |960 [961 1962 HE?! I964 1565

stående. tabell från 21 % under perio- den 1951—1955 till 34 % under perio- den 1961—1965.

De mera utpräglade oregelbundenhe- terna i folkökningen under perioden hade till övervägande del sin grund i variationer i invandringsöverskottet. Sålunda varierade födelseöverskottet mellan 46000 (är 1964) och 27 100 (år 1960) medan invandringsöverskottet växlade mellan 33600 (är 1965) och 1 700 (år 1953). Invandringsöverskot- tets relativa andel i folkökningen varie— rade under perioden mellan 42,5 % (år 1965) och 4,1 % (år 1953).

Variationerna i folkökningen och i födelse— och invandringsöverskottet un- der perioden 1951—1965 illustreras gra- fiskt i diagram 9.1.

Befolkningstillväxten i Sverige be- räknas bli något högre under perioden 1966—1980 än under närmast föregåen- de 15—årsperiod. Enligt en av statistiska centralbyrån gjord befolkningsframräk- ning för riket under perioden 1963— 1980 (Statistiska meddelanden B 1965: 8) väntas rikets befolkning, som vid tidpunkten för prognosens tillkomst be- räknades uppgä till 7,743 milj. vid slu- tet av år 1965, vid prognostidens slut utgöra 8,703 milj. Befolkningen väntas alltså komma att öka under perioden med 0,960 milj. (12,4 %) eller i medel- tal 64 000 per år mot 0,731 milj. (10,4 %) under närmast föregående 15- årsperiod.

Invandringsöverskottet beräknas i be- folkningsprognosen komma att uppgå

till 10000 per år. Prognosen bygger därvid enbart på antagandet att det genomsnittliga ärliga invandringsöver- skottet under perioden ej skall avvika mera markant från det under 1950-talet observerade.

Befolkningstillväxten i Sverige var under perioden 1951—1965 tämligen svag och väntas komma att ligga på en jämförelsevis låg nivå även under kommande femtonårsperiod. Den rela- tivt svaga befolkningstillväxten motive- rar enligt en uppfattning en ökad in- vandring. Till stöd för denna mening har främst anförts att en växande be- folkning på längre sikt utgör det vikti- gaste medlet för att åstadkomma och vidmakthålla en ekonomisk expansion; en progressiv befolkningsutveckling medför en ökad inhemsk efterfrågan på varor och tjänster och skapar därige- nom förutsättningar för en ökad inves- teringsverksamhet med vidgade syssel- sättningsmöjligheter som följd, medan en regressiv utveckling leder till eko- nomisk stagnation eller tillbakagång. Enligt en annan åsikt kan den efter- frågeökning, som kräVs för att en eko- nomisk expansion skall komma till stånd, lika väl åstadkommas genom en standardstegring som genom en folk- ökning.

Sambandet mellan folkmängdens för- ändringar och den ekonomiska utveck- lingen är outrett och utredningen anser sig därför inte kunna ta ställning till frågan om en genom icke-selektiv in- vandring åstadkommen folkökning är

Tabell 9.2. Folkmängdens beräknade förändringar 1965—1980

1965

1970 |

1975 1980

Folkmängd ...... 7 742 900 Folkökning .....

Folkökning i %

8 064 200 321 300 4,1 4,1 3,7

8 392 000 327 800

8 703 400 311 400

ett ändamålsenligt medel för en ekono- misk expansion. Här må endast göras följande påpekande. I ett läge där det fi'nns möjligheter att genom struktur- rationalisering, teknisk utveckling, ut- bildning eller på annat sätt öka pro- duktionen per arbetstimme och därmed skapa utrymme för en standardstegring, föreligger förutsättningar för en ekono- misk expansion även om befolknings- utvecklingen stagnerar. Det må här an- märkas att utbyggnaden av den svenska produktionsapparaten under efterkrigs- tiden säkerligen skett mer för att till- fredsställa de behov, som uppstått ge- nom krav på en högre levnadsstandard, än för att tillgodose den efterfrågan som föranletts av folkökningen.

9.1.2. Ålderssammansättningen och dess förändringar

De stora variationerna i födelseöver- skottet under perioden 1951—1965 har givetvis medfört stora förändringar i befolkningens ålderssammansättning. —- Antalet personer i åldrarna 0—15 år uppgick vid slutet av år 1950 till 1,733 milj. (24,6 % av hela befolkningen) och år 1965 till 1,729 milj. (22,3 %). Åldersklassen hade alltså ungefär sam- ma omfattning vid periodens början som vid dess slut men minskade be- tydligt relativt sett. —-— Antalet personer i de produktiva åldrarna, 16—66 år ökade under perioden i absoluta tal. Vid slutet av år 1950 uppgick antalet till 4,706 milj. (66,8% av befolkningen) och vid slutet av år 1965 till 5,170 milj. (66,8 %). Åldersklassen ökade alltså med 0,464 milj. eller i medeltal 30 900 per år men höll sig relativt sett på oför- ändrad nivå. —— Antalet personer i äld- rarna 67 år och däröver ökade under perioden från 0,603 milj. (8,6 % av befolkningen) till 0,844 milj. (10,9 %), vilket innebär en ökning med 0,241 milj. eller med inte mindre än 40,0 %.

Den årliga ökningen var i medeltal 16 100.

Utlänningarnas ålderssammansättning skiljer sig som nämnts i kapitel 2 av- sevärt från totalbefolkningens på så sätt att utlänningarna är betydligt star- kare representerade i de yngre åldrarna än totalbefolkningen. Utlänningarna var enligt folkräkningen den 1 november 1960 framför allt företrädda i ålders- klasserna 0—9 och 20—39 år, vilka omfattade 21,6 resp. 44,1 % av samtliga utlänningar. För jämförelse med ovan lämnade uppgifter om totalbefolkning- ens ålderssammansättning må nämnas att av utlänningarna tillhörde år 1960 29,1 % åldersklassen 0—15 år, 69,5 % åldersklassen 16—66 år och 1,4 % ål- dersklassen 67 år och däröver. De stora skillnaderna i åldersfördelningen beror framför allt på att den utländska be- folkningsgruppen tillförts ett nettotill- skott av invandrare, som till åtta tion- delar varit yngre än 35 år, och att de här mera varaktigt bosatta utlänningar- na till övervägande del blivit svenska medborgare. Det må här anmärkas att folkutbytets inverkan på befolkningens åldersstruktur är beroende av inte bara invandrarnas utan även utvandrarnas ålderssammansättning. Invandrarnas ål- dersstruktur skiljer sig delvis inte ovä- sentligt från utvandrarnas, vilket med- för att invandringsöverskottet uppvisar en ålderssammansättning som avviker från invandrarnas. Överskottets ålders- sammansättning illustreras grafiskt i diagram 9.2.

Den kommande 15—årsperioden 1966 —1980 beräknas komma att präglas av framför allt stark ökning av antalet personer i åldrarna 67 år och däröver. —— Antalet personer i åldrarna 0—15 år beräknas komma att öka under pe- rioden från 1,729 milj. år 1965 till 2,130 milj. år 1980 (24,5 % av hela befolk- ningen) eller med 0,401 milj., vilket in—

Diagram 9.2. Invandringsöverskottet åren 1951—1965, fördelning efter ålder vid in- vandringslillföllet.

Antal 60000

llllilltlilllllllllillllilllIllllllllllillllilllllllllill

|D -||-_Ål+ |5—19 20— —24 25—29 50- 44 55—39 140- till 145-149 50- 5

nebär en årlig ökning med i medeltal 26 700. Antalet personer i åldrarna 16 ——66 år beräknas komma att öka från 5,170 milj. till 5,354 milj. år 1980 eller med 0,184 milj., vilket innebär en ge- nomsnittlig ökning med 12 300 per år. Åldersklassen väntas dock minska i re- lativa tal under perioden, från 66,8 % år 1965 till 61,5 % är 1980. Antalet personer i åldrarna 67 år och däröver beräknas öka mest under perioden, så- väl absolnt som relativt. Antalet äld-

Äldersklass

ringar väntas sålunda stiga från 0,844 (10,9 %) till 1,219 milj. (14,0 %) eller med 0,375 milj., vilket innebär en ök- ning med i genomsnitt 25 000 per år.

De som invandrat under perioden 1951—1965 har tillhört de yngre års- klasserna, och åldersfördelningen bland dem har varit nästan oförändrad under hela perioden. Det finns med hänsyn härtill anledning anta att folkutbytet även i framtiden kommer att tillföra

Tabell 9.3. Beräknad folkmängd i åldersklasserna 0—15, 16—66 och 67-w åren 1965, 1970, 1975 och 1980. (Ökning i förhållande till föregående uppgiflsår anges inom parentes).

67—w

Procentuell fördelning

67—W

0—15 | 16—66

1 729 300 1 839 900 ( + 110 600)

1 993 000 (+153 100)

2 130 700 ( +137 700)

5 170 000 5 266 000 (+ 96 000)

5 316 600 (+ 50 600)

5 353 800 ( + 37 200)

843 600 958 300 ( +114 700)

1 082 400 ( +124 100)

1 218 900 (+136 500)

7 742 900 8 064 200 ( + 321 300)

8 392 000 ( +327 800)

8 703 400 ( +311 400)

22,3 22,8

23,7

24,5

66,8 65,3

10,9 11,9

12,9

14,0

Diagram 9.3. Totalbefolkningen i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt Norden i slutet av år 1960, fördelning efter kön och ålder i femårsklasser

Danmark Finland Iders— Ålders— klass Kvinnor " kloss Kvinnor 80—w 80—w 75—79 75—79 70—74 65—69 lift—64 55—59 55—59 50—54 50—54 145—49 45—149 100—44 40—44 35—59 35—59 250—34 30-34 25—29 25—29 20—24 25..le |5—I9 l5—I9 |0—l4 lll—lll 5— 9 5— 9 o— 4 o— 4

300 200 mn 0 O 100 200 300 300 200 IDO 0 0 100 200 300 Tusentol personer Tusental personer

Norge Sverige Ålders- Ålders- klass Kvinnor " kloss Kvinnor 80— w 80— w 75—79 75—79 70 —74 70— 74 65—69

30—34 25—29 20—24 |5—l9 lll—llt- 5— 9 0— 4

200 IOD (] nu 200 400 300 200 lot] 0 0 IDO 200 300 400 Tusentql personer Tusentol personer

Norden Iders- _ kloss Kvinnor- 80— w 75—79 70 —74 65—69 60 —64 55 —59 50 —54 105-49

landet ett'hefolkningstillskott som har en ur älderssynpunkt gynnsammare sammansättning än totalbefolkningen. Invandrarnas, utvandrarnas och in- vandringsöverskottets ålderssamman- sättning under femårsperioderna 1951 ——1955, 1956—1960 och 1961—1965 re- dovisas närmare i tabellbilaga 7.

De stora förändringarna i befolkning- ens åldersstruktur har givetvis haft be- tydelsefulla återverkningar på en rad områden av samhällsekonomin. För- ändringarna har inte bara aktualiserat behovet av en förutseende planering på utbildningens, bostadsförsörjningens och åldringsvårdens område utan även genom ökningen av befolkningen i icke yrkesverksam ålder medfört en ökad försörjningsbörda för den förvärvsarbe- tande delen av befolkningen.

Folkutbytet har, som tidigare nämnts, tillfört landet ett befolkningstillskott, som haft en ur arbetskraftssynpunkt gynnsammare åldersstruktur än den in— hemska befolkningen, och kan därför antas ha motverkat ökningen av försörj- ningsbördan. I vad mån det skall bli möjligt att med invandringen som medel begränsa den ytterligare ökningen av försörjningsbördan, som befolkningsut- vecklingen väntas komma att medföra under de närmaste femton åren, beror emellertid huvudsakligen på utveck— lingen på arbets- och bostadsmarkna- den. Det är att märka att en demogra- fiskt motiverad invandring måste för att få någon mera påtaglig effekt ges en betydligt större omfattning än in- vandringen hittills haft och dessutom anpassas så att den leder till en ut— jämning av skillnaderna mellan de olika åldersklasserna. Det må tilläggas att en fastare styrning av invandringen i syfte att påverka befolkningens ål- dersstruktur väl inte är möjlig i prakti- ken av bl. a. humanitära skäl. Invand— rarna kommer ju i mycket stor utsträck-

ning hit familjevis, och de invandrande familjerna har säkerligen ofta en ålders- sammansättning, som åtminstone delvis avviker från den ur demografisk syn- punkt önskvärda. Givetvis kan det i sådana fall inte komma i fråga att av demografiska skäl behandla de enskilda familjemedlemmarna olika och endast tillåta dem inresa, som befinner sig i en från demografiska utgångspunkter lämplig ålder.

Det må slutligen framhållas att en demografiskt motiverad folkomflyttning har betydelse inte bara för invandrings- landet utan även för utvandringslandet. I den mån en sådan folkomflyttning äger rum mellan länder, vilkas befolk— ning har olika åldersstruktur, kan om- flyttningen få en gynnsam effekt på åldersstrukturen i båda länderna. Om däremot befolkningen i de av omflytt— ningen berörda länderna har en likartad ålderssammansättning, kan en invand- ring, som tillför immigrationslandet ett ur ålderssynpunkt önskvärt befolknings- tillskott, för emigrationslandets del in- nebära en utvandring, som inverkar menligt på åldersstrukturen hos befolk- ningen i detta land. Problemet har en viss aktualitet såvitt gäller folkutbytet mellan de nordiska länderna, som har en tämligen lika åldersstruktnr. Till be- lysning av vad nu sagts redovisas i dia- gram 9.3 åldersstrukturen inom be- folkningen i vart och ett av de nordiska länderna samt i hela Norden.

9.1.3. Könsfördelningen och dess förändringar

Under mycket lång tid har i Sverige liksom i flertalet andra länder antalet kvinnor överstigit män. Kvinnoöver- skottet i Sverige, som vid den svenska befolkningsstatistikens början var myc- ket stort (1 127 kvinnor mot 1 000 män), har emellertid nedgått successivt. över- skottet uppgick år 1950 till 28900, är 1955 till 22 100, år 1960 till 17 700 och

Tabell 9.4. Invandringsöverskott åren 1956—1965 fördelat eller kön

1956 1957 1958 1959

1960 1961 1962 1963 | 1964 | 1965

Män ............. 7 597 10 253 4 024 1 959 6 331 8 720 5 914 7 018 13 976 21 008 Kvinnor ......... 5 695 7 699 3 826 1 523 4 674 5 880 4 242 4 592 8 653 12 601 Överskott män. . . . 1 902 2 554 198 436 1 657 2 840 1 672 2 426 5 323 8 407

år 1965 till 9800 (1003 kvinnor mot 1 000 män). Det är emellertid att märka, att kvinnoöverskottet helt hänför sig till de högre åldrarna. I åldrarna 54 år och därunder föreligger sålunda ett kvinnounderskott, som är särskilt mar- kant i åldrarna 0—29 år. I dessa åldrar fanns vid ingången av år 1965 1 600 000 kvinnor och 1 683 000 män, vilket inne— bär ett kvinnounderskott på 83 000. Un- derskottet i de lägre åldrarna förbytes emellertid, främst till följd av en högre dödlighet för män, i ett kvinnoöver- skott i de högre åldrarna. År 1965 upp- gick detta överskott till hela 99000 i åldrarna 60—84 år.

Folkutbytet under perioden 1951— 1965 har i väsentlig mån påverkat be- folkningens könsfördelning, särskilt un- der de sista tio åren av perioden. Un- der femårsperioden 1951—1955 med- förde folkutbytet ett kvinnoöverskott på 3200 men under de två följande femårsperioderna ett överskott på mån om 6 700 resp. 20 700. Till närmare be- lysning av denna utveckling redovisas i ovanstående tabell invandringsöver- skottets fördelning efter kön åren 1956 ——'l965.

Överskott för ena eller andra könet bland invandrarna kan enligt vad er- farenheten visat leda till sociala pro- blem. Könsfördelningen bland invand- rarna bör därför uppmärksammas vid utformningen av invandringspolitiken.

9.2. Arbetsmarknadssynpunkter

Arbetsmarknadspolitiken ingår som en integrerande del i samhällets ekonomis—

ka politik, som i skilda sammanhang uppgivits syfta till höjd levnadsstand- ard, full sysselsättning och ett stabilt penningvärde. Den har främst till upp- gift att skapa balans mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft såväl geografiskt som yrkesmässigt. Arbets- niarknadspolitiken är _— inom ramen för denna uppgift —- föränderlig till sitt innehåll och ständigt föremål för omprövning med hänsyn till den sam- hällsekonomiska utvecklingen.

Under större delen av mellankrigs— tiden rådde i Sverige liksom flerstädes utomlands en omfattande konjunktur- arbetslöshet. Arbetsmarknadspolitiken kom under denna tid att huvudsakligen inriktas på att främja sysselsättningen och skapa arbetstillfällen åt de arbets- lösa. Sysselsättningssvårigheterna på den svenska arbetsmarknaden kom att i hög grad sätta sin prägel på utform- ningen av invandringspolitiken; dess huvudsyfte blev under denna tid att skydda den inhemska arbetskraften mot konkurrens från utländska arbetssökan- de.

Förhållandena på den svenska ar- betsmarknaden har under tiden efter andra världskriget varit väsentligt an- norlunda. Konjunkturutvecklingen har, bortsett från några kortvariga avmatt— ningsperioder, varit gynnsam. Närings- livets efterfrågan pä arbetskraft har, med undantag av nyssnämnda perioder, allmänt sett hållit sig på en hög nivå. Utvecklingen på arbetsmarknaden har emellertid inte varit enhetlig utan splitt- rad till följd av den genomgripande strukturomvandling, som näringslivet

genomgått. Strukturförändringarna inom näringslivet har haft betydande äter- verkningar på arbetsmarknaden i det att det medfört god efterfrågan på ar- betskraft inom expanderande regioner men en vikande efterfrågan inom ut- vecklingssvaga områden. Arbetsmark- naden har därför under en följd av år kommit att präglas av stora geogra- fiska olikheter med brist på arbetskraft inom vissa områden och arbetslöshet inom andra.

Arbetsmarknadspolitiken har på grund av de ändrade förhållandena fått en väsentligt annan inriktning än den hade under mellankrigstiden. Dess hu- vuduppgift är numera att genom olika rörlighetsstimulerande åtgärder såsom intensifierad arbetsförmedling, flytt- ningsbidrag, omskolning och yrkesut- bildning medverka till att arbetskraft överföres från områden och branscher med sysselsättningssvårigheter till så- dana med brist på arbetskraft. Arbets-

marknadspolitiken har emellertid även under efterkrigstiden varit inriktad på att skapa arbetstillfällen inom syssel- sättningssvaga områden genom olika selektiva åtgärder, såsom beredskaps- arbeten och andra offentliga arbeten. De lokaliseringspolitiska aspekterna vi— sas numera allt större uppmärksamhet vid beslut som berör arbetsmarknaden.

Enligt vad arbetsmarknadsutrednin— gen uttalat i sitt betänkande »Arbets- marknadspolitik» (SOU 1965:9) finns all anledning utgå från att återstoden av 1960-talet och även de första åren av 1970-talet kommer att kännetecknas av knapphet på arbetskraft totalt sett men att liksom nu kan komma att råda en bristande balans såväl geografiskt som näringsgrens- och yrkesmässigt. Det kan därför antas att arbetsmarknadspoliti- ken under överskådlig tid kommer att möta huvudsakligen samma problem som under de senaste åren.

Efterkrigstidens i grund förändrade arbetsmarknadsläge har givetvis ändrat förutsättningarna för invandringspoli- tiken. Utredningen vill i det följande närmare belysa de aspekter, som kan ha betydelse för utformningen av den arbetsmarknadsbetingade invandrings- politiken på såväl kort som lång sikt.

9.2.1. Allmänna synpunkter

Den utveckling mot en ökad interna- tionell rörlighet för arbetskraften, som ägt rum under efterkrigstiden, har all- mänt ansetts innebära ett betydelsefullt framsteg på det internationella samar- betets område. I sitt betänkande »Ar- betsmarknadspolitik» anför arbetsmark- nadsutredningen beträffande målsätt- ningen för den svenska invandrings- politiken, att den finner det angeläget, att flyttningsrörelserna länderna emel- lan fortskrider och att Sverige i inter- nationella sammanhang ger sitt fulla stöd åt strävandena i denna riktning.1

Arbetsmarknadsutredningen anför vi- dare till stöd för sin ståndpunkt följan- de.

Ett sådant frigörande av arbetskraftens rörlighet motiveras både av det värde, som en ökad internationell samverkan och en växande direktkontakt mellan länderna har, och av den större totala effektivitet, som kan uppnås genom att en sådan produk- tionsfatktor som arbetskraften fritt kan röra sig inom en allt större marknad. Vilken riktning flyttningsrörelserna på längre sikt kommer att ta är givetvis beroende av de arbets- och levnadsförhållanden, som de oli- ka länderna kan erbjuda. Ett undanröjande av hindren för den internationella rörlighe- ten bör öka det ekonomiska utbytet av de totala arbetskraftsresurserna genom att ar— betskraft i större utsträckning tillförs län- der och näringsgrenar med hög produktivi— tet. Önskvärdheten av en ökad internationell rörlighet kan således motiveras på ett lik- nande sätt som behovet av en större geogra- fisk rörlighet ino-m varje enskilt land. Det

1 Se även 1955 års långtidsutrednings betän- kande vBalanserad expansion» (SOU 1956:53) s. 29.

kan erinras om att OECD i sin examination i slutet av år 1962 av den svenska arbets- marknadspolitiken betonar, att Sverige med sin höga produktivitet genom en ökad im- migration kan bidra till att det gemensam- ma mål för den ekonomiska tillväxten, som OECD-staterna antagit, uppnås.

Arbetsmarknadsutredningen framhål- ler emellertid att man inte kan utgå från att en liberalisering av arbets- kraftens rörlighet utan vidare skall medföra en ökad nettoinvandring. Även om, framhåller utredningen, sannolik— heten talar för att Sverige, i varje fall på medellång sikt, skulle göra en viss nettovinst på ett ökat internationellt arbetskraftsutbyte, kan detta motverkas eller helt uppvägas av att en ökad frihet för flyttningsrörelserna samtidigt ger större utrymme för rekryteringsåtgär— der från andra immigrationsländers si- da. Med hänsyn till att konkurrensen om den tillgängliga arbetskraften sålun- da skärps finner utredningen att ökad framgång för de internationella libera- liseringssträvandena skärper behovet av en aktiv planering från svensk sida av invandringspolitiken.

Målet för den svenska invandrings- politiken bör alltså, enligt arbetsmark- nadsutredningen, vara att stödja strä- vandena mot en ökad liberalisering av arbetskraftens rörlighet och att — i den mån denna liberalisering leder till skärpt internationell konkurrens om arbetskraften —- stimulera invandring- en för att kompensera den minskning av de egna arbetskraftstillgångarna som en ökad rörlighet kan komma att med- föra. Invandringspolitiken skall med andra ord dels ha en internationell in- riktning med en fullständig internatio- nalisering av arbetskraften som slutligt må], dels ha en nationell inriktning för att motverka de menliga följder, som en sådan internationalisering skulle kunna få för vårt eget land.

Uppfattningen att den 'svenska in- vandringspolitiken i första hand bör inriktas på att avlägsna hindren för arbetskraftens fria rörlighet byggel- up- penbarligen på antagandet 'att det exis— terar en så djupgående ekonomisk in- tressegemenskap och solidaritet'mellan världens länder, att dessa är beredda att verka för en internationalisering av arbetskraften, oavsett om detta är för- enligt med det egna landets intressen eller ej. En sådan internationell ge- menskap och solidaritet kan emellertid knappast sägas existera för närvarande. Betecknande för den internationella ut- vecklingen på arbetskraftens område är att de integrationssträvanden som förekommit under efterkrigstiden, lett till mera påtagliga resultat endast i den mån de tagit sikte på att skapa en fri rörlighet för arbetskraften inom be- gränsade regioner. De mest betydelse- fulla resultaten av dessa strävanden ut- gör upprättandet av den gemensamma nordiska arbetsmarknaden, inom vilken den nordiska arbetskraften äger fritt röra sig, och den europeiska ekonomis- ka gemenskapen (EEC), som enligt Romfördraget vid övergångstidens slut är 1970 skall ha en helt fri arbets- marknad för gemenskapens egen ar- betskraft. Ett mera begränsat samarbete på arbetskraftens område har inletts mellan de till OECD anslutna staterna.

Det är att märka att upprättandet av den gemensamma nordiska arbetsmark— naden och EEC inte i första hand tagit sikte på att åstadkomma en allmän in- ternationalisering av arbetskraften utan främst syftat till att undanröja hindren för arbetskraftens fria rörlighet mellan de i samarbetet deltagande staterna. Det må här understrykas, att ett för- verkligande av principen om arbets- kraftens fria rörlighet inom en sådan gemenskap förutsätter, att arbetskraften

från de i gemenskapen ingående län- derna prioriteras i förhållande till ar- betskraft från länder, som står utanför gemenskapen. Det inom ifrågavarande gemenskaper pågående samarbetet är således ägnat att försvåra strävandena mot en allmän internationalisering av arbetskraften. Det förhållandet att in- tegrationssträvandena på arbetsmark- nadens område inte lett till en allmän liberalisering av arbetskraftens rörlig- het är förklarligt mot bakgrunden av att en integration på detta område för- utsätter att det som för närvarande sker inom den europeiska gemenskapen -—— samtidigt äger rum en integration på många andra områden av samhällslivet eller att det —— som fallet var när det gällde att skapa en gemensam nordisk arbetsmarknad _ redan föreligger en betydande intressegemenskap.

Den internationella utvecklingen på arbetsmarknadens område synes alltså visa, att det för närvarande saknas för- utsättningar för att avveckla den gene- rella invandringskontrollen och på så sätt åstadkomma en mera allmän inter- nationalisering av arbetskraften. Libe- raliseringssträvandena måste därför för att ha utsikt till framgång ta sikte på att skapa en ökad rörlighet mellan ett begränsat antal länder. För Sveriges del kan här komma i fråga att verka för en utvidgning och ett fördju— pande av det än så länge lösliga eko- nomiska samarbetet inom OECD eller för deltagande i någon form i sam- arbete inom EEC.

Under större delen av efterkrigstiden har i Sverige liksom i många andra länder i Europa rått knapphet på ar- betskraft. [ detta läge har invandring av arbetskraft kommit att framstå som ett betydelsefullt medel för att avhjälpa bristsituationen. Den frågan inställer sig då, om invandring är ett tjänligt

10—614805

medel att häva en allmän brist'på ar- betskraft. Det må i detta sammanhang framhållas att invandring av utländsk arbetskraft inte bara ökar landets pro- duktiva resurser utan även skapar en ökad efterfrågan på varor och tjänster inom såväl den privata som den offent- liga sektorn. Invandrarens efterfrågan måste självfallet ligga på samma nivå som den efterfrågan som landets egna medborgare svarar för, såvida invand- raren inte skall hänvisas till att leva på en lägre standard än värdfolket. Eftersom tillgodoseendet av de nya konsumtionsbehoven förutsätter att produktionen ökas i motsvarande män och att nya arbetskraftsresurser ställes till förfogande för att åstadkomma den- na produktionsökning, har ifrågasatts om det över huvud är möjligt att genom invandring återställa en bristande ba- lans mellan den totala tillgången och efterfrågan på arbetskraft. Det må dock tilläggas att, om arbetskraftsbristen in- te är av mera allmän art utan hänför sig till s. k. trånga sektorer inom pro- duktionen (»flaskhalsar»), invandring i syfte att häva en sådan brist kan med— föra betydande samhällsekonomiska vinster. Varje arbetskraftstillskott till sådana sektorer bidrar ju till att avhjäl- pa en arbetskraftsbrist, som hämmar produktionsutvecklingen även inom andra sektorer, och medverkar på så sätt till att produktionsresurser, som an- nars skulle ha varit outnyttjade, tas i anspråk.

Från rent nationella, ekonomiska ut— gångspunkter kan allmänt sägas att in- vandring av utländsk arbetskraft är samhällsekonomiskt motiverad i den mån invandringen medför en produk— tionsökning, som överstiger den av in- vandringen föranledda ökningen av konsumtionen. Vid bedömningen av frågan om en ifrågasatt invandring

skall anses vara samhällsekonomiskt motiverad är att beakta att mot invand- rarnas produktiva insatser måste vä- gas inte bara deras dagliga konsumtion utan även kostnader för deras anpass- ning till vårdlandets förhållanden och för investeringar i bostäder, skolor m. in. En sådan samhällsekonomisk be— dömning kan givetvis utfalla olika allt eftersom invandringen avser kvalifice- rad eller okvalificerad arbetskraft.

9.2.1.1. Invandring av kvalificerad ar- betskraft. Den pågående strukturom- vandlingen inom näringslivet har med- fört en allt starkare efterfrågan på kva- lificerad och specialiserad arbetskraft. Eftersom sådan arbetskraft kräver lång och dyrbar utbildning och beho- ven av utbildad arbetskraft inte i till- räckligt god tid förutsetts, har det på åtskilliga områden inte varit möjligt att när behoven blivit akuta tillräck- ligt snabbt få fram kvalificerad arbets- kraft inom landet. I den mån invand- ringen avsett kvalificerad oeh speciali- serad arbetskraft har den därför inne- burit, att det svenska samhället kunnat skörda frukterna av de investeringar i utbildning, som invandrares hemländer gjort, och på så sätt fått ett värdefullt tillskott till den egna arbetsmarknaden. Det har i skilda sammanhang framhål- lits, som särskilt angeläget att invand- ring av sådan arbetskraft underlättas och stimuleras.1 Under andra hälften av 1940-talet och första hälften av 1950-talet fördes en aktiv invandringspolitik, som direkt syftade till att tillföra den svenska ar- betsmarknaden yrkesutbildad arbets- kraft. Sålunda ingick Sverige under åren närmast efter krigsslutet avtal med olika stater i Mellan- och Syd- europa om kollektiv överföring av ut- ländsk arbetskraft. I avtalen reglerades tämligen ingående vad som skulle gälla

i fråga om de rekryterade arbetarnas organisationstillhörighet och arbets- och lönevillkor, deras rätt till sociala förmåner etc. Sålunda föreskrevs i av- talen att arbetarna i fråga skulle före avresan förbinda sig att vid ankomsten till Sverige ansluta sig till den fackliga organisationen inom deras yrke och att vidmakthålla detta medlemskap under den tid de vistades i Sverige. Avtalen föreskrev vidare, att de rekryterade arbetarna skulle vara fullt likställda med de svenska arbetarna i fråga om bl. a. arbets- och lönevillkor samt åt- njuta försäkringsskydd vid arbetslös- het, olycksfall och sjukdom enligt gäl- lande svensk lagstiftning. Principen att den utländska arbetskraften skall vara tillför-säkrad samma levnadsstandard som den svenska kom således till klart uttryck. Kostnaderna för arbetarnas re- sor från rekryteringslandet till Sverige skulle enligt avtalen bestridas av den svenska arbetsmarknadsmyndigheten. Den på avtal grundade kollektiva re- kryteringen av arbetskraft, som främst avsåg italienska, sudetiska, ungerska och västtyska arbetare, kom att omfatta mer än 5 000 personer.

Den kollektiva rekryteringen av ut- ländsk arbetskraft kom från och med den 1 juni 1950 att bedrivas efter helt andra linjer. Företag, som ville rekry— tera arbetskraft utomlands, fick göra framställning därom hos arbetsmark- nadsstyrelsen, som efter samråd med vederbörande länsarbetsnämnd prövade om rekryteringen borde ske. Om fram— ställningen tillstyrktes, lämnade styrel- sen sin medverkan till rekryteringen genom att introducera företaget 1105 arbetsmarknadsmyndigheterna i det land, där uttagningen skulle äga rum.

1 Se bl. a. 1955 års långtidsutrednings bc— tänkande oBalanserad expansion» (SOU 1956:53) och 1959 års långtidsutrednings be- tänkande »Svensk ekonomi» (SOU_'1962:10).

Företaget fick därefter i samarbete med arbetsförmedlingen i landet söka anskaffa den önskade arbetskraften. Den på detta sätt genomförda kollekti- va rekryteringen var under första hälf- ten av 1950-talet tämligen omfattande. Under tiden den 1 juni 1950—31 de- cember 1955 tillstyrkte arbetsmark- nadsstyrelsen ansökningar om rekryte- ring av sammanlagt 12 500 arbetare. De beviljade kvoterna utnyttjades nästan helt. De av styrelsen under åren 1956 —1961 prövade rekryteringsansökniug- arna avsåg totalt endast 1500—1600 arbetare. Företagens under senare år minskade intresse för rekrytering av arbetskraft utomlands torde främst be- ro på att den alltmer hårdnande kon- kurrensen om arbetskraftstillgångarna i Centraleuropa från framför allt För- bundsrepubliken Tysklands sida gjort det allt svårare att rekrytera från de tidigare rekryteringsländerna. Tillskot- tet av yrkesutbildad utländsk arbets— kraft har därför under senare år huvud— sakligen varit ett resultat av en spon- tan invandring.

Från rent nationella, ekonomiska ut- gångspunkter är självfallet en ökad in— vandring av kvalificerad arbetskraft i hög grad eftersträvansvärd, eftersom den innebär att vårt land därigenom kan tillgodogöra sig resultaten av en yr- kesutbildning, som bekostats av annat land. Emellertid kan en aktiv invand- ringspolitik, som främst inriktas på rekrytering av yrkesutbildad arbets- kraft, från emigrationsländernas syn- punkt sett framstå som mindre önsk- värd eller rent av otillbörlig. Så blir fallet särskilt i den mån rekryteringen sker i sådana länder som själva lider brist på yrkesutbildad arbetskraft och som för en gynnsam produktionsut- veckling är beroende av att denna ar- betskraft stannar inom landet.

Belysande för de konsekvenser, som

en sådan invandringspolitik kan föra med sig, är de okontrollerade rekryte- ringsaktioner som svenska företag och myndigheter i början av år 1960 före- tog i Finland för att värva yrkeskun- niga arbetare och tekniker till Sverige. Dessa rekryteringsaktioner, som skedde i strid med bestämmelserna i konven- tionen om gemensam nordisk arbets- marknad, medförde för Sveriges del ett värdefullt tillskott till den svenska arbetsmarknaden men ledde för Fin- lands del till att den där då rådande sto- ra bristen på yrkesutbildad arbetskraft förvärrades. För att förhindra en fort- satt okontrollerad rekrytering av finsk arbetskraft vände sig ministeriet för kommunikationsväsendet och allmän- na arbetena i Finland -— på inrådan av arbetsgivarnas i Finland central- förbund —— till arbetsmarknadsstyrelsen i Sverige och begärde att svenska myn- digheter skulle ingripa. Centralförbun- det gjorde en liknande framställning direkt hos svenska arbetsgivareför— eningen. De finska framställningarna ledde slutligen dels till att Kungl. Maj:t i ett cirkulär till samtliga statsmyndig- heter (SFS 1960:158) föreskrev, att statlig myndighet inte fick rekrytera arbetskraft i utlandet utan att dessför- innan ha samrått med arbetsmarknads- styrelsen angående det sätt på vilket rekryteringen lämpligast borde ske, dels till att arbetsgivareföreningen i cirku- lärskrivelse rekommenderade de före— tag, som avsåg att rekrytera arbetskraft i Finland, att ta kontakt med de svenska arbetsmarknadsmyndigheterna innan de vidtog rekryteringsåtgärder.

I det nordiska arbetskraftsutbytet har alltså från Sveriges sida i överens- stämmelse med grunderna för konven— tionen om gemensam nordisk arbets— marknad —— accepterats principen att rekrytering av arbetskraft i annat nor- diskt land bör ske under hänsynsta-

gande till detta lands nationella intres- sen. I vad mån samma "princip skall gälla även vid rekrytering i länder utanför Norden beror bl. a. på vilket hänsynstagande Sverige kan påräkna från dessa länders sida vid en even- tuell arbetskraftsrekrytering i vårt eget land. Rent allmänt kan dock sägas, att en rekrytering av utländsk arbetskraft, som sker i samråd med arbetsmark- nadsmyndigheten i vederbörande land, får antas stå i överensstämmelse med detta lands intressen.

9.2.1.2. Invandring av okvalificerad ar- betskraft. Invandring av mindre kva- lificerad eller okvalificerad arbetskraft är självfallet inte förenad med sådana samhällsekonomiska fördelar som in- vandring av kvalificerad arbetskraft men kan dock i vissa lägen vara värde- full. Så synes särskilt vara fallet när det är angeläget att så snabbt som möj- ligt tillgodose akuta behov av arbets- kraft; invandrarna utgör nämligen —— åtminstone under den första tiden efter invandringen _— en i förhållande till befolkningen i övrigt rörligare arbets- kraftstillgäng, som snabbt kan sättas in där den bäst behövs. I detta sammanhang förtjänar fram- hållas, att näringslivet till följd av fortgående strukturella och tekniska förändringar kan förutses komma att ställa allt högre krav på arbetskraftens utbildningsnivå och därmed komma att i allt mindre utsträckning efterfråga okvalificerad arbetskraft. Det finns på grund härav anledning anta, att en framtida arbetskraftsbrist kommer att huvudsakligen bestå i brist på yrkes- utbildad arbetskraft. Om och i vad mån en sådan brist kommer att uppstå är emellertid beroende av inte bara efter- frågeutvecklingen utan även —— och kanske framför allt — utbildningsvä- sendets förmåga att tillhandahålla yr-

kesutbildning. Mot bakgrunden av vad nu sagts torde kunna göras gällande, att en fortsatt invandring av outbildad arbetskraft _— om denna arbetskraft skall kunna tillvaratas rationellt- kommer att medföra behov av ökade insatser från samhällets sida för att ge den erforderlig utbildning. Om målet för invandringspolitiken på detta om- råde i enlighet med jämställdhetsprinci— pen skall vara att bereda utlänningar samma möjligheter till utbildning som svenska medborgare, är det nödvändigt att avpassa utbildningsresurserna efter invandringens omfattning eller att —— om dessa resurser är otillräckliga —— avpassa invandringen efter utbildnings- resurserna. . '

Den okvalificerade utländskaarbets— kraft, som under efterkrigstiden kom- mit till vårt land, har i stor utsträck- ning fått sysselsättning i sådana bran— scher som på grund av en låg lönenivå haft svårigheter att rekrytera arbets- kraft på den reguljära arbetsmarkna- den. Detta arbetskraftstillskott torde med hänsyn till att prisbildningsmeka- nismen verkar även i fråga om arbets- löner —— ha bidragit till att hålla löne— nivån inom ifrågavarande branscher nere och därigenom fördröjt en från samhällsekonomisk synpunkt önskvärd strukturrationalisering.

I yttrande till landsorganisationen över arbetsmarknadsutredningens be— tänkande »Arbetsmarknadspolitik» har hotell- och restauranganställdas för- hund från sina utgångspunkter anfört följande.

Under 1950-talet skedde en påtaglig för- skjutning mot mindre personalkrävande restauranger samtidigt som, efter motbo- kens slopande år 1955, en mängd restau- ranger av viss karaktär försvann. Föränd— ringarna innebar att arbetarpersonalen mel- lan 1950 och 1960 års folkräkning minskade från 46 571 till 38 601 eller med cirka 8 000 personer.- Samtidigt ökade antalet tjänste-

män med cirka 3 000. Antalet arbetare tor— de ha stabiliserat sig på 1960 års nivå. Den- na kraftiga minskning av antalet arbetare borde ha inneburit, att de kvarvarandes ar- betsvillkor så avsevärt förbättrats att det uppstått konkurrens om arbetst-illfällena. Den helt motsatta situationen har dock in- träffat. Under denna period har antalet ut- länningar inom branschen ökat enormt. Detta innebär, att antalet svenska arbetare mellan år 1950 och 1965 icke endast har minskat med de 8 000 som framgår av folk— räkningen, utan ytterligare det antal som svarar mot ökningen av utlänningar, vilket tillsammans torde betydligt överstiga 10 000 personer.

Den svenska arbetskraften har bedömt arbetsvillkoren inom hotell— och restaurang— rörelsen på det sättet, att de sökt sig till andra verksamhetsgrenar. Den uppkomna bristen på arbetskraft har man sökt täcka genom import av utländsk arbetskraft. Re- sultatet har blivit att man i stor utsträck- ning fått en import av okvalificerad arbets— kraft, som är beredd att arbeta på efter svenska förhållanden dåliga villkor. Detta har fått till följd att motiverad inre ratio— nalisering och strukturell förändring för— dröjts, vilket inneburit att näringen ytter- ligare minskat sin attraktivitet på svensk arbetskraft. För att söka täcka den ständigt ökade bristen på arbetskraft har importen ökat och kretsgången bara fortsätter.

9.2.2. Invandringen och den rörlighetsstimule- rande arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadsläget har under lång tid kännetecknats av framför allt att det rätt en stark efterfrågan på arbetskraft inom expanderande områden, huvud- sakligen i södra Sverige, men en vikan- de efterfrågan inom utvecklingssvaga områden, främst i norra Sverige. Ar- betsmarknadspolitiken har därför inom ramen för sin uppgift att skapa balans mellan tillgång och efterfrågan på ar- betskraft kommit att huvudsakligen in- riktas på att genom olika rörlighetssti- mulerande åtgärder medverka till att arbetskraft överförs från överskottsom- råden till bristområden. Det finns an- ledning utgå från att de rörlighetsstimu- lerande åtgärderna kommer att få stor

betydelse även i framtiden. Som arbets- marknadsutredningen framhåller kan nämligen motses en fortsatt utflyttning från områden där stadsnäringarna är svagt företrädda, i den mån den inte kan begränsas genom intensifierad lo— kaliseringsverksamhet. Även inom stads- näringarna väntas förändringar som nödvändiggör geografisk omflyttning av arbetskraft. (Se SOU 1965: 9 s. 42 och 43).

I vad mån arbetsmarknadspolitiken skall kunna vinna framgång i strävan- dena att skapa en ökad geografisk rör- lighet på arbetsmarknaden och därige- nom underlätta dess anpassning till ändrade produktionsförhållanden kan komma att till inte ringa del bli be- roende av i vilken omfattning arbets- kraftsbehoven inom de expanderande områdena tillgodoses genom invandring av utländsk arbetskraft. Frågan i vad mån det är lämpligt att genom invand- ring tillgodose lokalt eller branschvis förekommande behov av arbetskraft bör därför —— om invandringen inte skall motverka de syften, som den rörlighets- stimulerande arbetsmarknadspolitiken fullföljer i första hand bedömas mot bakgrunden av möjligheterna att till- godose behovet genom omflyttning av inhemsk arbetskraft, som friställts eller ej utnyttjas rationellt.

I detta sammanhang vill utredningen framhålla att en okontrollerad invand- ring med hänsyn till läget på bostads- marknaden kan komma att försvåra strävandena att underlätta den geogra— fiska rörligheten på arbetsmarknaden. Som framhållits i olika sammanhang! har möjligheterna att överföra arbets— kraft från överskottsområden till brist— områden i stor utsträckning begränsats

1 Se bl. a. statsverkspropositionen till 1961 års riksdag (bil. 27) samt statsverkspropositionen till 1962 års riksdag (bil. 7) och statsutskot- tets utlåtande (nr 5) däröver.

genom bristen på bostäder i inflytt- ningsområdena. Bostadsbristens bety- delse som hinder för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden har starkt under- strukits av arbetsmarknadsutredningen i dess betänkande »Arbetsmarknadspo- litik». Utredningen framhåller däri att, om man med utsikt till framgång skall kunna driva en politik som främjar omställningen på arbetsmarknaden och som inte medför orimliga påfrestningar för de flyttande och deras anhöriga, måste bostadsfrågan kunna lösas på ett effektivare sätt än vad som hittills varit fallet och att övriga åtgärder för att underlätta arbetskraftens anpassning ter sig föga meningsfulla, om man inte kan skaffa fram de bostäder, som är förutsättningen för en mera långsiktig lösning av omställningsproblemet. De utlänningar, som invandrat i Sverige under efterkrigstiden, har huvudsakli- gen sökt sig till sådana områden, där det rätt stor efterfrågan på arbetskraft men också brist på bostäder och har där som sig bör fått konkurrera på samma villkor som svenskar om till- gängliga bostäder. I den mån dessa bostäder efterfrågats av friställd arbets- kraft från andra områden av landet har invandringen motverkat den rörlighets- stimulerande arbetsmarknadspolitiken. Det är emellertid att märka att, även om en invandring skulle motverka den- na politiks syften, skulle det från andra synpunkter kunna vara fördelaktigare att tillgodose ett arbetskraftsbehov ge- nom invandring än genom omflyttning av arbetskraft inom landet. Om en jäm- förelse mellan den produktionsökning och den konsumtionsökning, som de olika alternativen medför, skulle ge vid handen att invandring medför ett stör- re nettotillskott till landets resurser än omflyttning, är från rent samhällseko- nomiska utgångspunkter invandrings- alternativet att föredra. Rent allmänt

kan emellertid sägas att en sådan jäm- förelse som regel torde utfalla till för- män för omflyttningsalternativet, efter- som detta alternativ vanligen medför en mindre konsumtionsökning än in- vandringsalternativet, som ju innebär att landet tillförs helt nya konsumen- ter. Vad nu sagts gäller i synnerhet när alternativet till invandring är omflytt- ning av friställd arbetskraft men torde —-- åtminstone på längre sikt _— också gälla det fall då alternativet är omflytt- ning av undersysselsatt eller ej ratio- nellt utnyttjad arbetskraft. I detta sam- manhang må också framhållas att en omflyttning, som avser hela familjer, i allmänhet medför ökade sysselsätt— ningsmöjligheter inte bara för den som direkt föranleder omflyttningen utan även för familjens övriga medlemmar, vilket kan bidra till att landets arbets- kraftsresurser bättre utnyttjas.

I den mån det inom landet ——- lokalt eller branschvis —- föreligger överskott på arbetskraft får det alltså som regel anses vara ur samhällsekonomisk syn- punkt fördelaktigare att lösa knapphets- problemen på arbetsmarknaden genom omflyttning av arbetskraft inom landet än genom rekrytering utomlands.

9.2.3. Invandringen och den sysselsättnings- skapande arbetsmarknadspolitiken på kort sikt

Medan de rörlighetsstimulerande åt- gärderna är avsedda att underlätta för arbetskraften att komma till arbetstill— fällena, har de sysselsättningsskapande åtgärderna till syfte att åstadkomma arbetstillfällen där arbetskraften finns. Bland de sysselsättningsskapande åt— gärderna har beredskapsarbetena un- der en lång följd av år intagit en central ställning. Benägenheten att ge- nom hänvisning till beredskapsarbeten stödja de arbetslösa inom de sysselsätt— ningssvaga områdena har ökat markant under 1960-talet; är 1965 uppgick de

totala kostnaderna för beredskapsarbe- ten till 754 milj. kronor. Beredskaps- arhetena har under senare år varit koncentrerade till de fem norrlands- länen. Av samtliga år 1965 i bered- skapsarbeten utförda dagsverken föll 62 % på dessa län. Enbart på Norrbot- tens län kom 29 % av samtliga dags- verken. Även i Kalmar, Blekinge och Värmlands län har volymen bered— skapsarbeten under senare år varit för- hållandevis stor. Kostnadsmässigt låg tyngdpunkten ännu mera på norrlands- länen; av de 754 milj. kronor, som be- redskapsarbetena kostade år 1965, kom (39 % på dessa län.

Enligt arbetsmarknadsutredningens bedömande kommer de sysselsättnings- skapande åtgärderna också framdeles att spela en betydelsefull roll i arbets- marknadspolitiken, även om de i för- hållande till andra åtgärder kanske inte blir lika framträdande som hittills. Ut- redningen framhåller emellertid i an— nat sammanhang att det med tanke på de långsiktiga utvecklingstendenserna är viktigt att alla utvägar prövas för att åstadkomma en varaktigare lösning av sysselsättningsfrågan än beredskapsar- betena kan ge. Enligt utredningen moti- verar bl. a. de allt högre kostnaderna för beredskapsarbetena mycket bety- dande insatser till stöd för arbetskraf- tens omställning till nya arbetsuppgif- ter. En sådan lösning måste, framhåller utredningen, också i längden såväl för den enskilde som för samhället vara fördelaktigare än åtgärder som konser— verar ett mindre produktivt sysselsätt- ningsmönster.

Det framtida behovet av sysselsätt- ningsskapande åtgärder kan i större eller mindre utsträckning komma att bli beroende av invandringens omfatt- ning. Behovet därav påverkas direkt i den mån invandrarna söker sig till ut- vecklingssvaga områden med överskott

på arbetskraft och indirekt i den mån de söker sig till expanderande områden för såvitt de därigenom begränsar möj- ligheterna att dit överföra arbetskraft från överskottsområdena. Invandringen av utländsk arbetskraft under efterkrigstiden torde i endast obetydlig mån ha direkt inverkat på behovet av sysselsättningsskapande åt- gärder. Som framgår av tabellbilaga 2 tillförde folkutbytet under femtonårspe- rioden 1951—1965 de fem norrlands- länen ett befolkningstillskott på 18 330 personer eller i genomsnitt 1 220 per- soner per år. Tillskottet utgjorde endast 9,2 % av det totala invandringsöver- skottet. Det är att märka, att befolk- ningstillskottet till mer än åtta tionde- lar utgjordes av nordbor, som inte är underkastade tillståndstvång. Till ytter— ligare belysning av vad nu sagts må nämnas att antalet arbetsanmälda ut- länningar i de fem norrlandslänen den 1 oktober 1966 uppgick till 11 900 eller 6,8 % av de totala antalet, varav 9 900 (5,7 %) var nordbor samt 2 000 (1,1 %) utlänningar av annan nationalitet.

9.2.4. Invandringen och lokaliseringspolitiken Lokaliseringspolitiken har enligt Kungl. Maj:ts proposition nr 185 till 1964 års riksdag angående riktlinjer för en ak- tiv lokaliseringspolitik m. m. till syfte att främja en sådan lokalisering av näringslivet, att landets tillgångar av kapital och arbetskraft blir fullt ut- nyttjade och fördelas så att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande främjas. Lokaliseringspolitiken utgör inte bara ett led i en aktiv näringspolitik inriktad på att påverka produktionens art och omfattning i en för samhällsekonomin gynnsam riktning utan också ett led i samhällets strävanden att upprätthålla full och produktiv sysselsättning. Loka- liseringspolitiken utgör därför ett alter- nativ eller ett komplement till den rör-

lighetsstimnlerande arbetsmarknadspo- litiken. De lokaliseringspolitiska åtgär- derna från samhällets sida är framför allt inriktade på att genom utbyggnad av redan befintliga företag och lokalise— ring av nya företag lösa omställnings- problemen inom det 5. k. norra stödom- rådet, dvs. de fyra nordligaste länen samt Hälsingland, norra delen av Kop- parbergs län, nordvästra Värmland, Dalsland och norra Bohuslän. Stödåt- gärderna prövas försöksvis under en femårsperiod med början den 1 juli 1965.

Behovet av lokaliseringspolitiska åt- gärder kan givetvis komma att påverkas av den framtida invandringens omfatt- ning och inriktning. Vad som tidigare sagts om invandringens direkta och in- direkta verkningar i fråga om behovet av sysselsättningsskapande åtgärder på kort sikt gäller även beträffande beho- vet av lokaliseringspolitiska åtgärder. Invandringen under efterkrigstiden har i ringa omfattning berört de län och länsdelar, som ingår i det norra stöd- området, och torde därför i endast liten mån ha direkt påverkat behovet av lokaliseringspolitiska insatser inom om- rådet. Vad nu sagts gäller i synnerhet invandringen från utomnordiska län- der.

Det är möjligt att invandringens in- direkta verkningar på förevarande om- råde varit mera betydande. Ett av de viktigaste motiven för företag, som har sin verksamhet förlagd till områden med arbetskraftsbrist, att etablera sig inom stödområdet torde ofta vara att företagen därigenom får lättare att skaf— fa lämplig arbetskraft och också behål— la den. Mot den bakgrunden förefaller troligt att möjligheterna för företagen att tillgodose sitt behov av arbetskraft genom invandring kan påverka deras benägenhet att lösa sina arbetskrafts- problem genom omlokalisering.

sysselsättningssvaga områden utgör ett alternativ till invandring, när det gäller att avhjälpa en arbetskraftsbrist, torde lokalisering —— liksom överföring av arbetskraft inom landet — från sam- hällsekonomiska synpunkter i allmän- het vara att föredra framför invandring.

9.2.5. Invandringen och arbetskraftsförsörj- ningen på lång sikt

Den framtida tillgången på arbetskraft är givetvis främst beroende av befolk- ningstillväxten i de arbetsföra åldrarna (IG—66 år). Eftersom den arbetsföra befolkningen väntas komma att tillväxa i allt långsammare takt under femton- årsperioden 1965—1980, kan arbets- kraftsutvecklingen under ifrågavarande period redan på grund härav antas komma att bli betydligt mindre gynn- sam än den varit under 1950-talet, då antalet i produktionen sysselsatta ökade med 205000 personer eller med mer än 6 %.

Tillgången på arbetskraft bestäms emellertid inte bara—av befolkningsut- vecklingen utan även av yrkesintensi- teten, d. v. s. andelen yrkesverksamma av befolkningen, vilken varierar starkt efter ålder, kön och, såvitt gäller kvin- norna, även efter civilstånd. Arbets— marknadsstyrelsens prognosinstitut, som numera är knutet till statistiska centralbyrån, har på grundval av cen- tralbyråns prognos över befolkningsut- vecklingen och vissa antaganden rö- rande yrkesintensiteten, beräknat ar- betskraftstillgångarna under 1960- och 1970-talen som framgår av nedanståen- de tabell.

1 prognosen beräknas alltså arbets- kraften öka under 1960—talet med 234000 personer eller 6,6 %, varav 215000 (6,1 %) enbart under första hälften av årtiondet och 19 000 (0,5 %) under andra hälften, samt under 1970- talet med endast 26000 personer eller

Tabell 9.5. Antalet personer i arbetskraften. Beräknade förändringar 1960—1980 i 1000-tal

Därav Förändrnig

Män Kvinnor Summa 1 rocent ogifta p

2.288,7 1.242,3

2.334,3 (+ 45,6)

1.411,5 (+169,2)

23245 (— 9.8)

1.440,4 ( + 28,9)

2.306,5 (— 18.0)

1.463,0 ( + 22,6)

2.300,0 (— 6.5)

1.490,7 ( + 27,7)

sam (+ 171,0) (—

9343 (+ 108,1)

1.025,0 ( + 90,8)

1.088,5 (+ 63,5)

587,2 3.531 ,0

ras.-5,4 1.8)

3.745,8 ( + 214,8)

506,2 (— 79.2)

3.764,9 (+ 19,1)

+ 0,5

438,0 (— 68.2) (

+ 0,1

3.769,5 + 4,6)

402,2 + 0,6 (— 35,8)

3.790,7 ( + 21,2)

0,6 %, varav 5000 (0,1 %) under den första femårsperioden och 21 000 (0,5 %) under den andra. ökningen av antalet personer i arbetskraften efter år 1965 faller helt på de gifta kvinnor- na; antalet yrkesverksamma gifta kvin— nor väntas sålunda öka med 262000, medan antalet yrkesverksamma män och ogifta kvinnor beräknas minska med 34 000 resp. 183 000. Minskningen av antalet förvärvsarbetande män beror främst på en högre utbildningsfrekvcns och minskningen av antalet ogifta kvin- nor i arbetskraften bl. a. på stigande giftermålsfrekvens.

De nu redovisade beräkningarna av- ser antalet sysselsatta personer, oavsett om de arbetar heltid eller deltid. Prog- nosinstitutet har omräknat ifrågavaran- de antal till »årsarbetare» och därvid utgått från att varje man fullgör ett årsverke, varje gift kvinna 70 % och varje ogift kvinna 80 procent av ett års- :erke. Enligt dessa beräkningar kom- mer antalet årsarbetare att hålla sig på så gott som oförändrad nivå (i runt tal 3,4 milj.) under hela prognosperioden.

Prognosinstitutets beräkningar röran- de arbetskraftstillgångarna under 1960— och 1970-talen präglas av en betydande

osäkerhet framför allt på grund av att de bygger på ovissa antaganden om dels resultatet av det framtida folkutbytet och dels förändringar i yrkesintensite- ten bland de gifta kvinnorna. I progno- sen förutsätts sålunda att nettoimmigra- tionen skall hålla sig på samma nivå som under 1950-talet, dvs. uppgå till omkring 10 000 personer per år, och att antalet förvärvsarbetande gifta kvinnor skall öka med 262 000. Emellertid torde i vart fall inte den senare av de båda förutsättningarna konnna att uppfyllas med mindre arbetsmarknadspolitiska och andra samhällsekonomiska åtgär- der vidtas för att trygga en sådan ut- veckling.

Om målet för arbetsmarknadspoliti- ken under de närmaste femton åren skall vara att hålla arbetskraftstillgång- arna på en nivå, som åtminstone inte understiger den nuvarande, kan detta mål i princip uppnås såväl genom en ökning av den arbetsföra befolkningen som genom en höjning av yrkesintensi— teten bland de arbetsföra.

Det enda någorlunda snabbt verkan- de medel, som står till förfogande för att öka den arbetsföra befolkningen, är

invandringen. Den jämförelsevis omfat- tande invandring, som förekommit un- der efterkrigstiden, har uppenbarligen tillfört landet ett befolkningstillskott, som haft en ur arbetskraftssynpunkt mycket gynnsam ålderssammansätt- ning; av de 425900 personer, som in- vandrade under femtonårsperioden 1951—1965, tillhörde 297 200 eller 70 % åldersklasserna 15—39 år. Som tidigare framhållits kan antas att ett befolk- ningstillskott genom invandring även i framtiden kommer att omfatta personer i de produktiva åldrarna.

Det andra alternativet för att öka arbetskraftstillgångarna innebär att de arbetskraftsresurser, som finns tillgäng- liga inom landet, tillvaratas mera full- ständigt. Den mest betydande av de arbetskraftstillgångar, som hittills en- dast ofullständigt utnyttjats, utgör de gifta kvinnorna. Andra sådana tillgång— ar av betydelse är den äldre arbets- kraften och de partiellt arbetsföra. Om dessa resurser skall kunna tas i an- språk i större utsträckning än som hit- tills skett, krävs emellertid betydande insatser inte minst från samhällets si- da för att undanröja de olika hinder som begränsar dessa kategoriers möj- ligheter att söka sig ut i förvärvslivet. Såvitt gäller de gifta kvinnorna erford- ras bl. a. en fortsatt utbyggnad av dag— hemsverksamheten, vidgad yrkesutbild— ning, ökad geografisk rörlighet etc. Se vidare arbetsmarknadsutredningens be— tänkande »Arbetsmarknadspolitik» (SOU 1965: 9), särskilt kap. 14—16.

I vad mån samhällets åtgärder för att Öka arbetskraftstillgångarna bör in— riktas på att stimulera invandringen eller att effektivare tillvarata inom lan- det tillgängliga arbetskraftsresurser är främst en samhällsekonomisk avväg- ningsfråga. Från rent ekonomiska ut- gångspunkter kan sägas att invandring i princip är att föredra framför exem- pelvis åtgärder för att höja yrkesverk-

samhetsgraden bland de gifta kvinnor- na cndast om invandrarnas totala kon- sumtion understiger den konsumtions- ökning, som de gifta kvinnornas inträde i förvärvslivet medför. Vid en jämförel- se mellan de båda alternativens lönsam- het är att beakta att invandringsalter- nativet, vilket innebär att landet tillförs helt nya konsumenter, som regel torde medföra en större belastning på landets totala resurser än det andra alterna- tivet, som vanligen torde medföra en— dast en begränsad konsumtionsökning. En sådan jämförelse tenderar givetvis att utfalla till förmån för invandringsal- ternativet i den mån invandringen om- fattar yrkesutbildad arbetskraft, som fått sin yrkesutbildning bekostad utom- lands, eller frigör inhemsk kvalificerad arbetskraft.

Även andra än rent ekonomiska syn- punkter kan emellertid läggas på valet mellan invandring och tillvaratagande av outnyttjade arbetskraftsresurser in- om landet. Det kan sålunda anses vara en viktig samhällelig uppgift att ge kvinnor och partiellt arbetsföra, som önskar komma ut i förvärvslivet, möjlig- het att realisera denna önskan.

9.3. F örsörjningssynpunkter

9.3.1. Bostadsförsörjning

De bostadspolitiska aspekterna på in— vandringspolitiken kom att tillmätas särskild betydelse under den djupa och varaktiga bostadskris, som blev akut år 1917 och nådde sin kulmen år 1920. I syfte att förhindra en okontrollerad inflyttning av bostadssökande utlän- ningar till bristområdena föreskrevs i 1918 års övervakningskungörelse att vid prövning av ansökan om Visering eller uppehållsbok skulle tas hänsyn till bostadsförhållandena på vistelseor- ten och, om på denna ort rådde brist på bostäder, även beaktas om utlän- ningen kunde förväntas ta i anspråk

större lägenhet än som erfordrades för hans och hans familjs behov. Bostads- bristen var -— med bortseende från storstäderna —— i huvudsak övervunnen i mitten av 1920—talet, och de bostads- politiska aspekterna kom därför att för- lora i betydelse. I propositionen (nr 198) till 1927 års utlänningslag fann föredragande departementschefen an- ledning uttala, att vad bostadsförhål- landena angick var några mer avsevär- de olägenheter ej att befara av en ökad invandring men att det inte var ute— slutet att främlingsströmmen, om den lämnades obehindrad, kunde ta en så- dan omfattning att den på vissa orter kunde inverka störande på bostads— marknaden och att man därför vid frågans bedömande ej kunde lämna bo- stadssynpunkten alldeles ur räkningen.

Under de år som gått sedan dess torde de bostadspolitiska aspekterna inte ha tillmätts någon större betydelse vid utformningen av invandringspoli— tiken. lnvandring av utlänningar till vårt land torde -— bortsett från den kollektiva överföringen av flyktingar och utländsk arbetskraft _— i allmänhet ha tillåtits utan hänsynstagande till lä- get på bostadsmarknaden. Detta för- hållande har under efterkrigstiden, som ju präglats av bostadsbrist, lett till att invandrarna haft stora svårigheter att skaffa sig bostäder och att, i den mån invandrare fått fullvärdiga bostäder, väntetiden i bostadskön förlängts för de egna medborgarna. Som tidigare nämnts har invandringsströmmen under efterkrigsåren sökt sig till framför allt de expanderande områdena av landet, där knappheten på bostäder varit sär- skilt stor. De utlänningar, som sökt sig till dessa områden, har i stor utsträck- ning varit hänvisade till att bo i bristfäl- liga lägenheter, rivningshus eller uthyr- ningsrum, vilket ofta gett upphov till sociala problem såväl för utlänningarna själva som för samhället. Det förhållan-

det att de bostadspolitiska aspekterna trots bostadsbristen inte i nämnvärd mån kommit till uttryck i den förda invandringspolitiken torde främst bero på att det inom de områden, där bristen varit mera framträdande, rått en stark efterfrågan på arbetskraft som ansetts böra tillgodoses oberoende av bristläget på bostadsmarknaden. I den intresse- konflikt som uppstått har alltså de bo- stadspolitiska aspekterna fått stå till— baka för de rent arbetsmarknadspoli— tiska.

9.3.2. Försörjning i övrigt Av övriga försörjningssynpunkter torde endast hänsynen till livsmedelsförsörj- ningen ha haft betydelse för utform- ningen av invandringspolitiken. Den knapphet på livsmedel, som rådde i Sverige under de senare åren av första världskriget och tiden närmast där- efter, var jämte den då rådande bristen på bostäder huvudanledning till den restriktiva utlänningslagstiftning som infördes i slutet av 1910-talet. Pass— och viseringstvång återinfördes i slutet av 1910-talet. Efter 1920 torde livsmedels— läget inte ha tillagts någon avgörande betydelse vid invandringspolitikens ut- formning —— inte ens under andra världskriget. Under nuvarande förhållanden saknas givetvis anledning att kontrollera in- vandringen med hänsyn till livsmedels— läget, men om livsmedelstillförseln ut- ifrån skulle avskäras skulle det åter bli nödvändigt att ta hänsyn till livsme— delsläget vid utformningen av invand- ringspolitikcn.

9.4. Sociala synpunkter

9.4.1. Utbildning

På utbildningens område har utveck- lingen gått mot likställighet mellan ut- länningar och svenska medborgare. Ut- länning, som är bosatt här, har numera

samma rätt och skyldighet som svensk medborgare att delta i undervisningen i grundskolan, och han äger i mån av tillgång på plats få undervisning vid gymnasium, yrkesskola eller fackskola. Utlänning är vidare i princip jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt till undervisning vid landets universitet och högskolor (se vidare kapitel 5). Ehuru såväl gymnasieorganisationen som universitets- och högskoleväsendet under senare år undergått en snabb expansion, är inom många sektorer tillgången på utbildningsplatser mindre än efterfrågan. Den bristande balansen mellan tillgång och efterfrågan har nöd— vändiggjort en begränsning av intag— ningen av inträdessökande till vissa ut- bildningslinjer genom skärpta kunskaps— fordringar. I ett sådant läge innebär givetvis varje intagning av utländska inträdessökande att svenska sökandes utbildningsmöjligheter minskas i mot— svarande män. En bristande anpass- ning av invandringen efter samhällets utbildningsresurser kan alltså medföra konsekvenser för enskilda.

Det förtjänar också framhållas att ut- bildningen av invandrare ställer sär- skilda krav på det svenska undervis- ningsväsendet. Invandringen kan så- lunda leda till behov av specialutbilda- de lärare och särskilda organisatoriska arrangemang vid sidan av det allmänna mönstret. På detta område kan invand- ringen i viss mån sägas generera arbets- kraftsbehov som i allmänhet torde ha förbisetts, när invandringen betecknats som en lösning av arbetskraftsbrist inom en annan sektor.

9.4.2. Sociala förmåner

De sociala förmånerna var ännu på 1930-talet nästan helt förbehållna svens- ka medborgare. Utlänning ägde vid den- na tid i princip blott rätt till barnavård, hälso- och sjukvård samt fattigvård,

och han kunde komma i åtnjutande av andra förmåner endast om han var medborgare i stat, med vilken Sverige slutit överenskommelse därom. I vilken omfattning flyktingar och andra ut- länningar tilläts inresa i landet och bo- sätta sig här, blev under denna tid framför allt beroende av i vad mån enskilda och hjälporganisationer kunde ansvara för dem i ekonomiskt avseen— de.

Under de senaste årtiondena har emellertid ägt rum en genomgripande utveckling mot ökad likställighet mel- lan ,dtlänningar och svenska medborga- re på de sociala förmånernas område. Utlänning, som varit bosatt här viss tid, är numera i huvudsak jämställd med svensk medborgare i fråga om barn- bidrag, studiesociala förmåner, förmå- ner frän försäkringen för tilläggspen- sion (ATP), sjuk-, yrkesskade- och ar- betslöshetsförsäkringarna samt arbets- löshetshjälp och socialhjälp (se vidare kapitel 5). Den utveckling mot ökad social trygghet för utlänningar, som ägt rum efter andra världskrigets slut, har inneburit ett betydelsefullt steg mot förverkligandet av principen att utlän- ningar skall leva på samma standard som svenska medborgare. Utvecklingen har emellertid också inneburit en ökad belastning på samhällets resurser ett förhållande som rimligen inte bör lämnas ur räkningen vid utformningen av invandringspolitiken.

9.5. Utrikespolitiska synpunkter

9.5.1 Politiska hänsyn Vid utformningen av invandringspoli- tiken torde rent utrikespolitiska hän- syn hittills ha beaktats endast i skärp- ta lägen, framför allt under krigstider. Såsom exempel på hänsynstaganden av rent utrikespolitisk art må här nämnas att under 1930—talet upprätthölls krav

på att utlänning _— även politisk flyk- ting —— inte fick ägna sig åt politisk verksamhet här i riket. I utlåtande (nr 53) till 1936 års riksdag uttalade sålun— da andra lagutskottet att politiska flyk- tingar borde erhålla ett sådant bemö- tande att under iakttagande av vårt eget lands intressen berättigade Imma- nitära hänsyn blev tillgodosedda men att en oeftergivlig förutsättning härför måste vara att utlänningen under sitt uppehåll här förhöll sig politiskt neutral och inte ägnade sig åt politisk agita- tion.

Emellertid förutsätts att det även un- der normala förhållanden tas hänsyn till utrikespolitiska intressen vid till- ståndsprövningen. Att så skall ske fram- går därav att bland utlänningskommis- sionens ledamöter ingår en representant för utrikesdepartementet. Med tanke på bl. a. politiskt svårbedömbara ären- den ger utlänningslagen (5 47) den cen- trala utlänningsmyndigheten möjlighet att, när den finner särskilda skäl före- ligga, överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande.

9.5.2. Reciprocitetsprincipen

Reciprocitetsprincipen innebär att stat för att tillerkänna annan stat eller dess medborgare förmåner sätter som villkor att denna stat bereder den först- nämnda staten eller dess medborgare motsvarande förmåner. Reciprocitets- principen, som tidigare spelat en be— tydande roll, framför allt i fråga om utlännings rätt till sociala förmåner, har efter andra världskriget förlorat i betydelse. Här må nämnas att Sverige under de två senaste årtiondena —— utan villkor om ömsesidighet _— gjort flertalet sociala förmåner tillgängliga för utlänningar. Reciprocitetsprincipen upprätthålls dock fortfarande på vissa områden, bl. a. i fråga om viserings— skyldighet. ,

9.5.3. Bundenhet av internationella överens- kommelser

Under tiden efter andra världskriget har handlingsfriheten på utlänningspo- litikens område i allt större utsträck- ning kommit att begränsas genom åta- ganden i internationella överenskom- melser. Av särskild betydelse har för Sveriges del varit överenskommelserna om upprättande av en gemensam nordisk arbetsmarknad och ett gemensamt nor- diskt passkontrollomräde samt det inom ramen för organisationen för ekono— miskt samarbete och utveckling (OECD) bedrivna samarbetet på arbetskraftens område. Av betydelse har vidare varit avtalen om praktikantutbyte samt över- enskommelserna om social trygghet. Be- träffande innehållet i dessa överens- kommelser hänvisas till kapitel 6.

Överenskommelsen om gemensam nor- disk arbetsmarknad innebär att med— borgare i de övriga nordiska länderna äger rätt att på samma villkor som svensk medborgare ta anställning på den svenska arbetsmarknaden. Invand— ringen av nordisk arbetskraft kan allt- så inte påverkas genom den generella kontrollens medel för att nå arbets- marknadspolitiska eller samhällsekono- miska syften. Överenskommelsen inne- bär vidare i praktiken en prioritering av den nordiska arbetskraften framför den utomnordiska.

Passkontrollöverenskommelsen utgör ett band på handlingsfriheten såvitt gäller utformningen av viseringspoliti- ken. Enligt överenskommelsen skall nämligen de fördragsslutande staterna eftersträva att använda viseringstvång i samma utsträckning och söka åstad- komma en likartad praxis beträffande meddelande av Visering för affärs-, stu- die- och turistresor samt liknande kort- variga resor. Överenskommelsen förut- sätter vidare att avvisningsbestämmel-

serna i de olika länderna är i huvudsak lika.

Avtalen om praktikantutbyte innebär att Sverige är skyldigt att —- oavsett lä- get på arbetsmarknaden _- varje år ta emot ett visst antal praktikanter från de andra ntbytesländerna.

En del av överenskommelserna om social trygghet innehåller bestämmel- ser som begränsar möjligheterna att hemsända utlänningar som är i var- aktigt behov av socialhjälp.

9.6. Ordnings- och säkerhetssynpunkter

9.6.1. Allmän ordning och säkerhet Vår första lag angående utlännings rätt att inresa och vistas i riket, utvisnings- lagen av år 1914, syftade främst till att skydda landet mot invandring av utlänningar, som på grund av krimina- litet eller annan asocialitet inte kunde anses önskvärda här. Sådana utlänning— ar kunde avvisas, om de sökte inresa i landet, och utvisas, om de vistades här. L'tvisningslagens stadganden om av- visning och utvisning av ej önskvärda utlänningar intogs nästan oförändrade i 1927 års utlänningslag och har till stor del sin motsvarighet i nu gällande utlänningslags bestämmelser om avvis- ning, förvisning och utvisning. Utlänningarnas kriminalitet torde i fråga om omfattning och inriktning all- mänt sett inte skilja sig nämnvärt från totalbefolkningens. Stundom medför emellertid invandringen speciella pro- blem för den allmänna ordningen och säkerheten. Många av de invandrare, som i sina hemländer varit djupt poli- tiskt engagerade, har efter invandringen sammanslutit sig i föreningar för att här i landet fortsätta sin politiska verk- samhet. En del av dessa föreningar har fullföljt politiska syften, som stått i strid med andra föreningars och stund- om har då inträffat, att de olika utlän-

ningsgrupperna genom otillbörliga me- toder, såsom påtryckningar och våld eller hot om våld, sökt hävda sina in- tressen gentemot varandra.

9.6.2. Statens säkerhet

Med utgångspunkt i den internationellt erkända grundsatsen att varje stat har befogenhet att bestämma vilka utlän- ningar som skall få vistas inom dess gränser hade redan före utvisnings- lagens tillkomst utbildats en ej rättsligt reglerad utvisningsrätt, som innebar att Kungl. Maj:t ägde utvisa utlänning, när statens säkerhet eller allmänna in- tressen så krävde. Denna sedvanerätt lagfästes senare i utvisningslagen. Säkerhetssynpunkterna har självfallet tillagts särskild betydelse under krigs- tider. Sålunda utfärdades under andra världskriget en rad föreskrifter i syfte att skapa garantier för att dessa syn- punkter beaktades vid utformningen av utvandringspolitiken. I kungörelse den 1 september 1939 föreskrevs sålunda att avvisning och förpassning av ut- länning fick ske —- förutom på de i utlänningslagen angivna grunderna — även i de fall då det med hänsyn till rikets säkerhet eller statens intressen i övrigt inte kunde anses önskvärt, att han inreste eller vistades i riket. Genom två hemliga brev den 16 februari 1940 förordnade vidare Kungl. Maj:t, att so— cialstyrelsen skulle underrätta säker— hetschefen, när hos styrelsen till hand- läggning förekom utlänningsärende, som kunde antas beröra säkerhetschefens verksamhetsområde. Säkerhetschefen själv eller av honom utsedd person in- om säkerhetstjänsten skulle äga närvara vid socialstyrelsens handläggning av dylikt ärende och delta i överläggning- arna men inte i besluten. Vidare före— skrevs att i socialstyrelsen skulle vid handläggning av ärenden, som var av natur att påkalla uppmärksamhet ur mi-

litära synpunkter, tjänstgöra en repre- sentant för försvarsstaben.

Säkerhetssynpunkterna gör sig fort- farande gällande om än inte med sam- ma styrka som under andra världskri- get. Även under fredstid bedrivs i vårt land en säkerligen omfattande verk- samhet från främmande makters sida i syfte att skaffa upplysningar om total- försvaret. I den mån denna verksamhet bedrivs genom hitresta utlänningar ut- gör utlänningskontrollen ett viktigt me- del för att förebygga och motverka in- filtration och kunskaparverksamhet.

I nu gällande utlänningslagstiftning har säkerhetsintresset beaktats i en rad stadganden, bl. a. bestämmelserna om avvisning, politisk utvisning, verkstäl- lighet av beslut om avlägsnande av po— litisk flykting, bosättningstillstånd och skyddsområden.

9.7. H umanilära och ideella synpunkter

9.7.1. Flyktingar

De flyktingpolitiska aspekterna kom att spela en mer framträdande roll inom den svenska utlänningspolitiken först under senare delen av 1930-ta1et. Utvisningslagen av år 1914 upptog inga bestämmelser om asylrätt för politisk flykting. Däri föreskrevs endast att ut- länning vid verkställighet av avvisning eller utvisning inte fick befordras till land, där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Stad- gandet upptogs oförändrat i 1927 års utlänningslag. Först i 1937 års utlän- ningslag utvidgades skyddet för poli- tisk flykting. Enligt denna lag fick ut- länning inte avlägsnas till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, eller till land, där han kunde antas inte åtnjuta trygghet mot att bli sänd till land, varifrån han flytt. De nya bestämmel- serna om politiskt verkställighetshinder syftade enligt vad 1936 års utlännings—

sakkunniga uttalade i sitt betänkande angående revision av bestämmelserna om utlännings rätt att här i riket vistas (SOU 1936:53) till att ge en särställ— ning även åt flyktingar, som på grund av sin politiska åskådning eller av andra politiska skäl riskerade att bli intagna i koncentrationsläger eller att drabbas av andra liknande åtgärder. Däremot var enligt de sakkunniga inte avsikten med de ändrade bestämmel- serna att bereda skydd åt sådana flyk- tingar som lämnat sitt hemland därför att de »på grund av sin ras eller eljest» inskränkts i sina försörjningsmöjlighe- ter eller där kände vantrevnad. 1936 års utlänningssakkunnigas tolkning av begreppet politisk flykting kom att få stor betydelse för rättstillämpningen, särskilt när det gällde att avgöra om de judar, som sökte en fristad i vårt land, kunde betraktas som politiska flykting- ar. Så länge de i Tyskland vidtagna åt- gärderna mot judarna endast medförde en om också stark begränsning i deras ekonomiska och personliga rörelsefri- het, ansågs de i praxis vanligen inte som politiska flyktingar enbart på grund av sin ras.

Den tilltagande strömmen av flyk- tingar till Sverige under senare delen av 1930-talet ansågs påkalla särskilda åtgärder. Under år 1938 infördes så- lunda i administrativ ordning bestäm- melser, som syftade till att åstadkomma en effektivare kontroll av invandring- en från Mellaneuropa. När de judiska flyktingarna under sommaren och hös- ten 1938 i allt större utsträckning sökte sig till vårt land, ansågs avvisnings- reglerna inte tillräckliga för att reglera en sådan invandring. Genom kungörel- se den 9 september 1938 förordnade därför Kungl. Maj:t, att utlänning, som ankom till riket utan att ha inrese- eller uppehållsvisering, uppehållstillstånd el- ler arbetstillstånd, fick avvisas förutom

i de i utlänningslagen angivna fallen även i de fall då det fanns skälig an- ledning anta, att utlänningen lämnat sitt land för att inte mer återvända dit. Kungörelsen, som hade till syfte att reglera invandringen från stater i för- hållande till vilka viseringstvång inte förelåg, innebar att viseringsfri utlän- ning, som ville för alltid lämna sitt hemland och bosätta sig i Sverige, mås- te på förhand försäkra sig om tillstånd därtill. För personer, som kunde beräk- nas återvända till sitt hemland efter vistelsen i Sverige eller bedömdes ha möjlighet att återresa, bemyndigades vissa beskickningar och konsulat att ut- färda s. k. gränsrekommendationer. Passkontrollmyndigheterna instruera- des att inte avvisa personer försedda med sådana rekommendationer. Syste- met med gränsrekommendationer till- lämpades till en början endast i förhål- lande till Tyskland inklusive österrike men utsträcktes sedermera till attt gälla Italien och Tjeckoslovakien. Den nor- mala resandetrafiken berördes dock in- te därav, och myndigheterna hade vid prövning av avvisningsfrågor alltjämt att ta hänsyn till påstått politiskt flyk- tingskap. I cirkulär till beskickningarna och de viseringsberättigade konsulaten den 9 september 1938 föreskrev utrikes- departementet såsom villkor för utfär- dandet av gränsrekommendationer åt tyska medborgare, att skälig säkerhet skulle föreligga att vederbörande kunde utan obehag eller svårighet återvända till Tyskland, att i tveksamma fall frå- gan skulle underställas utrikesdeparte- mentet samt att -— om det inte var säkert att sökanden kunde återvända —— vederbörande borde före inresan till Sverige anskaffa uppehålls- och arbets- tillstånd.

Enligt en i Tyskland den 5 oktober 1938 utfärdade förordning (Verord- nnng fiber Reisepässe von Juden) skulle

alla tyska judars pass vara märkta med bokstaven J. Under hänvisning till att det med hänsyn till rådande förhållan- den måste antas, att innehavare av J- märkta pass var emigranter och därför inte borde i enlighet med kungörel- sen den 9 september 1938 -— medges inresa förrän vederbörande svenska myndigheter efter prövning funnit skä- ligt ta emot vederbörande föreskrev ut- rikesdepartementet i cirkulär den 27 oktober 1938, att viseringsmyndigheter- na inte fick utan departementets be- myndigande utfärda gränsrekommen- dationer för andra innehavare av J-pass än sådana som kunde visa att de avsåg och hade möjlighet att antingen åter- vända till sitt hemland eller resa vidare till annat land. Innehavare av J-märkta pass, som hade för avsikt att uppehålla sig längre tid i Sverige eller ville ta anställning här, borde enligt cirkuläret anvisas att på vanligt sätt ansöka om uppehålls- eller arbetstillstånd. Före- skrifterna i cirkuläret syftade alltså till att förhindra, att judiska flyktingar in- reste i Sverige utan att på förhand ha skaffat sig uppehållstillstånd. I ett den 27 oktober 1938 utfärdat hemligt cir- kulär till samtliga passkontroller i riket föreskrev socialstyrelsen _ under åbe- ropande av den genom kungörelsen den 9 september 1938 utvidgade avvisnings- rätten -— att innehavare av J-märkta pass borde avvisas, om han inte inne— hade uppehållstillstånd eller gränsre- kommendation.

Den restriktiva flyktingpolitiken tog sig även uttryck i tillämpningen av be- stämmelserna om uppehållstillstånd. Som regel beviljades uppehållstillstånd endast för närmare släktingar till svens- ka medborgare eller här mera stadig- varande bosatta flyktingar samt för så- dana flyktingar, som vistades här till- fälligt i avvaktan på möjlighet att resa till annat land. I" allmänhet krävdes för

att tillstånd skulle beviljas att garan— tier förelåg för flyktingarnas försörj- ning under vistelsen här.

Antalet i Sverige vistande flyktingar beräknades i november 1938 till lägst 1800 och högst 2 300 samt i juli 1939 till lägst 4 300 och högst 4 800.

Krigsutbrottet i början av september 1939 medförde givetvis en skärpning av hela utlänningskontrollen. Genom änd- ringar i tillsynskungörelsen infördes från och med den 5 september 1939 vi- seringstvång för samtliga utlänningar utom medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge. Pass- och viserings- tvång infördes emellertid även för med- borgare i de övriga nordiska länderna under första halvåret av 1940. Under den första tiden efter krigsutbrottet dominerades resandeströmmen av tran- sitoresenärer, som över Sverige önskade resa till sina hemländer. Men det dröjde inte länge förrän de egentliga flykting— arna började i ökad utsträckning söka inresetillstånd. Nya flyktingkategorier uppträdde, däribland polacker, som flytt till Litauen, och medborgare i de baltiska länderna. Bland annat under intrycket av att den politiska utveck- lingen i dessa länder kunde komma att medföra väsentliga påfrestningar på våra möjligheter att motta flyktingar i allmänhet tillämpades tills vidare en viss restriktivitet i fråga om beviljande av inresetillstånd. Så länge det fanns möjligheter att från Sverige resa vidare till andra länder medgavs dock flyk- tingar en tids vistelse här, om de kunde visa att de hade möjlighet att resa vi- dare. Liksom förut lämnades i regel även inresetillstånd under förutsättning att vederbörande hade anknytning till Sverige genom släktskap eller på annat sätt och att garantier lämnades för ve- derbörandes försörjning.

Händelserna under år 1940, som med- förde att resemöjligheterna västerut

upphörde, ansågs nödvändiggöra en yt- terligare begränsning vid beviljande av inresetillstånd åt flyktingar från kon- tinenten. Då emellertid judeförföljel- serna där började anta svårare former, blev från och med hösten 1941 restrik- tiviteten betydligt lättad. Ansökningar om inresetillstånd för judar beviljades sedermera i regel utan föregående pröv- ning. Det i utlänningslagen stadgade förbudet mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, erhöll från denna tid en allt- mer vidsträckt tolkning. Uttrycket »po- litiska orsaker» ansågs sålunda inte nödvändigtvis innebära att flyktingen skulle ha varit politiskt verksam eller ens att han skulle ha en politisk upp— fattning, som stred mot den som hystes av makthavarna i det land, varifrån han flytt. Avgörande var om flyktingen i nyssnämnda land utsatts eller kunde antas bli utsatt för förföljelse, som hade politisk bakgrund; grunden kunde vara flyktingens ras, nationalitet eller till- hörighet till samhällsgrupp, hans po- litiska eller religiösa uppfattning. Inte heller ordet »flytt» tolkades bokstavligt. Även den ansågs ha flytt, som lämnat landet i vederbörlig ordning men som sedan på grund av de politiska förhål- landena där inte ansåg sig kunna åter— vända (s. k. avhoppare). Någon egent- lig bevisning om att flyktingen i ifråga- varande land verkligen blivit eller kun- de komma att bli utsatt för förföljelse krävdes inte; det fordrades knappast mer än att det skäligen kunde antas att det förelåg risk för förföljelse. Hösten 1941 innebar alltså en vändpunkt i den svenska flyktingpolitiken. Från denna tid blev avvisning av politisk flykting alltmer sällan förekommande och från slutet av år 1942 mottogs alla flyktingar som sökte en fristad i vårt land.

Liberaliseringen av flyktingpolitiken medförde en stark ökning av antalet

Tabell 9.6. Antalet utlänningar i landet i februari 1939 och den 8 maj 1945, för— delade eller medborgarskap

Februari 1939

Medborgare i Den 8 maj

1945

2 560 4 360 3 510

18 300 65 5002 43 300

Danmark ......... Finland .......... Norge ............ Estland, Lettland

och Litauen . . . . 1 Frankrike ........ 180 Nederländerna . . . . 1 850 Polen ............ 8 200 Tjeckoslovakien. . . 860 Tyskland ......... 4 730 Österrike ......... 1 010 Övriga ........... 17 630

194 900

33 850 670

Samtliga .........

Ingåri »Övriga». 2 Därav 39900 barn och 19 730 evakuerade från Nordfinland.

flyktingar i landet. Vid tiden för vapen- stilleståndet i maj 1945 fanns i Sverige 194900 utlänningar, "vilket innebar en ökning med 171 200 personer i jäm- förelse med februari 1939. Av de utlän- ningar, som vistades här vid krigsslutet, var mer än 100 000 flyktingar och när- mare 60 000 finska barn och evakuera- de från Nordfinland. Den övervägande delen av flyktingarna kom, som framgår av tabellen ovan, från de övriga nor- diska länderna, främst Danmark och Norge, samt Balticum.

Sverige har även efter andra världs- krigets slut mottagit ett stort antal flyk- tingar. Under åren 1945—1949 kom till vårt land på enskilt initiativ 10 000. De flyktingar, som därefter mottagits här, har huvudsakligen överförts hit genom statliga hjälporganisationer. Under pe— rioden 1950—1965 överfördes genom statlig försorg 15 600 flyktingar till Sve— rige från skilda flyktingläger i Mellan- och Sydeuropa, framför allt i Österrike och Italien. Av de överförda flyktingar- na var 1 139 tbc-sjuka och 979 anhöriga till dessa. Beträffande flyktingarnas för-

delning på asylland och hemland hän- visas till tabellbilaga 8.

Den praxis, som utbildade sig på asylrättens område under andra världs- kriget, lagfästes i 1954 års utlännings- lag. I lagen upptogs en principdeklara- tion om asylrätten. Enligt deklarationen får utlänning, som är i behov därav, inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, om han i sitt hemland löper risk att på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, re- ligiös uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsättas för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaf- fenhet, eller om han riskerar att åläggas allvarligt straff på grund av politiskt brott. Principdeklarationen har i lagen kompletterats med bestämmelser om politiskt verkställighetshinder.

Utlänningslagens stadgande om asyl, som återgår på Förenta Nationernas konvention angående flyktingars rätts- liga ställning, innebär en begränsning av möjligheterna att av exempelvis ar- betsmarknadspolitiska eller samhälls- ekonomiska skäl vägra utlänning, som omfattas av stadgandet, att inresa och vistas i landet. Det är att märka att asylbestämmelserna gäller endast ut- länning som är att betrakta såsom po- litisk flykting och som är i behov av asyl. Förbudet att vägra asyl gäller så- ledes inte flykting som lämnat sitt land på grund av missnöje med de ekono- miska förhållandena i hemlandet, s.k. ekonomisk flykting, och inte heller po- litisk flykting som redan har asyl i annat land.

Det förtjänar vidare framhållas att asylbestämmelserna inte ger politisk flykting någon ovillkorlig rätt att in- resa och vistas i riket. Vid den kon- ferens, vid vilken flyktingkonventionen upprättades, togs frågan om asylrättens

innebörd upp till ingående behandling. Vid konferensen nåddes enighet om att med asylrätt borde förstås den varje stat tillkommande rätten att efter eget bedömande bevilja eller avslå en flyk- tings begäran om asyl och således inte en förmån, vilken flyktingen kunde krä- va som en honom tillkommande rättig- het. Det rådde vidare enighet om att konventionen inte på något sätt syftade till att begränsa en konventionsstats befogenhet att uteslutande från egna utgångspunkter avgöra, om staten i frå- ga skulle bifalla eller avslå en flyktings anhållan om inresetillstånd. Vid konfe- rensen konstaterades det vara en all— mänt omfattad mening att konventions- stat utan hinder av konventionen skulle äga rätt att avvisa flykting, som olovli- gen sökt ta sin tillflykt till statens om- råde, och utvisa flykting, som inkom- mit olovligen. Däremot äger konven- tionsstat enligt ett uttryckligt stadgande i konventionen (art. 32) inte utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig på statens område, annat än av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Det är vidare att märka att konventionsstats möjligheter att avvisa eller utvisa flyk- ting, som söker inresa i landet eller vistas där olovligen, begränsas genom konventionens förbud för stat att av- visa eller utvisa flykting till gränsen mot område, där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskåd- ning (art. 33). Konventionens förbud mot avvisning av asylsökande flykting- ar gäller dock inte under alla förhål- landen. Vid förutnämnda konferens enades man sålunda om att konventio- nen inte skulle anses utgöra något hin- der för konventionsstat att helt spärra sina gränser för en befarad massin- vasion av flyktingar från ett grannland.

Under efterkrigstiden har i Sverige in- te upprätthållits någon klar skillnad mellan asylsökande flyktingar, flykting- ar med asyl i annat land och ekonomis- ka flyktingar. Förklaringen härtill torde vara att det samhällsekonomiska läget under efterkrigstiden gjort det möjligt att ta emot inte bara asylsökande flyk- tingar utan också andra flyktingar och att det därför inte funnits anledning att göra någon skillnad mellan de olika ka- tegorierna. Men om våra resurser att ta emot flyktingar skulle avsevärt begrän- sas, kan det bli nödvändigt att föra en selektiv flyktingpolitik. En sådan poli- tik förutsätter att det sker en priorite- ring av de olika flyktingkategorierna. Härvid är att beakta att asylsökande po- litiska flyktingar genom utlänningslagens stadganden om asyl getts en särställ- ning; enligt lagen får ju sådana flyk— tingar inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket. Beträffande de båda andra flyktingkategorierna torde det inte vara möjligt att uppställa någon generell regel om att den ena kate- gorien skall äga företräde framför den andra. Här må framhållas att spörs- målet vilken av sistnämnda flykting- kategorier som främst bör hjälpas inte bara är en fråga om dessa kategoriers hjälpbehov. Sålunda kan det komma i fråga att i första hand inrikta hjälp— verksamheten på att hit överföra flyk- tingar, som redan har en fristad, för att därigenom bistå länder, som fått ta emot flyktingar i sådan omfattning att deras samhällsekonomiska ställning äventyras.

Distinktionen mellan politisk flykting och annan flykting är av betydelse även i andra avseenden. Asylrättens reella innebörd är att en stat, som inom sina gränser tar emot asylsökande flyk- tingar och beviljar dem asyl, därigenom inte gör sig skyldig till en ovänlig hand- ling mot flyktingens hemland eller an-

nat land, som anser sig berört av beslu- tet. Om däremot en stat tar emot flyk- ting, som lämnat sitt hemland av andra skäl än politiska, exempelvis i avsikt att undandra sig värnplikt eller annan förpliktelse mot staten, kan denna åt- gärd betraktas som en ovänlig handling och föranleda utrikespolitiska kompli- kationer.

9.7.2. U-landshjälp m.m.

U—landsbiståndet har till huvudsakligt syfte att genom överföring av kunskaper och kapital skapa förutsättningar för ett socialt och ekonomiskt framåtskri- dande i u-länderna. Hjälpinsatserna är alltså avsedda att komma mottagarlän- derna och deras folk tillgodo. Stundom har gjorts gällande att Sve- rige under tider av arbetskraftsbrist borde som ett led i biståndsverksamhe- ten rekrytera arbetskraft i u-länderna. Rekryteringsåtgärderna skulle främst inriktas på överbefolkade länder och ha till syfte att lätta på befolknings- trycket där. Utlänningspolitiken skulle därmed fullfölja ett tvåfaldigt syfte. Självfallet är det i och för sig efter- strävansvärt att utforma utlänningspoli- tiken på ett sådant sätt att flera mål samtidigt kan realiseras. Det kan emel- lertid enligt utredningens mening ifråga- sättas om en kombination av antytt slag är till gagn för n-länderna. Här må först framhållas att det svenska närings- livets efterfrågan på arbetskraft främst avser yrkesutbildad sådan. Ett av de viktigaste hindren för ett ekonomiskt framåtskridande i u-länderna är att des- sa länder i större eller mindre utsträck- ning lider brist pä kvalificerad arbets- kraft. Det är en av biståndsverksam- hetens viktigaste uppgifter att tillföra u-länderna sådant kunnande som den yrkesutbildade arbetskraften represen- terar. En rekrytering av sådan arbets-

kraft från u-länderna skulle således mot- verka u-landsbiståndets syften.

I och för sig skulle det givetvis vara möjligt att tillgodose ett inte omedelbart behov av yrkesutbildad arbetskraft ge— nom att låta okvalificerad arbetskraft invandra från u-länderna och ge den erforderlig utbildning här. Ett sådant förfarande skulle emellertid innebära att den lämnade utbildningen skulle komma enbart invandraren och det svenska näringslivet tillgodo men inte bli till någon påtaglig nytta för in- vandrarens hemland, vilket ju är huvud— syftet med u-landsbiståndet. I den mån våra utbildningsresurser är begränsade skulle förfarandet dessutom minska vå- ra möjligheter att lämna u—länderna tek- niskt bistånd.

lnom ramen för det tekniska och hu- manitära biståndet till u-länderna be- drivs genom styrelsen för internationell utveckling (SIDA) en stipendiatverk- samhet, som tar sikte på att bereda studerande från u-länder tillfälle till högre utbildning i Sverige. Stipendiat- verksamheten till förmån för u-länder- na bygger — liksom den statliga prakti- kantverksamheten _- på den uttryckliga förutsättningen att vederbörande sti- pendiat, efter avslutad utbildning, i hemlandet nyttiggör de kunskaper som han förvärvat här. Ibland inträffar emellertid att utlänning som beretts tillfälle att utbilda sig här under den för alla parter klara förutsättningen att han efter utbildningstidens slut åter- vänder till hemlandet _ vill bosätta sig här för alltid. Om en sådan utlän- ning inte återvänder innebär utbild- ningen här en personlig favör för 110- nom och inte såsom avsett en form av hjälp till hans hemland. Å andra sidan innebär stipendiatens kvarstannande här att det svenska samhället kan dra nytta av hans utbildning.

Om u-landsstipendiat eller prakti-

kant underlåter att återvända till sitt hemland efter fullbordad utbildning, är det möjligt att förmå honom därtill ge— nom att vägra honom fortsatt uppehålls- tillstånd.

9.8. Anpassningssynpunkter

Frågan om utlänningarnas anpassning i det svenska samhället har ägnats stör- re uppmärksamhet först under senare är. Det ökade intresse, som frågan kom- mit att tilldra sig, torde framför allt ha sin grund i att invandrarna under 1960-talet i allt större utsträckning kom- mit från länder som i språkligt, kul— turellt och religiöst hänseende skiljer sig avsevärt från vårt land. Denna in- vandring har på ett mera påtagligt sätt än invandringen under tidigare år klargjort de anpassningsproblem, som en folkomflyttning kan föra med sig. De anpassningssvårigheter, som mö- ter invandrarna särskilt under den första tiden efter hitkomsten, har sin grund i en rad olika förhållanden. En del av de problem, som invandrarna ställs inför, är likartade dem som mö- ter flyttande inom landet. Sålunda or- sakar exempelvis bostadsbristen i in- flyttningsortcrna anpassningssvårighe- ter inte bara för invandrarna utan även för dem som flyttar in till dessa orter från andra delar av landet. Det må dock här anmärkas att bostadsbristen, såsom förut nämnts, säkerligen drabbar invandrarna hårdare än befolkningen i övrigt och därmed även orsakar dem större anpassningssvårigheter. En myc- ket stor del av invandrarna ställs emel- lertid inför specifika anpassningspro— blem. Dessa problem har framför allt sin grund i att de saknar kännedom om Sverige och svenska förhållanden, att de inte talar eller förstår svenska eller att de kommer från en miljö som socialt,

kulturellt eller religiöst skiljer sig från miljön i Sverige.

En första förutsättning för att en in- vandrare skall kunna anpassa sig i samhället är att han hjälpligt talar och förstår svenska. Språksvårigheter inver- kar menligt på kommunikationen mellan den förvärvsarbetande invandraren och hans arbetskamrater eller arbetsledare. De försvårar kontakterna mellan in- vandraren och myndigheterna och be- gränsar därigenom hans möjligheter att tillvarata sina intressen, vilket medför risker för rättsförluster. Språksvårig- heter utgör vidare ett allvarligt hinder för att vårdbehövande invandrare skall få en ändamålsenlig vård. Bristande kunskaper i svenska försvårar också invandrarens möjligheter till kontakter med den inhemska befolkningen, vilket medför risker för isolering.

För de invandrare, som kommit från länder med en kulturell och religiös miljö, som starkt skiljer sig från vår, kan vistelsen här skapa särskilda an- passningsproblem. Framför allt gäller detta de invandrare, som i sitt hem- land varit djupare engagerade i dess kulturella och religiösa liv; för dem innebär flyttningen från hemlandet att deras möjligheter att tillgodose sina kulturella och religiösa behov minskar starkt.

De anpassningsproblem, som invand— rarna ställs inför, beror emellertid inte bara på att dessa språkligt, kulturellt eller i annat avseende skiljer sig från den övriga befolkningen utan också -— och inte minst _— på att invandrarna of- ta möts av misstänksamhet, fördomar och avoghet från den inhemska befolk— ningens sida. Denna attityd får ibland rent diskriminerande verkningar, så- som när bostadsupplåtare på grund av rasfördomar vägrar hyra ut rum åt fär- gade.

Samhällets åtgärder för att underlät-

ta invandrarnas anpassning har hittills framför allt varit inriktade på att med- dela i landet mera varaktigt bosatta utlänningar avgiftsfri undervisning i svenska. Språkundervisningen, som på— börjades hösten 1965, anordnas av skol- överstyrelsen i samråd med arbets- marknadsstyrelsen och med anlitande av studieförbunden. Under budgetåret 1965/66 omfattade studieverksamheten 45100 deltagare, varav 15500 under höstterminen och 29600 under vår- terminen, fördelade på 4200 cirklar. Genom verksamheten som drog en kost- nad av 6,3 milj. kronor, fick minst 30000 utlänningar undervisning i svenska. Målet för den fortsatta språk- undervisningen är enligt skolöversty- relsen att meddela kunskaper i prak- tisk språkfärdighet avseende förmåga att förstå talad svenska och att tala svenska samt därnäst förmåga att för- stå och skriva enkel svensk text.

Under senare år har även behovet av information om Sverige och svenska förhållanden uppmärksammats. Med ut- gångspunkt i ett av utlänningsutred- ningen gjort utkast till upplysnings- skrift utarbetades under år 1965 inom upplysningsberedningen en handbok om utlänningars rättigheter och skyl- digheter, benämnd Ny i Sverige. Hand- boken som vänder sig till svenskar och invandrare med kunskaper i svenska skall läggas till grund för utgåvor på ett antal främmande språk. Här må tilläggas att arbetsmarknadsstyrelsen sedan lång tid tillbaka bedriver en be- tydande upplysningsverksamhet bland invandrare rörande främst förhållande- na på den svenska arbetsmarknaden. I september 1966 erhöll skolöverstyrelsen Kungl. Maj:ts bemyndigande att ge in- vandrare samhällsorientering i sam- band med språkundervisningen.

Av stor betydelse för invandrarnas anpassning är den verksamhet, som be-

drivs inom den kommunala socialvår— den. Socialnämnd meddelar utlänning, som är i behov därav, socialhjälp, läm- nar upplysningar i sociala frågor och ger råd i personliga angelägenheter. Omfattningen av och formerna för upp— lysningsverksamheten och rådgivning- en är olika inom olika kommuner. I Stockholms stad bedrivs upplysnings- och rådgivningsverksamhet vid de oli- ka socialbyråerna och sociala nämn- dernas centrala upplysningsbyrå. För att möta det ökade behov av ekonomiska hjälpinsatser, upplysningar i sociala frågor och råd i personliga angelägen- heter, som invandringen under senare tid medfört, har socialförvaltningen fö- reslagit att socialnämnden måtte besluta att under en försökstid av fyra måna- der inrätta en central mottagning med uppgift att lämna icke-nordiska invand- rare råd, upplysningar och hjälp i form av kontanta bidrag etc. Enligt förslaget skall vid mottagningen tjänst- göra socialt kunnig och erfaren perso- nal samt tolkar. Vid mera varaktiga hjälpbehov skall mottagningen -— efter den grundläggande utredningen och in- ledande hjälpåtgärder — koppla in so- cialbyrå eller annat socialt organ.

Behovet av ytterligare åtgärder från samhällets sida övervägs f. n. av en inom inrikesdepartementet tillsatt ar- betsgrupp för invandrarfrågor. Arbets— gruppen har i uppdrag att klarlägga de sociala, kulturella och andra problem, som möter invandrare i Sverige, och att överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att underlätta deras anpass— ning i det svenska samhället. Arbets— gruppen har vidare i uppdrag att vid behov hos myndigheter och organisa- tioner ta initiativ till sådana åtgärder som det ankommer på vederbörande myndighet att föranstalta om.

Det synes utredningen uppenbart att en målinriktad invandringspolitik inte

kan utformas utan att noggranna under- sökningar gjorts om det svenska sam- hällets förmåga att i socialt hänseende svara mot de specifika behov som in-

vandringen för med sig, och utan att en mottagningsberedskap kommit till stånd inom skilda sektorer av samhälls— livet.

KAPITEL 10

Behovet av invandringskontroll

Efter andra världskrigets slut har en omfattande folkomflyttning ägt rum inom Europa. Omflyttningen har fram- för allt berört Sydeuropa och västra Centraleuropa samt Norden. Under efterkrigsåren har även förekommit en ansenlig folkomflyttning från utom- europeiska länder till Europa. Denna omflyttning har främst berört Storbri- tannien.

Flyttn-ingsrörelserna i Syd- och Cent- raleuropa har huvudsakligen gått från en rad medelhavsländer, bl. a. Grek- land, Italien, Jugoslavien, Portugal, Spanien och Turkiet, till länder i Cent- raleuropa, främst Belgien, Frankrike, Schweiz och Förbundsrepubliken Tysk- land. Till belysning av folkomflytt- ningens omfattning och inriktning må lämnas följande uppgifter.

I Frankrike fanns år 1961 omkring 1 900000 utlänningar, av vilka 700 000 (36,8 %) var italienare, 360 000 (18,9 %) spanjorer och 167 000 (8,8 %) polacker. År 1965 utgjorde antalet 2 300000, varav 685 000 (29,8 %) ita- lienare, 632 000 (27,5 %) spanjorer och 213 000 (9,3 %) portugiser. —— I Schweiz uppgick i augusti 1960 antalet kontrollpliktiga utländska arbetstagare till 435 000, varav 303 000 (69,6 %) ita— lienare, 72 000 (16,6 %) västtyskar och 32 000 (7,3 %) österrikare. I augusti 1964 uppgick antalet till 721 000, varav 474000 (65,8 %) italienare och 82000 (11,5 %) spanjorer. I Förbunds- republiken Tyskland fanns i januari

1961 501600 förvärvsarbetande utlän- ningar, varav 174 900 (34,9 %) italie- nare, 65 500 (13,1 %) spanjorer, 54 800 (10,9 %) greker och 10 100 (2,0 %) turkar. Antalet utländska arbetstagare ökade fram till den 30 september 1965 med 715 200 till 1 216 800. Av dessa var 372300 (30,6 %) italienare, 187200 (15,4 %) greker, 182 800 (15,0 %) span- jorer och 132 800 (10,9 %) turkar.

Storbritannien har liksom Belgien, Frankrike, Schweiz och Förbundsrepu- bliken Tyskland haft en betydande in- vandring under efterkrigstiden. Invand- rarna i Storbritannien har till övervä- gande del kommit från utomeuropeiska länder tillhörande Commonwealth, främst från Indien, Pakistan och Väst- Indien. Under tioårsperioden 1956—— 1965 medförde folkutbytet med andra Commonwealth-länder än Australien, Canada och Nya Zeeland ett invand- ringsöverskott på 637 500, varav 198 400 under första hälften av perioden och 439100 under andra hälften.

Av de nordiska länderna är det en- dast Sverige som haft ett mera omfat— tande folkutbyte. Utbytet har sed-an år 1931 — då Sverige som dittills varit ett utvandringsland blev ett invandrings- land—medfört ett invandringsöverskott på mer än 370000 personer. Under 1950-talet invandrade 256 800 personer, varav 231 800 utlänningar, och utvand- rade 150400, varav 106500 utlänning- ar. Under de första fem åren av 1960-

talet invandrade 169 600 personer, varav 154 000 utlänningar och utvandrade 77 000, varav 54 900 utlänningar. Netto- tillskottet utlänningar uppgick alltså till 125300 under 1950-talet och till 99 100 under åren 1961—1965.

Invandringsöverskottet har domine- rats av nettoinflyttningen från de öv— riga nordiska länderna. Deras andel i det totala invandringsöverskottet, som var särskilt stor under andra hälften av 1950-talet, har _— trots att nettoin- vandringen från dessa länder ökat av- sevärt under de senaste åren — mins- kat något under 1960-talet. Detta för- hållande har sin grund i att folkutbytet med vissa medelhavsländer och utom- europeiska länder under 1960-talet med- fört ett allt större invandringsöverskott.

De nordiska ländernas andel i den totala nettoinflyttningen från de euro- peiska. länderna uppgick under tiden 1951 — 1955 till 64 %, under den därpå följande femårsperioden till 73 % och under perioden 1961—1965 till 68 %. Dessa länders stora andel i invandrings- överskottet har främst varit ett resultat av en stark nettoinflyttning från Fin— land. Dess andel i det europeiska in- vandringsöverskottet uppgick under de tre femårsperioderna till 49, 59 resp. 61 %.

Under 1960-talet har, som nyss an- tytts, utvandringsströmmen från medel- havsländerna i allt större utsträckning sökt sig till Sverige. Folkutbytet med Grekland, Italien, Jugoslavien och Spa-

nien medförde under de gångna fem åren av 1960-talet ett invandringsöver- skott, som var omkring sex gånger större än överskottet under närmast föregående femårsperiod. Under åren 1956 _ 1960 uppgick nettoinflyttningen från dessa länder till 2526 personer, varav 236 från Grekland, 1604 från Italien, 368 från Jugoslavien och 318 från Spanien, samt under åren 1961 _ 1965 till 15617 personer, varav 4282 från Grekland, 4 403 från Italien, 5 415 från Jugoslavien och 1517 från Spa— nien.

Folkutbytet med länderna utanför Europa uppvisar samma utvecklings- tendens som utbytet med medelhavs— länderna, Utbytet med de utomeuro- peiska länderna medförde fram till 1961 ett utvandringsöverskott men har från detta år resulterat i ett mindre invand— ringsöverskott. Utvandringsöverskottet uppgick under 1950-talet till 19 402,var- av 13 728 under första hälften av årtion- det och 5 674 under andra hälften, me- dan invandringsöverskottet åren 1961 — 1965 uppgick till 3 945. Utvecklingen av folkutbytet med utomeuropeiska länder framgår närmare av tabell 10.2, vari re- dovisas antalet under åren 1956—1965 invandrande och utvandrande utlän- ningar med medborgarskap i annat utomeuropeiskt land än Förenta sta- terna. Såsom framgår av tabellen resul- terade denna in- och utvandring i ett invandringsöverskott på 4273 personer under tioårsperioden, varav 611 under

Tabell 10.1. Invandringsöverskottet i förhållande till Grekland, Italien, Jugoslavien och Spanien åren 1956—1965

Utflyttningslaud | 1956 | 1957 1958 | 1959 | 1960 | 1961 | 1962 I 1963 i 1964 | 1965

Grekland ......... Italien ........... Jugoslavien ....... Spanien ..........

14 722 30 72

28 426 110

64

—8

54 61 414 67 64

128 757 117 196

373 341 215 307

827 1 163 566 321

2 797 1 565 4 339

336

68 54

Summa .......... 838 628

168|

606 1 236 2 877 9 037

Tabell 10.2. Invandrade och utvandrade utlänningar med medborgarskap i annat utomeuropeiskt land än Förenta staterna åren 1956—1965

1956 | 1957 | 1958 | 1959 | 1960

1961 1962 1963 1964 1965

Invandrare ....... 244 225 228 Utvandrare ...... 73 127 117 Invandringsöver-

skott .......... 1 71 98 1 11

218 289 481 692 745 150 126 145 129 216 369 308

68 163 336 563 529 797

1 166 1 745

1 437

första hälften av perioden och 3662 under andra hälften.

Invandrarna i Belgien, Frankrike, Schweiz, Sverige och Förbundsrepubli- ken Tyskland har, såsom de ovan läm- nade uppgifterna visar, till övervägan- de de] kommit från andra europeiska länder och endast till mindre del från länder utanför Europa. I den mån de europeiska utvandringsländerna lyckas lösa sina sysselsättningsproblem kom- mer folkomwflyttuingen inom Europa sä- kerligen att minska i omfattning. Där- med är emellertid inte sagt att invand- ringen till de ekonomiskt mera expan- siva länderna i Europa kommer att av- ta. Befolkningssituationen i världen ger nämligen anledning räkna med att dessa länder kommer att utsättas för ett allt starkare invandringstryck från utom- europeiska länder.

Den nfolkomflyttuing som ägt rum un— der efterkrigstiden har allmänt ansetts vara ett resultat av strävandena att åstadkomma en fri rörlighet för arbets— kraften. Den hittillsvarande utveckling— en har enligt mångas mening visat, att tiden nu är inne att förverkliga den gamla idén om ett fritt folkutbyte mel- lan länderna. Så s_vnes emellertid inte vara fallet.

Den invandringspolitik, som förts av en rad länder i Europa under efter- krigstiden och som inneburit en bety- dande arbetskraftsöverföring frän län- der med arbetslöshet till länder med brist på arbetskraft, kan visserligen sä- gas ligga i linje med strävandena att skapa en ökad rörlighet över gränserna

men utgör knappast ett direkt uttryck för dessa strävanden. Även om denna invandringspolitik, åtminstone på kort sikt, bidragit till att minska skillnader- na mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft i de av omflyttningen be- rörda länderna och, i vart fall tillfäl- ligt, varit till gagn för utvandrarlän— derna, torde kunna göras gällande att invandrarländerna vid utformningen av sin immigrationspolitik i allmänhet in- te låtit sig vägledas av andra hänsyn än rent nationella; i vilken omfattning och på vilka villkor utlänning tillåtits in- vandra har i huvudsak bestämts med utgångspunkt i nationella samhällseko- nomiska överväganden. Ingenting sy- nes för närvarande tala för att de euro- peiska länderna skulle vara beredda att avstå från sin handlingsfrihet på före— varande område annat än i begränsad omfattning, exempelvis genom avtal mellan ett mindre antal länder om upp- rättande av en ekonomisk gemenskap såsom den gemensamma nordiska ar- betsmarknaden.

Till belysning av vad nu sagts vill ut— redningen här något beröra invand- ringsfrågans behandling i Storbritan- nien och Schweiz.

Fram till den 1 juli 1962 ägde med- borgare i stat tillhörande samväldet rätt att fritt inresa och vistas i Storbritan- nien. Denna rätt kom att utnyttjas i större omfattning först från och med år 1952. Särskilt ökade invandringen från Västindien, Asien samt Öst- och Västafrika; under perioden den 1 janu- ari 1955—den 30 juni 1962 uppgick net-

toinvandringen från dessa områden till 472000. Invandringen från ifrågava- rande länder medförde efterhand en allt starkare belastning på landets re- surser, och det ansågs därför —— främst med hänsyn till bristen på bostäder och skolor nödvändigt att begränsa den. År 1962 infördes i detta syfte en sär- skild lag, Commonwealth Immigrants Act, som trädde i kraft den 1 juli 1962. Enligt denna lag måste samväldesmed- borgare, som önskar inresa i Storbri— tannien för att ta anställning och bo- sätta sig där, inneha ett av arbetsminis— teriet utfärdat anställningstillstånd (employment voucher). Antalet till— stånd, som för beviljas, bestämdes vid lagens tillkomst till 20 800.

Den kontroll av invandringen från samväldesländerna. som infördes ge- nom Commonwealth Immigrants Act, medförde en kraftig nedgång i invand- ringsöverskottet under andra halvåret 1962. Nedgången var emellertid endast temporär, och det ansågs därför nöd— vändigt att genom skärpta bestämmelser ytterligare begränsa invandringen från samväldesländerna. Regeringen fastställ- de i augusti 1965 nya riktlinjer för till- ståndsgivningen. Enligt dessa skulle till— ståndskvoten skäras ned från 20 800 till 8 500 per år och tillstånd beviljas i förs- ta hand sökande med särskilda yrkes- kvalifikationer.

Även i Schweiz har under senare år ägt rum en utveckling mot en mera restriktiv invandringspolitik. Fram till början av 1960—talet bestämdes invand- ringens omfattning i stort sett enbart från företagsekonomiska utgångspunk- ter; utländska arbetssökande tilläts in- vandra i landet i den mån företagens behov av arbetskraft inte kunde tillgo— doses inom landet. Invandringen an— sågs vid denna tid medföra övervägan- de fördelar.

Den starka industriella expansionen under 1950-talet ledde under år 1960

till en överhettning i samhällsekono- min med inflatoriska prisstegringar som följd. Under år 1962 och de när- mast följande åren vidtogs därför en rad konjunkturdämpande åtgärder, bl. a. på invandringens område. Invandring av utländsk arbetskraft ansågs inte längre på samma sätt som tidigare bidra till att bromsa inflationen och kostnadsför— dyringen; utgifterna för rekrytering, utbildning och social omvårdnad av den utländska arbetskraften drev ar- betskostnaderna i höjden med påföljd att produktiviteten minskade i sådan män att arbetskraftstillskottet ofta inte ens medförde en mot tillskottet svaran- de produktionsökning. Invandringen antogs vidare ha fördröjt en önskvärd strukturrationalisering. Mot denna bak- grund ansågs det inte längre förenligt med landets samhällsekonomiska in- tressen att i fortsättningen tillåta in- vandring av utländsk arbetskraft i sam- ma omfattning som tidigare. Under åren 1963—1966 utfärdade förbundsrådet en rad beslut som syftade till att nedbringa antalet i landet sysselsatta utlänningar. Besluten fick avsedd effekt. Antalet kontrollpliktiga utländska arbetstaga— re, som i augusti 1964 uppgick till 720 900, minskade fram till augusti 1965 med 44600 till 676300 och fram till augusti 1966 med ytterligare 27 800 till 648 500.

Det förhållandet att andra länder vid utformningen av sin invandringspolitik låter sig vägledas av främst nationella hänsyn behöver givetvis inte utesluta att Sverige för en invandringspolitik som tar sikte på att mera allmänt främ- ja rörligheten över gränserna än att till- godose egna nationella intressen.

Såsom anfördes redan i propositio- nen till nu gällande utlänningslag torde alla vara ense om att vårt land bör full— följa en så fri utlänningspolitik som vid varje tidpunkt visar sig möjligt. Det

har ibland gjorts gällande att den svens- ka utlänningspolitiken från denna prin- cipiella utgångspunkt borde ges en mera internationell inriktning. Det är emellertid att märka att principdekla- rationen inte utsäger, vilket innehåll utlänningspolitiken bör ha utan endast att utlänning bör få inresa och vistas i landet i den omfattning detta är möj- ligt. En anslutning till deklarationen innebär alltså inget ställningstagande i fråga om utlänningspolitikens praktis- ka utformning.

Vad som vid varje tidpunkt är möj- ligt på förevarande område är en fråga som ofta är föremål för delade me- ningar. Åtminstone i ett avseende torde dock råda allmän enighet, nämligen att det är nödvändigt att avväga och kon- trollera tillströmningen av utlänningar till landet ur arbetsmarknadssynpunkt, d. v. 5. med hänsyn till möjligheterna att bereda invandrarna sysselsättning på arbetsmarknaden. För ytterligare belysning av de arbetsmarknadspoli- tiska synpunkter, som kan läggas på in- vandringen, hänvisas till kapitlet Ut- länningspolitikens problematik (9.2).

Självfallet kan det av human-itära el- ler andra skäl komma i fråga att tillåta invandring av utlänningar, även om det inte finns utrymme för dem på den svenska arbetsmarknaden. I sådana fall bör det emellertid ankomma på det allmänna att genom socialhjälp eller på annat sätt svara för deras försörjning så länge som de inte kan beredas sys- selsättning på arbetsmarknaden utan att någon annan blir arbetslös. I den mån utlänningar tillåts invandra i stör- re omfattning än som arbetsmarknads— läget medger bör alltså konsekvenserna härav inte bäras av ett fåtal utan so- lidariskt av hela befolkningen.

Ett problem, som endast delvis är av arbetsmarknadspolitisk art, är frågan om invandringens betydelse för in-

komstutveeklingen inom låglönebrau- scherna och strukturomvandlingen in- om näringslivet. Låglöneproblemet och strukturpolitiken har under senare år kommit att tilldra sig en alltmer ökad uppmärksamhet från statsmakternas sida. I en av 1966 års riksdag godkänd proposition (nr 52) har Kungl Maj:t fö- reslagit, att omskolningsverksamheten för inte arbetslösa skall byggas ut vä- sentligt för att tillgodose behovet av ak- tivare strukturpolitiska insatser och önskemålet att skapa grundläggande betingelser för att förbättra de lågavlö- nades ställning. Såsom utredningen ti- digare framhållit har den okvalifice- rade utländska arbetskraft, som under efterkrigstiden kommit till vårt land, i stor utsträckning fått sysselsättning i sådana branscher som på grund av en låg lönenivå haft svårigheter att rekry- tera arbetskraft på den reguljära ar- betsmarknaden. Detta arbetskraftstill- skott måste antas ha bidragit till att hålla lönenivån inom ifrågavarande branscher nere och kan därigenom ha fördröjt en från samhällsekonomisk synpunkt önskvärd strukturrationalise- ring. I vad mån strävandena att genom omskolningsverksamhet bidra till att lösa låglönegruppernas proble-m och påskynda strukturomvandlingen inom näringslivet skall vinna framgång kom- mer mot denna bakgrund uppenbarli- gen att i hög grad bero på i vilken om— fattning utländsk arbetskraft tillåts ta anställning inom låglönebranscherna. En invandring av utländsk arbets- kraft medför emellertid verkningar även på områden utanför arbetsmark- naden, eftersom den innebär inte bara ett tillskott till landets arbetskraftstill- gångar utan också en ökad belastning på bl. a. bostads-, utbildnings- och sjuk- vårdsresurserna. Hur stor belastning på dessa resurser som en arbetsmarknads— betingad invandring medför beror

främst på i vilken omfattning förvärvs- arbetande invandrare tillåts ta med sig inte yrkesverksamma anhöriga och i vilken utsträckning invandrare medges rätt att ta samhällets resurser i anspråk.

I och för sig skulle det givetvis vara möjligt att väsentligt minska det tryck på samhällsresurserna, som invandring av utländsk arbetskraft medför, genom att begränsa invandringen av inte yr- kesverksamma utlänningar och inskrän- ka invandrarnas rätt till utbildning, so- ciala förmåner etc. Vissa länder med en omfattande invandring av utländsk arbetskraft har i syfte att hålla nere ef- terfrågan på bostäder, utbildning, sjuk- vård och andra varor och tjänster till- låtit huvudsakligen endast yrkesverk- samma utlänningar att vistas i landet längre tid och vägrat andra utlänningar invandra, även om de genom släkt- skapsband eller på annat sätt haft en stark anknytning till utlänning, som fått tillstånd att vistas i landet. En sådan begränsning av inresemöjligheterna för anhöriga till invandrare är främmande för svensk invandringspolitik. Om en utländsk arbetstagare tillåtits invandra i Sverige, får enligt fast praxis även hans närmaste anhöriga, såsom hustru och barn, tillstånd att invandra för att bosätta sig hos honom. Enligt utred- ningens uppfattning bör inte komma i fråga att minska den belastning på sam- hällsresurserna, som invandring av ar- betskraft medför, genom att vägra inte yrkesverksamma anhöriga till förvärvs- arbetande invandrare att komma in i landet. Ett sådant förfarande skulle medföra stora olägenheter inte bara för den enskilde utlänningen och hans fa— milj utan också för det svenska samhäl- let, eftersom det skulle leda till att fa— miljer ofta splittrades och invandrar- nas anpassning till samhället försvåra- des. Det må här tilläggas att förfaran- det dessutom skulle innebära att kost-

naderna för de hemmavarandes utbild- ning, sjukvård oeh andra förmåner som bestrids av allmänna medel, övervält- ras på invandrarens hemland.

Såsom tidigare nämnts är utlänning, som är bosatt i landet, i princip jäm- ställd med svensk medborgare i fråga om rätt till bostad, utbildning, sjukvård och flertalet sociala förmåner. De re- former, som genomförts på förevarande område, har bl. a. syftat till att ge den enskilde utlänningen social trygghet och främja hans anpassning till det svenska samhället. Det kan av humani— tära och andra skäl självfallet inte kom— ma i fråga att till någon del beröva ut- länningarna den sociala trygghet de hittills vunnit eller ens att hålla tillba- ka en utveckling mot likställighet för att minska den belastning på samhälls- resurserna, som invandringen medför.

Om det anses nödvändigt att tillgo- dose ett arbetskraftsbehov genom in— vandring av utländsk arbetskraft, måste mot bakgrunden av vad nu sagts accep- teras såväl att en sådan invandring till- för landet inte bara yrkesverksamma utlänningar utan också — i vart fall un- der normala förhållanden — ett unge— fär lika stort antal inte yrkesverksam— ma som att invandrarna tar i anspråk samhällets resurser i samma mån som svenska medborgare och i övrigt lever på samma standard som de. I den mån tillgången på bostäder, utbildningsmöj- ligheter och sjukvårdsplatser understi- ger tillgången på arbetstillfällen kan — med hänsyn till den belastning på dessa resurser, som invandringen med— för _— frågan i vilken omfattning utlän— ningar skall tillåtas invandra i landet rimligen inte bestämmas enbart med utgångspunkt i arbetsmarknadsläget.

Under efterkrigstiden har, såsom ti— digare nämnts, invandringens omfatt- ning framför allt bestämts av tillgång- en på arbetstillfällen och endast i ringa

mån med hänsyn till samhällets möjlig— heter att bereda invandrarna lämpliga bostäder och nödvändig utbildning, fastän samhällets bostads- och utbild- ningsresurser under större delen av efterkrigstiden inte svarat mot den eg- na befolkningens anspråk. Bristen på bostäder har säkerligen drabbat invand- rarna hårdare än befolkningen i övrigt. Invandrarna har sålunda, enligt vad ut- redningen inhämtat, i långt större ut- sträckning än andra varit hänvisade till att bo i bristfälliga eller för små lä- genheter, rivningshus, uthyrningsrum eller i bostäder belägna i glesbygder, där möjligheterna till kontakt med landsmän och myndigheter varit små. Dessa förhållanden har uppenbarligen gett upphov till sociala problem såväl för invandrarna själva som för samhäl- let. Bristsituationen på utbildningens område har medfört att invandrarna inte kunnat i tillräcklig omfattning meddelas undervisning i svenska språ- ket, vilket ju är en förutsättning för en snabb anpassning i det svenska sam- hället. Om inte invandringen i större utsträckning än hittills skett anpassas efter samhällets möjligheter att bereda invandrarna bostäder, utbildning och social omvårdnad av den karaktär, som är specifik för att utlänningen skall kunna växa in i det svenska samhället, föreligger uppenbarligen risk för att de sociala problem och anpassningssvårig- heter, som knappheten på bostäder, ut- bildningsmöjligheter och social om— vårdnad redan nu gett upphov till bland invandrarna, allvarligt förvärras.

I vad mån strävandena att anpassa invandrarna i det svenska samhället skall vinna framgång beror emellertid på inte bara vilka insatser samhället kan göra utan också i vilken utsträck- ning utlänningarna själva och befolk- ningen i övrigt är beredda att med- verka till en sådan anpassning. Även

om den inhemska befolkningens all- männa inställning till utlänningar inte längre synes präglas av utlänningsfient— lighet, torde dock på många håll finnas kvar en på fördomar grundad avoghet mot utlänningar. Det är givetvis sär— skilt ur anpassningssynpnnkt angeläget att den inhemska befolkningen genom information eller på annat sätt påver- kas att ändra denna attityd. Så länge som rasfördomar och andra fördomar är en realitet, är det emellertid nödvän- digt att ha blicken öppen för deras existens vid utformningen av invand- ringspolitiken.

Stundom har framförts tanken att, även om invandrarna inte skulle kunna beredas en levnadsstandard i nivå med vår egen, de ändå skulle få det bättre här än i hemlandet och att invandring— en därför borde bli fri av humanitära skäl. Härtill må följande anmärkas. Det är säkert riktigt att även en levnads- standard väsentligt lägre än vår skulle för åtskilliga utlänningar innebära en betydande förbättring i jämförelse med den standard, varpå de levde i hemlan- det. Det är också en allmänt omfattad åsikt att vårt land av solidaritetsskäl bör bistå hjälpbehövande i andra län- der. Det är emellertid långt ifrån sä— kert att detta bistånd bör lämnas på så sätt att de hjälpbehövan—de tillåts fritt invandra i landet. En sådan ordning innebär ju att vi överlämnar åt invand- rarna att själva bestämma vilka som skall ha hjälpen och begränsar våra möjligheter att utforma biståndsvcrk- samheten så att hjälpen blir så effektiv som möjligt och kommer dem till godo som är mest i behov därav.

Om det skall vara möjligt att föra en målinriktad, efter växlande förhållan— den anpassad invandringspolitik, måste mot bakgrunden av vad nu sagts den svenska invandringspolitiken i princip ingå som en integrerande del i samhäl-

lets ekonomiska och sociala politik och utformas så att den i vart fall inte mot— verkar denna politiks syften. En grund- läggande förutsättning härför är emel- lertid att det finns möjligheter att på- verka invandringens omfattning och inriktning, dvs. att genom någon form av tillståndssystem avväga och kon-

trollera tillströmningen av utlänningar till landet från bl.a. arbetsmarknads- politiska, samhällsekonomiska och so- ciala synpunkter. För den tid som nu kan överblickas föreligger alltså enligt utredningens mening behov av en ge- nerell utlänningskontroll.

KAPITEL 11

Ansvaret för invandringspolitiken

I vilken omfattning utlänningar skall tillåtas inresa, vistas och ta anställning i landet bestäms under normala tider huvudsakligen av det samhällsekono- miska läget och utgör därmed till avgö— rande del en politisk fråga.

Ansvaret för samhällets ekonomiska politik åvilar statsmakterna. Detta an- svar tar sig uttryck i att statsmakterna uppställer de mål, som skall eftersträ- vas på olika områden av samhällseko- nomin, avdelar de resurser, som erford- ras för att förverkliga de uppställda målen, och utfärdar riktlinjer till led— ning för de myndigheter, som var och en inom sitt område har att verkställa den beslutade politiken. Så har skett exempelvis på arbetsmarknads-, lokali- serings-, kredit- och bostadspolitikens område.

När det gäller utformningen av in- vandringspolitiken har förhållandena hittills varit väsentligt annorlunda. Statsmakterna har visserligen genom utlånningslagstiftningen, framför allt bestämmelserna om tillståndstvång, till- handahållit den centrala utlänningsmyn- digheten instrument för en invandrings- reglering men har inte bortsett från några föreskrifter av högst begränsad räckvidd angett hur dessa instru- ment skall användas. I avsaknad av riktlinjer från statsmakterna har den centrala utlänningsmyndigheten såsom tillståndsgivande organ kommit att få utforma invandringspolitiken och där- med också att få bära ansvaret för den- na politik. Först då missförhållanden

uppkommit har statsmakterna engage- rat sig i försök att komma till rätta med svårigheterna. Att förvaltningsmyndig— heten inom sitt område även svarar för målsättningen, d.v.s. utformar politi- ken inom området, utgör uppenbarligen ett anmärkningsvärt avsteg från den till grund för kompetensfördelningen mel- lan statsmakterna och förvaltningsmyn— digheterna liggande principen att det ankommer på de förra att såsom poli- tiskt ansvariga instanser fatta beslut i politiska frågor och på de senare att såsom verkställande organ genomföra de av statsmakterna fattade besluten. Från rent principiella utgångspunkter synes det med hänsyn till vad nu sagts otillfredsställande att den centrala ut- länningsmyndigheten inte bara funge- rar som verkställande organ för invand- ringspolitiken utan också självständigt utformar denna politik; en sådan ord— ning innebär ju att ett organ, som inte är politiskt ansvarigt, tillåts fatta be- slut i politiska frågor.

Den nuvarande ordningen synes emellertid betänklig även från andra synpunkter än rent principiella. Såsom framhållits ovan bör invandringspoliti— ken i princip ingå som en integrerande del i samhällets ekonomiska politik och utformas så att den inte motverkar den- na politiks syften. Härför krävs emel— lertid att det skapas goda förutsättning- ar för en samordning av invandrings- politiken med den samhällsekonomiska politiken. Om det får ankomma på en förvaltningsmyndighet att självständigt

utforma invandringspolitiken, måste detta i hög grad försvåra en sådan sam- ordning och därmed inverka menligt på möjligheterna att genomföra en mål- medveten, efter växlande förhållanden anpassad invandringspolitik.

Vid utformningen av invandringspo- litiken måste beaktas även andra in- tressen än rent samhällsekonomiska. Framför allt gör sig härvid ofta Imma- nitära hänsyn gällande. Den humani- tärt motiverade invandringen är när- mast att se som en del av den verk- samhet, vilken såsom ett uttryck för det svenska samhällets solidaritet med om- världen bedrivs till förmån för hjälp- behövande i andra länder. Om en så- dan invandring medför en belastning på våra hjälpresurser, inverkar den självfallet på möjligheterna att lämna hjälp i andra former. I vad mån de för humanitär verksamhet tillgängliga re- surserna bör användas för att göra det möjligt för mindre lyckligt lottade män- niskor att komma hit till landet och bli delaktiga i vår högre levnadsstandard eller sättas in i hjälpprojekt utomlands är mot bakgrunden av vad nu sagts en avvägningsfråga, vars prövning bör ske inom de instanser regering och riks- dag — som bär ansvaret för den statliga humanitära verksamheten.

Invandringen kan slutligen aktualise- ra avvägningsproblem av helt annan karaktär än de nu nämnda. Såsom förut nämnts kan den inhemska befolkning— ens attityd mot utlänningar präglas av avoghet och intolerans. Om denna atti- tyd förstärks och övergår i en klart ut—

talad utlänningsfientlighet, är detta otvivelaktigt —— hur beklagligt det än är ett förhållande som inte kan för- bises vid utformningen av invandrings- politiken. I vad mån befolkningens obe- nägenhet att med sig införliva utlän- ningar från andra sociala och kulturel— la miljöer skall tillåtas inverka på in-

vandringens omfattning och inriktning är även det en fråga, som bör ankomma på de politiskt ansvariga instanserna att avgöra.

Mot bakgrunden av vad nu sagts framstår det som angeläget att stats- makterna genom uttryckliga ställnings- taganden tar ansvaret för invandrings- politikens utformning och bestämmer allmänna riktlinjer till ledning för de myndigheter, som har att verkställa denna politik.

Härvid måste ställning tas till vikti- ga grundläggande frågor. Ett sådant spörsmål är frågan om invandrarna skall leva på samma standard som svenska medborgare och i vad mån det är möjligt att nå detta mål. Ett annat spörsmål är frågan vad målet för sam- hällets åtgärder för invandrarnas an- passning skall vara: om anpassnings- åtgärderna främst skall ta sikte på att assimilera invandrarna i det svenska samhället eller syfta till att passa in dem i samhället med bevarad språklig, kulturell och religiös särart. Vid mål- sättningen i denna fråga bör också be- aktas vilka möjligheter som samhället med hänsyn till de ekonomiska och personella resurser som står till buds _— har att förverkliga det uppställda må— let.

Utredningen föreslår under hänvis- ning till vad ovan sagts att Kungl. Maj:t fastställer riktlinjer för den tillstånds- givning, som skall handhas av förvalt— ningsmyndigheterna.

Med hänsyn till utlänningsfrågornas stora betydelse synes det naturligt att _ såsom skett i fråga om exempelvis arbetsmarknadspolitiken riktlinjerna för den utlänningspolitik, som Kungl. Maj:t avser att föra, underställs riksda- gens prövning.

De förhållanden, som inverkar på in- vandringspolitikens utformning, växlar

från tid till annan. Utom i de grund- läggande frågorna om lika behandling i ekonomiskt hänseende och om anpass- ning är det därför inte möjligt att för längre tid fastställa riktlinjer för denna politik. Med hänsyn härtill och till att utformningen av invandringspolitiken är en politisk fråga anser sig utredning- en inte höra ta ställning till vilket inne- håll riktlinjerna för närvarande bör ha. Utredningen vill dock visa på några av de huvudfrågor, som lämpligen bör lö- sas genom riktlinjer från statsmakternas sida.

Behovet av riktlinjer synes särskilt påtagligt i fråga om den arbetsmark— nadsbetingade invandringspolitiken. Ansvaret för denna politik åvilar för närvarande _— inom en vid ram —— ar- betsmarknadsstyrelsen. Enligt ett den 12 november 1965 givet bemyndigande äger styrelsen vidta åtgärder för att till Sverige överföra utländsk arbetskraft. En förutsättning för att överföring skall få äga rum är dock enligt bemyndigan- det att överenskommelse dessförinnan träffats med berörda svenska arbetsgi- var- och arbetstagarorganisationer om antalet arbetstagare som skall överföras och deras fördelning på olika företag. I övrigt har styrelsen full frihet att vid- ta de åtgärder den anser lämpliga.

I ett läge, där invandringens omfatt- ning och inriktning verkligen kan be- stämmas enbart med hänsyn till förhål- landena på arbetsmarknaden, synes det inte möta några betänkligheter att ge den myndighet, som har att verkställa den arbetsmarknadsbetingade invand- ringspolitiken, en vidsträckt handlings- frihet. Det förtjänar här framhållas att styrelsen har särskilda förutsättningar att svara för denna politik. Inom ramen för sin uppgift att leda planläggningen av åtgärder, som betingas av arbetslös- het eller brist på arbetskraft och av de arbetsmarknadspolitiska riktlinjer, som

statsmakterna fastställt, följer styrelsen utvecklingen på arbetsmarknaden på såväl kort som lång sikt. Med ledning av arbetskraftsundersökningar, mark- nadsöversikter och arbetskraftsprogno- ser kan styrelsen kontinuerligt bedöma tillgången och efterfrågan på arbets— kraft. Eftersom styrelsen såsom central arbetsmarknadsmyndighet har över- blick över arbetsmarknadsläget i landet såväl geografiskt som branschmässigt, har styrelsen goda möjligheter att be- döma om det är möjligt och från arbetsmarknadssynpunkt lämpligt — att med hjälp av de arbetsmarknadspolitis- ka medel, som står till buds, avhjälpa en uppkommen arbetskraftsbrist genom rekrytering inom landet eller om det föreligger behov av utländsk arbets- kraft.

Om på grundval av tillgängliga prognoser, arbetskraftsundersökningar, marknadsöversikter och liknande mate- rial kan konstateras att det vid en viss tidpunkt föreligger brist på arbetskraft, som inte kan inom rimlig tid avhjäl- pas på annat sätt än genom rekrytering utomlands, är emellertid därmed inte sagt att en rekrytering bör komma till stånd. Mot näringslivets intresse att till- godose ett arbetskraftsbehov kan nämli— gen stå andra intressen som talar mot att bristen avhjälps genom invandring. Så är exempelvis fallet när bristen kan antas vara av tillfällig art. En rekryte- ring utomlands i syfte att tillgodose till- fälliga arbetskraftsbehov kan sålunda i många fall leda till att vederbörande får anställning under så kort tid att han vid arbetslöshet inte kan få understöd från arbetslöshetskassa eller arbetslös- hetshjälp. Han blir då hänvisad till att antingen lämna landet för att söka sig arbete på annat håll eller, om han får stanna här, leva på socialhjälp. Om han är försörjningsskyldig mot anförvanter i hemlandet innebär det senare alterna-

tivet att han inte längre har möjlighet att bidra till de hemmavarandes försörj- ning. En invandring, som utlösts av en tillfällig arbetskraftsbrist, kan vid en försämring av sysselsättningsläget med- föra påfrestningar på samhällsekonomin i form av ökade kostnader för social- hjälp och arbetslöshetshjälp. Det kan därför konuna i fråga att vid bestäm- ningen av möjligheterna att bereda in- vandrare sysselsättning bortse från ar- betskraftsbehov som är av mera tillfällig art.

Näringslivets intresse av att kunna tillgodose ett arbetskraftsbehov genom rekrytering utomlands kan även i and- ra avseenden bryta sig mot viktiga sam- hällsintressen. Såsom tidigare nämnts kan en invandring av utländsk arbets- kraft till låglönebranscher vara ägnad att fördröja strukturomvandlingen in- om näringslivet och därmed motverka en politik, som tar sikte på att förbätt- ra de ]ågavlönades ställning genom att påskynda näringslivets strukturomda- ning. Det kan från sådana utgångspunk- ter komma i fråga att med bortseen- de från ett föreliggande och av arbets- marknadsparterna erkänt behov av ar- betskraft —— som ett led i samhällets strukturpolitiska strävanden begränsa den invandring som sker till de mera utpräglade låglönebranscherna.

Om det anses lämpligt att av nu be- rörda skäl begränsa invandringen av utländsk arbetskraft, bör i riktlinjerna för den arbetstillståndsgivande myndig- heten anges om och i vad mån arbets- tillstånd skall få meddelas utlänning för annan korttidsanställning än prak— tikanttjänst eller för anställning inom låglönebransch.

Såvitt gäller den uppehållstillstånds- givande myndigheten bör i det här be- skrivna läget, när endast arbetsmark- nadssynpunkter är av betydelse, rikt— linjerna kunna begränsas till en före-

skrift om att utlänning, som fått arbets- tillstånd, inte får vägras uppehållstill- stånd av arbetsmarknadsskäl.

Såsom förut framhållits kan emeller- tid invandringens omfattning och in- riktning i allmänhet inte bestämmas ba- ra med hänsyn till sysselsättningsläget. Våra möjligheter att bereda invandrar- na bostäder, utbildning, sjuk- och hälso- vård samt social omvårdnad och annat bistånd som erfordras för deras anpass— ning i samhället måste också beaktas. I ett läge, där det vid utformningen av invandringspolitiken måste tas hänsyn även till andra intressen än rent ar— betsmarknadspolitiska, är det nödvän- digt att genom mera detaljerade rikt— linjer skapa garantier för att dessa andra intressen beaktas.

Om invandringen skall kunna anpas- sas efter våra möjligheter att tillhanda- hålla invandrarna bostäder, utbildning etc., synes nödvändigt att kvantitativt bestämma dessa möjligheter och på grundval härav fastställa i vilken om- fattning utlänningar skall tillåtas in- vandra i landet. Dct torde inte erbjuda några oöverstigliga svårigheter att med ledning av tillgängliga bostadsundersök- ningar, prognoser i fråga om utbild- ningsbehov och utbildningsresurser och annat sådant material avgöra i vilken utsträckning våra bostads- och utbild- ningsresurser medger en fortsatt in- vandring. Under tider, då möjligheterna att tillhandahålla invandrarna bostäder, utbildning etc. understiger möjligheter- na att bereda dem sysselsättning, kan mot bakgrunden av vad nu sagts ifrå- gakomma att i riktlinjerna föreskriva visst antal uppehålls- och arbetstillstånd som under en viss tidsperiod får utfär- das.

Det är emellertid att märka att för- hållandena på bostadsmarknaden och undervisningens område har betydelse inte bara för invandringens omfattning

utan också för dess inriktning. Här må särskilt framhållas vikten av att in- vandringen anpassas efter de tillgäng- liga bostädernas fördelning på olika lä- genhetstyper så att exempelvis barn- familjer inte blir hänvisade till att bo i lägenheter, som är avsedda för ensam- stående eller av andra anledningar är olämpliga som familjebostäder. Det bör därför kunna komma i fråga att i rikt— linjerna bestämma att uppehållstillstånd får meddelas utlänningar, som vill in- vandra familjevis, endast om det visas att de kan få disponera en lämplig fa- miljebostad.

Om invandringen begränsas i vidare mån än som motiveras av läget på ar- betsmarknaden, medför detta att en del av de anmälda arbetskraftsbehoven in- te kan tillgodoses. I ett sådant läge in- ställer sig frågan om de arbetskraftssö- kande företagen skall få fritt konkurre- ra om den utländska arbetskraft som kan tillåtas invandra. Från samhälls- ekonomiska synpunkter synes angelä- get att ett arbetskraftstillskott i första hand används för att avhjälpa brist på arbetskraft, som hänför sig till trånga sektorer, högproduktiva branscher el- ler andra områden av näringslivet, där ett tillskott framstår såsom särskilt vär— defullt. Från dessa utgångspunkter kan alltså komma i fråga att i riktlinjerna föreskriva att den arbetstillståndsgivan- de myndigheten i första hand skall be- vilja arbetstillstånd för arbetssökande med kvalifikationer, som svarar mot i riktlinjerna angivna krav.

Även för den humanitärt motiverade invandringspolitiken bör statsmakterna fastställa riktlinjer. Så sker för närva- rande beträffande den kollektiva över- föringen av flyktingar. Sålunda har statsmakterna under en lång följd av år fastställt kvoter eller ramar för över- föringen av arbetsföra och sjuka flyk- tingar.

Emellertid bör det enligt utredning- ens uppfattning finnas möjligheter att av humanitära skäl tillåta utlänningar, som inrest i landet på enskilt initiativ, att stanna här, även om det inte finns utrymme för dem på arbetsmarknaden eller de av annan anledning inte kan försörja sig själva utan för sin fortsatta vistelse här är beroende av hjälp från det allmänna. Det förtjänar här fram- hållas att den centrala utlänningsmyn- digheten till för något år sedan i vise- ringsärenden avseende utlänningar från vissa länder tillämpade en praxis, som syftade till att möjliggöra invandring av medellösa utlänningar utan kostna- der för det allmänna. Enligt denna praxis kunde viseringssökande, som saknade tillgångar eller annan möjlig- het att försörja sig här, ändå få vise- ring, om fysisk eller juridisk person i Sverige i en s. k. garantiförbindelse för- band sig att bestrida kostnaderna för utlänningens vistelse här. Dessa förbin- delser avgavs ofta av utlänningar som själva befann sig i små ekonomiska om— ständigheter men som genom att utfärda förbindelserna ville hjälpa anförvan- ter eller vänner att komma till Sverige. Eftersom många av de inresande på grund av sjukdom eller av annan anled- ning var ur stånd att bidra till sitt up- pehälle, kom ofta förpliktelserna på grund av förbindelserna att bli mycket betungande för garanterna. Förfarandet med garantiförbindelser kom att för många enskilda medföra från såväl hu- manitära som ekonomiska synpunkter svåra problem.

Förfarandet hade emellertid konse- kvenser även för det allmänna. I många fall blev kostnaderna så stora att ga- ranterna inte kunde infria sina utfäs— telser, och samhället fick då träda hjäl- pande emellan. Från principiella ut— gångspunkter var denna ordning otill- fredsställande. Samtidigt som riksdagen fastställde en ram för mottagande av

flyktingar kunde nämligen den centra— la utlänningsmyndigheten lned anlitan- de av garantisystemet — vilket i prak— tiken också innebar kostnader för det allmänna — utan några av statsmakter- na antagna riktlinjer bedriva en egen in- vandringspolitik i fråga om samma ka- tegori utlänningar. Förfarande med ga- rantiförbindelser övergavs år 1965.

Såsom utredningen anförde i ett den 18 november 1964 avgivet utlåtande över vissa framställningar om befrielse från betalningsskyldighet på grund av garantiförbindelser är det önskvärt att sådana kategorier utlänningar, som ti- digare meddelats visering på grund av att garantiförbindelse avgetts för dem, bereds möjlighet att komma till vårt land i samma omfattning som förut. Detta bör emellertid, såsom utredningen också framhöll i utlåtandet, ske genom att riksdagen ställer erforderliga me- del till förfogande och i samband där— med fastställer riktlinjer för den in- vandringspolitik som den centrala ut- länningsmyndigheten skall bedriva i fråga om medellösa utlänningar. I riktlinjerna för denna myndighet bör därför fastställas i vilken omfattning visering och uppehållstillstånd skall få meddelas utlänningar som inte har sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt.

Enligt arbetsmarknadsstyrelsens fö- reskrifter angående utlänningsverksam- heten får arbetsförmedling inte anvisa arbete åt utlänning, som inte har ar- betstillstånd. I den mån utlänning, som för sin försörjning är beroende av eget arbete, meddelas uppehållstillstånd, fastän han inte har arbetstillstånd, bör han _ som en följd av likställighets- principen _— ges möjlighet att på samma villkor som svenska medborgare kon- kurrera om arbetstillfällena, bl.a. ge- nom att han berättigas att ta arbetsför- medlingens tjänster i anspråk. Med hän— syn till vad nu sagts synes lämpligt att

i riktlinjerna intas en föreskrift om att arbetssökande utlänning, som har uppe- hållstillstånd, skall kunna anvisas arbe- te, även om han saknar arbetstillstånd. För närvarande saknas nästan helt föreskrifter om hur giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd skall be- stämmas. Eftersom det för den enskilde utlänningen är av stor betydelse för vilken tid han meddelas tillstånd, sy- nes naturligt att i riktlinjerna för de tillståndsgivande myndigheterna intas föreskrifter härom. Med hänsyn till att det bör finnas möjlighet att anpassa tillståndstiden efter exempelvis vistel- sens syfte, arbetsmarknadsläget etc. sy- nes det inte lämpligt att binda myndig- heterna vid några bestämda tillstånds- tider. I riktlinjerna synes därför böra anges endast grunderna för hur till- ståndstiden skall bestämmas.

En förutsättning för att statsmakter- na skall kunna utfärda efter växlande förhållanden anpassade riktlinjer är att Kungl. Maj :t genom vederbörande förvaltningsmyndigheter kontinuerligt hålls underrättad om utvecklingen i stort på arbets- och bostadsmarknaden, inom utbildningsväsendet och andra områden av samhällslivet, som är av be- tydelse för frågan i vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i landet. Det må här erinras om att myn- dighet enligt allmänna verksstadgan skall inom sitt ämbetsområde med upp— märksamhet följa förhållandena såväl inom landet som, såvitt möjligt, i öv- riga nordiska länder och annorstädes i utlandet samt, så snart det föreligger anledning därtill, vidta eller hos Kungl. Maj:t föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som kan vara på- kallade eller eljest lämpliga.

Utredningens förslag om riktlinjer kräver ingen ändring i utlänningslagen eller utlänningskungörelsen.

KAPITEL 12

Verkställande organ

12.1. Allmänna synpunkter

Vid bedömningen av frågan om vilka organ som skall ha i uppdrag att verk- ställa den av statsmakterna beslutade utlänningspolitiken är att beakta att flertalet verkställighetsfrågor rör om- råden av samhällslivet, där utlänningar numera är i huvudsak jämställda med svenska medborgare och där frågan om medborgarskap är av ringa eller ingen betydelse. Från denna utgångspunkt bör enligt utredningens mening verkställig- hetsfrågor på utlänningspolitikens om- råde i princip handläggas av de fack- myndigheter, som handhar motsvaran- de frågor när det gäller svenska med— borgare. Sålunda bör frågor om exem- pelvis utbildning, arbetsförmedling, sjuk- och hälsovård och socialhjälp för utlänningar handhas av de fackmyndig- heter, till vilkas ämbetsområden dessa frågor hör.

På utlänningspolitikcns område finns emellertid en rad specifika frågor, som rör enbart utlänningar och som ytterst har sin grund i att dessa — till skillnad från svenska medborgare inte äger en ovillkorlig rätt att inresa, vistas och arbeta i landet. Frågor om utlännings inresa, uppehåll och anställning skiljer sig på ett avgörande sätt från förut nämnda frågor och låter sig därför inte lika naturligt hänföra till en bestämd fackmyndighets ämbetsområde. Vad nu sagts gäller även frågor om utlännings anpassning till det svenska samhället. Även när det gäller sådana specifika

frågor bör utgångspunkten vid bedöm- ningen av vilken eller vilka myndighe- ter som bör handlägga dessa frågor vara att det behövs en särskild utlännings— myndighet endast i den mån frågorna på grund av sin beskaffenhet inte kan hänföras till en redan befintlig fack- myndighets verksamhetsområde.

12.2. Frågor om inresa och uppehåll

12.2.]. Yttre kontroll

Den yttre kontrollen (in- och utrese- kontrollen) har till huvudsakligt syfte att förhindra att utlänningar, som en- ligt stadgandena om avvisning inte är önskvärda, inreser i riket. Här må an- märkas att den yttre kontrollen är inte enbart nationellt motiverad. Genom anslutningen till den nordiska passkon- trollöverenskommelsen har nämligen Sverige åtagit sig att avvisa utlänningar på de i 18 5 och 195 första stycket ut- länningslagen angivna grunderna (se 7.2.1).

Den yttre kontrollen handhas sedan lång tid tillbaka av de lokala polismyn- digheterna. Ledningen av kontrollen utövades tidigare av statens utlännings— kommission men uppdrogs åt rikspolis— styrelsen i samband med att polisväsen— det förstatligades den 1 januari 1965.

Utredningen har redan tidigare tagit ställning till frågan hur den yttre kon- trollen bör organiseras. I en i maj 1963 till polisberedningen överlämnad pro- memoria angående utlänningskontrollen

uttalade utredningen, att den yttre kon- trollen är en polisiär uppgift och att ledningen och utövningen av kontrol— len därför bör handhas av polisiära organ. Utredningen framhöll till stöd för sin ståndpunkt bl.a. att den yttre kontrollen, i den mån den syftar till att hindra utvisade och förvisade att återvända till riket, utgör en brottsföre- byggande verksamhet och därmed en renodlad polisuppgift och att kontrollen även i övrigt från såväl principiella som praktiska synpunkter är en angelä- genhet av polisiär natur; avvisningsbe- stämmelserna syftar ju främst till att undanröja risker för ordningen och så- kerheten i riket över huvud. Utred- ningen ansåg vidare det inte möta någ- ra betänkligheter att låta lokala polis- myndigheter handha den yttre kontrol- len med hänsyn till att denna kontroll är av rent lagtillämpande karaktär och att i utlänningslagen är noga angivet på vilka grunder utlänning får avvisas. Utredningen har under sitt fortsatta arbete inte funnit anledning frångå den i promemorian gjorda bedömningen. Den yttre kontrollen bör alltså enligt utredningens mening även framdeles ut- övas av de lokala polismyndigheterna under ledning av rikspolisstyrelsen. Utredningen utgår från att lokal po- lismyndighet även i fortsättningen skall vara skyldig att underställa den cen- trala utlänningsmyndigheten ärende om avvisning av utlänning, som påstår sig vara politisk flykting, och ärende där avvisningsfrågan är tveksam.

12.2.2. Visering och uppehållstillstånd jämte förpassning m.m.

I vilken omfattning och på vilka vill- kor tillståndspliktiga utlänningar skall tillåtas inresa och vistas i landet är en fråga, som berör en rad allmänna intres-

sen såsom befolkningspolitiska, sam- hällsekonomiska, utrikes- och försvars- politiska. Ofta gör även humanitära hänsyn sig starkt gällande inte bara i asylfallen utan också i andra indivi— duella fall. Vid prövning av frågor om visering och uppehållstillstånd är det alltså nödvändigt att göra en avvägning mellan olika, inte sällan motstridiga in- tressen, exempelvis mellan samhälls- ekonomiska och humanitära intressen, lokala intressen och »riksintressen». En grundläggande förutsättning för att den myndighet, som skall ha att besluta i tillståndsfrägor, skall kunna göra en sådan intresseavvägning _ i den mån avvägningen inte skett i givna direktiv är att myndigheten har överblick över vårt lands förhållande till andra stater och över det svenska samhälls- livet i olika avseenden. Endast ett cen— tralt organ har förutsättningar för en sådan överblick. Ett centralt organ är motiverat även av andra skäl. Här må främst framhållas vikten av att till- ståndsfrågor bedöms enhetligt.

Med hänsyn till vad nu sagts anser utredningen att det behövs en central utlänningsmyndighet även i framtiden, i vart fall så länge som det föreligger behov av en generell utlänningskon- troll.

Uppgiften att vara central utlännings- myndighet kan uppdras åt antingen en redan befintlig förvaltningsmyndighet eller ett fristående organ, som har en- dast denna uppgift. Vilket av alternati- ven som är det lämpligaste måste själv- fallet bedömas i första hand med ut- gångspunkt i arten av arbetsuppgif— terna.

Såsom nyss nämnts måste frågor om Visering och uppehållstillstånd bedö— mas under hänsynstagande till en rad olika intressen. Bortsett från den nuva- rande centrala utlänningsmyndigheten finns det ingen förvaltningsmyndighet

som företräder så vitt skilda intressen, som det här är fråga om. Därest hand- läggningen av frågor om Visering och uppehållstillstånd uppdras åt en myn- dighet, som företräder endast en del av ifrågavarande intressen, föreligger up- penbarligen risk för att myndigheten vid behandlingen av tillståndsfrågor skulle lägga alltför stor vikt vid de in- tressen, som den har att tillvarata i sin övriga verksamhet. Med hänsyn härtill bör enligt utredningens mening frågor om tillstånd för utlänning att inresa och vistas i landet i princip ankomma på en fristående central utlännings— myndighet.

Med viserings- och uppehållstill- ståndsfrågor har frågor om främlings— pass och resedokument samt beslut om förpassning ett intimt samband. Hand- läggningen av sådana frågor bör därför uppdras åt den centrala utlänningsmyn- digheten.

12.2.3. Förvisning och utvisning

Reglerna om förvisning och utvisning avser att ur riket avlägsna utlänningar som på grund av kriminalitet eller aso- cialitet inte är önskvärda här.

Beslut om förvisning meddelas av all— män domstol och beslut om utvisnin-g av länsstyrelse. Den centrala utlän- ningsmyndighetens befattning med frå- gor om förvisning är inskränkt till be- slut om verkställigheten bl.a. i ären- den som avser politisk flykting. Utlän— ningsmyndighetens befattning med ut- visningsärenden är mera vidsträckt, i det själva avgörandet av utvisningsfrå- gan skall träffas av utlänningsmyndig- heten, om utlänningen påstår sig vara politisk flykting. Utlänningsmyndighe- ten är vidare besvärsmyndighet i utvis- ningsärenden och handlägger även vis- sa ärenden om verkställighet av utvis- ningsbeslut.

Mot den nuvarande organisationen för handläggning av utvisningsärenden kan från principiella utgångspunkter riktas vissa anmärkningar.

Talan mot länsstyrelsens beslut om utvisning föres, som nyss nämnts, hos den centrala utlänningsmyndigheten. Denna ordning innebär att beslut med- delade av en förvaltningsmyndighet, som är direkt underställd Kungl. Maj:t, kan överklagas hos en annan Kungl. Maj:t direkt underställd myndighet.

Över utlänningskommissionens beslut om utvisning kan, under vissa förutsätt- ningar, klagan föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Här må framhållas att i utlänningslagen noga anges i vilka fall utlänning får utvisas och att utvisnings— stadgandena därför inte lämnar något utrymme för en diskretionär prövning. Mot denna bakgrund synes den full- följdsbestämmelse, varom här är fråga, stå i strid med principerna för kom- petensfördelningen i fråga om admini- strativa besvärsmål mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten.

Stadgandena om utvisning är avsedda att utgöra ett skydd för samhället mot skadliga yttringar av asocial livsföring. Utvisningen kan därför sägas stå de straffrättsliga reaktionerna nära. Från denna utgångspunkt kan ifrågasättas om inte beslutanderätten i utvisnings- ärendena borde tillkomma domstol. Ut- redningen vill här erinra om att intag- ning i arbetsanstalt på grund av sam- hällsfarlig asocialitet, vilken reaktions- form har många beröringspunkter med utvisning, beslutas av domstol.

Med hänsyn till att frågan om den administrativa rättskipningens omfatt- ning och organisation utreds av den i mars 1962 tillsatta förvaltningsdom- stolskommittén anser sig utredningen inte höra i förevarande sammanhang i vidare mån än nu skett ta upp frågan 0111 organisationen för handläggningen

av utvisningsärenden. Det må här fram- hållas att antalet vid utlänningskom- missionen handlagda ärenden om utvis- ning är så ringa att de saknar betydelse för utformningen av den centrala utlän— ningsmyndighetens organisation. Ej hel- ler torde ett genomförande av utred- ningens förslag om utvidgad tillämp- ning av utvisningsinstitutet (se kap. 13) medföra en sådan ökning av antalet ärenden på central nivå att det blir or- ganisatoriska återverkningar.

12.3. Frågor rörande utländsk arbetskraft

] vilken omfattning och på vilka villkor utlänningar skall tillåtas ta anställning i Sverige är väsentligen en arbetsmark- nadspolitisk fråga. Mot denna bakgrund framstår det som följdriktigt att hand- läggningen av en rad viktiga frågor rö- rande utländsk arbetskraft uppdragits åt arbetsmarknadsstyrelsen, vilken så- som central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor har att bl.a leda planläggningen av åtgärder, som betingas av arbetslöshet eller brist på arbetskraft, och själv vidtaga sådana åtgärder. Sålunda handhar arbetsmark- nadsstyrelsen ledningen av det inter— nationella arbetsförmedlingssamarhetet inom ramen för den gemensamma nor- diska arbetsmarknaden och OECD, re- kryteringen av utländsk arbetskraft, den kollektiva överföringen av flyk- tingar och den statliga praktikantut- bytesverksamheten.

12.3.1. Internationellt arbetsförmedlingssam- arbete Det internationella arbetsförmedlings- samarbetet och dess organisation har redovisats i kapitel (i.

De uppgifter, som ålagts arbetsmark- nadsstyrelsen och dess underlydande organ inom det internationella arbets- förmedlingssamarbetet, faller helt och hållet inom arbetsmarknadsorganens verksamhetsomräde.

12.3.2. Rekrytering av utländsk arbetskraft

Den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten kom redan tidigt att spela en be- tydelsefull roll inom den i slutet av 1940-talet inledda verksamheten för re- krytering av utländsk arbetskraft. Efter förhandlingar, som fördes av den år 1946 tillsatta beredningen för utländsk arbetskraft, ingick arbetsmarknadskom— missionen 1947 avtal med vederbörande myndigheter i bl. a. Italien och Ungern om överföring av arbetskraft till Sve- rige. Kommissionen inrättade i respek— tive länder särskilda kontor för uttag- ningen av arbetskraften. Utan att ingå några formella avtal träffade arbets- marknadsstyrelsen 1950 överenskom- melse om arbetskraftsöverföring med arbetsmarknadsmyndigheterna i bl. a. Västtyskland och österrike. Eftersom det vid denna tid rådde omfattande arbets- löshet på kontinenten och det inte var svårt att rekrytera den arbetskraft, som de svenska företagen efterfrågade, an- sågs det i fortsättningen inte nödvän- digt att de svenska arbetsmarknadsmyn- digheterna engagerade sig lika aktivt vid uttagningarna som tidigare. De ar- betskraftssökande företagen fick själva svara för arbetskraftsöverföringen. Ar- betsmarknadsstyrelsens medverkan in- skränktes till kontroll över rekrytering- ens omfattning och introduktion av fö- retagen hos arbetsmarknadsmyndighe- terna i rekryteringsländerna. Rekryte- ringen avtog efterhand och tillskottet av utländsk arbetskraft kom att i allt större omfattning utgöras av arbetssö- kande, som invandrat på enskilt initia- tiv.

I slutet av är 1965 genomfördes en ge- nomgripande omläggning av formerna för rekrytering av utländsk arbetskraft. Genom beslut den 12 november 1965 he- myndigade Kungl. Maj:t arbetsmark- nadsstyrelsen att vidta åtgärder för att till Sverige överföra utländsk arbets— kraft och att i samråd med utrikes- departementet ta de kontakter och föra de förhandlingar med vederbörande ut— ländska myndigheter som behövs för överföringsåtgärderna. Bemyndigandet är inte begränsat till sin räckvidd. Sty- relsen har inte skyldighet att understäl- la Kungl. Maj:t ens frågor av större bc- tydelse. Enligt beslutet skall, överföring sker, överenskommelse ha träffats med berörda svenska arbetsgi- var— och arbetstagarorganisationer om antalet arbetstagare. som skall överföras, och deras fördelning på olika företag. Sammanfattningsvis kan sägas att ar- betsmarknadsstyrelsen genom beslutet erhållit bemyndigande att i samverkan med arbetsmarknadens parter utforma och verkställa den arbetsmarknadsbe- tingade invandringspolitiken.

innan

Uppgiften att svara för rekryteringen av utländsk arbetskraft, hör uppenbar- ligen till arbetsmarknadsstyrelsens äm- betsområde och bör därför även i fort— sättningen handhas av styrelsen. Det är emellertid att märka att arbetsmark- nadsstyrelsens befogenheter på föreva- rande omräde i ett betydelsefullt av- seende går utöver dem som vanligen tillkommer en central förvaltningsmyn- dighet. Såsom torde ha framgått av den tidigare framställningen har styrelsen befogenhet att inte bara verkställa den arbetsmarknadsbetingade invandrings- politiken utan också självständigt ut— forma denna politik. Enligt utredning- ens mening bör emellertid, av tidigare redovisade skäl, det ankomma på stats- makterna att utforma invandringspoli- tiken och utfärda riktlinjer till ledning

för de myndigheter, som har att verk— ställa denna politik. För arbetsmark- nadsstyrelsens del innebär detta att sty- relsen blir ett rent verkställande organ för den arbetsmarknadsbetingade in- vandringspolitiken.

12.3.3. Praktikantutbyte För den statliga praktikantutbytesverk— samheten och dess organisation har re- dan lämnats en redogörelse i kapitel 6.

De uppgifter, som ålagts arbetsmark- nadsstyrelsen på ifrågavarande område faller helt inom styrelsens ämbetsom- råde och bör därför även i fortsätt- ningen handhas av styrelsen.

12.3.4. Arbetstillståndagivning m.m.

Frågan om vilken myndighet som bör ha beslutanderätten i arbetstillstånds- ärenden kom inte att föranleda några meningsskiljaktigheter förrän frågan om att överföra utlänningsärendena från socialstyrelsen till en särskild ut- länningsmyndighet blev aktuell i bör- jan av 1940-talet. När bestämmelserna om arbetstillståndsskyldighet infördes genom kungörelsen den 4 september 1926 framstod det som naturligt att ålägga socialstyrelsen att pröva ansö- kan om arbetstillstånd med hänsyn till att styrelsen vid denna tid var central arbetsmarknadsmyndighet. Det må här anmärkas att styrelsen alltsedan början av år 1920 bevakade de arbetsmarknads- politiska intressena i utlänningsären- den. Från denna tid remitterade nämli- gen utrikesdepartementet regelmässigt ansökningar om Visering för utlänning- ar, som avsåg att ta arbetsanställning i landet, till socialstyrelsen. Styrelsens ställning som central utlänningsmyndig- het stärktes år 1927 då styrelsen ålades att pröva inte bara arbetstillståndsären-

den utan även ärenden om uppehålls- tillstånd. Såsom skäl för att socialsty- relsen liksom tidigare skulle handha arbetstillständsgivningen angavs i pro- positionen till lagen (1927: 198) att av- gör-anderätten i frågor om arbetstill— stånd med hänsyn till vikten av enhet- lighet i tillämpningen syntes böra över- lämnas åt en central myndighet, som hade kännedom om och möjlighet att överblicka arbetsmarknaden i hela lan- det, och att den enda myndighet, som kunde komma i fråga var socialstyrel- sen. vilken enligt sin instruktion hade att handlägga bl. a. ärenden om arbets- marknadens läge, arbetsförmedling, ar- betslöshet och utländsk arbetskrafts an- vändande inom landet. Såsom motiv för att socialstyrelsen skulle handlägga även ärenden om uppehållstillstånd an- fördes främst att enhetligheten i rätts- tillämpningen krävde en central hand- läggning och att det då var lämpligt att anförtro denna uppgift åt socialsty- relsen, som handhade arbetstillstånds- givningen. Enligt det ursprungliga ut- kastet till lagen skulle ärenden om up- pehållstillstånd handläggas av länssty- relsen.

Den starka ökningen av antalet ut- länningsärenden i början av 1940-talet ansågs göra det nödvändigt att över- föra dessa ärenden från socialstyrelsen till annan myndighet. Utlänningsären- (lenas anknytning till socialstyrelsen hade vid denna tid i hög grad försva- gats, se".-lan de allmänna arbetsmark- nadsfrågorna våren 1940 överförts till statens arbetsmarknadskommission. Or- ganisationsfrågan upptogs till prövning av 1943 års utlänningssakkunniga. De föreslog i en i februari 1944 avgiven promemoria, att det skulle inrättas ett fristående centralt organ för handlägg— ningen av utlänningsärenden, som skul- le överta både socialstyrelsens och ut- rikesdepartementets utlänningsärenden.

l yttrande över de sakkunnigas prome- moria förklarade arbetsmarknadskom- missionen att arbetsmarknadssynpunk- terna inte i rimlig grad beaktats i sak- kunnigförslaget och att den därför ville framlägga ett eget förslag rörande hand- läggningen av frågor om arbetstillstånd, avsett att tillförsäkra kommissionen så- som det centrala arbetsmarknadsorga- net ett avgörande inflytande på dylika frågor. I de fall då arbetstillstånd sök— tes i samband med inresetillstånd skulle enligt detta förslag kommissionen vara obligatorisk remissinstans och i de fall då arbetstillstånd söktes för utlänning, som redan befann sig här, skulle kom— missionen äga själv besluta i ärendet. i propositionen med förslag till central organisation för utlänningskontrollen (1944z254) framhöll departementsche- fen, att ett viktigt motiv till att utlän- ningsärendena förlades till socialstyrel- sen var styrelsens uppgifter såsom till- synsmyndighet för den offentliga ar- betsförmedlingsverksamheten och att det därför skulle innebära ett fullföl- jande av denna linje att låta kommis- sionen omhänderha utlänningsärende- na. Departementschefen ansåg sig emel- lertid inte höra ifrågasätta en sådan vidgning av kommissionens ämbetsom- räde med hänsyn till att omfattningen av socialstyrelsens utlänningsavdelningar måste framkalla tvekan om den organi- satoriska lämpligheten av en dylik åt- gärd och att förhållandena på arbets- marknaden snabbt nog kunde föränd— ras och ställa kommissionen inför mera maktpåliggande uppgifter än den då hade. Departementschefen ansåg det därför nödvändigt att tillskapa ett själv- ständigt ccntralorgan för handläggning- en av utlänningsärenden _— statens ut— länningskommission. Utlänningskommis- sionen skulle omhänderha inte bara in— rese- och uppehållstillståndsärenden utan också arbetstillståndsiirenden; det

syntes departementschefen olämpligt, inte minst med hänsyn till utlänningar- na själva, att uppdela arbets- och uppe- hållstillstånden på olika myndigheter, särskilt som dessa tillstånd meddela- des samtidigt.

Frågan om handläggningen av ar- betstillståndsärenden togs äter upp till diskussion påföljande år i samband med att 1943 års utlänningssakkunniga avgav sitt betänkande med förslag till ny utlänningslag (SOU 1945:1). I ytt- rande över betänkandet förklarade sig arbetsmarknadskommissionen vidhålla sin tidigare huvudsynpunkt att medde- landet av arbetstillstånd för utlänning- ar väsentligen var en arbetsmarknads- fråga och att det centrala arbetsmark- nadsorganet därför måste förbehållas bestämmanderätten i dessa ärenden el- ler i varje fall ett avgörande inflytande på deras bedömande. I propositionen nr 259 till 1945 års riksdag med förslag till ny utlänningslag förklarade departe- mentschefen, att han för egen del inte fann anledning föreligga att beträffan— de normala förhållanden göra avsteg från den ordning, som godkändes av 1944 års riksdag. Han ansåg det emel- lertid föreligga vägande praktiska skäl att under särskilda förhållanden kun- na överlåta beslutanderätten åt det cen- trala arbetsmarknadsorganet och före- slog därför att i lagen intogs ett full- maktsstadgande av innehåll att Kungl. Maj:t skulle äga att, där så med hänsyn till särskilda förhållanden fanns påkal- lat, förordna att vad som i fråga om arbetstillstånd stadgades om den cen- trala utlänningsmyndigheten i stället skulle gälla den centrala arbetsmark- nadsmyndigheten. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 40) anförde första lagutskottet, att utskottet fann det välbetänkt att det öppnades möjlig- het för Kungl. Maj :t att under särskilda förhållanden överföra handläggningen

av arbetstillståndsärendcn till den cen- trala arbetsmarknadsmyndigheten. Full- maktsstadgandet som intogs i 1945 års utlänningslag, kom dock inte att till— lämpas.

Organisationsfrägan har efter 1945 tagits upp vid fyra olika tillfällen, se- nast i samband med tillkomsten av 1954 års utlänningslag. I yttrande över 1949 års utlänningskommittés betänkande med förslag till utlänningslag m.m. (SOU 1951:42) förordade arbetsmark- nadsstyrelsen, liksom tidigare arbets- marknadskommissionen, att den cen- trala arbetsmarknadsmyndigheten med sina underlydande organ skulle få i uppdrag att omhänderha arbetstill— ståndsgivningen, och anförde till stöd härför bl.a. följande.

Det hade visat sig föranleda avsevär- da olägenheter, att styrelsen inte hade beslutanderätt i fråga om arbetstillstånd utan att denna var helt förbehållen ut— länningskommissionen. Olika uppfatt- ningar hade också visat sig hos kom— missionen och styrelsen i fråga om prin— ciperna för beviljande av arbetstill- stånd. Det förhållandet att kommissio— nen i fråga om utlänningar, som på eget initiativ kommit till Sverige, kunde fö- ra sin egen arbetsmarknadspolitik i strid med den officiella arbetsmark- nadsmyndighetens uppfattning visade, att formerna för tillståndsprövningen var felaktigt avvägda. Erfarenheterna av nuvarande ordning var inte tillfreds- ställande, främst på grund av att det centrala utlänningsorganets politik in- kräktade på styrelsens ämbetsområde. Det torde, uttalade styrelsen vidare, va- ra unikt inom vår förvaltning, att en centralmyndighet under normala för— hållanden hade så inskränkta befogen- heter på sitt eget ämbetsområde som faktiskt formellt var fallet beträffande arbetsmarknadsstyrelsens ställning i fråga om utlänningarna på arbetsmark-

naden. För styrelsen var det därför i detta sammanhang mest angeläget, att styrelsen tilldelades ett avgörande infly- tande på den arbetsmarknadsbetingade utlänningspolitiken, vilket enligt styrel- sens bestämda uppfattning kunde ernås endast genom att arbetstillståndsgiv- ningen förlades till styrelsen.

I proposition nr 41 till 1954 års riks- dag avvisade departementschefen ar- betsmarknadsstyrelsens förslag och an- förde till stöd härför bl. a. att frågor om uppehållstillstånd och arbetstillstånd hängde nära samman och att arbetstill- stånd inte sällan utgjorde den nödvän- diga förutsättningen för att utlänning skall ha någon praktisk möjlighet att kvarbli i landet. En uppdelning av be- slutanderätten på det sätt som arbets— marknadsstyrelsen förordat skulle leda till betydande olägenheter. Det var vis- serligen nödvändigt att arbetsmarknads- synpunkter fick ett väsentligt inflytan- de på utlänningsärendenas avgörande men detta syntes liksom tidigare kunna uppnås genom samråd mellan vederbö- rande myndigheter. Riksdagen godkän- de propositionen.

Efter det statsmakterna senast tog ställning till frågan om organisationen för den centrala handläggningen av ut- länningsärenden har, såsom tidigare nämnts, arbetsmarknadsstyrelsens be- fattning med utlänningsfrågor vidgats avsevärt.

Mot bakgrunden av de vidgade befo— genheter på invandringspolitikens om- råde, som arbetsmarknadsstyrelsen fått efterhand, framstår det som inkonse- kvent att styrelsen inte förfogar över det instrument, arbetstillståndsgivning— en, som gör det möjligt att reglera till- strömningen av utländsk arbetskraft till den svenska arbetsmarknaden, utan är hänvisad till att göra det arbetsmark— nadspolitiska inflytandet på arbetstill-

ståndsgivningen gällande genom att ytt— ra sig över ansökningar om arbetstill- stånd, som remitterats till styrelsen av den centrala utlänningsmyndigheten. De principiella och praktiska skäl, som främst arhetsmarknadskommissionen och senare arbetsmarknadsstyrelsen vid olika tillfällen anfört för att det cen- trala arbetsmarknadsorganet bör tiller- kännas befogenhet att besluta i ärenden om arbetstillstånd, har genom utveck- lingen fått ökad tyngd. Det torde vis- serligen inte ens i nuvarande läge kun- na göras gällande .att beslutanderätt i arbetstillståndsär-enden är en ound- gänglig förutsättning för att arbetsmark— nadsstyrelsen skall kunna fungera så- som verkställande centralt organ för den arbetsmarknadsbetingade invand— ringspolitiken. Det synes dock, å andra sidan, otvivelaktigt att avsaknaden av beslutanderätt i många fall kan inverka menligt på styrelsens möjligheter att snabbt och effektivt fullgöra sina upp— gifter på förevarande område. Här må särskilt framhållas att den nuvarande organisationen innebär ett många gång- er besvärande band på styrelsens hand- lingsfrihet i dess mellanhavanden med utländska myndigheter i frågor om ar- betskraftsrekrytering, flyktingöverfö- ring och praktikantutbyte. Detta band konnner självfallet att kännas alltmer besvärande i den mån styrelsens kon— takter med myndigheter utomlands vidgas.

Såsom avgörande skäl för att inte de- la upp beslutanderätten i uppehälls7 och arbetstillståndsärenden har anförts att frågor om utlännings rätt att vistas i landet och inneha anställning här har sådant samband med varandra att de bör avgöras i ett sammanhang och där— med av en enda myndighet. Vidare har gjorts gällande att en uppdelning av beslutanderätten skulle medföra vissa administrativa olägenheter, såsom att

övervakningen av att innehavare av uppehålls- och arbetstillstånd söker fortsatt tillstånd måste grundas på två skilda förfalloregister i stället för som nu på ett enda. Det har slutligen häv- dats att en uppdelning skulle medföra olägenheter även för den enskilde till— ståndssökanden, eftersom han i ären- den om uppehålls- och arbetstillstånd skulle få att göra med två olika myn- digheter.

När det gäller utlänning, som för sin försörjning är beroende av arbetsan- ställning, har frågan om hans rätt att vistas i landet som regel direkt sam- band med frågan om hans rätt att ar- beta här, och det är därför enligt utred- ningens mening angeläget att det finns möjligheter att beakta detta förhållande vid beslut i ärenden om uppehålls— och arbetstillstånd. Kravet på samordning tillgodoses för närvarande på följande sätt. När till utlänningskommissionen inkommer ärende avseende såväl uppe- hälls— som arbetstillstånd, tar kommis- sionen preliminärt ställning i uppe- hållstillståndsfrågan och översänder —— i fall det inte föreligger anledning att vägra uppehållstillstånd handlingar- na till arbetsmarknadsstyrelsen för ytt— rande i frågan om arbetstillstånd. Se- dan styrelsen avgett yttrande, meddelar kommissionen beslut i såväl uppehålls- som arbetstillståndsfrågan. En överfö- ring av beslutanderätten i arbetstill- ståndsärenden till arbetsmarknadssty- relsen kommer emellertid praktiskt inte att innebära någon annan ändring i den nu gällande ordningen än att styrelsens ställningstaganden i ärenden om arbets- tillstånd ges formen av beslut i stället för yttrande och medför alltså ingen begränsning av möjligheterna att effek- tivt samordna den centrala utlännings- myndighetens och styrelsens tillstånds- prövning. I detta sammanhang må an— märkas att det ofta saknas anledning

till samordning. Så är fallet i fråga om viseringsfria utlänningar, som arbetar här så kort tid att skyldighet att ha uppehållstillstånd inte hinner inträda, exempelvis feriepraktikanter och andra korttidsarbetande. Samordning är hel- ler inte aktuell, när arbetstillstånd söks av viseringsfri utlänning redan före in— resan, vilket med nu tillämpad ordning skall vara regel.

En överföring av beslutanderätten i arbetstillståndsärenden till arbetsmark- nadsstyrelsen synes inte heller i övrigt vara förenad med större olägenheter. Av skäl som utredningen kommer att närmare redovisa i avsnittet om den inre utlänningskontrollen över utländs- ka arbetstagare (14.2.4) anser utred- ningen att det inte är nödvändigt att upprätta särskilt förfalloregister över meddelade arbetstillstånd. Såvitt gäller den enskilde och dennes kontakter med myndigheterna i nppehålls- och arbets- tillståndsärenden behöver en uppdel— ning av beslutanderätten inte medföra någon förändring i nuvarande ordning. Utredningen förutsätter att de lokala po— lismyndigheterna även i fortsättningen skall fungera som kontaktorgan mellan tillståndssökandena och de tillstånds- givande myndigheterna och liksom ti- digare ta emot ansökningar om uppe- hålls- och arbetstillstånd samt stämpla in bevis om meddelade tillstånd i ve- derbörande utlännings legitimations- handling etc.

Sammanfattningsvis kan mot bak- grunden av vad som ovan anförts sägas att de principiella och praktiska skäl, som talar för att den centrala hand— läggningen av arbetstillståndsärenden bör uppdras åt arbetsmarknadsstyrel- sen, numera har en avgjort större tyngd än de skäl, som kan anföras mot en sådan ordning. De olägenhet-er, som en uppdelning av beslutanderätten i uppe- hålls- och arbetstillståndsärenden kan

föra med sig, väger enligt utredningens mening lätt i jämförelse med värdet av att arbetsmarknadsstyrelsen såsom cen— tralt verkställande organ för den ar- betsmarknadsbetingade invandringspo- litiken helt förfogar över det instrument _ arbetstillståndet —— utan vilket den- na politik inte kan genomföras. Utredningen förutsätter att beslutan- derätten skall kunna delegeras i lämp- lig omfattning till länsarbetsnämnderna.

Om arbetstillståndsprövningen upp— dras åt arbetsmarknadsstyrelsen, synes ändamålsenligt att till styrelsen överfö- ra vissa med tillståndsgivningen sam- manhängande arbetsuppgifter.

Sålunda bör det ankomma på den ar- betstillståndsgivande myndigheten att handha ledningen av den på arbetsan- mälningar grundade kontrollen av att utlänning har erforderligt tillstånd, när han tillträder anställning.

För prövningen av frågor om arbets- tillstånd är det av stor betydelse att till- ståndsmyndigheten har tillgång till fort- löpande uppgifter om den utländska ar- betskraftens storlek, dess geografiska och yrkesmässiga fördelning etc. Upp- lysningar härom erhålls genom den på grundval av arbetsanmälningar förda statistiken över arbetsanmälda utlän- ningar. Vad som nu sagts innebär inte något ställningstagande till frågan om vilken myndighet som skall producera denna statistik. Om arbetstillståndsgiv- ningen överförs från den centrala ut- länningsmyndigheten till arbetsmark- nadsstyrelsen, saknas givetvis anled— ning att låta utlänningsmyndigheten producera statistiken. De enda myndig- heter, som synes kunna komma i fråga för uppgiften, är arbetsmarknadsstyrel- sen och statistiska centralbyrån. Mot bakgrunden av den utveckling mot en ökad centralisering av statistikproduk— tionen, som ägt rum under senare år,

synes följdriktigt att uppgiften att pro- ducera statistiken över arbetsanmälda utlänningar uppdras åt statistiska cen— tralbyrån, som numera handhar bl.a. arbetsmarknadsstatistiken. Med hänsyn till att arbetsmarknadsstyrelsens fram- tida organisation för närvarande ut- reds, anser sig utredningen emellertid inte böra ta ställning till om ifrågavaran- de arbetsuppgift bör överföras till sty- relsen eller statistiska centralbyrån. Ut- redningen vill idctta sammanhang fram— hålla vikten av att ifrågavarande stati- stik ges en mera ändamålsenlig utform- ning så att den i större utsträckning än hittills kan tjäna som underlag för ar- betstillståndsgivningen. Sålunda bör den exempelvis redovisa den utländska ar- betskraftens fördelning på arbetsmark- nadsstyrelsens A- och B-regioner.

Om arbetstillståndsgivningen och därmed sammanhängande uppgifter överförs från den centrala utlännings- myndigheten till arbetsmarknadsstyrel- sen och statistiska centralbyrån kom- mer detta självfallet att påverka arbets- belastningen vid de av omflyttningcn berörda myndigheterna. Däremot torde överföringen —— totalt sett ——- inte kom— ma att medföra ökade personalbehov eller kostnader.

Såvitt gäller arbetstillståndsgivning- en kan en överföring inte antas komma att medföra någon större arbetsbelast- ning för arbetsmarknadsstyrelsen och dess underlydande organ. Styrelsen av- ger ju redan nu yttranden över alla förstagångsansökningar om tillstånd, medan länsarbetsnämnderna yttrar sig i övriga ärenden. Om prövningen av ar- betstillståndsärenden anförtros arbets— marknadsstyrelsen och länsarbetsnämn- derna synes detta inte innebära någon annan ändring i dessa myndigheters be- fattning med ifrågavarande ärenden än att deras ställningstaganden ges for— men av beslut i stället för yttrande. För

den centrala utlånningsmyndigheten torde en överföring av arbetstillstånds- givningen komma att medföra en inte oväsentlig minskning av arbetsbelast- ningen, eftersom utlännnigsmyndighe- ten inte längre behöver göra några över- väganden och fatta beslut i arbetstill- ståndsfrågor.

Såvitt gäller övriga arbetsuppgifter — den på arbetsanmälningar grundade kontrollen över utländska arbetstagare och den statistiska bearbetningen av dessa anmälningar _ innebär en över- föring en ökning av arbetsbelastningen för arbetsmarknadsstyrelsen (och sta- tistiska centralbyrån) och en motsva- rande minskning för den centrala ut- länningsmyndigheten.

Såsom tidigare nämnts utreds för när- varande arbetsmarknadsstyrelsens orga- nisation. Med hänsyn härtill anser sig utredningen inte böra framlägga förslag till organisation för den centrala hand- läggningen av arbetstillståndsärenden.

Den centrala utlånningsmyndighetens beslut i ärenden om arbetstillstånd kan inte överklagas och på så sätt bringas under annan myndighets prövning. Den nuvarande ordningen innebär emeller- tid att frågan om en utlänning skall få tillstånd att arbeta i landet blir före- mål för prövning av två skilda myn— digheter, dels arbetsmarknadsstyrelsen såsom remissinstans och dels den cen- trala utlänningsmyndigheten såsom be- slutande organ. Eftersom utlännings- myndigheten inte är bunden av styrel- sens yttrande, kan myndigheten bevilja arbetstillstånd, även om styrelsen av- styrkt tillstånd. Utlänningskommissio- nen har ibland utnyttjat denna möjlig— het. De skäl, som föranlett kommissio- nen att frångå arbetsmarknadsstyrel- sens bedömning, har varit av olika slag, såsom humanitära hänsyn och hänsyn

till arbetsgivares intresse att få anställa viss utlänning. ..

En uppdelning av beslutanderätten på sätt utredningen föreslagit innebär att arbetsmarknadsstyrelsens ställnings- tagande i arbetstillståndsärenden blir slutgiltigt och inte längre kan omprö- vas av den centrala utlänningsmyndig- heten. För den enskilde tillståndssökan- den kan den föreslagna ordningen sy- nas otillfredsställande, eftersom den be- gränsar hans möjligheter att få arbets- tillstånd och därmed också hans utsik- ter att erhålla uppehållstillstånd. Det är emellertid att märka att, om en ut- länning vägras arbetstillstånd, följer därav inte med nödvändighet att han skall vägras tillstånd att vistas här. Så- som utredningen tidigare framhållit (se kap. 11) bör det finnas möjlighet att av humanitära skäl bevilja utlänning uppehållstillstånd, även om han inte har sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt. Om arbets- marknadsstyrelsen vägrar en utlänning arbetstillstånd men utlänningsmyndig- heten anser att han bör få stanna i lan— det, blir följden av ett vägratarbets- tillstånd att utlänningen, intill dess han kan få ett arbete för vilket tillstånd kan meddelas, blir hänvisad till att leva på den standard som arbe-tslöshetsför— säkringen eller socialhjälpen erbjuder. Härtill kommer att utlänningen alltid har möjlighet att göra ny ansökan om arbetstillstånd och därvid anföra nya skäl och på så sätt få tillståndsfrågan omprövad av arbetsmarknadsstyrelsen.

Med hänsyn till den betydelse som beslut i ärende om arbetstillstånd har för den enskilde anser utredningen att det oaktat vad nyss sagts bör finnas möjlighet till överprövning av arbetsmarknadsstyrelsens beslut att vägra tillstånd. Enligt utredningens me- ning bör denna överprövning göras av Kungl. Maj:t och inte av någon styrel-

sen sidoordnad myndighet. Emellertid synes det av praktiska skäl inte lämp- ligt att införa en allmän besvärsrätt i arbe—tstillståndsärenden, eftersom en sådan ordning skulle medföra en bety- dande arbetsbelastning för Kungl. Maj:t. Besvärsrätten bör därför begränsas till ärenden som är tveksamma eller av särskild beskaffenhet. En sådan be- gränsning synes lämpligen kunna ske genom att besvärsrätten, såsom fallet är i ärenden om förpassning, göres be- roende av utlänningsnämndens yttran- de. För att nå syftet med den begrän— sade besvärsrätten synes det inte nöd- vändigt att nämndens yttrande inhäm- tas i alla ärenden, där avslagsbeslut ifrågasätts. Det synes tillräckligt att nämndens hörande begränsas till såda- na ärenden, där avslagsbeslut medde- lats och sökanden begärt att yttrande inhämtas. En annan ordning skulle med— föra att nämnden skulle få att yttra sig onödigtvis i en mängd ärenden. Rätten att föra besvär i beslut över arbetstill- ståndsärenden här mot bakgrunden av vad som nu sagts —— till skillnad från vad som gäller i fråga om beslut om förpassning —— göras beroende av att den som beslutet avser begär att utlän- ningsnämnden skall höras i ärendet och att nämnden eller någon dess leda- mot anser att tillstånd bort meddelas.

Det må här tilläggas att införandet av en besvärsrätt motiveras även därav att det ger Kungl. Maj:t möjlighet att följa upp tillämpningen av riktlinjerna pä förevarande område.

1 2.4. Flyktingfrågor

Arbetsmarknadskommissionen' och dess underlydande organ länsarbetsnämn- derna och de offentliga arbetsförmed- lingarna kom att tilläggas en rad bety- delsefulla uppgifter inom flyktingverk—

samheten redan hösten 1941, då flyk- tingströmmen från Norge började tillta i omfattning. Arbetsmarknadsorganen fick främst till uppgift att så snabbt som möjligt föra ut flyktingarna på arbets- marknaden och kommissionen lät i det— ta syfte inrätta sårskilda förmedlings— kontor. Förmedlingen stod till en bör- jan öppen endast för norska flyktingar men kom senare att omfatta även andra flyktingkategorier. Den speciella flyk- tingförmedlingen visade sig efterhand otillräcklig och verksamheten lades där- för i december 1943 över på de ordina- rie arbetsförmedlingsorganen. Inom kommissionens förmedlingsbyrå inrät- tades en särskild utlänningssektion och vid flertalet länsarbetsnämnder anställ- des en flyktingamanuens med uppgift att ägna sig åt flyktingfrågor. Genom denna organisation fick arbetsförmed- lingen centralt och lokalt möjlighet att effektivt verka för att flyktingarna kun- de snabbt utplaceras eller omplaceras på arbetsmarknaden. Arbetsmarknads- organens befattning med flyktingfrågor vidgades efter hand. Sålunda fick de bl. a. till uppgift att tillse att flyktingar erhöll klädesutrustning, statsbidrag till kost och logi m. m. i samband med förs- tagångsanställning. År 1947 överflytta- des utlänningskommissionens och sta- tens flyktingsnämnds sjukvårdsförlägg- nings- och konvalescentverksamhet till arbetsmarknadskommissionen, och i ju- li 1950 ålades arbetsmarknadsstyrelsen _ i samband med att flyktingnämnden avvecklades vissa från nämnd—enkvar- stående arbetsuppgifter, bl.a. utgivan- de av resebidrag till flyktingar. Arbets- marknadsstyrelsens befattning med flyktingfrågor vidgades ytterligare un- der 1950-talet. Sålunda har styrelsen alltsedan 1950 haft huvudansvaret för verkställigheten av statsmakternas be- slut om kollektiv överföring av flyk— tingar till Sverige från olika flykting-

läger i Mellan- och Sydeuropa. Styrel- sen har haft i uppdrag att i samråd med medicinalstyrelsen handha uttagningen av flyktingar och svara för deras trans- port till Sverige samt omhänderha dem under tiden närmast efter ankomsten hit. Styrelsen har vidare haft att tillse, att arbetsföra placerats i arbete, för- setts med kläder och annan utrustning och, där så ansetts nödvändigt, fått lämplig utbildning. Flyktingar, som va- rit arbetsoförmögna, har efter ankoms- ten hit tagits om hand av andra myn- digheter. Sålunda har medicinalstyrel- sen haft i uppdrag att bereda vård på sjukhus för flykting, som vid ankoms- ten lidit av tbc, medan socialstyrelsen haft att meddela vård och understöd åt flyktingar, som inte omhändertagits av annan myndighet.

Den kollektiva flyktingöverföring, som" ägt rum under efterkrigstiden, har syftat till att bistå flyktingar, som mot- tagits i uppsamlingsläger i Syd- och Mellaneuropa genom att ge dem möjlig- heter till en ordnad tillvaro i vårt land. Överföringen har således varit humani- tärt motiverad och det kunde därför synas som om verksamheten hade stör— re anknytning till andra myndigheter än arbetsmarknadsstyrelsen. Det är emellertid att märka, att verksamheten, som till övervägande del avsett arbets- föra flyktingar, till sin omfattning be- stämts av framför allt möjligheterna att bereda flyktingarna sysselsättning på arbetsmarknaden. Här må anmärkas att av de 15 600 flyktingar, som överfördes hit under åren 1950—1965, var 13500 arbetsföra eller anhöriga till dessa. Den kollektiva överföringen av arbetsföra flyktingar kan mot denna bakgrund när- mast hetecknas som en på humanitär grund bedriven arbetskraftsrekrytering, och den har därför otvivelaktigt en så- dan stark anknytning till arbetsmark- nadsstyrelsens verksamhet att den även

i fortsättningen bör handhas av styrel- sen. Utredningen utgår från att stats- makterna liksom tidigare utfärdar rikt- linjer för hur verksamheten skall be- drivas.

De uppgifter, som ålagts medicinal- styrelsen och socialstyrelsen ligger in- om dessa myndigheters verksamhetsom- råden och bör därför även i framtiden handhas av dem.

12.5 . Anpassningsfrågor

Ansvaret för den verksamhet, som en- ligt vad förut sagts bedrivs från sam- hällets sida för att underlätta invand- rarnas anpassning, åvilar främst skol- överstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen med underlydande organ och social- nämnderna.

Skolöverstyrelsen har av Kungl. Maj:t bemyndigats att i samråd med arbets- marknadsstyrelsen och med anlitande av studieförbunden ge här mera var- aktigt bosatta utlänningar undervisning i svenska språket och svensk samhälls- kunskap.

Arbetsmarknadsstyrelsen har bemyn- digats att i samarbete med vederböran- de arbetsgivare och fackförening med- verka till att den utländska arbetskraf- ten på lämpligt sätt introduceras på ar- betsplatsen och får orientering om den praxis och ordning, som gäller på svensk arbetsmarknad. Styrelsen har under se- nare år i allt större utsträckning läm- nat invandrarna skriftlig information om den svenska arbetsmarknaden m. m. och bl.a. gett ut upplysningsbroschy- rer på finska, engelska, franska och tyska.

Länsarbetsnämnderna har i uppdrag att ordna konferenser och ta kontakt med arbetsgivare, arbetstagarorganisa- tioner, kommuner, ideella föreningar m.fl. och på så sätt verka för att man

på skilda områden vidtar åtgärder för att lösa utlänningarnas anpassnings— problem.

Även arbetsförmedlingen har efter- hand kommit att få uppgifter på ifråga- varande område. Sålunda tillhandagår arbetsförmedlingen invandrare även med råd och upplysningar, som inte di- rekt berör deras arbete. Anledningen till att arbetsförmedlingen i fråga om invandrare tilldelats uppgifter, som lig- ger utanför dess egentliga verksamhets— område, är att förmedlingen är den samhällsinstitution, som invandraren först kommer i kontakt med efter in- resan och som han därför gärna vänder sig till även i personliga angelägenhe- ter. Arbetsförmedlingen har förstärkts personellt för att kunna fullgöra denna nya uppgift. I proposition nr 52 till 1966 års riksdag angående riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken m.m. för- utses att åtgärder för att arbetsplacera utländsk arbetskraft och underlätta dess anpassning till svenskt samhällsliv san- nolikt kommer att kräva än större in- satser av arbetsförmedlingen i framti- den.

Socialnämnd lämnar utlänningar so- cialhjälp, om de är i behov därav, samt tillhandagår utlänningar i samma mån som svenska medborgare med råd och upplysningar i frågor, som har sam- band med nämndens verksamhet, och lämnar även bistånd i personliga an- gelägenheter.

I enlighet med de tidigare redovi- sade principerna för fördelningen av arbetsuppgifterna på invandringspoli- tikens område bör även i framtiden Skolöverstyrelsen, närmast under rege- ringen, ha ansvaret för att invandrar- na får den undervisning i svenska språ- ket och svensk samhällskunskap, som erfordras för deras anpassning. Efter— som behovet av sådan undervisning är lika stort för yrkesarbetande som för

icke yrkesverksamma utlänningar bör enligt utredningens mening undervis- ningen anordnas i samråd med inte bara arbetsmarknadsstyrelsen utan även den centrala utlänningsmyndigheten.

Frågor om invandrarnas anpassning på arbetsmarknaden bör med utgångs- punkt i nyssnämnda princip även i fortsättningen handhas av arbetsmark- nadsstyrelsen och dess underlydande organ. Det bör sålunda ankomma på arbetsmarknadsorganen att introducera invandrare på deras arbetsplatser och ge dem råd och upplysningar i frågor som rör deras rättigheter och skyldig- heter som arbetstagare samt i övrigt lämna dem samma bistånd som svenska arbetstagare.

Ansvaret för att invandrare liksom svenskar får upplysningar i sociala frå— gor och annat bistånd i personliga an- gelägenheter åvilar enligt lagen om so- cialhjälp den kommunala socialvården. Såsom torde ha framgått av den föregå- ende framställningen liar arbetsmark- nadsorganen under senare tid i allt större utsträckning tagit befattning även med frågor, som närmast är att hän- föra till de socialvårdande myndighe- ternas verksamhetsområde. Enligt ut- redningens mening är en sådan utveck— ling inte önskvärd. För den verksamhet, varom här är fråga, finns redan speciel— la organ, socialnämnderna, som har sär- skilda förutsättningar att snabbt och effektivt bistå hjälpsökande invandrare. I den mån invandrare vänder sig till arbetsförmedling för att få råd i socia- la frågor och personliga angelägenheter bör de därför i första hand hänvisas till vederbörande socialnämnd.

När utredningen förordar att de ar- betsuppgifter på invandringspolitikens område, som är av socialvårdskaraktär, skall i sin helhet handhas av de social— vårdande myndigheterna, utgår utred- ningen från att frågan om ansvarsför-

delningen mellan stat och kommun, när det gäller kostnaderna för frivillig socialhjälp, rådgivning etc. åt utlän— ningar blir löst med beaktande av de synpunkter som anförs i det följande. Den skyldighet att bistå invandrare, som statsmakterna genom socialhjälps- lagen ålagt kommunerna, medför en ofta mycket kännbar belastning på de— ras resurser. Av kostnaderna för den so- cialhjälp och det bistånd i övrigt, som kommunerna lämnar invandrare, er- sätts enligt lagen endast utgifter för obligatorisk socialhjälp av staten. Dess- utom ersätter staten kommuns utgifter för frivillig socialhjälp till flyktingar och har i viss utsträckning åtagit sig att även ersätta utgifter för sådan hjälp till utlänning, som utan att vara flyk- ting anlänt till landet i syfte att här skaffa sig arbetsanställning. Såsom ut- redningen framhållit i ett den 14 de- cember 1965 avgivet utlåtande över en av socialstyrelsen hos Kungl. Maj :t gjord framställning om utredning av problem förorsakade av invandringen under hös- ten 1965 innebär den nuvarande an- svarsfördelningen mellan'stat och kom- mun på förevarande område att kom- munerna åläggs ett alltför stort ansvar. Vid utformningen av de bestämmelser, som reglerar fördelningen av kostna- derna för socialvård åt invandrare, mås- te beaktas att ansvaret för invandrings- politiken åvilar statsmakterna. Mot bak- grunden av att det ankommer på stats- makterna att avgöra i vilken omfatt- ning utlänningar skall tillåtas invandra i landet, framstår det som inkonsekvent att kommunerna, som inte ens äger med- verka vid invandringspolitikens utform- ning, hittills fått svara för sådana kost- nader som är en direkt följd av invand— ringen. Det synes utredningen mera följdriktigt att staten i princip svarar för alla kostnader för den socialhjälp och det bistånd i övrigt, som kommu-

nerna lämnar invandrande utlänningar under tiden närmast efter invandringen. Såsom nyss nämnts har staten åtagit sig att ersätta kommunerna deras kostna- der 'för frivillig socialhjälp till flyk— tingar. Från de utgångspunkter, som redovisats ovan, finns enligt utredning- ens mening inte anledning att i fråga om statens ersättningsskyldighet göra någon skillnad mellan flyktingar och andra utlänningar.

Med hänsyn till vad nu sagts anser utredningen det angeläget att social- hjälpslagens regler om ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun i fråga om kostnaderna för socialvård åt ut- länningar överses.

En de] frågor som rör utlänningar- nas anpassning i samhället —— bland andra de som för närvarande handhas av den förut nämnda arbetsgruppen för invandrarfrågor — kan inte direkt hän- föras till någon bestämd myndighets verksamhetsområde. Sådana anpass- ningsfrågor bör framdeles handhas av den centrala utlänningsmyndigheten. Det bör sålunda ankomma på denna myndighet att klarlägga de kulturella och religiösa problem, som invandrar- na möter i Sverige, bevaka vad som händer inom anpassningsområdet i— dess helhet samt överväga och i samråd med berörda myndigheter föreslå lämp- liga åtgärder för att underlätta anpass- ningen. Det bör vidare åligga utlännings- myndigheten att lämna invandrarna den skriftliga information om deras rättig- heter och skyldigheter som är nödvän- dig för deras anpassning.

Utredningens förslag innebär att upp- gifterna på anpassningens område för- delas på ett flertal myndigheter. En så- dan spridning av arbetsuppgifterna krä- ver självfallet att det skapas garantier för att de olika myndigheternas insat— ser för att underlätta invandrarnas an- passning samordnas. Så kan ske genom

att någon av de berörda myndigheterna ges i uppdrag att svara för samordning- en av insatserna. Behovet av samord- ning torde bäst tillgodoses, om uppdra- get anförtros den centrala utlännings- myndigheten, vilken såsom uppehålls- tillståndsgivande centralt organ har särskilda förutsättningar att följa ut— vecklingen på invandringens område.

I detta sammanhang vill utredningen framhålla att det är av stor betydelse för kännedomen om behovet av anpass- ningsåtgärder att det finns. en central myndighet, till vilken immigrantför- eningar eller enskilda invandrare kan vända sig för att fästa myndigheternas uppmärksamhet på uppkomna anpass- ningsproblem.

12.6; Medborgarskapsfrågor

Förvärv av svenskt medborgarskap kan ske bl. a._genom naturalisation- och i vissa fall genom anmälan till länsstyrel- sen. Beslut om naturalisation meddelas av Kungl. Maj:t och beslut om förvärv genom anmälan av länsstyrelsen.

I ett av 1961 års utredning omgöver- syn. av medborgarskapslagstiftningen avgivet betänkande (SOU 1966: 20) har utredningenvföreslagit, att ärenden om. naturalisation skall decentraliseras till

den centrala .utlänningsmyndigheten.-

Förslaget är. närmast att se som ett led

i strävandena att bereda statsdeparte- menten mera tid för planering genom att befria dem från handläggningen av rutinbetonade eller annars mindre vä— sentliga ärenden.

Till stöd för sitt ställningstagande har utredningen anfört bl. a. följande. öns- kemålet att få medborgarskapsärenden sammanförda inom en myndighets ram med besläktade ärenden skulle i hög grad tillgodoses om sammanförandet skedde med de ärenden som i övriga hänseenden reglerar utlänningars rätts- ställning i vårt land. Vid en decentra— lisering till den centrala myndigheten, skulle i görligaste mån säkerställas en likartad bedömning av ensartade ären— den och skapas. förutsättningar för en. värdefull samordning mellan naturali- sationsärendena och utlänningsären- dena. »

Ärenden om förvärv av svenskt med- borgarskap,,genom naturalisation har enligt utlänningsutredningens mening, så många beröringspunkter med ären..— deu om tillstånd för utlänning att vis+. tas i riket att det'synes naturligt att vid en decentralisering av naturalisations- ärendena överföra dem till den centra- la utlänningsmyndigheten. ,

Utredningen utgår från att Kungl. Maj:t fastställer riktlinjer för den cen- trala utlänningsmyndigheten även på förevarande område.

KAPITEL 13

Begränsning av möjligheterna att vägra uppehållstillstånd

I utredningens uppdrag ingår att un- dersöka behovet av generella regler för tillståndsgivningen och att, i den mån en undersökning av praxis ger anled- ning därtill, framlägga förslag om ge- nerella direktiv för tillstån—dsgivni-ngen även i sådana hänseenden som inte sam- manhänger med markn—ads-frå'gorna och utlänn—ingars studier i Sveri-ge (se vi- dare kap. 1).

Såsom framhålls i utredningsdirek- tiven saknas för den centrala utlän- ningsmyndighetens handläggning av ärenden om Visering och uppehållstill- stånd i stort sett andra riktlinjer än så- dana som myndig-heten själv fastställer. Utredningen har i syfte att klarlägga den praxis, som utvecklat sig inom ra- men för gällande bestämmelser, under- sökt några tusen godtyckligt utvalda ärenden om visering, uppehålls- och bosättningstillstånd samt arbetstillstånd avseende ett tusental utlänningar. Det av utredningen genomgångna materialet har emellertid inte gett något fastare underlag för en bedömning av hur till— ståndsbestämmelserna tillämpats. Den avgörande orsaken härtill är att söka i det förhållandet att beslut i tillstånds- ärende inte motiveras. Utredningen har därför varit hänvisad till att bygga sina bedömningar på uppgifter i polisutred- ningar, remissyttranden etc. I flertalet ärenden har det därför inte varit möj- ligt att med rimlig grad av säkerhet av- göra, varpå tillståndsmyndigheten grun- dat sitt beslut. Utredningen anser sig

på grund härav kunna lämna en en- dast summarisk redogörelse för praxis i tillståndsärenden. Med hänsyn till det sätt, varpå frågan om direktiv för till- ståndsgivningen enligt utredningens mening bör lösas, föreligger det heller knappast något behov av att kartlägga praxis mera ingående.

Resultatet av utredningens undersök- ning redovisas, såvitt gäller praxis i ärenden om bosättnings— och arbetstill- stånd, i kap. 7 (se 7.1.3 och 7.1.4.2).

Beträffande praxis i viserings-A och uppehållstillståndsärenden må nämnas följande.

För att utlänning skall få visering krävs enligt praxis att han inte är diskvalificerad för inresa och vistelse här enligt de för avvisning stadgade grunderna. Sålunda vägras utlänning regelmässigt Visering exempelvis om han kan antas komma att sakna medel för vistelsen här, om han inom eller utom riket dömts till frihetsstraff och kan befaras komma att här i riket fort— sätta brottslig verksamhet eller om han skäligen kan befaras komma att här i riket bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Om viseringssökanden har för avsikt att bo- sätta sig här tas särskild hänsyn till hans möjligheter att försörja sig själv och de sina. Kravet på att utlänning skall ha sin försörjning tryggad efter- ges ibland av humanitära skäl, exempel- vis om viseringssökanden genom nära släktskap har en stark anknytning till

någon som är bosatt här i landet. Till för något år sedan uppställdes i så- dana fall ofta som villkor att någon en- skild person eller organisation i en s. k. garantiförbindelse åtog sig att svara för de kostnader som kunde vara förenade med viseringssökandens vistelse här. För att utlänning skall meddelas up- pehållstillstånd krävs i första hand att han har sin försörjning trygg-ad genom eget arbete eller på annat sätt. Vill- koret anses uppfyllt om arbetsmark- nadsstyrelsen tillstyrkt att utlänningen beviljas arbetstillstånd. Från kravet på tryggad försörjning göres undantag av humanitära skäl, bl. a. om utlänning ge- nom äktenskap med svensk medborgare eller lång tids vistelse här fått en fast anknytning till landet. Utlänning, som kommer hit för att tjänstgöra såsom praktikant (se 5.3.5), meddelas regel- mässigt uppehållst-illstånd för praktik- tiden, om arbetsmarknadsstyrelsen till- styrkt arbetstillstånd. Om praktikant vill sta-nna här efter praktiktidens slut vägras han fortsatt uppehållstillstånd, om det inte föreligger särskilda skäl att låta honom stanna i landet, exempel- vis därför att han ingått äktenskap med svensk medborgare. Inte sällan har emellertid, utan att det förelegat sådant skäl, uppehållstillstånd meddelats ut- länning, som efter fullgjord praktik- tjänstgöring i Sverige vistats en tid i hemlandet eller annat land och därefter återvänt hit för att bosätta sig här.

Såvitt utredningen kunnat finna har vid uppehållstillståndsgivmingen inte beaktats vårt lands möjligheter att till- handahålla invandrarna bostäder, ut- bildning, social omvårdnad etc. Uppe- hållstillståndsgiivningen har alltså an- vänts som medel för generell kontroll endast i begränsad omfattning.

I ärende om uppehållstillstånd prövas inte bara utlänningens möjligheter att försörja sig här utan också hans per-

sonliga förhållanden i övrigt, såsom hans vilja att göra rätt för sig, hans möjligheter att anpassa sig i samhället och hans pålitlighet ur säkerhetssyn- punkt. Sålunda har i praxis tillstånd vägrats utlänning, som visat sig arbets- ovillig eller inte låtit anpassa sig till härvarande förhållanden eller bedömts vara säkerhetsrisk. Uppehållstillstånd torde inte sällan ha vägrats på den grund att utlänningen visat sig all- mänt misskötsam. I sådana fall torde

åtminstone tidigare —— även rent moraliska överväganden ha tillåtits in- verka på bedömningen.

Såsom framgår av framställningen rö- rande praxis i tillständsä-renden har visering och uppehållstillstånd använts som medel inte bara för att avväga och kontrollera tillströmningen av utlän- ningar till landet ur mer allmänna syn— punkter (generell kontroll) utan också —— och framför allt — för att förhindra inte önskvärda utlänningar att inresa och vistas i landet (individuell kon- troll). Utredningen kommer i det föl- jande att behandla dessa båda funktio- ner hos tillståndsgivn-ingen var för sig.

Här må först erinras om att utred- ningen i kapitlet »Ansvaret för invand— ringspolitiken» föreslagit att Kungl. Maj:t skall fastställa riktlinjer för till- ståndsgivningen såvitt gäller dess funk- tion såsom medel för generell utlän- ningskontroll. Utredningen har av skäl som redovisats i nyssnämnda ka- pitel inte ansett sig böra ta ställning till frågan vilket innehåll riktlinjerna bör ha och har därför begränsat sig till att visa på några av de frågor som bör lösas genom riktlinjer.

I den mån visering och uppehålls- tillstånd använts som medel även för individuell kontroll har tillståndsgiv— ningen fyllt en funktion av samma art som avvisn'ings- och utvisnings-institu- ten. Såvitt gäller visering finns i lagen

ett klart stöd för en sådan tillämpning. Enligt 19 & utlänningslagen får nämligen utlänning, som innehar visering, inte avvisas vid inresan på materiella grun— der. Stadgandet förutsätter uppenbar- ligen att lämpligheten av utlänningens inresa prövats redan i viseringsärendet och har därför ansetts innebära att tillståndsmyndigheten är skyldig att i viseringsärende pröva, om viseringssö- kande är diskvalificerad för inresa en- ligt de materiella avvisni—ngsgrunderna. I detta sammanhang må erinras om att Sverige inte har full handlingsfrihet, när det gäller tillämpningen av vise- ringsreglerna. I den nordiska passkon- trollöverenskommelsen (se 6.2) har nämligen de nordiska länderna åtagit sig att söka åstadkomma en likartad praxis beträffande meddelande av vise- ring för affärs-, studie- och turistresor och liknande kortvariga resor. Överens- kommelsen förutsätter att avvisnings- bestämmelserna är i huvudsak lika i alla länder, som ingår i passkontroll- omrädet. Tillämpningen av bestämmel- serna om visering är alltså en inter- nordisk fråga. Utredningen vill här er- inra om att Nordiska rådet år 1966 hem- ställde hos de nordiska regeringarna att de skulle låta utreda förutsättningarna för en enhetlig nordisk utlänningslag- stiftning och en samstämmig nordisk utlänningspolitik. Med hänsyn till vad nu sagts anser sig utredningen inte höra framlägga förslag om direktiv för till- lämpningen av viseringsreglerna.

Enligt stadgandet i 19 % utlännings- lagen gäller förbudet att avvisa även utlänning som innehar uppehållstill- stånd. Den frågan inställer sig då om stadgandet innebär att den tillstånds- givande myndigheten är skyldig att ock- så i ärende-om uppehållstillstånd beakta de materiella avvisningsgrunderna. En- ligt utredningens mening ger stadgan- det av följande skäl knappast stöd för

en sådan tolkning. Utlänning som inte är skyldig att ha visering kan, om han är diskvalificerad för inresa och vistel- se här enligt de materiella avvisnings- grunderna, avvisas vid inresan och un- der en tid av högst tre månader däref- ter. Skyldighet för utlänning att ha up- pehållstillstånd inträder först när utlän- ningen vistats i landet i tre månader. dvs. när frågan om han är diskvalifi- cerad för fortsatt vistelse här inte lång- re kan avgöras på de för avvisning stad- gade grunderna. Formerna för avlägs-, nande av inte önskvärda utlänningar; som vistas här efter utgången av den uppehällstillståndsfria tiden, är i prin— cip utvisning och förvisning. Här må erinras om' att utvisningsstadgandena avser grovt asociala eller kriminella ut— länningar (se 7.2.3), medan avvisnings» bestämmelserna avser även andra u-t- länningar, bl. a. sådana som kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här. Det synes från dessa utgångspunkter inte. följdriktigt att den utlänning, som i princip inte. kan avlägsnas. på annat sätt än genomv utvisning eller förvisning, skall kunna vägras uppehållstillstånd på de-för av-u visning stadgade grunderna.

Såsom förut framhållits ger utlän- ningslagstiftningen inte heller "bort- sett från stadgandena om asyl, uppe— hållstillstånd för utländska studerande och bosättningstillstånd i övrigt några hållpunkter för uppehållstill- stz'indsgivningen.1 Det finns därför an-

)löjligcn kan stadgandet i 45 & utlännings- kungörelsen ge stöd för uppfattningen att utlännings vandel skall beaktas i ärende om uppehållstillstånd. Enligt stadgandet skall åklagare, som beslutat om åtal mot annan utlänning är dansk, finsk, isländsk och norsk medborgare, till utlänningskommisionen in— sända anmälan om åtalet och om. utgången av målet, om den åtalade gärningen kan antas vara av betydelse vid prövning av fråga om utlänningens uppehåll häri riket.

ledning .undersöka om motiven till ut- länningslagen ger stöd för nuvarande praxis.

Institutet uppehållstillstånd, som in- fördes genom 1927 års utlänningslag, var ursprungligen avsett att utgöra ett medel för en såväl individuell som ge- nerell utlänningskontroll. Tillståndet var enligt vad föredragande departe- mentschefen uttalade i propositionen till lagen ( 1927:198 ) avsett att använ- das för att förhindra bosättning här av utlänningar, vilkas vistelse i landet måste anses olämplig ur ordn-ings— och säkerhetssynpunkt men som inte lät sig komma till last sådant förhållande som lagligen kunde föranleda deras ut- visande. Vid tillståndsgivningen skulle enligt departementschefen beaktas även immigrationspolitiska och bostadspoli— tiska synpunkter (se 3.4.2).

Utlänningslagarna av år 1937 och år 1945 innebar inte någon ändring i de riktlinjer för tillståndsgivningen, som departementschefen drog upp i propo- sitionen till 1927 års utlänningslag, och det torde före tillkomsten av 1954 års utlänningslag aldrig ha ifrågasatts att frångå dessa riktlinjer.

I sitt betänkande med förslag till ut- länningslag m. m. (SOU 1951: 42) angav 1949 års utlänningskomm-itté syftet med utlänningslagens bestämmelser om up— pehållstillstånd vara att förhindra att inte önskvärda utlänningar vistades här någon; längre tid. Vid tillständspröv- ningen kunde, uttalad-c kommittén vi- dare, .olika synpunkter beaktas; hän- syn kunde tas inte bara till utlänning- ens individuella egenskaper utan också till omständigheter av mer-a generell art, såsom arbetsmarknads- och bostads— läget.

I propositionen till nu gällande ut- länningslag (1954: 41) berörde föredra- gande departementschefen —— i samband med att han tog upp frågan om möjlig-

heterna att bereda utlänningar ett star-.. kare rättsskydd även den indivi- duella och den generella utlännings— kontrollens syften. Han framhöll där- vid, att det råder en principiell mot- sättning mel-lan, å ena sidan, de "be- stämmelser som har till syfte att regle- ra avvisning och utvisning av krimi- nella och asociala utlänningar och, å andra sidan, de regler som samman-. hänger med den generella kontrollen. Reglerna om utvisning av kriminella och asociala personer _- framhöll def partementschefen vidare — avser att ur riket avlägsna personer som på grund av sina. individuella egenskaper inte är önskvärda och det är därför na- turligt att bedömandet härav sker ge- nom et-t rättsligt förfarande.'Den gene-, rella utlänningskontrollen däremot tar sikte på att kontrollera och avväga till- strömningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter, främst” ur försörjningssynpunkter och...av hän-— syn till. bostadsförhållanden »samt ut:-. det oroliga tider också ord-nings- och säkerhetssynpunkter. Det, är alltså i den generella utlänningskontrollen inte. i första hand fråga om ett kvalitativt bedömande av den enskilda- utlänning- en utan om en allmän begränsning av tillträdet till riket och om förutsättning- arna för undantag i de särskilda fallen från sådan begränsning. Även ett be- dömande av utlänningens personliga förhållanden kan dock konnua i fråga, då en restriktiv politik för tillträdet till riket upprätthålls, men det är- då fråga om ett bedömande, som samman.- hänger med de allmänna riktlinjerna för utlänningspolitiken, och detta bedö- mande hortfaller i den mån en friare utlänningspolitik föres. Departementschefen gjorde- alltså en klar distinktion mellan den individuella och den generella kontrollens syften; den individuella kontrollens medel —

avvisning, förvisning och utvisning -— syftar till att ur riket avlägsna personer, som på grund av sina personliga egen- skaper inte är önskvärda i landet, me- dan den generella kontrollens medel —— tillståndssystemet jämte förpassning i princip är avsedda att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunk- ter.

De riktlinjer för tillståndsgivningen, som innefattas i departementschefens uttalande, föranledde ingen erinran från riksdagens sida.

Praxis i uppehållstillståndsärenden synes under senare år ha stått mera i överensstämmelse med de direktiv. för tillståndsgiv—ningen, som lämnades i pro- positionen till 1927 års utlänningslag, än de allmänna riktlinjer, som drogs upp i propositionen till nu gällande lag. Uppehållstillstån-det har i praxis an- vänts huvudsakligen som ett medel för individuell kontroll trots att under stör- re delen av efterkrigstiden inte upp— rätthålli-ts »en restriktiv politik för till- trädet till riket». —

Mot den praxis som tillämpats i uppe- hållstillståndsärenden kan riktas an- märkningar även av mera principiell art. I den mån uppehållstillståndsinsti- tutet använts i syfte att förhindra inte önskvärda utlänningar att vistas i lan- det kan det sägas ha utgjort ett komple- ment till utvisnin—gsinstitutet. Detta kommer klart till synes vid en jäm- förelse mellan nordbors och övriga ut- länning-ars andel i totalantalet utvisade utlänningar; av de'380 utlänningar, som utvisades åren 1961—1965, var 372 per- soner eller 98 procent nordbor och en- dast 8 personer eller 2 procent med- borgare i utomnordiskt land. De senares andel i totalantalet utlänningar i lan- det utgjorde under ifrågavarande tid omkring 35—40 procent. Det förhållan-

det att medborgare i utomnordiskt land har en ojämförligt mindre andel i anta— let utvisade än i det totala antalet utlän- ningar måste rimligen främst bero på att dessa i motsats till nordbor är till- ståndsskyldiga och att de, i den mån utvisningsanledning förelegat mot dem, förmåtts lämna landet genom att uppe- hållstillstånds .vägrats dem. Mot bak- grunden av att utlänningslagstiftning- ens syfte _— enligt vad departements- chefen uttalade i sistnämnda proposi- tion (se 3.7.2) _— är att skapa ett rätts- skydd även för utlänningar, som ger dem garantier mot godtycklig behand- ling och i största möjliga utsträckning en tryggad ställning, synes betänkligt att institutet uppehållstillstånd används som ett komplement till utvisning. Ut- visningsförfarandet har —— till skillnad från uppehållstillståndsgivningcn .— kringgärdats med rättsliga garantier för att bereda utlänningarna rättssäkerhet. I lagen är noga angivet på vilka grunder utlänning får utvisas. Beslut om utvis- ning skall ange grunden för beslutet. I ärendc om utvisning skall förhör'hål— las, om utlänningen begär det. Vid för— hör äger utlänning åtnjuta biträde och, om han inte utsett sådant biträde och hans rätt inte kan tillvaratas därför- utan, skall förhörsmyndigheten förord- na biträde —åt honom. Utvisningsbeslut kan också överklagas.

Användningen av bestämmelser-na om uppehållstillstånd som medel för att för- må utlänning, mot vilken utvisningsan— ledning antas föreligga, att lämna lan- det innebär med hänsyn till vad nu sagts att vederbörande betages det sär- skilda rättsskydd som utvlisningsförfa- randet ger.

Än mera stötande ter det sig från rättsskyd—dssynpunkt att utlänning kan vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel, även om han inte gjort sig skyldig till sådan handling att utvis-

ning kan komma i fråga. Intet hindrar alltså att utlänning, som i ett utvisnings- ärende funnits inte böra utvisas, senare kan vägras fortsat-t uppehållstillstånd på grund av samma förhållande som må- hända helt nyligen förklarats inte ut- göra utvisningsanledning. I den mån uppehållstillstå—ndsinstitutet används som medel för att förmå inte önskvärda utlänningar att lämna landet i andra fall än då utvisningsanledning antas föreligga innebär detta att det ställs högre krav på god vandel i fråga om sådana utlänningar som är skyldiga att ha uppehållstillstånd (exempelvis britter, fransmän och schweizare) än beträffande sådana som är befriade från tillstån-dsskyldighet (nordbor).

Självfallet är det möjligt att kring- gärda tillämpningen av bestämmelserna om uppehållstillstånd med samma rätts- liga garantier som utvisningsst'adgan- dena, exempelvis genom föreskrifter om i vilka fall utlänningar får vägras uppehållstillstånd på grund av för- hållanden hänförliga till hans vandel. En enklare och mera konsekvent lös- ning synes emellertid vara att begränsa anvä—ndningsområdet för uppehållstill- ständsinstitutet så, att det blir ett medel enbart för generell kontroll.

På grund av vad ovan anförts föreslår utredningen att i utlänningslagen intas ett stadgande av innebörd att utlänning inte får vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel.

Om möjligheterna att, vägra uppe— hållstillstånd begränsas på angivet sätt, kan det —— såsom framhålls i direktiven för utredningen _— komma i fråga att vidga tillämpningsområdet för de i la- gen reglerade instituten för avlägsnan- de av utlänning som diskvalificerat sig för fortsatt vistelse här.

Enligt 29 5 första stycket 2) utlän— ningslagen kan utlänning utvisas, om

han är hemfallen åt alkoholmissbruk och finnes i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt. För att utlänning, som missbrukar alkohol och på grund härav uppträder störande, skall kunna utvisas krävs alltså dels att han uppför sig grovt störande, dels att han gör det så ofta att det kan sägas in- gå i hans levnadssätt. Enligt utredning- ens mening måste det förstnämnda kna- vet anses alltför långt gående, om möj— ligheter-na att vägra uppehållstillstånd på grund av utlänningens vandel av— skärs. Utlänning, som missbrukar al- kohol, bör därför kunna utvisas,_om han till följd av missbruket för ett störande levnadssätt. . -

Enligt 29 5 första stycket 3) kan ut- länning utvisas, om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter an- nan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild. För att utlänning skall kunna utvisas på förevarande grund krävs alltså att han »gång efter annan», d. v. s. vanemässigt, undandrar sig sina för- pliktelser. Detta krav synes mot sam- ma bakgrund som i det nyss behandla- de utvisningsfrallet innebära en alltför långt gående begränsningav möjlighe— terna att utvisa utlänningar, som inte vill göra rätt för sig. Enligt utredning- ens mening bör det vara tillräckligt som grund för utvisning att utlänning av tredska eller uppenbar vårdslöshet här i riket undandragit sig att upp- fylla sin-a förpliktelser mot det allmän- na eller mot enskilda och det med hän- syn till hans personliga förhållanden kan befaras att han inte kommer att rätta sig.

Såsom framhållits i annat samman— hang (se 9.6.1) medför invandringen stundom speciella problem för den all— männa ordningen och säkerheten. Många av de invandrare, som i sina

hemländer varit politiskt djupt enga— gerade, har efter invandringen samman- slutit sig .i politiska föreningar. En del av dessa föreningar har fullföljt poli- tiska syften, som stått i strid med andra föreningars, och det har då ibland in- träffat, att de olika utlänningsgrupper- na använt otillbörliga metoder för att hävda sina intressen gentemot varand- ra. Denna verksamhet har inte sällan riktat sig även mot invandrare, som ståt-t utanför de politiska stridigheterna, och tagit sig såidana uttryck att den ut- gjort en fara inte bara för den allmänna ordningen och säkerheten utan Oekså för annans personliga säkerhet. Om utred— ningens förslag att uppehållstillstånd inte skall kunna vägras utlänning på grund av hans vandel genomföres, he- gränsas möjligheten att avlägsna ut- länning, som på grund av politisk eller annan verksamhet utgör en fara för den allmänna ordningen och— säkerhe- ten. Det är —- inte minst med hänsyn tillin'vandrarnas egen säkerhet ——'ange- läget att samhället skyddas mot allvarli- gare yttringarav'denna verksamhet. Be- hovet av' skydd mot sådan samhällsskad- lig verksamhet torde lämpligast tillgo- doses genom en utvidgning av utvis- ningsgrunderna'i 29 % utlänningslagen , så att utlänning kan utvisas, om han bedriver verksamhet här i'riket som utgör ennppenbar fara för den allmän- na er—dningen eller säkerheten." Dennizentrala utlänningsmyndigheten har inte sällan vägratvutlänning uppe- hållstillstånd på den grund att» hans vistelse-här utgjort en fana för rikets säkerhet. Det kan enligt utredningens mening inte komma i fråga att avstå från möjligheterna att förhindra utlänp ningar, som är säkerhetsrisker," att vistas-i landet. I detta sammanhang må erinras om att sådana utlänningar en- ligt gällande lag kan utvisas ur riket. Enligt 34 % utlänningslagen äger näm-

ligen Kouungen, när det finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse, utvisa utlänning och förbjuda honom att återvända till riket (politisk utvisning). Stadgandet har, såvitt känt, inte tillämpats under senare år, och det kan ifrågasättas om det är lämpligt att under normala tider av- lägsna säkerhetsrisker ur landet genom politisk utvisning. Det synes utredning- en lämplig-are att tillgodose behovet av möjligheter att avlägsna sådana utlän- ningar genom att utvidga tillämpnings- området för det i 29 % utlänningslagen reglerade utvisningsinstitutet. En sådan ordning innebär visserligen att två institut kan komma att vara tillämpliga i samma fall. I praktiken torde dock detta förhållande inte komma att med- föra »några olägenheter. Här mä erinras omatt utlänning, som är en säkerhets- risk, enligt nu gällande ordning kan förmås lämna landet inte bana genom politisk utvisning utan också genom vägrat uppehållstillstånd. Med hänsyn till vad nu sagts bör i 29 % utlännings— lagen intas som ny grund för utvisning att utlänning med hänsyn till föregåen- de verksamhet eller eljest skäligen kan antas komma att här i riket? bedriva verksamhet som utgör en fara för ri- kets säkerhet.

Utredningen är medveten om att in- tresset av att bereda utlänningar, som på grund av sin vandel inte är önsk- värda i landet, ett ökat rättsskydd så att de kan avlägsnas endast under rätts- ligt betryggande former kan komma i konflikt med viktiga samhällsintresse-n såsom rikets säkerhet. Utredningens förslag innebär bl. a. att utlänning, som avlägsnas ur landet på grund av för- hållanden hänförliga till hans vandel, alltid skall ha rätt få del av grunden för beslutet.

Det har stundom gjorts gällande att

säkerhetsmyndigheternas arbete skulle försvåras avsevärt, om myndighet, som beslutat om avlägsnande av utlänning därför att han utgör en fara för rikets säkerhet, skulle vara skyldig att upp- lysa utlänningen om grunden för be- slutet. Enligt utredningens mening skul- le knappast något vana vunnet med att i sådana fall undanhålla utlänningen denna upplysning. I de fall då utlän- ningar vägrats uppehållstillstånd där- för att de bedömts vana säkerhetsrisker torde de utan undantag ha varit med- vetna om vad som föranlett beslutet, även om de inte blivit officiellt upp- lysta därom. Enligt utredningens me- ning torde det därför i praktiken inte vara förenat med några olägenheter ur säkerhetssynpunkt att vid beslut om avlägsnande av utlänning, som är en säkerhetsrisk, redovisa grunden för be- slutet.

Utredningen vill här understryka, att av vad nu sagts inte följer att utlänning bör tillerkännas rätt att utan inskränk- ning ta del av allt det utredningsmate- rial som tillförs sådant ärende. Prin- cipen bör visserligen vara att utlänning skall få kännedom om alla de omstän- digheter som åberopas mot honom i utvisningsärendet. Det rättsskyddsin- tresse, som ligger till grund för denna princip, måste emellertid underordnas sådana viktiga samhällsintressen som ri- kets säkerhet. Myndighet bör därför — i den mån det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller andra synnerliga

skäl — kunna vägra utlänning att ta del av utredningen i utvisningsärende. Utan hinder därav bör myndighet kun— na avgö-ra ärendet på grundval av hela utredningsmaterialet. När det gäller frågor som rör rikets säkerhet är det, såsom besvärssakkunniga framhållit i sitt betänkande med förslag till lag om förvaltningsförfarande (SOU 1964: 27), orimligt och inkonsekvent att av myn— dighet begära att den skall avstå från bruk av betydelsefullt material, därför att det är av natur att part av sekretess- skäl inte kan tillåtas ta del av detsam- ma.

Det förtjänar framhållas att, även om de svenska ut-visningsreglerna vidgas på sätt utredningen föreslagit, de ändå kommer att ha ett betydligt snävare till— lämpningsområde än motsvarande reg- ler i de övriga nordiska länderna. Till jämförelse må nämnas att utlänning kan avlägsnas från Danmark genom utvis— ning bl. a. om hans fortsatta uppehåll i riket med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna ordningen inte är önskvärd eller om hans förhållanden i övrigt ger anledning därtill, från Fin— land genom förpassning om han ge- nom sitt uppförande visat att hans vis- telse i landet inte är önskvärd och från Norge genom utvisning bl. a. om han driver omkring utan laglig sysselsätt- ning eller om han ådömts straff för brott mot lösdriveri- eller rusdryckslag— stiftningen.

I utredningens uppdrag ingår att över- väga och avge förslag till hur den inre utlänningskontrollen bör anordnas för att leda till god effekt i de hänseenden, där den är angelägen, utan att samti— digt medföra omfattande och kostnads- krävanvde kontrollarbete på områden av underordnad betydelse.

14.1. Allmänna synpunkter

14.1.1. Behovet av inre kontroll m.m.

Den inre kontrollen har två huvud- funktioner. Den ena funktionen, som har samband med den generella utlän- ningskontrollen, är att övervaka att urt- länning inte vistas eller arbetar här utan att ha föreskrivet tillstånd. Den andra funktionen, som anknyter till den individuella utlänningskontrollen, be- står i att tillse att utlänningar, vilkas vistelse i landet inte låter förena sig med svenska intressen, blir föremål för prövning i enlighet med utlänningsla- gens stadganden om avvisning, förvis- ning och utvisning. Den inre kontrollen har, såsom torde framgå redan av den här lämnade beskrivningen av dess hu— vudfunktioner, stor betydelse för upp- rätthållandet av den generella och den individuella utlänningskontrollen. Här må särskilt framhållas dess betydelse för den generella kontrollen. För att en målinriktad, efter förhållandena anpas- sad utlänningspolitik skall kunna föras och statsmakternas riktlinjer på områ-

KAPITEL 14

Förslag rörande den inre utlänningskontrollen

det realiseras såväl när det gäller im- migrationen i dess helhet som i fråga om immigranternas inplacering på den svenska arbetsmarknaden krävs inte bara en kontroll av inresorna över grän- serna (yttre kontroll) utan också en kontroll av att de utlänningar, som in- rest, i fortsättningen uppehåller sig här legalt och, om de tar anställning här, har vederbörligt tillstånd (inre kon- troll). Den inre kontrollen över dem som är skyldiga att ha tillstånd för att få vistas och arbeta här utgör således en väsentlig förutsättning för realise- randet av de mål som uppställts för ut- länningspolitiken och är därför moti- verad av rent nationella skäl. Den inre kontrollen är emellertid nödvändig även på grund av Sveriges förpliktel- ser enligt den nordiska passkontroll- överenskommelsen. I denna har näm- ligen Sverige —— liksom de övriga för- dragslutande staterna —- åtagit sig att utöva en sådan övervakningsverksam- het. I överenskommelsen föreskrivs så- lunda att fördragsslutande stat är skyl- dig tillse, att viseringspliktig utlänning inte överskrider den medgivna uppe- hållstiden och att viseringsfri utlänning söker uppehållstillstånd i den nordiska stat, där han vistas vid utgången av tre- månadersfristen.

Hur den inre utlänningskontrollen bör utformas och vilka krav på effek- tivitet den bör tillgodose beror framför allt på utformningen av och graden av effektivitet hos den yttre utlännings-

kontrollen, d. v. s. kontrollen vid grän- serna samt vid de hamnar och flygplat- ser som har reguljära förbindelser med utlandet. Rent allmänt kan sägas att det vid en liberal eller ineffektiv yttre ut- länningskontroll är nödvändigt att ge- nom en utbyggd och effektiv inre kon- troll-följa utvecklingen av invandring— en och, omvänt, att det vid en restrik- tivt verkande eller effektiv yttre kon- troll är möjligt att sänka kraven på den inre kontrollen.

Den yttre utlänningskontrollen i Sve- rige undergick en genomgripande om- läggning i samband med att överens- kommelsen med Danmark, Finland och Norge om upphävande av passkontrol— len vid de internordiska gränserna trädde i kraft den 1 maj 1958. Överens- kommelsen innebar, att passkontroll av resande utlänningar inte längre skulle ske vid de internordiska gränserna utan endast vid det nordiska områdets ytter— gränser samt att kontrollkort i fortsätt— ningen skulle användas endast för kon- troll av Viseringspliktiga utlänningar. Därmed avhände sig Sverige möjlighe- ten att redan vid inresan kontrollera de utlänningar, som från annat nordiskt land reste in i Sverige. Det förutsågs re— dan under utredningsarbetet att lättna- derna i den yttre kontrollen skulle kom— ma att medföra en försämrad utlän- ningskontroll och att det därför var nödvändigt att skärpa den inre kon— trollen. I propositionen 1957:190 angå- ende godkännande av överenskommel- sen betonade föredragande departe- mentschefen, att genomförandet av överenskommelsen måste medföra en i vissa avseenden skärpt inre utlännings- kontroll, och i sitt av riksdagen god- kända utlåtande (nr 39) uttalade andra lagutskottet, att det i fråga om den inre kontrollen i vårt land var uppenbart att överenskommelsens genomförande skulle kräva en väsentlig effektivisering

av det på bostads— och arbetsgivaren- mälningar grundade kontrollförfaran— det.

Den effektivisering av den inre kon- trollen, som sålunda förutsattes, har hittills inte kommit till stånd. Det tor- de därför vara uppenbart, att den inre kontrollen för närvarande inte tillgodo— ser de ökade krav på effektivitet, som är en följd av lättnaderna i den yttre kontrollen. Bristerna i det nuvarande systemet hänför sig framför allt till kontrollen av att viseringsfria utlän- ningar söker uppehållstillstånd, när skyldighet att ha sådant inträder, och kontrollen över ej önskvärda utlän- ningar.

I och för sig skulle det väl vara möj- ligt att kompensera bristerna i den inre kontrollen medelst en skärpt yttre kon- troll. En sådan åtgärd skulle uppenbar- ligen stå i god överensstämmelse med den av departementschefen i proposi- tionen till nu gällande utlänningslag (1954: 41) uttalade principen att utlän— ningskontrollen i möjligaste mån bör koncentreras till att vara en invand- ringskontroll och sättas in på ett så ti— digt stadium av utlänningens vistelse i landet som möjligt. Emellertid är att märka att en skärpning av den yttre kontrollen skulle få alltför generella verkningar. En sådan åtgärd skulle till exempel innebära en skärpt kontroll inte bara ifråga om sådana utlänningar som inreser för att bosätta sig här och som det med hänsyn till vikten av att en av statsmakterna fastställd invand- ringspolitik följes är angeläget att kon— trollera ur tillståndsynpunkt utan även beträffande sådana utlänningar som he- söker landet tillfälligt, exempelvis så- som turister, och som det inte finns anledning övervaka ur denna synpunkt. Det må vidare framhållas att en skärp- ning av den yttre kontrollen inte skulle leda till avsett resultat om inte anting-

en även övriga nordiska länder skärper sin yttre kontroll och vid denna följer svenska riktlinjer för invandringspo— litiken såvitt gäller icke-nordbor, som avser att fortsätta till Sverige, eller Sve- rige frånträder passkontrollöverens— kommelsen och återgår till den före överenskommelsen tillämpade ordning- en med passkontroll också vid de inter— nordiska gränserna. En återgång till en rigorösare gränskontroll skulle också markant bryta mot den internationella utvecklingen mot förenkling av forma- liteterna vid gränspassage. Mot bak- grunden av vad nu sagts synes det inte vara en framkomlig väg att medelst en skärpt yttre kontroll kompensera bristerna i den inre kontrollen. Kravet på ökade garantier för att tillståndsbe- stämmelserna efterlevs och avlägsnan— dereglerna vinner tillämpgning måste alltså tillgodoses genom en effektivise- ring av den inre kontrollen.

Behovet av en effektivare inre kon- troll gör sig olika starkt gällande allt eftersom kontrollen avser utlänningar, som besöker lan-det tillfälligt, eller ut- länningar, som vistas här mera varak— tigt, företrädesvis invandrare.

IDet stora flertalet utlänningar, som inreser i landet, kommer hit för att vis- tas här endast kortare tid. Från den generella kontrollens synpunkt saknas anledning att kontrollera dessa utlän- ningar, och vid utformningen av be- stämmelserna om uppehållstillstånd har också detta förhållande beaktats på så sätt att viseringsfria utlänningar, som vistas här mindre än tre månader, un- dantagits från skyldighet att ha uppe- hållstillstånd. Från den individuella kontrollens synpunkt finns däremot an- ledning att övervaka korttidsbesökar- n-a, och utlänningslagen förutsätter ock- så att en sådan övervakning äger rum. Enligt 20 & utlänningslagen kan sålun-

da avvisning på de i 19 % angivna grun- derna, som ju är avsedda att möjliggöra en individuell kontroll, ske intill tre månader efter inresan. Här bör dock framhållas att den individuella kon— troll, varom nu är fråga, i princip är en uppgift för den yttre kontrollen.

Endast en mindre del av de utlän— ningar, som inreser i landet, kommer hit för att bosätta sig här. Ehuru dessa utlänningar invandrarna _— i jäm- förelse med korttidsbesökarn-a kvanti— tativt sett inte är någon betydande grupp, utgör de dock den ur utlännings- politisk synpunkt ojämförligt viktigaste kategorin. Men även med hänsyn till den individuella kontrollens syften finns anledning att utöva tillsyn över invandrarna. Kriminalitet eller asocia- litet bland utlänningar i Sverige krä— ver självfallet från det svenska samhäl- lets sida samma uppmärksamhet, vare sig den uppträder bland tillfälliga be— sökare eller bland invandrare. I jämfö- relse med den generella kontrollen mås- te dock den individuella kontrollen över invandrarna anses vara av underordnad betydelse.

Mot bakgrunden av vad nu sagts framstår kontrollen över de utlänning- ar, som kommer hit för att vistas här mera varaktigt, såsom utlänningskon- trollens tyngdpunkt. En effektivisering av den inre kontrollen bör därför främst ta sikte på att skapa ökade ga- rantier för att tillståndsbestämmelser- na efterlevs och därmed bättre förut- sättningar för genomförandet av en målmedveten, efter de växlande förhål- landena anpassad utlänningspolitik. I den mån Kungl. Maj:t uppställer krav på tillstånd, exempelvis arbetstillstånd, för inresa, måste uppenbarligen även den yttre kontrollens möjligheter till- varatas effektivare inom ramen för rå- dande ordning med yttre kontroll en- dast vid Nordens yttergränser.

14.1.2. Den inre kontrollens medel

Den inre kontrollens effektivitet beror självfallet i hög grad på vilka hjälpme- del som används vid kontrollen. Kon- trollen utövas för närvarande huvud- sakligen på grundval av skriftligt mate- rial och endast i ringa män i form av spaningsverksamhet. Så bygger exem- pelvis kontrollen av att viseringsplik- tiga utlänningar utreser, när viserings- tiden utgår, på in- och utresekort och kontrollen av att viseringsfria utlän- ningar söker uppehållstillstånd när skyldighet att ha sådant tillstånd inträ- der, grundas _— liksom kontrollen över ej önskvärda utlänningar — på bostads- anmälningar.

En förutsättning för att en på detta sätt utformad inre kontroll skall fun- gera effektivt är att det material, varpå kontrollen grundas är ändamålsenligt. Det är därför nödvändigt att undersö- ka om och i vad mån den inre kontrol- lens brist på effektivitet beror på att kontrollen grundas på ett material, som inte är lämpligt för ändamålet samt, därest så är fallet, om kontrollen helt eller delvis bör grundas på annat ma- terial eller i större utsträckning än nu utövas genom en intensifierad spanings— verksamhet. Utredningen kommer där- för att vid behandlingen längre fram av de olika kontrollformerna uppmärk- samma frågan om kontrollmedlens än- damålsenligt och därvid särskilt disku- tera frågan om bostadsanmälningarnas lämplighet som medel för inre kon- troll.

I detta sammanhang förtjänar fram- hållas att den nordiska passkontroll- överenskommelsen inte lägger några hinder i vägen för en omläggning av den inre kontrollen i Sverige. Bortsett från en föreskrift om att kontrollkort skall användas vid kontroll av att vise— ringspliktig utlänning inte överskrider

medgiven vistelsetid saknar överens- kommelsen bestämmelser om hur den inre kontrollen skall vara anordnad. Det står därför, med nyssnämnda un- dantag, varje enskild nordisk stat fritt att utforma kontrollen på det sätt den finner lämpligt.

14.1.3. Kontrollmyndighet I anledning av att polisberedningen vå- ren 1963 sökte samråd med utlännings- utredningen överlämnade utredningen i maj 1963 en promemoria rörande ut- länningskontrollen, vari utredningen redovisade sina synpunkter på hur den inre utlänningskontrollen borde anord- nas intill dess utredningen tog slutlig ställning till frågan. I promemorian ut- talade utredningen bl. a. att det måste betecknas som en p'olisuppgift att upp- daga sådana fall då utlänning, som är tillståndsskyldig, utan tillstånd _ allt— så illegalt —- inreser, vistas eller tar anställning här i riket. Övervakningen av att tillståndsbestämmelserna efter- levs utgjorde enligt utredningens upp- fattning en angelägenhet av klart poli- siär natur, som i princip borde anför— tros polisväsendet. Med hänsyn till att den centrala utlänningsmyndigheten i dess egenskap [av tillståndsgivande or- gan fått alla de utlänningar, som med- delats tillstånd, under sin kontroll, an- såg emellertid utredningen det vara av praktiska skäl lämpligast att denna myndighet också fick bevaka, att nytt tillstånd söktes, när tiden för det med- delade tillståndet utlöpte. Principen att det är en polisuppgift att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig illegalt i landet eller illegalt tar anställning här borde därför enligt utredningen såtill- vida lida inskränkning att det borde vara den centrala utlänningsmyndighe- ten som följer de fall, vilka redan kom- nrit under dess kontroll. Utredningen

förordade alltså 'en uppdelning av kon- trollfunktionerna på så sätt att kon- trollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd skulle ankom- ma på de lokala polismyndigheterna och kontrollen i övrigt på den centrala utlänningsmyndighcten.

Polisberedningen anslöt sig i sitt bc- tänkande nr 4 angående polisens be— fattning med utlänningskontrollen (sten- cil) till utredningens principiella upp- fattning och tillstyrkte att uppgifterna inom den inre kontrollen i avbidan på utredningens slutliga förslag —— för- delades mellan polisorganen och utlän- ningskommissionen på sätt utredningen förordat. Beredningen framhöll dock att kontrollen slutligen borde odelat an- förtros polisen.

I propositionen (1964:100) angåené de organisationen av polis-, åklagar- och exekutionsväsendet m. m." uttalade föredragande departementschefen att han i allt tillstyrkte beredningens för- slag rörande utlänningskontrollen och att han ansåg den av utlänningsutred— ningen föreslagna och av polisbered- ningen tillstyrkta fördelningen av upp- gifterna inom den inre kontrollen vara lämplig under en övergångstid i avbi- dan på att utredningen framlade sina slutliga förslag beträffande utlännings- kontrollens organisation.

Utredningen har under det fortsatta arbetet inte funnit anledning frångå sin tidigare redovisade uppfattning att den tillståndsgivande myndigheten bör handha den på förfalloregister grunda- de kontrollen av att utlänning, som en gång beviljats tillstånd, söker nytt så- dant när giltighetstiden för det tidiga- re meddelade tillståndet utgår. Utred- ningen har vidare funnit att av prak- tiska skäl ytterligare en del av kon- trollen, som närmare beskrivs i det föl- jande, bör ankomma på den centrala utlänningsmyndigheten. Till stöd för

sin ståndpunkt får utredningen anföra följande.

Kontrollen av att den som bedriver verksamhet, för vars utövande krävs tillstånd eller godkännande, är berätti- gad därtill utövas vanligen av de lokala polismyndigheterna genom övervak- ning »ute på fältet». Polisen övervakar exempelvis vid trafikkontroller att bil- förare har körkort, att den som bedri- ver yrkesmässig trafik har trafiktill- stånd, att fordon, som används i sådan trafik, är vederbörligen godkänt etc.

I den mån det förekommer »att myn- dighet med hjälp av förfalloregister el- ler på annat sätt kontinuerligt överva- kar 'att tillståndshavare söker nytt till- stånd, när giltighetstiden för det se- naste tillståndet utgår, eller uppfyller för tillståndets giltighet föreskrivet vill— kor, utövas övervakningen regelmässigt av den tillståndsgivande myndigheten. Sålunda övervakar exempelvis länssty- relserna i förekommande fall, att inne- havare av tidsbegränsat körkort före ut- gången av giltighetstiden uppfyller för körkortets fortsatta giltighet föreskri- vet villkor. Inom koncessionerad verk- samhet är det regelmässigt den konces- sionsgivande myndigheten som" utövar tillsynen över att ny koncession söks, när gällande tillstånd utlöper. De lokala polismyndigheterna medverkar vid kon- trollen endast i den mån det är nöd- vändigt att företa särskild efterforsk- ning eller utredning.

Den del av den inre kontrollen, som syftar till att garantera efterlevnaden av tillstånd-sbestämmelserna, utövas så- som förut nämnts huvudsakligen på grundval av skriftligt material, som ordnas i olika förfalloregister. Register- arbetet är av rent kontorsteknisk art och kan därför utföras av inte polisut- bildad personal. Under senare tid har gjort sig gällande en allt starkare strä- van att koncentrera polisväsendets re-

surser på den brottsförebyggande och brottsuppdagande verksamheten genom att avlasta polisväsendet sådana arbets- uppgifter som inte kräver polisutbild- ning. Mot bakgrunden härav ter det sig uppenbarligen olämpligt att ålägga po- lisen att handha den på förfalloregister- grundade utlänningskontrollen.

Polisens medverkan vid genomföran- det av den inre kontrollen kan givet- vis inte undvaras. Om exempelvis vid genomgång av ett förfalloregister fram- kommer att en utlännings tillstånd ut- löpt, är det nödvändigt att ta polisens tjänster i anspråk för att efterforska vederbörande och, om han fortfarande vistas i landet, tillse att han söker till— stånd eller att ingripande enligt ut- länningslagen sker. Det må här under- strykas att det i dessa fall rör sig om specifikt polisiära arbetsuppgifter, som inte kan utföras av annan myndighet.

Vad nu anförts talar avgjort för att principen för fördelningen av arbets- uppgifterna - inom. :den inre kontrollen bör vara att polisen får handha så— dana uppgifter som kräver polisutbild- ning och att övriga uppgifter anförtros annan myndighet. Utredningen kom- mer i det följande att närmare under- söka om det är möjligt att genomföra en sådan fördelning av arbetsuppgif— terna på alla områden av den inre kon— trollen.

14.2. Tillståndsbestämmelsernas efter- levnad

Inom den del av den inre kontrollen, som syftar till att säkra efterlevnaden av tillståndsbestämmelserna, kan med utgångspunkt i de olika medel som an— vän-ds vid kontrollen, urskiljas fyra kontrollområden, nämligen

1) kontrollen över Viseringspliktiga utlänningar utan uppehållstillstånd, som grundas på kontrollkort,

2) kontrollen över viseringsfria ut- länningar utan uppehållstillstånd, som sker på grundval av bostadsanmälning- ar,

3) kontrollen över utlänningar vi- seringspliktiga eller viseringsfria —— med uppehållstillstånd, som utövas med hjälp av utdrag av protokoll över med- delade tillståndsbelut, samt

4) kontrollen över utländska arbets- tagare, som grundas i huvudsak på ar- betsanmälningar.

14.2.1. Viseringspliktiga utlänningar utan up- pehållstillståud

14.211. Medel

Kontrollen av att viseringspliktiga ut- länningar inte uppehåller sig här läng— re tid än som medgetts i viseringsbeslu- tet sker huvudsakligen på grundval av kontrollkort (in— och utresekort). Kon- trollkort skall enligt den nordiska pass- kontrollöverens-kom-melseu användas vid kontroll av dels utlänning, som är viseringspliktig i förhållande till nå- gon av de nordiska staterna, såvida den- na kräver kontrollkort, dels utlänning, som i samband med beslut om avlägs- nande från en nordisk stat förbjudits återvända dit utan särskilt tillstånd. På in- och utresekorten noterar pass- kontrollanten de uppgifter, som är er— forderliga för att fastställa vederbö— rande utlännings identitet, såsom namn, födelsedatum, medborgarskap etc. På inresekortet antecknas därjämte de till- stånd som utlänningen innehar för in- resa i Sverige eller övriga nordiska sta- ter. Av inresekort framgår sålunda en- dast att viss viseringspliktig utlänning, som är försedd med pass samt tillstånd till inresa och uppehåll i en eller flera nordiska stater, efter undergången passkontroll inrest i landet vid i kortet angiven tidpunkt. Däremot lämnar in— resekortet inga upplysningar om var

utlänningen ämnar uppehålla sig under vistelsen där. Inresekort skall i princip behållas av inresestaten. Det åligger den stat, som innehar inresekortet (kontrollstaten), att övervaka att den tillåtna uppehållstiden inte överskrids. Utresekortet skall sändas till den stat, som vid tidpunkten för utresan hand- har kontrollen av vederbörande utlän- ning.

Såsom tidigare nämnts har Sverige i passkontrollöverenskommelsen åtagit sig att använda kontrollkort vid över- vakning av att viseringspliktig utlän- ning inte uppehåller sig här utöver vi— seringstiden. Såvitt utredningen kunnat finna uppfyller kontrollkorten rimliga krav på ändamålsenlighet. Utredningen vill dock framhålla att det ur effektivi— tetssynpunkt är en brist i systemet att kontrollmaterialet inte ger upplysning om var vederbörande avser att uppe- hålla sig under vistelsen här. Denna brist skulle till stor del kunna av- hjälpas om passkontrollmyndigheterna — såsom är fallet i exempelvis Stor- britannien ålades att avfordra inre- sande uppgift om avsedd vistelseort och anteckna uppgiften på vederbörandes inresekort. Det må dock här anmärkas att det säkerligen ofta förekommer att inresande inte har möjlighet att lämna sådan uppgift redan vid inresan. Det är vidare att märka, att en ändring av kontrollkortens linnehåll förutsätter att de övriga nordiska länderna medverkar därtill.

14.212. Myndighet

Eftersom inresekort inte innehåller nå- gon uppgift om var vederbörande ut- länning avser att vistas efter inresan, är det inte möjligt att med ledning av inresekortets uppgifter anknyta utlän— ningen till någon lokal kontrollmyndig- het. Detta hinder för en lokal anknyt- ning skulle emellertid bestå även »om

det skulle föreskrivas skyldighet att av- fordra utlänning uppgift om tilltänkt vistelseort, eftersom intressekorten än- då skulle sakna denna uppgift i stor ut- sträckning. Kontrollkorten måste alltså förvaras centralt och den på dessa grun- dade inre kontrollen utövas av ett cen- tralt organ.

De enda centrala organ, som kan komma i fråga för kontrolluppgiften, är den centrala utlänningsmyndigheten, som för närvarande handhar denna uppgift, och rikspolisstyrelsen. In— och utresekorten kan lika väl samlas hos rikspolisstyrelsen som hos den centra- la utlänningsmyndigheten. För att kon— trollmyndigheten inte i onödan skall efterforska utlänning, som på grund av uteblivet utresekort kan antas inte ha utrest inom den i inresekortet angivna tiden men som uppehåller sig i landet i avvaktan på att av honom gjord an- sökan om förlängd visering eller uppe- hållstillstånd skall prövas eller därför att han redan erhållit sådant tillstånd, måste emellertid myndigheten ha till- gång till uppgifter härom. En förutsätt— ning för att rikspolisstyrelsen skall kunna handha kontrollen utan att be- höv'a företa onödiga efterforskningar är alltså att tillståndsmyndigheten till- handahåller styrelsen ifrågavarande uppgifter, vilket såvitt gäller meddela- de beslut skulle kunna ske genom över- sändande av genomslagskopia av be- slutsprotokollen.

Vid övervägande av vad nu sagts sy- nes ett överförande av den på in- och utresekort grundade kontrollen till riks- polisstyrelsen inte vara förenad med några större praktiska olägenheter men inte heller medföra några påtagliga för- delar. Vid säd-ant förhållande synes vad som tidigare anförts om att polisen inte bör åläggas uppgifter, som lika väl kan utföras av annan myndighet, tillmätas avgörande betydelse. Kontrolluppgiften

i fråga bör därför även i fortsättningen handhas av den centrala utlännings- myndigheten.

I detta saxmnanhang bör uppmärk- sammas även frågan om vilken av ifrå- gavarande myndigheter som bör omhän- derha övriga åligganden enligt passkon- trollöverenskommelsen. Enligt överens- kommelsen är de fördragsslutande sta- terna skyldiga att i vissa fall ge var- andra underrättelser och företa efter- forskningar.

Underrättelseplikt föreligger bl. a. i följande fall. När utlänning, som är skyldig att lämna kontrollkort, under uppehåll i nordisk stat ansöker om för- längd visering eller uppehållstillstånd i annan stat än kontrollstaten, skall den stat som mottar ansökningen underrät- ta kontrollstaten om den ingivna ansök— ningen och då denna är avgjord om det beslut som meddelats. Om ett bifall till ansökningen medför att kontrollen övergår till den beviljande state-n, skall detta samtidigt bekräftas. Då utlänning, som är utvisad från någon nordisk stat, meddelas inresetillstånd till annan nor- disk stat, skall denna underrätta den eller de stater, varifrån utlänningen är utvisad.

Efterforskningsplikt åvilar vederbö- rande kontrollstat, om beträffande ut- länning, som är skyldig att lämna kon- trollkort, utresekort inte inkommer till kontrollstaten i rätt tid och det inte heller föreligger meddelande om att ut- länningen ansökt om tillstånd att uppe- hålla sig i någon av de nordiska stater- na. I första hand skall därvid förfrå- gan om utlänningen göras i den stat där det på grund av föreliggande uppgifter är sannolikt att han vistas. Saknas upp- gifter om utlänningen i den tillfrågade staten och föreligger inte heller sanno- lika skäl att han uppehåller sig i kon-

trollstaten, skall efterforsknin-gen full- följas genom förfrågan hos övriga nor- diska stater.

Vad först underrättelseskyldigheten angår måste den myndighet, som har att fullgöra denna skyldighet, ha till- gång till uppgifter om ingivna till- ståndsansökningar och de i anledning av ansökningarna meddelade besluten. Till förmån för tanken att den centrala utlänningsmyndigheten även i fortsätt- ningen skall handha detta åliggande ta— lar främst den omständigheten att den- na myndighet såsom tillståndsgivande organ har omedelbar tillgång till ifrå- gavarande uppgifter. Skyldigheten skul- le emellertid kunna fullgöras även av rikspolisstyrelsen under förutsättning att den centrala utlänningsmyndighe- ten tillhandahöll styrelsen ifrågavaran- de uppgifter. Med hänsyn till att en sådan ordning skulle innebära ett extra led i han-dläggningsrutinen och därmed ökade kostnader synes det mest ända- målsenligt att skyldigheten att lämna underrättelser om ingivna ansökningar samt beslut om visering eller uppehålls- tillstånd fullgörs av den myndighet som handhar tillstån-dsgivningen, d. v. 8. den centrala utlänningsmyndigheten.

Vad härefter beträffar efterforsk- ningsskyldigheten måste den myndig- het, som har ansvaret för att denna skyldighet fullgöres, ha tillgång till bl. a. kontrollkortens uppgifter. Härav följer att ansvaret för fullgörandet av efter- forskningsskyld-igheten bör åvila den myndighet, som åläggs att handha den på kontrollkorten grundade kontrollen — enligt utredningens förslag den cent- rala utlänningsmyndigheten. Utred- ningen förutsätter givetvis att de lokala polismyndigheterna på begäran av ut- länningsmyndigheten utför erforderliga efterforskningar. Polisen blir emellertid med denna ordning besvärad endast med uppgifter av rent polisiär natur.

14.2.2. Viseringsfria utlänningar utan uppe- hållstillstånd *

111-2.2.1. Medel

"Kontrollen av att viseringsfri-a utlän- ningar, som vistas i landet vid tremå- nadersfristens utgång, söker uppehålls— tillstånd grundas i huvudsak på första— gångsanmä-ln ingar om * bostadsupplåtel- se,'vi1ka'samlas.i ett särskilt förfallo- register.! ' *Bostadsanmälningarna har efter till- komsten av den nordiska passkontroll- överenskommelsen kommit att-' utgöra det viktigaste medlet för upprätthål— landet av den inre kontrollen över vise- ringsfria utlänningar utan uppehållstill- stånd. Innan denna överenskommelse trädde i kraft den 1 maj 1958, avford— rades varje icke-nordbo vid inresa i Sverige ett inresekort, som försågs med datumstämpel och insändes till utlån- ningskommisionen för registrering. Vid ntnesa' avlämnades utresekort. Härige- nom fick kommissionen kännedom om vilka utlänningar som inrest i och ut- rest ur riket och tidpunkten för deras in- och utresa. På grundval av de in— komna uppgifterna och med hjälp av ingivna bostadsamnälnings-kort kunzde kommissionen övervaka, att ingen ut- länning uppehöll sig här utan att inneha erforderligt tillstånd. En väsentlig del av den liberalisering av den yttre ut- länningskontrollen, som passkontroll— överenskommelsen innebar, var emel- lertid att in- och utresekort skulle av- fordras enbart viseringspliktig utlän- ning och endast då sådan utlänning passerade nordisk yttergräns. Eftersom in- och utresekort alltså inte längre avkrävs viseringsfria utlänningar, vilka numera sedan viseringstvånget hävts i mycket stor utsträckning, utgör det stora flertalet av utlänningarna i lan— det, har den inre kontrollen över ifrå— utlänningar

gavarande måst utövas

främst på grundval av bostadsanmäl- ningar. Bostadsanmälningarna har fått en än mer ökad betydelse som kontroll- medel genom Sveriges anslutning till den europeiska konventionen den 13 december 1957 om persontrafik m.m., som för Sveriges del trädde i kraft den 1 juni 1963. Före konventionens ikraft- trädande gällde att varje utlänning som ej var nordbo vid inresa i det nordiska passkontrollomrädet skulle uppvisa sitt pass för att få det granskat och försett med en stämpel, utvisande att han in- rest över passkontrollort och vid vilken tidpunkt han inrest. Vid utresa försågs passet med utresestämpel. Genom att dessa uppgifter instämplades i utlän- ningens pass, kunde vid en gransk- ning av passet alltid fastslås, hur länge varje utlänning uppehållit sig inom passkontrollomrädet och när skyldighet att ha uppehållstillstånd inträdde. En— ligt konventionen behöver emellertid medborgare i konventionsstat -— bl.a. Frankrike, Schweiz, Förbundsrepubli— ken Tyskland och Österrike -—— vid in- resa och vistelse intill tre månader i nordisk stat inte inneha annan legiti- mationshandling än identitetskort. Identitetskorten är så utformade att in- och utre—sestämpel inte kan anbringas på dem. När identitetskort godtas som giltig legitimationshandling vid inresa. kan det beträffande utlänning, som åt— njuter denna förmån, inte fastställas när inresan ägt rum, eftersom hans legi— timationshandling inte stämplas och han inte heller avfordras inresekort. Härav följer att det i fråga om sådan utlänning inte längre finns någon säker utgångspunkt för beräkningen av när den uppehållstillståndsfria tiden utgår. En sådan utgångspunkt erbjuder emel- lertid förstagångsanmälan om upplå— telse av bostad, som skall innehålla bl.a. uppgift om tidpunkt för inresa i Norden. Det är givet att en sådan upp-

gift, som endast grundar sig på vad ut— länningen själv uppgett, kan vara otill- förlitlig. I sista hand finns dock uppgif— ten om dagen för bostadsupplåtelsen att tillgå som en senaste utgångspunkt för beräkningen. — Såvitt gäller kontrollen av att vise- ringsfria utlänningar söker uppehålls- tillstånd, om de vill vistas här mer än tre månader, är det tillräckligt att kontrollmyndigheten skaffar sig känne— dom om vilka utlänningar, som vistas här så lång tid att tillståndsskyldighet inträder. Bostadsanmälningsskyldighe- ten avser emellertid bortsett från medborgare i de övriga nordiska län- derna alla utlänningar, oavsett om de har för avsikt att bosättasig här eller vistas här endast tillfälligt för exempel- vis turist— eller affärsbesök. Även den på anmälningarna grundade kontrollen omfattade tidigare alla utlänningar, be- träffande vilka det förelåg skyldighet att göra bostadsanmälan. Med hänsyn till att utlänning, som bor på hotell, pensionat eller tältplats kan antas vis- tas här så kort tid att tillståndsskyldig— het inte hinner inträda, slopades dock i samband med att polisväsendet förstat- ligades den 1 januari 1965 den centrala registreringen av bostadsanmälningar avseende viseringsfria utlänningar, som bor på hotell, pensionat eller tältplats.

Centralt registreras således endast anmälningar rörande Viseringspliktiga utlänningar samt viseringsfria utlän- ningar, som bor hos enskild bostads- upplåtare. Dessa bostadsanmälningar, som utgör omkring 30 % av det totala antalet anmälningar, användes dels för kontroll av att utlänning söker uppe— hållstillstånd, när skyldighet att ha sådant tillstånd inträder, dels som upp- lysningskälla vid adressförfrågningar m. m.

Bostadsanmälningar rörande vise- ringsfria utlänningar, som bor på ho—

tell, pensionat eller tältplats -— omkring 70 % av totalantalet anmälningar —— be- hålls av de lokala polismyndigheterna och används liksom övriga bostadsan- mälningar för att kontrollera, om ve- derbörande utlänningar förekommer i tillgängliga spärrförteckningar. .Enligt rikspolisstyrelsens den 21 december 1964 utfärdade anvisningar beträffande polisens befattning med utlännings— kontrollen från och med den 1 januari 1965 skall de bostadsanmälningar, som polismyndigheten behåller, samlas i register. I registret skall såvitt möjligt noteras anmälan om avflyttning från riket. Registret är enligt anvisning— arna avsett att utgöra hjälpmedel vid spaning eller utredning, som an— går utlänning, och att möjliggöra kon- troll av att föreskriven anmälnings- skyldighet fullgörs. Anvisningarna an- ger inte hur bostadsanmälningsregist— ret skall vara anordnat. Vid polismyn— digheten i Stockholm, vars utlänningsro- tel år 1965 fick ta emot tillhopa 381 000 hostadsanmälningar och 359 000 avflytt- ningsanmälningar, sorterades fram till hösten 1965 inkomna anmälningar endast efter hegynnelsebokstaven i de anmäldas efternamn och efter den dag anmälningarna inkommit. Registret var därför inte användbart i annat fall än då den ungefärliga dagen för utlän— ningens ankomst till Stockholm var känd. I de fall då ankomstdagen inte var känd kunde inte heller göras före- skriven anteckning i registret om ut— lännings avflyttning från Sverige. Re- gistreringsverksamheten upphörde hös— ten 1965 på grund av personalbrist men återupptogs hösten 1966.

Mot den nuvarande utformningen av kontrollen över viseringsfria utlän- ningar utan uppehållstillstånd kan —— från utgångspunkten att kontrollens syfte är att vara ett medel för invand- ringspolitiken _ riktas den anmärk-

ningen att övervakningen grundas på ett material, som ifråga om vissa kate- gorier utlänningar är för omfattande men i fråga om andra kategorier är för begränsat. Materialet är för omfattande såvitt avser utlänningar, som bor hos enskild bostadsupplåtare, eftersom även bland dessa utlänningar torde finnas ett betydande antal korttidsbesökare. Här- till kommer att de bostadsanmälningar, som är av betydelse för kontrollen — förstagångsanmälningarna — utgör endast en del av samtliga till kon-troll- myndigheten ingivna anmälningar. Ma- terialet är för begränsat såvitt gäller på hotell eller pensionat boende ut- länningar, eftersom det med hänsyn till bostadsbristen kan antas att också bland dem finns ett inte ringa antal personer, som vistas här längre tid. Det synes med hänsyn till vad nu sagts uppenbart, att bostadsanmälningssyste- met i den utformning det nu har är mindre lämpat som grundval för en kontroll, som tar sikte på att säkra efterlevnaden av tillståndsbestämmel- serna.

Mot den på bostadsanm-älnringar grun- dade inre kontrollen kan därtill riktas den anmärkningen, att den inte är effektiv, främst beroende på att bo- stadsanmälnin-gsskyldigheten fullgörs bristfälligt. I betänkande den 4 oktober 1960 angående den inre utlännings— kontrollen räknade man med att anmäl- ningsskyldigheten fullgjordes endast till omkring 50 a 60 procent. Orsa- ken härtill torde främst vara att de lokala polismyndigheterna hittills inte erhållit tillräckliga resurser för att kunna utöva en effektiv övervakning av att anm-älningsskyldigheten fullgörs i föreskriven omfattning. Det är uppen- bart att ett på detta sätt utformat över- vakningssystem inte tillgodoser de öka— de krav på en effektiv inre utlännings- kontroll, som de genomförda lättna-

derna i fråga om den yttre kontrollen enligt statsmakternas uttalanden 1957 motiverar. Om den på bostadsanmäl- ningar grundade inre kontrollen skall kunna göras effektivare, är det så- som framhållits i olika sammanhang _— nödvändigt tillse att bostadsupplå- tare fullgör sin anmälningsskyldighet i betydligt större omfattning än för närvarande. Det är emellertid uppen- bart att en intensifierad övervakning av att anmälningsskyldigheten fullgörs skulle kräva ökade personella insatser och därmed dra med sig väsentligt ökade kostnader. Därtill kommer att en sådan övervakning skulle medföra en ökning inte bara av de bostadsanrnäll ningar, som avser här längre tid vis- tande utlänningar och som därför är av särskiltvärde ur kontrollsynpunkt, utan även av bostadsanmälningar, arv- seende turister och andra korttidshe— Isökare som det inte finns anledning kontrollera ur tillståndssynpunkt.

Mot bakgrunden av. vad nu anförts finns anledning undersöka, om kon- trollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd kan grundas på annat material än bostadsanmälningar. Kontroll'systemet bör syfta till att »fånga in». sådana utlänningar som in— rest för att stanna utöver den uppe- hållstillståndsfria tiden men bör i prin- cip lämna korttidsbesökarna utanför. För den inre kontrollen i nu berört avseende är det tillräckligt att ha till- gång till_ett material, som ger upplys- ningar om de utlänningar som avser att vistas här så lång tid att tillstånds- skyldighet inträder.

Självfallet är det inte någon omöjlig— het att tillskapa en anmälningsplikt för utlänningar eller bostadsupplåtare eller andra som kommer i närmare kontakt med utlänningar, varvirl anmälnings- plikten kunde begränsas till sådana fall som vore från utlänningskontrollsyn-

punkt intressanta. En mera rationell lösning av problemet är emellertid att för utlänningskontrollens syften helt eller delvis utnyttja material, som sam— las in i annat sammanhang. Ett sådant material synes uppgifter, som insam- las för folkbokföringen, kunna tillhan— dahålla.

Enligt 23 & folkbokföringsförordning- en skall den som inkommit i riket från utrikes ort senast inom fjorton dagar efter bosättningen göra anmälan om in- vandringen hos pastoriden församling, där han är bosatt. Vid anmälan skall den invandrade förete flyttningsbetyg, om sådant utfärdas på den utrikes orten, men eljest de motsvarande hand- lingar, som han kan anskaffa. När in- vandrare anmäler sig för kyrkobokfö- ring skall pastor enligt kyrkobokfö- ringskungörelsen göra sig noga under- rättad om huruvida vederbörande åt- följes av familj eller eljest av någon som hör till samma hushåll. I samband med att. anmälan göres bör pastor en- ligt de anvisningar som utfärdats angå- ende kyrkobokföring av invandrare in- hämta alla de upplysningar, som er- fordras till ledning för prövningen, exempelvis hur länge vederbörande ut- länning vistats i riket, vilken anled- ningen till vistelsen är och hur länge vistelsen beräknas vara.

Då pastor beslutat, att invandrare skall kyrkobokföras i församlingen och antecknat honom i inflyttningsboken, skall pastor ofördröjligen rekvirera personakt för honom hos centrala folk— bokförings- och uppbördsnämnden ( GFU) i Stockholm. Rekvisitionen göres på särskild blankett, bestående av två delar, som båda översänds till nämn- den. Rekvisitionen skall innehålla upp- gifter om invandrarens nanm, födelse- tid, medborgarskap, åtföljande familje- medlemmar etc. Innan nämnden upp- rättar personakt för invandrare, fö-

retar nämnden utredning om invand- rarens nationalitet och om den tid, som han beräknas komma att vistas i riket m.m. Om nämnden därvid finner, att vistelsen bör betraktas som tillfällig, un- derrättar nämnden pastor härom för för- nyad prövning av frågan om kyrko- bokföring bör ske. Nämnden har dock ej befogenhet att ändra ett av pastor meddelat beslut om kyrkobokföring. Utlänning är i samma utsträckning som svensk medborgare skyldig att an- mäla flyttning, om han bosätter sig i annan fastighet inom den församling, där han är kyrkobokförd, eller flyttar till annan församling. När pastor beslu- tat, att i församlingen skall kyrkobok- föras någon som är kyrkobokförd i annan församling, skall pastor oför- dröjligen rekvirera hans personakt hos pastor i utflyttn'ingsförsamlingen. Enligt 24 % folkbokföringsförord- ningen skall den som har för avsikt att stadigvarande bosätta sig utomlands ta ut utvandringscertifikat hos pastor i den församling, där han är kyrkobok- förd. Utvandringscertifikat skall vid avresan från riket avlämnas till polis- myndigheten i den ort, varifrån utre- san sker, och återsändas av polismyn- digheten till den som utfärdat certifi- katet med bevis om tid och' ort för utresan. Om utlänning enligt inkommet utvandringsbevis lämnat landet eller om vid två mantalsskrivningar i följd vunnits säker upplysning om att utlän- ning är stadigvarande bosatt utom- lands, skall pastor avföra honom ur församlingsboken och översända hans personakt till centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. Här må an- märkas att nämnden i ett den 24 janua- ri 1966 avgivet betänkande, benämnt Ny folkbokföringsförordning m.m. (SOU 1966:16) föreslagit, att bestämmelserna om utvandringscertifikat och utvand- ringsbevis skall slopas. Enligt förslaget

skall dock den som flyttar till utlandet för att bosätta sig där före utresan an- mäla flyttningen till vederbörande folk— bokföringsmyndighet.

Genom olika föreskrifter har skapats garantier för att bestämmelserna om anmälningsskyldighet efterlevs. Enligt folkbokföringsförordningen åligger det fastighetsägare eller den som är i hans ställe att,-då pastor, mantalsskrivnings- förrättare, roteombud eller polismyn- dighet folkbokföringsärende gör för- frågan därom, lämna upplysning huru— vida viss ”"person är boende i fastighe- ten. Fastighetsägare oöh innehavare av bostadslägenhet är skyldig att, sedan person åt vilken han upplåtit bostad flyttat in, inom fjorton dagar göra an- mälan om inflyttningen (bostadsanmä— lan) hos pastor i församlingen, såvida inte den inflyttade själv redan anmält flyttningen. Det åligger vidare arbets— givare att, då arbetstagare blivit bosatt hos honom, tillse att flyttningsanmälan avges i rätt tid, "och att, om så inte sker, genast underrätta pastor-i försam— lingen om flyttningen. "Den som under— låter att göra anmälan om invändning eller flyttning eller att lämna bostads- anmälan kan straffas med böter. Härtill kommer att invandraren själv har ett starkt intresse av att fullgöra sin anmäl- ningsskyldighet, eftersom kyrkobokfö— rin-g eller mantalsskrivning i riket ut- gör en förutsättning föratt invandraren skall komma i åtnjutande av vissa soci- ala förmåner. Sålunda krävs exempel- vis för att utlänning skall bli inskriven i allmän sjukkassa och därmed bli del— aktig i sjukförsäkringens förmåner att han är mantalsskriven i riket. För att utländskt barn skall få allmänt barn- bidrag fordras bl. a. att barnet är kyr- kobokfört i Sverige.

Det finns med hänsyn till vad nu sagts all anledning anta att skyldighe— ten att göra anmälan om invandring,

flyttning och utvandring fullgörs i be- tydligt större utsträckning än bostads- anmälningsskyldigheten enligt utlän- ningskungörelsen. Kyrkobokföringens uppgifter om utlänningar, som iii-vand- rat, flyttat inom landet eller utvandrat, tor-de därför erbjuda en vida bättre grundval för den inre kontrollen över här mera varaktigt vistande utlänning- ar än bostadsanmälningarna.

Såvitt gäller kontrollen över vise- ringsfria utlänningar utan uppehålls- tillstånd synes tillräckligt att ha till- gång till uppgifterna om' invandrande utlänningar (i förtsättningenbenäinn- da invandringsuppgifter). Det torde inte medföra någon större "arbetsbelast- ning för folkbokföringsmyndigheterna att tillhandahålla det organ, som skall handha kontrollen, ifrågavarande upp— gifter. Så synes lättast kunna ske genom att den centrala folkbokförings- och

'uppbördsnämnden till kontrollorganet

översänder kopior av de till nämnden insända personaktsrekvisitionerna och att pastor i de fall då invandringsan— mälan inte föranleder rekvisition av personakt underrättar kontrollorgawnet om den gjorda anmälningen. Det må här understrykas att det för kontroll- myndigheten är av underordnad bety- delse om anmälningen föranleder kyr- kobokföring eller ej.

Mot bakgrunden av vad ovan anförts synes uppenbart att invandringsupp- gifterna utgör ett lämpligt avgränsat. tillförlitligt och lätthanterligt material för kontrollen av att viseringsfria ut- länningar söker uppehållstillstånd, när den tillståndsfria tiden utgår. Utred- ningen anser det därför ställt utom tvivel att den kontroll, varom här är fråga, skulle _ utan utbyggnad av en kostnadskrävande administration vinna betydligt i effektivitet, om den i fortsättningen grundades på invand— ringsuppgifter i stället för som nu på

bostadsanmälningar. Utredningen är medveten om att det förekommer att invandrade utlänningar anmäler sig för kyrkobokföring—först» efter utgången av den uppehållstillståndsfria tiden. Dessa fall torde- emellertid vara förhållande— vis få. Utlänning som vistas här som immigrant tor-de nämligen, regelmässigt för sin försörjning söka arbete efter ganska kort tid, varvid han av arbets— givaren hänvisas till lokal skattemyn- dighet för att få debetsedel å prelimi- när skatt. utfärdad för sig. Skattemyn- digheten brukar härvid enligt vad ut- redningen inhämtat göra utlänningen uppmärksam på att han bör anmäla sig för kyrkobokföring.

Vad nu sagts gäller enligt utred- ningens uppfattning även för det fall att bostadsanmälningssystemet skulle ef- fektiviseras. Om bostadsanmälningarna inte längre används som hjälpmedel vid kontrollen över viseringsfria utlän- ningar utan npp'ehållstills'tånd, kan gi— vetvis ifrågasättas om det finns anled- ning att bibehålla bostadsanmälnings— skyldigheten. Frågan härom kommer att behandlas senare i framställningen.

Även om det kan antas att en på invandringsuppgifter grundad kont- roll skulle bättre tillgodose kravet på effektivitet än nuvarande system, torde det inte vara möjligt att bygga kontrol- en enbart på dessa uppgifter. Under- låtenhet att fullgöra anmälningsskyl- digheten torde exempelvis vara att räkna med särskilt när det gäller ut- länningar, som av en eller anna anled- ning önskar vara okända för myndig- heterna och därför vill undandra sig kontroll. Ett på invandringsuppgif— ter grundat övervakningssystem skul— le uppenbarligen —— lika litet som det nuvarande på bostadsanmälningar grun— dade systemet — vara verksamt i frå- ga om denna kategori utlänningar. Om den inre kontrollen skall kunna

bli fullt effektiv, är det därför nöd- vändigt att genom en av de lokala polismyndigheterna bedriven spanings- verksamhet göra dessa utlänningars existens känd för myndigheterna. Frå- gan om hur denna verksamhet bör be- drivas kommer utredningen att beröra i det avsnitt, som behandlar kontrollen över ej önskvärda utlänningar..

10.222. Myndighet

övervakningen av att viseringsfria ut- länningar söker uppehållstillstånd, när den tillståndsfria tiden utgår, utövas för närvarande av utlänningskommis- sionen under medverkan av de lokala polismyndigheterna.Kommissionen om— händerhar förfalloregistret för första- gångsanmälningar om bostadsupplåtel- se och kontrollerar med hjälp av detta register, att utlänning inte överskrider den u-ppehållstillståndsfria tiden. Om vid denna kontroll framkommer att en utlänning vistats här mer än tre måna- der och inte sökt eller' erhållit uppe- hållstillstånd, underrättar kommissio- nen genom en s.k. kontrollskrivelse ve- derbörande lokala polismyndighet om förhållandet. På polismyndigheten an- kommer då att genomwefterforskningar utröna, om utlänningen fortfarande vistas i landet, och om så är fallet tillse, att han söker uppehållstillstånd. De lokala polismyndigheterna medverkar alltså i hög grad till genomförandet av kontrollen.

I motsats till vad som gäller ifråga om den på in- och utresekort grundade kontrollen föreligger inget avgörande hinder för att anförtro de lokala polis- myndigheterna kontrollen över vise— ringsfria utlänningar i dem helhet, så att de får inte bara medverka vid kon- trollen genom att på begäran efterforska utlänningar utan även föra det förfallo- register, som utgör grundvalen för kontrollen. En sådan ordning är möj-

lig, eftersom kontrollmaterialet —— oav- sett om detta utgörs av invandrings- eller bostadsanmälningar — ger upp- lysning om var vederbörande utlänning uppehåller sig. Kontrollen över honom kan alltså anknytas till visst polisdi- strikt.

Avgörande vid valet mellan en cen— tralt anordnad kontroll och en decentra- liserad, på de lokala polismyndighe- terna lagd kontroll är effektivitets- och kostnadssynpunkterna.

En centralt organiserad kontroll sy- nes ur effektivitetssyn-punkt avgjort vara att föredra framför en lokalt ut- övad kontroll. Det centrala handhavan- det av uppgiften innebär ju att kon- trollmaterialet inte behöver splittras på en mängd lokala förfall-oregister utan kan hållas samlat i ett enda register, vilket är ägnat att främja effektiviteten. Därtill kommer att centraliseringen möjliggörutnyttjande av modern regist- reringsteknik, exempelvis databehand- ling. Sannolikheten talar för att kon- trollen sker till lägre sammanlagda kost- nader, om den handhas centralt även om modern teknik inte utnyttjas. Om sådan inaföres synes det uppenbart att kostnaderna blir lägre vid central kon- troll. Om kontrollmaterialet utgörs av invandringsuppgifter uppnås vid en central registrering dessutom den för- delen att materialet kan utnyttjas även för andra ändamål, exempelvis för att kontinuerligt följa invandringens stor- lek, invandrarnas geografiska fördel- ning, nationalitet, ålderssammansätt- ning m.fl. förhållanden av stor bety- delse för samhälleliga åtgärder såväl för en styrning av invandringen som för invandrarnas anpassning.

En centralt ledd kontroll nödvändig- gör å andra sidan viss kommunikation mellan det centrala kontrollorganet och de lokala polismyndigheterna vilket kan betecknas som en olägenhet av

administrativ karaktär. En sådan kon- troll förutsätter nämligen att den cen- trala myndigheten genom kontrollskri- velser underrättar vederbörande lokala myndigheten om de fall, då utlänning överskridit den uppehållstillståndsfria tiden. Om kontrollen i sin helhet lägges på de lokala polismyndigheterna bort- faller behovet av kontrollskrivelser, vi]- ket otvivelaktigt innebär en inte ovä- sentlig anbetsbesparing. Detta skulle ta- la för att kontrollen handhas lokalt.

Det har stundom gjorts gällande att möjligheterna att övervaka utlänningar. som flyttar från ett polisdistrikt till ett annat, avsevärt försvåras vid en lokalt utövad kontroll. I de fall då ut- länningar flyttar mellan olika distrikt torde det emellertid inte erbjuda några större svårigheter att genom förfråg- ningar hos pastorsämbetet & den för- samling, varifrån utlänningen flyttat, eller på annat sätt få reda på veder- börandes aktuella uppehållsort. Denna olägenhet av lokalt handhavd kontroll kan därför inte tilläggas avgörande be- tydelse.

Vid övervägande av de ifrågakom- mande alternativens för- och nackde- lar har utredningen kommit till att en centralt organiserad kontroll är'såväl effektivast som billigast, i vart fall om modern registreringsteknik utnyttjas, samt att den _- i motsats till lokalt hanzdliavd kontroll _— i övrigt möjliggör en sådan kontinuerlig uppföljning av immigrationsutvecklingen som är nöd- vändig för en målinriktad invandrings- politik. Vid sådant förhållande föror- dar utredningen, att den på förfallore- gister grundade kontrollen över vise- ringsfria utlänningar utan uppehållstill- stånd uppdras åt en central myndig- het.

De enda centrala organ som kan kom- ma i fråga för kontrolluppgiften är den centrala utlänningsmyndigheten, som

för närvarande handhar uppgiften, och rikspolisstyrelsen. Om uppgiften läggs på rikspolisstyrelsen får den centrala utlänningsmyndigheten genom proto- kollsutdrag underrätta, förutom de 10- kala polismyndigheterna, även styrel— sen om meddelade beslut. Det synes allt— så inte vara förenat med några större olägenheter att överföra kontrolluppgif- ten till rikspolisstyrelsen. Med hänsyn till att en sådan omläggning emellertid inte kan antas medföra några mera på— tagliga fördelar och att det, som tidi— gare anförts, är angeläget att inte åläg- ga polisen arbetsuppgifter, som lika väl kan utföras av annan myndighet, anser utredningen att den på grundval av förfall-oregister utövade kontrollen över viseringsfria utlänningar utan up— pehållstillstånd även i fortsättningen bör handhas av den centrala utlän- ningsmyndigheten.

14.2.3. Utlänningar med nppehållln'llltind 14.231. Medel

Kontrollen av att utlänning söker fort- satt uppehållstillstånd grundas på ett hos utlänningskommissionen fört för- falloregister över meddelade tillstånd. Kontrollen uppfyller i den utformning den nu har rimliga krav på effektivitet.

En brist i nuvarande system är emel- lertid att utlänningskommissionen inte får meddelande från CFU om utvand- rade u-tlänningar. Detta leder till att kommissionen avlåter kontrollskri- velser till den lokala polismyndigheten med begäran om efterforskning även i fall då utlänning, vilkens uppehållstill- stånd löpt ut, lämnat landet. Såväl kon- trollskrivelsen som polisens efterforsk- ningsarbete sker här helt i onödan, trots att det hos svensk myndighet, nämli- gen CFU, finns en uppgift om utvand- ringen. För att undvika onödiga kon- trollåtgärder i sådana fall då anledning-

en till att utlänning inte söker nytt up- pehållstillstånd är att vederbörande ut- rest ur riket för att bosätta sig utom— lands skulle det vara värdefullt, om kontrollmyndigheten genom CFU fick del av hos nämnden tillgängliga upp- gifter om utvandrade utlänningar.

14.2.31. Medel

Kontrollen över utlänningar med uppe- hållstillstånd utövas för närvarande av den centrala utlänningsmyndigheten, som omhänderhar ovannämnda förfal— loregister, under medverkan av de 10- kala polismyndigheterna. Den enda på- tagliga olägenheten med en central ut- övning av ifrågavarande kontroll torde vara att den kräver ett inte oväsentligt arbete med avfattande och avsändande av s. k. kontrollskrivelser till polismyn- digheterna. Om kontrollen skulle hand- has lokalt, skulle visserligen behovet av kontrollskrivel-ser bortfalla, men svårig— heter skulle i stället uppstå ifråga om kontrollen över utlänningar, som flyt- tar från ett polisdistrikt till ett annat. Med hänsyn särskilt till att effektivitets- kravet häst tillgodoses genom en cen— tral kontroll synes det mest ändamåls— enligt att ifrågavarande uppgift även i fortsättningen ligger på ett centralt or- gan. Detta bör vara den centrala utlän- ningsmyndigheten, som utan admini- strativ omgång kan upprätta och å jour- föra förfalloregistret i samband med sina beslut om uppehållstillstånd. Skul- le förfalloregistret läggas på rikspolis- styrelsen skulle dess upprättande och kontinuerliga förande utgöra en själv- ständig arbetsrutin, vilket synes oprak— tiskt och — såsom utredningen tidigare angett en från polisiär verksamhet skild funktion. Utredningen förutsätter emellertid att de lokala polismyndig- heterna även i fortsättningen medver— kar vid genomförande av kontrollen men endast med efterforskning på be-

gäran av den centrala utlänningsmyn- digheten.

14.2.4. Utländska arbetstagare 14.2.4.1. Medel

Kontrollen av att utlänning söker ar- betstillstånd, innan han första gången tillträder arbetsanställning, sker hu- vudsakligen på grundval av arbetsan- mälningar. Skyldigheten att lämna ar— betsanmälan iakttas enligt vad erfaren- heten visat i avsevärt större omfattning än bostadsanmälningsplikten. Detta för- hållande torde främst bero på att över- vakningen från polisens sida av att an- mälningsbestämmelserna efterlevs är betydligt effektivare beträffande ar- betsgivare wän i fråga om bostadsupplå- tare. Den på arbetsanmälningar grun- dade kontrollen av att utländska arbets— tagare söker förstagångstillstånd torde därför kunna betecknas som tämligen effektiv. '

Skyldigheten för arbetsgivare att gö- ra arbetsanmälan "gäller beträffande alla utländska arbetstagare oavsett om de är skyldiga att ha arbetstillstånd eller är befriade från tillståndsskyldighet. Från kontrollsynpunkt är därför an- mälningsmaterialet alltför omfattande; av totalantalet arbetsanmälda utlän- ningar torde endast omkring 25—30 % vara tillståndsskyldiga. Det är emeller- tid att märka att det övervägande fler- talet av de anmälningar, som avser icke tillståndsskyldiga utlänningar -—— såsom nordbor och anställda i husligt arbete -— lätt kan utskiljas från övriga anmäl- ningar med ledning av de uppgifter, som varje anmälan innehåller om den anställdes nationalitet och arten av den anställninghan innehar. I detta sam- manhang förtjänar framhållas att det inte kan komma i fråga att inskränka arbetsanmälningsskyldigheten till att avse endast sådana arbetstagare som är

ti-llståndsskyldiga, eftersom arbetsan- målningarna inte bara används som me- del för winre kontroll utan även bildar underlag för den ur arbetsmarknads- synpunkt värdefulla statistiken över ut- ländska arbetstagare, deras antal, geo- grafiska och yrkesmässiga fördelning etc. ' . ' Skyldigheten att göra arbetsanmälan gäller vidare alla anställningar, oavsett om det är "fråga om en förstagångsan- ställning eller inte. Härav följer att en tillständsskyldig utlänning blir föremål för kontroll varje gång han byter an- ställning. Denna upprepade kontroll kan emellertid inte anses onödig, efter- som kontrollen skall avse inte bara att utlänningen har arbetstillstånd utan också att han inte innehar anställning av annat slag än som angetts i till- ståndet; enligt utlänningslagen skall ar- betstillstånd avse visst slag av arbete.

Mot bakgrunden av vad nu sagts framstår arbeisanniälningarna som ett ändamålsenligt material för den kon- troll, som det här är fråga om.

Kontrollen av att utlänning söker fortsatt arbetstillstånd, när giltighets- tiden för det senaste beviljade tillstån— det utgår, sker för närvarande med hjälp av det tidigare nämnda registret över uppehållstillstånd, vilket innehål- ler även uppgifter om beviljade arbets- tillstånd. Kontrollen äger rum samti- digt med kontrollen av att innehavare av uppehållstillstånd söker fortsatt till- stånd när tiden för det senaste tillstån- det utgått. Så kan ske, eftersom i de fall då utlänning beviljas både uppehålls- och arbetstillstånd tillstånden medde- las samtidigt och för samma tid.

Om såsom utredningen i det före- gående föreslagit — arbetstillstånds- prövningen i fortsättningen uppdras åt arbetsmarknadsstyrelsen, synes det inte nödvändigt att upprätta ett särskilt för- falloregister över meddelade arbetstill-

stånd. Det kan nämligen förutsättas att utländsk arbetstagares rätt att inneha anställning kontrolleras i_ samband med att frågan om fortsatt uppehållstillstånd för honom prövas. En ytterligare ga— ranti för att utländsk arbetstagare söker fortsatt arbetstillstånd utgör det förhål- landet att arbetsgivare har anledning att tillse att hos honom anställd utlän- ning har föreskrivet arbetstillstånd; en- ligt 63 % utlänningslagen är det nämli- gen straffbart att i sin tjänst ha utlän- ning, som saknar erforderligt tillstånd.

14.2.42. Myndighet

Med utgångspunkt i vad tidigare an— förts i fråga om fördelningen av'arbets- uppgifterna inom den inre kontrollen bör den tillståndsgivande myndigheten »— arbetsmarknadsstyrelsen —— handha den på arbetsanmälningar grundade kontrollen av att utlänning har erfor- derligt arbetstillstånd, när han tillträ- der anställning. . . .

Utredningen förutsätter, att de lokala polismyndigheterna —— såsom sker i bl. &. Stockholm -— genom besök på in- dustrier, restauranger och andra arbets- platser övervakar, att bestämmelserna om anmälningsskyldighet och arbetstill- stånd efterlevs. Självfallet bör lokal po- lismyndighet också verkställa sådana utredningar angående överträdelse av föreskrifterna på hithörande område, som arbetsmarknadsstyrelsen kan be- gära, när styrelsen på grundval av in- komna uppgifter finner anledning anta att föreskrifterna åsidosatts.

14.3. Ej önskvärda utlänningar

Den inre kontrollen över ej önskvärda utlänningar utövas av de lokala polis- myndigheterna i huvudsak på grundval av bostadsanmälningar. Mot denna ut- formning av kontrollen kan —— liksom

i fråga om kontrollen över viserings- fria utlänningar utan uppehållstillstånd _— riktas främst den anmärkningen att kontrollen är för omfattande i fråga om vissa kategorier utlänningar och för be- gränsad beträffande andra kategorier. Kontrollen är för omfattande i fråga om sådana utlänningar som byter up- pehållsort under vistelsen här. En ut- länning, som under en turist— eller af— färsresa besöker flera orter, blir sålun- da föremål för kontroll varje gång han byter bostad och detta oavsett om den i anledning av den första bostadsanmälä ningen företagna kontrollen gett 'vid handen, att det saknas anledning att ägna honom speciell uppmärksamhet under hans fortsatta vistelse här. Det torde ofta förekomma att utlänningar, som under några veckor gör en turist— eller affärsresa genom landet, på så sätt blir kontrollerade ett tiotal gånger. Vad nu sagts gäller givetvis inte bara kort—. tidsbesö'kare utan även här varaktigt bosatta utlänningar, som företar resor inom landet. ' Kontrollen är å andra sidan för be- gränsad såtillvida att anmälningsskyl- digheten avser endast en mindre del av de utlänningar, som vistas i landet. Skyldighet att göra bostadsanmälan fö— religger ju inte vid upplåtelse av bo- stad åt nordbo. Eftersom utlänningsla- gens stadganden om avvisning (enligt 19 5), förvisning och utvisning gäller alla utlänningar även nordbor, finns det emellertid, när det gäller kontrollen över ej önskvärda utlänningar, inte an- ledning att göra någon skillnad mellan nordbor och andra utlänningar. Här må anmärkas att av de 2266 förvis- nings- och utvisningsbeslut, som med- delades under åren 1961—1965, 1736 eller 77 % avsåg nordbor. En första för- utsättning för att en på bostadsanmäl- ningar grundad kontroll över inte önsk-

värda utlänningar skulle kunna bli ef- fektiv vore därför att anmälningsskyl- di-gheten utsträcktes till att avse även nordbor. En sådan åtgärd, som skulle innebära en återgång till det system som rådde under och efter kriget, sy- nes dock knappast kunna komma i fråga.

Kontrollen begränsas emellertid inte bara av att bostadsanmälningsskyldig- heten avser endast en mindre del av ut- länningarna i landet utan också av att anmälningsskyldigheten full-görs brist- fälligt. Det torde vara särskilt vanligt att bostadsanmälan uteblir, när det gäl- ler kriminella eller asociala utlänning- ar, som av naturliga skäl önskar undan- dra sig kontroll. Eftersom den kontroll, varom här är fråga, tar sikte på att upp- spåra just sådana personer, kan denna brist i kontrollmaterialet antas inverka menligt på kontrollens effektivitet och göra den mer eller mindre illusorisk. En andra förutsättning för att en på bostadsanmälningar grundad kontroll över inte önskvärda utlänningar skall kunna bli tillräckligt effektiv är där- för att bostadsanmälningsskyldigheten fullgörs i betydligt större omfattning än som för närvarande sker, vilket i sin tur förutsätter en intensifierad över- vakning av att bestämmelserna om bo— stadsanmälan iakttas. Det finns emel- lertid anledning anta att en sådan över- vakning inte skulle medföra några mera påtagliga resultat i fråga om den kate- gori utlänningar, som kontrollen främst avser. I vart fall torde resultatet av en intensifierad övervakning inte uppväga den kostnadsökning som en sådan över- vakning skulle medföra.

Med hänsyn till vad nu sa-gts synes det befogat att uttala att bostadsanmäl- ningarna inte erbjuder något ändamåls- enligt material för den inre kontrollen över ej önskvärda utlänningar.

Vad nu sagts om bostadsanm