SOU 2025:33

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd

Till statsrådet Johan Forssell

Regeringen beslutade den 20 november 2023 att tillkalla en särskild utredare med det huvudsakliga uppdraget att göra en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen. Syftet har varit att skapa en skärpt reglering med större möjligheter dels att avlägsna utlänningar ur landet på grund av brister i deras levnadssätt, dels att kunna återkalla uppehållstillstånd även av andra skäl.

F.d. lagmannen Robert Schött förordnades att från och med den 2 januari 2024 vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades den 12 februari 2024 kanslirådet Maria Widholm och rättssakkunnige, numera kanslirådet, Beatrice Bohm. Som experter förordnades samma dag rådmannen Jonas Säfwenberg, advokaten Marcus Larsson, rättslige experten Johan Althini och juristen Viktoria Gashi Hammargren.

Maria Widholm entledigades med verkan från och med den 22 januari 2025 från sitt uppdrag. Departementssekreteraren Charlotte Roth Olanders förordnades som sakkunnig i utredningen från och med den 22 januari 2025.

Som sekreterare anställdes från och med den 2 januari 2024 verksjuristen och kammarrättsassessorn Alexander Carlström Ernst och från och med den 12 februari 2024 verksjuristen och kammarrättsassessorn Martina Palmgren.

Utredningen har antagit namnet Vandelsutredningen. Vi överlämnar härmed betänkandet Skärpta och tydligare krav på vandel för

uppehållstillstånd, SOU 2025:33.

De förslag som lämnas är den särskilde utredarens förslag. En utredning av detta slag förutsätter värdefulla kunskaps- och erfarenhetsbaserade insatser från sakkunniga och experter samt inte minst av två effektiva och skickliga sekreterare.

Även om det under arbetets gång har förekommit skilda uppfattningar i någon fråga är det befogat att skriva betänkandet i så kallad vi-form.

Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i mars 2025

Robert Schött

Alexander Carlström Ernst Martina Palmgren

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vårt uppdrag har omfattat att göra en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen samt lämna förslag på andra nödvändiga åtgärder. Uppdraget har innefattat fyra huvudsakliga delar.

Den första delen har bestått i att analysera och föreslå hur möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brister i levnadssättet (vandeln) kan utökas.

Den andra delen har bestått i att analysera och föreslå hur möjligheterna att på grund av brister i levnadssättet avvisa vissa utlänningar som saknar uppehållstillstånd kan utökas.

Den tredje delen har bestått i att analysera och föreslå hur möjligheterna till återkallelse av uppehållstillstånd på ett ändamålsenligt sätt kan utvidgas även av andra skäl än brister i levnadssättet, i syftet att möjliggöra återkallelse i fler fall.

Den fjärde och sista delen av uppdraget har varit att analysera och föreslå hur berörda myndigheter kan få ökad tillgång till information för att möjliggöra fler beslut om att dels neka och återkalla uppehållstillstånd, dels avvisa en utlänning som saknar uppehållstillstånd.

I det följande lämnas en sammanfattning av våra överväganden och förslag i de olika delarna av uppdraget.

Våra överväganden och förslag

Återinförande av ett vandelskrav i utlänningslagen

Vi föreslår att ett grundläggande krav på vandel ska återinföras i utlänningslagen för prövning av om en utlänning ska få resa in eller vistas i Sverige.

Begreppet ”vandel” ska ersätta de i utlänningslagen förekommande begreppen ”levnadssätt” och ”misskötsamhet”.

Begreppet vandel ska i utlänningslagen definieras som ett krav på att en utlänning lever på ett hederligt och skötsamt sätt. Detta krav innefattar att utlänningen ska följa gällande författningar samt i Sverige verkställbara avgöranden och andra beslut av domstolar och myndigheter.

Genom att ge begreppet vandel en så tydlig definition som möjligt skapas förutsättningar för att en prövning enligt utlänningslagen ska kunna ske på ett rättssäkert och förutsebart sätt utifrån objektivt konstaterbara fakta. Vi bedömer att en tydlig, transparent och konsekvent tillämpning av regelsystemet i kombination med en utvecklande rättspraxis från Migrationsöverdomstolen – där hänsyn också kan tas till samhällsutvecklingen på ett rättssäkert sätt – bör kunna motverka att godtyckliga bedömningar görs.

Utökade möjligheter att vägra och återkalla uppehållstillstånd på grund av bristande vandel

Vi har i våra förslag försökt att så långt som möjligt ställa upp motsvarande rättsliga förutsättningar för att kunna vägra en utlänning uppehållstillstånd som för att kunna återkalla ett sådant tillstånd.

Vi föreslår att en samlad bedömning av en utlännings vandel ska kunna läggas till grund för att såväl vägra som att återkalla ett uppehållstillstånd. Vid en sådan vandelsprövning kan även mindre allvarlig brottslighet beaktas i större utsträckning än i dag, både vid ansökan om permanent och tidsbegränsat uppehållstillstånd.

För att inte få en tröskeleffekt föreslår vi att återkallelse av ett uppehållstillstånd också ska kunna ske på grund av att en utlänning dömts till ett strängare straff än böter men allmän domstol inte prövat frågan om utvisning enligt 8 a kap. utlänningslagen.

Vi föreslår ett skärpande förtydligande genom att det vid ansökan om uppehållstillstånd särskilt ska beaktas dels om utlänningen dömts för brott, dels hans eller hennes bristande vandel i övrigt. Det ersätter den nuvarande motsvarande regleringen att det särskilt ska beaktas om utlänningen har gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet.

En utlänning kan dock ha omfattande och väl dokumenterade brister i sin vandel som kan avse beteenden eller handlingssätt som

samhället i övrigt motverkar, även om dessa nödvändigtvis inte är straffbelagda. Det kan exempelvis röra sig om klara fall av ovilja att betala sina skulder, missbruk av välfärdssystemet eller annan bristande regelefterlevnad. Det kan också vara fall där utlänningen har ett nära samröre med eller deltar i kriminella nätverk eller våldsbejakande organisationer. Även sådana brister i vandeln kan, enligt vår uppfattning, i likhet med brottslighet ge uttryck för att en utlänning inte rättar sig efter svenska lagar och därmed grundläggande svenska värderingar och handlingssätt.

Enligt vår uppfattning bör därför ett vandelskrav som även tar sikte på andra aspekter i en utlännings levnadssätt än brottslighet återinföras som en förutsättning för att ges ett uppehållstillstånd som inte vilar på EU-rättslig grund. Ett sådant tillstånd bör som utgångspunkt också kunna återkallas om utlänningen inte längre uppfyller vandelskravet.

Vi föreslår dessutom att begreppet allmän ordning eller säkerhet i förekommande fall ska ersätta begreppet allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen.

Vi bedömer att EU-rätten i viss mån öppnar för att även andra vandelsbrister än överträdelser av straffrättsliga bestämmelser kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Vi föreslår vidare att uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen ska kunna återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Även ett uppehållstillstånd för en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ska kunna återkallas om han eller hon utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Detsamma ska gälla för hans eller hennes anhöriga.

Utökade möjligheter att vägra och återkalla uppehållstillstånd på annan grund än bristande vandel

Vi föreslår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna återkallas för en utlänning om förutsättningarna för det beviljade tillståndet inte längre föreligger.

Ett uppehållstillstånd ska kunna vägras liksom ett tillstånd återkallas för en utlänning, om oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att

han eller hon ges tillståndet. Det behöver alltså inte vara utlänningen som själv lämnar detta oriktiga underlag för tillståndsprövningen.

Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör vägras eller återkallas ska i förekommande fall hänsyn tas till utlänningens etablering i det svenska samhället och familjeförhållanden.

Vi föreslår att utrymmet begränsas för att beakta andra skäl som talar mot att uppehållstillståndet återkallas. Endast sådana särskilda skäl som starkt talar mot att uppehållstillstånd ska återkallas bör kunna beaktas vid prövningen.

Vidare föreslår vi att de nuvarande tidsfristerna i 7 kap. 1 § tredje stycket och 3 § tredje stycket utlänningslagen – utifrån utlänningens vistelsetid i Sverige – tas bort. Denna ändring är i konsekvens med vårt förslag om att en återkallelse av ett uppehållstillstånd som utgångspunkt bara ska kunna underlåtas om utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället eller har starka familjeband. Det innebär alltså att kravet på synnerliga skäl utmönstras i dessa fall för att återkalla ett uppehållstillstånd.

Vi föreslår vidare att den nuvarande treårsfristen enligt 7 kap. 3 § utlänningslagen för att återkalla ett uppehållstillstånd när en utlänning utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd ska tas bort.

Vi föreslår att tiden som enligt undantagsregeln i 7 kap. 7 § utlänningslagen ska ha förflutit innan ett permanent uppehållstillstånd återkallas efter det att bosättningen upphörde i Sverige förkortas från två år till ett år.

Vi lägger även fram förslag om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som inte har för avsikt att vistas i Sverige.

Utökade möjligheter att avvisa en utlänning på grund av bristande vandel

Möjligheterna att avvisa en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare skärps och förtydligas.

En utlänning ska kunna avvisas om han eller hon tidigare har dömts för brott till en strängare påföljd än böter, återfallit i brott med även böter som påföljd eller på grund av någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land.

En ny materiell avvisningsgrund på grund av bristande vandel ska föras in. En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare – och som saknar tillstånd att vistas här i landet – bör alltså kunna vägras att resa in i landet om han eller hon inte uppfyller vandelskravet.

Vi föreslår också ett förtydligande av nuvarande bestämmelser i 8 kap. 4 § utlänningslagen som innebär att en utlänning som har rest in i Sverige och vars uppehållstillstånd upphört att gälla inte får avvisas, om han eller hon hade tillståndet vid inresan eller beviljades ett sådant tillstånd efter inresan.

Utökad tillgång till aktuell och relevant information för beslut i ärenden om uppehållstillstånd och om avvisning av en utlänning

Vi bedömer att det finns behov av att olika aktörer i ökad omfattning lämnar uppgifter till Migrationsverket i syfte att förbättra förutsättningarna för verket att fatta korrekta beslut om avvisning och uppehållstillstånd.

Ett utökat och mer effektivt uppgiftslämnande kräver förenklade och utökade rättsliga förutsättningar. För att åstadkomma detta bör en ny rättslig reglering övervägas.

Enligt vår bedömning möjliggör den nya sekretessbrytande bestämmelsen som föreslagits i betänkandet SOU 2024:63 ett effektivt informationsutbyte mellan Migrationsverket och andra myndigheter. Vi ser dock ett behov av att lägga fram ett eget förslag för att svara mot vårt uppdrag, för det fall att förslaget i det betänkandet inte skulle medföra lagstiftningsåtgärder.

Vi föreslår att det ska föras in en generell uppgiftsskyldighet i utlänningslagen för vissa aktörer i förhållande till Migrationsverket. Den aktör som anges i lagen ska på begäran av Migrationsverket lämna ut en uppgift, om den behövs för handläggning av ärenden om uppehållstillstånd eller avvisning.

De aktörer som ska omfattas av den generella uppgiftsskyldigheten är allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar, Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg, Kronofogdemyndigheten, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Universitets- och högskolerådet, högskolor, kommuner och arbetslöshetskassor.

Utlämnande med stöd av den generella uppgiftsskyldigheten ska föregås av en intresseavvägning.

Uppgiftsskyldigheten ska inte tillämpas om det skulle ske i strid med vissa avtal som träffats med en utländsk myndighet eller ett utländskt organ eller vissa andra förpliktelser som följer av Sveriges internationella åtaganden.

Skyldigheten att lämna uppgifter till Migrationsverket ska inte tilllämpas på vissa uppgifter som omfattas av sekretess. Vi bedömer däremot att det inte behövs någon ny sekretessbestämmelse som skyddar uppgifter hos Migrationsverket som mottagande myndighet.

Vi bedömer att Migrationsverket behöver mer effektiv tillgång till uppgifter från flera aktörer, däribland Skatteverket. På vilket sätt Migrationsverkets behov bäst kan tillgodoses kräver dock vidare utredning.

Våra förslag om en ny uppgiftsskyldighet kommer att innebära ökad och i viss mån ny personuppgiftsbehandling. Eftersom uppgiftsskyldigheten bara kommer att gälla för särskilt utpekade aktörer och endast avgränsade uppgifter bör den ökade personuppgiftsbehandlingen bli relativt begränsad.

Merparten av de personuppgifter som ska behandlas med anledning av uppgiftsskyldigheten kommer att vara relativt harmlösa. Uppgiftsskyldigheten syftar inte till att kartlägga enskilda, men kan leda till ökade förutsättningar för sådan kartläggning. Även mer integritetskänsliga personuppgifter kommer i begränsad utsträckning att behandlas vid utlämnande till Migrationsverket. Uppgiftsskyldigheten utgör rättslig grund för de utlämnande aktörernas behandling av personuppgifter. Personuppgiftsbehandlingen kommer att vara nödvändig för att utföra uppgifter av allmänt intresse och för att fullgöra rättsliga förpliktelser.

Den personuppgiftsbehandling som nu föreslås bedömer vi därför vara nödvändig för att utföra uppgifter av allmänt intresse och för att fullgöra rättsliga förpliktelser. Den bör inte innebära ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen.

Polismyndigheten saknar behov av tillgång till ytterligare information med anledning av våra förslag. Det saknas därför skäl att analysera nya sätt för informationsöverföring i förhållande till Polismyndigheten.

För att uppgiftslämnandet ska kunna ske effektivt krävs det enligt vår bedömning att utökade samarbeten mellan Migrationsverket och andra aktörer. Samtidigt är en nödvändig förutsättning för en effektiv tillämpning av den föreslagna uppgiftsskyldigheten att Migrationsverket fortsätter och intensifierar utbildningsinsatser och sitt arbete med att uppdatera rutiner.

Övriga ställningstaganden

Vid bedömer att det saknas anledning att införa en bestämmelse som möjliggör återkallelse av en flyktings uppehållstillstånd enligt förutsättningarna i artikel 21.3 skyddsgrundsdirektivet.

Vi bedömer att det även saknas anledning att införa en bestämmelse som möjliggör återkallelse av uppehållstillstånd som beviljats skyddsbehövande när de ursprungliga skälen för asyl inte längre föreligger.

Vidare bedömer vi att om permanenta uppehållstillstånd i en framtid utmönstras kommer möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd för en person som har förlorat sin ställning som varaktigt bosatt att öka. Det kommer i så fall att kräva ytterligare lagstiftningsåtgärder.

Ikraftträdande

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Summary

Our remit

Our remit has consisted of carrying out a review of the Aliens Act and the Aliens Ordinance and presenting proposals for other necessary measures. The remit has comprised four main parts.

The first part has consisted of analysing and proposing ways to expand the possibilities to deny and withdraw a residence permit based on shortcomings in an individual’s way of life (‘good conduct’).

The second part has consisted of analysing and proposing ways to expand the possibilities to refuse entry to certain aliens without a residence permit on the basis of their way of life.

The third part has consisted of analysing and proposing ways to expand the possibilities to withdraw a residence permit so as to also include grounds other than shortcomings in an individual’s way of life, with the aim of enabling permit withdrawals in more cases.

The fourth and final part of the remit has been to analyse and propose ways in which the relevant government agencies can gain increased access to information in order to enable more decisions to deny and withdraw residence permits.

The following is a summary of our considerations and proposals concerning the various parts of the remit.

Our considerations and proposals

Reintroduction of a good conduct requirement in the Aliens Act

We propose reintroducing a fundamental good conduct requirement in the Aliens Act for examinations of whether an alien should be permitted to enter or stay in Sweden.

The term ‘good conduct’ should replace the terms ‘way of life’ and ‘misconduct’ in the Aliens Act.

In the Aliens Act, the term ‘good conduct’ should be defined as a requirement that an alien live an honourable and decent manner. This requirement means that an alien must follow applicable statutes, decisions that are enforceable in Sweden and other court and government agency decisions.

Applying as clear a definition as possible to the term ‘good conduct’ creates conditions that enable procedural safeguards and predictability in examinations under the Aliens Act, based on objectively identifiable facts. We consider that a clear, transparent and consistent application of the regulatory system in combination with developing case-law from the Migration Court of Appeal – where consideration can also be given to societal development while maintaining procedural safeguards – should be able to prevent arbitrary assessments.

Expanded possibilities to refuse and withdraw residence permits due to lack of good conduct

In our proposals, we have attempted as far as possible to establish comparable legal conditions that make it possible to refuse an alien a residence permit or withdraw such a permit.

We propose that it should be possible to use a comprehensive assessment of an alien’s good conduct as a basis for both rejecting and withdrawing a residence permit. When examining applications for either a permanent or temporary residence permit, it would also be possible to consider less serious criminality to a greater extent than is currently the case.

To avoid a threshold effect, we propose that it should also be possible to withdraw a residence permit based on an alien being sentenced to a penalty more severe than a fine, where a general court has not examined the question of expulsion under Chapter 8 a of the Aliens Act.

We propose a more stringent clarification through which special consideration should be given to whether an alien who has applied for a residence permit has been convicted of a crime and whether good conduct is otherwise lacking. This would replace the current equivalent regulation, where special consideration must be given to

whether the alien is guilty of an offence or an offence in connection with another form of misconduct.

However, an alien may have an extensive and well-documented history of lack of good conduct in terms of behaviours or actions and attitudes that society otherwise discourages, even if they are not necessarily punishable. This could include clear cases of unwillingness to pay debts, abuse of the welfare system or other failure to comply with rules and regulations. There may also be cases where an alien is closely affiliated with or takes part in criminal networks or violent organisations. We consider that such a lack of good conduct can, similarly to criminality, indicate that an alien does not comply with Swedish laws and thus conform to fundamental Swedish mores and attitudes.

We therefore find that a good conduct requirement that also targets aspects of an alien’s way of life other than criminality should also be reintroduced as a prerequisite to being granted a residence permit that does not rest on EU legal foundations. As a basic premise, it should also be possible to withdraw such a permit if an alien no longer meets the good conduct requirement.

We also propose replacing ‘public order and security’ where relevant with ‘public order or security’ in the Aliens Act.

We find that, to a certain extent, EU law offers scope for a lack of good conduct other than infringements of criminal law provisions to also be considered a threat to public order or security.

We further propose that it should be possible to withdraw a residence permit granted on grounds of personal ties under Chapter 5, Section 3 of the Aliens Act if an alien constitutes a threat to public order or security.

It should also be possible to withdraw the residence permit of an alien with long-term resident status in another EU Member State if they constitute a threat to public order or security. The same applies to their family members.

Expanded possibilities to refuse or withdraw a residence permit on grounds other than lack of good conduct

We propose that it should be possible to withdraw an alien’s temporary residence permit if the conditions under which the residence permit was granted no longer apply.

It should be possible to refuse or withdraw an alien’s residence permit if inaccurate information was knowingly provided or circumstances that were material to obtaining the residence permit were knowingly concealed. This therefore does not mean that it is necessarily the alien themselves who submits this inaccurate information for examination in a residence permit case.

In determining whether a residence permit should be denied or withdrawn, the alien’s establishment in Swedish society and family situation should be taken into consideration where relevant.

We propose limiting the scope for considering other grounds that indicate that a residence permit should not be withdrawn. Only special grounds that strongly indicate that a residence permit should not be withdrawn should come into consideration when examining a case.

We also propose removing the current time limits in Chapter 7, Section 1, third paragraph and Section 3, third paragraph of the Aliens Act, which are based on the alien’s period of stay in Sweden. This amendment is consistent with our proposal that, as a basic premise, the only grounds for not withdrawing a residence permit should be if the alien has established themselves in Swedish society or has strong family ties in Sweden. This means that the requirement of exceptional grounds for withdrawal of a residence permit would be lifted in such cases.

We additionally propose removing the current three-year period under Chapter 7, Section 3 of the Aliens Act for withdrawal of a residence permit when an alien without a work permit carries out activities that require such a permit.

We propose that the length of time for which, under the exemption rule in Chapter 7, Section 7 of the Aliens Act, an alien can have no longer resided in Sweden before their permanent residence permit is withdrawn should be shortened from two years to one.

We further propose that it should be possible to withdraw a temporary residence permit from an alien who does not intend to reside in Sweden.

Increased possibilities to refuse entry to an alien based on lack of good conduct

The possibilities to refuse entry to an alien who is not an EEA citizen or family member of an EEA citizen should be enhanced and clarified.

It should be possible to refuse entry to an alien if they have previously been convicted of an offence punishable by a penalty more severe than a fine, have relapsed and committed an offence that is also punishable by a fine, or due to some other special circumstance can be expected to commit offences in Sweden or another Nordic country.

A new material ground for refusal of entry based on a lack of good conduct should be introduced. An alien who is not an EEA citizen or family member of an EEA citizen – and who lacks a permit to stay here in Sweden – should thus be refused entry into the country if they fail to meet the good conduct requirement.

We also propose a clarification of the current provisions in Chapter 8, Section 4 of the Aliens Act, under which an alien who has entered Sweden and whose residence permit is no longer valid cannot be refused entry if they had a valid permit at the time of entry or had been granted such a permit after entry.

Increased access to current and relevant information for decisions in cases concerning resident permits and refusal of entry of an alien

We consider that there is a need for various actors to submit information to the Swedish Migration Agency to a greater extent, with the aim of improving the conditions for the Agency to take correct decisions on refusal of entry and granting of residence permits.

More comprehensive and effective provision of information requires simplified and expanded legal conditions. To achieve this, new legal regulations should be considered.

We consider that the new provision overriding secrecy proposed in the report SOU 2024:63 facilitates effective exchange of information between the Swedish Migration Agency and other government agencies. However, we consider it necessary to present our

own proposal to fulfil our remit in the event that the proposal in that report does not lead to legislative measures.

We propose that a general obligation for certain actors to provide information to the Swedish Migration Agency be introduced in the Aliens Act. An actor identified in the Act should, at the request of the Swedish Migration Agency, submit information that is necessary for the processing of a case involving the granting of a resident permit or refusal of entry.

The actors who should be covered by this general obligation to provide information are general courts, general administrative courts, Arbetsförmedlingen (the Swedish public employment service), the Swedish Board of Student Finance, the Swedish Social Insurance Agency, the Health and Social Care Inspectorate, the Swedish Enforcement Authority, the Swedish Pensions Agency, the Swedish Police Authority, the Swedish Tax Agency, the Swedish Council for Higher Education, universities, municipalities and unemployment insurance funds.

The interests involved must be weighed up before information is released to the Swedish Migration Agency under the general obligation to provide information. The obligation to provide information should not apply if the provision of information would be in conflict with certain agreements concluded with a foreign government agency or body or certain other obligations resulting from Sweden’s international commitments.

The obligation to provide information to the Swedish Migration Agency should not apply to certain information that is subject to secrecy. However, we find that there is no need for a new secrecy provision that protects information at the Swedish Migration Agency as the receiving agency.

We consider that the Swedish Migration Agency needs more effective access to information from several actors, including the Swedish Tax Agency. However, further investigation is required to determine how best to meet the Swedish Migration Agency’s needs.

Our proposals on a new obligation to provide information would also entail increased and, to a certain extent, new personal data processing. As the obligation to provide information would only apply to specifically identified actors, and the information

would be limited in scope, the increased personal data processing should be relatively limited.

The majority of the personal data that would be processed based on the obligation to provide information would be relatively harmless. The obligation to provide information is not aimed at monitor individuals but could provide expanded conditions for such monitoring. Private personal data would also be processed to a greater extent when submitted to the Swedish Migration Agency. The obligation to provide information would serve as a legal basis for the submitting actors’ processing of personal data. Processing of personal data would be necessary in order to discharge duties in the public interest and fulfil legal obligations.

We therefore consider the personal data processing proposed here necessary to carry out duties in the public interest and fulfil legal obligations. This should not entail any significant breach of personal privacy of the kind referred to in Chapter 2, Article 6 of the Instrument of Government.

The Swedish Police Authority would not need access to additional information as a result of our proposals. There is therefore no reason to analyse new ways to transfer information to the Swedish Police Authority.

For information to be provided as effectively as possible, increased cooperation between the Swedish Migration Agency and other actors would be needed. At the same time, a prerequisite for effective application of the proposed obligation to provide information is that the Swedish Migration Agency continues and intensifies its training initiatives and efforts to update procedures.

Other positions

We find that there is no reason to introduce a provision enabling the withdrawal of residence permits from refugees in accordance with the conditions in Article 21(3) of the Qualification Directive.

Nor do we see any reason to introduce a provision enabling the withdrawal of residence permits granted to individuals in need of protection when the original grounds for asylum no longer apply.

Moreover, we find that if permanent residence permits are phased out in the future, the possibilities to withdraw residence permits held

by individuals who no longer have long-term resident status will increase. This would require additional legislative measures.

Entry into force

It is proposed that the provisions enter into force on 1 July 2026.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att 4 kap. 3 §, 5 kap. 1, 2 a, 2 d, 7, 15, 17 och 17 a §§, 5 a kap.

3 §, 7 kap. 1, 3, 4 och 7 §§, 8 kap. 2–5, 6 a, 11, 14, 17, 21, 23 och 24 §§, 8 a kap. 4, 6 och 7 §§, 12 kap. 2 och 14 b §§ och rubrikerna närmast före 5 kap. 17 § och 8 kap. 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 1 kap. 7 a §, 7 kap. 3 a–

d §§, 17 kap. 7–9 §§ och en rubrik närmast före 1 kap. 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

Vandel

7 a §

Med vandel avses i denna lag att en person lever på ett hederligt och skötsamt sätt, och därmed följer gällande författningar samt i Sverige verkställbara avgöranden och andra beslut av domstolar och myndigheter.

4 kap.

3 §1

En utlänning som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 1 § och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 2 b §.

En utlänning får dock vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon

1. genom synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller

1. genom synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning eller säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller

2. har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

2. har bedrivit verksamhet som inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

5 kap.

1 §2

Flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras en flykting om han eller hon

1. genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller

2. har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta

Uppehållstillstånd får dock vägras en flykting om han eller hon

1. genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning eller säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller

2. har bedrivit verksamhet som inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att

1 Senaste lydelse 2009:1542. 2 Senaste lydelse 2021:765.

att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

2 a §3

Om en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har återtagits enligt 4 kap. 5 d § har getts uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd för samma tid ges också till hans eller hennes familjemedlemmar som har återtagits enligt samma bestämmelse.

Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning

och säkerhet.

Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning

eller säkerhet.

2 d §4

Om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har återtagits enligt 5 a kap. 7 § har getts uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd för samma tid ges också till hans eller hennes familjemedlemmar som har återtagits enligt samma bestämmelse.

Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning

och säkerhet.

Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning

eller säkerhet.

7 §5

Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om

1. utlänningen kan försörja sig, och

2. det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

2. det med hänsyn till utlänningens förväntade vandel inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

3 Senaste lydelse 2014:198. 4 Senaste lydelse 2014:198. 5 Senaste lydelse 2021:765.

15 §6

Ett tidsbegränsat uppehålls tillstånd om minst sex månader ska ges till en utlänning som vistas här, om

1. det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras,

2. utlänningen klart visat sin vilja att samarbeta med de brottsutredande myndigheterna,

3. utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för brott som förundersökningen avser, och

4. hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas.

4. hänsyn till den allmänna ordningen eller säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas.

Om utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar meddelas om de förutsättningar som anges i första stycket 1 och 4 är uppfyllda.

Ett uppehållstillstånd som meddelats enligt första stycket får förlängas om de förutsättningar som anges där fortfarande är uppfyllda. Ett uppehållstillstånd som meddelats enligt andra stycket får förlängas om det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid och de förutsättningar som anges i första stycket 1 och 4 fortfarande är uppfyllda.

En ansökan om uppehållstillstånd eller förlängt tillstånd enligt denna paragraf görs av förundersökningsledaren. Om det finns anledning att anta att utlänningen har utsatts för brott enligt 4 kap. 1 a eller 1 b § brottsbalken får en ansökan om uppehållstillstånd enligt andra stycket göras även av socialnämnden.

Särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd

Särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd

17 §7

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel ska det, utom i fall som avses i 1, 2, 2 a, 2 d, 3 eller

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel ska det, utom i fall som avses i 1, 2, 2 a, 2 d, 3 eller

6 Senaste lydelse 2022:1015. 7 Senaste lydelse 2022:1015.

4 §, särskilt beaktas om den

sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 a § första stycket 1 och andra stycket ska det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om uppehållstillstånd skulle beviljas.

4 §, särskilt beaktas om utlän-

ningen har dömts för brott och hans eller hennes bristande vandel i övrigt.

Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd i fall som avses i 3 a § första stycket 1 och andra stycket ska det särskilt beaktas om utlänningen, eller hans eller hennes barn, kan antas komma att bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om ansökan beviljas.

Uppehållstillstånd enligt 3 § första stycket 2 eller 3 och 3 a § andra stycket får beviljas endast efter medgivande också av den förälder till vilken anknytning inte åberopas, om den föräldern har del i vårdnaden av barnet.

Uppehållstillstånd ska inte

beviljas en person som har ställ-

ning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning

och säkerhet.

Uppehållstillstånd ska vägras

en utlänning som har ställning

som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

17 a §8

Uppehållstillstånd får vägras i

sådana fall som avses i 3 §, om

1. oriktiga uppgifter medve-

tet lämnats eller omständigheter

Uppehållstillstånd som avses i

3, 3 a, 5–7 och 9–10 a §§ ska vägras en utlänning om oriktiga uppgif-

ter medvetet lämnats eller om-

8 Senaste lydelse 2023:652.

medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

ständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få till-

ståndet.

2. en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd, eller

3. utlänningen utgör ett hot

mot allmän ordning och säkerhet.

Uppehållstillstånd ska vägras i sådana fall som avses i 3 § om ut-

länningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 § om utlänningen adopterats, ingått ett äktenskap eller inlett ett samboförhållande uteslutande i syfte att ge sig själv rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första stycket 1 eller 2 b, om

1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2. den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3. någon av makarna eller samborna är under 21 år. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga lev-

nadsomständigheter och familjeför-

hållanden.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens etablering

i Sverige och övriga familjeförhål-

landen.

5 a kap.

3 §9

En person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

En person som utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

9 Senaste lydelse 2006:219.

7 kap.

1 §10

Nationell visering, uppehålls-

tillstånd och arbetstillstånd får

återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet.

Nationell visering får återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet.

Uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning om oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som har varit av betydelse för att han eller hon fick tillståndet.

I viseringskodexen finns bestämmelser om upphävande och återkallelse av Schengenvisering. I Etias-förordningen finns bestämmelser om ogiltigförklaring och återkallelse av resetillstånd.

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket endast om det finns synnerliga skäl för det.

3 §11

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om

1. utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd,

2. utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet

10 Senaste lydelse 2023:337 (jfr 2011:705). 11 Senaste lydelse 2024:28.

eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas, eller

3. det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen

a) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet,

b) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sådant företagsspioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller

c) kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket får återkallas om förhållandet upphör.

Uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt första stycket 1 om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket 3 endast om det finns synnerliga skäl för det.

3 a §

Uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning i sådana fall som avses i 5 kap. 3 §, om han eller hon utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, om utlänningen

utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Detsamma gäller för hans eller hennes familjemedlemmar.

3 b §

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som inte har för avsikt att vistas i Sverige.

3 c §

Uppehållstillstånd för en utlänning får återkallas om han eller hon har dömts för brott till en strängare påföljd än böter och allmän domstol i samband därmed inte prövat frågan om han eller hon ska utvisas ur Sverige på grund av brott enligt 8 a kap.

Uppehållstillstånd för en utlänning får också återkallas om han eller hon har brustit i sin vandel.

Bestämmelserna i första och andra stycket ska inte tillämpas på uppehållstillstånd som avses i 5 kap. 1, 2, 2 a, 2 d, 3 eller 4 §.

3 d §

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning om det kommer fram omständigheter som visar att förutsättningarna för det beviljade uppehållstillståndet inte längre föreligger.

4 §12

Vid bedömning av om uppehållstillståndet ska återkallas en-

ligt 1 eller 3 § för en utlänning

som har rest in i landet ska hänsyn tas till den anknytning som

utlänningen har till Sverige och till om andra skäl talar mot att

tillståndet återkallas.

Vid bedömning av om uppehållstillståndet för en utlänning som har rest in i landet ska åter-

kallas enligt 1 eller 3–3 d § ska

hänsyn tas till utlänningens eta-

blering i Sverige och hans eller hennes övriga familjeförhållanden eller om det annars finns särskilda skäl som starkt talar mot att

tillståndet återkallas.

Vid en sådan bedömning ska

det särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningens uppehållstillstånd återkallades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas.

Vid en sådan bedömning som

avses i första stycket ska, om utlänningen har barn i Sverige, också barnets rätt och behov av kontakt med honom eller henne särskilt beaktas samt hur den kontakten skulle förändras och påverkas om utlänningens uppehållstillstånd återkallas.

Vid bedömningen av om uppehållstillståndet ska återkallas enligt 3 § andra stycket ska det också särskilt beaktas om det förhållande som avses där har upphört främst på grund av att utlänningen eller utlänningens barn i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid.

7 §13

Ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige. Om utlänningen anmält till Migrationsverket att han eller hon vill ha uppehållstillståndet

Ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige. Om utlänningen anmält till Migrationsverket att han eller hon vill ha uppehållstillståndet

12 Senaste lydelse 2022:1015. 13 Senaste lydelse 2014:777.

kvar trots att bosättningen upphör, får uppehållstillståndet dock återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde.

kvar trots att bosättningen upphör, får uppehållstillståndet dock återkallas tidigast när ett år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde.

8 kap.

2 §14

En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas

1. om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3. om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna Sverige efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut, under förutsättning att han eller hon inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att vistas i Sverige,

4. om det vid utlänningens ankomst till Sverige kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där,

5. om han eller hon vid inresan

undviker att lämna begärda upp-

gifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för

rätten att resa in i Sverige eller

medvetet förtiger någon omstän-

dighet som är av betydelse för den rätten,

5. om utlänningen vid inresan

till Sverige inte lämnar begärda

uppgifter eller det medvetet läm-

nas oriktiga uppgifter eller det

medvetet förtigs omständigheter av betydelse för prövningen av hans

eller hennes rätt att resa in i Sverige,

6. om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller

7. om han eller hon har avvisats eller utvisats från en EU-stat eller från Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller ut-

14 Senaste lydelse 2016:875.

visning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten.

3 §15

En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas

1. om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som han eller hon tänker besöka eller för hemresan,

2. om det kan antas att han eller hon under vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att han eller hon har ett sådant tillstånd,

3. om han eller hon på grund

av tidigare frihetsstraff eller någon

annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

3. om han eller hon tidigare

dömts för brott till en strängare påföljd än böter, återfallit i brott med även böter som påföljd eller på grund av någon annan särskild

omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land.

4. om han eller hon på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

4. om han eller hon på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land,

5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att han eller hon får avvisas.

5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att han eller hon får avvisas, eller

6. om det kan antas att utlänningen efter inresan till Sverige, i något annat avseende än som avses i 1–5, skulle brista i sin vandel.

15 Senaste lydelse 2014:198.

En utlänning som avses i första stycket får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han eller hon annars beger sig till det landet.

4 §16

En utlänning får inte avvisas enligt 2 eller 3 § om han eller hon

vid ankomsten till Sverige hade eller under en tid därefter har haft uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

En utlänning får inte avvisas enligt 2 eller 3 § om han eller hon

– vid inresan till Sverige hade

ett uppehållstillstånd som därefter upphört att gälla, eller

– efter inresan till Sverige be-

viljats ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

5 §17

Beslut om avvisning enligt 2 eller 3 § i första instans får inte fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter

ankomsten till Sverige.

Beslut om avvisning enligt 2 eller 3 § i första instans får inte fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter att

utlänningen rest in i Sverige.

6 a §18

När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning.

Första stycket gäller inte om

1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige,

2. utlänningen nekas att resa in i landet,

16 Senaste lydelse 2014:198. 17 Senaste lydelse 2014:198. 18 Senaste lydelse 2017:22

3. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns,

4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller

4. utlänningen utgör en risk för allmän ordning eller säkerhet, eller

5. det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket.

Avvisning och utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet

Avvisning och utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet

11 §19

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan av hänsyn till allmän ordning

eller säkerhet.

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som inte avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan enligt första stycket får därefter utvisas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som inte avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan enligt första stycket får därefter utvisas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.

14 §20

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt får avvisas eller utvisas enligt 11 § endast om det är

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt får avvisas eller utvisas enligt 11 § endast om det är

19 Senaste lydelse 2014:198. 20 Senaste lydelse 2022:1015.

särskilt motiverat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

särskilt motiverat av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.

En EES-medborgare som är barn får avvisas eller utvisas enligt 11 § endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet.

En EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren får utvisas enligt 11 § endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet.

17 §21

Migrationsverket ska pröva frågan om avvisning om utlänningen.

1. söker asyl här,

2. har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller

3. kan komma att avvisas med stöd av 2 § 7 eller 3 § andra stycket.

Migrationsverket ska pröva frågan om avvisning om utlänningen.

1. söker asyl här,

2. har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller

3. kan komma att avvisas med stöd av 2 § 7, 3 § första stycket 6

eller andra stycket.

I andra fall får såväl Migrationsverket som Polismyndigheten pröva frågan om avvisning.

Om Polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket.

21 §22

Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas.

En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas om

1. det finns risk för att utlänningen avviker,

2. utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet,

2. utlänningen utgör en risk för allmän ordning eller säkerhet,

3. utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas att resa in i landet,

21 Senaste lydelse 2016:875. 22 Senaste lydelse 2017:22.

4. utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, eller

5. utlänningen avvisas av Migrationsverket med omedelbar verkställighet.

För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller i stället för första stycket 12 kap. 15 § tredje stycket.

23 §23

Finns det inte förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa enligt 21 §, ska Polismyndighetens beslut om avvisning och Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Ett beslut om avvisning varigenom en utlänning nekas att resa in i landet ska dock inte förenas med ett återreseförbud.

Ett beslut om avvisning eller utvisning som avser en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare eller som avser en utlänning som beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 §, får förenas med ett återreseförbud endast om beslutet har meddelats av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

Ett beslut om avvisning eller utvisning som avser en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare eller som avser en utlänning som beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 §, får förenas med ett återreseförbud endast om beslutet har meddelats av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.

24 §24

Tiden för återreseförbud enligt 23 eller 27 § ska bestämmas till högst fem år. Utgör utlänningen ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas.

Tiden för återreseförbud enligt 23 eller 27 § ska bestämmas till högst fem år. Utgör utlänningen ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas.

23 Senaste lydelse 2014:655. 24 Senaste lydelse 2014:198.

8 a kap.

4 §25

En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får utvisas enligt 1 § endast om

1. utlänningen har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna kvar i Sverige, eller

1. utlänningen har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning eller säkerhet att låta honom eller henne stanna kvar i Sverige, eller

2. utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för

rikets säkerhet och det finns

anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här.

2. utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för

Sveriges säkerhet och det finns

anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här.

Första stycket gäller också för en utlänning som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. eller uppehållstillstånd enligt 22 kap.

6 §26

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES- medborgare får utvisas enligt 1 § endast om det sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES- medborgare får utvisas enligt 1 § endast om det sker av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.

Det som sägs i 8 kap. 12–14 §§ om utvisning enligt 8 kap. 11 § gäller även vid prövningen av utvisning enligt denna paragraf.

Första och andra styckena gäller även för en utlänning som har beviljats uppehållsstatus i Sverige eller i övrigt utövar rättigheter enligt avdelning II i andra delen av utträdesavtalet mellan Förenade kungariket och EU.

25 Senaste lydelse 2022:1015. 26 Senaste lydelse 2022:1015.

7 §27

En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige får utvisas enligt 1 § endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. I detta ligger att ekonomiska syften inte får ligga till grund för beslutet.

En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige får utvisas enligt 1 § endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. I detta ligger att ekonomiska syften inte får ligga till grund för beslutet.

När en domstol överväger om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt ska utvisas ska den ta hänsyn till hur länge utlänningen har varit bosatt i Sverige, hans eller hennes ålder, följderna av en utvisning för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar samt utlänningens band till Sverige eller avsaknad av band till ursprungslandet.

En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har internationellt skydd i en annan EU-stat får utvisas endast till den staten.

12 kap.

2 §

Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land

– om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet, eller

– om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning

och säkerhet att låta utlänningen

stanna i Sverige. Detta gäller dock

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning

eller säkerhet att låta utlänningen

stanna i Sverige. Detta gäller dock

27 Senaste lydelse 2022:1015.

inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

14 b §28

Den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning får upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa, om det under tidsfristen uppstår en risk för att utlänningen avviker eller utlänningen utgör en risk för allmän ordning

och säkerhet.

Den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning får upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa, om det under tidsfristen uppstår en risk för att utlänningen avviker eller utlänningen utgör en risk för allmän ordning

eller säkerhet.

Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Återreseförbudet ska bestämmas till högst fem år. Utgör utlänningen ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får

Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Återreseförbudet ska bestämmas till högst fem år. Utgör utlänningen ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet får

28 Senaste lydelse 2024:28.

dock en längre tidsperiod bestämmas.

dock en längre tidsperiod bestämmas.

Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa gäller omedelbart.

17 kap.

7 §

En allmän domstol, en allmän förvaltningsdomstol, en statlig myndighet som anges i 8 §, en högskola, en arbetslöshetskassa eller en kommun ska på begäran lämna en uppgift till Migrationsverket som inte är undantagen uppgiftsskyldighet enligt 9 §, om uppgiften behövs för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd eller avvisning.

En uppgift ska dock inte lämnas till Migrationsverket om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

8 §

De statliga myndigheter som ska omfattas av skyldigheten att lämna uppgifter till Migrationsverket enligt 7 § är

1. Arbetsförmedlingen,

2. Centrala studiestödsnämnden,

3. Försäkringskassan,

4. Inspektionen för vård och omsorg,

5. Kronofogdemyndigheten,

6. Pensionsmyndigheten,

7. Polismyndigheten,

8. Skatteverket, och

9. Universitets- och högskolerådet.

9 §

Uppgiftsskyldigheten enligt 7 § gäller inte uppgifter som omfattas av sekretess enligt någon av bestämmelserna i 24 kap. 8 § , 25 kap. 1 – 8 och 15 §§ , 26 kap. 2 – 6 §§ och 40 kap. 2 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

2. Äldre föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd för en utlänning ska fortsatt tillämpas på ett sådant tillstånd som beslutats före utgången av juni 2026.

3. Äldre föreskrifter ska tillämpas vid prövning av fråga om en utlänning får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om hans eller hennes ansökan om uppehållstillstånd har kommit in till Migrationsverket före utgången av juni 2026.

2. Vårt uppdrag och arbete

2.1. Vårt uppdrag

Regeringen beslutade den 20 november 2023 utredningsdirektiven

Skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd (dir. 2023:25) och den 14 november 2024

tilläggsdirektiv med förlängd tid (dir. 2024:110). Direktiven bifogas som bilaga 1 och 2.

Uppdraget har omfattat bland annat följande

  • att analysera och föreslå hur möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brister i levnadssättet kan utökas,
  • att analysera och föreslå hur möjligheterna kan utökas att på grund av brister i levnadssättet avvisa vissa utlänningar som saknar uppehållstillstånd,
  • att analysera och föreslå hur möjligheterna till återkallelse av uppehållstillstånd av andra skäl än brister i levnadssättet på ett ändamålsenligt sätt kan utvidgas i syfte att möjliggöra återkallelse i fler fall, och
  • att analysera och föreslå hur berörda myndigheter kan få ökad tillgång till information i syfte att möjliggöra fler beslut om att neka och återkalla uppehållstillstånd samt fler beslut om avvisning.

Vidare har ingått att lämna nödvändiga författningsförslag och förslag på andra åtgärder som bedöms nödvändiga.

Skärpt och tydligare reglering med krav på utlänningars vandel

Den första delen av uppdraget har bestått i att göra en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen i syfte att åstadkomma en skärpt reglering som gör det möjligt att avlägsna fler utlänningar ur Sverige än i dag på grund av brister i levnadssättet. Vi har dock valt att benämna en utlännings levnadssätt för en utlännings vandel, vilket skiljer sig i sin betydelse jämfört med begreppet hederligt levnadssätt.

Vårt uppdrag i denna del har bland annat bestått i att – kartlägga möjligheterna till avlägsnande ur Sverige på grund av

brister i vandeln i tidigare utlänningslagstiftning, – kartlägga krav på en utlännings vandel och möjligheterna till

avlägsnande ur landet av utlänningar med hänsyn till brister i vandeln – som inte har koppling till utvisning på grund av brott – i andra jämförbara länder, – göra en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen

i syfte att möjliggöra avlägsnande ur Sverige i fler fall än i dag av utlänningar som har bristande vandel och ta ställning till i vilken utsträckning regelverket kan skärpas, och – göra en översyn av regelverket om återkallelse av uppehållstill-

stånd i syfte att möjliggöra återkallelse i fler fall än i dag av andra skäl än brister i utlänningens vandel och ta ställning till i vilken utsträckning regelverket kan skärpas.

Utökade möjligheter att vägra och återkalla uppehållstillstånd

I den första delen av uppdraget har också ingått att pröva vilka typer av brister i vandeln utöver brottslig verksamhet som ska kunna leda till avslag på ansökningar om uppehållstillstånd och återkallelse av uppehållstillstånd.

Uppdraget har i denna del omfattat alla uppehållstillstånd som inte bygger på EU-rätten, till exempel – vissa uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 och

3 a §§ UtlL, – permanenta uppehållstillstånd enligt 5 kap. 7 § UtlL,

– uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet enligt bland

annat 5 kap. 9–10 a §§ UtlL, – uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständig-

heter och spårbyte enligt 5 kap. 6 § och 15 a § första stycket UtlL, och – uppehållstillstånd till familjemedlemmar till vissa utlänningar

enligt bland annat 4 kap. 4 a, 4 b och 5 §§ UtlF.

Utökade möjligheter att vägra och återkalla uppehållstillstånd på EU-rättslig grund

I den första delen av vårt uppdrag har också ingått att se över vilka möjligheter som finns att skärpa kravet på en utlännings vandel beträffande uppehållstillstånd som har EU-rättslig grund, med utgångspunkt i att EU-rättens möjligheter till fullo används.

I denna del har därför bland annat ingått att – analysera och föreslå hur det kan införas en möjlighet att åter-

kalla en flyktings uppehållstillstånd enligt förutsättningarna i artikel 21.3 i skyddsgrundsdirektivet, – analysera och föreslå hur det kan införas en möjlighet att åter-

kalla ett uppehållstillstånd enligt artikel 6.2 i familjeåterföreningsdirektivet, – ta ställning till om, och i så fall hur, det är möjligt att införa ut-

ökade möjligheter att neka och återkalla uppehållstillstånd för varaktigt bosatta på grund av brister i vandeln, – analysera vilka brister i vandeln som kan innebära ett hot mot

allmän ordning och säkerhet i enlighet med EU-rätten, och – ta ställning till om, och i så fall hur, det i övrigt är möjligt att

utöka möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd som har EU-rättslig grund på grund av brister i vandeln.

Utökade möjligheter till att avvisa en utlänning

I den andra delen av vårt uppdrag har ingått att överväga möjligheterna att avvisa utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare på grund av brister i vandeln. I uppdraget i denna del har ingått att analysera de befintliga avvisningsgrunderna och därvid bland annat anpassa kravet på vandel till det vandelskrav som vi föreslår ska gälla i ärenden om tillstånd och återkallelse.

Slutligen har i denna del också ingått att ta ställning till om, och i så fall hur, bestämmelserna i 8 kap. 4–6 §§ UtlL kan ändras för att underlätta i tillämpningen.

Utökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd på någon annan grund än brister i en utlännings vandel

I denna tredje del av vårt uppdrag har ingått att i vissa avseenden analysera och föreslå hur möjligheterna till återkallelse av tillstånd av andra skäl än brister i vandeln på ett ändamålsenligt sätt kan utvidgas och därmed möjliggöra fler beslut om återkallelse av uppehållstillstånd när det finns skäl för det.

Begränsningsbestämmelserna i 7 kap. UtlL bör tas bort

I denna del av uppdraget har ingått att analysera och föreslå hur begränsningen till återkallelse av uppehållstillstånd i 7 kap. 1 § tredje stycket och 3 § tredje stycket UtlL kan tas bort.

Återkallande av uppehållstillstånd också när annan än utlänningen själv lämnar oriktiga uppgifter av betydelse för att få tillståndet

I denna del av uppdraget har ingått att analysera hur regleringen kan ändras så att uppehållstillstånd kan återkallas även om någon annan än utlänningen själv medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet.

Begränsad hänsyn till utlänningens anknytning enligt 7 kap. 4 § UtlL

I denna del av vårt uppdrag har ingått att ta ställning till i vilken utsträckning skyddet mot återkallelse av uppehållstillstånd enligt 7 kap. 4 § UtlL kan begränsas.

Ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd vid upphörd bosättning

I denna del av vårt uppdrag har ingått att – analysera och föreslå hur tidsbegränsade uppehållstillstånd kan

återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige, och – analysera behovet av regleringen i 7 kap. 7 § andra meningen

UtlL om att en utlänning ska kunna ha kvar sitt uppehållstillstånd under viss tid trots att bosättningen har upphört och, om det finns ett sådant behov, föreslå hur lång den tiden behöver vara.

Återkallelse av uppehållstillstånd när förutsättningarna inte är uppfyllda

I denna del av vårt uppdrag har ingått att – ta ställning till om, och i så fall hur, det är möjligt och ändamåls-

enligt att utvidga möjligheterna att återkalla gemensamma barns uppehållstillstånd när ett anknytningsgrundande förhållande har upphört (jämför 7 kap. 3 § andra stycket UtlL), – analysera och föreslå hur möjligheterna att återkalla uppehålls-

tillstånd som beviljas familjemedlemmar enligt bestämmelser i utlänningsförordningen kan utvidgas (jämför 7 kap. 7 f § UtlL och 4 kap. 5 c § UtlF), – analysera och föreslå hur det kan införas möjligheter att åter-

kalla uppehållstillstånd när en utlännings ställning som varaktigt bosatt har återkallats (jämför 5 kap. 2 b § UtlL), och – analysera och föreslå hur möjligheterna till återkallelse av uppe-

hållstillstånd i övrigt, på ett ändamålsenligt sätt, kan utvidgas i

syfte att möjliggöra återkallelse i fler fall av uppehållstillstånd när förutsättningarna för tillståndet inte längre är, eller aldrig har varit, uppfyllda.

Andra åtgärder och metoder som möjliggör återkallelse av uppehållstillstånd i fler fall

I den tredje delen av vårt uppdrag har ingått att – analysera Migrationsverkets behov av nya metoder för att regel-

bundet följa upp beviljade uppehållstillstånd och återkalla tillstånd när det finns skäl för det, – ta ställning till vilka åtgärder som behöver genomföras för att i

fler fall möjliggöra återkallelse av uppehållstillstånd som beviljas skyddsbehövande när de ursprungliga skälen för asyl inte längre är uppfyllda, och – analysera Migrationsverkets behov av nya automatiserade system

eller andra beslutsstöd som på ett effektivt sätt kan möjliggöra återkallelse av uppehållstillstånd i fler fall när det finns skäl till det.

Hur berörda myndigheter ska få tillgång till mer information

Slutligen har i vårt uppdrag också ingått att – kartlägga Migrationsverkets och Polismyndighetens behov av

utökad tillgång till uppgifter om utlänningar som finns hos andra myndigheter och aktörer, och – analysera och föreslå hur myndigheterna kan få tillgång till rele-

vanta uppgifter om utlänningar i syfte att möjliggöra fler beslut om att neka och återkalla uppehållstillstånd samt fler beslut om avvisning.

2.2. Vårt arbete

Vårt arbete påbörjades i januari 2024 och har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter. Sammanlagt har sex expertgruppssammanträden hållits. Därutöver har utredaren och sekreterarna under hand haft löpande kontakter med sakkunniga och experter.

Vi har haft ett stort antal kontakter med samtidigt pågående utredningar med direkt koppling till vårt uppdrag enligt följande.

  • Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet (Ju 2022:12)
  • Utredningen om skärpta krav för att förvärva svenskt medborgarskap (Ju 2023:17)
  • Utredningen om anpassning av det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten (Ju 2023:18)
  • Utredningen om förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22)
  • Utredningen om skärpt regelverk om utvisning på grund av brott (Ju 2024:08)
  • Utredningen om stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot eller som har koppling till kriminella nätverk (Ju 2024:10)
  • Utredningen om skärpta villkor för anhöriginvandring

(Ju 2024:11)

  • Utredningen om förbättrade förutsättningar för utländska doktorander och forskare att verka i Sverige och säkrare bedömningar av uppehållstillstånd för studier (Ju 2024:C).

Vi har haft en hearing med företrädare för Migrationsverket och Polismyndigheten den 28 augusti 2024. Vidare har vi haft ett möte med Jämställdhetsmyndigheten den 15 oktober 2024.

Vi har under arbetet inhämtat statistik och andra uppgifter från Migrationsverket, Polismyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten.

Vi har även genomfört en enkät i förhållande till Migrationsverket och Polismyndigheten avseende myndigheternas behov av

tillgång till mer information och Migrationsverkets behov av metoder, automatiserade system och beslutsstöd. Vi har också haft två uppföljande möten med olika medarbetare hos Migrationsverket. Dessutom har vi ställt frågor till de aktörer som föreslås omfattas av vår föreslagna uppgiftsskyldighet angående uppgifter som aktörerna förfogar över och frågor relaterade till uppgiftsskyldigheten.

2.3. Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i fjorton kapitel.

Våra författningsförslag finns i kapitel 1. En beskrivning av gällande reglering och Sveriges internationella åtaganden finns i kapitel 3 och 4.

I kapitel 5 behandlas det återinförda vandelsbegreppet och dess tänkta omfattning och betydelse.

I kapitel 6 lägger vi fram förslag som utökar möjligheterna att neka en utlänning uppehållstillstånd.

I kapitel 7 lägger vi fram förslag som utökar möjligheterna att avvisa en utlänning.

I kapitel 8 behandlar vi hur reglerna om att neka och återkalla uppehållstillstånd på EU-rättslig grund kan skärpas.

I kapitel 9 görs överväganden till våra förslag om utökade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd, oavsett om det sker på grund av brott, bristande vandel eller någon annan anledning.

I kapitel 10 behandlas frågor om ett effektivare informationsutbyte respektive en generell uppgiftsskyldighet för att ge Migrationsverket tillräcklig, aktuell och relevant information för sin tillståndsprövning.

I kapitel 11 görs en analys och bedömning av hur metoder och arbetssätt för Migrationsverkets uppföljning av olika tillståndsärenden kan effektiviseras och säkerställas för att därigenom möjliggöra återkallelse av uppehållstillstånd i fler fall.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser redovisas i kapitel 12. De konsekvenser som våra förslag kan förväntas medföra behandlas i kapitel 13.

I kapitel 14 finns slutligen författningskommentaren till förslagen i kapitel 1.

3. Gällande reglering

3.1. Inledning

Utredningen har i uppdrag att undersöka hur möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brister i levnadssättet kan utökas. Vidare ska utredningen analysera och föreslå hur möjligheterna kan utökas att på grund av brister i levnadssättet avvisa vissa utlänningar som saknar uppehållstillstånd. Dessutom ska utredningen undersöka möjligheterna till hur återkallelse av uppehållstillstånd av andra skäl än brister i levnadssättet, på ett ändamålsenligt sätt, kan utvidgas i syfte att möjliggöra återkallelse i fler fall.

Syftet med detta kapitel är att ge en rättslig bakgrund till de frågeställningar som ska utredas utifrån svensk utlänningslagstiftning.

Inledningsvis i kapitlet kommer en översikt att göras över vilka slags uppehållstillstånd som förekommer i utlänningslagstiftningen. Vidare redogörs för vilka grunder det finns för att neka en ansökan om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen, liksom att återkalla ett uppehållstillstånd. Slutligen behandlas vad som gäller för avvisning av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare, och utvisning av sådana utlänningar av andra skäl än på grund av brott, enligt utlänningslagens bestämmelser.

3.2. Uppehållstillstånd

3.2.1. Inledning

I detta kapitel redogörs översiktligt för kriterierna för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige och de särskilda kraven för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Beskrivningen syftar till att ge en bild av regelverket och de olika slags uppehållstillstånd som förekommer, särskilt när det gäller bestämmelser som innefattar en bedömning av en utlännings levnadssätt.

I utredningens uppdrag ingår inte att se över regelverken rörande uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete (5 b kap. UtlL), EU-blåkort, tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT) och tillstånd för säsongsarbete (6 a–6 c kap. UtlL). Dessa typer av uppehållstillstånd kommer därför inte att behandlas i avsnittet.

3.2.2. Översiktlig redogörelse för gällande bestämmelser

Bakgrund

Uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige (2 kap. 4 § UtlL). En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska ha uppehållstillstånd (2 kap. 5 § UtlL). Kravet på uppehållstillstånd gäller inte medborgare i de nordiska länderna, den som är eller EES1-medborgare eller är familjemedlem till sådan och som har uppehållsrätt, eller har visering för längre tid än tre månader (2 kap. 8 b § och 3 a kap. UtlL). Med uppehållsrätt avses en rätt för EESmedborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd i enlighet med vad som sägs i 3 a kap. UtlL (se 1 §).

Uppehållstillstånd ges för en viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd (2 kap. 4 § UtlL).

1 Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) omfattar de till EU anslutna staterna Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike samt de till Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) anslutna staterna Island, Liechtenstein och Norge.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregeln

Huvudregeln är att uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade. Det finns många olika grunder i utlänningslagen och i utlänningsförordningen för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådana uppehållstillstånd beviljas bland annat;

  • skyddsbehövande (5 kap. 1 och 1 a §§ UtlL),
  • på grund av anknytning (5 kap. 3–3 g §§ UtlL),
  • på grund av arbete, studier och för att bedriva näringsverksamhet i Sverige (5 kap. 10 och 10 a §§ UtlL),
  • på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 §

UtlL),

  • på grund av beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet2 (21 kap. 2 § UtlL),
  • tribunalvittnen (22 kap. 2 § UtlL), och
  • på grund av verkställighetshinder (12 kap. 16 b och c §§ och 18 och 18 a §§ UtlL).

Dessa nämnda grunder för uppehållstillstånd kommer, liksom flera andra, att behandlas i de kommande avsnitten.

Permanenta uppehållstillstånd

Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om utlänningen kan försörja sig, och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (5 kap. 7 § UtlL). De särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd gäller i princip alla utlänningar som ansöker om ett sådant tillstånd. Det finns dock undantag från de särskilda kraven (5 kap. 8 § UtlL), vilket beskrivs i avsnitt 3.2.17.

2 Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

3.2.3. Uppehållstillstånd för skyddsbehövande

De centrala bestämmelserna om skyddsbehövande finns i 4 kap. UtlL. Det finns definitioner av två kategorier av skyddsbehövande, flyktingar och alternativt skyddsbehövande.

Begreppet flykting definieras som en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i eller där utlänningen haft sin vanliga vistelseort vad gäller statslösa, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd (4 kap. 1 § UtlL). Definitionen motsvarar i princip den definition som finns i Genèvekonventione n3och i det omarbetade skyddsgrundsdirektive t4,5.

En utlänning är dock i vissa fall utesluten från att vara flykting. Detta gäller om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten eller ett grovt ickepolitiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit. Detsamma gäller gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga. Även anstiftan eller annat slags deltagande i förövandet av sådana brott eller gärningar ska leda till en sådan bedömning (4 kap. 2 b § UtlL).

En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl har ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 4 kap. 1 § UtlL och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § UtlL. En utlänning får dock vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning eller säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detsamma

3 FN:s konvention från 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen), reviderad genom dess tilläggsprotokoll från 1967 (New York-protokollet). 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). 5Prop. 2020/21:191, s. 45.

gäller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (4 kap. 3 § UtlL).

Begreppet alternativt skyddsbehövande definieras som en utlänning som i andra fall än som följer av flyktingdefinitionen befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk inte vill, begagna sig av hemlandets skydd (4 kap. 2 § UtlL). Definitionen motsvarar i princip den definition som finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och har sin bakgrund i FN:s tortyrkonventio n6och artikel 3 i Europakonventione n7.

En utlänning är utesluten från att vara alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten, gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga, ett grovt brott, eller bedöms utgöra en fara för rikets säkerhet. Detsamma gäller en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet sådana brott (4 kap. 2 c § UtlL med hänvisning till 4 kap. 2 b § första stycket 1 och 3 UtlL).

En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 4 kap. 2 § UtlL och inte är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande enligt 2 c § (4 kap. 3 a § UtlL).

Uppehållstillstånd för skyddsbehövande regleras i 5 kap. 1 och 1 a §§ UtlL. Regleringen innebär att flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som huvudregel har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och

6 FN:s konvention från 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 7 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

gälla i tre år för flyktingar respektive tretton månader för alternativt skyddsbehövande. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år. Bestämmelserna grundar sig på artikel 24.1 och 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektive t8.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL samt de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda (5 kap. 1 a § tredje stycket UtlL).

3.2.4. Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Såväl i internationell rätt som i svensk utlänningsrätt finns bestämmelser som syftar till att verka för att hålla samma familjer. Frågor om familjeåterförening kan, när de betraktas ur anknytningspersonens perspektiv, omfattas av artikel 8 i Europakonventi onen9. Även Barnkonventione n10erkänner rätten till familjelivet. Konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall där ett åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa (artikel 9.1). Av denna skyldighet följer att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna (artikel 10.1). En fördjupad redogörelse av Sveriges internationella åtaganden och dess inverkan på svensk utlänningsrätt finns att läsa i kapitel 4.

I svensk rätt finns bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning i bland annat 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL.

Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL bygger på familjeåterföreningsdire ktivet11, som syftar till att en tredjelandsmedborgare som

8 Skyddsgrundsdirektivet kommer den 12 juni 2026 ersättas av skyddsgrundsförordningen. Läs mer om Skyddsgrundsförordningen i avsnitt 4.11.1. 9MIG 2018:4. 10 Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 11 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

har en mera permanent bosättning i en EU-stat, referenspersone n12, ska ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen som också är tredjelandsmedborgare.

Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL rör medlemmar av kärnfamiljen, dvs. referenspersonens make eller sambo samt ogifta barn till referenspersonen eller till anknytningspersonens make eller sambo. Uttrycken make och sambo gäller såväl för olikkönade som samkönade par. Med sambor avses två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemens amt hushåll13.

Vidare omfattar bestämmelsen uppehållstillstånd för en förälder, eller i förekommande fall en annan vuxen person som anses ha trätt i förälderns ställe, när ett ogift utländskt barn är referensperson.

Den svenska bestämmelsen medför dock en utvidgad rätt till familjeåterförening för medlemmar i kärnfamiljen jämfört med vad som följer av familjeåterföreningsdirektivets minimikrav. Detta eftersom direktivtexten knyter an till vårdnaden om barnet. Rekvisiten i 5 kap. 3 § första stycket 2 a UtlL innebär i stället att anknytningspersonen ska vara förälder till barnet. Det är naturligtvis en klar betydelseskillnad mellan begreppen vårdnadshavare och förälder .14

I 5 kap. 3 a § UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte styrs av familjeåterföreningsdirektivet. Bestämmelsen är fakultativ, vilket innebär att uppehållstillstånd får beviljas. Vid en sådan bedömning kan exempelvis hänsyn behöva tas till Sveriges säkerhet. Angående grunder för att neka uppehållstillstånd, se vidare avsnitt 3.3.

I 5 kap. 3 a § första stycket UtlL anges under vilka förutsättningar uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som, utöver bestämmelserna i 3 §, är anhörig till en i Sverige bosatt person (punkt 1–4) eller en utlänning som annars har svenskt ursprung eller har vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd (punkt 5).

Det krävs som utgångspunkt att en utländsk medborgare eller en statslös person har permanent uppehållstillstånd i Sverige för att han eller hon ska kunna vara referensperson enligt 5 kap. 3 och

12 En referensperson är en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat och som ansöker om familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker om familjeåterförening för att förenas med honom/henne (artikel 2 c i familjeåterföreningsdirektivet). 13Prop. 2020/21:191 s. 87. 14 Jfr MIG 2015:8.

3 a §§ Ut lL15. Även en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § UtlL kan vara referensperson. Då krävs det, sedan den 1 december 2023, att han eller hon har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd (5 kap. 3 § tredje stycket och 5 kap. 3 a § första stycket 1 b och 2 UtlL). Dessförinnan gällde att uppehållstillståndet skulle beviljas under en längre tid. Regeringen konstaterade att det tidigare kravet på att referenspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid avviker till sin ordalydelse från familjeåterföreningsdirektivets reglering enligt vilken en sådan person, för att ha rätt till familjeåterförening, ska ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd (artikel 3.1). Ändringen tydliggör att tolkningen av bestämmelsen ska följa EU-rätte n.16

Om det finns skäl att anta att referenspersonens uppehållstillstånd kommer att återkallas på grund av brottslighet får den omständigheten beaktas vid bedömningen av om han eller hon har välgrundade utsikter att få uppehållstillstånd under en längre tid.17

Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 och 3 a § UtlL får som huvudregel bara beviljas om referenspersonen kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Detta gäller dock inte vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd (5 kap. 3 b § UtlL).

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL ska vara tidsbegränsat (5 kap. 3 g § andra stycket UtlL). Om ett fortsatt uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL ska det gälla i två år. Det får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för referenspersonen (5 kap. 3 g § tredje stycket UtlL).

För att ett fortsatt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket UtlL ska beviljas krävs vidare att förhållandet består (5 kap. 3 g § tredje stycket UtlL). Om en utlänning har beviljats ett sådant uppehållstillstånd, men tillstånd inte kan beviljas på nytt för att förhållandet har upphört, får ett uppehållstillstånd beviljas om

15Prop. 2005/06:72 s. 28 och prop. 2020/21:191 s. 82. 16Prop. 2023/24:18 s. 10 ff. och 35. 17Prop. 2020/21:191 s. 83.

  • utlänningen har särskild anknytning till Sverige,
  • förhållandet har upphört främst på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, har utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid i förhållandet, eller
  • andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd.

Ett sådant uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader (5 kap. 16 § UtlL).

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL samt de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda (5 kap. 3 g § fjärde stycket UtlL).

3.2.5. Uppehållstillstånd på grund av arbete, studier, näringsverksamhet eller försörjning på annat sätt

Arbete

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete (5 kap. 10 § UtlL). Av 2 kap. 7 § UtlL framgår att en utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ska ha ett arbetstillstånd. Det gäller dock inte medborgare i nordiska länder eller EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt .18

En utlänning som har ett anställningsavtal får ges ett arbetstillstånd, om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning. Dessutom ska lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket UtlL). En förutsättning för att ett arbetstillstånd ska ges är vidare att rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen (6 kap. 2 § andra stycket UtlL). Ett arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte, eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land (6 kap. 2 §

18 Jfr MIG 2023:10.

tredje stycket UtlL). Ett arbetstillstånd ska ges för viss tid, får gälla ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. En utlänning som har permanent uppehållstillstånd behöver dock inte ha arbetstillstånd (6 kap. 1 § UtlL med hänvisning till 2 kap. 8 c § 3 UtlL). Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, såvida det inte finns skäl som kan hänföras till syftet med uppehållstillståndet som talar emot det. Permanent uppehållstillstånd får meddelas för vissa arbetstagare (6 kap. 3 § med hänvisning till 5 kap. 5 § UtlL).

Det ska i sammanhanget nämnas att Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring, i sitt betänkande SOU 2024:15, har föreslagit vissa ändringar avseende 6 kap. 2 § UtlL. Utredningen föreslår dels att lönen ska uppgå till minst medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan (första stycket 1), dels att utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år ska ha eller ha ansökt om en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (första stycket 3). Vidare föreslås en reglering i andra mening i tredje stycket som innebär att ett arbetstillstånd till en utlänning, som deltar i ett internationellt utbyte eller som aktualiseras till följd av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land, endast får beviljas om utlänningen kan försörja sig, om inte något annat följer av avtal. Slutligen föreslås ett nytt fjärde stycke som innebär att en utlänning, som är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land, utöver ett anställningsavtal ska ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige.

En utlänning vars asylansökan har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut kan under vissa förutsättningar beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete utan att först lämna landet, genom ett s.k. spårbyte (5 kap. 15 a § första stycket 1 UtlL). Möjligheten utgör ett undantag från huvudregeln att uppehållstillstånd för arbete ska ha sökts och beviljats före inresan i Sverige.

Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring har dock, i sitt betänkande SOU 2024:15, föreslagit att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL ska upphävas. Författningsändringen föreslås träda i kraft den 1 juni 2025 .19

Diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän samt deras familjer och betjäning får beviljas uppehållstillstånd

19 Betänkandet har remissbehandlats och lagstiftningsärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

under den tid som tjänstemannen är anställd vid en främmande stats beskickning eller konsulat i Sverige. Vidare får utlänningar och deras familjer beviljas uppehållstillstånd under den tid som utlänningen är anställd eller utför ett uppdrag i Sverige vid ett av de internationella organ som omfattas av 1 eller 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (jämför 4 kap. 19 § UtlF).

En utlänning som ska arbeta tillfälligt i Sverige under vissa förutsättningar ska, om inte allmän ordning, säkerhet eller hälsa talar emot det, beviljas uppehållstillstånd för den tid det tillfälliga arbetet beräknas pågå (4 kap. 7 § UtlF med hänvisning till 5 kap. 2 § första stycket 4 UtlF). I praktiken innebär det att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som huvudregel ska beviljas för en tredjelandsmedborgare som är bosatt och anställd i ett annat EES-land när han eller hon utför en gränsöverskridande tjänst i Sverige, under de förutsättningar som anges i 5 kap. 2 § första stycket 4 UtlF.

Studier

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får även beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för studier (5 kap. 10 § UtlL). En utlänning som vill ha ett sådant uppehållstillstånd måste ha för avsikt att återvända hem efter studietidens slut. Om denna avsikt saknas ska uppehållstillstånd inte beviljas. Vidare ställs krav på att försörjningen ska vara tryg gad20.

Uppehållstillstånd ska även, enligt de förutsättningar som följer av 4 kap. 5 § första stycket UtlF, beviljas en utlänning, som ska delta på heltid i

  • en uppdragsutbildning enligt förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor, eller
  • en specialiseringsutbildning för läkare eller tandläkare som förutsätter ett sådant särskilt förordnande som avses i 4 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659).

Ett sådant uppehållstillstånd ska gälla i minst ett år eller den kortare tid som utbildningen ska pågå. Tillståndstiden får efter ansökan förlängas om förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda och

20 UN 41-93 och UN 372-99.

utlänningen har gjort godtagbara framsteg i sin utbildning (4 kap. 5 § UtlF). För att beviljas ett sådant uppehållstillstånd ska utlänningen även uppfylla kraven i 4 kap. 5 a § UtlF, bland annat får han eller hon inte utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. En mer utförlig redogörelse för begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet och likartade begrepp finns att läsa i avsnitt 4.12.

Näringsverksamhet

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om två år åt gången får beviljas en utlänning som avser att bedriva näringsverksamhet i Sverige, om han eller hon har förmåga att bedriva den aktuella verksamheten och kan försörja sig (5 kap. 10 a § UtlL). Kravet på förmåga innebär att utlänningen inte bara ska ha förmåga att driva näringsverksamhet i allmänhet utan också ska ha en reell förmåga att driva just den aktuella verksamhete n.21

För att ett uppehållstillstånd ska beviljas på denna grund måste vissa krav kopplade till utlänningen och hans eller hennes näringsverksamhet uppfyllas enligt 4 kap. 7 a § UtlF, som bland annat att utlänningen har för verksamheten relevanta språkkunskaper i svenska eller engelska.

Även familjemedlemmar till den som har uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet i Sverige kan under vissa förutsättningar beviljas uppehållstillstånd. Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som referenspersonens tillstånd (4 kap. 4 b § UtlF).

Ett permanent uppehållstillstånd får sedan beviljas under förutsättning att utlänningen har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 a § UtlL under minst två års obruten tid. Vidare ska verksamheten vara etablerad (5 kap. 5 § andra stycket UtlL). Med att verksamheten är etablerad avses till exempel att företaget inte går med förlust och har en bestående verksamhet samt fortlevnadsf örmåga.22För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs även att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

21Prop. 2007/08:147 s. 40, 41 och 56 och prop. 2021/22:134 s. 141 f. Se också MIG 2008:24. 22Prop. 2021/22:134, s. 139.

Arbetssökande och utlänningar som undersöker möjligheterna att bedriva näringsverksamhet

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får även under vissa förutsättningar beviljas en utlänning som vill vistas här i landet för att söka arbete eller undersöka möjligheterna att bedriva näringsverksamhet. Ett sådant uppehållstillstånd får inte beviljas för längre tid än nio månader (5 kap. 9 § UtlL). Bestämmelsen innebär en möjlighet för utlänningar som vill arbeta i Sverige, men som inte har ett konkret anställningserbjudande, att komma hit och söka ett arbete. Detsamma gäller entreprenörer som vill starta och driva företag i Sverige. Uppehållstillståndet är begränsat till vissa högkvalificerade persone r23.

Om en utlänning under tillståndstiden blir erbjuden ett arbete, eller planerar att börja bedriva näringsverksamhet i Sverige, kan han eller hon ansöka om ett uppehållstillstånd för arbete och ett arbetstillstånd eller ett uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet inifrån landet (5 kap. 18 § fjärde stycket och 6 kap. 4 § UtlL).

Bestämmelsen i 5 kap. 9 § UtlL är fakultativ. Omständigheter som talar mot att ett uppehållstillstånd beviljas kan därför beaktas. Det kan till exempel vara att det finns anledning att anta att utlänningen har för avsikt att vistas i Sverige av andra skäl än för att söka arbete eller för att undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhe t24.

Familjemedlemmar till utlänningar med vissa uppehållstillstånd

Även familjemedlemmar till den som har uppehållstillstånd för arbete, för vissa typer av studier, för att bedriva näringsverksamhet i Sverige eller som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning kan under särskilda förutsättningar beviljas uppehållstillstånd (4 kap. 4 a, 4 b och 5 c §§ och 4 a kap. 6 § UtlF). Ett sådant uppehållstillstånd får som huvudregel bara beviljas om referenspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen (4 kap. 4 a § UtlF) eller om familjemedlemmen ha sin försörjning ordnad under vistelsen (4 kap. 4 b och 5 c §§ samt 4 a kap. 6 § UtlF). Familjemedlemmen får inte heller, för att beviljas ett uppehållstillstånd

23Prop. 2021/22:134 s. 31 f. 24Prop. 2021/22:134 s. 141.

enligt 4 kap. 5 c § och 4 a kap. 6 § UtlF, utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. En utförlig redogörelse för begreppet hot mot allmän ordning eller säkerhet och likartade begrepp finns i avsnitt 4.12. Uppehållstillståndet ska gälla för samma tid som referenspersonens tillstånd.

3.2.6. Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. En förutsättning är att uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. Vid bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet (5 kap. 6 § UtlL).

Uttrycket stanna i Sverige visar att det ska röra sig om personer som redan befinner sig i landet och härifrån söker om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigh eter25.

Bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter anses förenlig med och ge det skydd som Sveriges konventionsåtaganden kräve r26. Av ordalydelsen följer vidare att bestämmelsen är av undantagskaraktär.

För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs att en sammantagen bedömning görs av de personliga förhållandena. Regeringen anförde i detta sammanhang följande:

Vid bedömningen om det föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter som nämns i regeringens förslag ska de olika omständigheter som finns i ärendet vägas samman; omständigheter som kanske inte var för sig, men sammantagna, är tillräckliga för att uppehållstillstånd bör beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. De skäl som sökanden kan ha för att få stanna ska vara av personlig art, exempelvis fysisk eller psykisk sjukdom, och gälla situationen i Sverige i relation till personens situation i hemlandet. Situationen kan också vara den att sökanden har en anpassning till svenska förhållanden som tillsammans med sjukdom i det enskilda fallet kan anses tillräcklig för uppehållstillstånd på denna grund. Personens situation och upplevelser i hemlandet ingår självfallet också i bedömningen.

25Prop. 2004/05:170 s. 188 och 280. 26Prop. 2020/21:191 s. 114.

Det går inte att uttömmande ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna samlade prövn ing.27

Begreppet hälsotillstånd tillåter att hela hälsoskalan beaktas – graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmågan. Eftersom det är en samlad bedömning som ska göras i det enskilda fallet, går det inte att isolerat fastlägga när ett visst hälsotillstånd ska leda till uppehållstills tånd.28

Det ska också särskilt beaktas om utlänningen har anpassat sig till svenska förhållanden under en avsevärd vistelsetid i Sverige. Det väsentliga här är vilken anknytning han eller hon har fått till Sverige.

Tiden för vistelsen kan inte vara det enda som avgör vid tillståndsprövningen. Det kan inte ställas upp någon exakt gräns för hur lång tid utlänningen ska ha vistats i Sverige för att ha uppnått en tillräckligt stark anknytning till svenska förhålland en29.

Vid bedömningen av utlänningens anpassning till Sverige måste även hänsyn tas till utlänningens anknytning till hemlandet, till exempel familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen har levt där. Motsvarande gäller för andra länder som det kan bli aktuellt att skicka utlänningen till om han eller hon inte får stanna i Sveri ge30.

När det gäller utlänningens situation i hemlandet har rekvisitet inte berörts närmare i förarbetena. Det får dock antas att det som avses är förhållanden som – utan att vara skyddsgrundande – gör att en avvisning till hemlandet framstår som olämplig vid en samlad bedömning av utlänningens situation.

Utöver vad som anges i lagtexten beträffande omständigheter som särskilt ska beaktas vid en samlad bedömning av utlänningens situation hänvisar regeringen i förarbetena till en genomgång som genomförts av Översynsutredningen. Utredningen belyste ett antal omständigheter som vid en samlad bedömning kan vägas in som skäl för uppehållstillstånd på humanitär grund. Dit hör s.k. praktiska verkställighetshinder, social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande, svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel. Andra skäl som nämns är trakasserier på

27Prop. 2004/05:170 s. 187. 28Prop. 2004/05:170 s. 280. 29Prop. 2004/05:170 s. 280. 30Prop. 2004/05:170 s. 280 f.

grund av kön eller sexuell läggning och humanitära skäl som gäller någon annan än sökande n.31

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt bestämmelsen även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer (5 kap. 6 § andra stycket UtlL). Bestämmelsen ändrades den 1 december 202332. Ändringen innebar dels att möjligheten att bevilja barn och vissa vuxna uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter togs bort. För barn ska i stället gälla att de, i likhet med vad som gäller för vuxna, ska få beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter med den skillnaden att det inte ska krävas att de omständigheter som kommer fram har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Regeringen uttalade i samband med ändringen att EU-rätten inte ställer upp något krav på att medlemsstaterna ska ha nationella bestämmelser som möjliggör uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter för vissa vuxna går utöver vad som krävs för att uppfylla Sveriges konventionsåtaganden. Ett viktigt led i att få till stånd en hållbar migrationspolitik är att den som inte längre har grund för uppehållstillstånd måste återvända till sitt hemland. Det är också en naturlig följd av en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel. Regeringen anser därför att möjligheten för vuxna personer att få stanna i Sverige när deras tidigare grund för uppehållstillstånd har upphört bör begränsas på så sätt att bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter för vissa vuxna tas b ort.33

Att bestämmelsen ändrats på så vis att det numera krävs synnerligen ömmande omständigheter för att barn ska beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL innebär en återgång till en reglering som gällde före den 1 juli 2014.

I den då gällande lydelsen av bestämmelsen angavs att det för barn inte skulle krävas att omständigheterna som kommit fram hade samma allvar och tyngd som för en vuxen person, vilket markerade en mer generös prövning av ärenden som rör barn jämfört

31SOU 2004:74, Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv, s. 203 ff. 32Prop. 2023/24:18. 33Prop. 2023/24:18 s. 25 ff.

med ärenden som rör vuxna. Bestämmelsen avsåg även att markera att barnets individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärend en34. En återgång till den lydelsen i enlighet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss innebär alltså en viss skärpning i förhållande till nuvarande ordn ing35. Det kan med andra ord bli svårare för vissa barn, som inte har en annan grund för uppehållstillstånd, att få stanna i Sverige. För ett barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter kan förslaget även innebära att barnet inte längre uppfyller kraven för att beviljas ett nytt uppehållstillstånd när det tidigare tillståndet löper ut.

Samtidigt ska en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall fortsatt göras och förslaget innebär dessutom att omständigheterna som kommer fram inte behöver ha samma allvar och tyngd som för vuxna. Inom ramen för bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter finns också utrymme att bevilja uppehållstillstånd i situationer där det annars skulle strida mot Sveriges konventionsåtaganden att vägra uppehållstillstånd. Därtill innebär portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Som lagstiftaren tidigare uttalat får prövningen av barnets bästa dock inte gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara bar n36. Barnkonventionen ställer emellertid ett krav på att en intresseavvägning görs där proportionaliteten av att neka vistelserätt bedöm s37.

Liksom tidigare gäller att en samlad bedömning ska göras av om det finns synnerligen ömmande omständigheter där hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet särskilt ska beaktas. Eftersom det handlar om en återgång till en tidigare lydelse kommer äldre förarbetsuttalanden och praxis kunna ge vägledning framöver, vilket både kan bidra till ökad förutsägbarhet för enskilda och underlätta vid tillämpni ngen.38

Uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 6 § UtlL ska vara tidsbegränsade och gälla i tretton månader. Varje nytt tids-

34Prop. 2004/05:170 s. 194 f. 35 Jfr prop. 2013/14:216 s. 19. 36Prop. 1996/97:25 s. 247. 37 Jfr MIG 2020:24. 38Prop. 2023/24:18 s. 27 f.

begränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år (5 kap. 6 § tredje stycket UtlL).

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd föreligger enligt bestämmelsen och utlänningen uppfyller de särskilda kraven som anges i 5 kap. 7 § UtlL.

3.2.7. Uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder

Utlänningar som har utvisats på grund av brott

Tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas utlänningar som har utvisats på grund av brott av allmän domstol, om det finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet (12 kap. 16 b § UtlL). Prövningen enligt den aktuella bestämmelsen är inte en omprövning av den allmänna domstolens beslut. Det är i stället en extraordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhållanden som har inträffat efter beslutet och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. En samlad bedömning ska göras där samtliga omständigheter i ärendet ska beak tas.39

Det kan röra sig om politiska verkställighetshinder (punkt 1), att det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen (punkt 2), medicinska hinder (punkt 3) eller att det finns synnerliga skäl som utgör ett hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet (punkt 4).

Vid bedömningen av om synnerliga skäl enligt 12 kap. 16 b § första stycket 4 UtlL föreligger ska följande särskilt beaktas:

  • brottslighetens art och omfattning,
  • den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades,
  • utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och
  • utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Det förhållandet att brottsligheten varit av allvarlig art eller att den varit särskilt samhällsfarlig kan enligt motiven tala mot att uppehållstillstånd beviljas. Likaså om brottsligheten har varit omfat-

39Prop. 2012/13:151 s. 85.

tande eller pågått under en avsevärd del av utlänningens vistelse här i landet. Också den tid som förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades ska vägas in. Det förhållandet att det har gått lång tid efter domen bör dock enligt motiven inte räknas utlänningen till godo om han eller hon har vägrat att medverka till att utvisningsbeslutet kunnat verkställas. Vidare ska utlänningens skötsamhet efter utvisningsbeslutet beaktas. Det förutsätts att utlänningen har respekterat återreseförbudet och även i övrigt har varit skötsam efter det att utvisningsbeslutet meddelades. Återfall i brott är alltså en omständighet som ska beaktas. Det gäller också risken för fortsatt brottslighet. Om det visar sig att utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för ytterligare brott, att han eller hon är misstänkt för nya brott eller att det finns beaktansvärd risk för ny brottslighet, bör det i första hand övervägas att inte bevilja uppehållstillstånd .40

Hänsyn ska också tas till utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt. Enligt vad som anförts i äldre förarbeten kan skäl för att bevilja uppehållstillstånd för den som har utvisats på grund av brott vara att utlänningen lider av en svår sjukd om41. I propositionen anges att skäl för att bevilja uppehållstillstånd även kan vara att den dömde har en stark familjeankny tning42.

Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 § UtlL (se vidare om 5 kap. 4 § UtlL i avsnitt 3.2.12) och även 12 kap. 16 b § tredje stycket andra meningen UtlL. Det innebär att uppehållstillstånd i sådana fall ska beviljas utlänningen, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Sådana skäl kan till exempel vara att den dömde är exkluderad från internationellt skydd enligt flyktingkonventionen eller har begått mycket grova brott. I propositionen framhölls att det inte går att bortse från att nya omständigheter kan uppkomma som gör det möjligt att senare verkställa utvisningsbeslutet. Situationen i utlänningens hemland kan till exempel genomgå en politisk förändrin g43. Om det finns sådana skäl mot uppehållstillstånd som

40Prop. 2012/13:151 s. 86. 41Prop. 1988/89:86 s. 193. 42Prop. 2012/13:151 s. 86. 43Prop. 2012/13:151 s. 87.

avses i 5 kap. 4 § är alternativet att avstå från att verkställa utvisningsbeslut et44.

Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Under vissa förutsättningar får även ett permanent uppehållstillstånd beviljas (12 kap. 16 c § UtlL). För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs bland annat att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

Utlänningar med andra typer av avvisningsbeslut eller utvisningsbeslut

Uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som inte är bestående

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs (5 kap. 11 § UtlL). Detta gäller dock inte när allmän domstol har beslutat om utvisning på grund av brott.

Om Migrationsverket finner att en sådan utlänning bör beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b §, ska verket med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas (jämför 5 kap. 20 § andra stycket UtlL).

Bestämmelsen är tillämplig om det saknas annan grund för att bevilja en utlänning uppehållstillstånd, men då det före ett avlägsnandebeslut visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa under en viss tid. Om den beslutande myndigheten eller domstolen bedömer att avvisning eller utvisning bör ske, men att ett längre rådrum än vad som normalt medges krävs för verkställighet, kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas samtidigt med ett avlägsnandebeslut som får verkställas efter viss tid. I vissa fall kan anstånd beslutas i samband med ett avlägsnandebeslut utan att beslutet behöver förenas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Anstånd får i stället beslutas till en tidpunkt när verkställighet är möjlig, till exempel med hänsyn till sökandens hälsotillstånd. När det råder ett tillfälligt verkställighetshinder bör valet mellan de olika beslutsalternativen göras utifrån verkställighetshindret i det enskilda fallet. Om verkställighetshindret bedöms vara bestående under så lång tid att

44Prop. 2004/05:170 s. 278.

utlänningen kan bedömas få en särskild anknytning till Sverige, får ett uppehållstillstånd beviljas. Då blir bestämmelsen i 5 kap. 6 § om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter tillämplig .45

Uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder med anledning av nya omständigheter

När en utlänning inom ramen för ett verkställighetsärende åberopar nya omständigheter måste både 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL beaktas, eftersom de nämnda bestämmelserna samverk ar46.

Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det av olika skäl finns hinder mot verkställighet får Migrationsverket alltså bevilja ett uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL.

Barn får beviljas uppehållstillstånd om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer (12 kap. 18 § andra stycket UtlL).

Meddelas inte uppehållstillstånd fortsätter verkställigheten. En prövning kan då i vissa fall komma att aktualiseras enligt 12 kap. 19 § UtlL. Av denna bestämmelse följer att Migrationsverket under vissa angivna förutsättningar ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft åberopar nya omständigheter. Detta gäller bara i det fall ett beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 § UtlL.

Migrationsverket får bevilja uppehållstillstånd, om det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns politiska eller andra beaktansvärda verkställighetshinder eller att beslutet av annan särskild anledning inte bör verkställas. Det kan exempelvis röra sig om medicinska hinder eller omständigheter som kan göra att en verkställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig.

Migrationsöverdomstolen har konstaterat att en ny omständighet som åberopas i ett verkställighetsärende och som rör ett lands

45Prop. 2004/05:170 s. 283. 46Prop. 2004/05:170 s. 225.

vilja och möjlighet att ta emot en utlänning både kan vara ett praktiskt hinder och ett politiskt verkställighetshinder. Det krävs en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om verkställighetshindret enbart är av praktisk natur eller om det även hänför sig till utlänningens behov av skydd. Medan migrationsdomstolarna har en begränsad roll i den prövning som kan förekomma på verkställighetsstadiet är det Migrationsverket som har ett ansvar att självmant och kontinuerligt beakta de nya omständigheter som kommer fram i ett verkställighetsärend e.47

Av 12 kap. 18 § tredje stycket UtlL framgår att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder i vissa fall ska beaktas särskilt vid bedömningen enligt första stycket tredje punkten. Det gäller alltså vid bedömningen av om det kommit fram nya omständigheter som innebär att det finns särskild anledning att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Det gäller om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark ank nytning48skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige. Stark anknytning har här samma innebörd som i 5 kap. 18 § andra stycket 5 UtlL.

Vid hinder mot verkställighet av ett avlägsnandebeslut som beror på att utlänningen riskerar förföljelse vid ett återsändande ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om tre år beviljas. Detta gäller bara om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år. I övrig fall ska uppehållstillståndet gälla i längst tretton månader (12 kap. 18 a § UtlL).

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och hindret mot verkställighet enligt 18 § första stycket är bestående och de särskilda kraven i 5 kap. 7 § är uppfyllda (12 kap. 18 a § UtlL).

47MIG 2011:26. 48 Enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4, 5 kap. 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket UtlL.

3.2.8. Uppehållstillstånd som bevisperson

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader ska enligt 5 kap. 15 § första stycket UtlL ges till en utlänning som vistas här och behövs som bevisperson. För att ett sådant tillstånd ska beviljas krävs att följande förutsättningar är uppfyllda.

  • Det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brott-

mål ska kunna genomföras. Till skillnad från i andra fall beviljas

dessa tillstånd inte i utlänningens intresse utan av skäl som har att göra med statens intresse och behov av utlänningens medverkan i utredning om allvarlig brottslighet. Tillståndet kan endast ges till den som vistas i Sverige. I motiven framhålls att bestämmelsen inte är tillämplig vid rena bötesbrott och att möjligheten att låta någon vistas i Sverige under brottmålsprocessen i första hand bör inriktas på fall där kvalificerad eller allvarlig brottslighet utreds eller där det kan misstänkas att sådan brottslighet kan uppda gas49. Förundersökningsledarens uppfattning om behovet av utlänningens medverkan i brottsutredning och rättegång bör därför vara av avgörande betydelse vid Migrationsverkets prövning av en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd50.

  • Utlänningen visar en klar vilja att samarbeta med de brottsutre-

dande myndigheterna. Vad som krävs för att utlänningen ska

anses ha klart visat sin vilja att samarbeta kan inte anges generellt utan får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I motiven understryks vikten av förståelse för utlänningens svårigheter i vissa fall – till exempel för en ung flicka som utnyttjats till prostitution – att ta ställning till frågan om samarbe te51.

49Prop. 2006/07:53 s. 17. 50Prop. 2006/07:53 s. 21. 51Prop. 2006/07:53 s. 22.

  • Utlänningen har brutit alla förbindelser med de personer som är

misstänkta för brott som förundersökningen avser. Kravet är ställt

utifrån statens intresse av att kunna utreda brottsligheten. Om kontakten med gärningsmännen bryts minskar risken för ett beroendeförhållande till dessa som skulle kunna påverka utlänningen att inte fullfölja samarbetet med myndigheter na.52

  • Hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten talar inte emot

att tillstånd beviljas. När tillstånd övervägs ska alltså även säker-

hetsaspekten vägas in. Begreppet allmän ordning och säkerhet har en unionsrättslig innebörd. En mer utförlig redogörelse för begreppet och dess betydelse i svensk utlänningsrätt finns i avsnitt 4.12. Om Migrationsverket bedömer att det kan föreligga hinder mot att meddela uppehållstillstånd på grund av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, bör verket samråda med Polismyndigh eten53.

Bestämmelsen infördes i 1989 års utlänningslag den 1 oktober 200454och överfördes till 5 kap. 15 § UtlL. Som en följd av rådets direktiv 2004/81/EG om offer för människohandel genomfördes den 1 juli 2007 ändringar och kompletteringar av bestämmels en55. I artikel 8 i direktivet anges att det tidsbegränsade uppehållstillståndet för medverkan vid brottsutredning inte får gälla kortare tid än sex månader. Tillståndet kan förlängas och då gäller ingen minsta tid. Minimigränsen får enligt propositionen ses som en markering av att det måste finnas någon förutsebarhet när det gäller utlänningens vistelse här .56

Om utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar meddelas om de förutsättningar som anges i 5 kap. 15 § första stycket 1 och 4 UtlL är uppfyllda. Ett sådant uppehållstillstånd får även förlängas utifrån de förutsättningar som anges i bestämmelsen (5 kap. 15 § andra stycket UtlL).

Det ska vidare noteras av Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution genom sitt betänkande

52Prop. 2006/07:53 s. 23. 53Prop. 2006/07:53 s. 24. 54Prop. 2003/04:35. 55Prop. 2006/07:53. 56Prop. 2006/07:53 s. 24.

SOU 2023:97 har föreslagit en ändring av 5 kap. 15 § UtlL innebärande ett nytt tredje stycke. Enligt förslaget ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader också ges till en utlänning som vistas här, om det behövs för att en individuell plan för att lämna sexuell exploatering, prostitution eller människohandel för sexuella ändamål ska kunna upprättas av socialtjänsten och genomföras och om de förutsättningar som anges i första stycket 4 är uppfyllda.

I betänkandet framhålls bland annat att ett uppehållstillstånd längre än 30 dagar, vilket kan möjliggöra hjälp och stöd från socialtjänst och hälso- och sjukvård, i dagsläget är villkorat av att det pågår en förundersökning eller rättegång. Vuxna och barn som är utsatta för människohandel, men också personer som utnyttjas i prostitution och som ofta i realiteten är människohandelsoffer, får därför i dag inte den hjälp och det skydd och stöd de har rätt till enligt Sveriges internationella åtaganden. Den som inte är svensk medborgare och inte har uppehållstillstånd eller annan uppehållsrätt som ger tillgång till insatser och vård från socialtjänst och hälso- och sjukvård, kan behöva ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att kunna få del av samordnat stöd i ett individuellt utformat exitprogram. Liksom vid tidsbegränsade uppehållstillstånd knutna till förundersökning eller rättegång, bör en förutsättning för ett tillstånd knutet till en individuell exitplan vara att hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas. När tillstånd övervägs ska alltså även säkerhetsaspekten vägas in.57Utredningen hade föreslagit att ändringarna skulle ha trätt i kraft den 1 januari 20 25.58

57SOU 2023:97 s. 345 ff. 58 Betänkandet har – liksom betänkandet SOU 2023:98 – remissbehandlats och förslagen bereds vidare inom Regeringskansliet.

3.2.9. Uppehållstillstånd för utlänning som samarbetat med de brottsutredande myndigheterna i en utredning om brott enligt 20 kap. 5 § utlänningslagen

En utlänning med uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL får, efter egen ansökan, för tiden efter tillståndets giltighetstid beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om utlänningen

  • har samarbetat med de brottsutredande myndigheterna i en utredning om brott enligt 20 kap. 5 §, och
  • har väckt talan om innestående ersättning för arbete enligt lagen

(2013:644) om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige (5 kap. 15 d § UtlL).

Paragrafen tillkom 2013 vid genomförandet av sanktionsdirektivet 2009/52/E G59. Enligt artikel 6.5 i sanktionsdirektivet ska i nationell lagstiftning fastställas villkor för förlängning av uppehållstillstånden för tredjelandsmedborgare som varit anställda i strid mot direktivet, så att de gäller till dess utlänningen har fått ut eventuell innestående ersättning för sitt arbete.

Möjligheten att bevilja ett ytterligare tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt denna paragraf bör enligt propositionen begränsas till fall där en utlänning, som har samarbetat i det straffrättsliga förfarandet, påstår att han eller hon har anställts i strid mot sanktionsdirektivets förbud. Dessutom krävs att utlänningen har väckt talan mot en angiven arbetsgivare angående innestående ersättning för det arbete som utlänningen utfört under anställning i strid mot direktivets förbud. Talan kan ha väckts antingen vid allmän domstol eller genom betalningsföreläggande vid Kronofogdemyndigheten. Samarbetet med de brottsutredande måste alltså ha inletts. Förundersökningsledarens bedömning av om samarbetskravet är uppfyllt bör vara av avgörande betydelse vid Migrationsverkets prövning av en ansökan om ett ytterligare tidsbegränsat uppehållstillstånd .60

59Prop. 2012/13:12. 60Prop. 2012/13:125 s. 96 f.

3.2.10. Uppehållstillstånd för en utlänning som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete

Vidare får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, på ansökan av Polismyndigheten, beviljas en utlänning som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387). Uppehållstillståndet ska gälla i minst ett år (5 kap. 15 b § UtlL).

En bestämmelse om särskilt personsäkerhetsarbete i polislagen trädde i kraft den 1 juli 2006. De närmare bestämmelserna om särskilt personsäkerhetsarbete finns i förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. Av förordningen framgår att skyddspersoner ska få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms möjliga och nödvändiga att genomföra. De personkategorier som kan komma i fråga är misstänkta, tilltalade, målsägande, vittnen och andra som medverkar eller har medverkat i förundersökning eller rättegång som rör grov eller organiserad brottslighet (bevispersoner), polisinformatörer i frågor som rör grov eller organiserad brottslighet och anställda inom rättsväsendet. Närstående till de uppräknade kategorierna omfattas också av bestämmelsen. Om det finns särskilda skäl kan även andra personer omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete.

Genom bestämmelsen infördes en grund för tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländska skyddspersoner. Bestämmelsen har främst betydelse för tredjelandsmedborgare. EES-medborgare som är aktuella för särskilt personsäkerhetsarbete har i regel uppehållsrätt enligt bestämmelserna i 3 a kap UtlL. Att utlänningen ska vara föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen innebär bland annat att Polismyndigheten ska ha ingått en överenskommelse med en utländsk brottsbekämpande myndighet med stöd av 18 § förordningen om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. Endast Polismyndigheten kan ansöka om uppehållstillstånd.

En utlänning som har beviljats ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd ska när tillståndet löper ut, på ansökan av Polismyndigheten, beviljas ett permanent uppehållstillstånd om han eller hon fortfarande är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (5 kap. 16 a § UtlL).

3.2.11. Uppehållstillstånd för barn och deras vårdnadshavare i vissa fall

Placering enligt 6 kap. 11 a § socialtjänstlagen

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska, efter ansökan av socialnämnden, beviljas ett barn som avses bli placerat här i landet enligt 6 kap. 11 a § socialtjänstlagen (2001:453) om uppehållstillstånd behövs för vistelsen. Uppehållstillståndet ska gälla i minst ett år (5 kap. 15 c § UtlL).

Bestämmelsen reglerar frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för barn som avses bli placerade här i landet med stöd av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention .61

Genom paragrafen infördes en grund för tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländska barn i den nu angivna situationen. I propositionen framhålls att bestämmelsen främst har betydelse för tredjelandsmedborgare, men även kan tillämpas i fråga om EUmedborgare och andra EES-medborgare. Endast socialnämnden kan ansöka om uppehållstillståndet, som ska gälla i minst ett år. Bedömer socialnämnden att placeringen kommer att pågå under en längre tid än ett år, bör nämnden ansöka om att det tidsbegränsade uppehållstillståndet ska gälla under den tide n62.

Ett barn som har beviljats ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd ska, när tillståndet löper ut, på ansökan av socialnämnden beviljas ett permanent uppehållstillstånd, om barnet fortfarande är placerat här i landet (5 kap. 16 b § UtlL).

Placering enligt lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får även beviljas en utlänning som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU (5 kap. 12 § UtlL). Bestämmelsen tar sikte på situationen där ett utländskt barn behöver vård enligt LVU. I sådana fall får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges barnet under den tid som behövs för vården. Det är här fråga om en principiell rätt till uppehållstillstån d63.

61Prop. 2011/12:85. 62Prop. 2011/12:85 s. 70. 63Prop. 1996/97:25 s. 286.

Om motsvarande vård kan ges i hemlandet saknas det skäl att bevilja uppehållstillstånd i Sverige. De tillståndsgivande myndigheterna bör bland annat i sådana fall först inhämta yttrande från socialnämnden. I propositionen har redovisats de närmare överväganden som bör göras i dessa f all64.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats ett barn enligt den aktuella bestämmelsen får även barnets vårdnadshavare beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (5 kap. 14 § UtlL).

Faderskapsutredning

Vidare får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas ett barn eller en man, om barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för att en faderskapsutredning ska kunna genomföras (5 kap. 13 § UtlL). Uppehållstillstånd ska beviljas endast om det finns svensk domsrätt i ärendet enligt lag (1985:367) om föräldraskap i internationella situationer. Det innebär att det i regel krävs att antingen barnet eller den presumtive fadern har sin hemvist här i landet. I den utsträckning en faderskapstalan kan fortsätta även efter det att barnet och modern har lämnat landet finns inte något behov av uppehållstillstånd. Om den utpekade fadern begått brott eller annan särskild anledning finns måste dock en avvägning göras mellan barnets intresse av att få faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande lämnar land et.65

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats ett barn enligt den aktuella bestämmelsen får även barnets vårdnadshavare beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (5 kap. 14 § UtlL).

3.2.12. Uppehållstillstånd efter beslut av vissa internationella organ

Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, har kommit fram till att ett beslut om avvisning eller utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande, ska uppehållstillstånd ges till den som omfattas av

64Prop. 1996/97:25 s. 268 f. 65Prop. 1996/97:25 s. 267 f. och s. 287.

beslutet. Detta gäller såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges (5 kap. 4 § UtlL).

Avvisnings- och utvisningsbeslut kan på talan av sökanden prövas av sådana internationella organ som har behörighet att pröva enskilda klagomål. Sådan behörighet har bland annat den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) samt FN:s övervakningskommittéer, däribland FN-kommittén mot tortyr (CAT). Av artikel 46 p. 1 i Europakonventionen följer en ovillkorlig skyldighet att respektera Europadomstolens domar. Någon motsvarande skyldighet finns inte vad gäller beslut meddelade av FN:s övervakningskommittéer, däribland CAT. Det finns dock ett starkt politiskt intresse av att kommitténs avgöranden i enskilda ärenden respekteras. Detta gäller naturligtvis också för avgöranden mot Sverige. För att efterkomma en dom eller ett beslut räcker det att det säkerställs att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte verkställs. För att undvika oklara verkställighetssituationer är det dock mest ändamålsenligt att uppehållstillstånd beviljas i fall av konstaterade konventionsbrott av nu aktuellt sla g.66

Bestämmelsen om uppehållstillstånd i de nu aktuella situationerna är inte undantagslös. Det kan finnas synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd också i sådana fall då en utvisning eller avvisning har ansetts utgöra konventionsbrott. Alternativet är att avstå från att verkställa beslutet. Bland de personer som en sådan dom eller sådant beslut kan gälla kan finnas personer som är exkluderade från internationellt skydd enligt flyktingkonventionen och mycket grova brottslingar. Det går inte att bortse från att nya omständigheter kan uppkomma som gör det möjligt att senare verkställa beslutet. Situationen i hemlandet kan till exempel genomgå en radikal politisk förändring .67

3.2.13. Tribunalvittnen

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst ett år ska enligt 22 kap. 2 § UtlL ges till en utlänning för vilken en framställan om omplacering av vittne eller nära anhörig till vittne har gjorts från en internationell domstol eller tribunal, om framställan bedöms vara

66Prop. 2004/05:170 s. 278. 67Prop. 2004/05:170 S. 278.

berättigad. Med vittne avses i denna bestämmelse den som har vittnat eller kommer att vittna i förhandlingar inför en internationell domstol eller tribunal i enlighet med dess procedur- eller bevisupptagningsregler.

Med nära anhörig till vittne avses vittnets make eller sambo, barn som är beroende av vittnet samt annan anhörig till vittnet som ingår i samma hushåll som vittnet och mellan vilka det föreligger ett särskilt beroendeförhållande.

Om en framställan enligt första stycket anses berättigad får uppehållstillstånd vägras endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en utlänning är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § UtlL eller att en flykting får vägras uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL.

Att utlänningen finns i landet utgör inget hinder mot att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd som vittne eller nära anhörig till vitt ne68. Har de formella kraven iakttagits, och är domstolens framställan i övrigt berättigad, bör som regel uppehållstillstånd bevi ljas69.

En utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 22 kap. 2 § UtlL ska ges fortsatt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd, om detta bedöms som nödvändigt av den internationella domstolen eller tribunalen. Om utlänningen ges ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd ska tillståndstiden bestämmas till minst ett år (22 kap. 3 § första stycket UtlL).

En utlänning som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 22 kap. 2 eller 3 §§ UtlL ska ges arbetstillstånd under den tid som uppehållstillståndet gäller (22 kap. 4 § UtlL).

3.2.14. Uppehållstillstånd efter beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet

Tidsbegränsade uppehållstillstånd ska även beviljas personer som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet70. Detta är ett s.k. uppehållstillstånd med tillfälligt skydd

68Prop. 2004/05:172 s. 29 f. 69Prop. 2004/05:172. s. 26 f. 70 Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna avdetta.

(21 kap. 2 § UtlL). Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd är bland annat aktuella för utlänningar som flytt kriget i Ukraina.

Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får enligt bestämmelsens andra stycke vägras endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en utlänning är utesluten från att vara flykting enligt 4 kap. 2 b § UtlL eller att en flykting får vägras uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Det är samma rekvisit för att vägra uppehållstillstånd med tillfälligt skydd som de som gäller för att vägra flyktingar asyl. Anledningen till detta är att det kan finnas flyktingar som ännu inte har fått sin sak prövad bland de personer som kan komma i fråga för tillfälligt skyd d71.

Det tillfälliga skydd som följer av rådets genomförandebesl ut72om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i massflyktsdirektivet, med följden att tillfälligt skydd införs, ska gälla även för en utlänning som lagligen befann sig i Sverige före den 22 december 2023, om han eller hon är

  • ukrainsk medborgare,
  • en utlänning som åtnjöt internationellt skydd eller motsvarande nationellt skydd i Ukraina före den 24 februari 2022, eller
  • en familjemedlem till en person som avses i 1 och 2.

För att skyddet ska gälla krävs att utlänningen inte är dömd för ett brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straffskalan. Detta krav gäller dock inte vid ansökan om förlängning av ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd (4 kap. 19 h § UtlF).

3.2.15. Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare

Reglerna om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning finns i UtlL och UtlF och bygger på rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställni ng73(VABO-direktive t)74.

71Prop. 2001/02:185 s. 118. 72 (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022. 73 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. 74 Direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning är under omarbetning. Läs mer om det förslag som gäller omarbetning av direktivet i avsnitt 4.9.2.

Direktivet syftar till att tredjelandsmedborgare som har vistats under en längre tid i en medlemsstat ska kunna få en särskild ställning, som varaktigt bosatta. Som varaktigt bosatt har en tredjelandsmedborgare särskilda rättigheter som liknar dem som unionsmedborgare har. Flyktingar och alternativt skyddsbehövande omfattades ursprungligen inte av direktivets tillämpningsområde men är genom en ändring inkluderade .75

Direktivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium (artikel 3.1). Den personkrets som omfattas av 5 a kap. 1 § UtlL är densamma som den personkrets som omfattas av direk tivet76. Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd pröva s77.

En utlänning som uppfyller kriterierna för ställning som varaktigt bosatt ska få ett EU-uppehållstillstånd som ska gälla i minst fem år (artikel 8.2). EU-uppehållstillståndet är inte ett separat tillstånd i rättslig mening, utan enbart ett bevis på att en utlänning har beviljats ställning som varaktigt bosatt. Den som har ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat har under vissa villkor rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat (artikel 14–23).

Medlemsstaterna får också utfärda uppehållstillstånd som gäller permanent eller tills vidare på förmånligare villkor än de som anges i direktivet (artikel 13). Sverige har valt att göra detta genom att en person som beviljas ställning som varaktigt bosatt ska ges ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 2 b § UtlL). Det ska också utfärdas ett EU-uppehållstillstånd (4 kap. 19 a § UtlF). Det sätt på vilket direktivet har genomförts i Sverige medför att en person med ställning som varaktigt bosatt i Sverige behöver ett permanent uppehållstillstånd för att tillförsäkras alla de rättigheter som föreskrivs i direktivet.

En ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med

75 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd och prop. 2013/14:83 s. 32. 76Prop. 2013/14:83 s. 36. 77Prop. 2016/17:61 s. 17, prop. 2011/12:60 s. 26 och prop. 2004/05:170 s. 281.

uppehållstillstånd (5 a kap. 1 § första styck et UtlL).78Detsamma gäller om sökanden har vistats inom Europeiska unionens medlemsstaters territorier utan avbrott under minst fem år och under denna tid haft EU-blåkort i en eller flera medlemsstater (5 a kap. 1 a § första stycket UtlL )79. Som redan nämnts beviljas den som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige ett permanent uppehållstillstånd. Ställning som varaktigt bosatt och innehav av permanent uppehållstillstånd är dock två olika tillstånds- och statusregleringar som löper paralle llt.80

Om en person utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får han eller hon dock inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige (5 a kap. 3 § UtlL). Begreppet hot mot allmän ordning eller säkerhet och vad som kan omfattas av det behandlas mer utförligt i avsnitt 4.12.

För att få ställning som varaktigt bosatt krävs att den sökande fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda (5 a kap. 2 § UtlL). I förarb etena81framhålls att hänsyn bör tas till den ekonomiska förmågan både hos sökanden och hos familjemedlemmarna. Det får enligt direktivet även ställas andra krav.

En ställning som varaktigt bosatt kan återkallas enligt 5 a kap. 5 § UtlL om den som beviljats sådan ställning

1. medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omstän-

digheter, som varit av betydelse för att få ställningen,

2. utvisas,

3. utgör ett hot mot allmän ordning,

4. har vistats utanför Europeiska unionens medlemsstaters terri-

torier under tolv månader i följd,

5. har vistats utanför Sveriges territorium under sex år i följd, eller

6. får ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat.

78 Tidigare krävdes att sökanden hade ett permanent uppehållstillstånd vid ansökningstillfället men sedan mars 2017 gäller att det endast krävs ett uppehållstillstånd. Bestämmelsen omfattar även en sökande som vistats i Sverige på annan grund som lagligen bosatt. 79 Med anledning av genomförandet av det nya blåkortsdirektivet kommer bestämmelsen enligt förslag i Ds 2023:6 att få en delvis annan lydelse. 80 I förarbetena anges att frågan om de två parallella systemen får betydelse i de fall då en person antingen förlorar sitt permanenta uppehållstillstånd eller sin status som varaktigt bosatt (prop. 2005/06:77, s. 158 f.). 81 Prop 2005/06:77 s. 143.

Om ställning som varaktigt bosatt i Sverige har beviljats en utlänning som vistats inom Europeiska unionens medlemsstaters territorier utan avbrott under minst fem år och under denna tid haft EU-blåkort i en eller flera medlemsstater, ska tidsperioden i första stycket 4 vara tjugofyra månader (5 a kap. 5 § andra stycket UtlL).

Den som förlorat sin ställning som varaktigt bosatt i Sverige på grund av vistelse utanför Sveriges respektive Europeiska unionens medlemsstaters territorier ska enligt 5 a kap. 6 § UtlL återfå denna efter ansökan, oavsett kraven på vistelsetid enligt 1 eller 1 a §, om

  • han eller hon har beviljats ett permanent uppehållstillstånd eller ett uppehållstillstånd syftande till bosättning enligt 5 kap.,
  • försörjningskravet i 2 § är uppfyllt, och
  • det inte finns något hinder enligt 3 §.

En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som på grund av vistelse utanför Sverige förlorat sitt uppehållstillstånd ska, efter anmälan, ges ett nytt uppehållstillstånd om han eller hon återvänder till Sverige för att bosätta sig här (5 kap. 2 c § UtlL).

Återtagande av utlänning med ställning som varaktigt bosatt

Situationen kan uppstå när en utlänning som har flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring i Sverige, men som samtidigt har ställning som varaktigt bosatt i en annan EUstat, blir ålagd att lämna den staten. Utlänningen ska då återtas till Sverige. Detsamma gäller familjemedlemmar till en sådan utlänning, om de har ålagts att lämna den andra EU-staten genom ett beslut som har fattats i samband med beslutet avseende utlänningen (4 kap. 5 d § UtlL).

Om en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har återtagits har getts uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd för samma tid ges också till hans eller hennes familjemedlemmar som har återtagits enligt samma bestämmelse. Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 2 a § UtlL).

Om en annan EU-stat har ålagt en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige att lämna den staten, ska han eller hon återtas till Sverige. Detsamma gäller hans eller hennes familjemedlemmar, om de har ålagts att lämna den andra EU-staten genom ett beslut som har fattats i samband med beslutet avseende utlänningen (5 a kap. 7 § UtlL). Om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har återtagits till Sverige enligt 5 a kap. 7 § UtlL har getts uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till hans eller hennes familjemedlemmar som har återtagits enligt samma bestämmelse. Uppehållstillstånd får dock vägras en familjemedlem som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 2 d § UtlL). Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet och vad som kan omfattas av det behandlas mer utförligt i avsnitt 4.12.

3.2.16. Uppehållstillstånd för schweiziska medborgare och utlänningar med ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat

En schweizisk medborgare eller en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ska beviljas uppehållstillstånd. Detta gäller under förutsättning att han eller hon visar upp ett giltigt pass eller identitetskort och omfattas av någon av de situationer som anges i bestämmelsen, som exempelvis att han eller hon har ett anställningsbevis som arbetstagare eller är egen företagare och kan visa detta genom en handling (4 kap. 9 § första stycket UtlF).

Uppehållstillstånd ska dock inte beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 17 § tredje stycket UtlL).

Uppehållstillstånd ska vidare beviljas en schweizisk medborgare under de förutsättningar som sägs i artikel 2 i kommissionens förordnin g82om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där (4 kap. 11 § UtlF).

82 (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970.

Även anhöriga till en medborgare i Schweiz ska under vissa förutsättningar beviljas uppehållstillstånd (4 kap. 16 § UtlF med hänvisning till artikel 3 i bilaga I till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer). Detsamma gäller familjemedlemmar till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat (4 kap. 16 a § UtlF).

3.2.17. Särskilda krav för permanent uppehållstillstånd

Det ställs särskilda krav för att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Som huvudregel gäller dessa krav alla utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd. De särskilda kraven innebär dels att utlänningen ska kunna försörja sig (försörjningskravet), dels att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (vandelskravet). Bestämmelser om detta finns i 5 kap. 7 § UtlL. I 5 kap. 8 § UtlL finns bestämmelser om undantag från de särskilda kraven.

Migrationsöverdomstolen har uttalat att innan ett permanent uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 7 § UtlL måste det säkerställas att det finns tillräckligt underlag i målet för att kunna avgöra om utlänningens försörjningsförmåga har viss varaktighet och att det vid en framåtsyftande bedömning inte råder tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt .83

Försörjningskravet

Försörjningskravet innebär att utlänningen ska kunna försörja sig och att inkomsterna ska komma från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa. Det finns inget krav på att utlänningen ska ha uppfyllt försörjningskravet även för viss tidsperiod innan ansökan om permanent uppehållstillstånd ges in . 84

Av 4 kap. 4 e § UtlF framgår bland annat att försörjningskravet i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllt om utlänningen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmät-

83MIG 2023:4. 84Prop. 2020/21:191 s. 68 f.

ning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska endast göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlänningen själv och inte eventuella familjemedlemmar. För att försörjningskravet ska anses vara uppfyllt måste försörjningsförmågan ha en viss varaktighet.

När det gäller vilken varaktighet som försörjningsförmågan ska ha för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas bör det krävas en högre grad av etablering på arbetsmarknaden än vid tidsbegränsat uppehållstillstånd. Försörjningsförmågan ska därför kunna bedömas bestå under längre tid än ett år för att ha en sådan varaktighet som avses i 4 kap. 4 e § UtlF .85

Undantag från försörjningskravet

Utlänningar som är barn och utlänningar som har rätt att uppbära inkomstgrundande ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken är undantagna från kravet på försörjning som gäller för permanent uppehållstillstånd. Sådant undantag gäller även om det finns särskilda skäl (5 kap. 8 § första stycket UtlL).

Vandelskravet

Vandelskravet innebär att hänsyn ska tas till utlänningens förväntade levnadssätt och att permanent uppehållstillstånd endast bör beviljas om det inte råder någon tveksamhet avseende detta. Det är en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet som ska göras. Möjligheten att neka permanent uppehållstillstånd på grund av vandel är inte reserverat enbart till grövre brottslighet, utan det kan även förekomma fall när mindre grov brottslighet i förening med allvarlig misskötsamhet väcker tveksamhet om huruvida permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Det är dock inte tillräckligt med mer bagatellartade förseelser. Det finns möjlighet att beakta både karaktären av misskötsamheten och den tid som förflutit inom ramen för den framåtsyftande helhetsbedömning som

85MIG 2023:18.

ska göras i varje enskilt fall. Några särskilda karenstider för hur länge ett misskötsamt leverne ska kunna beaktas finns in te86.

Regeringen har i äldre förarbeten uttalat att det kan te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Om brottsligheten inte är så allvarlig att domstol beslutat om utvisning, borde i första hand prövas om brottsligheten ska leda till ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Skäl att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd borde därför i huvudsak föreligga om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd borde vägras men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Så kan vara fallet när förhållandena i sökandens hemland gör en verkställighet dit omöjlig för tillfället men där en ändring av förhållandena bedöms som möjlig inom överskåd lig tid.87

Migrationsöverdomstolen ansåg i ett avgörande att skäliga misstankar om upprepad våldsbrottslighet som antecknats i misstankeregistret, samt tidigare utfärdat besöksförbud, väckte tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt. Vid en samlad bedömning av denna tveksamhet och övriga omständigheter i målet fann Migrationsöverdomstolen skäl att enligt 5 kap. 7 § UtlL tidsbegränsa uppehållstillstånde t.88Den praxis som rättsfallet återspeglar bör enligt vår mening fortfarande gälla. Det innebär att en samlad bedömning ska göras beträffande omständigheterna i det enskilda fallet där skälen för uppehållstillstånd måste vägas mot omständigheterna som väcker tveksamhet kring den framtida vandeln. Inom ramen för den bedömningen finns även utrymme att beakta brott som begåtts utomlands. I likhet med vad som gäller vid en prövning enligt 5 kap. 17 § UtlL är en rimlig utgångspunkt att hänsyn då får tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig mycket mellan olika länder och att bedömningen då bör ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige .89

I ett senare avgörande har Migrationsöverdomstolen bedömt att misshandel av normalgraden, som begicks fem och ett halvt år tidigare, väcker tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt. Vid en samlad och framåtsyftande bedömning av denna tveksamhet

86Prop. 2020/21:191 s. 70 och 169. 87Prop. 1994/95:179 s. 49 f. 88MIG 2010:19. 89Prop. 2020/21:191 s. 70.

och övriga omständigheter i målet har det inte funnits förutsättningar att bevilja ett permanent uppehållstillstånd .90

Undantag från vandelskravet

Vandelskravet ska inte tillämpas på utlänningar under 15 år (5 kap. 8 § andra stycket UtlL). När det tas ställning till om barn som är 15 år och äldre uppfyller vandelskravet ska det göras en helhetsbedömning i varje enskilt fall, där bland annat barnets rättigheter enligt barnkonventionen beaktas.

Angående åldersgränsen för vandelskravet uttalar regeringen i förarbetena att det skulle det vara stötande om en person som begått ett allvarligt brott som 17-åring ska beviljas permanent uppehållstillstånd medan en person som är några månader äldre och som begått samma brott får avslag på sin ansökan. Båda kan straffrättsligt hållas ansvariga för sina handlingar och följden av ett avslag på en ansökan om permanent uppehållstillstånd är att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bevi ljas.91

Utlänningar som är helt undantagna från de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd

De särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL gäller inte en utlänning som ska beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 2 § UtlL (s.k. kvotflyktingar) eller 5 kap. 2 b eller c § UtlL (utlänningar med ställning som varaktigt bosatta i Sverige).

Det gäller inte heller i de fall när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska göras av någon annan än utlänningen (5 kap. 8 § tredje stycket UtlL). Så kan exempelvis vara fallet beträffande en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på grund av att denne är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt polislagen och Polismyndigheten ansöker om permanent uppehållstillstånd (5 kap. 16 a § UtlL, se även avsnitt 3.2.10).

90MIG 2023:1. 91Prop. 2001/02:185 s. 118.

3.3. Grunder för att vägra uppehållstillstånd

I detta avsnitt kommer en redogörelse att göras för de grunder som finns i svensk utlänningsrätt för att vägra en ansökan om uppehållstillstånd. Inledningsvis anges grunderna för att vägra ett uppehållstillstånd för en utlänning som har gjort sig skyldig till brott.

Därefter följer ett avsnitt som berör möjligheterna att neka ett uppehållstillstånd på grund av att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter av betydelse för bedömningen, så kallade skenförhållanden, att han eller hon bedöms vara ett hot mot allmän ordning och säkerhet, avsaknad av avsikt att leva tillsammans, referenspersonen är gift eller sambo med någon annan samt att någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Slutligen redogörs för övriga grunder för att i svensk utlänningsrätt neka ett uppehållstillstånd.

I vissa situationer anges att ett uppehållstillstånd får vägras eller liknande skrivningar. Dessa bestämmelser är alltså fakultativa, vilket innebär att Migrationsverket i varje enskilt fall har en möjlighet att neka uppehållstillstånd.

3.3.1 5 kap. 17 § utlänningslagen

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd ska det enligt denna bestämmelse särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet. Det innebär alltså att en prövning sker av utlänningens vandel inför en ansökan om ett uppehållstillstånd. I bestämmelsen anges de uppehållstillstånd, grundade på EU-direktiv och vissa av Sveriges internationella åtaganden, som inte omfattas av prövningen. Paragrafen ändrades till sin nuvarande lydelse den 1 augusti 20 2292genom att ordet brott ersatte det tidigare ordet brottslighet. Ändringen markerar att det inte behöver vara fråga om brott av viss omfattning för att uppehållstillstånd ska kunna nekas.

Vid bedömningen av om en ansökan om uppehållstillstånd ska avslås ska brottets karaktär, påföljdens stränghet och risken för återfall i brott beaktas. Har brottet föranlett ett längre fängelsestraff är det som regel motiverat att neka uppehållstillstånd. Om

92Prop. 2021/22:224.

brottet har inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa, frihet eller frid eller annars inneburit en påtaglig integritetskränkning talar det också med styrka för att uppehållstillstånd ska nekas. Detsamma gäller när brottet har riktat sig mot rättsordningen eller något annat särskilt skyddsvärt samhällsintresse. Detta gäller även om en icke frihetsberövande påföljd döms ut.93

Även mindre allvarliga brott där påföljden bestämts till böter kan ligga till grund för ett avslagsbeslut, i vart fall om det rör sig om upprepade förseelse r94. Migrationsöverdomstolen har angående ansökan om förlängt uppehållstillstånd på grund av arbete bedömt att upprepade brott, där påföljden bestämts till dagsböter, ansetts utgöra skäl för att med stöd av 5 kap. 17 § första stycket UtlL avslå ansö kan95. Både lagakraftvunna domar och andra lagföringar, såsom godkända strafförelägganden, kan beaktas vid prövningen. Även en överklagad dom kan beak tas96. Att hänsyn kan tas till en brottmålsdom som ännu inte vunnit laga kraft vid tillämpningen av 5 kap. 17 § första stycket UtlL, i dess nya lydelse, har även bekräftas av Migrationsöverdomstole n97. Om uppgifter om brott i ett annat land kommer fram bör, liksom hittills, prövningen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha dömts ut i Sverige .98

Även annan misskötsamhet kan beaktas vid prövningen. Det kan bli aktuellt när brottet ligger på gränsen till vad som ensamt kan innebära att ansökan ska avslås och det rör sig om otvetydigt konstaterade förhållanden. Det kan till exempel handla om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Det kan också handla om att utlänningen har missskött en tidigare utdömd påföljd. De skäl som utlänningen åberopar som grund för uppehållstillstånd ska, liksom hittills, vägas mot anmärkningarnas tyngd i det enskilda fallet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto allvarligare brott bör krävas för att uppehållstillstånd ska kunna vägras och tvärtom. Bagatellartade förseelser bör dock aldrig vara tillräckligt för att neka uppehållstillstånd. Om utlänningen tidigare beviljats uppehållstillstånd och fått en anknytning till Sverige bör det normalt krävas att brotts-

93Prop. 2021/22:224 s. 120. 94MIG 2019:23. 95MIG 2024:13. 96Prop. 2004/05:170 s. 284. 97MIG 2024:1. 98Prop. 2021/22:224 s. 87 f. och 120.

ligheten är av mer allvarligt slag för att motivera ett avslag, än om utlänningen ansöker för första gången. Det gäller inte minst om ärendet rör ett barn eller om det finns barn med i bilden. I dessa fall måste, liksom tidigare, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa .99

Migrationsöverdomstolen har i ett avgörande uttalat att migrationsdomstolen, innan ett permanent uppehållstillstånd beviljas på grund av arbete, måste säkerställa att det finns tillräcklig information i målet för att avgöra om utlänningen har gjort sig skyldig till sådan brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet som ska beaktas vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd .100

Om prövningen av uppehållstillstånd sker enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 och andra stycket ska det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om uppehållstillstånd skulle beviljas. Bestämmelsen infördes i UtlL. Motsvarande bedömning har dock krävts även enligt den tidigare bestämmelsen i 1989 års utlänningslag (2 kap. 4 § andra stycket om särskilda skäl). Det kan därför finnas anledning att återge vissa motivuttalanden till prop. 1999/2000:43.

En myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad som är bäst för den enskilde är oftast begränsad. Det är inte en uppgift för någon myndighet att värdera det lämpliga i en viss relation. Det kan inte komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige enbart på grund av att den i Sverige bosatta personen är kriminell, lika litet som ansökan kan avslås på den grunden att den som bor i Sverige exempelvis har missbruksproblem. Hur välmenande mot den utländska parten ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, skulle det innebära en otillbörlig inblandning i parternas privatliv. Rättssäkerhetsskäl talar också mot en sådan ordning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle bli fråga om subjektiva värderingar .101

Regeringen framhöll dock att det samtidigt inte är möjligt att bortse från att det finns fall där den i Sverige bosatta partens bakgrund kan läggas till grund för bedömningen att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Det skulle i sådana fall kunna te sig stötande

99Prop. 2021/22:224 s. 120. 100MIG 2018:15. 101Prop. 1999/2000:43 s. 41 f.

om myndigheterna med kännedom om dessa förhållanden ändå skulle bevilja sökanden uppehållstillstånd. Det gäller då främst fall där män upprepade gånger inlett förhållanden med utländska kvinnor som de sedan kränkt eller misshandlat. Det finns starka skäl som talar för att myndigheterna bör ha möjlighet att beakta uppgifter om att referenspersonen tidigare behandlat närstående illa. Det är mycket angeläget att det vid tillståndsprövningen finns möjlighet att undvika att en sökande, som annars med stor sannolikhet skulle komma att fara illa i ett förhållande, lämnar sitt hemland för en osäker tillvaro i Sverige. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd kan i vissa fall innebära ett skydd för den sökande. Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att sökande ska fara illa är påtag lig.102

En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas föreligga, om det kommer fram att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott. Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd. Vid prövningen bör hänsyn tas till när i tiden de föreliggande omständigheterna inträffat, vilken omfattning de haft och i vad mån de kan innebära risk för att sökanden ska fara illa. Om förhållandet är seriöst har i och för sig inte med risken för våld att göra. Det finns ändå skäl att väga in också hur länge förhållandet varat. Om det rör sig om ett etablerat förhållande där parterna måste ha fått en god kännedom om varandra, bör det krävas starkare skäl för att avslå ansökan om uppehållstillstånd än om det rör sig om ett nyligen etablerat förhållande. I likhet med vad som tidigare anförts måste också vägas in om ett avslag skulle innebära att kvinnan hamnade i ett mycket svårt och utsatt läge i hemland et.103

I propositionen till UtlL upprepar regeringen tidigare gjorda uttalanden och framhåller att bestämmelsen i 17 § första stycket, andra meningen är avsedd att framför allt tillämpas på fall där män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan kränker eller misshandlar. Om det kommer fram att den i Sverige bosatta personen har gjort sig skyldig till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott, kan det i allmänhet antas att sökanden eller sökandens barn kan komma att fara il la104.

102Prop. 1999/2000:43 s. 42 f. 103Prop. 1999/2000:43 s. 43. 104Prop. 2004/05:170 s. 284.

Migrationsöverdomstolen har i prövningen av ett mål bedömt att det föreligger särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning för en utlänning som haft för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en i Sverige bosatt person. Med hänsyn till att anknytningspersonen i Sverige tidigare hade gjort sig skyldig till våldsbrott mot närstående, och till att paret hade träffats endast i begränsad utsträckning, kunde det antas att utlänningen skulle komma att bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning om uppehållstillstånd beviljade s.105

Medgivande från vårdnadshavare

Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 eller 3 och 3 a § andra stycket UtlL får beviljas endast efter medgivande också av den förälder till vilken anknytning inte åberopas, om den föräldern har del i vårdnaden av barnet (5 kap. 17 § andra stycket UtlL).

Det gäller för uppehållstillstånd till ett ogift barn som

  • har en förälder som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
  • har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
  • har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av första stycket 2 och om adoptionsbeslutet, och
  • har en förälder som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap.

3 a § UtlL.

Den 30 april 2006 infördes bestämmelsen i 5 kap. 17 § andra stycket UtlL med anledning av att familjeåterföreningsdirektivet genomfördes i svensk lagstiftning.

Enligt artikel 4.1 c och d i familjeåterföreningsdirektivet krävs i förekommande fall, för att uppehållstillstånd ska kunna ges till ett underårigt barn till endast en av referenspersonen, maken eller sambon, ett medgivande från en eventuell andra vårdnadshavare.

105MIG 2008:41.

Enligt den ordning som tidigare tillämpats i ärenden om uppehållstillstånd beträffande barn där en sådan situation föreligger, förutsätts dock normalt att samtycke finns från den andra vårdnadshavar en106. För att uppnå förenlighet med direktivet har det ansetts nödvändigt att införa en bestämmelse som tydligt uttrycker att medgivande måste finnas från den förälder som finns kvar i hemland et107.

Varaktigt bosatta som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet

Uppehållstillstånd ska inte heller beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 17 § tredje stycket UtlL).

Bestämmelserna i 5 kap. 17 § tredje stycket UtlL införlivar artikel 17.1 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. I detta uttalas också att medlemsstaterna vid beslutsfattandet ska beakta hur grovt brottet är, vilken typ av brott mot allmän ordning eller allmän säkerhet som begåtts av den varaktigt bosatta personen eller dennes familjemedlemmar, liksom den fara personen utgör. Regeringen anförde i motiven att denna kategori tredjelandsmedborgare inte, när det gäller att beviljas uppehållstillstånd, bör behandlas mer förmånligt än EES-medborgare och att det därför behövs en bestämmelse av det innehåll som anges i tredje stycket. Bestämmelsen tillkom den 30 april 2006 i samband med att nämnda direktiv genomfördes i svensk rätt.

Som redan nämnts i avsnitt 3.2.15 får även uppehållstillstånd vägras en familjemedlem till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har återtagits om han eller hon bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 2 a § UtlL). Detsamma gäller familjemedlemmar till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har återtagits till Sverige (5 kap. 2 d § UtlL).

En utförlig genomgång av begreppet allmän ordning och säkerhet och dess betydelse i svensk utlänningsrätt finns i avsnitt 4.11.

106 UN 435-03. 107Prop. 2005/06:72 s. 35.

3.3.2 5 kap. 17 a § utlänningslagen

Oriktiga uppgifter

Om oriktiga uppgifter har lämnats medvetet, eller om omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet, får uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § UtlL vägras.

Bestämmelsen följer av artikel 16.2 i familjeåterföreningsdirektivet. Det gör ingen skillnad om det är sökanden eller referenspersonen som har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som är av betydelse för att få tillstånd et108.

I ett avgörande från Migrationsöverdomstolen har en person som sökt uppehållstillstånd på grund av anknytning till make i Sverige nekats detta. Hon ansågs ha medvetet lämnat oriktiga uppgifter om sina medsökande barns åldrar och därmed gett sken av att ansökan gällt en återförening av en familj med minderåriga barn .109

I ett annat avgörande har en utlänning, som själv har beviljats uppehållstillstånd genom att ange falska uppgifter, inte ansetts kunna utgöra referensperson även om den sökande är gift eller sambo eller minderårigt barn till den i Sverige bosatte utlänningen .110

Skenförhållanden

Ett uppehållstillstånd kan även vägras enligt 5 kap. 17 a § första stycket 2 UtlL om en utlänning har adopterats, eller om ett äktenskap eller samboförhållande har inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelsen föreskriver alltså en möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd vid s.k. skenförhållanden .111

Bestämmelsen har tillkommit för att förhindra att de svenska reglerna kringgås genom att ett äktenskap ingås utomland s.112När det gäller bedömningen av vad som utgör skenäktenskap är utgångspunkten att det föreligger ett civilrättsligt giltigt äktenskap men att detta ingåtts i annat syfte än att makarna ska leva tillsammans som

108Prop. 2005/06:72 s. 87. 109MIG 2008:37. 110 UN 492-05. 111Prop. 2005/06:72 s. 87. 112Prop. 2003/04:48 s. 25 f.

gifta. Det är fråga om situationer där äktenskapet ingåtts uteslutande för att den ena parten ska få ett uppehållstillstånd i Sver ige.113

Utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet

Uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § UtlL får vidare vägras enligt 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Det sker alltså i detta fall en form av prövning av en utlännings vandel.

I familjeåterföreningsdirektivet föreskrivs i artikel 6 att medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till bland annat allmän ordning eller säkerhet. När medlemsstaten fattar ett beslut ska den beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som utlänningen begått, eller den fara som denna person utgör.

I flera rättsf all114har Migrationsöverdomstolen prövat begreppet allmän ordning eller säkerhet utifrån EU-domstolens dåvarande praxis och då ansett att det krävs att den sökande utlänningen själv utgör ett allvarligt och reellt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. I rättsfallet MIG 2021:6 hänvisar Migrationsöverdomstolen till EU-domstolens dom i den förenade målen C-381/18 G.S. och C-382/18 V.G. och slår fast att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras även när referenspersonen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. En mer utförlig redogörelse för begreppet allmän ordning eller säkerhet och dess betydelse i svensk utlänningsrätt finns i avsnitt 4.12, i vilket även det nämnda avgörandet från Migrationsöverdomstolen redogörs för närmare.

Ingen avsikt att leva tillsammans

Uppehållstillstånd får även vägras i sådana fall som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1 (makar och sambor) eller 2 b UtlL (utländskt barn som har en förälder som är gift eller sambo med referenspersonen i Sverige), om makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt (5 kap. 17 a § andra stycket 1 UtlL).

113Prop. 2005/06:72 s. 39. 114MIG 2007:10, MIG 2007:49, MIG 2008:46 och MIG 2017:11.

I motiven sägs att bestämmelsen är en kodifiering av gällande prax is115. Den innebär att även om makar formellt fortfarande är gifta behöver inte detta i sig grunda rätt till uppehållstillstånd. Den omständigheten att ett äktenskap inte formellt är upplöst saknar självständig betydelse när sammanlevnaden har upplö sts116.

Referenspersonen är gift eller sambo med någon annan

Uppehållstillstånd får vidare vägras i de fall som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b UtlL om den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan (5 kap. 17 a § andra stycket 2 UtlL).

Den omständigheten att referenspersonen eller sökanden är gift med någon annan ska dock inte med automatik leda till att uppehållstillstånd vägras. Det är nämligen tänkbart att orsaken till att äktenskapet består är svårigheter att få till stånd en äktenskapsskillnad . 117

Någon av makarna eller samborna är under 21 år

Uppehållstillstånd får även vägras i de fall som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b UtlL om någon av makarna eller samborna är under 21 år (5 kap. 17 a § andra stycket 3 UtlL).

I äldre förarbetsuttalanden anges att ett generellt accepterande av äktenskap med underåriga utländska medborgare står klart i strid med grundläggande svenska sociala värderingar beträffande bland annat barns och ungdomars rätt till en självständig utveckling och rätt till utbildning, deras rätt att träffa livsavgörande beslut samt strävandena mot jämställdhet mellan könen118. I praxis har undantag från den principiella inställningen gjorts om det skulle framstå som stötande att uppehållstillstånd vägrades. Så kan till exempel vara fallet om en flicka är gravid, parterna har ett gemensamt barn eller om flickan skulle bli utstött om hon tvingades

115Prop. 2005/06:72 s. 88. 116 UN 100-93. 117Prop. 2005/06:72 s. 37. 118Prop. 1983/84:144 s. 75.

stanna kvar i hemlande t119. Tillstånd bör också kunna beviljas om ett äktenskap har tillåtits av en svensk domsto l120.

Den 1 december 2023 skedde en ändring av bestämmelsen genom att åldersgränsen höjdes från 18 år till 21 år. Regeringen har i förarbetena uttalat bland annat följande.

Bestämmelserna grundar sig på artiklarna 4.5 och 17 i familjeåterföreningsdirektivet. I artikel 4.5 anges att medlemsstaterna för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får kräva att referenspersonen och dennes make eller maka ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst 21 år, innan maken eller makan kan återförenas med referenspersonen. Det har tidigare konstaterats att tvångsäktenskap främst drabbar barn och unga vuxna (se till exempel propositionen Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor, prop. 2013/14:208 s. 20). Förslaget att även unga vuxna ska omfattas av möjligheten att vägra uppehållstillstånd på grund av ålder bör därmed innebära dels att fler tvångsäktenskap kan förhindras, dels att färre unga vuxna tvingas leva i redan ingångna tvångsäktenskap. Regeringen bedömer därför att en höjd åldersgräns är positivt utifrån målsättningen att förhindra tvångsäktenskap. Det ska göras en individuell bedömning av om uppehållstillstånd bör vägras. I fall som rör barn ska också, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Utöver faktorer av humanitärt slag kan även religiösa och kulturella aspekter beaktas .121

Den omständigheten att någon av makarna är under 21 år har enligt Migrationsöverdomstolen bedömts vara tillräcklig för att bryta presumtionen i 5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL att uppehållstillstånd ska beviljas. Det måste inte i det enskilda fallet vara utrett att äktenskapet har ingåtts under tvång eller att ett avslag på ansökan är nödvändigt för att förhindra bristande integratio n.122

119 Prop 1999/2000:43 s 38. 120Prop. 2004/05:170 s. 182. 121Prop. 2023/24:18 s. 12 ff. med hänvisning till prop. 2005/06:72 s. 43. 122MIG 2024:3.

Hänsyn till övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § UtlL bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden (5 kap. 17 a § tredje stycket UtlL).

Inför ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd om familjeåterförening ska, enligt artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet, vederbörlig hänsyn tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. För att uppfylla kravet i direktivet infördes bestämmelsen i tredje stycket. Inte bara humanitära hänsyn ska tas utan även religiösa och kulturella.

En jämförelse bör kunna göras med en motsvarande bestämmelse avseende återkallelse av uppehållstillstånd i 7 kap. 4 § UtlL123. Läs mer om den bestämmelsen i avsnitt 3.4.2.

3.3.3. Övriga grunder för att vägra uppehållstillstånd

Referenspersonen är gift och sammanlevande med en annan person i Sverige

Uppehållstillstånd ska vägras i de fall som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1 (makar och sambor) eller 2 b (utländskt barn som har en förälder som är gift eller sambo med referenspersonen i Sverige) UtlL, om den person till vilken anknytning åberopas är gift med en annan person och sammanlever med den personen i Sverige (5 kap. 17 b § UtlL). Bestämmelsen grundas på artikel 4.4 i familjeåterföreningsdirektivet som föreskriver en skyldighet att vägra uppehållstillstånd i sådana fall. Den omständigheten att referenspersonen är gift är inte tillräckligt för att bestämmelsen ska bli tillämplig utan sammanlevnad ska också föreligga. Om sammanlevnad inte förekommer är 5 kap. 17 a § andra stycket 2 UtlL tillämplig.

Om den sökande har barn, som inte också är barn till referenspersonen, har barnet inte en självständig rätt till uppehållstillstånd, utan rätten är direkt kopplad till förälderns rätt till uppehållstill-

123Prop. 2005/06:72 s. 43 och 88.

stånd. Om förälderns ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska avslås enligt denna paragraf kommer alltså barnets ansökan om uppehållstillstånd också att avslås .124

Uppehållstillstånd till skyddsbehövande

Uppehållstillstånd får vägras en flykting om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detsamma gäller om flyktingen har bedrivit en verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (5 kap. 1 § andra stycket UtlL).

Artikel 21.3 i skyddsgrundsdirektivet medger att medlemsstaterna får neka en flykting uppehållstillstånd om det finns skälig anledning att anta att han eller hon utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig (artikel 21.2 a). Detsamma gäller om det finns skälig anledning att anta att flyktingen utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott (artikel 21.2 b). Några motsvarande bestämmelser som ger möjlighet att neka uppehållstillstånd för en alternativt skyddsbehövande finns inte i direktivet eftersom undantagsbestämmelserna avseende alternativt skyddsbehövande är vidare än de avseende flyktingar. En utlänning som utgör en samhällsfara (jämför artikel 21.2 a) eller som har förövat ett allvarligt brott (jämför artikel 21.2 b) är utesluten från att vara alternativt skyddsbehövande enligt artikel 17.1 (d respektive b) i direktivet och kan av den anledningen inte ges status som alternativt skyddsbehövande och saknar därmed rätt till uppehållstillstånd enligt direktivet .125

Syftet med skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om undantag från rätten till uppehållstillstånd (artiklarna 21.2 och 21.3) är att skydda den medlemsstats intressen i vilken flyktingen vistas. Bestämmelserna motsvarar artikel 33.2 i flyktingkonventionen som möjliggör undantag från principen om non-refoulement. Principen redogörs för ytterligare i avsnitt 4.2. Den 1 juli 2026 kommer skyddsgrunds-

124Prop. 2005/06:72 s. 88. 1254 kap. 2 c § UtlL och prop. 2009/10:31 s. 138 f.

direktivet att ersätta av skyddsgrundsförordningen. Se vidare i avsnitt 4.11.1.

Omständigheterna som kan ligga till grund för en bedömning att vägra ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § andra stycket UtlL kan också medföra att en utlänning nekas flyktingstatusförklaring (jämför 4 kap. 2 b § UtlL). Eftersom förutsättningarna för att vägra någon flyktingstatusförklaring och förutsättningarna för att vägra uppehållstillstånd som flykting är identiska förutsätts att en utlänning som nekas flyktingstatusförklaring också nekas uppehållstillstånd som flykting. Prövningen av såväl statusfrågan som frågan om uppehållstillstånd ska beviljas bör ske i ett samma nhang.126

I ett avgörande från Migrationsöverdomstolen hade utlänningen under sin tid i Sverige vid ett tillfälle dömts för stöld, försök till stöld och våld mot tjänsteman till fängelse i två månader. Han hade vid ett annat tillfälle dömts för två fall av grovt narkotikabrott och ett försök till grovt narkotikabrott. För denna brottslighet dömdes han till sammanlagt två och ett halvt års fängelse. Migrationsöverdomstolen ansåg att brottsligheten visserligen var allvarlig, men inte av sådan karaktär att den skulle betraktas som synnerligen grov i den mening som avses i 5 kap. 1 § Ut lL.127

I ett annat avgörande framhöll Migrationsöverdomstolen att en fullständig bedömning av brottet ska göras, där inte bara brottsrubriceringen och det aktuella brottets straffvärde ska beaktas. En individuell bedömning ska göras där hänsyn, förutom till brottets natur, även ska tas till bland annat omständigheter hänförliga till den särskilda gärn ingen.128

Migrationsöverdomstolen har vidare uttalat att när uppehållstillstånd övervägs i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § UtlL, måste inte bara en prövning av frågan om uteslutning göras utan även en prövning av om det finns grund för att vägra utlänningen statusförklaring eller uppehållstillstånd. Detta gäller också när prövningen av dessa frågor aktualiserats först hos migrationsdomstolen .129

126Prop. 2009/10:31 s. 140 och 266. 127MIG 2014:20. 128MIG 2021:9. 129MIG 2020:11.

Uppehållstillstånd för uppdragsutbildning eller specialiseringsutbildning

Ett uppehållstillstånd enligt 4 kap. 5 § UtlF (för vissa uppdragsutbildningar och specialiseringsutbildningar) ska inte beviljas en utlänning som visar upp handlingar till stöd för sin ansökan som har förvärvats på ett bedrägligt sätt, förfalskats eller ändrats i något avseende. Ett uppehållstillstånd enligt samma bestämmelse får vidare vägras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen planerar att vistas i Sverige av andra skäl än dem som ansökan avser (4 kap. 5 b § UtlF). För att beviljas ett uppehållstillstånd enligt 4 kap. 5 § UtlF ska utlänningen inte heller utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (4 kap. 5 a § 3 UtlL).

Tribunalvittnen

Om en framställan enligt 22 kap. 2 § UtlL från en internationell domstol eller tribunal om omplacering av vittne eller nära anhörig till vittne anses vara berättigad, får uppehållstillstånd vägras endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en utlänning är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § UtlL eller att en flykting får vägras uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL (22 kap. 2 § fjärde stycket UtlL).

Härigenom tillförsäkras vittnet och dennes nära anhöriga samma skydd mot att vägras uppehållstillstånd som gäller för flyktingar. I motiven framhålls att det kan förekomma sådana fall, där vittnet själv har deltagit i exempelvis krigsförbrytelser, samt att detta kan utgöra skäl att vägra uppehållstillstånd och ska beaktas vid Migrationsverkets prövning. En samlad bedömning ska göras där även vittnesmålets betydelse bör kunna vägas in. Att vittnet av nu angivna skäl vägras uppehållstillstånd bör enligt motiven inte utgöra hinder mot att hans eller hennes anhöriga beviljas sådant tillstån d.130

Ett fortsatt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd, som bedömts som nödvändigt av den internationella domstolen eller tribunalen enligt 22 kap. 3 § UtlL, får vägras en utlänning endast om det finns synnerliga skäl med hänvisning till rikets säker-

130Prop. 2004/05:172 s. 28.

het eller på grund av dennes brottslighet (22 kap. 3 § andra stycket UtlL). Vad som avses är i huvudsak omständigheter som inträffat efter ankomsten till Sverige eller som först då blir kända. Det bör vara fråga om sådana omständigheter som motsvarar vad som enligt 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL utgör skäl för att vägra en flykting uppehållstills tånd131. Efter ändringarna av asylbestämmelserna den 1 januari 2010 bör uttalandet närmast gälla sådana omständigheter som innebär att en utlänning är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § UtlL eller att en flykting får vägras uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL.

3.4. Återkallelse av uppehållstillstånd

I detta avsnitt kommer inledningsvis en genomgång att göras av de grunder för återkallelse som gäller generellt för uppehållstillstånd enligt svensk utlänningslagstiftning. Därefter kommer en redogörelse göras över grunder för återkallelse som gäller särskilda typer av uppehållstillstånd.

I flera fall motsvarar det svenska regelverket om möjligheter att återkalla uppehållstillstånd med anledning av brister i levnadssättet i huvudsak det som EU-rätten tillåter. I uppdraget ingår därför inte att se över möjligheten att återkalla uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete (5 b kap. UtlL), EU-blåkort, tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT) och tillstånd för säsongsarbete (6 a–6 c kap. UtlL). Inte heller en översyn av bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd för skyddsbehövande ingår i uppdraget.

3.4.1. Generella grunder för återkallelse av uppehållstillstånd

Återkallelse på grund av oriktiga uppgifter eller förtigande av omständigheter

Om en utlänning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet får hans eller hennes uppehållstillstånd återkallas (7 kap. 1 § första

131Prop. 2004/05:172 s. 43, jfr Lagrådet a.a. s. 56 f.

stycket UtlL). Det som är av betydelse för bedömningen enligt bestämmelsen är alltså oriktiga uppgifter och omständigheter som

utlänningen personligen har lämnat, eller förtigit.

En falsk uppgift om identiteten lämnas i de allra flesta fall uppsåtligen. Undantag kan dock finnas, till exempel att föräldrar dolt den rätta identiteten för barnet långt före ankomsten till Sverige för att skydda ett barn från etnisk förföljelse. På det viset kan barnet även i vuxen ålder vara omedveten om sin rätta identitet .132En förälder, som medvetet lämnar felaktiga uppgifter om ett barn till svenska myndigheter, har i praxis bedömts göra detta i egenskap av ställföreträdare för barnet. Förälderns agerande kan därför orsaka att även barnets tillstånd återkall as133.

Det har i äldre förarbeten ansetts vara lika klandervärt att medvetet framkalla en felaktig föreställning hos någon genom att svikligen förtiga det rätta förhållandet, som genom att lämna en vilseledande uppgift. Det har dock samtidigt betonats att endast sådant förtigande som innebär ett medvetet utnyttjande av tillståndsmyndighetens bristande kunskap om ett för tillståndets beviljande avgörande förhållande bör få leda till att tillståndet återkallas .134I praxis har det ansetts sakna betydelse om sökanden förstått att en oriktig uppgift har haft betydelse för att han fick tillståndet .135

När grunden för ett barns permanenta uppehållstillstånd varit anknytningen till en förälder bosatt i Sverige har förälderns avsaknad av avsikt att bo tillsammans med barnet ansetts utgöra grund för återkallelse av barnets permanenta uppehållstills tånd.136

I en situation där de förhållanden som lett till återkallelsen har varit kända för den beslutande myndigheten redan när uppehållstillståndet beviljades har återkallelsen upphäv ts.137

När det övervägs om ett gynnande förvaltningsbeslut ska återkallas måste den enskildes trygghet be aktas138. Detta innebär att det är Migrationsverket som har bevisbördan för att den enskilde medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit omständigheter139.

132Prop. 1997/98:36 s. 28. 133 UN 57-93. 134 1975/76:18 s. 140. 135 UN 98-93. 136MIG 2010:16. 137 Reg. 1986-10-31 U 5762/85. 138 Jfr MIG 2014:6. 139MIG 2015:3.

Krav på synnerliga skäl efter fyra års vistelse i landet

Det krävs synnerliga skäl för att uppehållstillståndet ska få återkallas om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse enligt 7 kap. 1 § UtlL prövas (7 kap. 1 § tredje stycket UtlL).

I förarbetena anges att det av humanitära skäl är viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning i Sverige i normalfallet kan känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några efter en tid vågar träda fram under sin rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan vara rimligt att utlänningen inte får stanna kvar trots att han eller hon har haft uppehållstillstånd här en längre tid. Utgångspunkten för beräkning av preklusionstide n140är tidpunkten från vilken utlänningen vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Även tidsbegränsade uppehållstillstånd för besök ska beaktas. Något avbrott i vistelsen här med uppehållstillstånd bör inte anses föreligga så länge ansökan om förlängt tillstånd getts in innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut141. Slutpunkten för preklusionstiden är beslutet om återkallelse i första ins tans142.

I motiven anges som exempel på synnerliga skäl att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit folkbokförd i Sverige men i realiteten vistats i något annat land under långa perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit (jämför avsnitt 3.4.2. angående 7 kap. 4 § UtlL). I ett avgörande från Migrationsöverdomstolen ansågs ett flertal kortare utlandsresor inte utgöra avbrott i vistelsetiden i Sverige. Synnerliga skäl för återkallelse av det permanenta uppehållstillståndet ansågs dock föreligga med beaktande av utlänningens svaga anknytning till det svenska samhället143. Ett annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet (av ett utvisningsbeslut) kan ske till det land et144. Uppgifter om utlänning-

140 Preklusion är ett juridiskt begrepp som innebär att ett rättsförhållande fastställs definitivt. Det kan till exempel gälla en förlust av rätten att anropa nytt processmaterial eller en fordran som upphävs på rättslig väg. 141Prop. 1997/98:36 s. 24 ff. 142 Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen med kommentarer, JUNO version 13B, kommentar till 7 kap. 1 § UtlL. 143MIG 2008:43. 144 Se exempelvis UN 474-04.

ens brottslighet kan i enstaka fall ha betydelse vid bedömningen av anknytningens styrka. Exempelvis kan inte en anknytning för en ensamstående person som avtjänat fängelsestraff under större delen av sin tid i Sverige anses vara särskilt star k145. Även om synnerliga skäl inte finns, får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen, som visserligen haft uppehållstillstånd längre än fyra år, vistats kortare tid än fyra år i Sver ige146.

Särskilda skäl för att återkalla ett uppehållstillstånd

Utöver detta får ett uppehållstillstånd återkallas om det finns särskilda skäl för det. Det gäller dock endast i de fall en utlänning ännu inte har rest in i Sverige (7 kap. 2 § UtlL).

Uppehållstillstånd för den, som ännu inte har kommit till Sverige, bör kunna återkallas om det finns andra särskilda skäl, till exempel att förutsättningen för tillståndet har ändrats väsentligt. Om utlänningen själv inte har orsakat eller borde ha förutsett att omständigheterna skulle förändras, bör dock återkallelsemöjligheten tillämpas med försiktighet. Om utlänningen i sådant fall har vidtagit förberedelser för sin utflyttning av mer omfattande art bör tillståndet normalt sett inte återkallas .147

3.4.2. Särskilda grunder för återkallelse av uppehållstillstånd

I 7 kap. 3 § UtlL regleras ett antal grunder för återkallelse av ett uppehållstillstånd för en utlänning som har rest in i landet. I det följande görs en genomgång av dessa olika villkor.

Bedriver verksamhet utan tillstånd

Uppehållstillstånd får enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 UtlL återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd.

145Prop. 1997/98:36 s. 25. 146 UN 345-98. 147Prop. 1988/89:86 s. 63.

Återkallelse när en tillståndsgrundande anställning har upphört

Ett uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet om utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL och anställningen har upphört. Detta gäller såvida inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas (7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL).

Sabotage, spioneri, olovlig underrättelseverksamhet eller terrorism

Ett uppehållstillstånd får även, enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL, återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han eller hon

  • kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet, i Sverige eller i något annat nordiskt land,
  • i något annat nordiskt land kommer att bedriva sådant företagsspioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller
  • kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism.

Bestämmelserna i 7 kap. 3 § UtlL ändrades den 1 mars 2024148genom att punkten 3 delades in i tre led a–c. I punkten a återfinns det ursprungliga innehållet i 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL, med viss redaktionell ändring. Punkterna b och c är nya.

I förarbetena anförde regeringen följande angående den genomförda ändringen i 7 kap. 3 § UtlL. De brottstyper som i dag ger möjlighet att återkalla uppehållstillstånd enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL omfattar sådan verksamhet som normalt innebär stora risker för Sveriges säkerhet. En risk för att utlänningen kan komma att delta i annan verksamhet, som inte omfattas av de uppräknade brottstyperna och som kan skada Sveriges säkerhet, kan inte leda till att uppehållstillståndet återkallas enligt bestämmelsen.

148 Genom prop. 2023/24:36.

I utred ningen149konstateras att Säkerhetspolisen numera ägnar en stor del av sin verksamhet inom kontraspionaget åt bekämpning av statsstyrt företagsspioneri och att sådant spioneri kan få allvarliga konsekvenser för svenska företag, drabba viktiga svenska samhällsintressen och försämra förutsättningarna att utveckla och upprätthålla skyddet för landets säkerhet. Vidare konstateras att det i praktiken också är svårt att dra någon tydlig gräns mellan sedvanligt spioneri och statsstyrt företagsspioneri. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att statsstyrt företagsspioneri bör tas in i uppräkningen av vilka handlingar som kan medföra återkallelse av uppehållstillstånd enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 Ut lL.150

I förarbetena till ändringen anges att möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd har utvidgats till att även gälla om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Enligt lagrådsremissen avses här med terrorism i första hand detsamma som i terroristbrottslagen. Det bör dock inte krävas att det kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till en gärning som har med terrorism att göra och som är straffbelagd enligt den lagen. Det bör i stället räcka med att det finns en risk för att utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Verksamheten bör vara av sådant slag att den hotar säkerheten i landet. Lagrådet, som avstyrkte förslaget, ställde sig frågan vad som vid sidan av den mycket omfattande kriminaliseringen enligt terroristbrottslagen kan utgöra verksamhet med koppling till terrorism. Enligt Lagrådet finns det också en risk för att tillämpningen av bestämmelsen kan komma att framstå som godtycklig och rättssäkerhetsproblem kan förutses med åtföljande rättsotrygghet för personer med uppehållstillstånd i Sverige. Regeringen konstaterade att terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, enskildas åtnjutande av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Enligt Säkerhetspolisen är möjligheten att kunna återkalla ett uppehållstillstånd en viktig åtgärd för att kunna agera mot dem som bedriver säkerhetshotande verksamhet med koppling till terrorism. I likhet med utredningen anser regeringen därför att ett uppehållstillstånd bör kunna återkallas vid terrorismrelaterad verksamhet. Som Lagrådet framför är det straffbara området när det gäller terroristbrottslighet vidsträckt

149 Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16). 150Prop. 2023/24:36 s. 21 f.

och regeringen är medveten om att den föreslagna bestämmelsen innebär att uppehållstillstånd kan komma att återkallas även för utlänningar med en mer indirekt koppling till terrorism, men anser att det är viktigt att myndigheter ges möjlighet att på ett tidigt stadium verka mot verksamhet som kan hota säkerheten i Sverige. Genom kravet på att verksamheten ska vara av sådant slag att den hotar säkerheten i landet säkerställs enligt regeringens bedömning att kopplingen till terrorism inte blir för vag. För återkallelse enligt den föreslagna bestämmelsen krävs inte att det kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till en gärning som är straffbar enligt terroristbrottslagen. Även misstankar om att han eller hon kan komma att ägna sig åt aktiviteter som inte är straffbelagda, men som ändå har med terrorism att göra, kan falla in under återkallelsegrunden. Även om en verksamhet med koppling till terrorism bedrivs någon annanstans än i Sverige kan den utgöra ett hot mot säkerheten i Sverige. Det är viktigt att Sverige inte blir en fristad för presumtiva terrorister genom att de kan få uppehållstillstånd som sedan inte kan återkallas om det kan antas att de kommer att bedriva verksamhet med koppling till terroris m.151

Återkallelse av uppehållstillstånd när ett tillståndsgrundande förhållande har upphört

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket UtlL får återkallas om förhållandet upphör (7 kap. 3 § andra stycket UtlL). Det gäller alltså för

  • en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
  • ett utländskt barn som är ogift och har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,
  • en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt – eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning – i Sverige, om

151Prop. 2023/24:36 s. 22 ff.

förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,

  • en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, och
  • ett ogift barn till en utlänning som har getts uppehållstillstånd enligt de två sistnämnda punkterna.

Vid bedömningen av om tillståndet i det enskilda fallet ska återkallas, ska hänsyn även tas till om de omständigheter som nämns i 5 kap. 16 § UtlL föreligg er152, se avsnitt 3.2.4. Det rör sig närmare bestämt om skäl för att bevilja utlänningen uppehållstillstånd när ett sådant förhållande har upphört. Om det vid en sådan bedömning finns omständigheter som innebär att sökanden, trots att förhållandet upphört, har rätt till uppehållstillstånd finns det inte heller skäl att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Preklusionsregel

Uppehållstillstånd får inte återkallas enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 UtlL om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken (7 kap. 3 § tredje stycket första meningen UtlL).

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 endast om det finns synnerliga skäl för det (7 kap. 3 § tredje stycket andra meningen UtlL).

Bestämmelsen ändrades den 1 mars 2024153genom bland annat ett tillägg av den nuvarande andra meningen. I förarbetena konstaterade regeringen att det normalt tar lång tid att upptäcka och utreda ärenden om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Verksamheten byggs ofta upp och bedrivs långsiktigt. Den säkerhetshotande verksamheten kan därtill ha påbörjats först när utlänningen har vistats i Sverige under en tid. Den tidsfrist som i dag

152Prop. 2005/06:72 s. 49. 153 Genom prop. 2023/24:36.

gäller för återkallelse av uppehållstillstånd kan därför ha passerat när ärendet är färdigutrett. Det går då inte längre att återkalla tillståndet, även om det framkommit att utlänningen har bedrivit eller bedriver sådan verksamhet som skulle ha kunnat leda till återkallelse. Myndigheterna måste ha reella möjligheter att upptäcka och utreda om en utlänning utgör ett säkerhetshot för att syftet med regeln om återkallelse av uppehållstillstånd ska kunna uppnås. Den säkerhetshotande verksamheten kan därtill ha påbörjats först när utlänningen har haft uppehållstillstånd under så lång tid att det inte är rimligt att femårsfristen utgör en bortre gräns för när uppehållstillståndet får återkallas. Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd bör tillståndet därför få återkallas, om det finns synnerliga skäl för de t.154

Hänsyn till utlänningens anknytning till Sverige vid bedömning av om ett uppehållstillstånd ska återkallas

Vid bedömning av om uppehållstillståndet ska återkallas för en utlänning som har rest in i landet enligt 7 kap. 1 eller 3 § UtlL, ska hänsyn tas till hans eller hennes anknytning till Sverige och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas (7 kap. 4 § första stycket UtlL). Med andra skäl avses primärt humanitära skäl. Även andra omständigheter än utlänningens anknytning kan alltså beaktas när återkallelse av uppehållstillstånd pröva s155.

Det ska enligt 7 kap. 4 § andra stycket UtlL särskilt beaktas i vilken utsträckning utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningens uppehållstillstånd återkallades också särskilt beaktas. Vidare ska utlänningens övriga familjeförhållanden beaktas.

Den nu gällande lydelsen av 7 kap. 4 § andra stycket UtlL innebär att skyddet mot återkallelse förbehålls de fall då utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället eller har starka familjeband hit .156I motiven framhålls att prövningen enligt andra stycket ska göras med beaktande av återkallelseinstitutets särdrag och vilken

154Prop. 2023/24:36 s. 23 ff. 155 Jfr prop. 2021/22:224 s. 91. 156Prop. 2021/22:224 s. 121.

grund för återkallelse som är aktuell. I återkallelseärenden där barn berörs ska en något mildare bedömning göras än om det gäller enbart vuxna. Särskild hänsyn ska tas till barn som går i skola här eller som deltagit i skolförberedande verksamhet. I mildrande riktning bör också vägas in om en oriktig uppgift har lämnats av ett barn under 18 år. Också hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt innebär att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat land kan beaktas vid bed ömningen157.

Den omständigheten att utlänningen har familj här bör regelmässigt innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i Sverige lång tid. Vilken tyngd som ska tillmätas familjeanknytning beror på släktanknytning såväl i Sverige som i annat land .158

I tidigare förarbetsuttalanden nämns också faktorer som arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning. Att utlänningen har lärt sig det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. Vistelsetiden är en faktor som bygger på antagandet att utlänningen efter viss tids vistelse i Sverige blivit integrerad i samhället. Vilken betydelse denna faktor har är beroende av under vilken period i livet som utlänningen vistats här. Det bör i ett återkallelseärende göras en sammanvägning av samtliga omständigheter, dvs. även sådana som talar för att återkallelse ska ske. Återkallelse bör dock inte ske om det föreligger verkställighetshinde r. 159

Särskilt vid återkallelse på grund av att det tillståndsgrundande förhållandet har upphört

Vid bedömningen av om uppehållstillståndet ska återkallas enligt 7 kap. 3 § andra stycket UtlL ska det också särskilt beaktas om det förhållande som avses där har upphört främst på grund av att utlänningen eller utlänningens barn i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid (7 kap. 4 § tredje stycket UtlL). Bestämmelsen aktualiseras alltså vid återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd

157Prop. 1997/98:36 s. 17 f. 158Prop. 1997/98:36 s. 19 jfr med prop. 1993/94:159 s. 15. 159Prop. 1997/98:36 s. 20 ff.

av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, när det aktuella förhållandet upphör.

Det kan uppstå situationer där det inte finns förutsättningar att tillämpa 7 kap. 4 § tredje stycket UtlL, exempelvis om våldet inte har utövats av partnern utan av dennes familj eller släktingar. Det innebär dock inte att sådana omständigheter inte ska beaktas vid prövningen. Andra skäl som talar mot att tillståndet återkallas ska fortfarande beaktas. Även i dessa fall finns det alltså utrymme för att göra en helhetsbedömning av den utsattas situation och låta honom eller henne stanna i Sverige, trots att det tillståndsgrundande förhållandet har upphört160.

Återkallelse på grund av registrering i Schengens informationssystem (SIS) eller annan medlemsstats beslut i vissa fall

Om det finns tillräckliga skäl får enligt 7 kap. 5 § UtlL en utlännings uppehållstillstånd efter samråd återkallas, om

  • det i Schengens informationssystem (SIS) har gjorts en registrering om återvändande enligt återvändandeförordningen eller en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen gällande utlänningen, eller
  • en annan medlemsstat har fattat ett beslut om återvändande, nekad inresa och vistelse eller återreseförbud, och överväger att i SIS göra en registrering om återvändande enligt återvändandeförordningen eller en registrering om nekad inresa och vistelse enligt gränsförordningen gällande utlänningen.

Vid bedömningen av om det finns tillräckliga skäl för att återkalla ett uppehållstillstånd ska hänsyn tas till skälen för den andra medlemsstatens beslut. Även de eventuella hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten som den berörda personens närvaro kan utgöra på medlemsstaternas territorium ska beaktas. Hänsyn ska alltså inte bara tas till nationella intressen eller till den registrerande medlemsstaten, utan också till medlemsstaternas gemensamma intressen. Detta bör vägas mot de intressen som ett uppehållstill-

160Prop. 2021/22:224 s. 102.

stånd och en nationell visering tillgodoser. När det gäller uppehållstillstånd krävs det i många andra situationer mycket starka skäl för att återkalla ett tillstånd. Vidare kan en registrering i SIS respektive ett underliggande beslut om återvändande, nekad inresa och vistelse eller återreseförbud göras av både allvarliga och mindre allvarliga skäl, till exempel att utlänningen har gjort sig skyldig till mycket grov brottslighet respektive att han eller hon har avvisats för att det saknats tillräckliga medel. Att skälen bakom den andra medlemsstatens beslut ska beaktas bör innebära att mindre allvarliga skäl till att registreringen har gjorts eller att det har fattats ett beslut om återvändande, nekad inresa och vistelse eller ett återreseförbud normalt inte medför att ett svenskt uppehållstillstånd återkallas. Enbart den omständigheten att det finns en registrering eller ett sådant beslut bör alltså inte i sig vara ett tillräckligt skäl för att återkalla ett uppehållstillstånd. Det bör därför i regel krävas ett mycket starkt nationellt intresse i en annan medlemsstat för att återkalla ett uppehållstillstånd i Sver ige161.

Återkallelse av uppehållstillstånd för vissa tredjelandsmedborgare

Ett uppehållstillstånd får enligt 7 kap. 6 § första stycket UtlL återkallas för den som inte är medborgare i en EU-stat även i andra fall än som avses i 7 kap. 2 § UtlL (på grund av särskilda skäl innan inresa till Sverige). Detta gäller bara om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats i en EU-stat eller i Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein och beslutet är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att

  • utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år, eller
  • utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott.

161Prop. 2020/21:222 s. 86 f.

Bestämmelsen infördes den 1 december 2002. Propositionen bygger på Europeiska rådets direktiv 2001/40/EG av den 28 maj 2001 om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land. EG-direktivets bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd finns i artikel 3.1.a). Bestämmelsen i 7 kap. 6 § UtlL är tillämplig på innehavare av uppehållstillstånd, vare sig dessa rest in i Sverige eller inte.

Återkallelse av ett svenskt uppehållstillstånd bör komma i fråga endast om utlänningen gjort sig skyldig till allvarlig brottslig het162. Det bör vara fråga om sådana omständigheter som avses i 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL. Skillnaden i förhållande till denna bestämmelse ligger i att utlänningens handlande riktats mot ett annat land än Sverige.

Första stycket gäller dock inte, enligt 7 kap. 6 § andra stycket UtlL, en familjemedlem till en medborgare i en EU-stat eller till en medborgare i Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein som har utövat sin rätt till fri rörlighet enligt de regler som gäller inom Europeiska unionen. Ett uppehållstillstånd får inte återkallas enligt första stycket innan samråd har skett med den stat som har beslutat om avvisning eller utvisning (7 kap. 6 § tredje stycket UtlL).

3.4.3. Återkallelse av vissa typer av uppehållstillstånd

Permanent uppehållstillstånd

Ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige (7 kap. 7 § första meningen UtlL).

Återkallelse på grund av att bosättningen upphört är obligatoris k163, eftersom den grundläggande förutsättningen för det permanenta uppehållstillståndet har fallit bort. Tillståndet ska alltså återkallas om det kan konstateras att bosättningen i Sverige har upphört. Det saknar betydelse om utlänningen har rest in i Sverige på nytt.

Migrationsöverdomstolen har i ett avgörande framhållit att, när det gäller frågan om bosättningen har upphört, utlänningens avsikt att varaktigt vara bosatt i Sverige är av avgörande betydelse för bedömningen. Enligt Migrationsöverdomstolen är 7 § första men-

162Prop. 2001/02:182 s. 31. 163Prop. 1979/80:96 s. 117.

ingen klar och absolut och det saknas därmed möjlighet att medge något undantag. Omständigheter som i tidigare praxis ansetts ha betydelse vid bedömningen av om det funnits skäl att underlåta återkallelse av ett uppehållstillstånd, till exempel sådana som rör utlänningens anknytning till Sverige, ska i stället tillmätas betydelse redan inom ramen för prövningen av frågan om bosättningen. Detta innebär att ett permanent uppehållstillstånd undantagslöst ska återkallas om utlänningens bosättning här har upphört. Den instans som ska pröva frågan om återkallelse ska utgå från de vid prövningstillfället rådande förhållande na.164Migrationsöverdomstolen har i ett senare avgörande i allt väsentligt anslutit sig till uttalandena i MIG 2014 :6.165

Om utlänningen har anmält till Migrationsverket att han eller hon vill ha uppehållstillståndet kvar, trots att bosättningen upphört, får uppehållstillståndet dock återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde (7 kap. 7 § andra meningen UtlL). En anmälan ska ges in till Migrationsverket senast en vecka före utresan och ska innehålla uppgift om utresedagen. Om utresan ställs in eller skjuts upp ska detta anmälas senast den tidigare uppgivna utresedagen (4 kap. 23 a § UtlF).

Regeringen framhöll i motiven att det har blivit alltmer vanligt att personer har anknytning till mer än ett land och att boendet växlar mellan dessa länder. Det finns därför skäl att möjliggöra ökad rörlighet även för personer utan svenskt medborgarskap men med permanent uppehållstillstånd. Det bör i större utsträckning än tidigare vara möjligt att i vissa fall frångå huvudregeln och för en tid underlåta att återkalla tillståndet trots att bosättningen i Sverige har upphört. Denna möjlighet är inte beroende av på vilken grund det permanenta uppehållstillståndet beviljats. En förutsättning för att det ska vara möjligt att underlåta att återkalla det permanenta uppehållstillståndet är dock att utlänningen själv önskar behålla tillstånd et.166

164MIG 2014:6. 165MIG 2021:2. 166Prop. 2013/14:213 s. 19 f. och 53.

Uppehållstillstånd för studier

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier får återkallas, om förutsättningarna för att medge uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda (7 kap. 7 a § UtlL).

Bestämmelsen föranleddes av Rådets direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete. Direktivet upphävdes genom det s.k. student- och forskardirektive t167.

Student- och forskardirektivet har genomförts i svensk rätt genom att utlänningslagen tillförts ett nytt kapitel, 5 b kap. I det kapitlet finns särskilda bestämmelser om återkallelse av bland annat uppehållstillstånd för studier. Om det finns regler i 5 b kap. för en viss situation, till exempel återkallelse av tillstånd, ska dessa tillämpa s168.

Uppehållstillstånd för att medverka i förundersökning eller huvudförhandling i brottmål

Ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL får återkallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda. Uppehållstillståndet får inte återkallas innan den som har ansökt om tillståndet har fått tillfälle att yttra sig (7 kap. 7 b § UtlL). Bestämmelsen grundas på artikel 14 i direktivet 2004/81/EG om offer för människohandel.

Uppehållstillståndet får liksom hittills återkallas av samma skäl som gäller uppehållstillstånd i övrigt. Dessa räcker dock inte för att tillgodose kravet i direktivet. En kompletterande bestämmelse har därför behövts. I motiven framhålls att det vid tillämpningen av bestämmelsen om återkallelse måste tas hänsyn till utlänningens personliga förhållanden. Som exempel nämns det fallet att rättegången är avslutad och något behov av utlänningens medverkan inte längre finns. I ett sådant fall kan det ändå finnas skäl att låta utlänningen stanna kvar under återstående tillståndstid. Så kan vara fallet om denna är kort och en avkortning av vistelsen skulle medföra olägenheter med hänsyn till utlänningens planering. Även i

167 Europaparlamentet och rådet direktiv (EU) 2016/801 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pair-arbete. 168Prop. 2019/20:9 s. 104 f.

övrigt finns det enligt motiven många gånger skäl att låta utlänningen stanna tillståndstiden ut. Beträffande barn som undergår behandling på grund av att de utsatts för brott kan det finnas skäl att låta barnet stanna kvar under återstående tillståndstid .169

Uppehållstillstånd för utlänning som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete

Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b § får återkallas endast om förutsättningarna för sådant uppehållstillstånd inte längre finns, efter ansökan av Polismyndigheten.

Ett permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 16 a § UtlL får inte återkallas innan Polismyndigheten fått tillfälle att yttra sig (7 kap. 7 c § UtlL).

Uppehållstillstånd på grund av placering enligt 6 kap. 11 § socialtjänstlagen

Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 c § UtlL får återkallas endast om förutsättningarna för sådant uppehållstillstånd inte längre finns. Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 c eller 16 b § UtlL får inte återkallas för ett barn innan den socialnämnd som ansökte om uppehållstillståndet har fått tillfälle att yttra sig (7 kap. 7 d § UtlL). Så kan vara fallet om barnet aldrig rest in i Sverige eller den överenskomna vården har avbrut its170.

Uppehållstillstånd för arbete för en utlänning med arbetstillstånd

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL ska återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket av något annat skäl än att anställningen har upphör t171inte längre är uppfyllda (7 kap. 7 e § första stycket 1 UtlL).

169Prop. 2006/07:53 s. 34 och 42. 170Prop. 2011/12:85 s. 71. 171 Ett uppehållstillstånd får då i stället återkallas enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL.

Den första förutsättningen som avses är kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig. Det innebär bland annat att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten från anställningen inte är så låg att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för att täcka sina kostnader för bland annat boende och uppehä lle172. Är denna förutsättning inte längre uppfylld föreligger grund för återkallelse. Om de faktiska anställningsvillkoren är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen ska återkallelse ske, oavsett anledningen till att de är sämr e173.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska vidare återkallas för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL om utlänningen inte inom fyra månader från tillståndets första giltighetsdag har påbörjat arbetet (7 kap. 7 e § första stycket 2 UtlL).

Om utlänningens anställning har upphört sedan han eller hon underrättats om att en utredning om återkallelse enligt 7 kap. 7 e § första stycket har inletts, men innan beslut om återkallelse har fattats, gäller bestämmelserna om återkallelse i 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Det innebär att uppehållstillståndet får återkallas såvida utlänningen inte inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. Tiden ska då vara fyra månader i stället för tre (7 kap. 7 e § andra stycket UtlL).

Trots vad som anges i första stycket behöver ett tillstånd inte återkallas i ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig (7 kap. 7 e § tredje stycket UtlL).

Familjemedlem till utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet

Ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet, får återkallas om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas (7 kap. 7 f § UtlL).

172Prop. 2007/08:147 s. 27. 173Prop. 2013/14:227 s. 38.

Anknytningen kan till exempel brytas om ett äktenskap eller ett samboförhållande upph ör.174

Vid bedömningen av om återkallelse ska ske bör bland annat beaktas hur lång tid som återstår av tillståndstiden, om det inverkar på barns skolgång eller det annars finns skäl att låta familjemedlemmen stanna kvar i Sverige till dess tiden löper ut .175

Uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet

På utlänningens begäran får följande uppehållstillstånd återkallas.

  • Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet enligt 5 kap. 9 § UtlL.
  • Ett uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § UtlL, i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket UtlL.
  • Ett uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt

5 kap. 10 a § UtlL.

Detta gäller om utlänningen beviljas ett uppehållstillstånd på en sådan annan grund som enligt 5 kap. 18 § andra stycket 8 b eller fjärde stycket eller 5 b kap. 15 § andra stycket 3 eller 6 a kap. 4 § andra stycket 9 eller 10 kan beviljas efter inresan (7 kap. 7 g § UtlL).

Bestämmelsen är fakultativ och återkallelse kan endast ske på begäran av utlänningen. På så sätt kan utlänningen själv avgöra om han eller hon vill att det befintliga tillståndet ska återkallas och det nya tillståndet gälla för en ny längre tillståndstid. Om utlänningen däremot inte uppfyller förutsättningarna för att beviljas det sökta nya tillståndet kan han eller hon välja att behålla det befintliga tillståndet, dvs. att det inte ska återkallas. Om utlänningen i stället ansöker om och tillåts byta grund inom den befintliga tillståndstiden saknas anledning att tillämpa paragrafen .176

174Prop. 2021/22:134 s. 117 och 154. 175Prop. 2019/20:9 s. 114, prop. 2017/18:34 s. 102 och prop. 2012/13:148 s. 96. 176Prop. 2021/22:134 s. 85 f. och 155.

Bestämmelsen kommer att få en delvis ändrad lydelse med anledning av genomföranden av det nya blåkortsdirektivet i form av ändrade paragrafhänvisningar .177

Uppehållstillstånd för schweiziska medborgare och varaktigt bosatta i en annan EU-stat samt deras familjemedlemmar

En utlänning avses i 4 kap. 9 § första stycket UtlF (bestämmelsen återges i avsnitt 3.2.16), och som grundar sin rätt till vistelse här på avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, kan få sitt uppehållstillstånd återkallat om han eller hon inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här. Detsamma gäller en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och som har beviljats uppehållstillstånd här. Detta gäller utöver vad som föreskrivs i 7 kap. 1–6 §§ UtlL.

Uppehållstillståndet ska dock inte återkallas enbart därför att han eller hon

  • inte längre är anställd på grund av att han eller hon är tillfälligt oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall, eller
  • är ofrivilligt arbetslös och detta bekräftas av Arbetsförmedlingen.

Uppehållstillståndet får även återkallas för en utlänning, som enligt vissa kriterier är att anses som en familjemedlem till antingen en medborgare i Schweiz, eller till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, om anknytningen mellan dem bryts. Detta förutsätter att familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund (4 kap. 18 § UtlF).

177 Jfr prop. 2024/25:18.

Uppehållstillstånd för diplomatiska tjänstemän, avlönade konsulära tjänstemän med flera

Uppehållstillstånd för diplomatiska tjänstemän, avlönade konsulära tjänstemän samt deras familjer och betjäning får återkallas om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda. Samma sak gäller för utlänningar och deras familjer som beviljats uppehållstillstånd under den tid som utlänningen är anställd eller utför uppdrag i Sverige vid ett av de internationella organ som omfattas av 1 eller 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (4 kap. 19 § tredje stycket UtlF).

3.5. Avvisning

Utredningen har i uppdrag att analysera och föreslå hur möjligheterna kan utökas att på grund av brister i levnadssättet avvisa vissa utlänningar som saknar uppehållstillstånd. Uppdraget omfattar i denna del dock inte EES-medborgare och vissa brittiska medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare. Bestämmelser som rör avvisning av dessa kategorier utlänningar kommer därför inte att redovisas i avsnittet.

3.5.1. Avvisning på formella grunder

En utlänning, som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare, får enligt 8 kap. 2 § UtlL avvisas i följande situationer.

1. När utlänningen saknar pass i de situationer det krävs pass för

inresa eller vistelse i Sverige. Den som underlåter att överlämna

sitt pass får anses sakna sådant .178Bestämmelsen är tillämplig också på den utlänning som har pass vid inresan men som senare under vistelsen här visar sig sakna sådan handling.

2. När utlänningen saknar visering, uppehållstillstånd eller något

annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige.

De tillstånd – förutom visering – som kan krävas är dels uppehållstillstånd och arbetstillstånd, dels ett sådant särskilt tillstånd

178Prop. 1988/89:86 s. 159.

som enligt 8 kap. 25 § UtlL kan ges en person som har avvisats med förbud att återvända till Sverige (återreseförbud). Utlänningen behöver vid inresan ha uppehållstillstånd eller arbetstillstånd endast om han eller hon tänker stanna utöver den uppehållstillståndsfria tiden och arbeta här i landet. Endast i den situationen får utlänningen avvisas därför att han eller hon saknar uppehålls- och arbetstillstånd vid inresan. När utlänningen under den uppehållstillståndsfria tiden ansökt om uppehållstillstånd för bosättning har först då grund för avvisning ansetts före ligga179. Är förhållandena inte sådana att utlänningen borde ha haft uppehållstillstånd vid inresan, får han eller hon inte avvisas förrän den uppehållstillståndsfria tiden enligt 2 kap. 5 § UtlL är över. Denna är normalt tre månader men kan på grund av tidigare vistelser här eller i annan s.k. Schengenstat vara kortare. Om utlänningen under någon tid uppehållit sig i Sverige eller i en annan Schengenstat före inresan i Sverige, ska tiden för den vistelsen räknas in i den uppehållstillståndsfria tiden. Den sammanlagda vistelsen inom Schengenområdet får inte överstiga tre månader under en period av sex månader räknat från första inresedag (4 kap. 1 § UtlF).

3. När utlänningen har visering, eller är undantagen från kravet på

visering, men inte har för avsikt att lämna Sverige efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Detta gäller under

förutsättning att han eller hon inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att vistas i Sverige.

4. När det vid utlänningens ankomst till Sverige kommer fram att

han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där.

5. När utlänningen vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter,

medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten. Om de felaktiga eller uteblivna upplys-

ningarna inte har någon inverkan på frågan om pass, visering eller tillstånd behövs och avvisning inte heller bör ske med stöd av 8 kap. 3 § UtlL, ska dock avvisning inte sk e180.

179 Jfr MIG 2014:28 och reg. 1991-05-08, U 4818/91. 180Prop. 1988/89:86 s. 160.

6. När utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs

i artikel 6 i kodex om Schengengränsern a.181Avvisning enligt

punkt 6 är inte obligatorisk. Möjlighet att medge inresa finns om det bedöms nödvändigt av till exempel humanitära skäl eller på grund av Sveriges internationella förpliktelser. Om utlänningen söker asyl eller skydd i övrigt, har han eller hon normalt rätt att stanna i Sverige medan ansökningen prövas. Detsamma gäller i vissa fall när uppehållstillstånd söks på grund av familjeåterförening. Det kan röra sig om att utlänningen tidigare avvisats från en annan Schengenstat och på nytt ansöker om asyl i Sverige och det kan finnas skäl att anta att han eller hon kan komma att anses som skyddsbehövande enligt bestämmelserna i utlänningsl agen.182Av artikel 6.1 i kodex om Schengengränserna följer att ett villkor som ska gälla för inresa av tredjelandsmedborgare är att de inte anses utgöra en risk bland annat för någon av medlemsstaternas allmänna ordning eller inre säkerhet. En utlännings levnadssätt har alltså betydelse även vid frågan om formell avvisning.

7. När utlänningen har avvisats från en EU-stat eller från Island,

Norge, Schweiz eller Liechtenstein och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § UtlL, eller beslutet om avvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. Sjunde punkten bygger

på artikel 3.1 a i direk tivet183om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land. Denna artikel reglerar beslut som är grundade på hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten. I artikel 3.1 b regleras avlägsnandebeslut som är grundade på en persons underlåtelse att följa nationella bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse utan att sådana allvarliga anmärkningar kan riktas mot utlänningen som avses med artikel 3.1 a. Det kan enligt regeringen inte uteslutas att personer som fått ett beslut om avvisning eller utvisning i ett annat land inte förs upp på den så kallade spärrlistan (Schengens informationssystem, SIS). I sådana situationer är den nya avvisningsbestämmelsen nödvändig.

181 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer. 182Prop. 1999/2000:64 s. 71 f. och 179. 183 Europeiska rådets direktiv 2001/40/EG av den 28 maj 2001 om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land.

Samtidigt ska framhållas att inget hindrar parallell tillämpning av den nya avvisningsgrunden och andra grunder för avvisning. Det får ankomma på de tillämpande myndigheterna att avgöra i bedömningen av enskilda fall och eventuellt efter kontakter med utländska myndigheter. Även frågan om det är möjligt att vid prövningen utgå från att det utländska beslutet är riktigt får bedömas i det enskilda falle t184.

3.5.2. Avvisning på materiella grunder

En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får vidare, enligt 8 kap. 3 § första stycket UtlL, avvisas i följande situationer.

1. Om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga

medel för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som han eller hon tänker besöka eller för hemresan. Vad som är att

anse som tillräckliga medel kan inte anges entydigt. Det varierar med hänsyn till vistelsetiden och förhållandena i övrigt, exempelvis utlänningens ålder eller årstiden. Besöker utlänningen någon som bekostar hans uppehälle under vistelsen, sänks i motsvarande mån kraven på hans egen reskassa. Ett påstående av utlänningen att han har en ekonomisk garant ska i rimlig mån undersökas av myndigheten innan beslut fattas i avvisningsfrågan. Kravet på pengar för hemresan borde vanligen fullgöras genom att utlänningen visar en för återresetillfället gällande returbilje tt185. En bedömning av utlänningens avsikter måste ske i varje särskilt f all186.

2. Om det kan antas att utlänningen under vistelsen i Sverige eller

i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att han eller hon har ett sådant tillstånd. Punkten

innebär en möjlighet att beakta en utlännings levnadssätt inför ett eventuellt avvisande. En bestämmelse av i princip samma lydelse återfanns redan i 1954 års utlänningslag, se vidare avsnitt

184Prop. 2001/02:182 s. 26. 185 Se Sandesjö & Wikrén, Utlänningslagen (8 november 2023), kommentaren till 8 kap. 3 §. 186Prop. 1979/80:96 s. 56.

5.1.5. I förarbeten a187till den lagen uttalade departementschefen att det var mycket angeläget att “i görligaste mån hindra ickeönskvärda, medellösa utlänningar att komma in i landet för att här ägna sig åt dagdriveri”. Under begreppet “icke ärligen försörja sig” hänförs brottslig samt osedlig eller annars förkastlig verksa mhet188. Dit har historiskt sett bland annat yrkesmässigt hasardspel, prostitution, koppleri samt illegal in- och utförsel ansetts höra. JO har, i förhållande till tiggeri, i ett beslut uttalat att den rättssyn som lagstiftningen om lösdriveri och äldre lagars bestämmelser om tiggeri ger uttryck för sedan länge är obsolet. Utvecklingen på fri- och rättighetsområdet därefter har inneburit successivt skärpta krav på legalitet och rättssäkerhet. Det får numera anses uteslutet att grunda ingrepp i fri- och rättigheter på juridiska tolkningar som förutsätter att myndigheter och domstolar ska göra skönsmässiga bedömningar av moralisk karaktär. I den mån äldre lagar någon gång likväl ger ett sådant utrymme måste tolkningen av legalitetsskäl göras restriktivt. Den aktuella lagtexten bör i dag därför inte tillämpas på andra försörjningssätt än sådana som är rättsligen förbjudna189. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse den 1 juli 1995. Ändringen gjordes för att bättre beskriva de situationer där bestämmelsen i praktiken ska tillämpas, dvs. beträffande utlänningar som kommer hit på högst tillfälliga bes ök190.

3. Om han eller hon på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land. Även här har en utlännings levnadssätt betydelse för frågan om avvisning. Den omständigheten att en utlänning tidigare inte har dömts till straff utesluter inte att det ändå kan finnas anledning anta att han eller hon kan komma att begå brott efter inresan. I bland händer det att en utlänning vill resa in i avsikt att begå en brottslig handling, exempelvis för att föra med sig barn ur landet som han eller hon inte har vårdnaden om. I den mån det av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden klart framgår att han eller hon har sådant syfte med inresan bör utlänningen kunna för-

187Prop. 1954:41 s. 93. 188SOU 1979:64 s. 133 och prop. 1979/80:96 s. 119. 189 JO 6340-2010. 190Prop. 1994/95:179 s. 77.

hindras att sätta sina planer i verket redan vid ankomsten till landet. Det bör därför finnas möjlighet att avvisa en utlänning, som på grund av annat särskilt förhållande än att han eller hon tidigare har dömts till straff kan antas komma att begå brott i land et.191Utlänningslagkommittén anslöt sig till förslaget med påpekandet, att det för att avvisning i detta fall ska ske klart bör framgå av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att han tänker begå brott. Förslaget godtogs sedermera av riksda gen192.

4. Om han eller hon på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt

kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Punk-

ten utgör ännu en grund för när en utlännings levnadssätt kan påverka bedömningen av om avvisning ska ske. Det bör ofta vara svårt att få full bevisning om utlänningens avsikt med vistelsen i riket, och det bör vara tillräckligt, att det föreligger misstankar om nu avsedd brottslig verksamhet. Dessa misstankar måste vara objektivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstanken som till exempel att utlänningen är känd såsom yrkesspion, sabotör eller dylikt . 193

5. Om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella

sanktioner har föreskrivits att han eller hon får avvisas.

3.5.3. Uppehållstillstånd som upphört att gälla

Avvisning får inte ske enligt 8 kap. 2 eller 3 § UtlL om utlänningen vid ankomsten till Sverige hade, eller under en tid därefter har haft, uppehållstillstånd som har upphört att gälla (8 kap. 4 § UtlL). Om giltighetstiden för uppehållstillståndet löpt ut kan utlänningen utvisas enligt 6 §. Avvisning kan dock ske av den vars uppehållstillstånd har återkallats innan han eller hon anländer till Sverige (jämför 7 kap. 2 § UtlL). Så länge ett beslut att återkalla ett permanent uppehållstillstånd inte har vunnit laga kraft, saknas förutsättningar att besluta om avvisning eller utvisning .194

191 Betänkandet NR 16/70 Utlänningslagstiftning och utlänningspolitik i Norden, s. 46. 192Prop. 1979/80:96 s. 56. 193SOU 1951:42 s. 193. 194 UN 432-02.

3.5.4. Tidsgräns för avvisning

Beslut om avvisning i första instans får inte fattas senare än tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige (8 kap. 5 § UtlL). Det innebär att det inte är tidpunkten för ankomsten till Sverige, utan tidpunkten för ansökan, som är avgörande för när tremånadersfristen ska börja löpa. Tidsgränsen om tre månader ska tillämpas endast vad gäller prövningen i första instans. Tidsgränsen utgör alltså inte något hinder för att efter utgången av tremånaderstiden fastställa ett avvisningsbeslut som fattats av Polismyndigheten eller Migrationsverket som första ins tans195. Om beslut om avvisning enligt 8 kap. 2 § 1 eller 2 UtlL inte kan fattas inom tre månader, kan utlänningen utvisas enligt 8 kap. 6 § UtlL. Mer om utvisning finns att läsa i avsnitt 3.6.

3.5.5. Verkställighetshinder

Vid prövningen ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 kap. 7 § UtlL). Det är inte bara sådana hinder som anges i 12 kap. 1–3 §§ UtlL som ska beaktas, till exempel risk för tortyr eller förföljelse, utan också andra särskilda hinder som kan tänkas föreligga. Det kan till exempel finnas anledning anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Det kan även finnas medicinska hinder för en verkställighet (jämför 12 kap. 18 § UtlL). Om det vid denna prövning visar sig att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa, bör beslut om avvisning inte meddela s196.

Vid bedömningen av om det finns hinder mot en avvisning ska även artikel 3 och 8 i Europakonventionen beaktas. Se avsnitt 4.5 för vidare redogörelse för Europakonventionens bestämmelser och praxis.

195Prop. 2004/05:170 s. 289. 196Prop. 1988/89:86 s. 166.

3.5.6. Utlänning med rätt till vistelse i annan EU-stat

När en fråga uppkommer om avvisning enligt 8 kap. 2 eller 3 §§ UtlL av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd, eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat, ska den beslutande myndigheten enligt 8 kap. 6 a § UtlL uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning. Detta gäller dock inte om

1. Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehålls-

tillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige. Om Migrations-

verket i stället gör bedömningen att det med stöd av sådana regler inte finns förutsättningar för att bifalla ansökan efter inresan till Sverige uppkommer en fråga om avvisning eller utvisning av personen. I dessa fall ska alltså beslutet om avslag samt avvisning eller utvisning föregås av en uppmaning om förutsättningarna för det i övrigt är uppfylld a197.

2. Utlänningen nekas att resa in i landet.

3. Utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen

passerar en yttre gräns.

4. Utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Ett beslut om avvisning får enligt andra stycket 4 meddelas utan någon föregående uppmaning, om allmän ordning eller nationell säkerhet kräver att utlänningen lämnar landet omedelbart (artikel 6.2 i återvändandedirektivet). I en sådan situation ska därför avvisning beslutas direkt utan någon föregående uppmaning att självmant lämna land et198. En hänvisning till allmän ordning och nationell säkerhet även finns i artikel 7.4 återvändandedirektivet, som reglerar förutsättningarna för att inte besluta om någon tidsfrist för frivillig avresa. Ledning för under vilka förutsättningar undantaget ska tillämpas kan alltså sökas bland förutsättningarna att enligt 8 kap. 21 § andra stycket 2 UtlL inte bevilja en tidsfrist för frivillig avres a199. En utlänning som tar en anställ-

197Prop. 2016/17:61 s. 36. 198Prop. 2016/17:61 s. 21. 199Prop. 2016/17:61 s. 21.

ning och arbetar utan att ha tillstånd till det kan anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen i samhället. En bedömning måste dock göras av om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att det finns ett verkligt och aktuellt hot mot den allmänna ordn ingen200.

5. Det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Bedömningen kan grunda sig på vad utlänningen själv uttalat eller på hur han eller hon respekterat eventuella tidigare beslut om avvisning eller utvisning. En bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet ska göras201.

Bestämmelsen infördes den 1 mars 2017 i samband med en uppföljning av återvändandedirektive t202. Direktivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (artikel 2.1). Med olaglig vistelse avses en vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 6 i 2016 års gränskodex eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten (artikel 3.2). Varje medlemsstat får alltså, utöver vad som framgår i gränskodexen, själv definiera vad som utgör olaglig vistelse. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör olaglig vistelse, utan detta definieras indirekt genom att det framgår av lagen vad som är en laglig vistelse. Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd pröva s203.

Artikel 6 i återvändandedirektivet rubriceras “Avslutande av den olagliga vistelsen”. Enligt huvudregeln i artikel 6.1 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända, dvs. avvisas eller utvisas. I artikel 6.2 anges ett undantag som innebär att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som har ett giltigt uppehållstillstånd, eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat, ofördröjligen ska bege sig till den medlemsstatens territorium. Om tredje-

200MIG 2024:9. 201Prop. 2016/17:61 s. 21 f och 36. 202 2008/115/EG, prop. 2016/17:61, SFS 2017:22. 203Prop. 2011/12:60 s. 26 med hänvisning till prop. 2004/05:170 s. 281.

landsmedborgaren inte följer det kravet eller om hans eller hennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska huvudregeln tillämpas, dvs. ett beslut om återvändande ska fattas.

Behöriga myndigheter i en medlemsstat är skyldiga att ge en tredjelandsmedborgare, som vistas olagligt i den medlemsstaten och som innehar ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat, möjlighet att bege sig till den sistnämnda medlemsstaten innan myndigheterna fattar ett beslut om avvisning eller utvisning. EU-domstolen har prövat förenligheten mellan 8 kap. 6 a § andra stycket 5 UtlL och direktivet, och kommit fram till att det nyss nämnda gäller även om det anses sannolikt att utlänningen inte kommer att följa en uppmaning att bege sig till den andra medlemsstaten .204

3.6. Utvisning

Utredningen ska, i samband med analysen av de befintliga avvisningsgrunderna, se över bestämmelserna om gränsdragningen mellan avvisning och utvisning enligt 8 kap. 4–6 §§ UtlL.

Inte heller i detta avseende ingår i uppdraget att se över gränsdragningsfrågorna i förhållande till EES-medborgare och vissa brittiska medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare. Genomgången av grunderna för utvisning i svensk utlänningsrätt som följer nedan kommer därför bara att göras i förhållande till utlänningar som inte är EES-medborgare och deras familjemedlemmar.

Avslutningsvis redogörs även i korthet för bestämmelserna om utvisning på grund av brott enligt 8 a kap. UtlL och utvisning enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

204 Mål C-629/22, p. 27.

3.6.1. Förutsättningar för utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar

En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare, och som inte har avvisats enligt 8 kap. 2 § 1 eller 2 UtlL, får utvisas ur Sverige om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet (8 kap. 6 § UtlL).

Enligt UtlL ska beslut om avvisning fattas inom tre månader efter den första ansökan efter utlänningens ankomst till Sverige (8 kap. 5 § UtlL). För beslut som fattas senare än efter tre månader används uttrycket utvisning.

När en fråga uppkommer om utvisning enligt 8 kap. 6 § UtlL av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat, ska den beslutande myndigheten, enligt 8 kap. 6 a § UtlL, uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EUstaten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning.

Detta gäller dock inte om

  • Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige,
  • utlänningen nekas att resa in i landet,
  • utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns,
  • utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller
  • det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen.

Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 3.5.6 under rubriken

Utlänning med rätt till vistelse i annan EU-stat.

En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har internationellt skydd i en annan EU-stat får utvisas endast till den staten (8 kap. 20 a § UtlL).

3.6.2. Utvisning på grund av brott

Bestämmelserna om utvisning på grund av brott återfinns i 8 a kap. UtlL. En utlänning får enligt nämnda kapitel utvisas ur Sverige om han eller hon har dömts för brott till en strängare påföljd än böter, eller om en allmän domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till en annan påföljd, och

  • gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller
  • brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller som annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna kvar i Sverige.

Vid bedömningen av om en utlänning ska utvisas med tillämpning av 8 a kap. 1 § UtlL ska domstolen ta hänsyn till utlänningens anknytning till Sverige. Det ska då särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningen utvisades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas (8 a kap. 2 § UtlL).

Bedömningen av anknytningen till Sverige bör göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande band till hemlandet. Även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen lärt sig svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i land et205. Att utlänningen har ordnade boendeförhållanden kan tala för att han eller hon har etablerat sig i samhället, medan det motsatta gäller beträffande den som saknar fast bostad. Vissa brottstyper kan också i sig tyda på en bristande anpassning till svenska normer och förhållanden. Inte minst gäller

205Prop. 1993/94:159 s. 15 f.

detta hedersrelaterad brot tslighet206. Ytterligare ett förhållande som kan ha betydelse är på vilken grund utlänningen vistas i landet och om utlänningen befinner sig här laglig t.207

En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får bara utvisas enligt 1 § om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna kvar i Sverige, eller bedrivit verksamhet i Sverige eller utomlands som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här. Detta gäller också för en utlänning som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. UtlL eller uppehållstillstånd enligt 22 kap. UtlL (8 a kap. 4 § UtlL). Gränsen för vad som ska anses som ett synnerligen grovt brott har i praxis vanligen ansetts gå vid brott för vilket utlänningen har dömts till ett mångårigt fängelsestraff. I rättsfallet NJA 1991 s. 203 bedömde Högsta domstolen ett försök till dråp som ett sådant synnerligen grovt brott som avses i bestämmelse n208. Hovrätten har i ett avgörande bedömt att ett grovt narkotikabrott utifrån omständigheterna i det aktuella fallet varit att anse som ett synnerligen grovt brott i utlänningslagens me ning209.

En utlänning som kom till Sverige innan han eller hon hade fyllt 15 år och som, när åtal väcks, har vistats här sedan minst fem år får enligt 8 a kap. 5 § UtlL bara utvisas enligt 1 § om

  • utlänningen har gjort sig skyldig till brottslighet som har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst två år eller som annars är av sådan karaktär att han eller hon inte bör få stanna kvar i Sverige, eller
  • utlänningen har återfallit i brott på ett sådant sätt att han eller hon inte bör få stanna kvar.

Kravet enligt första punkten i 5 §, om att brottsligheten ska ha ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst två år, tar sikte på straffvärdet för antingen ett enskilt brott, när utlänningen har gjort sig skyldig till ett brott, eller straffvärdet för den samlade brottslig-

206Prop. 2021/22:224 s. 42 och 125. 207 Jfr NJA 2007 s. 425. 208 Se också MIG 2014:20. 209 Svea hovrätts dom den 14 augusti 2024 i mål nr B 9178-24.

heten, när utlänningen har gjort sig skyldig till flera brott, dvs. vid flerfaldig brottslig het210. Vid bedömningen bör domstolen beakta vilken omfattning brottsligheten har haft, vilken tid som förflutit mellan brotten och de enskilda brottens allvar och kara ktär211.

En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige får bara utvisas enligt 8 a kap. 1 § UtlL om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. I detta ligger att ekonomiska syften inte får ligga till grund för beslutet (8 a kap. 7 § första stycket UtlL). Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet är ett unionsrättsligt uttryck och ska ges den innebörd som följer av unionsrätten. En mera ingående redogörelse för begreppet hot mot allmän ordning eller säkerhet finns i avsnitt 4.12.

När en fråga om utvisning enligt 8 kap. 6 § UtlL prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 kap. 7 § UtlL). Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 3.5.5 under rubriken

Verkställighetshinder.

Vid ett beslut om utvisning på grund av brott förfaller eventuella tidigare beviljade uppehålls- och arbetstillstånd. Detta är dock inte reglerat i utlänningslagen och det fattas inte något beslut om återkallelse av tillståndet i samband med ett beslut om utvisning på grund av brott. Det ska dock nämnas att Utredningen om skärpt regelverk om utvisning på grund av brott (Ju 2024:08) har i uppdrag att se över införandet av en bestämmelse om att ett uppehålls- och arbetstillstånd som utlänningen har, upphör att gälla vid ett beslut om utvisning på grund av b rott212.

3.6.3. Utvisning enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Det finns även en möjlighet att utvisa vissa utlänningar enligt de förutsättningar som angel i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, förkortad LSU.

210Prop. 2021/22:224 s. 57 och 129. 211Prop. 2021/22:224 s. 129. 212 Dir. 2024:42.

Av 1 kap. 2 § LSU framgår att om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt 2 kap. 1 § LSU och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt LSU. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige under handläggningen av ärendet om utvisning.

Även en ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige som görs av en utlänning som har utvisats enligt 2 kap. 1 § ska handläggas enligt LSU (1 kap. 3 § LSU).

Av 2 kap. 1 § LSU framgår att en utlänning får utvisas ur Sverige enligt LSU om han eller hon med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:666), eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

En ansökan om utvisning görs av Säkerhetspolisen. Ansökan ska ges in till Migrationsverket, som beslutar i frågan (2 kap. 2 § LSU).

Ett uppehållstillstånd som en utlänning har beviljats genom ett tidigare beslut upphör att gälla när han eller hon utvisas enligt LSU (2 kap. 7 § LSU).

3.7. Gränskontroll

Polismyndigheten ansvarar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa Polismyndigheten vid en sådan kontroll. Migrationsverket får efter överenskommelse med Polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen. Kustbevakningen ska medverka i Polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken (9 kap. 1 § UtlL).

När det gäller kontroll av utlänningar under vistelsen i Sverige framgår av 9 kap. 9 § första stycket UtlL att en utlänning som vistas i Sverige är skyldig att överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige, om en polisman begär det. Utlänningen är också skyldig att komma till

Migrationsverket eller Polismyndigheten om han eller hon har blivit kallad dit och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom Polismyndighetens försorg. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa en kallelse, får han eller hon tas med för utredning eller hämtas utan föregående kallelse.

Kustbevakningen ska medverka i Polismyndighetens kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken (9 kap. 9 § andra stycket UtlL). Kontroll får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll (9 kap. 9 § tredje stycket UtlL).

Polismyndigheten får vidare enligt 9 kap. 14 § UtlL genomföra inspektioner för att kontrollera om en arbetsgivare har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige, eller har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd.

3.8. Beslutande myndighet

Vilken myndighet som fattar beslut i ett utlänningsärende skiljer sig beroende på vilken typ av ärende det rör sig om. I det följande ges en redogörelse för vilken myndighet som är beslutande inom de typer av ärenden som är aktuella för denna utredning.

3.8.1. Uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket. Migrationsverket får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om Migrationsverket finner att en sådan utlänning bör beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b §, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet (5 kap. 20 § UtlL).

Beslut om arbetstillstånd meddelas av Migrationsverket (6 kap. 5 § UtlL).

Den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får i vissa fall också besluta om uppehållstillstånd (5 kap. 21 § UtlL och 6 kap. 6 § UtlL med hänvisning till 8 kap. 27 § UtlL).

3.8.2. Återkallelse av uppehållstillstånd

Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av Migrationsverket. Uppehållstillstånd som har beviljats av Regeringskansliet får återkallas endast av Regeringskansliet. (7 kap. 8 § första stycket första meningen och andra stycket UtlL).

3.8.3. Avvisning och utvisning

Migrationsverket ska pröva frågan om avvisning om utlänningen söker asyl här, har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller kan komma att avvisas med stöd av 8 kap. 2 § 7 UtlL (när utlänningen har avvisats eller utvisats från en EU-stat eller från Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein) eller 8 kap. 3 § andra stycket UtlL (när avvisning har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land). I andra fall får såväl Migrationsverket som Polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om Polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket (8 kap. 17 § UtlL).

Migrationsverket ska enligt 8 kap. 18 § UtlL pröva frågan om utvisning enligt

  • 8 kap. 6 § UtlL (utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare),
  • 8 kap. 10 § UtlL (utvisning när uppehållsrätt eller tillstånd att vistas i Sverige saknas), och
  • 8 kap. 11 § UtlL (utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet).

3.8.4. Beslut om utvisning på grund av brott

Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet (8 a kap. 8 § UtlL).

3.9. Sammanfattning

Det finns ett stort antal grunder för uppehållstillstånd i svensk utlänningslagstiftning. En del uppehållstillstånd har direkta kopplingar till Sveriges internationella åtaganden. Ett exempel är rätten till uppehållstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige. Att sådana bestämmelser grundas på internationella konventioner och andra åtaganden innebär vissa gränser för hur den nationella regleringen kan utformas.

Även när det gäller uppehållstillstånd som vilar på EU-rättslig grund begränsas möjligheterna att utforma lagstiftningen efter nationella intressen. Dessa bestämmelser har tillkommit i samband med införandet av EU-direktiv i svensk rätt, som exempelvis familjeåterföreningsdirektivet. Detta gäller bland annat uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § UtlL. Som huvudregel ska ett sådant uppehållstillstånd beviljas. Svensk lagstiftning måste anpassas till de aktuella direktiv som bestämmelserna härrör från, såväl när det gäller skäl för att neka som för att återkalla ett uppehållstillstånd.

Generellt sett är de bestämmelser om uppehållstillstånd som inte vilar på EU-rättlig grund, eller på grund av Sveriges internationella åtaganden, fakultativa. Det innebär att uppehållstillstånd enligt en sådan bestämmelse får beviljas. Exempelvis gäller detta uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § UtlL eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Vid avgörandet om ett sådant uppehållstillstånd ska beviljas får därför redan i dag aspekter vägas in som har med en utlännings levnadssätt att göra.

Med undantag för vissa uppehållstillstånd med EU-rättslig grund, eller som grundar sig på andra svenska internationella åtaganden, ska vid prövningen av om ett uppehållstillstånd ska beviljas beaktas om utlänningen har gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet (5 kap. 17 § UtlL). Bestämmelsen innebär alltså en möjlighet att vägra ett uppehållstillstånd på grund

av brister i en utlännings levnadssätt. Om utlänningen har begått ett brott ska brottets karaktär, påföljdens stränghet och risken för återfall i brott beaktas i bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska vägras. Det finns dock även möjlighet att beakta annan form av misskötsamhet vid prövningen. Det kan exempelvis bli aktuellt när brottet ligger på gränsen till vad som ensamt kan innebära att ansökan ska avslås och det rör sig om otvetydigt konstaterade förhållanden. Värt att notera är dock att de exempel som anges i lag och förarbeten på när misskötsamhet kan beaktas är inom ramen för en samlad bedömning tillsammans med brottslighet, och inte som ensam grund för att neka ett uppehållstillstånd.

Ofta krävs konstaterad brottslighet hos en utlänning för att ett uppehållstillstånd ska kunna nekas, som exempelvis när det gäller uppehållstillstånd för en man som ska delta i en faderskapsutredning. Inte sällan krävs även att brottsligheten har varit mycket grov. Det gäller exempelvis för att synnerliga skäl ska anses föreligga mot att bevilja uppehållstillstånd, när en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bedöms strida mot ett svenskt konventionsåtagande. När det gäller flyktingar krävs antingen att ett synnerligen grovt brott har begåtts som visar att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta personen stanna i Sverige, eller att flyktingen har bedrivit en verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. Detsamma gäller uppehållstillstånd för tribunalvittnen och för personer som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet.

En utlänning kan nekas ett uppehållstillstånd som vilar på EUrättslig grund om han eller hon bedöms utgöra ett hot mot allmän

ordning eller säkerhet. Detta är ett unionsrättsligt begrepp som ska

tolkas i ljuset av EU-rätten. Exempel på uppehållstillstånd som kan nekas på denna grund är sådant för vissa typer av uppdrags- och specialistutbildningar. Emellanåt förekommer även formuleringen att en utlänning inte får utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa om han eller hon ska beviljas ett uppehållstillstånd. Så gäller exempelvis för familjemedlemmar till utlänningar med uppehållstillstånd för att bedriva viss typ av uppdrags- eller specialistutbildning. Hot mot allmän ordning eller säkerhet innebär även att en ställning som varaktigt bosatt inte ska

beviljas, eller att en redan beviljad ställning som varaktigt bosatt kan återkallas. Ytterligare ett exempel är möjligheten att neka ett uppehållstillstånd för medverkan i en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål.

Huvudregeln i svensk utlänningsrätt är att uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade. Permanent uppehållstillstånd ska, med vissa undantag, beviljas endast om de särskilda kraven är uppfyllda. Bland annat finns ett krav på vandel, som innebär att permanent uppehållstillstånd endast bör beviljas om det inte råder någon tveksamhet avseende utlänningens förväntade levnadssätt. Inte bara grövre brottslighet, utan även mindre allvarlig sådan tillsammans med allvarlig misskötsamhet kan beaktas. Även i förhållande till permanent uppehållstillstånd är det dock i stort sett enbart brottslighet, eller misskötsamhet med koppling till brottslighet, som i praxis har varit av betydelse för vandelsprövningen.

Det finns vidare ett flertal olika grunder i 7 kap. UtlL för att ett uppehållstillstånd ska återkallas. Ett sådant fall är när en utlänning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet. Det krävs, till skillnad mot vad som gäller vid tillståndsprövningen i 5 kap. 17 a § UtlL, att det är den sökande själv som har lämnat eller förtigit uppgifterna. Denna grund för återkallelse begränsas dock av att det krävs synnerliga skäl för att återkalla uppehållstillståndet om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas. Ett exempel på ett sådant synnerligt skäl är en svag anknytning till Sverige, som brottslighet i vissa fall kan indikera på.

Vidare finns en möjlighet i att återkalla uppehållstillstånd om det finns särskilda skäl för det. Värt att notera här är dock att denna grund för återkallelse enbart gäller för utlänningar som ännu inte har rest in i Sverige.

Ett uppehållstillstånd får återkallas när ett tillståndsgrundande

förhållande har upphört. I ett sådant fall ska särskilt beaktas om

utlänningen eller utlänningens barn i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Det ska dock noteras att det faktum att ett sådant förhållande upphört inte ger möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd för referenspersonens och utlänningens gemensamma barn i förekommande fall.

Ett uppehållstillstånd får även återkallas när det kan antas att en utlänning kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under-

rättelseverksamhet, bedriva företagsspioneri i vissa fall eller verksamhet med koppling till terrorism. Värt att notera är att det, för att ett

uppehållstillstånd ska återkallas enligt denna bestämmelse, räcker att det bedöms finnas en risk för att utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Den aktuella återkallelsegrunden innebär även en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd för utlänningar med en mer indirekt koppling till terrorism. Redan misstankar om att en utlänning kan komma att ägna sig åt aktiviteter som inte är straffbelagda, men som ändå har med terrorism att göra kan aktualisera en återkallelse. Ett uppehållstillstånd får dock enligt denna grund enbart återkallas för en utlänning som vistats i Sverige med uppehållstillstånd i mer än fem år om det finns synnerliga skäl. Det ska dock även anmärkas att återkallelse i sådana fall som avser en utlänning som kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri, olovlig underrättelseverksamhet eller företagsspioneri har en geografisk begränsning till brott i Sverige eller något annat nordiskt land.

Ytterligare en situation när återkallelse inte får ske efter en viss vistelsetid i Sverige med uppehållstillstånd är när en utlänning utan

arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd.

Återkallelse får i det fallet inte ske när utlänningen har vistats i Sverige i mer än tre år med uppehållstillstånd.

Utöver tidsaspekten kan även andra skäl tala mot att ett uppehållstillstånd ska återkallas. När en fråga om återkallelse prövas för någon av nyssnämnda situationer ska även utlänningens anknytning till Sverige, liksom andra skäl som talar emot att tillståndet återkallas, beaktas. I bedömningen ska hänsyn särskilt tas till utlänningens etablering i samhället, eventuella barns behov av kontakt med utlänningen och hans eller hennes övriga familjeförhållanden.

Det faktum att en utlänning inte längre är bosatt i Sverige ska vidare utgöra skäl för att återkalla ett permanent uppehållstillstånd. Om utlänningen har anmält att han eller hon vill ha tillståndet kvar, får uppehållstillståndet dock återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde. Det är dock värt att notera att en motsvarande grund för återkallelse inte finns för tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet, får återkallas om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas. Det ska dock noteras att en sådan grund för återkallelse inte förekommer för familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för studier på uppdragsutbildningar och vissa specialiseringsutbildningar eller för studier inom högre utbildning.

Det finns ett flertal grunder på vilka ett uppehållstillstånd får återkallas, eftersom fortsättningarna eller kraven för att bevilja ett

sådant uppehållstillstånd inte längre är uppfyllda. Det gäller exempel-

vis uppehållstillstånd för studier och uppehållstillstånd för att medverka i en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Däremot saknas i svensk utlänningsrätt en generell grund som medger återkallelse när förutsättningarna inte längre är uppfyllda för ett uppehållstillstånd, eller när det i efterhand har kommit fram att sådana förutsättningar aldrig har varit uppfyllda. Det kan vidare noteras att det saknas möjlighet i UtlL att återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning som har fått sin ställning som varaktigt bosatt återkallad.

I svensk utlänningslagstiftning finns en möjlighet att avvisa utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare på vissa formella grunder. Det gäller bland annat i de fall en utlänning inte har pass när så krävs, eller saknar uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. Det gäller även när en utlänning undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller förtiger någon omständighet som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige. Vidare kan en utlänning som är tredjelandsmedborgare avvisas om han eller hon bedöms utgöra en risk bland annat för medlemsstaternas allmänna ordning eller inre säkerhet.

Avvisning kan även ske på materiella grunder. Det gäller bland annat när en utlänning kan antas sakna tillräckliga medel för vistelsen eller för hemresan, eller när det kan antas att utlänningen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Vidare kan en utlänning avvisas om han eller hon kan antas komma att begå brott, eller bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Avvisning får dock inte ske om mer än tre månader har förflutit sedan den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige. Då kan i stället utvisning bli aktuellt. Om en utlänning, som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare, uppehåller sig i Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs, får han eller hon nämligen utvisas om avvisning inte har skett inom de första tre månaderna av vistelsen här i landet. Utvisning kan även, under vissa förutsättningar, ske på grund av att utlänningen har begått ett brott efter beslut av en allmän domstol.

En utlännings levnadssätt har slutligen betydelse när det kommer till bedömningen av om det finns synnerliga skäl som utgör

hinder mot att verkställa ett utvisningsbeslut. I den bedömningen ska

bland annat brottets art och omfattning, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet vägas in.

Sammantaget kan det alltså konstateras att en utlännings lev-

nadssätt har betydelse såväl vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska vägras, som vid den om återkallelse av uppehållstillstånd. Dessutom kan en utlännings levnadssätt leda till att han eller hon avvisas. Att en utlänning har gjort sig skyldig till brott kan även under vissa förutsättningar ligga till grund för ett beslut om utvisning av en allmän domstol. Det är dock till den allra största delen förekomsten av brottslighet som är av betydelse för den vandelsprövning som sker i dag. I vissa fall framgår uttryckligen av lagtext eller förarbeten till lagen att även annan form av misskötsamhet ska beaktas i prövningen. I praktiken handlar det i dagsläget om misskötsamhet som beaktas i kombination med brottslighet som inte ensamt är av sådan grad som krävs för den aktuella prövningen. Den typen av misskötsamhet som har lyfts fram i förarbetena har också någon form av koppling till brott och straff.

4. Internationella åtaganden

4.1. Inledning

Utlänningsrätten är ett område som i stor utsträckning är föremål för eller berörs av internationella överenskommelser och förpliktelser, både inom FN, Europarådet och EU. I dessa slås en rad grundläggande fri- och rättigheter fast som Sverige har åtagit sig att skydda och respektera.

I det följande behandlas de åtaganden som är mest centrala när det gäller frågor om uppehållstillstånd och avvisning av utlänningar. Eftersom avslag av en ansökan om uppehållstillstånd eller en återkallelse av detsamma enligt 8 kap. 16 § UtlL som huvudregel ska förenas med ett beslut om avlägsnande för en utlänning som befinner sig i Sverige, är även svenska åtagandens inverkan på avlägsnandefrågan av visst intresse.

4.2. Genèvekonventionen

I 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) finns de grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap. I Genèvekonventionen definieras vem som ska betraktas som flykting. Därutöver behandlar konventionen framför allt de rättigheter och förmåner som en konventionsstat är skyldig att tillförsäkra flyktingar som vistas inom dess område. Tillämpningsområdet för Genèvekonventionen utvidgades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning från den 31 januari 1967 (New York-protokollet) på så sätt att de begränsningar av flyktingdefinitionen som konventionen gav möjlighet att göra – både en geografisk och en tidsmässig – togs bort. Sverige har tillträtt såväl Genèvekonventionen som New York-protokollet.

Rättsliga frågor rörande Genèvekonventionens tolkning och tilllämpning behandlas av UNHCR:s exekutivkommitté.

Med flykting avses enligt artikel 1 A 2 i Genèvekonventionen den som

... i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit.

Artikeln har införlivats i svensk lagstiftning genom 4 kap. 1 § UtlL (definitionen av flykting). Artikel 1 A 2 ska läsas tillsammans med artiklarna 1 C–F som anger i vilka fall en person är utesluten från flyktingskap (1 D–F) och när flyktingskap enligt konventionen upphör (1 C). Här ska särskilt artikel 1 F uppmärksammas, som motsvaras av 4 kap. 2 b § (uteslutande från flyktingskap) och indirekt av 4 kap. 2 c § (uteslutande från att anses som alternativt skyddsbehövande) i UtlL. Av den framgår att en person är utesluten från att betraktas som flykting om det finns allvarliga skäl att anta att

a) han eller hon har förövat ett brott mot freden, krigsförbrytelse

eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott,

b) har förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet

innan vederbörande fick tillträde till landet som flykting, eller

c) har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta natio-

nernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga.

Genèvekonventionen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att konventionsstaterna är skyldiga att ta emot flyktingar, men däremot är staternas rätt att avvisa eller utvisa en flykting begränsad. Enligt artikel 32.1 får en flykting som lagligen uppehåller sig inom statens område utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell

säkerhet eller allmän ordning. Artikeln motsvaras i svensk lag av 8 a kap. 4 § UtlL.

I artikel 33.1 finns dessutom ett förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till gränsen mot ett område där han eller hon riskerar politisk förföljelse (principen om non-refoulement). Principen om non-refoulement ger ett grundläggande skydd för flyktingar och asylsökande genom att konventionsstaterna varken får vägra att släppa in en asylsökande (rejection at the frontier) eller på något sätt avvisa eller utvisa honom eller henne till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av de skäl som anges i flyktingdefinitionen. Inte bara hot mot liv eller frihet utan varje åtgärd som utgör förföljelse enligt flyktingdefinitionen omfattas av artikel 33.1. Förbudet mot återsändande avser inte bara åtgärder som leder till att personen sänds till hemlandet utan även avvisning eller utvisning till områden där personen inte är skyddad mot risken för vidaresändning till hemlandet. Nonrefoulement-principen innebär däremot normalt inte något förbud mot att sända en flykting eller asylsökande till ett säkert tredjeland där han eller hon kan tas emot. Inte minst genom exekutivkommitténs kraftiga understrykande av non-refoulementprincipen vid upprepade tillfällen har principen kommit att i allt större utsträckning få karaktären av en i internationell rätt allmänt accepterad prin cip1. I svensk rätt ges principen uttryck genom 12 kap. 2 § UtlL som reglerar verkställighetshinder vid avvisning och utvisning.

Av artikel 33.2 i Genèvekonventionen framgår dock att undantag från principen får göras om det finns skälig anledning att betrakta flyktingen som en fara för vistelselandets säkerhet eller om flyktingen, med hänsyn till att han eller hon har dömts för ett synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i det landet. Syftet med undantaget är att skydda den stats intressen i vilken flyktingen befinner sig. Undantaget ges uttryck för i 12 kap. 2 § andra och tredje stycket UtlL.

1 Se Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen, (8 november 2023, version 13A, JUNO), kommentarerna till 1 kap. 3 § och 12 kap. 2 §.

4.3. Tortyrkonventionen

FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonventionen) antogs den 10 december 1984 och trädde i kraft den 26 juni 1987. Begreppet tortyr definieras i artikel 1 i tortyrkonventionen. Med tortyr avses en handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon. Tillfogandet ska ha utförts av en offentlig tjänsteman eller någon annan som handlar som företrädare för det allmänna eller ha skett på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av denne. En ytterligare förutsättning är att gärningen har skett i ett visst angivet syfte, främst för att få information eller en bekännelse av den torterade eller av en tredje person eller som vedergällning.

I artikel 3 finns ett förbud mot att utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr. Förbudet är undantagslöst och gäller således oavsett om utlänningen har dömts för allvarliga brott eller utgör en säkerhetsrisk. Skyddet är i det hänseendet mer långtgående än Genèvekonventionens (jämför artikel 33.2 i Genèvekonventionen). Tortyrkonventionens efterlevnad övervakas av FN:s kommitté mot tortyr. En konventionsstat kan avge en förklaring att den erkänner kommitténs behörighet att motta och pröva ansökningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för kränkning av konventionens bestämmelser. Sverige har avgivit en sådan förklaring.

Sveriges åtaganden i enlighet med tortyrkonventionen ges i svensk lagstiftning uttryck för i 4 kap. 2 § (definitionen av alternativt skyddsbehövande), 5 kap. 4 § (uppehållstillstånd på grund av beslut från internationellt organ) och 12 kap. 1 § UtlL (hinder mot verkställighet av avvisning och utvisning).

4.4. Barnkonventionen

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 och ratificerades av Sverige i juni året därpå. Konventionen gäller sedan den 1 januari 2020 som lag här i landet. FN:s barnrättskommitté granskar de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldig-

heter enligt konventionen genom att utfärda rekommendationer. Dessutom ger kommittén staterna vägledning i hur konventionen ska tolkas genom allmänna kommentarer.

Barnkonventionen innebär ett fullständigt erkännande av barnet som rättighetsbärare och syftar till att ge alla barn, oavsett bakgrund, rätt att behandlas med respekt och att få komma till tals. Med barn avses, enligt konventionens huvudregel, varje person under 18 år. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen mellan barn och vuxen. Konventionen omfattar såväl medborgerliga och politiska rättigheter som sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. De olika rättigheterna i konventionen ska dock tolkas i förhållande till varandra och utifrån ett helhetsperspektiv. Man brukar tala om att konventionen är ”hel och odelbar”.

Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra grundprinciper, nämligen principen om icke-diskriminering, principen om barnets bästa, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att komma till tals. Dessa fyra grundprinciper, som slås fast i artiklarna 2, 3, 6 och 12, är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas, men har också självständig betydelse. Dessutom ska grundprinciperna tillämpas i förhållande till varandra. Särskilt nära förbundna är artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om barnets rätt att komma till tals. Artiklarna kompletterar varandra framför allt på det sättet att barnets åsikter är en viktig del i bedömningen av barnets bästa .2

I artikel 2 uttrycks principen om icke-diskriminering. Enligt artikel 2.1 ska konventionsstaterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Enligt artikel 2.2 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. Artikel 2 reglerar dock inte rätten att resa in i ett annat land och

2 Se Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 [2013], CRC/C/GC/14, p. 43 och 89 samt Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 [2009], CRC/C/GC/12, p. 74.

uppehålla sig där. Diskrimineringsförbudet kan alltså inte åberopas för att grundlagsförbudet mot att utvisa en svensk medborgare också skulle gälla ett utländskt barn som befinner sig på svenskt territo rium3.

Principen om barnets bästa är formulerad i artikel 3.1 i barnkonventionen. Enligt denna bestämmelse ska det vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I UtlL finns principen införd i 1 kap. 10 §, av vilken framgår att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

Artikel 3.1 ger alltså principen om barnets bästa en bred innebörd och tillämpning. Inte bara när barnet är föremål för åtgärden, utan i alla ärenden där barn berörs ska barnets bästa vara ett grundläggande hänsyn. I utlänningsärenden är det vanligt att det i första hand är en av eller båda föräldrarna som beslutet riktar sig mot. Om beslutet i ett sådant fall får konsekvenser för familjens barn, såsom exempelvis vid återkallelse av uppehållstillstånd för en förälder, är artikel 3 tillämplig. Artikelns utformning innebär dock inte att barnets bästa alltid ska vara utslagsgivande när det kolliderar med andra intressen. Däremot ska barnets bästa beaktas, utredas och redovisa s4. Enligt FN:s barnrättskommitté måste hänsynen till barnets bästa vid en avvägning mot andra intressen ges hög prioritet .5Begreppets konkreta innebörd får avgöras från fall till fall.

Genom artikel 6 erkänns barnets inneboende rätt till livet och statens skyldighet att i största möjliga utsträckning säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Det sistnämnda kravet berör alla aspekter av barnets utveckling och omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling. Statens åtgärder ska syfta till att uppnå en optimal utveckling för barnet och denna rätt ska staten uppfylla till det yttersta av sin förmåg a6.

Artikel 12 säkerställer barnets rätt att komma till tals. Artikel 12.1 ger barnet rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Denna rättighet är absolut och gäller alla barn utan åtskillnad, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen. Staten är där-

3Prop. 1996/97:25 s. 226 f. 4Prop. 1989/90:107 s. 31 f. och prop. 2003/04:113 s. 8 f. 5 CRC/C/GC/14, p. 36–40. 6 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), CRC/GC/ 2003/5, p. 12.

med skyldig att säkerställa att barnet kan utöva denna rättighet. Bestämmelsen kräver inte enbart att barnet ska få uttrycka sina åsikter, utan åsikterna ska dessutom tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. När barnet är i stånd att bilda sig en egen uppfattning måste hans eller hennes åsikter noga beaktas. Barnrättskommittén avråder stater från att sätta åldersgränser som kan begränsa den rätt barn har att uttrycka sina åsikter.

Artikel 12.2 anger att barnet har rätt att höras i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, utan begränsningar. Liksom rätten att uttrycka sina åsikter är barnets rätt att bli hörd en absolut rättighet och gäller barn som är i stånd att bilda egna åsikter. Sättet på vilket barnet ska höras är dock inte bestämt i konventionen, utan barnet kan höras direkt eller genom en företräd are7.

Vid sidan av de fyra grundprinciperna löper föräldrarnas och familjens centrala roll i barnets liv och utveckling som en röd tråd genom barnkonventionen. I konventionens inledning slås fast att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd. Konventionen betonar också att det är föräldrarna som har ansvar för att barnets behov, intressen och rättigheter tas till vara med utgångspunkt i barnets bästa (se särskilt artiklarna 5 och 18). Samtidigt erkänner konventionen barnets rätt till skydd och omvårdnad i de fall då föräldrarna inte kan fullgöra sitt ansvar. Utgångspunkten i konventionen är det enskilda barnets behov och intressen, inte föräldrarnas.

Barnets rätt till sina föräldrar uttrycks bland annat i artikel 7 om barnets rätt att, så långt det är möjligt, omvårdas av sina föräldrar, artikel 9 om statens skyldighet att säkerställa att barn inte skiljs från sina föräldrar, artikel 10 om familjeåterförening och barnets rätt att ha direkt kontakt med båda föräldrarna även om de är bosatta i olika stater samt artikel 11 om statens skyldighet att bekämpa olovligt bortförande av barn. Även artikel 16 om rätten till respekt för privat- och familjelivet kan nämnas i detta sammanhang.

Bland de nyss angivna bestämmelserna bör artikel 9 beröras något närmare. Enligt artikelns första punkt ska konventionsstaterna säkerställa att barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter bedömer att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ytterligare förutsättningar är att de

7SOU 2016:19 s. 108 ff. och CRC/C/GC/12, p. 19, 21 och 32.

aktuella myndigheterna är underställda rättslig prövning och att beslutet fattas i enlighet med gällande lag och tillämpliga förfaranden. Bestämmelsen ska inte läsas som att det föreligger ett förbud mot att splittra barn och föräldrar i andra fall än när ett åtskiljande är till barnets bästa. Att förbudet inte är kategoriskt framgår inte minst av artikel 9.4, som anger vilka skyldigheter staten har när åtskiljandet är en följd av åtgärder som en konventionsstat tagit initiativet till, till exempel frihetsberövande, fängslande, förvisning, utvisning eller dödsfall som rör den ena av eller båda föräldrarna eller barnet. Det är dock en vägledande princip att åtgärder som leder till att barn skiljs från sina föräldrar ska undvi kas8.

4.5. Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ratificerades av Sverige 1952 och gäller sedan 1995 som lag här i landet. Enligt 2 kap 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Europakonventionen ger ett grundläggande skydd för rätten till liv, frihet och personlig säkerhet (artiklarna 2 och 5). Vidare innehåller den förbud mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och mot slaveri och tvångsarbete (artiklarna 3 och 4). Därutöver skyddas tankefrihet, samvetsfrihet, religionsfrihet, yttrandefrihet och mötes- och föreningsfrihet (artiklarna 9–11). Det finns också bestämmelser till skydd för privat- och familjelivet och rätten att ingå äktenskap (artiklarna 8 och 12).

Vidare finns bestämmelser som fastslår rätten till en rättvis rättegång, att ingen får straffas utan stöd i lag och rätten till effektiva rättsmedel för den som har fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta (artiklarna 6, 7 och 13).

Slutligen ska det enligt artikel 4 säkerställas att fri- och rättigheterna kan åtnjutas utan diskriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

8 Se SOU 1989/90:28 s. 20, och prop. 1996/97:25 s. 230.

Varje konventionsstat har åtagit sig att garantera var och en som befinner sig under statens jurisdiktion de rättigheter och friheter som anges i konventionen. En konventionsstats åtagande är alltså inte begränsat till statens egna medborgare eller till någon annan särskild personkategori, utan gäller i princip alla som vistas på statens territorium. Detta innebär inte att Europakonventionen hindrar en konventionsstat från att fritt reglera sin utlänningslagstiftning; konventionen innehåller ingen bestämmelse som förpliktar en konventionsstat att medge utlänningar inresa eller vistelse på dess territorium. I vissa fall begränsar den dock staternas förutsättningar att avvisa och utvisa utlänningar, framför allt genom förbudet i artikel 3 mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling och rätten i artikel 8 till respekt för privat- och familjelivet.

Artikel 3 i Europakonventionen medför att en person inte får utvisas eller utlämnas till ett annat land om det visas att det finns starka skäl att tro att denne där löper en reell risk att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 kan vara tillämplig också i de fall då riskerna härrör från personer eller grupper av personer som inte är offentliga befattningshavare, om myndigheterna i det mottagande landet inte kan undanröja risken genom att anordna erforderligt skyd d9. I UtlL kommer artikel 3 till uttryck genom 4 kap. 2 § (definitionen av alternativt skyddsbehövande) samt 8 kap. 7 §, 8 a kap. 3 § och 12 kap. 2 § (hinder mot verkställighet av avvisning och utvisning).

Även fall av avvisning, utvisning eller utlämning av en person till ett land där denne riskerar att dömas till döden eller att avrättas på grund av en tidigare meddelad dödsdom kan innefatta en kränkning av artikel 3. En sådan utvisning eller utlämning kan också stå i strid med artikel 2.10

Bedömningen av om en avvisning eller utvisning skulle strida mot artikel 3 ska göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Att en stat har ett totalitärt system och ofta kränker mänskliga rättigheter är inte tillräcklig grund för att anse en avvisning, utvisning eller en utlämning till landet står i strid med artikel 3. Den allmänna situationen i landet är dock ett element i bedömningen. Om politiska motståndare eller misstänkta terrorister

9 Europadomstolens dom i målet H.L.R. mot Frankrike den 29 april 1997 samt NJA 2007 s. 574. 10 Se bl.a. Öcalan mot Turkiet, dom den 12 maj 2005, Bader och Kanbor mot Sverige, dom den 8 november 2005 samt Al-Saadoon och Mufdhi mot Förenade kungariket, dom den 2 mars 2010. Se även nedan angående sjätte och trettonde tilläggsprotokollet.

regelmässigt behandlas på ett brutalt sätt är detta relevant för riskbedömningen när det gäller en person som tillhör någon av dessa kategorier, men den slutliga bedömningen måste ändå göras på individuell grund. Skyddet enligt artikel 3 är generellt och undantagslöst. Det gäller för alla och är alltså inte beroende av vilken verksamhet vederbörande person bedrivit eller vilka brott han eller hon begått .11

Ett beslut om att neka eller återkalla uppehållstillstånd eller om avvisning innebär, om utlänningen har familj i det aktuella landet, ett ingrepp i utlänningens och övriga familjemedlemmars familjeliv. Ett sådant beslut kan därför ibland stå i strid med artikel 8 i Europakonventione n12. Rätten till familjeliv enligt artikel 8 innebär dock inte att en stat måste respektera ett äkta pars val angående vilket land de vill bo tillsammans i13. Artikel 8 kommer till uttryck genom dels bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL, dels genom begränsningsreglerna som ska beaktas innan beslut tas om att återkalla ett uppehållstillstånd eller om utvisning (7 kap. 4 § och 8 a kap. 2 § UtlL). Även i de fall när den som beslutet gäller inte har familj i landet, men väl har etablerat sig där, har utvisning bedömts kunna innefatta en kränkning av artikel 8, eftersom det skydd för privatlivet som artikeln ger också omfattar den anknytning i övrigt som en migrant får till det samhälle där denne har b osatt sig14.

Konventionsstaterna har dock enligt artikel 8.2 möjlighet att under vissa förutsättningar göra ingrepp i den enskildes privat- och familjeliv. För det första krävs att ingreppet har stöd i lag. För det andra ska ingreppet vara ägnat att tillgodose något av de allmänna eller enskilda intressen som räknas upp i artikeln, närmare bestämt den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa och moral eller av andra personers fri- och rättigheter. För det tredje ska ingreppet vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Det sistnämnda kravet ska inte förstås så att ingreppet måste vara oundgängligt, men det ska svara mot ett angeläget samhälleligt behov och – framför allt – vara proportionerligt i förhål-

11 Se bl.a. Saadi mot Italien, dom den 28 februari 2008 och Othman (Abu Qatada) mot Förenade Kungariket, dom den 17 januari 2012 samt Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, (JUNO version 6, 2023), s. 105 f. 12Prop. 2004/05:170, s. 96. 13 Jfr Abdulaziz, Cabales och Balkandali mot Storbritannien, ansökan nr 9214/80; 9473/81; 9474;91, dom den 28 maj 1985 p. 59, 60 och 65. 14 Se Europadomstolens dom Üner mot Nederländerna, dom den 18 oktober 2006.

lande till det legitima ändamål som eftersträvas. Vid ett beslut om att utvisning eller att neka eller återkalla ett uppehållstillstånd, är det framför allt den allmänna säkerheten och statens intresse av att förebygga oordning eller brott som ska vägas mot den enskildes intresse av familje- eller privatliv. Varje konventionsstat har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning (”margin of appreciation”) av om en inskränkning är nödvändig för att tillgodose det eftersträvade ändamål et.15

Ytterligare bestämmelser som har eller kan ha betydelse i frågor som rör utvisning finns i några av Europakonventionens tilläggsprotokoll. Det fjärde tilläggsprotokollet innehåller i artikel 2 bestämmelser om rätt att röra sig fritt. Inskränkningar i rörelsefriheten måste vara föreskrivna i lag och de måste vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Artikel 3 i det nämnda protokollet stadgar att ingen får utvisas från den stat som han är medborgare i, vare sig genom individuella eller genom kollektiva åtgärder, samt att ingen får förvägras rätten att resa in i den stat som han är medborgare i. I artikel 4 i samma protokoll finns ett förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar.

Det sjätte tilläggsprotokollet förbjuder dödsstraff för gärningar som har begåtts i fredstid och det trettonde tilläggsprotokollet innehåller ett totalt förbud mot användning av dödsstraff. Dessa förbud torde även innebära ett förbud mot utvisning eller avvisning av en person till ett land där det finns grundad anledning att anta att personen i fråga riskerar döds straff16.

4.6. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är ett resultat av Lissabonfördraget och utarbetades utifrån fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), som skapades genom Maastrichtfördraget. Syftet med EG-fördraget är

15 Se bl.a. Dalia mot Frankrike, dom den 19 februari 1998, p. 52 och Boultif mot Schweiz, dom den 2 augusti 2001, p. 46 samt Danelius, s. 443 f. 16 Se Al Nashiri mot Polen, dom den 24 juli 2014.

att lägga grunden till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, vilket följer av ingressen till fördraget.

Fördrag reglerar unionens funktionssätt och fastställer områdena för, avgränsningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter (artikel 1).

I sammanhanget är artikel 20 i EUF-fördraget särskilt viktig att lyfta fram. Av artikel 20.1 framgår att ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

Unionsmedborgarna ska enligt artikel 20.2 ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha

a) rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas

territorier,

b) rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid

kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,

c) rätt till skydd inom ett tredjelands territorium, där den med-

lemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten,

d) rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och att vända

sig till Europeiska ombudsmannen samt rätt att vända sig till unionens institutioner och rådgivande organ på något av fördragens språk och få svar på samma språk.

Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.

EU-domstolen har i flera avgöranden slagit fast att artikel 20 i EUF-fördraget utgör hinder för nationella åtgärder som medför att unionsmedborgare berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet. Detta inbegriper beslut att neka familjemedlemmar till unionsmedborgare uppehållsrät t17. I detta sammanhang har EU-domstolen vidare uttalat

17 Se bl.a. EU-domstolens domar den 8 mars 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, punkt 42, den 10 maj 2017, Chavez-Vilchez m.fl., C-133/15, EU:C:2017:354, punkterna 60 och 61 samt den 8 maj 2018, K.A. m.fl., C-82/16, EU:C:2018:308, punkt 49.

att det finns vissa mycket speciella situationer i vilka en tredjelandsmedborgare ska tillerkännas en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 i EUF-fördraget. Detta är fallet om det finns ett beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och en minderårig unionsmedborgare, som medför att unionsmedborgaren i praktiken skulle tvingas lämna unionen och därmed berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet till följd av att tredjelandsmedborgaren nekas uppehållsrä tt18.

EU-domstolen har i domen den 5 maj 2022 (Subdelegación del Gobierno en Toledo) utvecklat denna praxis och uttalat bl.a. följande. En härledd uppehållsrätt kan endast beviljas om tredjelandsmedborgaren, som är familjemedlem till en unionsmedborgare, inte uppfyller villkoren för att med stöd av andra bestämmelser, däribland nationella bestämmelser om familjeåterförening, få uppehållsrätt i den medlemsstat som unionsmedborgaren är medborgare i (punkt 47). För att bedöma risken för att ett barn tvingas lämna unionen om barnets förälder nekas en härledd uppehållsrätt i den berörda medlemsstaten ska det särskilt fastställas om denna förälder har den faktiska vårdnaden om barnet och om det finns ett faktiskt beroendeförhållande dem emellan. I domen redogör EU-domstolen även för vad som ska beaktas vid den bedömningen. Domstolen slår dessutom fast att det, när barnet stadigvarande bor tillsammans med sina båda föräldrar och föräldrarna dagligen delar det rättsliga, ekonomiska eller känslomässiga ansvaret för barnet, föreligger en motbevisbar presumtion om att det finns ett beroendeförhållande mellan barnet och dess förälder, som är tredjelandsmedborgare. Detta oberoende av att den andra föräldern i egenskap av medborgare i den medlemsstat på vars territorium familjen är etablerad har en ovillkorlig rätt att stanna kvar där (punkterna 65–70).

De behöriga myndigheterna i medlemsstaten har inte rätt att avstå från att pröva en ansökan från en tredjelandsmedborgare om uppehållstillstånd för familjeåterförening med en unionsmedborgare som är medborgare i den aktuella medlemsstaten enbart av det skälet att tredjelandsmedborgaren är föremål för ett förbud att resa in i den medlemsstaten. Myndigheterna ska tvärtom pröva ansökan och bedöma om det finns ett sådant beroendeförhållande mellan

18 Se bl.a. Ruiz Zambrano, punkterna 43 och 44, Chavez-Vilchez m.fl., punkterna 61–64 samt K.A. m.fl., punkt 52.

tredjelandsmedborgaren och unionsmedborgaren att en härledd uppehållsrätt i princip ska beviljas tredjelandsmedborgaren enligt artikel 20 i EUF-fördraget. Det skulle nämligen strida mot de mål som eftersträvas med artikel 20 i EUF-fördraget att tvinga tredjelandsmedborgaren att på obestämd tid lämna unionens territorium för att ansökan om upphävande eller uppskov med verkställigheten av det inreseförbud som vederbörande omfattas av ska kunna bifallas, utan att man först kontrollerar om det finns ett sådant beroende förhållande19.

EU-domstolen har i en senare dom20uttalat sig om situationen med ett underårigt barn som är unionsmedborgare och sedan födseln bor utanför och aldrig har uppehållit sig i unionen. I ett sådant fall är det inte uteslutet att en av barnets föräldrar, som är tredjelandsmedborgare och som barnet är beroende av, kan komma i åtnjutande av en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 i EUFfördraget. Det gäller under förutsättning att det är styrkt att barnet tillsammans med den föräldern kommer att resa in i och uppehålla sig i den medlemsstat där det är medborgare. Bedömningen av om det finns ett beroendeförhållande ska grunda sig på en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter som föreligger vid prövningstidpunkten.

4.7. EU:s rättighetsstadga

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) utgör en del av EU:s primärrätt och innehåller en omfattande katalog över unionsmedborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Bestämmelserna i stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer och till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). Rättighetsstadgans innebörd fastställs i sista hand av EU-domstolen, dit de nationella domstolarna kan vända sig och begära förhandsavgörande i pågående mål om stadgans tolkning.

Flertalet av de rättigheter som återfinns i stadgan har sin motsvarighet i Europakonventionen. I den mån så är fallet ska de ges samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Rättighets-

19 K.A. m.fl., punkterna 57 och 58. 20 EU-domstolens dom den 22 juni 2023, X,C-459/20, EU:C:2023:499, punkterna 38 och 48–55.

stadgan får dock tillförsäkra en högre skyddsnivå än Europakonventionen (artikel 52.3). Vissa av rättigheterna i stadgan är absoluta, men de flesta får begränsas vid en avvägning mot andra samhällsintressen eller andra rättigheter. Sådana begränsningar får dock endast göras om de är föreskrivna i lag och med beaktande av proportionalitetsprincipen (artikel 52.1).

Artikel 4 i rättighetsstadgan innehåller ett absolut förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning som har sin grund i artikel 3 i Europakonventionen. Artikel 4 i stadgan kompletteras i artikel 19.2 med ett uttryckligt förbud mot att avlägsna, utvisa eller utlämna någon till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling. Genom denna bestämmelse har Europadomstolens rättspraxis i frågor om utvisningars förenlighet med artikel 3 i Europakonventionen införlivats i stadga n21.

Artikel 7 i rättighetsstadgan säkerställer skyddet för privat- och familjelivet. Bestämmelsen kan, inom unionsrättens område, aktualiseras bland annat i beslut om nekande av uppehållstillstånd, avvisning och återkallelse av uppehållstillstånd som förenats med ett avlägsnandebeslut. De rättigheter som garanteras i artikel 7 motsvarar dem i artikel 8 i Europakonventionen och ska därmed ges samma innebörd och räckvidd. De lagliga begränsningarna av rättigheterna i artikel 7 i stadgan är därför desamma som de begränsningar som godtas i artikel 8 i Europakonventionen. Artikel 7 ska läsas mot bakgrund av skyldigheten att beakta barnets bästa i enlighet med artikel 24.2 i stadgan. Den senare bestämmelsen har sin förebild i artikel 3 i barnkonventione n.22

Utöver de rättigheter som har sin motsvarighet i Europakonventionen omfattar rättighetsstadgan ytterligare ett stort antal rättigheter. Här kan särskilt nämnas de som hänger samman med den fria rörligheten inom EU (artiklarna 15 och 45). De praktiskt sett viktigaste reglerna beträffande rätten till fri rörlighet finns dock inom sekundärrätten, framför allt i rörlighetsdirektivet.

21 Europeiska unionens officiella tidning C 303/17 - 14.12.2007. 22 Se Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (2007/C 303/02) och EU-domstolens domar i de 94 förenade målen Orfanopoulos och Oliveri, C-482/01 och C-493/01, ECLI:EU:C:2004:262, p. 97–99 samt i målen Kommissionen mot Tyskland, C-441/02, ECLI:EU:C:2006:253, p. 107–109 och Alfredo Rendón Marín, C-165/14, ECLI:EU:C:2016:675, p. 66.

4.8. Rörlighetsdirektivet

Rätten till fri rörlighet är en av de grundläggande principerna inom EU och följer redan av primärrätten och unionsmedborgarsk apet23. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) har dock reglerna rörande rätten för unionsmedborgare att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat samlats och preciserats samt tidigare rättspraxis på området kodifierats. Direktivet, som ersatte nio tidigare direktiv, antogs år 2004 och genomfördes i svensk rätt år 2006.

I artikel 3.1 anges vilka personer som omfattas av rörlighetsdirektivets tillämpningsområde. Direktivet ska enligt denna artikel tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i. Direktivet omfattar enligt samma artikel också de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Genom att rörlighetsdirektivet har införlivats med EES-avtalet, tillämpas direktivets bestämmelser dessutom på EES-medborgare och deras familjemedlemmar.

Rörlighetsdirektivets bestämmelser bygger på principen att unionsmedborgarna ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. De mest centrala bestämmelserna i frågor som rör nekande och återkallelse av uppehållstillstånd samt avvisning återfinns i artikel 27. I artikeln återfinns vissa allmänna principer beträffande begränsningar av den fria rörligheten. Även artikel 28, som specifikt behandlar skyddet mot utvisning, ska i sammanhanget nämnas.

Av artikel 27.1 framgår att begränsningar av den fria rörligheten får ske av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får dock inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften. I artikel 27.2 anges att åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska stämma överens med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på medborgarens person-

23 Se bl.a. artiklarna 20 och 21 i Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt och de ovan nämnda artiklarna i rättighetsstadgan.

liga beteende. Tidigare straffdomar får inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Vidare måste medborgarens personliga beteende utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras.

Artikel 27.1 har i svensk rätt fått genomslag i 8 kap. 11 § UtlL. Av den bestämmelsen följer att en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som inte avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan enligt första stycket får därefter utvisas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Till skillnad mot artikel 27.1 är det alltså inte, enligt svensk rätt, möjligt att avvisa eller utvisa någon med stöd av 8 kap. 11 § UtlL av hänsyn till häls a

24

. Det kan också noteras av det i den svenska bestämmelsen anges att avvisning kan ske av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, medan det i artikel 27.1 anges att det får ske av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 27.2 motsvaras av 8 kap. 12 § UtlL. Enligt artikel 28.1 ska medlemsstaten, innan den fattar beslut om utvisning med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, beakta sådana faktorer som hur länge personen i fråga har befunnit sig på statens territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i medlemsstaten och banden till ursprungslandet. Artikel 28.1 motsvaras av 8 kap. 13 § UtlL. EU-domstolen har genomgående understrukit att principen om den fria rörligheten ska ges en vid tolkning och att undantaget avseende allmän ordning och säkerhet därför ska tolkas restriktivt, så att dess räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat25. Samtidigt har domstolen godtagit att behovet av att tillämpa undantaget kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan. Medlemsstaterna har därför getts ett visst utrymme för att skönsmässigt bedöma vad hänsynen till all-

24 I fråga om folkhälsa ansåg regeringen inte att direktivet föranledde några författningsändringar, jfr prop. 2005/06:77 s. 78. 25 Se bl.a. EU-domstolens avgöranden C-67/74 p. 6, C-30/77 p. 33, C-348/96 p. 23, C-482/01 och C-493/01, p. 64 och 65, C-441/02, p. 34 samt C-348/09, p. 23.

män ordning och säkerhet kräv er26. Läs mer om begreppet allmän ordning och säkerhet, dess innebörd och varianter i avsnitt 4.12.

Artikel 28.2 och 28.3 har förts in i UtlL genom bestämmelsen i 8 kap. 14 §. Enligt den bestämmelsen får en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt avvisas eller utvisas endast om det är särskilt motiverat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Även här finns en diskrepans mot direktivet i form av rekvisitet allmän ordning och säkerhet, jämfört med direktivets allmän ordning eller säkerhet. En EES-medborgare som är barn får enligt 8 kap. 14 § andra stycket UtlL avvisas eller utvisas endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet. En EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren får utvisas endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet (8 kap. 14 § tredje stycket UtlL).

Dessutom har, i förhållande till utvisning på grund av brott, artikel 27.1 förts in genom 8 a kap. 6 § UtlL. Enligt den bestämmelsen får en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare utvisas endast om det sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Även här anges i den svenska lagstiftningen att det får ske av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, till skillnad från artikel 27.1 som anger att det får ske av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 27.2 och 28 får genomslag även vid utvisning av en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EESmedborgare på grund av brott genom hänvisningen i 8 a kap. 6 § till 8 kap. 12–14 §§ UtlL.

26 Se bl.a. EU-domstolens dom i mål C-30/77 p. 34 och C-348/09 p. 23.

4.9. Direktivet om varaktigt bosatta

Europeiska unionens råd antog den 25 november 2003 direktivet 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta). Enligt direktivet ska en tredjelandsmedborgare som varit bosatt länge i en medlemsstat kunna söka och erhålla en särskild status – ställning som varaktigt bosatt – i den medlemsstaten. Den som beviljats denna ställning ska tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar dem som tillkommer unionsmedborgare. Genom direktivet 2011/51/EU om ändring av direktivet 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (ändringsdirektivet), som antogs den 11 maj 2011, utvidgades direktivet om varaktigt bosatta till att även omfatta personer som beviljats internationellt skydd. Direktivet om varaktigt bosatta genomfördes i svensk rätt den 30 april 2006 och lagstiftning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft den 1 maj 2014.

I direktivet om varaktigt bosatta fastställs villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt. Enligt huvudregeln i artikel 4.1 krävs fem års laglig och oavbruten vistelse på en medlemsstats territorium för att en tredjelandsmedborgare ska kunna beviljas sådan ställning. Dessutom krävs enligt artikel 5 att tredjelandsmedborgaren har förmåga att försörja sig själv och de familjemedlemmar som denne har försörjningsansvar för. Medlemsstaterna får vidare kräva att tredjelandsmedborgaren följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning. Artikel 4 och 5 har förts in i svensk lagstiftning genom 5 a kap. 1 och 2 §§ UtlL.

Av artikel 6.1 följer att en ställning som varaktigt bosatt får vägras av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. När medlemsstaten fattar beslutet i fråga ska den beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet, eller den fara som den berörda personen utgör, och samtidigt ta vederbörlig hänsyn till bosättningstiden och befintliga band med bosättningslandet. Enligt artikel 6.2 får vägran inte grundas på ekonomiska överväganden. Artikel 6 har förts in i svensk lagstiftning genom 5 a kap. 3 § UtlL. Att notera är dock att det av den bestämmelsen följer att en person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet inte får beviljas

ställning som varaktigt bosatt i Sverige, jämfört med artikel 6.1 där ordet eller i stället används.

Ställningen som varaktigt bosatt ska i huvudsak vara permanent, men kan under vissa förutsättningar gå förlorad. Enligt artikel 9.1 ska detta ske om ställningen har förvärvats genom bedrägeri, om ett utvisningsbeslut har fattats eller vid långvarig frånvaro från unionen.

I direktivet om varaktigt bosatta fastställs också de rättigheter som är förbundna med denna ställning. Medlemsstaterna får enligt artikel 9.3 föreskriva att en varaktigt bosatt person inte längre ska ha rätt att behålla sin ställning som varaktigt bosatt om han eller hon utgör ett hot mot den allmänna ordningen, med beaktande av hur allvarliga de brott är som han eller hon har begått, men detta inte är ett skäl för utvisning enligt artikel 12. Artikel 9.1 och 9.3 har förts in i svensk lagstiftning genom 5 a kap. 5 § UtlL.

Till den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt ska bland annat utfärdas ett särskilt EU-uppehållstillstånd som enligt artikel 8 ska gälla i minst fem år. Artikeln motsvaras i svensk rätt av 4 kap. 19 a § UtlF. Enligt artikel 13 får medlemsstaterna utfärda uppehållstillstånd som gäller permanent eller tills vidare på förmånligare villkor än de som anges i direktivet. Den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska ges ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 2 b § UtlL).

Om återkallandet eller förlusten av ställning som varaktigt bosatt inte leder till återsändande ska medlemsstaten tillåta den berörda personen att stanna på dess territorium om han eller hon uppfyller villkoren enligt den nationella lagstiftningen och/eller inte utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (artikel 9.7). EU-domstolen har uttalat att förlusten av ställningen som varaktigt bosatt alltså inte i sig innebär att den berörda personen även förlorar rätten att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, med stöd av vilken personen beviljades sin ställning. Detta gäller oavsett om uppehållsrätten förvärvats enligt nationell rätt eller enligt unionsrätten. Denna förlust medför därför inte automatiskt att den berörda personen ska avlägsnas från den medlemsstatens territorium, såsom följer av artikel 9.7.

I det aktuella målet hade de berörda personerna förvärvat ställning som varaktigt bosatta med stöd av en uppehållsrätt som beviljats enligt familjeåterföreningsdirektivet. Det ankom enligt EU-domstolen på den nationella domstolen att avgöra om dessa personer, i enlighet

med artikel 17 i det direktivet, skulle få behålla uppehållstillståndet som utfärdats till dem enligt detta dire ktiv27.

Regeringen har i samband med genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning uttalat sig om förhållandet mellan permanent uppehållstillstånd och den nya ställningen som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare. Ställningen som varaktigt bosatt och permanent uppehållstillstånd bör enligt regeringen ses som två olika tillstånd som kommer att existera parallellt. Om ställningen som varaktigt bosatt skulle förlorad återgår personen till att vara bosatt i Sverige med enbart sitt permanenta uppehållstillstånd. Detta gäller givetvis under förutsättning att de skäl som utgör grund för återkallelse av ställningen som varaktigt bosatt inte också utgör skäl för återkallande av det permanenta uppehållstillstånd et28.

Direktivet ger den som beviljats ställning som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare ett skydd mot utvisning som liknar det som gäller för unionsmedborgare. Enligt artikel 12.1 får en varaktigt bosatt nämligen utvisas endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Ett sådant beslut får enligt artikel 12.2 inte grundas på ekonomiska överväganden. Av artikel 12.3 framgår att, innan beslut om utvisning av en varaktigt bosatt fattas, ska det beaktas hur länge bosättningen i medlemsstaten har varat, den berörda personens ålder, följderna för vederbörande och dennes familjemedlemmar samt banden med bosättningslandet eller avsaknaden av band med ursprungslandet. Artikel 12 motsvaras av 8 a kap. 7 § första och andra stycket UtlL. Det kan dock noteras att det av den bestämmelsen följer att en EESmedborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare får utvisas enligt endast om det sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, jämfört med artikel 12 där ordet eller i stället används.

27 EU-domstolens dom i mål C-557/17. 28Prop. 2005/06:77s. 158 f.

4.9.1. Bosättning i andra medlemsstater

Varaktigt bosatta ska enligt artikel 14.1 ha rätt att bosätta sig i andra medlemsstater än den som beviljade ställning som varaktigt bosatt under längre tid än tre månader förutsatt att villkoren i kapitel III i direktivet är uppfyllda. Av artikel 14.2 följer att sådan bosättning får ske för att bedriva ekonomisk verksamhet som anställd eller egenföretagare, för att studera eller följa en yrkesutbildning samt för andra syften. Enligt artikel 15.1 ska varaktigt bosatta lämna in en ansökan om uppehållstillstånd hos den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter så snart som möjligt och senast tre månader efter inresan i den andra medlemsstaten. I 4 kap. 9 § UtlF regleras de syften för vilka en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ska beviljas uppehållstillstånd i Sverige för.

Om varaktigt bosatta utövar sin rätt till bosättning i en andra medlemsstat och om familjen redan var bildad i den första medlemsstaten, ska sådana familjemedlemmar som uppfyller villkoren i artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet enligt artikel 16.1 tilllåtas följa med eller förena sig med varaktigt bosatta. Artikeln har införts genom 4 kap. 16 a § UtlF.

Medlemsstaterna får enligt artikel 17 vägra ansökningar om uppehållstillstånd från varaktigt bosatta eller deras familjemedlemmar om personen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. När beslutet fattas ska medlemsstaten beakta hur grovt brottet är eller vilken typ av brott mot allmän ordning och allmän säkerhet som har begåtts av den varaktigt bosatta personen, eller personens familjemedlem eller familjemedlemmar, eller den fara som personen utgör. Beslutet får inte grundas på ekonomiska överväganden.

Artikel 17 har förts in i svensk lagstiftning genom 5 kap. 17 § tredje stycket UtlL. Av den bestämmelsen följer att uppehållstillstånd inte ska beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Vidare följer av 5 kap. 2 d § UtlL att uppehållstillstånd får vägras en familjemedlem till en person som har ställning som varaktigt bosatt som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Att notera är att i de svenska bestämmelserna används rekvisitet hot mot allmän ord-

ning och säkerhet, jämfört med hot mot allmän ordning eller säkerhet som används i direktivet.

Till dess att tredjelandsmedborgare har uppnått ställning som varaktigt bosatta får den andra medlemsstaten enligt artikel 22.1 vägra att förnya eller återkalla uppehållstillståndet samt, i enlighet med förfarandena i den nationella lagstiftningen, inklusive förfaranden för utvisning, ålägga varaktigt bosatta och familjemedlemmar att lämna dess territorium i följande fall:

a) Av hänsyn till allmän ordning och säkerhet i enlighet med arti-

kel 17,

b) Om villkoren i artiklarna 14–16 inte längre uppfylls,

c) När tredjelandsmedborgaren inte lagligen är bosatt i den med-

lemsstaten.

I detta sammanhang bör nämnas att regeringen, vid genomförandet av VABO-direktivet, konstaterade att ett uppehållstillstånd för en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat kan återkallas genom befintliga bestämmelser i 7 kap. UtlL. Dessutom hänvisades till möjligheten att utvisa en sådan utlänning på grund av brott eller enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll av hänsyn till rikets säkerhet respektive på grund av befarad brottslighet enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott .29Det saknas alltså i dagsläget särskilda bestämmelser i svensk utlänningslagstiftning om återkallelse av ett uppehållstillstånd för en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat.

Om den andra medlemsstaten antar någon av de åtgärder i artikel 22.1, som tidigare nämnts, ska den första medlemsstaten omedelbart och utan formaliteter återta den varaktigt bosatte och dennes familjemedlemmar. Den andra medlemsstaten ska underrätta den första medlemsstaten om sitt beslut (artikel 22.2).

Till dess att en tredjelandsmedborgare uppnått ställning som varaktigt bosatt och oavsett den skyldighet till återtagande som föreskrivs i punkt 2, får den andra medlemsstaten enligt artikel 22.3 fatta beslut om att utvisa tredjelandsmedborgaren från unionens territorium, i enlighet med artikel 12 och enligt garantierna i den artikeln, på grund av allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.

29Prop. 2005/06:77 s. 156 f.

Efter ansökan ska den andra medlemsstaten enligt artikel 23 bevilja varaktigt bosatta den ställning som anges i artikel 7, under förutsättning att bestämmelserna i artiklarna 3–6 är uppfyllda.

4.9.2. Direktivet är under omarbetning

Direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning är under omarbetnin g30. Syftet med kommissionens förslag till omarbetning är bland annat att förenkla möjligheterna att få denna ställning, underlätta rörligheten för tredjelandsmedborgare inom EU, bidra till en bättre balans inom arbetsmarknaden och att öka unionens attraktionskraft för kvalificerad arbetskraft från tredjeland .31Härefter följer en redogörelse för de delar av förslaget som är av särskilt intresse för utredningen.

I förslaget fastställs på vilka villkor tredjelandsmedborgare som har varit lagligen och oavbrutet bosatta i en medlemsstat i minst fem år kan få ”ställning som varaktigt bosatt i EU”. Ställningen som varaktigt bosatt i EU ger möjlighet att flytta till och bosätta sig i andra medlemsstater på tre grunder: för att bedriva ekonomisk verksamhet (som anställd eller egenföretagare), för att bedriva studier eller följa en yrkesutbildning eller för andra syften.

En ändring som föreslås i artikel 4 syftar till att tredjelandsmedborgare ska kunna kumulera bosättningsperioder i olika medlemsstater. I artikel 5 som gäller villkor för att få en ställning som varaktigt bosatt i EU ska det enligt förslaget införas ytterligare bestämmelser som en kodifiering av EU-domstolens rättspraxis för att förtydliga villkoren och begränsa medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. I artikel 8 fastställs reglerna för frågan om uppehållstillstånd som bekräftar ställningen som varaktigt bosatt i EU. I förslaget till omarbetning får tillståndet en ny benämning: ”EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta”.

Enligt kommissionens förslag ska tredjelandsmedborgare enligt artikel 9 kunna lämna unionen för upp till 24 månader, i stället för

30 EUROPEISKA KOMMISSIONEN, Bryssel den 27.4.2022, COM(2022) 650 final, 2022/0134 (COD), Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (omarbetning) EUROPEISKA KOMMISSIONEN, Bryssel den 27.4.2022, COM(2022) 650 final, 2022/0134 (COD), Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (omarbetning). 31 Regeringskansliet faktapromemoria 2021/22:FPM91, Reviderat direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, Justitiedepartementet, 2022-05-24.

12 månader enligt nu gällande bestämmelser, utan att förlora sin ställning som varaktigt bosatt. Vid längre bortovaro bör medlemsstaterna införa ett förenklat förfarande för att återförvärva ställning som varaktigt bosatt i EU. Enligt förslaget får medlemsstaterna besluta att inte kräva att villkoren avseende vistelsens varaktighet, försörjningsmedel och sjukförsäkring är uppfyllda. Medlemsstaterna bör i alla händelser inte kräva att tredjelandsmedborgare som ansöker om förnyat förvärv av ställning som varaktigt bosatt i EU uppfyller integrationsvillkoren.

Genom förslaget till omarbetning införs även i artikel 14 nya bestämmelser som syftar till att säkerställa lika villkor mellan EUuppehållstillståndet för varaktigt bosatta och de nationella permanenta uppehållstillstånden, så att tredjelandsmedborgare har ett faktiskt val mellan de två tillstånden. Detta bland annat genom att säkerställa att kraven på integration och resurser inte är strängare i förhållande till EU-uppehållstillstånd än nationella permanenta uppehållstillstånd och att rättssäkerhetsgarantier och rättigheter inte skiljer sig åt mellan tillstånden.

4.10. Familjeåterföreningsdirektivet

Europeiska unionens råd antog den 22 september 2003 direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet). Direktivet genomfördes i svensk rätt år 2006.

Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier. Enligt artikel 3.1 ska direktivet tillämpas när referenspersonen innehar ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år som utfärdats av en medlemsstat och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd, om hans eller hennes familjemedlemmar är tredjelandsmedborgare, oberoende av deras rättsliga ställning. Av artikel 4 följer vilka kategorier anhöriga som i direktivet definieras som familjemedlemmar och som därmed ska tillåtas inresa i en medlemsstat, liksom vilka anhöriga som en medlemsstat får respektive inte ska bevilja inresa.

Medlemsstaterna får enligt artikel 6.1 avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ord-

ning, säkerhet och hälsa. Ett uppehållstillstånd får även enligt artikel 6.2 återkallas och en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd avslås för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. En utförlig genomgång av begreppet allmän ordning och säkerhet görs i avsnitt 4.12.

När medlemsstaten fattar ett relevant beslut ska den beakta, förutom artikel 17, som redogörs för i det följande, allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som familjemedlemmen begått, eller den fara som denna person utgör.

Medlemsstaterna får enligt artikel 16.1 avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening eller, i förekommande fall, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem om villkoren i direktivet inte är uppfyllda eller inte längre är uppfyllda. Detsamma gäller om referenspersonen och dennes familjemedlemmar inte eller inte längre lever som gifta eller har ett fullständigt familjeliv eller referenspersonen eller dennes ogifta partner är gift med eller har ett varaktigt förhållande med en annan person. Medlemsstaterna får även enligt artikel 16.2 avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt. Detsamma gäller om äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat.

Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar ska utvisas, ska medlemsstaterna enligt artikel 17 ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.

Artikel 6.1 har förts in genom 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL. Av den bestämmelsen följer att uppehållstillstånd får vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Artikel 6.2 har delvis förts in genom nämnda bestämmelse genom möjligheten att neka en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd.

Däremot saknas i UtlL en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd i enlighet med artikel 6.2 av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Vid genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet bedömde regeringen att svensk lagstiftning överensstämmer med bestämmelserna i artikel 6.2 i direktivet och att den inte föranledde några författningsändringar .32I betänkandet hänvisades dels till möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av att utlänningen kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet (tidigare 2 kap. 11 § 3 UtlL). Dels pekades möjligheten att utvisa en utlänning på grund av brott ut .33

4.11. Skyddsgrundsdirektivet

Den 13 december 2011 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet). Direktivet, som utgör en omarbetning av det första skyddsgrundsdirektivet 2004/83/EG, trädde i kraft 2012 och genomfördes i svensk rätt 201 534.

Skyddsgrundsdirektivet är en del av EU:s gemensamma europeiska asylsystem som grundas på en fullständig tillämpning av Genèvekonventionen och New York-protokollet. Huvudsyftet med direktivet är att garantera dels att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Medlemsstaterna får ha förmånligare bestämmelser än de som finns i direktivet.

Med internationellt skydd avses enligt skyddsgrundsdirektivet flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande (i svensk rätt benämnt som alternativt skyddsbehövande). Medlemsstaterna är skyldiga att bevilja sådan status till en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som uppfyller direktivets krav för att betraktas som

32Prop. 2005/06:72 s. 50. 33 Jfr SOU 2005:15 s. 221 ff. 34Prop. 2013/14:248.

flykting respektive subsidiärt skyddsbehövande (artikel 13 respektive 18).

Begreppet flykting definieras i artikel 2 d i direktivet på i princip samma sätt som i artikel 1 A 2 i Genèvekonventionen och har förts in i svensk lagstiftning genom 4 kap. 1 § UtlL (se vidare avsnitt 4.2). I kapitel III i skyddsgrundsdirektivet finns närmare bestämmelser om de materiella villkor som ställs upp för att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska kunna betraktas som flykting i den mening som avses i artikel 2 d. Således anges i artikel 9 vad som avses med förföljelse och i artikel 10 ett antal faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av de olika skälen till förföljelsen. Av artikel 11 framgår när en flykting ska upphöra att vara flykting och i artikel 12 anges vilka som är undantagna från att kunna anses som flyktingar. Artikel 12.2 motsvarar artikel 1 A F i Genèvekonventionen och 4 kap. 2 b § UtlL.

Begreppet subsidiärt skyddsbehövande definieras i artikel 2 f i skyddsgrundsdirektivet. Definitionen omfattar tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting. Det ska dock finnas grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill begagna sig av det landets skydd. Enligt artikel 15 utgörs allvarlig skada av

a) dödsstraff eller avrättning,

b) tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff-

ning eller

c) allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på

grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt.

Artiklarna 2 f och 15 motsvaras i svensk rätt av 4 kap. 2 § UtlL. Ytterligare ett kriterium för att betraktas som subsidiärt skyddsbehövande är att den berörda personen inte omfattas av artikel 17.1 och 17.2. som anger i vilka fall någon är undantagen från att kunna tillhöra denna kategori. Artikel 17 har förts in i svensk rätt genom 4 kap. 2 c § UtlL.

Bestämmelser om skydd mot avvisning finns i artikel 21 i skyddsgrundsdirektivet. Begreppet avvisning motsvarar här både avvisning och utvisning i svensk rä tt35. I artikel 21.1 slås fast att medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser ska respektera principen om non-refoulement (se vidare om principen i avsnitt 4.2). Om det inte är förbjudet enligt dessa förpliktelser får medlemsstaterna enligt artikel 21.2 avvisa en flykting, vare sig denne formellt erkänts eller ej, om det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. Skyddsgrundsdirektivet innehåller inte några motsvarande bestämmelser avseende subsidiärt (alternativt) skyddsbehövande, eftersom en utlänning som utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller som har förövat ett allvarligt brott är utesluten från att anses som subsidiärt skyddsbehövande enligt undantagsbestämmelserna i artikel 17.

Artikel 21.1 i skyddsgrundsdirektivet har sin motsvarighet i bestämmelserna om non-refoulement i artikel 33 i Genèvekonventionen. Skyddet enligt skyddsgrundsdirektivet är dock i vissa avseenden mer långtgående än det som säkerställs genom artikel 33 i Genèvekonventionen. Hänvisningen i artikel 21.1 i direktivet till förbud enligt internationella förpliktelser innebär nämligen att det är absolut förbjudet att avvisa eller utvisa en utlänning på ett sådant sätt att han eller hon skulle riskera att utsättas för tortyr, då detta skulle strida mot artikel 3 i FN:s tortyrkonvention och artikel 3 i Europakonventione n36. Till detta kommer att artikel 21.2 i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas och tillämpas med iakttagande av de rättigheter som garanteras i rättighetsstadgan, särskilt i artikel 4 och artikel 19.2 i denna. Även dessa bestämmelser föreskriver ett absolut förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, liksom mot utvisning till en stat där det finns en allvarlig risk för att vederbörande skulle utsättas för sådan behandling. I dessa fall får avvisning eller utvisning alltså inte ske även om utlänningen skäligen kan antas utgöra eller utgör en fara av de

35 Se prop. 2009/10:31 s. 150. 36 Se prop. 2009/10:31 s. 151.

slag som anges i artikel 33.2 i Genèvekonventionen och artikel 21.2 i skyddsgrundsdirektive t37.

Artikeln har förts in i genom 5 kap. 1 § andra stycket UtlL. Av den bestämmelsen följer att uppehållstillstånd får vägras en flykting om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detsamma gäller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

Enligt artikel 21.3 får ett uppehållstillstånd återkallas, upphävas, vägras förnyelse eller nekas för en flykting om han eller hon omfattas av artikel 21.2. Vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet resonerade regeringen på följande sätt i förhållande till återkallelse av uppehållstillstånd enligt artikel 21.3:

7 kap. UtlL innehåller även några bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd i situationer som rör rikets säkerhet. Ett uppehållstillstånd får återkallas om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land (7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL), om utlänningen har registrerats på den spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och det finns tillräckliga skäl för en återkallelse (7 kap. 5 § UtlL) och om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats i en stat tillhörande Europeiska unionen eller i Island, Norge eller Schweiz och beslutet är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år eller utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott (7 kap. 6 § UtlL). Bestämmelserna om återkallelse av hänsyn till den nationella säkerheten finns i artiklarna 14.4 (återkallelse av flyktingstatus), 19.3 jämförda med 17.1 d (återkallelse av status som alternativt skyddsbehövande) och 21.3 (återkallelse av uppehållstillstånd) i direktivet. Enligt regeringens bedömning är de svenska bestämmelserna förenliga med direktivet s.38

37 Se EU-domstolens dom den 14 maj 2019 i de förenade målen C-391/16, C-77/17 och C-78/17, p. 93–95. 38Prop. 2009/10:31 s. 143.

Det kan dock konstateras att det i svensk rätt saknas en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd i enlighet med artikel 21.3 för de situationer när en flykting har dömts för ett synnerligen allvarligt brott som inte omfattas av de nämnda bestämmelserna i 7 kap. UtlL.

4.11.1. Skyddsgrundsförordningen

EU-kommissionen har föreslagit en migrations- och asylpakt, vars syfte är att fungera som ett EU-system för att hantera migrationen på lång sikt. Migrations- och asylpakten röstades igenom av Europaparlamentet i april 2024.

En komponent inom migrations- och asylpakten är en ny skyddsgrundsförordning som kommer ett ersätta dagens skyddsgrundsdirektiv. Huvudsyftet med förordningen är dels att säkerställa att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att säkerställa att en gemensam uppsättning rättigheter är tillgänglig för personer som beviljats internationellt skydd i samtliga medlemsstate r39. Förordningen ska tillämpas från och med den 1 juli 2026 (artikel 42). Nedan följer en genomgång av de förändringar som förordningen för med sig i förhållande till det nu gällande skyddsgrundsdirektivet av särskilt intresse för denna utredning.

I förordningens artikel 12 anges grunderna för att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska vara utesluten från att vara flykting. Artikel 12.1–12.3 motsvaras av artikel 12.1–12.3 i direktivet. I skyddsgrundsförordningen finns däremot en punkt 12.4 i vilken anges att när den beslutande myndigheten, på grundval av en bedömning av hur allvarliga de brott eller handlingar som den berörda personen begått är och dennes individuella ansvar och med beaktande av alla omständigheter kring brotten eller handlingarna och personens situation, har fastställt att ett eller flera av de relevanta skäl för uteslutning som fastställs i punkt 2 eller 3 är tillämpliga, ska den beslutande myndigheten utesluta sökanden från flyk-

39 Skäl 7 till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU.

tingstatus utan att göra en proportionalitetsprövning kopplad till fruktan för förföljelse.

Vidare finns i skyddsgrundsdirektivet en punkt 12.5 i vilken anges följande. När den beslutande myndigheten som en del av den bedömning som avses i punkt 4 gör en prövning enligt punkterna 2 och 3 i fråga om en underårig ska den bland annat beakta den underårigas kapacitet att anses straffrättsligt ansvarig om vederbörande hade begått brottet på territoriet för den medlemsstat som prövar ansökan om internationellt skydd, i enlighet med nationell rätt om ålder för straffrättsligt ansvar.

I skyddsgrundsförordningen anges i artikel 21 enbart att principen om non-refoulement ska respekteras i enlighet med unionsrätten och internationell rätt. Det innebär att artikeln inte utöver detta reglerar när en medlemsstat får avvisa en flykting (jämför direktivets artikel 21.2) eller återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja ett uppehållstillstånd för en flykting (jämför direktivets artikel 21.3).

Vidare anges i förordningens artikel 24.1 att personer som har beviljats internationellt skydd ska ha rätt till uppehållstillstånd så länge som de innehar flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande. Enligt artikel 24.5 får de behöriga myndigheterna återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd endast om de har återkallat flyktingstatus i enlighet med artikel 14 eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 19. Detta innebär alltså en förändring jämfört med det som i direktivet regleras i artikel 21.3 avseende när uppehållstillstånd kan nekas eller återkallas för en flykting, jämför vad som angetts under avsnitt 4.11.

4.12. Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet

Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet förekommer i flera bestämmelser i UtlL. Det är ett unionsrättsligt begrepp, vilket innebär att det ska ges den innebörd som följer av unionsrätt en40. Detta kapitel inleds med en orientering över de bestämmelser i UtlL som begreppet allmän ordning och säkerhet förekommer inom. Därefter följer ett avsnitt som syftar till att sätta begreppet i sitt EUrättsliga sammanhang, liksom att förklara det utifrån EU-rättsliga

40Prop. 2013/14:82 s. 69.

principer och praxis från EU-domstolen. Kapitlet avslutas därefter med en översikt över hur begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet har tolkats i förhållande till svensk utlänningsrätt av Migrationsöverdomstolen.

4.12.1. Allmän ordning och säkerhet i svensk utlänningsrätt

Som nämndes inledningsvis är begreppet allmän ordning och säkerhet vanligt förekommande i UtlL, liksom i UtlF. Begreppet har tillkommit i svensk utlänningslagstiftning i samband med införandet av olika EU-direktiv. Vid sidan av formuleringen allmän ordning och säkerhet, förekommer även andra begreppsvarianter i UtlL och UtlF, som exempelvis allvarlig fara för ordning och säkerhet (4 kap. 3 § andra stycket 1 UtlL) och hot mot allmän ordning, allmän säker-

het eller allmän folkhälsa (5 b kap. 9 § 3 UtlL).

Vidare förekommer att det i ett EU-direktiv används formuleringar som samhällsfara, medan hot mot allmän ordning och säkerhet har valts som begrepp i de svenska motsvarande bestämmelserna i Ut lL41.

I kommande avsnitt ges en översikt över de olika begreppen och i vilka bestämmelser inom UtlL och UtlF de förekommer. En mer utförlig redogörelse för de aktuella bestämmelserna finnas att läsa i avsnitt 3.2.

Hot mot allmän ordning och säkerhet respektive risk för allmän ordning och säkerhet

Om en utlänning bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet ska följande kategorier av uppehållstillstånd nekas.

  • Uppehållstillstånd till en familjemedlem till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har återtagits enligt 4 kap. 5 d § UtlL och beviljats uppehållstillstånd (5 kap. 2 a § UtlL). Detsamma gäller en familjemedlem till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige och som har återtagits till Sverige och beviljats uppehållstillstånd (5 kap. 2 d § UtlL).

41 Se till exempel artikel 14.4 b i skyddsgrundsdirektivet jämförd med 4 kap. 3 § andra stycket 1 UtlL.

  • Uppehållstillstånd på grund av anknytning (5 kap. 17 a § första stycket 3 med hänvisning till 5 kap. 3 § UtlL).
  • Uppehållstillstånd till en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller till hans eller hennes anhöriga (5 kap. 17 § tredje stycket UtlL).

Vidare får en utlänning som bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige (5 a kap. 3 § UtlL). Om en person med sådan ställning bedöms utgöra hot mot allmän ordning ska en redan beviljad ställning återkallas (5 a kap. 5 § första stycket 3 UtlL).

Begreppet förekommer i en variant i indirekt i 8 kap. 2 § 6 UtlL, i vilken anges att en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 6 i gränskodexe n42. I artikel 6.1 e) gränskodexen anges att ett villkor för inresa är att en tredjelandsmedborgare inte anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser.

Om en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EESmedborgare bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet får han eller hon avvisas i anslutning till inresan eller under de tre första månaderna efter inresan. Om avvisning inte sker under den perioden får utlänningen därefter utvisas av samma skäl (8 kap. 11 § UtlL). Om personen i fråga har en permanent uppehållsrätt, krävs det att avvisning eller utvisning är särskilt motiverat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (8 kap. 14 § första stycket UtlL). Om EES-medborgaren har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren, eller om han eller hon är ett barn, krävs det att beslutet om avvisning eller utvisning är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet (8 kap. 14 § andra och tredje stycket). Det räcker alltså inte i det senaste fallet att hotet är riktat mot allmän ordning.

Om det sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får utvisning på grund av brott ske

42 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).

  • av en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare (8 a kap. 1 § och 6 § första stycket UtlL),
  • av en utlänning som har beviljats uppehållsstatus i Sverige, eller i övrigt utövar rättigheter enligt avdelning II i andra delen av utträdesavtalet mellan Förenade kungariket och EU (8 a kap. 1 § och 6 § tredje stycket UtlL), eller
  • av en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt Sverige, dock endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt i allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet (8 a kap. 7 § första stycket UtlL).

Om ett beslut om avvisning eller utvisning av en EES-medborgare, en familjemedlem till en EES-medborgare eller en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL, har meddelats av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får det förenas med ett återreseförbud (8 kap. 23 § andra stycket UtlL).

Vidare händer det att en utlänning, som ska utvisas eller avvisas, har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat. Utlänningen ska då uppmanas att självmant bege sig till den andra EU-staten, så länge han eller hon inte bedöms utgöra en risk för allmän ordning och säkerhet (8 kap. 6 a § första stycket och andra stycket 4 UtlL). Om en utlänning bedöms utgöra en sådan risk hindrar det även ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa i samband med avvisning eller utvisning (8 kap. 21 § andra stycket 3 UtlL).

Om en utlänning bedöms utgöra en risk för allmän ordning och säkerhet innebär det dessutom skäl att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa (12 kap. 14 b § första stycket UtlL). Ett beslut att upphäva ett tidigare fattat beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska som huvudregel förenas med ett återreseförbud i högst fem år. Om utlänningen bedöms utgöra ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet finns det dock möjlighet att besluta om en längre tidsperiod (12 kap. 14 b § andra stycket UtlL).

Hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa

Ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa innebär ett hinder i följande situationer.

  • Att bevilja en utlänning uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, volontärarbete och au-pairarbete (5 b kap. 9 § 3 UtlL). Sådana omständigheter innebär även att ett redan beviljat uppehållstillstånd på denna grund ska återkallas (5 b kap. 21 § 1 och 23 § första stycket UtlL). Detsamma gäller för familjemedlemmar som har beviljats uppehållstillstånd i enlighet med bestämmelserna i samma kapitel (5 b kap. 19 § och 24 § första stycket 2 UtlL).
  • Att låta en utlänning, som har beviljats uppehållstillstånd för forskning av en annan EU-stat, resa in och utföra forskning i Sverige under viss period. Detsamma gäller för hans eller hennes familjemedlemmar (5 b kap. 13 § UtlL).
  • Att låta en utlänning, som har beviljats ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning av en annan EU-stat, bedriva studier vid en läroanstalt för högre utbildning här (5 b kap. 14 § första och tredje stycket UtlL).
  • Att bevilja uppehållstillstånd till en familjemedlem till en utlänning som har uppehållstillstånd för att genomgå en utbildning i Sverige (4 kap. 5 § UtlF).

Sådana omständigheter innebär även att ett uppehålls- och arbetstillstånd kan nekas, återkallas eller nekas förlängning när det gäller:

  • EU-blåkort (6 a kap. 3 § 2, 6 § andra stycket 7, 12 § första stycket 10 och 13 § första stycket 2 UtlL),
  • Tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT (6 b kap. 1 § första stycket 7, 2 § första stycket 4, 6 § andra stycket, 11 § andra stycket 5, 16 § 5 och 18 § första stycket 2 UtlL), och
  • Tillstånd för säsongsarbete (6 c kap. 2 § tredje stycket 2 och

12 § 4 UtlL).

Allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten

Om ett beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats en tredjelandsmedborgare i en EU-stat eller i Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein grundas på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten kan det, under vissa förutsättningar, utgöra en grund för återkallelse av utlänningens uppehållstillstånd (7 kap. 6 § första stycket UtlL). Ett sådant beslut innebär även att utlänningen får avvisas (8 kap. 2 § 7 UtlL med hänvisning till 7 kap. 6 § UtlL).

Allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet

Huvudregeln är att avvisning och utvisning av en utlänning inte får verkställas till ett land om han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse där, eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Undantag får dock ske, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art (12 kap. 2 § första och andra stycket UtlL).

Allvarlig fara för ordning och säkerhet eller fara för rikets säkerhet

En flykting som genom ett synnerligen allvarligt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige får vägras såväl flyktingstatusförklaring (4 kap. 3 § andra stycket 1 UtlL) som uppehållstillstånd (5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL). Detsamma gäller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (4 kap. 3 § andra stycket 2 och 5 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL).

4.12.2. Allmän ordning och säkerhet i EU-rätten

Som tidigare nämnts är begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet ett EU-rättsligt begrepp. Det innebär att begreppet inte kan ges en nationell tolkning. Medlemsstaterna har dock ett visst utrymme att, utifrån nationella behov, bestämma vad hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. Det följer dock av EUdomstolens praxis att en sådan tolkning ska göras restri ktivt43.

Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet förekommer i flertalet EU-rättsakter. Som exempel kan nämnas att det i artikel 27.1 i rörlighetsdirektive t44anges att medlemsstaterna får begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Begreppet förekommer även i familjeåterföreningsdirektive t45. Av artikel 6.1 följer att medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Detsamma gäller för återkallelse av uppehållstillstånd eller för att avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd (artikel 6.2 familjeåterföreningsdirektivet).

I skyddsgrundsdirektivets artikel 14.4 b anges att en status som beviljats en flykting får återkallas, upphävas eller vägras att förnyas om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott.

Begreppet hot mot allmän ordning eller säkerhet förekommer även i flera andra EU-rättsakter, så som VABO-direktive t46, EU-

43 EU-domstolens dom i mål C-41/74, punkterna 14 och 18. 44 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. 45 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening. 46 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (VABO-direktivet). Direktivet omförhandlas för närvarande, efter att Europeiska kommissionen den 27 april 2022 presenterade ett förslag på ett omarbetat direktiv för varaktigt bosatta, Europeiska kommissionen (2022), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (omarbetning), COM(2022) 650 final.

blåkortsdirektive t47och ICT-dire ktivet48. Flera av dessa nämnda direktiv redogörs närmare för tidigare i detta avsnitt.

EU-domstolen har konstaterat att begreppet allmän ordning och säkerhet har olika innebörd beroende på inom ramen för vilket direktiv begreppet ska tillämpas. Ordalydelsen, sammanhanget och de mål som eftersträvas med det aktuella direktivet är avgörande för bedömningen av begreppets innebörd i den enskilda f allet49.

Kraven på när en person kan anses utgöra ett hot mot allmän och ordning och säkerhet kan alltså skilja sig åt beroende på i vilket direktiv begreppet förekommer. För att en person ska anses utgöra ett sådant hot enligt rörlighetsdirektivet krävs exempelvis att hans eller hennes personliga beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (artikel 27.2 rörlighetsdirektivet). Däremot har EU-domstolen konstaterat att det, när det gäller en bedömning enligt familjeåterföreningsdirektivet, inte behöver röra sig om ett sådant personligt beteende för att en person ska anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Normen är i sådana situationer klart mindre krävande än den i rörlighetsdirektive t50.

Begreppets omfattning

Precis som i svensk utlänningslagstiftning förekommer begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet inom EU-rätten främst i sin ursprungliga form, men i flera sammanhang även i form av närbesläktade uttryck. Det kan exempelvis röra sig om begreppet samhällsfara, eller i andra liknande sammanhang där ordet hot har ersatts med fara för eller risk. Dessa ord ska dock, med beaktande av sammanhanget och målet som eftersträvas med regelverket som orden ingår i, anses ha samma innebörd som begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet .51

47 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredje-landsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG (blåkortsdirektivet). 48 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (ICT-direktivet). 49 EU-domstolens dom i mål C-381/18 och C-382/18, punkterna 53–55. 50 EU-domstolens dom i mål C-380/18, punkt 31 och C-381/18 och C-382/18, punkt 57. 51 EU-domstolens dom i mål C-554/13.

EU-domstolen har konstaterat att begreppet hot mot allmän ord-

ning tar sikte på andra situationer och omständigheter än vad som är

fallet för hot mot allmän säkerhet

52

. E xempelvis behöver ett beteende, som i en viss situation har bedömts utgöra ett hot mot allmän ordning, inte nödvändigtvis anses vara ett hot mot allmän säkerhet. För att det ska röra sig om ett hot mot allmän ordning förutsätts att det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse .53Generellt sett hänvisar begreppet till den ordning som råder i ett samhälle. Allmän ordning syftar till att människor ska kunna känna sig trygga och säkra i sitt vardagliga liv. Samtliga överträdelser av straffrättsliga bestämmelser kan anses utgöra en störning av allmän ordning. Störningen är dock mer eller mindre allvarlig beroende på vilken gärning det rör s ig om54. När det gäller begreppet allmän säkerhet har det i EU-domstolens praxis bedömts omfatta såväl medlemsstatens inre som yttre säkerhet. Den allmänna säkerheten kan därför påverkas av en inverkan på väsentliga offentliga institutioner och funktioner, av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller av den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intress en55. Även organiserad brottlighet av viss omfattning har ansetts utgöra ett direkt hot mot tryggheten och den fysiska säkerheten för hela eller en stor del av befolkningen, exempelvis olaglig narkotikahandel, sexuellt utnyttjande av barn och terrorism. Sådan brottslighet kan därför omfattas av begreppet ”hot mot allmän säkerhet” .56

52 EU-domstolens dom i mål C-8/22, punkterna 40 och 41. 53 EU-domstolens dom i mål C-249/11, punkt 40. 54 Migrationsverket, Hot mot allmän ordning och säkerhet, Dnr: 1.3.4-2023-18977, beslutad den 2023-12-01, s. 9.55 EU-domstolens dom i mål C-544/15, punkt 39. 56 EU-domstolens dom i mål C-145/09, punkterna 45 och 46, C-348/09, punkt 28 och C-100/01, punkt 35.

Omständigheter av betydelse för bedömningen av hot mot allmän ordning och säkerhet

Principen om den fria rörligheten för personer innebär som utgångspunkt att EU-medborgare och deras familjemedlemmar fritt ska kunna röra sig inom EU:s gränser. Denna princip ska, enligt EUdomstolens fasta rättspraxis, ges en vid tolkning och undantagen från rörelsefriheten ska tolkas restriktivt .57Inskränkningar kan endast medges om personen i fråga utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen .58

Enligt EU-domstolen måste det, utöver sådana störningar av den sociala ordningen som alla lagöverträdelser medför, finnas ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intresse n59. Att utvisa någon enbart på grund av allmänpreventiva skäl har därför inte godtagits av EU-domstolen .60

Att en person bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet är alltså en sådan omständighet som innebär ett undantag från rörelsefriheten. För att kunna avgöra om en person utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet behöver en individuell, framåtsyftande bedömning göras av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet.

Personen måste, utifrån rörlighetsdirektivets mening, utgöra ett verkligt och faktiskt hot. Det innebär enligt EU-domstolen att personen kan anses benägen att uppföra sig på ett sätt som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet även i framtid en61.

EU-domstol en62har vidare uttalat att följande ska beaktas vid en bedömning av om ett verkligt och faktiskt hot föreligger:

  • vad för slags brott eller gärningar som lagts personen till last,
  • hur grova dessa är,
  • i vilken utsträckning vederbörande personligen varit inblandad,
  • om det finns några ansvarsfrihetsgrunder,
  • om någon fällande brottmålsdom meddelats eller inte,

57 EU-domstolens dom i mål C-482/01 och C-493/01 punkt 64. 58 EU-domstolens dom i mål C-36/75 punkt 28. 59 EU-domstolens dom i mål C-30/77 punkt 4. 60 EU-domstolens dom i mål C-67/74, punkt 7. 61 EU-domstolens dom i mål C-348/09, punkt 34. 62 EU-domstolens dom i mål C-331/16 och C-366/16, punkt 66.

  • den tid som har förflutit sedan de påtalade brotten eller gärningarna begicks, samt
  • personens senare beteende.

Synnerligen grova brott kan alltså utgöra skäl för att anse att det fortfarande finns ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, trots att det har gått relativt lång tid sedan brottet begicks .63

I förhållande till skyddsgrundsdirektivet har EU-domstolen uttalat att användningen av uttrycket samhällsfara, snarare än en hänvisning till allmän ordning, inte kan anses bero på ett val av en standard som skiljer sig väsentligt från rörlighetsdirektivets rättspraxis. En utlänning ska alltså även enligt detta direktiv utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse .64

För att bedöma om det finns skäl att neka en person ställning

som varaktigt bosatt på grund av att denne utgör ett hot mot allmän

ordning och säkerhet ska det göras en bedömning i det enskilda fallet, med beaktande av allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet och den fara som den berörda personen utgör, samtidigt som hänsyn ska tas till bosättningstiden och befintliga band med bosättningslandet. Individens personliga beteende ska utgöra ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse .65

Tidigare fällande domar kan vara av betydelse, förutsatt att de

omständigheter som ligger till grund för domen tyder på ett personligt beteende som utgör ett faktiskt h ot66. Även en misstanke

om brott kan vägas in som en omständighet av betydelse för den

sammantagna bed ömningen67.

EU-domstolen har även uttalat sig om risken för återfall i brott i ett fall när en person tidigare har begått en brottslig gärning i hemlandet, dvs. i en viss historisk och social kontext som inte bör uppstå i den mottagande medlemsstaten. Domstolen uttryckte att även om det inte är sannolikt att vissa brott (i detta fall brott mot mänskligheten) kan begås utanför sin historiska och sociala kontext i hem-

63 EU-domstolens dom i mål C-331/16 och C-366/16, punkt 58. 64 EU-domstolens dom i mål C-8/22, punkterna 50–60 och 71. 65 EU-domstolens dom i mål C-503/19 och C-592/19, punkterna 38 och 40. 66 EU-domstolens dom i mål C-30/77, punkt 28. 67 EU-domstolens dom i mål C-554/13, punkt 52.

landet, så kan personens beteende tyda på att han eller hon fortfarande har en benägenhet att kränka grundläggande värden, såsom mänskliga rättigheter, vilket kan anses vara ett hot mot allmän ordning och säke rhet68.

EU-domstolen har även uttalat att sådana brott som anges i artikel 83.1 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) medför en synnerligen allvarlig påverkan på ett grundläggande samhällsintresse som kan utgöra ett direkt hot mot befolkningens trygghet och fysiska säkerhet. De brott som anges är:

terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, it-brottslighet och organiserad brottslighe t69. Det kan även noteras att det framgår av skäl 14 till

familjeåterföreningsdirektivet att begreppet allmän ordning och säkerhet omfattar fall då en tredjelandsmedborgare tillhör en sammanslutning som stöder internationell terrorism, stöder en sådan sammanslutning eller har extremistiska sympatier.

Sammanfattningsvis behöver det faktum att en person har dömts

för brott inte i sig innebära att han eller hon utgör ett hot mot all-

män ordning och säkerhet. En individuell och framåtsyftande bedömning ska alltid göras i det enskilda fallet utifrån de olika faktorer som EU-domstolens har slagit fast. Vid bedömningen av om en person kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet ska det dessutom alltid göras en proportionalitet sbedömning70. Det innebär att en avvägning ska göras mellan å ena sidan hur konkret och allvarligt det aktuella hotet är, och å andra sidan det men som det innebär för den enskilda eller något annat motstående intresse. Endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse får en åtgärd utföras, som exempelvis att neka ett uppehållstillstånd.

68 EU-domstolens dom i mål C-30/77, punkt 35. 69 EU-domstolens dom i mål C-348/09, punkt 28. 70 Detta följer bl.a. av 5 § förvaltningslagen (2017:900) samt i förekommande fall i tillämpliga regler i UtlL och tillämpliga direktiv.

4.12.3. Hot mot allmän ordning och säkerhet i Migrationsöverdomstolens praxis

Migrationsöverdomstolen har i ett antal mål prövat frågan om en person kan anses utgöra hot mot allmän ordning och säkerhet. Nedan följer en redogörelse för domstolens praxis på området.

En ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt maka bedömdes inte kunna nekas med stöd av 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL när sökanden hade gjort sig skyldig till två fall av smuggling av alkohol. Enligt Migrationsöverdomstolens bedömning var de smugglingsbrott som utlänningen hade gjort sig skyldig till inte av sådan allvarlig beskaffenhet att han genom dem kunde anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet .71

En utlänning hade dömts till ett längre fängelsestraff för försök

till dråp på sin svenske make och makens son. Migrationsöverdom-

stolen nekade med stöd av 5 kap. 17 a § UtlL utlänningen uppehållstillstånd på grund av anknytning till maken, eftersom hon genom den brottsliga gärningen ansågs utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet .72

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras på grund av att hot mot allmän ordning och säkerhet ska, förutom brottslighetens art och omfattning samt styrkan i den åberopade anknytningen, även den tid som förflutit sedan sökanden senast dömdes för brott beaktas. Brottslighet som riktat sig mot anknytningspersonen ska vidare beaktas särskilt. En sökande vars brottslighet låg tio år tillbaka i tiden beviljades uppehållstillstånd, medan tillstånd nekades en sökande vars brottslighet riktats mot familjen och senast begåtts fyra år tidigare .73

En asylsökande som tjänstgjort som läkare inom sitt lands säkerhetstjänst har ansetts ha ett sådant individuellt ansvar för de brott

mot mänskligheten som begåtts där, att han därmed bedömdes vara

utesluten från internationellt skydd. Eftersom handlingarna även ansågs utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet beviljades han inte uppehållstillstånd på grund av anknytning .74

71MIG 2007:10. 72MIG 2007:49. 73MIG 2008:46. 74MIG 2017:11.

Migrationsöverdomstolen bedömde i ett mål att det fanns grund för att utvisa en tredjelandsmedborgare med hänsyn till allmän ordning och säkerhet med stöd av 8 kap. 7 a § UtlL. Utlänningen, som hade ingått äktenskap med en unionsmedborgare som var bosatt i Sverige, hade tidigare dömts för grovt narkotikabrott till fängelse samt till utvisning med livstids inreseförbud av en annan EU-medlemsstat. Domstolen uttalade, att innan en eventuell utvisning kan ske, ska den medlemsstat där en person gör gällande uppehållsrätt, i enlighet med gemenskapsrätten och rörlighetsdirektivet, alltid göra en bedömning om personen fortfarande utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säke rhet.75

Migrationsöverdomstolen har, i ett mål som gällde uppehållstillstånd på grund av anknytning, bedömt att uppehållstillstånd får vägras även när det är anknytningspersonen som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Anknytningspersonen i målet hade kopplingar till, och var verksam inom, en våldsbejakande verksamhet och utgjorde enligt Migrationsöverdomstolen ett mycket allvarligt hot mot allmän säkerhet i Sverige. Den sökandes närvaro och samlevnad med anknytningsperson skulle enligt domstolen innebära att utövandet av våldsbejakande verksamhet i Sverige underlättas och befästs. Eftersom den sökandes närvaro skulle medföra att ett redan befintligt hot skulle förstärkas bedömde Migrationsöverdomstolen att den sökande utgjorde ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att tillstånd kunde vägras med stöd av 5 kap. 17 a § första stycket 3 Ut lL.76

Det får enligt Migrationsöverdomstolen anses vara allmänt accepterat att anställningar av utlänningar som inte har tillstånd att arbeta bidrar till en osund konkurrens på arbetsmarknaden och även för med sig många andra problem för det svenska samhället. En utlänning som arbetar utan att ha tillstånd till det bidrar till dessa problem. Sådana anställningar innebär generellt sett ett hot mot grundläggande samhällsintressen såsom en reglerad arbetsmarknad, en reglerad invandring och ett välfungerande välfärdssystem. En utlänning som tar en anställning och arbetar utan att ha tillstånd till det kan enligt Migrationsöverdomstolen anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen i samhället. En bedömning måste dock göras av om omständigheterna i det enskilda fallet är

75MIG 2009:21. 76MIG 2021:6.

sådana att det finns ett verkligt och aktuellt hot mot den allmänna ordn ingen.77

77MIG 2024:9.

5. Krav på vandel i utlänningslagen

5.1. Vandelsbegreppet i en historisk spegel

Enligt våra direktiv ingår det i uppdraget att kartlägga möjligheterna till avlägsnande ur landet på grund av brister i levnadssättet i tidigare svensk utlänningslagstiftning. Vi har valt att fokusera på utlänningslagstiftningen från ungefär mitten av 1800-talet och framåt. Vi har dessutom valt att göra en översikt av de krav på en utlännings levnadsätt som både historiskt och i nutid uppställts för att en utlänning efter ansökan ska tas upp till svensk medborgare. Detta i syfte att få en mer allsidig bild av vad som i svensk lagstiftning och rättspraxis har ansetts utgöra brister i en persons levnadssätt eller vandel.

5.1.1. Utlänningslagstiftningen före år 1915

Under de första årtiondena av 1800-talet införde Sverige passtvång. Passkyldigheten upphävdes dock genom en kungörelse år 1860. Därefter kom Sverige att under en lång tid upprätthålla ett fritt folkutbyte med andra länder. En utlänning kunde alltså fritt resa in i landet samt utan tillstånd uppehålla sig här och, med några oväsentliga undantag, fritt ta arbete här. Utlänningslagstiftningen var av naturliga skäl mot den bakgrunden mycket knapphändig. Den reglering som fanns tog närmast sikte på sådana utlänningar som var lösdrivare, tiggare och förbrytare .1Redan år 1889 infördes dessutom hemsändningsinstitutet genom ett tillägg till 1871 års fattigvårdsförordning. Fattigvårdsstyrelsen skulle inom en månad från den dag då fattigvården beviljades anmäla detta hos länsstyrelsen med anhållan om att utlänningen måste hemsändas. Om inte detta skedde för-

1SOU 1967:18 s. 40.

lorade fattigvårdssamhället sin rätt till ersättning av staten för de utgifter det haft för utlänningen. I många fall torde länsstyrelsens anhållan varit en formalitet, som iakttogs för att ersättning skulle utgå av statsmedel. Hemsändningsinstitutet för utlänningar som belastade fattigvården kom att bestå för en lång tid framöver .2Vid sidan av denna lagstiftning utbildades i praxis en rätt för regeringen att utvisa en utlänning när statens intresse krävde detta, s.k. politisk utvisning .3

I administrativ ordning föreskrevs år 1906 viss anmälningsskyldighet för ”främlingar”. Dessa skulle lämna vissa uppgifter om sig själva. Detta infördes ”med hänsyn därtill att under de senaste månaderna ett större antal personer i följd av tilldragelser i ryska riket därifrån begivit sig hit till landet”. Polismyndigheten skulle dessutom på lämpligt sätt upplysa berörda utlänningar om att de inte hade någon ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet. De skulle särskilt upplysas om att de löpte risk att utvisas om de begick något som stred mot lag eller allmän ordning eller lämnade falska uppgifter om sig. De skulle även upplysas om risken för utvisning om de på ett eller annat sätt blandade sig i ”här i riket förekommande politiska meningsstrider eller sociala tvister”. Om utlänningen inte följde bestämmelserna skulle polismyndigheten genast anmäla detta till regeringen som skulle besluta hur det skulle förfaras med utlänningen .4

5.1.2 1914 års utvisningslag

Under tiden närmast efter sekelskiftet växte kravet på en reglering av invandringen genom lagstiftning. År 1907 begärde riksdagen hos regeringen att denna skulle utarbeta ett lagförslag på detta område. Det förslag som regeringen lade fram år 1911 ålade utlänningar som kom hit för att arbeta eller bosätta sig att inom en viss kortare tid från inresan anmäla sig hos polismyndighet och lämna uppgifter om sig själva. Om polismyndighet inte bedömde att det fanns anledning att avvisa eller utvisa utlänningen, skulle myndigheten utfärda uppehållsbok. Vid sin granskning av förslaget ställde sig Lagrådet avvisande till införandet av en s.k. generell utlänningskontroll

2SOU 1979:64 s. 85. 3SOU 1967:18 s. 40. 4SOU 1967:18 s. 40.

av inresande utlänningar. Lagrådets inställning motiverades med hänvisning till utvecklingen av den internationella samfärdseln och till dennes stora betydelse för det moderna samhällsliv et.5

I anledning av Lagrådets kritik omarbetades 1911 års förslag. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet och uppehållsbok togs bort. Det föreslogs i stället en fullmakt för regeringen att i händelse av krig eller krigsfara eller när det annars på grund av särskilda förhållanden var nödvändigt att meddela de föreskrifter för utlänningskontrollen som behövdes. Det nya förslaget genom prop. 1913:42 godtogs emellertid inte av riksdagen som ansåg det nödvändigt med en längre gående utlänningskontroll. Ett nytt förslag lämnades genom prop. 1914:55. Nämnda lagförslag saknade bestämmelser för en generell utlänningskontroll. Ett införande av en generell utlänningskontroll förutsatte ett återinförande av passtvånget, som hade avskaffats över ett halvt århundrande tidigare. Detta bedömdes i regeringsförslaget inte vara motiverat för normala förhållanden. Genom en fullmaktsbestämmelse hade dock regeringen möjlighet att införa behövliga kontrollföreskrifter när särskilda omständigheter krävde detta. Denna gång godtog riksdagen förslaget, och därefter utfärdades lagen (1914:196) angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas (utvisningsla gen).6

Utvisningslagen kom endast att reglera frågan om avlägsnande, i form av avvisning eller utvisning, av kriminella eller annars asociala utlänningar som inte ansågs önskvärda här i landet. Den reglerade därmed den s.k. individuella utlänningskontrollen. Lagen saknade däremot alltså bestämmelser om anmälningsskyldighet, passtvång eller i övrigt bestämmelser gällande generell utlänningskontroll, bortsett från det tidigare nämnda bemyndigandet för regeringen. Det innebar att principen om det fria folkutbytet upprätthölls i lagen .7

Utvisningslagen innehöll ett antal mer avgränsade och bestämda grunder för avlägsnande av kriminella eller asociala utlänningar. Enligt utvisningslagen kunde en utlänning, som ankom till landet, avvisas av polismyndigheten vid ankomst eller omedelbart därefter. Det gällde bland annat om utlänningen var kringvandrande musikant eller tiggare och om utlänningen kom till Sverige för att söka sitt uppehälle och kunde antas komma att sakna möjlighet att här

5SOU 1967:18 s. 41. 6SOU 1967:18 s. 41–43. 7SOU 1967:18 s. 42 f.

ärligen försörja sig. En utlänning kunde även avvisas om han eller hon dömts för vissa i lagen angivna brott (till exempel förfalsknings-, tjuvnads- eller bedrägeribrott). Yrkesmässigt hasardspel, prostitution eller koppleri utgjorde också grunder för avvisning.

Vidare kunde en utlänning, som vistades i landet, utvisas av länsstyrelsen bland annat om utlänningen var en lösdrivare, tiggare, eller om utlänningen var hasardspelare, prostituerad eller en person som bedrev koppleri. En utlänning kunde dessutom utvisas om han eller hon dömts för vissa i lagen angivna brott, exempelvis gårdfarihande l8eller olovlig brännvinsförsäljning. Likaså kunde en utlänning utvisas om han eller hon i Sverige dömts för brott till straffarbete eller fängelse i minst sex månader och utlänningens fortsatta vistelse här kunde antas medföra fara för allmän säkerhet, ordning eller sedlighet. Utvisning kunde även ske om utlänningen under de fem senaste förflutna åren utomlands straffats för brott, varför utlämning kunde ske.

De beslutande myndigheterna hade enligt de aktuella bestämmelserna en diskretionär prövningsrätt. Det innebar att den beslutande myndigheten exempelvis kunde underlåta att utvisa en utlänning med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet trots att de formella förutsättningarna för utvisning var uppfyllda .9

Det fanns emellertid också vissa begränsningar i lagstiftningen vad gällde möjligheterna att utvisa en utlänning. Vid bedömningen av om en utlänning skulle utvisas skulle skälig hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid som utlänningen vistats här i landet. Hade utlänningen varit fast bosatt här i fem år innan utlänningen gjort sig skyldig till exempelvis gårdfarihandel, olovlig brännvinsförsäljning eller dömts för brott till straffarbete eller fängelse i minst sex månader, kunde utlänningen dessutom endast utvisas om det fanns synnerliga skäl. Enligt lagens förarbeten skulle till exempel en högst samhällsfarlig brottsling inte kunna undgå utvisning i dessa fall .10Ett beslut om utvisning skulle alltid innehålla ett förbud mot att återvända till landet. Förbudet gällde på obestämd tid, men möjlighet fanns att ansöka om ändring.

8 Gårdfarihandel var handel som i äldre tid bedrevs av kringresande försäljare. 9Prop. 1914:55 s. 20. 10Prop. 1914:55 s. 20.

Enligt en särskild bestämmelse i utvisningslagen kunde dessutom regeringen utvisa en utlänning, när det ansågs påkallat med hänsyn till landets säkerhet eller statens intressen (politisk utvisning).

Med stöd av bemyndigandet i utvisningslagen växte det senare i administrativ ordning fram en generell utlänningskontroll. Genom 1917 års passkungörelse infördes passtvång för inresande och 1918 års övervakningskungörelse innebar bland annat att utlänningar antingen skulle ha ett viserat pass eller en ”uppehållsbok” som visade utlänningens rätt att vistas här. Både visering av pass och uppehållsbok utfärdades initialt av polismyndigheten, i vissa fall efter förfrågan hos länsstyrelsen. Vid prövningen av en ansökan om visering eller uppehållsbok skulle myndigheten bedöma om utlänningens närvaro kunde anses lämplig med hänsyn till landets intressen med beaktande av vistelsens ändamål och övriga omständigheter. Som ett led i nämnda prövning skulle myndigheten beakta hur det förhöll sig med tillgången till bostäder. I övrigt skulle hänsyn tas till bland annat den tid som utlänningen hade vistats i landet .11

5.1.3 1927 års utlänningslag

Eftersom det i administrativ väg hade införts en omfattande utlänningskontroll, framträdde alltmer uppfattningen att utlänningskontrollen i stället skulle regleras i lag. Det utarbetades därför ett förslag som lades fram till riksdagen genom prop. 1927:198. Förslaget innehöll dels bestämmelser om pass, visering, uppehålls- och arbetstillstånd samt anmälningsskyldighet, dels bestämmelser om avvisning, utvisning och förpassning. En central princip bakom förslaget var att skydda den svenska arbetsmarknaden mot utländsk arbetskraft och bevara arbetsmarknaden för inhemsk arbetskraft. Andra faktorer som lyftes fram var bostadsläget samt ordnings- och säkerhetssynpunkter. Förslaget godtogs, med smärre ändringar, av riskdagen, och därefter utfärdades 1927 års utlänningslag. Lagen var tidsbegränsad, men dess giltighetstid kom att förlängas fram till utgången av år 1937 .12

11SOU 1967:18 s. 43–46. 12SOU 1967:18 s. 46 f. och s. 50.

I sak innebar 1927 års utlänningslag inga avgörande förändringar i den utlänningslagstiftning som tidigare gällde i fråga om utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta i Sverige .13Vad särskilt gällde reglerna om avvisning och utvisning av kriminella och annars asociala utlänningar behölls de i stort oförändrade i sak.

Även om 1927 års utlänningslag innehöll en bestämmelse om visering hade reglerna om visering alltmer mist sin betydelse som kontroll över invandringen till Sverige eftersom viseringstvånget gentemot ett flertal länder hade upphävts .14De viktigaste förändringarna i 1927 års utlänningslag bestod i stället i att instituten uppehållstillstånd och förpassning (utvisning på grund av avsaknad av tillstånd) infördes. Uppehållstillståndet hade en motsvarighet i tidigare nämnda ”upphållsboken”, och institutet förpassning kunde ses som en utbrytning ur utvisningsinstitutet, vilket redan tidigare användes på det sätt som avsågs med förpassn ingen.15Vad gällde införandet av institutet uppehållstillstånd innebar det att utlänningar normalt inte fick uppehålla sig i landet längre tid än tre månader utan uppehållstillstånd. Beviljade uppehållstillstånd skulle vara tidsbegränsade och var inte möjliga att återkalla, men ett innehav av uppehållstillstånd utgjorde inte hinder mot tillämpning av reglerna om utvisning. Beslut om uppehållstillstånd kunde inte heller överklagas .16

I propositionen till lagen framhölls att införandet av krav på uppehållstillstånd var påkallat av främst ordnings- och säkerhetsskäl, även om bostadsförhållanden också skulle beaktas vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd. För att förhindra invandring av utlänningar, vars vistelse i landet inte ansågs önskvärd, bedömdes det vara av vikt att myndigheterna hade möjlighet att vägra en utlänning tillstånd att vistas i landet. Det ansågs vara av vikt att en sådan möjlighet skulle finnas även om utlänningen inte gjort sig skyldig till en handling som normalt hade kunnat föranleda ett beslut om utvis ning.17I övrigt lämnades dock i stort sett inga närmare direktiv för besluten gällande uppehållstillstånd. Utlänningar som vistades här utan nödvändigt tillstånd eller som fick avslag på sin ansökan om förlängt tillstånd att vistas här i landet

13SOU 1967:18 s. 50. 14SOU 1967:18 s. 45. 15SOU 1967:18 s. 50 f. 16Prop. 1927:198 s. 33. 17Prop. 1927:198 s. 41 f.

kunde ytterst förpassas ur landet. En följd av detta blev att de materiella förutsättningarna för förpassning, i motsats till utvisning och avvisning, inte angavs i lagen. Förpassningsinstitutet var dessutom inte heller i övrigt kringgärdat med samma rättsliga garantier som de övriga avlägsnandeformerna .18

5.1.4 1937 och 1945 års utlänningslagar

Så småningom kom 1927 års utlänningslag att bli föremål för en allmän översyn. Genomgången av lagen tog främst sikte på att ge politiska flyktingar en tryggare rättsställning och att reformera reglerna om överklagande. Dessutom var avsikten att åstadkomma en ökad centralisering av handläggningen av utlänningsärenden. Den allmänna översynen ledde slutligen fram till 1937 års utlänningslag som i huvudsak byggde på 1927 års utlänningsl ag.19

I 1937 års utlänningslag togs det in en bestämmelse om att polismyndigheten inte fick besluta om avvisning av en utlänning, om utlänningen påstod sig flytt hit av politiska skäl. Ärendet skulle i stället underställas Socialstyrelsen. Dessutom utvidgades bestämmelserna om politiska verkställighetshinder. Vidare inrättades en rådgivande nämnd bestående av tre ledamöter, utlänningsnämnden, i syfte att få till stånd en mer allsidig bedömning i avlägsnandeärenden och för att skapa garantier för att regeringen enbart skulle behöva pröva mer betydelsefulla ärenden. Avvisnings- och förpassningsbeslut fick nämligen endast överklagas till regeringen om nämnden eller någon ledamot i nämnden hade en avvikande mening i äre ndet.20

1945 års utlänningslag innebar inga väsentliga förändringar i förhållande till tidigare regler. Bestämmelserna om uppehålls- och arbetstillstånd gjordes emellertid av praktiska skäl även tillämpliga på viseringspliktiga utlännin gar.21

Varken 1937 eller 1945 års utlänningslag innebar någon större förändring i sak av reglerna om avvisning och utvisning av kriminella eller andra asociala utlänningar. Viss utvidgning av avlägsnandemöjligheterna gjordes emellertid, till exempel genom att det inför-

18SOU 1967:18 s. 54. 19SOU 1967:18 s. 52. 20SOU 1967:18 s. 52. 21SOU 1967:18 s. 52 f.

des en möjlighet att utvisa en utlänning som dömts till ungdomsfängelse eller tvångsuppfostran om utlänningens fortsatta vistelse här kunde antas medföra fara för allmän säkerhet, ordning eller sedlighet.

5.1.5 1954 års utlänningslag

År 1954 infördes den första permanenta utlänningsl agen.22I förarbetena till lagen fastslogs grundprincipen att endast svenska medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och arbeta i Sverige. Å andra sidan framhölls att det borde finnas en reglering i lag av utlänningarnas rättigheter i dessa hänseenden för att förhindra en godtycklig behandling och för att ge dem en så tryggad ställning som möjligt. Det ansågs vara utlänningslagens uppgift att ge ett sådant skydd .23I förarbetena belystes även skillnaderna mellan avlägsnande som ett led i den individuella utlänningskontrollen och avlägsnande på grund av avsaknad av föreskrivna tillstånd att vistas i landet. I det förra men inte i det senare fallet var grunderna för avlägsnande noggrant angivna i lagen. Detta innebar att det inte förelåg något formellt hinder mot att en utlänning, som det vid en rättslig prövning inte hade funnits grund att utvisa, utan något angivet skäl kunde vägras förlängning av sitt uppehållstillstånd och därefter avlägsnas ur landet. Det gjordes gällande att detta berodde på att syftet med avlägsnande i de olika fallen inte var detsamma. Vidare framhölls följande i propositionen .24

Reglerna om utvisning av kriminella och asociala personer avser att ur riket avlägsna personer som på grund av sina individuella egenskaper icke är önskvärda. Det är naturligt att bedömandet härav bör ske genom ett rättsligt förfarande. Den generella utlänningskontrollen däremot tar sikte på att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter. I främsta rummet har det visat sig nödvändigt att begränsa denna tillströmning ur försörjningssynpunkter och av hänsyn till bostadsförhållanden. Under oroliga tider har också ordnings- och säkerhetssynpunkter gjort sig gällande. Det är alltså i den generella utlänningskontrollen icke i första hand fråga om ett kvalitativt bedömande av den enskilde utlänningen utan om en allmän begränsning av tillträdet till riket och om förutsättningarna för undantag i de särskilda fallen från sådan begränsning.

22Prop. 1954:41. 23Prop. 1954:41 s. 59. 24Prop. 1954:41 s. 61 f.

Även ett bedömande av utlänningens personliga förhållanden kan dock komma i fråga, då en restriktiv politik för tillträdet till riket upprätthålles. Men det är då fråga om ett bedömande som sammanhänger med de allmänna riktlinjerna för utlänningspolitiken, och detta bedömande bortfaller i den mån en friare utlänningspolitik föres. Förpassningsinstitutet är nödvändigt för att den generella utlänningskontrollen ska kunna upprätthållas. Då det icke är möjligt att i lagen reglera den materiella innebörden av den aktuella utlänningspolitiken, är det icke heller möjligt att angiva några materiella förpassningsanledningar i lagen.

Det konstaterades att det i lagstiftningen måste behållas både ett permanent system av regler mot asociala utlänningar, gällande under alla förhållanden, och sådana bestämmelser som krävs för att kunna upprätthålla en mera generell utlänningskontroll. Den generella utlänningskontrollen borde inte betraktas som permanent utan borde inskränkas eller avlägsnas när det fanns möjligheter till dett a.25

Strävandet att förstärka rättsskyddet för utlänningar fick i stället genomslag på annat sätt i 1954 års utlänningslag. I lagens inledande paragraf togs in en deklarativ bestämmelse om att en utlänning hade rätt att, i den utsträckning och på de villkor lagen anger, resa in i och ut ur Sverige samt att uppehålla sig och ha anställning här. För att ge politiska flyktingar en mera tryggad ställning infördes en bestämmelse som innebar att en politisk flykting inte utan synnerliga skäl fick vägras fristad i Sverige när vederbörande var i behov av det. Slutligen infördes bosättningstillstånd som gav innehavaren rätt att utan tidsbegränsning vistas i landet och att arbeta här utan krav på arbetstillstånd .26

Genom 1954 års utlänningslag gjordes vissa ändringar i reglerna om avlägsnande av kriminella eller andra asociala utlänningar. En sådan ändring var att prövningen av frågan om en utlännings avlägsnande på grund av brott överfördes från länsstyrelsen till den domstol som dömde i brottmålet. Det beslut om avlägsnande som domstolen fattade fick samtidigt av praktiska skäl en särskild beteckning, nämligen förv isning.27Förutsättningen för att avlägsna en utlänning som begått brott här ändrades på så sätt att denna inte längre skulle knyta an till det straff som fastställts i det enskilda fallet, utan i stället till vilket straff som kunde följa på brottet. En

25Prop. 1954:41 s. 62. 26SOU 1967:18 s. 56 f. 27Prop. 1954:41 s. 71.

förutsättning blev därmed att utlänningen dömdes till ansvar för brott på vilket kunde följa straffarbete. En ytterligare förutsättning för avlägsnande blev att det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kunde befaras att utlänningen skulle göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet annars föranledde att utlänningen inte borde få stanna kvar. Att brottet vittnade om ”en för våra förhållanden främmande råhet eller hänsynslöshet” angavs som exempel på det senare .28I samband med brottsbalkens tillkomst 1964 ändrades kravet på att straffarbete skulle kunna följa på brottet till att brottet skulle kunna leda till fängelse i mer än ett år.

Vissa ändringar gjordes även gällande reglerna om avvisning och utvisning. Grunderna för avvisning kom att få en något mera generell avfattning än i tidigare lagstiftning, och det slutade vara möjligt att avvisa en utlänning för brott som begåtts inom landet. Avvisning av utlänning kunde ske om han eller hon ämnade här i landet söka sitt uppehälle och det skäligen kunde antas att utlänningen inte skulle komma att här ärligen försörja sig. Detta avsåg att både förhindra medellösa utlänningar från att komma in i landet och ägna sig åt dagdriveri och förhindra utlänningar som uppenbarligen hade för avsikt att livnära sig på brottslig verksamhet från att komma in i landet. En särskild grund för avvisning av en utlänning som yrkesmässigt bedrev bland annat prostitution eller koppleri behölls.

En utlänning kunde även avvisas om utlänningen inom viss tid utom landet blivit dömd till frihetsstraff för förmögenhetsbrott eller förfalskning och det skäligen kunde befaras att utlänningen här i landet skulle komma att fortsätta sådan brottslig verksamhet. Dessutom infördes en ny avvisningsgrund för de fall det med hänsyn till utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt kunde befaras att utlänningen skulle komma att i landet bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksa mhet.29Genom en lagändring 1977 ändrades avvisningsbestämmelserna på sådant sätt att avvisning i fler fall än tidigare kunde ske under den första tremånadersperioden efter inresan i stället för senast vid ankomst eller omedelbart däref ter.30

28Prop. 1954:41 s. 97–99. 29Prop. 1954:41 s. 6 och s. 93 f. 30Prop. 1976/77:132 s. 10–15.

Grunderna för utvisning fick likt grunderna för avvisning i vissa avseenden en mer generell avfattning än tidigare. En utlänning fick enligt 1954 års lag exempelvis utvisas under förutsättning att utlänningen yrkesmässigt bedrev prostitution eller annars underlät att efter förmåga försöka att ärligen försörja sig. Det blev också möjligt att utvisa en utlänning med alkoholmissbruk om utlänningen med anledning av sitt missbruk var farlig för annans personliga säkerhet eller hade ett grovt störande levnadssätt. I förarbetena till lagen framhölls dock att det i dessa fall fanns möjlighet att ingripa mot utlänningen enligt lagstiftningen om vård av personer med alkoholmissbruk och att utvisning inte ”låter sig väl förenas med alkoholistvård ”.31

I en senare lagändring kom narkotikamissbruk att jämställas med alkoholmissbruk som grund för utvisning. Det framhölls i motiven att det i fråga om utvisning på grund av narkotika- och alkoholmissbruk blev en avvägning mellan Sveriges ansvar för att missbrukaren fick vård och landets vårdresurser.

I allmänhet ansågs det rimligt att utvisning skulle ske av en utlänning som kunde antas vara missbrukare redan vid sin ankomst hit, om inte andra omständigheter som exempelvis levnads- och familjeförhållanden och utlänningens vistelsetid i landet talade mot utvisn ing.32

Vidare infördes även en särskild grund för utvisning av utlänning om vederbörande regelmässigt av tredska eller uppenbar vårdslöshet undandrog sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person. Dessutom tillkom en förutsättning för att utvisa en utlänning som dömts för brott utomlands genom att det för utvisning i dessa fall kom att krävas att det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kunde befaras att utlänningen här i landet skulle fortsätta med brottslig verksamhet .33

Ytterligare en förändring i lagstiftningen var att det i samtliga fall kom att krävas synnerliga skäl för att förvisa eller utvisa en utlänning som hade bosättningstillstånd, senare ersatt av permanent uppehållstillstånd, eller som hade varit bosatta här i fem år. En annan förändring var att det genom 1954 års utlänningslag blev

31Prop. 1954:41 s. 101. 32Prop. 1968:158 s. 63. 33Prop. 1954:41 s. 101.

möjligt att tidsbegränsa det återreseförbud som ett beslut om förvisning och utvisning skulle förenas med.

Bestämmelserna om utvisning på grund av asocialitet har vid ett antal tillfällen prövats av Högsta förvaltningsdomstolen. I ett avgörande från 1973 belystes tillämpningen av otuktsbegreppet. Majoriteten hänvisade bland annat till att med begreppet yrkesmässigt utövande av otukt avsågs i förarbetena till 1914 års utvisningslag yrkesprostituerade och att någon utvidgning av begreppet därefter inte hade skett. Begreppet fick därför anses ha samma begränsade innebörd som det hade i den ursprungliga lagen från år 1914. I det aktuella fallet innebar det att utlänningens deltagande i en så kallad live-show m. m. på en sexklubb inte utgjorde grund för utvis ning.34

Vad gällde begreppet ”icke ärligen försörja sig” torde det ursprungligen varit hämtat från 1885 års lösdrivarlag. Det innefattade inte endast de fall då en utlänning försörjde sig genom brott utan även då han eller hon försörjde sig genom osedlig verksamhet. Eftersom utvisning enbart fick ske om en utlänning underlät att

efter förmåga ärligen försörja sig kunde en utlänning inte utvisas vid

oförvållad arbetslöshet eller sjukd om.35

I ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen ansågs grund saknas för utvisning av en utlänning som försörjde sig på striptease. Det förhållandet att utlänningen hade varit fullt arbetsför, och hade kunnat söka arbete av annat slag, föranledde ingen annan bedömning .36

Som framgår av det tidigare anförda hade det med tiden blev möjligt att utvisa utlänningar på grund av både alkohol- och narkotikamissbruk och som med anledning av sitt missbruk var farlig för annans personliga säkerhet eller hade ett grovt störande levnadssätt. Bestämmelsen hade dock i praxis främst tillämpats gällande alkoholmissbrukare. l rättspraxis hade förutsättningen ”grovt störande levnadssätt” ansetts uppfyllt om en utlänning vid upprepade tillfällen hade gripits för fylleri på trafikerad allmän pla ts.37

Underlåtenhet att betala underhållsbidrag till barn och att betala skatt hade i praxis bedömts utgöra skäl för att tillämpa utvisnings-

34 RRK R74 1:51. 35SOU 1979:64 s. 81 f. 36 RRK R73 1:29. 37SOU 1979:64 s. 82 och Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 1974 ref. 63.

grunden som avsåg utlänningar som undandrog sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild per son.38

I förarbetena till 1954 års utlänningslag hade det, som framgått, gjorts en tydlig distinktion mellan den individuella och generella utlänningskontrollen. Den individuella utlänningskontrollens medel – avvisning, förvisning och utvisning – syftade till att avlägsna utlänningar som på grund av sina personliga egenskaper inte var önskvärda här. Den generella kontrollens medel – krav på tillstånd och förpassning – var i princip i stället avsedda att kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet ur mer allmänna synpunkter. Det gick dock enligt slutsatser i betänkandet (SOU 1967:18) Invand-

ringen att ifrågasätta om praxis snarare inte stod i överensstäm-

melse med de direktiv för tillståndsgivningen som lämnades i propositionen till 1927 års utlänningslag. Enligt nämnda direktiv har krav på tillstånd avsett att utgöra ett medel för såväl individuell som generell utlänningsko ntroll.39

Det saknades i fråga om prövningen av visering och uppehållstillstånd andra riktlinjer än sådana beslutande myndigheter själva fastställde. Enligt en genomgång av praxis, som redovisades i nämnda betänkande, krävdes för visering emellertid att vederbörande inte var diskvalificerad från inresa och vistelse här enligt reglerna för avvisning. Därmed vägrades en utlänning regelmässigt visering om utlänningen kunde antas komma att sakna medel för vistelsen här. Visering vägrades även om utlänningen inom eller utom landet dömts till frihetsstraff och kunde befaras komma att här i landet fortsätta brottslig verksamhet. Likaså om han eller hon skäligen kunde befaras komma att här i landet bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet.

Om utlänningen hade för avsikt att bosätta sig här togs särskild hänsyn till utlänningens förmåga att försörja sig själv och sina anhöriga. Kravet på att en utlänning skulle ha sin försörjning tryggad eftergavs ibland av humanitära skäl, exempelvis om den som sökte visering hade en stark anknytning till någon som var bosatt här i land et.40

För att en utlänning skulle meddelas uppehållstillstånd krävdes i första hand att utlänningen hade sin försörjning tryggad genom

38SOU 1979:64 s. 82 f. 39SOU 1967:28 s. 201 f. 40SOU 1967:28 s. 198 f.

eget arbete eller på annat sätt. Från kravet på tryggad försörjning gjordes undantag av humanitära skäl, bland annat om utlänning genom äktenskap med en svensk medborgare eller en lång tids vistelse i landet fått en fast anknytning hit.

Även utlänningens personliga förhållanden i övrigt beaktades, som exempelvis utlänningens möjligheter att anpassa sig i samhället och vederbörandes pålitlighet ur säkerhetssynpunkt. I praxis vägrades alltså utlänning uppehållstillstånd som hade visat sig arbetsovillig eller inte låtit anpassa sig till förhållandena i landet eller bedömts vara en säkerhetsrisk. Uppehållstillstånd hade även vägrats på grund av att utlänningen visat sig allmänt misskötsam, och i vissa av de fallen hade även rent moraliska överväganden tillåtits inverka på bedömningen. I betänkandet framhölls även att kravet på uppehållstillstånd endast i begränsad omfattning hade använts som medel för generell utlänningskontroll, exempelvis genom att beakta omständigheter som bostadsförsörjningen i ärenden om uppehållstills tånd.41

I fråga om bosättningstillstånd, som alltså fördes in i lagstiftningen i samband med 1954 års utlänningslag, föreskrevs i 1954 års utlänningskungörelse att bosättningstillstånd inte fick meddelas en ”utlänning beträffande tvekan råder om hans vandel eller pålitlighet ur säkerhetssynpunkt”. Det uttryckliga kravet på god vandel och pålitlighet ur säkerhetssynpunkt samt det förhållandet att bosättningstillstånd normalt inte kunde återkallas medförde att det i praxis ansågs nödvändigt med minst fem års vistelse i Sverige innan bosättningstillstånd kunde meddelas .42

I betänkandet fördes en längre diskussion om den då gällande ordningen med vandelsprövning i ärenden om uppehållstillstånd. Det ansågs otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt att en utlänning kunde vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel, även om utlänningen inte gjort sig skyldig till en sådan handling att utvisning kunde komma i fråga. Det sagda innebar även att en utlänning, som det ansågs saknas grund för att utvisa i ett ärende om utvisning, senare kunde vägras ett fortsatt uppehållstillstånd och förpassas ur landet med anledning av samma omständighet som tidigare inte ansetts utgöra grund för utvis ning.43

41SOU 1967:28 s. 199. 42SOU 1967:28 s. 105–107. 43SOU 1967:28 s. 202 f.

Mot denna bakgrund föreslogs att ett uttryckligt förbud att vägra en utlänning uppehållstillstånd på grund av utlänningens vandel skulle föras in i utlänningslagen, och att möjligheterna att utvisa utlänningar i gengäld skulle utvid gas.44Förslaget kom inte att genomföras.

Däremot genomfördes andra lagändringar i syfte att stärka rättssäkerheten i ärenden om uppehållstillstånd. Ändringarna innebar dels att vandelsprövningen i ärenden om uppehållstillstånd knöts an till de grunder som fick åberopas för avvisning eller utvisning, dels att utlänning som vägrats uppehållstillstånd på grund av sin vandel fick möjlighet att överklaga beslutet i vissa fall. Begreppet ”vandel” fördes dock inte in i utlänningslagen, även om det användes i förarbetena och förekom i andra författningar. I stället föreskrevs att uppehållstillstånd inte fick vägras på grund av en omständighet som enligt 19 § första stycket 2–5 eller 29 § första stycket i 1954 års utlänningslag kunde föranleda avvisning eller utvisning om yttrande inte inhämtades från utlänningsnämnden. Nämnda bestämmelser innehöll alltså de här redovisade så kallade materiella reglerna om avvisning, och inte reglerna om avvisning på mer formella grunder som avsaknad av pass eller tillstånd för inresa, och reglerna om utvisning. På grund av bestämmelsens utformning var det däremot inte möjligt att vägra en utlänning uppehållstillstånd på grund av att utlänningen kunde komma att antas sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i annat nordiskt land som utlänningen tänkte besöka eller för sin hemresa. Det berodde på att prövningen enligt den avvisningsgrunden avsåg rent ekonomiska förhållanden och inte hade något samband med utlänningens vandel .45

I förarbetena framhölls att praxis i fråga om vandelsprövningen i ärenden om uppehållstillstånd i stort redan motsvarade grunderna för avvisning och utvisning i utlänningslagen. Vidare betonades att det även fortsättningsvis skulle vara möjligt att bedöma utlänningens vilja och förmåga att försörja sig ärligt i ärenden om uppehållstillstånd. Som exempel angavs att om en utlänning trots tillgång på arbete inte hade kunnat ha en stadigvarande anställning och skälet till det huvudsakligen kunde hänföras till bristande vilja eller förmåga att acceptera förhållandena vid svenska arbetsplatser borde ett fortsatt uppehållstillstånd kunna vägras. Allmänt skulle i ärenden

44SOU 1967:28 s. 203–205. 45Prop. 1968:158 s. 1, s. 75 f och s. 78.

om uppehållstillstånd även hänsyn tas till utlänningens vistelsetid i landet och familjeförhållanden .46

I 1969 års utlänningskungörelse kom vandelsprövningen i fråga om bosättningstillstånd också att knytas an till de grunder som fick åberopas för avvisning eller utvisning med anledning av utlännings brottslighet eller asocialitet.

5.1.6 1980 års utlänningslag

Senare ersattes 1954 års utlänningslag med 1980 års utlänningslag som i materiellt hänseende till stor del överensstämde med den tidigare lagen. Såväl formerna som förutsättningarna för avlägsnande av utlänningar kom dock att genomgå flertalet förändringar. De tidigare avlägsnandeformerna förpassning, förvisning och utvisning samlades under den gemensamma beteckningen utvisning. Det innebar att det i utlänningslagen enbart fanns två beteckningar för avlägsnandeformerna, nämligen avvisning och utvisning. Vidare inskränktes möjligheterna att avlägsna utlänningar på grund av brott och asocialitet, och likaså inskränktes möjligheterna att vägra en utlänning uppehållstillstånd på grund av dennes ”vand el”.47

Vad gällde reglerna om avvisning bibehölls reglerna i stort, även om regeln om avvisning av en utlänning som under de närmaste två föregående åren hade ägnat sig åt viss angiven asocialitet eller brottslighet (prostitution, koppleri och olovlig införsel eller utförsel) utgick. Den typen av omständigheter bedömdes dock kunna rymmas inom en annan avvisningsgrund. Nämligen den enligt vilken avvisning fick ske om en utlänning kunde antas söka sitt uppehälle här eller i ett annat nordiskt land och det skäligen kunde antas att utlänningen inte skulle komma att försörja sig på ett ärligt sätt. Det fanns dock åtskilliga andra omständigheter som också kunde rymmas inom nämnda avvisningsgrund. Vidare kompletterades reglerna om avvisning med en möjlighet att avvisa en utlänning som på grund av annat särskilt förhållande än att utlänningen tidigare har dömts till straff kunde antas komma att begå brott i land et.48

Vad gällde reglerna om utvisning på grund av brott behölls de i allt väsentligt i fråga om kraven på brottets allvar och risken för

46Prop. 1968:158 s. 75 f. 47Prop. 1979/80:96 s. 54 ff. och s. 92. 48Prop. 1979/80:96 s. 55 f.

återfall i brott. Däremot förändrades reglerna angående hur en utlännings vistelsetid skulle beaktas. Det kom att krävas synnerliga skäl för att utvisa en utlänning efter redan tre års bosättning eller efter ett års vistelse i Sverige med permanent uppehållstillstånd. I fråga om invandrare från annat nordiskt land kom kravet på synnerliga skäl att inträda efter två års bosättning. I förarbetena motiverades de förändrade reglerna med att det var angeläget att som ett led i invandringspolitiken begränsa möjligheterna att utvisa utlänningar som rotat sig i landet. Den nära samhörigheten mellan de nordiska länderna och den omständigheten att Norden utgjorde ett gemensamt passkontrollområde bedömdes motivera att nordbor i större utsträckning än andra utlänningar skulle undantas från möjligheten till utvisning. Regeln om att en domstol, som övervägde om en utlänning borde utvisas, skulle ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden behölls oförändrad. I förarbetena underströks dock vikten av att största möjliga hänsyn skulle tas till utlänningens och dennes familjs sociala situatio n.49

Genom 1980 års utlänningslag begränsades i betydande utsträckning möjligheterna att utvisa utlänningar med anledning av asocialitet och möjligheten att utvisa en utlänning på grund av att denne hade blivit dömd för brott utomlands togs bort. I förarbetena framhölls att regeln om utvisning av en utlänning som gång efter annan undandrog sig sina förpliktelser gentemot det allmänna och enskild (exempelvis genom underlåtelse att betala underhållsbidrag och skatter) sällan hade använts och aldrig annat än i förening med annan grund för utvisning. Det förekom dock inget resonemang i förarbetena om anledningen till att den sällan hade tillämpats. De medel samhället i övrigt hade mot den som inte uppfyllde sina förpliktelser bedömdes dessutom vara tillräckliga, och vidare skulle en utvisning minska möjligheterna att kräva uppfyllelse av förpliktelserna. Mot den bakgrunden upphävdes regeln om utvisning av en utlänning som undandrog sig sina förpliktelser. I lagstiftningsprocessen diskuterades även om möjligheten att utvisa utlänningar för yrkesmässig prostitution eller för övrig underlåtelse att ärligen försörja sig samt alkohol- och drogmissbruk skulle finnas kvar. Utvisningsgrunderna hade sällan använts och det framfördes att det kunde göras gällande att åtgärderna mot sådant asocialt beteende borde bestå i sociala inslag av samma slag som för

49Prop. 1979/80:96 s. 60–63.

svenska medborgare. Det ansågs dock finnas ett reellt behov av att även fortsättningsvis kunna utvisa utlänningar för prostitution och alkohol- eller drogmissbruk för att bekämpa dessa företeelser och den ofta medföljande brottsligheten. I förarbetena underströks dock vikten av att i första hand använda stödjande och tillrättavisande åtgärder för att komma till rätta med det sociala missförhållande som prostitution ansågs utgöra. Vidare begränsades möjligheterna att utvisa utlänningar med anledning av asocialitet genom att reglerna om hur en utlännings vistelsetid skulle beaktas förändrades på motsvarande sätt som vid utvisning på grund av brott .50

Genom 1980 års utlänningslag blev dessutom huvudregeln att återreseförbuden skulle tidsbegränsas, i normalfallet till fem år. Dessutom stärkes flyktingars ställning genom att utvisning på grund av brott normalt sett inte skulle beslutas och utvisning på grund av asocialitet inte skulle beslutas gällande den som beviljats flyktingstatus eller den som annars uppenbart var att anse som flykting och hade behov av fristad i Sver ige.51

Genom en senare lagändring infördes ett absolut förbud mot att utvisa en utlänning som kommit till Sverige som barn och vistats här sedan minst fem år (prop. 1983/84:144). Tidpunkten för inträdandet av kravet på synnerliga skäl för utvisning av utlänningar med permanent uppehållstillstånd kom också att senareläggas till först efter två års vistelse i landet. Denna förändring gjordes med anledning av att permanent uppehållstillstånd normalt skulle meddelas från början, i stället för som tidigare efter ett år med tillfälligt uppehållstills tånd.52

Vid sidan av avlägsnandeformerna avvisning och utvisning hade det sedan länge funnits möjlighet till så kallad hemsändning av exempelvis barn som var omhändertagna, personer som var föremål för sluten psykiatrisk vård och personer som uppbar socialhjälp. I propositionen till 1980 års utlänningslag uttalades att hemsändningsreglerna, bortsett från hemsändning av socialhjälpstagare, emellertid hade som syfte att låta de behövliga barnavårdande eller sjukvårdande insatserna komma till stånd i hemlandet. Åtgärderna grundade sig i vissa fall ytterst på konventioner mellan Sverige och andra stater. De hade däremot ett annat syfte än avlägsnandefor-

50Prop. 1979/80:96 s. 66–70. 51Prop. 1979/80:96 s. 64–66 och s. 70. 52Prop. 1983/84:144 s. 1 f. och s. 115 f.

merna avvisning och utvisning som syftade till att förhindra inresa eller att avlägsna en utlänning som inte kunde anses ha rätt att vistas i Sverige. Vad särskilt gällde hemsändning av socialhjälpstagare avskaffades den möjligheten genom 1980 års utlänningslag eftersom det ansågs ge uttryck för ett förlegat synsätt att sända hem en utlänning enbart för vederbörande var beroende av socialhjälp. Dessutom hade hemsändning på sådan grund inte förekommit under de närmast föregående år en.53

Med anledning av propositionen om en ny utlänningslag infördes även en ordning med krav på uppehållstillstånd före inresa för utlänningar som avsåg att bosätta sig här eller annars stanna här en längre tid. Vissa utlänningar, till exempel flyktingar, undantogs från huvudre geln.54I förarbetena till 1980 års utlänningslag uttalades i fråga om uppehållstillstånd att möjligheten att inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelserna vägra en utlänning uppehållstillstånd på grund av dennes ”vandel” borde behållas. En särskild bestämmelse om detta togs därför in i lagen, vilket innebar att de vandelsskäl som kunde beaktas vid prövningen av uppehållstillstånd i allt väsentligt även i fortsättningen kom att korrespondera med reglerna om avvisning och utvisning på grund av brott och annan asocialitet. Denna gång togs dessutom begreppet ”vandel” in i lagen genom att det föreskrevs att uppehållstillstånd fick vägras en utlänning på grund av dennes vandel endast om förhållandena var sådana som angavs i vissa av lagens bestämmelser om avvisning och utvisning på grund av asocialitet. Genom 1980 års utlänningslag begränsades dock möjligheterna att vägra uppehållstillstånd på grund av utlänningens vandel eftersom vissa av grunderna för utvisning på grund av asocialitet utgick. Det framhölls vidare i förarbetena att vandelsprövningen allmänt sett borde tillmätas en större betydelse när utlänningen hade vistats här en kort tid. Vid senare förlängningsansökningar liksom vid ansökning om permanent uppehållstillstånd borde vandel tillmätas allt mindre betydelse, medan större vikt skulle läggas vid vistelsetidens längd och övrig anknytning till Sverige. För de utlänningar som skulle söka uppehållstillstånd före inresa kunde det dock antas att vandelsprövningen inte skulle bli särskilt ingående. Den verkliga prövningen

53Prop. 1979/80:96 s. 71 f. 54Prop. 1979/80:96 s. 29 ff.

kunde därför behöva vänta till dess ansökan om den första förlängningstiden gavs in.55

Eftersom permanent uppehållstillstånd genom en senare lagändring normalt skulle meddelas från början, infördes även en möjlighet att i administrativ väg återkalla ett permanent uppehållstillstånd inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelserna. För att inte urholka tillståndet och den trygghet ett permanent uppehållstillstånd hade avsetts att ge innevararen, kunde återkallelse endast ske om utlänningen hade underrättats om att frågan om återkallelse av tillståndet tagits upp innan han eller hon hade varit bosatt här ett år. I den mån allvarligare anmärkningar på utlänningens vandel förekom efter nämnda tidpunkt fick det prövas om det fanns grund för utvisning på grund av brott eller annan asocialitet .56

5.1.7 1989 års utlänningslag

Redan år 1989 kom en ny utlänningslag att träda i kraft. De ändringar som infördes i och med 1989 års utlänningslag syftade till att ge en snabbare och mer rationell beslutsordning, utan att principerna för flykting- och invandringspolitiken förändrades. Ett exempel på en sådan förändring var att beslut om vägrat uppehållstillstånd skulle kunna överklagas om det samtidigt hade fattats ett avlägsnandebeslut. De materiella reglerna om pass, visering, uppehålls- och arbetstillstånd behölls i stort oförändrade. Den nya utlänningslagen innebar dock ett antal förändringar vad gällde innebörden av begreppen avvisning och utvisning. En utlänning som kom hit utan behövliga tillstånd för inresa eller vistelse i landet eller som stannade kvar här sedan viseringen eller den uppehållstillståndsfria tiden gått ut skulle kunna avvisas oberoende av hur lång tid som gått sedan utlänningen ankom hit. Begreppet utvisning reserverades i utlänningslagen för avlägsnande av utlänning som blivit kvar i Sverige sedan dennes uppehållstillstånd hade gått ut eller som hade begått brott av en viss svårighetsgrad eller som utgjorde en risk för landets säkerh et.57

Reglerna om utvisning på grund av brott överfördes oförändrade till 1989 års utlänningslag, men däremot avskaffades möjlig-

55Prop. 1979/80:96 s. 91 f. 56Prop. 1983/84:144 s. 87. 57Prop. 1988/89:86 s. 1–3.

heten att utvisa en utlänning på grund av asocialt beteende. En möjlighet som alltså hade funnits redan i 1914 års utvisningslag. I förarbetena anfördes som skäl för att upphäva dessa regler att utvisning på sådan grund endast skett vid enstaka tillfällen sedan 1980. Bestämmelsen ansågs vara i det närmaste obsolet. Det redovisades dock inte närmare varför regeln sällan hade tillämpats. Det var dock alltjämt möjligt att avvisa utlänningar som med fog kunde befaras inte skulle komma att ärligt försörja sig – dvs. i praktiken leva asocialt – eller kommer att ägna sig åt brottslig verksamhet här. Avvisning på sådana grunder kunde dock inte ske senare än tre månader efter ank omsten.58

Mot angiven bakgrund bedömdes det vara motiverat att förlänga tidsfristen från ett år till två år för återkallelse av uppehållstillstånd, för en utlänning som rest in i Sverige, på grund av vissa former av asocialitet eller befarad kriminalitet. Tidsfristen räknades från den tidpunkt då utlänningen med tillstånd bosatte sig i landet. Dessutom blev det möjligt, vilket det inte hade varit tidigare, att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd. Enligt den bestämmelse som därmed infördes kunde uppehållstillstånd återkallas om utlänningen inte försörjde sig på ett ärligt sätt eller bedrev sådan verksamhet som krävde arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd.

Återkallelse kunde också ske om utlänningen på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kunde antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land. Likaså kunde återkallelse ske om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kunde antas att utlänningen skulle komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i ett annat nordiskt land .59

Genom en senare lagändring kom tidsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd att förlängas till tre år, och det blev möjligt att återkalla uppehållstillstånd om utlänningen handlat på sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot dennes levnadssätt i stället för om utlänningen kunde befaras kunna begå brott. Återkallelse på den grunden borde enligt förarbetena endast kunna ske om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars förelåg otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet. Bestod anmärkningarna enbart av en brottmålsdom

58Prop. 1988/89:86 s. 67–73. 59Prop. 1988/89:86 s. 65.

där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning skulle uppehållstillståndet inte återkallas. Det ansågs kunna te sig stötande om en domstol och en förvaltningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar i landet. En brottmålsdom där domstolen inte hade beslutat om utvisning bedömdes dock kunna vägas in i bedömningen när det förutom domen förelåg andra allvarliga anmärkningar .60

I 1989 års utlänningslag fanns det ursprungligen, och i motsats till tidigare utlänningslag, ingen bestämmelse om i vilken mån hänsyn skulle tas till utlännings vandel i ärenden om uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än asylberättigade. I en senare översyn av reglerna om uppehållstillstånd konstaterades det dock att utlänningens vandel i praxis hade lagts till grund för avslagsbeslut. Regeringen hade i flera vägledande fall uttalat att anmärkning mot utlännings skötsamhet och hederlighet skulle vägas in i bedömningen av om tillstånd borde beviljas på grund av anknytning och även i fråga om annan invandring. Enligt fast praxis hade uppehållstillstånd vägrats för en utlänning som vid mer än ett tillfälle dömts till dagsböter för snatteri (numera ringa stöld), för en utlänning som en gång godkänt strafföreläggande för snatteri och som hade visat prov på asocialt beteende enligt incidentrapportering från en förläggning och som därutöver stod under åtal för flera brott samt för en person som dömts till fängelse i sex månader för bland annat varusmuggling. I fråga om uppehållstillstånd på humanitär grund, exempelvis gällande utlänningar som inte omfattades av reglerna om asyl men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, beviljades tillstånd även i vissa fall då en utlänning gjort sig skyldig till mycket allvarlig misskötsamhet. I några vägledande beslut från regeringen beviljade dock regeringen tidsbegränsade uppehållstillstånd, i stället för permanenta uppehållstillstånd, för personer som gjort sig skyldiga till brott och dömts till strängare påföljd än böter eller dömts för upprepad brottslighet. Det rörde sig om personer som i normalfallet skulle ha beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl och där domstolen inte hade beslutat om utvisning i samband med domen i brottmålet samt verkställighet till hemlandet inte bedömdes vara möjlig med hänsyn till situationen i sökandenas hemländer. I de aktuella besluten utta-

60Prop. 1994/95:179 s. 9 och s. 50–52.

lade regeringen att tidsbegränsade uppehållstillstånd kunde vara motiverat i vissa fall för att ge en tydlig signal om att brottslighet inte accepterade s.61

Det föreslogs att en särskild regel, som innebar att utlänningens skötsamhet och hederlighet skulle vägas in vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd, skulle föras in i 1989 års utlänningslag i syfte att kodifiera praxis.

Den 1 juli 1995 trädde en bestämmelse i kraft som gällde andra utlänningar än asylberättigade. Därvid förskrev att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skulle beaktas om utlänningen kunde förväntas föra en ”hederlig vandel”. Lagregleringen innebar dock att endast lagakraftvunna domar och annan endast otvetydig konstaterad misskötsamhet skulle beaktas. Det senare kunde exempelvis vara fråga om en av utlänningen erkänd gärning som bedömdes kunna leda till en fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna var helt klarlagda. Någon självständig betydelse skulle därmed inte tillmätas så kallade incidentrapporter från förläggningar för asylsökande.

Denna typ av rapporter innehöll bland annat uppgifter om hot mot personal och allmänt störande uppträdande och upprättades primärt för att underlätta bedömningen av var en asylsökande borde placeras och vilka åtgärder som borde sättas in. Dessa typer av rapporter uppfyllde alltså inte de krav som ansågs framöver kunna ställas på det underlag som i tillståndsärenden skulle läggas till grund för en bedömning av sökandens levnadssätt.

Vilken tyngd som anmärkningarna skulle ha för att uppehållstillstånd skulle kunna vägras var beroende av en bedömning i det enskilda fallet, och beroende av de skäl en utlänning kunde åberopa för att beviljas ett tillstånd. En mindre allvarlig anmärkning i fråga om utlännings levnadssätt kunde läggas till grund för avslag om utlänningen åberopade anknytning till Sverige i någon form och där anknytningen låg på gränsen på vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd.

Samtidigt kunde det krävas mycket allvarliga anmärkningar för att vägra utlänning uppehållstillstånd som kunde åberopa humanitära skäl för att beviljas ett tillstånd. Vad gällde brottslighet och andra anmärkningar i fråga om skötsamhet i annat land uttalades att den tillståndsprövande myndigheten sällan hade tillgång till

61Prop. 1994/95:179 s. 48–50.

sådana uppgifter. För det fall uppgifter om exempelvis brottslighet kom fram behövdes också hänsyn tas till att straffmätningen för samma brott kunde skilja sig högst avsevärd mellan länder. Bedömningen borde i de fallen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt hade dömts ut i Sverige .62

Det fördes även in en särskild bestämmelse, enligt vilket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fick meddelas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt rådde tveksamhet om uppehållstillstånd skulle meddelas.

Det fanns inga hinder för den tillståndsprövande myndigheten att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd redan innan det fördes in en särskild bestämmelse om det i utlänningslagen, men tidsbegränsade tillstånd hade bara meddelats vid ett fåtal tillfällen i praxis.

Bestämmelsen var huvudsakligen tänkt att tillämpas i de fall omständigheterna var sådana att uppehållstillstånd borde vägras men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa avlägsnandebeslutet med anledning av exempelvis förhållandena i utlänningens hemland .63

I fråga om asylberättigade utlänningar krävdes däremot allvarliga anmärkningar, i princip en lagakraftvunnen dom som avsåg fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet, mot deras skötsamhet och hederlighet för att uppehållstillstånd skulle kunna vägras. Endast då det var fråga om brottslighet som låg på gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd borde annan misskötsamhet kunna vägas in förutsatt att det var förhållanden som var otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kunde bedömas att leda till en fällande dom. Vad särskilt gällde flyktingar krävdes synnerliga skäl för att vägra uppehållstillstånd. Det kunde vara hänsyn till rikets säkerhet eller att utlänningen gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller brott mot freden eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet som gjorde att Genèvekonventionens skyddsbestämmelser inte var tillämpliga .64

Det gjordes även en översyn om reglerna om utvisning på grund av brott som innebar skärpningar av bestämmelserna. Det grundläggande kravet på brottets svårighet sänktes till att fängelse skulle finnas i straffskalan, och kravet på brottets allvar för att utvisning skulle kunna ske oberoende av återfallsrisk sänktes också. Tidpunk-

62Prop. 1994/95:179 s. 48 f. 63Prop. 1994/95:179 s. 49 f. 64Prop. 1994/95:179 s. 46 f.

ten för när kravet på synnerliga skäl för utvisning skulle inträda senarelades till fem års bosättning eller fyra års vistelse här med permanent uppehållstillstånd. För nordiska medborgare behölls dock tidsgränsen om två års bosättning. Skärpningarna motiverades bland annat med att det uppmärksammats fall där utlänningar hade vistats länge i landet utan att ha etablerat sig i det svenska samhället .65

År 1997 infördes flera förändringar i utlänningslagen. Som exempel kan nämnas att det generellt blev möjligt att överklaga avslagsbeslut i fråga om uppehållstillstånd, vilket innebar att även avslagsbeslut som inte var förenade med ett avlägsnandebeslut också kunde överklagas. Dessutom infördes den s.k. portalbestämmelsen som innebär att barnets hälsa, utveckling och bästa ska beaktas i ärenden som prövas enligt utlänningsla gen.66

I en ytterligare lagändring 2004 infördes dessutom en bestämmelse enligt vilken domstolarna var skyldiga att, när de övervägde att utvisa en utlänning, särskilt beakta om utlänningen hade barn i Sverige och, om så var fallet, särskilt beakta barnets behov av kontakt med utlänningen samt hur kontakten hade varit och hur den skulle påverkas av en utvis ning.67

I anledning av Sveriges tillträde till den s.k. Schengenkonventionen infördes 2001 en möjlighet att återkalla uppehållstillstånd för en utlänning som registrerats på spärrlistan i Schengens informationssystem. Genomförandet av ett EU-direktiv medförde att det 2002 infördes en bestämmelse som innebar att beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredjeland grundade på hot mot den allmänna säkerheten eller inre säkerheten och som meddelats av en stat inom EU eller Norge eller Island kunde läggas till grund för återkallelse av ett svenskt uppehållstillstånd. Likaså infördes en bestämmelse som innebar att en utlänning i vissa fall fick avvisas om utlänningen avvisats eller utvisats från en stat som ingår i EU eller från Norge eller Island .68

65Prop. 1993/94:159 s. 9–19. 66Prop. 1996/97:25 s. 207–11 och s. 238 och s. 248. 67Prop. 2003/04:113 s. 13–15. 68Prop. 2001/02:182 s. 25–27.

5.1.8 2005 års utlänningslag

UtlL trädde i kraft den 31 mars 2006. Den nya lagen innebar att det fördes in en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Överprövningen av Migrationsverkets beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skulle framöver ske i migrationsdomstolar och i en migrationsöverdomstol. Den nya lagen innebar en omstrukturering av bestämmelserna. Begreppen avvisning och utvisning omdefinierades på så sätt att uttrycket avvisning skulle användas för att beteckna avlägsnandebeslut som hade fattats inom senast tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som gjordes efter ankomsten till Sverige. För beslut som fattades senare än efter tre månader från ankomsten skulle uttrycket utvisning använda s.69

I fråga om reglerna för återkallelse och vägran av uppehållstillstånd genomfördes vissa förändringar. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd om utlänningen hade handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot hans eller hennes levnadssätt togs bort. I förarbetena framhölls att möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på sådan grund var väldigt små med hänsyn till de uttalanden som gjorts i äldre förarbetsuttalanden och bestämmelsen hade, såvitt känt, aldrig tillämpats .70

Grunderna för att vägra uppehållstillstånd vid en vandelsprövning för andra utlänningar än skyddsbehövande behölls däremot. I förarbetena till UtlL angavs dock att tidigare uttalanden i äldre förarbeten inte var helt klara i fråga om uppehållstillstånd kunde vägras med hänvisning till, förutom lagakraftvunna domar enbart otvetydigt konstaterad misskötsamhet, eller om det skulle vara fråga om antingen brottslighet eller en kombination av brottslighet och annan misskötsamhet. Regeringen ansåg att detta borde förtydligas så att det av lagtexten klart framgick att annan misskötsamhet än brottslighet fick vägas in endast om utlänningen gjort sig skyldig till brott. Uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet skulle kunna vägras under förutsättning att det fanns en lagakraftvunnen dom som avsåg fängelsestraff av inte allt för kort varaktighet. Även en överklagad dom i ett mål om grovt brott som inte hade fått laga kraft kunde utgöra ett särskilt skäl mot att – åtmin-

69Prop. 2004/05:170 s. 1 och s. 234–238. 70Prop. 2004/05:170 s. 203.

stone för tillfället – bevilja uppehållstillstånd. Detta kunde bli aktuellt exempelvis i de fall som utlänningen sökte uppehållstillstånd före inre san.71I en senare lagändring fick bestämmelsen, som återfinns i 5 kap. 17 § i nuvarande utlänningslag, en delvis ändrad lydelse som innebar att ordet brott ersatte det tidigare ordet brottslighet i syfte att markerar att det inte behöver vara fråga om brott av viss omfattning för att uppehållstillstånd ska kunna nekas .72

Genom implementeringen i svensk rätt av det så kallade familjeåterföreningsdirektivet den 30 april 2006 kompletterades bestämmelsen. Den vandelsprövning som ska göras vid familjeåterförening enligt 5 kap. 3 § (medlemmar ur kärnfamiljen) följer inte av 17 § utan av 17 a § och innebär att uppehållstillstånd får vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Nämnda begrepp har en unionsrättslig innebörd .73En mer utförlig redogörelse för begreppet och dess betydelse i svensk utlänningsrätt finns i avsnitt 8.6.

I fråga om skyddsbehövande har reglerna i 2005 års utlänningslag ändrats vid flera tillfällen vad gäller bland annat skyddskategorier, uteslutandegrunder och i övrigt möjligheterna att vägra uppehållstillstånd för skyddsbehövande. Flera av dessa regler saknas delvis eller helt motsvarighet i 1989 års utlänningslag.

De materiella avvisningsgrunderna – innefattande grunderna för att avvisa utlänningar som lever asocialt eller som kommer att ägna sig åt brottslig verksamhet i landet – har principiellt inte förändrats i förhållande till 1989 års utlänningslag vad gäller utlänningar som inte är EES-medborgare eller deras familjemedlemmar.

Bestämmelserna om utvisning på grund av brott i 1989 års utlänningslag överfördes ursprungligen oförändrade till 2005 års utlänningslag. Även dessa regler har dock senare genomgått olika förändringar, till exempel innebar implementeringen av det så kallade rörlighetsdirektivet att ett starkare skydd för EES-medborgare mot utvisning infördes. En grundförutsättning för att utvisa EES-medborgare blev att utvisningen endast fick ske med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, vilket som anges ovan är begrepp med unionsrättslig innebörd .74Genom en senare lagändring preciserades grunderna för utvisning av EES-medborgare, och dessutom flyttades

71Prop. 2004/05:170 s. 201–203. 72Prop. 2021/22:224 s. 85–88. 73Prop. 2005/06:72 s. 41–43. 74Prop. 2005/06:77 s. 76–78.

reglerna om utvisning på grund av brott till ett eget kapitel i UtlL (8 a kap. ).75

Reglerna om utvisning på grund av brott har därefter skärpts och dessa ändringar trädde i kraft den 1 augusti 2022. Ändringarna innebär bland annat att utvisning på grund av brottets allvar kan ske vid lägre straffvärden än tidigare, och det ställs högre krav på en utlännings etablering i det svenska samhället för att han eller hon inte ska bli utvisad. Kravet på synnerliga skäl för utvisning när utlänningen vistats viss längre tid i Sverige och det absoluta förbudet mot att i vissa fall utvisa den som kom till Sverige som ung har tagits bort. Återreseförbuden har också blivit längre .76

En närmare genomgång av nuvarande reglers innehåll om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning på grund av brott finns i kapitel 4.

5.2. Medborgarskap

5.2.1. Äldre rätt

Det har i svensk rätt länge uppställts någon form av så kallat vandelsvillkor för att en utlänning efter ansökan ska tas upp till svensk medborgare (naturalisation). Sverige fick sin första författning om medborgarskap genom Kung. förordningen den 27 februari 1858 (nr 13) angående ordningen och villkoren för utländsk mans upptagande till svensk medborgare (1858 års medborgarskapsförordning). I dess ursprungliga lydelse uppställdes som krav för upptagande till svensk medborgare att utlänningen skulle äga ”god frejd” och det ställdes även krav gällande utlänningens försörjningsförmåga genom att det i förordningen fanns krav på att utlänningen skulle ”ha utväg att sig försörja”.

I 1858 års medborgarskapsförordningen fanns ingen definition av ”god frejd”, men begreppet hade förekommit redan på medeltiden och hade funnits som krav i olika författningar. Begreppet ”god frejd” hängde samman med begreppet ”ärelöshet” på så sätt att personer som dömdes till ärelöshet, enligt 1734 års strafflag, blev obehöriga att vittna, avlägga partsed eller föra talan för någon annan. Vederbörande förlorade även sina medborgerliga rättigheter.

75Prop. 2013/14:82 s. 51–58. 76Prop. 2021/22:224 s. 1.

Brott som straffades med ärelöshet var bland annat edsöresbrott (brott mot kyrkofrid, rättegångsfrid, hemfrid, kvinnofrid och vägafrid m.m.), förräderi, vissa arter av bedrägeri, förfalskning, ärekränkning och mened. Vissa typer av grövre brott, såsom mord, mordbrand, stöld och koppleri borde i praktiken också medfört att gärningsmannen ansågs ärelös.

Förlust av rättigheter kunde även inträda av andra anledningar än att vederbörande dömts till ärelöshet, till exempel på grund av brott som utgjorde nattvardshinder. Till nämnda brottskategori hörde inte endast de grövre brotten utan även en del ringare brott, såsom fylleri, oljud, misshandel, och snatteri. Anteckning om domen togs in i kyrkoböckerna, och den dömde var för framtiden förhindrad att få ett betyg om god frejd som utfärdades av prästerskapet, så kallat ”rent” frejdbetyg. Eftersom det i en rad författningar fanns krav på god frejd, bland annat i medborgarskapsförordningen, blev den vanfrejdade utstött ur samhället. Vanfrejden blev ett slags utvidgning av ärelösheten.77

Införandet av 1864 års strafflag påverkade innebörden av begreppet ”god frejd”. I nämnda lag infördes en bestämmelse i 2 kap. 19 § strafflagen om förlust av medborgerligt förtroende som en särskild straffpåföljd. Den som dömts till förlust av medborgerligt förtroende ansågs som vanfrejdad, och uppfyllde därmed inte kravet på god frejd i de författningar som ett sådant krav uppställdes. Samtidigt skulle ingen annan än den som var dömd till förlust av medborgerligt förtroende anses vanfrejdad. Dessutom blev det, i motsats till tidigare, möjligt att begränsa den tid en person skulle vara vanfrejdad. Därmed blev regleringen i 1864 års strafflag även en mildring eftersom påföljden förlust av medborgerligt förtroende i regel kom att dömas ut för begränsad tid. Bestämmelsen om förlust av medborgerligt förtroende genomgick under åren ett flertal reformer. Exempelvis ändrades bestämmelsen år 1905 på så sätt att påföljden inte skulle inträda vid lägre straff än sex månaders straffarbete. Därmed kom ett stort antal dömda för stöld och inbrott att undgå påföljden .78

I samband med att straffpåföljden ”förlust av medborgerligt förtroende” senare avskaffades ersattes kravet i medborgarskapsförordningen på ”god frejd” med att utlänningen ”ej är på grund av

77SOU 1935:60 s. 23 f. 78SOU 1935:60 s. 24 f.

honom ådömd straffpåföljd utestängd från behörighet och rättigheter, som omförmäles i 2 kap. 19 § strafflagen” (behörighet att utöva allmän befattning samt rättighet att delta i överläggningar och beslut i vissa allmänna ärenden). Trots att det i författningen inte ställdes några uttryckliga krav på att utlänningen skulle föra ett hederligt levnadssätt i allmänhet, utöver att inte ha dömts till någon straffpåföljd, fästes det i praxis vikt vid om utlänningens levnadssätt i stort var gott och hederligt. År 1894 kompletterades 1858 års medborgarskapsförordning med lagen om förvärvande och förlust av medborgarskapsrätt. I den lagen föreskrevs att svensk medborgarerätt kunde förvärvas genom naturalisation i den ordning och under de villkor som fanns bestämda genom särskild lag, dvs. i 1858 års medborgarskapsförordning som alltså ansågs vara ”av lags natur” .79

Det fanns i 1858 års medborgarskapsförordning en möjlighet till dispens från kravet på hemvist för att upptas till svensk medborgare genom naturalisation, men en motsvarande möjlighet till dispens från kravet på hederligt levnadssätt eller försörjningsförmåga fanns inte.

Genom lagen (1924:130) om förvärvande och förlust av medborgarskapsrätt (1924 års medborgarskapslag) ändrades kravet på vandel så att det uttryckligen av lagtexten framgick att en förutsättning för naturalisation var att utlänningen gjort sig känd för ”hederlig vandel”. I propositionen föreslogs ursprungligen att endast förhållandena under utlänningens vistelse i Sverige skulle beaktas i vandelsprövningen. Bestämmelsen kom dock i slutändan att får den innebörden att hänsyn även skulle tas till utlänningens vandel eller levnadssätt innan denne kom till Sverige. I lagen uppställdes även ett krav på att utlänningen skulle ha möjlighet att försörja sig och sin familj. Inte heller i 1924 års medborgarskapslag var det möjligt med dispens från kraven på försörjningsförmåga eller på hederlig vandel (med undantag för om utlänningen tidigare hade varit svensk medborgare i fråga om kravet på försörj ning).80I praxis ansågs det dock möjligt att bortse från en del i mindre grad klandervärda förhållanden och i viss mån även från mer allvarliga sådana som hade legat långt tillbaka i tide n.81

79SOU 1994:33 s. 15. 80Prop. 1927:137 s. 32. 81Prop. 1950:217 s. 36 f.

År 1951 trädde lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (1950 års medborgarskapslag) i kraft, enligt vilken kravet på utlänningens levnadssätt i naturalisationsärenden formulerades som ett krav på att utlänningen ”måste ha fört en hederlig vandel”. Det fanns även fortsättningsvis ett särskilt krav på försörjning, genom att det krävdes att utlänningen ”har möjlighet att försörja sig och sin familj”. Det infördes även en möjlighet att medge dispens från kravet på hederlig vandel och försörjningsförmåga. Enligt uttalanden i förarbetena skulle dispens från vandelsvillkoret dock meddelas mera restriktivt än dispenser från övriga villk or.82

I promemorian Ds A 1975:14 redogörs för den tidens praxis gällande kravet på såväl hederlig vandel som försörjningsförmåga. Frågan i vad mån brott, som hade begåtts av en utlänning, skulle vara diskvalificerande var beroende av tidpunkten för brottet och brottets art. I praxis hade utvecklats en ordning enligt vilken en viss tid normalt skulle gå innan den utlänning som begått brott kunde tas upp som svensk medborgare, så kallad karenstid. Karenstiden varierade beroende på påföljden. Upprepad brottslighet, som inte hade upphört åtminstone några år före naturalisationstillfället, ansågs inte förenlig med lagens vandelsvillkor. Vid misstanke om brott lades ärendet i vila i avvaktan på domstolsprövning, eftersom misstanken som sådan inte kunde läggas till grund för ett avslagsbeslut. Vandelsanmärkningar av annat slag av till exempel misskötsamhet i arbetet, försummad underhållsplikt och annan ovillighet att göra rätt för sig kunde föranleda avslag på ansökan. Sådant avslag meddelades i princip när underhållsplikt till barn förelåg. Dispens från vandelsvillkoret förekom i praxis främst i de fall utlänningen hade vistats i Sverige under mycket lång tid och framför allt för personer som var födda här eller som hade kommit hit vid mycket unga år. Vidare medgavs dispens för den som i ett varaktigt äktenskap eller under äktenskapsliknande förhållanden sammanlevde med svensk medborgare liksom för den som förut hade varit svensk medborgare och önskade återfå sitt svenska medborgarskap .83

Försörjningskravet hade däremot i praxis nyanserats med tiden. Ett relativt stort antal grupper i praxis ansågs antingen uppfylla försörjningskravet eller fick dispens från kravet. Det var fallet gällande exempelvis unga studerande med normal studieprestation, en per-

82Prop. 1950:217 s. 42 f. 83 Ds A 1975:14 s. 24 f.

son som blev berättigad till ålderspension eller förtidspension som svensk medborgare. Det var även fallet gällande en änka i arbetsför ålder med pensionsförmåner tillräckliga för hennes och hennes barns försörjning, en person som på grund av arbetsbrist blivit permitterad och en person som uppbar sjukpenning. Personer med underhålls-, bötes- och skatteskulder fick i regel sina ansökningar avslagna. När skulderna ansetts bero i första hand på tredska eller annan ovillighet att göra rätt för sig hade de lagts till grund för bedömningen om kravet på hederlig vandel – i stället för försörjningskravet – var uppfyllt. Normalt ansågs inte heller en person i arbetsför ålder som för sin försörjning var helt beroende av socialhjälp uppfylla försörjningskrav et.84

Det särskilda kravet på försörjning kom emellertid att avskaffas år 1976. I propositionen framhölls att vissa fall eller situationer då en ansökan tidigare hade avslagits på grund av bristande försörjningsförmåga – främst sådana där den sökanden inte hade gjort vad som skäligen kunde begäras för att betala skatter, böter eller underhållsskulder – framöver i stället fick beaktas inom ramen för vandelsprövningen. Om utlänningen visade uppenbar ovilja att göra rätt för sig, till exempel genom att hålla sig undan från berörda myndigheter, eller också visade bristande vilja att följa uppgjord avbetalningsplan eller dylikt, skulle utlänningen inte anses uppfylla vandelsvillkoret. Detsamma skulle gälla de fall utlänningen åberopade bristande förmåga att betala men där en sammanställning av utlänningens ekonomiska förhållanden klart visade att vederbörande hade möjlighet att helt eller delvis klara betalningen. Den omständigheten att en sökande uppbar socialhjälp på grund av förhållanden som inte kunde läggas utlänningen till last borde däremot inte påverka sökandens möjligheter att få svenskt medborgarskap. I andra fall då utlänningen saknade godtagbara skäl för att uppbära socialhjälp fick det bedömas om vederbörande uppfyllde kravet på vandel .85

I samma proposition avfärdades ett förslag om att förutsättningarna för vandel skulle anges uttömmande i 1950 års medborgarskapslag och begränsas till bland annat frånvaron av brottslighet eller grovt störande levnadssätt. Detta hade sin grund i att naturalisationsinstitutet förutsatte en diskretionär prövning av ansökningar om medborgarskap. Någon absolut rätt till svenskt med-

84 Ds A 1975:14 s. 24–26. 85Prop. 1975/76:136 s. 31 f.

borgarskap förelåg inte, även om villkoren för naturalisation i och för sig var uppfyllda. Det ansågs därför vara motiverat att utforma vandelsvillkoret positivt, dvs. att uppställa krav på hederlig vandel. Dessutom ansågs det även att andra vandelsskäl än de som föreslagits borde beaktas, inte minst eftersom förhållandena även i andra fall kunde vara sådana att det skulle vara stötande för rättskänslan att bevilja ett svenskt medborgarskap. Det kunde inte heller bortses från de fall då sökanden utgjorde en säkerhetsrisk. Därför behölls kravet på hederlig vandel .86

Senare kom riksdagen att besluta om skärpta riktlinjer för vandelsprövningen från den 1 juli 1995. Det framhölls dock i propositionen att de olika karenstiderna måstes ses endast som riktpunkter för en bedömning av om villkoret om ett skötsamt och hederligt levnadssätt kunde anses uppfyllt. En individuell prövning av samtliga omständigheter skulle alltid göras. Vidare omformulerades kravet på att utlänningen skulle ha ”fört en hederlig vandel” till att utlänningen ”ska ha fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel”. Syftet med lagändringen var att i lagtexten göra det klart att tyngdpunkten i prövningen av levnadssättet skulle ligga på en bedömning av utlänningens framtida levnadssätt. Den bedömningen skulle dock göras mot bakgrund av utlänningens tidigare levnad ssätt.87

5.2.2. Gällande rätt

Den nuvarande lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (2001 års medborgarskapslag) trädde i kraft den 1 juli 2001 och begreppet ”vandel” ersattes med ett krav på att utlänningen har ”haft eller kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt”. Av förarbetena framgår att förändringen inte syftade till en förändring i sak. ”Levnadssätt” bedömdes vara ett begrepp som var synonymt med ”vandel”. Vidare framhölls att det saknades skäl att i lagtexten ange vilken misskötsamhet som kunde läggas till grund för avslagsbeslut, och det skulle liksom tidigare avgöras genom praxi s.88

Begreppet hederligt levnadssätt innebär, som anges i det föregående, inte en förändring i sak av kraven på utlänningens levnadssätt. Enligt gällande rätt är det alltjämt primärt kriminalitet som

86Prop. 1975/76:136 s. 32–36. 87Prop. 1994/95:179 s. 58–60. 88Prop. 1999/2000:147 s. 46 f.

kan leda till att kravet på hederligt levnadssätt inte anses uppfyllt. Enligt praxis från Migrationsöverdomstolen kan dock redan en misstanke om brott läggas till grund för bedömningen av om en utlänning har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt .89Även annan misskötsamhet i form av exempelvis försummelse att betala skulder, särskilt skulder till det allmänna i form av exempelvis skatteskulder, kan leda till avslag på en ansökan om svenskt medborgarskap. Omständigheter som till exempel skuldernas antal, omfattning och ålder ska beaktas. Även skuldernas utveckling över tid, med beaktande av den enskildes ansträngningar av att reglera dem, ska tas med i bedömningen. Avgörande för bedömningen är utlänningens vilja att göra rätt för sig .90I äldre regeringspraxis har dessutom ansökan om medborgarskap avslagits med hänvisning till att utlänningen inte har visat hur denne har sin försörjning ordnad .91Enligt praxis kan vidare en person som varit verksam i eller haft ett bestämmande inflytande över en organisation om vilken det är känt att verksamheten innefattat systematiska, omfattande och grova övergrepp som regel inte beviljas medborgarskap förrän en avsevärd tid har förflutit, som riktlinje gäller en karenstid om 25 år, sedan personen lämnade organisationen eller verksamheten upphörde. Det har alltså i praxis inte uppställts något krav på att den enskilde själv ska ha varit direkt eller indirekt delaktig i övergrepp som en organisation med verksamhet innefattande grova övergrepp har gjort sig skyldig till.92Ett lands reguljära styrkor kan vara en sådan organisation som gör att svenskt medborgarskap kan beviljas först sedan en avsevärd tid har förflutit sedan en person lämnat organis ationen.93

Det finns även i 2001 års medborgarskapslag en möjlighet att bevilja dispens från kravet på hederligt levnadssätt. Sådan dispens bör dock, likt förr, lämnas mer restriktivt än dispens från andra villkor. Det har även i praxis uttalats att dispens bara bör meddelas i undantagsfall, till exempel om det finns mycket starka humanitära skäl .94

89MIG 2013:10. 90MIG 2016:12. 91 Reg. 1981-06-25 IM 2527/79 och reg. 1984-03-22 IM 4094/79. 92MIG 2007:40 och MIG 2019:11. 93MIG 2023:8. 94MIG 2007:24 och MIG 2016:12.

5.2.3. Utredningen om skärpta krav för att förvärva svenskt medborgarskap

Utredningen om skärpta krav för att förvärva svenskt medborgarskap överlämnade den 15 januari 2025 sitt betänkande Skärpta krav på svenskt medborgarskap (SOU 2025:1).

Utredningen hade i uppdrag att bland annat lämna förslag på skärpta krav för svenskt medborgarskap avseende hemvisttid och hederligt levnadssätt samt krav på egenförsörjning och ytterligare kunskaper i det svenska samhället och svensk kultur. Uppdraget innebar även att ta ställning till om det bör införas ett krav på medborgarskapssamtal, avläggande av lojalitetsförklaring eller liknande ceremoniellt inslag som ska utgöra slutpunkt i processen att förvärva medborgarskap samt om förfarandet för prövning av barns befrielse av medborgarskap bör ändra s. 95

Utredningen föreslog därvid av intresse för vår utredning att det ska krävas längre hemvisttid i Sverige samt ett skärpt krav på ett hederligt levnadsätt för att förvärva svenskt medborgarskap.

Utredningen föreslår därvid att kravet på en utlännings levnadssätt för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan skärps på så sätt att det ska krävas ett skötsamt och hederligt levnadssätt för att kunna tas upp till svensk medborgare. Den karenstid som ska ha förflutit innan en sökande som har gjort sig skyldig till brott kan tas upp till svensk medborgare ska enligt utredningens förslag förlängas. Enligt utredningens förslag ska kontaktförbud som utgångspunkt utgöra sådan misskötsamhet som gör att en utlänning inte kan beviljas svenskt medborgarskap innan en viss tid har förflutit. Det tydliggörs att brottslighet som har begåtts utanför Sveriges gränser ska beaktas, på så sätt att den sökande ska ha visat ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige. Kravet på frånvaro av brottslighet i anmälningsärenden skärps på så sätt att en utlänning diskvalificeras från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan om han eller hon är skäligen misstänkt för eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i två år eller mer. Kravet skärps även avseende de fall då den anmälan avser gör sig skyldig till upprepad brottslighet. Kravet kommer att gälla för barn som har fyllt 15 år och som fötts

95 Dir. 2023:123.

utanför Sverige före den 1 april 2015 till en svensk far som inte var gift med barnets mor vid födseln.

Utredningen föreslår vidare att en person som är 18–20 år samt statslös sedan födelsen och född i Sverige ska diskvalificeras från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan om han eller hon har dömts för ett brott mot nationell säkerhet eller har dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

5.3. Begreppen hederligt levnadssätt och vandel i nutida lagstiftning och praxis

Enligt flera gällande regelverk ska det ske en prövning av en persons levnadssätt, eller annorlunda uttryckt ett slags vandelsprövning. Formuleringen av kravet på och innebörden av en persons ”goda” levnadssätt eller vandel varierar i lagstiftningen. I regel sker det en kontroll om personen är registrerad för brott eller annan misskötsamhet som exempelvis i fråga om betalning av skatter eller skulder.

Nedan redovisas hur en persons vandel inverkar på tillståndsprövningen och återkallelse av tillstånd i ett antal la gar.96

5.3.1. Vapenlagen

Vapenlagstiftningen bygger på principen att endast ansvarskännande personer som har tillräckliga kunskaper att hantera vapen på ett för sig själva och omgivningen fullt betryggande sätt ska kunna betros med va pen.97Detta kommer bland annat till uttryck i vapenlagen (1996:67) genom att det enligt 2 kap. 5 § första stycket i samma lag anges att tillstånd att inneha skjutvapen endast får meddelas om det skäligen kan antas att vapnet inte kommer att missbrukas. Detta innebär att vapentillstånd endast ska beviljas den som är lämplig att inneha skjutvapen, dvs. den som uppfyller de krav på laglydnad, omdöme och pålitlighet som bör ställas på en innehavare av sådana vapen. Prövningen av sökandens lämplighet kräver att en

96 Därutöver förekommer en prövning av en persons vandel exempelvis i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (se avsnitt 5.2.2), revisorslagen (2001:883), fastighetsmäklarlagen (2021:516), yrkestrafiklagen (2012:210) och förordningen (1998:987) om trafikskolor. 97Prop. 1990/91:130 s. 25 f. och Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2015 ref. 20.

helhetsbedömning görs av den sökandes personliga förhållanden. Av lagtexten framgår att prövningen ska vara framåtsyftande, dvs. det ska kunna antas att vapnet inte kommer att missbrukas i framtide n.98

Vid prövningen bör också beaktas eventuella förhållanden i sökandens omgivning som medför risk för missbruk, exempelvis om sökanden sammanbor med någon som är grovt kriminellt belastad eller svårt psykiskt sjuk .99Enligt 6 kap. 1 § vapenlagen får tillstånd att inneha vapen dessutom återkallas om tillståndsinnehavaren har visat sig vara olämplig att inneha skjutvapen. Enligt Polismyndighetens bedömning i Rättsavdelningens handbok för handläggning av vapenärenden (RA 2024:1) är kraven på personlig lämplighet desamma oavsett om det rör sig om ett ansöknings- eller ett återkallelseärende.

I praxis har olika typer av brottslighet, till exempel vapenbrott, våldsbrott, rattfylleri, narkotikabrott och allvarlig ekonomisk brottslighet, medfört att enskild ansetts olämplig att inneha vapentillstånd .100Den tid den enskilde anses olämplig att inneha vapentillstånd på grund av att denne har begått brott skiftar beroende på bland annat brottets eller brottens svårighetsgrad. Det är inte alla brott som innebär att en enskild anses olämplig att inneha vapentillstånd. Upprepade förseelser, som var för sig inte innebär att personen anses olämplig att inneha vapentillstånd, kan innebära att en person bedöms olämplig att inneha va pen.101Missbruk av alkohol och narkotika samt misskötsamhet i nykterhetshänseende, inte minst i samband med hantering av vapen, kan också inverka på lämplighetsbed ömningen.102Därutöver kan även andra omständigheter, som dock inte har någon direkt koppling till den enskildes levnadssätt eller vandel, inverka på lämplighetsbed ömningen.103

98HFD 2015 ref. 20 och HFD 2016 ref. 33. 99SOU 1998:44 s. 164 och Kammarrätten i Göteborgs dom den 31 mars 2020 mål nr 7072-19. Jfr dock även HFD 2021 ref. 43. 100 Se HFD 2011 ref. 84 I och II, Kammarrätten i Sundsvalls dom den 10 januari 2008 i mål nr 2589-07, Kammarrätten i Jönköpings dom den 7 april 2016 i mål nr 24-16 och Kammarrätten i Sundsvalls dom den 1 oktober 2018 i mål nr 1069-18. 101 Kammarrätten i Göteborgs dom den 12 april 2012 i mål nr 7727-11. 102 Kammarrätten i Göteborgs dom den 1 oktober 2020 i mål nr 354-20 och Kammarrätten i Sundsvall dom den 12 februari 2024 i mål nr 2330-23. 103 Rättsavdelningens handbok för handläggning av vapenärenden (RA 2024:1), s. 37 f.

5.3.2. Taxitrafiktillstånd

Enligt 2 kap. 1 § taxitrafiklagen (2012:211) får taxitrafik endast bedrivas av den som har taxitrafiktillstånd. Med taxitrafik avses, enligt 1 kap. 3 § taxitrafiklagen, trafik som bedrivs yrkesmässigt med personbil eller lätt lastbil och som innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer. Av 2 kap.5 och 6 §§taxitrafiklagen följer att det för taxitrafiktillstånd bland annat uppställs ett krav på lämplighet när det gäller gott anseende och att kravet avser den som är trafikansvari g104, personer som har ett bestämmande inflytande över verksamheten samt styrelseledamöter och styrelsesuppleanter med ekonomiskt intresse i företaget.

Enligt 2 kap. 11 § första stycket taxitrafiklagen innebär kravet på gott anseende att hänsyn tas till sökandens vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna och dennes laglydnad i övrigt. Även övriga omständigheter av betydelse ska beaktas. Av förarbetena framgår att detta innebär ett slags vandelsprövning för att utröna sökandens personliga lämplighet och om sökanden kan förväntas följa de bestämmelser som gäller för verksamheten. Det anges även att det inte är möjligt – eller ens önskvärt – att i författningstexten uttryckligen ange alla de brott eller den misskötsamhet som ska beaktas vid bedömningen av en sökandens vandel. Utgångspunkten vid prövningen av sökandens lämplighet måste med nödvändighet vara en helhetsbedömning av vederbörandes vandel, där enstaka överträdelser av mindre allvarlig art inte bör inverka menligt, medan allvarliga eller upprepade förseelser bör medföra att den prövade inte anses lämpli g.105Det kan nämnas att bland annat brott mot skattelagstiftningen, narkotikabrott, gäldenärsbrott och förmögenhetsbrott beaktas vid prövningen. Även begångna våldsbrott av olika slag kan inverka negativt på bedömningen. Redan en misstanke om brott kan utgöra ett skäl för att avslå e n ansökan.106Skulder hos Kronofogdemyndigheten, eller att den prövade är försatt i konkurs eller tidigare företrätt andra bolag som försatts i konkurs

104 Enligt 2 kap. 3 § taxitrafiklagen ska det hos juridiska personer som har taxitrafiktillstånd finnas en eller fler personer som har särskilt ansvar för att verksamheten utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för verksamheten och god branschsed samt på ett trafiksäkert sätt (trafikansvariga). I 2 kap. 4 § taxitrafiklagen regleras vem som är trafikansvarig. 105Prop. 2011/12:80 s. 73–75. 106 Kammarrätten i Göteborgs dom den 17 januari 2014 i mål nr 4701-13 och prop. 1997:98:63 s. 67.

kan medföra att tillstånd inte meddelas .107Tidigare vägdes i allmänhet missförhållanden som låg längre tillbaka i tiden än två år i tiden inte in vid prövningen. Enligt förarbetsuttalanden ansågs den nämnda tidsrymden i allmänhet var för kort och att förhållanden som rått under de tre till fem senaste åren borde beaktas. Så har också skett i senare praxis .108

I 2 kap. 11 § taxitrafiklagen anges vilka överträdelser som alltid innebär att kravet på gott anseende inte anses uppfyllt. Detta gäller bland annat den som har dömts för ett allvarligt brott, inräknat ett allvarligt ekonomiskt brott, en eller fler allvarliga eller upprepade överträdelser av bland annat taxitrafiklagen, föreskrifter om vägtrafik samt vägtransporter och bestämmelser om löne- och anställningsförhållanden i branschen.

I 4 kap. 1 § taxitrafiklagen anges att om det i taxitrafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshavaren bedriver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om förutsättningarna för tillstånd enligt 2 kap. 5 § samma lag av annan anledning inte längre är uppfyllda, ska tillståndet återkallas av prövningsmyndigheten. Av lagtexten följer alltså att samma bedömning ska göras vid återkallelse som vid prövningen av en ansökan om trafiktaxitillstånd. Personlig återkallelse som bör medföra återkallelse har ansetts vara till exempel narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott och ekonomisk misskötsa mhet.109Om missförhållandena inte är så allvarliga kan emellertid varning meddelas i stället. Varningsinstitutet syftar till att möjliggöra ingripanden i ett tidigt skede, innan de uppkomna missförhållandena har blivit så allvarliga att tillståndet bör återkallas .110

I 4 kap. 2 § taxitrafiklagen regleras obligatoriska fall av återkallelse. Grunderna för återkallelse i bestämmelsens första stycke 1 och 2 korresponderar med lydelsen av bestämmelsen i 2 kap. 11 § 1 och 2 taxitrafiklagen. Därutöver ska trafiktillståndet bland annat återkallas om tillståndshavaren på väsentligt sätt har åsidosatt villkor för tillståndet.

Om någon har förklarats olämplig på grund av att kravet på gott anseende inte längre är uppfyllt, eller har ett tillstånd återkallats på

107 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 2000 not. 34 och Kammarrätten i Stockholms dom den 12 december 2018 i mål nr 1150–18. 108Prop. 1987/88:78 s. 42 och jfr RÅ 2000 not. 34. 109Prop. 1987/88:78 s. 53 f. s. 82 ff. och RÅ 2000 not. 34. 110Prop. 1987/88:78 s. 53 f. och RÅ 2008:59

grund av någon av de omständigheter som anges i 4 kap. 2 § taxitrafiklagen eller på grund av allvarliga missförhållanden enligt 4 kap. 1 § första stycket taxitrafiklagen, ska en olämplighetstid bestämmas på lägst sex månader och högst fem år under vilken den prövade ska anses olämplig att bedriva taxitrafik. Detta följer av 4 kap. 3 § taxitrafiklagen. En olämplighetstid ska, enligt 2 kap. 12 § taxitrafiklagen, även bestämmas om en ansökan avslås på grund av omständigheter som anges i 2 kap. 11 § taxitrafiklagen. Olämplighetstiden är en karenstid under vilken en ny prövning av en ansökan inte kan sk e.111

5.3.3. Körkortslagen

Bara den som med hänsyn till sina personliga och medicinska förhållanden kan anses lämplig som förare av ett körkortspliktigt fordon får enligt 3 kap. 2 § första stycket körkortslagen (1998:488) meddelas ett körkortstillstånd. Att en person anses vara lämplig, med hänsyn till de personliga förhållandena, förutsätter att han eller hon inte är opålitlig i nykterhetshänseende och i övrigt kan antas komma att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken (3 kap. 2 § andra stycket körkortslagen).

Allmän brottslighet, nykterhetsfrågan, verkan av olovlig körning och återkallelsetiderna är av betydelse för bedömningen. Man måste se till helhetsbilden av vederbörandes situation och beakta om han eller hon med hänsyn till den samlade utredningen om hans eller hennes personliga förhållanden kan anses lämplig som förare. I helhetsbedömningen ingår också att man i vissa fall måste ta hänsyn även till sådana omständigheter som exempelvis behovet av körkort och den tid som förflutit mellan en förseelse och körkortsingripand et.112

Det är inte ett brott som sådant som ska föranleda att körkortsinnehav vägras. I stället bör helhetsbilden av personen i fråga utgöra grunden för en bedömning av frågan hur han eller hon kan komma att uppträda i trafiken. Vid kvalificerad brottslighet – som till exempel har bedrivits yrkesmässigt eller har varit särskilt grov, långvarig eller hänsynslös – bör innehav av körkort i regel vägras.

111Prop. 1997/98:63 s. 71 f. och Kammarrätten i Sundsvalls dom den 19 januari 2012 i mål nr 3275-11. 112Prop. 1975/76:155 s. 67 f.

Detsamma borde ofta kunna sägas när det är fråga om återfall i mera allvarlig brottslighet. Även kombinationen av allmän brottslighet och trafikbrottslighet bör uppmärksammas i detta sammanhang, eftersom den kan utgöra ett belägg för att vederbörande innebär ett riskmoment i trafike n.113

Opålitlighet i nykterhetshänseende avser främst situationer där det har riktats nykterhetsanmärkningar mot en körkortshavare, till exempel att denne blivit omhändertagen enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., utan att dessa anmärkningar visar att det föreligger ett medicinskt hinder för körkortsinnehav .114

Ett körkortsingripande sker enligt 5 kap. 1 § körkortslagen genom återkallelse av körkortet, genom varning eller genom att körkortsinnehavet förenas med villkor om alkolås. Om ett körkortsingripande sker med anledning av brottslig gärning ska skuldfrågan grunda sig på en lagakraftvunnen dom, ett godkänt straffföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Med svensk dom jämställs en brottmålsdom eller annat likvärdigt avgörande som har meddelats av en utländsk domstol eller någon annan utländsk myndighet.

I 5 kap. 3 § körkortslagen anges de grunder på vilka ett körkort ska återkallas. Det gäller till att börja med på grund av olika former av trafikrelaterad brottslighet, bland annat grov vårdslöshet i trafik, rattfylleri och grovt rattfylleri (första punkten a–c). Vidare kan brott mot 5 § lagen (1954:649) om straff för vissa trafikbrott (så kallad smitning) leda till återkallelse, om överträdelsen inte kan anses som ringa (andra punkten). Även situationen när en förare gjort sig skyldig till upprepade trafikbrott av mer ringa karaktär, liksom brott som strider mot trafikens intresse kan leda till en återkallelse (tredje punkten). Formuleringen ”i trafikens intresse” syftar på straffbelagda trafikförseelser som inte har begåtts vid färd, exempelvis skatte- och registreringsförseelse r115.

Trafikförseelser som utgör brott mot de grundregler som måste iakttas för att trafiksäkerheten ska kunna upprätthållas innebär också det en grund för återkallelse, om överträdelsen inte kan anses

113Prop. 1975/76:155 s. 72. 114Prop. 1997/98:124 s. 75. 115 Se Ceder, Olsson, Römbo & Ståhl, Trafikkommentar (1 juli 2023, Version 11 A, JUNO), kommentaren till 5 kap. 3 §

vara ringa (fjärde punkten). Exempel på sådana överträdelser är körning mot rött ljus. Liksom vid lämplighetsprövningen utgör opålitlighet vid nykterhetshänseende en grund för återkallelse av ett körkort (femte punkten).

Vidare kan allmän brottslighet eller förarens personliga förhållanden i övrigt innebära grund för återkallelse av körkort (sjätte punkten). Återkallelsegrunden utgår från uppfattningen att det finns ett samband mellan brott i allmänhet och bristande beteende i trafiken. Det är frågan om en framåtsyftande helhetsbedömning. Det anges i förarbetena att bestämmelsens utformning syftar till att täcka in en mängd olika potentiellt alarmerande beteenden och att dess tillämpning kräver jämförelsevis komplexa avvägningar av bland annat brottets karaktär och straffvärde, framtidsprognos, rehabiliteringssynpunkter och trafiksäkerhetsintresset .116Högsta förvaltningsdomstolen har betonat att alla relevanta omständigheter ska vägas samman och att brottet som sådant inte ska tillmätas avgörande betydelse .117

Ytterligare grunder för återkallelse är sjukdom, skada eller dylikt (sjunde punkten), underlåtenhet att följa föreläggande om läkarintyg eller förarprov (åttonde punkten) och hinder för utfärdande av körkort (nionde punkten).

5.3.4. Förordnande av ordningsvakt

Ordningsvakter får enligt 2 § lag (2023:421) om ordningsvakter, förkortad LOV, användas för att medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att främja trygghet. För att förordnas som ordningsvakt måste den som ansöker uppfylla de krav som anges i lagen. Bland annat krävs att han eller hon med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (9 § första stycket LOV).

De uppgifter som anförtros ordningsvakter innebär att det behöver ställas relativt höga krav på laglydnad och lämplighet i övrigt. Utgångspunkten bör vara att den som lagförts för ett brott inte ska förordnas som ordningsvakt. Samtidigt behöver tidigare bagatellartad brottslighet inte utesluta att en person bedöms lämplig att

116Prop. 2011/12:25 s. 106. 117HFD 2015 ref. 31 och HFD 2016 ref. 64.

utföra uppgifter som ordningsvakt. Den tid som har förflutit sedan brottet begicks och lagfördes, brottslighetens svårighetsgrad samt återfall i brottslighet kan ha betydelse för prövningen. Motsvarande omständigheter får även beaktas vid misstanke om brott. Även andra faktorer än de nu nämnda kan ha betydelse för prövningen .118

Omständigheter som bör leda till att ansökan avslås på grund av bristande lämplighet är att sökanden vid upprepade tillfällen har varit föremål för ingripande med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. eller 13 § polislagen (1984:387). En ansökan bör även avslås när det är fråga om sådana upprepade beteenden eller vid enstaka tillfälle av mer allvarligt slag som visserligen inte har föranlett några ingripanden, men som ändå tyder på att personen är olämplig för arbetsuppgiften. Exempel på annan omständighet som kan innebära att sökanden bedöms som olämplig är att personen lider av en psykisk störning, missbrukar narkotika eller andra droger. Skäl för avslag kan även vara fråga om att Polismyndigheten fått kännedom om uppgifter eller andra omständigheter som tyder på att sökanden inte är lämplig att förordnas som ordningsva kt.119

Om en ordningsvakt inte längre skulle uppfylla kraven i 9 § LOV får förordnandet återkallas. Detsamma gäller om personen åsidosätter sina skyldigheter som ordningsvakt eller om det finns något annat särskilt skäl för återkallelse (11 § LOV). Det kan exempelvis handla om att ordningsvakten begår brott eller att andra omständigheter aktualiseras som medför att personen inte längre är lämplig att utföra uppdraget. Ett brott som har begåtts i tjänsten bör alltid leda till att frågan om återkallelse av förordnandet aktualiseras. Prövningen bör, om brottet inte är bagatellartat, som huvudregel medföra att förordnandet återkallas. Särskilt allvarligt är det om ordningsvakten vid till exempel ett ingripande använt våld på ett oförsvarligt sätt, utnyttjat sin ställning i brottsligt syfte eller gett uttryck för hat, hot, diskriminering eller utövar trakasserier. Om sådana omständigheter föreligger bör förordnandet alltid återkallas. Dessa utgångspunkter gör sig även gällande för brott begångna utom tjänsten, även om utrymmet för att inte återkalla förordnandet då får anses något större. Av betydelse för prövningen är också vilket

118Prop. 2022/23:91 s. 49 f. 119 Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (PMFS 2017:12, FAP 670-1) – allmänna råd till 3 §.

straffvärde brottet har. Brottets karaktär och den tid som har förflutit sedan brottet begicks bör beaktas. När det gäller misstanke om brott får en bedömning i det enskilda fallet avgöra om återkallelse aktualiseras eller om det snarare är lämpligt att pröva om ordningsvakten bör stängas av från sin tjänstgöring till dess skuldfrågan avgjorts.

Även andra omständigheter än att ordningsvakten har begått eller misstänks ha begått brott kan leda till att förordnandet återkallas. Som exempel kan nämnas om ordningsvakten inte längre uppfyller det allmänna lämplighetskravet. Det kan handla om att ordningsvakten visat sådana prov på bristande omdöme och lämplighet vid utförandet av uppdraget som inte är av bagatellartad karaktär .120I äldre förarbeten nämndes som exempel att ordningsvakten varit berusad i tjänsten eller vid återkommande tillfällen uppträtt på ett sådant sätt att han eller hon inte längre uppfyller det allmänna lämplighetskrav et.121

Högsta förvaltningsdomstolen har den 7 februari 2025 meddelat dom i ett må l122där frågan gällde förutsättningarna för att enligt äldre lagstift ning123kunna återkalla ett förordnande som ordningsvakt på grund av förhållanden som är hänförliga till en person (broder) i ordningsvaktens närhet. Polismyndigheten hade i målet åberopat att om personer med kopplingar till organiserad brottslighet förordnas som ordningsvakter innebär det risker för allvarlig samhällsskada. Det finns en överhängande risk att organiserad brottslighet försöker infiltrera eller påverka säkerhetsbranschen. Generellt bör det vara tillräckligt att en närstående till ordningsvakten har kopplingar till ett kriminellt nätverk för att förordnandet ska kunna återkallas, i vart fall om det finns en geografisk närhet mellan ordningsvakten och den närstående eller nätverket. I denna bedömning kan uppgifter om kontakten mellan ordningsvakten och den nätverkskriminelle utgöra förmildrande eller försvårande omständigheter. Det bör inte krävas att den enskilde bevisligen har missbrukat sin ställning eller tidigare hamnat i lojalitetskonflikt för att närståendeförhållandet ska anses innebära att personen inte är lämplig för uppdraget som ordningsvakt.

120Prop. 2022/23:91 s. 52. 121Prop. 1979/80:122 s. 71. 122 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 7 februari 2025 i mål nr 7825-23. 123 Den 1 januari 2024 ersatte lagen (2023:421) om ordningsvakter den tidigare gällande lagen (1980:578) om ordningsvakter.

Polismyndigheten gjorde vidare gällande att i det aktuella fallet familjebandet i sig och att bröderna bor i samma stad medför en risk för lojalitetskonflikter och påverkan. Påtryckningar kan komma såväl från ordningsvaktens bror som från medlemmar i broderns nätverk.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i sitt avgörande att de konkreta omständigheter som Polismyndigheten hade åberopat som grund för att återkalla ordningsvaktens förordnande är att hans bror ingår i ett kriminellt nätverk, att bröderna tidigare har varit folkbokförda på samma adress och fortfarande bor i samma stad samt att bröderna har kontakt med varandra.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade emellertid att det i målet inte påståtts att ordningsvakten har umgåtts med sin bror i kriminella miljöer eller i andra olämpliga sammanhang. Det har inte heller påståtts att det har förekommit något försök till påverkan eller uppstått någon konkret lojalitetskonflikt, och än mindre att ordningsvakten då skulle ha låtit sig påverkas eller ha agerat illojalt i förhållande till sitt uppdrag som ordningsvakt.

Högsta förvaltningsdomstolen biföll överklagandet och fann därvid utifrån de omständigheter som Polismyndigheten hänvisat till att det inte gick att dra den slutsatsen att ordningsvakten inte är lämplig för sitt uppdrag som ordningsvakt.

5.3.5. Serveringstillstånd

Av 8 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622) följer att det för servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och av alkoholdrycksliknande preparat normalt krävs tillstånd av den kommun där serveringsstället är beläget (serveringstillstånd).

Serveringstillstånd får emellertid enligt 8 kap. 12 § första stycket alkohollagen endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i alkohollagen. I den mån det är en juridisk person som ansöker om serveringstillstånd är det enligt förarbetena dels den juridiska personen som sådan, dels den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen som ska lämplighetsprövas.

Till den senare kategorin hör till exempel verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med betydande aktieinnehav Även annan ekonomisk intressent bakom rörelsen kan komma att innefattas i prövni ngen.124Om serveringstillstånd meddelats och brister i lämpligheten sedan uppstår hos tillståndshavaren kan det enligt 9 kap.17 och 18 §§alkohollagen finnas grund för erinran, varning eller återkallelse av serveringstillståndet.

Ovannämnda lämplighetsprövning omfattar alltså den sökandes personliga vandel och prövningen av den personliga vandeln omfattar i princip två delar. Den ena avser ekonomisk skötsamhet och den andra eventuell brottslig verksamhet. I förarbetena till den förra alkohollagen anges följande angående kravet på ekonomisk skötsamhet. Den som drar sig undan beskattning eller som i övrigt på ett betydande sätt missköter sin ekonomiska åligganden gentemot det allmänna anses inte lämplig att inneha serveringstillstånd. Som exempel kan nämnas misskötta skatte- och avgiftsinbetalningar och allvarligt åsidosättande av bokförings- och uppgiftsskyldighet. Av en tillståndshavare krävs således att han eller hon självmant fullgör sina åligganden när det gäller bland annat skatter och avgifter och att han eller hon reglerar uppkomna skulder. Den allvarligaste formen av ekonomisk misskötsamhet är ekonomisk brottslighet, till exempel i form av brott enligt skattebrottslagen, uppbördslagen, bokföringsbrott och brottslighet med anknytning till rörelsen .125

Även vårdslöshet i ekonomiska sammanhang och ett beteende som, utan att vara straffbelagt, innebär ett systematiskt åsidosättande av skyldigheter som medborgare eller näringsidkare kan medföra att ett tillstånd vägras eller återkallas. För att vägra ett tillstånd eller att initiera ett ingripande enligt alkohollagen krävs således inte att misskötsamheten är uppsåtlig. Som exempel kan nämnas upprepade restföringar, brutna avbetalningsplaner, ökande skuld trots avbetalning, stora slutliga räkningar på grund av uteblivna preliminära debiteringar, skattebetalning först vid konkursansökan eller fortsatt drift av en rörelse i likvidationspliktigt skick. Enbart en eller ett fåtal restförda skatte- eller avgiftsskulder m.m. bör, såvida det inte rör sig om betydande belopp, normalt inte diskvalificera tillståndshavaren eller hindra en person från att få ett sökt tillstånd.

124Prop. 1994/95:89 s. 102 och SOU 2009:22 s. 160. 125Prop. 1994/95:89 s. 64 och 103.

Även en seriös företagare kan, till exempel under en kortare tidsperiod, råka i ekonomiska svårigheter .126

Det är en sökandens eller tillståndshavares beteende innan en ansökan om serveringstillstånd har getts in eller ett ärende om ingripande enligt alkohollagen har inletts som främst har betydelse vid lämplighetsbed ömningen.127I rättspraxis har dock konstaterats att det inte finns något hinder mot att vid lämplighetsprövningen beakta åtgärder som tillståndshavaren vidtagit först efter det att ett omprövningsärende inletts. En förutsättning är dock att åtgärderna är av ett slag som ger grundad anledning att anta att de missförhållanden som föranlett omprövningen inte kommer att upprepas. Det torde därmed främst handla om sådana åtgärder som är inriktade på att komma till rätta med orsakerna till missförhållandena. Att bara betala en skuld kan inte vara en sådan åtgärd. Att utöka de personella resurserna i verksamheten kan däremot räknas som en relevant åtgärd om orsaken till missförhållandena varit brist på sådana resur ser.128

Brottslighet påverkar bedömningen av lämplighet för att inneha serveringstillstånd. Generellt måste en bedömning göras i varje enskilt fall utifrån brottets art, svårhetsgrad och dess relevans för sökandens lämplighet att bedriva serveringsrörels e.129Brottslighet med anknytning till rörelsen, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott, våldsbrott, brott enligt skattebrottslagen, bokföringsbrott har i förarbeten lyfts fram som sådan brottslighet som medför bristande lämplighe t.130Även brott mot lotterilagen – dvs. illegal spelverksamhet – och olaga diskriminering har omnämnts i förarbetena som ett allvarligt brott i samm anhanget.131Redan en misstanke om ekonomiska oegentligheter eller brottslighet kan leda till att i vart fall en ansökan om serveringstillstånd av slås.132I regel ska en ”ganska lång tid” förflutit innan serveringstillstånd kan komma i fråga för en sökande som har dömts för brott, s.k. karenstid. För brottslighet som i förarbetena framhållits som särskilt allvarliga borde det

126Prop. 1994/95:89 s. 103 f. 127Prop. 1994/95:89 s. 104. 128HFD 2019 ref. 26. 129SOU 2009:22 s. 160. 130Prop. 1994/95:89 s. 102 f. och SOU 2009:22 s. 160. 131Prop. 2000/01:97 s. 48. 132Prop. 1994/95:89 s. 103.

troligen sällan finnas anledning att bestämma karenstiden till lägre än tre år .133

5.4. Användningen av ett vandelbegrepp i vissa andra länder

Enligt våra direktiv ingår det i uppdraget att göra en kartläggning av hur krav på hederligt levnadssätt och möjligheterna till avlägsnande ur landet på grund av brister i levnadssättet eller vandeln ser ut i andra jämförbara länder. Vi har därför valt att göra en kartläggning av regleringen i de nordiska grannländerna Danmark, Norge, och Finland samt av regleringen i Nederländerna, Tyskland och Storbritannien. Kartläggningen syftar till att ge en helhetsbild av huvud-

dragen i de nämnda ländernas reglering. Detta är särskilt fallet gäl-

lande regleringen i Nederländerna, Tyskland och Storbritannien.

I kartläggningen har vi i huvudsak riktat in oss på att undersöka under vilka förutsättningar det finns möjlighet att vägra utlänningar inresa eller vistelse i landet med hänsyn till bristande vandel. Särskilt fokus har därför ägnats åt förutsättningarna att på sådan grund neka eller återkalla ett uppehållstillstånd och för att avlägsna en utlänning ur landet. Undersökningen innebär därmed även en kartläggning av vilken typ av bristande vandel som kan läggas till grund för att neka en utlänning inresa eller vistelse i landet och för att besluta om avlägsnande. För att kunna få en helhetsbild av regleringen i dessa avseenden har vi även undersökt hur länderna reglerat möjligheten att inskränka EES-medborgare och deras familjemedlemmars rätt till inresa och vistelse i landet. Av samma anledning har det även varit nödvändigt att ägna viss uppmärksamhet åt reglerna om utvisning på grund av brott.

Därutöver har vi särskilt undersökt om en utlänning enligt de aktuella ländernas regelverk måste uppfylla ett generellt utformat försörjningskrav för att kunna beviljas eller behålla ett uppehållstillstånd. Likaså har vi undersökt om det förekommer krav på språkkunskaper och samhällsorientering eller liknande.

133SOU 2009:22 s. 161 och Kammarrätten i Stockholms dom den 24 april 2014 i mål nr 7551–13.

Slutligen har vi bedömt att det funnits ett intresse av att kartlägga vilka de beslutade myndigheterna är i de respektive länderna i fråga om uppehållstillstånd och utvisning.

5.4.1. Danmark

Beslutande myndigheter

I Danmark prövas frågan om uppehållstillstånd antingen av Utlänningsstyrelsen (Udlændingestyrelsen) eller av Styrelsen för internationell rekrytering och integration (Styrelsen for International Rekruttering og Integration). Den förra myndigheten beslutar bland annat om uppehållstillstånd på grund av anknytning och om permanenta uppehållstillstånd, medan den senare beslutar om uppehållstillstånd för arbete och studier. I Danmark fattas däremot beslut om utvisning på grund av brott normalt av den domstol som dömer i brottmålet. I fråga om utlänningar som inte lagligen har uppehållit sig i Danmark i längre tid än de senaste sex månaderna och som gjort sig skyldiga till vissa angivna överträdelser kan dock beslutet om utvisning, så kallad administrativ utvisning, fattas av Utlänningsstyrelsen. Samma myndighet kan besluta om utvisning om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen.

Beslut fattade av Utlänningsstyrelsen och Styrelsen för internationell rekrytering och integration kan överklagas till Utlänningsnämnden (Ulændingenævnet).

Uppehållstillstånd

Enligt en bestämmelse i den danska utlänningslagen (udlændingeloven) kan en utlänning inte beviljas uppehållstillstånd om han eller hon anses utgöra en fara för nationell säkerhet. Detsamma gäller om utlänningen anses utgöra ett allvarligt hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Utlänningen kan inte heller beviljas uppehållstillstånd om han eller hon anses omfattas av artikel 1 F i Genèvekonventionen. Vidare kan en utlänning som regel inte beviljas uppehållstillstånd om han eller hon utomlands har dömts för brott som skulle kunna leda till utvisning, enligt vissa bestämmelser i den danska utlänningslagen, om målet hade prövats i dansk domstol.

Detsamma gäller om det finns starka skäl att anta att utlänningen har gjort sig skyldig till sådant brott utomlands. Dessa omständigheter kan även utgöra grund för att inte förlänga ett uppehållstillstånd och för att återkalla ett uppehållstillstånd.

Det finns olika grunder för uppehållstillstånd i den danska utlänningslagen, och för att bli beviljad uppehållstillstånd på dessa grunder uppställs olika villkor. Exempelvis kan en utlänning som är minst 24 år gammal beviljas uppehållstillstånd på grund av att denna är make eller sambo med en i Danmark permanent bosatt person. Det uppställs dock ett flertal krav både på sökanden och anknytningspersonen för att ett uppehållstillstånd på sådan grund ska beviljas. Flera av de krav som kommer att redovisas för nedan kan frångås om det finns exceptionellt vägande skäl, inklusive hänsyn till familjen, som talar för det. I synnerhet kan kraven frångås om Danmarks internationella förpliktelser kräver de t.134

Det uppställs bland annat krav på att både sökanden och anknytningspersonen ska underteckna en förklaring om att de aktivt ska delta i den sökandes integration i det danska samhället samt utbildning i det danska språket. Uppehållstillståndet ska även vara villkorat av att anknytningspersonen tar sig an att försörja den sökande. För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs även att anknytningspersonen ställer en ekonomisk säkerhet på ett visst angivet belopp för att täcka det offentligas eventuella framtida kostnader för sociala förmåner till den sökande. Vidare uppställs krav på integration, i form av språk- och samhällskunskap, heltidsarbete och utbildning, både på sökanden och anknytningspersonen. Den senare ska dessutom inte ha uppburit vissa sociala förmåner från det offentliga under de senaste tre åren. Ett uppehållstillstånd ska dessutom vara villkorat av att varken sökanden eller anknytningspersonen uppbär sociala förmåner under perioden fram till dess att den sökande beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Anknytningspersonen ska dessutom ha en bostad av skälig storlek och som inte är beläget i ett av de så kallade missgynnade bostadsområden a

135

. Det sista kravet innefattar också ett krav på att den sökande och anknytningspersonen inte flyttar till ett sådant bostadsområde innan den sökande har beviljats ett permanent uppehållstillstånd. I fall där anknytningspersonen varken är medborgare i Danmark eller något annat nor-

134 Läs mer i SOU 2020:54 s. 168 f. 135 Läs mer i SOU 2020:54 s. 168.

diskt land eller har ett uppehållstillstånd grundat på ett skyddsbehov uppställs vissa ytterligare krav för att uppehållstillstånd ska beviljas den sökande. Exempelvis får anknytningspersonen inte ha någon förfallen skuld till det offen tliga136.

Om ovanstående villkor senare visar sig inte vara uppfyllda utgör det grund för att inte förlänga utlänningens uppehållstillstånd eller för att återkalla utlänningens uppehållstillstånd. Detta är till exempel fallet om anknytningspersonen inte längre kan bevisa att bostaden är av skälig storlek eller om utlänningen inte har blivit godkänd på språktest i danska inom föreskriven tid.

Liknande typer av krav som det tidigare angivna återkommer även som krav för att beviljas uppehållstillstånd på andra grunder och för att beviljas permanent uppehållstillstånd. I fråga om permanent uppehållstillstånd ska utlänningen exempelvis inte vara dömd för vissa b rott137, inte ha någon förfallen skuld till det offen tliga138och inte tagit emot vissa sociala förmåner från det offentliga under de senaste fyra åren. Vidare ska utlänningen bland annat ha klarat av ett visst angivet språktest och varit ordinarie heltidsanställd alternativt egenföretagare under minst tre år och sex månader inom de senaste fyra åren. Dessutom ska utlänningen vara knuten till arbetsmarknaden vid den tidpunkt som permanent uppehållstillstånd kan beviljas.

Därutöver behöver två av fyra kompletterande förutsättningar om integration vara uppfyllda. Den första av dessa alternativa förutsättningar innebär att utlänningen ska ha avlagt ett medborgarskapsprov, eller på annat sätt visat ett aktivt samhällsengagemang i Danmark genom minst ett års medverkan i nämnder och i organisationer. Den andra alternativa förutsättningen innebär att utlänningen har haft en ordinarie heltidsanställning, alternativt varit egenföretagare, under de senaste fyra åren och sex månaderna före beviljandet av permanent uppehållstillstånd. Den tredje alternativa

136 En förfallen skuld till det offentliga utgör inte hinder mot att uppehållstillstånd beviljas under förutsättning att anknytningspersonen har beviljats anstånd för återbetalningen och skulden inte överstiger ett visst angivet belopp. 137Om utlänningen dömts till mindre än sex månaders fängelse, eller till ett villkorligt frihetsstraff, utgör det ett tillfälligt hinder för utlänningen att bli beviljad ett permanent uppehållstillstånd. Om utlänningen döms till minst sex månaders fängelse kan han eller hon överhuvudtaget inte bli beviljad ett permanent uppehållstillstånd. Därutöver finns det även vissa särskilda regler för vissa typer av brott. 138 En förfallen skuld till det offentliga utgör inte hinder mot att ett permanent uppehållstillstånd beviljas under förutsättning att utlänningen har beviljats anstånd för återbetalningen och skulden inte överstiger ett visst angivet belopp.

förutsättningen innefattar ett inkomstkrav i form av att utlänningen ska ha haft en viss angiven årslön under de senaste två åren. Den sista alternativa förutsättningen avser ett särskilt angivet språktest som utlänningen ska ha klarat av.

Det finns vidare en särskild bestämmelse i den danska utlänningslagen som innebär att en utlännings uppehållstillstånd eller uppehållsrätt upphör att gälla i vissa fall. Det är bland annat fallet när en utlänning under vistelse utanför landet deltar eller har deltagit i verksamhet som kan involvera eller öka hotet mot statens säkerhet, andra staters säkerhet eller innebära ett betydande hot mot allmän frid och ordning. Ett upphävande av uppehållstillståndet eller uppehållsrätten ska dock inte ske om det skulle strida mot Danmarks internationella förpliktelser.

Beslut om avlägsnande

Det finns därutöver ett flertal grunder för att avlägsna en utlänning ur Danmark, genom avvisning eller utvisning, på grund av omständigheter som får anses vara kopplade till brister i utlänningens vandel. Dessa grunder kommer att redogöras för nedan.

En utlänning som saknar uppehållstillstånd kan avvisas med hänsyn till den allmänna ordningen i Schengenstaterna, förbindelserna med främmande makt eller om säkerhets- och hälsoskäl gör att utlänningen inte bör uppehålla sig i Danmark. Avvisning kan även ske om det är nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten.

En utlänning får utvisas om denne har dömts för brott. Möjligheten att utvisa en utlänning har dock knutits an till utlänningens lagliga vistelsetid i land satt i relation till det utdömda straffets svårhet.

En utlänning som har uppehållit sig i landet mer än de senaste nio åren och, när det gäller flyktingar, en utlänning med tillfälligt uppehållstillstånd som lagligen har uppehållit sig i landet i mer än de senaste åtta åren, får utvisas om utlänningen döms till minst tre års fängelse. Dessutom får en sådan utlänning utvisas om han eller hon dömts för flera brott till minst ett års fängelse, eller döms till minst ett års fängelse och tidigare har dömts till ett fängelsestraff i landet.

En utlänning som lagligen har uppehållit sig i landet i mer än de senaste fem åren får utvisas om han eller hon döms till minst ett års fängelse, döms för flera brott till minst sex månaders fängelse, eller döms till minst sex månaders fängelse och tidigare har dömts till ett fängelsestraff i landet.

Andra utlänningar får utvisas om de döms till ett villkorligt frihetsstraff eller fängelse.

Dessutom kan vissa brott, oavsett utlänningens vistelsetid i Danmark och längden på det utdömda straffet, läggas till grund för en utvisning av en utlänning. Det förutsätts dock att utlänningen döms till ett ovillkorligt frihetsberövande straff eller, i fråga om utlänningar som lagligen har uppehållit sig i Danmark i kortare tid än fem år, ett villkorligt frihetsstraff. Exempel på denna typ av brott är mord, våld, övergrepp i rättssak samt misshandel och grov misshandel.

Dessutom kan en utlänning utvisas om han eller hon måste anses utgöra en fara för nationell säkerhet, eller ett allvarligt hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

I fråga om utlänningar som inte lagligen har uppehållit sig i landet längre än de senaste sex månaderna kan utvisning också komma i fråga med anledning av vissa ytterligare brott, oaktat vilken påföljd utlänningen döms till. Därutöver kan utvisning även ske med anledning av hänsyn till allmän ordning, förhållandet till främmande makt, säkerhets- eller hälsomässiga skäl eller om hänsyn till Schengenländernas allmänna ordning talar för att utlänningen inte bör uppehålla sig i Danmark.

Om de grundläggande förutsättningarna för utvisning på grund av brott är uppfyllda ska det göras en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet där skälen för utvisning vägs mot de skäl som talar i motsatt riktning. Det ska fästas avseende vid om utvisning kan anses särskilt påkallat på grund av brottets allvar, längden på det utdömda straffet och den fara, skada eller kränkning som brottet inneburit.

I fråga om administrativ utvisning och några andra fall anges att hänsyn ska tas till om utvisningen kan anses vara särskilt betungande med hänsyn till ett visst antal angivna omständigheter. Det ska därmed särskilt beaktas om en utvisning är betungande på grund av utlänningens anknytning till det danska samhället, utlänningens ålder, hälsotillstånd och andra personliga omständigheter och

utlänningens anknytning till personer som är bosatta i landet. Även utvisningens konsekvenser för nära familjemedlemmar till utlänningen som är bosatta i Danmark, utlänningens avsaknad av eller ringa anknytning till hemlandet eller andra länder där utlänningen kan förväntas bosätta sig ska särskilt beaktas. Slutligen ska även risken för att utlänningen, utöver vissa särskilt angivna situationer, kommer att drabbas av skada i hemlandet eller andra länder där utlänningen kan förväntas bosätta sig särskilt beaktas.

I övriga fall, exempelvis vid utvisning på grund av att utlänningen måste anses utgöra ett allvarligt hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa och i de flesta fall av utvisning på grund av brott, ska däremot utvisning ske såvida detta inte med säkerhet skulle strida mot Danmarks internationella förpliktelser. I förarbetena till den danska utlänningslagen anges att uttrycket ”med säkerhet” är avsett att markera att den klara huvudregeln är att utlänningen i dessa fall ska utvisas. I de situationer där de internationella förpliktelsernas räckvidd är osäker, är det upp till domstolen att konkret bedöma om det inom ramen för dessa är möjligt att besluta om utvisning .139

Ett beslut om utvisning av en utlänning innebär att dennes uppehållstillstånd upphör att gälla.

EES-medborgare och deras familjemedlemmar

Den danska utlänningslagen gäller som utgångspunkt alla utlänningar. Beträffande EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller dock detta endast i den utsträckning som reglerna är förenliga med EU-rätten. Enligt den danska utlänningslagen får till exempel en utlänning, som omfattas av EU-rätten, därmed endast utvisas i enlighet med de principer som inom EU-rätten gäller för att begränsa den fria rörligheten. Samma begränsning gäller även i fråga om möjligheterna att upphäva en utlännings uppehållsrätt med hänsyn till statens säkerhet, andra staters säkerhet eller allmän ordning.

En närmare reglering av EES-medborgare och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i Danmark, och begränsningarna av denna rätt återfinns inte i den danska utlänningslagen utan i EU-opholdsbekendtgørelsen.

139 Se SOU 2021:61 s. 153.

Enligt en särskild bestämmelse i EU-opholdsbekendtgørelsen upphör EES-medborgares och deras familjemedlemmars uppehållsrätt bland annat vid utvisning enligt den danska utlänningslagen på grund av allmän ordning eller säkerhet. Vidare återges i allt väsentligt kraven i artikel 27 och 28 i rörlighetsdirektivet i EU-opholdsbekendtgørelsen. En fördjupad redogörelse för artikel 27 och 28 i rörlighetsdirektivet finns att läsa i avsnitt 4.8.

5.4.2. Finland

Beslutande myndigheter

I Finland fattas beslut om uppehållstillstånd och återkallande av uppehållstillstånd av Migrationsverket. Vidare beslutar Migrationsverket om utvisning på framställning av polisinrättningen, gränskontrollmyndigheten eller på eget initiativ.

Beslut som fattas av Migrationsverket kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Uppehållstillstånd

Enligt den finska utlänningslagen krävs det av en utlänning som kommer till Finland att han eller hon inte anses äventyra allmän ordning och säkerhet, folkhälsan eller Finlands internationella förbindelser. Likaså kan ett uppehållstillstånd vägras om en utlänning anses äventyra allmän ordning eller säkerhet, folkhälsan eller Finlands internationella förbindelser. Vidare kan ett uppehållstillstånd återkallas om det vid ansökan om uppehållstillstånd medvetet har lämnats oriktiga upplysningar om sökandens identitet eller andra oriktiga upplysningar som har påverkat beslutet. Likaså kan ett uppehållstillstånd återkallas om något som hade kunnat hindra beviljandet av uppehållstillstånd har hemlighålli ts.140Detta kan tolkas som att ett uppehållstillstånd kan återkallas om det senare visar sig utlänningen kan anses äventyra allmän ordning och säkerhet. En sådan tolkning har sin grund i att en förutsättning för att en

140 Denna grund för återkallelse av uppehållstillstånd gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd, permanenta uppehållstillstånd och EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

utlänning ska beviljas ett uppehållstillstånd är att han eller hon inte anses äventyra allmän ordning eller säkerhet.

I fråga om en utlänning som vistas i Finland saknas det dock i regel anledning att återkalla uppehållstillstånd på grund av bristande vandel eftersom ett uppehållstillstånd upphör att gälla om utlänningen utvisas ur Finland. En sådan särskild grund för återkallelse finns dock uttryckligen i finsk utlänningslagstiftning i fråga om tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd enligt vissa grunder om de utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan.

Begreppet allmän ordning och säkerhet syftar i praktiken främst på brottslig verksamhet, men kan även tolkas mer brett. Till allmän ordning och säkerhet hänförs all sådan verksamhet som strävar efter att garantera samhällsmedborgarna en trygg och trivsam livs- och närmiljö, bekämpa och såväl utreda brott och rättskränkningar som att förebygga och eliminera störni ngar.141I teorin är det tänkbart att om en utlänning upprepade gånger grips eller tas om hand på grund av till exempel berusning eller ett annat störande beteende kan han eller hon anses äventyra allmän ordning och säkerhet trots att utlänningen varken dömts eller åtalats för brott. Det är dock osannolikt att ett sådant beteende typiskt sett ensamt hade inneburit att en utlänning anses äventyra allmän ordning och säkerhet. Det har sin grund i att det enligt rättspraxis, som kommer att närmare belysas senare i avsnittet, måste föreligga ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse för att en utlänning ska anses äventyra allmän ordning och säkerhet. Däremot kan en utlänning anses äventyra allmän ordning och säkerhet på grund av en kombination av brottslighet och annat störande beteend e.142

För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs dessutom att utlänningen kan försörja sig. I ett enskilt fall kan avvikelse göras från försörjningskravet, om det finns exceptionellt vägande skäl eller om ett barns bästa kräver det. Utlänningens försörjning anses vara tryggad vid beviljande av ett första uppehållstillstånd om hans eller hennes vistelse i landet bekostas med inkomster från förvärvsarbete, verksamhet som företagare, pensioner, tillgångar eller andra källor som anses sedvanliga. Inkomsterna ska innebära att det kan antas

141 Proposition till finska utlänningslagen (RP 28/2003 rd), s. 41. 142 Uppgift till kommittén från Inrikesministeriet i Finland, 2024-07-17.

att utlänningen inte kommer att bli beroende av försörjningsstöd eller av någon därmed jämförbar ekonomisk förmån som tryggar hans eller hennes försörjning. Som sådan jämförbar förmån anses inte socialskyddsförmåner som ersätter kostnader.

När ett fortsatt tillstånd beviljas ska utlänningens försörjning vara tryggad på samma sätt som vid beviljande av det första uppehållstillståndet. Beviljande av fortsatt uppehållstillstånd ska dock inte förhindras av att utlänningen tillfälligt är i behov av försörjningsstöd eller någon annan därmed jämförbar förmån för att trygga sin försörjning.

I fråga om uppehållstillstånd på vissa grunder, till exempel utlänningar som beviljas asyl, uppställs inget försörjningskrav. Dessutom finns det särskilt utformade krav på försörjning för att ett uppehållstillstånd ska beviljas på vissa grunder.

Det finns en särskild bestämmelse i den finska utlänningslagen som reglerar i vilka fall det finns hinder för att bevilja en utlänning permanent uppehållstillstånd. Enligt nämnda bestämmelse kan ett permanent uppehållstillstånd vägras om utlänningen konstaterats ha gjort sig skyldig till ett brott för vilket föreskrivs fängelsestraff eller om utlänningen är misstänkt för ett brott för vilket föreskrivs fängelsestraff. Vidare kan ett tillstånd vägras om utlänningen konstaterats h