SOU 1970:23
Understödsföreningar
Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet
Genom beslut den 23 oktober 1964 be- myndigade Kungl. Maj:t chefen för finans- departementet att tillkalla en sakkunnig för översyn av lagen (1938: 96) om understöds- föreningar huvudsakligen med utgångspunkt från de synpunkter som tagits upp i en av försäkringsinspektionen med skrivelse den 1 juli 1964 till departementet överlämnad pro- memoria.
Med stöd av detta bemyndigande tillkal- lade chefen för finansdepartementet som sakkunnig numera expeditionschefen Axel 0. A. Wallén.
Att som experter biträda den sakkunnige förordnades den 26 februari 1965 numera avdelningsdirektören Brita M. Wenner, di- rektören Henry R. Bergsmark och direktören 0. ]. Thage Brink samt den 28 augusti 1967 aktuarien C. G. Torsten Carlson.
Till sekreterare åt den sakkunnige förord- nades den 26 juni 1966 numera hovrätts- assessom Per L. J ermsten.
Den sakkunnige har avgivit utlåtande över ett av firmautredningen den 25 maj 1967 framlagt betänkande med förslag till firmalag m. rn. (SOU 1967: 35).
Sedan utredningsarbetet nu slutförts över- lämnas härmed vördsamt betänkande med förslag till ny lag om understödsföreningar. Experterna har biträtt förslaget jämte vad betänkandet i övrigt innehåller.
Stockholm i april 1970.
Axel Wallén
/Per Jermsten
2. Understödsföreningarnas verksamhet och utveckling under åren 1938—1968
2.1 Andra föreningar än arbetslöshets- kassor
2.1.1 Inledning
Under den tid UFL varit gällande i huvud— sak oförändrad har samhället präglats av genomgripande förändringar på såväl det sociala som det ekonomiska området. Un- derstödsföreningarna har inte lämnats obe- rörda av denna snabba utveckling. Framför allt har de genomgripande reformerna inom socialförsäkringens område direkt påverkat verksamheten för många understödsför- ningar.
2.1.2 Tillgänglig statistik om understöds- föreningar
Förändringarna i understödsföreningarnas verksamhet under den tid UFL varit gäl- lande åskådliggörs lättast genom jämförel- ser mellan uppgifterna i de statistiska sam- manställningar över understödsföreningarna som upprättats av olika tillsynsmyndigheter.
Innan UFL trädde i kraft var socialsty- relsen tillsynsmyndighet över sjukkassor re- gistrerade enligt 1910 års lag och under- stödsföreningar registrerade enligt 1912 års lag. Genom styrelsens försorg utgavs offi- ciell statistik om registrerade sjukkassors verksamhet för tiden t. o. m. år 1930. Sta- tistiska sammanställningar om registrerade
understödsföreningar publicerades dessutom i Sociala meddelanden för tiden t. o. m. år 1928. I en utredning som gjordes vid till- komsten av UFL lämnades även vissa sta- tistiska uppgifter beträffande understöds- föreningarnas verksamhet år 1935.
Sedan tillsynen över understödsförening- arna år 1938 överförts till pensionsstyrelsen gav denna myndighet årligen ut officiell sta- tistik över de erkända sjukkassornas verk- samhet. I samband med att de erkända sjuk- kassorna år 1954 anförtroddes den allmän- na sjukförsäkringen överflyttades tillsynen över dessa kassor till riksförsäkn'ngsanstal- ten numera riksförsäkringsverket. Pensions- styrelsen förde ingen kontinuerlig statistik över andra understödsföreningar än erkän- da sjukkassor. År 1944 gjordes dock inom pensionsstyrelsen en statistisk undersökning rörande registrerade understödsföreningars verksamhet är 1942. Denna undersökning tillsammans med socialstyrelsens ovannämn- da statistiska uppgifter för år 1935 utgör grunden för följande beskrivning av verk- samhetens omfattning under den första tid UFL var gällande.
Inom pensionsstyrelsen gjordes sedermera för internt bruk även visa sammanställ- ningar av uppgifter för år 1948 om andra understödsföreningar än erkända sjukkassor. Liknande översikter upprättades av riksför- säkringsanstalten beträffande understöds- föreningarnas verksamhet under åren 1952 —-l955.
Försäkringsinspektionen, som år 1958 övertog tillsynen över understödsföreningar- na, utger i enlighet med sin instruktion år- ligen officiell statistik över understödsför— eningarnas verksamhet. Sådan statistik har utgivits för åren 1956—1968.
De uppgifter och sammanställningar som redovisas i det följande för att belysa un- derstödsföreningarnas utveckling under de senaste 30 åren omfattar varken arbetslös- hetskassor eller erkända sjukkassor.
2.1.3 Utvecklingen under åren 1942—1968 inom olika grupper av understödsföreningar i statistisk belysning.
Understödsföreningarnas verksamhet omfat- tar pensionsförsäkring, sjukförsäkring och kapitalförsäkrin g. Alltefter verksamhetens art brukar föreningarna indelas i pensionskas- sor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- oclz begravningskassor. Till pensionsförsäk- ring räknas utom försäkring för olika slag av pensioner även försäkring för kapital— understöd som utgår i samband med pen— sion. Moderskapshjälp hänförs till sjuk- hjälpsverksamhet.
Utvecklingen i fråga om antalet under- stödsföreningar, deras medlemsantal, fonder och förvaltningskostnader redovisas genom diagram och tabeller som finns intagna i en till betänkandet fogad bilaga 1.
2.1.3.l Föreningarnas antal
Av tabell 1 framgår, att antalet understöds- föreningar under åren 1935—1968 gått ned från 1 479 till 454. Nedgången har sålunda varit kraftig. Införandet av den obligatoriska sjukförsäkringen liksom senare genomförda höjningar av ersättningarna från de allmän- na försäkringskassorna anses ha varit bidra- gande orsak till att ett stort antal föreningar som meddelat sjukhjälp likviderat. Under senare år har det heller inte varit ovanligt att sjukkassor för anställda vid visst företag lagt ned verksamheten och trätt i likvidation i samband med att de anställda tecknat gruppsjukförsäkring i försäkringsbolag.
Begravningskassorna utgör den till anta- let största gruppen understödsföreningar och uppvisar också den största årliga minskning- en (ca 10—30 föreningar). Inträffade likvi- dationer har huvudsakligen gällt små för- eningar. En vanlig orsak till åtgärden har varit att föreningens medlemsantal nedgått under 100 och att den därför enligt 3 & UFL inte ägt fortsätta sin verksamhet.
I samband med ATP-reformens genomfö— rande upphörde många föreningar som tidi- gare meddelat pensionsförsäkring med sin verksamhet Och trädde i likvidation.
Under den här aktuella tidsperioden har endast ett mindre antal föreningar nyregi- strerats. Antalet sådana registreringar har successivt minskat. Under de senaste fem åren har endast en ny förening tillkommit.
2.1.3.2 Öppna och slutna föreningar
Tabell 2 visar relationen mellan antalet öpp- na och slutna föreningar som meddelar sjuk- hjälp och kapitalunderstöd, samt hur denna relation ändrats från år 1935 till år 1967. År 1935 var övervägande antalet föreningar i angivna grupper öppna, medan förhållan- det numera är det motsatta.
Inom gruppen pensionskassor var de slut- na föreningarna dominerande redan år 1935 , då 21 föreningar var öppna och 244 slutna. År 1968 återstod endast 6 öppna pensions- kassor. Med ett undantag är dessa öppna pensionskassors verksamhet av mycket ringa omfattning.
Minskningen av antalet föreningar har så- lunda mest drabbat de öppna föreningarna. Sedan år 1950 har det inte heller bildats nå- gon ny öppen understödsförening.
2.1.3.3 Överlåtelser
Många av de föreningar som trätt i likvida- tion sedan år 1938 har överlåtit sin verksam- het på annan understödsförening. Av under åren 1964—4968 genomförda 144 likvida- tioner skedde detta i 38 fall. Medlemsanta- let i de 144 likviderade föreningarna upp-
gick till sammanlagt ca 96000, varav ca 68000 var medlemmar i föreningar som överlåtit sin verksamhet på annan förening. När överlåtelsen avsett verksamhet som dri- vits av en större förening har överlåtelsen haft karaktär av en sammanslagning av två större föreningar. Sådana sammanslagning- ar har huvudsakligen förekommit inom gruppen öppna begravningskassor och har bidragit till en stark koncentration av denna verksamhet till de största öppna begrav- ningskassorna.
2.1.3.4 Medlemsantal
Tabell 3 visar, att medlemsantalet i förening- arna fram till början av 1950-talet ökade trots att antalet föreningar samtidigt mins- kade. Efter år 1952 är det totala medlems- antalet däremot sjunkande. Minskningen har gällt grupperna sjukkassor, begravningskas- sor samt sjuk- och begravningskassor. I pen- sionskassorna har medlemsantalet däremot fortsatt att stiga.
Inom de olika grupperna av föreningar har begravningskassorna alltid haft det stör- sta medlemsantalet.
Av tabell 4 framgår, att medlemsantalet från år 1935 till 1961 minskat i öppna sjuk- kassor samt öppna sjuk— och begravnings- kassor men ökat i slutna sådana föreningar. Enligt tabellen har förhållandet varit rakt motsatt för föreningar som enbart meddelar begravningshjälp.
Nyanslutning av medlemmar liksom fri- villig avgång ur föreningarna under åren 1956—1967 framgår av tabell 5. (Tabellen ger inte besked om inträde eller avgång vid överlåtelse eller likvidation.) Under perio- den har nyanslutningen till begravningskas— sorna minskat kraftigt. Minskningen upp- vägs emellertid i viss mån av en motsvaran- de nedgång i den frivilliga avgången. Inom sjukkassor samt sjuk- och begravningskassor uppvisar såväl nyanslutning som frivillig av- gång t.o.m. år 1966 en relativt obetydlig nedgång. För år 1967 kan emellertid note— ras en kraftig nedgång i nyanslutningen till dessa föreningar. Denna förändring torde
hänga samman med utvecklingen inom vissa större slutna föreningar till vilka inträde är obligatoriskt för den personkrets förening— ens verksamhet avser t. ex. anställda på sam- ma företag, medlemmar i samma fackför- ening o.d.
Eftersom genomförda likvidationer huvud- sakligen berört små föreningar har medlems- antalet per förening stigit. Hur denna ut- veckling gestaltat sig inom olika grupper av föreningar framgår av tabell 6.
Av visst intresse i detta sammanhang är även fördelningen av medlemsantalet på män och kvinnor är 1942 jämfört med år 1967. Fördelningen framgår av tabell 7, som visar att inom pensionskassorna kvinnornas andel under nämnda tid ökat från 19 % till 27 % och inom begravningskassorna från 41 % till 50 % av det totala medlemsantalet. Inom övriga grupper av föreningar har relationen mellan män och kvinnor varit tämligen oför- ändrad.
Medlemmamas fördelning efter ålder och kön vid utgången av år 1964 i sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begrav- ningskassor framgår av diagram 4. Medlems- antalet i de olika åldersgrupperna har också satts i relation till den totala folkmängden i motsvarande åldersgrupper (procenttalen har angivits i diagrammet). Diagrammet visar bl. a. att av den totala folkmängden i åldrar över 55 år omkring 25 % var medlemmar i förevarande grupper av understödsförening— ar. I åldersgrupperna under 55 år var där- emot en allt mindre del av folkmängden medlemmar ju längre ned man kommer på åldersskalan. De två åldersgrupperna under 30 år omfattade sålunda endast ca 6 % av den totala folkmängden. Vid bedömningen av nu angivna procenttal bör emellertid ob- serveras, att en och samma person kan vara medlem i flera föreningar. Det saknas upp— gifter om i vilken utsträckning sådant fler- faldigt medlemskap förekommer.
2.1.3.5 Fonder
Trots den stora nedgången i antalet för- eningar har fonderna fortgående ökat. Av
tabell 8 framgår, att fonderna totalt sett femdubblats från år 1942 till år 1967. Vid utgången av år 1967 redovisade föreningar- na sammanlagt 3 585 mkr i fonder. Enbart under år 1967 uppgick fondökningen till 104 mkr. Som jämförelse kan nämnas, att det sammanlagda försäkringssparandet i liv- och sjukförsäkringsbolagen under samma år uppgick till 1 010 mkr.
Den stora fondökningen från år 1942 till år 1967 på omkring 2 900 mkr tillkommer nästan uteslutande tjänstepensionskassorna vars fonder vid utgången av år 1967 ut— gjorde 92 % av föreningarnas totala fonder. Bland övriga grupper av föreningar är fond- bildningen störst i begravningskassorna, där fondökningen från år 1942 till år 1967 upp- gått till ca 140 mkr.
Omkring 12 % av samtliga föreningars fondmedel var år 1967 avsatta till s. k. fria fonder. Dessa har bildats av överskottsme- del, donationer, gåvor o.d. De fria fonder- nas andel av föreningarnas hela kapital har mer än fördubblats sedan år 1948. Ökningen gäller dock i huvudsak endast grupperna pensionskassor och begravningskassor vilkas verksamhet i allmänhet lämnat stora över- skott.
2.1.3.6 Avgifter
Under år 1967 inbetalades i avgifter till samtliga understödsföreningar 125 mkr, var- av 103 mkr till pensionskassor (jfr tabell 8). Avgifterna till sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor har under den aktuella perioden inte förändrats i nämnvärd grad. För pensionskassomas del har de samlade avgifterna ökat, trots att av- giftsbetalningen i många föreningar upphört i samband med deras omvandling till fri- brevskassor vid införandet av ATP.
Avgifterna per medlem är 1942 jämfört med år 1967 framgår av tabell 9.
2.1.3.7 Räntor
Den genomsnittliga förräntningen på fonde- rade medel åren 1942 och 1967 framgår av
följande tablå, som bl. a. visar att kapitalav- kastningen under den aktuella perioden har stigit med i genomsnitt 1,9 %.
1942 1967
3,9 % 2,8 % 3,6 %
5,7 % 4,9 % 5,6 %
Pensionskassor Sjukkassor
Begravningskassor Sjuk- och begravnings- kassor Samtliga föreningar
3,5 % 3,8 %
5,6 % 5,7 %
2.1.3.8 Utbetalningar för försäkringsfall
Utbetalningar för försäkringsfall uppgick under år 1967 i samtliga föreningar till 109 mkr, varav 90 mkr från pensionskassor (jfr tabell 8). I likhet med avgifterna har dessa utbetalningar varit tämligen konstanta under perioden 1942—1967 i sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begrav- ningskassor. Utbetalningarna från pensions- kassorna har däremot ökat från 17 mkr år 1942 till 90 mkr år 1967.
2.1.3.9 Förvaltningskostnader
Förvaltningskostnaderna under år 1967 uppgick för samtliga föreningar till 8,6 mkr. Omkring hälften av detta belopp avser pen- sionskassorna (jfr tabell 8). I genomsnitt är förvaltningskostnaderna per medlem högre i dessa föreningar än i övriga föreningsgrup- per (omkring 23 kr mot omkring 4 kr i t. ex. begravningskassorna). Sätts kostnader- na däremot i relation till avgifterna år för- hållandet helt omvänt (3,9 % för pensions- kassorna mot 32 % för begravningskas- soma).
2.1.4 Verksamheten inom olika grupper av understödsföreningar
2.1.4.1 Pensionskassor
Olika kategorier Pensionskassorna indelas i två huvudgrup- per, tjänstepensionskassor och andra pen—
sionskassor. Alltefter arten av den verk- samhet tjänstepensionskassorna driver kan sedan dessa indelas i kategorierna ITP- kassor, fribrevskassor och övriga tjänste- pensionskassor. Som ITP-kassa betecknas pensionskassa som meddelar kompletterings- försäkring till ATP i enlighet med av arbets- marknadens parter träffade pensionsavtal. Fribrevskassa är sådan pensionskassa, i vil- ken avgiftsbetalningen har upphört och för- säkringarna har nedsatts till fribrev.
Pensionskassornas fördelning på olika grupper vid utgången av år 1967 framgår av vidstående tablå.
I gruppen andra pensionskassor ingår nästan hälften av hela antalet pensions- kassor. Medlemsantalet i denna grupp upp- går dock till endast 6 % och fonderna till endast 10/0 av medlemsantalet resp. fonder- na i gruppen tjänstepensionskassor. Gruppen andra pensionskassor består huvudsakligen av äldre föreningar med gamla traditioner. De har ofta bildats inom någon yrkesorga- nisation såsom hantverksförening, sjöman- naförening, regementskår el. d.
Förmåner. De olika slag av pensionsförmå- ner som pensionskassoma meddelar är ål- derspension, invalidpension och efterlevan-
Utbetalda pensionsbelopp under år 1967
Antal Antal- Summa för- med- fonder eningar lemmar mkr Tjänstepensionskassor ITP-kassor 23 117 697 1 995 Fribrevskassor 19 41 907 1 250 Övriga tjänstepen- sionskassor 14 4 725 39 Summa 56 164 329 3 284 Andra pensionskassor 52 10 304 32 Summa pensions- kassor 108 174 633 3 316
depension. I en del fall, meddelar dessa kas- sor även s.k. avgiftsbefrielseförsäkring och kapitalunderstöd, huvudsakligen i samband med pension.
Av 108 vid utgången av år 1967 verk- samma pensionskassor meddelade 19 enbart efterlevandepension. Återstoden av förening- arna meddelade enbart ålderspension eller ålderspension i förening med invalid- eller efterlevandepension.
De sammanlagda utbetalningarna av för- måner från pensionskassorna under år 1967 fördelade sig på de olika grupperna enligt följande tablå.
Ålders- Invalid- Efter- Kapital- Avgifts- pension pension levande- understöd befrielse pension m. m. S:a tkr tkr tkr tkr tkr tkr Tjänstepensionskassor ITP-kassor 45 734 5 717 5 402 347 1 794 58 994 Fribrevskassor 15 399 1 840 11 295 212 317 29 063 Övriga tjänstepensionskassor 550 2 406 146 —— 1 104 Summa 61683 7 559 17103 705 2111 89161 Andra pensionskassor 425 —- 188 4 — 617 Summa pensionskassor 62 108 7 559 17 291 709 2 111 89 778
Storleken av utfästa pensionsförmåner finns inte alltid angiven i stadgarna. Dessa anger då i stället efter vilka grunder förmå- nerna skall beräknas. Så är bl.a. förhållan— det i de tjänstepensionskassor där pensions-
beloppen varierar med hänsyn till att pen- sionen skall utgå med viss procent av lönen. Endast mindre pensionskassor har pensions- beloppen angivna i stadgarna. Pensionsförmånerna är i allmänhet be-
tydligt större i tjänstepensionskassorna än i gruppen andra pensionskassor. Att så är fal- let framgår av nedanstående tablå över i ge- nomsnitt utbetalade pensionsbelopp per pen- sionstagare under år 1967 inom olika kate- gorier av pensionskassor.
Utbetalt pensionsbelopp per pensionstagare [ genomsnitt under år 1967
Ålders- Invalid- Efter- pension pension levande- pension
kr kr kr
Tjänstepensionskassor ITP-kassor Fribrevskassor Övriga tjänstepen- sionskassor Andra pensionskassor
5 356 2 861
4015 5228
2339 1312
516 468 167 —
411 150
Det bör uppmärksammas att i gruppen andra pensionskassor, trots många likvida- tioner av små föreningar, fortfarande ingår föreningar som utger pension till mycket blygsamma belopp.
Pensionsavtal. Under år 1960 träffades på arbetsmarknaden en uppgörelse om plan för kompletterande pensionsförmåner som går under benämningen ITP-planen (industriens tilläggspension för tjänstemän). Denna plan har i stor utsträckning blivit normerande för andra pensionsuppgörelser för motsvarande grupper av anställda på övriga delar av den enskilda arbetsmarknaden.
Enligt ITP-planen skall pensionsförmåner- na tryggas antingen genom försäkring (i för- säkringsbolag eller understödsförening) eller genom det s.k. FRI-systemet, som innebär pensionering i företagens egen regi, tryggad genom kreditförsäkring. ITP-planens pen- sionsförmåner omfattar ålderspension, intjä- nad fr. o. m. den 1 januari 1960, invalidpen- sion och familjepension. Enligt 1960 års ITP- plan skulle familjepension utgå endast i un- dantagsfall. Pensionsåldern var 65 år för man och 60 år för kvinna, om ej annat be- stämts. Pension utgick med sådant belopp, att tillsammans med folkpension och ATP en pensionsnivå av 65 % av slutlönen upp- nåddes för lönedelar intill 7,5 gånger bas—
beloppet enligt lagen om allmän försäkring och 32,5 % av slutlönen för lönedelar där- över intill 15 gånger basbeloppet.
Enligt ITP-planen skulle invalid- och fa- miljepensionen nedsättas till fribrev den 31 december 1959 och i fortsättningen medde- las genom ren riskförsäkring i förening med eventuellt fribrev. Det vid samma tidpunkt intjänade fribrevet för ålderspensionen skul- le inräknas i ITP-planens ålderspension.
Anpassning till pensionsavtalen. Arbetet med anpassningen av pensionskassornas verksam- het till nyssnämnda pensionsuppgörelser på- gick under flera år och föranledde ofta ge- nomgripande stadgeändringar. Många av de största tjänstepensionskassorna blev bärare av pensionsförsäkringar enligt ITP-planen eller liknande pensionssystem (ITP-kassor). I de fall åter då de avtalade pensionsför- månerna lagts helt utanför pensionskassan blev däri intjänade pensioner nedsatta till fribrev. En del av dessa kassor, huvudsak- ligen de större, fortsatte verksamheten med att förvalta dessa fribrev (fribrevskassor). Övriga kassor lade ned sin verksamhet, varvid försäkringarna i allmänhet blev in- lösta i försäkringsbolag.
I tabell 10 redovisas medlemsantal och fonder år 1967 i olika grupper av tjänste- pensionskassor samt i samtliga ITP-kassor och de största fribrevskassorna.
SPP förebild. De tjänstepensionskassor som meddelar »rena» ITP-försäkringar har i sina stadgar utformat försäkringsvillkor och grun- der efter »SPP-modell» (Svenska Personal- pensionskassan, ömsesidig försäkringsför- ening). Bestämmelserna är ofta likalydande med motsvarande bestämmelser i SFP:s vill- kor och grunder.
Genom hög förräntning på pensionskassor— nas kapital har under senare år dessa kassors verksamhet i regel lämnat stora överskott. Dessa överskott skall i allmänhet enligt stadgarna användas för att höja pensionerna i enlighet med beslut som fattas på för- eningssammanträde. I tjänstepensionskassor, där pensionen från kassan ingår i ITP-pla- nens pensionssystem, förekommer att över- skottsmedlen, i den mån de förslår därtill,
används till indextillägg enligt samma regler som tillämpas av SPP.
Ändringar i pensionsavtalen. Ändringar i de på arbetsmarknaden träffade avtalen om kompletterande pensionsförmåner medför i regel även ändringar såväl i SPP:s försäk- ringsvillkor och grunder som i stadgarna för berörda tjänstepensionskassor. För SFP:s del gäller att endast grundändringar måste stad- fästas av försäkringsinspektionen och att beslut om sådana ändringar kan fattas av SFP:s styrelse. För ändring av en under- stödsförenings stadgar fordras däremot an- tingen att samtliga medlemmar, eller i före- kommande fall ombud, förenar sig om be- slutet eller att beslut i laga ordning fattas på två varandra följande föreningssamman- träden, varav minst ett skall vara ordinarie. Beslut om stadgeändring får enligt UFL inte heller gå i verkställighet, förrän det registrerats hos tillsynsmyndigheten (42 och 44 55)-
Ifrågavarande bestämmelser gör att en stadgeändring i en understödsförening i all- mänhet är en mycket tidskrävande proce- dur. Härigenom uppkommer ofta praktiska svårigheter för tjänstepensionskassoma att i tid hinna anpassa sina stadgar efter träffade pensionsavtal. I många fall har det därför blivit nödvändigt att i praktiken låta änd- ringarna få retroaktiv verkan.
Under år 1966 träffades på arbetsmark- naden en ny pensionsuppgörelse om kom- pletteringsförmåner vid sidan av ATP, 1966 års ITP-plan. Denna plan, som gäller fr.o.m. år 1967, innebär bl. a. förbättrade pensions- förmåner på lönedelar utöver 7,5 gånger basbeloppet. De stadgeändringar som detta nya avtal aktualiserade hade inte i något fall hunnit genomföras före avtalets ikraft- trädande.
Representation. De befogenheter som enligt lag tillkommer medlemmarna vid förenings- sammanträde utövas i de större tjänstepen- sionskassorna i allmänhet av särskilda om- bud. Dessa utses vanligen till en del av de anställdas organisationer och till en del av arbetsgivaren, eller om det finns flera ar- betsgivare av deras organisation. De för ar-
betsgivaren valda ombuden är i regel inte i majoritet.
Vad nu sagts om val av ombud har ofta sin motsvarighet beträffande styrelsens till- sättning.
2.1.4.2 Sjukkassor
Olika kategorier. Sjukförsäkring meddelas av sjukkassor samt av sjuk- och begrav- ningskassor. Enligt UFL:s bestämmelser kan dessa föreningar indelas i två särskilda kategorier nämligen föreningar som utger sjukpenning för längre tid än 90 dagar för ett sammanhängande sjuklighetstillstånd och övriga föreningar, dvs. föreningar som ut- ger sjukpenning under högst 90 dagar eller enbart sjukvårdsersättning. Föreningar, som utger sjukpenning för längre .tid än 90 da- gar skall, om inte tillsynsmyndigheten med- ger annat, ha minst 500 medlemmar, medan övriga föreningar skall ha minst 100 med- lemmar.
Försäkringsteknisk utredning krävs inte för annan sjukförsäkring än sådan som av- ser sjukpenning för längre tid än 90 dagar.
Antalet sjukförsäkrade medlemmar upp- gick vid 1967 års slut till 207 379, varav 130 205 var medlemmar i de 37 föreningar som utger sjukpenning för längre tid än 90 dagar. Övriga 137 föreningar, som meddelar sjukförsäkring, hade sålunda endast 77 174 medlemmar.
Förmåner. Av de sjukförsäkrade medlem- marna var 155 903 sjukpenningförsäkrade och 59 920 försäkrade för sjukhusvård, lä- karvård, läkemedel m.m. En och samma medlem kan vara försäkrad för både sjuk- penning och olika slag av sjukvårdsersätt— ningar.
Sjukhjälpsersättningama avser i regel små belopp och är ofta maximerade på olika sätt. Sjukpenningbeloppens 'storlek vid ut- gången av år 1964 framgår av tabell 11 och diagram 5 . Där återgivna uppgifter visar, att över hälften av det totala antalet medlem- mar var tillförsäkrade en sjukpenning som var lägre än 4 kr per dag. Mindre än en tredjedel av medlemmarna hade en sjuk-
penning på 5 kr eller mer. Tabellen visar även, att sjukpenningbeloppen i slutna för- eningar är högre än i öppna föreningar.
Ingen förening utger sjukpenning för läng- re tid än 3 år för ett sammanhängande sjuk- lighetstillstånd.
I allmänhet utges sjukpenning först efter viss karenstid, ofta på tre dagar. I många, som regel mindre föreningar, förekommer emellertid också bestämmelser om »minsta varaktighet», dvs. att sjukpenning utges från t.ex. första eller andra dagen, om sjuk- domen varat minst visst antal dagar.
Sjukvårdsersättning utges i form av er- sättning för medlems utgifter för läkarvård, läkemedel samt sjukhusvård och andra sjuk- vårdande åtgärder t. ex. massage, bad, sjuk- gymnastik och andra slag av behandlingar. I regel är utbetalningarna till en och samma medlem maximerade, t. ex. till ett visst hög- sta belopp under tolv på varandra följande månader. Vid beräkning av läkarvårdser- sättning skall enligt stadgarna i regel till- lämpas den för den allmänna försäkringen gällande återbäringstaxan.
Vid sidan av sjukpenningförsäkringen fö— rekommer i vissa fall också ersättning vid moderskap (moderskapshjälp). Sådan hjälp utgår i form av engångsbelopp, vanligen inte överstigande 100 kr.
I ett mindre antal föreningar meddelas försäkring även för medlemmens familj (make och barn). Sådana familjeförsäkring— ar avser i regel sjukvårdsersättningar.
Nedanstående tablå visar hur utbetalning- arna av de olika sjukhjälpsförmånerna va— rierat från år 1942 till 1967.
1942 1956 1961
Totala utbetalningar i tkr Sjukpenning 6 839 Läkarvård 268 Läkemedel 549 Sjukhusvård och andra sjukv. åtgärder Moderskapshjälp
9 984 628 695
9 174 753 968
223 107 101 139 8 9
Utbetalning per medlem i kr Sjukpenning 16: 86 37: 62 41: 94 Läkarvård 5: 71 13: 38 Läkemedel 6: 06 15: 64
Anpassning till den allmänna sjukförsäk- ringen. Verksamheten inom de understöds— föreningar som meddelar sjukförsäkring har under senare år i allt större utsträckning på- verkats av den snabba utbyggnaden av den allmänna sjukförsäkringen. Vid den allmän- na sjukförsäkringens genomförande år 1955 blev de understödsföreningar som medde- lade sjukförsäkring hänvisade att ge kom- pletteringsförsäkringar. Utrymmet för såda- na försäkringar har därefter i takt med för- bättringarna av den allmänna försäkringen undan för undan krympt, vilket vid varje sådant tillfälle skapat nya anpassningspro— blem för föreningarna.
I cirkulärskrivelse den 30 december 1954 till samtliga understödsföreningar som med- delade sjukförsäkring lämnade riksförsäk- ringsanstalten genom särskilda anvisningar vägledning för anpassningen av föreningar— nas verksamhet till lagen om allmän sjuk- försäkring, vilken trädde i kraft den 1 ja— nuari 1955. Beträffande sjukpenningförsäk- ringen var avsikten med anvisningarna i hu- vudsak att förebygga överförsäkring. Som riktlinje angavs därvid den s. k. 80 %-regeln, vilken enligt sjukförsäkringslagen gällde för där avsedd frivillig sjukförsäkring.
Anvisningama i nämnda cirkulärskrivelse ledde till genomgripande stadgeändringar i ett stort antal föreningar. Föreningar med flera sjukpenningklasser införde i allmänhet de av tillsynsmyndigheten föreslagna över- försäkringsreglerna. Dessa regler, som fort- farande finns intagna i många föreningars stadgar, innebär bl. a. skyldighet för för- eningens styrelse att inplacera medlem i så- dan sjukpenningklass att överförsäkring und- viks. Enligt anvisningarna ansågs dock en så låg sjukpenning som 2 kr per dag kunna godkännas utan särskild prövning av risken för överförsäkring. Med hänsyn till framför allt de praktiska svårigheter som en strikt tillämpning av anvisningarna skulle medfört på grund av det stora antal föreningar som det här var fråga om, ansåg sig riksförsäk- ringsanstalten nödsakad att även acceptera en sjukpenning på 3 kr per dag utan särskil- da regler för undvikande av överförsäkring.
Redan år 1958 förbättrades sjukpenning-
förmånerna inom den allmänna försäkring- en. Ursprungligen hade sjukpenningen i samtliga klasser minskat efter 90 dagar. För- bättringen innebar att nedsättning av sjuk- penning skulle ske först efter 180 dagar. Ett lO-tal av de föreningar, som utgav sjuk- penning över 90 dagar, hade dessförinnan anpassat sina stadgar till den allmänna för- säkringen på sådant sätt, att lägre sjukpen- ning utgavs från föreningen de första 90 da- garna, varefter en högre sjukpenning utgick. Lagändringen medförde att en del av ifrå- gavarande föreningar ånyo blev tvungna att anpassa sina stadgar.
Mer betydande utvidgningar av den all- männa sjukförsäkringen skedde genom 1962 års lagstiftning. Grundsjukpenningen höjdes därvid från 3 kr till 5 kr per dag samtidigt som sjukpenningskalan byggdes ut med yt- terligare sjukpenningsklasser. Sjukhjälpstiden blev obegränsad och regeln om nedsättning av sjukpenningen efter 180 dagar slopades. Genom denna kraftiga utbyggnad av förmå- nerna inom den allmänna försäkringen upp- kom en helt ny situation för den privata sjukförsäkringen och överförsäkringsfrågan blev åter aktuell. I detta läge ansågs det som ett angeläget krav att de frivilliga komplet- teringsförsäkringar som tillhandahölls såväl av understödsföreningar som försäkringsbo— lag förenades med en viss självrisk. En så- dan ordning skulle förhindra ett överutnytt- jande som skulle medföra ekonomiska på- frestningar inte minst för den allmänna för- säkringen.
Efter överläggningar med försäkringsbo- lagen utsände försäkringsinspektionen år 1963 en rekommendation som innebar att försäkringsförmånerna inom frivillig sjuk- och olycksfallsförsäkring skulle maximeras på sådant sätt, att de tillsammans med för- månerna från den allmänna försäkringen och eventuella andra tjänsteförmåner kom- penserade högst 93 % av den försäkrades förlorade nettoinkomst efter skatt.
I cirkulärskrivelse den 22 maj 1963 till samtliga understödsföreningar som medde— lade sjukpenning över 3 kr per dag fram- höll inspektionen, att det för understödsför- eningarnas del förelåg samma behov som
för försäkringsbolag att undvika överförsäk- ring och att föreningarna därför borde till- lämpa samma regler som bolagen för att vidmakthålla en sund utveckling av verk- samheten. Den maximeringsregel för kom- pletteringsförsäkring som inspektionen re- kommenderade i cirkulärskrivelsen innebar bl. a., att kompletteringsförsäkring inte borde meddelas statsanställda fr.o.m. den 1 juli 1963, vid vilken tidpunkt dessa fick sjuk- löneförmåner till en kompensationsnivå av ca 93 % (efter skatt).
Cirkulärskrivelsen föranledde främst svå- righeter för de omkring 25 föreningar vilkas verksamhet avsåg statsanställda eller andra grupper av anställda med motsvarande sjuk- löneförmåner. För dessa föreningar innebar ju cirkulärskrivelsen en rekommendation att upphöra med sjukpenningförsäkringar. En- dast ett par föreningar beslöt dock att läg- ga ned sin verksamhet. Flertalet förening— ar bestämde sig sålunda trots rekommenda- tionen för att fortsätta verksamheten som hittills. I några fall upplystes emellertid un- der hand att några nya medlemmar inte vi- dare skulle tas in i föreningen.
Sedan Folksam i november 1965 under- rättat inspektionen om att bolaget inte äm— nade följa reglerna i den till försäkringsbo- lagen är 1963 ställda rekommendationen, meddelade inspektionen bolaget föreläggan- de jämlikt 288 ä FL att tillämpa dessa reg- ler. Över föreläggandet anförde bolaget be- svär hos Kungl. Maj:t. I resolution den 29 juni 1966 biföll Kungl. Maj:t besvären på det sättet, att bolaget bereddes tillfälle att, oavsett det gjorda föreläggandet, tillförsäkra arbetstagare, som inte åtnjuter oavkortad lön under sjukdom, en dagsersättning av högst 3 kr från arbetsoförmågans 7:e dag, in- sjuknandedagen oräknad.
I cirkulärskrivelse den 13 oktober 1966 till samtliga föreningar, som meddelade sjuk- penning över 3 kr per dag, meddelade för- säkringsinspektionen, att Kungl. Maj:ts nu nämnda resolution borde beaktas även av understödsföreningarna. En understödsför- ening borde alltså generellt kunna meddela kompletteringsförsäkring med högst 3 kr per dag fr.o.m. arbetsoförmågans 7:e dag
för statsanställda och andra grupper av an- ställda med motsvarande sjuklöneförmåner.
I cirkulärskrivelsen påpekades vidare, att sjukpenningförmånerna inom den allmänna försäkringen radikalt förbättrats fr. o. m. den 1 januari 1967. Kompensationsnivån skulle därvid bli så hög, att den begräns- ningsregel som sålunda föreslagits beträffan— de frivillig sjukpenningförsäkring för stats- anställda borde bli beaktad även i samband med försäkringar för personer med sjuk- penningförmåner enbart från den allmänna försäkringen. Utrymmet för kompletterings- försäkring till högre belopp än 3 kr per dag borde till följd härav i fortsättningen prövas från fall till fall.
Ekonomisk ställning. Många av de förening- ar som meddelar sjukhjälp har under senare år haft svårt att få de för verksamheten av- sedda inkomsterna att förslå både till ome- delbara utgifter och till nödvändig fondbild- ning. Föreningarna har därigenom blivit tvungna att vidta avgiftshöjningar eller att minska förmånerna. Sådana åtgärder har fått vidtas framför allt av föreningar som med- delar ersättning för läkarvård, läkemedel och andra sjukvårdande åtgärder.
2.1.4.3 Begravningskassor
Olika kategorier. Kapitalförsäkring (begrav- ningshjälp m. m.) meddelas av begravnings- kassor samt sjuk- och begravningskassor. I enlighet med UFL:s bestämmelser uppdelas föreningar som meddelar kapitalförsäkring i två kategorier nämligen föreningar som meddelar försäkring till högre belopp än 500 kr och övriga föreningar. Föreningar av förstnämnda kategori skall, om tillsyns- myndigheten inte medgett undantag, ha minst 500 medlemmar medan övriga föreningar skall ha minst 100 medlemmar. Alla för- eningar som meddelar kapitalförsäkring är i princip skyldiga att vart femte år låta verk- ställa en försäkringsteknisk utredning angå- ende verksamheten. För föreningar som meddelar försäkring till högre belopp än 500 kr gäller därvid strängare försäkrings- tekniska bestämmelser än för övriga för- eningar.
Antalet kapitalförsäkrade medlemmar uppgick vid 1967 års slut till 695 466. Av dessa var 527 625 medlemmar i 58 för- eningar som meddelade kapitalförsäkring till högre belopp än 500 kr och 167 841 med— lemmar i de övriga 241 föreningarna.
Försäkringarnas art och belopp. Flertalet föreningar meddelar rena dödsfallsförsäk- ringar (begravningshjälpsförsäkringar) d.v.s. försäkring som utbetalas vid medlems död, stundom även vid dödsfall inom medlem- mens familj.
Några av de större öppna föreningarna erbjuder även sina medlemmar s.k. sam- mansatta kapitalförsäkringar, vilka är så utformade att försäkringsbeloppet utbetalas vid viss bestämd ålder eller vid dessför- innan inträffat dödsfall. Ett par större för— eningar meddelar även olika typer av barn— försäkringar.
Avgifterna för begravningshjälpsförsäk- ringar betalas i regel under medlemmens återstående livstid. I många fall har man emellertid under senare år infört bestäm- melser som innebär en avkortning av betal- ningstiden till viss uppnådd ålder t. ex. 65, 67 eller 70 år.
Kapitalförsäkring meddelas i regel till mycket blygsamma belopp. Flertalet för- eningar lämnar sålunda inte utfästelser på belopp som överstiger 500 kr. Även i föreningar, som enligt sina stadgar kan meddela kapitalförsäkring på belopp upp till 4000 kr, är medlemmarna mestadels för- säkrade för jämförelsevis små belopp.
Tillförsäkrade kapitalbelopp vid utgången av år 1964 redovisas i tabell 12 och dia- gram 6. Av där intagna uppgifter framgår bl. a., att mindre än 25 % av medlemmarna var tillförsäkrade belopp över 500 kr. och endast 1 % var försäkrade för belopp över 2 000 kr.
Även vid senare tiders nyteckningar är kapitalbeloppen i allmänhet små.
Större öppna begravningskassor. Omkring två tredjedelar av alla som vid utgången av år 1967 var tillförsäkrade kapitalbelopp i understödsföreningar var medlemmar iöpp—
na begravningskassor som meddelade kapi- talförsäkring på över 500 kr för en med- lem. De två största öppna begravningskas- sorna hade vid samma tidpunkt 138 902 respektive 77 923 medlemmar.
Samordningssträvanden. Svenska livförsäk- ringsföreningars riksförbund, som är en sammanslutning av ett antal större begrav- ningskassor, framlade under år 1957 alter- nativa förslag till en stark centralisering av verksamheten inom de öppna begravnings- kassorna. Ett av förslagen innebar att före- ningarna skulle anslutas till en enda riks— omfattande, nybildad förening. Förutsätt- ningarna för ett sådant samgående visade sig emellertid vara ytterst små varför denna plan inte kunde förverkligas. Initiativet i fråga om ett samgående har därefter under hand allt mera kommit att övergå till de enskilda föreningarna.
Under senare år har riksförbundet vid olika konferenser fortsatt att sprida in- formation om föreningarnas situation i da- gens läge och om lämpliga åtgärder för att verksamheten skall kunna drivas på det sätt som bäst gagnar medlemmarna. Ett viktigt led i dessa strävanden har ansetts vara att söka förmå mindre föreningar att överlåta sin verksamhet på större mer rationellt drivna enheter.
Förvaltningskostnaderna. Med anledning av att en del föreningar redovisat förvaltnings- kostnader som framstått som oskäligt höga i förhållande till utgående ersättningar skic— kade tillsynsmyndigheten år 1965 ut ett cir- kulär till omkring 100 av de föreningar som meddelade kapitalförsäkring. I detta cirkulär gavs det rådet, att föreningarna borde ägna sina förvaltningskostnader sär— skild uppmärksamhet och om förhållandena så påkallade undersöka om det inte vore mest ändamålsenligt att upphöra med verk- samheten och om inte föreningens kapital skulle kunna användas på ett för medlem— marna förmånligare sätt t. ex. genom över- låtelse av verksamheten på annan förening. Beträffande förfaringssättet vid överlåtelse och likvidation hänvisade inspektionen till
ett tidigare cirkulär, i vilket inspektionen lämnat utförliga upplysningar om vad som var att iakttaga vid en avveckling av verk- samheten.
Återköp och fribrev m. m. Försäkrings- inspektionen konstaterade i slutet av 1950- talet, att begravningskassornas stadgar i regel inte innehöll tillfredsställande bestämmelser om återköp, fribrev och livlån samt om disponering av överskottsmedel. Med anled- ning härav framförde inspektionen vid en konferens med riksförbundet år 1958 önske- mål om införande av sådana bestämmelser i stadgarna att medlemmarnas rättigheter i dessa hänseenden blev bättre tillgodosedda än tidigare.
De frågor som aktualiserades vid kon- ferensen diskuterades sedermera vid flera tillfällen med representanter för riksförbun- det. I anslutning till dessa diskussioner ut- arbetade försäkringsinspektionen ett normal- förslag för bestämmelser om återköp och fribrev. Inspektionen kunde konstatera att det förelåg visst motstånd mot de föreslagna bestämmelserna. Många föreningar har emel- lertid sedermera ändrat sina stadgar i enlig- het med inspektionens ovannämnda förslag.
Endast ett fåtal föreningar har stadge- bestämmelser om belåning av försäkringar (livlån). Vid konferens med riksförbundet uttalade inspektionen, att rätt för medlem att få låna på försäkringen inom dess åter- köpsvärde i princip bör jämställas med rätt till återköp och fribrev. Från föreningarnas sida har man särskilt betonat att införandet av en generell rätt till livlån skulle orsaka dem administrativa besvär.
Disponering av överskottsmedel. Genom övergång till nya försäkringstekniska grun- der (år 1956 och år 1964), goda ränte- inkomster och frivillig medlemsavgång har hos många föreningar bildats betydande överskott. Enligt de vanligaste ursprungliga stadgebestämmelserna skulle sådana över- skott överföras till en understödsfond, ur vilken behovsprövade understöd skulle utgå.
Under senare år har föreningarna i stor utsträckning, ofta efter rekommendation av
tillsynsmyndigheten, i stället infört bestäm- melser om vinsttillägg på utgående försäk- ringsbelopp.
Anskaffningsprovisioner m.m. Enligt UFL får en understödsförening inte driva affärs- mässig verksamhet. Lagen ger emellertid ingen definition av begreppet affärsmässig verksamhet. Det har i stället överlämnats åt tillsynsmyndigheten att med ledning av de faktiska förhållandena i varje enskilt fall söka avgöra om viss verksamhet skall an- ses som affärsmässig. I enlighet härmed fastställde pensionsstyrelsen den 5 april 1939 vissa regler av betydelse för avgräns- ningen mot affärsmässigt driven försäkrings- rörelse. Reglerna, som fastställdes i samråd med försäkringsinspektionen, gällde huvud- sakligen den verksamhet som drevs av öppna begravningskassor.
Enligt de fastställda reglerna förbjöds understödsförening att begagna sig av hel- tidsanställda agenter. Det fastslogs vidare, att om förening avsåg att utge anskaffnings- och uppbördsprovisioner grunderna för des- sas beräkning skulle godkännas av tillsyns- myndigheten.
Efter vissa höjningar av ifrågavarande provisionssatser fastställde pensionsstyrelsen år 1952 att anskaffningsprovisionen inte fick överstiga, om kapitalunderstödet utgjorde högst 500 kr. 600 »
700 »
800 »
900 »
1 000 »
1,5 % 1,4 % 1,3 % 1,2 % 1,1 % eller däröver 1,0 %
Tillsynsmyndigheten har senare medgett att provisionssatsen 1,2 % får gälla även för belopp över 800 kr. Beslut härom meddela- des i cirkulär den 20 maj 1963.
Om tillsynsmyndigheten finner att under- stödsförening driver rörelse som är att anse såsom affärsmässig försäkringsrörelse, skall myndigheten ge föreningen anvisning enligt 78 & UFL. Någon anvisning, som uteslu- tande grundats på sådan omständighet har inte meddelats av försäkringsinspektionen. Beträffande öppna begravningskassor har
dock förekommit, att myndigheten haft skäl att erinra om lagens bestämmelser i föreva- rande avseende. Efter sådan erinran har rät- telse vidtagits.
Tillsynsmyndigheten har i några fall hän- visat till lagens bestämmelser om affärsmäs— sig verksamhet då förening haft för avsikt att ingå avtal med försäkringsbolag om ge- mensam anskaffning av försäkringar (ge- mensamma ombud m.m.) Andra fall som föranlett sådan erinran har gällt ett otill- börligt gynnande av förvärvsintresset hos föreningens funktionärer. Det har t. ex. va- rit fråga om höga styrelsearvoden eller om extra förmåner till förenings verkställande direktör.
Högsta kapitalbelopp. Bestämmelsen i 3 & UFL att en understödsförening inte utan tillsynsmyndighetens medgivande får utfästa högre belopp än 4000 kr för en medlem utgör en i lagen fastställd avgränsning gent— emot den affärsmässiga försäkringsrörelsen. Såväl riksförbundet som enskilda föreningar har under årens lopp gjort upprepade fram- ställningar till tillsynsmyndigheten om dy- lika medgivanden. Tillsynsmyndigheten har dock alltid ansett sig förhindrad att bifalla sådana framställningar från öppna begrav- ningskassor eftersom ett medgivande av an- givet slag skulle få en i lagen inte avsedd generell karaktär.
Om här bortses från sådan kapitalförsäk- ring som tecknas i samband med pension har medgivande av angivet slag endast läm- nats i ett enda fall. Det avsåg då en sluten förening.
Naturaprestationsförsäkringar. Enligt förar- betena till 1 & UFL finns inget hinder för att understödsförening meddelar understöd »in natura» t. ex. själv ombesörjer begrav- ning. Det var från början inte heller ovan— ligt att föreningarnas stadgar innehöll så- dana bestämmelser. Så kan fortfarande an- ses vara förhållandet i två större öppna be- gravningskassor som tillsammans redovisar ca 100 000 medlemmar. Medlemskap i båda dessa föreningar innebär nämligen enligt stadgarna ett förordnande för föreningarna
att ombesörja och enligt särskild prislista be- kosta medlemmens begravning intill försäk- ringssumman. Om de efterlevande inte res- pekterar förordnandet sker dock enligt stad- garna kontant utbetalning. Det har emeller- tid visat sig att dessa bestämmelser gett an- ledning till missförstånd beroende på att medlemmarna lätt fått den uppfattningen att föreningarna garanterar fullgörandet av vissa naturaprestationer. I verkligheten gäl- ler ju att om försäkringssumman inte täcker de totala kostnaderna för begravningen så måste de efterlevande tillskjuta felande be-
lopp.
Aktiesparförsäkring. År 1964 meddelade en förening att den hade för aVSikt att in- föra en ny försäkringsform under beteck— ningen aktiesparförsäkring. Inom denna för- säkringsform skulle en systematisk återlå— ning av de i föreningen insatta medlen äga rum, varefter medlen genom föreningens försorg skulle placeras i aktiefonder hos en för ändamålet bildad stiftelse. Enligt till— synsmyndighetens mening innebar systemet ett kringgående av gällande lagbestämmel- ser. Myndigheten meddelade därför för- eningen anvisning att inte driva den främ- mande verksamhet som den planerade aktie- sparförsäkringen innebar. Över denna an- visning anförde föreningen besvär hos Kungl. Maj:t, som emellertid lämnade be- svären utan bifall.
2.2 Erkända arbetslöshetskassor
Den frivilliga statsunderstödda arbetslöshets- försäkringen tillkom genom beslut av 1934 års riksdag och började sin verksamhet den 1 januari 1935. Den avser att under vissa villkor utbetala ersättning till de försäkrade vid arbetslöshet. Försäkringen handhas av erkända arbetslöshetskassor som bildats av fackliga organisationer. Tillsynsmyndighet för de erkända arbetslöshetskassorna var fram till år 1948 socialstyrelsen och är därefter arbetsmarknadsstyrelsen. Kassorna är i föreningsrättsligt hänseende organise- rade som understödsföreningar och lyder under UFL.
Den ursprungliga förordningen om er- kända arbetslöshetskassor (SFS 264 och 265/1934) har under årens lopp blivit före- mål för åtskilliga ändringar. Dessa har be- tingats både av erfarenheter som efterhand gjorts beträffande försäkringen och av sam- hällsutvecklingen, som även på detta om- råde lett till såväl ekonomiska som andra förbättringar. Nu gällande bestämmelser (AKF) trädde i kraft den 1 september 1964 (SFS 495 och 496/1964). Mindre ändringar har därefter vidtagits 1966 och 1967 (SFS 354/1966, 91/1967 och 351/1967).
Socialstyrelsen lät år 1945 utarbeta en redogörelse för den statsunderstödda arbets- löshetsförsäkringen under åren 1935—1944 (Sociala Meddelanden nr 11). Olika statliga utredningar har bl. a. åren 1955 och 1963 avgivit betänkanden med förslag till änd- ringar i lagstiftningen rörande arbetslöshets- försäkringen (SOU 1955: 27 samt 1963: 40). I dessa betänkanden finns även historik över kassornas verksamhet. Statistik över de er- kända arbetslöshetskassornas verksamhet publiceras dessutom varannan månad i ar- betsmarknadsstyrelsens publikation Arbets— marknadsstatistik, varjämte årsberättelser utarbetas inom styrelsen. Fr.o.m. den 1 september 195 8 omfattar kassornas redo- visningsår (=försäkringsår) tiden 1 septem- ber—31 augusti (tidigare 1/1—31/12).
2.2.1 Antal kassor och medlemsantal
Den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen är i princip avsedd för arbetstagare. Undantag från denna regel finns emellertid. Arbets- löshetskassorna har bildats och organiserats av fackliga organisationer inom det yrkes- område som utgör respektive kassas verk- samhetsområde. Medlemmarna i dessa or- ganisationer är i regel kollektivt anslutna till arbetslöshetskassan. Den står dock öp- pen även för ej fackligt organiserade inom ifrågavarande verksamhetsområde. Samtliga kassor är rikskassor och, med ett undantag, avsedda för anställda. En kassa är öppen för anställda oavsett yrkestillhörighet. En- dast en arbetslöshetskassa för egna företa-
Antal medlemmar
Antal
År kassor Män
Ökning sedan fö- regående redovis- ningsår i %
Kvinnor Totalt
1935 5 1940 14 1945 33 1950 37 1955 44 1960 47 1965 44 1966 44
28 041 130 076 670 398 898 473 1 013 862 1 088 497 1 212 252 1 260 247
26 286 80 332 149 074 186 700 229 100 251 600 359 000 372 565
54 327 210 408 819 472 1085173 1 242 962 1 340 097 1571252 1632 812
gare har bildats, nämligen en kassa för yr- kesfiskare.
Som framgår av en följande tablå bredda— des anslutningen till den frivilliga arbetslös- hetsförsäkringen först efter år 1940. Metall- industriarbetarkassan, som är den största, startade år 1942, då även den största tjänstemannakassan, den för industritjänste- män, registrerades. Åtta fackliga organisa- tioner, som bildat erkända arbetslöshets- kassor, har under årens lopp uppgått i an— nan facklig enhet. Därvid har vederbörande arbetslöshetskassa trätt i likvidation och medlemmar och tillgångar överförts till den nya organisationens arbetslöshetskassa.
Ungefär 55 % av samtliga anställda till- hör erkänd arbetslöshetskassa. Bortsett från eventuell nybildning av kassor ligger den normala årliga ökningen av medlemsantalet mellan 1 och 2 %.
Fördelningen på män och kvinnor har starkt förändrats under åren. År 1935 ut- gjorde de kvinnliga medlemmarna omkring 50 % av det totala antalet. Efter 1940 änd- rades relationen kraftigt då andelen kvinnor sjönk till knappt 20 %. Under senare år har andelen stigit något.
Fördelningen av kassorna efter medlems- antalets storlek den 31 augusti 1966 fram- går av nedanstående sammanställning.
2.2.2 Försäkringsförmåner
Arbetslöshetskassornas utgifter omfattar kost- naderna för försäkringsersättning (dagpen-
Medlemsantal Antal kassor
— 2 000
2 001— 5 000 5 001— 10 000 10 001— 15 000 15 001— 25 000 25 001— 50 000 50 001—100 000 100 000—200 000 200 001—300 000 300 001—
I w_- — Åwalwä—QUI
ning och barntillägg), fondering och förvalt- ning.
Vid försäkringens start utgjordes dager- sättningen vid arbetslöshet av daghjälp, nu- mera benämnd dagpenning, samt i vissa fall bidrag till rese- och flyttningskostnader för den arbetslöse vid tillträde av arbete på annan ort. År 1935 var det högsta daghjälps- beloppet 6 kr. Denna gräns har under årens lopp höjts i olika etapper och är sedan 1 september 1964 40 kr. Under dessa maxi- mibelopp har dagpenningen varierat inom olika kassor och klasser beroende på in- komstläge och arbetslöshetsrisk.
År 1941 utvidgades ersättningen till att omfatta även barn- och hustrutillägg, det sistnämnda senare omvandlat till make- och husföreståndarinnetillägg. Make— och hus- föreståndarinnetillägget togs emellertid bort år 1964 i samband med den väsentliga höj- ningen av dagpenningbeloppen. .
Barntillägg, som utgår för barn under 16 år, utgjorde från början 0:60 kr per dag
men har numera höjts till 2 kr per barn och dag.
Ersättning utgår för fem dagar i en kalen- dervecka (före 1964 sex dagar).
På grund av vissa i AKF inskrivna s. k. avdragsregler reduceras dagersättningen be- roende på vederbörande medlems tidigare normala dagsinkomst. Det genomsnittligt tillförsäkrade dagpenningbeloppet för samt- liga kassor utgjorde sålunda den 31 augusti 1966 31: 14 kr, medan det utbetalade dag- penningbeloppet på grund av reducering genom dylikt avdrag endast var 29: 75 kr.
I nedanstående tablå redovisas det ge- nomsnittligt utbetalade dagpenningbeloppet under åren 1935—1966.
År Utbetald dag- penning kr 1935 2: 35 1940 2: 88 1945 5: 03 1950 6: 55 1955 14: 70 1960 16: 98 1965 28: 80 1966 29: 75
Den kraftiga stegringen av dagpenningen år 1955 och år 1965 har samband med de ändringar i AKF, varigenom »taket» för dagpenningen höjdes först .till 20 kr och senare till 40 kr. Den genomsnittliga dag- penningen har täckt ca 30—40 % av dags— inkomsten. Här bör emellertid beaktas, att ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen är skattefri och således i realiteten täcker en större andel av dagsinkomsten.
2.2.3 Förvaltningskostnader
Dessa kostnader varierar starkt mellan skil- da kassor beroende bl. a. på medlemsantal och verksamhetens omfattning. I många kassor har kostnaderna kunnat nedbringas genom gemensam administration med ve- derbörande fackliga organisation, t. ex. ge- mensam personal, lokaler o. d. Förvaltningskostnaderna totalt och per årsmedlem åren 1935—1966 återges nedan.
År Förvaltningskostnader (kr) Totalt Per års- medlem 1935 247 430 6: 06 1940 857 752 4: 15 1945 3 797 675 4: 74 1950 5 397 420 5: 03 1955 8 569 020 6: 95 1960 11 699 491 8:75 1965 17 814298 11:28 1966 17 688 671 10:93
2.2.4 Avgifter
De erkända arbetslöshetskassornas inkoms- ter utgörs av medlemsavgifter, statsbidrag och räntor på fonderade medel. Medlem- marna i varje enskild kassa är i regel in- delade i klasser, beroende på arbetslöshets- risken och inkomstförhållanden. Avgifter- na fastställs av tillsynsmyndigheten. De va— rierar starkt mellan såväl kassor som klas- ser beroende på arbetslöshetsrisken och dagpenningens storlek. Någon utjämning kassorna emellan beträffande avgifterna förekommer ej. Däremot är statsbidraget konstruerat så att en avgiftsutjämnande ef- fekt uppnås. Under år 1966 varierade må- nadsavgiften mellan 0:60 och 12:00 kr, motsvarande 0:02 resp. 0:30 kr per dag- penningkrona.
De lägsta avgifterna betalas i allmänhet i tjänstemannakassorna. I industriarbetar- kassorna ligger avgifterna ungefär vid ge— nomsnittet medan de högsta avgifterna ut- tas i kassor för säsongarbetare, såsom bygg— nadsarbetare och skogsarbetare.
Genomsnittsavgiften för samtliga med- lemmar för vissa år framgår av följande uppställning som bl. a. visar att tendensen under 1960-talet är nedåtgående.
År Genomsnittlig må— nadsavgift (kr.)
1945 2: 51 1950 2: 64 1955 4: 46 1960 4: 90 1965 4: 47 1966 4: 16 SOU 1970: 23
Den författningsändring som år 1964 möjliggjorde ett högsta dagpenningbelopp om 40 kr, mot tidigare 20 kr, kunde i all- mänhet genomföras utan avgiftshöjning för medlemmarna. Härtill bidrog bl. a. förbätt- rade statsbidrag.
De sammanlagda avgifterna till kassorna under vissa år redovisas i en tabell nederst på denna sida.
2.2.5 Statsbidrag
Bestämmelser om statsbidrag till de erkän- da arbetslöshetskassorna finns intagna i för- ordningen den 14 december 1956 (nr 630) med ändringar den 4 juni 1964 (nr 496).
Fr. o. m. den 1 september 1964 utgår statsbidraget enligt följande grunder: grundstatsbidrag, vilket är propor- tionellt, med viss procent, varierande mel- lan 35—50 % av varje utbetalat dagpen— ningbelopp;
Avgiften till de erkända arbetslöshetskassor- na under vissa år.
År 1955 1960 1965 1966
Erlagda avgifter totalt milj. kr. 52,9
per medlem kr. 42: 89 46: 56 45: 99
62,3 72,6 72,5
44: 79
tant i kassans styrelse för deltagande i sam- manträden (arvodesbidrag).
Dagpenningbidragets procentsatser vid olika antal ersättningsdagar i genomsnitt per årsmedlem åren 1956 och 1964 fram- går nedan.
Antal ersätt- ningsdagar per årsmedlem
Dagpenningbidraget i pro- cent av utbetalat belopp (minskat med grund— statsbidraget) enligt 1956 års grunder
enligt 1964 års grunder
0— 2,50 2,70 3,00 3,25 5,00
10,00 15,00 20,00 22,00 25,00 26,00
mhhwxluw—yppwo OWNOOHXOOOOO
NÄNININICXMN
Skillnaden mellan 1956 års tabell och 1964 års är endast formell och betingad av övergången från 6-dagarsförsäkring till 5- dagarsförsäkring år 1964.
Den genomsnittliga grundstatsbidragspro- centen och dagpenningbidragsprocenten framgår av följande uppställning.
År Grundstatsbi- dragsprocent1
Dagpenningbi- dragsprocenta
vid större arbetslöshet stiger detta bidrag genom tillägg på 10 eller 25 %, beroende på antalet ersättningsdagar per årsmedlem i respektive kassa,
dagpenningbidrag beräknat på den del av dagpenningen som ej täcks av grund— statsbidraget, efter en med genomsnittliga antalet ersättningsdagar per medlem och år progressivt stigande skala.
barntilläggsbidrag med 75 % av barntilläggskostnaden, förvaltningsbidrag med belopp mellan 4 och 6 kr per årsmedlem (med— lemsbidrag), samt belopp som i arvode ut- betalats till tillsynsmyndighetens represen-
1956 1966
30,8 45,0
38,4 39,2
1 procent av det totala dagpenningbeloppet ” procent av dagpenningbeloppet minskat med grundstatsbidraget.
Förvaltningsbidraget, som vid försäkringens början utgjorde ?. kr per års- medlem har i omgångar höjts och utgör ef- ter ändring år 1964 bl.a. 6 kr per års- medlem vid ett medlemsantal upp till 3 000, 5 kr vid ett medlemsantal mellan 3 000 och 25 000 och därefter 4 kr för översti- gande antal. Det genomsnittliga förvalt- ningsbidraget per årsmedlem framgår ne- dan.
År Förvaltnings- % av kas- bidrag per somas för- årsmedlem valtnings- (kr.) kostnader
1935 2: — 33,3
1945 2: 68 56,6 1955 3: 63 52,3 1965 4: 5 1 39,9 1966 4: 50 41,2
Statsbidraget till kassorna utbetalas års- vis i efterskott. När särskilda skäl förelig— ger, kan dock under verksamhetsåret för- skott på statsbidraget utbetalas.
2.2.6 Räntor
I AKF finns bestämmelser om hur fond- medlen får placeras. Det bör emellertid ob- serveras att en stor del av kassornas fond- medel alltid måste användas i den löpande rörelsen. Den genomsnittliga förräntningen under åren 1945—1966 framgår nedan.
År %
1945 1950 1955 1960 1965 1966
9:59)???” caoocnoo—Jeo
2.2.7 Fonder
Bestämmelser om kassornas fonder finns intagna i AKF. Där anges att avgifterna i kassan skall vara så avvägda att de till- sammans med övriga inkomster räcker till att uppfylla kravet på föreskriven fond- bildning. Vid försäkringens början och fram till år 1964 var fondkravet betydligt strängare än f.n. Med hänsyn till riskut- jämningen är fondkravet större i en arbets- löshetskassa med litet medlemsantal än i kassa med högre medlemsantal. Fondens storlek bestämmes dessutom av dels det ge- nomsnittliga antalet ersättningsdagar per medlem under en tioårsperiod, dels av kas-
sans utgifter (dagersättning+förvaltnings- kostnader). Tidigare baserades fondens storlek på inkomsterna. Den s.k. fondmul- tiplikatorn vid olika medlemsantal framgår av nedanstående sammanställning.
Medlemsantal Fondmultiplikator
' enligt 1956 enligt 1964 års grunder års grunder
— 500 4,00 2,00
1 000 3,89 2,00 1 500 3,79 2,00 2 000 3,68 1,94 5 000 3,05 1,59 10 000 2,00 1,00
Bestämmelser om fondmedlens placering finns intagna i förordningen. De följer i stort det reglemente, som enligt lagen om allmän försäkring gäller för sjukförsäkring- en. För arbetslöshetskassornas del gäller dock, att högst 1/ 5 av fonden -— efter till- synsmyndighetens medgivande — får pla- ceras i skuldförbindelse med säkerhet i fas- tighetsinteckningar.
Fördelningen av kassornas tillgångar åren 1959 och 1966 återges nedan.
I tabell 13 i bilaga 1 redovisas dessutom arbetslöshetskassornas inkomster och utgif- ter samt i tabell 14 dessa kassors fonder un- der åren 1935—1966.
De erkända arbetslöshetskassornas tillgångar under vissa år i mkr
År 1959 % 1966 %
Kassa, bankpostgiro, kreditbankgiro 42,4 14 81,1 15 Obligationer 146,9 49 168,3 32 Lån (kommun-) 35,5 11 165,5 31 Fastighet (inteck- ning i) 6,4 2 42,4 8 Övriga tillgångar (uteslutande avgifter, statsbidrag m.m.) 69,8 24 73,3 14
Summa 299,0 100 5 30,6 100 SOU 1970: 23
Utvecklingen inom annan försäkringsverksamhet efter år 1938
3.1 Den affärsmässiga försäkringsrörelsen
Vid nuvarande UFL:s ikraftträdande regle- rades den enskilda försäkringsverksamheten i lagen den 25 maj 1917 (nr 257) om för- säkringsrörelse. De företag som drev sådan rörelse i Sverige kunde uppdelas i följande kategorier: riksbolag, läns- och häradsbolag, sockenbolag och utländska försäkringsan- stalter. Inom personförsäkringens område var emellertid endast riksbolag och i någon mån utländska försäkringsanstalter verk- samma. Riksbolagen var i associationsrätts- ligt avseende antingen aktiebolag eller av försäkringstagarna ägda ömsesidiga bolag.
En allmän översyn av 1917 års lag hade vid denna tid länge varit aktuell. Brister med avseende på de försäkringstekniska bestäm- melserna hade därvid angetts som särskilt besvärande. Tre år 1937 tillkallade utred- ningsmän hann emellertid inte slutföra sitt uppdrag före världskrigets utbrott. Det av- brutna arbetet återupptogs år 1942 av en nytillsatt försäkringsutredning. Resultatet av dess verksamhet redovisades i ett den 1 april 1946 avgivet betänkande med förslag till ny lag om försäkringsrörelse m. m. (SOU 1946: 33 och 34).
Innan 1942 års försäkringsutredning slut- fört sitt arbete hade en lag om vissa in- skränkningar i rätten att driva försäkrings- rörelse utfärdats, den s.k. spärrlagen den 14 december 1945 (nr 845). Lagen innebar att koncession för nytt försäkringsbolag en-
dast fick beviljas om nybildningen befanns vara önskvärd från allmän synpunkt. Sam- ma bestämmelser skulle gälla när ett be- stående bolag önskade upptaga försäkrings- gren som bolaget inte hade drivit tidigare. På riksdagens begäran tillkallades vidare re- dan under slutet av år 1945 en ny utred- ning med uppdrag att söka åstadkomma en genomgripande centralisering och rationa- lisering av försäkringsverksamheten samt att undersöka om och i vilken utsträckning det privata försäkringsväsendet borde över— föras till det allmänna samt i vad mån flera försäkringsgrenar borde göras obligatoriska.
Lagen den 17 juni 1948 (nr 433) om för- säkringsrörelse (FL) grundades i huvudsak på det förslag till ny lag som framlagts av 1942 års försäkringsutredning. Reformen innebar att åtskilliga nyheter infördes i försäkringsrörelselagstiftningen. I fråga om koncessionsprövningen kompletterades de tidigare bestämmelserna angående en i hu- vudsak formell prövning med villkoren att den tillämnade rörelsen — eller utvidgningen till ny verksamhetsgren — måste vara behöv- lig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet (den s.k. behovsprincipen). Med avseende på livförsäkringar uppställdes dessutom vid si- dan av den redan beaktade soliditetsprinci— pen -— som främst tillgodoser försäkringsta- garnas trygghet i fråga om företagens sä- kerhet och förmåga att fullgöra utfästa för- pliktelser -— en delvis ny grundprincip,
nämligen den s.k. Skälighetsprincipen. Den- na innebär bl.a. ett krav på att priset för en försäkring skall vara skäligt avvägt i för- hållande till de förmåner försäkringen med- för. Rätt för försäkringstagarna till återbä- ring och andel i på försäkringsrörelsen upp- kommen vinst liksom krav på större rätt- visa mellan olika grupper av försäkringar är andra frågor som direkt omfattas av denna princip. De försäkringstekniska be- stämmelserna anpassades vidare till bättre överensstämmelse med nyss redovisade all- männa grundprinciper för verksamhetens bedrivande. Andra strävanden som kom att påverka reformarbetet gällde delägarnas in- flytande i försäkringsföretagen och behovet av bättre insyn i den omfattande ekono- miska förvaltning det här är fråga om. Ka— pitalplaceringsbestämmelserna blev föremål för viss uppmjukning. Bl.a. medgav den nya lagen en i princip fri placeringsrätt — dock inte i aktier — för ett belopp som motsvarade högst 10 % av försäkringsfon- den.
I associationsrättsligt avseende innebar FL en tämligen långtgående anpassning till de nya bolagsrättsliga principer som införts i 1944 års aktiebolagslag. Det från flera synpunkter — inte minst sociala — ange- lägna kravet på en effektiv offentlig tillsyn över den enskilda försäkringsverksamheten tillgodosågs främst genom en väsentlig ut- vidgning av tillsynsmyndighetens befogen- heter. Genom motivuttalanden klargjordes bl. a. att den praktiska tillämpningen av skä- lighetsprincipen borde bli föremål för en utökad granskningsverksamhet. De nya till- synsbestämmelserna innebar vidare, att för- säkringsinspektionen i varje bolag skall för- ordna en egen revisor att deltaga i gransk- ningen av styrelsens och verkställande di- rektörens förvaltning samt bolagets räken- skaper. I fråga om livförsäkringsrörelse ålades försäkringsbolag skyldighet att vart femte år till försäkringsinspektionen insän- da en statistisk-ekonomisk utredning angå- ende verksamhetens förlopp och bolagets ställning. En annan nyhet i FL var tillsyns- myndighetens rätt att förena särskilda före- skrifter till bolagen med vitesförelägganden.
År 1945 tillsattes en ny försäkringsutred- ning som den 15 juni 1949 avgav ett prin- cipbetänkande rörande försäkringsväsendet (SOU 1949: 25). Av i betänkandet redovi- sade uppgifter framgår bl. a. att försäkrings- premierna till enskilda företag för person- försäkringar under åren 1935—1947 hade stigit från 193 mkr till 553 mkr. Bland principiella synpunkter på försäkringstagar- nas ställning i förhållande till de enskilda företagen och om den allmänna grunden för samhällets inställning och insatser på före- varande område anförde utredningen bl. a. följande.
Den av enskilda företag — ömsesidiga bolag och aktiebolag — bedrivna försäkringsverksam- heten har numera nått en sådan utbredning att den berör snart sagt varje medborgare. Den enskilde försäkringstagaren saknar dock i regel förutsättningar att tränga in i den invecklade teknik varpå försäkringsverksamheten och sär- skilt livförsäkringen är uppbyggd. Denna osä- kerhet berör emellertid inte bara frågan om företagets soliditet utan även prissättningens skälighet. Försäkringsbrevens ofta invecklade bestämmelser eller formuleringar är därtill i allmänhet svårbedömda för den enskilde. Det är därför tänkbart att en försäkringstagare ibland kan sväva i villfarelse om hans behov av försäkringsskydd verkligen blivit täckt på ett ändamålsenligt sätt. En av de viktigaste källor- na till den kritik, som riktats mot det enskilda försäkringsväsendet hade avsett det förhållandet att ackvisitionen inte alltid drivits med tillbör— ligt ansvar för det individuella försäkringsbe- hovet, med påföljd att den enskilde åsamkats kostnader för ett mer eller mindre ineffektivt skydd.
Andra av utredningen särskilt redovisade och berörda frågor avsåg försäkringstagarnas inflytande i såväl ömsesidiga bolag som ak- tiebolag, insynen i bolagens ekonomiska för- valtning, återköp och fribrev, förvaltnings- kostnader samt gruppförsäkringar.
Utredningen konstaterade, att målet för varje reformprogram väsentligen borde va- ra att säkra ett demokratiskt inflytande in- om privatförsäkringen, att så långt möjligt skapa garantier för att försäkringstagarnas intressen blir tillgodosedda och att öka sam- hällets möjligheter till insyn och kontroll över verksamheten.
Genom lag den 16 juni 1950 (nr 320) angående ändring i vissa delar av FL inför- des bl. a. nya bestämmelser angående styrel- sens sammansättning i försäkringsaktiebolag, skälighetsprincipens tillämpning även för an- nan försäkring än livförsäkring samt utvid- gad tillsyn över vissa sockenbolag. I övrigt behandlade propositionen (1950: 220) även flera principiella frågor angående försäk- ringsrörelsens utveckling liksom vissa rikt- linjer för den fortsatta rättstillämpningen med utgångspunkt särskilt från de krav och den allmänna målsättning som motiverades av försäkringstagarnas och samhällets intres- sen.
Den 1 februari 1958 tillkallades en ny utredning —— försäkringssakkunniga — att verkställa översyn av FL. I direktiven till de sakkunniga anfördes bl. a., att förhållan- dena på försäkringsområdet hade ändrats i viktiga hänseenden sedan FL trätt i kraft. Obligatorisk sjukförsäkring hade genom— förts. Frågan om en allmän pensionsförsäk- ring hade förts fram så långt att den kunde väntas bli avgjord inom en nära framtid. Organisatoriskt hade försäkringsrörelsen rönt inflytande av tillkomsten av nya kon- torstekniska hjälpmedel, bl.a. i form av elektroniska och andra databehandlingsma- skiner. Ändamålet med översynen borde vara att anpassa lagstiftningen till de änd- rade förutsättningarna på ett sådant sätt, att en ur samhälleliga synpunkter ändamåls- enlig reglering och tillsyn av försäkrings- rörelsen blir möjlig. För detta arbete borde i första hand försäkringsinspektionens er- farenheter av lagens hitintillsvarande till- lämpning vara vägledande. Önskemål och synpunkter från den enskilda försäkrings- rörelsen och dess organisationer borde även övervägas.
Av de uppgifter om försäkringsrörelsens utveckling under åren 1949—1958 som re— dovisas i det av försäkringssakkunniga seder- mera avgivna betänkandet (SOU 1960:11) framgår bl.a. att antalet riksbolag under denna period minskat från 133 till 105. De för hela rörelsen samlade premiein- komsterna hade samtidigt ökat från 1045 mkr till 2174 mkr. I avseende på fördel—
ningen mellan olika verksamhetsgrenar kan särskilt noteras att antalet grupplivförsäk- rade personer under perioden ökat från 41000 till 1669 000. Utvecklingen visade överhuvudtaget en tydlig förskjutning från försäkringsformer med sparmoment till för- säkringsformer av riskkaraktär. Ett påfal— lande drag hade vidare varit den ökade ut- bredningen av kombinationsförsäkringar, varigenom flera olika försäkringsformer till- handahölls i ett och samma försäkringsbrev.
De sakkunniga konstaterade inledningsvis att deras översyn av FL innefattat en vida- reutveckling av de principer på vilken la- gen var uppbyggd. De nyheter som före- slogs var uttryck för samma anda som ge— nomsyrat FL i dess dittillsvarande utform- ning. Målet hade varit att på bästa möjliga sätt tillvarata försäkringstagarnas intressen. Samtidigt hade emellertid de sakkunniga sökt komma fram till en ordning som inte onödigtvis pålade försäkringsbolagen och tillsynsmyndigheten besvär och arbete.
De sakkunnigas förslag ledde till lag den 15 december 1961 (nr 610) angående änd- ring i FL. Ändringarna omfattade 64 av lagens 349 paragrafer. Bland de nyheter som därmed infördes i lagen kan till en bör- jan nämnas en uppmjukning av tidigare vill- korslösa förbud för försäkringsbolag att dri— va annan rörelse än försäkringsrörelse. Ändringen är bl. a. avsedd att ge för för- säkringsbolag möjlighet att när särskilda skäl föreligger äga och förvalta annat före- tag under längre eller kortare tid, att upp- föra bostads-, kontors— eller affärsfastighet för varaktig kapitalplacering och att bedri— va maskinuthyrning eller annan verksamhet som medför ett ändamålsenligt utnyttjande av företagets maskiner och personal. På liv- försäkringsområdet öppnades vidare möjlig- het för försäkringsbolag att efter dispens driva s.k. kort livförsäkring av riskkarak— tär ——- bl.a. grupplivförsäkring —— enligt enklare former. Därmed avses bl. a. att ska- deförsäkringens enklare regler för fondav- sättning, förlusttäckning och kapitalplace- ring blir tillämpliga, vilket i sin tur skapar möjligheter till rationaliseringsvinster. En annan fördel är vidare att grupplivförsäk—
ringar som jämställs med skadeförsäkringar lättare kan kombineras med kollektiv kort olycksfallsförsäkring eller kort sjuk- och olycksfallsförsäkring. En förening av verk- samhet för livförsäkring med annan per- sonförsäkring i samma bolag underlättas. I fråga om gränsdragningen mellan 5. k. kort och lång sjuk- och olycksfallsförsäkring an- passades reglerna till rådande praxis på om- rådet. Detta innebär en sänkning av tids- gränsen från 10 till 5 år. För livförsäkring- arnas del förenklades fondbestämmelserna genom en sammankoppling av återbärings- fonden och regleringsfonden. Med avseen- de på tillsynsverksamheten utökades försäk- ringsinspektionens befogenheter att inford- ra uppgifter och att företaga inspektioner till att omfatta även tarifföreningar och liknande organ. Ett flertal ändringar avsåg slutligen administrativa förenklingar av för- faringssättet vid ansökan om koncession, bolagsbildning och registrering samt en viss uppmjukning av associationsrättsliga och försäkringstekniska bestämmelser.
De sakkunnigas förslag om en särskild lagregel med innebörd att tillsynen främst skall avse att tillgodose försäkringstagarnas intressen föranledde ingen åtgärd. Depar- tementschefen anförde i detta sammanhang att denna princip sedan lång tid tillbaka var så fast inarbetad att det inte fanns nå- got behov att härför göra någon omredi- gering av FL.
Vid remissbehandlingen av de sakkunni- gas förslag beträffande tillsynsverksamhe- ten framgick, att det förelåg olika meningar om hur långt tillsynsmyndighetens befogen- heter sträckte sig med avseende på försäk- ringsvillkorens utformning och förhållan- den som hade samband med skaderegle- n'ngar. Försäkringsinspektionen gjorde gäl- lande att systematisk misskötsel beträffande utbetalning av skadeersättningsbelopp eller tillämpning av uppenbart olämpliga försäk- ringsvillkor kunde hänföras till sådan all- varlig anmärkning mot försäkringsbolags verksamhet som enligt 288 & FL var an- ledning till föreläggande om rättelse. Vad lagrådet och föredragande departementsche- fen i denna del anfört (prop. 1961: 171)
utgör ett klart stöd för denna uppfattning. Viss komplettering av föreläggandeanled- ningarna enligt de sakkunnigas förslag an- sågs till följd härav likaledes obehövlig.
3.2 Den allmänna försäkringen och annan sociallagstiftning
Det kan i förevarande sammanhang finnas skäl att lämna en kortfattad sammanfattning av den allmänna försäkringens och annan sociallagstiftnings utveckling efter UFL:s tillkomst.
År 1938 hade den sociala försäkringen ännu inte nått någon större omfattning. Sjukförsäkring liksom arbetslöshetsförsäk- ring byggde fortfarande i princip på frivil- lighet. Efter tillkomsten av KF den 26 juni 1931 om erkända sjukkassor och KF den 15 juni 1934 om erkända arbetslöshetskas- sor utgick emellertid tämligen omfattande statsbidrag till båda dessa försäkringsfor- mer. Förutom folkpension enligt 1935 års lag, vilken i princip omfattade hela befolk- ningen och innebar obligatorisk ålderdoms- och invaliditetsförsäkring, förelåg obligato- risk socialförsäkring i vanlig mening endast enligt lagen den 17 juni 1916 om olycksfall i arbete och lagen den 14 juni 1929 om för- säkring för vissa yrkessjukdomar. Försäk- ringarna avsåg i princip alla arbetstagare. Avgifterna betalades av arbetsgivarna. Vid olycksfall eller yrkessjukdom utgick ersätt- ning för läkarvård, läkemedel, proteser etc., sjukpenning eller livränta i visst förhållande till den skadades årliga arbetsförtjänst, sär- skilt vårdbidrag samt vid dödsfall begrav- ningshjälp och livräntor till efterlevande.
Moderskapshjälp utgick till försäkrad i erkänd sjukkassa. Enligt KF den 11 juni 1937 om mödrahjälp kunde även annan kvinna erhålla moderskapspenning. Ett så- dant bidrag var emellertid behovsprövat och betalades helt med statsmedel.
Den egentliga uppbyggnaden av den all- männa försäkringen påbörjades först efter andra världskrigets slut. Den första stora reformen avsåg folkpensionering. Lag där- om liksom om frivillig statlig pensionsför-
säkring utfärdades den 29 juni 1946. Året därpå lades grunden till den obligatoriska sjukförsäkringen genom lagen den 3 januari 1947 (nr 1) om allmän sjukförsäkring. Den- na reform trädde emellertid inte i kraft förrän den 1 januari 1955. Genom omfat- tande ändringar i 1947 års lag — utfärda- de den 19 juni 1953 (nr 569) — hade då sjukförsäkringen bl. a. blivit närmare sam- ordnad med den allmänna yrkesskadeför- säkringen. Sistnämnda försäkring har ut- byggts och reformerats genom lagen den 14 maj 1954 (nr 243) om yrkesskadeför- säkring. Ett särskilt komplement till den allmänna sjukförsäkringen avseende förloss- ningsutgifter och moderskapspenning inför- des genom lagen den 21 maj 1954 (nr 266) om moderskapshjälp.
År 1947 utfärdades två lagar om allmän- na och särskilda barnbidrag. Båda dessa förmåner skulle utgivas av allmänna medel. Det särskilda barnbidraget var behovsprö- vat.
Nästa stora reform på socialförsäkring- ens område förverkligades genom lagen den 28 maj 1959 (nr 291) om försäkring för allmän tilläggspensionering. I anledning av ett principbeslut av 1958 års riksdag om folkpensioneringens utbyggnad genomför- des under år 1960 vissa betydelsefulla änd- ringar i lagen om folkpensionering. Där- jämte tillkom samma år lag om barnpen- sioner.
Det viktigaste resultatet av de närmast följande årens strävanden till förbättringar utgör lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring samt därtill anslutande följdlagstiftning. I den nya lagen samman- fördes sjuk- och moderskapsförsäkringen, folkpensionen och tilläggspensionen. Refor- men medförde inte bara systematiska och administrativa fördelar utan innehar även vissa betydelsefulla förbättringar, särskilt i vad avsåg sjukpenningförsäkring, förtids- pensionering och moderskapshjälp.
Under senaste åren har genomförda änd- ringar på ifrågavarande område huvudsak- ligen avsett en fortsatt utbyggnad och för- bättring av förenämnda försäkringar och förmåner.
Hur utvecklingen av den allmänna för- säkringen i stora drag gestaltat sig under tiden efter UFL:s ikraftträdande har delvis redan berörts i 2 kap. av betänkandet och kommer att bli ytterligare något belyst i andra avsnitt av följande framställning.
4. Utredningens uppdrag
I det beslut varigenom Kungl. Maj:t den 23 oktober 1964 bemyndigat chefen för finansdepartementet att tillkalla utredning- en erinras till en början om ett uttalande i prop. 1961: 171 med förslag till lag an- gående ändring i FL. Föredragande depar- tementschefen hade i detta sammanhang bl.a. anfört, att det närmast förestående lagstiftningsarbetet på försäkringsområdet även torde böra omfatta UFL, som i järn- förelse med FL framstod som starkt för- åldrad.
Vidare påpekas, att de fria sjukkassornas förbund i en till handelsdepartementet den 26 juni 1961 inkommen och till finansde- partementet den 6 juli 1962 överlämnad skrivelse bl.a. framhållit att en översyn av UFL var motiverad.
Slutligen upplyses att försäkringsinspek- tionen i skrivelse den 1 juli 1964 till finans- departementet —— under hänvisning till en samtidigt överlämnad promemoria angåen- de översyn av UFL —— sammanfattat några av de skäl inspektionen funnit föreligga för en översyn av lagen.
Utredningsmannens uppdrag anges i be- slutet på följande sätt: att verkställa översyn av lagen om under- stödsföreningar huvudsakligen med utgångs- punkt från de synpunkter som upptagits i den vid försäkringsinspektionens skrivelse fogade promemorian samt att framlägga de förslag som översynen må föranleda till.
Eftersom ifrågavarande promemoria så-
lunda haft central betydelse för utredning- ens arbete återges dess innehåll här nedan. För att undvika upprepningar utelämnas emellertid ett par inledande avsnitt i prome- morian om historik, om lagstiftning och till- syn samt om statistiska uppgifter.
Behovet av ändrad lagstiftning
Den nuvarande understödsföreningslagen till- kom år 1938 och avsåg att tillgodose ett under äldre lagstiftning framkommet behov av större ekonomisk säkerhet beträffande föreningarnas utfästelser. Lagen utformades med hänsyn ta- gen till verksamhetens folkliga och skiftande karaktär samt möjligheten för redan existe- rande föreningar att utan alltför stora svårig- heter fortsätta verksamheten. I detta syfte blev lagbestämmelserna försiktigt avvägda särskilt för de fall, då verksamheten var av mindre eller av enklare beskaffenhet, och åt under- stödsföreningarna själva överlämnades i huvud- sak att efter eget gottfinnande planera och be- driva verksamheten.
Den bakgrund som fanns vid understöds- föreningslagens tillkomst har numera i väsent- liga stycken ändrats. Utvecklingen såväl inom socialförsäkringsområdet som inom det en- skilda försäkringsväsendet har medfört, att understödsföreningslagen numera i flera avse- enden framstår som föråldrad. Behovet av en revision av lagen har också sedan länge påta— lats i olika sammanhang.
I det följande lämnas en sammanställning av frågor som bör beaktas vid en översyn av understödsförenings]agen.
Särskild understödsföreningslag eller inordnan- de av understödsföreningarna under försäkrings- lagen I 1958 års försäkringssakkunnigas betänkande
anfördes, att man vid en översyn av under- stödsföreningslagen bör överväga i vad mån behov av en särskild understödsföreningslag- stiftning fortfarande föreligger och vilka möj- ligheter som finnes att i större eller mindre ut- sträckning inordna understödsföreningarna un- der försäkringslagen.
Med hänsyn till de speciella former av för- säkringsverksamhet av icke affärsmässigt slag som, ofta i liten skala, bedrives av understöds- föreningarna synes det mest ändamålsenligt att de bestämmelser som reglerar denna verksam- het liksom hittills sammanföres i en särskild lag. Reglerna kan därigenom direkt utformas med tanke på understödsföreningarnas särprä- gel. Samtidigt undviker man att komplicera lagen om försäkringsrörelse, som utformats med sikte på den av bolag bedrivna försäk- ringsverksamheten.
Särskild lagstiftning för erkända arbetslöshets- kassor
Understödsföreningslagen gäller även de er- kända arbetslöshetskassornas verksamhet. Från början reglerade understödsföreningslagen även verksamheten för de erkända sjukkassorna. Verksamheten för arbetslöshetskassorna regle- ras förutom av understödsföreningslagen även av förordningen om erkända arbetslöshetskas- sor den 14 december 1956 (tidigare förordning den 15 juni 1934).
Arbetslöshetskassorna har numera en sådan särställning att understödsföreningslagen inte längre bör gälla för dem. Det skulle vålla en komplikation om man vid en omarbetning av understödsföreningslagen även skulle få beakta arbetslöshetskassorna som intar en särskild ställning.
Undantag från understödsföreningslagens be- stämmelser
Många föreningar driver verksamhet av ringa ekonomisk betydelse. Det kan ifrågasättas om anledning finnes att ha någon egentlig tillsyn över dessa föreningar. Här må nämnas att jämlikt försäkringslagen ett stort antal socken- bolag för husdjursförsäkring är undantagna från lagens bestämmelser. Det bör övervägas, om icke understödsföreningar avsedda för an- ställda hos viss arbetsgivare eller för medlem- mar tillhörande viss annan förening eller or- denssällskap (slutna föreningar) kan, i de fall verksamheten är av ringa omfattning, undanta- gas från understödsföreningslagen. Sådant un- dantagande bör dock endast ske under förut- sättning att icke andra skäl talar för ett mot- satt förfarande. Med hänsyn till överförsäk- ringsrisken bör ett undantagande icke gälla föreningar som meddelar sjukhjälp.
För föreningar, som undantages från lag- bestämmelserna, bör viss anmälningsskyldighet föreskrivas. För dessa föreningar torde kravet att förening skall bestå av visst minsta antal medlemmar fortfarande böra upprätthållas. Detta förutsätter att särskilda bestämmelser om tvångslikvidation vid nedgång av medlems- antalet införes för dessa föreningar.
U nderstödsföreningslagens räckvidd beträffande tjänstepensionskassorna
Enligt 1 5 understödsföreningslagen är en un- derstödsförening en förening för »inbördes bi- stånd». Detta uttryck anses innebära, att av- giftsskyldigheten skall åvila medlemmarna.
Sedan ATP införts, har avtal på arbetsmark- naden träffats om kompletterande pensionsan- ordningar (ITP-planen m.fl.). Enligt dessa av- tal skall avgifterna för kompletteringsförsäk- ringarna erläggas av arbetsgivaren. De största tjänstepensionskassorna (samtliga på sid. 7 namngivna utom SKP, vilken övergått till s.k. fribrevskassa fr.o.m. 1 januari 1963) medde- lar f.n. vid sidan av ATP avtalsenliga kom- pletteringsförsäkringar, för vilka avgifter er- lägges av arbetsgivare.
Såsom understödsföreningar verkar sålunda ett antal stora tjänstepensionskassor, där från början regeln varit den, att den anställde själv erlade avgifter. Ofta har därvid även avgifter erlagts av arbetsgivaren. I samband med den genomförda anpassningen av verksamheten till på arbetsmarknaden träffade avtal, har fråga uppstått i vad mån understödsförenings]agen fortfarande äger tillämpning på dessa kassor.
Med hänsyn till den omfattande verksamhet som bedrives av förevarande tjänstepensions- kassor kunde det ligga nära till hands att bryta ut dessa kassor ur understödsföreningslagen och inordna dem under försäkringslagen. Det må emellertid erinras om att pensionsrätten i de ifrågavarande tjänstepensionskassorna är grundad på avtal mellan arbetsgivare och an- ställda, att pensioneringen helt bekostas av ar- betsgivaren och att verksamheten icke drives i kommersiellt syfte. Från dessa synpunkter fö- reter tjänstepensionskassorna mer likhet med pensionsstiftelserna än med försäkringsbolagen. I sammanhanget bör emellertid framhållas, att pensionering i understödsförening är mer be- tryggande för medlemmarna än en pensione— ring ordnad genom stiftelse. I många fall har också de anställda själva föredragit understöds- föreningsformen framför stiftelseformen i syf- te att komma i åtnjutande av den statliga kon- trollen.
Den närmast till hands liggande lösningen torde vara att de vid tidpunkten för lagrevi- sionen redan existerande tjänstepensionskassor- na genom en särskild övergångsbestämmelse
beredes tillfälle att i nu tillämpade former fortsätta sin verksamhet som understödsför- eningar.
Gränsdragningsfrågan
Den väsentligaste olikheten mellan understöds- föreningarna och försäkringsbolagen ligger däri att en understödsförening icke får driva affärs- mässig verksamhet. Understödsföreningslagen saknar emellertid en definition på begreppet affärsmässig verksamhet, vilket såsom framgår av förarbetena till lagen har sin grund i svå- righeten att ge en allmängiltig formulering åt en dylik definition. Det har i stället överläm- nats åt tillsynsmyndigheten att med ledning av de faktiska förhållandena i varje särskilt fall avgöra, huruvida verksamheten kan an- ses vara affärsmässigt bedriven. Denna defi- nitionssvårighet har numera snarare ökat, be- roende på att den skälighetsprincip som sedan 1948—50 är upptagen i lagen om försäkrings- rörelse gör det mindre berättigat än tidigare att använda uttrycket »affärsmässig» om den verksamhet som drives av försäkringsbolag.
I två avseenden föreligger dock en relativt tydlig gränsdragning nämligen ifråga om sättet för anskaffning av försäkringar och beträffan- de högsta medgivna kapitalförsäkringsbelopp.
I 1905 års förslag till lag om understöds- föreningar angavs beträffande orden »affärs- mässig» att förening skall anses driva affärs- mässig försäkringsrörelse, »då föreningen för anskaffande av försäkringar eller för inkasse- ring av försäkringsavgifter använder agenter, som erhålla provision». I cirkulär den 5 april 1939 meddelade dåvarande tillsynsmyndigheten (pensionsstyrelsen) regler för avgränsning gent- emot affärsmässigt driven försäkringsrörelse. Dessa regler innebar vissa av utvecklingen för- anledda eftergifter i jämförelse med vad som framgår av 1905 års förslag. Enligt cirkuläret fick föreningarna sålunda medgivande till en begränsad utbetalning av ersättning såväl för förvärvande av nya medlemmar (anskaffnings- provision) som för avgiftemas uppbärande (uppbördsprovision). De medgivna anskaffnings- provisionerna har sedermera efter framställ- ningar från föreningarnas sida något höjts.
Lagens maximiregler för högsta kapitalunder- stöd 4000 kr får ses i samband med lagens förbud mot affärsmässig verksamhet.
Såväl enskilda begravningskassor som Sven— ska Livförsäkringsföreningars Riksförbund har gjort framställningar till tillsynsmyndigheterna om sådant särskilt medgivande som föreskrives i lagen att få utfästa högre kapitalunderstöd än nu sagts. Tillsynsmyndigheterna har icke ansett sig kunna lämna medgivanden av angi- vet slag till öppna begravningskassor, då sådant medgivande skulle få i lagen icke aVSedd gene-
rell karaktär. Med hänsyn till penningvärdets fall bör dock den i nuvarande lag angivna be- loppsgränsen 4 000 kr kunna något höjas, även om begravningskassorna i praktiken icke i nämnvärd grad utnyttjar det utrymme lagen redan nu medgiver. Sedan 1920, vars prisnivå torde ha beaktats när förslag om nu gällande gräns utformades, har levnadskostnaderna sti- git med omkring 70 %. En eventuell höjning torde dock böra göras något mindre. Därjämte kan övervägas om beloppet därefter får höjas i takt med en eventuellt fortsatt stegring av lev- nadskostnaderna.
Den gällande lagens krav att understödsför- ening icke får driva affärsmässig försäkrings- rörelse bör upprätthållas. Lagrevisionen bör därvid ge stöd åt en restriktiv tillämpning.
Skälighetsprincipen
Trots att understödsföreningsverksamheten an- setts ha mera social karaktär än den av för- säkringsbolag bedrivna personförsäkringsrörel- sen, tillvaratager understödsföreningslagen i dag försäkringstagamas intressen sämre än vad försäkringslagen gör. Enligt inspektionens me- ning bör den för försäkringsbolagen gällande Skälighetsprincipen utsträckas till att omfatta jämväl all försäkringsverksamhet av betydelse, som drives av understödsföreningar (beträffan- de skälighet vid avgiftsberäkningen finnes dock vissa bestämmelser i 13 & nuvarande lag). Här- igenom skulle medlemmarna i understödsför— eningarna icke endast komma att tillerkännas återbäringsrätt utan även komma att få rätt till återköp och fribrev i helt annan utsträck- ning än vad nu är fallet.
Införandet av särskilda skälighetsregler i un- derstödsföreningslagen skulle också skapa möj- ligheter för tillsynsmyndigheten att medverka till en begränsning av förvaltningskostnaderna inom föreningarna. Föreningarnas förvaltnings- kostnader är i ständig stigning. Under 1962 utgjorde förvaltningskostnadema i procent av avgiftsintäkten för
pensionskassor 2 % sjukkassor 11 % begravningskassor 29 % sjuk- och begravningskassor 15 %
Bakom procenttalen döljer sig avsevärda va- riationer föreningarna emellan betingade av olikheter i karaktär och storlek.
Det ligger i sakens natur att den förhållande- vis begränsade försäkringsvolym per försäkrad som karaktäriserar flertalet sådana understöds- föreningar som ej är tjänstepensionskassor, gör det svårt att undvika att förvaltningskostnader- na ofta ter sig procentuellt höga när de jämförs med premierna eller någon annan lämplig para- meter. Just denna svårighet gör det emellertid
desto mer angeläget att ingripa när förvaltnings- kostnaderna framstår som särskilt höga. Det är sålunda angeläget att skapa en legal grund för ingripande i sådana fall.
Vid utformningen av reglerna för använd- ning av uppkommande överskott liksom av öv- riga skälighetsregler får hänsyn tagas till för- eningarnas skiftande karaktär och syfte samt till deras i regel begränsade administrativa re- surser. Olika vägar kan därvid beträdas. Lagen bör, förutom det allmänna skälighetskravet, innehålla en föreskrift att en förenings program för tillämpning av Skälighetsprincipen skall va- ra inskriven i dess stadgar.
Behovsprincipen
Den för försäkringsbolag gällande behovsprin- cipen bör utsträckas till att omfatta hela för- säkringsområdet. Behovsprincipen innebär, att koncessionsprövningen skall innefatta, förutom en kvalitetsbedömning, även en kvantitetsbe- dömning, vilken avser att fastställa huruvida den tillämnade rörelsen är behövlig.
Inspektionen har vid flera tillfällen kunnat konstatera den brist som vidlåder understöds— föreningslagen såtillvida, att lagen saknar be- stämmelser om behovsprövning vid bildandet av nya föreningar. Det är angeläget, att behovs- principen införes i understödsföreningslagen. Frågan om hur behovsprincipen skall tilläm- pas för understödsföreningarnas vidkommande bör emellertid närmare utredas. Inspektionen förutsätter, att bestämmelser om behovspröv- ning får den innebörden, att inga nya öppna föreningar kan bildas. Det bör övervägas, om icke nybildningsstoppet även bör gälla för slut— na föreningar möjligen med undantag för slutna pensionskassor. Inspektionen kan nämna att en ny sluten pensionskassa, Västkustfiskamas pen- sionskassa, understödsförening, registrerades un- der 1963. Denna förening meddelar pension till medlemmar i Svenska västkustfiskarnas central- förbund, vilka i stor utsträckning står utanför ATP.
Anvisningsför/arandet
Enligt 78 5 lagen har tillsynsmyndigheten att kontrollera att avvikelse ej förekommer från lag eller författning eller föreningens stadgar, att verksamheten i ekonomiskt avseende för- löper tillfredsställande samt att rörelsen icke drives affärsmässigt. Uppkommer anledning till anmärkning mot förening i något av nämn- da hänseenden, åligger det myndigheten att meddela föreningen anvisning att vidtaga sådan åtgärd eller förändring av verksamheten som prövas erforderlig. Efterkommer ej föreningen anvisningen kan den av domstol åläggas att träda i likvidation.
Angivna kontrollåligganden innebär befogen-
het för tillsynsmyndigheten att ingripa mot förening ej blott då verksamheten i visst hän- seende fortlöpande bedrivs på ett felaktigt sätt utan även då föreningen i ett enskilt fall brutit mot reglerna för dess verksamhet, exempelvis om den i strid mot stadgarnas bestämmelser vägrat någon sjukhjälp eller uteslutit medlem utan stöd av härutinnan gällande föreskrifter. Myndigheten saknar emellertid möjlighet att ingripa mot förening med anvisning i andra fall, då allvarliga anmärkningar mot förening- ens verksamhet förekommer. Behov föreligger därför att tillsynsmyndighetens befogenhet att meddela ändringsförelägganden utvidgas. Här- vid skulle såsom förebild kunna tjäna 288 5 lagen om försäkringsrörelse. Särskilt förtjänar uppmärksammas den däri upptagna bestäm- melsen om nallvarlig anmärkning» mot verk- samheten.
Skäl för allvarlig anmärkning bör exempelvis kunna vara att verksamheten icke drives med iakttagande av god ordning eller att förvalt- ningskostnaderna är så höga att verksamheten förlorar sitt berättigande eller att försäkrings- tagarna på annat sätt blir oskäligt behandlade.
I analogi med vad som gäller om förver- kande av koncession för försäkringsbolag torde böra ankomma på Kungl. Maj:t att besluta, huruvida understödsförening skall träda i lik- vidation då den icke ställt sig meddelad anvis- ning till efterrättelse.
Överklagande hos Kungl. Maj:t
I 79 5 lagen om understödsföreningar stadgas: :Är understödsförening eller annan, som en- ligt denna lag i ärende angående föreningen gjort framställning eller anmälan hos tillsyns- myndigheten, missnöjd med tillsynsmyndighe- tens beslut, må, vid talans förlust, besvär över beslutet hos Konungen anföras . . .» Dessa ären- den avgöres av Kungl. Maj:t i regeringsrätten. De fall då överklagande kan förekomma torde väsentligen avse tillämpning av regler, enligt vilka tillsynsmyndigheten skall utforma en i lagen i allmänna ordalag angiven politik. Vid sådant förhållande synes lämpligt vara att, lik- som i fråga om försäkringsbolagen, avgörandet av klagomål av denna art ankommer på Kungl. Maj:t i statsrådet. I den mån denna fråga icke tillkommer den utredning, som anförtrotts åt förvaltningsdomstolskommittén, synes det lämp- ligt att den beaktas i den förestående utred- ningen rörande understödsföreningslagen.
Regler mat överförsäkring
I cirkulär den 22 maj 1963 till vissa under- stödsföreningar rekommenderade inspektionen föreningarna att inom sjukpenningförsäkringen tillämpa samma regler som försäkringsbolagen d.v.s. icke utfästa sjukpenning till högre be-
lopp än att den försäkrade fick stå en självrisk av minst 7 % av inkomsten, räknat efter skatt. För underlättande av inspektionens uppgift att verka för en sund utveckling av försäkrings- väsendet är önskvärt, att i lagen uttalas, att förmånerna vid sjukförsäkring skall meddelas i sådan form att lämpligt avvägd självrisk åstadkommes; i all synnerhet vid korta sjuk- hjälpstider.
Naturaprestationer Enligt förarbetena till understödsföreningslagen avser lagens 1 5 icke att förhindra en under- stödsförening att i stället för att utbetala ett begravningshjälpsbelopp själv ombesörja be- gravningen eller att eljest meddela understöd »in natura-. En sådan försäkring kan icke fylla sitt ändamål om den icke göres värdebeständig, något som icke går att åstadkomma inom ra— men för premiereservsystemet och gällande pla- ceringsföreskrifter. Eftersom en understöds- förening icke kan, i händelse av penningvärde— försämringar, garantera naturaprestationens fullgörande, blir medlemmarna lätt vilseledda beträffande prestationens omfattning. Enligt inspektionens erfarenhet kan också felaktiga intressen komma in i bilden (affärsmässighet). Det har t.ex. förekommit att en verksamhet varit så anordnad som om ett av dess främsta syften varit att kanalisera köpkraft till vissa begravningsentreprenörer. Sådana bindningar synes icke böra få förekomma.
På grund av anförda förhållanden bör för- säkring i form av naturaprestationer icke få förekomma.
Främmande verksamhet
Enligt bestämmelse i 3 & sista stycket lagen får en understödsförening icke utan tillstånd av tillsynsmyndigheten utöva verksamhet som är främmande för föreningens understödsverk— samhet d.v.s. försäkringsverksamheten. I en- lighet med bestämmelsens innebörd har till- synsmyndigheten genom registrering av stadge- bestämmelser medgivit föreningar att ur sär- skilda fonder utgiva understöd till behövande eller liknande ersättningar. I många föreningar har denna främmande verksamhet blivit helt dominerande i synnerhet då ifrågavarande fon— der är gåvomedel. Både ur fiskaliska och andra synpunkter är det angeläget att i lagen införes regler för begränsning av den främmande verksamheten.
F ond bildningsbestämmelsema Understödsföreningslagens bestämmelser om fondbildning i 16—18 åå har visat sig vara svå- ra att tillämpa. Missförstånd uppstår lätt t. ex. beträffande begreppet »reserverade medel» i 18 5. Dessa medel borde liksom säkerhetsfon-
den hänföras till försäkringsfonden, vilket be- grepp borde införas och närmare definieras i lagen.
Medlemskapet Enligt nuvarande lag får föreningarna själva bestämma om pensionstagare och fribrevsha- vare skall vara medlemmar eller ej. Denna frihet har medfört olägenheter vid tillsynsmyn- dighetens granskning av de årliga redovis- ningarna.
Medlem som pensionerats har, med hänsyn till de ekonomiska möjligheterna för föreningen att i fortsättningen kunna fullgöra pensions- utbetalningarna, ett klart intresse av att få del- taga i avgöranden om föreningens förvaltning. Medlemskap borde därför icke upphöra av den anledningen att pensionsfall för medlemmen inträffar.
I likhet med pensionstagare har en fribrevs- havare ekonomiskt intresse av föreningens skötsel, vilket talar för att fribrevshavare bör vara medlem. Å andra sidan har föreningen icke samma kontakt med fribrevshavare som med pensionstagare, varför svårigheter skulle kunna möta att träffa dem med kallelser till sammanträden och andra meddelanden. Det bör övervägas, huruvida icke i lagen bör inta- gas regler rörande fribrevshavares medlemskap.
Av vikt är att i stadgarna angives de fall då medlemskapet upphör; särskilt är detta av be- tydelse då fråga är om tvångsvis avgång ur föreningen. Enligt nuvarande lag behöver stad- gebestämmelser härutinnan finnas endast om uteslutning skall äga rum som påföljd av för- summelse att fullgöra avgiftsskyldigheten till föreningen. I tillämpliga delar gäller 1927 års lag om försäkringsavtal även för understöds- föreningarna, och på grund av bestämmelserna i denna lag kan inträffa att försäkringsavtalet är ogiltigt eller föreningen eljest fri från an- svarighet utan att motsvarande bestämmelser behöver vara intagna i stadgarna. Detta måste anses otillfredsställande såväl med hänsyn till medlemmarnas behov av upplysning om gäl- lande försäkringsvillkor som till en riktig till- lämpning från föreningarnas sida.
I föreningar avsedda för grupper av anställ- da förekommer att fullmäktige för medlem- marna utses såväl av medlemmarna själva som av arbetsgivaren. I sådant fall bör minst halva antalet fullmäktige väljas av medlemmarna. Bestämmelse härom bör finnas i lagen.
Enligt 42 5 andra stycket lagen skall samt- liga medlemmar i en understödsförening bi- träda beslut, varigenom i stadgarna införes en däri förut icke upptagen, för alla medlemmar gällande grund för medlems uteslutande ur föreningen. Lämpligheten av denna bestäm- melse kan ifrågasättas. Bestämmelserna kan nämligen medföra svårighet eller omöjlighet
att införa nya uteslutningsgrunder även i fall då sådana skulle vara mycket välmotiverade, t.ex. om en förening för anställda inom ett företag önskar föreskriva uteslutning av den, vars anställning hos företaget upphör. Beträf- fande pensionärer, vilka ju icke drabbas av inkomstbortfall genom sjukdom och därför ej bör vara sjukpenningförsäkrade, kan bestäm- melse om deras uteslutning ur en sjukkassa troligen icke införas emedan de pensionerade medlemmarna med all sannolikhet ej skulle samtycka till ändringen. Dessutom är den an- förda bestämmelsen oklar i det fall förenings- sammanträdes befogenhet skall utövas av full- mäktige, varför ett klarläggande bör göras i lagen.
I lagen (motsvarande nuvarande lags 8 5) bör finnas föreskrift att föreningens stadgar skall upptaga reglerna för medlems rätt gentemot föreningen då medlemskapet upphör annor- ledes än genom försäkringsfall.
F öreningssammanlräden
Även om endast ett ordinarie sammanträde årligen hålles — vilket är det vanliga — bör föreskrivas att tiden för detta sammanträde skall finnas angiven i stadgarna.
De redogörelser för verksamheten, som för- eningarna enligt 77 5 lagen har att årligen in- giva till tillsynsmyndigheten, skall insändas in- om två månader från det revisorernas berättelse framlades på det ordinarie föreningssamman- träde, som enligt 36 5 skall hållas före 1 au- gusti. Önskvärt är att redogörelserna kommer tillsynsmyndigheten tillhanda tidigare än nu sagts. I detta syfte synes lämpligen kunna bestämmas, att det ordinarie sammanträde som avses i 36 5 skall hållas tidigare, t.ex. före 1 juli.
Tillsynsmyndigheten bör tilläggas befogenhet att vid föreningssammanträde låta sig företrä- das av befattningshavare, som skall äga deltaga i överläggningarna.
Som i vissa föreningar barn räknas som med- lemmar torde böra bestämmas, att endast med- lem som uppnått viss ålder, t.ex. 16 år, skall äga deltaga i handhavandet av föreningens angelägenheter och utöva rösträtt på förenings- sammanträde.
Kallelsetiden på okända borgenärer medför att tiden för likvidationsförfarande brukar upp- gå till c:a tre fjärdedels år, men även betydligt längre likvidationstider kan förekomma. Om under likvidationen mandattiden för utsedda fullmäktige går till ända, uppställer sig frågan vilka skall hålla det föreningssammanträde, varå likvidatorernas slutredovisning skall fram— läggas. Visserligen får föreningssammanträdes befogenhet anses ha återgått på de fullmäktiges uppdragsgivare medlemmarna, men i de stora
föreningar, som det vid fullmäktiginstitution vanligen är fråga om, torde föreligga aVSevärd svårighet att få till stånd ett någorlunda repre- sentativt sammanträde med medlemmarna. Även skulle härvid särskilda svårigheter upp- komma för det fall att somliga men icke alla fullmäktiges mandattid utgått. Möjligen skulle mandattiden för de senast utsedda fullmäktige kunna förlängas automatiskt, så att val av nya fullmäktige för detta enda sammanträde ej be— hövde företagas.
Styrelse
Gällande lag saknar bestämmelser att under- stödsförenings medel icke får utlånas till sty- relseledamot, verkställande tjänsteman eller and- ra föreningens funktionärer, att verkställande tjänsteman ej samtidigt får vara ordförande i föreningens styrelse samt att vid styrelsens sammanträden protokoll skall föras. Vidare bör tillsynsmyndigheten givas befogenhet att utlysa extra sammanträde även med styrelsen för förening och vid sålunda utlyst samman- träde äga samma representationsrätt som ovan ifrågasatts beträffande föreningssammanträde. Motsvarighet till dessa regler återfinnes i lagen om försäkringsrörelse, och ännu angelägnare än ifråga om försäkringsbolag synes vara att för understödsföreningarnas vidkommande fö- reskrifter i nämnda hänseenden är lagfästa.
Bokföring och medelsförvaltning
Enligt 14 & gällande lag skall i fråga om nu- derstödsförenings räkenskaper, jämte vad i bokföringslagen är stadgat, tillämpas de före- skrifter tillsynsmyndigheten meddelar. Önskvärt är att denna bestämmelse bygges ut med reg- ler för balansräkningens materiella innehåll (balansvärderingsregler). Härvid kan såsom förebild tjäna 93 9 lagen om försäkrings- rörelse.
I 76 5 lagen om försäkringsrörelse stadgas, att verkställande direktören skall sörja för att bokföringen fullgöres i överensstämmelse med lag och att medelsförvaltningen är ordnad på ett betryggande sätt. Det stadgas vidare att styrelsen är pliktig tillse, att en med hänsyn till bolagets förhållanden och god köpmanna- sed tillfredsställande organisation av bokföring— en och medelsförvaltningen finnes samt att en eller flera styrelseledamöter skall utses att ut- öva tillsyn över bokföringen och medelsför- valtningen, om icke det på annat sätt är sörjt för en betryggande kontroll. Någon motsvarig- het till dessa bestämmelser finnes icke i gäl- lande understödsföreningslag. Med hänsyn till vikten av att bokföringen och medelsförvalt- ningen också för understödsföreningamas del är ordnade på ett-betryggande sätt är det önskvärt, att uttrycklig föreskrift härom införes i lagen.
Bestämmelserna i lagen om understödsförening- ar och lagen om försäkringsrörelse tjänar sam- ma syfte, d.v.s. försäkringstagarnas trygghet. Det är därför önskvärt att motsvarande bestäm- melser, så långt utan olägenhet kan ske, får samma lydelse i de två lagarna.
I understödsföreningslagen regleras kapital- placeringen genom bestämmelserna i 19 å, som anger i vilka tillgångar de medel som en— ligt lagen blivit avsatta till fond eller reserve- rats skall redovisas. Dessa bestämmelser har i väsentliga avseenden utformats med bestäm- melserna i 1917 års lag om försäkringsrörelse angående redovisning av livförsäkringsfond så- som förebild. Motsvarande bestämmelser i nu gällande försäkringsrörelselag återfinnes i 274 &. Om man bortser från den s.k. fria sektorn inom livförsäkringsfonden hos för- säkringsbolag, så ställer inspektionen samma krav på bonitet hos de värdehandlingar, som får användas vid respektive redovisning. Pla- ceringsbestämmelserna i understödsförenings- lagen bör därför ändras så att de närmare överensstämmer med bestämmelserna i sist nämnda lagrum. I detta sammanhang kan man överväga, om icke en begränsad fri placerings- rätt (fri sektor) skulle kunna införas också för understödsföreningarnas del.
Vid översynen bör hänsyn tagas till den re- vision av 274 5 lagen om försäkringsrörelse, som kan komma att äga rum innan utredningen slutförts. Inspektionen har för avsikt att, i samband med sitt remissyttrande över värde- säkringskommitténs betänkande Indexlån, före- slå en översyn av nämnda lagrum.
Revisorer
Enligt 100 5 lagen om försäkringsrörelse skall revisor vara myndig här i riket bosatt svensk medborgare och ha den erfarenhet beträffande bokföring och insikt i ekonomiska förhållan- den, som med hänsyn till bolagets verksamhet erfordras för uppdraget. Omfattar verksamhets— området hela riket eller är verksamheten eljest av stor omfattning, skall minst en av reviso- rerna vara auktoriserad revisor eller godkänd granskningsman. För att hindra att till revisor utses någon som är beroende av de personer han skall kontrollera föreskrives vidare, att till revisor icke får utses den, som är befatt- ningshavare i bolaget eller eljest intager en underordnad eller beroende ställning i förhål- lande till styrelseledamot, verkställande direk- tören eller annan befattningshavare i ledande ställning; icke heller den som är gift med eller nära släkt med styrelseledamot, verkställande direktören eller sådan befattningshavare får utses till revisor. Därjämte innehåller lagen bestämmelser om revisorernas viktigaste skyl-
digheter när det gäller granskningsarbetets ut- förande (102 5) och om revisionsberättelsens innehåll (104 45).
1 nu nämnda hänseenden föreligger betänk- liga brister i gällande understödsföreningslag. Den föreskriver endast att till revisor ej får utses den, som är i föreningens eller styrelse- ledamots tjänst (30 9), samt att revisorerna vid fullgörandet av sitt uppdrag har att ställa sig till efterrättelse de särskilda föreskrifter, som av föreningen meddelas, och ej avser inskränk- ning i deras i lag stadgade befogenhet eller el- jest strider mot lag eller författning eller mot föreningens stadgar (31 5). För att vinna en förbättrad revision är det önskvärt, att före— skrifterna utvidgas till närmare överensstäm- melse med de ovan berörda bestämmelserna i försäkringsrörelselagen. Därvid bör tillsynsmyn- digheten ges befogenhet att, om så finnes på- kallat, föreskriva, att en av revisorerna skall vara auktoriserad revisor eller godkänd gransk- ningsman.
Kontrollen under likvidation
Erfarenheten har visat, att en mera betryggan- de kontroll över likvidatorernas förvaltning be- höves. Det enda kontrollorganet enligt gällande lag är den gode man, som jämlikt 48 5 i regel skall förordnas av tillsynsmyndigheten och vars huvudsakliga uppgift är att såsom likvidator deltaga i likvidationen tillsammans med den eller de likvidatorer som valts av förenings- sammanträdet. Ett effektivare skydd för med- lemmarnas och övriga understödsberättigades intresse av en rättvis och ändamålsenlig av— veckling skulle erhållas, om man -— i likhet med vad som enligt 145 och 240 55 försäk- ringsrörelselagen gäller om försäkringsbolag som trätt i likvidation — införde en obligato- risk kontroll under likvidationen genom en el- ler flera likvidationsrevisorer. En uttrycklig föreskrift härom är därför på sin plats.
I 290 5 lagen om försäkringsrörelse stadgas dels att försäkringsinspektionen under likvida- tionen i fråga om likvidatorerna äger samma befogenhet, som enligt lagen tillkommer in- spektionen beträffande styrelsen, dels att in- spektionen, där så prövas erforderligt, må för- ordna likvidationsrevisor. Motsvarande bestäm- melser bör införas i understödsföreningslagen.
Försäkringsskydd under likvidation
Likvidationsförfarandet avser att avveckla för- eningen, och verksamhet får därför icke bedri- vas medan föreningen är i likvidation (58 5 lagen). Nämnda lagrum medger dock det un- dantaget, att pensionsbelopp som förfaller un- der likvidationstiden må utbetalas under förut- sättning att försäkringsfallet inträffat före lik- vidationen och utbetalningarna icke förnärmar
annans rätt. I övriga fall får föreningen icke utbetala försäkringsbelopp sedan den trätt i likvidation.
Vanligen innehåller understödsförenings stad— gar bestämmelser att föreningens vid upplös- ning behållna tillgångar skall fördelas mel— lan medlemmarna eller/ och andra försäkringar anskaffas. I stället för att tillgångarna sålunda fördelas kan rörelsen under likvidationstiden överlåtas på annan understödsförening eller på försäkringsbolag. Behållna tillgångar kommer då att i sin helhet överlämnas till den motta- gande försäkringsinrättningen som, eventuth i modifierad form, skall fortsätta den överlåtan— de föreningens försäkringar. Härvid uppkom- mer ett avbrott i försäkringsskyddet under tiden mellan likvidationens inträdande och överlå- telsen. Visserligen tillråds föreningarna av till- synsmyndigheten att först överlåta och sedan likvidera, men en förening kan först vara be- sluten att likvidera utan överlåtelse eller också kan möjlighet till överlåtelse yppa sig först sedan likvidation inträtt.
Vid likvidation utan efterföljande överlåtelse uppstår likaledes en lucka i försäkringsskydd under likvidationstiden för den händelse liv- räntor skall anskaffas. Inköpet av livräntor sker nämligen långt efter likvidationens inträdande, per vilken tidpunkt fördelningen av tillgång— arna skall äga rum.
Närmare utredning är påkallad om möjlig- heterna att i ovan angivna fall upprätthålla försäkringsskydd under likvidationstiden. Föl- jande må dock här anföras. De sakkunniga, vil- ka 1910 avgav det lagförslag som lades till grund för 1912 års understödsföreningslag, ut- talade i kommentar till bestämmelserna om understödsförenings likvidation, att tillsyns- myndigheten icke lämpligen kunde betungas med åligganden motsvarande dem som enligt försäkringslagens bestämmelser om särskild administration tillkom försäkringsinspektionen. Detta uttalande torde alltjämt äga giltighet. Av intresse är vidare den av 1910 års sakkun- niga framförda åsikten, att vid överlåtelse un- der likvidation överlåtelsen även skall omfatta skyldigheten att utgiva de understöd, som för- faller under likvidationstiden (kommentaren till förslagets 60 å).
Förenings upplösning
Enligt nuvarande lag anses en förening upplöst då likvidatorerna på föreningssammanträde framlagt redovisning för sin förvaltning. Under tiden mellan sådant sammanträde och den tidpunkt då anmälan om upplösningen in- kommer till tillsynsmyndigheten står föreningen kvar i understödsföreningsregistret, varigenom tredje man, som under tidsintervallet begär registreringsbevis eller muntlig upplysning ur
registret, bibringas den uppfattningen att för- eningen fortfarande existerar medan den i verkligheten är upplöst. Denna möjlighet måste undanröjas genom föreskrift att föreningen är upplöst först då registrering skett.
Lagen hänvisar medlem eller annan under- stödsberättigad, som ej åtnöjes med likvida- torernas redovisning, att anhängiggöra sin talan inför domstol inom ett år från det redovis— ningen framlades på föreningssammanträde. Till förebyggande av att domstolarna betungas med dylika mål samt för skyddande av deras rätt, som icke anställer klandertalan, torde det böra ankomma på tillsynsmyndigheten att prö- va riktigheten av likvidatorernas slutredovis- ning. Visserligen har tillsynsmyndigheten i fall då felaktigheter uppdagats i ingivna redovis- ningar ansett att likvidatorerna ej fullgjort sitt uppdrag och därför anmodat dem att vidtaga rättelse, men givetvis vore att föredraga be- stämmelse i lagen att registrering av förenings upplösning ej må ske med mindre tillsynsmyn- digheten godkänt likvidatorernas redovisning.
Terminologi
Från föreningarnas sida har önskemål uttryckts om att lagens termer understödsförening och understöd måtte utbytas mot andra, mer tids- enliga beteckningar.
En allmän översyn av terminologin i under- stödsföreningslagen med försäkringslagen som förebild bör företagas. Som exempel kan näm- nas ordet anvisning i 78 5, som bör ersättas med försäkringslagens beteckning föreläggande i288 5.
Övrigt
Vid en översyn av understödsföreningslagen bör utredningen i övrigt göra jämförelser med försäkringslagen och överväga om icke mot- svarande bestämmelser skall intagas i under- stödsföreningslagen. Som exempel härpå kan nämnas den i försäkringslagen nyligen gjorda förenklingen ifråga om bestyrkandet av hand- lingar (341 5 andra stycket) och föreskriften i försäkringslagen beträffande styrelsens skyldig- het att upprätta balansräkning samt vinst- och förlusträkning. Vidare torde nuvarande före- skrift i understödsföreningslagen, att styrelse- ledamöternas egenhändiga namnteckningar skall inskrivas i understödsföreningsregistret kunna bortfalla (försäkringslagen innehåller ingen dy- lik föreskrift).
Föreskriften i 15 5 sista stycket understöds— föreningslagen att förening äger anlita tillsyns- myndigheten för upprättande av försäkrings- teknisk utredning har under senare år på grund av personalbrist icke kommit till tillämpning. Det får ifrågasättas, huruvida icke bestäm— melsen ifråga bör utgå.
Bestämmelsen i 20 & sista stycket lagen att vissa anmälningar skall göras av styrelsens ordförande har vid tillämpningen medfört olä- genheter; tillräckligt torde vara att sådana an- mälningar sker genom styrelsens försorg.
Slutligen bör lagen, där så erfordras, anpas- sas till senare tillkommen lagstiftning (t.ex. ifråga om besvär över tillsynsmyndighetens beslut).
Allmänna överväganden
Dagens svenska samhälle skiljer sig i de flesta viktiga avseenden från det samhälle där understödsföreningarna började utveck— las och få mer betydande utbredning. Ett av de områden, där utvecklingen varit allra mest genomgripande, är just det sociala fältet, där understödsföreningarna kom till för att fylla en viktig uppgift. Understöds- verksamheten utgjorde ursprungligen en del av de uppgifter som skrån och gillen ansåg sig böra ombesörja till medlemmarnas bästa men fick i den begynnande industrialismens samhälle allt större betydelse. De sociala missförhållanden, som växte i industrialise- ringens spår, skapade allt större behov av gemensamma ansträngningar för att eko- nomiskt stöda nödställda människor. Inom fackföreningar, skråsammanslutningar, nyk- terhetsorganisationer och religiösa förening- ar växte sålunda under slutet av 1800-talet en vidsträckt krets av understödsorganisa- tioner upp.
Initiativtagarna till dessa organisationer på arbetsplatser, inom yrkesgrupper och inom olika ideella sammanslutningar gjorde en för den framtida utvecklingen på det sociala fäl- tet mycket värdefull insats när de skapade en ordning där arbetstagarna resp. yrkeskam- raterna och medlemmarna genom inbördes bistånd kunde bereda viss hjälp åt dem som drabbades av sjukdom eller invaliditet eller för vilka familjeförsörjaren gick bort. Av naturliga skäl kunde dock den trygghet som dessa organisationer förmådde ge inte bli
annat än ofullständig; lönenivån var låg och möjligheterna att skapa ekonomiskt bärkraf- tiga inrättningar för personförsäkring utan- för det affärsmässiga försäkringsväsendet be- gränsade. Eftersom intresset från det allmän- nas och från arbetsgivarnas sida att verk- samt bidra till att undanröja de bestående missförhållandena var ringa, kom likväl un- derstödsföreningarna att få stor betydelse, inte minst som inspirationskälla för den kommande utvecklingen. Den idealitet som präglat verksamheten och besjälat dem som utan tanke på egen vinning arbetat i verk- samheten har säkerligen bidragit till den ändrade inställningen till trygghetsfrågornas lösning under 1900-talet.
Utvecklingen på socialförsäkringens om— råde har som bekant varit allra mest mar- kant under det sista kvartsseklet. Här be— höver bara erinras om de betydande refor- mer inom sjukförsäkring och folkpensione- ring som skett under 1940- och 1950-talen och som framför allt kännetecknas av att det allmänna i stor utsträckning övertagit ansvaret för att medborgarna skall ha en tillfredsställande ekonomisk trygghet vid sjukdom, invaliditet och vid familjeförsör- jarens frånfälle. Fullt utvecklad möter vi den allmänna sjukförsäkringen samordnad med yrkesskadeförsäkringen sedan år 1955, jämte vissa senare viktiga påbyggnader. Mot slutet av 1950-talet möter vi också den stora reformen om allmän tilläggspen-
sion som väsentlig utbyggnad av folkpen- sioneringen. Samlad står den allmänna för— säkringen kodifierad genom lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring. Självfallet har den nu antydda utveck- lingen inom den allmänna försäkringen in- te kunnat undgå att påverka den allmänna inställningen till understödsföreningsverk- samheten. De tidigare avgjort mest betydel— sefulla grenarna av denna verksamhet, sjuk- försäkring och pensionsförsäkring, drivs nu i så stor utsträckning genom den allmänna försäkringen att betydelsen av föreningar- nas verksamhet på dessa områden, fr.a. inom sjukförsäkringen, väsentligt minskat. Som exempel kan nämnas att sjukpenning- nivån inom den allmänna sjukförsäkringen efter den senaste reformen nått en sådan höjd, att de av understödsföreningar er- bjudna sjukförmånerna t. o.m. kan tänkas innebära ett överskridande av en hundra- procentig kompensationsnivå. Även bety- delsen av den kapitalförsäkring, som be- gravningskassorna förmedlar, får anses ha minskat genom utbyggnaden av folkpensio- neringen och den allmänna försäkringen, närmast genom tilläggspensioneringen.
Vid sidan av den utveckling som skett mot ett övertagande från det allmännas si- da av ansvaret för medborgarnas trygghet har en annan utveckling ägt rum, som ock- så har betydelse vid bedömningen av de aktuella förhållandena inom understödsför- eningsväsendet. Här avses utvecklingen in- om den affärsmässiga försäkringsrörelsen, d.v.s. bland försäkringsbolagen. Man tor- de kunna förutsätta att bolagens verksam- het förr betraktades med en viss misstänk- samhet från deras sida som till så låg kost- nad som möjligt ville bygga upp en grund- trygghet, och detta med hänsyn till det egna vinstintresse som låg bakom den affärsmäs- siga rörelsen. En vilja att inom möjliga gränser undvika inblandning av företag, som ville tillgodose ett eget vinstintresse, var uppenbarligen av stor betydelse för un- derstödsföreningsväsendets uppkomst och utveckling.
Förhållandena inom den affärsmässiga
liv- och sjukförsäkringsrörelsen har emeller- tid under senare årtionden ändrats i sådan riktning att man knappast längre kan tala om något privat vinstintresse bakom verk- samheten. Den väsentliga förändringen skedde genom 1948 års reform av försäk- ringsrörelselagstiftningen. Av avgörande be- tydelse var här införandet av de så kallade behovs— och skälighetsprinciperna. Behovs- principen innebär en materiell koncessions- prövning. Intet nytt försäkringsbolag får bil- das utan att den tillämnade rörelsen anses behövlig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet. Redan existerande bolag får inte heller ut- vidga sin verksamhet till nya grenar utan att de nyss nämnda kriterierna är uppfyll— da. Skälighetsprincipen å sin sida innebär att premiesättningen skall vara skäligt av- vägd med hänsyn till den risk som försäk- ringen är avsedd att täcka och nödiga ad- ministrationskostnader. Detta innebär att bolagen inte får ta ut högre pris för för- säkringen än som är skäligt med hänsyn till försäkringsmatematiska beräkningar och en rationell administration. Uppkommande över- skott (vinst) skall väsentligen användas för återbäring till försäkringstagarna och dessa skall ha full rätt till återköp av försäkringen eller till fribrev. Tillsynsmyndigheten avses ingripa i utpräglade fall av för hög eller för låg premiesättning.
Den nu skisserade utvecklingen inom den affärsmässiga försäkringsrörelsen har medfört att utrymme för sådan skepsis, som tidigare i vissa fall synes ha präglat inställ- ningen till försäkringsbolagens verksamhet på förevarande områden, inte längre före- ligger. Utvecklingen innebär också att ett tidigare betydelsefullt motiv för att gå in i en på uteslutande ideell grund uppbyggd understödsförening i stället för att ta en försäkring i ett försäkringsbolag i praktiken bortfallit.
Den genomgripande utveckling i fråga om den allmänna försäkringen och inom den affärsmässiga försäkringsrörelsen, som nu antytts, har i väsentlig utsträckning ägt rum sedan den nuvarande understödsför-
eningslagen kom till år 1938. Man kan utan svårighet konstatera att utvecklingen bidragit till att intresset från allmänhetens sida för understödsföreningarnas verksamhet minskat. Förhållandet återspeglas i till- gängliga statistiska uppgifter över förenings- verksamheten. Dessa visar att det totala medlemsantalet i föreningarna långsamt är sjunkande — särskilt inom Sjukkassorna är avgången betydande — att nyrekryteringen inom vissa typer av föreningar är ganska svag och att åldersfördelningen som en följd av sist angivna förhållande är mindre tillfredsställande. Även antalet föreningar har sjunkit betydligt. Under de senaste 30 åren har sålunda antalet nedgått från ca 1500 till mindre än 500. Sistnämnda förhållande hänger delvis samman med en strävan att skapa så rationellt arbetande enheter som möjligt, vilket medfört sammanslagningar av flera föreningar.
Den sist antydda utvecklingen påverkas enligt föreningarna själva bl.a. av svårig- heterna att rekrytera administrerande kraf- ter för understödsföreningsverksamheten. Intresset för att av ideella skäl verka för sådan verksamhet har naturligtvis avtagit i samma mån som behovet av verksamhets- formen minskat.
Verksamheten kan alltså inte längre i samma utsträckning som förr upprätthållas genom frivilliga arbetsinsatser utan skälig ersättning. Arvoden och traktamenten utta- ges t. ex. ofta efter allmänt vedertagna taxor. I större föreningar måste heltidsanställd ar- betskraft anlitas. Angivna förhållanden har medfört att förvaltningskostnaderna blivit relativt sett höga. Detta gäller i synnerhet föreningar med små försäkringssummor och där avgifterna uppgår till obetydliga belopp.
Strävandena att hålla administrations- kostnaderna nere har bidragit till det stora antalet fusioner.
En följd av den nu antydda utveckling— en inom å ena sidan understödsförenings- verksamheten och å andra sidan den affärs- mässiga försäkringsrörelsen är att gränser- na mellan de båda slagen av försäkrings- rörelse successivt blivit svårare att dra. Det- ta sammanhänger framför allt med tillsynen
över den affärsmässiga försäkringsrörelsen, vilken som nämnts inneburit att de kom- mersiella försäkringsföretagens vinstmöjlig- heter beskurits, och med understödsför- eningarnas svårigheter att arbeta på det hävdvunna sättet.
Det är mot den nu givna bakgrunden —- fr. a. införandet i försäkringsrörelselagen av behovs- och skälighetsprinciperna — natur- ligt att försäkringsinspektionen, som i egen— skap av tillsynsmyndighet medverkat till den effektiva kontrollen av den affärsmässiga försäkringsrörelsen, dragit slutsatsen att FL både principiellt och i praktiken i många hänseenden numera tillgodoser försäkrings- tagarnas intressen bättre än vad den äld- re UFL kan anses göra. Denna uppfattning synes ha varit den främsta anledningen till att inspektionen begärt en översyn av UFL i syfte att denna lag i viktiga avseenden skall bli en för medlemmarna lika tillfreds- ställande normkälla som FL anses vara för försäkringstagarna. Med hänsyn till den his- toriska bakgrunden — föreningarnas folk- liga och skiftande karaktär — och till bl. a. det förhållandet, att understödsföreningar- na i allmänhet arbetar i så väsentligt mind- re skala än försäkringsbolagen har inspek- tionen emellertid inte avsett att samma ord- ning som gäller för försäkringsbolagen bör införas överlag. Vad inspektionen fr. a. tryckt på i sin framställning är angelägen- heten av att i UFL införa motsvarigheter till behovs- och skälighetsprinciperna och att möjliggöra en effektivare tillsyn på unge- fär samma sätt som enligt FL.
Frågan om en översyn av UFL har emel- lertid inte bara väckts av försäkringsinspek- tionen. I propositionen med förslag till de viktiga ändringar, som år 1961 vidtogs i FL, framhöll sålunda departementschefen, att det närmast förestående lagstiftningsar- betet på försäkringsområdet torde böra om- fatta UFL, som i jämförelse med FL fram- stod som starkt föråldrad.
Även från understödsföreningshåll har i skilda sammanhang framhållits, att lagen behöver reformeras för att föreningarna bättre skall kunna möta de krav, som ut-
vecklingen ställer på dem. Som en ganska naturlig följd av den allmänna ekonomiska utvecklingen har en de] större understöds— föreningar, framför allt vissa begravnings— kassor, rest krav på betydligt större rörelse- frihet, fr.a. bättre möjligheter att få värva medlemmar och att bygga ut försäkringsrö- relsen, samtidigt som man begärt att få höja maximum för kapitalförsäkring till över nu gällande 4 000 kr. Vissa föreningar har väl inte ens stått helt främmande för tanken att förvandlas till försäkringsbolag. För dessa understödsföreningars uppfattning synes vara karakteristiskt, att de inte anser sig kunna vänta en livskraftig framtid för sin verksam- het utan att denna anpassas till förhållandena inom den affärsmässiga försäkringsrörelsen. För många mindre understödsföreningar ter det sig tvärtom alltför riskabelt att behöva axla det vidgade ansvar som skulle bli följden av en sådan anpassning. Här tror man sig snarare kunna bygga en framtid på ett bibe- hållande av de hittillsvarande formerna för verksamheten.
Vid ett närmare övervägande av vad de senaste trettio åren inneburit för understöds— föreningsväsendet och vad framtiden kan antas innebära för denna verksamhet vill utredningen till en början påpeka, att man uppenbarligen inte kan dra mycket vittgå- ende slutsatser, om de skall göra anspråk på att vara giltiga för alla typer av föreningar. Såsom närmare skall beröras längre fram skiljer sig i åtskilliga avseenden de erkända arbetslöshetskassorna, som enligt lagen räk- nas till understödsföreningarna, väsentligt från övriga sådana föreningar och bland de sistnämnda intar i flera avseenden pen— sionskassorna en särställning. Dessutom för- svårar den mycket skiftande storleken hos föreningarna en enhetlig bedömning. Såsom framhållits i försäkringsinspektionens fram- ställning till chefen för finansdepartemen— tet jämte promemoria, vilka utgjort utred— ningens viktigaste utgångspunkt för sitt ar- bete, är det fr. a. begravnings- och sjukkas- sorna, som med hänsyn till den ovan skis- serade utvecklingen kommit i blickpunkten vid en översyn av lagen.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör man ställa sig frågan vart försäkrings- inspektionens målsättning beträffande un- derstödsföreningarna kan leda. Inspektionen ställer upp medlemmarnas trygghet som det främsta intresset och föreslår därför en rad åtgärder i lagstiftningen som innebär hår- dare styrning av föreningsverksamheten. Vidtas dessa åtgärder kan man knappast undvika en succesiv avveckling av sådana föreningar, som inte arbetar helt rationellt och som inte är helt bärkraftiga från all- mänt försäkringsmässiga utgångspunkter. Man bör då fråga sig om en sådan utveck- ling är ofördelaktig från allmänna utgångs- punkter. Det förefaller vara en realistisk uppfattning att understödsföreningarna spe- lat ut sin mer betydande roll som trygghets- förmedlare och att det för dessa föreningars del i fortsättningen inte kan bli fråga om annat än en ganska begränsad verksamhet vid sidan av de stora trygghetsförmedlarnas.
Utredningen delar försäkringsinspektio-- nens uppfattning att man vid en översyn av UFL i första hand bör söka tillgodose medlemsintresset i tillfredsställande utsträck- ning. En reform bör sålunda i väsentliga hänseenden innebära att någon mer betydan- de skillnad från medlemssynpunkt inte kom— mer att föreligga i förhållande till vad som numera gäller enligt FL.
Vid ett resonemang från denna utgångs- punkt bör man till en början rent princi- piellt ställa sig frågan, om inte utvecklingen gått därhän, att UFL spelat ut sin roll. För- säkringsinspektionen erinrar i sin prome— moria om ett uttalande av 1958 års för- säkringssakkunniga enligt vilket man vid en översyn av UFL bör överväga i vad mån behov av en särskild sådan lag fortfarande föreligger och vilka möjligheter som finns att i större eller mindre utsträckning inord- na understödsföreningarna under försäk— ringsrörelselagen (SOU 1960: 11 s 109).
Man skulle i princip kunna tänka sig att ett antal stora, rationellt arbetande för- eningar, fr. a. en del begravningskassor, i enlighet med egna önskemål förvandlas till försäkringsbolag. Såsom närmare skall
belysas i det följande driver ofta sådana föreningar, som är öppna för tillträde av envar, en verksamhet för medlemsvärv- ning, som i fråga om affärsmässighet i praktiken knappast skiljer sig från verk- samhet, som hänförs under FL. I fråga om flertalet mindre begravningskassor och sjukkassor kunde man vidare tänka sig en tvångsmässig avveckling, om man kände sig övertygad om att dessa föreningars roll i realiteten är utspelad. Vad angår pensions— kassorna kunde man diskutera en separat ordning och beträffande arbetslöshetskas- sorna har starka skäl anförts till stöd för att låta deras verksamhet uteslutande reg- leras i arbetslöshetskasseförordningen. Utredningen har efter närmare övervä- gande funnit det nu skisserade radikala al- ternativet oantagbart, såvitt avser huvudde- len av understödsföreningarna. En omvand- ling av vissa understödsföreningar till för- säkringsbolag stöter på hinder redan i den förhärskande negativa inställningen till en utvidgning av kretsen av försäkringsbolag. En snabb avveckling av de mindre förening- arnas verksamhet medför också stora prak- tiska problem, alldeles bortsett från att en avveckling, som skulle ske mer eller mindre tvångsvis, .ter sig mindre tilltalande. Som försäkringsinspektionen framhållit synes det med hänsyn till de speciella former av försäkringsverksamhet av inte affärsmässigt slag som många understödsföreningar dri- ver mest ändamålsenligt att bestämmelserna om denna verksamhet -— åtminstone såvitt avser andra föreningar än erkända arbets— löshetskassor — liksom hittills bibehålls i en särskild lag. Reglerna kan då alltjämt vara utformade med hänsyn till förening- arnas särprägel. Ett införande av sådana regler i den redan så omfattande FL före- faller också tekniskt otympligt. Denna lag- stiftning skulle kompliceras utan att något betydande värde skulle kunna vinnas genom ett sammanförande av lagstiftningen om personförsäkring i ett enda lagverk.
Om man sålunda förutsätter, att en sär- skild Iagstiftning för understödsföreningar bör finnas även i fortsättningen, uppstår
frågan efter vilka allmänna riktlinjer den nuvarande lagen bör reformeras för att bätt- re än f.n. kunna tillgodose de önskemål, som kan ställas med hänsyn till den inträf- fade utvecklingen.
Ett problem som därvid omedelbart an- mäler sig rör tillämpningsområdet för en UFL och främst gränsdragningen i förhål- lande till affärsmässig försäkringsrörelse. Den nuvarande lagen uppställer som krite- rier på en understödsförening, att förening- en skall ägna sig åt personförsäkring »för inbördes bistånd» och att rörelsen inte skall drivas affärsmässigt.
Vid en närmare analys av hur dessa kri- terier tillämpas bör man enligt utredningen göra en principiellt viktig skillnad mellan å ena sidan s.k. slutna föreningar, d.v.s. föreningar som tillgodoser bara dem som är anställda hos en vis arbetsgivare eller som hör till en viss yrkesgrupp eller en viss ideell förening, och å andra sidan de öppna föreningarna, som inte tillämpar någon lik- nande begränsning med avseende på med- lemsurvalet.
I fråga om de slutna föreningarna har de uppställda kriterierna enligt utredningens uppfattning inte varit så svåra att uppfylla. Det har tett sig ganska naturligt att anställda på en och samma arbetsplats eller yrkes- kamrater sammansluter sig för att med ge- mensamma medel söka skapa en viss grund- trygghet åt varandra, åtminstone i de fall där den allmänna försäkringen inte anses ge ett tillfredsställande skydd. I sådana fall är syftet att verka »för inbördes bistånd» helt uppenbart. De som sysselsätter sig med ad- ministrationen av försäkringarna har här också en ganska enkel uppgift, och medlems- värvningen erbjuder inga problem, eftersom det i allmänhet faller sig tämligen självklart att nyanställda på arbetsplatsen eller nyut- bildade yrkeskamrater inträder i föreningen. Detta leder till att administrationskostnader- na blir låga och att verksamheten som helhet får en ideell karaktär. Intet tvivel råder då om att sådana slutna föreningar normalt ägnar sig åt verksamhet, som inte kan anses utgöra affärsmässig försäkringsrörelse.
Beträffande de öppna föreningarna är
gränsen mot den affärsmässiga försäkrings- rörelsen inte lika klar. Denna grupp av föreningar, som bl. a. omfattar de stora be- gravningskassorna och de största sjukkas- sorna, har historiskt vuxit fram ur de s.k. hundramannaföreningarna och har ofta ur- sprungligen haft en »sluten» karaktär åt- minstone såtillvida att deras verksamhet varit geografiskt begränsad. Sedermera har emel- lertid i allmänhet även denna begränsning försvunnit och föreningarna konkurrerar numera i viss män med varandra och för- säkringsbolagen. De kan naturligtvis sägas verka »för inbördes bistånd» i samma me- ning som alla försäkringsföretag men måste enligt utredningens uppfattning ofta anses sakna den speciellt ideella inriktning, som de slutna föreningarna äger och som utgör grundvalen för lagstiftningen om understöds- föreningarna. Detta beror främst på att det inte saknas affärsmässiga inslag i de öppna föreningarnas verksamhet. Det är som förut antytts naturligt med hänsyn till bristen på självklar rekryteringsbas att dessa under- stödsföreningar måste kämpa för att kunna fortleva och vidareutvecklas. Självfallet blir medlemsvärvningen då en mycket väsentlig angelägenhet. Den kan inte längre bedrivas på frivillig och kostnadsfri väg. Tillsyns- myndigheten har därför sett sig nödsakad godta vissa provisionsnormer för medlems- värvning och inkassering av försäkringsavgif- ter. Därmed har man rent principiellt accep- terat att understödsföreningsverksamhet inte kan drivas helt ideellt och utan affärsmäs- siga inslag.
Utredningen vill framhålla svårigheten med bedömningen huruvida de existerande öppna föreningarna och särskilt då de större på ett tillfredsställande sätt uppfyl- ler de huvudsakliga kriterier, som den gäl- lande lagstiftningen uppställer i fråga om understödsföreningsverksamheten kravet på verksamhet till inbördes bistånd och utan affärsmässig inriktning. Samtidigt mås- te utredningen konstatera att man knappast kan överge dessa kriterier såsom även i fort- sättningen angivande den väsentliga inrikt- ningen av understödsföreningsverksamheten och ramen för lagstiftningens tillämplighet.
För framtiden bör man emellertid enligt utredningen inte acceptera att nya under- stödsföreningar tillkommer utan att man med säkerhet kan räkna med att de kommer att uppfylla de i lagen uppställda förutsättning- ama. Bl. a. på grund av kostnaderna för anlitad arbetskraft kan en ny öppen förening inte längre börja att bedriva verksamhet utan att enskilt vinstintresse behöver tillgo- doses. Därtill kommer att såsom tidigare an- förts minskat behov av nya öppna under- stödsföreningar föreligger.
Med hänsyn till vad sålunda anförts före- slår utredningen — i överensstämmelse med vad försäkringsinspektionen förordat — att några nya öppna föreningar inte skall få bildas.
Enligt utredningens uppfattning saknas därför utrymme för uppställande av en be- hovsprincip, motsvarande den i FL upp- ställda, med avseende på öppna föreningar. Vad angår andra föreningar skulle man där- emot kunna hysa uppfattningen, att behovet av varje ny sådan förening borde prövas med hänsyn till om den tillämnade rörelsen är be- hövlig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av understödsföreningsvä- sendet. Enligt utredningens uppfattning fö- refaller det emellertid knappast angeläget att begränsa ett eventuellt nybildande av slutna understödsföreningar genom införande av en behovsprincip.
Det anförda ger vid handen att UFL en- ligt utredningens uppfattning inte behöver ge uttryck åt en behovsprincip vad gäller nybildande av understödsföreningar. FL:s behovsprincip har emellertid även en annan innebörd. Ett försäkringsbolag får sålunda inte börja driva verksamhet, som koncessio- nen inte omfattar, såvida inte detta framstår som behövligt och även i övrigt ägnat att främja en sund utveckling av försäkrings- väsendet. För att tillsynsmyndigheten skall kunna tillfredsställande överblicka verksam- hetens utveckling och tillgodose förenings- medlemmarnas bästa krävs enligt utredning- ens uppfattning att en regel av samma hu- vudsakliga innebörd införs också i UFL.
Vad som sagts om gränsdragningen i för- hållande till försäkringsbolagen har närmast
haft avseende på begravnings- och sjukkas- sor. Ett annat problem uppstår i fråga om vissa tjänstepensionskassor. Dessa var tidi- gare uppbyggda på sådant sätt, att arbets- tagarna själva »för inbördes bistånd» till- sköt medel till pensioneringen i form av fasta avgifter. Utvecklingen har emellertid gått därhän, att numer i stället arbetsgivar- na står för hela avgiftsinbetalningen, låt vara att medlen tas från vad som annars skulle gå ut i form av löneförmåner. Utveckling- en gör sålunda att begreppet »för inbördes bistånd» inte längre passar väl in på före- varande föreningars verksamhet. Eftersom visst behov av nybildningar på detta område får anses föreligga bör som understödsför- eningar anses även föreningar inom pen- sionsförsäkringens område som syftar till att försäkra pensionsförmåner enligt anställ- ningsavtal.
Den viktigaste principiella nyheten i 1948 års FL vid sidan av behovsprincipen utgjorde som nämnts det uttryck som lagen ger åt den s. k. Skälighetsprincipen. I huvudsak in- nebär denna att priset för en försäkring skall vara bestämt på ett skäligt sätt i förhållande till förmånerna av försäkringen. Detta förut- sätter i sin tur att kostnaderna för administ- reringen inte får bli onormalt höga, vilket ofta kan bli fallet om företaget inte har en så stor kader av försäkringstagare, att före- taget kan drivas rationellt. Skälighetsprin- cipen innebär även att livförsäkringstagare skall ha rätt till återköp och fribrev och till återbäring av överskott på försäkringen.
Många skäl talar onekligen för att till- lämpa Skälighetsprincipen även på under- stödsföreningar. Från medlemssynpunkt torde med viss tyngd kunna hävdas, att det är ett betydande intresse att medlem inte nödsakas betala högre pris än som är skä- ligt med hänsyn till försäkringsförmånernas omfattning. Utredningen har också kommit till den uppfattningen att UFL bör ge klart uttryck åt denna tanke, låt vara att nor- merna för den närmare bedömningen av principens innebörd får överlämnas till till- synsmyndigheten.
Utredningen har kommit till den slut-
satsen, att de skälighetsaspekter, som ut- redningen fr. a. anser att lagstiftningen bör slå vakt om, bör komma till uttryck genom vissa uttalade krav på innehållet av för- enings stadgar. Utredningen uppställer så- lunda kravet, att stadgarnas innehåll skall tillgodose medlemmarnas intresse av att för- eningen bereder försäkring till kostnad och villkor som är skäliga med hänsyn till å ena sidan förmånernas art och omfattning och å andra sidan föreningens storlek och övriga förhållanden. Detta innebär bl. a. med hänsyn till att avgiftemas storlek skall fram- gå av stadgarna, att tillsynsmyndigheten får möjlighet att kontrollera att avgifterna är lämpligt avvägda.
Frågan om medlems rätt till återköp och fribrev utgör et-t väsentligt spörsmål vid be- dömandet av skälighetsaspekterna. I princip anser utredningen att förening som medde- lar pensionsförsäkring eller kapitalförsäkring bör bereda medlem fribrevsrätt'och att för- ening som meddelar kapitalförsäkring där— jämte bör ha skyldighet att på medlems be— gäran återköpa försäkringen. Uppenbart är att en rigorös regel om återköpsrätt skulle kunna innebära att föreningar, som i övrigt skulle kunna infria sina åtaganden i veder- börlig ordning, får svårigheter i sin verk- samhet. Utredningen har ingående diskuterat olika system för en skälig avvägning av för- pliktelserna i detta hänseende efter det en- skilda medlemsintresset å ena och förening- ens administrativa och ekonomiska synpunk- ter å andra sidan. Utredningen har därvid kommit till den uppfattningen att en uttöm- mande reglering av dessa frågor inte bör ges i lagen. Avsteg från huvudregeln, dvs. principen om medlems rätt till fribrev och återköp, föreslås i stället bli beroende av tillsynsmyndighetens medgivande. I sina stadgar får föreningen dessutom ta in när- mare föreskrifter som ger den möjlighet att i det enskilda fallet göra gällande att åter- köps- eller fribrevsrätt inte föreligger. Här- vidlag bör dock inte andra föreskrifter få åberopas än sådana som tar sikte på vissa speciellt angivna situationer, t. ex. att för- säkring gällt endast under viss kortare tid
eller att inbetalade avgifter eller försäkring- ens värde uppgår endast till lågt belopp. Ge- nom tillsynsmyndighetens kontroll av stadge- bestämmelserna garanteras att förening inte uppställer undantag från huvudregeln som inte kan godtas från skälighetssynpunkt.
Utredningen anser inte att generellt sam- ma stränga krav på skälig fördelning av eventuellt uppkommande överskott bör uppställas för understödsförening som för försäkringsbolag. I fråga om större öppna föreningar bör väl införandet av en skälig- hetsprincip få den verkan, att överskott på verksamheten eller i varje fall huvuddelen därav kommer att tillgodoräknas alla för- säkringar som bidragit till överskottet. Frå- gan om det i det enskilda fallet skall före- komma rätt till återbäring bör bedömas mot bakgrund av de allmänna kraven på stadgarnas innehåll och föreningens art och storlek.
Ett av de viktigaste önskemål, som för- säkringsinspektionen framfört i fråga om en reform av lagstiftningen på området, avser en utvidgning av tillsynsverksamheten. Inspektionen anser att tillsynsmyndigheten bör äga rätt att ingripa med åtgärder när anledning till allvarlig anmärkning förelig- ger och erinrar här om motsvarande möj- ligheter såvitt avser den kommersiella för— säkringsverksamheten. F. n. kan inspektio— nen i fråga om understödsföreningar ingri- pa endast vid avvikelse mot gällande lag eller författning eller förenings stadgar eller om stadgarna inte längre skulle vara be- tryggande för medlemmarna och övriga un- derstödsberättigade. Mot bakgrund av vad som gäller för försäkringsbolagen har in- spektionen föreslagit att den i egenskap av tillsynsmyndighet skall få meddela anvisning exempelvis om verksamheten inte drivs un- der iakttagande av god ordning, om för- valtningskostnaderna är så höga att verk- samheten förlorar sitt berättigande eller om försäkringstagarna på annat sätt blir oskä- ligt behandlade.
Medlemsintresset synes motivera en ut- vidgning av tillsynsmyndighetens befogen-
heter till att avse ingripanden med anvis- ningar till föreningar, vilka inte kan anses i tillbörlig utsträckning tillgodose medlem- marnas bästa. I belysning av den utveckling som i det föregående skisserats måste man räkna med att enstaka föreningar kan kom- ma att driva en verksamhet, som med hän- syn till försäkringskostnaderna och övriga förhållanden inte längre är ändamålsenlig. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheten skall äga rätt att lämna förening anvisning om det konstateras att det kan riktas allvar- lig anmärkning mot föreningens verksamhet.
Det bör i sammanhanget erinras om att försäkringsinspektionen utnyttjat sina till- synsbefogenheter beträffande försäkringsbo- lagen till att lämna bolag föreläggande till förhindrande av s.k. överförsäkring inom sjukförsäkring. Enligt utredningens mening bör motsvarande kunna tillämpas även i frå- ga om understödsföreningar.
Försäkringsinspektionen har i den fram- ställning, som utgjort grundval för utred- ningsarbetet, diskuterat ett antal frågor av övervägande associationsrättslig innebörd. Dessa kommer att närmare analyseras i det följande. Utredningens målsättning har i dessa delar — liksom i övrigt vid den text- mässiga översynen av lagstiftningskomplexet — varit att förtydliga texten och harmoni- sera den med nyare associationsrättslig lag- stiftning. I vissa försäkringstekniska avsnitt har utredningen sökt åvägabringa lösningar, som bättre svarar mot det tämligen begrän- sade behovet, såvitt nu är i fråga.
Utredningen har särskilt behandlat de problem som vidlåder arbetslöshetskassorna som understödsföreningar. Dessa intar i fle- ra avseenden en sådan särställning att för- säkringsinspektionen ifrågasatt om de i fort- sättningen bör regleras genom UFL. Medan flertalet övriga understödsföreningar i prin- cip baserar sin verksamhet på medlemsav- gifter finansieras arbetslöshetskassorna i stor utsträckning genom statsbidrag. Ar- betslöshetskassorna har vidare en klart facklig inriktning, vilket skiljer dem från andra understödsföreningar. De står under
tillsyn av annan tillsynsmyndighet än de övriga, nämligen av arbetsmarknadsstyrel- sen. Myndigheten har också — delvis mot bakgrund av den speciella inriktningen och finansieringsmetoder — speciella styrnings- möjligheter. Överhuvudtaget har arbetslös- hetskassornas verksamhet krävt en särreg- lering, vilken numera inryms i förordningen den 14 december 1956 (nr 629) om erkända arbetslöshetskassor (AKF).
Med hänsyn till det anförda, och då de principiellt viktigaste bestämmelserna i en ny UFL knappast behöver tillämpas på ar- betslöshetskassorna, föreslår utredningen att den nya lagen inte i sin helhet bör app- liceras på dessa kassor. Däremot behöver en del av lagens mer typiskt associations- rättsliga bestämmelser tillämpas på arbets- löshetskassorna, och därför bör i AKF gö- ras en hänvisning till dessa regler i UFL.
Utredningen har övervägt om den reform som föreslås bör föranleda att en helt ny lag antages eller om det lagtekniskt är till- fyllest med ändringar i gällande lag. Utred- ningen har därvid funnit att de materiella förändringar som föreslås fr. a. hänför sig till de väsentliga avsnitt, som inleder och avslutar gällande lag, varemot de mer all- mänt associationsrättsliga delar, som utgör huvudparten av lagen, endast i mindre ut- sträckning kräver sådana ändringar. Sist- nämnda avsnitt har dock bedömts med för- del böra moderniseras så att större likhet uppnås med annan rådande associations- rättslig lagstiftning. Med hänsyn härtill och då de sakliga ändringarna i lagens inledan- de och avslutande delar är omfattande samt föranleder ingrepp i paragrafföljden, har utredningen beslutat framlägga förslag till en helt ny lag.
Från föreningshåll har framhållits, att termen understödsförening är tämligen otymplig och en smula föråldrad i jämfö- relse med termen försäkringsförening, vil- ken stundom används i mindre officiella sammanhang. Förslag har väckts om att un- derstödsförening även formellt skulle få möjlighet att lyda under beteckningen för-
säkringsförening. Utredningen har för sin del ansett sig böra tillmötesgå denna begä- ran i sitt förslag.
Behovsprincipen
Nuvarande bestämmelser om villkor för re- gistrering av understödsförening har främst till uppgift att garantera att soliditetsprin- cipens krav blir vederbörligen tillgodosedda. Vid sin behandling av ett registreringsärende skall tillsynsmyndigheten sålunda pröva, att stadgarna är betryggande för medlemmar och övriga understödsberättigade samt att de även i övrigt är upprättade på ett med hän- syn till verksamhetens art och omfattning lämpligt sätt (70 5). Om denna materiella prövning av stadgarna inte ger anledning till anmärkning och samtliga formella föreskrif- ter är uppfyllda kan tillsynsmyndigheten inte vägra den begärda registreringen.
De senaste årtiondenas genomgripande utveckling inom såväl den allmänna försäk- ringen som den affärsmässiga försäkrings- rörelsen har som tidigare nämnts i hög grad ändrat grundförutsättningarna för under- stödsföreningarnas verksamhet. Med hänsyn härtill har, som också framgått av det före- gående, utredningen funnit angeläget under- söka om det inte kan vara motiverat att i UFL ta in en motsvarighet till den i FL år 1948 införda behovsprincipen. Som en bak- grund för fortsatta överväganden i denna fråga lämnas här till en början en redogö- relse för vissa huvuddrag i förarbetena till nämnda reform.
6.1 Behovsprincipen i FL
Enligt 1917 års försäkringsrörelselag skulle
de som önskade stifta ett försäkringsbolag upprätta fullständig bolagsordning och an- söka om att få den stadfäst av Konungen. Avsåg bolagets rörelse t. ex. livförsäkring måste stadfästelsen även omfatta särskilt upprättade grunder för verksamheten. Ko- nungen prövade bolagsordningens och grun- dernas överensstämmelse med lag och för- fattning och avgjorde i samband därmed även om och i vad mån med hänsyn till vidden och beskaffenheten av bolagets rö- relse därutöver fanns behov av några sär- skilda bestämmelser.
Innebörden av dessa lagföreskrifter blev senare omstridd. Meningsskiljaktigheten av- såg frågan om prövningen av ett konces- sionsärende endast borde omfatta de for- mella förutsättningarna eller om även lämp- lighetsskäl 'kunde beaktas. Kungl. Maj:ts resolutioner i koncessionsärenden efter till- komsten av 1917 års lag gav på denna punkt inget helt entydigt svar.
1942 års försäkringsutredning framhöll i sitt slutbetänkande, att det är ett viktigt samhällsintresse att försäkringsväsendet i fråga om organisation och arbetssätt är väl vuxet uppgiften att tillgodose allmänhetens försäkringsbehov. Med hänsyn härtill fram- står det som en uppgift för det allmänna att se till att verksamheten drivs på ett i alla avseenden ändamålsenligt sätt. Det lag- fästa systemet utmärks också av en fortlö- pande tillsyn av offentlig myndighet över de enskilda anstalterna. Tillsynen är mer
ingående beträffande livförsäkringsverksam- het än i fråga om försäkringsrörelse av an- nat slag. Livförsäkringsteknikens inveckla- de natur, avtalens långvarighet och livbola- gens starka fondbildningar är de främsta motiven till denna utveckling.
Utredningen ansåg att det finns ett na- turligt samband mellan systemet med fort- löpande tillsyn över försäkringsverksamhe— ten och koncessionsprövningen. Om det kan väntas att ett företag inte på tillfredsställan- de sätt kommer att motsvara de uppställda materiella kraven bör företaget redan från början utestängas från möjligheten att driva försäkringsrörelse. En sådan kvalitativ be- dömning borde emellertid enligt utredning- ens mening även kompletteras med en granskning som enbart tar fasta på kvanti— tativa synpunkter, nämligen om behov före- ligger av ett nytt försäkringsbolag. För all- mänheten är det nämligen av betydelse att försäkringsväsendet inte byggs ut i vidare mån än som svarar mot föreliggande behov. Är marknaden övermättad föreligger risk att försäkringarna fördyras och att anskaff- ningen leds in på vägar som avlägsnar sig från sunda principer.
Utredningen konstaterade vidare, att all- mänhetens behov av försäkringsskydd inga— lunda är konstant utan förändras med ut- vecklingen i samhället. Så kan exempelvis en fortsatt utbyggnad av socialförsäkringen skapa nya utgångspunkter för behovsbe- dömningen. Utvecklingen på industriens, handelns och kommunikationsväsendets om- råden kan även alstra helt nya försäkrings- behov. Vid behovsprövningen bör man inte ta hänsyn enbart till antalet existerande fö- retag utan även till frågan om dessa bolag är ägnade att i önskvärd utsträckning och på tillfredsställande sätt tillgodose allmänhetens försäkringsbehov. Tendenser till utvecklings- hämmande kartellbildningar eller till en kon— centration av en viss verksamhetstyp bör no- ga vägas mot konkurrensens betydelse ur försäkringstagarnas synpunkter. Slutligen kan det bli fråga om en viss avvägning mellan kvalitativa och kvantitativa synpunkter i den mån dessa skär sig mot varandra.
Av remissyttrandena framgår bland an-
nat, att Försäkringsbolagens riksförbund var kritiskt mot en koncessionsprövning på kvantitativa grunder. Ifrågavarande princip kunde enligt förbundets mening få till följd att viljan till företagsamhet avtrubbades så att den nybildning som i ett visst utveck- lingsskede är önskvärd uteblir. Det förelig- ger vidare risk för att en långt driven kon- centration kan komma att motverka strä— vandena att göra försäkringarna billigare för försäkringstagarna. Differentieringen i fråga om de olika bolagens allmänna struk- tur och inriktning av verksamheten tillgo- doser även på bästa sätt kundernas skiftan- de behov och önskemål.
I prop. 1948:50 (s. 158) konstaterade föredragande statsrådet inledningsvis, att försäkringsverksamheten bör betraktas hu- vudsakligen ur social synvinkel samt att kon- cessionssystemets gestaltning är av grundläg- gande betydelse för statsuppsiktens effek— tivitet. Statsrådet biträdde därför utredning- ens uppfattning att de kvantitativa och kva- litativa koncessionsvillkoren inte bör bedö- mas fristående från varandra utan ses i ett sammanhang. Med hänsyn härtill fann stats— rådet det motiverat, att behovsavvägningen klart kom till uttryck i lagtexten.
I FL infördes reglerna om koncessions— prövningen i 4 Q 1 mom. andra och tredje styckena (beträffande ömsesidiga bolag i 166 5) med följande lydelse.
Konungen prövar bolagsordningens och grundernas överensstämmelse med denna lag samt lag och författning i övrigt, så ock om och i vad mån därutöver, med hänsyn till om- fattningen och beskaffenheten av bolagets rö- relse, särskilda bestämmelser må erfordras.
Finnes den tillämnade rörelsen behövlig och även eljest ägnad att främja en sund utveck- ling av försäkringsväsendet, stadfäster Konung- en bolagsordningen och grunderna samt bevil- jar koncession tillsvidare eller, där särskilda omständigheter föranleda därtill, för bestämd tid, högst tio år, och därutöver intill slutet av det löpande räkenskapsåret.
Under förarbetena till såväl 1950 års som 1961 års ändringar i FL blev koncessions- frågan föremål för nya överväganden med utgångspunkt från de erfarenheter som vun— nits efter lagens ikraftträdande. Därvid
framhölls bl.a., att den ökade utbredningen av kombinationsförsäkringar hade fått be- tydelse för koncessionsgivningen på skade- försäkringsområdet. Det kunde således vara ett försäkringstagarintresse att bolag i vissa fall bereddes möjlighet att vidga sin verk- samhet i den omfattning som krävdes för att de skulle kunna tillhandahålla rationella och kostnadsbesparande försäkringskombi- nationer. Reformarbetet utmynnade emeller- tid inte i några andra ändringar i 4 och 166 55 än dem som betingades av att försäk- ringsinspektionen fick rätt att i Konungens ställe fatta beslut i alla stadfästelseärenden som inte är av principiell betydelse eller an- nars av synnerlig vikt.
6.2 Försäkringsinspektionens framställning
Försäkringsinspektionen har i sin promemo- ria anfört, att den vid flera tillfällen kunnat konstatera den brist som vidlåder UFL så- tillvida, att lagen saknar bestämmelser om behovsprövning vid bildandet av nya för- eningar. Det är därför enligt inspektionen angeläget att behovsprincipen införs i UFL. Frågan om hur behovsprincipen skall tilläm- pas för understödsföreningarnas vidkom- mande bör närmare utredas. Inspektionen förutsätter dock att inga nya öppna förening- ar skall kunna bildas. Det bör övervägas, om inte nybildningsstoppet även bör gälla för slutna föreningar, möjligen med undantag för slutna pensionskassor. Inspektionen näm- ner, att en ny sluten ”pensionskassa, Väst- kustfiskarenas pensionskassa, understödsför- ening, registrerades under år 1963.
6.3 Utredningen
Den fortlöpande utbyggnaden av den all- männa försäkringen har medfört, att den enskilde fått ett betydande ekonomiskt skydd vid sjukdom och invaliditet liksom vid familjeförsörjarens frånfälle. De under senare tid mer allmänt spridda och förhål- landevis billiga gruppförsäkringarna torde
verka i samma riktning. Därmed synes ett viktigt skäl för drivande av understödsför- eningsverksamhet ha minskat i betydelse. De senaste årtiondenas utveckling inom under- stödsföreningsverksamheten, framförallt det sjunkande antalet nyanslutna medlemmar och den fortlöpande förskjutningen av med- lemsbeståndet mot högre åldrar, utgör ett påtagligt stöd för dessa antaganden. Med införandet av skälighets— och behovsprinci- perna i FL har vidare kontrollen över och insynen i de kommersiella försäkringsbola- gens verksamhet ökat på ett för det allmän- na och försäkringstagarna tillfredsställande sätt. Utvecklingen har medfört en inte obe- tydlig reduktion av antalet försäkringsbolag. Denna koncentration i förening med en kontroll, som syftar till att tillgodose för- säkringstagarnas intressen, torde också ha haft gynnsam inverkan på premiesättningen. En större företagsenhet torde i allmänhet lättare än en mindre kunna anpassa sin verksamhet till modern kontorsteknik, ba- serad på dyrbar maskinutrustning och kom— plicerade tekniska hjälpmedel, som exem- pelvis dataanläggningar. Den större enhetens utsikter till rationaliseringsvinster är sålunda goda.
Även bland understödsföreningarna har utvecklingen gått mot en storleksrationali- sering. Att så varit fallet har måhända sam- band med att funktionärer som tidigare ar- betat utan eller mot endast ringa ersättning i allt större utsträckning uppbär mer bety- dande arvoden för sina arbetsinsatser och till en del även har måst ersättas med avlö- nad personal. Bl. a. på grund härav har för- valtningskostnaderna i många fall fortlöpan- de ökat, inte sällan i betydande grad. Bort- sett från de allra största öppna understöds- föreningarna och de slutna föreningar som kan påräkna viss yttre hjälp med förvalt- ningen, t.ex. från arbetsgivaren, har organi- sationerna emellertid sällan den storlek eller struktur som ger utrymme för mer avsevärda rationaliseringsvinster eller besparingar i fråga om förvaltningskostnader. Det torde snarare kunna antas att många understöds- föreningar, hur välskötta de i övrigt än är, saknar resurser att ordna sin förvaltning på
ett helt praktiskt och ekonomiskt ändamåls- enligt sätt.
De öppna understödsför- e nin g a r n a har numera i tämligen stor utsträckning frigjort sig från tidigare regio- nala begränsningar av sin verksamhet. Den- na utveckling har från principiell synpunkt inte haft uteslutande positiva verkningar. Den redan förut i flera hänseenden otydliga avgränsningen i förhållande till affärsmässig försäkringsrörelse har blivit än svårare att skönja. Som ett led i bedömningen huruvida en verksamhet är affärsmässigt bedriven har tillsynsmyndigheten ställt upp särskilda vill- kor beträffande understödsföreningarnas rätt att betala ersättning såväl för förvärvan- de av nya medlemmar (anskaffningsprovi— sion) som för avgiftemas uppbärande (upp— bördsprovision). Anskaffningsprovision får för närvarande utgå med högst 1,2 procent av försäkringsbelopp på 800 kr och däröver och endast från förening som meddelar kapi- talunderstöd. Eftersom det enligt utredning- ens mening måste finnas möjlighet att även i fortsättningen upprätthålla en någorlunda klar avgränsning mellan understödsför- eningsverksamhet och annan försäkringsrö- relse torde det inte finnas utrymme för några mer betydande justeringar av dessa normer. Med hänsyn härtill och då det ofta visat sig att ifrågavarande provisioner i verkligheten är otillräckliga som grund för en effektiv och målmedveten medlemsan- skaffning synes den slutsatsen vara rimlig att sådana öppna understödsföreningar på längre sikt måste räkna med ett allt mindre medlemsunderlag.
Mot bakgrund av dessa och liknande
överväganden angående understödsför- eningsväsendets framtida utveckling — med ökande konkurrens och vikande relativ be- tydelse som särartad, trygghetsförmedlande faktor — är försäkringsinspektionens för- slag om en begränsning av nuvarande möj- ligheter till nyregistrering av understödsför- eningar naturligt. Det måste nämligen även inom denna försäkringsverksamhet vara ett allmänt intresse att flera enheter inte bil- das än som verkligen behövs för att de bli- vande medlemmarnas intressen skall kunna
tillvaratas på ett bättre och mera ändamåls- enligt sätt än som annars skulle vara möj- ligt. Med tanke på vad tidigare anförts om det ofta föreliggande sambandet mellan en- hetens storlek och förvaltningskostnaderna liksom allmänna förutsättningar för kost- nadsbesparande rationaliseringar torde det inte heller råda någon tvekan om att en okontrollerad nybildning av föreningar i viss mån motverkar pågående allmänna kon- centrationssträvanden inom den etablerade föreningsrörelsen och därigenom på sikt kan bli till nackdel för medlemmarna i des- sa föreningar.
Utredningen delar som tidigare nämnts försäkringsinspektionens uppfattning att det inte längre finns något egentligt utrymme för nybildning av öppna föreningar. Redan problemet med gränsdragningen mot den affärsmässiga försäkringsrörelsen torde ut- göra ett tillräckligt vägande skäl för ett så- dant ställningstagande. Därtill kommer att det saknas anledning till antagande att de blivande medlemmarnas intressen skulle bli bättre tillgodosedda av en nybildad öppen förening än av någon annan av redan existe- rande försäkringsorganisationer. Ur allmän synpunkt torde det sålunda knappast finnas något behov av nya öppna understödsför- eningar. Av hänsyn till de redan registrerade föreningarna och med tanke på hela under- stödsverksamhetens fortsatta sunda utveck- ling synes det enligt utredningens mening tvärtom angeläget att förhindra sådana ny- bildningar.
Vad angår de slutna understöds- f ö r e ni 11 g a r n a är förhållandena delvis annorlunda. Om fråga uppkommer att ordna en försäkringsverksamhet för en särskild grupp av personer, exempelvis arbetstagare vid samma företag, yrkeskolleger eller med- lemmar i en ideell förening, torde en sam- hörighetskänsla och vilja till inbördes bistånd fortfarande utgöra väsentliga motiv till för- eningens uppkomst. Gränsdragningen mot den affärsmässiga försäkringsrörelsen utgör här inte heller i övrigt samma problem som beträffande öppna understödsföreningar. Som regel är också förvaltningsarbetet i de slutna föreningarna av jämförelsevis enklare
beskaffenhet och mindre omfattning än i de öppna föreningarna. I många fall kan hjälp och bidrag till förvaltningen också erhållas och medlemsrekryteringen vållar inte några särskilda utgifter. Till följd härav torde de samlade förvaltningskostnaderna kunna hål- las på en förhållandevis låg nivå.
Med hänsyn till utvecklingen inom den affärsmässiga försäkringsrörelsen kan trots detta ifrågasättas om inte de tilltänkta med- lemmarna i många fall skulle vara bättre betjänta av en annan lösning av sina försäk- ringsfrågor än vad en understödsförening kan bjuda. Tillsynsmyndigheten skall vid sin behandling av en ansökan om registre— ring alltid pröva om stadgarna är betryg- gande för medlemmarna och övriga under- stödsberättigade. Denna prövning kommer enligt utredningens förslag i framtiden att i betydligt högre grad än för närvarande vara direkt baserad på sådana överväganden som hänger samman med den inom den affärs- mässiga försäkringsrörelsen vedertagna skä- lighetsprincipen. Med hänsyn härtill och då de bakomliggande bevekelsegrunderna för en önskan till samverkan inom understöds- föreningens form kan växla i styrka från fall till fall synes det inte föreligga tillräck- liga skäl för ett generellt förbud mot nybild- ning av slutna understödsföreningar. Utred- ningens bedömning av understödsförenings- väsendets framtida utveckling ger inte hel— ler anledning till antagande att det för så- dana eventuella nybildningar finns ett behov av bestämmelser angående en särskild be- hovsprövning.
I detta sammanhang finns emellertid an— ledning att något närmare beröra den tidi- gare påtalade skillnaden mellan olika typer av slutna föreningar i fråga om den in- tressegemenskap som är utgångspunkt för medlemmarnas samverkan inom försäkrings- området. Vanligtvis är grunden här anställ— ning inom samma företag, yrkesgemenskap eller liknande förhållande med anknytning till medlemmarnas person eller huvudsak- liga verksamhet. Det förekommer emellertid även att medlemskap i sluten understöds- förening är förbehållet enbart medlemmar i visst ordenssällskap eller viss annan ideell
sammanslutning. Det är givet att intresse- gemenskapen mellan medlemmarna inom så- dana ideella föreningar kan vara mycket växlande i styrka. I vissa fall är därtill sambandet mellan föreningens ursprungliga verksamhet och syfte samt en tillämnad försäkringsverksamhet mer eller mindre naturligt medan det i andra fall är obefint- ligt. Införs på sätt utredningen föreslår för- bud mot nybildning av öppna understödsför- eningar bör det givetvis inte finnas så vid- sträckt utrymme för nybildning av slutna föreningar att förbudet kan kringgås genom att medlemskap i en förening anknyts till en mer eller mindre fiktiv eller på vaga grunder organiserad intressesammanslutning. Utred- ningen finner därför att den nya lagen bör innehålla bestämmelser som begränsar möj- ligheterna att nybilda understödsföreningar som måhända i formellt avseende kan be— traktas som slutna men i praktiken kan jämställas med öppna föreningar. Är med- lemskap enbart avsett för medlemmar i viss ideell förening bör sålunda uppställas det kravet för registrering, att det föreligger sådan intressegemenskap inom den ursprung- liga organisationen att även en samverkan mellan dess medlemmar för personförsäk- ring framstår som naturlig.
Enligt 78 & första stycket UFL skall till- synsmyndigheten meddela råd och vägled- ning i fråga om understödsförenings bil- dande. Detta stadgande har uppenbarligen tillkommit för att direkt underlätta för- eningsbildningar. I så måtto strider bestäm- melsen mot de värderingar som ligger bak— om behovsprincipen. Enligt utredningens mening kan emellertid just inledande kon- takter mellan företrädare för en plane- rad förening och tillsynsmyndigheten ofta bli av betydelse även för tillgodoseendet av sådana syften. Ser man denna speciella form av hjälpverksamhet mot bakgrund av till- synsmyndighetens grundläggande uppgifter — att tillvarata medlemmarnas intressen och främja understödsföreningsväsendets sunda utveckling — torde det knappast råda någon tvekan om att tillsynsmyndigheten vid utövandet av denna rådgivande funktion även bör beakta synpunkter som annars när-
mast är förknippade med behovsprincipen. Har myndigheten sålunda anledning anta att en tilltänkt nybildning av hänsyn till det väntade medlemsunderlagets bristande stor- lek eller försäkringstekniska, organisatoriska och liknande skäl utgör en sämre lösning på de blivande medlemmarnas försäkringspro- blem än som kan uppnås på annan väg, eventuellt genom annan försäkringsform el- ler genom försäkring i försäkringsbolag eller i någon redan registrerad förening, bör till- synsmyndigheten redovisa dessa övervägan- den och lämna de anvisningar om andra tänkbara alternativ som kan vara av bety- delse för ett slutligt ställningstagande till frågan om den planerade föreningsbildning- en.
Frågan om förenings möjlighet att efter registrering ändra omfattningen och inrikt— ningen av sin verksamhet inom de gränser som lagen uppställer kan enligt utredningens uppfattning med hänsyn till understödsför- eningsväsendets framtida utveckling visa sig få större praktisk betydelse än frågan om nyregistreringar. Det finns sålunda skäl anta att allt flera föreningar i framtiden kan kom- ma att överväga om de inte bör göra väsent— liga omläggningar av sin verksamhet t. ex. genom att införa någon ny verksamhetsgren som kan tänkas vara mer attraktiv än den ursprungliga verksamheten.
Som exempel på understödsföreningar där sådana tendenser redan varit skönjbara och i fortsättningen eventuellt kan väntas bli än mer allmänt förekommande, kan sjukkassor- na nämnas. De senast beslutade reformerna inom den allmänna sjukförsäkringen i för- ening med föreskrifter, som uppställts av hänsyn till risken för överförsäkring, har i betydande grad begränsat utrymmet för dessa föreningars fortsatta verksamhet. Det torde vid sådant förhållande inte vara ägnat att väcka förvåning om allmänhetens intres- se för denna verksamhetsform fortsätter att minska. Även andra understödsföreningar kan emellertid tänkas vara intresserade av att söka bryta en nedåtgående trend genom en omläggning av verksamheten. Här bort- ses givetvis från sådana ändringar av för- säkringsrörelsen som endast har karaktären
av en direkt utbyggnad av tidigare utfästa förmåner eller på annat sätt utgör ett natur- ligt komplement därtill. Om sådana föränd- ringar är ägnade att tillgodose medlemsin- tresset bör det givetvis inte komma i fråga att tillsynsmyndigheten vid sin prövning av en stadgeändring eller vid sin allmänna till- syn över föreningar-na får grunda ett inskri- dande på överväganden som närmast hänger samman med behovsprincipen. Har förening- en däremot för avsikt att övergå till en helt ny försäkringsgren eller kommer omlägg— ningen av annan orsak i mer väsentlig grad att ändra verksamhetens grunddrag med av- seende på målsättning och ursprunglig in- riktning förhåller det sig annorlunda.
Det torde i sådana fall inte vara helt ute— slutet att skälen för förändringen i första hand är baserade på en önskan att bevara föreningen och endast i mindre grad på rea- listiska överväganden eller hänsyn till sam- hällets krav på den samlade försäkringsrörel- sens ändamålsenliga utveckling. Det torde under sådana förhållanden kunna befaras, att en i princip okontrollerad omvandling av föreningarnas verksamhet så småningom kan leda till en alltför stark koncentration på någon eller några speciella verksamhetsfor- mer. Härigenom skulle konkurrensen öka såväl mellan föreningarna inbördes som gentemot de alltmer koncentrerade och hög- rationaliserade försäkringsbolagen. För un- derstödsföreningarnas del skulle en sådan utveckling på längre sikt kunna få mindre gynnsamma effekter vilka i sin tur ytterst skulle gå ut över medlemmarnas intressen. Vid sådant förhållande anser utredningen att det finns behov av en särskild bestämmelse i UFL som tillgodoser att en registrerad un- derstödsförening inte utan försäkringsin- spektionens tillstånd får ändra eller utvidga sin försäkringsverksamhet så att den får en väsentligt ny inriktning eller kommer att omfatta någon ny försäkringsgren. I ärende som berör ifrågavarande bestämmelse bör tillsynsmyndigheten främst pröva om den tillämnade omläggningen av verksamheten tillgodoser medlemmarnas intressen och om den även i övrigt är ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet. Vid
sistnämnda prövning skall sålunda även de synpunkter som normalt förknippas med behovsprincipen beaktas. Den i och för sig viktiga frågan om gränsdragningen mellan förändringar av sådant slag som inte inne- bär rubbning av den ursprungliga rörelsens huvudsakliga ändamål eller inriktning och sådana förändringar för vilka tillstånd enligt den föreslagna nya lagregeln fordras bör lämpligen överlämnas åt rättstillämpningen. Med hänsyn till den redan existerande, på klart skönjbara olikheter baserade gruppindel- ningen av understödsföreningarna, samt till försäkringsinspektionens ingående känne- dom om understödsföreningsväsendet torde det inte föreligga någon risk för att denna gränsdragning skall vålla några större prak— tiska svårigheter. Då enligt utredningens mening ifrågavarande nya bestämmelser måste anses ha central betydelse för hela understödsföreningsrörelsens utveckling bör de tas in i lagen i en särskild paragraf un- der de allmänna bestämmelserna (5 5).
Skälighetsprincipen
Om man bortser från vissa allmänt hållna bestämmelser beträffande avgiftsberäkning- en har den skälighetsprincip som införts i FL inte kommit till uttryck i UFL. Såsom tidigare nämnts framstår det därför som en angelägen uppgift för utredningen att under- söka hur understödsföreningsväsendet i det- ta avseende lämpligen bör anpassas till mot- svarande utveckling inom den verksamhet som regleras av FL. För detta ändamål läm- nas till en början en redogörelse för huvud- dragen av de förarbeten till sistnämnda lag- stiftning, som närmare behandlar skälighets- principen.
7.l Skälighetsprincipen i FL
Vid sidan av kravet på verksamhetens soli- ditet har kravet på premiesättningens skälig- het sedan gammalt betraktats som en grund— läggande förutsättning för sund försäkrings- rörelse. Denna princip blev emellertid inte på allvar aktuell i lagstiftningssammanhang förrän i samband med de ändringar som år 1948 genomfördes i då gällande försäk- ringslag. Därvid påpekades bl.a. att den högt uppdrivna konkurrensen mellan olika försäkringsanstalter lett till abnormt ökade anskaffningskostnader. I motiven till änd— ringsförslagen framhölls att det därför gällde att med varsam hand råda bot på missför- hållandena genom en ökad kontroll över omkostnaderna samt genom införande av
vissa bestämmelser om premieåterbäring och vinstfördelning. Rationella anordningar i sistnämnda hänseenden angavs vara avsedda att tillfredsställa kravet på försäkringens bil- lighet utan att kravet på soliditet därför off- rades. Det ansågs emellertid inte vara nöd- vändigt att ifrågavarande princip kom till direkt uttryck i lagtexten.
1942 års försäkringsutredning konstatera- de i sitt betänkande, att FL:s bestämmelser borde syfta till att livförsäkringsföretagens verksamhet drevs på sådant sätt att kostna- den för försäkring hölls inom skäliga gränser och fördelades på skäligt sätt mellan för- säkringstagarna. Nämnda princip borde komma till uttryck i lagen. Det underströks att detta i praktiken skulle innebära krav på bolagen både att iaktta sparsamhet med avseende på sina omkostnader och att till- lämpa ändamålsenliga regler för fördelning av uppkommen vinst.
Enligt försäkringsutredningens mening var det ett viktigt önskemål att utvecklingen på det försäkringstekniska området inte i onö- dan låstes fast genom direkta lagföreskrifter. Det syntes tvärtom angeläget att det gavs tillräckligt utrymme för att åstadkomma så- dana ändringar i fråga om beräkningen av premier, fonder och vinstbelopp m. ni., som under växlande betingelser för verksam— heten på bästa möjliga sätt tillgodosåg de försäkrades intressen. Med hänsyn härtill borde bland lagens försäkringstekniska be- stämmelser endast tas upp sådana föreskrif-
ter som bedömdes vara allmängiltiga. Tek- niska detaljbestämmelser hörde hemma bland de försäkringstekniska grunder som varje livförsäkringsbolag skulle upprätta och un- derställa Kungl. Maj:ts stadfästelse. Dessa grunder borde omfatta alla de bestämmelser som behövdes för att ange de linjer, efter vilka ett livförsäkringsbolag skulle driva sin verksamhet. Utredningen föreslog därför att skälighetsprincipen främst borde komma till uttryck i lagen genom en föreskrift som an- gav, att ifrågavarande grunder skulle avse att trygga bolagets förmåga att inte bara full- göra sina förpliktelser enligt ingångna för- säkringsavtal utan även bereda försäkring till en med hänsyn till försäkringens art skälig kostnad.
_Skälighetsprincipen var under utrednings- arbetet föremål för särskilda överväganden i följande sammanhang:
1. Koncessionsfrågan. I samband med frågan om koncession för drivande av liv- försäkringsrörelse angavs att det inte kunde godtas, att anskaffningskonkurrensen genom tillkomsten av ett nytt bolag stimulerades i så hög grad att de enskilda försäkringarna fördyrades.
2. Försäkringens art. Det framhölls, att den skäliga omkostnadsnivån borde sättas i relation till värdet för försäkringstagaren av de tjänster, som ett bolags försäkringar inne- bar. I praktiken hade det visat sig, att om- fattningen av de prestationer ett livförsäk- ringsbolag fullgör även beträffande snarlika försäkringar kunde vara mycket växlande.
3. Premiegrunderna. Visserligen borde premierna i första hand bestämmas efter soliditetsprincipen men hänsyn borde även tas till skälighetsprincipen i så måtto att dessa inte sattes så högt att intresset för sparsamhet vid förvaltningen undergrävdes. För omkostnadsplanen var bl. a. anskaff- ningskostnaderna av stor betydelse. Där- utöver borde även uppställas kravet att den kundtjänst, som bolaget presterade i sam- band med försäkringsrörelsen, var väl an— passad till klientelets behov och att utgif- terna härför stod i skälig proportion till de ifrågavarande tjänsternas värde. Slutligen borde bolagets ledning verka för att dess
organisation hölls i tidsenligt skick och att arbetsbesparande anordningar infördes, så att förvaltningskostnaderna hölls nere.
4. Återköp och fribrev. Grunderna borde uppta rationella regler för beräkning av återköpsvärden samt för behandling av i för- tid upphörande försäkringar. Sedan pre- mierna fixerats blir nämligen sistnämnda reg- ler avgörande för storleken av det nettopris varje enskild försäkringstagare får betala för sin försäkring. Vid uppgörandet av dessa bestämmelser borde man söka åstadkomma en skälig avvägning mellan å ena sidan den enskilde försäkringstagarens, å andra sidan det samlade beståndets intressen.
5. Onormala risker. Med utgångspunkt från skälighetsprincipen fann utredningen det inte heller godtagbart att i en frivillig försäkring belasta de friska försäkringsta- garna med de premier, som skulle behövas om sjuka personer fick möjlighet att för- säkra sig utan restriktioner. Å andra sidan borde höjda premier beträffande försäkring för dödsfall på grund av antagande om för- höjd dödlighetsrisk enligt skälighetsprincipen motsvaras av premiereduktion vid försäk- ring för livsfall.
6. Vinst och återbäring. Att driva livför- säkringsrörelse utan vinstdelaktighet för för- säkringstagarna ansågs oförenligt med skä- lighetsprincipen. Endast i fråga om kort- tidsförsäkringar bör det kunna komma ifrå- ga att göra undantag från denna generella regel. Hithörande beräkningsgrunder borde inte vara alltför schablonartade men inte heller så komplicerade att deras tillämpning skulle bli onödigt kostsam. Reglerna om återbäring måste även utformas med tillbör- lig hänsyn till företagets konsolideringsbe- hov.
7. Tekniska utredningar. Endast genom fortlöpande analyser av försäkringstekniska utredningar kunde man få den ingående kännedom om en rörelses verkliga ställning som fordrades för att klarlägga om ett bolags verksamhet ständigt tillgodosåg anspråken på trygghet och skälighet.
8. Täckande av förluster. Det bedömdes vara av vikt att reglerna härom liksom be- stämmelserna om eventuell nedsättning av
försäkrings- och återbäringsbelopp blev ut- formade på ett sådant sätt, att de medgav en skälig avvägning mellan olika försäk- ringstagargruppers intressen.
9. Tillsynsmyndighetens verksamhet. In- förandet av skälighetsprincipen borde från tillsynsmyndighetens sida kräva en i olika avseenden mera ingående analys av livför- säkringsverksamheten än tidigare varit fallet. Vid remissbehandlingen av utrednings- förslaget underströk försäkringsinspektionen särskilt den konsekvensen av skälighetsprin- cipen, att inspektionen vid prövning av an- sökningar om premiegrunder måste ingå på en granskning av bolagets kontors- och fält- organisation för att kunna bilda sig en upp- fattning om en billigare förvaltning var möj- lig. Försäkringsbolagens riksförbund fram- höll att det borde klart utsägas, att det måste vara bolagsledningen och inte till- synsmyndigheten som i sista hand hade an- svaret för bolagets ekonomi. Vidare borde fastslås, att skälighetsprincipen endast avsåg de tekniska grunderna och därför inte kunde åberopas för en prövning av företagets or- ganisation eller för åtgärder mot s. k. skum— ning av försäkringar. I propositionen med förslag till lag om försäkringsrörelse (prop. 1948: 50) anslöt sig föredragande statsrådet i allt väsentligt till utredningens förslag i de delar som rör- de skälighetsprincipen. Av statsrådets anfö- rande kan här återges följande.
Försäkringsutredningen har föreslagit, att vid sidan om kravet på trygghet för försäkrings- utfästelserna, i lagen bör uppställas ett krav på skälighet gentemot försäkringstagarna. Jag ansluter mig oförbehållsamt till utredningens förslag härutinnan. Detta innebär, att på liv- försäkringens område en för försäkringsverk- samheten betydelsefull princip lagfästes. Vad angår konsekvenserna av att skälighetsprincipen kommer till uttryck i lagen har i viss utsträck- ning olika meningar yppats. Medan utredningen förutsatt, att skälighetsprincipen medför skyl- dighet för försäkringsinspektionen att pröva exempelvis huruvida en viss organisation eller en viss form för verksamhetens bedrivande kan — med hänsyn till de härför erforderliga kost- naderna — anses tillgodose skälighetskravet, har i ett remissyttrande starkt betonats, att principen icke förlänar tillsynsmyndigheten en sådan befogenhet. Det synes mig uppenbart,
att vid en effektiv tillsyn av skälighetsprinci- pens efterlevande de av utredningen angivna faktorerna icke kunna lämnas obeaktade. Bola- get måste sålunda vara berett att underkasta sig en allsidig granskning av verksamhetens ekonomiska effektivitet. I den mån i premierna ingår ersättning för kundtjänst framstår det jämväl som en självklar skyldighet för försäk- ringsinspektionen att tillse, att kundtjänsten får det innehåll och den omfattning, som förutsatts i grunderna. Den granskningsskyldighet, som sålunda följer av skälighetsprincipen, är emel- lertid icke liktydig med att tillsynsmyndigheten äger ingripa dirigerande i bolagets interna eko— nomiska skötsel såvitt gäller allehanda detalj- frågor. Ej heller kan det anses tillkomma myn- digheten att bedöma bolagets lönepolitik. Om kontrollen ger vid handen, att skälighetskravet — i förhållande till försäkringstagarna — icke uppfylles, har myndigheten att inom ramen för sin allmänna tillsynsbefogenhet förelägga bola- get att vidtaga de åtgärder, som prövas på- kallade. I sista hand kan koncessionen förklaras förverkad.
Beträffande frågan om försäkringstagar- nas vinsträtt anförde statsrådet bl. a. följan- de.
Principen om försäkringstagarnas vinsträtt torde, enligt vad jag inhämtat, omfattas bland livförsäkringens målsmän i vida kretsar. Här- om bär också de senaste decenniernas utveck- ling vittne. Klart är emellertid, att principen bör tillämpas endast i fall där detta finnes be- tingat av skälighetskravet. Utredningen har själv tänkt sig möjligheten av undantag i frågan om de s.k. korttidsförsäkringarna. Även i and- ra fall kan det tänkas att en avvägning mellan skilda intressen talar emot en utfästelse om vinsträtt. Hithörande frågor torde böra lösas i rättstillämpningen. Att man därvid av prak— tiska skäl kan finna motiverat att medgiva viss kvalifikationstid innan vinsträtten inträder, an- ser jag uppenbart. — Vad beträffar livåter- försäkringen bör även för denna skälighetsprin- cipen tillämpas, vilket i princip måste anses innebära, att vid återförsäkring i svenskt bolag överskott skall tillföras försäkringstagarna.
I sitt utlåtande med anledning av proposi- tionen anförde första lagutskottet bl.a., att i lagförslagen uppmärksamheten huvudsak- ligen ägnats livförsäkringen och den där- med jämställda pensionsförsäkringen. För- slagen var enligt utskottet i det stora hela väl avvägda. De bestämmelser, som upptagits om skälighetsprincipen, utgjorde enligt utskottet en garanti för att livförsäk-
ringens nettopremier kan hållas på skälig nivå samt att uppkommet överskott på skä- ligt sätt fördelas mellan försäkringstagarna. En konsekvens av skälighetsprincipen var enligt utskottet att allt överskott, som upp- står på livförsäkringsrörelse, skall anses till- höra försäkringstagarna, dock med den in- skränkningen — då rörelsen bedrives i ak- tiebolagsform — att aktieägarna skall äga rätt till skälig utdelning, vilken bestämmes i bolagsordningen. I den mån överskotten inte omedelbart disponeras för återbäring till försäkringstagarna utan för längre eller kortare tid fonderas i rörelsen är det uppen- bart, att ifrågavarande medel skall anses tillkomma försäkringstagaren. Under sär- skilda betingelser kan det, fortsatte utskottet, anses motiverat att göra avsteg från prin- cipen om försäkringstagarnas vinsträtt. I propositionen hade i detta hänseende pe- kats på de s.k. korttidsförsäkringarna. Så- som framhållits i ett remissyttrande kunde enligt utskottet fall förekomma, där premien från början reducerats med hänsyn till att försäkringstagaren inte skulle äga rätt till uppkommen vinst. Av större betydelse var likväl enligt utskottets mening spörsmålet, huruvida principen borde göras tillämplig även på redan tecknade livförsäkringar. Utskottet kunde för sin del instämma i vad föredragande statsråd i detta hänseende an- fört. Enligt utskottets uppfattning borde så- lunda i princip vinstdelaktighet tillerkännas försäkringstagarna även beträffande redan tecknade försäkringar.
I den av riksdagen antagna lagen den 17 juni 1948 (nr 433) om försäkringsrörelse (FL) erhöll 263 & följande lydelse.
De i 9 5 första stycket och 173 5 första stycket omförmälda grunderna skola avse att trygga bolagets förmåga att dels fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal, dels bereda försäkring till en med hänsyn till försäkringens art skälig kostnad.
Finnas grunderna icke längre fylla det av- sedda ändamålet, åligge det styrelsen och verk- ställande direktören att utan dröjsmål föran- stalta om erforderlig ändring av grunderna.
De år 1958 tillsatta försäkringssakkun— niga diskuterade med utgångspunkt från skälighetsprincipen särskilt sparsamhetskra-
vet, konkurrensfrågor, rörliga premier, för- enklad behandling av vissa livförsäkrings- former, återbäringen och bolagens redovis- ning av återbäringsgrunderna, försäkrings- tagarnas möjlighet att inverka på frågan om valet av form för återbäring samt en för- stärkning av tillsynsmyndighetens ställning. Därjämte föreslog utredningen även en viss liberalisering av förbudet mot främmande verksamhet. Avsikten därmed var emellertid endast att bereda försäkringsbolagen en möj- lighet att utnyttja sina personalorganisatio- ner och maskinanläggningar på mest ända- målsenliga sätt.
I propositionen nr 1961:171 som var grundad på försäkringssakkunnigas förslag, framhöll departementschefen bl. a. att klar- het borde skapas om försäkringsinspektio- nens kompetens beträffande villkors- och skaderegleringsfrågorna. Han föreslog i överensstämmelse därmed ett särskilt stad- gande i FL som ålade styrelsen och verk- ställande direktören för försäkringsbolag att övervaka, att tillämpade försäkringsvillkor är skäliga och att inträffade försäkringsfall behandlas enligt god försäkringssed. Sedan lagrådet konstaterat, att skälighetsprincipen utgjorde tillräckligt stöd för inspektionens behörighet i nämnda hänseenden uteläm- nades ifrågavarande bestämmelse från det slutliga lagförslaget.
7.2 Försäkringsinspektionens framställning
Försäkringsinspektionen har i sin prome- moria bl. a. uttalat den uppfattningen, att den för försäkringsbolagen gällande skälig- hetsprincipen bör utsträckas till att omfatta jämväl all försäkringsverksamhet av bety- delse som drivs av understödsföreningar. Härigenom kommer medlemmarna i under- stödsföreningarna inte bara att tillerkän- nas återbäringsrätt utan kommer även att få rätt till återköp och fribrev i helt annan utsträckning än som nu är fallet. Införandet av särskilda skälighetsregler i UFL skulle därutöver också ge tillsynsmyndigheten på- tagligt bättre möjligheter att medverka till
en begränsning av förvaltningskostnaderna inom föreningarna.
7.3 Utredningen
Med hänsyn till understödsföreningsrörel- sens bakgrund där de ideella inslagen och viljan att bereda ömsesidigt bistånd varit de avgörande drivkrafterna, har behovet av yttre regleringar och lagföreskrifter till skydd för medlemmarnas intressen tidigare inte framträtt med samma styrka som i fråga om den affärsmässiga försäkringsrörelsen. Ut- vecklingen inom understödsföreningsverk- samheten mot större enheter, av vilka en del är öppna för medlemmar med i övrigt ringa intressegemenskap, har väsentligt änd- rat dessa grundförutsättningar. Samtidigt som det ideella inslaget i en del av förening- arnas verksamhet av olika skäl tunnats ut har förvaltningsarbetet ofta blivit mer om- fattande och komplicerat än tidigare. För- eningarna har därför i allt större utsträck- ning varit hänvisade att ersätta frivillig ar- betskraft med avlönad personal. Som tidi- gare framhållits har även i andra avseenden skillnaden mellan vissa understödsföreningars verksamhet och den affärsmässiga försäk- ringsrörelsen blivit allt mindre påtaglig. En reform av UFL bör mot denna bakgrund rimligtvis syfta till att medlemsintresset in- om understödsföreningarna tillgodoses på liknande sätt som FL skyddar försäkrings- tagarna inom försäkringsbolagen. Utredningen har till en början övervägt om inte nämnda syfte bäst kan realiseras genom att i den nya lagen tas in bestäm- melser som motsvarar de som nu återfinns i 263 & försäkringsrörelselagen . Påtagliga skillnader kvarstår emellertid fortfarande mellan å ena sidan försäkringsbolag och å andra sidan understödsföreningar i allmän- het. Därtill kommer, som tidigare fram- hållits, att en jämförelse mellan olika under- stödsföreningar eller grupper av sådana även visar betydande olikheter med avseende på bl. a. verksamhetens art och omfattning, medlemmarnas inbördes gemenskap, det ide- ella syftet samt föreningarnas storlek och
administration. Med hänsyn till dessa för- hållanden föreligger en betydande risk för att ett stadgande i UFL som ger samma uttryck åt skälighetsprincipen som i FL skulle kunna få konsekvenser för redan exi- sterande understödsföreningar som inte ter sig tillfredsställande vare sig från föreningar- nas eller från allmän synpunkt. Det kan så- ledes befaras, att en strikt tillämpning av skälighetsprincipen, med det innehåll den fått ifråga om affärsmässig försäkringsrörel- se, skulle kunna medföra sådana krav av både administrativ och ekonomisk art att många understödsföreningars fortsatta verk- samhet allvarligt och i onödan äventyras. I de fall där det ideella inslaget i verksamhe- ten fortfarande är levande och där större delen av uppkomna överskott används mer efter sociala hänsyn än enligt matematiskt rättvisa fördelningsgrunder skulle en sålunda tillämpad skälighetsprincip kunna innebära förändringar som inte framstår som önsk- värda.
Redan mot denna bakgrund har utred- ningen funnit skäl överge tanken på en lag- teknisk lösning som innebär att skälighets- principen i FL och UFL blir alltför nära sammankopplade och därigenom riskerar att få en helt likartad innebörd. Vad som enligt utredningens mening i stället bör efter- strävas är en reglering som främst kommer att utgöra en garanti för att medlemmarnas ekonomiska intressen inte blir otillbörligt eftersatta i förhållande till alla andra om- ständigheter som förtjänar att bli beaktade i sammanhanget. Hit hör inte bara avväg- ningen mellan skilda medlemsgruppers in- ressen utan även ett hänsynstagande till föreningens traditioner och allmänna syfte, medlemmarnas inbördes samhörighet och relationer liksom föreningens storlek, ut- veckling och ekonomiska ställning m.m. Utredningen har i enlighet härmed sökt ge uttryck åt en modifierad skälighetsprincip som är så avpassad att den ger utrymme för en mer nyanserad tillämpning än motsva- rande bestämmelser i FL synes medge.
När det sedan gäller att ange på vilka praktiska områden dessa skälighetssynpunk— ter kan bli av betydelse för understödsför-
eningarnas medlemmar riktas naturligtvis intresset i första hand till medlemsavgifter- nas storlek och relation till de av förening- en utfästa försäkringsförmånerna. På sätt försäkringsinspektionen påpekat (jfr s. 64) har förvaltningskostnaderna i detta samman- hang en stor betydelse. Det är sålunda ofrån- komligt att eventuella brister i fråga om en understödsförenings administration eller and- ra förhållanden som bidrar till att i onödan fördyra dess förvaltning ytterst drabbar medlemmarna. En utveckling där en allt för stor del av de fasta avgifterna tas i anspråk för andra ändamål än omedelbara eller framtida utbetalningar till medlemmar eller andra förmånsberättigade kan i allmänhet inte accepteras.
Vid bedömningen av avgiftemas storlek, dvs. om priset för en försäkring är skäligt, har naturligtvis även de villkor under vilka föreningen åtagit sig att fullgöra sina utbe- talningar en central betydelse. Av stort in- tresse i detta sammanhang är vidare hur överskott, som uppkommer till följd av de i avgifterna inlagda säkerhetsmarginalerna el- ler av annan anledning, skall disponeras och i samband därmed hur bestämmelserna om återbäring av sådant överskott är utformade. Medlems rätt vid avgång ur föreningen samt de närmare villkoren för rätt till fribrev eller återköp är andra viktiga faktorer som i varje fall indirekt har ett klart samband med pri- set för försäkringen. Därutöver bör emeller- tid även beaktas om föreningen i övrigt bju- der sina medlemmar några speciella förmå- ner i form av behovsprövade understöd eller särskilt ändamålsenlig medlemsservis, upp- lysnings- och rådgivningsverksamhet o. d. Överhuvudtaget synes avgifterna — och där- med skälighetsprincipen — alltid kunna sät- tas i någon relation till vad som genom stad- garnas föreskrifter, föreningssammanträdes beslut eller tillämpad praxis gäller beträffan- de det mesta av en medlems mellanhavanden med sin förening. Vad nu sagts gäller i varje fall de prestationer eller förhållanden som på ett eller annat sätt kan tillmätas något eko- nomiskt värde för medlemmarna.
Utredningen har vidare kommit till den uppfattningen att skälighetssynpunkter i
vissa fall med fog även bör kunna läggas på frågor som inte har ett direkt samband med avgifternas storlek och däremot svarande förmåner. Hit hör bl. a. regler om när med- lemskap upphör, om fördelningen av för- eningens tillgångar vid dess upplösning samt andra bestämmelser som rör medlemmarnas befogenheter och möjligheter till insyn och delaktighet i föreningens verksamhet. Det kan även tänkas att andra stadgebestäm- melser, t. ex. beträffande villkoren för stad- geändringar, ibland kan vara utformade på ett sätt som kan leda till eller i varje fall innefatta en risk för att en från medlem- marnas synpunkt önskvärd framtida ändring av någon enskildhet i föreningens verksam- het i onödan försvåras eller rent av omöjlig- görs. Det torde inte heller vara helt uteslutet att utvecklingen såväl inom understödsför- eningsväsendet som beträffande andra när- liggande associationsrättsliga sammanhang så småningom kan komma att aktualisera nya frågor eller aspekter som rör behovet av en skälighetsprövning.
Vad nu sagts om skälighetsprincipens räckvidd utöver de med avgifterna direkt eller indirekt sammanhängande förhållan- dena gäller i minst samma utsträckning om soliditetsprincipen. Det kan vara nog att hänvisa till bestämmelserna om fondbildning, om placering av medel, om förvaring av värdehandlingar, om den interna kontrollen och om tillsynen över föreningarnas verk- samhet.
Utredningen har som tidigare redovisats kommit till uppfattningen, att en ny lag om understödsföreningar vid sidan om den som grundläggande norm redan lag- fästa soliditetsprincipen även bör ge ut- tryck åt en för föreningarnas särförhållan- den avpassad skälighetsprincip. Mot bak- grund av övervägandena angående dessa bå- da principers räckvidd synes det inte vara lämpligt att sammanföra hithörande bestäm- melser med vad som gäller de fasta avgif- terna. Båda principerna har sådan vital be- tydelse att det finns skäl att i lagen ge dem en så framskjuten placering att det inte kan råda någon tvekan om att de verkligen skall utgöra de yttre riktlinjerna för föreningar-
nas hela verksamhet och organisation. För att bäst nå detta syfte har utredningen i sitt lagförslag sammanför—t skälighetsprincipen och soliditetsprincipen i en allmän inledning till bestämmelserna om stadgarnas innehåll (8 5 första stycket). Detta innebär vid en jämförelse med FL även den skillnaden, att den här aktuella skälighetsPrincipen kom- mer att få en vidare innebörd än motsva- rande princip har vid annan försäkrings- verksamhet.
Utredningen återkommer till den närmare innebörden av den sålunda föreslagna mo- difierade skälighetsprincipen liksom till dess lagtekniska utformning i ett följande avsnitt om försäkringstekniska frågor och i special- motiveringen.
8. Arbetslöshetskassorna och UFL
8.1 Gällande ordning och tidigare över- väganden
I samband med 1934 års lagstiftning om den frivilliga, statsunderstödda arbetslös- hetsförsäkringen genomfördes vissa änd- ringar i 1912 års lag om understödsför- eningar. I denna lags 1 & fastslogs sålunda att med understödsförening även skulle för- stås sådan förening för inbördes bistånd, som avser att utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse »bereda understöd vid arbetslöshet». Tidigare omfattade lagen en- dast föreningar som meddelade pension, be- gravningshjälp, sjukhjälp eller moderskaps- hjälp.
Syftet med denna ändring var att i för- eningsrättsligt hänseende anknyta arbets- löshetskassorna till UFL. I 1 & KF den 15 juni 1934 (nr 264) om erkända arbetslös- hetskassor föreskrevs också att till erkänd arbetslöshetskassa kunde på i förordningen närmare angivet sätt antas »registrerad un- derstödsförening». Motsvarande lagtekniska konstruktion hade då redan kommit till an— vändning i KF den 26 juni 1931 (nr 200) om erkända sjukkassor. De i 1912 års lag intagna särskilda bestämmelserna för under- stödsföreningar med godkända stadgar skul- le emellertid inte gälla för erkända arbets- löshetskassor. 1934 års förordning innehöll i stället tämligen detaljerade regler om sär- skilda krav med avseende på stadgarnas be- stämmelser om medlemsskap, understöd, av-
gifter, fondbildning m.m. Även i fråga om styrelse, revisorer och föreningssamrnanträ— de samt om tillsynsverksamheten innehöll förordningen särskilda regler för de erkän- da arbetslöshetskassorna.
Vare sig 1938 års UFL eller tillkomsten av KF den 14 december 1956 (nr 629) om erkända arbetslöshetskassor har rubbat ifrå- gavarande lagtekniska samband. I formellt hänseende gäller alltså UFL:s bestämmelser även för arbetslöshetskassor så snart det inte uttryckligen angetts att dessa är undan- tagna från bestämmelsernas tillämplighet. Med hänsyn till att gällande arbetslöshets- kasseförordning (AKF) innehåller särskilda föreskrifter om såväl minimigräns för med- lemsantalet (3 €), verksamhetsår (7 5), med- lemskap (9—14 5), avgifter och uttaxering (16—17 55), ersättningens former (18— 19 55), villkor för rätt till ersättning (20— 28 55), ersättningens storlek (29—30 åå), ersättningstiden (31 å), inskränkning i rät- ten till ersättning (32—39 55), ansökan om ersättning (40 å), fondbildning (41—42 åå), styrelse m.m. (43—44 åå) och om tillsyn och återkallelse av antagande som erkänd arbetslöshetskassa (45—50 åå) torde i prak- tiken endast en del av UFL:s förenings- rättsliga bestämmelser av mera allmän natur ha någon direkt betydelse för arbetslöshets— kassorna. Hit hör bl. a. reglerna om styrelse, firmateckning, revision, föreningssamman— träde, stadgeändring samt om likvidation och upplösning.
I det betänkande som hade utarbetats av 1951 års utredning om arbetslöshetsförsäk- ring (SOU 1955: 27 s 48) och som seder- mera lades till grund för 1956 års AKF angavs särskilt, att frågor som hänger sam- man med arbetslöshetskassornas ställning som understödsföreningar och som därför avser UFL:s utformning inte hade tagits upp till behandling av utredningen.
1960 års arbetslöshetsförsäkringsutred- ning ägnade däremot dessa problem närma- re uppmärksamhet. I sitt betänkande (SOU 1963: 40 s 218) konstaterar utredningen bl. a. att en stor del av UFL:s bestämmel- ser inte är tillämpliga för arbetslöshetskas- sorna och att UFL för dessa kassors del är så oöverskådlig att det redan av detta skäl kunde vara motiverat att utbryta ar- betslöshetskassorna från UFL:s tillämpnings- område. Utredningen anför som ytterligare stöd för en sådan åtgärd att arbetslöshets- kassorna genom sin uppbyggnad och genom verksamhetens art utgör en klart avgränsad grupp föreningar som är olikartade i för- hållande till andra understödsföreningar och skiljer sig från dessa i många väsentliga av- seenden. Utredningen framhåller i detta sammanhang bl. a. att arbetslöshetskassor- na lyder under särskild tillsynsmyndighet, arbetsmarknadsstyrelsen, och att tillsynen över arbetslöshetskassorna dessutom är av helt annan omfattning och beskaffenhet än beträffande övriga understödsföreningar. Utredningen anför i denna del slutligen.
Ett utbrytande av arbetslöshetskassorna från understödsföreningslagen synes dock inte ute- sluta, att vissa i understödsföreningslagen in- gående bestämmelser av allmän föreningsrätts- lig natur alltjämt bör gälla för arbetslöshets- kassorna. Såsom exempel på sådana bestäm- melser må nämnas de omfattande reglerna om förenings likvidation och upplösning. I den mån understödsföreningslagens regelsystem i någon del alltjämt skall vara tillämpligt för arbetslöshetskassorna bör detta emellertid en- ligt vår mening tydligt anges i varje enskilt fall genom en hänvisning från arbetslöshets- kasseförordningen till de ifrågavarande bestäm- melserna i understödsföreningslagen.
För utredningen är bekant, att understöds- föreningslagen inom kort avses skola göras till föremål för en översyn. Med hänsyn härtill talar starka skäl mot att för närvarande vidta
någon omdisposition av den för arbetslöshets- kassorna gällande föreningsrättsliga lagstift- ningen. Denna fråga bör i stället upptas till förnyad prövning vid den kommande översy- nen av understödsföreningslagen.
Under hänvisning till vad sist anförts har vi ej ansett lämpligt att föreslå en särreglering för arbetslöshetskassorna, ehuru vi finner en sådan åtgärd motiverad. Med hänsyn till detta ställningstagande har vi ej heller funnit an- ledning att närmare ingå på någon prövning i övrigt av understödsföreningslagens för ar- betslöshetskassorna tillämpliga stadganden av föreningsrättslig natur. En sådan undersökning torde lämpligen böra genomföras i anslutning till översynen av understödsföreningslagen. Bland de frågor som därvid bör beaktas mär- kes särskilt reglerna för ändring av under- stödsförenings stadgar, vilka regler synes allt- för restriktiva för arbetslöshetskassornas del.
Försäkringsinspektionen påpekar i sin promemoria, att en översyn av UFL bör omfatta frågan om en separat lagstiftning för erkända arbetslöshetskassor. Inspektio- nen konstaterar i detta sammanhang att des- sa kassor numera har en sådan särställning att UFL inte längre bör gälla för dem. En- ligt inspektionens mening skulle det kunna uppstå onödiga komplikationer om man vid omarbetningen av UFL även måste beakta arbetslöshetskassornas speciella förhållan- den.
8.2. Utredningen
Reformarbetet i fråga om den statsunder- stödda sjukförsäkringen har genom lagen den 3 januari 1947 (nr 1) om allmän sjuk- försäkring (SFL) och genom bl. a. de av år 1953 års riksdag antagna ändringarna i den- na lag kommit att innebära att de erkända sjukkassorna omvandlats till allmänna sjuk- kassor. Erkänd sjukkassa som inte blev anta- gen till allmän sjukkassa eller överlåtits i viss ordning skulle utan särskilt beslut träda i likvidation (115 5). SFL innehöll uttöm- mande regler angående de allmänna sjuk- kassorna, som i föreningsrättsligt hänseende blev helt artskilda från understödsförening- arna. Genom lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring har de allmänna sjukkassorna sedermera ersatts av allmänna försäkringskassor.
Sedan bandet mellan den statsunderstöd- da sjukkasseverksamheten och UFL på det- ta sätt upplösts har det konstlade i en fort- satt lagteknisk samordning av de erkända arbetslöshetskassorna med övriga under- stödsföreningar blivit mer iögonfallande än tidigare. Vad nu sagts torde äga giltighet även om arbetslöshetskassorna, bl. a. genom sin fackliga anknytning, måhända i be- tydligt högre grad än nämnda sjukkassor fortfarande motsvarar UFL:s grundläggande krav på en typisk understödsförening. Just den påfallande starka fackliga anknytningen kan emellertid å andra sidan sägas utgöra ett exempel på arbetslöshetskassornas särart. Därutöver finns emellertid ett flertal helt grundläggande och betydelsefulla skillnader mellan ifrågavarande grupper av föreningar. Verksamhetens ändamål, organisation och finansiering utgör tydliga exempel på så- dana olikheter. Medan pensionskassor, be- gravningskassor och kvarvarande sjukkassor i princip baserar hela sin verksamhet på medlemsavgifter utgår betydande statsbidrag till de erkända arbetslöshetskassorna. För närvarande erhåller sålunda dessa kassor, dels grundstatsbidrag (varierande mellan 35—50 % av varje utbetalat dagpenning- belopp, med vissa tillägg vid större arbets- löshet), dels dagpenningbidrag (beräknat på den del av dagpenningen som inte täcks av grundstatsbidraget efter viss progressivt sti- gande skala), dels barntilläggsbidrag (med 75 % av barntilläggskostnaden) och dels för- valtningsbidrag (med 4—6 kr för årsmed- lem samt vissa arvodeskostnader). För rä- kenskapsåret 1965/1966 utgjorde statsbidra- gen 50,8 % av de 44 erkända arbetslöshets- kassornas samlade inkomster.
Mot bakgrund av statsbidragens betydel- se för de erkända arbetslöshetskassornas verksamhet är det naturligt att AKF inne- håller en rad detaljerade bestämmelser om medlemskap, avgifter, ersättningar och and- ra förhållanden som har betydelse för att syftet med ifrågavarande försäkringsform skall uppfyllas på ett från allmän och då framför allt från social synpunkt tillfreds- ställande sätt. Det är av samma skäl fullt naturligt att AKF uppställer strängare regler
angående annan verksamhet och användning av kassans medel (6 &) än vad som normalt gäller för understödsföreningar (35 UFL) och att de särskilda reglerna om tillsyn (45—50 åå AKF) ger tillsynsmyndigheten — arbetsmarknadsstyrelsen —— större befo- genheter än som enligt UFL tillkommer för- säkringsinspektionen i förhållande till övriga understödsföreningar.
I fråga om tillsynen bör även uppmärk- sammas att arbetsmarknadsstyrelsens sank- tionsmöjligheter — återkallande av antagan- de och förlust av statsbidrag — torde inne- bära ett mera direkt och påtagligt påtryck- ningsmedel än ett hot om ansökan till dom— stol om åläggande för förening att träda i likvidation. Slutligen föreligger även den principiella skillnaden att de under försäk- ringsinspektionens tillsyn lydande förening- arna skall bidraga till kostnaderna för till- synsverksamheten (67 & UFL) medan arbets- marknadsstyrelsens motsvarande utgifter i sin helhet betalas av statsmedel.
Efter ändring den 4 juni 1964 av AKF skall talan mot tillsynsmyndighetens beslut i ärende angående försäkring fullföljas till försäkringsdomstolen (50 å).
Redan en förhållandevis översiktlig jäm- förelse mellan den verksamhet och organi- sation som kännetecknar de erkända arbets- löshetskassorna och vad som i motsvarande avseende gäller för övriga understödsför- eningar visar att arbetslöshetskassorna har betydligt flera beröringspunkter och likheter med de allmänna försäkringskassorna än t. ex. de sjukkassor som omfattas av UFL.
På utredningens begäran har arbetsmark- nadsstyrelsen gjort en sammanställning över de bestämmelser i UFL som f. 11. kan tänkas vara aktuella för arbetslöshetskassornas del. Av denna redogörelse framgår till en början att de paragrafer eller delar därav som helt kunnat utelämnas från en sådan uppställning är förhållandevis fåtaliga. Dessa undantag är 3 5 (om medlemsantal och främmande verksamhet m.m.), 11 € sista stycket (om utträde vid pensionsfall), 14 och 15 55 (om räkenskapers förande och försäkringsteknisk utredning) 16—19 55 (om fondbildning) 37 & sista stycket (om överlåtelse till ömsesidigt
försäkringsbolag), 42 & sista stycket (stadge- ändrings inverkan på pensionsfall eller sjuk- domsfall), 47 å andra — fjärde styckena (om åtgärder när medlemsantalet nedgått under minimitalet), 66 å andra stycket (an- gående pensionsfalls behandling vid över- låtelse), 67 å andra stycket (om tillsynsbi- drag) samt 81 å andra stycket (om utmät— ningsfrihet för kapitalunderstöd). Av sär- skilda kommentarer till uppställningen fram- går emellertid att flera av resterande be- stämmelser i UFL för arbetslöshetskassor- nas del i realiteten saknar praktisk betydelse medan vissa andra regler åter visat sig vara opraktiska eller onödigt stränga för just des- sa kassor.
Av vad tidigare anförts i den allmänna motiveringen framgår, att en förestående re- formering av UFL enligt utredningens me- ning bl.a. i princip bör grundas på den utveckling som ägt rum i fråga om den försäkringsverksamhet som regleras av FL. Detta innebär framför allt en anpassning av UFL:s bestämmelser till de normer och värderingar som brukar sammanfattas un- der beteckningarna skälighetsprincipen och behOVSprincipen liksom överhuvudtaget en kraftigare betoning av medlemsintresset. I associationsrättsligt avseende bör en över- syn av UFL enligt utredningens uppfattning medföra en närmare anknytning till vissa bestämmelser i bl.a. FL och lagen den 1 juni 1951 (nr 308) om ekonomiska för- eningar.
Det råder enligt utredningens mening in- te någon tvekan om att en ändring av UFL efter dessa allmänna riktlinjer i många fall kommer att avse förhållanden och ge upp- hov till föreskrifter och regler som inte alls har någon betydelse för de erkända arbetslöshetskassornas verksamhet eller or- ganisation. Hit hör bl. a. vissa bestämmelser om främmande verksamhet, ändring av för- säkringsverksamheten, rätt till fribrev och återköp, användning av överskottsmedel och fria fonder, fondbildning, styrelse och års- redovisning, revision, registrering och till- syn m.m. I den mån det inte direkt fram- går av bestämmelsens innehåll eller avfatt- ning att den inte kan avse de erkända ar-
betslöshetskassorna föreligger här en uppen- bar risk för ej avsedda komplikationer eller missförstånd. En mera genomgripande över- syn av UFL kan sålunda resultera i bestäm- melser som direkt konkurrerar med redan förefintliga särregler i AKF. Den av 1960 års arbetslöshetsförsäkringsutredning beto- nade svårigheten att i praktiken få en sam- lad överblick av gällande lagstiftnings exak- ta innehåll i fråga om arbetslöshetskassorna kommer dessutom under alla förhållanden att bli ännu mer påtaglig än tidigare. Från lagteknisk synpunkt är det givetvis även mindre tilltalande att genom ofta återkom- mande undantag i olika paragrafer eller ge- nom särskild disposition av vissa enstaka bestämmelser eller grupper därav söka eli- minera de svårigheter som kan uppstå om UFL och AKF även i fortsättningen skall tillämpas jämsides.
Utredningen har i det föregående kon- staterat att de redan existerande olikheterna mellan de erkända arbetslöshetskassorna och gruppen övriga understödsföreningar under den nuvarande UFL:s giltighetstid blivit allt mera påtagliga. Den förestående reformen av UFL kommer enligt utredning— ens mening att ytterligare understryka dessa grundläggande skillnader. Frågan om arbets- löshetsförsäkringens framtida utformning har under senare tid fått förnyad aktualitet. En inom inrikesdepartementet tillkallad utred- ning arbetar sedan år 1966 med att utreda frågor om kontant stöd vid arbetslöshet (KSA-utredningen).
Oavsett hur en framtida reform på detta område kommer att gestalta sig och även om den således endast får formen av en ut- byggnad eller ändring av nuvarande riktlin- jer för den statsunderstödda arbetslöshets- försäkringsverksamhetens organisation lär behovet av en fortsatt lagteknisk samord- ning med UFL inte komma att öka. Det före- faller då betydligt mer sannolikt att det kom- mer att framstå som uppenbart och nödvän- digt att de organ som handhar denna spe- ciella form av försäkring även i associations- rättsligt hänseende blir helt skilda från un- derstödsföreningarna.
Vid utarbetandet av sitt förslag till en
ny UFL har utredningen därför ansett sig kunna utgå ifrån att denna lag inte bör gö- ras direkt tillämplig på de erkända arbets- löshetskassorna. Under i varje fall en över- gångstid, eventuellt i avvaktan på ett större och mera genomgripande reformarbete, sy- nes en tillfredsställande ordning kunna nås genom vissa ej alltför omfattande ändringar i AKF. Till en inte ringa del kan sådana ändringar säkerligen ges formen av hänvis- ningar till bestämda stadganden i UFL. En- ligt vad utredningen inhämtat kommer KSA-utredningen under sitt fortsatta arbete att ägna hithörande frågor den uppmärk- samhet som nu redovisade ställningstagande aktualiserar. På grund härav framläggs i förevarande sammanhang inget förslag till ändring av AKF.
&
9.1. Gällande ordning 9.1.1 UFL
I förarbetena till gällande lag konstateras, att reglerna om de ekonomiska betingelser- na för den av lagen omfattade verksamhe- ten i jämförelse med motsvarande bestäm- melser i banklagen och FL är ofullständiga samt att kontrollen av verksamheten väsent- ligen är av formell art.
De grundläggande bestämmelserna om till- synsmyndighetens verksamhet finns i 78 &. Där ges emellertid inte bara föreskrifter om tillsynsmyndighetens övervakning av för- eningarna utan även om dess rådgivande och vägledande funktioner. Såväl den kon- trollerande som den hjälpande verksamhe- ten syftar till »att föreningens rörelse må drivas på ett med hänsyn till dess art och omfattning lämpligt sätt».
Det har länge framstått som naturligt att staten utövar legal kontroll över sådana in- rättningar hos vilka allmänheten kan göra kapitalinsättningar för framtida behov. Den omständigheten att en understödsförenings verksamhet enligt en av de grundläggande definitionerna aldrig får ha ett affärsmässigt inslag har inte ansetts utgöra skäl för ett avsteg från denna huvudregel. 1912 års understödsföreningslag innehöll emellertid mycket ofullständiga materiella regler om föreningarnas verksamhet. De i lagen in- tagna bestämmelserna om den offentliga
Tillsynsverksamheten
kontrollen kom följaktligen i huvudsak att beröra endast rent formella frågor. Vid den nuvarande lagens tillkomst påtalades också behovet av en väsentlig skärpning av den statliga tillsynen över understödsföreningar- na. Vad man därvid i första hand syftade till var att öka de utfästa förmånernas eko— nomiska säkerhet. Tillsynsverksamheten an- knöts sålunda i huvudsak till en övervakning av soliditetsprincipens efterlevnad.
På grund av understödsföreningsverksam- hetens bakgrund och sociala betydelse kom frågan om en statlig kontroll redan från bör- jan att sammankopplas med hänsynen till föreningarnas behov av stöd och vägledning i sin verksamhet. Redan i 1912 års lag inför- des därför en allmän bestämmelse om att tillsynsmyndigheten inte bara skulle över- vaka en understödsförenings verksamhet utan även tillhandagå den med råd och upp- lysningar. Denna regel kvarstår i 1938 års lag (78 5).
Tillsynsmyndighetens övervakande och kontrollerande verksamhet kan i huvudsak sammanfattas i följande åtgärder:
1. Granskning och prövning av stadgar och stadgeändringar i samband med registre- ringsärenden.
2. Granskning och prövning av förenings- beslut om likvidation och överlåtelse som inte blir giltiga förrän de godkänts av tillsynsmyndigheten.
3. Medgivanden om rätt till undantag från vissa bestämmelser i lagen.
4. Granskning och kontroll av de redogö- relser, utredningar och övriga hand- lingar som föreningarna är skyldiga att utan anmaning insända till tillsynsmyn- digheten.
5. Inspektioner, närvaro vid föreningssam— manträden och förordnande av reviso- rer.
I registreringsärenden — avseende ansö- kan om registrering av ny förening, änd- ring av stadgar för registrerad förening el- ler beslut om likvidation — skall tillsyns- myndigheten i första hand kontrollera att alla föreskrivna formaliteter har iakttagits samt att stadgar eller beslut inte är lagstri- diga, otydliga eller vilseledande (70 å). I ärende angående registrering av understöds- förenings stadgar skall tillsynsmyndigheten vidare beakta, att dessa är betryggande för medlemmar och övriga understödsberättiga- de samt att stadgarna även i övrigt är »upp- rättade på ett med hänsyn till verksamhetens art och omfattning lämpligt sätt». Vid stad— geändringar (liksom vid överlåtelse) skall myndigheten även tillse att inte vissa med- lemmar eller understödsberättigade otillbör- ligt gynnas på övriga medlemmars och un- derstödsberättigades bekostnad (42 & tredje stycket). Med avseende på föreningsbeslut om stadgeändring eller om likvidation an- ges slutligen (70 5) att registrering skall väg- ras om tillsynsmyndigheten finner beslutet »icke böra gillas».
Enligt särskilda bestämmelser skall yt— terligare en del uppgifter beträffande för- eningar och deras verksamhet anmälas för registrering och inskrivning i understöds- föreningsregistret (68 å).
Förening som önskar fortsätta sin verk- samhet trots att medlemsantalet gått ner under den föreskrivna minirnigränsen (47 5), eller som vill meddela högre kapitalunder- stöd än 4.000 kr (3 % femte stycket), måste inhämta tillsynsmyndighetens medgi- vande därtill. Detsamma gäller förening, som vill driva viss främmande verksamhet (3 & sista stycket), som vill vinna befrielse från skyldighet att verkställa försäkringstek-
nisk utredning (15 &) eller som önskar få lättnader med avseende på fondavsättningar (16 och 18 55) och redovisning av premie- reserven (17 å).
Enligt 77 5 skall samtliga understödsför- eningar årligen till tillsynsmyndigheten in- sända dels avskrifter av styrelsens och revi- sorernas berättelser samt av protokollsut- drag avseende föreningssammanträdets be- handling av dessa berättelser, dels en på fast- ställt formulär upprättad statistisk redogö- relse om föreningen och dess verksamhet. Vissa föreningar skall enligt 15 å dessutom vart femte år låta upprätta och insända en försäkringsteknisk utredning av föreningens ställning.
Tillsynsmyndigheten eller dess ombud har rätt att när som helst inventera en för- enings medel, granska dess räkenskaper och övriga handlingar samt närvara vid för- eningssammanträde (77 å tredje stycket). Om myndigheten finner det nödvändigt kan den också infordra andra eller komplette- rande upplysningar beträffande en förening och dess verksamhet än de som återfinns i det periodiskt insända granskningsmateria— let (77 å andra stycket). Efter lagändring år 1952 har tillsynsmyndigheten vidare fått rätt att förordna en särskild revisor som till- sammans med övriga revisorer skall delta i granskningen av styrelsens förvaltning och föreningens räkenskaper (77 & fjärde styc- ket). Om tillsynen av förening under likvi- dation finns också bestämmelser.
Beträffande tillsynsmyndighetens skyldig- het att lämna råd och upplysningar inne- håller lagen bestämmelser om rådgivning angående såväl bildandet av ny förening och dess registrering (78 5 första stycket) som det lämpligaste sättet att driva en redan re- gistrerad förenings rörelse (78 å andra styc- ket).
Tillämpningen av ifrågavarande bestäm- melser har visat, att föreningarnas behov av råd och vägledning i allmänhet är betydan- de. De saknar sålunda i regel resurser att lö- sa mer speciella problem som uppkommer både i samband med nyetablering och under verksamhetens gång. Möjligheten att för- värva erforderlig expertishjälp utanför för-
säkringsinspektionen är tämligen begränsad. Föreningarna har därför mer och mer kom- mit att vända sig till tillsynsmyndigheten för råd och hjälp. Kontakterna sker såväl ge- nom skrivelser och telefonsamtal som vid besök eller i samband med inspektioner. En inte oväsentlig del av försäkringsinspektio- nens rådgivnings- och upplysningsverksam- het sker dock kollektivt genom cirkulär- skrivelser. Den enskilda rådgivningsverksam- heten gäller i huvudsak ärenden angående stadgeändringar, överlåtelser och likvidatio- ner. Mycket ofta begär förening att inspek- tionen skall förhandsgranska ett ärende in- nan det tas upp till avgörande behandling av föreningen. I ett sådant fall är det inte ovanligt att inspektionen i samråd med för- eningens företrädare utarbetar förslag till stadgarnas nya lydelse eller till anbud i samband med överlåtelse. I händelse av lik- vidation söker inspektionen lämna förening- en all erforderlig vägledning. Stadgeändring- ar gäller i stor utsträckning avgifter, förrnå- ner eller fondbildningsbestämmelser. Dessa ärenden är ofta av sådan art att särskilda utredningar blir nödvändiga. Föreningarna begär inte sällan råd och hjälp även i ären- den av andra slag, t. ex. angående tolkning av stadgar, bokföringsfrågor, placering av medel, grunder för försäkringsteknisk ut- redning m. m.
Tillsynsmyndigheten har enligt 14 & UFL utfärdat särskilda föreskrifter i fråga om förenings räkenskaper vilka gäller vid sidan av bokföringslagens regler. Dessa föreskrif- ter har mer anknytning till tillsynsmyndig- hetens kontrollerande och övervakande funk- tion än till dess rådgivande verksamhet.
Tillsynsmyndighetens befogenhet att in- gripa mot förening regleras i 78 %. Förelig- ger anledning till anmärkning mot förening skall tillsynsmyndigheten meddela förening- en anvisning »att inom viss tid hava vidta- git sådan åtgärd eller förändring av för- eningens verksamhet som prövas erforder- lig». Om föreningen inte rättar sig efter anvisningen kan myndigheten ansöka hos domstol om åläggande för föreningen att träda i likvidation. Anvisningsförfarandet kan emellertid endast tillämpas
1. vid avvikelse från lag eller författning eller förenings stadgar,
2. då förening är oförmögen att efter oför- ändrade grunder fullgöra sina utfästel- ser,
3. då stadgarna inte längre är betryggande för medlemmarna och övriga understöds- berättigade, samt
4. då förening driver rörelse som kan anses såsom affärsmässig försäkringsrörelse. För sistnämnda fall skall anvisningen ges den utformningen att en överlåtelse på ett försäkringsbolag uppställs som alternativ till en förändring av rörelsens art.
Bestämmelserna om anvisning innebär befogenhet för tillsynsmyndigheten att in- gripa mot en förening inte bara då verk- samheten i något angivet hänseende fortlö- pande bedrivits på felaktigt sätt utan också när föreningen i ett enskilt fall brutit mot gällande regler, t. ex. i strid mot stadgarnas bestämmelser vägrat någon sjukhjälp eller uteslutit medlem utan stöd av gällande före- skrifter. Det sätt på vilket tillsynsmyndig- heten fått kännedom om en felaktighet sak- nar betydelse för dess behörighet att med- dela anvisning.
Enligt uppgift från försäkringsinspektio- nen har anvisningsförfarandet under åren 1960—1969 tillämpats endast i 10 fall. När tillsynsmyndigheten konstaterar att anled- ning till anvisning föreligger, brukar den nämligen söka komma till rätta med pro- blemet genom att påtala missförhållandet. Först när sådana åtgärder visat sig resultat- lösa tillgriper myndigheten anvisningsförfa- randet. Med hänsyn till att ifrågavarande informella kontakter som regel leder till er- forderliga rättelser torde det emellertid vara befogat att betrakta dem mer som ett inslag i myndighetens hjälpverksamhet än som för- beredelse till ett ingripande från ett över- vakande kontrollorgan.
9.1.2 FL
De materiella lagbestämmelser som regle- rar den affärsmässiga försäkringsverksam- heten är som tidigare nämnts betydligt mer
omfattande och detaljerade än motsvarande stadganden i UFL. Av samma skäl och på liknande sätt har tillsynsmyndighetens ålig- ganden och befogenheter reglerats noggran- nare i FL än i UFL. De grundläggande be- stämmelserna om försäkringsinspektionens möjligheter att ingripa mot ett försäkrings- bolag finns i 288 & FL. Till en början kan konstateras, att inspektionen allmänt har rätt att meddela de erinringar i fråga om försäkringsbolags verksamhet, som inspek- tionen finner påkallade. Finner inspektionen att fel eller missförhållande råder i något av fyra närmare angivna hänseenden eller »att eljest allvarlig anmärkning mot för- säkringsbolags verksamhet föreligger» skall inspektionen förelägga bolaget eller styrel- sen att inom viss tid vidta de åtgärder, som prövas påkallade. Får föreläggandet inte av- sedd effekt skall tillsynsmyndigheten göra anmälan därom till Konungen, som efter bolagets hörande kan förklara dess konces- sion förverkad.
1958 års försäkringssakkunniga föreslog att 3 5 första stycket FL skulle komplette- ras med en bestämmelse av innehåll att för- säkringsinspektionens tillsynsverksamhet i första hand skulle avse att tillvarata för- säkringstagarnas intressen. Som motiv för detta förslag framfördes att inriktningen av försäkringsbolagstillsynen var en så viktig fråga att det var befogat att en bestämmelse i ämnet intogs i lagtexten. Departements- chefen, som anslöt sig till uppfattningen bakom de sakkunnigas förslag, anförde:
Denna inriktning av tillsynsverksamheten, varom delade meningar inte torde råda, synes mig emellertid sedan lång tid tillbaka så fast inarbetad att behov icke finns av att ge uttryck härför genom omredigering av 3 5.
Med hänvisning i första hand till skälig- hetsprincipen föreslog de sakkunniga vidare att den i 288 & intagna katalogen över före- läggandeanledningar skulle kompletteras med dels det fallet att försäkringsbolag inte iakttager tillbörlig Sparsamhet i fråga om omkostnaderna för rörelsen dels att det sätt varpå premierna bestäms eller inträffade försäkringsfall behandlas ger skälig anled-
ning till anmärkning. Inte heller detta änd- ringsförslag ledde emellertid till någon lag- stiftning. Departementschefen ansåg näm- ligen att paragrafen redan i sin dåvarande utformning tillgodosåg de önskemål som motiverat förslaget.
Andra aspekter på tillsynsverksamheten som diskuterades under förarbetena till 1961 års översyn av lagen om försäkrings- rörelse var publiceringen av försäkringsin- spektionens beslut rörande erinringar och förelägganden, inspektionens konsument- upplysande verksamhet samt behovet av konferenser och kontakter i försäkringsfrå- gor.
9.2. Försäkringsinspektionen
Tillsynsmyndighetens möjlighet att ingripa med anvisning då allvarlig anmärkning mot förenings verksamhet förekommer är f.n. helt begränsad till de fall som uppräknas i 78 & UFL.
Enligt försäkringsinspektionens mening är ifrågavarande bestämmelser otillräckliga. Utvecklingen har sålunda visat, att det finns behov av en utvidgning av myndighetens befogenhet att meddela ändringsföreläggan— den. Försäkringsrörelselagens 288 & anges därvid som lämplig förebild. Som exempel på förhållanden beträffande vilka det nu kan föreligga viss tveksamhet angående till- synsmyndighetens befogenheter men där möjligheten" till ingripanden bör vara klart fastslagen nämns, att verksamheten inte drivs med iakttagande av god ordning, att förvaltningskostnaderna är så höga att verk- samheten förlorar sitt berättigande eller att försäkringstagarna på annat sätt blir oskä- ligt behandlade.
De nuvarande lagbestämmelserna ger inte heller tillsynsmyndigheten möjlighet att helt komma till rätta med överförsäkringsproble- men i samband med sjukförsäkringar, brister med avseende på medlems rätt till återköp och fribrev samt vissa föreningsrättsliga missförhållanden. Detsamma gäller när främmande verksamhet, ehuru tillåten enligt redan registrerade stadgebestämmelser, blivit
| |
alltför dominerande i förhållande till den aktuella föreningens egentliga rörelse.
Försäkringsinspektionen har slutligen fö- reslagit, att den prövning av likvidations- frågan som skall förekomma när förening inte rättat sig efter meddelad anvisning, i analogi med vad som gäller om förverkan- de av koncession för försäkringsbolag, i fortsättningen skall ankomma på Kungl. Maj:t.
Inom inspektionen handhas all hithöran- de tillsynsverksamhet av sektionen för un- derstödsföreningar som är knuten till livför- säkringsbyrån. Sektionen är uppdelad på en juridisk-administrativ avdelning, en försäk- ringsteknisk avdelning och en ekonomisk- statistisk avdelning. Förutom en sektions- chef är f.n. 10 tjänstemän sysselsatta inom denna sektion. Närmare 90 % av alla diarie- förda ärenden avgörs av sektionschefen. I handläggningen av övriga ärenden, som föredras av sektionschefen, deltar i regel generaldirektören, chefen för livbyrån och chefen för juridiska byrån. I ärenden av stor principiell betydelse deltar dessutom chefen för skadeförsäkringsbyrån och in- spektionens båda sakkunniga.
9.3. Utredningen
Utredningen har i flera sammanhang redan framhållit att en reform av UFL främst bör syfta till att stärka och skydda medlem- marnas intressen. Hur dessa strävanden bäst bör tillgodoses har utredningen diskuterat i anslutning till sitt förslag om inför-andet av en modifierad skälighetsprincip samt om denna princips betydelse och räckvidd i oli- ka avseenden och sammanhang. För att i lagen sålunda intagna föreskrifter eller upp- ställda principer till skydd för medlemmar- nas intressen inte skall kunna kringgås eller på annat sätt bli verkningslösa eller urvatt- nade fordras otvivelaktigt en kontinuerlig, ändamålsenligt utformad och effektivt fun- gerande tillsyn över understödsföreningarna och deras verksamhet.
Det har tidigare anmärkts att ett bibe- hållande av understödsföreningarna som
särskilda rättssubjekt inte framstått som en absolut självklar lösning. När utredningen emellertid slagit fast, att behovet av särskild lagstiftning för understödsföreningar kvar- står, har utredningen bl.a. beaktat både föreningarnas särprägel i förhållande till försäkringsbolagen och de sedan lång tid tillbaka bildade, ändamålsenligt skötta och livsdugliga föreningarnas berättigade krav på en fortsatt verksamhet under någorlunda likartade förutsättningar och villkor.
Detta ställningstagande bör dock inte döl- ja att samhällets intresse för understöds- föreningsväsendets fortsatta utveckling eller dess behov av insyn i verksamheten inte är väsentligt annorlunda än i fråga om övrig försäkringsverksamhet.
Av redogörelsen för det nuvarande till- synssystemets uppbyggnad har framgått, att försäkringsinspektionens rådgivande och upplysande verksamhet haft stor betydelse både som skydd för de enskilda medlem- marnas intressen och för hela understöds- föreningsrörelsens utveckling. Med hänsyn till föreningarnas ursprungliga karaktär och ideella syfte kan det måhända göras gällan- de att ifrågavarande bestämmelser till inte ringa del motiverats av sociala skäl. Utred- ningen har i flera sammanhang redan fram- hållit, att understödsföreningsverksamhetens betydelse som trygghetsförmedlare i dagens samhälle minskat väsentligt genom både den allmänna försäkringens utbyggnad och den affärsmässiga försäkringsrörelsens utveck- ling. Det skulle emellertid vara orealistiskt att därför dra den slutsatsen att understöds- föreningarnas verksamhet för det stora fler- talet medlemmar nu blivit av så jämförelse- vis underordnad betydelse att sociala be- vekelsegrunder inte längre kan åberopas som skäl för att tillsynsverksamheten även skall tillgodose föreningarnas behov av hjälp och stöd.
Nu redovisade allmänna överväganden har enligt utredningens mening visat, att det nuvarande tillsy-nssystemet — innefat- tande i huvudsak en övervakande och en hjälpande funktion — i stort motsvarar da- gens krav och att det därför också i princip bör bibehållas vid införande av nya regler
om tillsynsverksamheten. Mest angeläget är att undersöka i vad mån och på vilket sätt tillsynsverksamheten i högre grad än f.n. bör inriktas på att tillgodose medlemmarnas intressen eller samhällets behov av kontroll över understödsföreningsväsendets fortsatta utveckling. Samtidigt bör då utrönas om det inte finns skäl att på något sätt eller i nå— got avseende minska tillsynsverksamhetens omfattning.
Med hänsyn till de betydande skillnader- na mellan olika föreningar med avseende på storlek, organisation och verksamhetens inriktning och omfattning kan det ifråga- sättas om den statliga tillsynen fortsättnings- vis behöver omfatta alla understödsför- eningar. Det kan måhända synas omotive- rat att en mindre sluten förening, som en- dast driver en rörelse av begränsad omfatt- ning, skall behöva fullgöra i stort sett sam- ma skyldigheter att insända uppgifter och redogörelser som de större, öppna för- eningarna. Från statsverkets sida skulle även kunna göras gällande att allt arbete och alla kostnader som tillsynsmyndigheten lägger ned på de mindre föreningarna inte står i rimligt förhållande till de enskilda och allmänna intressen som kontrolleras och be- vakas. Nämnda synpunkt torde inte minst gälla den rådgivande och upplysande verk- samheten som många gånger står i omvänt förhållande till föreningarnas storlek. För att såväl den enskilde som det allmänna skall kunna utgå från att inga mer bety- dande missförhållanden skall kunna uppstå vare sig inom nybildade föreningar eller genom ändringar av äldre föreningar ford- ras emellertid inte bara att alla understöds- föreningar registreras utan även att samt- liga underkastas någon form av fortlöpande kontroll. Enligt utredningens uppfattning bör de praktiska olägenheter som kan vara för- knippade med ett i huvudsak enhetligt till- synssystem inte tillmätas en så avgörande betydelse att man därför bör genomföra en ny indelning av understödsföreningarna med differentierade tillsynsregler. Utredningen förutsätter att i varje fall en del av de prak- tiska problemen i samband med kontrollen av de mindre föreningarna kan finna sin
lösning genom tillsynsmyndighetens rättstill- lämpning.
Vid utformningen av tillsynsbestämmel- serna har utredningen sökt tillse att de skyl- digheter och förpliktelser som åläggs under- stödsföreningarna och tillsynsmyndigheten inte blir alltför betungande eller mera om- fattande än som behövs för att tillgodose medlemmarnas berättigade krav på skydd eller de allmänna intressen som tillsynsmyn- digheten i övrigt skall bevaka.
Vad här sagts om avvägningar mellan oli- ka intressen och behov bör emellertid enligt utredningens mening inte bara beaktas vid utformningen av lagreglerna utan även i viss utsträckning kunna tjäna som vägledning vid den praktiska tillämpningen av ifråga- varande bestämmelser. Utredningen har där- för i görligaste mån sökt ge dem ett flexi- belt innehåll som inte i onödan binder ut- vecklingen.
Flertalet av de bestämmelser som på ett eller annat sätt rör tillsynsverksamheten måste av naturliga skäl ges formen av exakta och otvetydiga handlingsregler. Med tanke speciellt på sådana föreningar vilkas verksamhet är av mycket ringa omfattning eller som av andra skäl från enskild och allmän synpunkt framstår som jämförelse- vis obetydlig och intresselös föreslår ut- redningen, att i den nya lagen införs en bestämmelse efter förebild från 345 & FL, som ger tillsynsmyndigheten befogenhet att i särskilda fall medge förening de undan- tag från lagens bestämmelser som prövas skäliga eller som betingas av verksamhetens omfattning och föreningens förhållanden i övrigt (103 5 2 mom.). Utredningen finner angeläget understryka, att ifrågavarande be- stämmelse givetvis bör tillämpas med var- samhet.
Införandet av den efter understödsför- eningarnas förhållanden modifierade skälig- hetsprincipen liksom de på behovsprincipen baserade reglerna angående utvidgning eller ändring av verksamheten innebär i och för sig större möjligheter till inflytande över föreningarnas verksamhet, i vart fall så snart det är fråga om missförhållanden som har samband med eller anknytning till stadge-
ändringar eller andra registreringsärenden. För att tillsynsmyndigheten skall ha möj- lighet att ingripa även i andra sammanhang, då nämnda regler eller föreskrifter åsido- sätts eller annars allvarlig anmärkning mot förenings verksamhet föreligger, fordras emellertid en utbyggnad av anvisningsinstitu- tet. Utredningen kan i denna fråga ansluta sig till de synpunkter försäkringsinspektionen framfört i sin promemoria. Ifrågavarande bestämmelser i utredningens lagförslag (87 ä 2 mom.) har sålunda i vissa stycken ut— formats i nära överensstämmelse med mot- svarande regler i FL (288 & 2 mom.).
I gällande UFL finns ingen motsvarighet till bestämmelserna i FL om försäkrings- inspektionens möjlighet att meddela de er- inringar i fråga om försäkringsbolags verk— samhet som inspektionen finner påkallade. (288 5 1 mom.). Även utan särskild före- skrift lär väl en sådan möjlighet anses ut- göra ett naturligt inslag i de befogenheter som tillkommer tillsynsmyndigheten vid kontrollen av understödsföreningarna. In- förs emellertid nu anvisningsregler enligt förebild från FL — avsedda för mera be- tydelsefulla och allvarliga ingripanden — kan det vara ändamålsenligt att även lag- fästa tillsynsmyndighetens möjlighet att framställa erinringar utan samband med an- visning (87 ä 1 mom.).
Under senare tid har en del föreningar aktualiserat planer på olika former av sam- verkan med andra juridiska personer eller organ än understödsföreningar. Med tanke på denna utveckling har utredningen efter viss förebild från 287 a & FL i sitt förslag tagit in bestämmelser som ger tillsynsmyn- digheten möjlighet att direkt från det sam- arbetande organet infordra de uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten. Det förut- sätts emellertid att Kungl. Maj:t i varje en- skilt fall samtyckt till åtgärden (84 5).
I avsikt att förbättra tillsynsmyndighetens möjligheter att rätt fullgöra sina kontrolle- rande och rådgivande funktioner har slut- ligen utredningen, efter förebild från annan associationsrättslig lagstiftning, föreslagit att tillsynsmyndigheten får vissa befogenheter som inte f.n. är lagfästa i UFL. Vid behov
bör sålunda myndigheten kunna samman- kalla en förenings styrelse, närvara genom behörig företrädare vid sådant sammanträde liksom vid föreningssammanträde samt del- ta i därvid förekommande överläggningar (86 5). I anslutning till en allmän utbygg- nad och modernisering av reglerna om re- vision och likvidation har myndigheten vi- dare enligt förslaget tillagts befogenhet att, när föreningens verksamhet är mycket om- fattande 'eller när synnerliga skäl annars föreligger därtill, föreskriva att minst en av föreningens revisorer skall vara av handels- kammare auktoriserad revisor eller god- känd granskningsman (30 & fjärde stycket). Utredningens förslag innehåller dessutom regler som skall göra det möjligt för till- synsmyndigheten att i särskilda fall inte bara förordna revisor (85 5) utan även likvida- tor och likvidationsrevisor (88 &) samt att utfärda föreskrifter för deras verksamhet.
10. Tillsynsbidragen
10.1 Gällande rätt
En inom socialdepartementet tillkallad ut- redningsman avgav den 8 juni 1956 ett betänkande angående det administrativa handhavandet av tillsynen över vissa under- stödsföreningar m.m. Utredningsuppdraget avsåg i första hand att undersöka vilken eller vilka myndigheter som lämpligen bor- de utöva tillsynen över de understödsför- eningar och stiftelser som då stod under riksförsäkringsanstaltens tillsyn. För under- stödsföreningarnas del undantogs sålunda föreningar som uteslutande hade till ända- mål att bereda understöd vid arbetslöshet. Dessa föreningar hade nämligen arbets- marknadsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Utredningen konstaterade, att det natur- liga sambandet mellan riksförsäkringsanstal- ten och understödsföreningarna i viss mån hade upphört sedan den allmänna sjukför— säkringen trätt i kraft. Problemen inom denna verksamhet, som administrerades av anstalten, var i stor utsträckning av annan beskaffenhet än inom understödsföreningar- nas verksamhet. Försäkringsinspektionen var däremot helt inriktad på tillsyn av för- säkringsverksamhet. Utredningen föreslog därför, att tillsynen över de aktuella för- eningarna skulle överflyttas på inspektionen från och med den 1 januari 1958. Det för- utsattes därvid bl.a. att den service som riksförsäkringsanstalten tillhandahållit för- eningarna skulle bibehållas i minst dittills-
varande omfattning. Inspektionens stora er— farenhet ansågs vidare utgöra en garanti för att tillsynen skulle skötas effektivt och ra- tionellt.
Utredningsmannen beräknade de årliga kostnaderna för den nya sektionen inom för- säkringsinspektionen, som ansågs behövlig för den utökade tillsynsverksamheten, till 450.100 kr. I fråga om finansieringen av dessa kostnader erinrade utredningen till en början om att tillsynen över försäkrings- bolagen helt täcktes av bidrag från bolagen. Tillsynen över understödsföreningarna hade däremot ditintills betalats med statsmedel. Eftersom en del av understödsföreningarna drev en försäkringsverksamhet som endast obetydligt och i vissa fall inte alls skilde sig från den som drevs av försäkringsbolag ansåg utredningen att även understödsför- eningarna borde bidra till finansieringen av tillsynsverksamheten. Detta syntes för öv- rigt ännu naturligare med hänsyn till att tillsynen över understödsföreningarna oftast var förenad med en betydligt mer omfattan— de service än den som försäkringsinspek- tionen lämnade försäkringsbolagen. Enligt utredningens mening kunde det ifrågasättas om det över huvud taget var skäligt att sta- ten helt skulle finansiera en verksamhet som ytterst avsåg att ge skydd åt en viss grupp av enskilda personer, nämligen de i under- stödsföreningarna försäkrade.
Utredningen förordade att bidragen skul- le tas ut efter samma grunder som då gällde
för försäkringsbolagen, dvs. med 0,5 0/00 av den årliga avgiftsinkomsten, dock lägst 100 och högst 50.000 kr. I fråga om mini- mibidragets storlek framhölls, att många un- derstödsföreningar var så små att även ett i och för sig skäligt minsta bidrag kunde bli ekonomiskt betungande, men att det å andra sidan inte heller kunde vara lämpligt att ta upp hur små tillsynsbidrag som helst.
Av remissyttrandena över betänkandet framgick bland annat, att riksförsäkrings- anstalten förordade att minimibeloppet skul- le sättas till 50 kr, medan försäkringsin- spektionen i stället föreslog en höjning till 200 kr. Riksförsäkringsanstalten motivera- de sitt förslag med att ca 90 % av för- eningarna skulle få erlägga bidrag översti- gande 0,5 0/00 av avgiftsinkomsten om mi- nimibelopp sattes så högt som 100 kr. För- säkringsinspektionen ansåg däremot att av- giften inte borde sättas lägre för understöds- föreningar än för försäkringsbolag, för vilka minimibidraget höjts till 200 kr.
I statsverkspropositionen till 1957 års riksdag (Bil. 12 Tionde huvudtiteln, s. 192) föreslog departementschefen, att tillsynen över understödsföreningarna och vissa stif- telser från den 1 januari 1958 skulle över- flyttas till försäkringsinspektionen och att de sammanlagda kostnaderna för tillsyns- verksamheten fram till 30 juni 1958 skulle beräknas till 214.700 kr.
Departementschefen anslöt sig till utred- ningsförslaget i fråga om skyldighet för föreningarna att utge tillsynsbidrag. Han föreslog vidare att tillsynsbidragen skulle tas ut efter samma grunder som gällde för mot- svarande bidrag från försäkringsbolagen. Med avseende på frågan om minimibelop- pets storlek framhölls följande:
Då bidragsskyldighet nu skall införas för un- derstödsföreningarna, vilka i många fall har en svag ekonomisk ställning, bör enligt min mening skälig försiktighet iakttagas. Även om försäkringsinspektionens inställning till föreva- rande spörsmål kan vara i viss mån befogad, vill jag därför tillstyrka utredningsmannens för- slag och sålunda förorda, att minimibeloppet sättes till 100 kronor.
Frågan om statsbidragets storlek för ti- den efter budgetåret 1957/ 58 borde avgö- ras sedan försäkringsinspektionen fått fas- tare underlag för beräkningen av intäkter och kostnader för tillsynsverksamheten. Det förutsattes därvid, att inspektionen skulle framlägga förslag om statsbidragets storlek på längre sikt.
Utredningen hade i denna del konstate- rat, att statens dåvarande kostnader för till- synen uppgick till omkring 330.000 kr men att det beräknade framtida statsbidraget kunde reduceras till ca 230.000 kr. Föredra- ganden uttalade följande.
Statens bidrag bör enligt utredningen fixeras till visst belopp i kronor, vilket inte ändras så länge penningvärdet och löneläget är något så när konstanta med mindre så skulle för- anledas av en mera betydande ökning eller minskning av tillsynsverksamheten beträffande understödsföreningarna. Kostnadsändringar av måttlig storlek skulle med en sådan ordning i stället påverka tillsynsbidragens storlek.
Genom lag den 24 maj 1957 (nr 223) fogades ett andra stycke till 67 & UFL. Där föreskrivs, att annan understödsförening än sådan som uteslutande avser att bereda un- derstöd vid arbetslöshet årligen skall erläg- ga bidrag till bestridande av kostnader för tillsynsmyndighetens organisation och verk- samhet. Närmare bestämmelser om bidra- gets storlek meddelas av Konungen. Bidra- get får dock aldrig överstiga 1/ 5 % av föreningens hela inkomst av avgifter för nästföregående räkenskapsår eller understi- ga 100 kr.
Berörda närmare bestämmelser om bi- dragets storlek finns intagna i kungörelsen den 6 november 1959 (nr 482) om bidrag från försäkringsanstalter och understödsför- eningar till kostnaden för försäkringsinspek- tionen. Efter ändringar den 30 november 1962 (nr 606) angavs att bidraget skulle utgå med 8/ 10 0/00 av understödsföreningens he- la inkomst av avgifter, med undantag för vissa återförsäkringsavgifter. I fråga om in- komst av avgifter för kollektiv tjänstepen- sionsförsäkring skulle bidraget för den del av avgiftsinkomsten som översteg 20 milj. kr
beräknas efter 4/ 10 0/00. Bidraget fick dock aldrig överstiga 60.000 kr eller understiga 100 kr. För försäkringsanstalt var minimi- beloppet 200 kr.
Genom en till Konungen ställd skrivelse den 26 oktober 1965 aktualiserade försäk- ringsinspektionen frågan om tillsynsbidra- gens storlek. En beräkning av de föränd- ringar i försäkringsinspektionens fond som kunde förväntas uppkomma med gällande uttagningsgrunder och oförändrat statsbi- drag under budgetåren 1965/1966 och 1966/1967 hade visat en utveckling som för hela fonden innebar en nedgång från l.359.000 kr till 478.000 kr. För under- stödsföreningsavdelningens del av fonden skulle en ingående behållning på 273.000 kr under samma tid förbytas mot ett ut- gående underskott på 191.000 kr. Budget— året 1966/1967 beräknades på den ingåen- de fonden till 44.000 kr, tillsynsbidragen från föreningarna till 111.000 kr, statsbi- draget till 300.000 kr samt utgifterna till sammanlagt 646.000 kr.
Den nedåtgående tendensen i fråga om understödsföreningarnas andel i fonden be- rodde till inte ringa del på de förändringar som inträffat inom den stora och betydelse- fulla gruppen tjänstepensionskassor. I sam- band med införandet av den allmänna till- läggspensioneringen hade nämligen en stor del av dessa kassor omvandlats till s.k. fri- brevskassor. Detta hade fått till följd att de samlade avgiftsinkomsterna minskat högst avsevärt och att tillsynsbidraget i många fall reducerats till det fastställda minimibeloppet. Denna förändring av bidragens storlek mot- svarade emellertid enligt inspektionens upp- fattning inte på något sätt kostnadsminsk- ningen för tillsynsarbetet.
Försäkringsinspektionen konstaterade så- lunda, att det förelåg behov av nya beräk- ningsgrunder för tillsynsbidragen. En rimlig lösning kunde uppnås, om uttaget av bidrag från försäkringsbolag och understödsför— eningar baserades på såväl premie- eller av- giftsinkomster som nettokapitalavkastning- en. Företogs en sådan ändring borde den i kungörelsen angivna promillesatsen kunna sänkas från 8/ 10 till 7/ 10. Maximibeloppet
borde samtidigt höjas från 60.000 kr till 80.000 kr.
Av inspektionens skrivelse framgår slut- ligen, att förslaget såvitt det avsåg finan- sieringen av tillsynen över understödsför- eningarna kunde betraktas som ett proviso- rium i avvaktan på resultatet av denna ut- redning. När detta resultat förelåg skulle det bli lättare att bedöma hur tillsynsarbe- tet inom understödsföreningsavdelningen kunde förväntas utveckla sig i framtiden och hur en lämpligt avvägd finansiering av verksamheten borde åstadkommas.
Av remissyttranden över inspektionens skrivelse framgår bl. a. att förslaget till änd- rade uttagsgrunder lämnades utan erinran av riksrevisionsverket och Folksam. Bland de remissinstanser som avstyrkte förslaget återfanns bl. a. Svenska livförsäkringsför- eningars riksförbund, Sveriges kommunal- anställdas pensionskassa samt Konsument- kooperationens pensionskassa.
Genom kungörelse den 11 mars 1966 (nr 57) har 2 5 i 1959 års kungörelse änd- rats på det sättet, att bidragsuttaget bestämts till 1 0/00 av avgiftsinkomsterna och maxi- mibeloppet höjts från 60.000 kr till 90.000 kr.
10.2 Utredningen
Vid början av budgetåret 1969/1970 var understödsföreningsavdelningens andel i för- säkringsinspektionens fond negativ. Under- skottet uppgick till 152.357 kr. De beräk- nade tillsynsbidragen från föreningarna upp- går för samma räkenskapsår till 165.000 kr. Tillsammans med statsmedlen kommer följ- aktligen endast omkring 465.000 kr att stå till förfogande för en verksamhet som en- ligt den fastställda budgeten har beräknats kosta 846.000 kr.
Det slutliga underskottet för nämnda bud- getår kommer dock enligt inspektionens uppgifter inte bli fullt så stort som nyss angivna siffror förutskickar. Besparingar kommer att kunna göras huvudsakligen på avdelningens lönekonto på grund av att vissa tjänster inom avdelningen är vakanta och tills vidare inte avses att återbesättas.
Allt tillgängligt material tyder dock på att tillsynen över understödsföreningarna med oförändrade bidrag från såväl statsver- ket som föreningarna även i fortsättningen kommer att kännbart belasta försäkrings- inspektionens fond. Kostnaderna för verk- samheten är sedan flera år tillbaka betydligt högre än de årliga inkomsterna.
Ett försök till bedömning av den framtida kostnadsutvecklingen för tillsynsverksamhe- ten inrymmer givetvis en mängd osäkra fak- torer. De av utredningen föreslagna änd- ringarna och nyheterna lär väl i princip närmast innebära en viss ökning av tillsyns- myndighetens åligganden. Införandet av skä- lighetsprincipen liksom i övrigt den starkare betoningen av medlemsintresset kräver onek- ligen en effektiv kontroll och god insyn i föreningarnas förhållanden. Av samma skäl fordras emellertid även att inspektionens vägledande och rådgivande verksamhet sna- rare utökas i förhållande till vad som nu gäller.
På kort sikt bör givetvis den nya lagen medföra ett betydande mått av extraarbete för tillsynsmyndigheten. Nya cirkulär och anvisningar blir nödvändiga. Antalet stadge- ändringar kommer att öka kraftigt. För- eningarna kan därutöver förväntas i stegrad utsträckning komma att begära inspektio- nens råd och vägledning i skiftande frågor. Flertalet av dessa tids- och personalkrävande åtgärder torde emellertid kunna betraktas som övergångsproblem.
Den allmänna utvecklingen inom under- stödsföreningsrörelsen skapar emellertid i förevarande sammanhang ytterligare osä- kerhet. Utgår man från nu skönjbara, täm— ligen tydliga tendenser kommer antalet för- eningar även under den närmaste tiden att minska. Ett genomförande av utredningens förslag kan också aktualisera en större mängd likvidationer eller överlåtelser under en förhållandevis kort period.
Ärenden i samband med förenings likvi— dation är oftast mycket arbetskrävande för tillsynsmyndigheten. Med sjunkande antal föreningar och en fortlöpande koncentration till större och administrativt bättre rustade och organiserade enheter torde i gengäld
inspektionens arbete på längre sikt komma att underlättas.
En sammanfattande prognos över till- synsverksamhetens omfattning under den närmaste framtiden lär inte ge anledning till förhoppningar om några mer påtagliga utgiftsbesparingar. Löneutvecklingen liksom andra förändringar av kostnadsnivån lär på sikt snarast verka i motsatt riktning. Det har redan betonats att inspektionens rådgi- vande och hjälpande verksamhet bör bibe- hållas i nuvarande omfattning eller om möj- ligt utökas. Under sådana förhållanden kan en förstärkning av inspektionens personal bli aktuell.
Utredningen vill i förevarande samman- hang främst fästa uppmärksamheten på ett par områden där en ytterligare förstärkning av inspektionens resurser skulle kunna vara mycket betydelsefull för föreningarna.
I avsnittet om försäkringsteknisk utred- ning har utredningen berört en del av de praktiska problem som dessa utredningar kan förorsaka föreningarna. Därvid har bl. a. framhållits, att många föreningar regel— bundet söker dispens från skyldigheten att upprätta sådan utredning. I dessa fall har inspektionen hitintills i allmänhet sökt un- derlätta frågans avgörande i en för för- eningen positiv riktning t. ex. genom att verkställa egna tekniska beräkningar. Det torde emellertid inte råda något tvivel om att inspektionens möjligheter till sådan medver— kan ytterst måste bli beroende av dess per- sonella resurser.
Det kan i förevarande sammanhang även finnas skäl att något beröra de särskilda förhållanden som uppkommer vid överlå- telse av en förenings försäkringsverksamhet till annan understödsförening. Får inspek- tionen möjlighet att på ett tidigt stadium ta del av och ange synpunkter på all den ut- redning som erfordras för åtgärden eller att på annat sätt mer aktivt medverka under ett förberedande skede av förhandlingarna lär såväl berörda föreningar som inspektionen kunna göra besparingar samtidigt som en rationalisering av verksamheten drivs fram.
Utredningen finner att de principer som år 1957 lades till grund för beslutet om
finansieringen av tillsynen i huvudsak ännu är giltiga. Det bör således inte bli fråga om annat än att det ekonomiska ansvaret för verksamheten även i fortsättningen bör för- delas på skäligt sätt mellan statsverket och föreningarna. Relationen mellan förening- arnas samlade avgifter och statsbidraget sy- nes därvid åtminstone tills vidare böra bibe- hållas tämligen oförändrad.
Med avseende på statsbidraget bör i före- varande sammanhang endast erinras om att detsamma sedan år 1958 utgått med helt oförändrat belopp. Till följd av att tillsynen över de s.k. bundna stiftelserna från och med den 1 mars 1968 överflyttats från för- säkringsinspektionen till länsstyrelserna in- nebär visserligen ett oförändrat statsbidrag i princip en ökning av de medel som finns tillgängliga för den tillsyn som enbart gäl- ler understödsföreningarna. Stiftelserna har nämligen tidigare tagit i anspråk 10—15 % av avdelningens hela arbetstid. Bortfallet av dessa uppgifter lär emellertid endast med- föra att resurserna blir bättre anpassade till redan rådande behov. Det kan vidare an- märkas, att 1957 års utredning föreslog att även stiftelserna skulle lämna bidrag till in- spektionens verksamhet samt att avdelning- ens budget under mellantiden ökat från 430.000 kr till 846.000 kr.
Utredningen har kommit till den uppfatt- ningen att en viss höjning av föreningarnas samlade tillsynsbidrag är ofrånkomlig. När det sedan gäller fördelningen av denna skyl- dighet föreningarna sinsemellan uppstår emellertid svåra avvägningsproblem. Utred- ningen delar i princip de betänkligheter mot det nuvarande systemet som framförts av inspektionen i dess tidigare relaterade skri- velse till Konungen. Det kan således inte vara rimligt att en förening som förfogar över fonder på tillsammans närmare 900 mkr och uppbär årliga inkomster från detta kapital på mer än 50 mkr endast skall betala 100 kr i tillsynsbidrag medan en annan för- ening inom samma grupp för en total in- komst på omkring 5 mkr får utge inemot 5.000 kr i tillsynsbidrag. Det kan natur- ligtvis med visst fog göras gällande att de 5. k. fribrevskassoma i relation till med-
lemsantal eller andra jämförelsenormer förorsakar inspektionen betydligt mindre ar- bete än en aktiv förening. Enligt utredning- ens mening bör det heller inte komma i fråga att ålägga dessa båda grupper av föreningar lika stor bidragsskyldighet. Det bör emellertid framhållas, att tillsynen över en fribrevskassa ingalunda kan reduceras till en obetydlighet. Redan försäkringarnas omfattning och förhållandevis stora bety- delse för medlemmarnas trygghet understry- ker ofta vikten av att den allmänna tillsynen bibehålls på hög effektivitetsnivå. Stadge- ändringar liksom en del andra åtgärder och ärenden som fordrar tillsynsmyndighetens medverkan förekommer dessutom i nära nog samma utsträckning bland fribrevskassor som bland övriga föreningar. Ärendenas svårighetsgrad och den tid som åtgår för deras behandling utgör inte heller någon säker skiljelinje. Däremot kan konstateras, att kontrollen av kapitalplaceringar och därmed sammanhängande frågor, som till mycket stor del just berör fribrevskassor, generellt sett är både tidsödande och krä- vande.
Utredningen utgår från att en viss ökning av fribrevskassornas bidragsskyldighet är oundviklig. Problemet gäller då närmast att finna en beräkningsgrund som leder fram till ett resultat som rimligen bör kun- na godtas av alla berörda parter. Varje försök till fördelning med ledning av sam- lade nettoinkomster, avsatt kapital, med- lemsantal eller mer fria schabloner har av skiftande skälighetshänsyn vid närmare på- seende visat sig vara oantagbart. Utred- ningen har till följd härav slutligen stan- nat inför den av försäkringsinspektionen angivna möjligheten att även anknyta bi— dragsskyldigheten till föreningarnas nettoin— komster av kapital. Vid sidan om avgifts- inkomsterna lämnar nämligen denna post inte bara ett någorlunda tillförlitligt besked om föreningens storlek och ekonomiska bär— kraft utan anger även i viss utsträckning tillsynsverksamhetens allmänna angelägen- hetsgrad och relativa betydelse. Till under- lag för fortsatta överväganden om såväl det totala uttaget från hela föreningsbeståndet
som den interna fördelningen har utred- ningen med utgångspunkt från tillgängliga uppgifter för räkenskapsåret 1967 prövat fyra alternativa lösningar. Med nuvarande normer utgjorde föreningarnas samlade bi- drag för detta år 160.000 kr.
1. 1 0/00 av avgiftsinkomsterna+0,2 0/00 av nettokapitalavkastningen = 198.000 kr. .
2. 1 0/00 av avgiftsinkomsterna+0,3 0/00 av nettokapitalavkastningen = 217.000 kr.
3. 1 0/00 av avgiftsinkomsterna+0,4 0hm av nettokapitalavkastningen intill 10 mkr och 0,2 0/00 av återstoden = 222.000 kr.
4. 1,2 0/ 00 av avgiftsinkomsterna+0,2 0/ 00 av nettokapitalavkastningen = 223.000 kr. Uppställningen visar att det totala utfal- let enligt de fyra alternativen blir förhål- landevis lika. Med avseende på tre av för- slagen är denna överensstämmelse mycket påfallande. För vissa enskilda föreningar kan dock skillnaden mellan de olika al- ternativen vara mer betydelsefull. Förekom- mande ökningar drabbar i huvudsak pen- sionskassorna.
I förhållande till nuvarande totala uttag och senast tillgängliga budgetuppgifter kan nyss redovisade höjningar verka otill- räckliga. Materialet visar dock med önsk- värd tydlighet att en justering av de ak- tuella promillesatsema får tämligen begrän- sad effekt. Ett sådant tillvägagångssätt kan i längden även leda till resultat som från enskilda föreningars sida måste te sig obil- liga. Denna risk blir givetvis speciellt påtag— lig i fråga om uttagen på nettokapitalav— kastningarna.
Fordras en mer markant ökning av för- eningarnas samlade bidrag till försäkrings- inspektionen kan frågan om en eventuell höjning av minimibeloppen inte längre und- vikas. Utredningen är medveten om att till- synsbidraget för mindre föreningar fortfa- rande utgör en förhållandevis betydande ut- gift och att varje ökning av minimibidraget för en del föreningar kan innebära en sådan höjning av de totala förvaltningskOStnader-
na att föreningens fortsatta existens även- tyras. En sådan konsekvens är naturligtvis av flera skäl beklaglig.
Det kan emellertid inte förglömmas att minimibeloppet varit helt oförändrat under tio år men att övriga bidragssatser under samma tid varit föremål för flera uppjuste- ringar. Med ytterligare ökade anspråk på de större föreningarna liksom på statsverket framstår därför en viss höjning av de mind- re föreningarnas bidragsskyldighet som skä- lig. Fastställs minimibeloppet till 200 kr er- hålles med utgångspunkt från 1967 års upp- gifter en total ökning av tillsynsbidragen på omkring 40.000 kr. Sätts detta belopp i re- lation till de höjningar som uppnås enbart genom justeringar av bidragssatserna fram- går klart att en kompensation för en un- derlåten höjning av minimibeloppet mycket lätt skulle kunna leda till resultat som vore klart obilliga för en del föreningar.
Sammanfattningsvis finner utredningen, att den del av en inkomstförstärkning till försäkringsinspektionen som oundvikligen måste utkrävas från understödsföreningarna bör sökas inom ramen för tidigare redovisa- de alt. 1. i förening med en höjning av minimibidraget. Enligt 1967 års siffror skul- le detta innebära en höjning av uttaget med 78.000 kr, vilket torde motsvara den största ökade belastning som det samlade förenings- beståndet rimligen kan bära. Återstående medelsbehov för tillsynsverksamheten synes böra täckas genom ökade statsbidrag.
Utredningen föreslår därför att motsva- righeten till 67 's” första stycket i nuvarande lag får en sådan utformning att en framtida ändring av kungörelsen angående tillsyns- bidragen kan anpassas till här anförda syn- punkter (89 å).
11.1 Avgifter
11.1.1 Gällande ordning
Enligt 8 & 6. skall avgifterna eller grunderna för deras beräkning anges i stadgarna. Prin- ciperna för hur avgifterna skall beräknas anges i 13 &. Där föreskrivs att understöds- förening för sin verksamhet skall uppta fasta medlemsavgifter. Dessa skall vara så avvägda att de tillsammans med andra för verksam- heten avsedda inkomster kan antas förslå till infriande av förfallna utfästelser, förvalt- ningskostnader och övriga föreningen ålig- gande utgifter liksom till föreskriven fond- bildning. Vidare föreskrivs bl. a. att avgifter- na inte får utgå med olika belopp för olika grupper av föreningens medlemmar i annan mån än som skäligen föranleds av olikhet medlemmarna emellan med avseende på för- säkringsrisk eller på understödsrätt, till den del denna grundas på erlagda medlems- avgifter.
Huvudkravet, att avgifterna skall vara tillräckliga för sitt ändamål, är ett uttryck för soliditetsprincipen. Bortsett från bestäm- melsen om viss skälighet vid bestämningen av avgifterna medlemmarna emellan inne- håller UFL däremot ingen motsvarighet till de föreskrifter i FL som ger uttryck åt skä- lighetsprincipen.
I överensstämmelse med grunderna till 13 5 har tillsynsmyndigheterna utfärdat sär- skilda föreskrifter om hur avgifterna skall
F örsäkringstekniska frågor
beräknas. Dessa föreskrifter har getts for- men av normalgrunder för beräkningen av avgifter för olika typer av försäkringar. Så- dana normalgrunder har utfärdats den 19 september 1938 av pensionsstyrelsen, den 27 januari 1956 av riksförsäkringsanstalten och den 23 december 1964 av försäkrings- inspektionen. Normalgrunderna omfattar dels försäkringstekniskt underlag — med antaganden om räntefot, dödlighet och andra riskmått samt föreskrifter om omkostnads- och säkerhetsbelastning — dels övriga regler för beräkningen av avgifterna.
De ändringar i normalgrunderna som gjordes åren 1956 och 1964 avsåg i huvud- sak det försäkringstekniska underlaget. Öv— riga regler för avgiftsberäkningen har i stort sett varit oförändrade sedan år 1938.
Vid utformningen av normalgrunderna liksom vid den praktiska tillämpningen av dem har tillsynsmyndigheterna utgått från den grundläggande uppfattningen att det för understödsföreningarnas del inte är nödvän- digt att uppställa lika rigorösa krav i försäk- ringstekniskt avseende som uppställs för för- säkringsbolagen. Inom deras verksamhets- område gäller sålunda att försäkringsavtalen i allmänhet inte kan ändras. En under- stödsförening har däremot alltid möjlighet att genom stadgeändring vid behov ändra såväl avgifterna som förmånernas storlek.
En annan omständighet, som haft inverkan på tillsynsmyndigheternas inställning i den- na fråga, är att en sträng tillämpning av för-
säkringstekniska principer i många fall mås- te anses vara väsensfrämmande för för- eningen, .av hänsyn antingen till verksam- hetens ringa omfattning eller till föreningens allmänna syfte eller andra särskilda förhål- landen. Det har därför ansetts vara befogat att alltefter verksamhetens särkaraktär med- ge eftergifter ifråga om de försäkringstek- niska normer som skall tillämpas vid avgifts- beräkningen. Dessa eftergifter har emeller- tid inte gått längre än att avgiftsberäkningen skall ske efter en på försäkringsteknik grun- dad metod som bygger på tillförlitliga an- taganden om sjuklighet, dödlighet, räntefot och övriga förhållanden som är av bety- delse för avgifternas storlek. När fråga är om förmåner av mindre omfattning tillåts emellertid en genomsnittlig beräkning av avgifterna. Enhetliga avgifter får t. ex. utgå för dem som vid inträde i föreningen ännu inte uppnått viss högsta ålder. För övriga nyinträdda medlemmar beräknas avgifterna med hänsyn till den större försäkringsrisken, graderade efter åldersintervall på högst fem ar.
De av tillsynsmyndigheterna utfärdade normalgrunderna uppställer olika krav be- träffande den försäkringstekniska noggrann— het med vilken avgifterna skall beräknas för skilda typer av föreningar. Härvid har dessa delats upp i fyra huvudkategorier efter försäkringsförmånernas art och storlek. Den- na gruppindelning avser:
l. föreningar som meddelar sjukpenning för högst 90 dagar för ett sammanhängande sjuklighetstillstånd eller Sjukvårdsersättning eller båda dessa förmåner tillsammans,
2. föreningar som meddelar sjukpenning för mer än 90 dagar för ett sammanhängan- de sjuklighetstillstånd, dock högst 180 dagar för varje tidsperiod av tolv månader och högst 3 år för ett sammanhängande sjuklig- hetstillstånd,
3. föreningar som meddelar kapitalunder- stöd på högst 500 kr, samt
4. övriga föreningar, bl. a. pensionskassor och föreningar som meddelar kapitalunder- stöd över 500 kr.
I huvudsak innebär normalgrunderna en gradvis skärpning av kraven på avgiftsbe-
räkningens noggrannhet och differentiering från grupp 1 till 4. För grupp 1 kan t. ex. en- hetliga avgifter få förekomma för alla med— lemmar som vid inträdet i föreningen ännu ej uppnått 40 års ålder. Avgifterna i denna grupp behöver vidare i princip endast täcka löpande utgifter för sjukhjälp och förvalt- ning. Någon hänsyn till den fortgående utgiftsökning som kan föranledas av föränd- ringar i medlemsbeståndets ålderssamman- sättning är sålunda inte nödvändig. För förening som tillhör grupp 4 föreskrivs där- emot en tillämpning av strängt försäkrings— tekniska metoder.
Dessa av tillsynsmyndigheterna utfärdade grunder för avgiftemas beräkning har inte varit avsedda att uppfattas som en full- ständig och oeftergivlig reglering av hit- hörande frågor. När förhållandena så på— kallat har tillsynsmyndigheten medgett av- vikelser från normalgrunderna. Föreningars särförhållanden har sålunda i praktiken ofta givit anledning till undantag från eller modi— fikationer av de givna föreskrifterna om av- giftsberäkningen. Sådana undantag har t. ex. medgivits när anslutning till föreningen är obligatorisk för alla anställda vid visst före- tag och medlem enligt stadgarna utesluts ur föreningen så snart anställningen upphör. Det har i dessa fall ansetts vara tillåtet att ta ut samma avgifter för samma förmåner oberoende av inträdesåldern. I vissa fall har även rent praktiska synpunkter fått motivera en uppmjukning av normalreglerna för avgiftsberäkningen. Så har t.ex. varit fallet när uttag av enhetliga avgifter kunnat möjliggöra eller underlätta en kollektiv av- giftsuppbörd samtidigt med fackförenings- avgifter eller genom avdrag på lön vilket förenklat föreningens administration och reducerat dess förvaltningskostnader. Gene- rellt sett har kraven på försäkringsteknisk noggrannhet vid avgiftsberäkningen kunnat efterges i större omfattning för slutna för- eningar än för öppna föreningar.
Enligt 13 & UFL kan understödsförenings stadgar även innehålla bestämmelser om sär- skild uttaxering från medlemmarna. En så- dan uttaxering får emellertid endast verk- ställas när föreningens tillgångar finnes va-
ra otillräckliga för verksamhetens behöriga utövande. Den kan alltså inte jämställas med de vanliga fasta medlemsavgifterna utan har helt karaktären av en ren nödfallsåtgärd.
Uttaxering har huvudsakligen förekom- mit bland föreningar som meddelar sjuk- vårdsersättning eller sjukpenning för högst 90 dagar för ett sammanhängande sjuklig- hetstillstånd. I en del fall har inom samma förening uttaxering skett under flera år i följd. Efter erinringar från tillsynsmyndig- heten leder en sådan utveckling normalt till en höjning av de fasta avgifterna.
11.1.2 Utredningen
Frågan om ett införande av en motsvarighet till FL:s skälighetsprincip i en ny lag om understödsföreningar har behandlats i ett särskilt avsnitt av betänkandet. Av vad där anförts framgår att utredningen funnit skäl föreslå att bestämmelser som ger ut- tryck för en modifierad form av denna prin- cip intas i första stycket av lagens 8 %. Där anges de allmänna kraven på stadgarnas in- nehåll och därigenom på en förenings hela verksamhet. Modifieringen av skälighets- principen innebär i huvudsak att det blir möjligt att vid den praktiska tillämpningen av principen ta vederbörlig hänsyn till de särförhållanden som finns inom understöds- föreningsväsendet.
Vid sidan av denna modifierade form av skälighetsprincip kommer 8 5 första stycket enligt utredningens förslag även att ge ut- tryck för soliditetsprincipen. Denna innebär att avgifterna skall vara så avvägda att de i förening med andra för verksamheten av- sedda inkomster kan antagas förslå till in- friande av förfallna utfästelser, förvaltnings- kostnader och övriga föreningen åliggande utgifter ävensom till föreskriven fondbild- ning. Om båda dessa för avgiftsberäkningen helt grundläggande principer tas in redan i 8 & föreligger enligt utredningens mening inte något behov av kompletterande bestäm- melser i den särskilda paragrafen om av- gifterna. De allmänna kraven på stadgarnas innehåll anknyter för övrigt uttryckligen
bl. a. till kostnaden för försäkring och där- igenom indirekt även till avgifterna. Utredningen förutsätter att det även efter den nya lagens ikraftträdande finns behov av särskilda föreskrifter om hur avgiftsbe- räkningen skall ske inom olika typer av föreningar. Ett lagfästande av en modifierad skälighetsprincip som grundläggande norm vid sidan av soliditetsprincipen synes knap- past ge anledning till några större föränd- ringar av gällande normalgrunder. Den fak- tor av betydelse för avgiftemas storlek be- träffande vilken en tillämpning av skälighets- principen främst synes kunna bli aktuell är föreningens förvaltningsutgifter. Utredning- en vill dock ännu en gång understryka att skälighetsprincipen för understödsförening- arnas del inte innebär att avgifterna ovill- korligen skall beräknas efter så strikt för- säkringstekniska metoder som tillämpas in- om den grundbundna livförsäkringen. Det bör sålunda även i fortsättningen finnas ut- rymme för de avvikelser från en sådan tek- nisk beräkning som kan vara motiverade av försäkringens art, förmånernas omfattning och föreningens storlek och allmänna syfte. Utredningen har inte ansett det menings- fullt att här ingå på en bedömning av nu gällande normalgrunder och det sätt på vilket dessa tillämpats eller att söka ange några närmare riktlinjer för de ändringar i dessa grunder som måhända kan bli aktuella sedan den föreslagna nya lagen trätt i kraft. De faktiska förhållandena inom olika föreningar är så varierande att mer bestämda uttalanden i dessa frågor i en eller annan riktning närmast kan komma att utgöra ett hinder för den smidiga och ändamålsenliga tillämpning av de båda grundläggande principerna som enligt utred- ningens mening i så stor utsträckning som möjligt bör vara reformens mål. Utred- ningen har därför kommit till den slutsat- sen att det från alla synpunkter är mest lämpligt att överlämna åt tillsynsmyndig- heten att mot bakgrund av de i 8 & första stycket uppställda allmänna kraven på av- gifternas skälighet och tillräcklighet över- väga i vad mån gällande normalgrunder behöver kompletteras eller ändras. Tillsyns—
myndigheten bör givetvis även i fortsättning- en ha full befogenhet att medge de avvikel- ser från dessa grunder som för vissa spe- ciella grupper av föreningar eller i något enskilt fall kan anses vara förenliga med de grundläggande motiven bakom angivna lag- regler.
En särskild uttaxering från medlemmarna utgör i allmänhet ett klart bevis för att de fasta medlemsavgifterna inte längre mot- svarar soliditetsprincipens krav. Så snart en förening varit tvungen att företa en uttaxe- ring bör sålunda frågan om en höjning av avgifterna eller om andra åtgärder avseende föreningens verksamhet tas upp till noggrann prövning.
Utredningen vill slutligen anföra, att för- eningens styrelse enligt särskild föreskrift i förslagets 24 & bl. a. ålagts att vaka över att föreningens stadgar fortlöpande motsvarar de allmänna krav på stadgarnas innehåll, och därigenom på avgifterna, som lagen uppstäl- ler i 8 5 första stycket samt att vid behov så snart som möjligt förelägga föreningssam- manträdet förslag till behövliga stadgeänd- ringar eller till annan lämplig åtgärd för att komma till rätta med den aktuella situatio- nen.
ll.2 F örsäkringsteknisk utredning 11.2.1 Gällande ordning
Enligt 15 & är understödsförening skyldig att vart femte år låta upprätta försäkrings— teknisk utredning av föreningens ställning. Förening som endast meddelar sjukpenning för högst 90 dagar för ett sammanhängande sjuklighetstillstånd eller Sjukvårdsersättning eller båda dessa förmåner är dock undan- tagen från sådan skyldighet. Om tillsyns- verksamheten ger anledning därtill, kan till- synsmyndigheten ålägga förening att upp- rätta utredning även vid annan tidpunkt än som direkt följer av lagen. Försäkringsteknisk utredning skall upp- rättas enligt grunder som fastställts av till- synsmyndigheten. Den som upprättar utred- ningen skall antingen inneha kompetens att
vara aktuarie i livförsäkringsbolag eller av tillsynsmyndigheten ha förklarats behörig att upprätta sådan utredning.
Grunder för försäkringsteknisk utredning har fastställts av pensionsstyrelsen år 1938, av riksförsäkringsanstalten år 1956 samt av försäkringsinspektionen år 1964. Grunderna betraktas som normalgrunder. Undantag från däri givna föreskrifter kan sålunda medges av tillsynsmyndigheten när särskilda skäl fö— religger därtill.
Normalgrundema innehåller antaganden om bl.a. ränta, dödlighet, sjuklighet, invali- ditet, familjeförhållanden samt regler för be- räkningen av säkerhetstillägg och omkost- nadstillägg. Förebild för dessa normalgrun- der har varit de för livförsäkringsbolagen stadfästa försäkringstekniska grunderna. Ändringarna av understödsföreningarnas normalgrunder åren 1956 och 1964 skedde därför också i samband med att nya grunder blivit stadfästa för livförsäkringsbolagen.
I försäkringsinspektionens cirkulärskrivel- se angående grunderna (nr 168) har även lämnats vissa föreskrifter om hur försäk- ringsteknisk utredning skall upprättas. Där anges bl. a. att sådan utredning, utom be- räkning av premiereserv, även skall inne- fatta prövning huruvida gällande avgifter är tillräckliga och skäliga för nyinträdande medlemmar. Visar utredningen att det finns överskott eller brist i den mot premie- reserven svarande fonden skall utredningen tillika innehålla förslag till åtgärd som påkallas därav. Kapitalvärdet av gällande utfästelser, av de beräknade framtida för- valtningskostnaderna och av de avgifter medlemmarna ytterligare skall betala skall redovisas var för sig.
Enligt föreskrifter i 15 & äger förening begära att tillsynsmyndigheten skall upp- rätta försäkringsteknisk utredning. För- eningen skall i så fall ersätta kostnaderna för utredningen med belopp som myndig- heten bestämmer.
I samband med föreningarnas inordnande under 1938 års lag upprättade tillsynsmyn- digheten ofta försäkringstekniska utredning- ar. På grund av brist på personal har till- synsmyndigheterna därefter inte kunnat åta
sig sådana uppdrag. Tillsynsmyndigheten lämnar i stället hänvisning till kompetent utredningsman som är villig att motta upp- draget. Hitintills har sådana utredningsmän funnits tillgängliga i behövlig omfattning.
Med tanke speciellt på föreningar med jämförelsevis liten rörelse ger lagen tillsyns- myndigheten möjlighet att under vissa för- hållanden befria förening från skyldighet att upprätta försäkringsteknisk utredning. Ansökan om sådan befrielse görs av unge- fär hälften av alla föreningar som faller under huvudregeln i 15 &. Befrielse läm- nas i ganska stor omfattning. Tillsynsmyn- digheten tillämpar emellertid den principen, att samma förening inte kan erhålla befrielse två gånger i följd om det inte föreligger speciella förhållanden som kan motivera ett sådant ytterligare anstånd. Det kan t.ex. vara fråga om en förestående likvidation el- ler överlåtelse av en förenings verksamhet. I samband med överlåtelse upprättas i regel en särskild försäkringsteknisk utredning som underlag för förhandlingar och beslut om villkoren för överlåtelsen.
I anslutning till varje ansökan om be- frielse från skyldighet att upprätta försäk- ringsteknisk utredning söker tillsynsmyn- digheten med ledning av föreningens års- redogörelse och andra tillgängliga eller sär- skilt införskaffade uppgifter få en så full- ständig överblick som möjligt över utveck- lingen av föreningens verksamhet under tiden efter den senast upprättade utred- ningen. Detta material utgör sedan under- lag för tillsynsmyndighetens bedömning av ärendet. För bifall till ansökningen fordras i regel, förutom att verksamheten inte är av större omfattning, att det finns skäl för an- tagande att en utredning varken skulle på- visa underskott eller större överskott i för- säkringsfonden och att avgifterna för nya medlemmar bedöms vara betryggande.
1 1.2.2 Utredningen
Gällande lagbestämmelser om försäkrings- teknisk utredning anger i huvudsak endast
när och under vilka förutsättningar under- stödsförening är skyldig att låta upprätta så- dan utredning. I fråga om det sätt på vilket utredningen skall verkställas ger lagen där- emot inte närmare besked utan lämnar i stället en hänvisning till särskilda föreskrif- ter och grunder som det ankommer på till— synsmyndigheten att fastställa.
Enligt utredningens mening har denna lagtekniska lösning så uppenbara fördelar att den bör behållas.
Utredningen är medveten om att tids- perioden fem år, som intervall mellan två försäkringstekniska utredningar, ibland kan synas för lång och i andra fall för kort. Ge- nom överlåtelser skapas till en del större och större enheter medan åter andra föreningar gradvis inskränker sin verksamhet. Mot bak- grund av dessa skiftande förhållanden synes det uppenbart att hur än ifrågavarande tids- intervall bestäms, det alltid måste finnas möjlighet att både kräva mer frekventa ut- redningar och medge en förlängning av in- tervallen. Nuvarande bestämmelser i 15 å andra och tredje styckena innefattar sådana möjligheter och bör överföras till en ny lag. Utredningen har inte heller funnit att en an- nan tidsperiod än fem år i förevarande sammanhang skulle vara påtagligt bättre som norm för hur ofta en understödsförening bör låta upprätta försäkringsteknisk utred- ning.
De föreningar som f.n. i princip är helt undantagna från skyldighet att låta upprätta försäkringstekniska utredningar är — bort- sett från arbetslöshetskassorna — föreningar som endast meddelar sjukpenning för högst 90 dagar för ett sammanhängande sjuklig- hetstillstånd eller sjukvårdsersättning eller båda dessa understöd. Med hänsyn bl. a. till det minskade utrymme för kompletterings- försäkringar som utbyggnaden av den all- männa försäkringen medfört bör det enligt utredningens mening inte finnas något hinder mot att i fortsättningen avstå från att i lagen kräva försäkringstekniska utredningar från understödsföreningar som meddelar sjukpen- ning för mer än 90 men högst 180 dagar för ett sammanhängande sjuklighetstillstånd. Det bör i detta sammanhang även anmärkas, att
tillsynsmyndigheten enligt utredningens för- slag, till skillnad från vad som nu gäller, alltid har möjlighet att ålägga förening att upprätta försäkringsteknisk utredning även om föreningen enligt lagen annars är undan- tagen från sådan skyldighet.
Av den tidigare lämnade redogörelsen för gällande ordning framgår, att tillsynsmyn- digheterna under senare tid inte ansett sig ha haft någon möjlighet att åtaga sig upp- drag att upprätta försäkringstekniska utred- ningar. Då utredningen inte kan förutsätta att tillsynsmyndigheten i framtiden kommer att få sådana förstärkningar av sina perso- nella resurser eller lättnader i fråga om and- ra åligganden att den kontinuerligt har möj- lighet att fullgöra sådana uppdrag bör be- stämmelserna i 15 å första stycket sista punkten enligt utredningens mening inte överföras till en ny lag. Utredningen är emellertid medveten om att de frågor som hänger samman med skyldigheten att upp- rätta försäkringstekniska utredningar i många fall inrymmer problem för berörda föreningar. Hit hör särskilt för mindre för- eningar kostnaderna för en sådan utredning.
Enligt uppgift har det hitintills aldrig varit någon brist på behöriga utredningsmän som varit villiga att åtaga sig uppdrag av ifråga- varande slag. Förening som vänt sig till myn- digheten i denna fråga har sålunda alltid kunnat få anvisning på flera personer att välja bland.
Utredningen förutsätter att tillsynsmyndig- heten även i fortsättningen på begäran kom- mer att lämna understödsförening den med- verkan som behövs för att aktuella försäk- ringstekniska utredningar skall kunna upp- rättas. Tillsynsmyndigheten bör därvid med uppmärksamhet följa utvecklingen och i största möjliga utsträckning söka ta hänsyn till kostnadsfaktorerna. Medför t. ex. bris- tande tillgång på utredningsmän att arvo- dena för utredningarna tenderar att bli allt- för betungande för vissa föreningar bör det ankomma på tillsynsmyndigheten att i gör- ligaste mån söka motverka en sådan effekt, eventuellt genom en tillfällig eller mer lång- siktig utökning av egna instser på detta om- råde. Här anförda tankegångar har i utred-
ningens lagförslag närmast kommit till ut- tryck i 82 5.
11.3 Fondbildning 11.3.1 Gällande ordning
Enligt 8 & 9. skall grunderna för fondbild- ning anges i föreningens stadgar. Bestäm- melser om fondbildning återfinns i 16, 17 och 18 55.
I 16 & föreskrivs, att andra föreningar än sådana som avses i 17 5 skall avsätta hela det överskott som enligt bokslutet uppkom- mit på försäkringsverksamheten till fond. Sådan fond, som bildas för varje försäk- ringsgren för sig, kallas i det följande för- säkringsfond. Det bör understrykas, att ter- men försäkringsfond här inte har samma innebörd som i FL.
Efter ansökan från styrelsen kan tillsyns- myndigheten medge att förening, som av- ses i 16 5, för visst år får underlåta att göra föreskriven fondavsättning eller att viss del av till försäkringsfonden redan avsatta medel får undantas från fonden. Sådant medgivande kan endast lämnas när tillsyns- myndigheten finner att den uteblivna fond- avsättningen eller undantaget från fonden inte äventyrar föreningens förmåga att full- göra sina förbindelser.
För föreningar, som avses i 17 5, dvs. för- eningar som meddelar sjukhjälp för längre tid än 180 dagar för varje tidsperiod av tolv månader eller för tid utöver 3 år för ett sammanhängande sjuklighetstillstånd, eller föreningar som meddelar kapitalunderstöd till högre belopp än 500 kronor eller för- eningar som bereder pension, innehåller la- gen särskilda föreskrifter om fondbildning. Samtliga dessa föreningar, som enligt be- stämmelserna i 15 å i princip är skyldiga att minst vart femte år låta upprätta försäkrings- teknisk utredning av föreningens ställning, driver en sådan verksamhet som ansetts mo- tivera mer noggranna och detaljerade fond- bildningsbestämmelser än som gäller för öv- riga föreningar. Bestämmelserna innebär i huvudsak att i den för verksamhetsgrenen
upprättade försäkringstekniska utredningen såsom skuld skall upptas en fond (premiere- serven) motsvarande sammanlagda värdet av föreningens ansvarighet på grund av löpande utfästelser av understöd. Vissa allmänna fö- reskrifter angående premiereservens beräk- ning anges i lagen (17 å andra stycket) som även innehåller särskilda bestämmelser om anstånd under viss tid efter övergång till nya försäkringstekniska grunder från skyl- dighet att ta upp premiereserven till det högre belopp den egentligen bort redovisas till enligt dessa nya grunder (17 & tredje stycket).
Utöver premiereserv skall föreningar, som avses i 17 &, även bilda säkerhetsfond (18 5). Den skall täcka förluster som kan uppkom- ma genom förändringar i förhållande till de antaganden om ränta, sjuklighet, död- lighet, förvaltningskostnader m. m. som legat till grund för beräkningarna av premiereser- ven. Avsättningar av rörelsens försäkrings- tekniska överskott till säkerhetsfond skall ske så länge denna inte uppgår till 1/20 av premiereserven. Nedsättning av säkerhets- fond kan endast komma ifråga för att täcka förlust som inte kunnat ersättas genom upp- kommen årsvinst eller om tillsynsmyndig- heten i annat fall lämnar särskilt medgivan- de till sådan nedsättning.
Premiereserven och säkerhetsfonden ingår i den fond som i fortsättningen kallas för- säkringsfonden.
Under år då någon försäkringsteknisk ut- redning inte upprättats skall de bokförings- mässiga överskotten på försäkringsverksam- heten reserveras för att tas i anspråk om det uppstår underskott i försäkringsfonden (18 å). Sålunda reserverade medel kan i praktiken ingå i försäkringsfonden eller re- dovisas särskilt.
Vid prövning av ansökan enligt 16 5 från sådan förening som ej faller under de strängare fondbildningsbestämmelserna men som enligt lagen ändock är skyldig att låta upprätta försäkringsteknisk utredning brukar tillsynsmyndigheten normalt fordra att den begärda åtgärden inte kommer att innebära att försäkringsfonden understiger den be- räknade premiereserven jämte ett säkerhets—
tillägg på 5 % därav. I samband med en sådan prövning brukar tillsynsmyndigheten även kontrollera att de antaganden om ränta, förvaltningskostnader m.m. som lagts till grund vid premiereservberäkningen är fullt betryggande med hänsyn till föreningens förhållanden.
Beträffande förening som inte är skyldig att upprätta försäkringsteknisk utredning tillämpas den bedömningsgrunden att för- säkringsfonden, efter överföring enligt 16 &, bör motsvara minst två års avgifter för verksamhetsgrenen. Försäkringsfonden har i detta fall karaktären av en riskfond. Att en sådan fond minst bör motsvara summan av två års avgifter fastställdes av pensionssty- relsen i cirkulär nr 16 år 1938 och har se- dan dess varit normgivande.
För förening som faller under de strängare fondbildningsbestämmelserna i 17 & innehåller lagen inga uttryckliga föreskrif- ter om undantag av medel från försäkrings- fond. Av stadgarna skall emellertid framgå under vilka förutsättningar överföring av medel från försäkringsfond kan äga rum. Dessa stadgebestämmelser har i allmänhet den innebörden att överföring endast får ske i samband med försäkringsteknisk utredning och intill det belopp, varmed försäkringsfon- den överstiger premiereserven jämte säker- hetsfond om 1/ 20 av premiereserven. Vissa föreningar, företrädesvis sådana vars verk- samhet har mindre omfattning, har dock be- stämmelser i stadgarna som innebär att un- dantag från försäkringsfond blott får verk- ställas om tillsynsmyndigheten lämnat sitt medgivande därtill.
Försäkringsfond skall som tidigare nämnts bildas för varje verksamhetsgren för sig. Medel som undantas från försäkringsfond brukar överföras till någon i stadgarna an- given fri fond för användning i enlighet med de för denna fond gällande stadgebestäm— melserna. I princip ger tillsynsmyndigheten inte medgivande till överföring av medel från en försäkringsfond till annan försäk- ringsfond. Det överskott som bildats inom en verksamhetsgren anses nämligen böra komma de medlemmar tillgodo vars försäk- ringar lämnat överskottet.
De nuvarande bestämmelserna i UFL om fondbildning är invecklade och svåröver- skådliga. Utredningen vill bl. a. fästa upp- märksamheten på den konstruktion i 17 å som innebär att en mot premiereserven svarande fond skall tas upp som skuld i den försäkringstekniska utredningen. I lag- texten kallas sedan denna fond genomgå- ende premiereserven, vilken tillsammans med säkerhetsfond och reserverade medel mot- svarar fond som avses i 16 å och som inte getts någon särskild beteckning. Sist- nämnda fond skall tas upp som skuld i för- eningens räkenskaper. Detsamma gäller gi- vetvis premiereserv, säkerhetsfond och re- serverade medel i förening som avses i 17 &, även om lagtexten i detta fall endast sätter premiereserven i relation till den försäk- ringstekniska utredningen.
Försäkringsinspektionen har i sin prome- moria bekräftat att bestämmelserna i 16—18 åå UFL visat sig vara svåra att tillämpa. Missförstånd har lätt uppstått, bl. a. be- träffande föreskrifterna om reserverade me- del i 18 ?; sista stycket. Inspektionen anser därför att sådana medel liksom säkerhets- fonden bör ingå i den för försäkringsverk- samheten avsatta fonden. Sådan fond, som f.n. i olika föreningars stadgar kallas sjuk- hjälpsfond, begravningshjälpsfond, pensions- fond eller liknande, bör enligt inspektionens mening i en ny lag ges den sammanfattande beteckningen försäkringsfond.
Utredningen finner att inspektionens för- slag bör beaktas vid pågående allmänna Översyn av UFL. Som utgångspunkt för fortsatta överväganden i dessa frågor note- rar utredningen till en början, att en analys av gällande bestämmelser och av det sätt på vilket dessa kommit att tillämpas i prakti- ken visar, att det inte är motiverat att i lagen längre behålla två slag av fondbildnings- regler för olika kategorier av föreningar. Oavsett 'verksamhetens art eller föreningens storlek har dock fondbestämmelserna ytterst alltid samma syfte, nämligen att säkerställa föreningens förmåga att fullgöra sina för- säkringsutfästelser.
Premiereserven anger det belopp vartill den mot verksamheten svarande fonden minst måste uppgå för att soliditetsprincipens krav skall anses vara uppfyllda. Beräknandet av premiereserven är sålunda en kontrollåt- gärd. Vid sådant förhållande finner utred- ningen det naturligt att bestämmelserna om premiereserv i lagen tas in under rubriken försäkringsteknisk utredning och inte som nu bland fondbildningsbestämmelserna.
Utredningen föreslår, att nuvarande före- skrifter i 16 å andra stycket första punkten om avsättning till fond skall bli generellt tillämpliga på alla föreningar. Härigenom uppnås bl. a. den fördelen att det inte längre finns något behov av särskilda regler om reserverade medel.
Enligt den sålunda förordade huvudre- geln skall allt det överskott som enligt bok- slut uppkommit på förenings försäkringsverk- samhet avsättas till en fond. Denna fond bör i lagen kallas försäkringsfond. Genom dessa enkla och lättillämpade bestämmelser får man större reda och bättre överblick över fondbildningen. Denna fördel torde inte bara bli av betydelse för föreningarna utan bör även underlätta tillsynsmyndighetens verksamhet. Det bör understrykas, att nu förordade lösning i praktiken inte kommer att innebära några större förändringar i förhållande till nuvarande ordning utan sna- rast kan betraktas som en lagteknisk reform.
Av vad nu sagts följer också att det i fortsättningen inte finns något behov av särskilda regler om säkerhetsfond.
Den tidigare lämnade redogörelsen för tillämpningen av gällande bestämmelser om fondbildning, såvitt avser de föreningar som är skyldiga att upprätta försäkringsteknisk utredning, visar att de i stadgarna intagna föreskrifterna om undantag från försäkrings- fond, liksom tillsynsmyndighetens normer för medgivande till sådan åtgärd, i allmän- het innebär att nedsättning får ske med högst det belopp varmed fonden överstiger den för verksamheten beräknade premiere- serven jämte 1/ 20 därav.
Nu nämnda villkor för undantag av medel från försäkringsfond står i överensstämmelse med 17 och 18 åå och bör enligt utredning-
ens mening fortfarande i princip anses som betryggande och ändamålsenliga för alla för- eningar vilka driver sådan verksamhet att de är skyldiga att upprätta försäkringsteknisk utredning. En föreskrift med dessa villkor bör därför tas in i lagen som huvudregel an- gående undantag av medel från försäkrings- fond.
En i lagen införd bestämmelse med an- givet innehåll skall endast uppfattas som ett minimikrav beträffande de villkor, som skall gälla för nedsättning av försäkringsfond. De i 8 & första stycket givna grundläggande kraven på en understödsförenings verksam- het kan sålunda motivera, att stadgarna för viss förening ges en utformning som innebär ytterligare begränsningar av dess möjligheter att ta undan medel från försäkringsfonden. Vad nu sagts kan framför allt bli aktuellt beträffande mindre föreningar för vilka det i många fall kan finnas skäl att införa stad- gebestämmelser som gör varje undantag av medel från försäkringsfond beroende av till- synsmyndighetens medgivande.
Utredningen finner att en motsvarighet till nuvarande bestämmelser i 17 & tredje stycket kan undvaras i den nya lagen. Skulle det i något fall visa sig att försäkringsfonden är lägre än den beräknade premiereserven eller att försäkringsfonden annars är otill- räcklig för sitt ändamål ger detta förhållan- de givetvis anledning till överväganden om sådan erinran eller anvisning varom närmare föreskrifter finns i 87 & av utredningens förslag.
Även för de föreningar som enligt lagen inte är skyldiga att upprätta försäkrings- teknisk utredning behövs emellertid före- skrift om undantag av medel från försäk- ringsfond. Enligt utredningens mening bör i överensstämmelse med gällande rätt denna föreskrift ges det innhållet att åtgärden blir beroende av tillsynsmyndighetens i varje särskilt fall lämnade medgivande. Vid sådant förhållande kan bestämmelsen samtidigt ock- så tillämpas beträffande förening vilken väl är skyldig att upprätta försäkringsteknisk ut- redning men som av hänsyn främst till so- liditetsprincipens krav inte ansetts böra med-
ges samma frihet som enligt huvudregeln kan tillkomma sådan förening.
1 1.4 Överskottsmedlens användning 11.4.1 Gällande ordning
I understödsförenings stadgar skall enligt 8 5 11. anges, »huru de behållna medel må användas, vilka icke skola avsättas till fond eller vilka skola från fond undantagas».
Det var framförallt tidigare mycket van- ligt att stadgarna innehöll bestämmelser av innebörd att ifrågavarande medel skulle överföras till en särskild understödsfond eller nödhjälpsfond. Däri ingående medel fick sedan tas i anspråk för behovsprövade understöd till medlem eller dennes anhöriga.
Under senare tid har sådana ursprung- liga bestämmelser om överskottsmedlens användning i allmänhet ersatts av regler som i större eller mindre utsträckning till- godoser att dessa medel i stället tillgodoförs medlemmarna som återbäring, i regel i form av tilläggsförmåner. Denna utveckling kan till en del ses som en direkt anpassning efter de tankegångar som kommit till ut- tryck i skälighetsprincipen men hänger också samman med förhållandet att det av rent so- ciala skäl betingade hjälpbehovet i dagens samhälle inte alls har samma aktualitet som under den tid då de flesta understödsför- eningarna bildades. Dessutom har överskott under senare tid blivit alltmer vanliga och fått större omfattning. Tillämpningen av so- liditetsprincipen innebär ju bl.a. att i av- gifterna inläggs säkerhetsmarginaler som ga- ranti för att föreningarna skall kunna full- göra sina åtaganden. Normalt bör därför överskott uppstå.
Det område av understödsföreningsvä- seendet där principen om återbäring i allmän- het först vann insteg var bland pensionskas- sorna. Det var sålunda inte ovanligt att dessa föreningar redan i samband med de- ras inordnande under 1938 års lag införde stadgebestämmelser om att uppkommet överskott på verksamheten skulle användas för tillägg till utgående pensioner.
Stadgeändringar avseende en övergång till någon form av återbäringssystem eller änd- ring av tidigare återbäringsregler, aktualise- ras då försäkringsteknisk utredning visar att verksamheten lämnat ett mer betydande överskott.
Uppkommet överskott kan användas till en höjning av de i stadgarna utfästa försäk- ringsförmånerna. I den mån så sker, måste emellertid försäkringsfonden (premiereser- ven) förstärkas i samma grad. I regel införs i stället bestämmelser i stadgarna som inne- bär att tilläggsförmåner skall utges i enlig- het med beslut som fattas på förenings- sammanträde i anledning av företagen för- säkringsteknisk utredning och vilket beslut sedan blir gällande under högst fem år. Det föreskrivs vidare att sådant beslut skall an- mälas för tillsynsmyndigheten och inte får verkställas innan så skett. De av förenings- sammanträdet sålunda beslutade tilläggsför- månerna eller andra former av återbäringar utgår från medel i en fri fond kallad tilläggs- fonden, vinstfonden eller liknande.
I förening, som meddelar kapitalförsäk- ring till mindre belopp, tillämpas ofta den återbäringsprincipen att uppkommet över- skott fördelas mellan alla medlemmarna i form av lika procentuella tillägg på försäk- ringsbeloppen. I en del fall används över- skottet eller del därav till avgiftsbefrielse för medlemmar som uppnått viss ålder, i all- mänhet lägst 65 år.
Inom förening som meddelar större kapitalförsäkringar utges vanligen tilläggs- förmåner efter en särskilt graderad skala för vilken medlemstidens längd är parame- ter. Så kan t. ex. beslutas, att medlem som vid försäkringsfallet tillhört föreningen mer än 30 år får 25 % tillägg på utfallande för— säkringsbelopp, medlem som tillhört för- eningen över 20 men högst 30 år får 15 % osv.
Pensionskassorna fördelar i allmänhet sitt överskott efter ungefär samma regler och principer som tillämpas inom föreningar som meddelar kapitalunderstöd. I de för- eningar som meddelar försäkringar enligt av arbetsmarknadens parter träffade pen- sionsuppgörelser t. ex. den s.k. ITP-planen,
sker fördelningen emellertid ofta efter andra regler. Dessa s.k. ITP-kassor meddelar samma slag av försäkringar som SPP och utger därför i regel, så långt överskottet gör det möjligt, indextillägg efter samma regler som SPP.
Av hänsyn till risken för överförsäkring har det i allmänhet inte ansetts vara möjligt att utge återbäring på sjukförsäkring i form av procentuella tillägg till utfästa förmåner. Uppkommet överskott brukar i stället an- vändas exempelvis till förlängd sjukhjälp eller/ och avgiftsbefrielse åt långvarigt sjuka medlemmar.
11.4.2 Utredningen
Införandet av en modifierad form av skä- lighetsprincip i en ny lag om understöds- föreningar synes enligt utredningens me- ning inte behöva medföra några större änd- ringar i förhållande till vad som nu i all- mänhet gäller och tillämpas i fråga om för- delning av överskottsmedel.
Det torde sålunda knappast komma ifråga att för understödsföreningarna uppställa samma stränga krav på skälig fördelning av överskott bland medlemmarna som gäller för försäkringsbolagen. Föreningarna saknar i allmänhet resurser för att genomföra en från teknisk synpunkt helt rättvis fördelning av överskottsmedlen. En sådan noggrannhet synes inte heller vara nödvändig i föreningar där utfästelserna avser så jämförelsevis små belopp som det här i allmänhet är fråga om.
Till dessa överväganden kommer de sär- förhållanden som i högre eller mindre grad är kännetecknande för understödsförening- arna vid jämförelse med andra försäkrings- inrättningar. Om det sociala inslaget fort- farande är levande för det stora flertalet av en förenings medlemmar bör det så- lunda inte komma ifråga att enbart hän- synen till skälighetsprincipen bör få till följd att t. ex. en behovsprövad fördelning av överskottsmedel blir allfför drastiskt ned- skuren eller helt måste upphöra. Det sagda gäller i synnerhet vissa slutna föreningar och andra mindre föreningar till vilka det
knappast längre kan bli fråga om någon ny- anslutning av medlemmar.
Inom större föreningar och då speciellt sådana som är öppna för andra än en viss kategori av personer bör däremot skälighets- principen ges den innebörden, att allt över- skott som verksamheten ger, eller i varje fall huvuddelen därav, i princip skall komma samtliga försäkringar till godo. I fråga om den närmare fördelningen mellan medlem- marna finner utredningen att de numera i allmänhet tillämpade fördelningsgrunderna i stort sett synes vara lämpligt avvägda och motsvara de krav på rättvisa och billighet som det i förevarande sammanhang är rim- ligt att uppställa.
Med tanke på de särförhållanden som finns inom understödsföreningsväsendet bör inte heller en ny lag enligt utredningens me- ning uppställa kravet att förenings stadgar ovillkorligen skall innehålla alla grunder för eller andra närmare föreskrifter om hur återbäring skall fördelas på medlemmarna.
I 8 & 14 i utredningens förslag har där- för endast intagits den föreskriften, att om återbäring av överskott som uppkommer på försäkringsverksamheten skall förekomma stadgarna skall innehålla bestämmelser där- om. Frågan huruvida i det enskilda fallet skall förekomma sådan rätt till återbäring liksom beträffande angivna bestämmelsers närmare utformning och innebörd skall all- tid bedömas mot bakgrund av de allmänna kraveni 8 & första stycket.
Utredningen förutsätter att tillsynsmyn- digheten vid sin kontroll även kommer att beakta de ökade möjligheter till en noggran- nare och mer differentierad fördelning av överskottsmedel som ett framtida ökat ut- nyttjande av ADB-system kan medföra.
11.5 Fribrev och återköp
11.5.1 Nuvarande tillämpning
Den enda bestämmelse i gällande UFL som är av intresse i förevarande sammanhang återfinnes i 12 å andra stycket. Där anges, att när medlem avgått ur förening, äger han
eller hans rättsinnehavare inte någon annan rätt till föreningens tillgångar än som direkt framgår av dess stadgar.
Redan i samband med införandet av 1938 års lag hade man den uppfattningen att åt- minstone föreningar som meddelade pen- sions- eller kapitalförsäkring på större be- lopp borde ha stadgebestämmelser som till- försäkrade medlem rätt att vid avgång ur förening få sin försäkring omvandlad till avgiftsfri försäkring (fribrev). I fråga om förening, som meddelade kapitalunderstöd som översteg 500 kr, ansågs det i många fall även naturligt att medlem som alterna- tiv och komplement till sådan fribrevsrätt skulle tillförsäkras viss rätt att få sin för- säkring återköpt av föreningen.
De stadgebestämmelser som dessa över- väganden gav upphov till fick emellertid inte sällan en sådan utformning att rätten till fribrev eller återköp blev tämligen starkt och ibland också något godtyckligt begrän- sad. Det föreskrevs sålunda bl. a. att med- lem som uteslutits på grund av bristande betalning måste ansöka om fribrev inom ett år efter uteslutningen för att fribrevsrätten inte skulle vara helt förlorad. Ofta förekom också bestämmelser som innebar att medlem som inte tillhört föreningen visst antal år inte hade någon rätt till fribrev eller återköp. För återköp kunde det i en del fall vara fråga om tider upp till 10 år.
Vad nu sagts gällde — och gäller fort- farande i viss utsträckning -— främst för- eningar som meddelar kapitalförsäkring. För pensionskassornas del synes fribrevsbestäm- melserna redan från början i stort sett ha getts en utformning som bättre motsvarar dagens krav på rättvisa och skälighet. Fram- förallt försäkringstekniska skäl men även skattetekniska hänsyn utgör däremot hinder för pensionskassorna att medge sina med- lemmar rätt till återköp av försäkringar. Enda undantag från denna regel avser åter- köp av fribrev på små belopp och motive- ras i så fall enbart av omsorg om vad som från föreningens synpunkt är mest praktiskt och ändamålsenligt.
I förening som meddelar sjukhjälp har frågan om vederlag till medlem vid avgång
ur föreningen ännu aldrig blivit aktualise- rad. Det främsta skälet härtill är att verk- samheten inom dessa föreningar ger upphov till ett tämligen obetydligt sparande.
Under den tid 1938 års lag varit gäl- lande har många kapitalförsäkringsför- eningar ändrat sina stadgebestämmelser om rätt till vederlag vid avgång ur föreningen. Oftast har sådana stadgeändringar kommit till stånd efter rekommendation av tillsyns- myndigheten. Genom ändringarna har med- lemmarnas rätt till fribrev och återköp bli- vit bättre tillgodosedd än tidigare. Så har t. ex. som enda villkor för sådan rätt brukat föreskrivas att medlemmen skall ha betalat visst mindre belopp i avgifter (t. ex. 100 kr) för den aktuella försäkringen. Av praktiska skäl har ofta samma minimibelopp bestämts för såväl fribrev som återköp. I regel inne- bär de nya bestämmelserna dessutom att omvandlingen till avgiftsfri försäkring sker automatiskt när medlem avgår ur förening- en. Någon särskild ansökan är sålunda i dessa fall inte längre nödvändig för att trygga fribrevsrätten. I fråga om återköp föreskrivs numera också i regel att till åter- köpsvärdet även skall läggas återbäring (pro- centuellt tillägg) om sådan utgår inom för- eningen.
11.5.2 Utredningen
Att medlem i understödsförening, som med- delar kapital- eller pensionsförsäkring, vid avgång ur föreningen i princip bör ha möj- lighet att i någon form tillgodogöra sig det sammanlagda sparande hans avgiftsbetal- ningar under mellantiden givit upphov till är ett av de krav som följer av skälighets- principen. Utredningen är emellertid med— veten om att det varken är ändamålsenligt eller önskvärt att rätt till vederlag vid av- gång ur förening skall föreligga generellt.
Enligt utredningens mening kan till en början av praktiska skäl undantag från hu- vudregeln motiveras av att det inte bör komma ifråga att ge medlem rätt att till- godoräkna sig hur små vederlagsbelopp som helst.
Även om fribrevs- eller återköpsvärdet i och för sig uppgår till ett så stort belopp att medlemmen borde kunna anses berät- tigad att få tillgodogöra sig detta värde kan andra omständigheter tala för ett motsatt ställningstagande. Här kan då främst för- eningens egna förhållanden vara av bety- delse. Är en förening endast avsedd för medlemmar med stark intressegemenskap lär i allmänhet kravet på ekonomisk gott- görelse vid avgång ur föreningen framstå som mindre angeläget än i en förening som i princip är öppen för envar. I samman- hanget bör även föreningens storlek be— aktas. Det bör sålunda inte vara förvå- nande om kravet på vederlag till med- lem vid avgång framstår som mindre be- rättigat och självklart i en liten sluten för- ening, t.ex. för något hundratal medlem- mar i ett ordenssällskap eller liknande sam- manslutning, än i en öppen förening med många tusen medlemmar. Eftersom en in- skränkning i medlems rätt till vederlag vid avgång ur förening innebär att föreningen tillförs vinster, som bildar s.k. ”herrelösa medel”, får stadgarnas bestämmelser om an— vändningen av sådana överskottsmedel sitt givna intresse också i förevarande sam- manhang. Om samtliga överskottsmedel skall tilldelas medlemmarna kan det sålunda vara naturligt att skälighetsprincipen ges en inne- börd som fordrar större hänsyn till de av- gående medlemmarnas intressen än i en förening där en inte obetydlig del av över- skottet skall utges som extra understöd efter särskild behovsprövning.
Som tidigare framhållits kan av försäk- ringstekniska skäl men även av skattetek- niska hänsyn rätt till återköp av pensions- försäkring i princip inte ifrågakomma. Utredningen förutsätter även att det i all- mänhet inte heller kommer att finnas något utrymme för eller behov av rätt till veder- lag för medlem som avgår ur förening som meddelar sjukhjälpsförsäkring. Frågan om rätt till återköp berör sålunda i princip endast föreningar som meddelar kapital- försäkring medan fribrevsrätten kan ha betydelse för såväl dessa föreningar som för pensionskassorna.
De bestämmelser som i första hand blir avgörande för om viss förening skall vara skyldig att medge medlem rätt till fribrev eller återköp finns enligt vad utredningen redan anfört i förslaget till 8 & första styc- ket. Bland där angivna omständigheter som kan leda till en modifiering av skälighets- principen och därmed även inverka på hit- hörande frågor, nämns såväl försäkringens art och omfattning som föreningens storlek och förhållanden i övrigt.
Med hänsyn till de särskilda problem som hänger samman med rätt till fribrev och återköp samt dessa rättigheters stora bety- delse för medlemmarna i berörda föreningar har utredningen emellertid kommit till den slutsatsen, att det därutöver även finns be- hov av direkta föreskrifter i lagen som när- mare preciserar och klargör lagstiftarens in- ställning till hithörande frågor. Därvid bör till en början anges för vilka slag av försäk- ringar rätt till fribrev och återköp i prin- cip skall föreligga. När det sedan gällt att bland sålunda avgränsade grupper av för- eningar söka dra upp ytterligare skiljelinjer har utredningen bl. a. övervägt möjligheten att göra rätten till fribrev och återköp be- roende av i lagen angivna minsta värden. Så skulle t. ex. kunna föreskrivas, att endast föreningar som meddelar kapitalförsäkringar till högre belopp än 1.000 kr skall vara skyl- diga att på begäran återköpa sådan försäk- ring. Vidare skulle beträffande föreningar som meddelar kapitalförsäkring även kunna uppställas den begränsningen att varken åter- köp eller fribrev skulle behöva medges om återköps- eller fribrevsvärdet inte överstiger visst mindre belopp (för fribrev t.ex. 100 kr).
En schablonartad begränsning av åter- köpsrätten, exempelvis till kapitalförsäkring som överstiger 1 000 kronor, leder till den mindre tilltalande konsekvensen att en med- lem som har en försäkring på t. ex. 900 kr, inte äger rätt till återköp även om återköps- värdet uppgår till t. ex. 800 kr medan en annan medlem, vars försäkring överstiger 1.000 kr, kan få sin försäkring återköpt trots att dess återköpsvärde kanske inte uppgår till mer än t. ex. 100 kr.
Mot bakgrund av detta exempel och med
hänsyn även till det förhållandet att varje bestämt gränsbelopp oundgängligen måste få karaktären av ett schematiskt medel- värde som inte ger tillräckligt utrymme för den smidiga anpassning till alla de olikar- tade förhållanden som förekommer inom understödsföreningsväsendet, har utred- ningen övergett tanken på en sådan lagtek- nisk lösning.
Utredningen har även övervägt att införa den bestämmelsen att undantag från skyldighet för förening att medge fribrev och återköp skall föreligga när sådan rätt endast kan antagas vara av mindre betydelse för medlemmen. Där- med skulle då i första hand avses att fri- brev's- och återköpsbeloppen inte får vara alltför obetydliga utan skall uppgå till sådana belopp att det allmänt sett framstår som kännbart att förlora dem. Vid denna be- dömning skulle som tidigare angetts bl. a. medlemmarnas bevekelsegrunder för in- trädet i föreningen liksom dess allmänna syfte kunna tillmätas viss betydelse.
Utredningen har i detta sammanhang emellertid beaktat att det inte är uteslutet att en i övrigt motiverad rätt till vederlag vid avgång i en del fall kan medföra särskild olägenhet för viss förening. Det kan sålunda vara fråga om att en mindre förening saknar resurser för administration av fribrev eller för beräkning av fribrevs- och återköpsvär- den.
I fråga om återköp kan placeringen av de till försäkringsfonden avsatta medlen nå- gon gång tänkas motivera särskilda hänsyns- taganden. Så kan vara fallet om förening har en mer betydande del av sina medel bundna i sådana tillgångar, t. ex. lågpro- centiga obligationer, att en förtida realisation därav medför risk för direkta förluster. Ifrågavarande förhållanden kan dock i all- mänhet bli tillbörligt beaktade genom ut- formningen av reglerna för beräkningen av fribrevs- och återköpsvärdena.
Eftersom lagbestämmelser i enlighet med nu antydda riktlinjer knappast skulle ge ön- skad klarhet beträffande undantagens räck- vidd utan fast mer bli vaga och svårtolkade
föreslår utredningen att undantag från hu- vudregeln görs beroende av tillsynsmyn- dighetens medgivande. Utredningen har därvid förutsatt att tillsynsmyndigheten mot bakgrund av sin kännedom om och över- blick över understödsföreningama och de- ras förhållanden isärskilda anvisningar eller på annat sätt skall kunna medge generella undantag för vissa grupper av föreningar från ifrågavarande skyldigheter. Beträffande föreningar där frågan om rätten till fribrev eller återköp är mer svårbedömd eller tvek- sam och hänför sig till särskilda omständig- heter i föreningens verksamhet el. dyl. bör motsvarande prövning däremot ske från fall till fall. Vilka avvägningsfrågor som därvid kan bli aktuella framgår bl. a. av här tidi- gare redovisade allmänna överväganden.
Vad hittills sagts har i huvudsak endast gällt frågan om i vilka föreningar som rätt till fribrev eller återköp överhuvudtaget skall förekomma. Det är emellertid givet att det i stadgarna för förening som är skyl- dig medge sådan rätt behövs särskilda vill- kor som anger när rätten inträder liksom närmare föreskrifter om beräkning av fri- brevs- eller återköpsvärden. Vad stadgarna i dessa delar skall innehålla (8 ä 9.) får i varje särskilt fall avgöras med utgångspunkt från de allmänna kraven i 8 5 första stycket. De olika slag av inskränkande villkor som därvid kan framstå som rimliga bör enligt utredningens mening begränsas till att avse den tid under vilken försäkringen varit gäl— lande, storleken av de för försäkringen sammanlagt betalade avgifterna eller lägsta fribrevs- eller återköpsvärde. Återköp av försäkring medför medlems avgång ur för- ening. Även beträffande rätt till fribrev är en sådan ordning naturlig. Det finns emel- lertid inte något hinder mot att en förening genom särskilda stadgebestämmelser med- ger att medlem under vissa villkor skall ha rätt att med bibehållet medlemskap få sin försäkring nedsatt till fribrev.
Beräkningen av återköps- och fribrevs- värdena bör i princip grundas på försäk- ringstekniska metoder. Praktiska hänsyn el- ler andra särskilda förhållanden kan dock motivera att beräkningen av dessa värden i
vissa fall får ske efter mer enkla och scha- blonartade regler.
Hittills gjorda överväganden har skett från utgångspunkt att tillvarata den enskilde medlemmens intressen. I en del fall kan det emellertid finnas ett berättigat intresse från en förenings sida att få möjlighet att välja mellan att utfärda fribrev på ett litet belopp eller att återköpa försäkringen. Vad nu sagts kan vara aktuellt även i fråga om pensions- försäkringar. Det är sålunda tänkbart att de rent administrativa besvären med en mängd fribrev på jämförelsevis låga be- lopp ibland kan te sig så pass betungande att det från föreningens synpunkt på sikt framstår som mer fördelaktigt att genast utge försäkringens återköpsvärde. Förutsätt- ningen härför skall liksom hittills vara att särskilda bestämmelser om en sådan begräns- ning av fribrevsrätten har tagits in i för- eningens stadgar.
12. Pensionskassorna
12.1 Allmänna förhållanden
Bland understödsföreningarna intar pen— sionskassorna i flera avseenden en särställ- ning. De utgör varken till antal (år 1967 108 av totalt 481 understödsföreningar) el- ler medlemsantal (174.633 av totalt l.001.074 medlemmar) den största verk- samhetsgruppen. Ser man till olika för- eningstypers betydelse från såväl allmän som enskild synpunkt råder det däremot knappast någon tvekan om att pensionskas- sorna är den viktigaste gruppen inom un- derstödsföreningsväsendet. Att så är fallet framgår inte minst vid en jämförelse mel- lan summan av fonder och reserverade me- del för skilda grupper av föreningar. Av totalt 3.585 mkr i understödsföreningar fon- derade eller reserverade medel var sålunda år 1967 3.316 mkr hänförliga till pensions- kassorna.
En jämförelse mellan pensionskassor och övriga understödsföreningar visar även and- ra olikheter. För såväl sjukhjälpskassor som kapitalförsäkringskassor (begravningskassor) föreligger sedan en längre tid en klart vi- kande utvecklingskurva, i varje fall i fråga om medlemsantalet. För pensionskassornas del har tendensen hitintills snarast pekat i motsatt riktning. Medan utbyggnaden av den obligatoriska sjukförsäkringen och gruppförsäkringarnas utbredning fått till följd att intresset för sjukhjälpskassornas
och begravningskassornas verksamhet grad- vis minskat har såväl införandet av den all- männa försäkringen för tilläggspension som de av arbetsmarknadens parter i anslutning därtill träffade pensionsuppgörelserna med- verkat till en inte obetydlig utveckling av den verksamhet för tjänstepensionsförsäk- ring som bedrivs av understödsföreningar. Från år 1962 och till år 1967 har sålunda medlemsantalet i pensionskassorna ökat från 133.000 till 175.000. Fonder och re- serverade medel i dessa kassor har under samma period ökat med omkring 700 mkr.
En omfattande och normgivande över- enskommelse av stor betydelse mellan ar- betsmarknadens organisationer angående den privata pensioneringens anpassning till den allmänna pensioneringen (folkpension och allmän tilläggspension) utgör den s.k. ITP-planen (industriens tilläggspension för tjänstemän). Denna uppgörelse träffades den 30 juni 1960 mellan Svenska arbetsgivare- föreningen å ena sidan samt Svenska indu- stritjänstemannaförbundet och Sveriges ar- betsledareförbund å andra sidan och inne- håller såväl plan för kompletterande pen- sionsförmåner — ålderspension, intjänad fr.o.m. den 1 januari 1960, invalidpension och änkepension — som plan för tjänste- grupplivförsäkring. Genom överenskom- melse den 13 och 14 juli 1966 mellan nyss- nämnda parter samt Handelstjänstemanna- förbundet har 1960 års ITP-plan underkas- tats vissa ändringar. Avsikten därmed var
bl. a. att förbättra ålders- och familjepen- sionen.
Nämnda och liknande uppgörelser på ar- betsmarknaden innehåller som regel även särskilda föreskrifter om hur pensionsför- månerna skall tryggas. Bland de olika al- ternativ som därvid ansetts kunna komma i fråga nämns teckning av pensionsförsäk- ringar. Ett annat alternativ är att pensione- ringen administreras av vederbörande före- tag med hjälp av en av avtalsparterna stif- tad ideell förening, benämnd Pensionsregi- streringsinstitutet (PRI) varvid arbetsgivaren är skyldig att teckna kreditförsäkring i ett av avtalsparterna särskilt tillskapat kredit- försäkringsbolag, Försäkringsbolaget Pen- sionsgaranti, ömsesidigt (FPG). Tryggandet av pensionsförmåner kan dessutom ske ge- nom avsättning av medel till en särskilt för ändamålet inrättad pensionsstiftelse.
Från statsmakternas sida har avtalsupp- görelserna senast följts upp genom lagen den 9 juni 1967 (nr 531) om tryggande av pensionsutfästelse m. m. (tryggandelagen). Där ges bl. a. bestämmelser om särskild re- dovisning av pensionsskuld och om pen- sionsstiftelse. Beträffande redovisning av pensionsskuld kan här i korthet anges att arbetsgivare i balansräkningen som skuld får uppta vad han enligt allmän pensions- plan (t. ex. ITP—planen) åtagit sig att redo- visa under denna rubrik. Aktiebolag, ömse- sidigt försäkringsbolag, ekonomisk förening och sparbank får under samma rubrik även redovisa upplupen del av pensionsutfästelse som ej omfattas av sådan plan (5 ä). En på detta sätt bokförd post får inte minskas un- der arbetsgivarens skuld på grund av de åtaganden för vilka han är berättigad att göra avsättningar (7 5). Brott mot nu nämn— da bestämmelse straffas med böter (8 5). Med avseende på pensionsstiftelse innehål- ler lagen den grundläggande bestämmelsen att förbehåll vid pensionsutfästelse att pen- sion skall utgå endast i den mån stiftelses medel förslår därtill är utan verkan (l å andra stycket). Vidare anges att stiftelse in- te får motta fordran mot arbetsgivaren i annan ordning än på grund av lån från stiftelsen till arbetsgivaren. Om inte till-
synsmyndigheten — länsstyrelsen — med- ger annat skall emellertid arbetsgivaren i så fall alltid ställa betryggande säkerhet för lånet (11 5). I fråga om stiftelsens styrelse föreskrivs bl. a. att ledamöter och supplean- ter skall väljas till lika antal av arbetsgiva- ren och de arbetstagare som omfattas av stiftelsens ändamål (16 å).
För pensionskassornas del fick överens- kommelsen orn ITP-planen och andra lik- nande uppgörelser beträffande anpassning- en av den privata pensioneringen till den allmänna försäkringen olika verkningar. En del föreningar (de s.k. ITP-kassorna) började meddela försäkringar för kom- pletterande pensioner i enlighet med av- talsuppgörelserna. I andra fall kom avtals- uppgörelserna att få till följd att i princip all avgiftsbetalning upphörde och att redan meddelade försäkringar omvandlades till fribrev (de s. k. fribrevskassoma).
Av de år 1967 registrerade 108 pensions- kassorna var 23 s.k. ITP-kassor och 19 fri- brevskassor medan av övriga kassor 14 meddelade annat slag av tjänstepension och 52 annan pension. Som jämförelse kan an- ges, att utbetalade ålderspensionsbelopp för varje pensionstagare inom dessa fyra olika kategorier kassor under nämnda år i ge- nomsnitt har beräknats till 5.356 kr för ITP-kassorna, 2.861 kr för fribrevskassoma, 516 kr för övriga tjänstepensionskassor samt 167 kr för andra pensionskassor.
Vid sidan av den rent administrativa be- handlingen av fribrevsförsäkringarna är fri- brevskassornas verksamhet numera i huvud- sak begränsad till förvaltning av kassornas fondmedel. År 1967 redovisade de 19 fri— brevskassoma fonder och reserverade me- del på tillsammans 1.250 mkr.
12. 2 F örsäkrin gsinspektionen
I sin promemoria med framställning om en översyn av UFL har försäkringsinspektio- nen särskilt berört frågan om lagens räck- vidd beträffande tjänstepensionskassorna. Enligt den i l & UFL givna definitionen är en understödsförening en förening för
inbördes bistånd. I de av arbetsmarkna- dens parter träffade uppgörelserna om kom- pletterande pensionsförmåner anges emeller- tid att avgifter för därav föranledda försäk- ringar skall betalas av arbetsgivaren. På grund härav har det ifrågasatts om UFL fortfarande äger tillämpning på kassor som meddelar sådana avtalsenliga komplette- ringsförsäkringar (ITP-kassor).
I anslutning härtill gör försäkringsinspek- tionen följande uttalande.
Med hänsyn till den omfattande verksamhet som bedrives av förevarande tjänstepensions- kassor kunde det ligga nära till hands att bryta ut dessa kassor ur understödsföreningslagen och inordna dem under försäkringslagen. Det må emellertid erinras om att pensionsrätten i de ifrågavarande tjänstepensionskassorna är grundad på avtal mellan arbetsgivare och an- ställda, att pensioneringen helt bekostas av arbetsgivaren och att verksamheten icke dri- ves i kommersiellt syfte. Från dessa synpunk- ter företer tjänstepensionskassoma mer likhet med pensionsstiftelserna än med försäkrings- bolagen. I sammanhanget bör emellertid fram— hållas, att pensionering i understödsförening är mer betryggande för medlemmarna än en pen- sionering ordnad genom stiftelse. I många fall har också de anställda själva föredragit un- derstödsföreningsformen framför stiftelsefor- men i syfte att komma i åtnjutande av den statliga kontrollen.
Den närmast till hands liggande lösningen torde vara att de vid tidpunkten för lagrevi- sionen redan existerande tjänstepensionskassor- na genom en särskild övergångsbestämmelse beredes tillfälle att i nu tillämpade former fortsätta sin verksamhet som understödsför- eningar.
I anledning av vad försäkringsinspektio- nen sålunda yttrat om pensionsstiftelserna bör måhända framhållas, att nu återgivna yttrande avser förhållandena under tiden före tryggandelagens tillkomst.
12.3. Utredningen
Pension betraktades tidigare inte sällan som ett understöd av gåvokaraktär. På sätt före- dragande departementschefen framhöll un- der förarbetena till tryggandelagen ( prop. 1967: 83 s. 87 ) råder emellertid numera den uppfattningen, att en arbetstagares pen-
sionsfordran till den del pensionen är in- tjänad utgör ett med lönefordran likställt anspråk.
Denna betydelseförskjutning kan sken- bart leda till antagandet att tjänstepensione- ringen tidigare stod i bättre överensstäm- melse med understödsföreningsväsendets grundprinciper än f. n. En sådan uppfatt— ning skulle då närmast baseras på pensio- nens karaktär av understöd som finansie- rats med medel som utgått vid sidan av lönen och delvis även med egna bidrag. I den mån arbetstagarna själva tagit initiati- vet till en föreningsbildning och till väsent- lig del fullgjort avgiftsbetalningen med eg— na medel torde det inte heller behöva råda någon tvekan om att denna form av sam- verkan verkligen haft karaktären av ömse— sidigt bistånd. Den tekniska utformningen av avgiftsuppbörden synes i dessa samman- hang inte böra tillmätas någon självständig betydelse.
I andra fall åter då pension fortfarande betraktades som en form av understöd och en förening bildades framför allt för att administrera en sådan av arbetsgivaren mer eller mindre frivilligt påtagen och bekostad verksamhet bör kriteriet »inbördes bistånd» däremot ha varit mindre klart skönjbart.
Från samma utgångspunkt kan givetvis med dagens syn på pensionsfordringarnas natur med än större fog göras gällande att frågan om tjänstepensioneringens organisa- tion i första hand är arbetsgivarens ange- lägenhet. Denne är enligt ingångna avtal skyldig att såsom vederlag vid sidan av ut- gående löner bereda arbetstagarna pension och att betala därmed förenade kostnader. Försäkring i understödsförening utgör där- vid endast ett alternativ av olika tänkbara möjligheter, t.ex. försäkring i SPP eller pensionering enligt FPG/PRI-systemet.
Nämnda förhållande bör emellertid en- ligt utredningens mening inte överbetonas. Det lär nämligen inte kunna bestridas att valet av form för tryggande av pensionsut- fästelser ytterst och centralt berör arbets— tagarnas intressen. Mot denna bakgrund kan det i förevarande sammanhang vara angeläget att påvisa några av de mer på-
tagliga skillnader som föreligger mellan tjänstepensionering i understödsförening och andra tänkbara alternativ utan samband med försäkring.
Vad först angår skuldföringssystemet bör till en början beaktas, att dess tillämpning beträffande pensionsutfästelser som inte om- fattas av allmän pensionsplan i princip är begränsad endast till vissa sorters arbetsgi- vare, nämligen aktiebolag, ömsesidigt för- säkringsbolag, ekonomisk förening och spar— bank. Vidare kan noteras att tryggandela- gen som sådan inte garanterar tillräcklighe- ten av de medel som avsätts under posten »Avsatt till pensioner».
Tryggandelagen innehåller inte heller någ- ra regler om hur stora belopp som skall överföras till en pensionsstiftelse. Det finns sålunda ingen laglig garanti för att en så— dan stiftelse verkligen har tillgångar som täcker arbetsgivarens pensionsreserv. Där- till kommer att placeringsreglerna för en pensionsstiftelse är betydligt mer liberala än för en understödsförening samt att till- synen över stiftelserna, med avseende sär- skilt på försäkringstekniska frågor, inte kan väntas bli lika ingående som när pensione- ring tryggas genom försäkring.
Redan av anförda förhållanden framgår, att det från såväl arbetsgivarens som arbets- tagarnas sida kan åberopas skäl för att bibe- hålla den form för tjänstepensionering som sker genom försäkring i understödsförening. För arbetsgivaren kan denna utväg framstå som det mest ändamålsenliga och lämpliga sätt på vilket han samtidigt kan tillgodose såväl arbetstagarnas synpunkter som sina egna intressen både av en smidigt funge- rande kontakt och samverkan mellan be- rörda parter och av visst inflytande över pensionsmedlens placering. För arbetstagar- nas del kan, framförallt vid en jämförelse med bestämmelserna om pensionsstiftelse, understödsföreningslagens långtgående och på försäkringsteknik grundade krav på so- liditet liksom tillsynsverksamhetens utform- ning tänkas bli av avgörande betydelse från trygghetssynpunkt.
På sätt framgår av den allmänna moti- veringen har utredningen övervägt men för-
kastat tanken att föreslå någon radikal ändring beträffande den nya lagens räck- vidd i förhållande till gällande UFL. Vid sådant förhållande är det uppenbart att re- dan bildade tjänstepensionskassor bör om- fattas av den nya lagen. För att skingra den tveksamhet som framkommit om dessa kas- sor fortfarande kan sägas motsvara de krav man tidigare uppställt beträffande under- stödsföreningar —— vilka krav enligt utred— ningens mening bör bibehållas i stort sett oförändrade i den nya lagen — kan man givetvis, på sätt försäkringsinspektionen föreslagit, utfärda särskilda övergångsbe- stämmelser. Mot bakgrund av tidigare re— dovisade överväganden har utredningen emellertid kommit till den slutsatsen att det inte bör anses vara uteslutet att det även i framtiden från berörda parters sida kan uppkomma ett berättigat intresse för ny- bildning av denna typ av understödsför- eningar. Enligt utredningens mening torde det inte heller från allmän synpunkt i prin— cip kunna anföras några bärande skäl mot en sådan utveckling. Det kommer ju för övrigt inte att finnas något hinder mot att en redan registrerad pensionskassa i sam- band med företagssammanslagningar eller på annat sätt väsentligt utökar sin verk- samhet. Vid dessa förhållanden bör den nya lagen enligt utredningens mening inte hel- ler avskära alla möjligheter till nybildning av slutna tjänstepensionskassor. För att nå detta syfte har utredningen utformat de be- stämmelser vilka definierar begreppet un— derstödsförening på sådant sätt att det inte kan råda någon tvekan om att därmed även förstås förening som försäkrar pensioner i enlighet med anställningsavtal. Utredningen är medveten om att det från en del ITP-kassors sida finns intresse för att komplettera den nuvarande verksamhe— ten med grupplivförsäkring enligt därom in- gångna avtal mellan arbetsmarknadens par- ter, s. k. tjänstegrupplivförsäkring, som upp- går till väsentligt högre belopp än vad som är generellt tillåtet för kapitalförsäkring en- ligt UFL. Som främsta motiv för denna önskan har angetts, att det skulle vara en klar fördel om arbetsgivaren och arbetsta—
garna endast behöver ha en pensionsför- valtare att vända sig till i vad avser upp- lysningar, avgiftsbetalning, pensionsutbetal- ning m.m.
F.n. meddelas tjänstegrupplivförsäkring av 6 försäkringsbolag. På grund av viss sam- verkan mellan dessa bolag är försäkrings- villkor och premier enhetliga. Tjänstegrupp- livförsäkringsverksamheten är alltså starkt koncentrerad, vilket hittills visat sig ända- målsenligt från såväl enskild som allmän synpunkt. Vid sådant förhållande anser ut- redningen att det f. n. inte finns tillräckliga skäl att nu även bereda understödsföreningar eller grupper av sådana möjlighet att med- dela tjänstegrupplivförsäkring.
Utredningen vill i förevarande samman- hang även beröra frågan om pensionstaga- res och fribrevshavares medlemskap, vilken försäkringsinspektionen tagit upp i sin pro- memoria. I 11 & sista stycket UFL före- skrivs, att den som endast för egen pen- sionering är medlem av understödsförening skall anses ha utträtt ur föreningen vid pensionsfallet, om stadgarna inte föreskri— ver annat. Inspektionen konstaterar, att den nuvarande friheten för en förening att be- stämma hur stadgarna i detta hänseende skall vara utformade medfört olägenheter vid tillsynsmyndighetens granskning av de årliga redovisningarna. Vidare påpekas, att medlem som pensionerats fortfarande har ekonomiska intressen att bevaka och därför bör ha möjlighet att få delta i avgöranden om föreningens förvaltning. Enligt inspek- tionens mening bör sålunda medlemskap in- te upphöra av den anledningen att pen- sionsfall inträffar. Vad nu sagts om pen— sionstagare kan enligt inspektionens mening i stort sett även åberopas som stöd för en motsvarande inställning till frågan om fri- brevshavares rätt till fortsatt medlemskap. Inspektionen säger sig emellertid vara med- veten om att föreningarna inte har samma kontakt med fribrevshavare som med pen- sionstagare och att detta förhållande kan skapa praktiska svårigheter i samband med kallelser till sammanträden eller andra med— delanden till medlemmarna.
Utredningen kan för sin del instämma i
uppfattningen att såväl pensionstagare som fribrevshavare i princip bör ha möjlighet att kvarstå som medlem i den förening från vilken han uppbär pension eller i vilken han har fribrev. Hans intresse för föreningens fortsatta göranden och låtanden gäller inte bara omsorgen om dess soliditet utan torde i allmänhet i än högre grad vara knutet till andra förhållanden t. ex. vad som har sam- band med överskottsmedlen och deras an- vändning.
Mot bakgrund av dessa synpunkter kan givetvis ifrågasättas om inte 11 & sista stycket UFL i den nya lagen lämpligen bör ersättas med en tvingande föreskrift angå- ende pensionstagares och eventuellt även fribrevshavares rätt till bibehållet medlem- skap. En sådan generell regel skulle emel- lertid i vissa fall kunna tänkas förorsaka en förening och dess övriga medlemsgrupper olägenheter som trots allt är mer beaktans- värda än de intressen varom här är fråga. Utredningen har i detta sammanhang haft uppmärksamheten riktad mot förhållanden som hänger samman med de utfästa förmå- nernas varierande storlek, medlemsbestån- dets sammansättning m.m. Därtill kommer vidare besvärliga övergångsproblem med av- seende på det betydande antal pensionsta- gare och fribrevshavare som redan utträtt som medlemmar.
Frågan huruvida pensionstagare och fri- brevshavare bör få kvarstå som medlem- mar bör enligt utredningens mening yt- terst baseras på skälighetsavgöranden. Vid den avvägning mellan motstående intressen som därvid blir aktuell bör emellertid en- ligt utredningens mening inte förglömmas att redan lagfästandet av en modifierad skä- lighetsprincip i förening med en effektiv och ändamålsenlig tillsyn utgör ett betydande skydd för pensionstagares och fribrevshava- res intressen. Därtill kommer den garanti som ligger i att löntagarnas egna organisa- tioner i allmänhet är aktivt engagerade i pensionskassorna.
Mot bakgrund av dessa överväganden har utredningen avstått från att i den nya lagen särskilt reglera pensionstagares och fribrevshavares rätt till medlemskap. Det
förutsätts därvid att hithörande frågor i den praktiska tillämpningen från fall till fall skall kunna lösas med ledning av de i 8 & första stycket uppställda allmänna kra- ven på stadgarna för en understödsförening.
13. Kapitalplaceringsfrågor
År 1967 uppgick fonderade och reserverade medel i understödsföreningar till samman- lagt omkring 3.585 mkr. Därav avsåg omkring 430 mkr fria fonder. Förening— arnas placeringar, räknat efter bokförda värden, fördelade sig samma år med 1,8 % på fastigheter, 1,1 % på aktier och and- ra andelsbevis, 25,2 % på intecknings- lån, 31,5 % på kommunlån (utom obliga— tioner), 15,0 % på obligationer, 0,6 % på förlagsbevis, 8,3 % på andra värdehand- lingar och 16,5 % på kontanter och bank- tillgodohavanden.
13.1 Historik och gällande rätt
De bestämmelser angående kapitalplace- ringar som fanns införda i 1912 års lag gällde endast föreningar med godkända stadgar. I huvudsak innebar dessa föreskrif- ter att fonderade medel kunde redovisas i obligationer eller inteckningar med för- månsrättsläge inom hälften av den aktuella fastighetens taxeringsvärde. Efter särskilt tillstånd kunde ifrågavarande gräns i en del fall utsträckas till 2/ 3 av taxeringsvärdet.
Övriga understödsföreningar kunde i princip redovisa sina tillgångar efter eget gottfinnande.
I 1938 års lag finns bestämmelserna om hur till fond avsatta eller reserverade me- del skall redovisas i 19 å. Dessa bestäm-
melser, som har formen av en förteckning över godkända placeringsobjekt, gäller alla understödsföreningar. Vid sidan av vissa särskilt angivna obligationer och därmed jämställda värdehandlingar nämns bl. a. skuldförbindelser för vilka föreningen äger säkerhet genom inteckning i fast egendom inom 2/ 3 av senast fastställda taxeringsvär- de samt föreningen tillhörig fastighet intill samma värdegräns. I båda dessa fall före- skrivs tillika att byggnad på ifrågavarande fastighet måste vara brandförsäkrad i brand- försäkringsbolag här i riket. För förening som uteslutande eller huvudsakligen är av- sedd för anställda vid visst företag godtas slutligen även sådana av detta företag ut- färdade skuldförbindelser för vilka för- eningen äger säkerhet i andra i paragrafen uppräknade värdehandlingar än fastighets- inteckningar.
Motsvarande bestämmelser angående för- säkringsfond för livförsäkringar finns in- tagna i 274 & FL. Från förarbetena till denna paragraf kan bl. a. följande noteras.
1942 års försäkringsutredning ansåg att kravet på säkerhet borde stå i förgrunden vid utformningen av ifrågavarande före- skrifter men att man därutöver även hade att ta hänsyn till kraven på en i möjligaste mån god avkastning och på en tillfreds- ställande likviditet. Sistnämnda fråga var visserligen enligt utredningens mening av mindre betydelse så länge försäkringsbola- gens fonder ökade men skulle sannolikt
kräva stegrad uppmärksamhet ju mer ett företags verksamhet tenderade att närma sig ett stationärt läge. I samband med be- handlingen av placeringsfrågorna ägnade utredningen i övrigt stor uppmärksamhet åt utvecklingen under 1930-talet då efter- frågan från livförsäkringsbolagen på obliga- tioner och inteckningar hade ökat snabbare än tillgången. Detta hade gett upphov till en stigande konkurrens om placeringsob- jekten.
Utredningens förslag innebar bl.a. att försäkringsbolagen skulle få rätt att fritt placera ett belopp som motsvarade 1/ 10 av försäkringsfonden för försäkringar i svensk valuta. Denna s.k. fria sektor skulle även få utnyttjas för placering i aktier som note- ras på den svenska fondbörsen.
En annan nyhet i utredningens förslag var att inteckningar i tomträtt i princip skulle jämställas med fastighetsinteckningar. Däremot förkastade utredningen tanken på att anknyta belåningsgränsen till objektiva uppskattningsvärden i stället för taxerings- värden. Ett av skälen för detta ställnings- tagande var att en sådan regel skulle med- föra många praktiska problem, bl. a. i sam- band med tillsynsmyndighetens kontrolle- rande verksamhet.
Under remissbehandlingen av utredning- ens förslag riktade bl. a. försäkringsinspek- tionen och bankinspektionen stark kritik mot förslaget att den fria sektorn skulle få utnyttjas för placering i aktier.
I prop. 1948: 50 konstaterade föredra- gande departementschefen till en början att möjligheterna att finna placeringsobjekt bland de s.k. guldkantade värdehandlingar— na under överskådlig tid skulle bli mer gynnsamma än utredningen beräknat. För- slaget om en fri placeringsrätt var trots detta beaktansvärt. Vissa försäkringsbolag hade enligt vad departementschefen vidare anförde redan visat att de önskade driva en ur social synpunkt värdefull investerings- politik, t.ex. genom att bevilja förmånliga inteckningslån åt egnahemsbyggare. Försäk- ringstagarnas trygghetskrav fick emellertid inte eftersättas. Framför allt skulle det vara betänkligt att ställa försäkringsbolagens
investeringspolitik utanför det allmännas kontroll annat än i strängt begränsad om- fattning. Med hänsyn bl.a. härtill och ef- tersom man inte med säkerhet kunde över— blicka samtliga de konsekvenser som en fri placeringsrätt kunde medföra borde grän- sen för den fria sektorn enligt departe- mentschefens mening lämpligen bestämmas till fem procent av försäkringsfonden. Med avseende på frågan om den fria placerings- rätten skulle få utnyttjas för placering i aktier uttalade departementschefen att även om han inte förbehållslöst kunde ansluta sig till den kritik som riktats mot denna del av utredningens förslag fanns det likväl en- ligt hans mening avgörande skäl som talade för att aktier inte skulle få begagnas för redovisning av livförsäkringsfond.
Första lagutskottet föreslog att den fria placeringsrätten skulle gälla 1/ 10 av för- säkringsfonden. Utskottet framhöll samtidigt att om erfarenheterna av den fria place- ringsrätten blev gynnsamma det så små— ningom borde vara möjligt att ytterligare vidga ifrågavarande sektor. Utskottets för- slag antogs av riksdagen.
Vid 1961 års översyn av FL vidtogs ing— en principiell ändring av 274 5.
Frågan om sådana ändringar aktualisera- des sedermera i en framställning från Sven- ska försäkringsbolags riksförbund. De re- former som förbundet därvid föreslog kan sammanfattas under följande punkter:
1. höjning av belåningsgränsen för inteck- ningslån till 80 % av taxeringsvärdet,
2. godtagande av inteckningar i egna fas- tigheter och tomträtter intill hela taxerings- värdet,
3. införandet av en särskild belånings— gräns — 75 % av beräknat uppskattnings- värde — för fastigheter utan taxeringsvärde och för fastigheter på vilka företagits ny-, till- eller ombyggnad,
4. möjlighet för försäkringsinspektionen att medge vissa lättnader ifråga om brand- försäkringskravet,
5. en utvidgning av fria sektorn till 1/5 av försäkringsfonden, omfattande även för- säkringar i utländsk valuta, samt
6. möjlighet att redovisa aktier i den fria sektorn.
Av prop. 1966: 5 framgår bl. a. följande. Efter remissbehandlingar av ifrågavarande framställning återkallade förbundet sina yr- kanden under punkterna 2 och 6. — År 1964 hade försäkringsbolagens sammanlag- da omslutning enligt deras balansräkningar uppgått till omkring 16 miljarder kr. Enligt riksförbundet hade en undersökning visat att den fria sektorn givit en halv procent högre medelränta än den bundna sektorn. — Enligt försäkringsinspektionen hade liv- försäkringsbolagen år 1963 tillsammans ut- nyttjat 38 % av den fria placeringsrätten. Därav hade 66 % tagits i anspråk för in- teckningslån ovanför den ordinarie belå- ningsgränsen, 21 % för förlagsbevis och resterande 13 % för övriga fria placerings- objekt.
I propositionen konstaterade föredragan- de departementschefen bl. a. att försäkrings— bolagen har en viktig uppgift som kapital- försörjare för kreditmarknaden, särskilt vad gäller långfristiga lån. Placeringsbestäm- melsema i FL måste därför ses mot bak- grunden av en ur samhällets synpunkt önsk— värd investeringspolitik. Samtidigt som åt- gärder bör vidtas för att förbättra villko- ren på lång sikt för försäkringssparandet _— bl.a. genom ansträngningar i syfte att skydda spararna mot ogynnsamma verk- ningar av en penningvärdeförsämring — måste sålunda enligt departementschefens mening allmänna samhällsekonomiska syn- punkter alltid beaktas. En vidgning av den fria sektorn, liksom medgivande till aktie- placering inom densamma, skulle i hög grad återverka på den totala lånemarkna- den och därmed även aktualisera de place- ringsbestämmelser som gäller för andra ty- per av kreditinstitut. Mot bakgrund härav fann departementschefen att båda dessa frågor borde anstå i avvaktan bl. a. på re- sultatet av kreditinstitututredningens då på- gående arbete. — Med hänsyn främst till trygghetskravet ansåg departementschefen att belåningsgränsen beträffande inteck- ningar även i fortsättningen skulle vara knuten till taxeringsvärdet. För bostads—,
jordbruks-, kontors- och affärsfastigheter föreslogs dock en höjning av gränsen från 2/ 3 till 4/5 av detta värde.
Lag om ändring av 274 & FL i enlighet med propositionen utfärdades den 11 mars 1966 (nr 55).
13.2. Utredningen
Försäkringsinspektionen har i sin prome- moria (s. 68) föreslagit att placeringsbe- stämmelserna i UFL ändras så att de kom- mer i bättre överensstämmelse med mot— svarande regler i FL. Enligt inspektionen bör i detta sammanhang även övervägas om inte dessa ändringar bör få till följd att understödsföreningarna medges en begrän- sad fri placeringsrätt.
Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på vissa grundläg- gande skillnader mellan FL och UFL be- träffande det system i vilket kapitalplace- ringsbestämmelserna är infogat. Till en bör- jan kan nämnas, att de värdehandlingar som svarar mot försäkringsfonden enligt 276 & FL skall hållas avskilda från föreningens övriga tillgångar. Nyckeln till ett av de sär- skilda lås som därvid kommer till använd- ning skall innehas av ett av försäkringsin- spektionen förordnat ombud. I de på detta sätt förvarade värdehandlingarna äger för- säkringstagarna panträtt för på försäkrings- avtalen grundade förpliktelser för bolaget.
I UFL finns ingen motsvarighet till dessa bestämmelser i FL. För understödsför- eningarnas del måste man räkna med risken att tillgångar enligt 19 & UFL kan komma att tas i anspråk för betalning av andra skulder än de som åvilar föreningen gen-t- emot medlemmar eller andra förmånsbe- rättigade på grund av försäkringsutfästelser. Med hänsyn härtill har tillsynsmyndigheten i praktiken ansett sig böra uppställa det kravet att en förening måste kunna redo- visa sådana tillgångar -till ett belopp som inte bara täcker försäkringsfonden utan även föreningens övriga egentliga skulder. Därmed avses givetvis inte s.k. fria fon- der. Däremot räknas till dessa egentliga
skulder förfallna men ej utbetalade försäk- ringsbelopp i den mån dessa poster inte in- går i den för verksamhetsgrenen beräknade premiereserven.
Enligt utredningens mening bör det inte komma i fråga att i UFL införa ett system efter förebild från 276 & FL. En sådan ordning skulle otvivelaktigt medföra bety- dande praktiska svårigheter och olägenhe- ter såväl för föreningarna själva som för tillsynsmyndigheten. Hittills vunna erfaren- heter har inte heller givit anledning till an- tagande att en så pass ingripande föränd- ring verkligen kan betecknas som angelä- gen för att tillgodose medlemmarnas berät- tigade krav på säkerhet och skydd. Utred- ningen har därför stannat för att föreslå att det nuvarande systemet i huvudsak bi- behålls. I enlighet med nuvarande praxis bör emellertid uttryckligen anges, att pla- ceringsbestämmelserna inte bara avser me- del i försäkringsfonden utan även skall gälla de medel som fordras för att täcka de av föreningens övriga skulder som inte utgörs av s. k. fria fonder.
Sett mot bakgrund av nyssnämnda för— hållanden och ställningstagande kan givet- vis ifrågasättas om det för understödsför- eningarnas del finns utrymme för någon fri placeringsrätt utöver den som kan till- komma dem beträffande medel i fria fon— der. En fri sektor av försäkringsfonden in- nebär ytterligare ett riskmoment i fråga om en förenings soliditet. Därtill kommer att många understödsföreningar till skillnad från försäkringsbolagen inte förfogar över den expertis och sakkunskap som ofta ut- gör förutsättningen för en lyckosam avväg- ning mellan väntade fördelar och kalkyle- rade risker. I belysning av de i detta kapi- tel inledningsvis redovisade siffrorna angå- ende placeringen år 1967 av fonderade och reserverade medel, inklusive fria fonder, kan det även framstå som tveksamt om intres- set för en fri placeringsrätt är så omfattan- de som man annars har anledning förmoda.
Utredningen är å andra sidan väl med- veten om att det är ett betydande med- lemsintresse att de medel som förvaltas av föreningarna för försäkringstagarnas räk-
ning inte bara är betryggande placerade utan även ger en god avkastning. Utestängs föreningarna även i fortsättningen från var- je möjlighet att utnyttja viss del av försäk- ringsfonden till s. k. fria placeringar kan så- lunda befaras att försäkring i understöds- förening från rent ekonomisk synpunkt i längden framstår som ett i jämförelse med andra försäkringsformer allt mindre fördel- aktigt alternativ. Att placeringsfrågorna kan vara mycket väsentliga för en understöds- förenings utveckling framgår bl.a. av de svårigheter som jämförelsevis stora inne- hav av bundna lågprocentiga värdepapper, t.ex. 1934 års statsobligationer, förorsakat en del föreningar.
Efter en avvägning mellan dessa med- lemsintressets soliditets- och skälighets- aspekter har utredningen ansett sig böra föreslå att den nya lagen medger under- stödsförening en fri sektor på 1/ 10 av för- säkringsfonden. Huruvida den enskilda för- eningen bör få utnyttja en sådan möjlighet, och i så fall i vilken omfattning och för Vilka särskilda placeringsobjekt, bör avgö— ras av stadgarnas innehåll. Dessa skall näm- ligen såväl enligt gällande UFL som enligt utredningens förslag alltid ange hur avkast- ning skall erhållas av medel som ej behövs för löpande utgifter. Genom att placerings- bestämmelserna på detta sätt alltid är knut- na till stadgarna kommer ytterst de allmän- na kraven på stadgarnas innehåll i fråga om skälighet och soliditet att bli avgörande för de faktiska möjligheterna att utnyttja den genom utredningens förslag öppnade möjligheten till fria placeringar. Utredning- en förutsätter att tillsynsmyndigheten i sin befattning med dessa frågor kommer att ägna speciellt soliditetssynpunkterna et-t särskilt intresse.
Utredningen har i sitt förslag till place- ringsbestämmelser i övrigt endast sökt an- passa den nya lagens bestämmelser till 274 & FL i dess nuvarande lydelse.
Specialmotivering
Allmänna bestämmelser
1 5
Denna paragraf innehåller liksom i UFL den legala definitionen av en understöds- förening.
Till en början anges, att föreningen skall ha till ändamål att driva verksamhet inom personförsäkringens område och att denna verksamhet ej får vara affärsmässig. Dessa båda grundförutsättningar har direkt över- förts från gällande rätt. Den i 1 & UFL in- tagna uppräkningen av därvid aktuella verk- samhetsområden avslutas med följande punkt: »eller idka annan till personförsäk- ring hänförlig verksamhet». Användandet av den kortare, sammanfattande beskriv- ningen »inom personförsäkringens område» bör inte innebära någon saklig ändring eller ge anledning till någon tvekan vid tillämp- ningen. Vad nu sagts gäller givetvis endast annan personförsäkring än försäkring vid arbetslöshet. Det särskilda undantaget för sistnämnda verksamhet har blivit utförligt belyst i 12 kap.
Kravet på att en understödsförenings verksamhet inte får vara affärsmässig bör enligt utredningens mening ges i huvudsak samma innebörd som i nuvarande rätts- tillämpning. Syftet med bestämmelsen är således även i fortsättningen att hindra att försäkringsverksamhet med inslag som är främmande för understödsföreningsväsendet från såväl historisk som social synpunkt kan
bedrivas enligt denna lag i stället för att regleras av den i flera avseenden strängare FL. I den allmänna motiveringen har fram- hållits, att den aktuella bestämmelsen redan förorsakat betydande gränsdragningsproblem och att utvecklingen mot större enheter, spe- ciellt bland s. k. öppna föreningar inte bara gjort ifrågavarande bedömning vanskligare utan samtidigt även mer betydelsefull än tidigare. Bland olika förhållanden som i det- ta sammanhang kan förtjäna ett närmare beaktande märks sålunda funktionärers och arbetstagares intresse för biinkomster eller lämplig anställning. Ett otillbörligt tillgodo- seende av sådana intressen kan givetvis ald- rig godtas som ett självständigt ändamål för en verksamhet i understödsförenings form.
Utöver nu angivna generella kriterier på en understödsförening krävs emellertid även att föreningen skall kunna hänföras till nå- gon av de tre särskilda grupper av förening- ar varom bestämmelser upptagits i separata punkter.
Den första och ojämförligt mest betydel- sefulla gruppen omfattar föreningar som vunnit registrering som understödsföreningar enligt äldre lag. En förutsättning härför har givetvis varit att föreningarna varit ämnade för inbördes bistånd. Eftersom undantaget för försäkring vid arbetslöshet tagits in bland de inledande bestämmelserna, kommer denna grupp i praktiken att omfatta alla vid lagens ikraftträdande hos försäkringsinspektionen registrerade understödsföreningar. Utred-
ningen är medveten om att det i denna sto— ra och heterogent sammansatta grupp otvi- velaktigt kommer att finnas en del förening- ar som i olika avseenden kan få svårigheter att anpassa sig efter den nya lagens krav. Hithörande problem bör emellertid lärnpli- gen få sin lösning genom övergångsbestäm- melser eller inom ramen för de särskilda föreskrifterna i 103 5 om möjlighet för till- synsmyndigheten att medge undantag från lagens tillämplighet.
Den andra gruppen avser nybildade för- eningar. För dessa uppställs till en början ut- tryckligen det grundläggande kravet att för- eningen skall vara ämnad till inbördes bi- stånd. Därmed förstås, liksom enligt gällan- de rätt, att bland de primära bevekelsegrun- derna för den tillämnade verksamheten all- tid skall finnas en positiv vilja till samverkan mellan medlemmarna. Av skäl som redovi— sats i 6 kap. av den allmänna motiveringen avses nybildningar av s. k. öppna föreningar inte längre få förekomma. Därför anges att ny förening skall vara avsedd för anställda hos viss eller vissa arbetsgivare eller för personer som tillhör viss yrkesgrupp eller är medlemmar i viSS ideell förening. Förbudet mot nybildning av öppna föreningar bör inte kunna kringgås genom att medlemskap i en understödsförening i formellt hänseende görs beroende av att vederbörande tillhör någon i sammanhanget helt ovidkommande organi- sation med stor medlemsanslutning eller viss enbart eller huvudsakligen för skens skull bildad ideell förening. Med hänsyn härtill uppställs ytterligare det förbehållet med av- seende på medlemskap i ideell förening som grund för understödsförenings Slutna karak- tär, att det måste gälla förening i vilken före— ligger sådan intressegemenskap att även en samverkan för personförsäkring framstår som naturlig.
Av redogörelsen i den allmänna motive- ringen för den utveckling som ägt rum på tjänstepensioneringens område under den tid UFL varit gällande framgår bl. a. att viss tveksamhet råder huruvida de tjänstepen- sionskassor som meddelar försäkringar i en- lighet med anställningsavtal kan sägas upp- fylla kravet att vara ämnade till »inbördes
denna tveksamhet har ifrågavarande för- eningar i förslaget förts samman till en sär- skild grupp i paragrafens sista stycke. Efter- som ifrågavarande bestämmelser endast gäl- ler nybildningar och då det dessutom ligger i sakens natur att här avsedda föreningar all- tid skall vara slutna, kommer de i verklig- heten endast att utgöra en särskild underav- delning av föregående grupp föreningar. Den enda skillnaden är sålunda att det för nybildade tjänstepensionskassors del inte längre uppställs något krav på »inbördes bistånd». Eftersom redan registrerade tjäns- tepensionskassor alltid skall godtas som understödsföreningar enligt nya lagen synes ifrågavarande ställningstagande kunna be- traktas som något i förhållande till gällande rätt ovidkommande.
2ä
Paragrafen innehåller främst det allmän- na kravet att en understödsförening måste vara registrerad enligt lagens bestämmelser. Eftersom de erkända arbetslöshetskassorna enligt utredningens förslag inte längre skall anses som understödsföreningar har vidare i detta sammanhang angetts, att försäkrings- inspektionen är registrerings- och tillsyns- myndighet för samtliga understödsföreningar.
3å
Denna paragraf innehåller bestämmelser om det minsta antal medlemmar som en un- derstödsförening måste ha.
Motsvarande föreskrifter finns f.n. i 3 & UFL. Där anges som huvudregel, att under- stödsförening skall bestå av minst 100 med— lemmar. I förening som endast meddelar ål- derspension eller/och kapitalunderstöd vid livsfall är det tillräckligt att medlemsantalet inte är lägre än 50. Omfattar förenings verk- samhet invalid— eller överlevelsepension utan samband med ålderspension, sjukförsäkring i form av sjukpenning för längre tid än 90 dagar för ett sammanhängande sjukledig- hetstillstånd eller kapitalunderstöd vid döds- fall utan samband med ålderspension till högre belopp än 500 kronor måste med-
lemsantalet uppgå till minst 500. Föreligger särskilda omständigheter kan tillsynsmyn- digheten medge att medlemsantalet i viss förening får vara lägre än som framgår av de sålunda angivna minirnigränserna. Sådant medgivande får dock inte lämnas beträffan- de förening som bereder sjukpenning för längre tid än 90 dagar för ett samman- hängande sjuklighetstillstånd.
Utredningen har den uppfattningen att en meningsfull samverkan på personförsäkring- ens område knappast är möjlig om antalet försäkrade är alltför lågt. Redan en minimi- gräns vid 100 medlemmar torde i allmänhet inte utgöra någon garanti för att underlaget för verksamheten blir sådant att de krav som normalt innefattas i soliditets— och skä- lighetsprincipema skall kunna bli tillgodo- sedda. Av hänsyn särskilt till redan bestå- ende föreningar — vilka i allmänhet är väl konsoliderade — har utredningen dock inte ansett sig böra uppställa något generellt hin- der mot att medlemsantalet i en förening skall kunna få vara så lågt som 100. Utred- ningens förslag innehåller emellertid inte nå- gon motsvarighet till gällande rätts bestäm- melser om en särskild lägre minimigräns för föreningar som endast meddelar ålderspen- sion och/eller kapitalunderstöd för livsfall.
Den nuvarande övre minimigränsen —- minst 500 medlemmar — liksom uppdel- ningen av de föreningar för vilka denna gräns är giltig, synes enligt utredningens me- ning i stort sett lämpligt avvägda och bör därför i huvudsak kunna bibehållas oföränd- rade. Beträffande föreningar som meddelar sjukpenningförsäkring torde utbyggnaden av den allmänna försäkringen motivera att skil- jelinjen 90 dagar ändras till 180 dagar. Ut- rymmet för frivillig sjukpenningförsäkring har nämligen blivit mycket obetydligt efter- som ersättningarna måste begränsas för att undvika överförsäkring. Penningvärdeför- ändringen sedan år 1938 motiverar, att den från riskutjämningssynpunkt erforder- liga kategoriklyvningen av föreningar som meddelar kapitalunderstöd i den nya lagen fastställs till högre nivå än i UFL. Sålunda föreslås att förening som meddelar kapital- försäkring för dödsfall till högre belopp än
1 000 kr skall bestå av minst 500 medlem- mar. Motsvarande gräns i UFL är 500 kr.
Undantag från sålunda föreskrivna undre gränser för medlemsantalet inom olika grup- per av föreningar kan i vissa fall medges av tillsynsmyndigheten. De synpunkter som därvid i första hand skall beaktas är givetvis medlemmarnas intressen med utgångspunkt främst från soliditetsprincipens krav. I den mån en sålunda begränsad verksamhet förut- sätter att mera betydande riskutjämningstill- lägg tas ut via medlemsavgifterna eller får till följd att förvaltningskostnaderna blir vä- sentligt högre än vad som är normalt för likartade försäkringar torde emellertid även skälighetsprincipen kunna utgöra ett hinder för att begärt medgivande skall kunna läm- nas. Vad nu sagts ger anledning till anta- gande att tillsynsmyndighetens prövning av ifrågavarande ärenden kommer att präglas av försiktighet och restriktivitet. Vid sådant förhållande har utredningen inte funnit skäl att bibehålla det nuvarande undantaget från dispensreglerna beträffande nybildade för- eningar som meddelar sjukpenningförsäkring för sådan tid att medlemsantalet enligt hu- vudregeln måste uppgå till minst 500.
Medgivande av tillsynsmyndigheten i en- lighet med denna paragraf skall uppta före- skrift om en särskild undre gräns för med- lemsantalet. Det ligger också i sakens natur att medgivandet kan begränsas att gälla un- der viss bestämd tid liksom att det får åter- kallas när ändrade förhållanden ger anled- ning därtill.
4å
I denna paragraf anges till en början att försäkringsförmån skall utges i pengar. Ge- nom denna föreskrift klargörs att det inte längre är tillåtet för understödsförening att utfästa sig att fullgöra viss naturaprestation, t. ex. ombesörja medlems begravning. Ett sådant åtagande framstår numera inte bara som otidsenligt utan kan även på sätt som närmare angetts i 2 kap. (s. 51) ge upphov till onödiga missförstånd.
Paragrafens andra punkt, som har sin motsvarighet i 3 & femte stycket UFL, inne- håller bestämmelser om det högsta tillåtna
belopp för medlem som av understödsför- ening meddelad kapitalförsäkring får avse. F. 11. går denna gräns vid 4 000 kr.
Av den i 2 kap. lämnade redogörelsen för nuvarande förhållanden framgår, att de av understödsföreningarna meddelade kapital- försäkringarna i genomsnitt gäller förhål- landevis små belopp. Försäkring till högre belopp än 2 000 kr förekommer sålunda f.n. endast i en procent av ifrågavarande försäkringsbestånd. Mot denna bakgrund kan det med visst fog ifrågasättas om det verkligen föreligger ett faktiskt behov av en höjning av den aktuella värdegränsen. En sådan åtgärd synes emellertid främst böra bedömas med utgångspunkt från dess åter- verkningar på de gränsdragningsproblem som föranleds av förbudet mot affärsmässig verksamhet. Det torde därvid inte råda nå- gon tvekan om att den verksamhet som bedrivs av större, öppna begravningskassor tilldrar sig ett alldeles särskilt intresse. Den aktuella värdegränsen utgör emellertid vid sidan därav också ett hinder för understöds- föreningar att meddela s.k. tjänstegrupp- livförsäkringar, som utgår med belopp som väsentligt överstiger denna gräns.
Utredningen är medveten om att det från en del understödsföreningars sida framstår som angeläget att de får möjlighet att med- dela kapitalförsäkring till högre belopp än 4000 kr för en medlem. I detta samman- hang åberopas bl.a. den penningvärdeför— ändring och allmänna ekonomiska utveck- ling som ägt rum sedan UFL:s tillkomst. En anpassning efter dessa ändrade förhål— landen skulle innebära att de aktuella för— eningarna bättre än f. n. blir i stånd att till- godose sina medlemmars skiftande önske- mål. Det torde inte vara osannolikt att vad som därvid främst tillmäts betydelse är den effekt på nyrekryteringen av medlemmar som en höjning av högsta tillåtna kapitalför- säkringsbelopp kan tänkas medföra.
Efter en avvägning mellan de skilda in- tressen, som på angivet sätt är knutna till förevarande fråga, har utredningen stannat för att föreslå att det aktuella maximibelop— pet höjs från 4 000 kr till 8 000 kr. Utred- ningen har vid detta ställningstagande be—
aktat såväl att dess förslag till ny lagstift- ning om understödsföreningar i flera avse- enden innebär en klar förstärkning av till- synsmyndighetens befogenheter att inskrida mot eventuella missförhållanden — t. ex. en affärsmässig inriktning av verksamheten —— som att de i förevarande paragraf intagna bestämmelserna även ger tillsynsmyndighe— ten befogenhet att liksom f. n. efter särskild prövning medge viss förening rätt att utfästa högre kapitalbelopp.
5 5
I 3 & sista stycket UFL finns en före- skrift som innebär att andra understödsför- eningar än erkända arbetslöshets- och sjuk- kassor inte utan tillsynsmyndighetens sär- skilda tillstånd får utöva verksamhet, vilken är främmande för det ändamål, som avses med understödsverksamheten.
Ifrågavarande föreskrift är utan tvekan av stor betydelse för att bevara understöds— föreningsväsendets fortsatta sunda utveck- ling. Den ger sålunda tillsynsmyndigheten nödvändig möjlighet att hindra att en för— enings verksamhet leds in på något område som inte hör samman eller lämpligen bör förenas med försäkringsverksamheten.
En främmande verksamhet får givetvis aldrig bli för dominerande i förhållande till försäkringsverksamheten. Mot bakgrund härav kan en bestämmelse av nu angiven innebörd i vissa särskilda fall visa sig otill- räcklig för sitt syfte. Utredningen har här i första hand tänkt på fall då förutsättning- arna för eller tillämpningen av ett tidigare lämnat medgivande har ändrats. I första stycket andra punkten anges därför att främ- mande verksamhet endast får ha en omfatt- ning som står i rimligt förhållande till för- säkringsverksamheten.
Andra stycket saknar motsvarighet i gäl- lande UFL. Motiv till bestämmelserna har redovisats i den allmänna motiveringen un- der 6.3 (s. ). Det kan måhända synas inkonsekvent att ifrågavarande föreskrifter gäller alla understödsföreningar utan undan- tag, alltså även slutna föreningar. Möjlighet föreligger ju även i framtiden att bilda och nyregistrera slutna föreningar. Teoretiskt kan
då antas att en redan registrerad sluten för- ening som vägras begärt medgivande enligt ifrågavarande föreskrifter skulle kunna kring- gå tillsynsmyndighetens beslut genom att bil- da en ny förening med samma medlemmar som i den tidigare registrerade föreningen. Det finns emellertid inte anledning anta att en sådan åtgärd i praktiken skulle leda till önskat resultat. Tillsynsmyndighetens pröv- ning kommer ju i båda fallen ytterst att gäl- la samma fråga, nämligen huruvida viss verksamhet motsvarar samtliga i denna lag eller dess grunder uppställda krav och förut- sättningar. Det avgörande skälet för den av utredningen föreslagna lösningen är emeller- tid den lagtekniska konstruktionen av 1 &. Genom att samtliga vid lagens ikraftträdande registrerade understödsföreningar förs in un- der den nya lagen föreligger behov av möj- lighet till kontroll att sådan förening efter lagens ikraftträdande inte ändrar eller utvid- gar sin verksamhet på sätt som inte var av- sett när den vann registrering. Vad nu sagts gäller naturligtvis i första hand de öppna föreningarna men kan även tänkas få bety- delse såvitt avser slutna föreningar, t. ex. beträffande karaktären av att vara sluten.
6 5 I denna paragraf intagna bestämmelser motsvarar 4 och 5 555 i gällande lag.
Stadgar och firma m.m.
7 5
Denna paragraf innehåller vissa grund- läggande villkor för registrering av under- stödsförening samt uppgifter om vem som är behörig att ansöka om registrering lik- som närmare föreskrifter angående ansök- ningshandlingarna.
I första stycket anges att understödsför- ening måste ha antagit stadgar samt utsett styrelse och revisorer innan föreningen kan vinna registrering. Ifrågavarande bestäm- melser ersätter 6 & UFL. Den enda nyheten i sakligt hänseende gäller revisorerna. För- slaget har i denna del närmast motsvarighet i 5 5 lagen den 1 juni 1951 (nr 308) om ekonomiska föreningar (EFL).
Övriga stycken i paragrafen överensstäm- mer i allt väsentligt med innehållet i 7 5 UFL. Förslaget innebär dock att redovis- ningen av uppgiften om medlemmarnas an— tal i viss mån förenklats. En annan ändring är att ansökningshandlingen i fortsättningen även skall innehålla närmare uppgifter om revisorer och deras suppleanter liksom om föreningens postadress. Föreskriften i sista stycket angående firmatecknares namnteck- ning har sin motsvarighet i 9 & EFL.
Frågan hur avskrift, som avses i denna eller andra paragrafer i förslaget, skall vara bestyrkt regleras i 100 &.
8 &
Första stycket, som saknar mostvarighet i UFL, har en mycket central ställning i det nya förslaget. Här anges de allmänna kra— ven på en understödsförenings stadgar och därigenom på alla, särskilt från medlemmar- nas synpunkt, mer betydelsefulla inslag eller förhållanden i dess verksamhet. Som en av huvudreglerna gäller därvid att stadgarna skall tillgodose soliditetsprincipens krav, dvs. trygga föreningens förmåga att fullgöra sina utfästelser till medlemmar och övriga för- månsberättigade. Det andra grundläggande kravet kan närmast sägas vara ett uttryck för en efter understödsföreningarnas särart Och skiftande förhållanden modifierad skä- lighetsprincip, dvs. ett mer vidsträckt beak- tande av medlemmarnas intressen, och då i första hand sådana som är av ekonomisk natur. Slutligen fastslås mer allmänt att stadgarna även i övrigt skall vara utformade på ett med hänsyn till verksamhetens art och omfattning lämpligt sätt.
De stadgebestämmelser, som måhända främst tilldrar sig intresse i förevarande sammanhang, är de som gäller avgiftemas storlek. Att så redan nu är fallet såvitt gäl- ler soliditetsprincipen framgår för övrigt av 13 & UFL. De båda huvudprinciperna har emellertid enligt utredningens förslag fått en räckvidd som möjliggör att de tillsam— mans eller var för sig kan komma att åbe- ropas och beaktas även i anslutning till andra stadgebestämmelser än sådana som direkt gäller avgiftemas storlek. Vad särskilt
angår skälighetsprincipen synes en sådan tillämpning kunna bli aktuell inte bara med avseende på bestämmelser om rätt till fri- brev och återköp, om grunder för beräk- ning av fribrevs- och återköpsvärden, om rätt till belåning av försäkringsbrev, om för- delning av på verksamheten uppkommande överskott utan även i fråga om andra för- hållanden som kan visa sig vara av bety- delse för att tillgodose medlemmarnas eller vissa medlemsgruppers berättigade krav på rättvisa och billighet.
Skälighetsprincipens närmare innebörd och räckvidd med avseende på understöds- föreningarna har utredningen redan behand- lat tämligen utförligt i den allmänna motive- ringen, framför allt i 7 och 10 kap. Med hänsyn härtill torde det i förevarande sam- manhang vara tillräckligt konstatera, att skälighetsprincipen här inte har samma inne- börd som i FL, att dess innehåll och tillämp- ningsområde över huvud taget inte är kon- stant, att skälighetsrekvisitet i den praktiska tillämpningen i stället bör utformas och av- passas efter en mer samlad bedömning av alla de skiftande förhållanden som kan vara av betydelse i ärendet samt att syftet med införandet av den sålunda modifierade skä- lighetsprincipen _— generellt sett — inte är att åstadkomma någon radikal ändring av gällande ordning utan snarast att påskynda eller vidareutveckla ett fortsatt reformarbete i enlighet med redan accepterade normer och värderingar.
Utredningen är medveten om att de före- slagna bestämmelserna kan komma att vålla en del tolkningssvårigheter och gränsdrag- ningsproblem. Problem av detta slag torde emellertid vara ofrånkomliga om man inte vill läsa fast utvecklingen inom ramar som hindrar en mer flexibel och nyanserad till- lämpning av skälighetsprincipen. Det kan vidare på goda grunder antas, att tillsyns— myndighetens anvisningar och rekommenda- tioner, liksom hittills, kommer att bli till god vägledning i det praktiska förenings- arbetet och minska risken för att bestäm- melserna skall ge anledning till osäkerhet. Utredningen förutsätter därvid bl. a. att det skall bli möjligt att genom cirkulärskrivelser
eller i annan ordning centralt meddelade anvisningar ange för vilka kategorier för- eningar och grupper därav skälighetsprin- cipen i dess olika aspekter generellt kan tänkas ha betydelse liksom de allmänna rikt- linjer för den praktiska tillämpningen som enligt tillsynsmyndighetens mening därvid bör beaktas i skilda fall och situationer. Andra stycket i paragrafen innehåller en uppräkning av de uppgifter och bestämmel- ser som skall finnas intagna i en understöds- förenings stadgar. I jämförelse med motsva- rande uppställning i 8 5 UFL är punkterna 9, 10 och 14 av särskilt intresse. Av punkt 9 framgår, att stadgarna i vissa fall måste in- nehålla närmare bestämmelser om rätt till fribrev och återköp. Huruvida så är förhål- landet skall avgöras med ledning även av bestämmelserna i 13 &. I nämnda paragraf finns också vissa föreskrifter angående de villkor för rätt till fribrev eller återköp som får uppställas i stadgarna. Har medlem rätt att belåna sitt försäkringsbrev skall bestäm- melser därom tas in i stadgarna (10). Det- samma gäller de i punkt 14 nämnda bestäm- melserna angående återbäring av på försäk- ringsverksamheten uppkommet överskott. Andra principiella nyheter i förslaget gäller tidpunkterna för försäkringsteknisk utred- ning enligt 15 & första stycket (11) och man- dattiden för fullmäktige som avses i 39 5 (17). I övrigt innebär förslaget i stort sett endast att vissa punkter har anpassats efter motsvarande delar och lydelse i 6 & EFL.
9 &
Paragrafen har utformats med ledning av det förslag till ändring av motsvarande pa— ragraf i UFL som framlagts av firmautred- ningen i dess betänkande Firmaskydd (SOU 1967: 35 s. 56). Av skäl som redovisats i den allmänna motiveringen har genom för- slaget öppnats möjlighet att i förevarande sammanhang använda beteckningen »för- säkringsförening» i stället för »understöds— förening».
Genomförs förslaget innan en ny firma- lag antagits och trätt i kraft synes andra stycket 9 & UFL, med undantag för sista punkten, och tredje stycket i samma para-
graf övergångsvis kunna överflyttas till mot- svarande platser i den nya lagen.
Medlemsförteckning
10 5
I förhållande till motsvarande bestämmel- ser i gällande lag (10 5) innehåller första stycket den nyheten, att i medlemsförteck- ningen skall tas in uppgifter om medlems och annan pensionstagares senast kända hemvist. Att föreningen verkligen har till- gång till dessa uppgifter kan enligt utred- ningens mening i skilda sammanhang vara av betydelse för att medlems eller pensions- tagares intressen skall kunna tillvaratas i er- forderlig utsträckning. Det torde emellertid inte vara möjligt att ålägga föreningarna det administrativa besväret att verkställa regel- rätta efterforskningar beträffande medlem— marnas och andra pensionstagares adresser. Att så inte heller är fallet framgår av ut- trycket »senast kända hemvist».
Vad här tidigare sagts om betydelsen av att föreningen har tillgång till adressuppgif- ter beträffande medlemmar och andra pen- sionstagare gäller enligt utredningens mening i princip även fribrevshavare som inte läng- re är medlemmar i föreningen. Eftersom det finns anledning anta att den nuvarande redovisningen av sådana fribrevshavare i många fall är tämligen bristfällig, skulle en direkt föreskrift om deras upptagande i med- lemsförteckningen kunna ge anledning till betydande administrativa problem. Andra stycket i paragrafen har därför getts en ut— formning som klargör att här endast är frå- ga om uppgifter som föreningen har »till- gängliga», dvs. vars införskaffande inte krä- ver några särskilda efterforskningar.
Paragrafen innehåller inga bestämmelser angående medlemsförteckningens tekniska utformning. I sista stycket anges bara att förteckningen skall förvaras på betryggan- de sätt.
Medlems avgång
11 & Paragrafen har i stort sett samma inne- håll som första och andra styckena i 11 5
UFL. I sista stycket av nämnda paragraf finns en bestämmelse som innebär att med- lem, vilken endast är försäkrad för egen pension, skall anses ha utträtt ur föreningen i och med att pensionsfallet inträffat, om stadgarna inte föreskriver annat. Någon motsvarighet till denna bestämmelse har inte tagits in i utredningens förslag. Skälen där- till har redovisats i den allmänna motive- ringen (s. 130). Av vad där anförts fram- går, att utredningens uppfattning snarast är att en pensionstagare i princip bör ha rätt att kvarstå som medlem i föreningen så länge han själv önskar.
12 5
Denna paragraf, som innehåller bestäm— melser om rättsförhållandet mellan under- stödsförening och medlem som avgått ur föreningen, överensstämmer i stort sett med nuvarande 12 & UFL.
I första stycket, som gäller föreningens rätt till avgifter och uttaxerade medel, har inte upptagits någon motsvarighet till vad som i 12 & första stycket UFL föreskrivs om avgifter som är beroende av viss inträf— fad händelse (t. ex. s. k. dödsfallsavgift). Den- na typ av avgifter får inte förekomma enligt 14 å andra stycket.
Vid utformningen av andra stycket har utredningen beaktat att normalt rätt till fri- brev och i vissa fall återköp bör föreligga enligt den nya lagen för pensions— och kapi- talförsäkring. I den mån annat inte fram- går på grund av medgivande enligt bestäm- melserna i 13 5 skall stadgarna i förening som meddelar denna typ av försäkring alltid innehålla närmare bestämmelser om fribrev och återköp (8 & 9).
Fribrev och återköp
13 &
Ifrågavarande bestämmelser saknar mot- svari ghet i gällande UFL. Angående motiven hänvisas i första hand till den allmänna mo— tiveringen i 11 kap. 5.
Första stycket anger vilka understödsför- eningar som är skyldiga att utfärda fribrev eller återköpa försäkring då medlem utträ-
der eller utesluts ur förening. Huvudregeln är därvid att rätt till fribrev i princip alltid skall förekomma i understödsförening som meddelar pensions- eller kapitalförsäkring. Såvitt avser återköpsrätt gäller detsamma i förening som meddelar kapitalförsäkring. Undantag från dessa huvudregler kan_ifråga- komma. Huruvida viss förening skall kunna befrias från sådan skyldighet avgörs av till- synsmyndigheten. Det torde inte finnas nå- got som hindrar att medgivande enligt detta stycke kan ges en generell utformning, av- seende vissa särskilt angivna grupper av för— eningar. Vid sin prövning av hithörande frå— gor skall tillsynsmyndigheten givetvis alltid utgå från de allmänna bestämmelserna i 8 % första stycket.
Har förening, som avses i första stycket, inte befriats från skyldighet att medge av- gående medlem fribrev eller återköp skall stadgarna innehålla närmare bestämmelser om ifrågavarande rättigheter (8 5 9). I and- ra stycket av 13 & anges i vilka avseenden dessa bestämmelser får innehålla villkor som i det särskilda fallet begränsar sådan rätt till fribrev och/eller återköp. Hur dessa villkor skall utformas får avgöras med ledning av 8 & första stycket. Där givna allmänna be- stämmelser om stadgarnas innehåll skall naturligtvis vara normerande även för ut- formningen av reglerna angående beräk- ningen av fribrevs- och återköpsvärdena.
Av skäl som redovisats i den allmänna motiveringen kan en förening i vissa fall ha ett befogat intresse av att få återköpa försäkringar med jämförelsevis låga fribrevs- värden. Ett sådant förfarande måste alltid baseras på särskilda bestämmelser därom i stadgarna.
Avgifter
14 &
Paragrafen motsvarar 13 & UFL. Genom att skälighetsprincipen och soliditetsprinci- pen tagits in i 8 5 första stycket är redan klargjort att nämnda båda principer äger tillämpning vid bedömande av avgifter. De fasta avgiftemas storlek eller grunderna för deras beräkning skall ju alltid framgå av
stadgarna (8 5 6). Ifrågavarande lagtekniska lösning har medfört att det i förevarande sammanhang inte längre behövs lika detal- jerade bestämmelser som i 13 & UFL. För- sta stycket första punkten innehåller därför bara den särskilda föreskriften att medlems- avgifter skall vara fasta. Utredningen förut- sätter att tillsynsmyndigheten liksom hittills genom särskilda anvisningar kommer att ge föreningarna all erforderlig vägledning om hur dessa avgifter skall beräknas.
Soliditets— och skälighetsprincipernas när- mare innebörd med avseende på avgiftsfrå— gorna har behandlats i den allmänna moti- veringen (6 kap. och 11 kap. 1).
Övriga bestämmelser i paragrafen har sin direkta motsvarighet i gällande rätt.
F örsäkringsteknisk utredning
15 5
Denna paragraf överensstämmer i huvud- sak med motsvarande paragraf i UFL.
I första stycket har införts en uttrycklig bestämmelse om att försäkringsteknisk ut- redning skall upprättas för varje verksam- hetsgren som förening driver. Utredningsl tidpunktens bindning till registreringsäret har bortfallit. Enligt 8 & 11. skall tidpunk- terna för försäkringsteknisk utredning i stäl- let alltid anges i förenings stadgar. Vidare har undantaget från skyldigheten att upp- rätta sådan utredning för viss sjukhjälpsverk- samhet ändrats på det sätt att gränsen sjuk- penning för högst 90 dagar för ett samman- hängande sjuklighetstillstånd har bytts ut mot högst 180 dagar.
I andra stycket anges till skillnad från gällande rätt att tillsynsmyndigheten vid be- hov kan infordra försäkringsteknisk utred- ning även från förening som driver sjuk- hjälpsverksamhet för vilken det enligt första stycket normalt inte föreligger skyldighet att inge sådan utredning.
I sista stycket finns ingen motsvarighet till nuvarande bestämmelser om tillsynsmyn- dighetens skyldighet att biträda förening med upprättande av försäkringsteknisk ut- redning.
Motiven för de sålunda föreslagna änd- ringarna i förhållande till gällande rätt har redovisats i den allmänna motiveringen 11 kap. 2.
16 &
Bestämmelserna i denna paragraf har sin närmaste motsvarighet i 17 å andra stycket UFL. Eftersom premiereserven emellertid inte kan betraktas som en fond i vanlig mening utan snarast är en beteckning för det belopp, vartill den för försäkringsverk- samheten avsatta fonden minst måste uppgå, synes bestämmelserna om premiereserven lämpligen ha sin plats i anslutning till före- skrifterna om försäkringsteknisk utredning (jfr allmänna motiveringen 11 kap. 3). Syf— tet med paragrafen är att ge en kortfattad definition av premiereserven. Hur denna i varje särskilt fall skall beräknas framgår av de föreskrifter och grunder för försäkrings- teknisk utredning som tillsynsmyndigheten fastställer med stöd av 15 & sista stycket.
Räkenskapers förande
17 & Bestämmelserna i denna paragraf över- ensstämmer i stort sett med föreskrifterna i 14 & UFL.
F ondbildning
18 5
Denna paragraf ersätter 16—18 %% UFL. Motiven till bestämmelserna har redovisats i den allmänna motiveringen under 11.3.
Första stycket innehåller en huvudregel om avsättning till försäkringsfond. Sådan fond, som i stadgarna kan ha beteckningen pen- sionsfond, sjukhjälpsfond, begravningshjälps- fond eller liknande, skall finnas för var och en av de verksamhetsgrenar vilka ingår i en förenings rörelse. Då bokslut har upprättats för ett verksamhetsår skall därvid redovisat överskott på varje särskild verksamhetsgren överföras till motsvarande försäkringsfond. Med »överskott» avses i detta sammanhang skillnaden mellan de till verksamhetsgrenen hörande sammanlagda intäkterna och kost— naderna. Bestämmelserna innebär den ny-
heten i förhållande till 16 & UFL att befri- else från skyldighet att göra avsättning till försäkringsfond inte kan erhållas. I prakti- ken torde detta dock inte innebära någon skillnad eftersom undantag från försäkrings- fond alltjämt kan medges enligt tredje styc- ket.
Möjligheterna att undanta medel från för- säkringsfond regleras i andra och tredje styc- kena. Där givna bestämmelser har emeller- tid inga självständiga verkningar utan klar- gör endast under vilka förutsättningar en sådan åtgärd över huvud taget kan vara lag- enlig. Grunderna för fondbildningen skall enligt 8 5 12. alltid anges i föreningens stadgar. Hur dessa i förevarande hänseende får vara utformade skall för varje enskilt fall avgöras med ledning främst av soliditets- principens allmänna krav (8 5 första styc- ket).
Av andra stycket frarngår, att undantag av medel från försäkringsfond i princip skall kunna förekomma när upprättad försäkrings- teknisk utredning visar att fonden överstiger premiereserven jämte en till en tjugondel därav beräknad extra säkerhetsmarginal. Undantaget får aldrig vara större än det sålunda angivna överskjutande beloppet.
För förening som inte är skyldig att upp- rätta försäkringsteknisk utredning eller för förening för vilken sådan skyldighet förelig- ger men som på grund av t. ex. soliditets— kravet inte getts frihet att med stöd av sina stadgar få undanta medel från försäkrings- fond i anslutning till försäkringsteknisk ut- redning, eller för förening som vill nedsätta försäkringsfonden även i annat sammanhang uppställs i tredje stycket en föreskrift som innebär att sådan åtgärd alltid blir beroende av tillsynsmyndighetens i varje särskilt fall lämnade medgivande.
Kapitalplacering 19 &
Motiven till denna paragraf har i huvud- sak redovisats under 13 kap. i den allmänna motiveringen.
Bestämmelserna har i huvudsak utformats med ledning av motsvarande föreskrifter 1
. m.m.—___:
274 å FL. I förhållande till gällande rätt (19 å UFL) hör till en början noteras, att kapitalplaceringsbestämmelserna inte bara gäller försäkringsfonder utan även skall till- lämpas beträffande de medel som behövs för att täcka en förenings samtliga bokförda skulder, med undantag av eventuella fria fonder. Hur till fria fonder avsatta medel skall vara placerade kommer liksom f.n. att helt vara beroende av stadgarnas bestäm- melser därom.
Bland de i paragrafen uppräknade tillåtna placerings- och redovisningsobjekten finns flera nyheter. Här kan särskilt nämnas den från 2/ 3 till 4/5 av taxeringsvärdet höjda gränsen för inteckningar i vissa fastigheter, inteckningar i vissa tomträtter (6), lån mot säkerhet i av föreningen utfärdat försäk- ringsbrev intill försäkringens återköpsvärde (8), i egen fastighet intill vissa höjda belopp (9) samt som återförsäkring hos svenskt för- säkringsbolag (10).
Tredje stycket innehåller en nyhet av principiell betydelse. Där givna bestämmel- ser innebär att det blir möjligt för en under- stödsförening att använda en till högst 10 % av försäkringsfonden uppgående s.k. fri sektor för Vissa andra kapitalplaceringar än de i paragrafen särskilt uppräknade, dock inte för förvärv av aktier. Huruvida den enskilda föreningen i praktiken skall få ut- nyttja ifrågavarande möjlighet och i så fall i vilken utsträckning och för vilka särskilda placeringar bestäms av stadgarnas innehåll (8 å 14). Vid bedömningen av dessa frågor träder framför allt soliditetsprincipens krav i förgrunden.
Styrelse, firmateckning och årsredovisning 20 å
Denna paragraf ersätter motsvarande pa- ragraf i UFL. I vissa delar har 21—23 åå EFL fått tjäna som förebild för bestämmel— serna.
Första stycket innehåller den nyheten att en understödsförenings styrelse alltid måste ha minst tre ledamöter.
F.n. finns inget formellt hinder mot att
en förenings stadgar kan föreskriva att hela styrelsen skall tillsättas utan medverkan från medlemmarna. En sådan ordning är givet- vis ur flera synpunkter djupt otillfredsstäl— lande. I tredje stycket anges därför att minst hälften av styrelsens ledamöter skall utses på föreningssammanträde eller av organisa- tion som kan anses företräda medlemmarna. Sistnämnda alternativ torde bl. a. kunna bli aktuellt i större slutna föreningar där huvud— delen av medlemmarna tillika är anslutna till en facklig organisation eller annan lik— nande sammanslutning.
Av femte stycket framgår att styrelsele- damots mandattid i princip inte får vara längre än tre år. F.n. är motsvarande tid fem år. Med tanke särskilt på föreningar som enligt bestämmelserna i 36 å fjärde stycket fått tillsynsmyndighetens medgivan- de att hålla ordinarie föreningssammanträde vartannat år har dock även ifrågavarande bestämmelse gjorts dispensibel såvitt avser en till fyra år utsträckt mandattid.
21 å
I denna paragraf har sammanförts ett fler- tal föreningsrättsliga föreskrifter om styrel- sens ordförande, sammanträden, protokoll, beslutförhet och röstning samt om vissa jävsgrunder.
Första, andra och tredje styckena har sin närmaste motsvarighet i 25 å EFL och 77 å FL. Övriga stycken ersätter 23 å UFL och kan även jämföras med 26 och 27 åå EFL.
Det i första stycket intagna förbudet mot att utse anställd inom föreningen till sty- relseordförande baseras på ungefär samma överväganden som ligger bakom motsvaran— de föreskrift i 77 å FL såvitt avser verk— ställande direktör och vice verkställande direktör. Avsikten med förbudet är sålunda att undvika att den som tar del i föreningens administration och dagliga förvaltning även skall kunna inneha posten som ordförande i det organ som bl. a. ålagts skyldighet att öva tillsyn över verksamheten (24 å).
22 å Denna paragraf, som innehåller bestäm- melser om firmatecknare, ersätter närmast
20 å andra stycket och 21 å andra stycket UFL. Motsvarande föreskrifter i EFL finns intagnai 29 och 30 åå.
23 å
Till denna paragraf har sammanförts vis- sa allmänna föreskrifter om styrelsens och firmatecknares behörighet samt om olika fall av befogenhetsöverskn'danden.
Första stycket ersätter närmast 21 å för- sta stycket första punkten UFL och har i EFL sin motsvarighet i 28 å.
Andra och tredje styckena bör jämföras med 33 å EFL och 21 å första stycket andra punkten UFL.
24 å
Paragrafen innehåller skilda föreskrifter angående styrelsens och firmatecknares skyl- digheter och åligganden.
Första stycket motsvarar i huvudsak 22 å UFL. I följande stycken upptagna bestäm- melser, till vilken 24 å EFL varit förebild, är däremot nyheter i förhållande till gällan- de rätt.
Föreskrifterna i sista stycket tjänar syftet att särskilt fästa uppmärksamheten på några för medlemsintresset betydelsefulla förhål- landen. Vad som här uttryckligen åläggs styrelsen är emellertid inte bara att se till att föreningens stadgar ständigt motsvarar soliditets- och säkerhetsprincipernas krav. En riktig tillämpning av skälighetsprincipen torde sålunda även förutsätta en mer lång- siktig bedömning av föreningens fortsatta verksamhet, med utgångspunkt också från andra aspekter än de rent interna förhållan- dena och tendenserna. Mot bakgrund av t. ex. sjunkande medlemsanslutning och ökande förvaltningskostnader kan det där- vid visa sig angeläget att frågor om över- låtelse eller likvidation blir tillbörligt beak- tade.
25 5 Denna paragraf ersätter 24 å UFL och motsvarar 34 å EFL.
26 å Paragrafen motsvarar 25 å UFL och 35 å EFL.
Denna paragraf ersätter 26 å UFL och motsvarar 36 å EFL.
28å
I denna paragraf givna bestämmelser har till en del sin motsvarighet i 20 å sista styc- ket UFL och bör i övrigt jämföras med 37 å EFL.
29å
Bestämmelser angående styrelsens årliga redovisningsskyldighet finns f. n. i 27 å UFL. Där nämns endast förvaltningsberät- telse. Av föreliggande förslag framgår dock klart att det även åligger styrelsen att sam- tidigt avlämna balansräkning samt vinst- och förlusträkning (jfr 38 å EFL). Det har där- emot inte ansetts vara nödvändigt att belasta lagen med särskilda föreskrifter angående de normer som skall iakttas vid upprättandet av ifrågavarande redovisningshandlingar (jfr 41 och 42 åå EFL). Erforderliga anvisningar därom kan liksom f.n. utfärdas av tillsyns— myndigheten med stöd av 17 å.
Revision
305
Denna paragraf ersätter i huvudsak mot- svarande paragraf i UFL. Med vägledning bl. a. från EFL har emellertid vissa betydel- sefulla ändringar och tillägg införts i för- slaget. Hit hör både de allmänna behörig- hetsvillkoren i tredje stycket och de särskilda kvalifikationskraven i fjärde stycket första punkten. Bakgrunden till den i andra punk- ten intagna bestämmelsen om möjlighet för tillsynsmyndigheten att i visst fall föreskriva att minst en av revisorerna skall vara av handelskammare auktoriserad revisor eller godkänd granskningsman har behandlats i den allmänna motiveringen (s. 105).
Femte stycket har sin förebild i 46 å 1 mom. andra stycket EFL.
Bestämmelserna i sjätte stycket, om revi- sors mandattid, har utformats i överens- stämmelse med vad som föreslagits beträf- fande styrelseledamot (20 å femte stycket).
Motsvarande paragraf i UFL innehåller, såvitt avser revisorernas åligganden, endast en allmän bestämmelse om att de vid full- görandet av sitt uppdrag skall rätta sig ef- ter de föreskrifter som föreningen medde— lar, i den mån dessa inte strider mot i lag eller författning givna bestämmelser eller föreningens stadgar (andra stycket). I för- slaget föregås den mot ifrågavarande stad- gande svarande föreskriften av en uppräk- ning av vad revisorerna främst har att iakt- taga i sin verksamhet. Utredningen har i denna del haft vägledning av 50 å EFL.
Sista stycket ersätter första stycket i mot- svarande paragraf i UFL.
32 å
I denna paragraf givna bestämmelser om revisionsberättelse ersätter 31 å tredje styc- ket UFL. Den mest betydelsefulla nyheten i förslaget är de i andra stycket intagna före- skrifterna om revisionsberättelsens innehåll. Närmaste förebild för paragrafen är 51 å EFL.
Föreningssamman träde
33 å Denna paragraf överensstämmer i allt vä- sentligt med motsvarande paragraf i UFL.
34 5
I denna paragraf intagna bestämmelser om kallelse till föreningssammanträde samt om förutsättningarna för att ärende där skall få tas upp till avgörande ersätter närmast de tre första styckena av motsvarande para- graf i UFL. Förslaget bygger i vissa delar på 60 och 61 åå EFL.
35 5
Vid en jämförelse med motsvarande före- skrifter i UFL innehåller första stycket av förslaget endast den sakliga nyheten, att medlem som ej fyllt 16 år utesluts från rätt att delta i röstning om stadgarna inte före- skriver annat.
Andra stycket ersätter sista stycket i 34 å UFL.
Paragrafen innehåller, liksom i UFL, fö- reskrifter om ordinarie föreningssammanträ- de. I enlighet med försäkringsinspektionens önskemål har sista dagen för hållande av sådant sammanträde flyttats fram från den 1 augusti till den 1 juli.
Genom tredje stycket åläggs styrelsen skyl- dighet att på begäran lämna upplysning om förhållanden som kan vara av betydelse för behandlingen av på sammanträdet förekom- mande frågor samt att även i övrigt tillg0u dose medlems berättigade krav på insyn i föreningens verksamhet. Ifrågavarande före— skrift saknar motsvarighet i UFL. Liknande bestämmelser finns däremot i annan asso- ciationsrättslig lagstiftning, t. ex. i 119 å FL och i 57 å 2 mom. EFL.
37 5
I förhållande till motsvarande paragraf i UFL föreligger främst den skillnaden, att förslaget inte innehåller någon bestämmelse om extra föreningssammanträde i anledning av överlåtelse till för ändamålet bildat öm- sesidigt försäkringsbolag. En sådan överlå- telse torde inte längre böra räknas som ett realistiskt alternativ.
38å
Paragrafen innehåller inte några sakliga ändringar.
39å
Paragrafen innehåller, liksom f. n., före- skrifter om fullmäktige och om sammanträ— de med dessa. Särskilt för föreningar med stor medlemsanslutning framstår ifrågava- rande alternativ till föreningssammanträde ofta som den från praktisk synpunkt mest ändamålsenliga lösningen. Det torde inte heller vara uteslutet, att fullmäktigesystemet i en del fall i realiteten kan innebära att för- eningens beslutande funktioner kommer att utövas av en mer talrik och för skilda med- lemsgrupper representativ församling än som skulle komma tillstädes vid ett vanligt föreningssammanträde. Utredningen har mot denna bakgrund ansett det angeläget att ut—
forma ifrågavarande bestämmelser på ett sätt som i större utsträckning än enligt UFL motsvarar dess betydelse. I likhet med vad som föreslagits beträffande styrelsens leda— möter har därvid föreskrivits, att minst hälf- ten av fullmäktige skall utses av medlem- marna eller av organisation som i annat av- seende företräder deras intressen.
I och med att fullmäktige skall utöva de funktioner som annars tillkommer medlem- marna vid föreningssammanträde bör natur— ligtvis den som utses till fullmäktig normalt vara medlem i föreningen. Med tanke på fall där det f.n. av organisatoriska eller andra särskilda skäl ansetts motiverat att tillåta ett avsteg från nämnda princip har tillsynsmyndigheten fått möjlighet att med- ge, att även annan än medlem kan väljas till fullmäktige. Tillämpningen av ifrågavarande dispensregel bör dock enligt utredningens mening vara restriktiv. Dispensbeslutet bör vidare som regel endast omfatta ett mindre, klart begränsat antal fullmäktige.
Talan mot styrelseledamot, revisor, föreningsmedlem eller röstberättigad
40 och 41 55
Förslagen innebär i huvudsak endast en utbyggnad och vidareutveckling av de be- stämmelser som finns intagna i motsvarande paragrafer i UFL. Dock har tiden för talan mot styrelsens förvaltning inskränkts från 1 år till 6 månader. I den utsträckning som ansetts erforderlig har förebilder hämtats från 63—66 55 EFL.
Beslut om stadgeändring, likvidation och överlåtelse
42å
För att beslut om ändring av understöds- förenings stadgar skall bli giltigt krävs f.n. antingen att samtliga röstberättigade förenat sig därom eller att beslutet fattats vid två på varandra följande föreningssammanträ— den — varav minst ett ordinarie — med minst 2/ 3 majoritet vid det sista samman—
trädet. Gäller ändringen införande av ny grund för medlems uteslutning, och skall ifrågavarande bestämmelser även avse dem som är medlemmar när stadgeändringsfrå- gan avgörs, blir giltigheten dock beroende av samtliga medlemmars samtycke. I alla dessa fall fordras dessutom att tillsynsmyn- digheten godkänner ändringen.
Nämnda bestämmelser i UFL har gett upphov till en del praktiska olägenheter. Så- lunda har kravet att minst ett av de två sam- manträden, som normalt behövs för avgö- rande av en stadgeändringsfråga, måste vara ett ordinarie föreningssammanträde, ibland visat sig vara till hinder när det gällt att så snabbt som möjligt anpassa t. ex. en tjänste- pensionskassas eller en sjukkassas stadgar efter nya avtal på arbetsmarknaden eller till ändringar beträffande den allmänna försäk- ringen. Vidare har kravet på samtliga med- lemmars samtycke för införande av ny ute- slutningsgrund i regel framstått som så svårt eller omöjligt att infria, särskilt då i en stör- re förening, att det i realiteten kommit att få samma verkan som ett direkt förbud mot sådana stadgeändringar. Detta har bl. a. medfört besvärligheter när det gällt att kom— ma till rätta med överförsäkringsproblem inom förening som meddelar sjukpenning.
Utredningen har till en början konstate- rat, att de nuvarande bestämmelserna beträf— fande tillsynsmyndighetens inflytande på en stadgeändrings giltighet lämpligen bör över- föras till den nya lagen. Av dessa bestäm- melser framgår att tillsynsmyndigheten vid sin prövning av ett sådant ärende särskilt skall tillse, att ändringen inte får till följd att vissa medlemmar eller andra understöds— berättigade blir otillbörligt gynnade på öv- riga medlemmars eller understödsberättiga- des bekostnad. Att så ej får vara fallet fram- går väl i och för sig redan av skälighetsprin- cipen. Nämnda samband bör emellertid inte hindra att just detta rättvisekrav här blir yt- terligare understruket.
Mot bakgrund av dessa ställningstaganden och med beaktande av den allmänna för- stärkning av tillsynsmyndighetens ställning som blir en följd av andra av utredningen framlagda förslag synes skyddet mot oskä—
liga eller på annat sätt olämpliga stadge- ändringar för understödsföreningarnas del vara vida bättre tillgodosett än enligt an- nan liknande associationsrättslig lagstiftning, t. ex. EFL. Vid sådant förhållande finns det enligt utredningens mening inte några avgö- rande betänkligheter mot en viss uppmjuk- ning av övriga villkor för att en stadgeänd- ring skall bli giltig. Såvitt avser normalfal- len har därför i första stycket inte tagits in någon motsvarighet till nuvarande bestäm- melse om att minst ett av de två erforder- liga föreningssammanträdena skall vara ett ordinarie sammanträde. Vidare har i andra stycket, som alternativ till kravet på samt- liga medlemmars samtycke, föreskrivits att beslut om stadgeändring, för införande av ny uteslutningsgrund utan begränsad giltig- het, måste fattas vid två på varandra föl- jande ordinarie föreningssammanträden och därvid på det sista sammanträdet biträdas av minst 3/ 4 av de röstande.
43 och 44 55 Dessa paragrafer har i allt väsentligt sam— ma innehåll som motsvarande paragrafer i UFL. Bestämmelsen i 44 å andra stycket har dock överförts från 42 & sista stycket UFL.
Klander av föreningssammanträdes beslut
45 & Här föreslagna ändringar innebär i hu- vudsak endast en anpassning av gällande be- stämmelser till vad som för motsvarande fall föreskrivs i annan associationsrättslig lag- stiftning, t.ex. i 131 & FL och 69 & EFL.
Likvidation och upplösning
46—53 55
Dessa paragrafer överensstämmer i allt väsentligt med motsvarande paragrafer i UFL. De i 48 5 andra stycket UFL givna bestämmelserna om tillsynsmyndighetens skyldighet att i vissa fall förordna god man vid likvidation liksom om dennes uppgifter har dock i förslaget ersatts med en hänvis-
ning till den paragraf enligt vilken tillsyns- myndigheten fått befogenhet att vid behov utse likvidator att verkställa likvidationen tillsammans med övriga likvidatorer. Av en hänvisning från 88 & till 85 å framgår vi— dare, att tillsynsmyndigheten har möjlighet att utfärda särskilda föreskrifter och instruk- tioner för den av myndigheten sålunda för- ordnade likvidatom. Även arvodet skall be- stämmas av myndigheten.
545
UFL saknar föreskrifter om likvidations- revisorer. Denna brist har undanröjts genom förevarande paragraf. Förslaget bygger i hu- vudsak på motsvarande bestämmelser i 80 & EFL.
55 5
Denna paragraf ersätter 54 & UFL. I an- ledning av förslaget i föregående paragraf om likvidationsrevisorer finns det måhända skäl understryka, att den granskning av sty— relsens redovisningshandlingar varom be- stämmelser ges i andra stycket av denna pa— ragraf naturligtvis skall utföras av de i van— lig ordning för ifrågavarande tidsperiod ut— sedda ordinarie revisorerna.
56%
Denna paragraf ersätter 55 5 1 mom. UFL. Övriga bestämmelser i sistnämnda pa- ragraf motsvaras i förslaget närmast av de föreskrifter som tagits in i 61 5.
57å
Första stycket saknar motsvarighet i UFL. Liknande bestämmelser finns däremot intag- na i 84 5 första stycket första punkten EFL.
Andra och tredje styckena överensstäm- mer i allt väsentligt med första och andra styckena i 56 & UFL.
Av en hänvisning i 54 & tredje stycket till 37 å andra stycket framgår, att likvidations- revisorer som utsetts av tillsynsmyndigheten alltid har möjlighet att vid behov utlysa extra föreningssammanträde. Förslaget inne— håller därigenom en motsvarighet även till 56 % tredje stycket UFL.
Bestämmelserna i fjärde stycket ersätter 55 5 3 mom. UFL.
585
Denna paragraf, som ersätter 57 & UFL, har i likhet med 26 & utformats i enlighet med firmautredningens förslag. Tredje styc- ket har dessutom byggts ut i nära överens- stämmelse med 85 å andra stycket EFL.
595
Första stycket ersätter motsvarande stycke i 58 & UFL.
Av 58 å andra stycket UFL framgår, att föreningens verksamhet i princip skall upp- höra under likvidationen. Bortsett från att likvidatorerna har befogenhet att driva in avgifter och uttaxerade belopp som förfallit till betalning före likvidationsbeslutet får de sålunda endast betala ut vissa pensions- belopp. En särskild prövning av att ingen kommer att bli skadelidande skall företas i dessa fall.
Det har i praktiken visat sig att ifrågava- rande stränga begränsning av likvidatorernas möjligheter att fortsätta föreningens verk- samhet under likvidationen i en del samman- hang varit mindre ändamålsenlig. Så har t. ex. varit förhållandet när den avbrutna verksamheten hindrat eller komplicerat en överlåtelse av föreningens rörelse eller på annat sätt försvårat en för medlemmarna fördelaktig avveckling av föreningen. Med tanke på sådana särfall har utredningen an- sett det lämpligt att de aktuella föreskrifter- na i förslaget görs dispensabla. Av tredje stycket framgår sålunda att tillsynsmyndig- heten kan medge att den verksamhet som drivs under likvidationen får ha större om- fattning än som följer av andra stycket. Vad detta skall innebära får avgöras i varje sär- skilt fall och bör klart redovisas i myndig- hetens beslut eller i de närmare föreskrifter och anvisningar som beslutet kan föranleda.
605
Denna paragraf motsvarar i huvudsak 59 & UFL. Av de ändringar som företagits i andra stycket beror en på förslaget om
borttagande av godemansinstitutet i 48 å andra stycket. Vidare har utredningen an- sett att det inte längre finns anledning ltt räkna med en överlåtelse till för detta 'en— damål nybildad understödsförening eller för- säkringsbolag.
61 5
I denna paragraf intagna bestämmelser om likvidatorernas redovisningsskyldighet för sin förvaltning under likvidationens gång svarar närmast mot 55 5 2 mom. UFL. Företagna ändringar innebär i huvudsak en- dast en anpassning till förslaget i 54 5 om likvidationsrevisorer.
62 år Denna paragraf, som innehåller föreskrif- ter om likvidatorernas slutredovisning, er- sätter 60 ?; UFL. Förslaget har utformats med ledning av 89 & EFL.
63—67 %% Dessa paragrafer motsvarar i allt väsent- ligt 61—65 55 UFL.
68 &
I denna paragraf givna bestämmelser om ett förenklat likvidationsförfarande har sin förebild i 91 & EFL. Införandet av en så- dan möjlighet även för understödsförening- ars del är en nyhet i förhållande till UFL. Enligt utredningens mening torde dessa be- stämmelser kunna bli av betydelse vid av- vecklingen av vissa mindre, slutna för- eningar.
Om överlåtelse av understödsförenings rörelse utan föregående likvidation
69 5
De ändringar i förhållande till motsva- rande bestämmelser i 66 å UFL som här företagits är baserade på samma övervägan- den angående möjligheten av överlåtelse till nybildad understödsförening eller nybildat försäkringsbolag som redovisats i anslutning till 60 5.
Av en hänvisning i 43 & första stycket följer att för beslut om överlåtelse samma
ordning gäller som föreskrivs i 42 5 första, tredje och fjärde styckena i fråga om stad- geändring.
Registrering
70 5. Paragrafen ersätter 68 & UFL.
71 5
Denna paragraf motsvarar närmast 69 5 första stycket UFL. Bestämmelserna inne— bär att såväl ansökan som anmälan alltid skall göras skriftligen.
Utredningen har i likhet med försäkrings- inspektionen kommit till den uppfattningen, att nuvarande föreskrifter i 69 å andra styc— ket UFL om inskrivning av samtliga styrel— seledamöters, styrelsesuppleanters och firma- tecknares namnteckningar i registret eller särskilt bihang därtill inte behöver överföras till den nya lagen. Det torde sålunda vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten alltid har tillgång till firmatecknamas namnteckning- ar. Att så blir fallet följer av 7 % sista styc- ket och 28 5.
72 &
Denna paragraf innehåller bestämmelser om tillsynsmyndighetens prövning av re- gistreringsärenden. I likhet med motsvaran- de regler i 70 & UFL anges i vilka fall re- gistrering skall vägras.
Den första grunden gäller fel eller brister i formellt hänseende. De föreskrifter i lagen som här i första hand avses återfinns i bl. a. 7 och 44 55.
Bland tillsynsmyndighetens åligganden vid prövningen av ansökan om eller anmälan för registrering ingår vidare som den kanske mest betydelsefulla uppgiften en granskning av stadgarnas eller beslutets materiella inne- håll. Därvid skall i första hand tillses att stadgarna eller beslutet överensstämmer med föreskrifterna i denna lag. Förutom en kon- troll med utgångspunkt från åtskilliga sär- skilda föreskrifter sker då i stadgeärenden en mera diskretionär bedömning av stadgar- nas innehåll med ledning av de i 8 5 första stycket givna allmänna riktlinjerna, dvs. en kontroll av att soliditets— och skälighetskra—
ven vederbörligen beaktats och att stadgar— na i övrigt är upprättade på ett med hänsyn till verksamhetens art och omfattning lämp- ligt sätt. Registrering skall enligt andra punkten i förevarande paragraf även vägras om tillsynsmyndigheten finner att bestäm- melse i stadgarna eller beslut annars strider mot lag eller författning eller till sin avfatt- ning i något viktigt hänseende är otydligt eller vilseledande.
Av tredje punkten i paragrafen framgår, att registrering ej får beviljas när stadgarnas eller beslutets innehåll på någon punkt för- utsätter ett särskilt medgivande från tillsyns- myndigheten och denna inte lämnar sådant medgivande. Detsamma gäller när vissa be- slut, som anmäls för registrering, ej bör godkännas (fjärde punkten).
73 5 Denna paragraf motsvarar 71 & UFL. Den enda sakliga nyheten är 5. enligt vilken uppgift om föreningens postadress skall in- föras i registret.
745
Föreskriften i denna paragraf om änd- ringar i understödsföreningsregistret med anledning av föreskriven anmälan till regi— streringsmyndigheten ersätter 72 & UFL. Förslaget innehåller emellertid ingen be- stämmelse om ny fullständig inskrivning i registret på grund av ändring av förenings firma (jfr 72 % tredje stycket UFL).
755
Föreskrifterna i denna paragraf om skyl- dighet för registreringsmyndigheten att ome- delbart underrätta förening, eller annan som gjort anmälan om registrering, angående beslut om vägrad registrering samt skälen därför, bör närmast jämföras med 79 5 första stycket UFL samt 100 & sista stycket EFL och 304 & 3 mom. FL.
76—79 53%
Dessa paragrafer ersätter i huvudsak 73 —76 åå UFL. Förebilder till förslagen har
bl.a. hämtats från EFL (102 & och 103 5 1 mom.).
Tillsyn och rådgivning 80 5
Enligt 78 5 första stycket UFL åligger det f.n. tillsynsmyndigheten att lämna råd och vägledning i fråga om bildande av un— derstödsförening och om »det lämpliga in— rättandet av sådan förenings verksamhet» samt att meddela upplysningar beträffande vad som fordras för att en nybildad för- ening skall kunna vinna registrering. Syftet bakom dessa föreskrifter är att underlätta nybildningar av understödsföreningar (jfr Areschoug—Brundin, Lagen om understöds- föreningar s. 146).
Utredningen har i den allmänna motive- ringen, i anslutning till behandlingen av be- hovsprincipen (6.3), uttalat uppfattningen, att tillsynsmyndigheten i ärende av föreva- rande slag även bör ägna uppmärksamhet åt och söka ge råd om den grundläggande frå- gan, nämligen huruvida den planerade för- eningsbildningen verkligen är ändamålsenlig för att lösa föreliggande försäkringsfrågor. Med hänsyn till dessa överväganden har som en första punkt i förslaget angetts, att till- synsmyndigheten på begäran skall lämna råd och vägledning »beträffande det lämpliga in- rättandet av sådan förening».
81 %
Denna paragraf innehåller vissa grundläg- gande bestämmelser om tillsynsmyndighetens övervakande funktioner. Närmast motsva- rande föreskrifter i UFL finns intagna i 78 å andra stycket. Förslaget har till en del utformats med ledning av bl. a. 147 & lagen (1955: 183) om bankrörelse.
825
I denna paragraf, som delvis ersätter 78 å andra stycket UFL, fastslås tillsynsmyndig- hetens allmänna skyldighet att bistå en re- gistrerad understödsförening med råd och upplysningar (jfr kap. 8 i den allmänna mo- tiveringen). Sådan hjälp skall lämnas så snart
tillsynsmyndigheten i sin verksamhet finner att det finns ett påtagligt behov därav eller när föreningen eller dess företrädare själv- mant begär vägledning i någon särskild frå- ga. Det bör emellertid uppmärksammas, att ifrågavarande möjlighet att erhålla råd och upplysningar inte får tas i anspråk i sådan utsträckning och omfattning att det i prak- tiken innebär att en förening eller dess or- gan utan rimlig orsak undandrar sig sina skyldigheter eller sitt ansvar för den egna verksamheten. Naturligtvis kan det inte hel- ler komma i fråga att tillsynsmyndigheten skall behöva tillgodose sådana önskemål el- ler behov som främst kan antas syfta till en övervältr'ing av föreningens förvaltnings— kostnader eller som det av andra orsaker inte är skäligt att tillsynsmyndigheten in— friar.
835
I denna paragraf anges vad som åligger understödsförenings styrelse i samband med tillsynsverksamheten. Bestämmelserna har i huvudsak hämtats från 77 % UFL.
845
Här givna bestämmelser saknar motsva- righet i UFL. Liknande regler finns däremot i 337 & FL. Motiv till förslaget har lämnats i 9 kap. Det bör observeras att ifrågavaran- de bestämmelser endast avser fall då erfor- derliga handlingar eller uppgifter inte finns tillgängliga hos föreningen och inte heller genom dess försorg kan ställas till tillsyns- myndighetens förfogande. Att en förening i den utsträckning som för den är faktiskt möjlig alltid har skyldighet att ge myndig- heten begärd insyn framgår sålunda redan av bestämmelserna i 83 5.
85 &
Tillsynsmyndigheten har sedan den 1 juli 1952 (77 & sista stycket, SFS 1952:288) möjlighet att förordna särskild revisor att tillsammans med de i vanlig ordning utsedda revisorerna delta i granskningen av styrel- sens förvaltning och föreningens räkenska- per. UFL innehåller däremot inte någon
motsvarighet till EFL:s föreskrifter om s.k. minoritetsrevisor (43 å).
Med avseende på försäkringsbolag gäller som huvudregel att försäkringsinspektionen skall utse särskild revisor (285 å FL). En sådan ordning torde för understödsförening- arnas del knappast vara behövlig eller lämp- lig. Med tanke på fall då det av ett eller annat skäl föreligger anledning till antagande att den interna revisionen behöver förstärkas eller att viss del av föreningens verksamhet bör bli föremål för en särskild granskning har utredningen ansett det vara mest ända- målsenligt att bibehålla en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten befogenhet att vid behov förordna en särskild revisor.
86å
I första stycket föreskrivs att tillsynsmyn- digheten vid behov får utlysa sammanträde med föreningens styrelse (jfr 286 å FL).
Av andra stycket framgår att befattnings- havare hos tillsynsmyndigheten har rätt att närvara och delta i överläggningarna vid så- dant styrelsesammanträde liksom vid för- eningssammanträde. Såvitt avser förenings- sammanträde finns redan liknande bestäm- melser i 77 å tredje stycket UFL.
87 å Denna paragraf ersätter 78 å tredje— femte styckena UFL. Motiven till förslaget,
som utformats i viss överensstämmelse med 288 å FL, har redovisats i 9 kap.
88?)
Denna paragraf innehåller vissa nya be— stämmelser om särskild likvidator, om likvi- datorernas åligganden gentemot tillsynsmyn- digheten samt om särskild likvidationsrevi- sor. Liknande regler finns i 290 å FL. För- slaget bör dessutom ses mot bakgrund av motiven till 48 å och utredningens allmänna uttalanden i 9 kap.
89å
Denna paragraf ersätter 67 å andra styc— ket UFL. Utförliga motiv till förslaget har redovisats i 10 kap.
90 å Paragrafen motsvarar 80 å UFL.
Klagan över tillsynsmyndighetens beslut
91 å
Bestämmelserna i denna paragraf om ta- lan mot tillsynsmyndighetens beslut ersätter 79 å andra stycket UFL. I likhet med mot— svarande regler i 318 å FL och 175 å lagen om bankrörelse innehåller förslaget skilda bestämmelser för beslut om vägrad registre- ring (registreringsärende) och beslut som meddelats i anledning av tillsynsverksamhe- ten (tillsynsärende). För registreringsärende är klagotiden två månader. I övrigt innebär förslaget endast en hänvisning till lagen (1954: 355) om besvärstid vid talan mot för- valtande myndighets beslut.
Skadestånd
92 å
Föreskrifter om styrelseledamots, likvida- tors, revisors och föreningsmedlems skade- ståndsskyldighet gentemot förening återfinns f.n. i 28, 32 och 56 åå samt 82 å första stycket UFL. Motsvarande bestämmelser har i utredningens förslag förts samman i denna paragraf som utformats och kompletterats i överensstämmelse med 320 å FL.
93 å
I denna paragraf intagna bestämmelser om olika funktionärers och andra enskilda personers skadeståndsansvar mot medlem, borgenär hos föreningen eller annan tredje man ersätter närmast 82 å andra stycket UFL. Reglerna har utformats i överensstäm- melse med bl. a. 321 å FL.
94 och 95 åå Dessa paragrafer har utformats efter före- bild av motsvarande bestämmelser i 323 och 324 åå FL och 108 och 109 åå EFL.
Straffbestämmelser
96 å Här givna bestämmelser ersätter 85 å UFL.
97 5 Till denna paragraf har sammanförts en del av de straffbestämmelser som nu finns intagna i 86 och 87 åå UFL. Vid de kom— pletteringar som föranletts av andra änd- ringsförslag har vägledning hämtats från bl.a. 110 och 111 Så EFL.
Särskilda bestämmelser
98 å Denna paragraf motsvarar 81 å UFL med de ändringar som följer av att lagen inte längre skall vara tillämplig på arbetslöshets- kassor eller erkända sjukkassor.
99 &
Utredningen delar försäkringsinspektio- nens uppfattning att det inte är lämpligt att en understödsförening beviljar lån till eller som säkerhet för lån godtar borgen från någon som har en ansvarig ställning i för- eningen. UFL saknar f.n. föreskrifter med denna innebörd. Förebild till förslaget är 339 å FL.
100 å I denna paragraf intagna bestämmelser om hur de i olika sammanhang i lagen nämnda avskrifter'na skall vara bestyrkta, har utfor- mats i överensstämmelse med bl.a. 114 å EFL och 341 å FL.
101 och 102 55 Dessa paragrafer överensstämmer med 83 och 84 åå UFL och 115 och 116 åå EFL.
Undantag från lagens tillämplighet
103 å
Bestämmelserna i 1 mom. har överförts från 90 å UFL med de ändringar som för- anleds av att arbetslöshetskassorna undantas från lagens tillämpningsområde.
Av 2 mom. följer, att tillsynsmyndigheten i särskilda fall kan meddela förening dispens från en eller flera av lagens bestämmelser. Ifrågavarande möjlighet har införts med tan- ke i första hand på sådana föreningar vars verksamhet endast har ringa omfattning (jfr
allmänna motiveringen 9.3). I likhet med vad som gäller enligt motsvarande bestäm- melser i 345 å FL skall emellertid dispens även kunna tänkas komma ifråga beträffan- de förening som huvudsakligen meddelar tjänstepensionsförsäkring i den mån några för denna verksamhet speciella förhållanden eller utvecklingstendenser gör det angeläget att avvika från viss särskild föreskrift i lagen.
En grundförutsättning för tillämpningen av dispensregeln är att det från allmän syn- punkt inte föreligger något hinder mot den tilltänkta avvikelsen. Vad som här bör be— aktas är såväl den aktuella verksamhetens angelägenhetsgrad och betydelse från social synpunkt som samhällets ansvar för en fort- satt sund utveckling av understödsförenings- väsendet. För att ytterligare understryka att tillämpningen av ifrågavarande bestämmel- ser förutsätter särskilda skäl uppställs vidare ett direkt krav på att den aktuella avvikelsen skall vara både skälig och ändamålsenlig. Skälighetsrekvisitet kan i detta sammanhang främst tänkas få betydelse med avseende på undantag som innebär en reducering eller förenkling av föreningens administrativa ru- tiner och därigenom nedbringar förvaltnings- kostnaderna.
Övergångsbestämmelser
Den nya lagen bör enligt utredningens mening sättas i kraft den 1 januari 1972 eller vid närmast föregående halvårsskifte.
F. 11. finns en understödsförening som en- ligt sina stadgar meddelar försäkring vid arbetslöshet men som inte är antagen som erkänd arbetslöshetskassa. Enligt uppgift från tillsynsmyndigheten har ifrågavarande förening numera i huvudsak upphört att driva någon verksamhet. Med hänsyn här- till har utredningen funnit mest ändamåls- enligt att bland övergångsbestämmelserna införa en föreskrift (3.) som innebär att den aktuella föreningen intill sin slutliga av- veckling fortfarande kommer att lyda under den äldre lagens bestämmelser.
För registrerade understödsföreningar som inte meddelar försäkring vid arbetslöshet
kommer ikraftträdandet av den nya lagen i allmänhet att aktualisera stadgeändringar. Dessa kan gälla såväl påtagliga ändringar av stadgarnas materiella innehåll som utbyte av hänvisningar till skilda lagbestämmelser eller andra anpassningar av mera formell natur. Den smidigaste lösningen av ifrågavarande anpassningsproblem torde nås om ikraft- trädandet av vissa uppräknade bestämmel- ser i den nya lagen görs beroende av att de åtgärder som i varje särskilt fall är på- kallade för detta ändamål har slutligt ge- nomförts. Med avseende på stadgarnas in- nehåll innebär detta att den aktuella änd- ringen skall ha blivit registrerad. Eftersom hänvisning från förenings stadgar emellertid kan avse även andra bestämmelser i den äldre lagen än de som på detta sätt får för- längd giltighet behövs vidare en föreskrift av innebörd att sådana hänvisningar under en övergångstid skall gälla närmast motsva- rande bestämmelser i den nya lagen (4).
Utredningen anser att den tidsfrist inom vilken ifrågavarande stadgeändringar skall ha vidtagits bör bestämmas till fem år. En kortare övergångstid skulle inte bara kunna skapa svårigheter för vissa enskilda föreningar, t. ex. sådana som håller på eller kommer att avvecklas, utan i synnerhet för tillsynsmyndigheten, vars arbetsinsats i sam- band med stadgeändringar ofta är av bety- dande omfattning. För den händelse det av administrativa eller andra skäl visar sig att även den sålunda föreslagna tidsfristen i nå- got fall blir otillräcklig föreligger, såvitt avser mindre föreningar, den möjligheten att tillsynsmyndigheten ger föreningen ytter- ligare anstånd i form av tidsbegränsade un- dantag enligt 103 å 2 mom.
Underlåtenhet från förenings sida att in- om föreskriven tid vidta nödvändiga anpass- ningsåtgärder synes böra bedömas på samma sätt som när förening inte har rättat sig efter en av tillsynsmyndigheten meddelad anvisning. Genom en hänvisning till 87 å 3 mom. har därför klargjorts att tillsyns- myndigheten även i nu aktuella fall får be- fogenhet att hos rätten inleda ett förfarande som kan ge till resultat att föreningen tvingas träda i likvidation (5).
15. Sammanfattning
Mot bakgrund av bl. a. utvecklingen på so- cialförsäkringens område och inom den affärsmässiga liv- och sjukförsäkringsrörel- sen är förutsättningarna för den särskilda form av försäkringsverksamhet som drivs av understödsföreningar i dag väsentligt an- norlunda än när den nuvarande lagen om understödsföreningar kom till år 1938. Till- gänglig statistik visar också att såväl anta- let föreningar som den totala medlems- anslutningen sjunker. Därtill kommer att ålderssammansättningen bland medlemmar- na inom vissa grupper av föreningar fort- gående blir allt mindre tillfredsställande.
Nu nämnda förhållanden har bidragit till att utredningen till en början ifrågasatt be- hovet av en fortsatt särlagstiftning för un- derstödsföreningarna vid sidan om lagen om försäkringsrörelse (FL). Med tanke på nack- delarna med en utvidgning av kretsen av liv- försäkringsbolag och eftersom det knappast skulle vara praktiskt möjligt eller ända- målsenligt att inordna flertalet existerande föreningar under FL har utredningen emel- lertid funnit övervägande skäl tala för att föreliggande reformbehov bör tillgodoses in- om ramen för en fortsatt särlagstiftning.
Även om utredningen funnit att vissa av- snitt i gällande lag, framförallt de som inne- håller mer allmänt associationsrättsliga reg- ler, i och för sig bör kunna bibehållas täm- ligen oförändrade, framlägger utredningen ett förslag till en helt ny lag om understöds- föreningar.
Beträffande den nya lagens tillämpnings- område föreslås bl. a. den ändringen att förening som meddelar försäkring vid ar- betslöshet inte längre skall anses som under- stödsförening. Med hänsyn framför allt till de svårigheter som föreligger att avgränsa de s. k. öppna understödsföreningarnas verk- samhet från sådan rörelse som drivs av liv- försäkringsbolagen har utredningen vidare kommit till den uppfattningen att det inte längre bör finnas möjlighet att nybilda öpp- na understödsföreningar.
Nämnda ställningstagande har fått till följd att förslaget, såvitt avser nybildning av understödsföreningar, inte innehåller nå- gon motsvarighet till de bestämmelser i FL som ger uttryck är den s. k. behovsprincipen. Däremot föreslås att alla utvidgningar eller förändringar av en redan registrerad under- stödsförenings verksamhet som innebär att denna får en väsentligt ny inriktning eller kommer att omfatta en ny försäkringsgren skall bli beroende av tillsynsmyndighetens särskilda medgivande. Ifrågavarande ären- den skall prövas med utgångspunkt både från medlemmarnas intressen och allmänna överväganden.
En allmän förbättring av skyddet för med- lemmarnas intressen har framstått som en av de mest angelägna reformerna. Frågan om ett införande i understödsföreningslagen av en motsvarighet till FL:s skälighetsprin- cip har därvid kommit i förgrunden. Med hänsyn till alla de särförhållanden som
kännetecknar understödsföreningarna har utredningen emellertid valt en lösning som något avviker från vad som gäller för för- säkringsbolagen.
Utredningen har sålunda utformat bestäm- melser som ger uttryck åt en så att säga modifierad skälighetsprincip. Meningen är att undvika att frågan om vad som är skä- ligt alltid blir bedömd efter samma stränga normer som gäller för livförsäkringsbolagen utan i stället i varje särskilt fall får avgöras under hänsynstagande även till sådana fak- torer som försäkringarnas art och omfatt- ning liksom föreningens storlek och förhål- landena i övrigt.
I FL innebär skälighetsprincipen att den verkliga kostnaden för försäkringstagaren, dvs. premien efter avdrag för återbäring och rabatter, skall utgöra ett skäligt pris för de tjänster av olika slag som försäkringen till- för försäkringstagaren. Även för understöds- föreningarnas del bör motsvarande princip i första hand få betydelse med avseende på förhållanden som rör medlemmarnas och föreningens ekonomiska mellanhavanden, t. ex. förvaltningskostnadernas storlek, rätten till fribrev och återköp samt överskottsmed- lens användning. Med hänsyn till att prin— cipen inte bara gäller frågan om de fasta avgiftemas storlek utan snarare bör anses som en grundläggande norm för en för- enings hela verksamhet har den i utredning- ens förslag tillsammans med soliditetsprin- cipen förts in bland bestämmelser som inne- fattar allmänna krav på stadgarnas innehåll.
Eftersom frågan om avgående medlems rätt kan komma att ge upphov till särskilt svåra avvägningsproblem föreslår utredning- en i denna del vissa specialföreskrifter an- gående fribrev och återköp. Huvudregeln är här att förening som meddelar pensions- eller kapitalförsäkring skall vara skyldig att utfärda fribrev, eller för kapitalförsäkring- arnas del, medge återköp. Befrielse från sådan skyldighet kan medges av tillsyns- myndigheten. I stadgarna får tas in villkor som inom närmare angiven ram begränsar skyldigheten i det enskilda fallet.
I vad avser tillsynen över understödsför- eningarna innebär utredningens förslag på
flera punkter en förstärkning av tillsyns- myndighetens ställning i enlighet med den utveckling som skett för försäkringsbola- gen. Den väsentligaste nyheten är här att till- synsmyndigheten efter förebild från FL får befogenhet att ingripa mot förening med anvisning så snart allvarlig anmärkning kan riktas mot dess verksamhet. Denna bestäm- melse kan bl. a. tänkas få betydelse i fall då verksamheten inte drivs under iakttagande av god ordning, då förvaltningskostnaderna blivit så höga att de inte kan godtagas eller då medlemmarna på annat sätt blir oskäligt behandlade.
Frågan om föreningarnas andel i kostna- derna för tillsynsverksamheten, som vid si- dan av dess övervakande och kontrollerande funktioner även innefattar rådgivning och annat bistånd till föreningarna, har under utredningsarbetet blivit föremål för särskilda överväganden. Det framlagda förslaget inne- bär i denna del att bidragsbeloppen inte skall baseras enbart på avgiftsintäktens stor- lek utan med hänsynstagande även till netto- avkastningen på föreningens samlade kapital- tillgångar. Vidare föreslås att minimibidra- get höjs från 100 kr till 200 kr.
I associationsrättsligt avseende innebär förslaget i huvudsak en anpassning till an- nan likartad, modernare lagstiftning, främst FL och lagen om ekonomiska föreningar. Bland ändringsförslagen märks bl. a. en efter understödsföreningarnas särförhållanden av- passad utbyggnad av bestämmelserna om styrelse och revision. I fråga om_ stadge- ändringar föreslås regler som gör det möj— ligt för en förening att snabbare än f.n. anpassa sin verksamhet till ändringar inom sociallagstiftningen eller till nya pensions- avtal.
På det försäkringstekniska området inne-. håller förslaget bl. a. enhetliga och förenk- lade bestämmelser om fondbildning. Place— ringsbestämmelserna har mjukats upp i nära överensstämmelse med vad som i motsva- rande del gäller för livförsäkringsbolagen. Detta innebär bl.a. att det i princip blir möjligt för en understödsförening att an- vända upp till en tiondel av försäkrings- fonden för placeringar som nu inte kan god-
Bland övriga reformförslag bör även näm- nas att förslaget öppnar möjlighet för för- ening att i sin firma byta ut den ålderdom- liga och med nuvarande förhållanden mindre väl överensstämmande beteckningen »under- stödsförening» mot »försäkringsförening».
För redan registrerade understödsför- eningar föreslås en övergångstid på fem år för anpassningen till vissa centrala bestäm- melser i den nya lagen. Ikraftträdandet bör enligt utredningens mening i övrigt ske an- tingen den 1 juli 1971 eller den 1 januari 1972.
_. ___—va..,
! l' 6 (. [i
_ Fonder —— — Förvoliningskosfnoder
Bilaga
Diagram ]
Index (|942= too) BOD
Statistiska uppgifter i diagram och tabeller
Diagram 1—3. Antalet understödsföreningar, medlemmar, fonder och förvaltningskost— nader åren 1942—1968
—-—-- Antal medlemmar ------Aniu| föreningar
500
1400
300
200
IDO
rrrrlirirlrrrrlrrrrlrirrlrrrrlrriiliirLlrLrilrrrrlrrrrlirrr
Sami-liga understödsföreningar-
1942
1948 1952 1955 1960 1965 67 68
Ummwää N __amx : maNHSS m = :
_umamäamrommoa
maa
ån
uoa
N = (=
l
_8
D
% llllllllllllllllllllllllllllLlllljllllelllJllllllIllllllll N
_ _ _ _ _ _ 55 E% Emm 53 53 m.— om
D_awåä w _:nmx onan" _oe __ å - __ m w_crrommoa __ m ama—.siaomrommoä _ uål. w_cxl on: gagg_zomrommg ”sin som __ - _ _ _ _ _ _ _må- 55 män 53 Emo 53. 3 &
År
Pensions- kassor
Sjukkassor
Begravnings- kassor
Sjuk- och begravnings- kassor Totalt
1935 1942 1948
1952 1953 1954
1955 1956 1957 1958 1959
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
265 258 203
185 182 182
177 171 165 161 150
146 140 130 123 120
118 111 108 107
566 145 166
158 155 153
129 121 119 113 107
110 105 99
83
79 78 74 68
648 589 458
425 414 404
378 371 363 351 324
298 287 270 252 236
227 210 199 189
1
475 290
249 235 234
214 201 184 177 160
145 139 133 126 119 113 106 100
90
1 479 1 467 1 117
1 017 986 973
898 864 831 802 741
699 671 632 597 558
537 505 481 454
* Ingår bland sjukkassor.
Tabell 2. Antal understödsföreningar (utom pensionskassor) åren 1935, 1961 och 1967 fördelade på öppna och slutna föreningar.
Sjukkassor samt sjuk- och begrav- Begravningskassor ningskassor Antal föreningar Procentuell Antal föreningar Procentuell
fördelning fördelning
År Öppna Öppna Slutna Slutna Slutna 1935 324 57 % 257 40 % 1961 58 24 % 160 56 % 1967 39 22 % 124 62 %
Sjuk- och Pensions- Begravnings- begravnings-
År kassor Sjukkassor kassor kassor Totalt
1935 67 946 261 870 692 530 1— 1 022 346 1942 81 837 243 913 772 367 211 603 1 309 720 1948 101 019 269 472 827 780 170 757 1 369 028 1952 121793 269 620 860 149 158 392 1 409 954 1953 125 258 266 062 856 570 151 584 1 399 474 1954 118 942 252 921 833143 164 812 1369 818 1955 117 583 215 221 828 459 153 316 1314 579 1956 124 871 204166 798 581 150 244 1277 862 1957 128 544 197 241 785 774 142 750 1 254 309 1958 131341 185 605 747 313 129 622 1 193 881 1959 132 738 178 655 736 083 127 220 1 174 696 1960 134 645 178 393 711 383 132 099 1 156 520 1961 137 002 173 706 701 975 128 757 1 141440 1962 133 072 164 734 684 336 126195 1 108 337 1963 168 322 156 017 668 541 115 835 1 108 715 1964 171778 144 419 652 669 112 456 1081 322 1965 173 990 138 987 637 692 110 094 1 060 763 1966 172 997 133 113 617 969 106 700 1 030 779 1967 174 633 125 370 599 471 101 600 1 001 074
* Ingår bland sjukkassor.
Tabell 4. Understödsföreningars (utom pensionskassors) medlemsantal åren 1935, 1961 och 1967 fördelade på öppna och slutna föreningar.
Sjukkassor samt sjuk- och begrav- Begravningskassor ningskassor Antal medlemmar Procentuell Antal medlemmar Procentuell
fördelning fördelning
År Öppna Slutna Öppna Slutna Öppna Slutna Öppna Slutna 1935 183 467 78 403 70 % 30 % 533 797 158 733 77 % 23 % 1961 154 384 148 079 51 % 49 % 593 343 108 632 85 % 15 % 1967 105 629 121341 47 % 53 % 511313 88158 85 % 15 % 162 SOU 1970: 23
Nyanslutningen omfattar icke inträde vid överlåtelse av annan förenings verksamhet. Med fri- villig avgång avses avgång av annan anledning än inträffat försäkringsfall. Avgången omfattar icke avgång vid överlåtelse eller likvidation.
Begravnings- Sjuk- och begrav- Samtliga
Pensionskassor Sjukkassor kassor ningskassor föreningar
Nyan- Frivillig Nyan- Frivillig Nyan- Frivillig Nyan- Friving Nyan- Frivillig År slutning avgång slutning avgång slutning avgång slutning avgång slutning avgång 1956 10 007 4 586 10 859 19 505 18 390 19 292 11271 11709 ' 50 527 55 092 1957 8 993 4 227 9 717 14 948 19 249 17 975 7 793 8 684 45 752 45 834 1958 7 616 5 064 6 499 6 130 15 607 11 034 5 759 6 454 35 481 28 682 1959 6 529 3 749 6 920 12 127 13 222 10 568 6 576 6 819 33 247 33 263 1960 7 295 4 730 10 342 13 729 13 602 9 756 9 799 8 278 41 038 36 493 1961 7813 5189 11490 15199 12 445 8419 9590 9053 41338 37 860 1962 7 646 8 591 8 113 14 450 10 444 8 287 8 274 7 894 34 477 39 222 1963 142 937 3 405 8 002 14 929 8 540 7 932 6 653 8 583 66 132 34 849 1964 12 958 9 009 9 453 13 425 8 862 7 819 9189 8 325 40 462 38 578 1965 8 867 5 684 9 784 13 306 8 967 7 587 9 399 9 189 37 017 35 766 1966 11900 11 115 8 027 11985 5 207 6 776 8178 8 934 33 312 38 810 1967 13 169 11 373 4 501 10139 4 747 5 056 5 015 7 659 27 432 34 227 S:a 145 730 76 722 103 707 159 872 139 282 120 501 97 496 101 581 486 215 458 676
* Härav har ca 35 000 inträtt i Kooperationens pk i samband med omorganisation.
Tabell 6. Understödsföreningarnas fördelning efter antal medlemmar per förening åren 1942 och 1967.
Antal medlemmar Antal föreningar
.. . Begrav- Sjuk- och . .. . per fore ning Pensions- Sjuk- nings- begravnings- Samthga foremngar kassor kassor kassor kassor Antal % År 1942 — 99 140 47 104 112 403 28 100—— 199 49 28 134 139 350 24 200— 499 40 33 173 133 379 26 500— 999 11 19 85 58 173 12 1 000—1 999 10 5 37 23 75 5 2 000—4 999 5 7 32 7 51 3 5 000— 3 6 24 3 36 2 Summa 258 145 589 475 1 467 100 År 1967 -— 99 43 17 16 18 94 20 100— 199 18 8 52 29 107 22 200— 499 16 20 44 31 111 23 500— 999 12 13 35 11 71 15 1 OOO—1 999 6 5 20 5 36 7 2 000—4 999 7 5 17 3 32 7 5 000— 6 6 15 3 30 6 Summa 108 74 199 100 481 100
Tabell 7. Antal medlemmar i understödsföreningarna fördelade efter kön åren 1942 och 1967. Antal medlemmar Procentuell fördelning Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Totalt År 1942 .Pensionskassor 66 598 15 239 81 837 81 19 100 Sjukkassor 166 037 77 876 243 913 68 32 100 Begravningskassor 453 475 318 892 772 367 59 41 100 Sjuk- och begrav- 151 855 59 748 211 603 72 28 100 ningskassor Samtliga föreningar 837 965 471 755 1 309 720 64 36 100 — År 1967 Pensionskassor 126 762 47 871 174 633 73 27 100 _ Sjukkassor 86 412 38 958 125 370 69 31 100 Begravningsk'assor 302 685 296 786 599 471 50 50 100 ' Sjuk- och begrav- 72 569 29 031 101 600 71 29 100 ' ningskassor Samtliga föreningar 588 428 412 646 1 001 074 59 41 100 164 SOU 1970: 23
Tabell 8. Översikt av understödsföreningarnas verksamhet 1942, 1948, 1964—1967: vissa intäkter och kostnader samt fonder (tkr).
Avgifterna innefattar inträdesavgifter, böter, uttaxerade belopp samt arbetsgivar- och kommunbidrag. Avkastningen av kapital redovisas netto, dvs med avdrag för utgiftsräntor och underskott på egna fastig- heter.
Föränd- ring 1966—67 1942 1948 1964 1965 1966 1967 (%)
Samtliga understödsföreningar
Avgifter 47 732 84 369 87 116 93 081 99 370 124 842 Avkastning av kapital . . . . 158 690 172 861 186 938 200 937
N N'en
Utbetalningar för försäk-
_|. + ringsfall 29 679 27 862 89 957 96 964 102 391 109 430 + 7 Utbetalningar för återköp . . . 1 597 2 561 9 054 109 806 +1 113 Tilläggsförmåner, avgifts- befrielser o. cl1 . . . . 5 808 6 557 7 225 11 486 + 59 Förvaltningskostnader 2 822 . . 6 850 7 968 8 416 8 629 + 3 Fonder och reserverade medel 646 250 733 438 3 202 801 3 342 480 3 481 091 3 585 112 + 3 ' härav försäkringsverk- . . samheten . . 695 045 2 928 055 3 022 025 3 085 598 3 152 663 + 2 fria fonder . . 38 393 274 746 320 455 395 493 432 449 + 9
Pensionskassor Avgifter 30 792 63 379 64 276 70 790 77 411 103 397 Avkastning av kapital . . . . 146 907 159 726 172 898 186 140 Utbetalningar för försäk-
») 0043
+ + ringsfall 17 292 12 387 70 716 77 769 83 332 89 778 + 8 Utbetalningar för återköp . . . 1 111 1 383 8 436 ”109 256 +1 195 Tilläggsförmåner, avgifts- befrielser o. d.1 . . . . 4 105 4 572 5 012 8 742 + 74 Förvaltningskostnader 662 . . 2 391 3 523 3 613 4 047 + 12 Fonder cch reserverade medel 554 872 602 161 2 948 792 3 083 480 3 216 781 3 315 557 + 3 härav försäkringsverk- samheten . . 579 185 2 716 432 2 807 276 2 868 795 2 935 553 + 2 härav fria fonder . . 22 976 232 360 276 204 347 986 380 004 + 9 Sjukkassor Avgifter 5 127 7 483 8 036 7 997 7 989 7 957 0 Avkastning av kapital . . . . 694 797 905 886 -— 2 Utbetalningar för försäk- ringsfall 4 135 6 844 7 243 7 185 7 021 7 122 + 1 Tilläggsförmåner, avgifts- befrielser o.d.1 . . . . 154 121 160 175 + 9 Förvaltningskostnader 501 . . 854 846 896 920 + 3 Fonder och reserverade medel 5 606 8 025 16 283 16 854 17 671 18 251 + 3 härav försäkringsverk- samheten . . 6 504 13 398 13 868 14 592 15 148 + 4 härav fria fonder . . 1 521 2 885 2 986 3 079 3 103 + 1 Begravningskassar Avgifter 6 513 8 169 8 859 8 607 8 183 7 825 — 4 Avkastning av kapital . . . 9 189 10 201 10 807 11 458 + 6 Utbetalningar för försäk- ringsfall 3 814 4 565 7 285 7 288 7 410 7 659 + 3 Utbetalningar för återköp . . . . 486 1 178 618 . 550 —- 11 Tilläggsförmåner, avgifts- befrielser o. d) . . . . 1 138 1 447 1 625 2 086 + 28 Förvaltningskostnader 1 036 . . 2 581 2 576 2 829 2 504 — 11 Fonder och reserverade medel 70 258 105 699 197 642 200 612 203 629 206 389 + 1 härav försäkringsverk- samheten . . 95 474 166 129 167 729 169 410 167 837 —- l härav fria fonder . . 10 225 31 513 32 883 34 219 38 552 + 13
Föränd-
11118 1966—67 1942 1948 1964 1965 1966 1967 (%) Sjuk- och begravningskassor Avgifter 5 300 5 338 5 945 5 687 5 787 5 663 —- 2 Avkastning av kapital . . . . 1 900 2 137 2 328 2 45 3 + 5 Utbetalningar för för— säkringsfall 4 438 4 066 4 713 4 722 4 628 4 871 + 5 Utbetalningar för återköp . . . . —— — — —- —— Tilläggsförmåner, avgifts- befrielser o. då . . . . 411 417 428 483 + 13 Förvaltningskostnader 623 . . 1 024 1 023 1 078 1 158 + 7 Fonder och reserverade medel 15 514 17 553 40 084 41 534 43 010 44 915 + 4 härav försäkringsverk- samheten 13 882 32 096 33 152 32 801 34125 + 4 härav fria fonder 3 671 7 988 8 382 10 209 10 790 + 6 * ur fria fonder. -— ' Härav Sveriges Kommunalanställdas Pk 108 950 tkr (i samband med vissa gruppers förstatligande) l | SOU 1970: 23
__,f—W-W'WSE?"
Sjuk- och Pensions- Sjuk- Begravnings- begravnings- Samtliga kassor kassor kassor kassor föreningar
. Antal föreningar 1942 258 145 589 475 1 467 1967 108 74 199 100 481 1967 i % av 1942 42 % 51 % 34 % 21 % 33 %
2. Antal medlemmar 1942 81 837 243 913 772 367 211 603 1 309 720 1967 174 633 125 370 599 471 101 600 1 001 074 19671 % av 1942 213 % 51 % 78 % 48 % 76 %
3. Antal medlemmar per förening 1942 317 1 682 1 311 445 893 1967 1617 1694 3 012 1016 2 081 1967 i % av 1942 510 % 101 % 230 % 228 % 233 %
4. Fonder, tkr 1942 554 872 5 606 70 258 15 514 646 250 1967 3 315 557 18 251 206 389 44 915 3 585112 1967 i % av 1942 598 % 326 % 294 % 290 % 555 %
5. Fonder per medlem, kr 1942 6 780 23 91 73 493 1967 18 986 146 344 442 3 581 1967 i % av 1942 280 % 635 % 378 % 605 % 726 %
6. Avgifter, tkr 1942 30 792 5 127 6 513 5 300 47 732 1967 103 397 7 957 7 825 5 663 124 842 1967 i % av 1942 336 % 155 % 120 % 107 % 262 %
7. Avgifter per medlem, kr 1942 376: 26 21: 02 8:43 25: 05 36: 44 1967 592: 08 63: 47 13:05 55: 74 124: 71 1967 i % av 1942 157 % 302 % 155 % 223 % _ 342 %
8. Utbetalningar för försäkringsfall, tkr 1942 17 292 4 135 3 814 4 438 29 679 1967 89 778 7 122 7 659 4 871 109 430 1967 i % av 1942 519% 172 % 201 % 110 % 369 % 9. Förvaltningskostnader, tkr 1942 662 501 1 036 623 2 822 1967 4 047 920 2 504 1 158 8 629 1967 i % av 1942 611 % 184 % 242 % 186 % 306 %
10. Förvaltningskasmader per medlem, kr 1942 8: 09 2: 05 1: 34 2: 94 2: 15 1967 23: 17 7: 34 4: 18 11:40 8: 62 1967 i % av 1942 286 % 358 % 312 % 388 % 401 %
11. Förvaltningskostnader i % av avgifter 1942 2,1 9,8 15,9 11,8 5,9 1967 3,9 11,6 32,0 20,4 6,9 1967 i % av 1942 186 % 118 % 201 % 173 % 117 o
Fonder och Medlems- reserverade antal medel (tkr) ITP-kassor (23 st) Konsumentkooperationens Pensionskassa 47 569 410 532 Sjöbefälets pensionskassa 31 771 328 929 Bankanställdas pensionskassor (BPK, 10 st) 6 167 393 674 Pressens pensionskassa 6 136 108 300 Sparinstitutens pensionskassa 5 850 104 991 Försäkringsanställdas Pensionskassa (FPK) 5 550 145 369 Svenska Handelsbankens pensionskassor (2 st) 4 127 157 600 Svenska Tobaksaktiebolagets pensionskassor (2 st) 3 634 129 937 SAR:s Pensionskassa 2 917 36 397 Sveriges Köpmannaförbunds Pensionskassa 2 875 79 027 Pensionskassan Posteritas 958 96 528 Stockholms Tullpackhuslags Pensionskassa 143 3 055 Summa 117 697 1994 339 Fribrevskassor (19 st) Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa (SKP) 29 990 862461 Arbetarepensionskassan (APK) 2 411 14 223 Aktiebolaget Statens Skogsindustriers Pensionskassa 1624 11 174 Uddeholms Aktiebolags Personals Pensionskassa 1259 93 205 Husqvarna Vapenfabriks tjänstemäns pensionskassa 1230 16 839 Götaverkens tjänstemäns och befäls pensionskassa 1049 58 186 Höganäs-Billesholms Aktiebolags Änkekassa 807 1914 HSB:s Pensionskassa 687 32 250 Aktiebolaget Nordiska Kompaniets Personals Pensionskassa 621 22 645 Eriksbergs tjänstemåns och befäls pensionskassa 512 38 020 Svenska Pressbyråns Pensionskassa 403 31200 Mölnbacka-Trysils Personals Pensionskassa 302 24 982 Tjänstemannapersonalens hos A.-B. Turitz & Co. Pensionskassa 260 4 969 Arbetarepersonalens hos A.-B. Trafikrestaurangerl pensionskassa 203 3 948 Övriga 5 fribrevskassor 549 34 459 Summa 41 907 1 250 475 Övriga tjänstepensionskassor (14 st) 4725 38 916 Samtliga tjänstepensionskassor 164 329 3 283 730
År
75 o. däröver
70-74
65—69
60—64
55—59
50—54
45—49
4o—44
35—39
30—34
25—29
20—24
—19
Antal medlemmar
Totalt 910 000 medlemmar
Diagram 4. Antal medlemmar i sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begrav- ningskassor fördelade efter ålder och kön vid utgången av år 1964.
fålkmängden
26
27
27
26
24
20
16
13
10
()
12
Antal sjukpenningförsäkrade medlemmar i sjukkassor samt sjuk- och begravningskassor fördelade efter tillförsäkrad sjukpenning vid utgången av år 1964.
Tabell 11.
Tillförsäkrad Öppna föreningar Slutna föreningar Samtl. föreningar sjukpenning1 Antal sjukpen- Antal sjukpen- Antal sjukpen- Kr ningsförs. medl. % ningsförs. medl. % ningsförs. medl. % 1: 00—1: 99 2 366 4 136 0 2 502 2 2: 00—2: 99 30 622 48 3 110 3 33 732 22 3: 00—3: 99 13 690 21 39 934 45 53 624 34 4: 00——4: 99 8 044 13 11943 13 19 987 13 5: 00—5:99 7865 12 9542 11 17 407 11 , 6: 00—6: 99 663 1 16 249 18 16 912 11 7: 00—7: 99 58 0 1 312 1 1370 1 8: 00—8: 99 422 1 8 080 9 8 502 6 9: 00—9: 99 — —— — — — —-
10: 00— — — _— _ — —
_ Summa 63 730 100 90 306 100 154 036 100 Uppgift ej lämnad 3 469 23 005 26 474
Summa 67 199 113 311 180 510
1 Vid sjukhjälpstidens början, dock tidigast vid sjukperiodens fjärde dag.
Diagram 5. Uppgifterna avser 85 % av samtliga sjukpenningförsäkrade medlemmar
Antal sjukpenningförsäkrade medlemmar 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 o i ' _ _ 1 :00— 3 :OO-_ 5 :OO—— 7 :00— : — 2:00— 4:00— 8:00— 8:00— 10:00— Tillförsäkrad sjukpenning kr1 * Vid sjukhjälpstidens början, dock tidigast vid sjukperiodens fjärde dag. 170 SOU 1970: 23
Antal kapitalförsäkrade medlemmar i begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor fördelade efter tillförsäkrat kapitalbelopp vidutgången av år 1964.
Tabell 12.
Tillförsäkrat Öppna föreningar Slutna föreningar Samtl. föreningar kapitalbelopp Antal kapital— Antal kapital- Antal kapital- Kr förs. medl. % förs. medl. % förs. medl. % — 100 28780 5 2134 2 30914 4 101— 200 151510 27 13 553 10 165 063 23 201— 300 99 293 17 12 096 9 111389 16 301— 400 67 114 12 6 754 5 73 868 11 401— 500 90 815 16 73 468 54 164 283 23 501—1 000 99 964 18 17 048 13 117 012 17 1 001—2 000 27 784 5 6 182 4 33 966 5 2 001—3 000 2 431 0 726 0 3 157 0 3 001—4 000 1756 0 , 2 248 2 4 004 l 4 001— 86 0 1 006 1 1 092 0 Summa 569 533 100 135 215 100 704 748 100 Uppgift ej lämnad 17 188 35 065 52 253 Summa 586 721 170 280 757 001
Diagram 6. Uppgifterna avser 93 % av samtliga kapitalförsäkrade medlemmar
Antal kapitalförsäkrade medlemmar
200 000 [::] Öppna föreningar
- Slutna föreningar 150 000 100 000 50 000
0 i . . —100 —300 —500 —2 000 —4 000 —200 —400 —1 000 —3 000 4 001—
Tillförsäkrat kapitalbelopp kr
Tabell 13. De erkända arbetslöshetskassornas inkomster och utgifter under åren 1935—1966 i miljoner kronor.
Inkomster Utgifter
Avgifter, räntor,
startfonder Stats- Försäkrings- Förvalt- Fond- m 1111 bidrag Summa ersättning ning m m” ökning Summa
mkr % mkr % mkr mkr % mkr % mkr % mkr 1935—1939 14.4 76.2 4.5 23.8 18.9 8.5 45.0 3.0 15.9 7.4 39.1 18.9 1940—1944 73.7 76.3 22.9 23.7 96.6 39.0 40.4 11.0 11.4 46.6 48.2 96.6 1945—1945 1403 75.2 46.3 24.8 186.6 77.7 41.6 23.0 12.3 85.9 46.1 186.6 1950—1954 2082 68.6 95.4 31.4 303.6 169.0 55.7 39.1 12.9 95.5 31.4 303.6 1955—
31/8 1959 2991 49.2 309.2 50.8 608.3 482.7 79.4 62.0 10.2 63.6 10.4 608.3 1959/60—
1963/64 417.3 58.6 29433 41.4 711.6 468.1 65.8 81.8 11.5 161.7 22.7 711.6 1964/65 94.8 56.2 74.1 43.8 168.9 108.7 64.3 25.3 15.0 34.9 20.7 168.9 1965/66 97.5 49.2 100.9 50.8 198.4 140.1 70.6 23.4 11.8 34.9 17.6 198.4 Samtliga år 1 345.3 58.7 947.6 41.3 2 292.9 1 4938 65.2 268.6 11.7 530.5 23.1 2 292.9
1 Häri ingår 2.7 mkr vseende uppskrivning av obligationsvärden samt 12.6 mkr, som från olika fonder tillerkänts vissa kassor. ” Häri ingår nedskrivning av obligationsvärden med 48.7 mkr. ” Inkl särskilt statsbidrag med 10.7 mkr.
Startfond1 Fond den 31.8.1966
Fondförändring
totalt kr
per medl kr totalt kr kr per medl
totalt kr
per medl kr ..
.Beklädnadsarbetarnas Sadelmakarnas Stenindustriarbetarnas Handelsanställdas Sko- och läderarbetarnas
Träindustriarbetarnas Musikernas Lantarbetarnas Frisörernas Livsmedelsarbetarnas Textilarbetarnas
Gjuteriarbetarnas Gruvindustriarbetarnas Handelstjänstemännens De kemisk-tekn. ind.arb
Bleck- och plåtslagarnas Försvarsverkens civ. pers Bryggeriarbetarnas Transportarbetarnas Metallindustriarbetarnas
Bokbinderiarbetarnas Hotellanställdas Handelsresandenas Industritjänstemännens Arbetsledarnas
Fabriksarbetarnas Elektrikernas Sjöfolkets Målamas Vägarbetarnas
Järnvägsmännens Maskinbefälets Sågverksarbetamas Teateranställdas Typografernas Byggnadsarbetarnas
Skogsarbetamas Murarnas Hotelltjänstemännens Stewardarnas Fartygsbefälets
Sv Arbetares Pappersindustriarbetarnas Tobaksarbetarnas Kooperativa tjänstemän Grafiska tjänstemän
Fastighetsanställdas Litografernas Sv Fiskares
1935. 1935 1935 1935 1935
1936 1936 1936 1936 1937 1937
1938 1938 1940 1941
1941 1941 1942 1942 1942
1942 1942 1942 1942 1942
1943 1943 1943 1943 1944
1945 1945 1945 1946 1946 1947
1948 1949 1951 1953 1954
1954 1954 1954 1955 1957
1959 1959 1963
198 334
77 600 133 098 250 000 275 000
500 000 30 201 12 000 10 000 250 000 662 322
400 000 154 767
3 500 200 018
150000 200000 151 826 63 650 10 990 912
454 630 250 000
10 000 150 830 125 000
3 606 768 600 000 250 000 830 000 302 635
675 000
1 000 378 15 000 750 000 3 000 000
1 887 397 1 100 000 56 962
43 950
412 720 4 000 000 52 980 10 960
50 000 200 000 1 000 000
14 47 159 11 28
31 54 24
5 11 23
48 20
1 16
56 14 23 19 61
55 15 41
6 10
45 60 104 69 17
31
63 57 61 71
93 92 21
16
29 118 30 21
14 37 163
14 299 370
2495 54_7 12 563 393 6 519 308
27 419 486 1386 754 8 641 119 1 252 863 20 426 145 17 668 954
8 404 680 3 538 108
2 631 703 4 750 244
15 998 978 120 050 693
5 327 259 4 646 481 164 279 12 491 327 5 561 630
22 259 820 9 010 381 13 088 492 151753 083 5 391 350
10 024 918 877 883
562 500 12 036 955 88 188 197
10 906 565
232733 817 963
3 944 601 28 062 347
374 341 412 388
1734 263 1533 395 785 810
444 65 122 565
447 315 558 181 442 622
738 91
605 252 425 372 435 163 228
77 101
292 358 775 688 307
206 227 409 75 6 554
423
284 220
197 653 271 198 260 246 142
14 101 036 -—77 600 2 362 449 12 313 393 6 244 308
26 919 486 1 356 553 8 629 119 1 242 863 20 176 145 17 006 632
—400 000 8 249 913 3 534 608 —200 018
2481703 4550 244 —-—151 826 15 935 328 109 059 781
4 872 629 4 396 481 154 279 12 340 497 5 436 630
18 653 052 8 410 381 12 838 492 14923 083 5 088 715
9 349 918 877 883 —1 000 378 547 500 11 286 955 85 188 197
9 019 168 —1 100 000 ——56 962 232 733 774 013
3 531 881 24 062 347 —52 980 363 381 412 388
1 684 263 1333 395 —214190 —21
430 499 111 537
416 261 534 176 431 599
284 204
168 535
250 198
246 209
Kassa (och startår) Startfond1 Fond den 31.8.1966 Fondförändring per medl per medl per medl totalt kr kr totalt kr kr totalt kr kr Lantbrukstjänstemännens 1963 — — 50 757 36 50 757 36 Kommunalarbetarnas 1964 5 000 000 46 8 064 853 69 3 064 853 23 Journalisternas 1964 109 410 30 224 357 51 114 947 21 Summa 40 657 848 48 530 576 273 325 489 918 425 277
1 Medel härför har överlämnats från vederbörande fackliga organisationer eller från vissa statliga fonder.
Statens offentliga utredningar 1970
Systematisk förteckning
Juatitiodepartomontot
uppem - Bogart bildel 16 Eminem nbdågeledmötärisJ [17 739,” [ ] Svensk FN lag. [19]
Försvarodoportemenm vammmmm elvtlu meritvärde. [12]
Soul-tummementot
Livmuddmudeakornmltton. 1 Ny |"me m.m. gäld lärdes. ag]! mt'w. [G] 2. Ny livsmedel-stadga m.m Folktandvårdens utb/enande och notering. [11]
Kommunlkattonsdepertemontet Sublim-m — fordonet och föraren. [|]
Flnanedepartemont-t
U handla w by grindar. Del 2 Administrationen. [18] umnäödsfgdreninggr. (23]
utbiidntnqsdopemmcmn
om sin och kvm. [ Ytk tkwnbidrdww l-inruthlld nina. [412 Y' teknisk högekoleutbildiunq. [8]
Frieldromodol.10] Rome.-leur ningen V. Behörighet. maritim-dungar! medtagna. Specialundersöknifwar av kommun Igor. (20? (Utkommer senare.) VLVimr till högre utbildning. ked' (Utkommer som ) W utbildning och lastning. 122]
Jordbrukndeportmentot Statligt me titt mishima-:. (51
inrikesdmrtemontn
Empati får region". 1 Minou-dumhet ,HU
mallen—?,? : mangrant di zigelamuediåofoå Wi | md nu en
MME Baku. 151
utvunnen—minut Berne utemiljö. [1]
Industridepertomonm
gråten mfäreörjnine'. Energipolltik och organic-tim.- .
i I ;, ' |
Mm- minerna inom klia-mu beteckna umekninwm nummer iden limnologiska förteckningen. )( L Beckum Tryckerier AB 1870