SOU 1972:4

Säkerhets- och försvarspolitiken

Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Kungl. Maj:t bemyndigade den 16 oktober 1970 chefen för försvarsdepartementet att tillkalla sex sakkunniga med uppdrag att utreda det militära försvarets och civilför- svarets utveckling m. m.

Departementschefen tillkallade med stöd av detta bemyndigande genom beslut den 2 november 1970 såsom sakkuniga förutvaran- de statsrådet, ledamoten av riksdagen Gun- nar Lange, åt vilken uppdrogs att såsom ordförande leda de sakkunnigas arbete, samt ledamöterna av riksdagen Torsten Gustafs- son, Bengt Gustavsson, Olle Göransson, Al- lan Hernelius och Sven Wedén.

De sakkunniga har arbetat under benäm- ningen 1970 års försvarsutredning.

Att såsom experter stå till utredningens förfogande anmodade departementschefen den 2 november 1970 kanslirådet Lennart Grape, kanslirådet Bengt A. W. Johansson, numera sekreteraren i riksdagens försvarsut- skott Styrbjörn Lindow och utrikesrådet Wilhelm Wachtmeister, den 27 november 1970 avdelningsdirektören Göran Ekebjär och överstelöjtnanten Erik Thyberg, den 11 december 1970 översten Nils Landergren, överstelöjtnanten Harry Winblad och kom- mendörkaptenen av ]. graden Jan Enquist samt den 31 december 1970 numera kansli- radet Gunnar Nordbeck.

Uppdraget att vara huvudsekreterare åt utredningen lämnades den 2 november 1970 departementsrådet Rune Blomqvist. Att så— som sekreterare stå till utredningens förfo- gande anmodade departementschefen samma dag överingenjören Sven Hellman, departe-

mentssekreteraren Ingemar Engman och de— partementssekreteraren Rune Fremlin samt den 22 januari 1971 kaptenen Lars-Olof Strandberg.

Försvarsutredningen får härmed överläm- na ett av utredningen utarbetat betänkande, kallat Säkerhets- och försvarspolitiken.

Det uppdrag som utredningen erhållit på grundval av beslutet den 16 oktober 1970 är därmed slutfört.

Kungl. Maj:t har genom beslut den 14 januari 1971 lämnat försvarsutredningen visst tilläggsuppdrag avseende riksdagens roll i det nya systemet för planering och bud- getering inom försvaret. Utredningen fortsät- ter sitt arbete med detta uppdrag. l anslut- ning härtill avser utredningen att behandla vissa i utredningsarbetet aktualiserade frågor om metodiken i det fortsatta planeringsarbe- tet.

Till betänkandet har fogats reservationer av ledamöterna Torsten Gustafsson och Wedén gemensamt samt av ledamoten Herne- lius ävensom särskilda yttranden av Torsten Gustafsson, av Torsten Gustafsson, Hemelius och Wedén gemensamt samt av Wedén.

Stockholm ijanuari 1972.

Gunnar Lange Torsten Gustafsson Bengt Gustavsson Olle Göransson Allan Hernelius Sven Wedén

/Rune Blomqvist

1. Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

Direktiven för utredningsarbetet innefattas i ett anförande till statsrädsprotokollet den 16 oktober 1970 av chefen för försvarsdeparte- mentet, statsrådet Andersson. Därvid anför- des i huvudsak följande.

Försvarsbesluten var fram till år 1958 ettåriga och innebar i huvudsak att det mili- tära försvarets krigs- och fredsorganisationer reglerades till omfattning och innehåll. Den- na avvägning i detalj övergavs år 1958, då statsmakterna (prop. 1958: 110, SU B 53, rskr B 83) övergick till ett flerårigt försvars- beslut. Detta angav allmänna riktlinjer för den fortsatta utvecklingen och bestämde en ekonomisk ram för driftburlgeten som ut- gångSpunkt för planeringsarbetet under be- slutsperioden,budgetåren 1958/59— 1960/61.

1961 års försvarsbeslut (prop. 1961:1 bil. 6. SU 4, rskr 4). som omfattade budgetåren 1961/62 Och 1962/63, utformades enligt samma huvudprincipcr som hade antagits av 1958 års riksdag. Genom beslutet bestämdes en ekonomisk ram som omfattade både drift- och kapitalbudgeten för det militära försvaret.

De principer som kommit till uttryck i 1958 och 1961 års riksdagsbeslut har seder- mera iallt väsentligt legat till grund för 1963 och 1968 års försvarsbeslut (prop. 19631108, SU 113, rskr 265 resp. 19681110, SU 122, rskr 281).

För civilförsvaret lades grunden för den nuvarande verksamheten genom beslut av statsmakterna åren 1956 och 1959. 1 1956 års beslut (prop. 1956zl85, 2LU 52, rskr 376) fastställdes principer för utrymnings— planläggningen och det fortsatta skydds- rumsbyggandet. Genom 1959 års beslut (prop. 1959:1 14, SU 85, rskr 233) reglerades

huvuddragen i organisationen för förebyg- gande och skadeavhjälpande verksamhet. ut- bildningsverksamhetens omfattning och civil- försvarsstyrelscns organisation.

Alltsedan är 1960 har utredningsarbetet rörande Civilförsvarets fortsatta utveckling i viss mån samordnats med motsvarande arbe- te beträffande det militära försvaret. 1961, 1963 och 1968 års beslut (prop. 196121 bil. 13, SU ll, rskr 11, prop. 1963r86, SU 100, rskr 225 reSp. prop. l968:110, SU 122, rskr 281) har för civilförsvaret inneburit en fort- satt verksamhet enligt de principer som an- togs åren 1956 och 1959.

Nu gällande riktlinjer för utformningen av det militära försvaret och civilförsvaret fast- ställdes av statsmakterna år 1968 (prop. 19681110, SU 122, rskr 281) på grundval av förslag från 1965 års försvarsutredning. För- utom ekonomiska ramar för det militära försvaret och civilförsvaret omfattade 1968 års försvarsbeslut vissa ändringar i den av 1964 års riksdag (prop. l964:110, SU 97, rskr 217) antagna målsättningen för krigs- makten.

Försvarsutredningcn hade vidare funnit det önskvärt med en målsättning för civilför- svaret. l prop. 19682110 framhöll jag att det liksom för det militära försvaret kunde vara angeläget med en sådan målsättning men att frågan ännu inte var så beredd att förslagi ämnet kunde läggas fram. I prop. 1969:1 (bil. 6) anförde jag därefter att underlaget för en målsättning för civilförsvaret skulle komma att tas fram i samband med pågåen- de miljöstudier m.m. och att något förslag därför inte beräknades kunna föreläggas riks- dagen före den 1 mars 1971.

En ny försvarsutredning bör enligt min mening inte ha till uppgift att få till stånd en uppgörelse mellan politiska partier om för-

svarsutgifternas storlek under en begränsad tidsperiod. Den bör istället överväga grun- derna för den svenska säkerhetspolitiken och den långsiktiga inriktningen av våra totalför- svarsansträngningar. Underlaget för en sådan prövning bör hämtas från den ordinarie stu- die- och planeringsverksamheten.

Försvarets planeringssystem skall ge det underlag som statsmakterna behöver för att inom ramen för vår säkerhetspolitik pröva inriktningen av försvarspolitiken och be- döma behovet av resurser för denna. Åtgär- der har vidtagits för att införa nya riktlinjer för långsiktsplaneringen av det militära för- svarets och Civilförsvarets framtida utform- ning. Det grundläggande utredningsarbetet har slutförts och i prop. 1970:97 har lämnats en redogörelse för ett nytt system för plane- ring och budgetering inom försvaret. 1 för— svarsplaneringen kommer i det nya systemet ökad vikt att läggas vid den långsiktiga in- riktningen i enlighet med intentionerna i vår säkerhetspolitik. Planering, budgetering och redovisning inriktas mot försvarets produk— ter, främst krigsorganisationen. Avsikten är att utvecklingen på lång sikt skall belysas genom 5, k. perspektivplaner, som syftar till att formulera och analysera alternativa ut- formningar av det militära försvaret och civilförsvaret i stort och att ange alternativa möjligheter att lösa olika uppgifter. Verk- samheten på kortare sikt avses bli inriktad med hjälp av femåriga rullande programpla- ner som redovisar det militära försvarets och Civilförsvarets uppgifter och resursbehov.

Genom beslut av Kungl. Maj:t år den långsiktiga planeringen inom det militära för- svaret och civilförsvaret redan inriktad efter den metod, vars grunddrag jag nyss har återgett. Miljöstudier, dvs. framtidsstudier beträffande den internationella utveckling som kan bli av betydelse för vår säkerhetspo- litik, och perspektivplanering pågår. De förs- ta perspektivplanerna beräknas föreligga om- kring den 1 mars 1971.

Det nya planeringssystemet innebär bl. a. att på skilda nivåer ökad vikt läggs vid målformuleringar så att dessa i högre grad än tidigare kan vägleda planeringen.

Jag anser det vara angeläget att en parla- mentariskt sammansatt kommitté får tillfälle att ta del av det material som kommer fram genom miljöstudier och perspektivplanering och att bl.a. på grundval härav överväga inriktningen av den svenska säkerhetspoliti- ken och försvarspolitiken.

Behovet av långsiktighet i försvarsplane- ringen ställer särskilda krav på planerings- systemets utformning. Den handlingsfrihet

på kort och lång sikt som statsmakterna har velat försäkra sig om skall i fortsättningen vara analyserad med hänsyn till vår avsikt att upprätthålla neutralitet och avhålla från an- grepp-

Handlingsfriheten skall så långt möjligt vara kartlagd beträffande beslutstidpunkter och handlingsalternativ. Av särskild vikt är att ökad uppmärksamhet ägnas åt framtida miljöer som utvecklingen kan leda till och åt de förutsättningar av skilda slag som kan komma att utgöra underlag för kommande beslut.

Perspektivplanerna kommer att innehålla alternativa principlösningar på vilka fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete skall inrik- tas för att skapa långsiktig handlingsfrihet. De skall alltså inte utgöra förslag till fram- tida omfattning och kostnadsnivå för försva- ret.

Försvarskommittén bör granska perspek- tivplanerna och därvid överväga bl.a. om kravet på en tillräcklig framtida handlingsfri- het för vår säkerhets- och försvarspolitik har blivit tillgodosett.

Programplaner för det militära försvaret och civilförsvaret kommer att föreligga om- kring den 1 september 1971. Anvisningar för programplaneringen har lämnats till överbe- fälhavaren och civilförsvarsstyrelsen med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 11 september 1970. Av programplanerna skall bl. a. kunna utläsas en avvägning under en femårsperiod av resurser för följande ända- mål:

! Vidmakthållande av kortsiktig operativ styrka under planperioden. — Investeringar, främst för att skapa opera- tiv styrka bortom gränsen för planperio- den. Förberedelser för framtida investeringar genom forskning och tekniskt utvecklings- arbete.

Försvarskommittén bör i fråga om pro- gramplanerna endast överväga om dessa be- träffande handlingsfrihet motsvarar perspek- tivplaneringens intentioner och kommitténs långsiktiga bedömningar.

När man skall överväga den svenska säker- hetspolitiken och det svenska försvarets roll däri kan man inte begränsa perspektivet till endast de delar av totalförsvaret som utgörs av det militära försvaret och civilförsvaret. Även totalförsvaret i övrigt som ställer betydande anspråk på våra resurser i olika avseenden måste uppmärksammas. För denna verksamhet är ett stort antal myndig- heter ansvariga. En del av denna verksamhet

och dessa myndigheter kan hänföras till det ekonomiska försvarets område. Även inom detta område pågår sedan något år i samar— bete med bl. a. överbefälhavaren och civilför- svarsstyrelsen ett omfattande arbete med att utforma ett gemensamt planeringssystem i vilket miljöstudier ingår som ett led. Under den tid som kommittén verkar beräknas detta arbete inte ge ett sådant vägledande resultat som motsvarande arbete i fråga om det militära försvaret och civilförsvaret. Det är dock angeläget att kommittén tillförs och studerar det material som kan finnas tillgäng— ligt under hösten 1971. Kommittén bör översiktligt studera inriktningen av andra delar av totalförsvaret än militärt försvar och civilförsvar i syfte att tillse att kravet på balans i våra totala försvarsinsatser skall kunna tillgodoses.

Kommitténs arbete bör bedrivas med sikte på att förslag till 1972 års riksdag om det militära försvarets och civilförsvarets utveck- ling fr. o. m. budgetåret 1972/73 skall kunna grundas på överväganden och förslag från kommittén.

Genom Kungl. Maj:ts beslut den 14 ja- nuari 1971 uppdrogs åt utredningen att över- väga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Förslag härom skulle lämnas i sådan tid att frågan kunde underställas 1972 års riksdag.

Utredningens arbete har pågått sedan no- vember 1970.

Till grund för utredningens bedömningar av de säkerhetspolitiska frågorna har legat bl. a. de rapporter som avlämnats av krigs- maktens, befolkningsskyddets och det eko- nomiska försvarets miljöutredningar. De utri- keSpolitiska frågorna har vidare belysts ge- nom föredragningar av experten Wacht- meister.

De samhällsekonomiska och statsfinan- siella förutsättningarna på kortare och längre sikt har i första hand belysts genom före- dragningar av experten Johansson.

Till grund för utredningens bedömningar rörande det militära försvarets fortsatta ut- veckling m. m. har legat dels perspektivplan 1972—1987 för det militära försvaret, dels programplaner 1972—1977 för det militära försvaret vilka genom Kungl. Maj:ts beslut den 12 mars 1971, den 16 september 1971 och den 15 oktober 1971 överlämnats till

utredningen för att tagas under övervägande vid fullgörande av det till utredningen genom beslut den 16 oktober 1970 lämnade upp— draget. Frägor rörande det militära försvaret har vidare belysts genom föredragningar av experterna Enquist, Landergren och Winblad samt av företrädare för de militära myndig— heterna och försvarets materielverk.

Till grund för bedömningar av civilförsva- rets fortsatta utveckling rn. in. har legat dels perspektivplan 1972—1987 för civilförsvaret, dels programplan 1972—1977 för civilförsva- ret vilka genom Kungl. Maj:ts beslut den 30 april 1971 och den 7 september 1971 över- lämnats till utredningen att tagas ibeaktande vid fullgörande av det till utredningen genom beslut den 16 oktober 1970 lämnade upp- draget. Frågor rörande civilförsvaret har vi- dare belysts genom föredragningar av exper- ten Ekebjär och företrädare för civilförsvars- styrelsen och regionala myndigheter.

Frågorna rörande övrigt totalförsvar spän— ner över en rad av skilda verksamhetsområ- den. Utredningen har valt att koncentrera sin uppmärksamhet på ett begränsat antal områ- den, vilka bedömts vara väsentliga för balan- sen i våra totala försvarsinsatser. Dessa områ- den utgörs av försörjning med förnödenheter och tjänster, hälso- och sjukvård. polisverk- samhet och psykologiskt försvar. Hithörande frågor har i första hand belysts genom före— dragningar av experten Thyberg och före- trädare för vissa av de berörda myndigheter- na.

Försvarsutredningen har genom studiere- sor orienterat sig om försvarsproblemen i olika delar av landet. Regionala problem har dessutom belysts genom föredragningar inför utredningen av företrädare för olika myndig- heter. Studiebesök har avlagts vid förband och staber inom krigsmakten samt vid civil- försvarets anläggningar m. m. Vidare har stu- diebesök företagits vid industriföretag som tillverkar materiel för krigsmaktens räkning, däribland ett krigsproduktionsföretag.

Utredningen har vidare företagit ett stu- diebesök i Schweiz.

2. Tidigare beslut och utredningar

2.1 Beslut före år 1968 rörande det militära försvaret

2.1 . 1 1958 års försvarsbeslut

Försvarsbesluten före år 1958 innebar att krigs— och fredsorganisationerna i huvudsak reglerades till omfattning och innehåll. För- svarsbeslutet år 1958 hade en annan karaktär och innebar att allmänna riktlinjer gavs för krigsmaktens fortsatta utveckling och att en kostnadsrani bestämdes som utgångspunkt för det militära planläggningsarbetet. 1958 års försvarsbeslut föregicks närmast av 1954 och 1957 års ÖB-utredningar och ett på grundval av dessa av 1955 års försvarsbered- ning avgivet utlåtande.

I sitt utlåtande anförde 1955 års försvars- beredning bl. a. att det utrikes- och militär- politiska läget alltjämt nödvändiggjorde ett starkt svenskt försvar. Ett effektivt försvar krävdes till skydd för vår frihet och vårt oberoende och för att den alliansfria utrikes- politiken skulle kunna hävdas. Så länge strä- vandena till avspänning och nedrustning inte krönts med framgång kunde vårt land inte underlåta att vidmakthålla ett starkt försvar. Försvarsberedningen anförde vidare att Sve- riges territorium inte var av omedelbar och avgörande betydelse i ett storkrig men att Sverige genom sitt geografiska läge likväl var förhållandevis utsatt. Försvarsberedningen erinrade om det intresse som Nordkalott- området och Östersjöutloppen tilldrog sig. De utrikespolitiska och militärpolitiska syn-

punkterna talade enligt beredningen entydigt för nödvändigheten att upprätthålla ett svenskt försvar av en sådan styrka att det verkade fredsbevarande och i krig kunde bjuda en angripare hårt motstånd. Försvars- beredningen sade sig vara övertygad om att ett godtagbart svenskt försvar borde kunna vidmakthållas med en ekonomisk insats som inte kunde sägas överskrida en rimlig andel av folkhushallets resurser.

Försvarsberedningen anförde, att den all- männa målsättningen för försvaret enligt beslut vid 1948 års riksdag borde vara en allmän riktpunkt vid utformningen av den svenska krigsmakten.

Försvarsberedningen föreslog efter att ha övervägt de olika alternativ som framlagts av överbefälhavaren att det militära försvaret under de närmaste åren borde utformas i huvudsak enligt det alternativ som beteck- nades Adam. Ramen för försvarets drift— budget borde i enlighet härmed bestämmas till 2700 milj. kr. för budgetåret 1958/59. Försvarsberedningen förutsatte, att fr. o. m. budgetåret 1959/60 en årlig ramhöjning skulle ske med dels 2.5 % för teknisk utveckling, dels genom erforderlig kompen— sation för pris- och lönestegringar.

l prop. 19581110 gav departementschefen i allt väsentligt sin anslutning till de av försvarsberedningen uppdragna riktlinjerna för det militära försvarets fortsatta utveck- ling. Enligt departementschefen skapade des- sa riktlinjer en fast grund för planering på

lång sikt vilket borde tillmätas den största betydelse. Sedan år 1953 hade det funnits av riksdagen godkända längsiktsplaner för de olika materielomradena. Utan sådana planer var det inte möjligt att bedriva en systema- tisk och ekonomisk materielanskaffning. En förmånlig anskaffningsverksamhet möjlig- göres bl.a. därigenom att leveranserna från den svenska industrin kan planläggas på ett sätt som gynnar en ekonomiskt rationell produktion. Strävan var att i materielplane- ringen na fasthet utan stelhet. Planerna skulle byggas upp inom en bestämd kost- nadsram. För de närmast liggande åren borde de vara mera detaljerade, under det att de på längre sikt borde vara mera överslagsmässigt och obundet utformade. Planerna borde vara rullande, dvs. varje år förlängas med ett är. Departementschefen betonade även vikten av största möjliga samordning av anskaff— ningsverksamheten försvarsgrenarna emellan.

De föreslagna riktlinjerna för det militära försvarets framtida utformning syftade till att åstadkomma en fast grundval för lång- siktsplaneringen inom försvaret. Härvid ef- tersträvades en sådan rörelsefrihet att man genom förskjutningar mellan personal och materiel samt mellan olika försvarsgrenar år från år skulle möjliggöra den omfördelning av försvarsutgifterna som kunde erfordras för att erhålla den avsedda försvarseffekten.

1959 års riksdag införde en ordning inne- bärande att kompensation för pris- och löne- stegringar beräknades på grundval av särskil- da prisindexserier.

2.1.2 1961 års försvarsbeslut

1961 ars försvarsbeslut byggde på ett av 1960 års försvarskommitté avgivet förslag. Försvarskommittén anförde bl. a. att det utrikes- och militärpolitiska läget under de senaste ären inte undergått någon förbätt— ring. Förenta nationerna hade inte kunnat fungera som det instrument för värld sfredens bevarande som ursprungligen avsetts. även om värdet av dess insatser pä säkerhetsområ- det inte borde underskattas. Enligt försvars— kommittén bestod motsättningarna mellan

stormaktsblocken. ingen av de stora tviste— frågorna hade kunnat föras närmare sin lösning och läget hade närmast hårdnat i frågor som Tysklands enande. Berlins ställ- ning oeh nedrustningen. Pa grund av makt— balansen mellan stormaktsblocken ansågs ett storkrig mindre sannolikt och stormakterna antogs visa återhållsamhet när det gällde lokala krig som innefattade risker för stor- krig. Läget innebar emellertid betydande risker och förblev farofyllt. Enligt kommit- tén satnmanhängdc riskerna för Sverige i första hand med att någon stormakt önskade utnyttja svenskt territorium eller hindra den andra parten från ett dylikt utnyttjande. Sverige måste därför vidmakthålla ett re— spektingivande försvar som förmådde skapa tilltro till vår förmåga att bevara vår utrikes- politiska handlingsfrihet. Försvarets uppgift var i första hand fredsbevarande. Det borde snabbt kunna utveckla högsta styrka så att en presumtiv angripare förmåddes att avstå från sina planer. Om ett angrepp trots detta kom till stånd var försvarets uppgift att förhindra att svenskt territorium besattes.

Bedömningen av de utrikespolitiska och militärpolitiska förhållandena samt den mili- tärtekniska utvecklingen föranledde enligt kommittén inte någon ändring av de krav på det militära försvaret som tidigare uppställts. Möjligheterna till snabba och överraskande angrepp hade visserligen ökat men riskerna härför neutraliserades i viss man genom vårt lands goda naturliga försvarsbetingelser.

Kommittén förutsatte inte någon ändring i målsättningen för det militära försvaret sådan denna angivits genom beslut vid 1948 och 1958 års riksdagar.

Försvarskommittén föreslog att en för driftbudgeten och kapitalbudgeten gemen- sam kostnadsram fastställdes. Kommittén utgick från att en fortsatt anslagshöjning för teknisk utveckling var erforderlig för att bibehälla avsedd försvarseffekt men att stor- leken av detta tillägg också måste bedömas med hänsyn till den samhällsekonomiska och statsfinansiella utvecklingen.

Kommittén förordade en kostnadsram av 3 174 resp. 3 238 milj. kr. under budgetåren

1961/63. Beloppen borde förändras med hänsyn till pris- och lönestegringar.

1 prop. 196111 anslöt sig departements- chefen till de riktlinjer för försvarets fort- satta utveckling som försvarskommitten framlagt.

2.1.3 1963 års försvarsbeslut

1963 års försvarsbeslut byggde på ett av 1962 års försvarskommitté avgivet förslag. Som underlag beträffande det militära för— svarets framtida utformning hade försvars— kommittén ett av överbefälhavaren ingivet förslag, ÖB 62.

Enligt kommittén hade någon väsentlig ändring i det allmänna utrikespolitiska läget inte inträtt under de senaste två åren. Vissa lokala konflikter hade lösts men andra hade uppträtt eller ånyo blivit aktuella. De ledan- de kärnvapenmakterna stod fortfarande lästa mot varandra. Rivaliteten dem emellan åter- speglades i de i fredstid exempellösa rust— ningsansträngningarna. Det allmänna läget dominerades fortfarande av frågor som sam— manhängde med Spänningen mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. Vissa nya ut- vecklingslinjer borde dock uppmärksammas. Hit hörde det politiska och ekonomiska samarbetet i Västeuropa. Förhållandet mel- lan Sovjetunionen och Kina hade utsatts för påfrestningar. Länderna i Asien, Afrika och Latinamerika strävade efter att frigöra sig från stormaktsinflytanden. Samtidigt var de flesta av dessa länder starkt beroende av ekonomisk hjälp för att kunna förverkliga sin planer på snabb ekonomisk Och social utveckling. Nationella motsättningar mellan utvecklingsländer kunde också uppkomma. Dessa ansågs kunna innebära risker för freden särskilt om de identifierades med mot varandra stående stormaktsintressen.

De nya dragen i läget ingav enligt kommit- tén inte några förhoppningar om att krigs- riskerna skulle minska under överskådlig tid. Det ökade ömsesidiga beroendet mellan nationerna innebar samtidigt. att Sverige direkt eller indirekt kunde beröras av kon— flikter även i avlägsna delar av världen.

Sverige hade därför ett starkt intresse av att alla möjligheter till politisk aVSpånning och nedrustning togs till vara.

Motsättningarna mellan stormakterna för- hindrade enligt kommittén alltjämt Förenta nationerna från att fungera som det instru- ment för världsfredens bevarande som ur- sprungligen avsetts. Värdet av de insatser på säkerhetsområdet som Förenta nationerna kunde göra borde dock inte underskattas.

Den militärpolitiska utvecklingen karak- täriserades enligt kommittén av att terror— balansen ytterligare stabiliserats. Förenta staterna och Sovjetunionen hade fortsatt att bygga upp resurser för interkontinental krigföring. Kommittén fann det inte sanno- likt, att någon av stormakterna under över- skädlig tid kunde åstadkomma ett tekniskt genombrott, som helt rubbade terrorbalan- sen. Övervägande skäl talade således för att terrorbalansen skulle komma att bestå under den tid som kunde överblickas. Detta med- förde dock inte att risken för begränsade krig minskat. Snarare tenderade den strate- giska utvecklingen att öka risken härför. Under de senaste åren hade också ökad vikt lagts vid konventionella rustningar. Båda stormaktsblocken fick efterhand större möj- ligheter att snabbt sätta in konventionella styrkor i olika delar av världen.

Kommittén konstaterade sammanfatt- ningsvis att spänningen i världen bestod och att risker för krig, som berörde Nordeuropa. inte kunde uteslutas. Sverige måste bevara sin utrikespolitiska handlingsfrihet och klar— göra sin vilja att i enlighet med sin alliansfria politik inte ställa sitt territorium till någon stormakts förfogande.

Trots den snabba tekniska utvecklingen fanns enligt kommittén goda möjligheter att bygga upp ett efter våra förhållanden starkt försvar. Man borde observera att stormakts- blockens resurser i stor utsträckning utnytt- jades för strategiska stridsmedel vilkas använ- dande för ett anfall på Sverige i många lägen tedde sig mindre sannolikt. Tillkomsten av förband med stor rörlighet och stor eldkraft. som snabbt kunde förflyttas till lands, till sjöss och i luften. ökade emellertid en

angripares möjligheter. Å andra sidan hade vi enligt kommittén goda tekniska förutsätt- ningar att följa med idenna utveckling och bibehålla våra möjligheter till försvar. För- svarskommittén ansåg emellertid, att detta inte var möjligt inom en oförändrad kost- nadsratn. En successiv ökning av försvars- utgifterna framstod för kommittén som ofrånkomlig.

Försvarskommitten fann övervägande skäl tala för ett bibehållande av den sedan år 1958 tillämpade ordningen med fleråriga försvarsbeslut och underströk vikten av att kostnadsramen inte rubbades med hänsyn till skiftande tendenser i det utrikes— och militärpolitiska läget. Enligt kommittén bör- de beslut om ekonomisk ram för det militära försvaret omspänna de närmaste fyra budget— åren. Planeringen borde emellertid även fort- sättas för tiden efter den tidsrymd som det politiska beslutet omSpände.

Försvarskommittén konstaterade att den utrikes- och militärpolitiska, militärtekniska och strategiska utvecklingen inte gav anled- ning att frångå målsättningen för krigsmak- ten av åren 1948 och 1958.

Försvarskommitten föreslog att anskaff- ningsverksamheten för fyraårsperioden 1963/67 skulle utgå från basbeloppet 3 780 milj. kr. Till basbeloppet skulle årligen läggas 2,5 % för teknisk utveckling. Vidare förut- sattes att löne- och prisstegringar beaktades enligt tillämpade grunder. Kommittén hade vid sin prövning av försvarskostnadernas framtida utveckling tagit hänsyn till ovisshe- ten rörande den framtida statsfinansiella ut- vecklingen. Försvarskommittén framhöll vi- dare att det inte torde bereda några svårig- heter att åstadkomma en viss anpassning till konjunkturpolitiken genom att anslag och beställningsbemyndiganden hölls till Kungl. Maj:ts disposition och ställdes till myndig- heternas förfogande vid lämplig tidpunkt.

Departementschefen anslöt sig i prop. 1963:108 till försvarskommitténs förslag om bibehållande av fleråriga försvarsbeslut och förordade även att kostnadsramen för det militära försvaret för budgetåren 1963/67 bestämdes i enlighet med de riktlinjer kom—

mitten angett. Enligt departementschefen borde den föreslagna kostnadsramen göra det möjligt att fortsätta arbetet på att successivt modernisera och förbättra våra krigsförbands materiel och att under de närmaste fyra åren uppnå en försvarseffekt som i varje fall inte var lägre än den som bedömdes erforderlig år 1958 för att på längre sikt fylla målsättningen.

2.2 Beslut före år 1968 rörande civilförsvaret

Grunden för Civilförsvarets nuvarande verk- samhet utgörs av beslut av statsmakterna åren 1956 och 1959. År 1956 fastställdes principer för utrymningsplanläggningen och för det fortsatta skyddsrumsbyggandet. År 1959 fastställdes i sina huvuddrag främst Civilförsvarets organisation för förebyggande och skadeavhjälpande verksamhet. utbild- ningsverksamhetens omfattning samt civil— försvarsstyrelsens organisation. År 1960 an— togs en ny civilförsvarslag.

2.2.1 1956 års riksdagsbeslut

1956 års riksdagsbeslut om civilförsvaret (jfr prop. l956:185) grundade sig huvudsak- ligen på ett av 1953 års civilförsvarsutred- ning år 1955 avgivet delbetänkande i vilket Civilförsvarets inriktning och fortsatta upp— byggnad behandlades. Ibetänkandet behand— lades även de allmänna synpunkter på den framtida civilförsvarsplanläggningen som överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen hade framlagt i en promemoria imars 1955, kallad ”marSpromemorian”.

Atomstridsmedlens verkningar ansågs böra utgöra utgångspunkten vid utformningen av civilförsvaret. ] marspromemorian förorda- des en mycket långt driven utrymning av tätorter. Civilförsvarsutredningen fann för sin del det bl.a. av försörjningstekniska skäl inte möjligt att driva utrymningen så långt eller helt på det sätt som föreslagits i promemorian. Departementschefen ansåg sig heller inte kunna tillstyrka planläggning av fullt så omfattande utrymningar som före—

slagits i rnarspromemorian och anförde bl. a. att för de större städerna och vissa andra utsatta områden skulle upprättas planer för såväl en nära nog fullständig utrymning som för beredskapsutrymning. För vissa andra städer och områden skulle planer upprättas för en mindre långt gående utrymning. Den förordade utrymningSplanläggningen innefat— tade olika alternativ. En smidigare anpass- ning till omständigheterna blev härigenom möjlig.

Skyddsrum skulle enligt 1956 års beslut även i fortsättningen inrättas såväl i de centrala delarna som i ytterornrådena i utsatta orter. Befolkningsskyddsrum skulle inrättas endast i särskilt utsatta områden i dessa orter. Skyddsrum i ytterornrådena av orter med befolkningsskydd srum i de centra- la delarna samt i övriga utrymningsorter borde utföras som normalskyddsrum. ] för luftanfall mindre utsatta orter där risken för kärnladdningsanfall bedömdes som liten skulle skyddsrumsbehovet tillgodoses genom normalskyddsrum. lnom områden som inte kunde anses innehålla primära anfallsmål skulle skyddsåtgärder vidtas endast mot radioaktiv strålning och då först i ett beredskapsläge. Något program för byggande av befolkningsskyddsrum förelades inte riks- dagen i samband med propositionen.

2.2.2 1959 års riksdagsbeslut

Som grund för 1959 ars riksdagsbeslut Gfr prop. 1959zll4) låg främst 1953 års civilförsvarsutrednings huvudbetänkande av år 1958.

Utgångspunkterna för bedömningarna var i stort sett desamma som ar 1956. Hemorts- bekämpning med kärnvapen intog sålunda enligt departementschefen fortfarande en central roll i krigföringen.

Beslutet innebar vissa förändringar av Civilförsvarets uppgifter. bl. a. avseende röj— nings- och reparationsuppgifter. bombröj- ning. undanförsel och förstöring.

Civilförsvarets organisation för förebyg- gande och skadeavhjälpande verksamhet fast— ställdes i sina huvuddrag. Väsentliga nyheter

var att den lokala organisationen skulle göras mindre men effektivare än enligt dittillsva- rande planer samt att en regional organisa- tion med undsättningskärer skulle skapas inom det allmänna civilförsvarets ram.

Det lokala civilförsvaret organiserades inom betydligt större civilförsvarsområden än tidigare. Civilförsvarsverksamheten upp— delades på sex kårer. nämligen ledningskår, bevakningskar, brandkår. räddningskår. sjuk- vårdskår och skyddskår. 20 regionala und- sättningskärer, vardera om ca 500 man. skulle organiseras. Undsättningskårerna skul- le om möjligt rekryteras av värnpliktiga som hade två repetitionsövningar kvar. Befäls- behovet i civilförsvaret skulle bl. a. tillgodo- ses genom att reservofficerare och under- officersutbildade värnpliktiga överfördes till civilförsvaret.

Viss omorganisation av verkskydden be- slöts även.

Självskyddsutbildningen förutsattes hu— vudsakligen komma att ske genom frivillig- organisationernas försorg.

Beslut fattades vidare om utbildningsverk— samhetens omfattning samt om civilförsvars- styrelsens organisation.

Materielanskaffningen skulle i fortsätt— ningen ske enligt en anskaffningsplan.

2.2.3 1961 års försvarsbeslut

1960 års försvarskommitté uttalade i sitt betänkande att den försvarspolitiska utveck— lingen enligt kommitténs bedömning inte föranledde ändring i de uppgifter som statsmakterna genom riksdagsbesluten åren 1956 och 1959 ålagt civilförsvaret. Kommit- tén föreslog en viss förstärkning av anslagen till civilförsvaret för budgetåret 1961/62. Den ytterligare förstärkning av anslagen till civilförsvaret som borde ske fr. o. m. budget- året 1962/63 borde prövas i sedvanlig ord- ning av Kungl. Maj:t och riksdagen. Enligt kommittén borde åtgärder vidtas för att genomföra planlagda civilförsvarsåtgärder av— seende utrymning och inkvartering. l fraga om organisationen för skadeavhjälpande uppgifter borde uppmärksamheten i första

hand riktas på de större tätorterna samt på rekrytering och utbildning av de beslutade undsättningskårerna. En organisatorisk ut- formning som höll beredskapen på hög nivå borde eftersträvas.

Departementschefen förordade (prop. 1961:1) den av försvarskommittén föreslag- na anslagshöjningen för budgetåret 1961/62 och räknade med att det för de närmast följande budgetåren skulle bli möjligt att successivt öka anslagen så att uppbyggnaden av den nya civilförsvarsorganisationen kunde fullföljas inom rimlig tid. Av anslagsförstärk— ningen borde enligt departetnentschefen större delen läggas på anslaget till anskaff- ning av materiel. Samtidigt föreslogs ett program för utbyggnad av befolknings— skyddsrum i de 14 största städernas inner- områden.

2.2.4 1963 års försvarsbeslut

Som grund för beslutet är 1963 rörande civilförsvaret låg ett av civilförsvarsstyrelsen på uppdrag av 1962 års försvarskommitté avgivet förslag om civilförsvarets successiva uppbyggnad och utformning m.m. under budgetåren 1963/70, grundat på de alterna- tiva kostnadsramarna 740 och 495 milj. kr.

Enligt civilförsvarsstyrelsen behövde inom kostnadsramen 740 milj. kr. den ditintills planerade organisationen inte reduceras. Inom den lägre kostnadsramen _ som innebar oförändrade anslag till civilförsvaret bedömde styrelsen att endast organisatio— nen för utrymning och inkvartering skulle kunna upprättas enligt planerna medan ut- byggnadstakten för andra verksamhetsgrenar maste minskas. I fråga om avvägningen mellan utbyggnad av organisation och skyddsåtgärder för allmänheten föreslog sty— relsen att man borde satsa på organisatoriska åtgärder eftersom antalet räddade människo- liv då sannolikt blev större. I båda alternati- ven måste byggandet av befolkningsskydds- rum starkt reduceras och anskaffning av skyddsmateriel, t. ex. ytterligare skydds- masker, uteslutas.

1962 års försvarskommitté ansåg för sin del att inga väsentliga ändringar borde göras i de uppgifter och den organisatoriska ram som statsmakterna genom besluten åren 1956 och 1959 angett för civilförsvaret. Kommittén ansåg att civilförsvarets upp- byggnad borde genomföras i en takt som i huvudsak svarade mot alternativet 740 milj. kr. men att i förhållande till civilförsvars— styrelsens förslag viss förskjutning borde göras till förmån för skydd åt befolkningen. Som en åtgärd för att begränsa medelsbeho— ven under de närmaste budgetåren utan att försena takten i civilförsvarets uppbyggnad utgick kommittén från att ett system med beställningsbemyndiganden av den typ som tillämpades vid krigsmaktens materiel- anskaffning skulle tillämpas även på civilför- svaret. En ekonomisk långsiktsrarn borde vidare fastställas för materielanskaffning och skyddsrumsbyggande.

Departementschefen anslöt sig (prop. 1963z86) i huvudsak till kommitténs förslag och föreslog att anslagen för civilförsvaret för de fyra budgetåren 1963/64—1966/67 skulle uppföras med 90, 94, 97 respektive 97 milj. kr.

2.3 1 968 års försvarsbeslut

1968 års försvarsbeslut grundade sig på ett av 1965 års försvarsutredning i februari 1968 avgivet betänkande. De ledamöter i utred— ningen vilka hade representerat centerpar- tiet, folkpartiet och numera moderata sam- lingspartiet hade på egen begäran entledigats ijanuari 1968.

Till grund för 1965 års försvarsutrednings överväganden rörande det militära försvaret och civilförsvaret låg dels överbefälhavarens utredning år 1965 om det militära försvarets fortsatta utveckling (ÖB 65), dels överbefäl- havarens utredningar år 1967 (ÖB-svaret 67), dels civilförsvarsstyrelsens sammanfattande syn på civilförsvarets förutsättningar i vårt land och styrelsens önskemål inför återsto- den av den uppbyggnadsperiod som beräk- nades vara i huvudsak avslutad i början av 1970-talet (Cf 65).

2.3.1 Säkerhetspolitiska utgångspunkter och överväganden

Försvarsutredningen anförde att de grund- läggande principbesluten om försvarets ut- formning och omfattning borde baseras på bedömningar av utvecklingen på lång sikt. Besluten borde vara tillämpliga oavsett om avspänning eller tilltagande motsättningar för stunden präglade den utrikespolitiska situationen.

Försvarsutredningen redovisade vissa fak- torer som styr den internationella miljöns utveckling och behandlade därvid bl. a. de rika och fattiga länderna, den militärtekniska utvecklingen, relationerna mellan stormakts- blocken. Förenta Nationernas ställning. Sve- riges strategiska betydelse, det nordiska om- rädet, terrorbalansen och tänkbara anled- ningar till krig, en presumtiv angripares över- väganden inför ett anfall samt olika aggre- sionsfall som grund för totalförsvarets ut- formning.

I ett särskilt avsnitt behandlades inrikt- ningen av svensk säkerhetspolitik. Vårt lands politiska huvudmål innefattade enligt för- svarsutredningen bl. a. att medverka till fred i världen och primärt att bevara var natio- nella självbestärnmanderätt. Dessa mål var riktningsgivande för alla vara strävanden oav— sett hur de yttre förhållandena än gestaltade sig. Utredningen sammanfattade detta på följande sätt.

Våra egna säkerhetspolitiska mål bör vara att i alla lägen Och i former vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser efter våra egna värderingar bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt. ekonomiskt. socialt. kulturellt och i varje annat hänseende samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling.

De grundläggande elementen i var säker- hetspolitik kunde enligt försvarsutredningen i korthet uttryckas i följande punkter.

Vi är beslutna att vägra ge efter för påtryckningar och hot från främmande makt. att bevara vär alliansfrihet samt att värna vår

neutralitet mot kränkningar från varje främ- mande makt säväl i fredstid som under pågående krig eller som förspel till mot oss riktade krigsföretag. att värna vår frihet och självständighet mot varje militärt angrepp utifrån, att jämsides med det militära motståndet skydda civilbefolkningen mot krigets verk- ningar samt att även under svårast tänkbara yttre förhål— landen vidmakthålla vår demokratiska sam- hällsordning och vårt folks sarnhörighets- känsla.

De reella maktförhällandena i världen satte enligt utredningen bestämda gränser för var politiska handlingsfrihet. Inom dessa gränser kunde vi emellertid genom egna åt- gärder i hög grad påverka vår handlingsfrihet. Denna berodde på de resurser av olika slag som vi kunde förfoga över. Ett funktions- dugligt totalförsvar var en viktig del av dessa resurser.

Försvarsutredningen gjorde den samman- fattande bedömningen att krig i Europa inte kunde uteslutas under överblickbar tid och inte heller sådana aggressiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgick från hot om krig. Även om Nord- europa syntes ha en sadan strategisk betyde]- se att det skulle komma att dras in i en konflikt i Europa mellan stormakterna, behövde detta förhållande inte oundgängli— gen gälla Sverige. Denna bedömning utgjorde enligt utredningen den principiella grund— valen för den svenska neutralitetspolitiken. Denna politik blev trovärdig och realistisk först när den byggdes upp och genomfördes med stabil politisk inriktning samt med stöd av ett för denna uppgift väl avpassat och sammansatt totalförsvar.

Försvarsutredningen bedömde att vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter även i framtiden bäst främjades genom ett fasthållande vid den alliansfria politiken inriktad på att möjlig— göra neutralitet i ett framtida krig.

Ett av våra säkerlretspolitiska medel var enligt försvarsutredningen att medverka till förändringar av den internationella miljön i

riktning mot allmän avspänning och ökad internationell säkerhet.

Den svenska neutralitetspolitiken, grun- dad på sådana maktresurser att ett angrepp mot oss inte ter sig lönande, hade enligt försvarsutredningen stor betydelse för stabi- liteten i hela Norden. Vår politik var ägnad att minska stormakternas militärpolitiska intresse för och engagemang i det nordiska området. Det skulle inte för någon stormakt te sig angeläget att i preventivt syfte förbätt- ra sina förutsättningar till militärt eller på annat sätt maktpolitiskt agerande i det nor- diska området.

Från svensk säkerhetspolitisk synpunkt var det enligt försvarsutredningen av stor betydelse att de strategiskt viktiga områdena i norr och söder inom den nordiska regionen i huvudsak inte är svenska och att vi följaktligen har omedelbart militärt ansvar endast för mindre delar av dem. Hänsyn måste även tas till att det nordiska områdets betydelse endast synes påtagligt stor i sam- band med skarpa motsättningar mellan stor— makter eller stormaktsblock i Europa. Vid ett storkrig i Europa torde Sverige inte representera ett självständigt och, ett för strategien i stort, viktigt mål eller ett oumbärligt passageområde för någondera sidan.

Försvarsutredningen anförde att åtgärder som visade att vi. även om en angripare lyckas ta delar av vårt land i besittning, ämnade fortsätta motståndet i olika former, bl. a. genom gerillakrigföring, i kombination med övriga försvarsåtgärder torde verka avhållande. Ett militärt försvar byggt på allmän värnplikt även i stor utsträckning med avseende på befälsfunktionerna samt med decentraliserad förrådshållning och mo- bilisering gav ett gott underlag för motstånd över hela landet, om så erfordras, även i form av det fria kriget. Ett väl utrustat och talrikt hemvärn, som även gavs utbildning för sådant motstånd, var ytterligare en positiv faktor. Enbart gerillaförsvar torde emellertid enligt försvarsutredningens upp- fattning inte kunna ge något stöd åt vår alliansfria politik. Om vi inte vidtog åtgärder

för direkt försvar mot anfall av större omfattning, torde vi inte kunna övertyga omvärlden om att vi därefter genom gerilla- krig skulle bestrida en angripares herravälde över vårt territorium. Medvetet avstående från försvarsåtgärder mot invaderande angri— pare torde av denne inte kunna tolkas som annat än bristande försvarsvilja. Hot om enbart gerillakrigföring kunde därför inte verka trovärdigt eller avhållande från anfall. Det skulle i stället göra anfallsriktningen genom Sverige relativt lockande i förhållande till andra alternativ, som kunde finnas för att nå samma mål.

Allmänt sett underlättades vår medverkan i överenskommelser om nedrustning av att vårt försvar verkade krigsavhållande enbart genom defensiv styrka. Detta överensstämde enligt försvarsutredningens uppfattning väl med vår hittillsvarande försvarspolitik. Na- gon ”allmän och fullständig avrustning” torde enligt försvarsutredningens åsikt inte bli aktuell även om man såg långt fram i tiden.

Ifråga om svenska kärnladdningar bedöm- de utredningen att det inte låg i vårt lands säkerhetspolitiska intresse att anskaffa såda- na. Utredningen anförde dock att om ut- vecklingen på lång sikt skulle leda till att kärnvapen blev ett normalt inslag i små na- tioners stridskrafter kunde frågan om svens- ka kärnladdningar komma i ett annat läge.

Departementschefen anförde i prop. 1968le0 att han i allt väsentligt delade försvarsutredningens säkerhetspolitiska be- dömning och anslöt sig till vad utredningen föreslagit beträffande värt lands säkerhets- politiska mål. Departementschefen anförde vidare bl. a. att säkerhetspolitiken förutsatte ett samspel mellan bl.a. utrikes-, handels- och försvarspolitik. Försvarspolitik i traditio- nell mening var således endast ett av säker- hetspolitikens medel. Denna inriktning av säkerhetspolitiken betonade försvarets freds— bevarande roll. Försvarets struktur och om— fattning borde alltså värderas med hänsyn till dess förmåga att verka stabiliserande och krigsavhallande i olika utrikespolitiska situa— tioner och till dess effekt vid angrepp mot

Vårt lands säkerhetspolitiska problem komplicerades av att Sverige är en liten nation och att den internationella miljön i stor utsträckning formas av stormakterna. Sverige kunde inte påverka denna miljö i nämnvärd grad. De säkerhetspolitiska med- len måste utformas i enlighet med miljöns krav.

Det mest kända uttrycket för var säker- hetspolitik var enligt departementschefen principen om ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig”. Denna princip hade ibland angetts som målet för den svenska säkerhetspolitiken men anvisade närmast de medel som landet har valt att lita till i två skilda lägen, nämligen i fred och då krig har brutit ut i vår omvärld. Den svenska attity- den i dessa två lägen utgjorde ett samman- hängande helt, nämligen ”den traditionella svenska neutralitetspolitiken”.

Sveriges neutralitetspolitik förutsatte att försvarspolitiken styrs bl. a. av de förpliktel- ser som vi ikläder oss genom att förklara oss neutrala i en konflikt mellan andra stater. Vid ett krig i Europa, som Sverige inte var inblandat i, förelåg skyldighet för Sverige att avvisa kränkningar av det svenska territoriet. En avsiktlig kränkning från en krigförande parts sida kunde avse att underlätta dennes militära operationer mot motståndaren. Sve- rige mäste skapa tilltro till den deklarerade neutralitetspolitiken, till förmågan och viljan att hävda neutraliteten. Förmodad eller visad oförmåga att avvisa företag mot vårt territo- rium skulle annars kunna föranleda en krigförande part att i självförsvar söka besätta svenskt område.

Tilltron till ”den väpnade neutraliteten” byggde alltså på att Sveriges försvarsåtgärder framstod som tillräckliga för att hävda en strikt neutralitet. Tilltron krävde också att vår omvärld var övertygad om att Sverige i händelse av en konflikt var berett att med vapenmakt fullfölja den deklarerade politi— ken. Försvaret måste därför ha en sådan styrka och sammansättning att en presumtiv angripare inte genom att konstatera bristeri svenskt försvar förleddes att misstro landets

deklarerade politik. 1 tilltron låg också en förvissning om en sådan inrikespolitisk stabi— litet i Sverige, att säkerhetspolitikens grun- der var fasta.

Den svenska försvarspolitiken borde enligt departementschefen utgå ifrån att det poli— tiska och militära läget i Europa under överskådlig tid skulle komma att präglas av existensen av två maktblock med åtminstone delvis motsatta politiska mål. Även i framti— den kunde en maktbalans mellan stormakter- na väntas råda med en betydande grad av parallellitet mellan stormakternas militära resurser. Denna balans ledde till att stor- makternas styrkor huvudsakligen bands mot varandra och endast begränsade styrkor kunde avses mot oss. Vid försök av endera stormaktsblocket att hävda sina mål kunde konflikter uppstå och militära medel komma till användning. Om endera parten för sina behov sökte disponera svenskt område med- förde detta nackdelar för motparten. Redan möjligheten att den ena parten övervägde att angripa Sverige kunde medföra att den andra ingrep i förebyggande syfte. Sveriges geogra- fiska läge och försvarets struktur, omfattning och gruppering m.m. kunde ge den ena parten större möjligheter än den andra att nå fördelar. Sveriges försvar måste vara så uppbyggt, att ett angrepp inte tedde sig lönsamt för någon part. Lönsamheten avsåg då såväl det direkta värdet av att kunna utnyttja svenskt territorium som det indirek- ta värdet av att vägra den andra parten samma förmån. En sådan försvarspolitik måste förutsätta att hela landet skall kunna försvaras. En inriktning av svensk försvars- politik i överensstämmelse rned dessa prin- ciper innebar att försvarsplaneringen skall utgå från sådana utrikespolitiska situationer i vilka en stormakts mål och resursinsats för angrepp mot Sverige är begränsade i förhål— lande till stormaktens globala säkerhetspoli- tiska mål och totala resurser. Dessa situatio- ner karaktäriserades av att en angripares värdering av mål och resursinsats bestämdes i huvudsak av andra säkerhetspolitiska och strategiska överväganden än hänsynen till an- greppet mot Sverige.

Enligt departementschefen kunde Sverige aldrig, lika litet som andra nationer, åstad- komma en absolut trygghet i alla tänkbara situationer hur stora resurser som än satsades på försvaret.

Den svenska försvarspolitiken måste där- för grundas på förutsättningen att ett an- grepp rnot landet var en del av ett strategiskt stormaktssammanhang där värdet av de fördelar som en stormakt vill uppnå genom att ockupera hela eller delar av landet bestämdes framför allt av de nackdelar som denna stormakt åsamkade sina huvudmot- ståndare. Stormakternas engagemang var störst i områden som ligger nära deras eget territorium och i andra områden av stor strategisk betydelse. Ingen del av världen var dock så betydelselös att stormakterna inte bevakade utvecklingen och följde upp mot- partens eventuella åtgärder. Om en konflikt skulle bryta ut i var närhet så var de för stormakterna strategiskt betydelsefulla om- rådena östersjöutloppen och norra Skandi- navien. Betydelsen av Gotland borde även uppmärksammas i detta sammanhang.

Den strukturella uppbyggnaden av vårt försvar utgick från erfarenheter från andra världskriget och från de militärstrategiska doktriner som var förhärskande på 1950- talet och fram till mitten av 1960-talet. När de grundläggande utredningarna gjordes som underlag för 1958 års försvarsbeslut var Förenta staternas officiella militärstrategiska doktrin att varje angrepp skulle mötas med massiv vedergällning. Förenta staternas stridskrafter hade en mot denna doktrin svarande uppbyggnad. Det bedömdes vid denna tidpunkt att även Sovjetunionens militära doktrin och stridskrafter skulle utvecklas på samma sätt.

Den militärstrategiska doktrinen hade emellertid ändrats högst väsentligt sedan 1950-talet. Balansen mellan Förenta staterna och Sovjetunionens strategiska styrkor hade gjort ett avsiktligt igångsättande av såväl ett interkontinentalt kärnvapenkrig som ett kärnvapenkrig i Europa allt mindre troligt. Doktrinen om massiv vedergällning hade ersatts av en doktrin med större valmöjlig—

heter i krissituationer och konflikter på olika nivåer. Avsikten var att skapa en maktbalans som avskräckte från angrepp på varje nivå. Konventionella stridskrafter hade därmed fått ökad betydelse. Centralt i denna upp- trappningsdoktrin var att vid krig mellan stormakterna söka förmå motparten till förhandling på varje nivå innan upptrappning skedde till nästa. En eventuell upptrappning skulle hållas under sträng kontroll. Den officiella NATO-doktrinen var att kärnvapen skall kunna sättas in om de konventionella styrkorna inte förslog för att möta ett massivt konventionellt anfall. En rad åtgär- der hade emellertid vidtagits för att förhind- ra att en konflikt utvecklades till ett totalt krig där båda parter ohämmat och utan urskiljning använde kärnvapen. Möjligheter- na till förhandlingar skulle ständigt hållas öppna. Kärnvapenmakterna sökte målmed- vetet och utan att sky kostnader säkerställa att politiska instanser hade full kontroll över kärnvapnen och behöll ledningen av den fortsatta insatsen om ett kärnvapenkrig bröt ut. Genom olika åtgärder skapades en ”kärn- vapentröskel” som markerade skillnaden mellan konventionellt krig och kärnvapen- krig. _

En uppfattning som hade fått allt starkare anslutning var att kärnvapen främst var ett politiskt instrument Och i allt mindre grad ett militärt stridsmedel. Denna uppfattning kunde väntas bli mer förhärskande ju längre tiden gick utan att kärnvapen användes.

Vid en bedömning av riskerna för en kärnvapeninsats mot Sverige var det svårt att finna rimliga motiv för att en första kärn— vapeninsats av någon part, avsedd att tvinga huvudmotståndaren till förhandlingar, skulle göras just mot Sverige. Skulle däremot Sve- rige angripas, sedan stormakterna trots allt redan satt in kärnvapen i stor skala, kunde Sverige utsättas för kärnvapeninsats. Mot en sådan aggression hade vi ringa möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt be- vara en nationell handlingsfrihet enligt vår säkerhetspolitiska målsättning. Vi måste där- för inrikta oss på att med andra medel förebygga och minska konsekvenserna av ett

sadant anfall.

Enligt departementschefen måste en alli- ansfri stats ansvar i första hand gå ut på att inom sitt eget närområde inte företa sig något som kunde rubba maktbalansen mel- lan stormakterna. För vår del gällde det att särskilt beakta de farhågor stormakterna kunde ha för att svenskt område skall kunna utnyttjas av motparten. Denna oro från stor- makternas sida borde motverkas med politis- ka medel och genom att vidmakthålla ett tillräckligt starkt konventionellt försvar, som skapade tilltro till vår förmåga och vilja att trygga vårt territorium. Alliansfriheten kräv- de vidare att detta försvar allt efter lägets växlingar kunde kraftsamlas i olika delar av landet och i olika riktningar.

I likhet med försvarsutredningen ansåg departementschefen att en politisk avspän- ning mellan stormakterna hade inträtt i Europa trots att under senare tid den militär- politiska situationen inte hade undergått några påtagliga förändringar. Avspänningen var delvis betingad av terrorbalansen men delvis också av vissa ekonomiska, nationella och andra utvecklingstendenser. Inga tydliga tecken pekade heller på att motsättningarna i detta område under de närmaste åren skulle leda till allvarliga konflikter eller krig. Gra- den av stabilitet och tendensen till avspän- ning, som främst indikerades av supermak— ternas försiktiga uppträdande mot varandra, var dock inte sådana att möjligheter till en förhållandevis snabb negativ förändring av vår säkerhetspolitiska situation kunde uteslu- tas. Det var främst utvecklingen i andra delar av världen som måste bedömas som oroande. Trots alla försiktighetsåtgärder kvarstod risk för att någon av de tid efter annan återkom— mande kriserna i världspolitiken inte skulle kunna hållas under kontroll utan leda till krig mellan stormakterna.

Enligt departementschefen spelade vårt land genom sin utrikespolitik och sitt försvar en viktig roll för att vidmakthålla stabiliteten i det nordiska området. Ofta uttalade farhå- gor att misstron och motsättningarna mellan stormakterna i detta område skulle kunna leda till offensiva framstötar från endera

parten eller starka militära styrkekoncentra- tioner hade sålunda inte besannats. Trots den åtstramning eller neddragning av för- svarsutgifterna som skett i ett flertal väst- europeiska länder ansåg departementschefen att väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka i förhållande till omvärlden kunde rubba bilden av stabilitet oeh balansi Nordeuropa. Vårt lands strategiska betydelse torde vara så relativt begränsad att det inte var givet att landet måste dras in i ett storkrig i Europa. Ett isolerat anfall mot Sverige bedömdes som osannolikt.

2.3.2 Målsättningsfrågor

Försvarsutredningen prövade målsättningen för krigsmakten och lämnade förslag till förändringar i gällande lydelse. Det stycke som angav att krigsmakten skulle kunna avvärja en stort upplagd invasion Och samti- digt upprätthålla ett segt försvar mot andra invasionsföretag föreslogs utgå. Utredningen anförde som motiv härför att uttrycket ”en stort upplagd invasion” är så obestämt att det knappast kan ligga till grund för bestäm- da kvantifieringar i fråga om vilka egna försvarsresurser som krävs för t.ex. en avvärjning. Det förelåg enligt utredningen stora svårigheter att bedöma vilket större internationellt skeende som samtidigt äger rum och hur detta engagerar en presumtiv angripare och nedsätter dennes kapacitet. Osäkerheten härvidlag beror dels på ovisshe- ten om angriparens övriga politiska och militära dispositioner, dels på svårigheten att förutse hur huvudmotståndaren kommer att reagera politiskt och militärt _ vid ett angrepp på vårt land. Trots att vi står alliansfria berörs vi likväl av större strategis- ka sammanhang.

Utredningen föreslog vidare att ett nytt stycke angående krigsmaktens medverkan i Förenta nationernas fredsbevarande aktioner tillkom.

Försvarsutredningen fann det vidare ange- läget att en målsättning för civilförsvaret närmare preciserades. Utredningen förutsatte att arbetet med utformningen av en sådan

ägde rum inom försvarsdepartementet och att Kungl. Maj:t underställde riksdagen för- slag i frågan.

Departementschefen anslöt sig med en obetydlig ändring till vad försvarsutred- ningen anfört och föreslagit beträffande mälsättningen för krigsmakten. Ifråga om en målsättning för civilförsvaret anförde depar- tementschefen att frågan ännu inte var så beredd att förslag kunde läggas fram i detta sammanhang.

2.3.3 Ekonomiska utgångspunkter m. m.

Försvarsutredningen drog ifråga om den framtida sarnhällsekonomiska och statsfinan— siella utvecklingen följande slutsatser. Den förutsedda samhällsekonomiska utveck- lingen. särskilt om man beaktade våra inter- nationella ekonomiska relationer, torde även under de närmast kommande åren allmänt motivera en restriktiv ekonomisk politik. Denna utveckling krävde ocksa en fortsatt återhållsamhet ifråga om de samlade offent- liga anspråken på våra reala resurser. Kon- junktursituationen kunde självfallet tempo- rärt ge anledning till andra bedömningar. Utredningen anförde vidare att det knappa resursutrymmet borde leda till att ökad uppmärksamhet ägnades möjligheten att för— bättra avvägningarna såväl inom totalförsva- ret som inom krigsmakten. Bl. a. därför var det angeläget att successivt utveckla redovis- ningen av totalförsvarets resursanspråk.

2.3.4 Förslag rörande det militära försvaret åren 1968—1972

Försvarsutredningen fann övervägande skäl alltjämt tala för bibehållandet av en ordning med fleråriga försvarsbeslut. De grundläggan— de principerna för försvarets utformning på längre sikt borde vara oförändrade oavsett om avspänning eller tilltagande motsätt— ningar för tillfället präglade den utrikes— politiska situationen.

Försvaret maste ofta göra ekonomiskt bindande åtaganden på tre till fem års sikt. om svenska industrier skall kunna medverka

i materielanskaffningen på ett rationellt sätt. För viss försvarsmateriel gäller ännu längre tider. Industrins medverkan gäller vidare även utveckling av materiel.

Om ett försvarsbeslut med en fast ekono- misk ram verkligen skall underlätta en rationell planering syntes det enligt utred- ningen nödvändigt att det inte omfattade en alltför kort tid. Långsiktigheten i materiel- anskaffningen talade närmast för en längre beslutsperiod än fyra år. De utrikes- och militärpolitiska förhållandena och den tek- niska utvecklingen kunde å andra sidan ändras betydligt snabbare. Försvarsutred- ningen ansåg att ett beslut om den ekono- miska ramen för det militära försvaret borde avse de närmaste fyra budgetåren.

Utredningens överväganden och slutsatser beträffande den fortsatta utvecklingen av det militära försvaret sammanfattades i följande punkter:

Vårt försvar skall även framgent vara freds- bevarande och ge stöd åt vår alliansfria utrikespolitik som syftar till neutralitet i krig.

Den allmänna värnpliktens princip bibehålles.

Hela landet skall kunna försvaras; särskild uppmärksamhet ägnas de strategiskt viktiga områdena i norra och södra Sverige samt Gotland.

Vårt försvar skall möjliggöra segt och uthål- ligt motstånd om vi angrips.

Vårt försvar inriktas på att ett eventuellt krig mot vårt land förs utan insats av kärnvapen; planeringen skall dock vara sådan att en begränsad insats av kärnvapen inte allvarligt minskar möjligheterna till fortsatt försvar.

Försvaret skall ha sådan struktur att det inte kan tolkas som ett hot mot någon annan stat.

Försvaret skall vara sa organiserat och sam- mansatt att delar därav med kort varsel kan medverka i FN:s fredsbevarande aktioner.

Försvarsutredningen anförde bl. a. att för- svaret inte helt hade den struktur som mot-

svarade ovan angivna riktlinjer för försvars- uppbyggnaden. Fortsatta specialstudier var nödvändiga bl. a. beträffande luftförsvaret och skäl kunde finnas för en förnyad genom- gång av värnpliktssystemet. Utredningen an- förde vidare att vid den fortsatta planeringen större vikt än hittills måste läggas vid studier av den politiska och militärpolitiska utveck- lingen och de konflikt- och aggressionsfall som denna kan leda fram till.

För en bedömning av nödvändiga försvars- utgifter under den närmaste fyraårsperioden beräknade utredningen dels utgifter för att i princip fullfölja redan gjorda åtaganden och andra bindningar, dels utgifter för de kom- pletteringar som var nödvändiga för att nå tillfredsställande balans i organisationen och skapa handlingsfrihet i det långsiktiga per- spektivet.

Den av utredningen föreslagna totala ut- giftsramen för det militära försvaret under budgetåren 1968/72 uppgick till 19 512 milj. kr. i prisläget maj 1967.

Försvarsutredningen anförde att med den föreslagna utgiftsramen

värnkraften kan upprätthållas i det kortsikti- ga perspektivet och tillfredsställande hand- lingsfrihet skapasi det mer långsiktiga,

norrlandsbrigader, infanteribrigader och pan- sarbrigader kan vara kvar i krigsorganisatio- nen i huvudsak i samma antal som enligt tidigare planer och med i vissa avseenden höjd kvalitet,

Viggenprojektet kan genomföras beträffande attack- och spaningsversionerna och hand- lingsfrihet skapas i luftförsvarsfrågan,

begränsningarna i organisationen under fyra- årsperioden kan inskränkas till tre flygflot- tiljer såvida inte rationaliseringar med bibe— hållen värnkraft gör ytterligare förbands- inskränkningar motiverade.

Departementschefen anslöt sig till vad utredningen föreslagit beträffande den fort- satta utvecklingen av det militära försvaret.

2.3.5 Förslag rörande civilförsvaret åren 1968—1972

Försvarsutredningen fann behov föreligga av en säkrare grund för den fortsatta plane- ringen och avvägningen mellan olika verk- samheter inom civilförsvaret.

Sverige kunde bli utsatt för radioaktivt nedfall från kärnladdningsexplosioner utan— för vårt land eller för drivande moln med biologiska eller kemiska stridsmedel. För att begränsa verkningarna härav erfordrades en organisation för indikering och alarmering samt ett utbyggt kollektivt och individuellt skydd. Godtagbar skyddsnivå måste kunna åstadkommas snabbt. Detta gällde bl. a. iord- ningställande av skyddsrum och radiak- skydd. Även frågan om skyddsmasker för befolkningen måste bedömas från denna ut- gångspunkt.

En angripares primära syfte med storanfall torde vara att nedkämpa vårt militära försvar för att vårt territorium eller delar därav skall kunna utnyttjas. Man måste härvid räkna med angrepp även mot sådana civila mål som angriparen bedömer vara av betydelse för vår militära motståndsförmåga. Storanfallet skulle därigenom i väsentlig utsträckning även drabba civilbefolkningen och materiella resurser av betydelse för det civila samhällets funktioner.

En begränsad insats av kärnladdningar samt av biologiska och kemiska stridsmedel borde enligt utredningen inte på ett avgöran- de sätt minska våra möjligheter till fortsatt försvar. För civilförsvaret kunde detta leda till en något förändrad avvägning mellan utrymning och skydd. Även taktik och organisation av civilförsvaret kunde behöva anpassas härtill.

Skyddsrumsbyggande ansågs med hänsyn till storanfall särskilt angeläget i sådana orter eller inom sådana områden, där militär bekämpning föreföll sannolik. Omfattningen av utrymningsplanläggningen måste anpassas efter skyddsrumsbeståndet. Dessutom måste liksom hittills utrymning planeras av sådana områden, som betraktas som sannolika inva- sionsområden. Resurser för skadeavhjälpan-

de insatser borde grupperas i anslutning till sådana civila mål som kan antas bli särskilt utsatta vid storanfall.

Hot om terroranfall med kärnvapen kunde enligt utredningen i vissa situationer vara tänkbart som medel för en angripare att snabbt få tillgång till svenska resurser eller delar av svenskt territorium. Statsledningens handlingsfrihet i en sådan situation var givetvis starkt beroende av vår förmåga att reagera på ett ändamålsenligt sätt. För att vi skall kunna motstå hotet måste främst utrymningar genomföras så att konsekven- serna, om hotet går i verkställighet, starkt begränsas. Utrymningar av hotade områden måste därvid kunna genomföras mycket snabbt om tilltron inom landet till åtgärder- na och därmed vår motståndskraft skall vidmakthållas. God tillgång till i fred iord- ningställda skyddsrum kunde minska omfatt- ningen av utryrnningarna och därmed göra den lättare att genomföra. En lättrörlig undsättningsorganisation skapade förutsätt- ningar för omfattande hjälpinsatser om hotet skulle gå i verkställighet.

Terrorhotet som betvingelsemetod kunde motverkas med Skyddsrumsbyggande, plan- läggning för snabb utrymning av städer samt en lättrörlig undsättningsorganisation. Sä- dana förberedelser var naturligtvis av värde även i det fall att terrorhotet skulle utlösas. Även om våra civilförsvarsåtgärder aldrig kunde utformas för att möta en omfattande terrorinsats borde dock en sådan planlägg— ning ske att alla resurser kunde utnyttjas för att i så stor utsträckning som möjligt rädda mönniskoliv och främja vårt folks överlev- nad.

Enligt försvarsutredningens uppfattning borde civilförsvaret för det första ha till uppgift att genom sin förmåga att skydda och rädda liv samt avhjälpa skador stärka tilltron till vår föresats och våra möjligheter att göra väpnat motstånd mot angrepp eller m. a. o. att göra det militära försvaret trovär- digt. Härigenom medverkade civilförsvaret vid fullgörandet av totalförsvarets fredsbe- varande uppgift. Civilförsvaret borde för det andra ha till uppgift att under krig bereda

civilbefolkningen sadant skydd att den kan motstå påfrestningarna. Därigenom gavs stöd indirekt även åt krigsmaktens verksamhet. De skador på civilbefolkningen som kunde uppkomma vid fientliga anfall borde genom civilförsvarsåtgärder kunna förebyggas och avhjälpas i sådan utsträckning att inte mot— ståndsviljan hos civilbefolkningen sviktar. Ci— vilförsvaret borde för det tredje ha till upp- gift att söka bevara vårt folks möjligheter att överleva ett krig. Dessa olika uppgifter kun- de inte särskiljas. De sammanföll med var- andra och förutsatte i stort sett samma slags

resurser.

Civilförsvaret borde för att kunna lösa sin uppgift vara i stånd att skydda och rädda människoliv samt skydda anläggningar, bygg— nader och annan egendom mot följderna av fientliga anfall med konventionella vapen. Organisationen måste kunna verka även vid en begränsad insats av kärnladdningar eller biologiska och kemiska stridsmedel. Detta kunde lösas genom en lämpligt avvägd kombination av skydd, utrymning och und- sättning. Civilförsvarets på denna grund uppbyggda resurser borde även utnyttjas för att ingripa mot brand eller annan skada. Civilförsvaret borde i övrigt bistå andra totalförsvarsrnyndigheter och samhällsorgan. Civilförsvaret borde vara berett att i sam- arbete rned andra myndigheter ta emot och inkvartera flyktingar.

Försvarsutredningen framhöll att inom civilförsvarets skadeförebyggande verksam- het utrymning och skydd i viss mån kunde ersätta varandra. Brist på skyddsrum kunde av denna anledning medföra krav på en långt gående utrymning. God tillgång till skydds- rum ökade däremot statsmakternas hand- lingsfrihet i krissituationer då en utrymning kunde aktualiseras.

Utredningen framhöll vidare att tillgång till skyddsrum gav befolkningen skydd i flera situationer, t. ex. vid radioaktivt nedfall eller vid lokala stridshandlingar.

Utredningen ansåg därför att man även för den framtid som kunde överblickas borde räkna med skyddsrum som ett väsentligt inslag i vårt civilförsvar. Bedömningarna i

detta hänseende måste ske på mycket lång sikt. De befintliga skyddsrumstillgångarna var t.ex. en produkt av en konsekvent skyddsrurnsbyggnadspolitik alltsedan andra världskriget.

Samtidigt framhöll emellertid utredningen att det var nödvändigt att tid efter annan anpassa skyddsrumsbyggandet till sådan för- ändring inorn säkerhetspolitik, militärteknik, husbyggnadsteknik etc. som kan bedömas vara av bestående art. Den av civilförsvars— styrelsen föreslagna övergången från befolk- ningsskyddsrum till normalskyddsrum i vissa städers innerområden var enligt försvars- utredningens mening en förändring av sådant slag. Försvarsutredningen tog ingen ställning till hur skyddet idessa städers inneromräden borde utformas men ansåg starka skäl tala för att ett sådant skydd i någon form ut- byggdes.

Försvarsutredningen anförde att tillgång till skyddsmasker för hela befolkningen i vissa lägen även sådana där vi inte är indragna i en konflikt ' kunde vara utom- ordentligt betydelsefull. Dock hade utred- ningen, bl. a. med ledning av uppgifter om utländska civilförsvarsåtgärder, kommit till den uppfattningen att riskerna för en sådan insats av biologiska och kemiska stridsmedel att stora delar av befolkningen drabbades var ganska små. Utredningen ansåg emellertid att man måste beakta den omständigheten att utvecklingen kan komma att göra det ange— läget att hela befolkningen förses med skyddsmasker. Det var därför önskvärt att skapa erforderlig handlingsberedskap för att inom rimlig tid kunna anskaffa skydds- masker åt hela befolkningen om de säker- hetspolitiska förhållandena skulle motivera detta. Därjämte förelåg behov av att förnya befintliga skyddsmasktillgångar i syfte att inte försämra den beredskap som redan finns. Utredningen ansåg därför att åtgärder i begränsad skala borde vidtas för att vidmakt- hålla och förbättra vår beredskap på detta område. Dessa åtgärder borde förutom be— redskapsproduktion bl. a. innefatta även ut- veckling av prototyper för skyddsmask för barn mellan 3—10 år och skydd för småbarn.

Enligt försvarsutredningen hade inget an- nat land i världen i detalj planlagt så förhållandevis stora utrymningar som Sveri- ge. Gällande planläggning omfattade ca 3.5 miljoner människor eller närmare 45 ("/o av befolkningen. Ett beslut om utrymning kunde differentieras i flera avseenden. Det kunde omfatta t.ex. att flytta bort vissa kategorier från ett inneromrade, att bered- skapsutrymma detta område eller, i ett ytterlighetsfall, att samtidigt genomföra all planlagd utrymning. Utredningen anförde att det nuvarande mycket omfattande maximi- programmet för utrymningar i huvudsak borde bibehållas. Samtidigt framhöll utred- ningen att man iett aktuellt krisläge i många fall syntes med fördel kunna välja mindre omfattande och kanske t.o.m. frivillig ut— rymning, som styrdes främst genom upplys- ning om lägets krav Och önskvärda motåtgär- der. Utrymningsplanläggningens samman- lagda omfattning borde enligt försvarsutred- ningen bestämmas mot bakgrund av civilför- svarets möjligheter i övrigt att uppnå till- fredsställande verkan i olika aggressionsfall. Utrymningen borde anpassas efter skydds- och undsättningsmöjligheterna såväl inom det för utrymning aktuella området som inom de tänkta inkvarteringsomrädena. För- svarsutredningen förordade att hittillsvaran- de utrymningsplanläggning i huvudsak bibe- hölls.

Civilförsvarets tredje komponent utgörs av undsättningsverksamhet och organisation härför. Organisationens lokala ochi princip ortsbundna enheter med vissa regionala styrkor som förstärkning och med verkskyd- det som komplettering skall ta hand om främst utrymnings-. räddnings, brandbe- kämpnings-, sjukvårds- och skyddsuppgifter- na. Personal- och utrustningsramen hade som en av statsmakterna klart uttalad förutsätt- ning att man hann genomföra beredskaps- utrymning före ett angrepp. Civilförsvars- styrelsen hade föreslagit att utbyggnaden av undsättningsorganisationen fullföljdes på grundval av 1959 års riksdagsbeslut. Styrel- sens förslag innebar att medel för att avsluta organisationens uppbyggnad beviljades

t.o.m. budgetåret 1970/71. Beträffande undsättningsorganisationen fann försvarsut- redningen inte anledning att räkna med an- nat än att den planerade uppbyggnaden fort— sattes och i väsentliga delar också avslutades under de närmaste åren.

Försvarsutredningen fann det angeläget att sådana resurser ställdes till civilförsvarets förfogande att dess organisatoriska uppbygg- nad kunde vara i huvudsak genomförd i början av 1970-talet. I fråga om Skyddsrums- byggandet räknade utredningen med att, i avvaktan på resultatet av pågående utred- ningar på detta område, medel för statsbi- drag till påbörjande av nya befolknings- skyddsrum t.v. inte anvisades. Utredningen ansåg det angeläget att anslagsutvecklingen under den avslutande delen av uppbyggnads- perioden utformades så att möjlighet erhölls till smidig övergång till den därpå följande perioden, vilken enligt utredningen mera skulle komma att kännetecknas av ett vidmakthållande och en fortlöpande anpass- ning av verksamheten Och organisationen. Totalkostnaderna borde också anpassas till en med hänsyn till de resurser som tilldela- des totalförsvaret i övrigt skälig nivå.

Försvarsutredningen föreslog att anslags— rarnen för civilförsvaret bestämdes till 4533 milj. kr. (i prisläge maj 1967) för de närmaste fyra budgetåren.

Enligt försvarsutredningen kunde civilför- svarets planerade organisatoriska uppbygg- nad i stort anses avslutad med sista budget- året i föreliggande förslag om anslagsram.

Departementschefen anslöt sig i allt vä- sentligt till vad försvarsutredningen föreslagit beträffande civilförsvarets fortsatta utveck- ling.

2.3.6 Riktlinjer för planeringen för tiden efter år 1972

Erfarenheterna hade enligt utredningen be— styrkt fördelarna med en planering inom en för flera ar fastställd utgiftsram för försvaret men även de svårigheter som kunde uppkomma då planeringen sträcktes längre fram i tiden än vad den beslutade utgifts—

ramen omspände och om denna planering inte var anpassningsbar varken till behovet av strukturförändring eller till de ekonomiska ramar som riksdagen fastställde vid ett efterföljande försvarsbeslut.

Den långsiktiga försvarsplaneringen hade enligt försvarsutredningen visat sig vara allt- för stel och hade medfört härda tekniska, strukturella och ekonomiska bindningar som försvarat anpassningen mot en ändrad struk— tur inom nya ekonomiska ramar. Därtill hade planeringen inte tagit tillräcklig hänsyn till de ökade kostnader som erfarenhetsmäs- sigt visade sig uppstå vid utveckling av kom- plicerade vapensystem.

En fortsatt långsiktig och kontinuerlig planering av det militära försvaret bedömdes emellertid av utredningen nödvändig. Karak- tären i såväl det militära utbildningssystemet som i en stor del av materielanskaffningen förutsatte riktlinjer för det långsiktiga hand- landet. Samtidigt var det enligt utredningen angeläget att undvika alltför starka bind- ningar för att få handlingsfrihet för val mellan å ena sidan ett vidmakthållande av existerande struktur och omfattning av för- svaret i det kortsiktiga perspektivet och å andra sidan resurser för framtida utformning av försvaret. Handlingsfrihet i det långsiktiga perspektivet krävdes på grund av osäkerhe- ten i politisk. strategisk, teknisk och ekono- misk utveckling. lnför ett beslut om försvars- utgifternas storlek och fördelning under en bestämd period skulle handlingsfriheten dock alltid vara begränsad genom tidigare gjorda åtaganden. Försvarsutredningen ansåg att åtgärder måste vidtas för att öka denna handlingsfrihet.

Planeringen fick enligt utredningen inte innebära en fixering av framtida objekt och organisation utan skulle utgöra utgångsvär- den för anpassning till inträffade eller vänta- de förändringar. Det var därför nödvändigt att beakta, att det fleråriga försvarsbeslutet hade karaktären av riktlinjer för försvarets utveckling och ett fastställande av en flerårig anslagsram men att det givetvis inte formellt band statsmakternas och myndigheternas handlingsfrihet. Vid den kontinuerliga plane-

ringen skulle i samband med förslag till rielanskaffningar alternativa lösningar med skilda långsiktiga ekonomiska konsekvenser presenteras.

De alternativa lösningarna borde även ange kostnaderna för handlingsfriheten. Handlingsfriheten kunde innebära dels att beslut uppskjuts, vilket kunde leda till merkostnader, dels köp av forskning och utveckling inom alternativa områden, dels köp av resurser för att få potential för framtida snabbare försvarseffektökning. Vär- det av en ökad handlingsfrihet måste bl.a. vägas mot kostnaderna för att hålla alterna- tiv öppna, minskat utrymme för beställning av större serier, som skulle bidra till lägre styckekostnad etc. Handlingsfriheten måste således i de flesta fall betalas och priset måste då vägas mot de fördelar som hand- lingsfrihet gav.

Försvarsutredningen föreslog att plane— ringen borde ske på grundval av de långsikti— ga ekonomiska förutsättningar som gavs av en horisontell planeringsnivå som utgick från utgiftsramen för försvarsbeslutets sista bud- getår. Alternativa förändringar skulle beräk- nas från denna nivå. Vid den årliga rull- ningen av planeringen borde planeringens nivå och inriktning prövas.

Lika litet som tidigare angivna planerings- nivåer hade inneburit något ställningstagande till den framtida utgiftsnivån innebar den här föreslagna horisontella grundplaneringsnivän någon fastlåsning som förutsatte försvarets struktur och omfattning för framtiden, efter- som ett efterföljande försvarsbesluts inne- börd inte kunde förutsättas. Dessutom fick statsmakterna fortlöpande, även under ett gällande flerårigt försvarsbeslut, ta ställning till större frågor som påverkar det långsiktiga perspektivet. De nämnda åtgärderna torde enligt försvarsutredningen ge förutsättningar för en mer realistisk och smidig planering än vad som hittills varit fallet.

Departementschefen anslöt sig i allt vä- sentligt till vad försvarsutredningen anfört.

2.4 Vissa beslut rörande Övrigt totalförsvar

Utvecklingen av de många totalförsvarsfunk— tioner som faller utanför det militära försva- ret och civilförsvaret — här sammanfattande benämnda övrigt totalförsvar _ har hittills i princip grundats på beslut som statsmakter- na vid skilda tidp'unkter fattat för varje funktion för sig.

I de tidigare försvarsbesluten om militärt försvar och civilförsvar, liksom i allmänhet i förarbetena till dessa beslut, har övrigt total- försvar behandlats kortfattat, ehuru med framhållande av dess väsentliga roll inom totalförsvaret. 1965 års försvarsutredning tog emellertid initiativ till utarbetande av studien ”Vissa avvägningsfrågor inom total- försvaret" (stencil Fö 1967115). vilken be— handlade målsättnings—, planläggnings— och organisationsfrågor även rörande övrigt total- försvar.

Beslut av statsmakterna om beredskapsåt— gärder inom övrigt totalförsvar har fattats i olika former, t. ex. genom att anta lagar som ger riktlinjer för viss beredskapsverksamhet och reglerar ansvarstörhållandena eller ge— nom att besluta om resursinsatserna för verk- samheten i fråga. I sistnämnda fall har be- sluten ibland varit av långsiktig karaktär, särskilt i fråga om kostnadskrävande åtgärder med lång genomförandetid, men ibland fat— tats budgetår för budgetår i samband med budgetbehandlingen.

Övrigt totalförsvar har successivt kommit att omfatta ett stort antal till sin karaktär skilda verksamhetsområden, för vilka ansva- ret är fördelat på många myndigheter. För att samordna verksamheten har bl.a. vid- tagits vissa organisatoriska åtgärder för ända- målet, nämligen att inrätta en samordnings- avdelning i försvarsdepartementet, ett för- svarsråd och en totalförsvarets chefsnämnd (jfr. prop. 1962:108 ).

Några politiska manifestationer i form av målsättningar finns inte för de olika funktio- nerna inom övrigt totalförsvar. Den är 1963 (jfr. prop. 108) godtagna målsättningen för totalförsvaret behandlar emellertid bl. a. funktioner som här hänförts till övrigt total-

försvar. I denna målsättning nämnsi allmän- na ordalag särskilt funktionerna ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar, sjukvård, so- cialvård, kommunikationer och polisväsende liksom också ”annan samhällelig verksam— het”.

] det följande redovisas några ur totalför- svarssynpunkt betydelsefulla beslut av stats- makterna orn planeringen inom några sek- torer av övrigt totalförsvar.

2.4.1 Försörjningen med förnödenheter och tjänster

Försörjningen med förnödenheter och tjäns- ter i krig och vid avspärrning förutsätter fredstida beredskapsåtgärder inom en rad olika funktioner. Några av de viktigaste är livsmedelsförsörjningen, industriproduktio- nen inklusive råvaruförsörjningen härför. energiförsörjningen — främst med drivmedel och flytande bränslen — samt transportverk— samheten.

Ansvaret för dessa beredskapsåtgärder åvilar i första hand berörda statliga myndig- heter. Statsmakterna har emellertid i särskil- da författningar ålagt även enskilda närings- idkare och kommuner visst ansvar för sådana åtgärder bl. a. på försörjningsområdet. Bland dessa märks 1948 års lag om skyldighet för näringsidkare m. fl. att biträda vid planlägg- ningen av rikets ekonomiska försvarsbered- skap, 1957 års förordning om oljelagring rn. m. och 1964 års lag om kommunal bered- skap. Sistnämnda lag är av betydelse inte bara för försörjningssektorn utan också för en rad andra sektorer.

1947 års riksdag (jfr prop. 75) drog upp riktlinjer för jordbrukspolitiken, i vilken bl. a. angavs att beredskapssynpunkter skulle öva inflytande på styrningen av jordbrukets produktionsnivå. Fram till år 1967 skedde genom beslut i samband med den årliga budgetbehandlingen — en successiv uppbygg- nad av för livsmedelsförsörjningen särskilt vid avspärrning betydelsefulla beredskapsla- ger av livsmedel och produktionsmedel.

I 1967 års riksdagsbeslut om jordbruks- politiken (jfr prop. 95) behandlades också

principerna för beredskapen på jordbruks- området. Härvid angavs bl.a. att en god livsmedelsberedskap är en oundgänglig del av vårt totala försvar och en förutsättning för vår traditionella neutralitetspolitik samt att av grundläggande betydelse för denna bered- skap är att det i fredstid finns produktions— resurser och lager av livsmedel, som vid en avspärrning tryggar folkförsörjningen. Stats- makterna antog inte någon tidsmässig norm för uthålligheten på detta område.

Till grund för propositionen låg bl. a. 1960 års jordbruksutrednings förslag till all- männa riktlinjer för jordbrukspolitiken, vilka innebar att denna under den tid som kunde överblickas borde inriktas på att främja en fortsatt, snabb rationalisering samtidigt som en viss samhällsekonomiskt motiverad minskning av produktionens omfattning bor- de ske. Jordbruksproduktionen i fredstid bedömdes av beredskapsskäl böra hållas vid en nivå som med dåvarande beredskapslag- ring av livsmedel svarade mot 85 % och med en något ökad lagring mot 80% av full självförsörjning mätt i kalorier. Utredningen föreslog vidare att planläggningen skulle ske med utgångspunkt från en treårig, fullständig avspärrning.

Den efter 1967 års beslut fortsatta upp— byggnaden av beredskapslagren har som tidi- gare styrts genom årliga beslut om medelstill- delning. Beredskapslagringen finansieras se- dan den 1 juli 1970 över en fond, benämnd Fonden för beredskapslagring, statens jord- bruksnämnds delfond.

För att bl. a. skapa bättre underlag för en långsiktig inriktning av livsmedelsberedska— pen har Kungl. Maj:t den 20 mars 1970 upp- dragit åt lantbruksekonomiska samarbets- nämnden att göra en översyn av metodiken rn. rn. för beräkning av produktions- och kon— sumtionsutvecklingen samt försörjningsbalan- sen på livsmedelsområdet.

Målet för försörjningen av industriproduk- tionen med råvaror under en avspärrning angavs i en av l952 års riksdag bifallen proposition om ökad medelstilldelning för att genomföra en framlagd lagringsplan vara att de i planen upptagna lagren skulle till-

sammans med näringslivets lager och beräk- nad inhemsk produktion motsvara omkring två års nedskuren förbrukning under frill- ständig avspärrning.

Beredskapslagringen av ifrågavarande va- ror sker sedan dess inom ramen för denna målsättning med ledning av lagringsplaner, som Kungl. Maj:t har godkänt åren 1952, 1957, 1961, 1963 och 1970.

Redan i den nämnda propositionen angavs att lagringsmålet inte skulle kunna nås på vissa områden. Den nedgång i näringslivets lager som skett sedan mitten av 1950—talet har dessutom gjort att avståndet mellan lag- ringsmål och faktisk beredskap efter hand ytterligare ökat.

! ett år 1962 avgivet förslag till lagrings- plan anförde överstyrelsen för ekonomiskt försvar att målet för lagringen tills vidare borde sänkas till sådan nivå att överensstäm- melse inom rimlig tid skulle kunna uppnås mellan lagringsrnål och faktisk lagringsbered- skap. Genom beslut den 5 april 1963 god- kände Kungl. Maj:t den föreslagna lagrings— planen och en i denna redovisad reviderad målsättning för överstyrelsens beredskapslag- ring. Enligt dessa alltjämt gällande grunder skall de statliga beredskapslagren inom de försörjningsområden, där överstyrelsen sva- rar för såväl planläggning som beredskapslag- ring, ha en sådan omfattning att de tillsam- mans med näringslivets lager och beräknad inhemsk produktion inklusive möjlig er- sättningsproduktion kan tillgodose

dels en nedskuren förbrukning av varor som erfordras för folkförsörjningens nödvän- diga behov i ett avspärmingsläge av i lagrings- planen angiven längd,

dels krigsmaktens och andra totalförsvars- myndigheters behov av råvaror av allmän natur för planlagd krigsproduktion,

dels vissa behov av färdigvaror. avsedda för civilbefolkningens försörjning vid en ut- rymning.

Beredskapslagringen finansierades tidigare med en rörlig kredit hos riksgäldskontoret, som riksdagen ställt till Kungl. Maj:ts dispo— sition. Den rörliga krediten ersattes den 1 juli 1970 av medel anvisade över en fond, be-

nämnd Fonden för beredskapslagring, över- styrelsens för ekonomiskt försvar delfond.

Kungl. Maj:t har styrt beredskapslag— ringens uppbyggnad genom att dels fastställa lagringens mål och innehåll, dels bestärnmai vilken utsträckning och för vilka ändamål tillgängliga medel fått utnyttjas.

Sedan beroendet av drivmedel och flytan- de bränslen under efterkrigstiden successivt blivit allt större beslöts år 1957 (jfr prop. 144) att en väsentlig utbyggnad skulle ske av den beredskapslagring av dessa produkter som ägt rum sedan 1930-talet. Härvid antogs ett flerårigt utbyggnadsprogram gällande pe- rioden l958-—l962. Verksamheten byggde i stor utsträckning på att oljehandeln och vissa storkonsumenter i förordning ålades att lagra bestämda kvantiteter av dessa varor. Lag- ringen avsågs — och avses alltjämt — att täcka behovet under dels en avspärrningsperiod, dels ett krigsskede. För den sistnämnda de- len av lagringen ställdes särskilda krav i fråga om skyddet av lagren. Finansieringen skulle ske dels med statsbidrag, dels via priset på varorna.

Sedermera har antagits två nya oljelag- ringsprogram, det ena avseende perioden 1963—1969 (jfr prop. 19622194), det andra avseende perioden 1970—1976 (jfr prop. 19691136). I förhållande till tidigare pro- gram höjdes härvid lagringsmålet och anpas- sades varusammansättningen till den ändrade förbrukningen. [ det senaste programmet infördes också s.k. lokaliserad lagring med innebörd att tillsynsmyndigheten anger lag- ringsplatser för viss del av krigsreserven av eldningsoljor i syfte att åstadkomma en från skyddssynpunkt önskvärd spridning av dessa

'oljor.

Det har förutsatts att utöver ovan nämnda lagring en beredskapslagring sker genom stat- liga myndigheters försorg. Sålunda lagrar statliga förbrukare drivmedel och flytande bränslen efter de riktlinjer som gäller för enskildas lagring.

Några beslut av långsiktig karaktär om inriktning och dimensionering av olika funk- tioner inorn transportverksanzheren vid krig och krigsfara har statsmakterna inte fattat.

Däremot har statsmakterna genom att ange riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m. m. (jfr prop. l963:19l) påverkat utform- ningen och omfattningen av den transport- apparat som även i krig eller vid krigsfara skall lösa transportuppgifterna. ! samband därmed har något berörts frågan om hur beredskapsåt- gärderna bör behandlas i ekonomiskt avseen— de.

Beredskapsåtgärdernas faktiska inriktning och omfattning har i stället blivit prövade av statsmakterna vid den årliga budgetbehand- lingen, ofta i samband med att motsvarande fredsinriktade verksamhet behandlats. Vad särskilt gäller de statliga affärsverken tog 1950 års riksdag (jfr prop. 1, bil. 26, p. 2) principiell ställning till hur finansieringen av beredskapsutgifterna skall ske innebärande att affärsverken inte borde belastas med utgifter eller pålagor i större utsträckning än som betingas av företagsmässiga skäl Och av föreskrifter som gäller för enskilda företag. Detta har inneburit att investeringar för be- redskapsändamål finansierats av särskilt anvi- sade medel rnedan övriga beredskapsutgifter bestritts av driftrnedel, dvs. med inkomster av affärsverksamheten.

[ detta sammanhang må nänmas telever- kets beredskap. Denna är av avgörande be- tydelse för ledningsorganisationens möjlig- heter att verka särskilt i ett krig. Statsmak- tema har vid den årliga budgetbehandlingen tagit ställning till omfattningen av telever- kets investeringar för beredskapsändarnål.

2.4.2 Hälso— och sjukvården

Planeringen av krigssjukvården grundades fram till år 1953 på en lagstiftning, som huvudsakligen var begränsad till sjukhusverk- samheten. 1953 års riksdag antog en ny krigssjukvårdslag (jfr. prop. 222), som i prin- cip täcker hela det civila hälso- och sjuk- vårdsområdet utom den verksamhet som an- kommer på civilförsvaret. ] lagen stadgas att fredshuvudman för" den allmänt civila hälso-

och sjukvarden skall ha ansvaret för verksam- hetens omställning till och bedrivande under beredskaps- och krigsförhällanden liksom för

i fredstid erforderlig planläggning. Vidare föreskrivs tjänsteplikt för medicinalpersonal.

Kroppssjukvården i krig avses i allt väsent- ligt skola bedrivas på de 5. k. beredskapssjuk- husen. Omfattningen av beredskapssjukhus- organisationen fastställdes, efter den allmän- na översyneni början av 1950—talet, av Kungl. Maj:t i juni 1954. Organisationens omfatt- ning har sedermera ändrats, senast genom beslut i december 1969.

1 juni 1959 föreskrev Kungl. Maj:t att förberedelser skulle vidtas i fred för upprät- tande av s.k. sjukhärbärgen i anslutning till vissa beredskapssjukhus. Ansvaret för den erforderliga planläggningen ålades länsstyrel- serna som därvid skulle samarbeta med huvud- männen för sjukhusvärden. Antalet sjukhär- bärgen och vårdplatser i dessa har fastställts av Kungl. Maj:t i samband med medelstilldel- ning för materielanskaffning.

Genom beslut av 1963 års riksdag infördes i krigssjukvårdslagen bestämmelser om ut- bildningsplikt i fred för läkare, som avses tjänstgöra inom den civila krigssjukvården (jfr prop. 106).

2.4.3 Polisverksamheten

Grunden för polisverksamheten vid krig och krigsfara är sedan gammalt de rättsliga regler som är givna för verksamheten i fred. Genom en särskild alltjämt gällande — lag om polisens ställning under krig gavs emellertid år 1943 ytterligare föreskrifter för krigsfallet av huvudsakligt innehåll att polisman är skyl— dig att under krig deltaga i rikets försvar i den omfattning Kungl. Maj:t föreskriver.

Genom beslut av Kungl. Maj:t åren 1944 och 1948 ålades chefen för armen att ställa utrustning till förfogande för polisens delta- gande i rikets försvar.

Riktlinjer för den i såväl fred som krig gällande organisationen samt för ansvarsför- hållandena i vad gäller beredskapsplane- ringen har givits av 1962 och 1964 års riksdagar (jfr prop. 148 resp. 100).

Ställning till resursinsatserna för bered- skapsändamäl har tagits vid den årliga bud— getbehandlingen.

Genom beslut vid 1954 års riksdag (jfr prop. 162) fastställdes riktlinjer för det psykolo- giska försvarets verksamhet och organisation.

Vid beslutet underströks betydelsen under krig av en snabb, fyllig och sanningsenlig nyhetstjänst och vikten av en så fri offentlig debatt som möjligt. Tanken på censur under krig avvisades. Den erforderliga återhållsam- het med uppgifter, som kunde vara till nytta för en angripare, ansågs kunna åstadkommas i fritt samarbete mellan myndigheter och nyhetsmedier.

Den upplysningsverksamhet riktad till all- mänheten som blev nödvändig och önskvärd under krig ansågs i största möjliga utsträck- ning böra bedrivas av de organ som under fred bedriver motsvarande verksamhet. Be- hov ansägs dock föreligga av ett samordnan- de organ som i viss utsträckning skulle kunna bedriva egen verksamhet. Betydelsen av folk- rörelsernas medverkan underströks. Riktlin- jer gavs vidare för radions, filmens och tea- terns verksamhet och för bokförsörjningen.

För att under krig leda och samordna alla verksamhetsgrenar inom ramen för det psy- kologiska försvaret skulle en statens upplys- ningscentral inrättas. Upplysningscentralen skulle lyda direkt under Kungl. Maj:t. För erforderliga förberedelser av verksamheten under krig inrättades ett fredsorgan, bered- skapsnämnden för psykologiskt försvar.

3. Det nya planeringssystemet

Riksdagen beslöt år 1970 (jfr prop. 97) att ett nytt planeringssystem för det militära försvaret och civilförsvaret skulle införas fr. o. m. den ] juli 1972. Systemet tillämpas försöksvis redan nu.

Det nya systemet är i första hand avsett att ligga till grund för planeringen inom Kungl. Maj:ts kansli och hos de centrala myn- digheterna. Systemet har utformats för att förbättra överblick och långsiktig inriktning, underlätta bedömning av resursbehoven samt skapa möjlighet att nå hög försvarseffekt med tilldelade resurser. Genom att kartlägga olika alternativa lösningar eftersträvas att handlingsfrihet upprätthålls och att beslut fattas vid rätt tidpunkt.

3.1 Bakgrund

Planering för såväl hela verksamhetsområden som för enskilda myndigheter får allt större betydelse och omfattning. Allt fler beslut medför verkningar på lång sikt. Inom försva- rets område ställs de som skall planera inför svårare problem nu än tidigare. Osäkerheten är stor om framtida politiska och operativa miljöer liksom om andra faktorer som på längre sikt som kan komma att väsentligt inverka på utformningen av säkerhetspolitik och försvarsresurser. Den militärtekniska ut- vecklingen sker också snabbt samtidigt som framtagning av modern krigsmateriel kräver både längre tid och väsentligt större ekono—

miska resurser än tidigare.

Dessa förhållanden kräver ett planerings- system med överskådlighet och styrmöjlig— heter. Nämnda faktorer har tillmätts stor betydelse vid utformningen av det nya plane- ringssystemet för försvaret. Viktigt har också varit önskemålet om ökad effektivitet. Det som därvid eftersträvas är att visst resultat skall kunna uppnås med minsta möjliga re— surser eller att bästa möjliga resultat nås med givna resurser.

Ett viktigt syfte med planeringssystemet har varit och är att riksdagens arbete med hjälp av systemet skall kunna mer än tidigare inriktas på de stora, väsentliga försvarspoli- tiska problemen och resursavvägningarna. Planeringssystemet skall ge riksdagen ett bre- dare underlag för dessa bedömningar. Riks- dagens beslut ifråga om försvarspolitikens inriktning, bl.a. genom konkretiseringar av de situationer i vilka försvaret skall verka, skall vara vägledande för planeringen. Syste— met skall ocksä ge Kungl. Maj:t möjligheter att på försvarets område bedriva sitt arbete på det sätt som avsågs vid 1965 års depar- tementsreform.

3.2 Säkerhetspolitik och försvarsplanemrg

Statsmakterna skall genom att meddela rikt- linjer och anvisningar för försvarets planering tillse att försvaret utvecklas i överensstämmel- se med intentionerna i vår säkerhetspolitik. De

säkerhetspolitiska förutsättningarna måste preciseras så att det blir möjligt att ange mål för försvarets utveckling på kort ochlång sikt. Målen bör i största möjliga utsträckning här- ledas ur beskrivningar av de miljöer i vilka vårt försvar skall kunna verka. De överordna- de målen bör vidare anges så, att de kan upp- spaltasidelmål för planeringen av olika funk- tioner och på skilda nivåer.

Planeringssystemet ger möjlighet att suc- cessivt inrikta försvarets utveckling mot de långsiktiga målen. Vid planeringen skall al- ternativa sammansättningar av det framtida försvaret inventeras. Vidare skall anges de alternativ som bedöms vara av intresse att studera och precisera ytterligare eller ut- veckla för senare beslut. Långsiktsplane- ringen skall ske mot en tidpunkt som är å ena sidan tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar i försvarets sammansättning kan aktualiseras och å andra sidan tillräckligt nära i tiden för att de framtida alternativen skall kunna sägas vara realistiska. Långsikts- planeringen skall systematisera underlaget för de långsiktiga besluten och visa på alter- nativa handlingslinjer i syfte att skapa hand— lingsberedskap i nuet och handlingsfrihet i framtiden.

Studier, forskning och teknisk utveckling samt resultat- och kostnadsuppföljning av pågående verksamhet är viktiga informa- tionskällor vid planeringen. Delar av denna verksamhet ger underlag för inriktningen mot de långsiktiga målen och mot de framti- da försvarssammansättningarna. Andra delar av verksamheten skapar underlag för att efter hand begränsa antalet alternativ och att precisera dessa.

Långsiktiga bedömningar av politisk, ope- rativ, militärteknisk och ekonomisk utveck— ling är förenade med avsevärd osäkerhet. Osäkerheten måste mötas genom att försva- ret utformas flexibelt. Grundtanken skall härvid vara att skapa en försvarssammansätt- ning som ger balanserad försvarseffekt i ett antal olika angreppsfall.

Av väsentlig betydelse är att handlingsfri- het skapas. Handlingsfriheten nås genom ak- tiva insatser. Att skapa eller upprätthålla

handlingsfrihet drar emellertid kostnader. Möjligheten att t.ex. utveckla alternativa vapensystem är därför begränsad. Stor vikt måste dock läggas vid det studie- och utred- ningsarbete som föregår beslut om utveck- ling. Handlingsfrihet innefattar även att i perspektivet kunna nå olika organisationer och tillämpa skilda operativa principer för försvarets förande.

3.3 Planeringssystemets uppbyggnad och verkningssätt

Det nya planeringssystemet innehåller ele- menten miljö- och ramstudier, perspektivpla- nering, programplanering, systemplanering och programbudgetering.

Genom miljöstudier bedöms den interna- tionella utvecklingen.

Miljöstudierna har tre syften. De skall

ge underlag för utformningen av vår säker- hetspolitik ge miljöunderlag för perspektivplane- ringen och ge miljöunderlag för programplaneringen.

Miljöstudierna skall beskriva och analysera den internationella miljöns utveckling i poli- tiskt, operativt, tekniskt och ekonomiskt avseende. Alternativa utvecklingar som kan leda till internationella kriser och risk för angrepp mot Sverige har därvid särskilt in- tresse. Den presumtive angriparens politiska syfte med angreppet och hans möjliga resurs- insats skall analyseras och bedömas med hän- syn till dels värdet av att nå syftet, dels alter- nativ användning av resurserna, dvs. en lön- samhetsbedömning av angreppet skall göras. Även angriparens militära planering i stort av angreppet studeras. Miljöstudierna resulterar således i ett antal angreppsfall. Analyserna av angreppsfallen ger ökad kunskap om den in— ternationella miljöns påverkan på angriparen och om vilka politiska mål som i olika situa- tioner kan vara värda ett angrepp mot Sveri- ge. Efter miljöstudiernas inventering av tänk- bara angreppsfall väljs av dessa ut några som benämns styrande angreppsfall. Dessa an- greppsfall utgör statsmakternas viktigaste

medel för att inrikta försvarets utveckling på lång sikt.

Alla uppgifter och krav på det framtida försvaret kan inte uttryckas enbart med sty- rande angreppsfall. Vissa s.k. tilläggskrav måste ställas. Det kan t. ex. ske i fråga om beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Mil- jöstudierna och analyser av angreppsfall ut- nyttjas för att ge underlag för formulering av tilläggskrav.

Riktlinjerna för försvarsplaneringen måste förutom de yttre betingelser som anges av styrande angreppsfall och tilläggskrav också innefatta de förutsättningar som bestäms av Sveriges inre förhållanden. Dessa förutsätt- ningar analyseras i ramstudier och anges genom 5. k. ramvillkor för planeringen. Ram- villkoren avser t. ex. ekonomiska restrik- tioner och restriktioner för utnyttjandet av värnpliktiga. Ramvillkoren kan också inne- bära restriktioner beträffande t. ex. kärn- vapenanskaffning, hänsyn till önskad lokali- seringspolitik, svensk industris utnyttjande.

De styrande angreppsfallen, tilläggskraven och ramvillkoren utgör underlaget för per- spektivplaneringen. Denna syftar till att ska- på alternativa förslag till krigsmaktsstruktu- rer samt att med utgångspunkt i dessa inrikta utvecklingen av olika funktioner liksom stu- dier, forskning och teknisk utveckling.

] perspektivplaner skall redovisas de lång- siktiga målen för försvarets utveckling och olika handlingsvägar och betingelser för att nå dessa. Dessa planer omprövas ungefär vart fjärde år. Planerna belyser vidare de alter- nativ till strukturer och vapensystem som bör hållas öppna för senare beslut samt de vägar längs vilka alternativen kan förverkligas och när förutsättningar för olika beslut kan eller bör föreligga.

Perspektivplanen får inte bli ett handlings- program utan är avsedd att vara en idéskiss över framtida möjligheter i fråga om försva- rets olika stridsmedel, dvs. krigsförband, vapensystem etc. Den fortsatta planerings- verksamheten skall utgå från denna idéskiss och inledningsvis ske i form av studier, forsk-

ning och tekniskt utvecklingsarbete. Denna verksamhet har till syfte att successivt be- gränsa antalet handlingsalternativ och pre- cisera dessa.

Perspektivplaneringen binds inte vid nå- gon långsiktigt angiven ekonomisk ram för försvaret utan ramvillkoren för perspektiv- planema utformas för att få fram alternativa försvarsutformningar. Med hänsyn till osä- kerheten om den säkerhetspolitiska utveck— lingen och om våra framtida ekonomiska resurser måste tillräckligt vida s. k. studiera- mar anges för att innesluta varje rimlig fram- tida ekonomisk ram för försvaret. Som exem- pel kan nämnas att till grund för överbefäl- havarens perspektivplan 1972—1987 har Kungl. Maj:t år 1968 angett ett ekonomiskt planeringsområde som bestämts med utgångs- punkt i en budget om ca 5,0 miljarder kr. (prisläge maj 1967) för budgetåret 1971/72. Planeringsområdets övre gräns höjs årligen med 150 milj. kr. och dess undre gräns sänks årligen med 100 milj. kr. under perioden. Studieramarna är vida. Syftet är att stimulera till ett brett alternativtänkande som skall ut- mynna i varierande krigsmaktsstrukturer och olika vapensystemlösningar inom dessa. Vi- dare eftersträvas att klarlägga väsentliga om- slagspunkter vid ändrade ekonomiska förut— sättningar samt de beslutSpunkter som hör samman med dessa omslagspunkter. De olika alternativen för krigsmaktens framtida sam- mansättning och innehåll skall således beskri- va skilda principer för försvarets uppbyggnad och användning. Studier av resursfördel- ningen inom varje alternativ sammansättning på försvaret sker främst för att ta fram olika lösningar på vapensystem m. ni. som det kan vara av intresse att ytterligare studera och utveckla för beslut senare.

Med perspektivplanen som bakgrund skall myndigheterna utarbeta rullande planer för studie- och forskningsverksamheten och för det tekniska utvecklingsarbetet. Genom att granska dessa planer kan statsmakterna tillse att tillräckligt beslutsunderlag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna.

För handlandet på kort sikt och för att förverkliga perspektivplaneringens långsik-

tiga intentioner upprättas konkreta hand- lingsprogram i form av femåriga rullande programplaner. Myndigheterna får således i det nya systemet alltid en femårig ekono- misk ram angiven för planeringen och stats- makterna föreläggs varje år en programplan för utvecklingen och verksamheten under den närmaste femårsperioden. Programplaneringen syftar således till att fördela resurserna mellan åtgärder för att

vidmakthålla befintliga enheter och för- band m.m. och genomföra tidigare fat— tade beslut,

— investera i kommande enheter och för- band och

skapa förutsättningar för utveckling och anskaffning av ytterligare försvars- resurser, dvs. att skapa handlingsfrihet att förverkliga mål på längre sikt.

Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Planerna skall konkretisera av- vägningen av resurser för att nå operativ styr- ka under de närmaste åren jämfört med att nå styrka på något längre sikt. Slutligen in- riktas utvecklingen mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med perspektiv- planens intentioner.

De kortsiktiga Operativa kraven på det militära försvaret härleds ur s.k. operativa angreppsfall. Denna typ av angreppsfall avses också att läggas till grund för det operativa krigsförberedelsearbetet. Några operativa an- greppsfall har ännu inte utarbetets. Miljöstu- dier kommer att bedrivas även för att utfor- ma dessa angreppsfall.

Programplanen redovisar försvarets utveck- ling materiellt, organisatoriskt och personellt under en femårsperiod.

Kopplingen mellan programplanerna och perSpektivplanen skall inte grundas på förut- sättningarna att den befintliga försvarsstruk- turen skall vara oförändrad även i framtiden och att förnyelse endast sker genom att befintlig materiel omsätts med likartad men förbättrad materiel. Ett sådant förfarande skulle kunna leda till att perspektivplanerna

skulle få karaktären av femtonåriga program- planer.

Vid programplaneringen skall strävan vara att skapa den handlingsfrihet som förutsätts i perspektivplanen. I arbetet med program— planen ingår således att klarlägga den verk- samhet i form av forskning, studier, utveck- ling och anskaffning av materiel som behöver genomföras under programplaneperioden för att förverkliga perspektivplanens alternativ.

Avsikten är att statsmakterna varje år skall kunna ompröva programplaneringens inrikt- ning. Syftet härmed är bl. a. att det tidigare planeringssystemets stelhet i fördelningen av resurserna mellan programmen skall minska. Inriktningen på längre sikt kan hela tiden av- stämmas mot aktuell perspektivplan.

Programplaner utarbetas för det militära försvaret för huvudprogram och för delprogram.

Programplanen för det militära försvaret tas fram av överbefälhavaren. I denna redovi- sas bl.a. överbefälhavarens avvägning och inriktning i stort av olika avvägningsprogram (funktioner) samt fördelningen av utgiftsra- men dels mellan olika program, dels över tiden.

Programplaner för huvudprogram utarbe- tas av försvarsgrenscheferna och, beträffande huvudprogrammet civilförsvar, av civilför- svarsstyrelsen och behandlar på motsvarande sätt fördelning och inriktning av delprogram (delfunktioner).

Programplan för delprogram utarbetas av respektive programmyndighet.

Som underlag för Kungl. Maj:ts ställnings- taganden beträffande särskilt resurskrävande vapensystem och objekt utformas mer detalj- rika s.k. si'stcmpla/zer. Sådana avses upp- rättas inte bara för särskilt resurskrävande objekt utan också för stora förändringar av organisationen. En systemplan kan också be— traktas som ett kopplingselement mellan per— spektivplanen och programplanerna. Per- spektivplanen anger i grova drag de vägar längs vilka de framtida alternativen kan för- verkligas. Systernplanen skall utgöra en

detaljplan för utvecklingen av ett sådant al- ternativ (system).

Programbudgetsysternet liksom anslags- framställningarna är viktiga hjälpmedel vid resursfördelningen på kort sikt. Verksam- hetsindelning och redovisning av prestations- utfall skall underlätta analyser av förhållan— det mellan mål och resursåtgång och kontroll av att målen nåtts.

En betydelsefull avvägning är den som görs mellan konsumtion och investering, dvs. mellan åtgärder som ger effekt på kortare sikt och åtgärder som ger effekt på längre sikt. Till den löpande konsumtionen hänförs verksamhet av karaktären vidmakthållande av befintliga resurser, t. ex. underhåll av kaserner och andra fredsorganisatoriska an- läggningar, och till investeringar sådan verk- samhet som framdeles resulterar i att nya enheter och förband tillförs försvaret. Forsk- nings-, studie— och utvecklingsverksamhet re- presenterar insatser med verkningar på lång sikt.

3.4 Indelningen i program

Problemet att fördela resurserna dominerar planeringsverksamheten. Resurserna fördelas genom programbudgeten och dess program— indelning har utformats med hänsyn härtill.

Grundidén är att programmen skall bildas av de funktioner och krigsförband som skall ge försvarseffekt i skilda angreppsfall. Krigs- förbanden kan också sägas utgöra slutproduk- ter i försvarets fredsproduktion. Programin- delningen skall tillgodose kraven på informa- tion och styrning på olika nivåer i planerings- och beslutsprocessen. Programmen byggs där- för upp stegvis så att mindre enheter, s. k. pro- gramelement, läggs ihop till delprogram. Del- programmen fogas i sin tur samman till huvudprogram. Principen är att krigsförband med likartad aktivitet sammanförs till ett program som fyller en bestämd krigsfunk- tion. Programmen avgränsas på ett sådant sätt att de kan ges preciserade mål och tilldelas mot målen svarande resurser. Exem— pelvis utgör en ubåtsdivision ett program- element medan samtliga ubåtsdivisioner in-

klusive ledning och ubåtsbärgningsfartyg bil- dar ett delprogram.

Delprogrammen sätts samman till huvud- program enligt två modeller med olika syf- ten. I den ena modellen bildas s.k. avväg- ningsprogram. De utnyttjas i perspektivpla- neringen för att lösa de viktigaste resursför- delningsproblemen. Den indelning som väljs för avvägningsprogrammen är beroende av aktuella avvägningsfrågor. Eftersom dessa kan växla bl. a. beroende på vilken målsätt— ning och vilka uppgifter man vill att det militära försvaret skall uppfylla bör indel- ningen göras från fall till fall. Följande indel- ning i åtta avvägningsprogram har använts vid arbetet med överbefälhavarens perspek- tivplan 1972—1987:

Rörliga markstridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband Fjärrstridsförband Luftförsvarsstridsförband Central och regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma myndigheter tioner

och funk-

Som exempel kan nämnas att i avvägnings- programmet fjärrstridsforband ingår delpro- grammen attackflyg och ubåtar samt pro- gramelementet kustartilleriets långskjutande robotenheter (m. a. o. funktionen periferi- försvar). Utformningen av programmet inne- bär en avvägning mellan komponenter till- hörande både marinen och flygvapnet men problemet gäller inte en avvägning mel- lan försvarsgrenarna. Den redovisade indel- ningen i avvägningsprogram visar att det inte varit möjligt att helt följa principen om att programmen skall sammansättas av krigsför— band.

I den andra modellen förs delprogrammen samman till s. k. organisatoriska huvudpro- gram. Dessa är i första hand avpassade med hänsyn till fredsorganisationen och tillämpas sålunda främst i genomförandeverksamhe- ten. Denna indelning tillgodoser kraven från ansvars-, produktions- och resurstilldelnings- synpunkt. Den verksamhet som täcks av det

militära försvarets ekonomiska ram fördelas på fem organisatoriska huvudprogram. Tre av dem utgörs av försvarsgrenarnas arméns, marinens och flygvapnets enheter och förband. Central ledning och förband för gemensamma stridsuppgifter samt de som är motiverade av fredsorgansiationen hålls sam- man i två huvudprogram. Civilförsvaret bil- dar ett sjätte och i ett sjunde sorteras in sådana enheter eller sådan verksamhet som resursberäknas utanför krigsmaktens eller ci- vilförsvarets ekonomiska ramar, t. ex. psyko- logiskt försvar och beredskapsstyrka för FN- tjänst. Programmen benämns enligt följande:

Arméförband Marinförband

Flygvapenförband

Central och högre regional ledning Gemensamma myndigheter och funktio- ner Civilförsvar Övrig verksamhet

3.5 Långsiktsplanering av annat totalförsvar än militärt försvar och civilförsvar

Det nya planeringssystemet är avsett för det militära försvaret och civilförsvaret. Sedan några år tillbaka har emellertid åtgärder vid- tagits för att införa ett motsvarande system för det ekonomiska försvaret. Sålunda be- drivs miljöstudier som ett led i planeringen av försörjningsberedskapens utformning. Ar- bete pågår också med att skapa en metodik för långsiktsplanering och programbudgete- ring som tar hänsyn till det ekonomiska för- svarets speciella problem.

1 den ovannämnda studie- och försöksverk- samheten inom det ekonomiska försvaret har ägnats stor uppmärksamhet åt bedömningar av det svenska samhällets den s. k. inre miljöns utveckling. Dessa bedömningar ger utgångspunkter för planeringen av bered- skapsåtgärderna men kan också ge statsmak- terna underlag för att, om så anses lämpligt, styra samhällsutvecklingen så att t. ex. för- sörjningsberedskapen främjas och de fredstida beredskapsåtgärderna kan begränsas.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har i maj 1971 till chefen för handelsdepartemen- tet överlämnat planeringsunderlag som utar- betats av det ekonomiska försvarets miljöut- redning. Underlaget omfattar bl. a. bedöm- ningar av internationell och inhemsk utveck- ling, angreppsfall samt på analyser grundade synpunkter på Sveriges känslighet för ekono- miskt hot och behovet av att i planeringen ta hänsyn till beredskapskrav och risk för an- grepp med ABC-stridsmedel.

Överstyrelsen har vidare till chefen för handelsdepartementet idecember 1971 över- lämnat en rapport om resultaten av förstu- dier rörande långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret. [ samband härmed har överstyrelsen lagt fram förslag till dels den principiella utformningen av en samordnad långsiktsplanering inom det ekonomiska för- svaret, dels inriktningen av den fortsatta studie- och planeringsverksamheten. Den fö- reslagna långsiktsplaneringen ansluter nära till planeringssystemet för det militära för- svaret och civilförsvaret och bedöms skapa förutsättningar för en förbättrad resursavväg- ning inom totalförsvaret.

Studier har också genomförts som syftar till att klarlägga mål och uppgifter för det psykologiska försvaret under krig och krigs- fara m. rn. (jfr avsnitt 7.4).

Slutligen har för hälso- och sjukvården inletts viss planeringsverksamhet som i prin- cip ansluter till den inom civilförsvaret be— drivna planeringen.

4. Miljöstudier

4.1 Bakgrund, anvisningar och arbetsinriktning

Vid förberedelserna för det nya planerings- systemet inom försvaret lades vikt vid att tidigt få klarlagda möjligheterna att skapa vad som numera kallas styrande angreppsfall. Dessa var avsedda att på sätt som beskrivits i kapitel 3 utnyttjas av statsmakterna för att närmare exemplifiera och precisera sådana framtida situationer som försvaret borde in- riktas på att möta.

Det utvecklingsarbete som behövdes för att skapa angreppsfall kan ses som en fort- sättning av de säkerhetspolitiska studier som påbörjades av försvarets forskningsanstalt i samarbete med utrikespolitiska institutet år 1962 och de säkerhetspolitiska framtidsbe- dömningar som genomfördes på initiativ av 1965 års försvarsutredning.

De säkerhetspolitiska miljöstudier, i fort- sättningen benämnda miljöstudier, som så- lunda borde inledas, skulle nära samordnas med försöksverksamheten inom myndighe- terna med perSpektivplanering. [ konsekvens härmed uppdrog Kungl. Maj:t genom beslut i november 1967, mars 1968 och juli 1969 åt överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen res- pektive överstyrelsen för ekonomiskt försvar att fortlöpande och som ett led i övrig stu- dieverksamhet bedriva miljöstudier. Detta skulle ske i samråd med övriga berörda myn- digheter.

1 de av departementscheferna med stöd av

Kungl. Maj:ts bemyndiganden sedermera giv- na anvisningarna för miljöstudierna gavs föl- jande gemensamma utgångspunkter.

Svensk försvarspolitik syftar bl. a. till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormakter skall ha sådan styrka och sam- mansättning att angrepp mot Sverige inte skall bedömas lönsamt för någon. Det svens- ka försvaret har därvid den önskade fredsbe- varande förmågan. Vid bedörnandet av vilka militära resurser som erfordras för att nå detta mål är utgångspunkten att en stor- makts mål och resursinsats vid angrepp är begränsade i förhållande till hans allmänna säkerhetspolitiska mål och totala nationella resurser. Detta innebär dels att endast en mindre del av angriparens totala resurser sätts in mot Sverige och att angriparens värdering av olika resursslag inför ett an- grepp huvudsakligen bestäms av andra säker- hetspolitiska och strategiska överväganden än hänsynen till insatsen mot Sverige. Såda- na situationer karaktäriseras av att en stor- makt som överväger angrepp i sin planeringi första hand måste ta hänsyn till en redan pågående, väntad eller tänkbar konflikt med en annan stormakt.

Dessa utgångspunkter kompletterades med allmänna anvisningar rörande de pro- blem som de skilda miljöstudierna borde inriktas på. För miljöstudierna inom krigs- makten anfördes följande.

De angreppsfall som leder till invasion från en stormakt bör därför utgå från sådana utvecklingar inom den internationella miljön och sådana situationer där ovannämnda för- utsättningar är för handen.

Studierna skall också ge ett ytterligare underlag för bedömningar av krigsmaktens fredsbevarande förmåga i olika angreppsfall. Denna förmåga skall bedömas utifrån de värderingar av lönsamheten av ett angrepp som den presumtive angriparen tänkes utfö- ra. Lönsamheten skall därvid bestämmas uti- från värdet av de olika politiska fördelar angriparen vill nå med angreppet och de olika uppoffringar (kostnader) som angrep- pet kan medföra för honom på kort och längre sikt. De direkta kostnaderna betinga- de av insatta och eventuellt förlorade militä- ra enheter, skall i varje angreppsfall kunna bedömas utifrån dessa enheters alternativa användning för angriparen. Storleken av de indirekta kostnaderna, dvs. kostnaderna för olika restriktioner som angriparen i olika angreppsfall kan behöva ålägga sig, skall kun- na belysas med utgångspunkt i de hänsyn angriparen kan behöva ta till omvärldens politiska reaktion på ett angrepp, möjlighe- terna av att en annan stormakt kan ingripa osv. Studierna bör också medge bedömning- ar av hur olika kostnadshänsyn kan påverka den strategiska uppläggningen av ett angrepp mot Sverige.

För miljöstudierna inom befolkningsskyd- det1 Och det ekonomiska försvaret uttalades följande.

Försvarspolitiken grundas också på att stormakternas medvetenhet om konsekven- serna av ett kärnladdningskrig leder till ett försiktigt agerande från deras sida och en strävan att bibehålla kontroll över krigsni- vån. En konflikt mellan stormakterna i Euro- pa kan därför inledas med en insats av konventionella stridskrafter, varvid det kon- ventionella kriget kan ge tid för förhandling- ar mellan parterna i syfte att avveckla kon— flikten. Om förhandlingar inte kommit till stånd eller inte lett till önskat resultat kan endera parten genom en begränsad kärnva- peninsats mot särskilt utvalda mål inom den andra partens territorium inleda en kontrol- lerad upptrappning av konflikten i syfte att framtvinga förhandlingar. Det synes föga sannolikt att en sådan kontrollerad kärnva- peninsats skulle göras mot Sverige.

Sverige kan emellertid inte bortse från möjligheten att en militär konflikt mellan stormakterna i Europa inleds genom att kärnvapen insätts direkt eller kommer att trappas upp till en nivå där båda parter utnyttjar kärnvapen i stor skala. Skulle Sveri- ge angripas i dessa lägen finns inte de politis- ka restriktionerna för kärnladdningsinsatser

mot vårt land. Åtgärder måste därför vidta- gas för att minska följdverkningarna av de kärnladdningsanfall som i sådana fall kan komma att insättas mot vårt land och vilka kan äventyra samhällets möjlighet att fortle- va. Även om Sverige inte angrips kan sidoef- fekterna av kärnvapeninsatser utanför svenskt område skapa överlevnadsproblern.

Sverige kan inte heller helt bortse från att en stormakt i en framtid skulle kunna få en sådan handlingsfrihet i Europa, att angrepp mot små nationer blir möjliga utan inbland- ning från andra stormakter. Särskilt i sådana situationer kan dock en stormakt söka nå avsedda fördelar med politiska medel, vid behov i förening med hot om militära repres- salier främst en kärnvapeninsats.

De återgivna anvisningarna gav samman- tagna en översiktlig bild av statsmakternas syn på inriktningen av svensk försvarspolitik. Därutöver gavs mera detaljerade anvisningar beträffande de huvudtyper av angreppsfall som skulle utarbetas.

Miljöstudierna inom krigsmakten skulle förutsätta skilda angripare och, då angreppet avsåg invasion, bl.a. avse följande huvudty- per av angreppsfall:

a) Angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten.

b) Angrepp mot södra Sverige i samband med en operation som avser att vinna kon- troll över Östersjöutloppen.

c) Angrepp mot Mellansverige isyfte att vinna kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra el- ler södra Sverige enligt punkterna a) b).

I alla fallen avses angrepp med konven- tionella stridsmedel.

Miljöstudierna inom betblkningsskvddet skulle bl. a. avse följande typer av angrepps- fall:

a) Verkan på civilbefolkningen i samband med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion, där angriparen endast utnyttjar konventionella stridsmedel.

1Häri inbegrips alla åtgärder avsedda att vid angrepp skydda civilbefolkning och egendom, sä- kerställa civilbefolkningens uppehälle samt under— lätta en uppbyggnad av samhället efter angrepp.

Beskrivningarna av denna typ av angrepps— fall skulle enligt anvisningarna anknyta till de ovannämnda fallen för miljöstudierna inom krigsmakten.

b) Verkan på civilbefolkningen isamband med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion, där en angripare kan utnyttja kärnvapen i den utsträckning han bedömer erforderlig för sina syften.

c) Angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål av Sverige med politiska medel i förening med hot och styrkedemonstration (även i form av begränsad bekämpning med konventionella vapen eller kärnvapen).

d) Verkan i Sverige av kärnvapenkrig i Europa mellan stormakter.

Miljöstudierna inom ekonomiska försvaret skulle bl. a. avse följande typer av angrepps— fall:

a) Invasion i Sverige, när angriparen en- dast utnyttjar konventionella stridsmedel.

Beskrivningarna av denna typ av angrepps- fall skulle anknyta till de ovan för krigsmak- ten angivna.

b) lnvasion i Sverige, när en angripare kan utnyttja kärnvapen i den utsträckning han bedömer erforderlig för sina syften.

c) Kärnvapenkrig i Europa mellan stor- makter.

Beskrivningarna av de två sistnämnda ty- perna av angreppsfall skulle anknyta till de för befolkningsskyddet under punkt b) och d) angivna angreppsfallen.

d) Krig i vår nära omvärld eller på annat håll, som medför helt eller delvis avbruten utrikeshandel.

e) Angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål av Sverige med politiska medel i förening med ekonomiskt hot.

De angivna anvisningarna för samordning utgår från den ordningsföljd i vilken miljö- studierna påbörjats.

För att genomföra miljöstudierna tillsatte överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen och överstyrelsen för ekonomiskt försvar var sin arbetsgrupp. benämnd krigsmaktens miljöut- redning (KMU). befolkningsskyddets miljö-

utredning (BMU) och ekonomiska försvarets miljöutredning (EMU). I utredningarna in- gick bl. a. företrädare för berörda departe- ment och myndigheter samt försvarets forsk— ningsanstalt. Samverkan underlättades ge- nom att några personer var ledamöter i flera utredningar.

Miljöutredningarna har definierat sina uppgifter och inriktat sitt arbete på i huvud- sak följande sätt (momenten 1)——5) nedan) med ledning av erhållna direktiv och anvis- ningar.

EMU, som har påbörjat sitt arbete senare än KMU och BMU, har kunnat tillvarata i de andra två grupperna redan uppnådda resul- tat. Med hänsyn till de speciella planerings- förutsättningarna inom det ekonomiska för- svaret har gjorts en särskild studie av an- greppsfallens roll iplaneringen. Huvudvikten av arbetet har dock lagts på de för det eko- nomiska försvaret avgörande situationerna.

]) Fortlöpande bedriva studier av den framtida intermitionella miljö i vilken svensk säkerhetspolitik har att verka

Härvid bedöms det nödvändigt att pröva om bl.a. följande, för svensk säkerhetSpolitik grundläggande förutsättningar i framtiden kan komma att förändras och i så fall vilka konsekvenserna kan bedömas bli:

Förekomsten av en maktbalans mellan två maktblock med åtminstone delvis motsat- ta intressen i Europa. Denna kan bl.a. påverkas av tillkomsten av ytterligare su- permakter. — Utvecklingen beträffande ABC-stridsmed- len och därav föranledd återhållsamhet med utnyttjandet av militära maktmedel.

Förutsättningar för uppkomsten av kon- flikter i Europa och för Spridning av utomeuropeiska konflikter till Europa. — Framtida krigs och kontlikters karaktär. Sveriges strategiska betydelse och förut- sättningar att stå utanför framtida kon- flikter eller krig i Europa. Sveriges möjligheter att av försörjnings- mässiga och andra skäl föra en självständig politik vid krig i omvärlden.

En första översikt över gjorda bedöman- den redovisades av KMU och BMU i septem- ber 1970 för att utnyttjas av myndigheterna i perspektivplaneringen. Ett sammandrag av denna översikt utarbetades Och intogs i myn- digheternas perspektivplanerl. Översikten kompletterades sedermera i de hänseenden som var av Speciellt intresse för EMU och redovisades av EMU i rapport i maj 1971.

2) Bidra till underlaget för statsmakternas bedömningar av det militära försvarets och civilförsvarets resursanspråk och den interna resursavvägningen

Härvid skall alternativa utvecklingar av den internationella miljön analyseras med avseen— de på de hot mot Sveriges säkerhet som kan uppkomma. Dessa hot kan konkretiseras an- tingen i form av beskrivningar av hypotetis- ka, framtida händelseutvecklingar som kan leda till konflikter eller krig i Europa (kon- tliktscenarier) eller i form av angreppsfall, vilket innebär en ytterligare detaljutform- ning.

Genom de angreppsfall Och konfliktscena- rier som KMU och BMU redovisade i decem- ber 1969 och under hösten 1970 skapades en överblick över olika, tänkbara hot mot Sveriges säkerhet.

3 ) Utveckla metoder för utformning och urval av de angreppsfall som bör tas till utgångspunkt för myndigheternas långsiktsplanering

Utveckling av metoder för utformning och urval av angreppsfall bör pågå kontinuerligt och bl.a. inriktas på: Klarläggande av angreppsfallens roll i pla- neringsprocessen — Anvisningar för hur angreppsfall bör utar- betas med hänsyn till dels att rimlighets- bedömningar av redovisad händelseutveck- ling skall kunna göras och dels att under- lag för bedömningar av en angripares mili- tära operationer skall erhållas.

Metoder för kvantitativa prognoser av stridskrafternas utveckling i omvärlden

och för uppföljning av dessa stridskrafters disposition. _ Metoder för att simulera en potentiell angripares överväganden inför ett anfall mot Sverige. — Kriterier för urval av styrande angreppsfall med hänsyn till att de skall ge uttryck för svensk säkerhetspolitik. Synpunkter härpå redovisades i samband

med miljöutredningarnas rapportering vid

skilda tillfällen.

4) Lämna förslag till styrande angreppsfall m. m., avsedda att tillsammans med annat underlag utgöra gmnden för departements- clzefens anvisningar för perspektivplaneringen inom myndigheterna.

KMU och BMU redovisade i december 1969 och under hösten 1970 ett antal angreppsfall och konfliktscenarier. Dessa visade översikt- liga exempel på olika tänkbara hot mot Sveriges säkerhet. EMU har i rapport i maj 1971 anmält att förslag till styrande an- greppsfall kan lämnas först sedan samtliga föreskrivna typer av angreppsfall har utarbe- tats. Detta beräknas vara genomfört först under år 1972.

5) Fortlöpande bedriva studier av det svenska fredssamha'llets utveckling av betydelse främst för försår/"ningsberedskapen

För väsentliga sektorer beskrivs nuläge, tren- der och alternativa utvecklingslinjer. Fakto- rer som bedöms bli styrande för utveckling- en redOVisas särskilt Och sambandet mellan olika sektorer beaktas. Källmaterialet utgörs huvudsakligen av offentliga utredningar eller utredningar som utarbetats av olika offent- liga och enskilda institutioner. Den viktigaste utgångspunkten är 1970 års långtidsutred- nings betänkande (SOU 1970171).

En första översikt över utvecklingen av den inhemska miljön redovisades av EMU i

1 Sammandraget har även publicerats i skriften "Alternativa framtider”, utg. av Centralförbundet Folk och Försvar.

rapport i maj 1971. Översikten har utnytt- jats som underlag för delar av kapitel 7 och kapitel 9, avsnittet 6.

I det följande lämnas en kortfattad redo- visning för några väsentliga resultat av miljö- utredningarnas arbete rörande de interna- tionella utvecklingsmöjligheterna. Miljö- utredningarnas analys av utvecklingsmöjlig- heterna beträffande den inre miljön har di- rekt utnyttjats i myndigheternas planering inom det ekonomiska försvaret och redovisas därför i kapitel 7.

4.2. Internationella utvecklingsrnöjligheter

Den av de tre miljöutredningarna gemensamt utarbetade översikten rörande bedömda mili— tärpolitiska, strategiska, ekonomiska och tekniska utvecklingslinjer i omvärlden om- spänner tiden fram till 1980-talets mitt.

4.2.1. Allmän utveckling

De tekniska förutsättningarna för de nya metoder och produkter, som tas i bruk fram till mitten av 1980-talet, är i flera fall kända. Den tekniska utvecklingen bedöms emeller- tid liksom tidigare komma att få nya tillämpningsomräden.

Genom bl.a. avancerad elektronik får man bättre metoder för informationsbehand- ling och processtyrning och detta påverkar samhället i dess helhet. Ialändernas näringsliv specialiseras och automatiseras allt mer. In- dustrier koncentreras till allt större, ofta multinationella enheter, förlagda till länder med marknadsmässiga, politiska, transport- tekniska och/eller andra fördelar. Lagringen i alla led från råvaruproducent till konsument minskar. Ländernas beroende av varandra ökar i snabb takt. Strukturomvandlingen väntas medföra att antalet sysselsatta mins- kar inom jordbruk och industri men ökar inom servicenäringar. Urbaniseringen väntas fortgå. Miljöförstöringen skapar allt fler akuta problem och de ökade kunskaperna om verkningarna kommer troligen att med- föra ökad internationell samordning.

Befolkningen kommer att fördubblas på 20 a 30 ar för flertalet u-länder. Stark inre oro och instabilitet där är sannolik.

Jordens kända råvarutillgångar är Ojämnt fördelade. Nu kända fyndigheter av råolja beräknas räcka i 20 år. Härutöver finns troli- gen ännu okända reserver. En intensiv pro- spekteringsverksamhet pågår inom de arktis- ka områdena och i grunda delar av världsha- ven. Trots snabb utbyggnad beräknas atom- kraften vid mitten av 1980-talet komma att bidra med endast 8 % av världens energipro- duktion, medan oljan beräknas svara för 40 %. Kontroll över oljan kommer därför även vid periodens slut att vara ett viktigt politiskt mål.

I ett säkerhetspolitiskt perspektiv utgör den tekniska och ekonomiska utvecklingen en i flera hänseenden dynamisk faktor. Kon- kurrens om både råvaror och marknader kan skapa konflikter. Skilda uppfattningar om fördelningen av produktionsresurser liksom om ägande och makt kan leda till internatio- nella konflikter. Multinationella företag, fri- handelsområden och gemensamma markna- der kan komma att verka i motsatt riktning. De kan dock samtidigt skapa konflikter mel- lan maktblocken.

4.2.2. SäkerhetSpolitiska utvecklingsmöjligheter

Strävandena mot internationell fred och sä- kerhet, framför allt inom Förenta Nationer- nas ram, bedöms under perioden inte leda till ett effektivt fungerande kollektivt säker- hetssystem.

Nuvarande internationella maktstrukturer med två dominerande supermakter, Förenta staterna och Sovjetunionen, bedöms komma att bestå. Dessa stater torde inom överskåd- lig tid vara de enda stater som är supermak- ter såväl i nukleärt och konventionellt mili- tärt som i ekonomiskt avseende.

En väsentlig förändring skulle dock ske i den politiska världsbilden, om nya super- makter skulle uppstå. Fram till 1980-talets mitt begränsas denna möjlighet till Kina.

Japan och ett politiskt integrerat Västeuro— pa. Generellt kan sägas att situationer. som präglas av flera från varandra fristående su- permakter, kan öka svårigheterna att bemäst- ra kriser så att en av alla accepterad lösning kan komma till stånd. Eventuella förändring- ar torde dock växa fram så långsamt, att erforderlig anpassning av svensk säkerhets- politik blir möjlig.

Sovjetunionen kan även i framtiden förut— sättas sträva efter att bevara sitt östeuropeis- ka säkerhetssystem, baserat på Warszawapak- ten (WP) och stationering av förband på bundsförvanternas territorier. Man kan där- för även i fortsättningen räkna med spän- ningar och risk för akuta konflikter mellan Sovjetunionen och övriga WP-stater.

Sovjetunionens utveckling som både kon- tinentalmakt och sjömakt med vidsträckta intressen i andra världsdelar väntas fortsätta. Därmed blir tillträde till världshaven och tillgång på baser i olika delar av världen av betydelse. Denna utveckling kan inrymma betydande konfliktrisker.

Sovjetunionens strävan att samtidigt vid- makthålla snabb inre utveckling och yttre trygghet kan skapa svåra ekonomiska avväg— ningsproblem. [ den mån motsättningarna till Kina skärps kan man vänta sig intensifie- rade strävanden till avspänning i förhållande till Västeuropa. [ den mån denna försvagar Sovjetunionen i Europa torde kriser kunna uppstå i Östeuropa.

Förenta staternas vidsträckta globala in- tresse väntas bestä. Både inre motsättningar och erfarenheter särskilt från Indokina kan dock minska benägenheten för militära enga- gemang i Olika delar av världen.

En nedskärning av Förenta staternas kon- ventionella styrkor i Europa kan komma att ske. Minskningarna torde endast delvis upp- vägas av förbättrade resurser för strategiska förflyttningar.

De västeurOpeiska ländernas säkerhetSpoli- tiska intressen är mera regionalt begränsade. Strävan efter maktbalans med Öst Och mot- viljan att öka den egna rustningsnivån torde bevara deras benägenhet till någon form av militär samverkan med Förenta staterna.

4.2.3. Motsättningarna mellan supermakterna

Motsättningarna mellan supermakterna bott- nar ytterst i direkta intressekonflikter samt ömsesidig misstro och fruktan. Den höga militära rustningsnivån bidrar samtidigt till att hålla motsättningarna vid liv. Rustningar- na (vapensystemen) i de båda länderna häri betydande grad utvecklats på skilda vägar. Värdera supermakten har koncentrerat sig på vissa stridsmedel. Därmed har rustningsbe- gränsningar med jämförliga konsekvenser för båda parter försvårats. Detta problem beräk- nas bestå. Svårigheterna att hindra att ett från början begränsat kärnvapenkrig trappas upp till högsta nivå väntas även i fortsätt- ningen medföra mycket starka restriktioner mOt en första användning av kärnladdningar. Supermakterna väntas agera mycket försik- tigt i konflikter som berör motpartens vitala intresseområden.

Med beaktande av dessa restriktioner ef- tersträvar de dock att begagna gynnsamma tillfällen att förverkliga de långsiktiga mälen. Ekonomiska och politiska påtryckningsme- del kan komma att utnyttjas i större ut- sträckning än hittills.

Risken för krig mellan supermakterna blir akut, om en av dem anser att dess vitala intressen inte kan tillgodoses på annat sätt. Risken ligger främst i felkalkyl Och i upp- trappning av från början lokala konflikter. Politiskt instabila och militärt svaga stater, som är attraktiva från strategisk synpunkt, löper stor risk att utsättas för väpnat tvång utifrån.

4.2.4 Utveckling av särskild militär betydelse

Satellitsystem kommer att utnyttjas främst för navigering, fotospaning, vädertjänst. för- varning och signalspaning. Olika typer av flerfunktionssatelliter och metoder för att inspektera, störa och förstöra främmande satelliter kan komma i bruk under perioden.

Havsforskning kommer att bli av stor be— tydelse. Ett organiserat och systematiskt ut-

nyttjande av kontinentalsockelns, kontinen- talsluttningens och djupa havets resurser för- utses. Detta kan leda till omvärderingar av olika områdens strategiska och ekonomiska betydelse. Det är nu tekniskt möjligt att göra militära installationer på havsbottnen.

Stormakternas insatser för forskning, ut- veckling och produktion av kärnvapensystem ligger f. n. på en hög nivå. Prestandahöjning— ar och specialisering av vapensystem kan förutses. Kina torde kunna ha interkontinen- tala robotar med kärnladdningsstridsspetsar operationsdugliga från mitten av 1970-talet. Storbritannien kommer antagligen att bibe- hålla sin nuvarande nukleära styrka och efter hand modernisera vapensystemen. Frankrike väntas fullfölja sin planerade, kvantitativt begränsade uppbyggnad av vapensystem för dels taktiskt understöd, dels anfall mot fasta mål. Provstopps— och icke—spridningsavtalen kan medföra att kärnvapen inte kommer att spridas till flera länder. Det stora antalet länder som inte ratificerat eller undertecknat avtalet inger dock farhågor för framtiden.

Antirobotsystern (ABM), verksamma mot enstaka inflygande robotar, disponeras redan nu av Förenta staterna och Sovjetunionen. Helt täckande ABM-system bedöms mycket avlägsna. System för att minska ABM-syste- mens verkan utvecklas. Under perioden kan troligen nya typer av kärnladdningar utveck— las, t. ex. ”rena” vätevapen. Ekonomiska faktorer torde komma att verka äterhallande på utvecklingen av nya strategiska vapensy- stem.

Ett stort antal länder — däribland flera u—länder — torde under femtonärsperioden komma att kunna utnyttja biologiska strids- medel. Primitiva B—stridsmedel kan redan i dagens läge framställas av varje stat med ett någorlunda utvecklat mikrobiologiskt och biotekniskt kunnande. Avancerade — dvs. till sin verkan styrbara B-stridsmedel kan en- dast framställas och utnyttjas av ett fåtal stater.

Bland de kemiska stridsmedlen kan presta- tionsnedsättande ämnen väntas få ökad bety. delse. Dessa är relativt lätta att tillverka och använda.

Användning av biologiska och kemiska stridsmedel har nyligen aktualiserats i den internationella nedrustningsdebatten.

Transportvolymen kommer att öka. Ut- vecklingen går mot större specialisering och rationalisering.

Tunga transporter till lands kommer på korta avstånd att domineras av landsvägsbun- den trafik men kommer på längre avstånd alltjämt att ske som spårbunden trafik.

Olje— och bulklaster kommer att transpor- teras i allt större tonnage Och torrgods i fartyg med högre farter och snabbare gods- hantering. De transoceana fartygen kommer att anlöpa ett fåtal hamnar, varifrån vidare- transport kommer att ske dels med land- transport, dels med mindre fartyg längs kus- ten eller på inre vattenvägar. Comeconlän- dernas handelsflottor skiljer sig från väst- makternas genom att fartygens medelstorlek är mindre. Ökad satsning på större fartyg och specialfartyg kan dock skönjas i den nu planerade kraftiga ökningen av tonnaget i dessa länder.

I luften kommer transportutvecklingen att domineras dels av stora underljudsflygplan, dels av medelstora flygplan med korta start- och landningssträckor. Passagerarflygets årli— ga ökning fram till är 1980 har beräknats till ca 12 % och fraktflygets till ca 20 %.

Överbefälhavaren har i samband med per- spektivplanearbetet kompletterat denna översikt beträffande utveckling av särskild militär betydelse och analyserat denna ut- vecklings inverkan på de konventionella stridskrafterna (om detta se avsnitt 5.1 .2).

4.2.5. Miljöantaganden i angreppsfallen

Miljöutredningarnas angreppsfall har byggts på redovisade säkerhetspolitiska och strate- giska förhållanden.

[ beskrivningarna av varje angreppsfall för- utsätts att stormakternas handlande styrs av deras inställning till väsentliga säkerhetspoli- tiska och strategiska frågor. Förutsättningar- na varieras från angreppsfall till angreppsfall.

Angreppsfallen grundar sig pa olika an- taganden beträffande den internationella

Supermakternas säkerhetSpolitik innebär att de eftersträvar att undvika eller förhindra ofördelaktiga förskjutningar i maktbalansen. Denna säkerhetspolitik kan även åsyfta att förebygga hotande förändringar eller att reellt utvidga maktsfären. I en situation präg- lad av terrorbalans mellan två dominerande supermakter riktas utvidgningsförsök i första hand mot sådana områden som inte klart ligger inom huvudmotståndarens intressesfär. Åtgärder även från andra stater än supermak- terna kan utlösa konflikter.

Maktgrupperingarna som utnyttjats i an- greppsfallen innebär att NATO och Warsza- wa-pakten i olika angreppsfall ges olika gra- der av inre sammanhållning och yttre styrka. Även stater och maktgrupperingar utanför Europa beskrivs i den man deras handlande får säkerhetspolitiska konsekvenser.

Motsättningar kan uppstå inte bara mellan utan även inom maktblocken och utanför Europa. De kan betingas av strategiska, eko- nomiska, etniska och ideologiska förhållan- den.

Bindningar i handlingsfriheten hos super- makterna förutsätts vara av stor bety- delse för konflikters uppkomst. Sådana bind- ningar kan betingas av både inrikespolitiska och utrikespolitiska förhållanden.

Den kollektiva säkerheten och den inter- nationella rätlsordningen förutsätts inte i något väsentligt hänseende skilja sig från dagens. Smärre framsteg förutsätts dock i fråga om rustningsbegränsningar. ingen yt- terligare spridning av kärnvapen förutsätts i angreppsfallen, inte heller avsiktlig terrorbe- kämpning.

I regel kan man inte peka på en enda specifik konfliktutlösande orsak i angrepps- fallen. Angreppsfallen redovisar möjliga hän- delsekedjor, i vilka alla länkar har betydelse för slutläget.

Ett angreppsfall är inte en prognos som förutser en viss utveckling. Trots den katego- riska yttre formen förutsäger det inte att något kommer att hända. Studeras angrepps- fallet i syfte att få underlag för säkerhets- politiska bedömningar i stort eller för kon-

kret svensk försvarsplanering, måste i båda fallen kraftigt understrykas att angreppsfal- let inte utgör försök att teckna troliga ut- vecklingar. Om de antagna förutsättningarna föreligger, är det tecknade händelseförloppet en av flera möjliga utvecklingar. Angrepps- fallet åskådliggör med andra ord en möjlig hot- eller krissituation, som kan uppstå om den internationella utvecklingen leder till ett visst slag av konfrontation mellan de domi- nerande makterna. Angreppsfallet tecknar sålunda en möjlig men däremot inte en trolig utveckling.

4.3 Angreppsfall m. m. som grund för perspektivplaneringen inom det militära försvaret

4.3.1. Angreppsfallens uppbyggnad

Händelseutvecklingen i ett angreppsfall är uppdelad i en konfliktfas, en aggressionsfas och en angreppsfas.

Konfliktfasen beskriver den internationel- la utveckling som från nuläget leder fram till en situation, där krigsriskerna i Europa blir akuta.

Aggressionsfasen innehåller den utveckling som från konfliktfasen leder till övervägan- den Om angrepp på Sverige. Beskrivningen omfattar såväl denna utveckling som en re- dovisning av angriparens lönsamhetsbedöm- ning från den tidpunkt då ett angrepp för första gången övervägs till dess beslut om angrepp fattas.

Angreppsf'asen redovisar angriparens poli- tiska mål, de restriktioner som han måste ta hänsyn till och de stridskrafter av olika slag som han är beredd att avdela för ett angrepp. Härigenom erhålls de politiska och materiella förutsättningarna för en militär planläggning av angreppet.

Den militära anfallsplanen kompletterar angreppsfallet. Denna plan kan inte göras upp utan hänsyn till försvararens resurser. Som planeringsproblem är detta komplice- rat, eftersom ett av syftena med studier av angreppsfallen är att utröna, vilken beskaf- fenhet de svenska resurserna bör ha. Proble—

met har lösts genom att alternativa anfalls- planläggningar har utarbetats.

Konflikternas utveckling beskrivs som led i förhandlings- och upptrappningSprocesser. De inblandade staterna förutsätts handla i enlighet med egna värderingar, uppfattningar om nationella intressen och för de olika parterna förutsatt information.

I ett angreppsfalls händelsekedja ställs de inblandade stormakterna inför val mellan alternativa handlingslinjer. Särskilt när det är av stor betydelse för den fortsatta händelse- utvecklingen, mäste valet av handlingslinje vara rimligt. Rimligheten bedöms med ut- gångspunkt från en redovisning av beslutsfat- tarens ”lönsamhetsbedömning” i det aktuel- la läget. Härvid belyses både värdet av att uppnå det avsedda politiska syftet och tänk— bara resursers värde vid alternativ använd- ning. Hänsynen till omvärldens reaktioner. bl.a. risken för ingripande av annan stor- makt, ingår även i lönsamhetsbedömningen.

4.3.2 Urvalet av angreppsfall

Förslag har utarbetats till nio angreppsfall, vilka leder till storanfall mot Sverige. Den för de planerande myndigheterna väsentliga, stvrande information, som ingår i angrepps— fallen. utgörs av — aktionens politiska syfte och operations- mål i Skandinavien och Sverige.

angriparens restriktioner i fråga om ut— nyttjade stridsmedel (främst ABC—strids- medel), angriparens förstahandsmål i Sverige, angriparens andra engagemang i Europa och i den övriga världen, _ angriparens hänsynstagande till huvud- motståndaren och dennes möjligheter att påverka operationen mot Sverige. — tidsförhällanden för angreppet (tid på året. disponibel tid för operationens ge- nomförande). » förvarning på grund av händelseutveck— lingen och i anknytning härtill tänkbar svensk beredskapsgrad. angriparens utgångsgruppering i vårt när- område. samt

de styrkor som angriparen bedöms beredd att sätta in från början och på sikt. En framtida fortsatt analys av angreppsfal- len kan komma att resultera i att ytterligare styrinforrnation framkommer.

Urvalet av de för planeringen styrande an- greppsfallen bör göras så att följande krav tillgodoses: — de styrande angreppsfallen skall tillsam- mantagna ge uttryck för statsmakternas försvarspolitiska intentioner, _ den i angreppsfallen tecknade händelse- utvecklingen skall kunna uppfattas som rimlig, — angreppsfallen skall med skilda angripare, _ alternativa antaganden skall göras om an- griparens totala militära resurser, _ anfall mot geografiskt olika områden skall behandlas, samt väsentliga avvägningsfrågor skall belysas. Chefen för försvarsdepartementet har, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande, efter prövning av förslagen till styrande an- greppsfall föreskrivit att sju av dem bör ut- nyttjas som miljöexempel i perspektivplane- arbetet.

belysa situationer

4.3.3. Underlaget för tilläggskrav

Alla faktorer, som bör påverka beslut om inriktningen av det framtida försvaret, kan som framhållits i avsnittet 3.3 inte erhållas från de styrande angreppsfallen utan anges genom tilläggskrav. Kraven på den fredstida insatsberedskapen är exempel på ett sådant tilläggskrav. Övriga tilläggskrav avser stats- makternas krav på uthållighet. skydd mot ABC-stridsmedel', verkan under neutralitet och samordning inom totalförsvaret. Delvis belyses dessa tilläggskrav i särskilda an- greppsfall.

Som underlag för tilläggskravet beredskap har utarbetats en analys av problemet över— raskande angrepp samt fyra angreppsfalls-

1 Frågan om skydd mot kärnvapen har bl. a. be— handlats i skriften "l'örsvar utan kärnvapen”, utg. av Centralförbundet Folk och Försvar.

varianter som leder till överraskande angrepp på Sverige.

] analysen behandlas de tekniska förut- sättningarna för ett överraskande angrepp, främst då frågan om tillgängliga transportme- del och möjligheterna att dölja förberedelser och transporter.

De varianter av angreppsfallen som utarbe- tats för att belysa överraskande angrepp bör ses som konkretiseringar och exemplifie- ringar av vissa händelseutvecklingar och si- tuationer som diskuteras i analysen. De ger samma slags styrinformation som de styran- de angreppsfallen men ger därutöver exem- pel pä olika förvarningssignaler såsom mobiliseringsåtgärder i Europa. truppförflyttningar och koncentrationer,

_ tonnagesammandragningar, ökad övningsverksamhet samt _ militära konflikter och styrkedemonstra- tioner.

Vår förvarningstid är här av särskild bety- delse. Förvarningens resultat är den grad av beredskap, som vi hunnit inta när anfallet sätts in. Angreppsfallen ger härvidlag exem- pel pa olika utgångslägen på svensk sida från i stort normal grundberedskap upp t.o.m. partiell mobilisering.

För tilläggskravet verkan under neutralitet har utarbetats ett fall, som belyser ett stort antal möjliga påfrestningar i ett neutralitets- läge. Styrinfonnationen är i detta fall till stor del av en annan karaktär än i de an- greppsfall som leder till väpnat angrepp. Den består väsentligen i hot om kränkningar och sådana kränkningar av vårt territorium, som ställer krav på krigsmakten. Styrinformatio- nen kan också utgöras av blockadåtgärder, som ställer krav på egna resurser att upprätt- hålla en långvarig beredskap.

Som underlag för tilläggskravet skydd har inom KMU analyserats tänkbar karaktär av framtida krig. i vilka ABC-stridsmedel skulle kunna komma till användning, samt kon- sekvenserna av sådana krig. Resultatet har presenterats i förrn av förslag till normer för krigsmakten för skvdd mot verkningarna av kärnladdningsanfall samt kemisk och biolo- gisk krigföring.

Chefen för försvarsdepartementet har, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande, utnyttjat angivet material som underlag för kompletterande anvisningar för perspektiv- planearbetet.

4.4 Angreppsfall m. ni. som grund för perspek!ivplaneringen inom civilförsvaret

Av de angreppsfall innebärande storanfall mot Sverige med konventionella vapen, som utarbetats av KMU och som angivits såsom styrande angreppsfall för krigsmaktens per- spektivplanering, har två kompletterats med exempel på händelseutveckling i samband med angreppet mot Sverige och operationer— nas fortsatta förlopp. Härigenom har belysts de uppgifter som civilförsvaret kan ställas inför vid militära operationer mot Sverige. Angreppsfallen innebär angrepp som riktas mot norra och södra respektive mot norra och mellersta delarna av landet.

För att belysa vad ett delvis annat målval från en angripares sida kan innebära har på motsvarande sätt behandlats av KMU utarbe— tade angreppsfall som utmynnar i överras— kande angrepp mot vårt land. Dessa ger också underlag för överväganden beträffande erforderlig beredskap inom civilförsvaret. För detta syfte har också utnyttjats samma analys av överraskande angrepp som för krigsmakten.

[ stället för att ta fram ett antal fullstän- diga angreppsfall som exempel på hur kärn- laddningsinsats kan ske mot vårt land har BMU valt att ge en mera översiktlig analys av de viktigaste problemen till följd av sidoverk- ningar om kärnladdningar sätts in mot militä- ra mål vid ett angrepp. Denna analys tar inte sikte på att beskriva rimligheten av kärnladd- ningsanfall utan endast på att klarlägga de krav som därvid kan ställas på befolknings- skyddet. [ analysen behandlas främst det politiska syftet med angreppet, restriktioner. insatsstrategi, målval OCh styrkeinsats liksom hur variationer i det militära läget inverkar på dessa faktorer.

I en separat studie har sidoverkningar i Sverige av kärnladdningskrig iomvärlden be—

lysts. Huvuduppgiften har därvid varit att insamla tekniskt underlag för att belysa verk— ningarna ur så många aspekter som möjligt. Beskrivningen ger underlag för att klarlägga de skador som, trots att Sverige inte är med i kriget, kan uppstå i landet till följd av kärn- laddningsinsatser i olika situationer och inom olika geografiska områden.

En händelseutveckling svarande mot an- grepp med politiska medel i förening med hot och styrkedemonstration har framtagits. För att belysa hotet från en bredare bas har utarbetats en analys av hotproblemet och försvaret mot hot. Målet med arbetet har varit att studera syftet med hotet, for— mer för genomförandet samt våra åtgärder för att kunna motstå hot på olika nivåer och minska konsekvenserna av dess verkställig— het.

Beträffande B- och C-stridsmedel har en analys gjorts av möjliga restriktioner, opera- tivt utnyttjande vid militärt angrepp mot Sverige och möjlig användning i hotsituatio- ner. Härutöver har undersökts konsekvenser- na för Sverige av B- och C-stridsmedels ut- nyttjande i konflikter utanför landet.

Chefen för försvarsdepartementet har, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande, genom anvisningar för civilförsvarets per— spektivplanering lämnat föreskrifter för det sätt på vilket angreppsfallen m. m. skall beaktas i planeringen.

4.5 Angreppsfall m. m. som grund för planeringen inom det ekonomiska försvaret

EMU har under sin första studieetapp utar- betat exempel pä två av de i anvisningarna angivna fem huvudtyperna av angreppsfall, nämligen ett som innebär en storanfallssitua— tion och ett som innebär en avspärrnings— situation. Härutöver har visst underlag, bl. a. i form av en särskild analys, tagits fram för angreppsfall i vilket angriparen förutsätts utnyttja ekonomiskt hot som betvingelse- medel.

I de av EMU utarbetade angreppsfallen har avsevärt större vikt lagts vid de inter- nationella ekonomiska och handelspolitiska

förhållandena än i de av KMU och BMU utarbetade fallen. En annan skillnad gente- mot KMU:s och BMU:s angreppsfall är att i miljöbeskrivningen har inbegripits förhållan— den rörande det svenska samhällets utveck- ling med huvudvikten lagd vid näringslivet.

I enlighet med anvisningarna har EMUIS angreppsfall avseende storanfallssituationen grundats på ett av KMU utarbetat angrepps- fall, i vilket händelseutvecklingen leder till storanfall med konventionella vapen mot norra och södra Sverige i samband med storkrig. lnorn EMU har angreppsfallet kom- pletterats för att göra det möjligt att spe- ciellt belysa de påfrestningar som det ekono- miska försvaret kan komma att utsättas föri en sådan situation. Särskild vikt har lagts vid beskrivningen av den ekonomiska och han- delspolitiska utvecklingen i världen och i Sverige.

EMU:s angreppsfall avseende en avspärr- ningssituation har till ändamål att ge under- lag för bedömning av de krav som kan komma att ställas på det ekonomiska försva- ret i samband med krig eller andra konflikter i vår nära omvärld eller på andra håll i världen. Angreppsfallet är baserat på det i avsnitt 4.3.3 nämnda angreppsfallet, som utnyttjats som underlag för tilläggskravet verkan under neutralitet. Fallet avser krig i Europa. I anslutning till detta fall ges under- lag för studier av störningar i Sveriges ut— rikeshandel Och interna försörjning, som för- orsakas av krig eller andra konflikter även utanför Europa.

Vidare har en analys genomförts med syfte att ge underlag för bedömning av de krav som kan komma att ställas på det ekonomiska försvaret i situationer, då Sveri- ge utsätts för påtryckningar i form av hot om att ekonomiska och handelspolitiska åt- gärder eller väpnat angrepp skall riktas mot för försörjningen vitala sektorer. [ analysen redovisas hur olika slag av ekonomiska Och handelspolitiska maktmedel hittills har an- vänts och hur de kan tänkas komma till användning i framtiden. Dessutom anges sår— barheten hos de för försörjningen särskilt betydelsefulla funktionerna vid militär be-

kämpning. Olika länders möjligheter att rikta ett verksamt ekonomiskt hot mot Sverige belyses i korta specialstudier.

Ett första underlag för tilläggskravet be- redskap har givits i form av en analys av beredskapsproblematiken inom det ekono- miska försvaret.

Preliminärt underlag för tilläggskravet skydd har lämnats i förrn av synpunkter på hänsynstagande till A-, B- och C-stridsmedel vid planeringen av det ekonomiska försvaret. Dessa synpunkter bygger till väsentlig del på det underlag som tidigare tagits fram av bl. a. KMU och BMU. Detta har kompletterats, varvid särskild uppmärksamhet har ägnats åt försörjningens känslighet för B- och C-krig— föring.

Underlag för tilläggskraven uthållighet och samordning avses utarbetas under EMU:s andra studieetapp. Ett första utkast till så- dant underlag har redovisats i november 1971.

5. Planer för det militära försvaret

Överbefälhavaren överlämnade den 4 mars 1971 till Kungl. Maj:t perspektivplan 1972— 1987 för det militära försvaret. Perspektiv- planen omfattar det militära försvarets ut— veckling under den angivna femtonårsperio- den. ] perspektivplanen redovisas exempel på krigsmaktsstrukturer på tre ekonomiska ni- våer, härav föranledda beslutspunkter och handlingslinjer samt förslag till inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklings- arbete.

Den 15 september och den 4 oktober 1971 överlämnade vidare överbefälhavaren till Kungl. Maj :t programplaner 1972—1977. I dessa behandlas det militära försvarets ut- veckling under den angivna perioden på fem olika ekonomiska nivåer omfattande bl.a. överbefälhavarens förslag till avvägning mel- lan operativ styrka på kort sikt och hand- lingsfrihet på lång sikt.

5.1 Perspek tivplan ] 9 72—198 7

5.1.1 Direktiv och anvisningar för perspektivplanearbetet

Genom beslut den 6 juni 1968 uppdrog Kungl. Maj:t åt överbefälhavaren att före den i mars 1971 komma in med perspektivplan rörande krigsmaktens utveckling för en fem- tonårsperiod räknat fr. o. m. är 1972. Samti- digt bemyndigades chefen för försvarsdepar-

tementet att ge närmare anvisningar för pla- nens uppgörande.

Chefen för försvarsdepartementet lämna- de den 24 juni 1968 de första anvisningarna. Därvid angavs bl. a. att arbetet med perspek- tivplanen var att betrakta som en försöks- verksamhet samt att den slutliga redovis- ningen skulle föregås av en delredovisning före den 1 mars 1970. Denna delredovisning skulle omfatta förslag till dimensionerande angreppsfall], förslag till särskilda krav (be- nämnda tilläggskrav) som borde ställas på krigsmakten samt synpunkter på skilda möj- ligheter att utnyttja värnpliktiga i krigsorga- nisationen. Vidare angavs förutsättningar för perspektivplanearbetet i form av ekonomiska förutsättningar och villkor för värnpliktigas utnyttjande samt särskilda krav som borde ställas på det militära försvaret i fråga om be- redskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan med övri- ga delar av totalförsvaret.

Sedan de begärda delredovisningarna in- givits lämnade chefen för försvarsdeparte- mentet i april 1970 kompletterande anvis- ningar för perspektivplanearbetet. ] dessa preciserades angreppsfallens utnyttjande i ar- betet och gavs anvisningar för det fortsat- ta arbetet med tilläggskraven.

Vidare angavs vissa utgångspunkter för

1 Benämningen har enligt senare anvisningar änd- rats till styrande angreppsfall.

valet av alternativa krigsrnaktssammansätt- ningar.

Den 16 oktober 1970 lämnade chefen för försvarsdepartementet ytterligare anvis- ningar, varvid bl. a. angavs vilka angreppsfall som skulle vara styrande och utnyttjas som miljöexempel för krigsmaktens utformning.

5.1.2 Allmänna förutsättningar

Överbefälhavaren redovisar som bakgrund till perspektivplanen sina bedömningar av den militärpolitiska, strategiska, ekonomiska och tekniska utvecklingen. Överbefälhavaren har därvid utnyttjat en inom miljöutred- ningarna framtagen översikt avseende tiden fram till mitten av 1980-talet (om denna se avsnitt 4.2) och har kompletterat översikten bl. a. vad gäller utvecklingen inom områden av speciell militär betydelse.

I denna komplettering redovisas inled- ningsvis utvecklingen och dess bedömda kon- sekvenser vad gäller satellitsystem för olika ändamål, antirobotsystem, havets och havs- bottnens utnyttjande, kärnvapensystem, bio- logiska och kemiska stridsmedel samt ut- vecklingen inom transport- och kommunika- tionsområdet.

Överbefälhavaren framhåller att trots ned- rustningsförhandlingar och strävanden att begränsa spänningen i världen har numerären hos de konventionella militära styrkorna hit- tills i stort sett inte minskat. Att kontinuer- ligt hålla stora stående styrkor och successivt förse dem med ny, alltmer komplicerad ma- teriel är ekonomiskt betungande.

Överbefälhavaren anför vidare att obe- roende av det politiska händelseförloppet torde förändringar i fråga om militära resur- ser i politiskt stabila stater ske relativt lång- samt. Förändringarna bedöms främst påver- ka insatsberedskapen. Vid en minskning sker troligen i första hand övergång från stående enheter till förband med korta mobiliserings- tider utan att de totala styrkeresurserna nämnvärt påverkas. Endast om beslut fattas om nedskrotning av materielen kan en snabb nedgång i den totala styrkan ske. För super-

makternas del kan avsevärda regionala tyngd— punktsförskjutningar ske inom ramen för den utgångsgruppering som betingas av det militära (militärpolitiska) läget. Utvecklingen på transportområdet ger ökade möjligheter att snabbt genomföra sådana förskjutningar.

Forskning om och utveckling av konven- tionella stridsmedel har enligt överbefälha- varen fått ökat och förnyat intresse som en följd av att kärnvapnen uppfattas mera som ett politiskt än som ett militärt medel.

Överbefälhavaren sammanfattar utveck- lingens inverkan på de konventionella strids- krafterna på följande sätt:

Arméstridskrafterna:

ökat tempo i striden genom såväl förbätt- rad terräng- och luftrörlighet som förbätt- rade möjligheter att leda striden, — ökade möjligheter till strid dygnet runt, bl.a. genom bättre hjälpmedel för mör- kerstrid, ökade möjligheter att upptäcka mål.

Marinstridskrafterna:

ökade räckvidder och ökad verkan av oli- ka vapensystem, ökad satsning på robotar för insats mot mål på ytan och i luften, _ ökad rörlighet för underhållsresurser.

Flygstridskrafterna:

ökad flexibilitet beträffande val av taktik, bl.a. genom tekniska förutsättningar att använda låga tlyghöjder, — ökade räckvidder, ökad uthållighet och därmed ökade möjligheter att utnyttja flygmaterielen, bättre stridsledning på stora avstånd.

För alla typer av stridskratter skapas bätt- re möjligheter att uppträda i telestörd miljö.

Mot bakgrund av den militärpolitiska, strategiska, ekonomiska och tekniska utveck- lingen analyserar överbefälhavaren utveck- lingens konsekvenser för Norden och Sveri- ge. Han anför att de nordiska länderna i sin säkerhetspolitik är starkt beroende av var-

andra och att Sveriges väpnade neutralitets- politik har underlättat för Norge och Dan- mark att vara NATO-medlemmar utan atti fredstid behöva ta emot trupp eller kärnva- pen. Den har sannolikt också underlättat Finlands relationer till Sovjetunionen.

Vad gäller den ekonomiska utvecklingen i Norden har enligt överbefälhavaren utrikes- och försvarspolitiska hänsyn hittills vägt tyngre än ekonomiska hänsyn vid de nordis- ka staternas säkerhetspolitiska ställningsta- ganden. Den fortgående internationella ar- betsfördelningen med ökad specialisering och koncentration av olika industrier mins- kar självförsörjningsgraden. Ökade energi- behov och därmed ökande importbehov av olja verkar i samma riktning. Oljetillgångar i Nordsjön kan dock minska beroendet av icke-nordiska stater. Urbanisering, ökad elek- trifiering och andra specialiseringsåtgärder ökar samhällets känslighet för angrepp.

Nordens strategiska betydelse är enligt överbefälhavaren främst knuten till fördelarna för ettdera stormaktsblocket att inneha terri— toriet. Geografiskt innebär detta att det stra- tegiska intresset främst knyts till Nordkalott- området och Östersjöutloppen. Även övriga delar av Norden kan enligt överbefälhavaren få strategiskt värde dels som genomgångsom- råden till Nordkalotten eller Östersjöutlop- pen, dels av luftoperativa skäl, dels för att möjliggöra egen och försvåra motståndarens marina aktivitet i Östersjön. Fortsatt fram- tida kommunikationsutbyggnad på Nordka- lotten i form av ökat antal mellanriksvägar, flera broar över älvarna, flera flygplatser m.m. ökar områdets tillgänglighet och an- vändbarhet och därmed också dess strategis- ka betydelse.

Våra naturliga försvarsbetingelser är enligt överbefälhavaren gynnsamma. Han framhål- ler dock att kommunikationsutvecklingen samt stridskrafternas rörlighet ger olika tänk- bara angripare större möjligheter både att sätta in anfall och att välja angreppsformer. Bidragande härtill är även ökade transport- och speciella överskeppningsresurser i Öster- sjön samt ökad tillgång till flygtransportme- del.

1 det föregående har beskrivits angreppsfal- lens roll i planeringssystemet (kap. 3) liksom förutsättningar, metodik m.m. vid utarbe- tandet av angreppsfallen samt angreppsfal- lens innehåll och styrinformation (kap. 4).

Efter förslag från överbefälhavaren gav chefen för försvarsdepartementet den 16 oktober 1970 anvisningar om vilka angrepps- fall som skulle vara styrande och utnyttjas som miljöexempel i perspektivplaneringen. Härvid angavs sju angreppsfall som bl.a. beskriver följande angreppsmål och an- greppsriktningar i skiftande kombinationer:

angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten, angrepp mot södra Sverige i samband med en operation som avser vinna kontroll över Östersjöutloppen samt angrepp mot Mellansverige i syfte att vin- na kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller södra Sverige.

Angreppsfallen beskriver både sådana si- tuationer där svenskt försvar hunnit mobili- sera och situationer där angreppet sker över- raskande. Angreppsfallen beskriver anfall från både väster och öster. Angreppsfallen beskriver också ”neutralitetssituationen", i vilken Sverige på grund av krig i omvärlden utsätts för olika slag av påfrestningar.

Av de sju av Kungl. Maj:t föreskrivna sty- rande angreppsfallen föreslår överbefälhava- ren att ett inte bör vara styrande då studier visat att detta angreppsfall ej ger mer infor- mation än andra angreppsfall ger. Av de sex återstående angreppsfallen har fyra utnytt- jats i perSpektivplanearbetet. Två angrepps- fall har av tidsskäl inte kunnat utnyttjas. Det ena angreppsfallet innebär bl. a. insats av sto- ra luftlandsättnings- och flygtransportresur- ser samt flygresurser i övrigt. Det andra an- greppsfallet innebär bl. &. två anfallsrikt- ningar över hav.

Överbefälhavaren anmäler att han avser att framdeles behandla även nämnda två an— greppsfall, eftersom de i vissa avseenden skil-

jer sig från övriga och eftersom osäkerhet t.v. föreligger om de medför speciella krav på krigsmakten.

Mot bakgrund av angreppsfallsbeskriv- ningarna har överbefälhavaren utarbetat al- ternativa anfallsutspel som beskriver anfal- lets genomförande i stort. Härvid tas hänsyn till det svenska försvarets styrka och sam- mansättning. Med hjälp av de olika anfallsut— spelen har överbefälhavaren därefter bedömt de skilda krigsmaktsstrukturernas styrka och svagheter i angreppsfallen.

5.1.4 Alternativa krigsmaktsstnikturer

5.1.4.1 Principer

Överbefälhavaren redovisar exempel på skil- da krigsmaktsstrukturer enligt två olika ope- rativa principer och med rimligt balanserad effekt i samtliga behandlade angreppsfall. Därjämte lämnar överbefälhavaren förslag till tilläggskrav bl.a. som underlag för fortsatt perspektivplanering. Underlaget för detta är- bete har varit förut beskrivna allmänna förutsättningar samt den information som angreppsfallen och tilläggskraven ger. Dess- utom har utnyttjats resultat från andra stu- dier och utredningar bl. a. avseende luftför- svarets utformning. För varje operativ prin- cip anges exempel på strukturer på tre eko- nomiska nivåer (nivåerna 1—3). De i krigs- maktsstrukturerna ingående förbanden och systemen har sammanställts till awägnings- program enligt departementschefens anvis- ningar.

För krigsmaktsstrukturerna redovisar överbefälhavaren dels tidpunkter för beslut, dels handlingslinjer i stort för att kunna för- verkliga intentionerna i de skilda krigsmakts- strukturerna, s. k. beslutsträd. Vidare redovi- sas vilken inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete, som fordras för att i framtiden kunna välja handlings- linjer och i rätt tid fatta erforderliga beslut.

De operativa principerna anger hur de f ör- band och system som ingår i strukturer i stort avses utnyttjade i ett krig. Principerna utgår med ett undantag från 1968 års mål-

sättning för krigsmakten. Undantaget utgörs av målsättningens krav att varje vapenför svensk bör utbildas och har gjorts med stöd av chefens för försvarsdepartementet an- visningar. En grund för överbefälhavarens ar- bete har vidare varit att krigsmakten skall ut- formas så, att insats av enstaka kärnladd- ningar eller begränsad insats av biologiska och kemiska stridsmedel inte på ett avgöran- de sätt får påverka vår motståndsförmäga.

Överbefälhavaren redovisar två operativa principer, betecknade A och B. De skiljer sig från varandra genom att de på två skilda sätt söker göra en angripares totala upp- offringar så stora som möjligt. Överbefälha- varen framhåller särskilt att eftersom en an- gripares slutliga värdering av uppoffringar t. ex. i tid eller i inledande förluster inte kan förutsägas är det inte möjligt att effektmäs- sigt gradera strukturerna.

l strukturer enligt den operativa principen A skall krigsmakten utformas så, att det tar så lång tid som möjligt att besätta Sverige.

Försvaret skall inriktas på att ingen del av landet får uppges utan segt motstånd. Strä- van skall vara att tillfoga angriparen stora förluster främst under striden vid kusten el- ler vid gränsen. Om anfallet inte kan hejdas, skall angriparen möta segt motstånd under de fortsatta striderna på svenskt territorium.

Målet skall vara att den tid som åtgår för operationen och angriparens uppoffringar i övrigt för att besätta landet skall te sig oac- ceptabla redan när angreppet planläggs.

Denna operativa princip medför att mark- stridskraftema prioriteras. Därnäst priorite- ras sådana stridskrafter som kan understödja markstnden, främst attackflyg. Övriga typer av förband, t. ex. sjöstridskrafter och enhe- ter inom luftförsvaret, ingår i sådant antal att ingen komponent är så svag att angripa- ren genom en måttlig anpassning av sina åt- gärder kan utnyttja svagheter på ett för oss ogynnsamt sätt. Han tvingas på så sätt ta hänsyn till dessa stridskrafter i sin planlägg- ning och sina insatser.

[ strukturer enligt den operativa principen B skall krigsmakten utformas med huvudsyf- te att angriparens kvantitativa och kvalitativa

insater och förluster under inledningsskedet skallbli så stora som möjligt.

Försvaret skall inriktas på att hindra angri- paren att få fast fot på svenskt territorium. Strävan skall vara att påtvinga angriparen stora förluster före eller senast under striden vid kusten eller vid gränsen. Strävan skall vi- dare vara att vinna tid genom att störa angri- parens anfallsförberedelser. Om anfallet inte kan hejdas, skall angriparens fortsatta fram- trängande på svenskt territorium fördröjas. Möjligheterna att genomföra en fördröjande strid blir mindre vid B—strukturer än vid A- strukturer.

Målet skall vara att angriparens insatseri inledningsskedet och hans uppoffringar i övrigt skall te sig oacceptabla för angriparen när han planlägger angreppet.

Denna operativa princip medför att sjö- stridskrafter, attackflyg och luftförsvar prio- riteras. Markstn'dskrafter ingår för gräns- och kustförsvar. I övrigt ingår markstridsförband i sådant antal, att angriparen måste ta hän- syn till dem i sin anfallsplanläggning och sina insatser. För de rörliga markstridskrafterna, främst brigaderna, eftersträvas i B-strukturer- na hög kvalitet på bekostnad av kvantiteten. Detta kan medföra att vissa värnpliktiga inte utbildas.

5.1.4.2 Tilläggskrav

Överbefälhavaren lägger fram förslag till till- 'läggskrav som berör främst områdena be- redskap, verkan under neutralitetstillstånd, uthållighet och skydd samt samordning med totalförsvaret i övrigt.

Beredskapskravet innebär att vår bered- skap skall kunna anpassas efter den förvar- ning som bedöms möjlig. Kravet går således ut på att förhindra att vi utsätts för över- raskande anfall.

Kravet på verkan under neutralitetstill- stånd, dvs. då krig pågår ivår omvärld, inne- bär att våra resurser även skall kunna utnytt- jas för att hävda det svenska territoriets in- tegritet och vid behov även vår rätt att ut- nyttja det fria havet och luftrummet där- över.

Kravet på uthållighet innebär att försva- rets behov av underhåll skall kunna tillgo- doses även sedan resurser förbrukats under en tids avspärrning.

Kravet på skydd uppställer särskilda pro- blem i fråga om kärnladdningar, biologiska och kemiska stridsmedel. Begränsad insats av kärnladdningar får inte så allvarligt påverka vår förmåga till fortsatt motstånd, att vi där- igenom ökar en angripares benägenhet att tillgripa kärnvapen. Motsvarande krav bör ställas på behov av skyddsåtgärder mot bio- logiska och kemiska stridsmedel.

Kravet på samordning med totalförsvaret i övrigt ger grunder för uppgiftsfördelning och samverkan mellan å ena sidan krigsmakten och å andra sidan civilförsvaret, det ekono- miska och det psykologiska försvaret.

5.1.4.3 Effektbedömningar

Överbefälhavaren redovisar en bedömning av i vilken utsträckning ovanstående principer måste ändras eller frångås med hänsyn till krigsmaktens resurser på olika ekonomiska nivåer. Bedömningen har gjorts mot bak- grund av de anfallssituationer som framkom- mer ur de styrande angreppsfallen och under hänsynstagande till tilläggskraven. Bedöm- ningen har vidare utgått från de styrkor en angripare enligt angreppsfallen kan vara be- redd att avdela för anfallet mot Sverige, de kombinationer av anfallsriktningar som an- greppsfallen aktualiserar samt de politiska mål som angriparen uppsatt och de restrik- tioner som han är underkastad. Överbefäl- havaren framhåller sammanfattningsvis att några omslagspunkter mellan eller inom strukturerna inte nu har kunnat definieras, främst beroende på bristande tid och ofull- ständig studiemetodik. Han anser det emel- lertid vara klart, att en omprövning av vä- sentliga principer både för stridens förande och för försvarets utformning blir nödvändig om planeringen framdeles skall inriktas efter de låga ekonomiska nivåerna i perspektivet.

Redovisningen i avvägningsprogram har i perspektivplanen gjorts enligt följande:

Avvägnings- Omfattning

program (AP)

Rörliga mark stridsförband Lokalt bund na markstrid sförband Övervattenstridsförband Fjärrstridsförband Luftförsvarsstridsförband Central och högre regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma myndigheter och funktioner

mxlaqu-hwlov—l

I anslutning till följande programvis läm- nade redogörelse för avvägningsprogrammen l--5 redovisas i form av stapeldiagram (bil- derna 511 —5:5) en översiktligjämförelse mel- lan de ekonomiska resurser som för år 1987 avsatts för viktigare förband och system.

De rörliga markstridsförbanden skall be- kämpa en angripare, som framtränger över gräns eller kust, och försvåra ockupation av hela landet eller del därav. Vissa förband skall i första hand kunna bekämpa sjömål.

I A-strukturerna utformas huvuddelen av förbanden för strid i landsdelar där de avses verka. Vissa enheter utformas så, att de med förstärkning blir allsidigt användbara. I B- strukturerna ges huvuddelen av förbanden en enhetlig utformning för allsidig användning i olika landsdelar. De ges en genomsnittligt hög kvalitet.

Strukturer A Strukturer B

Ekonomisk nivå

Ekonomisk nivå

regementen

Infanteri- brigader

Mekaniserade brigader

Norrlands' brigader Pansar' brigader

Stridsvagns- bataljoner

Bild S:]. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammct Rörliga markstridsförband.

lperspektivet ingår fördelnings- och strids- gruppsförband, olika typer av brigader, fri- stående bataljoner, skytteregementen och rörliga kustartilleriförband.

Fördelnings- och stridsgruppsförbanden innefattar bl. a. ledningsförband och artilleri— bataljoner. Ledningsförbanden leder och samordnar markstridsförbands strid inom del av ett operationsområde. Artilleribataljoner- na skall understödja övriga markstrids- förband. Fördelnings- och stridsgruppsför- banden ges i huvudsak samma utformning oberoende av struktur och ekonomisk nivå.

Fyra olika brigadtyper ingår i avvägnings- programmet: infanteribrigad, norrlandsbri- gad, pansarbrigad och mekaniserad brigad. Infanteri-, norrlands- och pansarbrigad ingår i A—strukturerna och mekaniserad brigad i B-strukturerna.

Infanteribrigad utformas för all slags strid utom anfall i öppen terräng. Stridande delar görs terrängrörliga, medan övriga delar i huvudsak endast har landsvägsrörlighet.

Norrlandsbrigad utformas för all slags strid i norrlandsterräng. Stridande delar med erforderligt understöd och underhåll görs terrängrörliga med bandvagnar.

Pansarbrigad utformas för anfalls- och för- dröjningsstrid mot pansarskyddad eller me- kaniserad motståndare i öppen terräng. För- banden utrustas med stridsvagnar och pan- sarbandvagnar. Stridande delar görs terräng- rörliga.

Mekaniserad brigad utformas för anfalls- strid i all slags terräng. För anfall i öppen terräng erfordras förstärkning med fristående stridsvagnsbataljoner. Förbandens utform- ning anpassas för strid ihela landet. Stridan- de delar med erforderligt understöd och un— derhåll ges terrängrörlighet. Mekaniserad bri- gad ligger kostnadsmässigt mellan pansar- och infanteribrigad.

Fristående bataljoner för självständig strid i Övre Norrland innefattas i samtliga struktu- rer. Härutöver tillkommer i B-strukturerna fristående stridsvagnsbataljoner för strid i öppen terräng.

Skytteregementena utformas för fördröj- nings- och avvärjningsstrid i småbruten och

betäckt terräng samt för avvärjningsstrid med stöd av befästningar vid öppen kust. Förbanden följer i huvudsak samma organi- sationsmönster som infanteribrigad, men får lägre materiell kvalitet. Förbanden ingår en- dast i A-strukturerna och där endast på låg ekonomisk nivå.

De rörliga kustartilleriförbanden utgörs av bl. a. kustartilleribataljoner och rörliga spärr- förband. De utformas främst för sjömålsbe— kämpning. De avses grupperas i eller tillföras områden, där fast kustartilleriförsvar saknas eller behöver förstärkas. Förbanden utfor- mas lika, oberoende av struktur och ekono- misk nivå.

De lokalt bundna markstridsförbanden skall, om möjligt med stöd av befästningar, för— svara särskilt viktiga områden och objekt. Vissa förband skall i första hand kunna be- kämpa sjömål. Förbanden skall kunna mobi- liseras snabbt.

[ perspektivet ingår cykelskyttebataljoner, värnkompanier, övriga lokalförsvarsförband och fasta kustartilleriförband.

Cykelskyttebataljonerna utformas för för- svarsstrid i småbruten och betäckt terräng. Förbandens utformning styrs av att äldre personal och materiel överförs från fältför- banden.

Värnkompanierna utformas för försvars- strid med stöd av i fred byggda befästningar. De avses huvudsakligen för försvar av flygfält och hamnar samt av skansar vid kust och gräns.

Strukturer A Strukturer B

Ekonomisk nivå Ekonomisk nivå

Bild 5.'Z. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Lokalt bundna markstridsförband.

Ekonomisk nivå Ekonomisk nivå 1 2 3 1 2 3

Korvetler rmnuueum

i Iorpea lrobot' j oaismvismner Palriittlarlvm mmm”

Bild 5.3. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammct Övervattenstridsförband.

De övriga lokalförsvarsförbanden utgörs av bl.a. artilleri- och ingenjörkompanier, luftvärns- och underhållsförband, avsedda för understöd av de lokalt bundna mark- stridsförbandens strid. Till förbanden över- förs personal och materiel från de rörliga markstridsförbanden.

Antalet lokalförsvarsförband är avhängigt av antalet brigader (skytteregementen). I A-strukturerna är antalet lokalförsvarsför- band därför genomgående högre än i B—struk- turerna.

De fasta kustartilleriförbanden utformas främst för sjömålsbekämpning. De grupperas i anslutning till farvattensförträngningar, hamnar och troliga landstigningsplatser. I A-strukturerna nyanskaffas fasta kustartil- leriförband under perspektivplaneperioden. I B-strukturerna avsätts inga medel för ny— anskaffning, men nu befintliga eller redan beslutade förband kvarstår respektive upp- sätts. De utnyttjas och underhålls på samma sätt som i A-strukturerna.

Övervatrenstridsförbanden skall bekämpa en angripares sjötransporter och sjöstridskrafter i samband med kustinvasion och utlägga mineringar. Härutöver skall sjötransporter kunna skyddas. [ B-strukturerna skall för- banden mer än vad fallet är i A-strukturerna kunna utnyttjas för koncentrerade insatser.

I perspektivet ingår olika ytattackförband, minfartyg. minröjningsförband och helikopt- rar.

Ytattackförbanden utformas för anfall mot angriparens sjötransporter och sjöstrids- krafter. De ges förmåga att verka under alla väderleksförhållanden. Förbanden utformas även för att skydda sjötransporter mot anfall på, under OCh över ytan. Förbanden ges för- måga till snabb och vid behov kustnära om- gruppering mellan olika operationsområden. Som följd av avvägningsprogrammets inrikt- ning i B—strukturerna ingår i dessa företrädes- vis ytattackflottiljer, bestående av flottilj- ledare och torped(robot)båtsdivisioner. Yt- attacken i övrigt består av torped(robot)bå- tar och patrullfartyg. De sistnämnda avses för övervakning och för strid på relativt korta avstånd i kustbandet och i skärgård. För vissa prioriterade sjöfartsskyddsuppgif— ter inplaneras korvettförband i den ekono- miskt högsta B—strukturen.

Minfartygen utformas för att lägga ut om- fattande mineringar och för att utbilda krigs- besättningar för hjälpminfartyg. Minfartygen ges i stort sett samma omfattning i båda strukturerna.

Minröjningsförbanden utformas för att säkra operationsfriheten för våra sjöstrids- krafter och för att medverka i sjöfartsskyd- det. De utformas även för att delta i försva- ret mot överskeppningsföretag, främst ge- nom utläggning av strandförsvarsmineringar. Minröjningsförbanden anpassas antalsmässigt till utvecklingen av förband för yt- och undervattensattack på de olika nivåerna samt till den prioriterade sjöfartens skyddsbehov. Mellan A- och B-strukturerna föreligger inga principiella skillnader.

Helikoptrarna utformas för ubåtsjakt, spa- ning. havsövervakning och stridstransporter.

Fjärrstridsförbanden skall i samband med in- vasion bekämpa en angripares stridskrafter, trupp- och underhållstransporter och militä- ra anläggningar. Vissa förband skall härut- över kunna utlägga mineringar i anslutning till angriparens ilastningsområden. I A-struk- turerna skall fjärrstridsförbanden i första hand kunna utnyttjas nära vår egen kust eller landgräns och för understöd vid markstrid. ] B-strukturerna skall tjärrstridsförbanden

lunga attack mvrseoner

divusmner

Bild 5:4. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband.

kunna utnyttjas för bekämpning av angripa- rens anfallsförberedelser. Kraftsamlad insats skall främst kunna ske när angriparen fram- ' rycker mot vår kust eller landgräns.

I persPektivet ingår ubåtsdivisioner samt tunga och lätta attackflygdivisioner.

Ubåtsdivisionerna utformas för att anfalla en angripares transporter av invasionsstyrkor och underhåll för dessa. Ubåtsförbanden ges förmåga att oberoende av teletekniska mot- åtgärder bekämpa även starkt skyddade transporter, att utlägga mineringar och att under lång tid uppehålla sig inom ett opera- tionsområde för anfall och spaning. Ubåts- förbanden ges samma utformning i alla strukturerna. [ förhållande till attackflygför— band ingår fler ubåtar i B- än i A-strukturer- na.

De tunga attackdivisionerna utformas för anfall mot mål till sjöss och på land. Starkt luftförsvarade och med teletekniska mot- medel skyddade mål skall kunna bekämpas. Mål till sjöss skall kunna bekämpas oberoen- de av väder och ljusförhållanden. Förbanden skall kunna samverka med markstrids- och ytattackförband och skall vid behov kunna kraftsamlas till olika delar av landet. Vid si- dan av attackuppgifterna skall förbanden kunna utnyttjas som jakttlyg. främst vid be- kämpning av tranSporttlygplan. [ den högsta A-strukturen och i de två högsta B-struktu- rerna förutsätts att ett nytt attackflygplan utvecklas med högre kvalitet än i övriga strukturer.

De lätta attackdivisionerna utformas för anfall vid främst optisk sikt mot svagt luft- försvarade mål till lands eller nära vår kust till sjöss. Förbanden skall kunna utnyttjas för direkt samverkan med markstridsför- band. I förhållande till tunga attackdivisio— ner ingår fler lätta divisioner i A-strukturerna än i B-strukturerna. De lätta attackflygpla- nen används i fred som skolflygplan.

Luftförsvarsstridsförbanden skall bekämpa en angripares tlygföretag mot vårt land. I alla strukturer skall luftförsvaret främst skydda våra stridskrafter och till dessa hörande led— ningsorgan. Därutöver skall prioriterade ob- jekt inom totalförsvaret i övrigt skyddas. I B-strukturerna tvingas angriparen till längre tids förbekämpning än i A-strukturerna in- nan invasionen kan fortsätta. I B-strukturer— na skyddas totalförsvarsobjekt under förbe- kämpningsskedet i högre utsträckning än i A-strukturerna.

I perspektivet ingår resurser för stridsled- ning och luftbevakning (stril) samt jakt- och luftvärnsrobotförband.

Strilsystemet utformas för det aktiva luft- försvaret och för att förse totalförsvaret i övrigt med uppgifter om luftläget, så att er- forderliga motåtgärder kan vidtas. Strilsyste— met skall täcka hela landet och dess utform- ning variera med struktur och ekonomisk ni- vå. Det är i B-strukturerna av högre kvalitet än i A-strukturer på motsvarande ekono- miska nivå.

Strukturer A Strukturer B

Ekonomisk nivå Ekonomisk nivå

Jakt» divlsmner

himml- . & lorband

Bild 5.5. Jämförelse mellan ekonomiska resurser som enligt överbefälhavaren avsatts för viktigare förband och system inom avvägningsprogrammct Luftförsvarsstridsförband.

Jaktförbanden utformas i samtliga struk- turer för att bryta eller reducera en angripa- res anfallskraft genom luften. De utformas för att kunna bekämpa flygplan även i tele- störd miljö. Jaktförbanden utformas också för att kunna insättas som attackflyg mot kustnära sjömål och mål på marken. Antalet jaktdivisioner är genomgående högre i B—strukturerna än i A-strukturer på mot- svarande ekonomiska nivå.

Luftvärnsrobotförband med skilda pres— tandanivåer ingår i avvägningsprogrammet. För närskyddet av militära förband och vik— tiga skyddsföremål inom det militära försva- ret och totalförsvaret i övrigt utformas luft- värnsrobotbataljoner. Andra luftvärnsrobot- förband med högre prestanda skall komplet- tera luftförsvaret i lägen, däjaktförsvaret av- sevärt försvagats under förbekämpningen. Behovet bedöms endast kunna tillgodoses i högre ekonomiska nivåer. Förbanden skall kunna verka oberoende av Strilsystemet och utformas för insats mot mål på såväl låga som högre höjder.

5.1.5 Beslutstidpunkter och handlingslinjer

Överbefälhavaren anför att krigsmaktens ut- veckling mot skilda utformningar påverkas av hur man värderar och avväger befintlig operativ styrka, operativ styrka under de närmaste åren och på längre sikt samt hand- lingsfrihet mot perSpektivet. Denna hand— lingsfrihet tar sig konkret uttryck i investe- ringar i studier, forskning Och teknisk ut— veckling. De skilda mål som handlingsfri- heten kan omspänna kan enligt överbefäl- havaren illustreras av krigsmaktssturkturerna jämte de olika typer av förband som kan in- gåidessa.

Utgångspunkten för beskrivning av be- slutstidspunkter och handlingslinjer mot perspektivet måste enligt överbefälhavaren vara befintlig krigs- och fredsorganisation vid perspektivplaneperiodens början (”arvet”). Överbefälhavaren redovisar ingående läget inom krigsmakten vid perspektivplaneperio- dens början dvs. den 1 juli 1972. Därvid

anför överbefälhavaren att utrymmet för materielanskaffningar nominellt har bli- vit ca 350 milj. kr. mindre än vad 1968 års försvarsbeslut fönitsatt samt att den faktiska kostnadsutvecklingen varit större än erhållen pnskompensation. Resultatet har blivit att väsentlig materielanskaffning har måst sena— reläggas. Vidare har resurser för att genomfö- ra det nya värnpliktsutbildningssystemet (VU 60) inte kunnat avsättas i den utsträck- ning som beslutet om detta system innebar. Trots att medel, utöver vad som förutsattes i 1968 års försvarsbeslut, överförts till utbild- ningsverksamheten har detta inneburit att vissa krigsförband inom samtliga försvarsgre- nar fått en nedsatt effekt och att repetitions- utbildningssystemets uppbyggnad försenas. Överbefälhavaren framhåller att han vid flera tillfällen påtalat att den i 1968 års försvars- beslut gjorda medelsberäkningen inte har in- nefattat tillräckliga resurser för att hand- lingsfrihet enligt 1968 års försvarsbesluts in- tentioner skall föreligga vid utgången av den period som försvarsbeslutet omspänner. Överbefälhavaren anför vidare att det läge

som krigsförbanden har vid perspektivplane- periodens början vid oförändrad planerings- inriktning kommer att försämras i accelere- rande takt.

Med utgångspunkt i befintligt arv samt ar— vets avveckling har överbefälhavaren analyse- rat beslutstidpunkter och handlingslinjer för att förverkliga intentionerna i krigsmakts— strukturerna. Resultatet av denna analys re- dovisas i form av s. k. beslutsträd. Ett exem- pel på principiell uppbyggnad av beslutsträd framgår av bild 5:6. Sådana beslutsträd finns utarbetade för särskilt kapitalkrävande och betydelsefulla delprogram, nämligen för in- fanteribrigad. norrlandsbrigad, pansarbrigad, mekaniserad brigad, fasta och rörliga kustar- tilleriförband, ytattackförband, ubåtsdivi— sion, tung och lätt attackdivision, stridsled— ningssystemet samt jaktdivision.

Samtliga brigadprogram är beroende av beslut angående framtida vämpliktssystem samt krigs— och fredsorganisationens omfatt— ning. Sådana beslut måste enligt överbefälha- varen fattas under planeringsperiodens första år om omorganisation skall kunna påbörjas

Kvalitetsalternafv i strukturerna

ÅR / a -15 LOBJEKT 1] Benni] IOBJEKTBI [EJEKTA] ______ , _ X; , / _13 ISerietillverkning |__; 13 _______ )— BESLUT om _ anskaffning 12 12 av objekt 2, _ 11 BESLUT om 11 3 Eller 4 anskaffning _ 10 av objekt 1 10 _____ BESLUT om utveckling ' 7 lUtveckling av 7 av objekt 2,3 eller 4 'objekt 1 _] |Studier av återståendel BESLUT om klE'LåeEaEeinil'L _ _: — 4 utveckling 4 av objekt 1 Studier av samtliga L kvalitetsalternativ 0 0

Bild 5:6. l-lxempel enligt överbefälhavaren på principiell uppbyggnad av beslutsträd.

under slutet av 1970-talet. Inom delprogram- men infanteri-, norrlands— och mekaniserad brigad påverkas den kvantitativa omfatt- ningen av anskaffning av infanterikanon— vagnar, artilleripjäser, terrängfordon, band- vagnar och nytt sambandssystem i slutet av 1970-talet och början av 1980—talet. Inom pansarbrigadprogrammet avser det väsentli- gaste beslutet framtida strukturinriktning (pansarbrigad eller mekaniserad brigad) och antal brigader. En del av nuvarande pansar- brigader innehåller stridsvagn 101 och 102 vars livslängd utgår i början av 1980—talet res- pektive slutet av 1970—talet. Övriga pansar- brigader innehåller stridsvagn 103 som efter modifiering under 1980-talet bedöms bestå in på 1990-talet. Beslut att utveckla en stridsvagn som ersättning för stridsvagn 101 och 102 måste enligt överbefälhavaren fattas under planeringsperiodens första år. Ett al- ternativ kan därvid vara en modifierad ver- sion av stridsvagn 103. Inom delprogrammet rörliga kustartilleriförband måste beslut om eventuell anskaffning av nytt rörligt system fattas under slutet av 1970—talet. Beslut om prototyputveckling av ett sådant system, som är aktuellt i samtliga strukturer, måste fattas är 1974.

Inom det fasta kustartilleriet är det beslut om fortsatt anskaffning av tungt fast artilleri som främst är intressant. Ett sådant beslut måste fattas år 1973 enligt överbefälhavaren. i slutet av 1970-talet blir det aktuellt med beslut om anskaffning av ytterligare lätta fas- ta batterier.

De sista motortorped- och de äldre tor— pedbåtarna, fregatterna och jagarna utgår i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Inom ytattackprogrammet måste enligt över— befälhavaren beslut fattas om strukturinrikt- ning av programmet, dvs. anskaffning av flot- tiljledare och torped/robotbåtar, eventuellt korvetter eller enbart torped/robotbåtar under mitten av 1970—talet. Beslut om an— skaffning om patrullfartyg, som är aktuellti samtliga strukturer, måste enligt överbefäl- havaren fattas år 1973.

Vad gäller ubåtsförbanden måste beslut att anskaffa ubät A 14, vars projektering

avslutas år 1971, ske år 1972. Denna typ skall ersätta ubåtarna av Abborren- och Ha- jenklassen, vars livslängd utgår under mitten och slutet av 1970-talet. Vidare erfordras år 1977 beslut om anskaffning och tillverkning av inom landet utvecklad typ (A 17) eller beslut om studier rörande utlandsköp av de u-båtar som i mitten av 1980-talet skall ersätta nuvarande Draken-typ.

Inom delprogrammet tung attackdivision behövs beslut om utveckling inom landet av nytt kvalificerat krigsflygplan, som i första hand avses ersätta AJ 37—förbanden från mitten av 1980-talet. Denna beslutstidpunkt ligger enligt överbefälhavaren i mitten av 1970-talet och måste föregås av studier rö- rande olika kvalitetsalternativ. Alternativ till utveckling inom landet av nytt flygplan är utveckling av 37-plattformen, licenstillverk- ning av utländskt flygplan eller köp av ut- ländskt flygplan. Om beslut fattas år 1975 om utveckling av ett nytt flygplan inom landet bör detta följas av ett anskaffnings- beslut i början av 1980-talet. Enligt överbe- fälhavaren är utveckling inom landet av ett nytt kvalificerat krigsflygplan ett beslutsal- ternativ endast på den högsta ekonomiska nivån i A-strukturerna och i de två högsta nivåerna i B—strukturerna.

Beträffande la'tt attackdivision gäller frå- gan kvalitetsalternativ hos det flygplan som i början och mitten av 1980-talet skall ersätta nuvarande Sk-60 divisioner. Denna besluts- tidpunkt ligger i slutet av 1970-talet. I det ena av de f.n. två aktuella kvalitetsalterna— tiven läggs huvudvikten på flygplanets funk- tion som vapenplattform (attackflygplan) medan i det andra alternativet huvudvikten läggs på flygplanets funktion som skolflyg- plan.

lnom stridsledningsfunktionen är fyra olika kvalitetsnivåer aktuella. Den lägsta kva- litetsnivån, som är aktuell i struktur A 3, in- nebär inriktning mot freds- och neutralitets- funktionen medan den högsta kvalitetsnivån, aktuell i struktur B 1, innebär att stridsled- ningssystemet ges eli uthållighet sa att luft- läge och stridsledning kan lämnas totalförsva- ret även efter ett förbekämpningsskede. Be-

slutstidpunkter för val av alternativ är mitten och slutet av 1970-talet. Fortsatta studier av olika kvalitetsalternativ pågår inom ramen för särskilda systemstudier.

Den utveckling som f. n. pågår av flygplan JA 37 inom delprogrammet jaktdivisioner avses leda fram till beslut om anskaffningi mitten av 1970—talet. JA 37, som ingår i alla strukturerna. skall ersätta nuvarande J 35 som utgår i slutet av 1970- och början av 1980-talet. Besluten inom delprogrammet rör därför enbart frågan om kvantitativ om- fattning av anskaffningen.

Överbefälhavaren framhåller avslutningsvis att de freds- och krigsorganisatoriska beslu- ten ofta är styrande och måste fattas före materielbesluten vid en rationell omstruktu— rering av krigsorganisationen. Utbildningsan- passning och omorganisation kan på- börjas på ett rationellt sätt först tre till fyra år efter ett beslut om förändringar. Vid ana- lys av beslutstidpunkter för materielobjekt måste vidare hänsyn tas till behov av mate- riel, utvecklingstider, möjligheter till in- hemsk tillverkning eller anskaffning från ut- landet samt vidmakthållande av industriellt kunnande.

5.1.6 Inriktning av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete

Ett viktigt delmål för perspektivplaneringen är att ge en allmän inriktning av studier, forskning och teknisk utveckling. Det under- lag, som framtagits i samband med perspek- tivplaneringen och resultatet av planeringen kommer enligt överbefälhavaren att bearbe- tas för att tjäna som utgångspunkt för mera detaljerade planer beträffande studier, forsk- ning och utveckling.

Beträffande studierna framhåller överbefäl— havaren att framtagning av metoder för stu- dier på skilda nivåer sker i anslutning till stu- diearbetet. Som stöd för detta krävs emeller- tid analys av grundläggande metodfrågor i anslutning till det nya planeringssystemet.

Miljöstudier utgör en väsentlig utgångs- punkt för perspektivplaneringen. Fortsatta, fördjupade miljöstudier bedöms enligt över-

befälhavaren bl. a. kräva dels en kontinuerlig sammanställning av tekniska, ekonomiska, sociala, politiska och militärtekniska progno- ser på lång sikt, dels en bedömning av olika maktmedels utnyttjande i framtida konflik- ter.

Operativa studier måste kontinuerligt be— drivas med utgångspunkt från styrande an- greppsfall, operativa principer, tilläggskrav och ramvillkor för att ge underlag för övrig studieverksamhet. De berör försvarets effekt och krigsavhållande förmåga samt principer för försvarets förande.

Arbetet med perspektivplanen har aktuali— serat behov av kompletterande avvägnings- studier som underlag för de beslut som blir aktuella under perspektivplaneperioden. Som exempel på sådana studier anges följan- de:

avvägning mellan olika förband och däri ingående vapensystem för verkan i mark— striden, avvägning mellan olika system för verkan vid kustinvasion, — avvägning mellan luftförsvaret och försva- ret i övrigt, _ grad av differentiering av värnpliktsutbild- ningen.

Under perspektivplanearbetet har enligt överbefälhavaren framkommit behov av för- nyade eller fördjupade studier som underlag för beslut om utformning, införande och an- skaffning av nya förband och system. Bland dessa studier märks:

utformning av enhetsbrigad (mekaniserad brigad), — utformning av system för sjömålsbekämp- ning från land, utformning och sammansättning av ytat- tackförband, val mellan alternativa kvalitetsnivåer för attackflygförband och för luftvärnsrobot- förband.

Jämsides och samordnade med de studier som avser krigsorganisationens utformning bör enligt överbefälhavaren bedrivas studier av fredsorganisationens utformning och per-

Den framtida inriktningen av tillämpad försvarsforskning är enligt överbefälhavaren beroende av vilken studieinriktning som väljs. Det kan därför inte preciseras förrän i samband med den fortsatta studieplane- ringen. Forskningens långsiktiga karaktär in- nebär emellertid, att den måste inriktas med hänsyn till konkreta behov och i enlighet med allmänna utvecklingstendenser. Mot bakgrund härav bör enligt överbefälhavaren följande särskilt beaktas i den kommande forskningsplaneringen :

skydd mot ABC-stridsmedel, — konventionella stridsmedel, _ teletekniska system, _ bioteknik och medicin, — studie- och planeringsmetodik.

Försvarsproblemen väntas få en allt större räckvidd Och komplexitet, vilket medför önskemål att bredda försvarsforskningen inom samhällsvetenskapliga områden. En så- dan breddning är även motiverad av behovet av forskningsresultat som underlag för miljö- studier. Tekniskt utvecklingsarbete i fråga om för- svarsmateriel bör enligt överbefälhavaren ] princip bedrivas med sådan bredd, att vi får den handlingsfrihet som behövs för att kun- na förverkliga perspektivplanens olika inten- tioner. Kravet på handlingsfrihet medför dock kostnader. Parallell utveckling av olika typer av samma materielslag kan av kost- nadsskäl ske blott i ringa omfattning. Härav följer att tidiga beslut i regel blir nödvändiga.

Det är viktigt att inom landet kunna ut- veckla och tillverka materiel av betydelse för försvaret.

Utvecklingsarbetet bör enligt överbefälha- varen inriktas på följande:

materiel utformad med särskild hänsyn till uppgifterna för vårt försvar, — materiel som av sekretesskäl inte kan upp- handlas utomlands.

materiel som kräver speciell utformning med hänsyn till våra geografiska och kli- matologiska förhållanden,

—materiel som utformats för att kunna handhas av värnpliktig personal, —materiel som skall kunna produceras under krig.

5.1.7 Personalfrågan

I sin karaktäristik av krigsmakten vid per- spektivplanens början anför överbefälhava— ren att en av orsakerna till bristerna i krigs- förbandens effekt är befälsvakanserna. Dessa vakanser i kombination med bristande eko- nomiska resurser för att införa det år 1966 beslutade nya värnpliktsutbildningssystemet har medfört att utbildningsresultaten inte är tillfredsställande. Detta isin tur minskar för— bandens krigsanvändbarhet och därmed den långsiktiga beredskapen. Personalfrågorna kommer under 1970-talet och sannolikt även under 1980-talet att vara krigsmaktens vä- sentligaste problem. Överbefälhavaren anför att om detta problem skall kunna lösas mås- te anställningsvillkor och arbetsmiljö för krigsmaktens personal göras mer attraktiva än nu.

5.1.8 Möjligheter att förverkliga olika krigsmaktsstrukturer

Överbefälhavaren har särskilt analyserat krigsmaktens utveckling mot skilda struk— turer under perspektivplanens fem första år. Möjliga utvecklingar av de olika delprogram- men redovisas detaljerat. Analysen har för- utom kartläggning av beslutstidpunkter även omfattat en belysning av avvägningen mel- lan kortsiktiga åtgärder i form av medel för operativ effekt och långsiktiga åtgärder i form av medel för studier, forskning och tek- nisk utveckling. Överbefälhavaren anför att det vore önskvärt att avvägningen mellan kortsiktiga och långsiktiga åtgärder kunde belysas i olika ekonomiska nivåer. Avväg- ningen har emellertid av tidsskäl endast kun- nat belysas i en av överbefälhavaren vald ekonomisk nivå. Denna ekonomiska nivå, som motsvarar en årlig utgiftsökning på mindre än 270 utgående från sista året i 1968 års försvarsbeslut, medger enligt över-

befälhavaren att följande ambitionsnivå kan innehållas under perspektivplanens fem förs- ta år:

- handlingsfrihet föreligger att nå i perspek— tivet upptagna mål, redan fattade beslut kan förverkligas, _ möjligheter föreligger att i stort vidmakt- hålla den i förhållande till år 1968 reduce- rade operativa styrka som finns är 1972 genom att de väsentligaste bristerna mot bakgrund av den bedömda hotbilden täcks.

Analysen av beslutstidpunkterna under perspektivplanens fem första år visar enligt överbefälhavaren att statsmakterna måste ta ställning till följande under de närmaste åren.

Beslut erfordras om krigs- och fredsorga- nisationens omfattning och inriktning efter perioden 1972/77. Därav eventuellt följande beslut om ändringar inom värnpliktssystemet måste också fattas. Sådana beslut tar lång tid att genomföra och en övergång torde då kun- na ske tidigast i slutet av 1970-talet.

Beslut erfordras om anskaffning av vikti— gare materiel för brigader såsom infanterika- nonvagnar, terrängfordon, brigadluftvärn och brigadartilleri. Beslut om utveckling av nästa generation fördelningsartilleri, band- vagnar och sambandssystem erfordras därut- över liksom om fortsatt utbyggnad av fast kustartilleri och utveckling av rörligt kust- artilleri.

— Beslut erfordras om anskaffning av pa- trullfartyg och av för eskortering lämpade förband samt om utveckling av flottiljleda— re.

— Beslut erfordras om fortsatt anskaffning av ubåtar samt om ett nytt attackflygplan skall tillverkas inom landet.

_ Beslut erfordras om anskaffning av jakt— tlygplanet JA 37. luftvärnsrobot 70 samt om utveckling av luftvärnsrobot av tyngre typ. Beträffande stril kan förutses ett antal be- slut. som dock inte kan preciseras nu.

5.2.1 Direktiv och anvisningar

Kungl. Maj:t uppdrog den 30 mars 1971 åt överbefälhavaren att utarbeta programplaner för det militära försvaret som underlag för statsmakternas beslut om tilldelning och användning av resurser i stort under budget— åren 1972/73—1976/77.

[ direktiven angavs att som utgångspunkt för planeringen för vart och ett av budget- åren 1972/73—1976/77 skulle t.v. gälla en utgiftsram för det militära försvaret om 6 230 milj. kr. i prisläge maj 1970. inklusive 370 milj. kr. för sociala kostnader. För denna ekonomiska nivå skulle en fullständig programplan utarbetas. Härutöver skulle översiktliga programplaner redovisas för tre nivåer vilka fr. o. m. budgetåret 1973/74 har en annan inriktning än ovan angiven nivå. nämligen en nivå som innebär en ökning av utgiftsramen med 100 milj. kr. per budgetår, en som innebär en ökning med 50 milj. kr. och en som innebär en minskning med 50 milj. kr. per budgetår. Dessutom angavs atti planeringen fick förutsättas att utöver de angivna utgiftsramarna 40 milj. kr. budget- året 1972/73. 40 milj. kr. 1973/74 och 30 milj. kr. 1974/75 kommer att ställas till förfogande. [ samtliga nivåer skulle 50 milj. kr. per år av utgiftsramen reserveras för förbättring av värnpliktsförmänerna.

5.2.2 Allmänna förutsättningar

Överbefälhavaren anför att direktiven ekono- miskt innebär avvikelser såväl från hittillsva- rande långsiktsplaner för perioden 1971/7211976/77 som från de ekonomiska utgångsvärden som gällt för den i mars 197l överlämnade perspektivplanen genom att övergång sker från planering i fast penning— värde till planering med enbart nettoprisin- dex som grund för prisreglering. Fast pen— ningvärde har enligt överbefälhavaren varit grunden för fasthet och rationalitet i den ständigt pågående anskaffnings-. organisa- tions- och utbildningsverksamheten och en

förutsättning för de erkänt goda resultat krigsmakten nått idessa avseenden.

Härtill kommer enligt överbefälhavaren ytterligare kostnadsökningar av olika slag. I den horisontella ekonomiska nivån måste därför enligt överbefälhavaren under fem- årsperioden 1972/77 reduceringar göras av storleksordningen 2000 milj. kr. jämfört med tidigare planeringsinriktning.

Samtliga fyra i direktiven angivna ekono- miska nivåer innebär enligt överbefälhavaren att krigsmaktens reella planeringsinnehåll minskar i förhållande till tidigare av stats- makterna föreskriven planering som redan den enligt överbefälhavaren medför reduce- rad operativ styrka i förhållande till läget är 1972. Överbefälhavaren har därför valt att benämna de i direktiven angivna fyra nivåer- na minskningsnivåerna 1—4 (nivåerna M l—M 4).

Utöver de i direktiven angivna program- planerna har överbefälhavaren bl.a. mot bakgrund av information som erhållits vid perspektivplanearbetet utarbetat en pro- gramplan på en femte, högre ekonomisk nivå, kallad bibehållandenivån (B-nivän).

B—nivån förutsätter att före den ljuli 1972 fattade beslut skall förverkligas. Dessutom skall under kommande femårsperiod den i förhållande till år 1968 reducerade operativa styrka som finns år 1972 i stort vidmakt- hållas. Detta skall ske genom att man täcker väsentliga brister som kommer att uppstå mot bakgrund av kravet på operativ styrka. Handlingsfrihet skall finnas att nå perspektiv- planens mål.

Tabell 5:1. Av överbefälhavaren utnyttja— de planeringsramar i milj. kr. uttryckta i prisläge februari 1971 och 1971 års löneläge inklusive medel för sociala kostnader.

Nivå 72/73 73/74 74/75 75/76 76/77 13 6.920 6.984 7.181 7.329 7.394 M 1 6.420 6.520 6.610 6.680 6.780 M 2 6.420 6.470 6.510 6.530 6.580 M 3 6.420 6.420 6.410 6.380 6.380 M 4 6.420 6.370 6.310 6.230 6.180 sou 1971:4

För B-nivån samt för nivån M 1 och M 3 har överbefälhavaren utarbetat programpla- ner samt analyserat strategiska, försvarsin- dustriella och övriga konsekvenser. Nivåerna M 2 och M 4 har endast behandlats översikt- ligt.

De planeringsramar som utnyttjas som grund för de olika nivåerna framgår av tabell 5:l.

Överbefälhavaren framhåller att styrande för programplaneringen primärt är de uppgif— ter krigsmakten skall kunna lösa i framtiden. De åtgärder, som vidtas under programplane- perioden, syftar till att så långt möjligt tillgodose såväl behoven av operativ styrka under 1970-talet som önskemålen att skapa förutsättningar för att kunna nå olika mål på längre sikt. Exempel på de senare har formulerats i perspektivplan 1972—1987.

Utgångspunkterna för programplaneringen har varit i stort desamma som för perspek- tivplaneringen (jfr avsnitt 5.1).

I fråga om den utveckling som ägt rum sedan perspektivplanerna lades fram anser överbefälhavaren att Berlinavtalet och Väst- tysklands deklarerade avsikt att som en följd av detta ratificera icke-våldsavtalet med Sovjetunionen och fördraget med Polen ter sig som ett väsentligt bidrag till strävandena att minska den politiska spänningen i Euro- pa. De nämnda avtalen baseras på bibehållen militär maktbalans i Europa under nu över- blickbar tid. Den politiska avspänningen får dock varaktig, reell betydelse först om den resulterar i konkreta, militärpolitiska åtgär- der i form av sänkt rustningsnivå. Inga tecken tyder enligt överbefälhavaren f. 11. på en sådan utveckling.

Det internationella läget under 1970-talet kommer, anför överbefälhavaren, att inne- hålla starka inslag av intressemotsättningar och krisanledningar. Spänningsläget mellan supermakterna och de stora maktblocken liksom i åtskilliga fall också mellan andra stater kommer att variera. Så kommer också konflikt— och krigsriskerna att göra. Super— makterna Och stormakterna iövrigt kommer att bibehålla och vidareutveckla sina militära resurser. Risken för krig ligger enligt överbe-

fälhavaren främst i felkalkyl eller i upptrapp- ning av från början lokala konflikter.

Överbefälhavaren framhåller i redovis- ningen av programplanerna att den svenska säkerhetspolitiken och det svenska försvarets styrka har stor betydelse för läget inom Norden och också är av betydelse för läget inom hela Östersjöområdet. Ett starkt och balanserat svenskt försvar bidrar enligt över- befälhavaren väsentligt till stabilitet i Norden och minskar därigenom riskerna för krig inom detta område.

5.2.3 Krigsmaktens utformning iolika eko- nomiska nivåer

5.2.3.l Allmänt

Överbefälhavaren anför inledningsvis att den av 1968 års riksdag fastställda målsättningen för krigsmakten utgör en allmängiltig poli— tisk manifestation. Mälsättningen ställer ock- så enligt överbefälhavaren ett antal krav på försvaret varigenom ett samband mellan målsättningen och försvarets förmåga att uppfylla den måste finnas. Stridande för- band och vapensystem som verkar i inva- sionsförsvaret prioriteras. Inom ramen härför tillgodoses insatsberedskap och verkan under neutralitet.

Överbefälhavaren anför vidare att vid utformningen av planer på olika ekonomiska nivåer har avvägningen mellan kort- och långsiktiga behov varit det överordnande problemet. De kortsiktiga behoven betingas därvid av de ekonomiska bindningar som blir en följd av beslut fattade före år 1972 och av åtgärder som vidtas för att tillgodose den operativa styrkan under 1970-talet. De lång- siktiga behoven beror av de åtgärder som vidtas under programplaneperioden för att skapa handlingsfrihet att på sikt kunna nå utformningar av försvaret enligt perspektiv- planens skilda ekonomiska nivåer. Dessa åtgärder paverkar försvarets effekt under 1980—talet. Avvägningen mellan kort- och långsiktiga atgärder blir emellertid enligt överbefiilhavarcn svarare ju lägre den eko— nomiska nivån är till följd av att det fria

ekonomiska utrymmet minskar. I de olika nivåerna innebär detta följande.

[ B-nivån kan enligt överbefälhavaren avvägningen mellan kort- och långsiktiga behov ske på ett i huvudsak balanserat sätt. Grundtanken är att under 1970-talet i stort bibehålla den operativa styrka som finns är 1972. Samtidigt kan medel avsättas under femårsperioden för att få i huvudsak godtag- bar handlingsfrihet att nå utformningar inom perspektivplanens hela spännvidd.

I nivån M ] måste såväl kort- som långsik— tiga åtgärder beskäras. Genom att prioritera åtgärder som ger effekt på kort sikt kan nedgång i den operativa styrkan motverkas. En begränsad handlingsfrihet kan enligt överbefälhavaren skapas efter år 1977 för att nå utformningar på perspektivplanens nivåer 2 och 3.

I nivåerna M 2 och M 3 är det enligt överbefälhavaren inte möjligt att åstadkom- ma nödvändiga besparingar i förhållande till nivån M 1 genom en ytterligare allmän reducering av såväl kortsiktiga som långsik- tiga behov. Obalans måste uppstå under avsevärd tid efter programplaneperioden. Kraftiga ingrepp iett fåtal kostnadskrävande funktioner måste enligt överbefälhavaren vidtas. Snabb minskning av krigsorganisa- tionen och införande av kategoriklyvning är åtgärder som eventuellt skulle kunna friställa erforderliga medel. Ett annat sätt är att avbryta utvecklingen av jaktflygplanet JA 37 Viggen.

Kategoriklyvningen skulle enligt överbe- fälhavaren behöva uppgå till ca 30 %. Detta ger besparingar redan under femårsperioden även om ekonomisk kompensation ges de värnpliktiga som skulle utbildas. Denna och i övrigt erforderliga kvalitativa och kvantitati- va reduceringar av viktiga funktioner leder enligt överbefälhavaren till att den operativa styrkan under 1970-talet nedgår starkt och kommer att minska ytterligare på 1980-talet.

Att avbryta utvecklingen avjaktflygplanet JA 37 Viggen friställer enligt överbefälhava- ren medel så att i nivåerna M 2 och M 3 under programplaneperioden nivån M 1 kan nås för övriga funktioner. De sedan andra världskri—

get uppbyggda resurserna inom landet för utveckling av flygplan kommer sannolikt att raseras med direkta återverkningar på såväl den svenska industrin som på möjligheterna att anskaffa för svenska förhållanden speci- ellt anpassade flygplan. Oberoende av om framtida flygplansystem anskaffas genom köp utomlands eller genom licenstillverkning av utländska system leder enligt överbefäl- havaren detta till ett inte önskvärt beroende av främmande makt. Sådana alternativ är dessutom behäftade med stor osäkerhet i fråga om såväl ekonomi som kvalitet och kvantitet för det framtida jaktförsvaret. Handlingsfriheten att under 1980-talet li- censtillverka eller anskaffa utländskt jakt- flygplan är större inivån M 2 än i nivån M 3.

I nivåerna M 2 och M 3 har överbefälhava- ren med hänsyn till den operativa styrkan under 1970-talet och handlingsfriheten mot 1980-talet samt efter vägning av för- och nackdelar i övrigt sett sig nödsakad att utgå från att jaktflygplanet JA 37 Viggen inte utvecklas, trots att grundliga studier visat att detta är ett för svenska förhållanden mycket väl lämpat jaktflygplan.

Överbefälhavaren har, med hänsyn till att ett avbrytande av utvecklingen av jaktflyg- planet JA 37 Viggen medför allvarliga operativa, ekonomiska och industriella kon- sekvenser, speciellt granskat olika möjlighe— ter att reducera betalningsbehovet för JA 37 under programplaneperioden. Granskningen visar att en senareläggning av leveransstarten med ca ett år är möjlig. Detta medför emellertid att attack- och spaningsversioner- na av Viggen måste anskaffas i avsevärt lägre takt än den i nivån M 1 planerade, vilket bl. a. innebär ökade kostnader för dessa plan beroende på träffade avtal med flygindu- strin. Överbefälhavaren bedömer det möjligt att genom senareläggningen minska utgifter- na under programplaneperioden med ca 150 milj. kr. Överbefälhavaren framhåller emel- lertid att totalkostnaderna för ett och samma antal flygplan härigenom torde öka med flera hundra milj. kr.

Överbefälhavaren bedömer det dessutom möjligt att utöver de personalreduceringar

som inplanerats i nivån M 1 göra ytterligare reduceringar som under programplaneperio- den kan ge besparingar på ca 50 milj. kr.

De totalt möjliga utgiftsreduceringarna under programplaneperioden jämfört med nivån M 1 skulle enligt överbefälhavaren kunna uppgå till omkring 200 milj. kr. Detta motsvaras enligt överbefälhavaren i stort av en utgiftsram för krigsmakten under perio- den som innebär en successiv, årlig ökning med något över 50 milj. kr. fr. o. m. budget- året 1972/1973 i förhållande till nivån M 3.

Överbefälhavaren anför att detta plane- ringstekniska exempel ger något mindre handlingsfrihet och något ökat resursbehov efter år 1977 för krigsmakten i sin helhet än nivån M 1 vad avser möjligheterna att nå strukturer på perspektivplanens två lägsta ekonomiska nivåer. Detta innebär dock en väsentligt bättre handlingsfrihet än nivån M 2 främst därför att jaktversionen av Viggen kan anskaffas.

Överbefälhavaren har utgått från att all- män värnplikt bibehålls under femårsperio- den men att på nivåerna M l—M 4 värn- pliktskostnaderna dock måste nedbringas. Överbefälhavaren har härvid valt att förkorta grundutbildningens längd för de värnpliktiga. Överbefälhavaren anser att de besparingar som kan göras på repetitionsutbildningen inte motsvarar uppoffringarna och föreslår därför inte någon förkortning av denna ut- bildning._

En sänkning av tjänstetidens övre gräns för de värnpliktiga från 47 års ålder till lägre ålder kan enligt överbefälhavaren frigöra vissa medel men leder till minskning av krigsorganisationen på ett sätt som inte svarar mot den ekonomiska vinsten.

Nivån M4 innebär enligt overbefälnavaren en successiv, årlig minskning i förhållande till budgetåret 1972/73 av enligt överbefälha- varen den reella köpkraften med 100 milj. kr. fr.o.m. 1973/74 eller med I 000 milj. kr. under femårsperioden. Det nuvarande ekonomiskt fria utrymmet åtgår till stor del för anpassning till utgiftsramen för nivån M 4. Den krigsmaktssammansättning som blir möjlig i nivån M 4 kommer enligt överbefäl-

havaren att skilja sig väsentligt både från de exempel som redovisas i perspektivplanen och de utformningar som redovisats för nivåerna M 1, M 2 och M 3. Flera viktiga funktioner kommer att behöva utgå eller kraftigt beskäras redan under kommande femårsperiod. Efter hand måste väsentliga delar av svensk försvarsindustri avvecklas. Detta leder enligt överbefälhavaren till ökat beroende av främmande makt. För val av handlingslinje för planering erfordras nya principer för försvarets förande, som måste grundas på statsmakternas inriktning av försvaret, dess roll i säkerhetspolitiken samt på målsättning och uppgifter. Detta underlag saknas enligt överbefälhavaren.

Sammanfattningsvis anför överbefälhava- ren beträffande nivån M 4 att en prolonge- ring av denna leder till snabb nedrustning av det försvar som nu finns. Krigsmaktens uppgifter och mål måste i grunden omprö- vas. Studie— eller utredningsunderlag för sådan inriktning föreligger inte. Programpla- nerna på nivån M 4 kan därför enligt överbefälhavaren inte utarbetas förrän för— svarets roll i säkerhetspolitiken omprövats och definierats, statsmakterna tagit ställning till mål för och allmän inriktning av försvaret samt studier och utredningar om invasions- försvarets förande genomförts.

5.232 Avvägningsprogrammens utformning i stort

[ samtliga ekonomiska nivåer bibehålls all- män värnplikt. I ekonomiska nivåer under B-nivån förkortas grundutbildningen för de värnpliktiga till lägst 7,5 månader.

Rörliga markstridsförband. Antalet kvali- ficerade arméförband minskas i alla ekono- miska nivåer genom att brigader, fördelnings- förband och andra förband successivt ned- växlas till skytteregementen och andra för- band med lägre kvalitet. Nedväxlingen får större omfattning i nivåerna M l—M 4 än i B-nivån. Omorganisationen sker i samtliga nivåer efter år 1977. Den materiella kvalite- ten i förbanden under programplaneperioden är lägre i nivåerna M l—M 3 än i B-nivån.

De rörliga kustartilleriförbandens antal ökas under perioden som följd av tidigare beslut och bibehålls i stort tiden närmast därefter oavsett nivå.

Lokalt bundna markstridsförband. Anta- let lokalförsvarsförband bibehålls i stort under programplaneperioden oberoende av ekonomisk nivå. Personalens utbildning och materielen anpassas på längre sikt i takt med genomförda förändringar för de kvalificerade förbanden.

De fasta kustartilleriförbanden minskas något under perioden i samtliga nivåer. Anskaffningen av fast tungt artilleri fortsät- ter.

Övervattenstridsförband. Antalet jagare minskas under perioden. Fartygstypen utgår helt i början av 1980-talet. Handlingsfrihet skapas för att kunna ersätta dessa med flottiljledarfartyg efter programplaneperio- den. Alternativt anskaffas flottiljledare i B-nivän med början under perioden med syfte att frigöra jagare för eskortuppgifter.

På samtliga nivåer anskaffas ett varierande antal patrullfartygsförband. Förbanden ges begränsad eskortkapacitet i vad avser luft— och ytförsvar.

Antalet fregatter minskas under perioden. Fartygstypen utgår helt i slutet av 1970—ta- let. Som ersättning för dessa påbörjas i B-nivån alternativt anskaffning av korvetter eller överförs jagare för eskortuppgifter. Övriga förband vidmakthålls i stort under programplaneperioden.

Fjärrstl'idsförband. Antalet ubätsförband minskas något under perioden i samtliga ekonomiska nivåer. Anskaffning av ny ubåts- typ påbörjas i samtliga nivåer.

Antalet tlygattackförband minskas under 1970-talet i samtliga ekonomiska nivåer. Pågående ersättning av attackflygplanet A 32 Lansen med AJ 37 Viggen genomförs under programplaneperioden. Lätta flygattackför- band organiseras på samtliga ekonomiska nivåer. Utveckling av nytt attackflygplan för 1980- och 1990-talens behov påbörjas i B-nivån.

Luftförsvarssfridsförband. Antalet jaktför— band J 35 Draken bibehålls under perioden

på samtliga ekonomiska nivåer. I B—nivån och nivån M ] påbörjas ersättning med jaktflygplanet JA 37 Viggen omedelbart efter perioden. Antalet sådana förband blir färre än i dagens krigsorganisation. I nivåerna M 2 och M 3 kan nytt jaktflygplan anskaffas genom licenstillverkning eller köp av ut- ländskt flygplan. En senareläggning av an- skaffningen blir troligen nödvändig.

Modernisering Och komplettering av stril- systemet sker i varierande omfattning på de olika ekonomiska nivåerna.

Nuvarande luftvärnsbataljoner bibehålls under perioden och utrustas med luftvärns- robotsystem som tillförs krigsorganisationen från slutet av 1970-talet.

Central och högre regional ledning. Avväg- ningsprogrammet bibehålls i huvudsak oför- ändrat under perioden. I nivåerna M l—M 4 skall antalet anställda minskas.

Spaningsflygplanet S 37 Viggen tillkom- mer som ersättning för nuvarande flygplans- typer med början omedelbart efter perioden. Antalet förband nedgår på längre sikt.

l bibehållandenivån förbättras den tunga flygtransportkapaciteten. Flygbassystemets uthållighet förstärks i samtliga nivåer. Om- fattningen av denna förstärkning varierar med ekonomisk nivå.

Allmän försvarsforskning. Arbete pågår med att närmare precisera den allmänna försvarsforskningens inriktning. Avvägnings- programmet inriktas väsentligen med hänsyn till de varierande behoven inom övriga avvägningsprogram i skilda ekonomiska nivå- er.

Gemensamma myndigheter och funktio- ner. Avvägningsprogrammet anpassas till ut- vecklingen inom övriga avvägningsprogram. Inom programmet eftersträvas i samtliga nivåer rationaliseringar som möjliggör att antalet anställda minskas. I nivåerna M l—M 4 sänks därutöver ambitionsnivån Och mins- kas antalet anställda ytterligare.

5.2.4 Jämförelse mellan ekonomiska nivåer. Konsekvenser

5.2.4.1 Skillnader i krigsorganisationens utveckling

Överbefälhavaren framhåller att de resurser som tilldelas krigsmakten under program- planeperioden påverkar i väsentlig omfatt- ning krigsorganisationens utformning först i slutet av 1970-talet. Tilldelade medels stor- lek och utnyttjande kommer därför att vara styrande för konsekvenserna på längre sikt.

I det följande redovisas krigsorganisatio- nens omfattning i början av 1980-talet i B-nivån och nivåerna M 1 och M 3. Överbefälhavaren har därvid som hypotes för ramutvecklingen efter år 1977 antagit att ramarna prolongeras.

En förändrad utveckling efter program- planeperioden kommer på grund av den ofrånkomliga trögheten i omställningen en- ligt överbefälhavaren inte att i avgörande grad påverka krigsorganisationen som helhet förrän i början av 1980—talet. I enskildheter kan dock variationer förekomma främst i låga ekonomiska nivåer som en följd av omavvägningar eller framtvingade nedskär- ningar. Den krigsorganisation som blir följ- den av en prolongering kan enligt överbefäl- havaren anses representera ett godtagbart genomsnitt. Dras perspektivet ut längre blir krigsorganisationen i ökande grad beroende av medelsutvecklingen efter programplane- perioden. Preciseringar blir därigenom allt mera osäkra och beroende av okända förut— sättningar.

Huvuddragen av den framtida krigsorga- nisationens kvantitativa omfattning i B-nivån och nivåerna M 1 och M 3 framgår av tabell 5:2. Skillnader ikrigsorganisationens utveck- ling ger dock enligt överbefälhavaren inte ett entydigt mått på konsekvenserna av olika ekonomiska nivåer. Inom ett och samma delprogram kan kvalitativa variationer före- komma. De väsentligaste kvalitativa skillna- derna är enligt överbefälhavaren följande.

Kvalificerade fältförband är en samman- fattande beteckning för pansar-, infanteri- och norrlandsbrigader jämte för ledning och

Tabell 5.2. Krigsorganisationens framtida omfattning enligt överbefälhavaren i % i förhållan- de till läget år 1972 (= 100 %) som följd av en prolongering av nivåerna B, M i och M 3.

Förbandstyp År B M 1 M 3 Rörliga markstridsförband Fältförband varav kvalificerade 1977 100 100 100 1982 75 60 45 varav nedväxlade1 1977 0 0 0 1982 25 40 55 Lokalt bundna markstridsförband Lokalförsvarsförband 1977 100 100 100 1982 100 100 100 Fasta kustartilleriförband 1977 95 95 95 1982 85 80 80 Övervarrenstridsförband Ytattack 1977 90 80 80 1982 100 60 60 Eskort 1977 40 40 40 1982 60 0 0 Fjärrstridsförband Ubåtar 1977 85 75 75 1982 70 55 45 Tungt attackflyg 1977 90 90 90 1982 90 90 90 Lu ftförsvarsstridsförband Jaktflyg 1977 100 100 100 19 82 90 80 50 Ifördelningsluftvärn 1977 100 100 100 1982 95 90 85

1 Ingår inte i krigsorganisationen år 1972.

understöd erforderliga förband (fördelnings- förband). Nedväxlade fältförband avser s.k. skytteregementen, vilka får en mindre eld- kraft, rörlighet och uthållighet än brigader- na, varav följer att förbanden inte kan ges anfallsförmåga. Såväl de kvalificerade som de nedväxlade fältförbanden får på nivåerna M l—M 3 en lägre kvalitet än i B-nivån. Denna kvalitetssänkning kommer att i ökande om- fattning slå igenom från 1970-talets mitt främst i nivån M 3.

För kustartilleriförbanden är redovisning- en i tabell 512 begränsad till fasta spärrbatal- joner, dvs. förband med uppgift att statio- närt försvara större hamnar eller andra vid en kustinvasion viktiga urlastningsområden. I samtliga nivåer sänks kvaliteten genom att tungt artilleri utgår ur vissa av förbanden. Minskningen av fasta kustartilleriet kompen- seras till viss del genom att bl.a. tidigare beslutade rörliga spärrförband tillkommer.

Ytattack är en samlingsbeteckning för förband som beroende på tidpunkt och ekonomisk nivå innehåller olika kombina- tioner av jagare, torped- och motortorped- båtar samt patrullfartyg. I samtliga nivåer sänks kvaliteten successivt i och med att jagarna utgår ur krigsorganisationen. I nivåer- na B och M 1, där särskilda flottiljledare alternativt kan tillkomma som ersättning för jagarna, blir kvalitetssänkningen mindre än i nivåerna M 2 och M 3.

Eskortfunktionen bedöms på sikt i be- gränsad omfattning kunna upprätthållas en- dast på B-nivån.

Ubåtsförbanden uppvisar inga principiella kvalitetsskillnader på olika nivåer. De består av ubåtar med den varierande modernitet som följer av successiv ersättningsanskaff— ning.

De tunga attackförbandens kvalitet påver- kas principiellt inte av de olika programpla-

nenivåerna. Till följd av beslut fattade före programplaneperioden kommer attackflyg- planet AJ 37 Viggen att successivt levereras. Vid sidan av den tunga attacken tillkommer under programplaneperioden ett antal lätta attackdivisioner.

Ijaktförbanden ingår i nivåerna B och M 1 på längre sikt jaktflygplanet JA 37 Viggen. På nivåerna M 2 och M 3 utvecklas inte detta flygplan. I stället senareläggs ersättning av jaktflygplanet J 35 Draken och sker med flygplan som inköps eller licenstillverkas. Härigenom får jaktfunktionen i början av 1980-talet en lägre kvalitet än i övriga nivåer. Stridslednings- och luftbevakningsorganisa- tionen (stril), som bl.a. betjänar jaktför- banden, kommer att få varierande kvalitet i de olika ekonomiska nivåerna. Tabell 5:2 redovisar av luftvärn luftvärns- bataljoner (fördelningsluftvärn). Dessa har till uppgift att säkra fältförbandens opera- tionsfrihet och att luftskydda viktigare total— försvarsmål. Nivåerna uppvisar kvalitetsskill- nader. Sålunda kommer i B-nivån ca 40 % av förbanden att modifieras eller renoveras un- der programplaneperioden för att kunna sva- ra mot 1970-talets utveckling. I övriga nivåer bedöms denna åtgärd inte möjlig. Samtliga nivåer innebär på längre sikt ombeväpning från eldrörsluftvärn till luftvärnsrobot. Om- beväpningen och därmed kvalitetshöjningen bedöms enligt överbefälhavaren tidsmässigt inte kunna genomföras utan att en viss effektsvacka uppstår.

lnvasionsförsvarets samlade styrka är en- ligt överbefälhavaren avgörande för landets förmåga att vid krig i omvärlden upprätthålla en trovärdig och respekterad neutralitet. Möjligheterna att ingripa mot olika slag av kränkningar varierar med de olika nivåerna. I de lägsta nivåerna och då främst i M 3 och M 4 kan brister i invasionsförsvaret och i förmågan att ingripa mot kränkningar enligt överbefälhavaren leda till att man i omvärl- den kan komma att ifrågasätta vår förmåga att hävda neutralitetspolitiken.

Överbefälhavaren har genomfört studier av de strategiska konsekvenserna år 1982 av ett försvar på nivåerna B. M 1 och M 3. Studierna har genomförts mot bakgrund av angreppsfall som av chefen för försvarsdepar- tementet godkänts som miljöexempel för perspektivplaneringen. Försvarets effekt har därvid värderats utgående från beräkningar och bedömningar av de uppoffringar som försvaret åsamkar en angripare i form av insatser, förluster, tider, bindningar och risktaganden. Nedan redovisas i sammanfat- tad form resultatet av överbefälhavarens studier samt överbefälhavarens bedömning av i vilken utsträckning försvarets effekt motsvarar de operativa krav som bör ställas på krigsmakten bl.a. mot bakgrund av våra nuvarande säkerhetspolitiska mål.

Överbefälhavaren framhåller att om angri- paren kan avsätta längre tid för att nå de uppställda målen i Sverige eller om han är beredd att sätta in större styrkor än vad angreppsfallen förutsätter kommer försvaret i motsvarande grad på alla nivåer att få minskade möjligheter att motsvara de upp- ställda kraven.

B-nivån

Försvarets styrka i B-nivån medför att en angripare inte kan vara säker på att uppfylla angreppsfallens tidskrav med bedömt till- gängliga resurser. En kustinvasion mot detta försvar löper risk att misslyckas. Vid överras- kande anfall bedöms försvaret ha möjlighet att genomföra mobilisering om måttliga beredskapshöjningar vidtagits. Tillfredsstäl- lande förmåga att avvisa kränkningar finns. Försvaret bedöms i betydande grad minska Nordens aktualitet som operationsområde.

Försvarets styrka och sammansättning ger förutsättningar att avvärja invasion i en huvudriktning samtidigt som fördröjnings— strid under längre tid kan föras i en annan riktning. Vitala totalförsvarsanordningar kan ges skydd. Försvaret motsvarar i denna nivå enligt överbefälhavaren i huvudsak de upp- ställda kraven.

En angripares mindre uppoffringar i de studerade angreppsfallen i fråga om tid, resursinsats och förluster torde vara betydel- sefulla vid hans överväganden inför ett eventuellt anfall mot ett försvar i nivån M ]. Angreppsfallens förutsättningar beträffande disponerad tid och tillgängliga resurser ger angriparen goda säkerhetsmarginaler vid ett anfall mot försvar i denna nivå. Uthållighet och möjligheter att möta oförutsedda hän- delser är reducerade i förhållande till B-ni- vån genom att endast obetydliga stridskraf- ter kan avsättas för att tillgodose operativ handlingsfrihet. Möjligheterna att vid över- raskande anfall genomföra mobilisering blir i stort sett desamma som i B-nivån. Förmågan att avvisa kränkningar till sjöss och att skydda sjöfart blir sämre än i B-nivån. Skillnaderna i förhållande till B-nivån inne- bär tillsammantagna enligt överbefälhavaren att försvarets fredsbevarande effekt måste bedömas vara väsentligt mindre.

Under förutsättning att tiden medger gruppering och övriga förberedelser förelig— ger möjligheter att avvärja invasion i en huvudriktning. I en annan samtidig huvud- riktning kan målet inte sättas högre än fördröjning under begränsad tid. Försvaret uppfyller i nivån M 1 under programplane- perioden enligt överbefälhavarens bedöm- ning i huvudsak de uppställda kraven. Kort därefter nedgår effekten så mycket att principerna för försvarets förande kan be— höva omprövas.

Nivån M 3

Skillnaderna i en angripares uppoffringar är så markanta och erforderlig resursinsats så långt under vad angriparen enligt angrepps- fallen bedömts vara beredd att avdela att ett försvar i denna nivå inte torde ha erforderlig effekt i situationer liknande dem, som an- greppsfallen exemplifierar. Uthållighet och möjligheter att möta oförutsedda händelser är starkt begränsade i förhållande till B-nivån genom att alla kvalificerade stridskrafter

måste insättas redan inledningsvis. Vid över- raskande anfall beräknas mobilisering kunna genomföras endast om betydande bered- skapshöjningar dessförinnan genomförts. Förmågan att ingripa mot neutralitetskränk- ningar till sjöss och i luften är mindre och i övriga fall i stort sett densamma som i nivån M ]. Försvarets fredsbevarande effekt blir mindre än i nivån M 1.

Överbefälhavaren bedömer att försvarets styrka och sammansättning i nivån M 3 medger att endast fördröjningsstrid under begränsad tid kan föras i två samtidiga huvudriktningar. Möjligheterna att omgrup- pera stridskrafter till hotade områden är små. Försvaret motsvarar i denna nivå inte de uppställda kraven.

Beträffande konsekvenserna på längre sikt framhåller överbefälhavaren att om anslags- utvecklingen skulle komma att bli oföränd- rad även under nästa programplaneperiod kommer effektskillnaderna mellan nivåerna att starkt accentueras.

De strategiska konsekvenserna blir därvid enligt överbefälhavarens uppfattning särskilt i nivåerna M 3 och M 4 utomordentligt allvarliga som en följd av att krigsorganisatio- nen i början av 1980-talet måste starkt reduceras både kvantitativt och kvalitativt. Överbefälhavaren anför att målsättningen för krigsmakten och principerna för försvarets förande därvid måste ändras.

5.2.4.3 Handlingsfrihet

I programplanerna har överbefälhavaren även analyserat möjligheterna att i de olika programplanenivåerna nå de alternativa mål som exemplifierats i perspektivplanen i form av strukturer på nivåerna 1—3 (jfr avsnitt 5.1.4).

B-nivån ger därvid enligt överbefälhavaren möjligheter att nå perspektivplanens samtliga alternativa mål. Sålunda har åtgärder inpla- nerats som vid ökad medelstilldelning efter år 1977 möjliggör att exemplifierade struk- turer för perspektivplanens högsta nivå (A 1 och B 1) kan nås. Likaså finns möjligheter att genom successiva beslut nå en balanserad

utveckling mot perspektivplanens lägre eko- nomiska nivåer.

Nivån M 1 ger enligt överbefälhavaren möjligheter att uppnå krigsmaktsstrukturer på perspektivplanens nivåer 2 och 3. En prolongering av medelstilldelningen enligt denna nivå (ökning med 100 milj. kr/år) möjliggör en krigsmaktsstruktur som i slutet av 1980-talet ligger i närheten av strukturer på perspektivplanens nivå 2. En nominellt oförändrad ram efter år 1977 skulle på motsvarande sätt möjliggöra att nå struktu- rer på perspektivplanens nivå 3.

Nivåerna M 2 och M 3 skiljer sig från nivån M i vad gäller utvecklingsmöjligheter på sikt därigenom att förutsättningar inte längre kommer att finnas att inom landet typutveckla krigsflygplan. Detta medför en- ligt överbefälhavaren jämfört med nivån M 1 kraftigt ökade svårigheter att nå olika mål på sikt främst vad gäller jaktfunktionen under 1980-talet men även på längre sikt vad gäller attackfunktionen. Anskaffning måste ske genom licenstillverkning eller direktköp av utländska flygplansystem.

Eftersom jaktflygplanet JA 37 inte ut- vecklas i nivåerna M 2 och M 3 erfordras avsevärda medel för jaktfunktionen efter år 1977. Särskilt i nivån M 3 måste stora inskränkningar ske av all övrig materielan- skaffning. Den materiella kvaliteten inom försvaret i övrigt skulle därvid enligt överbe— fälhavaren bli så kraftigt reducerad att balansen mellan olika funktioner inte kan upprätthållas.

För att från nivån M 3 kunna nå perspektivplanens exemplifierade strukturer på nivåerna 2 och 3 erfordras, utöver det för nivån M 1 redovisade medelsbehovet, ett tillskott för att täcka merutgifterna för köp eller licenstillverkning av utländskt flygplan. En grov uppskattning av dessa merutgifter tyder enligt överbefälhavaren på att den miljard som inbesparas före år 1977 vid nedgång fran nivån M 1 till nivån M 3 kommer att medföra utgifter efter år 1977 som avsevärt överstiger detta belopp.

Överbefälhavaren anför att en prolonge- ring av nivån M 3 innebär att en strukturför—

ändring måste ske inom krigsmakten. Nya sätt att genomföra invasionsförsvar måste då studeras. För att undvika felinvesteringar måste en omstrukturering ske tidigt och nya principer för försvarets utformning och förande införas. De metoder och medel som då blir aktuella kommer enligt överbefälha- varen att radikalt avvika från de principer som legat till grund för perspektivplanen. Det försvar som blir möjligt att hålla står enligt överbefälhavaren inte i rimlig propor- tion till de uppgifter som kommit till uttryck i styrande angreppsfall och tilläggskrav.

5.2.4.4 Personella konsekvenser

Överbefälhavaren bedömer det möjligt att genom rationaliseringar inom lednings-, för- råds- och förvaltningsorganisationen på samt- liga nivåer minska antalet anställda civila med 1 OOO—l 500 personer under perioden. Dessa rationaliseringar förutsätter emellertid så stora investeringar att möjligheterna att frigöra medel under perioden starkt begrän- sas. Rationaliseringsvinsterna inom detta om- råde kan således inte påräknas nå full omfattning förrän efter år 1977. Inivåerna M 1, M 2 och M 3 eftersträvas härutöver att reducera antalet anställda inom ovan angivna områden med ytterligare 500, 500 resp. 1 000 personer. Även här är möjligheterna begränsade att under perioden frigöra medel m. h. t. behovet av investeringar vid genom— förandet. Dessa personalreduceringar medför enligt överbefälhavaren att ambitionerna måste sänkas vid berörda myndigheter, t. ex. genom att vissa uppgifter utgår, tidskraven sänks och handlingsfriheten begränsas.

Den reducering av utbildningstiden som överbefälhavaren föreslagit inivåerna M l,M 2 och M 3 främst inom armén och kustartil- leriet, medför bl.a. följande. Inom armen utgår huvuddelen av den enskilda utbildning som syftar till mångsidig användbarhet samt betydande delar av förbandsutbildningen. Förbandens samträning Och fältvana nedgår liksom befälets truppföringsförmåga. Härige- nom begränsas på längre sikt markstridskraf- ternas användbarhet och uthållighet.

5.2.4.5 Försvarsindustriella konsekvenser

] B-nivån kan enligt överbefälhavaren be- ställningar och utvecklingsuppdrag utläggasi en sådan omfattning att den inhemska försvarsindustrin torde kunna bibehålla ungefär nuvarande kapacitet. Årskvoten för materielbeställningar samt forskning och ut- veckling ligger här på ca 2 550 milj. kr. per år. I nivåerna M 1, M 2 och M 3 reduceras markant medlen för materiel, forskning och utveckling. Reduceringen leder omgående till minskat utnyttjande av specialinriktade re- surser för utveckling och tillverkning av försvarsmateriel.

Från B-nivån till nivån M ] reduceras betalningsrnedlen för materiel, forskning och utveckling under programplaneperioden med ca 2 200 milj. kr. innebärande att årskvoten sjunker till 2 150 milj. kr. Nivån M 3 ger en ytterligare minskning under perioden av ca 1 000 milj. kr., varigenom årskvoten sjunker till ca 2 000 milj. kr. En minskning av I 000 milj. kr. medför enligt överbefälhavaren överslagsmässigt ett bortfall av ca 2 000 arbetstillfällen per år.

Överbefälhavaren framhåller att övergång till lägre nivåer kräver anpassning av planerna genom att materiel anskaffas i mindre antal, senareläggs eller helt utgår. Den inhemska försvarsindustrin, som internationellt sett redan arbetar i liten skala och som på grund av exportrestriktioner i relativt ringa ut- sträckning har andra kunder än svenska försvaret, får svårt att någOrlunda jämnt belägga specialinriktade resurser för utveck- ling och tillverkning. Stigande utvecklings- kostnader och andra fasta kostnader skall slås ut över allt mindre serier, mellan vilka avbrotten i tillverkningen blir allt längre. Detta ger vid sjunkande kostnadsramar styckekostnader som ökar i accelererat tem- po.

Begränsningarna under perioden medför enligt överbefälhavaren på sikt att den inhemska industrin inte kan upprätthålla erforderlig sakkunskap inom väsentliga mate- rielområden. Dess förmåga att konkurrera med utlandet om försvarets beställningar

kommer att starkt reduceras. Handlingsfri- heten på längre sikt att välja mellan inhemska och utländska alternativ _ minskar och beroendet av utländsk industri ökar efter hand.

Avslutningsvis anför överbefälhavaren att möjligheter att tillverka huvuddelen av för- svarets materiel i Sverige hittills har ansetts vara en av förutsättningarna för vår allians- fria politik. Tvång att köpa effektbestäm- mande materiel utifrån har bedömts innebä— ra risk för bindningar som är oförenliga med vår politik. Erfarenheterna under 1960-talet rörande försvarsindustrins lönsamhet och förmåga att upprätthålla erforderliga kunska- per inom de specifika försvarsmaterielområ- dena indikerar tydligt att en materielkost- nadsram av ungefär hittillsvarande omfatt- ning, dvs. drygt 2 500 milj. kr. per år i fast penningvärde är en kritisk nivå. Underskrids denna aktualiseras enligt överbefälhavaren mycket snart en successiv nedläggning av delar av den inhemska försvarsindustrin inom viktiga effektbestämmande materiel- områden.

5.2.5 Särskilda uttalanden i militärledningen

Vid programplanernas behandling i militär- ledningen har försvarsgrenscheferna samt cheferna för försvarets materielverk och för försvarets forskningsanstalt anmält avvikan- de meningar avseende programplanernas ut— formning i B-nivån samt nivåerna M 1, M 2 och M 3.

Chefen för armén anser att överbefälha- varen underskattat de strategiska konse- kvenserna i B-nivån. För att kunna bibehålla nuvarande antal brigader med viktigare stöd- förband efter år 1977 bör enligt chefen för armén i B-nivån ytterligare omkring 300 milj. kr. tillföras armen. Härutöver anser chefen för armén att ytterligare 1 15 milj. kr. bör tillföras armén i B—nivån för att uppnå erforderlig luftvärnseffekt. l nivåerna M l,M 2 och M 3 anser chefen för armén att ytterligare 95 milj. kr. bör tillföras armén för att ge de delar av arméluftvärnet som har krigsmakts- och totalförsvarsuppgifter en

mot de operativa principerna svarande ef- fekt.

Chefen för marinen hävdar att överbefäl- havaren vid redovisningen av de strategiska konsekvenserna undervärderat de marina stridskrafternas inverkan på angriparens överväganden om den tid och de resurser som erfordras för angrepp över havet. Inte heller har neutralitetssituationen behandlats tillräckligt. Utformningen av nivåerna M 1, M 2 och M 3 har enligt chefen för marinen i alltför hög grad styrts av det sätt på vilket två stora frågor frågan om allmän värn- plikt och frågan om utveckling av JA 37 _ löses och inte av hur kraven på operativ styr- ka — kraven på ett balanserat försvar bör tillgodoses. Chefen för marinen hävdar att marinen i nivåerna M 1, M 2 och M 3 bör tilldelas ca 200 milj. kr. under perioden för att påbörja en patrullfartygsserie om minst 24 fartyg och att ca 6 milj. kr. avses för att utveckla ett projekt avseende korvett alter— nativt flottiljledare. Chefen för marinen anser att den allmänna värnpliktens ide inte skall frångås förrän alla andra för försvareti stort mindre allvarliga åtgärder ingående studerats. En sänkning av värnpliktstidens övre gräns från nuvarande 47 år och en ökning av intervallet mellan repetitionsöv- ningsomgångarna skulle enligt chefen för marinen minska kostnaderna och bör ytter- ligare studeras. Chefen för marinen framhål- ler slutligen att ett bibehållande av flygplans- industrin inom landet har högt egenvärde och att därför olika tekniskt-ekonomiska lösningar bör studeras ytterligare.

Chefens för flygvapnet särskilda yttrande berör främst frågan om utveckling och anskaffning av JA 37. Sammanfattningsvis anser chefen för flygvapnet att den av överbefälhavaren angivna krigsmaktsutform— ningen i nivåerna M 2 och M 3 utgör en lösning på mycket kort sikt. En fortlöpande programplanering med denna utformning kommer att medföra en anhopning av mycket svårlösta försvarsproblem särskilt i nivån M 3. Även överbefälhavarens förslag i nivån M 1 innebär enligt chefen för flygvap- net att en anhopning av mycket svåra

ställningstaganden till krigsmaktens utform- ning på sikt inträder. Chefen för flygvapnet anser det inte acceptabelt med någon pro- gramplan som innebär att utvecklingen av jaktflygplanet Viggen avbrytes och därmed omöjliggör en realistisk planering av framtida svenskt jaktförsvar. Chefen för flygvapnet betraktar överbefälhavarens förslag i nivå M 2 och M 3 endast som ett planeringstekniskt exempel avsett att belysa de svårigheter som finns att komponera en krigsmakt på en låg resursnivå och inte som ett resultat av en av- vägning.

Enligt chefens för försvarets materielverk uppfattning har de konsekvenser för svensk försvarsindustri som inträder redan under programplaneperioden, blivit otillräck- ligt beaktade. Han anför att hittills har svensk industri i konkurrens kunnat ta ca 90 % av svenska försvarsbeställningar. Svårig- heterna att upprätthålla erforderlig expertis och produktionsresurser har under 1960—ta— let ökat genom successivt avkortade serier och förlängda livslängder. Svensk försvars- industri befinner sig nu volymmässigt och i fråga om möjligheterna till kontinuerlig verksamhet iett kritiskt läge. I accelererande takt kommer försvarsindustrin att tvingas ge upp område för område. Förutom att oså- kerhet därmed vidlåder gjorda beräkningar om planernas innehåll, som baseras på nuvarande industrikapacitet, kan detta enligt materielverkschefens uppfattning ha konse- kvenser för möjligheterna att fullfölja vår alliansfria politik.

Chefen för försvarets forskningsanstalt hävdar att underlaget från perspektivplane- ringen blivit mindre användbart med hänsyn till att programplaneramarna har mindre köpkraft än perspektivplaneramarna. Pro- blemet i planeringen har därför närmast varit att på kort sikt kunna frigöra medel från de i princip redan övertecknade ramarna i avsikt att bibehålla något av den långsiktiga hand- lingsfriheten. Lösningarna i de lägre ramarna medför enligt chefen för försvarets forsk- ningsanstalt ett ökat säkerhetspolitiskt risk- tagande på sikt som inte har täckning i föreliggande underlag. Hittillsvarande an-

skaffnings- och forskningspolitik har med- gett att vi med egna resurser i stort kunnat tillgodose våra behov av krigsmateriel. Ett frångående av denna princip ställer oss i beroende av främmande makt och står enligt chefens för försvarets forskningsanstalt upp- fattning inte i samklang med vårt lands deklarerade neutralitetspolitik.

6. Planer för civilförsvaret

Den av civilförsvarsstyrelsen uppgjorda per- spektivplanen för civilförsvaret, som Kungl. Maj:t genom beslut den 30 april 1971 över— lämnat till 1970 års försvarsutredning, om- fattar civilförsvarets utveckling under femton- årsperioden l972—l987.

I perspektivplanen redovisas förslag till inriktning av civilförsvaret i olika ekonomis- ka ramar, exempel på sammansättningar av civilförsvaret, härur härledda beslutspunk— ter samt därav föranlett behov av studier, forskning och försök.

Civilförsvarsstyrelsen överlämnade vidare den 26 augusti 1971 till Kungl. Maj:t sin programplan l972—-l977. I denna redovisas civilförsvarets utveckling under femårsperio- den i tre olika ekonomiska nivåer samt slutsatser om effekt på kort sikt och handlingsfrihet på lång sikt.

6.1. Perspekrivplan ] 972—1987 6.1.1 Direktiv och anvisningar

Kungl. Maj:t uppdrog den l3 september 1968 at civilförsvarsstyrelsen att före den I mars l97l komma in med perspektivplan rörande civilförsvarets utveckling för en femtonårsperiod räknat fr.o.m. år 1972. Samtidigt bemyndigades chefen för försvars- departementet att ge närmare anvisningar för planens uppgörande.

Chefen för försvarsdepartementet lämna— de den lö september 1968 de första anvis-

ningarna. Därvid angavs bl. a. att en delredo- visning skulle ske före den I mars 1970. Denna delredovisning skulle omfatta förslag till dimensionerande angreppsfall,l synpunk- ter rörande mål för civilförsvaret och dess delprogram i olika resursnivåer samt syn- punkter på de krav som bör ställas på civilförsvaret i fråga om bl. a. beredskap och uthållighet.

Sedan nämnda delredovisning lämnats gav chefen för försvarsdepartementet den 3 april 1970 kompletterande anvisningar för per- spektivplanearbetet. I anvisningarna angavs att de av civilförsvarsstyrelsen dä föreslagna angreppsfallen skulle ligga till grund för arbetet. Dessutom preciserades angrepps- fallens roll i arbetet samt perspektivplanens innehåll och omfattning. I anvisningarna an— gavs också att de ekonomiska förutsätt— ningarna för perspektivplanen skulle begrän- sas av en undre totalram för civilförsvaret om 100 milj. kr. och en övre totalram om 400 milj. kr. år 1987. Totalramens föränd- ring från nuläget förutsattes ske linjärt. Se- dan visst kompletterande underlag tagits fram fastställde chefen för försvarsdeparte- mentet den 16 oktober 1970 och den 11 januari 1971 ytterligare angreppsfall att ligga till grund för planeringen. Därvid angavs bl. a. att de styrande angreppsfallen skulle utnyttjas som miljöexempel i perspektiv- planearbetet.

l Benämningen senare ändrad till styrande an- greppsfall.

En översikt över den allmänna tekniska, ekonomiska och samhälleliga utvecklingen och dess konsekvenser har tidigare redovisats i kapitel 4. Civilförsvarsstyrelsen har särskilt granskat samhällsutvecklingen i Sverige samt dess konsekvenser för det framtida civilför- svaret.

Styrelsen framhåller att förändringar i samhället i första hand fysiska sådana är av betydelse för civilförsvaret på två sätt. Dels påverkas befolkningens och samhällets sårbarhet vid angrepp, dels påverkas de komponenter som ingår i civilförsvaret.

Bland förändringar i samhället, som kan inverka på befolkningens Sårbarhet i krig, nämner styrelsen bl. a. urbaniseringen, bebyg- gelseutvecklingen samt utvecklingen av pro- duktionsanläggningar och former för vatten-, värme- och elförsörjningen.

Bland förändringar i samhället som kan inverka på civilförsvarets komponenter näm- ner styrelsen personalrekryteringen. mate- rielutvecklingen, utveckling av betydelse för skyddsrumsbyggandet samt de fredstida räddningsresurserna och den kommunala beredskapen.

6. I .3 Angreppsfall och tilläggskrav 6.1.3.l Angreppsfall

Fyra olika typer av styrande angreppsfall har som närmare redovisats i kapitel 4 legat till grund för civilförsvarets perspektivplanering, nämligen

ett konventionellt fall (typ a), avseende angrepp med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion, där angriparen endast utnyttjar konventionella stridsmedel.

ett ABC-fall (typ b), avseende angrepp med bekämpning av militära mål i Sverige vid invasion där angriparen utnyttjar kärn- laddningar. B- eller C-stridsmedel.

ett hotfall (typ c). avseende angrepp varvid en angripare söker nå politiska mål i Sverige med politiska medel i förening med hot och styrkedemonstrat ion. samt

ett neutralitetsfall (typ d), avseende A-, B- eller C—krig i Europa mellan stormakter, varvid Sverige kan komma att beröras indi- rekt.

Av de styrande angreppsfallen är det typ 0 A hotfallet _ som enligt Civilförsvarsstyrel- sen mest liknar det fall som låg till grund för den civilförsvarsorganisation (organisation 60) som f. n. är under uppbyggnad eftersom typ e kan innebära hot om kärnladdnings- insats mot befolkningscentra. Med ”likhet” avses att det ställer i viss mån likartade krav på civilförsvarets inriktning. Detta gäller exempelvis krav på möjligheter att snabbt utrymma delar av befolkningen i en tätort, krav på gruppering av större delen av civilförsvaret utanför tätorterna och behov av samma relation mellan räddnings-. brand- och sjukvårdsenheter, dvs. den relation som är lämplig vid kårnladdningsexplosion i tät- ort.

Inte heller angreppsfallet typ d (neutrali- tetsfallet då kärnladdningar används) ställer helt nya krav på civilförsvaret. 1950-talets ”kärnladdningsangreppsfall” kunde medföra omfattande radiaknedfall även på landsbyg- den. Behov av radiakskydd i stora delar av landet har således ansetts föreligga redan tidigare. Angreppsfallet typ d beskriver ett antal olika situationer som kan medföra radioaktivt nedfall i Sverige. Det medför således närmast en granskning av lämplig- heten av tidigare planerade skyddsåtgärder för de behov som kan tänkas förekommai de i fallet (] beskrivna situationerna.

Eftersom det nuvarande civilförsvaret i viss män kan sägas vara anpassat till an- greppsfall typ e och a' är saledes det nya i det nuvarande miljöunderlaget främst angrepps- fall typ a och b, dvs. angrepp mot militära mål (säväl fasta som rörliga) med konven- tionella vapen. kärnladdningar samt B- och C-stridsmedel. Detta innebär, att relativt sett ökad vikt läggs vid det konventionella kriget. Av angreppsfallen kan enligt civilförsvars- styrelsen direkt dragas följande slutsatser för civilförsvarets framtida inriktning, nämligen

att större hänsyn bör tas till konventionel-

att civilförsvarsåtgärder i områden intill militära mål och inom invasionsområden bör stärkas samt

att större uppmärksamhet bör ägnas åt skydd för befolkningen vid markstrider.

6.132. Tilläggskrav

Civilförsvarsstyrelsen anför i perspektivpla- nen att särskilda tilläggskrav är motiverade endast när sadana behövs för att reglera samordningen mellan totalförsvarets olika delar. Behovet av tilläggskrav i fråga om samordning och samverkan sammanhänger inte direkt med valet av styrande angrepps- fall utan är närmast en följd av att totalför- svaret innefattar flera myndigheter och att samordning dem emellan kan öka totaleffek- ten.

Civilförsvarsstyrelsen bedömer att samord- ning med krigsmakten erfordras vad beträf- far alarmering av allmänheten, värnpliktigas utnyttjande samt bistånd till civilförsvaret.

Möjligheterna att alarmera allmänheten är direkt beroende av utformningen av strids- ledningssystemet inom krigsmakten. Enligt Civilförsvarsstyrelsen kan civilförsvarets krav på förvarningstider inte tillgodoses med den form stridsledningssystemet erhållit på låga ekonomiska nivåer för krigsmakten. Med hänsyn till de allvarliga följderna för befolk- ningsskyddet om tillräcklig förvarning inte erhålls, bör enligt styrelsen krigsmakten åläggas ett tilläggskrav i låga ekonomiska nivåer innebärande att stridsledningssystemet skall ha minst sådan förvarningskapacitet och uthållighet under ett förbekämpnings- skede att befolkningen kan alarmeras så att den effektivt kan utnyttja befintliga skydds- rum. Civilförsvarsstyrelsen har vid utform- ningen av olika civilförsvarsalternativ utgått från att krigsmakten har ett stridslednings- system som har för civilförsvaret godtagbara prestanda.

Beträffande värnpliktigas utnyttjande inom civilförsvaret framhåller civilförsvars- styrelsen att det vid kategoriklyvning inom krigsmakten (dvs. att alla värnpliktiga inte

utbildas) kan bli aktuellt att inom civilför- svaret inskriva värnpliktiga i 20-årsåldern utan militär grundutbildning.

Vad gäller bistånd frän krigsmakten beror detta enligt Civilförsvarsstyrelsen av typ av angreppsfall. Vid angreppsfall av typ a och b (angrepp mot militära mål) lämnas bistånd i den mån huvuduppgiften, invasionsförsvar, så medger.

I angreppsfall typ c och d (hot om ABC-krig och ABC—krig i vår omvärld) ärinte krigsmakten i första hand utsatt för krigs- handlingar. Krigsmakten bör då kunna avde— la större resurser för bistånd till civilbefolk- ningen än i typ 11.

Krigsmaktspersonal i sjukvårds- och sjuk- transportförband, ingenjörförband m. tl. för- band bör enligt styrelsen helst i fredstid ges viss utbildning i undsättningstjänst.

Krigsmakten svarar f. n. för bomb—, pro- jektil- och minröjning för totalförsvarets behov. Denna uppgift kan vara styrande för civilförsvarets undsättningseffekt i vissa lä- gen. Styrelsen föreslår att en utredning genomförs i samråd med överbefälhavaren om behov, organisation, utbildning, ansvars- förhållanden m. m. inom detta område.

6.1.4. Alternativa civilförsvarslösningar

6.1.4.l Bakgrund för val av styrande angreppsfall. Krav på ett framtida civilförsvar

Civilförsvarsstyrelsen anför, att en angripare, som planerar ett angrepp mot vårt land, kan välja olika betvingelsemetoder beroende bl. a. på syftet med angreppet och på hur han bedömer styrkan hos de olika delarna av det svenska totalförsvaret. Målsättningen för vårt totalförsvar är att verka fredsbevarande. dvs. det skall ha en sådan styrka och sammansättning att ett angrepp mot Sverige inte ter sig lönsamt. Civilförsvaret bör bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom att stärka befolkningens motstånds- förmåga och därmed stärka tilltron till vår föresats och vilja att göra motstånd mot angrepp och påtryckningar. För att vårt försvar vid olika tidpunkter skall ha denna

fredsbevarande funktion krävs att man vid planeringen för dess utveckling tar hänsyn till tänkbara, rimliga situationer som kan uppstå i framtiden. Eftersom en angripare sannolikt söker nå sina syften med minsta möjliga uppoffringar kommer han vid an- grepp att utnyttja svagheter i vårt totalför- svar. Det är därför nödvändigt att beakta en angripares olika handlingsmöjligheter så att inte en viss betvingelsemetod ter sig särskilt lönsam för honom eller att en viss del av totalförsvaret blir mer lönsam att angripa än andra delar.

1 de fall totalförsvaret och vår säkerhets- politik inte kunnat avhålla från angrepp eller hot är det civilförsvarets uppgift att skydda liv och egendom samt lindra verkningarna av skador. Även i de fall krig pågår i vår omvärld och endast indirekt berör vårt land skall civilförsvaret kunna lindra verkningarna för befolkningen.

Konventionellr angrepp (typ 3). Detta angreppsfall har av Kungl. Maj:t angetts vara styrande för krigsmaktens planering. I konsekvens härmed krävs också enligt civilförsvarsstyrelsen förberedande ätgärderi fred inom befolkningsskyddet mot påfrest- ningarna av ett konventionellt krig för att göra vårt totalförsvar trovärdigt inför en angripare som överväger denna typ av an- grepp mot vårt land.

I vissa lägen kan det vara angriparens syfte att försvåra eller förhindra den svenska krigsmaktens mobilisering. Han kan då över- raskande sätta in luftangrepp och trupp mot försvarets fredsorganisation och kommunika- tionerna. Ett sådant målval berör också befolkningen och bör således uppmärksam- mas av civilförsvaret.

För att civilförsvaret skall kunna lösa sin uppgift vid ett konventionellt angrepp synes det enligt civilförsvarsstyrelsen angeläget att befolkningen, åtminstone i områden där bekämpning är trolig. får tillgång till skydds- rum med gott konventionellt skydd och att undsättningsorganisationen anpassas till det konventionella kriget.

ABC-fall (typ b). I krigsmaktens planering tas hänsyn till kärnladdningskrig och krig med

B- och C-stridsmedel genom att vid sidan av styrande angreppsfall ange s. k. tilläggskrav. Man räknar sålunda med att angriparen kan komma att överväga insats av kärnladd- ningar, B- eller C-stridsmedel om den inter- nationella situationen möjliggör insatser av denna typ mot vårt land. Angriparens benä- genhet att då använda dessa stridsmedel blir större om han bedömer att vi inte har vidtagit skyddsåtgärder som gör att vi kan uthärda verkningarna av insatser mot militä- ra mål och stödmål. Härav följer enligt civilförsvarsstyrelsen att hänsynstagande till dessa stridsmedel i civilförsvarets planering medför att kärnladdningströskeln (motsv.) för angriparen höjs. Därför bör målsätt- ningen för civilförsvaret vara att ge civilbe- folkningen ett sådant skydd att den åtmin- stone under begränsad tid kan uthärda sido- verkningar av insatser av kärnladdningar samt B- och C-stridsmedel mot militära mål.

Genom det mindre väl balanserade kärn- vapenskyddet i skyddsrum byggda före år |961 torde enligt civilförsvarsstyrelsens be- dömning civilförsvarets effekt i detta an— greppsfall vara jämförelsevis låg men kom- mer fortlöpande att förbättras genom den successiva nybyggnaden efter år 1961 av enskilda skyddsrum med visst kärnvapen- skydd. Anskaffning av skyddsmasker åt befolkningen i varje fall den del som ej har tillgång till kollektivt skydd i skyddsrum - blir enligt styrelsen angelägen. Angreppsfal— let ställer ocksa stora krav på undsättnings- organisationen.

Hotfall (typ c). Angriparen kan söka nå si- na syften med olika former av hot. Om hotet verkställs. kan de härvid uppkomna situatio- nerna i vissa fall jämställas med det konventio- nella fallet eller ABC-fallet. Dessutom kan emellertid hot ställas med befolkningen som det primära objektet. Användningen av hot — särskilt i det senare fallet — bedöms innebära att angriparen vill undvika en konfrontation med var krigsmakt. Mot denna bakgrund kan det vara oförenligt med angriparens syfte att framställa eller upptrappa hot, om han bedömer att vi ej kommer att ge vika för hotet. Civilförsvarets planering bör därför ta

hänsyn till sådana hotsituationer där civilför- svarsåtgärder kan påverka angriparens be- dömning av lönsamheten av att framställa hot och där civilförsvarsåtgärder kan öka statsmakternas handlingsmöjligheter om hot likväl framställs.

Detta angreppsfall — hotfallet » innebär enligt civilförsvarsstyrelsen att civilförsvars- atgärder, utöver de som motiveras av övriga angreppsfall, bör vidtas med utgångspunkt från att anfall kan riktas direkt mot befolk- ningen. Anfallen bör förutsättas främst vara av konventionell karaktär men man kan inte utesluta användning av ABC-stridsmedel.

För hotfallet är enligt styrelsen ett gott skydd för alla områden som innehåller befolkningskoncentrationer angeläget.

[ första hand blir ett omfattande skydds- rumsbyggnadsprogram och anskaffning av skyddsmasker åt befolkningen angelägna åt- gärder.

Neutralitetsfall (typ d). Man kan få vapen- verkningari Sverige som en följd av händelser vilka vi i mycket begränsad utsträckning kan påverka. I de fall vi bl. a. genom vår säkerhets- politik lyckats hälla landet utanför ett krig, är det väsentligt att civilbefolkningen bereds skydd mot sidoverkningarna i vårt land av strider utanför våra gränser i första hand med ABC-stridsmedel. Om kärnladdningar insätts vid ett krig i Europa där vi inte är direkt be- rörda blir sidoverkningarna (radiak) härav san- nolikt störst i södra och sydvästra Sverige samt på Gotland. Med hänsyn härtill är det angeläget att befolkningen i dessa områden kan ges skydd med en skyddseffekt1 på lägst ca 20 och helst 200. Med hänsyn till verkningarna av ett totalt kärnladdningskrig mellan supermakterna är en radiakskydds— effekt på lägst 5, helst 50, önskvärd för hela landet.

C-stridsmedel får först vid insats i vårt omedelbara närområde (Danmark, Norge, norra Finland och Åland) någon verkan mot vårt land och då främst i form av drivande nervgasmoln. Små doser av dessa stridsmedel kan snabbt medföra dödliga skador på oskyddad befolkning. Tillgång till skydd, möjligheter till förvarning och snabb reak-

tion hos befolkningen krävs enligt civilför— svarsstyrelsen som motåtgärd.

l neutralitetsfallet bör målsättningen för civilförsvaret vara att ge befolkningen i vårt land ett sådant skydd mot verkan av främst radiak- och C-stridsmedel, att de fördelar, som åstadkommits genom att landet står utanför kriget inte allvarligt reduceras.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller att någon närmare målsättning eller ambition för B-skydd f. n. inte kan anges. Detta problem- område bör bli föremål för ytterligare studier och utredningar.

6.1.4.2 Civilförsvarslösningar i olika kostnadsramar

Civilförsvarsstyrelsen skall enligt direktiven skissera alternativa civilförsvarslösningar i ekonomiska ramar mellan 100 och 400 milj. kr. Ramarna gäller är 1987 och en successiv förändring förutsätts från begynnelseåret 1971/72 för vilket kostnaderna uppskattats till ca 280 milj. kr. Ramarna avser hela civil- försvaret oavsett finansieringsmetod. Hur kostnadsförändringarna fördelar sig på olika är kan i huvudsak regleras av civilförsvars- styrelsen endast för de ca 50% av civilför- svarskOStnaderna som betalas över civil- försvarsstyrelsens budget. Kostnadsutveck- lingen i vad avser t. ex. enskilda skyddsrum är beroende av bl.a. bostadsproduktionens omfattning.

Civilförsvarsstyrelsen redovisar förslag till inriktning och exempel på sammansättningar av civilförsvaret inom fem olika ekonomiska ramar. De olika s.k. strukturerna skiljer sig åt i främst tre avseenden, nämligen avvägning mellan kort- och långsiktig effekt, civilför- svarseffekt samt effekttillväxt efter mobilise- ring.

Om en hög civilförsvarseffekt prioriteras på 1980- och 1990-talen innebär detta enligt civilförsvarsstyrelsen att under 1970- och 1980-talen alla möjligheter bör tillvaratas att bygga skyddsrum vid nybyggnation med god

1 Förhållandet mellan den strålningsdos som er— hålls utanför resp. i skyddet.

skyddseffekt. Allmänt uttryckt innebär det att långsiktiga investeringar prioriteras. Om god civilförsvarseffekt under 1970-talet prio- riteras leder detta enligt styrelsen till en något högre prioritering av undsättningsorga- nisationen och av kompletteringsbyggande av skyddsrum i redan bebyggda områden. Civilförsvarsstyrelsen redovisar därför olika avvägningsalternativ i vissa ramar.

Genom de med minskande ekonomiska ramar ökande svårigheterna att tillgodose rimliga civilförsvarsbehov blir enligt civilför- svarsstyrelsen valet mellan ett civilförsvar med tonvikt på effekt på kort eller lång sikt mer accentuerat i låga ramar vilket medfört att skillnaden mellan de olika strukturerna är större i låga än ihöga ramar.

Även i den högsta av de ekonomiska ramarna bedömer civilförsvarsstyrelsen att starka begränsningar måste göras i önskvärt Skyddsrumsbyggande liksom att undsätt- ningsorganisationens omfattning inte kan väsentligt utökas i förhållande till organisa- tion 60 även om många andra väsentliga förbättringar kan inrymmas. I den allra lägsta ramen bedöms skyddsrumsbyggandet kunna fortsättas med reducerad takt i förhållande till f.n. medan civilförsvars- organisationen i övrigt och fredsorganisatio- nen successivt måste avvecklas. Mellan dessa två ytterligheter redovisar civilförsvarsstyrel— sen sålunda ett flertal alternativ beroende på ekonomiska förutsättningar.

Vid uppbyggnaden av civilförsvaret ide olika ekonomiska ramarna har i första hand hänsyn tagits till att angrepp med konven- tionella stridsmedel i samband med invasion kan riktas mot vårt land (angreppsfall typa). Hänsyn har också tagits till att kärnladd- ningar samt B- och/eller C-stridsmedel kan komma till användning vid angrepp mot oss, i hotsituationer och vid krig i Europa, där vårt land inte är inbegripet i stridshandlingar (angreppsfall typ b, c och d). Skyddsåtgärder som föranleds av angreppsfall typ b, c ochd hålls jämförelsevis begränsade i förhållande till dem som läggs ned med anledning av angreppsfall typ a.

Mot bakgrund av de i det föregående nämnda civilförsvarslösningarna har civilför- svarsstyrelsen analyserat de handlingslinjer och beslut som är väsentliga för civilförsva- rets framtida utveckling. Styrelsen skiljer härvid mellan handlingsalternativ och beslut som är aktuella i samtliga ekonomiska ramar ned till 200 mkr. år 1987, s. k. ramoberoen- de beslut, och beslut som är beroende av ramarnas storlek, ramberoende beslut.

6.1.5.1 Handlingsalternativ och beslut som i stort är ramoberoende

a) Skydd för befolkning i innerområden ide största städerna

Skyddsrumsbyggande i storstädernas inner— områden liksom modernisering av befintliga befolkningsskyddsrum är enligt civilförsvars- styrelsen aktuellt i samtliga ekonomiska ramar.

För att utnyttja de ekonomiska resurserna på bästa sätt bör enligt civilförsvarsstyrelsen skyddsrumsutbyggnaden ske i samband med nybyggnation (s. k. citysanering).

Civilförsvarsstyrelsen anser det generellt vara oekonomiskt att i befintlig bebyggelse bygga nya normalskyddsrum eller förbättra befintliga skydd till normalskyddsrums- standard. För att snabbast möjligt öka tillgången på skyddsrum i innerområden bör utöver återinförande av skyddsrumsbygg- nadsplikt i innerområdena normalskyddsrum anordnas i samband med nybyggnation av lämpliga tunnelbanesträckningar, större gara- ge- och lagerutrymmen m. m. Vissa möjlig- heter finns att efter förstärkningsåtgärder utnyttja delar av redan befintliga tunnel- banesträckningar i Stockholmsområdet, men intrångskostnader m.m. fordrar närmare undersökningar.

Civilförsvarsstyrelsen anför att beslut om skyddsrumsbyggnadsplikt i innerområden bör fattas genast så att de möjligheter som den pågående saneringen erbjuder tillvaratas.

I samtliga ekonomiska ramar bör enligt civilförsvarsstyrelsen alarmeringen vid luft- angrepp förbättras. Krigsmakten bör därför enligt civilförsvarsstyrelsens uppfattning åläggas ett tilläggskrav avseende stridsled- ningssystemets kapacitet vad avser förvar- ning och uthållighet innebärande att befolk- ningen skall ges erforderlig tid att uppsöka skyddsrum innan angrepp träffar resp. orter. Styrelsen anser vidare att ett alarmerings- system för drivande C-stridsmedel bör ska- pas. Ytterligare studier och försök för att klarlägga medel Och metoder för varning mot B-stridsmedel erfordras. Möjligheterna till alarmering på landsbygden bör förbättras. Beslut i dessa frågor bör enligt styrelsen fattas senast i slutet av perioden 1972/77.

c) Skyddsrummens kvalitet

Civilförsvarsstyrelsen anser att det är olämp- ligt att göra Skyddsrummens kvalitet beroen- de av kostnadsramarna inom det intervall, som gällt för perspektivplaneringen. I stället har skyddsrumsprogrammet anpassats till olika ramar genom variation av lokaliserings- principerna.

För närvarande byggs skyddsrum för allmänheten i två skyddsnivåer (kvaliteter). De tekniska bestämmelserna för skyddsrums- byggnad omarbetas nu i syfte bl.a. att införa vissa punktvisa förbättringar av det konventionella skyddet och att underlätta inplaneringen av skyddsrum i ny bebyggelse genom lämplig utformning som minskar intrång på grund av skyddsanordningar vilket i många fall är väsentligt för fredsutnyttjan- det och för den reella totalkostnaden för skyddsrumsbyggandet. Härvid erforderliga utredningar och försök bör slutföras under de närmaste åren så att de nya bestämmelser- na kan tillämpas under huvuddelen av perspektivplaneperioden.

d) Utrymning

Som tidigare redovisats sammanhänger beho- vet att genomföra utrymningar med skydds-

rumsprogrammet och undsättningsorganisa- tionens utformning liksom med samhälls- utveckling och försörjningsmöjligheter. Civil- försvarsstyrelsen framhåller att planläggning i fred av utrymningar är ramoberoende på grund av de låga kostnaderna härför. Genom- förandet av utrymningar är dock starkt beroende av möjligheterna att skydda och undsätta människor i tätorterna.

Nuvarande principer för utrymningsplan- läggningen bör enligt civilförsvarsstyrelsen bibehållas tills vidare i allt väsentligt. Om- fattningen av utrymningar i krig kommer liksom hittills att bero av operativa beslut.

Fortsatta utredningar erfordras av dels behovet av utrymningar i skilda civilförsvars- lösningar, dels möjligheterna att från inkvar- terings- och försörjningssynpunkt genomföra dem.

e) Övrigt

Inom vissa sektorer i övrigt behövs enligt civilförsvarsstyrelsen nya eller fortsatta stu- dier för att ta fram beslutsunderlag. Det gäller bl.a. frågan om provisoriska skydd i områden där skyddsrum inte byggs i freds- tid,— roteombud i större tätorter för att bl. a. effektivt utnyttja skyddstillgångarna i tät- orter, system för information av allmänheten samt verkskyddet för mindre företag. Vidare tar civilförsvarsstyrelsen upp frågan om bevakningskårens lydnadsförhållande, behov och resurser för bomb- och projektilröjning för totalförsvarets behov vilken uppgift åvi- lar krigsmakten, förstärkning av frivilliga flygkåren samt utarbetande av fysiska skyddsrumsplaner. Styrelsen framhåller av— slutningsvis att beredskapen för stora delar av organisationen, främst mobiliseringsbered- skapen, måste eftersättas i låga ekonomiska ramar även om resurser skapas i alla ramar för en begränsad snabb initialinsats inom ett dygn efter mobilisering.

6.1.5.2 Handlingsalternativ och beslut som i stort är ramberoende

a) Lokaliseringen av skyddsrumsbyggandet

I lokalisering innefattas såväl placering i landet som placering inom ort i skilda bebyggelsetyper. Med hjälp av skyddsrums- byggnadsplaner kan skyddsrumsbyggandet styras till lämpliga områden och omfatt- ningen regleras efter avdelade resurser. Teo- retiskt är det sålunda möjligt att år från år ändra skyddsrumsbyggnadsprincip men i praktiken är det olämpligt att ofta göra förändringar. Därför bör en vald lokalise- ringsprincip i stort ligga fast under relativt lång tid och därmed blir, sedan princip valts, skyddsrumsbyggnadsprogrammet i stort en fast komponent i civilförsvaret. Det årliga antalet nytillkomna skyddsrumsplatser kom- mer dock att variera med lägenhetsproduk- tionen. I perspektivplanen redovisas skilda lokaliseringsprinciper och styrelsen anser att ett ställningstagande till lokaliseringsprincip är angeläget som grund för fortsatt arbete.

b) Skyddsmasker för allmänheten

Civilförsvarsstyrelsen anser att det nu finns underlag för beslut om anskaffning under perspektivplaneperioden av skyddsmasker. I första hand bör anskaffning ske till den del av befolkningen, som år 1987 inte har tillgång till skyddsrum med filter. Denna skyddsmaskan- skaffning bör kompletteras med ett bered- skapsprogram, som möjliggör att när som helst under 1970- och 1980-talen snabbt till- verka skyddsmasker dels till dem som ännu inte fått skyddsmasker enligt minimialterna- tivet, dels till alla övriga även om de dispone- rar skyddsrum.

c) Modifiering av nuvarande undsättningsorganisation

Civilförsvarsstyrelsen har bedrivit särskilda studier av undsättningsorganisationen bl.a. mot bakgrund av de styrande angreppsfallen. De organisationsalternativ som utformats i studierna innebär bl. a. övergång till ett mer

rörligt lokalt civilförsvar,i vissa fall fast knu- tet till kommunerna, och materiella förbätt- ringar främst av röjnings- och brandsläck— ningsmateriel. Tidpunkten för övergång till dessa alternativ är beroende på vilken ram som väljs. Styrelsen anser att det redan nu finns underlag som motiverar att organisa- tion 60 successivt tillförs vissa staber för att förbättra ledningsförhållandena på lokal nivå och att den ökade kostnaden härför kan kompenseras med en ringa reducering av organisationen.

d) Modifiering av nuvarande ledningsorganisation

Delprogrammet ledning är, anför civilför- svarsstyrelsen, i hög grad ramberoende. Såda— na funktioner som sambandssystem, led- ningscentraler och underrättelsesystem krä- ver stora resursinsatser även vid relativt låga målsättningar för funktionerna.

Delprogrammet är också i hög grad bero- ende av utformningen av delprogrammet undsättning och i viss mån delprogrammet skydd. Andra totalförsvarsgrenars utform— ning och resurser påverkar också lednings- programmet.

För att bibehålla handlingsfriheten bör enligt styrelsen under programplaneperioden utredningar göras som underlag för eventuell utveckling av nytt radiosambandssystem inom civilförsvaret, möjligen samordnat med övriga totalförsvarsgrenars.

e) Övrigt

Fortsatta studier erfordras enligt civilför— svarsstyrelsen för att klarlägga behov av information och resurser för att inhämta underrättelser i olika lägen för beslut och information till allmänheten. Vidare måste den framtida civilförsvarsutbildningens orga- nisation och omfattning klarläggas.

6.1.6. Inriktning av studier, forskning. försök och utveckling

Civilförsvarsstyrelsen anför att omfattande studier erfordras inom civilförsvaret och

redovisar en översiktlig plan för inriktning av studierna så att underlag skall föreligga dels för de beslut, som enligt avsnitt 6.1.5 avses fattas under 1970-talet, dels inför nästa perspektivplan.

Huvuddelen av forskningen avser verk- ningar mot bebyggelse, skyddsrum och män- niskor av konventionella vapen, kärnladd- ningar, B- och C-stridsmedel. Byggnadsteknik och bebyggelsestruktur är andra områden inom vilka forskning erfordras. Civilförsvars- styrelsen avSer att liksom tidigare lägga denna forskning på olika forskningsinstitutioner. Vissa försök avses genomföras i styrelsens egen regi.

6.2 Programplaner ] 972—1977 6.2.1 Direktiv och anvisningar

Kungl. Maj:t uppdrog den 30 mars 1971 åt civilförsvarsstyrelsen att före den 1 septem- ber I97I inkomma med programplaner för civilförsvaret omfattande femårsperioden 1972/73—1976/77. För en programplan skulle gälla en utgiftsram om 135 milj. kr. i prisläge maj 1970 för vart och ett av programplanens fem år. Vidare angavs i direktiven att en översiktlig programplan skulle redovisas för en utgiftsram om 115 milj. kr. Dessutom fick i planeringen förut- sättas utnyttjande vid behov av 10 milj. kr. för vart och ett av programplanens tre första budgetår utöver ovan angivna utgiftsramar för bidrag till byggande av anläggningar.

Utgiftsramarna avser enbart de utgifter som finansieras inom IV. huvudtiteln.

6.2.2. Allmänna förutsättningar

I perspektivplanen ges huvuddelen av de förutsättningar som gäller för programplane- ringen. Förutsättningarna omfattar bl. a. en analys av det svenska samhällets utveckling och dess konsekvenser för civilförsvarets utformning samt en beskrivning av den internationella miljöns utveckling och härav framtagna angreppsfall. Dessa förutsätt- ningar har tidigare beskrivits i avsnitt 6.1.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller att de an- greppsfall som gällt som inriktning för perspektivplanen även kan gälla som inrikt- ning av programplanen även om en del av de förändringar som de motiverar ej kan hinna genomföras eller i vissa fall ej ens påbörjas under programplaneperioden.

I perspektivplanen redovisas förslag till civilförsvarets inriktning i stort vid olika resursramar och exempel på sammansättning vid perspektivplaneperiodens slut (1987). Resursramarna varierar mellan 100 och 400 milj. kr. för år 1987 och innefattar kostna- der för hela civilförsvaret, dvs. även utgifter som finansieras utom IV. huvudtiteln. För varje ram skisseras en eller flera strukturer, beskrivna genom en allmän inriktning av de olika delprogrammen. Härigenom ger per- spektivplanen enligt civilförsvarsstyrelsen ut- tryck för prioriteringar, som bl.a. innebär att vissa åtgärder bedöms som angelägna att genomföra inom samtliga i perspektivplanen undersökta ekonomiska ramar. Sådana för- ändringar anges i perspektivplanen som ”ramoberoende” (Jämför avsnitt 6.1.5.I). Dessa ramoberoende åtgärder bör enligt civilförsvarsstyrelsen i första hand övervägas för inplanering i programplanerna. Utöver denna typ av förändringar är de i perspektiv- planen skisserade civilförsvarsstrukturerna som avser ekonomiska ramar som nära överensstämmer med programplaneringens ra- mar även av betydelse för programplanerna.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller att vid perspektivplaneringen inom en totalram har avvägts civilförsvarsåtgärder såväl inom som utom IV. huvudtiteln. Utgiftsramen för programplanen avser endast utgifter inom IV. huvudtiteln med nu gällande finansie- ringssätt. Detta medför bl.a. att samhälls- kostnaderna för utbyggnaden av enskilda skyddsrum, organiserandet av verkskydd samt fredsadministrationen vid länsstyrel- serna ej innefattas i programplanens utgifts- ram Eftersom det finns ett klart samband mellan delprogrammen inom huvudprogram- met bör direktiven för programplanering enligt styrelsen framdeles innehålla bl. a. den avsedda utbyggnaden av enskilda skyddsrum.

Detta underlag saknas nu, som en följd av att statsmakterna ännu inte kunnat ta ställning till civilförsvarets perspektivplan. Vid pro- gramplanernas utformning har civilförsvars- styrelsen räknat med att skyddsrum utbyggs i minst nuvarande omfattning. Civilförsvars- styrelsen föreslår som huvudalternativ att tätortsgränsen 5000 invånare i huvudsak bibehålls, men att nu gällande bebyggelse- selektivitet upphävs.

6.2.3. Civilförsvarets utformning i olika ekonomiska ramar

6.2.3.1 Allmänt

Civilförsvarsstyrelsen framhåller att lednings- och undsättningsorganisationen (personal och materiel) samt fredsorganisationen krä- ver att resurser avdelas kontinuerligt år från år. Kostnadsnivån inom IV. huvudtiteln för dessa delar av civilförsvaret är i början av 1970—talet omkring 80 milj. kr./år. Det är en- ligt styrelsen t. ex. oekonomiskt att inställa utbildningen ett år för en organisation som man köpt materiel åt och att friställa för denna verksamhet anställd och utbildad personal eller att inte underhålla den anskaf- fade materielen.

På motsvarande sätt förhåller det sig med en del andra civilförsvarsåtgärder. Sålunda är det enligt styrelsen god ekonomi att bygga skyddsrum i undervisningsanstalter och vid trafikplatser i samband med att dessa byggs ut. Att bygga skyddsrummen särskilt, vid en annan tidpunkt då utgiften i och för sig skulle passa bättre, ställer sig mycket kost- sammare. Civilförsvarsstyrelsen bedömer att man under 1970-talet får räkna med ett behov av statliga bidrag till sådana allmänna skyddsrum av 5—10 milj. kr./år.

Styrelsen framhåller vidare att lednings- och undsättningsorganisationen behöver an- läggningar för sin verksamhet i krig: lednings- centraler, observationsplatser och skydd för framskjutna enheter samt branddammar. Ett balanserat civilförsvar erhålls först sedan organisationen disponerar avsedda krigs- anläggningar. Eftersläpningen på anlägg-

ningar är emellertid idag av olika skäl stor. Det kvarstående investeringsbehovet enligt tidigare planläggning (försvarsbeslutet 1968) ligger i storleksordning 500 milj. kr. Civilför- svarsstyrelsen bedömer att det är varken ekonomiskt eller praktiskt möjligt att på kort sikt bringa anläggningarna i balans med den personella och materiella organisationen även om man skulle göra avsevärda nedskär- ningar i tidigare krav på kvantitet eller kvalitet.

Kostnaderna för att anskaffa skyddsmas- ker åt allmänheten och anläggningar åt civilförsvarsorgänisationen är tillsammans med kostnaderna för att kontinuerligt personal- och materielmässigt _ upprätthålla lednings- och undsättningsorganisationen de dryga och avgörande utgiftsposterna inom programplanebudgeten. Ett avvägningsreso- nemang måste därför enligt civilförsvars- styrelsen föras kring dessa komponenter och ses på lång sikt.

I perspektivplanen framhåller civilförsvars- styrelsen behovet av att kvalitativt förändra lednings- och undsättningsorganisationen och det effekttillskott som erhålls för en förhållandevis låg kostnad om uppbyggnaden av tidigare (senast vid försvarsbeslutet 1968) avsedd organisation fullföljs så att den i huvudsak svarar mot behoven vid konven- tionellt krig.

På bild 621 redovisas de årliga kostnader som enligt civilförsvarsstyrelsen uppstår om detta effektmål väljs. Kostnadsjämförelsen görs i förhållande till dels de av Kungl. Maj:t angivna 138-och IIS—milj. kr.-ramarna1 med tillägg av 30 milj. kr. under de tre första åren, dels en högre av civilförsvarsstyrelsen vald ram om 154 milj. kr./år. I kostnadskur- van har förutom kostnaderna för att omsätta personal och materiel i lednings- och und- sättningsorganisationen lagts in kostnaderna för fredsorganisationen i övrigt och de ramoberoende åtgärderna i perspektivplanen.

Av bilden framgår kostnadernas utveck- ling även under 1980-talet. Dessa kostnader

1 Omräknade till prisläge februari 1971 och löne- Iäge 1971.

f 154 mkr isol .. 11 nu min I) ,_ nu mkr 2) 100 50 . _ : .r . A 1912 75 ao 55 Tid

|) Tillägget om 30 mkr utnyulas på detta sätt. 2) Omsättning av sambandssystemel bl a.

Bild 6:1. Principiell kostnadsutveckling enligt civil— försvarsstyrelsen i förhållande till redovisade plane— ringsramar om ramoberoende åtgärder genomförs och avsedd lednings- och undsättningsorganisation byggs upp i fråga om personal och materiel.

ökar då på grund av att den materiel som anskaffats för civilförsvarsorganisationen un- der 1960-ta1et — huvuddelen av all mate- riel behöver omsättas. Särskilt höga blir kostnaderna i mitten av 1980-talet, då nuva- rande sambandssystem behöver ersättas. Utrymmet mellan kurvan och ramarna utgör de betalningsmedel som står till förfo- gande för att tillföra nya civilförsvarsresurser och som således bestämmer vid vilken tidpunkt anskaffningen av skyddsmasker åt befolkningen och utbyggnaden av anlägg- ningar åt civilförsvaret kan vara genomförda. Detta blir i 154-milj. kr.-ramen i slutet av 1980-talet, i 138-milj. kr.-ramen i mitten av 1990—talet, samti 118-milj. kr.-ramen ett par årtionden in på ZOOO-talet (i vissa fall aldrig). Först vid dessa tidpunkter nås enligt civilförsvarsstyrelsen ett balanserat civilför- svar med avsedd effekt. Om den anskaff- ningstakt för skyddsmasker och anläggningar som gällt under slutet av innevarande för— svarsbeslutsperiod sätts som en lämplig tids-

mässig ambition, nås målet i slutet av 1980-talet. I de för programplanen anbefall- da ramarna 138 och 118 milj. kr. sedda förlängda in på 1980-talet kan till denna tidpunkt endast nås ett lägre mål. Lednings- och undsättningsorganisationens omfattning måste reduceras och/eller dess beredskap sänkas så att kostnaderna sänks under 1970- talet.

En annan lösning är enligt styrelsen att öka utgiftsramen senare under 1980-talet för att härigenom möta de ökade materielkost- naderna och fylla de brister som måste accepteras under 1970-talet. Detta är dock möjligt endast med måttliga eftersläpningar under 1970-talet.

En ökning av utgiftsramen redan under 1970-talet är enligt civilförsvarsstyrelsen för- månligare. Kostnaderna för anskaffning av skyddsmasker åt befolkningen, anläggningar åt civilförsvarsorganisationen och vissa ut- bildningsinvesteringar kan då läggas tidigt, innan kostnaderna för materielomsättning skjuter i höjden. Civilförsvaret blir tidigt balanserat i avsedd effekt. Civilförsvarsstyrel- sen har därför förutom anbefallda ramar redovisat ytterligare en ram (154 milj. kr./år) för programplaneperioden.

6.2.3.2 Civilförsvarets utformning i 138-milj. kr.-ramen

I en bortom programplaneperioden förlängd 138-milj. kr.-ram är det enligt civilförsvars- styrelsen inte möjligt att inrymma såväl anskaffning av skyddsmasker åt hela befolk- ningen som utbyggnad och modernisering av allmänna skyddsrum för befolkningen och civilförsvarsorganisationen och samtidigt för- bättra beredskapen och uthålligheten ens under perspektivplaneperioden, dvs. till 1987. Tidsmålet skulle vid en horisontell förlängning av planeringsnivån för vissa åt- gärder få sättas så sent som upp emot är 2000, medan andra aldrig skulle kunna genomföras.

Med de åtgärder som kan inplaneras under 1970-talet kan enligt civilförsvarsstyrelsen dock möjligheten bibehållas att genom ökad

utgiftsram under 1980-talet fortfarande nå en rimlig civilförsvarseffekt vid konventio- nellt angrepp. Denna handlingsfrihet bör en- ligt styrelsen bevaras.

Mot bakgrund härav och den allmänna inriktningen av civilförsvaret under 1970-talet bedömer civilförsvarsstyrelsen att i denna ram under programplaneperioden skall avde- las resurser för att

—bygga upp och anpassa lednings- och undsättningsorganisationen till främst det konventionella krigets krav,

möjliggöra en kvalitetsförbättring av en viss befälsutbildning och skapa resurser för att reducera bristerna i övningsverk- samheten, fortsätta den under pågående försvars- beslutSperiod påbörjade anskaffningen av skyddsmasker m.m. i en sådan takt att den del av befolkningen som ej kan erhålla kollektivt skydd i täta skyddsrum med gasfilter disponerar skyddsmasker (motsvarande) i början av 1980—talet,

—påbörja modernisering av befolknings- skyddsrummen i en takt som medger att samtliga är moderniserade i slutet av 1980-talet.

Civilförsvarsstyrelsen föreslår vidare att medel därutöver bör avdelas för en fortsatt utbyggnad av skydd för framskjutna enheter samt branddammar i nuvarande takt. Dår- emot måste nuvarande takt i utbyggnaden av ledningscentraler reduceras. Moderniseringen och i vissa fall ersättandet av äldre centraler måste ställas på framtiden. De ledningsenhe- ter som saknar anläggningar får klara sig med provisorier.

Medel för förbättring av särskilda skydds- tillgångari de största städernas innerområden disponeras ej inom budgetramen.

Vidare måste stora brister i organisatio- nens beredskap och uthållighet kvarstå.

De allvarligaste kvarstående bristerna vid programplaneperiodens slut blir enligt civil- försvarsstyrelsen med denna avvägning den begränsade tillgången på skyddsmasker åt befolkningen, ledningsorganisationens bris- tande effektivitet och undsättningsorganisa-

tionens ringa uthållighet. Vissa allvarligare brister kvarstår också i utbildningen vilket ger lägre mobiliseringsberedskap och effekt i inledningsskedet av ett krig än vad som är önskvärt. Tillväxttakten av skydd i de största städernas innerområden blir låg. Civilförsvars- styrelsen bedömer det dock inom 138-milj. kr.-ramen — mot bakgrund av utvecklingen vad gäller befolkningens koncentration till tätorterna, den ökande tillgången på skydds- rum och en allmän inriktning främst mot det konventionella angreppsfallet — som angelä- get att åstadkomma erforderlig balans i led- nings- och undsättningsorganisationen. Bris- terna kan avhjälpas efter programplaneperio— den med en ökning av utgiftsramen.

6.2.3.3 Civilförsvarets utformning i 118-milj. kr.—ramen

I en 118-milj. kr.-ram är det enligt civilför- svarsstyrelsen inte möjligt att bibehålla hand— lingsfriheten på lång sikt. Det är inte praktiskt möjligt att genom en ökning av utgiftsramen under 1980-talet ta igen det som förlorats under 1970-talet. Ej heller kan till- räckliga resurser avdelas för skadeförebyg- gande åtgärder under 1970—talet. Man måste välja en inriktning mot låg civilförsvarseffekt för att nå målet i rimlig tid.

Ambitionen i utbyggnaden och moderni- seringen av ledningscentraler samt målsätt- ningen för anskaffning av skyddsmasker åt befolkningen måste enligt styrelsen ytterli- gare reduceras i förhällande till 138-milj. kr.—ramen.

Med den valda allmänna inriktningen för 1970-talet bör även i en låg ram inriktningen av organisationen anpassas till det konventio- nella kriget. Civilförsvarsstyrelsen bedömer det emellertid som nödvändigt att sänka beredskapen och minska den lokala organisa- tionens omfattning med cirka 10 %. Vidare måste man i denna ram avstå från att fredsutbilda 20% av manskapet i den redu- cerade organisationen och vänta till en beredskapshöjning med att anskaffa ytterli- gare viss materiel avsedd för organisationen. Ett sådant val medför enligt styrelsen att

undsättningsorganisationen behöver en för- beredelsetid (efter mobilisering) av minst en månad innan den kan lösa avsedda uppgifter. Stora krav ställs salunda enligt civilförsvars- styrelsen på tidiga beslut om beredskaps- höjning.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller emeller- tid att med detta tillvägagångssätt erhålls efter en sådan beredskapsperiod en undsätt— ningsorganisation som svarar mot de kvan- titativa kraven bättre än om kostnads- minskningarna åstadkommits enbart genom en reduktion av organisationens omfattning. Genom att sänka beredskapen på ovannämn- da sätt kan enligt styrelsens bedömning orga- nisationen i huvudsak bibehållas vid den omfattning den har i början av 1970-talet. Större handlingsfrihet erhålls att senare genom ökad resurstilldelning förstärka be- redskapen så att en snabbare effekttillväxt kan möjliggöras efter mobilisering. Organisa- tionens uthållighet kommer dock liksom f. n. att vara begränsad till ett fåtal insatser per enhet.

En 118-milj. kr.-ram ger således enligt civilförsvarsstyrelsen utöver sänkning av målsättningen för skyddsmaskanskaffningen och ledningsfunktionen från mitten av 1970-talet mycket begränsade undsättnings- resurser vid överraskande anfall och förut- sätter att minst en månad disponeras för kompletterande utbildning av mobiliserade enheter innan de effektivt kan utnyttjas. Styrelsen framhåller att denna förberedelse- tid måste ligga före ett eventuellt förbe- kämpningsskede. under vilket befolkningen kan utsättas för vapenverkan. Civilförsvaret kan inte som delar av krigsmakten utnyttja en förbekämpningsperiod för mobilisering och andra förberedelser.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller vidare att även om man vågar kalkylera med en månads förberedelsetid torde det vara mycket tvek- samt om det är politiskt önskvärt att ha en beredskap som nödvändiggör så tidiga be- slut om beredskapshöjningar. [ vissa situatio- ner kan det vara olyckligt att på så sätt tvingas till åtgärder. som kan uppfattas som provokativa och klart avslöjar den riskbe-

dömning som gjorts. Alternativet begränsar sålunda den politiska handlingsfriheten att möta olika situationers krav. Civilförsvarets "beredskap blir inte i balans med krigsmak-

ten. Totalförsvaret blir därmed inte enligt styrelsens uppfattning balanserat enligt alter- nativplaneringens princip.

6.2.4. Civilförsvarsstyrelsens syn på planeringsinriktning och resurs- tilldelning

I 138-milj. kr.-ramen erhålls enligt civilför- svarsstyrelsen låg effekttillväxt under 70- talet och vid en förlängning av utgiftsramen låg slutlig effekt eller ett tidsmål fram emot år 2000.

Även om en sådan utveckling kan mötas med högre utgiftsram under 1980-talet anser civilförsvarsstyrelsen att den nu givna plane- ringsinriktningen inte står i överensstämmel— se med de krav som rimligen bör ställas på skydd och undsättning vid eventuella kris- och krigstillstånd under 1970- och 1980- talen. Kungl. Maj:ts inriktning av planeringen framtvingar en avsevärd reducering av civilför- svarets effekt alternativt en avsevärd senare- läggning i förhållande till vad som gällt vid riksdagsbesluten under 1950- och 1960-talen.

Styrelsen framhåller att så länge stora delar av befolkningen saknar skyddsmasker m.m. kan det vara lönsammare för en angripare att sätta in t. ex. prestationsned- sättande C—stridsmedel mot civilbefolkningen än nervgas restriktivt mot de förhållandevis välskyddade militära målen. Särskilt som prestationsnedsättande C-stridsmedel kan så- gas vara en låg nivå av C-krigföring — använd under 1960—talet — bör denna obalans i total- försvaret ej kvarstå på ”obestämd tid”.

Vidare anser styrelsen att en ökning av övningsverksamheten till tidigare avsedd nivå skulle ge undsättningsorganisationen en på- tagligt förbättrad mobiliseringsberedskap. Härtill bör komma en förbättring av utbild- ningen av befäl (stf. grpch.) och vissa manskapskategorier så att organisationen skall kunna utveckla hög effekt omedelbart efter mobilisering. Uthålligheten behöver

enligt styrelsens uppfattning förbättras ytter- ligare genom anskaffning av materiel och förnödenheter så att upprepade insatser kan göras av enheterna.

Genom en ökad satsning på dessa kompo- nenter parad med en kraftfull insats såväl inom som utanför IV. huvudtiteln för att förbättra tillgången på skydd i de fjorton största städernas innerområden samt ilåghus- och villabebyggelse skulle enligt styrelsens uppfattning god motståndskraft erhållas mot angrepp av alla typer redan under 1970-talet. Samtidigt bibehålls större handlingsfrihet under 1970- och 1980-talet för civilförsva- rets fortsatta utformning.

Civilförsvarsstyrelsen anser sammanfatt— ningsvis att planeringsramen på 118 milj. kr./år ger helt otillräckliga resurser både i S-årsperspektivet och på längre sikt. Även 138-milj. kr.-ramen medför, i förhållande till tidigare grundtankar och beslut om civilför- svarets utveckling och i förhållande till de styrande angreppsfallen, alltför låg effekt under 1970-talet Och en begränsning av handlingsfriheten för framtiden vad beträffar både mål och dessas tidsmässiga förverkli- gande.

Styrelsen anser sålunda att utgiftsramen under den första programplaneperioden bör sättas till 154 milj. kr./år, vilket möjliggör en i huvudsak bibehållen ambition i förhållande till 1968 års försvarsbeslut samt tillfredsstäl- lande handlingsfrihet på lång sikt.

Civilförsvarsstyrelsen framhåller avslut- ningsvis att inte ens med en ram under programplaneperioden på 154 milj. kr./år fås en civilförsvarslösning, som mot bakgrund av angreppsfallen och annat planeringsunderlag kan betecknas som tillfredsställande. F.n. finns dock inte fullgott underlag att i årets programplan föreslå avvägda civilförsvars- lösningar i en planeringsram högre än 154 milj. kr./år. Civilförsvarsstyrelsen avser emel- lertid återkomma till detta i samband med en senare rullning av programplanen.

Utredningen har i avsnittet 2.4 redovisat vis- sa tidigare beslut rörande utvecklingen av de totalförsvarsfunktioner som här samman- fattande kallas övrigt totalförsvar. Därvid har bl. a. också redovisats de formella grunderi form av riksdagsbeslut, författningar m.m. på vilka nuvarande beredskap bygger. Med denna bakgrund behandlas i förevarande kapitel beredskapens sakliga inriktning och omfattning sådan den nu ter sig liksom myn- digheternas bedömningar av framtida förhål- landen på området. Utredningens egna be- dömningar av fredssarnhällets utveckling återfinns i avsnittet 9.6 och dess övervägan- den av erforderliga beredskapsåtgärder i av- snittet 11.4.

7.1. Försörjningen med förnödenheter och tjänster

7.1.1. Livsmedelsförsörjningen

Med ledning av de av statsmakterna år 1967 angivna grunderna för livsmedelsberedskapen och 1960 års jordbruksutrednings förslag till allmänna riktlinjer för jordbrukspolitiken (jfr avsnitt 2.4) har statens jordbruksnämnd bl. a. på grundval av utredningar och studier sökt att närmare bestämma utgångspunkter- na för planeringen av livsmedelsberedskapen. Bl.a. har nämnden härvid för Kungl. Maj:t redovisat resultat av en översyn av försörj— ningsberedskapen inom livsmedelsområdet, av en utredning om ersättningsproduktion

Planer för övrigt totalförsvar

och av en studie av livsmedelsförsörjningeni krig.

Basen för livsmedelsberedskapen är främst jordbruksnäringen, livsmedelsindustrin och livsmedelshandeln med lagertlllgångar.

De är 1967 antagna principerna för om- fattningen av den framtida jordbruksproduk— tionen syftade till att produktionen av de produkter på vilka överskott förelåg bor- de anpassas till en sådan nivå, att kostsam överproduktion skulle undvikas och kraven på en god beredskap i fråga om livsmedels- försörjningen skulle tillgodoses. Under den relativt långa tid som skulle behövas för produktionsanpassningen _ fram till slutet av 1970-talet enligt 1960 års jordbruksutred- nings bedömning , skulle det finnas anled- ning att tid efter annan överväga takten i anpassningen. Utvecklingen enligt dessa rikt- linjer har för vissa produkter gått snabbare än vad jordbruksutredningen förutsåg. Ut- vecklingen fram till mitten av 1980-talet är svår att precisera, eftersom den bl. a. är be- roende av den effekt som åstadkommes dels av prissättningen på jordbruksprodukter, dels av de framtida ändringar i jordbrukspo— litikens utformning som statsmakterna kan komma att besluta.

De i det följande lämnade beskrivningarna av utvecldingstendenserna bygger huvudsak- ligen på underlag som lämnats av statens jordbruksnämnd samt på prognoser och trendframskrivningar som, med 1970 års långtidsutredning som grund, gjorts av det

ekonomiska försvarets miljöutredning under medverkan av bl.a. jordbruksnämnden och jordbrukets utredningsinstitut.

Den totala jordbruksproduktionen, som f.n. vid normalskörd motsvarar en självför- sörjningsgrad om ca 85 %, beräknas kom- ma att minska något åtminstone fram till år 1975. Minskningen är främst hänförlig till animalieproduktionen. Hittillsvarande minskning av mjölkproduktionen torde med den förbättrade lönsamhet som inträtt kun- na komma att ske i lägre takt eller upphöra. Därigenom skulle produktionsnivån kunna stabiliseras och förutsättningar finnas för självförsörjning med mjölkprodukter i mitten av 1980-talet, utom möjligen i fråga om ost. Produktionen av nötkött, som huvudsakligen är knuten till mjölkproduktionen, kan kom- ma att minska i sådan takt att underskott på nötkött uppstår i mitten av 1970—talet. Fläskproduktionen, som f.n. överstiger det inhemska behovet med ca 10%, beräknas däremot med nuvarande fodersädsarealer kunna upprätthållas eller ökas med fortsatt överskott som följd.

Jordbrukets produktionsutfall är på ett avgörande sätt beroende av tillförsel av olika produktionsmedel från utlandet. Sålunda im- porteras gödselmedel, fodermedel, drivme- del, bekämpningsmedel, maskiner och reserv- delar. Den skisserade utvecklingen av den fredstida svenska jordbruksproduktionen förutsätter fortsatt tillgång till importerade produktionsmedel.

Den för landets livsmedelsförsörjning vik- tigaste produktionen av råvaror för livs- medelsproduktionen sker i södra och meller- sta Sveriges slättbygder. Till följd av jord- brukets rationalisering och den övergång till större brukningsenheter som sker i samband därmed kan koncentrationen av jordbruks- produktionen till dessa områden väntas fort- sätta.

Den samtidiga, nedåtgående trenden i jordbruksproduktionen i norra Sverige _ Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län inräknade — kan likväl komma att brytas tack vare beslutade stödåtgärder förjordbru- ket inom dessa områden.

Den svenska livsmedelsindustrin har sedan andra världskriget koncentrerats till allt färre och större enheter. Denna koncentrations- process berör samtliga branscher och är främst betingad av de fördelar som står att finna i stordrift i förening med billigare transporter. Livsmedelsindustrin blir också mer internationell.

Koncentrationen bedöms fortsätta. På 1980-talet väntas exempelvis 20—25 slakte- rier, några få storkvarnar och margarinfabri- ker och någon enda jästfabrik finnas kvar. Minskningen av antalet industrianläggningar förutses ytterligare förskjuta tyngdpunkten i lokaliseringen mot storstadsregionerna.

Strukturföråndringen inom livsmedelsin- dustrin har i allt väsentligt sin motsvarighet inom livsmedelshandeln. Den hittillsvarande utvecklingen tyder på en fortsatt koncentra- tion under 1970- och 1980-talen av lagertill- gångarna inom handeln till allt färre platser, främst tätorter. Genom rationalisering av varuhantering och transporter väntas en minskning av livsmedels- och råvarulagren i alla handelsled ske. Härigenom ökar beroen- det av att importen, bl. a. av råvaror, socker och kolonialvaror, kan ske utan störningar.

Beredskapsplaneringen av livsmedelsför- sörjningen utförs i första hand av statens jordbruksnämnd. Planeringen är i huvudsak inriktad mot två situationer, nämligen en avspärrning utan krigshandlingar i vårt land och ett väpnat angrepp med samtidig av- spärrning.

Planeringen, som fortlöpande anpassas till ändringar av landets fredstida försörjnings- resurser och beräknade försörjningsbehov i nyssnämnda situationer, avser främst åtgär- der som syftar till

att en tillräcklig och efter förhållandena anpassad jordbruksproduktion skall kunna upprätthållas,

att industriell förädling av livsmedel skall kunna bedrivas i erforderlig omfattning,

att vanldistributionen inom olika delar av landet skall kunna fungera,

att en med hänsyn till försörjningsläget ändamålsenlig varufördelning skall kunna

göras samt att totalförsvarets behov av livsmedel skall kunna tillgodoses.

Härutöver planläggs undanförsel av förnö- denheter inom livsmedelsområdet och av bo- skap.

Beredskapsarbetet är huvudsakligen av planläggningsnatur. De direkta verkställig— hetsåtgärderna i fred är f.n. begränsade till främst beredskapslagring av livsmedel och förberedelser för livsmedelsransonering. Åt- gärder för att upprätta reservanläggningar för livsmedelsindustrin vidtas också i någon om- fattning. Beredskapslagringen av produk- tionsmedel förjordbruket ombesörjs av över- styrelsen för ekonomiskt försvar.

Jordbruksnämndens beredskapsplanering har hittills gällt planeringsperioder om högst fem år. Uppbyggnaden av beredskapslagren har som framgår av kapitel 2 styrts av stats- makterna genom årliga beslut om medelstill- delning liksom genom bemyndiganden att lagra vissa angivna varuslag. Däremot har statsmakterna inte i ett sammanhang tagit ställning till beredskapsåtgärder för en längre period eller fastställt tids- och mängdmässiga mål för beredskapslagringen.

De löpande kostnaderna för jordbruks- nämndens beredskapsåtgärder uppgår bud- getåret 1971/72 till ca 34 milj. kr. I bered- skapslager är f. n. investerade ca 260 milj. kr.

Det framtida behovet av beredskapsåtgär- der, sett mot bakgrund av den skisserade utvecklingen av livsmedelsförsörjningen, har jordbruksnämnden bedömt enligt följande.

Beredskapsätgärder av samma art som de hittills vidtagna bedöms vara tillfyllest för att ge erforderlig försörjningsberedskap på livsmedelsområdet. Tyngdpunkten i åtgär- derna bör sålunda även framgent ligga på beredskapslagring samt planering av indu— striell produktion och varudistribution. Ut- vecklingen kan emellertid komma att kräva en ändring av dessa åtgärders inriktning och omfattning.

I vilken utsträckning jordbrukets bero- ende av importerade produktionsmedel kan komma att öka går inte att med säkerhet

avgöra. Oavsett utvecklingen krävs emeller- tid en ökning av beredskapslagren av bl. a. handelsgödsel och fodermedel, eftersom de nuvarande lagren anses för små. Utveck- lingen av brödsädesproduktionen bedöms däremot medge någon minskning av bered— skapslagren.

Strukturomvandlingen av livsmedelsindu- strin och livsmedelshandeln med både ökat importberoende och ökad sårbarhet för stridsskador som följd bedöms öka behovet av att beredskapslagra livsmedel, huvudsak- ligen några få importvaror samt konserverat och fryst kött och fläsk.

Livsmedelsindustrins ökade sårbarhet gör det mer angeläget att reservanläggningar kan tas i bruk snabbt. Detta kräver att relativt omfattande förberedelser görs i fred, t. ex. genom reserverande av lokaler, installationer av olika slag samt förrådshållning av mate- riel. Förberedelserna har hittills begränsats till administrativa åtgärder och vissa projek— teringar men bör i framtiden få omfatta samtliga nämnda åtgärder.

Jordbruksnämnden har beräknat att ansla- gen över driftbudgeten till beredskapsåtgär- der behöver successivt höjas med samman- lagt ca 30 milj kr. för att budgetåret 1976/77 uppgå till ca 63 milj. kr. Samtidigt skulle i beredskapslagring behöva investeras ytterligare ca 200 milj. kr. Beräkningarna grundar sig på nuvarande metoder och plane- ringsunderlag. Kostnaderna för fortsatta be- redskapsåtgärder fram till mitten av 1980- talet har inte kunnat beräknas, eftersom grundvärdena härför har ansetts alltför osäkra.

7.1.2 Industriproduktionen m. m.

Som framgår av kapitel 2 har statsmakterna angivit mål för försörjningsberedskapen vad gäller för folkförsörjningen viktiga varor - utom livsmedel samt den härför erforder- liga industriproduktionen och varulagringen. Några preciserade mål för standard har dock inte bestämts. Den för beredskapsplane- ringen ansvariga myndigheten, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, har emellertid själv

valt krisförsörjningsstandard inom olika för- sörjningsområden och utgått härifrån vid be- räkningen av kvantitets- och kapacitetsmäs- siga mål för lagring, produktion och handel.

Försörjningsberedskapen grundas i allt väsentligt på de produktions-, reparations- och serviceresurser samt lagertillgångar som finns i det fredstida näringslivet. De stora förändringar som näringslivet genomgått under de senaste decennierna har därför nödvändiggjort en fortlöpande anpassning av beredskapsplaneringen.

Fram till mitten av 1980-talet kan emot- ses en fortsatt och i vissa fall påskyndad och mer genomgripande förändring av närings- livet, vilken återverkar på försörjningsbered- skapen. De följande beskrivningarna av ut- vecklingstendenserna härvidlag bygger hu- vudsakligen på underlag som lämnats av överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt på prognoser och trendframskrivningar som, med 1970 års långtidsutredning som grund, gjorts av det ekonomiska försvarets miljö- utredning under medverkan av bl, a. över- styrelsen för ekonomiskt försvar samt in- dustrins och handelns branschorganisationer.

Den pågående strukturomvandlingen inom industri och handel beräknas fortsätta. Den kommer att påverka lagerutvecklingen, pro- duktionens sammansättning och produk- tionskapacitetens möjliga utnyttjande i kris- situationer liksom också reparations- och serviceverksamheten samt distributionsverk- samheten.

Genom effektivare lagerhantering och distribution har industrins lager _ inte minst råvarulagren — sjunkit väsentligt i förhållan- de till produktion och förbrukning. Denna nedgång, som innebär att lagrens varaktighet mätt i antal förbrukningsmånader minskat, kan antas fortsätta med krav på ökad bered- skapslagring som följd.

Lagerutvecklingen inom handeln har visat och kan antas även i framtiden visa samma bild som inom industrin, dvs. sjunkande lager i förhållande till omsättningen. Gross- handeln kan väntas allt mer koncentrera sina varutillgångar till stora centrallager i eller vid stora tätorter eller kommunikationscentra.

Varuhanteringen och distributionen kommer att allt mer grundas på ADB—teknik och telekontakter. Den kommer vidare att utfö— ras med maskinella hjälpmedel och snabba landsvägs- och järnvägstransportmedel. Ut- vecklingen kan väntas innebära i första hand ökad sårbarhet för krigsskador.

Detaljhandeln torde komma att ytterligare koncentreras till tätorterna med påtaglig för- skjutning mot varuhus, stormarknader och större självbetjäningsbutiker. Samtidigt be- döms lanthandeln och den mindre detalj— handeln i tätorterna fortsätta att minska. Ut- vecklingen kan ur beredskapssynpunkt främst väntas innebära ökade svårigheter att tillgodose varudistributionen efter en ut- rymning.

Strukturomvandlingen inom industrin innebär att produktionen koncentreras till större och färre enheter samtidigt som en- skilda företag i regel specialiserar sin tillverk- ning. Också en geografisk koncentration äger rum, främst till större och medelstora tät— orter. Denna strukturomvandling kan väntas fortsätta och bl.a. medföra att vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor kommer att produceras av allt färre företag. Struktur— omvandlingen påverkas också av våra han- delsförbindelser med utlandet. Till följd av utländsk konkurrens har sålunda industri- branscher med svag internationell konkur- renskraft svårt att hävda sig. Å andra sidan har den tekniska utvecklingen medfört och antas också framdeles komma att medföra att nya branscher tillkommer. Detta kan in— nebära ett tillskott till försörjningsbered- skapen men kan samtidigt ställa krav på nya beredskapsåtgärder.

lnternationaliseringen av näringslivet anses komma att öka ytterligare, varvid svenska industriföretag blir mer beroende av att im- portera dels komponenter och halvfabrikat till sina produkter, dels reservdelar och un- derhållstjänster till sin maskinutrustning.

Textil-, konfektions—, sko- och läderindu- strierna är exempel på branscher där självför— sörjningskapaciteten för vissa produkter eller produktgrupper har fallit bort helt eller på- tagligt sjunkit och där en fortsatt nedgång

Särskilt betydelsefulla drag i specialise- ringen är att enskilda företag inriktar sin produktion på någon enda produkt eller ett fåtal produkter och att maskinparken härvid anpassas till en mer automatiserad produk- tion i långa serier där flexibiliteten är liten. Som exempel på långt driven specialisering kan anföras att petrokemiska basvaror till nästan hela den organisk-kemiska industrin och plastindustrin framställs vid ett enda företag inom landet.

Reparations- och serviceverksamheten vad gäller för totalförsvaret viktiga samhällsfunk- tioner bedöms bli alltmer beroende av im- porterade reservdelar och komponenter lik- som av speciellt tekniskt kunnande i fråga om komplicerade maskinutrustningar samt produktions- och administrationssystem.

Beredskapsplaneringen av försörjningen med här behandlade förnödenheter utförsi första hand av överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Planeringen är inriktad på tre situa- tioner, nämligen en avspärrning utan krigs- handlingar i vårt land, ett väpnat angrepp mot landet med samtidig avspärrning och en återuppbyggnad av samhället efter krig. Den del av planeringen som avser främst resurs- kompletteringar och skyddsåtgärder är hu- vudsakligen inriktad på de två förstnämnda situationerna, medan den del som avser re- sursutnyttjandet också tar sikte på den tred- je situationen. Planeringen, som fortlöpande anpassas till ändringar av landets fredstida försörjningsresurser och beräknade försörj- ningsbehov i nämnda situationer, avser främst åtgärder som syftar till

att säkerställa nödvändig produktion av varor,

att trygga erforderlig parti- och detaljhan- del,

att säkerställa nödvändig reparations- och serviceverksamhet,

att möjliggöra en med hänsyn till försörj- ningsläget ändamålsenlig vamfördelning, bl. a. genom ransoneringsförberedelser samt planläggning av s.k. krigsleveranser från la- ger till det militära försvaret, civilförsvaret och andra totalförsvarsorganisationer,

att genom undanförsel skydda lagertill- gångar och andra resurser samt underlätta försörjningen sedan samhället ställts om till krigsförhållanden,

att genom förstöring hindra att för en angripare värdefulla förnödenheter faller i dennes hand samt

att underlätta mottagande och vidaredi— stribution av importvaror.

Utöver planläggning inom ovan redovisade områden omfattar beredskapsarbetet i fred vissa verkställighetsåtgärder. Dessa består f.n. huvudsakligen av varulagring och åtgär- der för att komplettera den fredstida pro— duktionsapparaten. Lagringen omfattar dels råvaror och halvfabrikat för industrins be- hov, dels i mindre omfattning sådana färdig- varor som i aktuella krissituationer bedöms inte kunna tillverkas i erforderlig omfatt- ning. Ätgärderna beträffande produktionen omfattar bl. a. anskaffning av verktyg för att möjliggöra ersättningsproduktion, lagring av vitala maskiner m.m. i ”malpåse” för att kunna ta upp försörjningsviktig, i fred ned- lagd produktion samt anskaffning av maski- ner och annan utrustning för att kunna öka produktionen inom områden där fredspro- duktionen är för liten.

Utöver varor, som avses för de försörj- ningsområden för vilka överstyrelsen har pla- neringsansvaret, lagrar överstyrelsen bl. a. läkemedel och gödselmedel på grundval av behovsuppgifter från socialstyrelsen respek- tive statens jordbruksnämnd.

Överstyrelsens beredskapsplanering är f. n. huvudsakligen inriktad på perioder om fem år. Sålunda styrs varulagringen av en femårig lagringsplan, som emellertid beträffande de- taljinnehållet revideras fortlöpande med hän- syn till förändringar i näringslivet och för- sörjningsbehoven. Övrig planering i form av bl. a. planer för olika verksamheter och öv— riga behovstäckningsåtgärder ses dock över om möjligt vart tredje år.

Kostnaderna på driftbudgeten för översty- relsens verksamhet uppgår för budgetåret l97l/72 till ca 75 milj. kr. Beredskapslag- ringen sker inom en fondram av f.n. 813

milj. kr. Häri ingår också överstyrelsens lager av fasta bränslen, flygdrivmedel och andra petroleumprodukter till ett värde av ca 300 milj. kr.

Det framtida behovet av beredskapsåtgär- der, sett mot bakgrund av den skisserade utvecklingen av näringslivet, har överstyrel- sen bedömt enligt följande.

Beredskapsåtgärder av i huvudsak samma art som de hittills vidtagna anses vara tillfyllest för att upprätthålla erforderlig för- sörjningsberedskap. De bör således även framgent avse beredskapslagring och plane- ring för att säkerställa industriell produk- tion. Utvecklingen antas emellertid liksom på livsmedelsområdet kräva en ändring av dessa åtgärders inriktning och omfattning.

Minskningen av varulagren inom såväl in- dustri som handel måste uppvägas av ökad beredskapslagring främst av industriråvaror för att försörjningssäkerheten skall kunna bibehållas. Också koncentrationen av pro- duktion och handel till färre företag, ofta belägna i orter eller inom områden där risken för skador genom krigshandlingar är stor, ställer ökade krav på beredskapslagringen. Sålunda bör främst med hänsyn till förhål- landena under krig en förskjutning inom sär- skilt viktiga varuområden ske från råvaror mot färdigvaror, trots att inhemsk produk- tion fmns och är beredskapsplanlagd. Den nämnda koncentrationen kommer vidare att öka betydelsen av undanförsel, vilket kan innebära att planläggningen härför får större omfattning.

Den minskade bredden i det inhemska produktionssortiment och den minskade flexibiliteten hos maskinparken innebär säm— re möjligheter' att tillverka hela det varusorti- ment som krävs för totalförsvaret och folk- försörjningen. Också dessa förhållanden gör det nödvändigt att öka inslaget av halvfabri— kat och fa'rdigprodukter i beredskapslagren.

Bortfallet av självförsörjningskapacitet inom vissa industribranscher ökar behovet av dels beredskapslager av främst halvfabrikat och färdigvaror, dels fredsanskaffning och förrådshållning av verktyg och maskiner för att kunna starta reservproduktion, återuppta

nedlagd produktion och öka otillräcklig pro- duktion.

Näringslivets internationalisering med ökat importbehov av halvfabrikat och kom- ponenter, maskinreservdelar och underhålls— tjänster ökar behovet av dels beredskapslag- ring av nämnda varor och materiel, dels åtgärder för att trygga den reparations- och serviceverksamhet som krävs för att säker- ställa produktionen. Behovet av sådana åt- gärder ökar också på grund av att närings— livet och andra samhällsfunktioner blir allt- mer beroende av bl. a. ADB-teknik, telesam- band och maskinella hjälpmedel.

För att under en femårsperiod fram t.o.m. budgetåret 1976/77 kunna anpassa försörjningsberedskapen till utvecklingen genom komplettering och omstrukturering av beredskapsplaneringen på ovan angivet sätt krävs enligt överstyrelsens beräkningar att de årliga anslagen över driftbudgeten ef- ter hand höjs så att de för nämnda budgetår kommer att uppgå till ca 90 milj. kr. Sam- tidigt skulle i beredskapslager behöva inves- teras ytterligare sammanlagt ca 200 milj. kr. t.o.m. budgetåret 1976/77 för att uppnå lagringsmålen enligt ”Plan 70/75". Åtgärder- nas omfattning och kostnaderna har beräk- nats för en oförändrad ambitionsnivå.

Överstyrelsen har vidare överslagsmässigt beräknat kostnaderna för att fram till år 1985 genomföra en fortsatt anpassning av försörjningsberedskapen med bibehållen am— bitionsnivå. Vid beräkningen har endast be- gränsad hänsyn kunnat tas till strukturom- vandlingen och därav föranledda ändringar av importbehovet under ifrågavarande tioårs- period. Enligt beräkningarna skulle kostna- derna över driftbudgeten efter hand stiga till ca 120 milj. kr. för år. Samtidigt skulle under tioårsperioden i beredskapslager behöva in- vesteras sammanlagt ca 500 milj. kr., kostna- derna för bl. a. flygdrivmedel, fasta bränslen och petroleumråvaror inräknade.

7.1.3. Energiförsörjningen

Den totala energiförbrukningen baseras f. n. till ca 70% på petroleumprodukter. Denna

andel beräknas enligt den senaste energikom- mittens prognos (SOU 196718) sjunka någon procentenhet fram till ar 1985. Det oaktat kommer petroleumprodukter i form av mo- tordrivmedel och eldningsoljor att vid denna tidpunkt spela i huvudsak samma domine- rande roll i energiförsörjningen som f.n., särskilt i beaktande av att enligt samma prognos -- det totala energibehovet då skulle ha mer än fördubblats.

Med anledning av petroleumprodukternas stora betydelse dels som primärenergikälla, dels för omvandling från prirnärenergi till bl.a. elektricitet och gas har förevarande redogörelse huvudsakligen inriktats på olje- beredskapen. En ytterligare orsak härtill är att kostnaderna för denna del av försörj- ningsberedskapen saväl statsfinansiellt som samhällsekonomiskt är och kan antas i framtiden komma att bli så stora att de får påtaglig betydelse vid resursavvägningar inom totalförsvaret. Härutöver har elkraft- försörjningen något behandlats.

Basen för försörjningsberedskapen i fråga om drivmedel och flytande bränslen är oljehandelns lagrings-. raffinerings- och dis- tributionsresurser samt oljehandelns och storförbrukares fredslager. Denna bas kom- pletteras (jfr kap. 2) genom den tvångslag- ring som ålagts oljehandeln och storförbru- karna. Härutöver sker lagring vid statliga myndigheter och verk. Lagringsmålen har angivits av statsmakterna i oljelagringspro— gram, det senaste gällande perioden 1970— 1976. Beredskapslagringen avses täcka be- hoven under dels en avspärrning, dels ett krig med samtidig avspärrning. Tidsmässig uthål- lighet liksom försörjningsstandard är fixera- de för bada fallen. Särskilda krav i fråga om skyddet av lagren har också ställts.

Praktiskt taget alla samhällsfunktioner av någon betydelse är numera direkt eller indirekt beroende av petroleumprodukter sasom energikälla. Allt tyder på att konsum- tionen av dessa produkter kommer att fortsätta att stiga i betydande utsträckning under den kommande femtonårsperioden, vilket återverkar på försörjningsberedskapen. Den följande beskrivningen av utvecklings-

tendenserna bygger huvudsakligen på under- lag som lämnats av överstyrelsen för ekono- miskt försvar samt på prognoser och trend- framskrivningar, som med energikommitténs betänkande som grund, gjorts av det ekono- miska försvarets miljöutredning under med- verkan av berörda myndigheter. Utvecklingen inom energiområdet anses komma att kännetecknas av ett ökat beroen- de av importerad energi i olika former. Den totala energiförbrukningen baseras för när- varande till drygt tre fjärdedelar på impor- terade fasta och flytande fossila bränslen, medan återstående del baseras på vatten- kraft, ved och avfallslutar. Försörjningen med drivmedel och bränslen är totalt res- pektive till helt övervägande del beroende av import. Den sammanlagda konsumtionen av olika slags oljor (utom flygdrivmedel och bunkeroljor för utrikes sjöfart) uppgick år 1970 till 29 milj. ma. Enligt prognoserna skulle behovet av importerade petroleumpro- dukter, med nyss nämnda undantag, stiga till ca 35 milj. m3 år 1975 och till ca 43 milj. m3 år 1985 eller med omkring 20 respektive 50 % i förhållande till 1970 års konsumtion. Den relativa ökningen anses inte bli densam- ma för alla produkter. Sålunda förväntas behovet av motorbensin komma att öka något mindre än genomsnittet, medan ök- ningen för motorbrännolja och eldningsolja väntas komma att ligga över genomsnittet. Orsaken till den större ökningen vad gäller eldningsolja är bl. a. att elkraftproduktionen anses under 1970-talet istigande omfattning komma att ske i oljebaserade värmekraft- verk. Detta framgår av att för år 1985 har uppskattats att den installerade effekten för vattenkraft, oljekraft och kärnkraft skulle uppgå till ca 15 000, 14000 resp. 16000 MW jämfört med för år 1970 ca 11 000 MW i vattenkraft och ca 4 000 MW i oljekraft. Förseningar i kärnkraftverkens utbyggnad kan dock förskjuta den nämnda relationen. Den svenska raffinaderikapaciteten uppgår f.n. till något över 12 milj. ton för år, motsvarande ca 40% av 1970 års konsum- tion. Efter tillkomsten av det beslutade raffinaderiet vid västkusten ökar kapaciteten

till drygt 19 milj. ton. Planer föreligger vida- re för att kraftigt utvidga nu befintliga raf- finaderier, vilket på inte närmare angiven längre sikt anses kunna resultera i en för- dubbling av kapaciteten. Detta skulle i sin tur innebära en kraftig omfördelning av im- porten från raffinerade produkter till råolja.

Av landets totala konsumtion av petrole- umprodukter importeras f.n. ca 8 % av de tunna eldningsoljorna och ca 25 % av de tjocka eldningsoljorna från Sovjetunionen.

Återstoden av produkterna importeras huvudsakligen direkt eller indirekt via väst- europeiska länder från Mellersta Östern, Nordafrika och Västafrika. Petroleumförsörj— ningen i mitten av 1980-talet anses till övervägande del komma att baseras på import från de sistnämnda områdena även om importen från Sovjetunionen kan kom- ma att öka något. Oljefyndigheterna iNord- sjön anses kunna få viss betydelse för Sveriges försörjning med olja i fred men däremot knappast i en krigs- eller neutralitets- situation, beroende på att de med sitt läge ute i öppna havet är mycket sårbara.

Prognoserna för oljekonsumtionen och raffinaderikapaciteten har lämnats med re- servation för vad ett införande av naturgas på den svenska marknaden kan komma att innebära. Gasen skulle, om den togs i bruk inom energiförsörjningen, kunna delvis er- sätta oljan både som bränsle inom industrin och vid fastighetsuppvärrnning och elkraft- produktion. Som möjliga alternativ för im- port har angivits anknytning till rörledning för gas från Sovjetunionen via Finland och västerifrån, exempelvis via Danmark.

] prognoserna erinras om pågående pros- pektering efter olja och gas inom södra delarna av det svenska fastlandet, på Öland och Gotland och på den svenska delen av kontinentalsockeln. Om fyndigheter skulle påträffas, anses vi kunna bli i viss mån oberoende av förhållandena på den interna- tionella oljemarknaden, vilket skulle förbätt- ra den fredstida oljeförsörjningen. De under- sökta områdenas utsatta läge gör emellertid att eventuella fyndigheter bedöms vara delvis eller helt betydelselösa i en neutralitets- eller

krigssituation.

På oljedistributionsområdet kan en ut- byggnad av ett rörledningssystem från väst- kusten till mellersta Sverige komma till stånd. Beredskapen hos distributionssyste- met bedöms härigenom påverkas både posi- tivt och negativt, där det negativa är att såväl det mindre kusttanktonnaget som tankbil- beståndet kan väntas nedgå, med minskad flexibilitet i distributionssystemet som följd,

Beredskapsplaneringen av försörjningen med drivmedel och flytande bränslen avseri princip att trygga försörjningen med dessa produkter till dess en omställning till an- vändning av inhemska energikällor hunnit genomföras. Att åtgärder vidtas för en sådan omställning innebär att hänsyn också tas till försörjningsbehoven under en återuppbygg- nad av samhället efter avspärrning eller krig. Planeringen, som fortlöpande anpassas till ändringar av landets fredstida försörjnings- resurser, strukturen i landets fredstida ener- gibehov och beräknade energibehov i kris- situationer, avser främst åtgärder som syftar till att tillgodose totalförsvarets och samhällets i

övrigt behov av drivmedel och bränslen under en av statsmakterna angiven tid, att säkerställa distributionen av dessa pro- dukter, att möjliggöra en med hänsyn till försörj- ningsläget ändamålsenlig fördelning av produkterna, att genom undanförsel kunna skydda lager- tillgången, att möjliggöra en övergång till användning av inhemska energikällor samt att möjliggöra mottagande och vidaredistri- bution av importprodukter i krig.

Beredskapsarbetet består av såväl plan- läggning som verkställighetsatgärder. Bered- skapslagringen av drivmedel och flytande bränslen är både den mest omfattande och mest betydelsefulla verkställighetsåtgärden i fred. Denna åligger, som framgått av det fö- regående. främst oljehandeln Och — vad gäl- ler eldningsoljor — storförbrukare av ifråga- varande produkter. Förutom tillsynen av nä- ringslivets beredskapslagring ombesörjer

överstyrelsen beredskapslagring av flygdriv- medel för civila ändamål, gasol, fasta import- bränslen och smörjoljor. Petroleumproduk- terna lagras i av överstyrelsen byggda bomb- skyddade anläggningar, bl.a. sådana för krigsirnport. Bland överstyrelsens åtgärder av verkställighetskaraktär må vidare nämnas för- beredelser för förbrukningsregleringar i form av bl.a. ransonering och handelsreglering samt forskning och försök — t. ex. i fråga om gengas * för att skapa förutsättningar för övergång till inhemska energikällor.

Av styrelsens planläggning bör särskilt nämnas sådan för att säkerställa oljedistri- butionen samt för undanförsel och för av- verkning av ved för bränsle- och gengasända- mål.

Investeringskostnaderna för näringslivets andel av det nu löpande oljelagringsprogram- met 1970—1976 har beräknats till ca 760 milj. kr.. varav staten i bidrag till de lagrings- skyldiga avses svara för ca 80 milj. kr. De lag- ringsskyldigas kostnader, som sedan överförs på konsumenterna via produktpriset, uppgår sålunda till ca 680 milj. kr. Motsvarande kostnader för samtliga tre oljelagringspro- gram, 1958—1962, 1963—1969 och 1970— 1976, har beräknats till avrundat 900 milj. kr. respektive 1 400 milj. kr. eller till sam- manlagt 2 300 milj. kr.

Det framtida behovet av beredskapsåt- gärder, sett mot bakgrund av den skisserade utvecklingen, har överstyrelsen bedömt en- ligt följande.

Tyngdpunkten i beredskapsåtgärderna tor- de även framgent böra ligga i beredskapslag- ring och åtgärder för att möjliggöra omställ- ning till användning av inhemska energikällor samt ransoneringsförberedelser. Såsom hit- tills måste åtgärderna anpassas till föränd- ringar av behoven inom totalförsvaret och samhället i övrigt.

Inriktningen av beredskapsåtgärderna på längre sikt anses emellertid kunna komma att påverkas av vissa förhållanden i den tidigare skisserade utvecklingen på sådant sätt, att mera genomgripande ändringar i åtgärderna blir aktuella.

Oljelagring för elkraftindustrin är exem-

pel härpå. 1 Och med att vattenkraften svarar för en allt mindre del av totalkonsumtionen, blir elkraftproduktionen allt mer beroende av importerade energikällor. Känsligheten för avbrott i importen ökar därför. För att säkerställa elkraftproduktionen krävs Ökad beredskapslagring av olja, där ökningen på- verkas av den takt i vilken kärnkraftverk tillkommer. Skulle utbyggnaden av sådana kraftverk försenas, torde det bli nödvändigt att åtminstone tillfälligt öka beredskapslag- ren av olja utöver vad nuvarande behovsprog- noser kräver. En ökning av raffinaderikapaciteten anses från beredskapssynpunkt vara till både för- och nackdel. Stor kapacitet innebär en betydande flexibilitet vid utvinning av får- digprodukter, vilken gör det möjligt att ta fram de produkter som i en viss situation är mest behövliga. Detta är en beredskapsmäs- sig fördel framför allt vid en avspärrning. Under krig måste man däremot. på grund av raffinaderiernas sårbarhet, räkna med att raffinaderikapaciteten blir av begränsat vär- de. Härtill kommer nackdelen av att stora raffinaderier medför en från beredskapssyn- punkt inte önskvärd koncentration av lager av råolja och färdigprodukter. Nämnda förhållanden kan föranleda en ökad differen- tiering i fråga om produktinnehållet vid den framtida utformningen av avspärrningsreser- ven och krigsreserven.

lnförs naturgas från utlandet på den svenska marknaden anses energiförsörjningen bli mer sårbar på grund av att tillförseln kan avbrytas med omedelbar verkan. ] allmänhet torde emellertid befintliga eldningsanord- ningar efter smärre tekniska ändringar medge användning av både olja och gas. Om naturgas kommer i bruk aktualiseras frågan om särskild beredskapslagring av gas behövs eller om beredskapen skall tillgodoses genom lagring av eldningsolja.

Skulle ett rörledningssystem för oljetrans- port tillkomma anses särskilda beredskapsåt- gårder nödvändiga. Åtgärderna skulle syfta till att bibehålla konventionella transport- medel som eljest skulle försvinna och att ge ledningssystemet ett fortifikatoriskt skydd

kompletterat med särskild reparationsbered- skap.

Överstyrelsen har i sina planeringsstudier överslagsmässigt räknat fram omfattningen av ett nytt oljelagringSprogram för tiden 1977—1985 med nuvarande uthållighets- norm som en förutsättning. Vidare har en anpassning gjorts av beredskapslagrens sam- mansättning till en bedömd ändring av freds- och krigsförbrukningen. lnvesteringskostna- derna härför har uppskattats till ca 950 milj. kr., varav staten — med bibehållna finansie- ringsgrunder — skulle svara för ca 90 milj. kr,

Basen för elkraftförsörjningen vid avspärr- ning och krig är de i fred utbyggda systemen för produktion, överföring och distribution.

Produktionskapaciteten, som f. n. vid nor- mal vattentillgång täcker elkraftbehovet, är fördelad med ca två tredjedelar på vatten- kraftverk och ca en tredjedel på oljekraft- verk. Kraftbehovet i krig beräknas minska med ca 40 % i förhållande till fredsbehovet. medan minskningen vid avspärrning kan antas bli något mindre. Kraftbehovet idessa lägen bör därför under 1970-talet i stort kunna täckas av vattenkraftverken. Risken för kapacitetsbortfall genom krigsskador och osäkerheten i fråga om vattentillgången gör emellertid att såväl vatten- som oljekraft- verken måste kunna utnyttjas både i krig och vid avspärrning.

Elkraftförsörjningens sårbarhet ligger i överföringssystemets kraftledningar och transformatorer samt i kraftverken. Anlägg- ningarna kan skadas genom sabotage eller be- kämpning från luften.

Ansvaret för beredskapsplanläggningen av landets elkraftförsörjning åvilar statens vat- tenfallsverk. Några av statsmakterna närmare preciserade mål för kraftförsörjningen i krig eller vid avspärrning finns inte. Planeringen sker i stället enligt en målsättning, som fastställts av chefen för vattenfallsverket år 1967. I denna har bl.a. angivits en uthållig- het i krig som överensstämmer med den ut- hållighet som statsmakterna angivit som grund för beräkning av bl.a. kraftindustrins oljebehov vid avspärrning.

Beredskapsplaneringen, i vilken också pri-

vata och kommunala elkraftföretag medver- kar, sker mot bakgrund av för fredsverk- samheten avsedda projektprogram för pro- duktions- och överföringsanläggningar samt prognoser för belastningsutvecklingen, vilka alla upprättas för en tioårsperiod. Bered- skapsplaneringen sker dock mot en fem år avlägsen tidshorisont.

Beredskapsarbetet omfattar dels verkstäl- lighetsåtgärder, dels planläggning. De vikti- gaste verkställighetsåtgärderna är anordnande av byggnadstekniskt skydd för kraftverk och transformatorstationer. anskaffning av reparations- och reservrnaterial samt förbe- redelser för en reparationsorganisation. Skyddsåtgärder har hittills vidtagits främst vid de viktigaste vattenkraftverken och vissa transformatorstationer s.k. stamlin- jestationer — av särskild betydelse för kraft- överföringen till mellersta och södra Sverige. Planläggningen omfattar upprättande av pla- ner för bl. a. krigsorganisering, materielför- sörjning, reparationer, samband och skydds- åtgärder.

Såväl vattenfallsverket som övriga kraft- företag bestrider i princip själva kostnaderna för beredskapsåtgärder. Vissa mindre kost- nader har betalats över driftbudgeten. Som exempel på storleken av kostnaderna för beredskap kan nämnas att investeringskost- naderna för statens vattenfallsverk och övri- ga kraftföretag budgetåret 1967/68 har be- räknats till ca 16 milj. kr. resp. ca 5 milj. kr. Samtidigt har driftkostnaderna beräknats till ca 4 milj. kr. resp. 3 milj. kr.

Elförbrukningen bedöms enligt det ekono- miska försvarets miljöutredning öka med ca 100 % fram till år 1985. Av ökningen faller den helt övervägande delen på industri samt hushåll, handel m.m., vilka grupper båda beräknas ungefär fördubbla sin förbrukning. Samfärdseln, som 1970 svarade för ca 3 % av totalförbrukningen, beräknas öka sin för- brukning med ca 50 %.

Det ökade elkraftbehovet kommer. sedan vattenkraften i mitten av 1970-talet ihuvud- sak är färdigutbyggd, att tillgodoses med oljekraft och kärnkraft. Som framgår av det föregående innebär utbyggnadsplanerna en

mycket kraftig expansion av kärnkraftpro- duktionen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Lokaliseringen av Olje- Och kärnkraftverken avses ske med hänsyn till elkraftbehovens läge inom landet.

Utvecklingen på elkraftområdet bedöms fran beredskapssynpunkt innebära att flexi- biliteten och säkerheten i denna försörjning ökar. Samtidigt ökar emellertid behovet av beredskapslager av Olja. Ett behov uppstår Också av att beredskapslagra kärnbränsle. Vidare bedöms tillkomsten framför allt av kärnkraftverken skapa särskilda problem vad gäller skyddsanordningar.

7.1.4. Transpo rtverksamheten

Transportverksamheten vid avspärrning eller krig baseras på kommunikationsverkens re- surser för att leda Och utföra tranSporter samt på de övriga transportföretagens resur- ser för person- och godsbefordran till lands, till sjöss Och i luften. Nämnda resurser utvecklas i allt väsentligt enligt fredssamhäl- lets krav under påverkan bl. a. av de riktlin- jer för den statliga trafikpolitiken som angi- vits av statsmakterna år 1963 (jfr kap. 2).

Utvecklingen inom transportområdet har hittills kännetecknats av en kraftig tillväxt av transportarbetet, en betydande tyngdpunkts- förskjutning i detta arbete mot lastbilstrafik och ett ökat utnyttjande av alltmer avance- rad teknik.

TranSportverksamhetens sårbarhet ligger främst i att landsvägs-, sjö- och flygtransport- medlen är beroende av importerade drivme- del saint iatt järnvägarnas energiförsörjning och system för tågdrift, tågövervakning m. m. är känsliga för sabotage och vapenver- kan. Härtill kommer att luftfarten är mycket utlandsberoende i fråga om tlygplanunder- håll och reparationer.

Ansvaret för beredskapSplanläggningen av landets tranSpOrtverksamhet åvilar transport- nämnden, statens järnvägar, sjöfartsverket och luftfartsverket. Statsmakterna har som tidigare nämnts inte angivit preciserade mål för transportverksamheten vid avspärrning eller i krig. Inriktningen av planeringen hari

stället gjorts av de enskilda myndigheterna själva. Genomgående tas främst sikte på transportverksamheten i krig. Någon norm för uthålligheten utöver den som statsmak- terna lagt till grund för beräkning av drivmedelsbehoven är inte angiven. Där så är möjligt ansluts beredskapsplaneringen till planeringen av fredsverksamheten. Denna sker vid statens järnvägar i ett tioårSperspek- tiv Och vid övriga nämnda myndigheter iett femårsperSpektiv. Samtliga tillämpar dock i princip femårSperspektivet i beredskapspla- neringen.

Beredskapsarbetet, som omfattar såväl planläggning som verkställighetsåtgärder, syf- tar till att för det civila transportväsendet göra det möjligt att i krig och vid krigsfara med landsvägs-, järnvägs—, sjö- Och flygtrans- portmedel genomföra

krigsmaktens inryckningsresor samt kon- centrerings-, underhålls— och omgruppe- ringstransporter, civilförsvarets inryckningsresor samt trans- porter av utrymmande och flyktingar, undanförseltransporter och transporter för industrin och folkförsörjningen i öv- rigt samt vissa sjuktransporter.

Av viktigare verkställighetsåtgärder ut- över den i det föregående behandlade bered- skapslagringen av drivmedel kan nämnas anordnande av byggnadstekniskt skydd för vissa anläggningar av stor betydelse för järnvägarnas elkraftförsörjning, underhåll av beredskapsbanor, beredskapsstationer och beredskapslok, förberedelser för drivmedels- ransonering, förberedande av skyddade neu- tralitets- och krigsfarleder samt anskaffning av skyddsmateriel och annan för krigsverk- samheten erforderlig materiel.

Planläggningen, som omfattar upprättande av en mångfald organisations- och verksam- hetSplaner, syftar inom alla tranSpOrtfunk- tioner till att säkerställa transportledning och uthållighet i transportverksamheten.

Kostnaderna för beredskapsverksamheten varierar starkt mellan de olika transportfunk- tionerna. I detta sammanhang må erinras om

att särskilda förhållanden råder vad gäller finansieringen av de statliga affärsverkens beredskapsutgifter såsom redovisats under avsnittet 2.4.1.

Beredskapskostnadernas storlek för år inom de Olika transportfunktionerna exem- plifieras i följande redovisning avseende budgetåret 1971/72 (ungefärliga beIOpp).

Landsvägstransporter. Driftkostnader 2 milj. kr, varav för transportnämnden 0,4, länsstyrelserna 1,2, kommunerna 0,1 och tranSportföretag m. rn. 0,4 milj. kr.

Järnvägstransporter. Driftkostnader 14 milj. kr, varav statens järnvägar 13,5 och enskilda järnvägar 0,4 milj. kr. Investerings- kostnader 2—3 milj. kr för statens järnvägar.

Sjötransporter. Driftkostnader 0,85 milj. kr. för sjöfartsverket. Rederiers m.fl. kost- nader bedöms vara obetydliga.

Flygtransporter. Driftkostnader 0,7 milj. kr, varav för luftfartsverket 0,5 och flygbo- lagen 0,2 milj. kr. lnvesteringskostnader 1,0 milj. kr för luftfartsverket.

Följande beskrivning av utvecklingsten- denserna bygger huvudsakligen på underlag, som lämnats av transportnämnden, samt prognoser Och trendframskrivningar, som — med 1970 års långtidsutredning som grund gjorts av det ekonomiska försvarets miljöut- redning under medverkan av bl. a. transport- nämnden.

Ökningen av det totala inrikes transport- arbetet antas fortsätta i oförändrad takt. Godstransporterna bedöms svara för den största ökningen innebärande att antalet godstonkm kan stiga med ca 200 % för att 1985 uppgå till ca 150 miljarder per år. Relationerna mellan transportmedlen anses komma att fortlöpande förskjutas under perioden. Sålunda bedöms lastbilstrafiken och den inrikes sjöfarten komma att öka sina andelar av transportarbetet, medan järnvä- garnas andel relativt sett kOmmer att minska. Också transportarbetet iutrikestrafiken med alla transportmedel bedöms komma att öka. Integrerade tran5porter med utnyttjande av olika transportmedel bedöms bli allt vanli- gare. Detta möjliggörs genom en ökad an- vändning av containers, lastpallar och andra

typer av enhetslastsystem samt en i hög grad automatiserad godshantering.

Vad gäller landsvägstransporterna väntas en betydande förskjutning inom bilparken ske dels mot allt tyngre fordon, dels mot lätta flakbilar med motsvarande minskningar av bilar med lastförmågan 5—7 och 2—4 ton.

På järnvägsområdet bedöms en fortsatt nedläggning av olönsamma banor komma att ske. Reduceringen av de ca 13 000 km som järnvägsnätet f. n. omfattar bedöms dock bli måttlig.

Förbättringar av lok, vagnar och Spår- underbyggnad samt övergång till automat- koppel och automatiserade lasthanterings- hjälpmedel bedöms avsevärt höja järnvägs- nätets transportkapacitet. Härtill bidrar ock- så en fortsatt övergång till automatiserad tågdrift m. m.

På sjötransportornrådet anses en snabb övergång till specialtonnage för olika laster bl.a. containerfartyg och färjor , komma att ske. Samtidigt sker en förskjutning mot allt större fartyg. Detta gäller också fartyg för inrikes sjöfart och för sjöfarten inom Nordsjö- och Östersjöområdet. Det senare in- nebär att antalet fartyg lämpade för uttag- ning till marinens krigsorganisation minskar.

Antalet hamnar och lastageplatser bedöms minska. En del hamnar utvecklas till special- hamnar för vissa varuslag (massa, malm, järn- varor), andra hamnar blir naturliga centra för större kust- eller insjöområden. Dessa ham- nar förses i ökad utsträckning med automa- tiserade lasthanteringshjälpmedel och sär- skilda utrustningar för att hantera enhetslas- ter.

Luftfarten anses fram till år 1985 komma att expandera kraftigt. Detta gäller såväl inrikes- som utrikestrafiken. Trots expansio- nen kommer emellertid flygets roll i trans- portarbetet fortfarande att vara kvantitets- mässigt ringa vid denna tidpunkt. Jetdrift bedöms bli helt dominerande även inom inrikesflyget. Fortsatt internationellt sam- arbete vad gäller översyner, underhåll och reparationer gör att utlandsberoendet härvid- lag kommer att bestå, om inte särskilda åtgärder vidtas.

Den sålunda skisserade utvecklingen be- döms av de planeringsansvariga myndighe- terna innebära att svårigheterna vid bered- skapsplaneringen allmänt sett kommer att öka under den kommande femtonårsperio- den — detta trots att utvecklingen innehåller många för totalförsvaret positiva tendenser. Som försvårande faktorer har bl.a. angivits landsvägstransporternas stora roll i transport- arbetet och därmed ökat beroende av impor- terade fordonsdrivmedel samt ändringarna i lastbilsparkens struktur. Vidare har pekats på den ökade sårbarheten och risken för driftsstörningar i järnvägstrafiken på grund av ökande automatisering. Slutligen har framhållits luftfartens utlandsberoende i frå- ga Om översyner, underhåll och reparationer.

I detta sammanhang må också vissa förhållanden redovisas i fråga om telebered- skapen.

Det nutida samhället är för sin funktion helt beroende av snabba och säkra tele- kommunikationer. Detta beroende torde inte bli mindre efter samhällets omställning för krig. Åtgärder i fred för att säkerställa telesambandet i krig och vid krigsfara är därför nödvändiga. Såväl omfattningen av de resursinsatser som krävs för nyssnämnda åtgärder som framför allt teleförbindelsernas stora betydelse för totalförsvarets möjlighe- ter att verka torde göra det nödvändigt att särskilt beakta teleberedskapen vid resurs- avvägningar inom totalförsvaret.

Behovet av telesamband i krig eller vid krigsfara tillgodoses framförallt med utnyttjande av de för fredsbruk utbyggda kommunikationsmedlen, nämligen telefon, telegraf, telex, dataöverföring samt ljud- radio- och TV-distribution. Telenätet är i viss utsträckning dimensionerat för krigs- behovet till följd av att televerket på beställning av främst krigsmakten och civil- försvaret i fred bygger ut vissa för dessa försvarsfunktioner väsentliga förbindelser.

De största och som knutpunkter i nätet mest betydelsefulla stationerna har främst av fredsekonomiska skäl placerats i de större tätorterna, där flertalet abonnenter finns.

Telekommunikationerna är sårbara för krigshandlingar främst i form av sabotage och flyganfall mot stationsanläggningar och andra delar av nätet.

Ansvaret för beredskapsplaneringen åvilar televerket. Det väsentligaste beredskapsarbe- tet består i

att leverera och underhålla de teleanord- ningar som totalförsvarsmyndigheter bestäl- ler,

att vidta åtgärder för att i krig eller vid krigsfara snabbt sätta förberedda teleanlägg- ningar i drift samt

att vidta åtgärder för att driften av för totalförsvaret och krigssamhället viktiga tele- kommunikationer skall kunna upprätthållas.

Sistnämnda åtgärder avser bl. a. att mins- ka telenätets sårbarhet, t. ex. genom anord- nande av byggnadstekniskt skydd för viktiga telestationer rn. m., utbyggnad av reservtele- nät samt anskaffning av tranSportabel och mobil reservmateriel. Beredskapsåtgärderna är i stor utsträckning knutna till utbyggna- den av det fredstida telenätet och styrs av verksamhet5planer i femårsperspektiv.

Som mått på storleken av televerkets beredskapskostnader kan anges att anslaget för investeringar i försvarsberedskap under den senaste tioårSperiOden har uppgått till i medeltal 8 milj. kr per budgetår och att driftkostnaderna under de senaste åren upp- gått till 2,042,5 milj. kr.

Enligt televerkets prognos kommer ut- vecklingen på teleområdet fram till år 1985 att präglas av att samhällets behov av kommunikationer ökar mycket kraftigt. Det- ta gäller framför allt dataöverföringen. Beho- ven kommer att tillgodoses genom att förbindelsekapaciteten avsevärt höjs genom införande av nya överföringssystem och ge- nom komplettering av det nuvarande nätet.

Utvecklingen bedöms av televerket inte ställa några krav på principiellt nya bered- skapsåtgärder. Beredskapsarbetet anses där- för som hittills böra inriktas på att öka driftsäkerheten i det ordinarie nätet och ge särskilt viktiga anläggningar visst skydd mot vapenverkan. Det anses vidare att särskilda åtgärder bör övervägas för att säkerställa de

expanderande telex- och datanäten liksom totalförsvarets exklusiva förbindelser i tele- verkets nät. Beredskapsarbetet bör enligt televerket intensifieras för att kunna dels tillgodose utvecklingens ökade krav, dels inhämta rådande eftersläpning i redan plan- lagda åtgärder.

7.2 Hälso— och sjukvården

Den civila hälso- och sjukvården i krig bygger huvudsakligen på i fred verksamma organ, i fråga om vilka i stort sett den fredstida ansvarsfördelningen bibehålls (jfr avsnitt 2.4.2).

Beredskapsplaneringen omfattar främst förberedelser för upprättande och drift av beredskapssjukhus. sjukhärbärgen m. fl. me- dicinska anstalter, för organisering av hälso— vården och den öppna sjukvården samt för försörjning med blod, blodersättningsmedel, läkemedel och sjukvårdsmateriel.

I beredskapsarbetet ingår verkställighets- åtgärder såsom byggnadstekniska förberedel- ser m.m. i byggnader, som avses ianspråktas av sjukvården, anskaffning Och lagerhållning av medicinsk utrustning samt uttagning, utbildning och krigsplacering av tjänsteplik- tig medicinalpersonal.

Samhällets totala kostnader för bered- skapsåtgärder inom hälso- och sjukvården uppgår f.n. till ca 15 milj. kr årligen. Däri ingår bl. a. beredskapskostnaderna vid social- styrelsen, landstingen och statens bakteriolo- giska laboratorium samt kostnaderna för viss forskning.

Den nuvarande uppbyggnaden av hälso- och sjukvården i krig har sitt ursprung i en planläggning som syftade till att tillgodose vårdbehoven i ett kärnvapenkrig, under vilket samhällsstrukturen kraftigt förändrats genom mycket omfattande utrymningar. Planläggningen har sedermera successivt mo- derniserats bl. a. med hänsyn till den ändra— de synen på riskerna för kärnvapenkrig.

Utvecklingen inom samhället, hälso- och sjukvården i fred, totalförsvaret i övrigt samt den kommunala beredskapen motiverar starkt en översyn av planläggningen för

hälso- och sjukvården i krig. En sådan har också påbörjats inom socialstyrelsen (jfr avsnitt 3.5).

Utformningen av hälso- Och sjukvården i krig påverkas på ett avgörande sätt av fredssamhällets hälso- Och sjukvårdsresurser. Nya utgångspunkter i detta avseende för planeringen kommer att tas fram bl. a. genom studier vid socialstyrelsen. Iavvaktan härpå har styrelsen med utnyttjande av annat utredningsmaterial redovisat följande bild av den fredstida hälso- Och sjukvårdens struktur och dimensioner vid mitten av 1980-talet.

Koncentrationen av den slutna akutsjuk- vården till sjukhus med kvalitativt goda resurser och belägna i de största tätorterna bedöms fortsätta under tiden fram till mitten av 1980-talet. Samtidigt minskar inte Obetydligt det relativa antalet vårdplatser särskilt för allmän kirurgi och allmän intern- medicin.

Den öppna vården beräknas under samma tid få väsentligt större omfattning än nu. Den förläggs till vårdcentraler, Ofta anslutna till sjukhem eller till kvarvarande mindre akutsjukhus, s.k. normallasarett. Större vårdcentraler kommer att ha resurser för kvalificerad öppen vård, vanligen innefattan- de operations- och röntgenresurser, medan mindre centraler kommer att ha betydligt mindre tekniska resurser, i regel varken operations— eller röntgenutrustning. 1 varje kommun kommer, oavsett invånarantal, att finnas någon vårdcentral.

Personalen, särskilt den med kvalificerad utbildning, beräknas öka inom hela hälso- och sjukvården.

Socialstyrelsen kan på nuvarande utred- ningsstadium inte precisera vilka omstruktu- reringar av beredskapsåtgärderna som behövs med hänsyn till bl.a. den ovan redovisade utvecklingen. I stället har styrelsen lämnat bl. a. följande mera principiella synpunkter.

Strukturen hos hälso- och sjukvården i krig kan varieras endast i begränsad utsträck- ning på grund av att fredsorganisationen och dess resurser i realiteten inte kan eller bör ändras nämnvärt vid omställning för krig.

Beredskapsåtgärderna bör därför inriktas på att skapa förutsättningar för att under krig utvinna högsta möjliga effekt ur fredsresur— serna.

Ju säkrare grepp som kan erhållas om fredsutvecklingen desto bättre underlag ska- pas för en långsikt5planering av hälso- och sjukvården i krig. Tidigare nämnda studier inom socialstyrelsen bedöms kunna öka stadgan i denna planering.

BeredskapSplaneringen måste skapa förut- sättningar för att effektivt överföra de omfattande fredsresurserna till utnyttjande i krig. För att kunna använda personalen med erforderlig effekt krävs en god utbildning för krigsuppgifterna.

En viktig fråga i detta sammanhang är enligt socialstyrelsen hur för krigssjukvården väsentliga resurser på ändamålsenligt sätt skall kunna inordnas i hälso- och sjukvårds- organisationen i fred utan eller med endast små kostnadsökningar.

Som exempel på en sådan åtgärd nämns att i större omfattning än vad nu sker förlägga fredssjukhusens operations- och röntgenresurser i normalskyddsrum eller i byggnadskrOppens nedre del. En annan så- dan åtgärd kunde vara att vidmakthålla krigssjukvårdsmaterielens modernitet genom att låta landstingen förvalta och omsätta materielen i fredsverksamheten.

7 . 3 Polisverksamheten

Polisens huvuduppgifter såväl i fred som vid krigsfara och i krig är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vid krigsfara och krig får vissa uppgifter såsom bekämpning av så- kerhetshotande verksamhet och gränsöver- vakning väsentligt ökad betydelse och om- fattning. Härutöver tillkommer vid krigsfara och i krig den militära uppgiften att delta i rikets försvar (jfr kap. 2).

Polisväsendets organisation är uppbyggd för att tillgodose fredssamhällets krav. I möjlig mån har dock i den administrativa indelningen hänsyn tagits också till totalför- svarssynpunkterna. Omfattningen av polisens stridsuppgifter och övrig samverkan med

krigsmakten och civilförsvaret bestäms yt- terst av organisationens storlek. I princip skall om läget så kräver hela den regionala och lokala organisationen kunna sättas in för dylika uppgifter. Det bör dock uppmärksam- mas att polisens numerär i krig minskar väsentligt genom att polismän som reserv- befäl, värnpliktiga eller civilförsvarspliktiga tas i anSpråk inom krigsmaktens respektive civilförsvarets krigsorganisation.

Beredskapsplaneringen inom polisväsendet i vad gäller uppgifter utöver de allmänna är främst inriktad på

uppdagande och hindrande av brott mot rikets säkerhet,

tillsyn och skydd av för totalförsvaret vik- tiga anläggningar,

kuppförsvar och gränsövervakning, bevakning Och skydd av mobiliserings- platser, medverkan vid flyktingmottagning samt

trafikledning och trafikdirigering vid ut- rymning och krigsmaktens uppmarsch.

Utvecklingen till mitten av 1980—talet i fråga om förhållanden som påverkar polisvä- sendets organisation och verksamhet i fred och därmed förutsättningarna att i krig lösa totalförsvarsuppgifter har rikspolisstyrelsen bedömt enligt följande.

En fortsatt ökning av brottsligheten och motorfordonstrafiken kommer att medföra behov av en successiv ökning av polisväsen- dets personalstyrka, uppskattningsvis totalt ca 50 %. Ökad inflyttning till tätorterna gör att polisorganisationen behöver förstärkas främst i dessa.

Sverige kommer enligt styrelsens bedöm- ning även i framtiden att vara ett betydelse- fullt mål för främmande underrättelseverk- samhet. Denna kommer i ökad utsträckning att bedrivas med avancerade tekniska hjälp- medel. Utländska politiska ytterlighetsrikt- ningar, som är beredda att med våld verka för eller emot hemlandets regim, torde vara företrädda även i 1980-talets Sverige. Dessa förhållanden torde leda till behov av för- stärkning av den särskilda polisverksarnhe- ten.

Utvecklingen bedöms inte leda till några

principiellt nya krav på polisväsendet vid krigsfara eller vid krig. Beredskapsplane- ringen bör därför i framtiden ha oförändrad inriktning. Vissa frågor bör dock enligt riks- polisstyrelsens mening särskilt uppmärksam— mas, bl. a. totalförsvarsaspekternas inflytan- de på utformningen av den regionala indel- ningen och operativa ledningen av polisverk- samheten, önskemålet att öka krigsuppsko- vens omfattning inom polisväsendet samt önskemålet att höja kvaliteten på polisens försvarsutrustning.

7.4 Det psykologiska försvaret

Det psykologiska försvaret är i första hand en verksamhet OCh inte en organisation. Verksamhetens syfte är att vidmakthålla en fast försvarsvilja och att motverka alla försök att undergräva vår moståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angrepp.

Den särskilda organisationen i krig för psykologiskt försvar arbetar nästan helt med fredssamhällets resurser av opinionsbildande och nyhetsförmedlande institutioner, främst press, radio och television samt folkrörelser. För ledning i krig skapas, bl. a. med personal från nämnda institutioner, särskilda organ på olika nivåer. Beredskapsåtgärderna i fred begränsas till främst planering, utbildning och forskning. De handhas av ett särskilt or- gan, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (jfr kap. 2).

Det arbete som utförts i miljöutredning— arna har avsetts skola utnyttjas även för att bestämma det psykologiska försvarets mål, uppgifter m.m. i olika situationer. Kungl. Maj:t har därför genom beslut den 26 februari 1971 uppdragit åtberedskapsnämn- den för psykologiskt försvar att bedriva studier som syftar till att klarlägga det psykologiska försvarets mål och uppgifter under krig Och krigsfara m.m. (jfr avsnitt 3.5). I härtill lämnade anvisningar har depar- tementschefen angivit att nämnden skall analysera de miljöer i vilka det psykologiska försvaret skall verka. Man bör därvid studera de villkor och förhållanden som i olika situationer bestämmer karaktär och omfatt-

ning av åtgärder som är att hänföra till psykologiskt försvar. Mål, medel Och meto- der för psykologiskt försvar skall beskrivas. Studierna bör bedrivas så att de kan bilda underlag för bedömningen av de krav som bör ställas på det psykologiska försvaret i vad avser uppgifter och organisation m.m. i de studerade miljöerna.

Nämnda studier har redovisats i en rap- port i december 1971.

Principerna för planläggning och verksam- het för det psykologiska försvaret i Sverige har i rapporten förutsatts vara oförändrade, Fri opinionsbildning och debatt utgör grund- valen för verksamheten.

Det anföres i rapporten att studiet av psykologisk krigföring i vissa miljöer givit en god bakgrund för bedömning av problem som studierna skulle behandla. Fortsatta stu- dier av utvecklingen inom det psykologiska försvaret bör därför bedrivas mot bakgrund av miljöstudier av den typ som här före- kommit.

Det är, heter det vidare i rapporten, av vikt att de åtgärder som vidtas från stats- makternas sida inom det psykologiska för- svarets område är ägnade att underlätta nyhetsförmedling i massmedier. Samtidigt bör en eventuell angripares propaganda ana- lyseras och bemötas.

Det anförs att organisationen för plane- ring för det psykologiska försvaret bered- skapsnämnden för psykologiskt försvar har otillräckliga resurser för att på ett till- fredsställande sätt kunna fullgöra sina nuva- rande uppgifter. I rapporten föreslås att ytterligare uppgifter läggs på nämnden, bl. a. en väsentligt ökad medverkan vid planlägg- ning och utbildning för pressen och en vä- sentlig intensifiering av utbildningen för krigsplacerad personal. Vidare bör forsk- ningen ökas. Det föreslås därför att bered- skapsnämndens kansli förstärks.

Beträffande krigsorganisationen föreslås inga principiella ändringar. Dock bör enligt rapporten övervägas att något minska det centrala organet och att förstärka de regio— nala organen, i första hand civilbefälhavarnas kanslier.

8. Inriktningen av säkerhetspolitiken: Några utgångspunkter

Försvarsutredningen redovisar idetta kapitel några utgångSpunkter som framstått som väsentliga för utredningen när det gällt att bedöma möjliga alternativ för utvecklingen av den yttre och den inre miljön (jfr kap. 9) och den inriktning av säkerhetspolitiken som Sverige mot denna bakgrund lämpligen bör välja (jfr kap. 10).

Utredningen berör ikapitlet först behovet av och framför allt möjligheterna att göra långsiktiga bedömningar. Därefter erinrar utredningen om de senaste decenniernas världspolitiska utveckling för att därigenom åskådliggöra denna utvecklings dynamik och omfattningen av de förändringar som har inträffat under en femtonårsperiod, dvs. en period av samma längd som den som miljöstudierna vill täcka. Därefter tecknas några huvudlinjer i svensk utrikespolitik.

8.1 Behov av och möjligheter för långsiktiga bedömningar

Vårt försvar kan ses som ett kapital som ackumulerats under en lång följd av år och av vilket endast en relativt liten andel omsätts varje år. Mera betydande föränd- ringar i försvarets sammansättning tar därför lång tid att genomföra. Vid de ställningsta- ganden till organisationen, materiel m.m. som årligen görs är det därför nödvändigt att överväga de långsiktiga konsekvenserna. Osä- kerheten om framtiden kan göra det önsk— värt att inledningsvis satsa på flera parallella

projekt för att behålla handlingsfriheten. Så småningom måste emellertid ett definitivt beslut fattas och det är då nödvändigt att ha en uppfattning om dess konsekvenser i alternativa framtida försvarssammansätt- ningar och i olika militärpolitiska situatio- ner. I försvarets nya planeringssystem har man i dessa sammanhang valt ett tidspers- pektiv på ungefär 15 år.

Vilka är då möjligheterna att göra förut- sägelser om utvecklingen i världen på lång sikt och om de hot mot Sveriges säkerhet som denna utveckling skulle kunna leda till? Antalet inverkande faktorer är så stort och deras inbördes sammanhang så svåröverskåd- ligt att varje bild man gör sig måste bli ytterst förenklad jämförd med verkligheten. Det går i själva verket inte att förutsäga vilken väg utvecklingen kommer att ta. Det går inte heller att bestämma sannolikheten för att olika alternativ skall förverkligas. Trots denna ovisshet om framtiden måste likväl som inledningsvis anförts fortlöpande fattas beslut som får effekt i denna ovissa framtid. Att när ett sådant beslut skall fattas medvetet avstå från att på något sätt göra sig en föreställning om den framtid då beslutet avses ge reell effekt är givetvis möjligt men inte rationellt. En mer ändamålsenlig metod den metod som tillämpas i försvarets planeringssystem är att på olika sätt före- ställa sig olika alternativa utvecklingar eller framtida världar som är tänkbara under den period man nu försöker överblicka och där-

vid särskilt uppmärksamma sådana tendenser som skulle kunna leda till framtida hot mot Sveriges säkerhet. Sådana tendenser kan se- dan i större eller mindre utsträckning beak- tas i försvarsplaneringen beroende på vilka risker man är beredd att ta. Avgörande är därvid bl. a. hur svenska åtgärder kan påver- ka riskerna för angrepp mot Sverige eller des- sa angrepps konsekvenser för landet. Det är också önskvärt att gjorda antaganden redo- visas så att det fortlöpande kan kontrolleras om förutsättningarna för planerade åtgärder alltjämt kan anses föreligga.

De angivna säkerhetspolitiska framtids- bedömningarna måste väsentligen bygga på analyser av nuläge och utvecklingstrender inom olika samhällssektorer och regioner kompletterade med historiska erfarenheter och kunskaper om mänskligt beteende. I fråga om sådant som råvarutillgångar, teknik och ekonomi kan utvecklingen i grova drag förutsägas utgående från nuvarande kun- skapsläge och tillgängliga resurser. Ett stort problem är dock att ta hänsyn till ömsesidig påverkan mellan olika sektorer under en lång tidsperiod. Att göra politiska prognoser är i vissa hänseenden svårare än att göra t.ex. ekonomiska och demografiska prognoser. Dels är politiken en slags överbyggnad på all annan samhällelig verksamhet i den mening- en, att politiken påverkas av och samtidigt söker påverka sådana sektorer som teknik, ekonomi och kultur. Dels är inom politiken de mest genomgripande avgörandena kon- centrerade till individer, vilkas personlighet påverkar besluten. En viss vägledning kan dock erhållas genom analys av olika länders politiska system, etablerade beteendemöns- ter och strategiska doktriner. Även om en kommande generation av beslutsfattare skul— le bygga på delvis andra värderingar än den nuvarande torde man dock ha anledning att räkna med en betydande kontinuitet i utvecklingen.

Vid beskrivning av alternativa säkerhets- politiska utvecklingar söker man få fram ett så brett spektrum att den verkliga utveck- lingen kan väntas ligga någonstans inom detta. Därvid utesluts dock sådana genom—

gripande händelser under prognOSperioden som exempelvis totalt sammanbrott inom någon av supermakterna, vilket helt skulle ändra förutsättningarna för svensk säkerhets- politik.

Små staters möjligheter att påverka det internationella systemet är mycket begrän- sade. På de säkerhetspolitiskt mest betydel- sefulla områdena, dvs. från utvecklingen av de globala relationerna i stort till förhållan- dena i Europa kan Sverige utöva mycket litet inflytande. Vi får i huvudsak inskränka oss till att tillvarata de möjligheter som finns att bevara självbestämmanderätten. Inom när- regionen kan inflytandet dock bli större. Vid beskrivningen av denna har antagits att Sverige i stort fullföljer sin nuvarande säker— hetSpolitik.

Försvarsutredningen har haft tillgång till ett omfattande material utarbetat av de på Kungl. Maj:t initiativ tillsatta miljöutred- ningarna inom totalförsvaret (jfr kap. 4). Detta material har varit en utgångspunkt för försvarsutredningens arbete. Materialet har sedan inom utredningen bearbetats och i vissa delar utvidgats.

Underlag för behandling av den inhemska utvecklingen har erhållits framför allt fran de särskilda studierna härav inom ramen för det ekonomiska försvarets miljöutredning (jfr kap. 7). Försvarsutredningens överväganden utmynnar i förslag till fortsatt inriktning av svensk säkerhetspolitik och allmänna ut- gångspunkter för fortsatt totalförsvarspla- nering. Utgångspunkterna är utformade som korta karaktäristika av tänkbara krigs- och krissituationer. För var och en av dessa anges de anspråk som försvarsutredningen anser bör ställas på försvaret.

8.2 De senaste decenniernas världspolitiska utveckling

Första världskriget var ett europeiskt krig och 1919 års fred en europeisk fred. Ty även om andra kontinenter berördes, var konflik— terna utanför Europa en förlängning av de europeiska makternas rivalitet och ett led i deras strävanden att bilda globala imperier

med bas i Europa. Kriget gällde därför i första hand kampen om makten i Europa. Det var en återspegling av den då förhärs- kande uppfattningen, att det endast var Europa som spelade någon roll i världspoli- tiken; dess ledarställning i världen hade också sedan länge ansetts som närmast självklar.

Under mellankrigstiden var de europeiska makterna alltjämt främst upptagna med sina inbördes relationer och betraktade fortfaran- de världen utanför, i varje fall Asien och Afrika. som en arena för maktkampen mellan sig själva. Europas dominans hotades emellertid från flera håll, men den frånkän- des slutligen inte européerna förrän i och med andra världskriget. Konsekvenserna för Europas länder blev alltså inte bara förödel- se, gränsändringar, befolkningsomflyttningar samt ekonomiskt och politiskt beroende av andra. Andra världskriget innebar också början till slutet för europeiskt kolonialväl- de.

Storbritannien drog sig ur Indien, Frank- rike släppte det franska Afrika, Nederländer- na gav upp Indonesien och Belgien fick ge Kongo självständighet. Nationella frihets- strävanden och en allt bredare europeisk opinion som inte var beredd att acceptera de åtgärder som behövdes för att fortsätt- ningsvis kunna öva kontroll över territorier- na bortom haven samt starka amerikanska påtryckningar blev drivkrafter bakom av- koloniseringen. Den ”tredje världen” växte snabbt fram. Dess numerär kanske bäst kan illustreras genom ökningen i Förenta Natio- nernas medlemstal, från ett 50—tal vid bil- dandet till dagens mer än 130. Världsorga- nisationen blev ett forum för de nya länder- na och verkar som en pådrivare för dessa. I synnerhet under 1960-talet har den blivit det alltmer, främst då dessa länder varit eniga t.ex. beträffande fortsatt avkolonialisering och ökat ekonomiskt bistånd. Deras numerär och den betydelse detta har för att vinna majoritetsbeslut har medverkat till att stor- makterna i FN-sammanhang tagit viss hänsyn till de nya staternas synpunkter och önske- mål samt sökt allmänt vinna deras stöd. Den

nyvunna självständigheten har dock inte all- tid följts av inre stabilitet och yttre oberoen- de. Att ta emot ekonomiskt och militärt bistånd blev inte liktydigt med politisk lojali- tet mot givaren, och de politiska positioner- na kom i vissa fall att snabbt ändras. En ny epok inleddes emellertid. Relationerna i värl- den fick en ytterligare dimension, den mel- lan industri- och utvecklingsländer.

Andra världskriget blev emellertid inte bara början till nya länder och slutet på'de gamla makternas dominans utan också inled- ningen till en period som kommit att präglas av Förenta staterna och Sovjetunionen som supermakter. Relationerna dem emellan ha- de sitt ursprung i Europa och har framväxt delvis som en följd av de europeiska länder— nas minskade makt i världen. Med supermak- terna underströks världSpolitikens globala karaktär. Detta medförde dock inte att den europeiska kontinenten kom i skymundan. Konfrontationen mellan supermakterna bör- jade över delningen av en av de potentiellt starkaste av de europeiska staterna, Tysk- land.

Samtidigt som supermakterna under efter- krigstiden kommit att stå emot varandra på allt fler ställen och deras militära och teknologiska försprång ökat i förhållande till de allierade, har också deras problem med att utöva kontroll och ledarskap vuxit.

Förenta staterna grundade under 1950-ta- let sin politik gentemot Sovjetunionen först på doktrinen om ”tillbakahållande” av mot- ståndarens inflytande och senare på hot om massiv vedergällning. Det sovjetiska inflytan- det skulle stoppas vid gränserna för NATO- Bagdadpakten-CENTO-SEATO. Stater som Österrike, Jugoslavien, Afganistan och Bur- ma blev buffertar mellan de båda supermak— terna. Sovjet å sin sida sökte vidga sitt inflytande över dessa gränser. bland annat genom militära bistånds- Och handelsavtal med Egypten, Indonesien. Syrien Och Irak. I början av 1960—talet var ställningarna låsta på de flesta avsnitt. Och kampen om infly— tande intensifierades i de områden där ännu inga klara intressegränser dragits upp. Sådana områden var Laos och Vietnam i Sydost-

Kampen om att stärka positionerna led- de till en akut risk för direkt nukleär konfrontation mellan de båda supermakter- na, Kubakrisen 1962. Den följdes av en utdragen förhandlingsperiod. Resultatet blev att de två supermakterna kom överens om provstopps- och ickespridm'ngsavtalen, inrättade en s.k. het linje samt påbörjade samtal om begränsning av offensiva och de- fensiva massförstörelsevapen. Härigenom kan avståndet till övriga länder sägas ha blivit ytterligare markerat. På sina håll har därför de nuvarande relationerna mellan de båda supermakterna ansetts vara karaktäriserade av såväl rivalitet som samförstånd. De tävlar alltjämt om herraväldet i rymden, på havet, i luften och till lands.

Men samtidigt som supermakterna på detta sätt distanserade sig från sina allierade, fick de ökade svårigheter med dem. I början av 1950-talet var detta inte så framträdande, men vid 1950-talets mitt började svårighe- terna tilltaga. Förenta staterna kunde kon- trollera den brittisk-franska aktionen mot Egypten endast till priset av spänningar inom sin egen grupp; Sovjetunionen, som fått acceptera en ny regim i Polen, tvingades tillgripa större militära styrkor för att slå ned resningen i Ungern. Några år senare visade Frankrike att det inte utan vidare accepte- rade Förenta staternas ledarroll inom den västliga alliansen; och Sovjetunionen hade, trots omfattande tekniskt och vetenskapligt bistånd, helt förlorat inflytandet över sin förutvarande allierade Kina. Sovjetunionen blev inte heller längre den självskrivne ledaren för världskommunismen. Jugoslavien hade för övrigt redan i slutet på 1940-talet markerat en politisk och ekonomisk själv- ständighet och har konsekvent vidhållit denna linje. 1960-talet synes ha gått i samma riktning. Den västeurOpeiska enighet, som Förenta staterna understött, uppnåddes inte. Sovjetunionen fick minskad ekonomisk kon- troll över ÖsteurOpa och fick slå ned de tjeckoslovakiska frigörelsesträvandena med en militär aktion. Inom maktbloeken börja- de man alltmer ifrågasätta självklarheten i

supermakternas ledarskap och samtidigt spå- rades en ökad nationalism; tanken på ett ”fädernesländemas EurOpa” i Västeuorpa och ”olika vägar till socialism” i Östeuropa växte starkare.

I Europa skapade emellertid supermak- terna under de delvis labila åren efter andra världskriget strukturer som trots vad som sagts i det föregående visade sig besitta en betydande stabilitet.

De länder, som vid krigets slut kom att ligga öster om demarkationslinjen, hade vid 1940-talets slut kommunistiskt styrelseskick. Detta och händelser som Prag—kuppen och Berlin—blockaden samt samarbetet i Komin- form mellan de sovjetiska och östeuropeiska kommunistpartierna och koordineringen av ÖsteurOpas ekonomi med Sovjetunionens uppfattades i väst som en sovjetisk maktut- vidgningspolitik och inspirerade tillkomsten av NATO.

Mot mitten av 1950-talet stod det alltmer klart att en tysk återförening inte var näraliggande. År 1955 erhöll Västtyskland full suveränitet, anslöts till NATO och byggde upp ett med NATO integrerat för- svar. Sovjetunionen, som tidigare kraftigt ökat sina stående styrkor i Centraleuropa, svarade med att inkalla en konferens mellan de östeuropeiska staterna, bland dem även Östtyskland. Resultatet blev Warszawapak- ten. Genom denna skapades en institutionell ram för den sovjetiska kontrollen över Östeuropa och en koordinering av de olika ländernas militära planläggning samtidigt som en rysk militär närvaro legitimerades.

Efter omständliga förhandlingar erbjöd sig Sovjetunionen ungefär samtidigt att dra tillbaka sina ockupationsstyrkor från Öster- rike. Ett statsfördrag kom till stånd är 1955, och Österrike förpliktade sig till neutralitet. Även i förhållande till Norden blev den sovjetiska politiken mer flexibel. På hösten är 1955 träffades sålunda en uppgörelse mellan Sovjetunionen och Finland. Mot en förlängning på tjugo år av 1948 års bistånds— pakt gick Sovjetunionen med på att omedel- bart utrymma Porkkala—omrädet.

Denna utveckling resulterade dock ej i någon förändring i existerande maktpositio- ner. Inte minst i Tysklandsfrågan visade sig ställningarna vara alltför låsta. Från sovjetisk sida bekräftades delningen genom att diplo- matiska förbindelser upptogs med Bonn. I Västtyskland kom den s.k. l—lallstein-doktri- nen, dvs. att Västtyskland inställde diploma- tiska förbindelser med stater som erkänt Öst- tyskland, att ligga till grund för relationerna österut. Det s. k. kalla kriget fortsatte. Detta innebar särskilt problem kring Berlin med dess utsatta läge och ledde till en rad kriser. Status quo i Centraleuropa bestod efter Ungernupproret år 1956. Förenta staterna förhöll sig passivt, och det framstod alltmer realistiskt att räkna med att väst inte kom att militärt intervenera inom de områden som Sovjetunionen behärskade.

En viss förskjutning i förhållandet mellan stormaktsblocken torde dock ha skett i flankomradet i söder. Supermakternas allt djupare engagemang på var sin sida i den arabisk-israeliska konflikten och den succes- siva uppbyggnaden under 1960-talet av sov- jetiska flottstyrkor i Medelhavet inskränkte västsidans tidigare dominans. Medelhavsom- rådet och länderkedjan Jugoslavien-Alba- nien—Grekland-Turkiet fick härigenom ökad strategisk betydelse.

I norra Europa har läget i stort varit stabilt. Den s.k. notekrisen år 1961 och den sovjetiska ibland mjukare, ibland hårdare politiken också vid andra tillfällen i förhål- lande till Finland kan primärt betraktas som en avspegling av den allmänna situationen i Centraleuropa.

Utvecklingen inom Östeuropa har paral- lellt med utbyggnaden av Warszawapakten bl. a. karaktäriserats av skilda uppfattningar mellan medlemsländerna om paktens politis- ka roll. Albanien utträdde formellt år 1968. Polen, Ungern, Rumänien och senast Tjecko- slovakien har tidvis intagit en kritisk hållning till samarbetsformerna. Svaret från rysk sida blev den s.k. Bresjnevdoktrinen, som i realiteten begränsar de övriga Warszawa- paktsstaternas nationella suveränitet.

Inom Västeuropa ledde fruktan för fort-

satt sovjetisk expansion och en önskan till försoning mellan de forna fiendestaterna _ främst mellan Frankrike och Tyskland -- till enhetssträvanden. Ett även politiskt enat Västeuropa fick stöd på många håll, inklusi- ve Förenta staterna. Tillkomsten av kol- och stälunionen år 1951 skapade början till en gemenskap på vitala områden. Detta ledde senare till ett utvidgat samarbete, Romför— draget år 1957, och de europeiska gemen- skaperna.

Genomgående efter andra världskriget har således världen präglats mer av slitningar än av samspel. Förenta staterna och Sovjet- unionen, som under andra världskriget stod eniga mot en gemensam fiende, har rivalise- rat om makten.

De båda supermakterna har sådana vapen- arsenaler att de kan utplåna varandra. De har fått en unik maktposition i relation till omvärlden samtidigt som de har svårt att utnyttja sina maktmedel. Situationen upp- levs som ett faktiskt duopol.

För att minska de omedelbara riskerna för en konfrontation har supermakterna under de senaste åren visat en ökande benägenhet till förhandlingar i frågor av ömsesidigt intresse. Andra staters säkerhet har emeller- tid inte garanterats genom denna supermakt— balans. Ej heller har denna balans kunnat lösa lokala konflikter, såsom i Mellanöstern, eller förhindrat att Förenta staterna engage- rats i Indokina, med globala och regionala konsekvenser som följd. Båda har dessutom fått en ny makt att räkna med, Kina. Dess- utom har Japan börjat spela en mer fram- trädande roll, hittills i första hand begränsad till Asien.

Maktbalansen har lett till en fastlåsning i stort vid status quo Och ett de-facto- accepterande av intressesfärer, som täcker stora delar av världen. Utrymmet för unila- teralt agerande av andra stater har visserligen därmed blivit begränsat men medger ändå viss rörelsefrihet. Rumänien har kunnat ge sin utrikespolitik en egen profil. Västtyskland söker nya förbindelser österut, samtidigt som det håller fast vid NATO och västsamar— betet. 1 Västeuropa utvecklas samarbets-

strävanden med en justering av relationerna såväl österut som västerut. Detta kan inne- bära början till ett nytt skede för berörda länder. I vissa avseenden har supermakternas och deras allierades intressen kommit att sammanfalla mindre än tidigare under efter- krigsdecennierna.

8.3 Huvudlinjer i svensk utrikespolitik

Det främsta målet för svensk utrikespolitik är att hålla vårt land utanför ett framtida krig med bibehållen frihet och självständig- het.

För att nå detta mål driver statsmakterna en politik som beskrivs som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Bakom denna politik står den överväldigande majori- teten av svenska folket.

Neutraliteten i krig, liksom alliansfriheten i fred, är inte internationellt garanterad eller traktatbunden. Sverige har självt valt sin neutrala linje. Vid en avvägning mellan fördelar och olägenheter av medlemskap i militärallianser har vi kommit fram till, att Sverige bäst betjänas av att inte tillhöra någon allians och att härigenom möjligheten att hålla sig neutralt i krig är störst. Detta medför att trovärdigheten hos vår politik inte är avhängig av internationella garantier eller skyldigheter utan vilar på den politik som Sverige för.

En väsentlig förutsättning för denna poli- tik är att omvärlden hyser förtroende för vår vilja att orubbligt hålla fast vid den valda linjen. För att denna avsikt skall bli klart förstådd och respekterad krävs att politiken inte göres beroende av tillfälliga faktorer utan förs med konsekvens och fasthet. Man skall kunna lita på vår avsikt att i händelse av krig hävda neutraliteten Och på att den handlingsfrihet som alliansfriheten i fred in- nebär tjänar samma syfte.

Avsiktens trovärdighet påverkas i hög grad av militära dispositioner. Den kan reduceras eller elimineras om försvaret får en struktur som ger intryck av att kunna infogas i en stormakts strategi. En anpassning av vapen- system eller uppbyggnad av krigsmateriel-

försörjning till en allians eller stormakt kan också förväntas påverka tilltron till avsikten att inta neutralitet. Detsamma gäller om för- svaret är så svagt, att militär hjälp utifrån be- hövs mot varje yttre hot.

Internationella bindningar utrikespoli- tiskt, ekonomiskt och i andra avseenden — vilka gör möjligheten att välja neutralitet i krigstid illusorisk kan inte heller accepteras. Detta innebär, att vi inte kan delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en grupp stater med syfte att utforma gemensamma ståndpunkter. Gränser sätts också för vara möjligheter att gå med på en överflyttning av beslutanderätten från na- tionella till internationella organ.

Det är emellertid inte bara viljan att inta neutralitet som måste vara trovärdig. Även förmågan måste vara det. Det nyttjar föga att omvärlden litar på vår ärliga avsikt att hålla oss utanför ett krig, om förmågan att göra det betvivlas.

Tilltron till förmågan påverkas av vårt eget försvar. Genom ett starkt försvar höjs kost- naden för att erövra svenskt område och därigenom kan benägenheten att vinna kon- troll över vårt territorium minskas. Tilltron påverkas också om vi är beroende av andra stater för vår försörjning av viktiga varor eller tjänster. En sådan ekonomisk sårbarhet kan leda till ett beroendeförhallande, vilket kan utnyttjas för att kräva politiska och militära favörer. Värt ekonomiska liv måste därför vara så organiserat, att befolkningen under rimlig tid kan uthärda en höggradig avspärrning. Även när det gäller ett med varuförsörjningen sammanhängande område, nämligen konsekvenserna av ett nära och omfattande ekonomiskt samarbete över gränserna, mäste hänsyn tagas till vår för- måga att inta neutralitet.

Viljan och förmågan att i krig hävda vår neutralitet måste alltså vara trovär- dig. Omvärlden skall kunna räkna med att Sverige kommer att hålla sig utanför ett krig. Tilltron till denna var vilja och förmåga grundläggs redan i fred och påverkas av statsmakternas agerande och ställningstagan- de. Den är också beroende av våra inre

politiska, ekonomiska och sociala förhållan— den. Dessa kan stärka, men också försvaga, det av statsmakterna eftersträvade och upp- byggda förtroendet.

Vår politik får inte skapa vare sig misstro hos den ena storrnakten eller förväntningar hos den andra. Allra minst får den ge stor- makterna någon reell grund för misstanken att svenskt territorium kan ställas till en än- nan makts förfogande och bilda utgångsbas för angrepp.

ldeologisk samhörighet med vissa stater kan naturligtvis hos dessa väcka förvänt- ningar om samverkan i händelse av krig. Omvänt kan deras potentielle motståndare hysa farhågor för att en deklarerad avsikt att inta neutralitet i krigsfall kan komma att uppges. Även om denna faktor inte bör underskattas. torde den dock vara av avse- värt mindre betydelse än exempelvis militära dispositioner. Krav pä ideologisk neutralitet kan nämligen aldrig ställas. Intet hindrar en neutral stat att hysa sympati för ena sidan. Däremot kan den ha skäl att för omvärlden särskilt understryka, att den oavsett ideolo- giska sympatier avser att i händelse av krig inta neutralitet.

Genom våra egna åtgärder och genom vår egen hållning påverkar vi tilltron till den deklarerade politiken. Ramen är given —— föresatsen att bevara möjligheten att vara neutral i krig — men inom denna finns utrymme för betydande handlingsfrihet. En förutsättning gäller dock; i krigstid krävs att vi till fullo iakttar de neutralitetsrättsliga reglerna. Dessa är nedlagda i Haagkonventio- ner och ter sig närmast som en formalisering av teser som framvuxit ur långvarig praxis. Och även om de endast gäller i krig, måste en neutral stat redan i fred handla så att den kan respektera dem under krig.

De krav som ställs på oss hänför sig främst till militär opartiskhet. Hit hör exempelvis att vi skall förhindra att vårt territorium blir skadeplats för krigshandlingar eller bas för krigsoperationer, att krigförande ej får trans- portera trupp, ammunition eller proviant genom vart territorium samt att vi inte får överlämna krigsmateriel till krigförande.

De erfarenheter som ligger bakom Haag- konventionernas regler rörande neutralitet har inte lett till inskränkningar i den neutrala statens handelsförbindelser med krigförande. Några neutralitetsrättsliga regler innefattan- de mera betydelsefulla inskränkningari fråga om handel finns inte. Från allmänna politis- ka utgångspunkter har dock en viss försiktig- het härvidlag ofta iakttagits i praxis av neutrala stater.

De få rättsliga inskränkningar som finns hänför sig till den neutrala staten själv, inte till dess medborgare. Den är inte skyldig att hindra sina medborgare från att ansluta sig till krigförandes styrkor eller från att expor- tera krigsmateriel till krigförande eller att lämna lån till krigförande.

Haagkonventionernas regler tillkom under en tid då staternas kontroll över handel och ekonomi inte var så omfattande och betydel- sefull som nu. Det torde förklara de toleran- ta reglerna beträffande medborgarnas förhål- landen. Denna tolerans uppväges emellertid i viss mån av regler som tillåter ingrepp mot kontraband och sjötransporter.

1 den mån staten inskrider i medborgarnas verksamhet uppställes dock ett krav på opartiskhet: förbud eller restriktioner som utfärdas måste likformigt gälla medborgarnas förhållande till alla krigförande. Något krav på att förbuden till sin verkan skall drabba de krigförande lika hårt finns däremot inte. En vanlig praxis bland neutrala har varit att beträffande handel tillåta s.k. courant nor- mal, dvs. medge handel enligt samma fördel- ning som gäller under fredstid. Detta förfa- rande har i vart fall tidigare accepterats av krigförande.

Detta är några väsentliga riktlinjer, genom vilka vi söker uppfylla vårt primära mål: att halla oss utanför ett framtida krig. Vårt handlande på utrikespolitikens område styrs av dessa riktlinjer men har också ett vidare syfte: att bidraga till att påverka den yttre miljön.

Vår politik syftar till att skapa och vidmakthålla ett ömsesidigt förtroendefullt klimat med omvärlden samt att bidra till lugnet och stabiliteten i vår del av världen

och därigenom ökad avspänning. Vår utrikes— politik skall vidare bidra till att främja Sveriges säkerhet på grundval av bland annat utifrån införskaffat bedömningsunderlag och information till omvärlden om våra övervä- ganden och ställningstaganden.

I vårt utrikespolitiska handlande accepte- rar vi inte bara den miljö i vilken vi arbetar. Vi söker förbättra den. Möjligheterna att göra detta är naturligtvis inte stora för Sverige ensamt. Men vi kan samverka med andra länder och även på annat sätt verka härför. Inte minst vår utrikespolitiska obun- denhet kan underlätta detta.

Sverige verkar för internationell nedrust- ning. Då så befinnes påkallat tar vi ställning och framlägger förslag i internationella frå- gor. Vi söker bidra till att utjämna skillnader i ekonomiska och sociala villkor mellan olika länder och till avkolonialiseringens fullföljan- de på fredlig väg samt söker främja arbetet på en förbättring av människans miljö. Detta kan förefalla vara ett ambitiöst program för ett land av Sveriges storlek. Det kräverivart fall ett aktivt uppträdande på det utrikes- politiska planet. Vår neutralitetspolitik inne- bär inte passivitet.

Vi är beredda att inom ramen för våra politiska och andra förutsättningar arbeta för närmast möjliga internationella samver- kan för att utveckla handeln och främja full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, ökad social välfärd, social och ekonomisk utjämning samt för att utveckla politisk frihet, mänskliga rättigheter och kulturella värden.

Denna vår strävan efter samverkan sker inom tre olika grupper av stater: de nordiska länderna, den europeiska kretsen och slut- ligen den globala länderkretsen, sådan den är representerad i Förenta nationerna.

Det nordiska samarbetet vilar på den breda gemenskap som föreligger mellan de nordiska folken. De farhågor som fanns, att de nordiska ländernas olika val av säkerhets- politik skulle bromsa det nordiska samar- betet på andra områden, har visat sig obefogade. De nordiska ländernas olika säkerhetspolitik har skapat en balans som

bidrar till bevarandet av lugn och stabilitet i norra Europa, ett förhållande som blivit internationellt erkänt. I hägn härav har utvecklat sig ett inbördes samarbete av en omfattning och intensitet som i många hänseenden gått längre än bland andra grupper av suveräna stater.

Med den västeuropeiska kretsen av stater känner Sverige av historiska och kulturella men också ekonomiska skäl en nära samhö- righet. 1 det omfattande samarbete, som utvecklats mellan de västeuropeiska folken efter andra världskriget, har Sverige deltagit i den utsträckning som varit förenlig med de krav som neutralitetspolitiken ställt. Även med de östeuropeiska länderna har Sverige ett ökande ekonomiskt och kulturellt utby- te. Vi stöder förslag och initiativ som syftar till ett nära samarbete mellan alla de europeiska folken och söker medverka i den nu pågående processen av normalisering och konsolidering av läget i hela Europa.

Alltsedan Förenta nationernas tillkomst har Sverige bemödat sig om att spela en aktiv roll i organisationens olika verksamheter. I Sverige har sedan gammalt funnits ett starkt stöd för tanken på en universell freds- och rättsordning, som garanterar den kollektiva säkerheten, även i medvetande om att den kommer att kräva lång tid. Det är därför naturligt att vi på alla sätt söker stärka FN:s möjligheter att förebygga och lösa konflik- ter. Detta sker i medvetandet om att utvecklingen i världen lett till ett allt större ömsesidigt beroende staterna och folken emellan.

Genom vår neutralitetspolitik har vi spe- ciella förutsättningar att deltaga i FN:s fredsbevarande verksamhet. Sverige har ock- så anlitats i praktiskt taget samtliga de fall då FN ingripit i fredsbevarande eller fredsmäk- lande syfte. Vi har bidragit med övervak- ningspersonal, observatörer, tekniker och militär trupp vid åtskilliga tillfällen. Svenskar har använts som medlare samt intagit fram- skjutna positioner inom FN:s styrande or- gan.

Med hänsyn till den betydelse vi tillmäter FN, är det naturligt att vi kanaliserar en stor

del av vårt bistånd till utvecklingsländerna genom FN och dess fackorgan. Härigenom stärks FN:s prestige och understryks att u-ländernas ekonomiska utveckling angår alla världens stater. Men också genom bilaterala insatser, särskilt inom områden där Sverige har speciella förutsättningar, försöker vi bidra till ansträngningarna att främja ekono- misk och social utveckling i dessa länder.

Det senaste decenniet har karaktäriserats av krav på ökad internationell solidaritet. En växande opinion har ställt sig bakom detta krav. l hög grad har denna utveckling påverkats av den snabba avkolonialiserings- process som ägt rum efter andra världskriget och lett till ett stort antal självständiga stater i den s.k. tredje världen. Dessa har fordrat större delaktighet i världens samlade pro- duktionsresurser och en utjämning av den sociala standarden. Inte minst i vårt land har kravet på idealitet och solidaritet fram- sprungit med styrka. Detta är naturligt eftersom det överensstämmer med några av våra grundläggande värderingar. På det utri- kespolitiska området har därför vissa verk- samheter kommit att präglas av detta motiv. Hit fär räknas bistånd av olika slag, såsom utbildningsbiständ, humanitärt bistånd till frihetsrörelser, återuppbyggnadshjälp, kata- strofhjälp och flyktinghjälp. Men dit hör också en generös utlänningspolitik samt strävan att stärka de mänskliga rättigheterna.

Hur starkt solidariteten än må kännas, måste vårt handlande ske inom ramen för vad som är folkrättsligt tillåtet. Kravet på legalitet är absolut och bärs upp av en fast svensk tradition. Sverige har med stor kon- sekvens hävdat vikten av respekt för folkrät- tens regler och principer. Vårt handlande måste därför vara förenligt med svensk lag och rättsuppfattning, med av Sverige gjorda åtaganden i internationella konventioner och avtal samt med våra förpliktelser som med- lem av internationella organisationer.

Dessutom bör höga anspråk på realism ställas. En tänkt åtgärd skall vara genomför- bar och meningsfull. En bedömning härav får göras med utgångspunkt från våra politiska, ekonomiska och praktiska förutsättningar.

Det kan visserligen finnas fall, där en åtgärd kan föranledas av en önskan att markera en svensk ståndpunkt även om åtgärden inte kan väntas leda till konkret resultat. Huvud- regeln är dock att Sveriges utrikespolitiska handlande bör präglas inte bara av solidaritet och legalitet utan även av verklighetssinne.

9. Inriktningen av säkerhetspolitiken: Möjlig utveck- ling av den yttre och den inre miljön

Försvarsutredningen behandlar inledningsvis i detta kapitel strävandena att genom inter- nationella förhandlingar och avtal stärka och komplettera den ofullkomliga garanti för freden som terrorbalansen hittills erbjudit. Därvid belyses såväl åtgärder och avtal inom ramen för Förenta nationerna som bilaterala förhandlingar mellan supermakterna och re- gionala fredssträvanden i Europa.

Därefter behandlas den globalt politiska utvecklingen mot bakgrund av en redovis- ning av de vapentekniska förutsättningarna för supermaktsdominansen i världen. Vidare behandlas motsvarande utveckling i Europa och i Norden. Slutligen bedömer utred- ningen konsekvenserna för Sveriges del av de alternativa utvecklingslinjer som utredningen har angivit som möjliga. Därvid ägnas sär- skild uppmärksamhet åt sådana utvecklings— linjer, som skulle kunna leda till risker för Sveriges säkerhet.

I detta sammanhang granskar utredningen därjämte också utvecklingen av det svenska samhället — den inre miljön i några avseen- den som utredningen har funnit vara av betydelse för vår framtida säkerhetspolitik. Myndigheternas motsvarande bedömningar har tidigare redovisats, främst i kapitel 7.

9.1 Strävanden till fred och säkerhet i världen

9.1.1 Inledning

Sedan många år har terrorbalansen mellan supermakterna varit en av grundförutsätt- ningarna för den internationella utveck- lingen. Vetskapen om de fruktansvärda kon- sekvenserna av ett kärnvapenkrig har haft en återhållande effekt på supermakternas hand- lande for att tillgodose sina strategiska in- tressen. Det är framför allt denna balans som kunnat hindra att existerande motsättningar mellan stater utlöst storkrig. Däremot har den inte kunnat hindra uppkomsten av loka- la krigshärdar. Supermakterna har ibland varit obenägna att ingripa i konflikter, främst på grund av de risker sådana ingripanden skulle leda till för dem själva. Detta har lett till ökad handlingsfrihet för stater indragna i lokala konflikter. Paradoxalt nog har därmed terrorblansen hindrat lösning av vissa typer av konflikter. Dessutom bör erinras om att terrorbalansen som sådan inte är automatiskt bestående utan kan påverkas av den tekniska utvecklingen.

De risker som sålunda är förenade med terrorbalansen har lett till ständiga strävan- den på olika plan att genom förhandlingar och avtal komplettera och befästa den garan- ti för fred som balansen erbjuder. Dessa strä-

vanden har under senare år fått en annan omfattning än tidigare, kanske främst till följd av den militärtekniska utvecklingen, problemen att avveckla militära engagemang och svårigheterna att med militära maktme- del åstadkomma avgörande förändringar i rådande läge.

9.1.2 F redssträvandena inorn FN:s ram

Förenta nationerna är ett uttryck för strä- vanden att genom ett frivilligt upprättat internationellt system på lång sikt uppnå kollektiv säkerhet. FN:s mera omedelbara uppgift är att medverka till internationell fred och säkerhet, att främja vänskapliga förbindelser mellan nationerna, att samarbe— ta internationellt för att lösa mellanfolkliga problem av ekonomisk, social och humanitär natur och att främja respekten för de mänsk- liga rättigheterna och de fundamentala frihe- terna utan hänsyn till ras, kön, språk eller religion.

Erfarenheterna från NF ledde till att man i FN-stadgan inte skrev in en förpliktelse om automatiska sanktioner. I stället lades i så- kerhetsrådets hand att fatta beslut i sådana frågor. Vid beslut av denna art krävs enstäm- mighet bland de permanenta medlemmarna, dvs. stormakterna i rådet har vetorätt. Säker- hetsradet har fri prövningsrätt. Härigenom har markerats att FN inte är en rättsorgani- sation som ovillkorligen beivrar en våldsåt- gård utan en politisk organisation som prö- var vad som är ändamålsenligt och samtidigt politiskt möjligt. Efter de erfarenheter som NF haft är detta en ståndpunkt som är mera realistisk än den som låg bakom NF :s regler.

Generalförsamlingen har rätt att ta befatt- ning med en konflikt som behandlats i rådet utan att detta fattat beslut om kollektiva atgärder för återställande av fred. Försam- lingen fattar då sina beslut med två tredje— dels majoritet utan vetorätt för stormakter- na. Å andra sidan är församlingens beslut inte bindande för medlemsstaterna utan är endast att anse som rekommendationer. Su- permakterna torde emellertid för närvarande vara föga intresserade av att på detta sätt låta

generalförsamlingen Spela någon större roll.

Kärnan i FN:s säkerhetssystem skulle en- ligt avsikterna vara bestämmelser om tvångs- medel mot en fredsbrytare och angripare. Dessa medel kan i vissa situationer göra stor nytta och bidra till att pacificera en farlig konflikt; men när någon av stormakterna är inblandad i en konflikt kan systemet inte väntas fungera. Inte minst med hänsyn här- till har FN-stadgans regel om staternas rätt till självförsvar, antingen enskilt eller kollek— tivt, kommit att få väsentlig betydelse.

De politiska hindren att uppnå kollektiv säkerhet har lett till att FN:s verksamhet hittills främst legat på det normskapande, det Opinionsbildande och det fredsbevarande omrädet. Även om betydelsen i alla dessa hänseenden varit begränsad, kan dock hävdas att världen utan FN troligen skulle vara ännu osäkrare, mindre fredlig än i dag. Organisa- tionens karaktär av forum för ett ständigt utbyte av synpunkter och de möjligheter den erbjuder till permanenta och informella för- handlingskontakter bör inte heller under- skattas.

Flertalet medlemsstater har deklarerat en vilja att trots besvikelser stödja FN som politiskt freds- och samarbetsinstrument även framdeles. Under senare år har dock kunnat skönjas en tyngdpunktsförskjutningi FN:s roll som forum för internationellt sam- arbete från den rent politiska sfären till det växande antal områden där den snabba ut- vecklingen inom teknik, vetenskap och kom- munikationer skapat nya möjligheter men också nya problem, vilka har det gemensamt, att de i stor utsträckning kräver internatio- nellt samarbete för att kunna bemästras. Detta kan bidra till att på längre sikt minska spänningarna i världen. FN skulle exempelvis kunna få en ny och betydande roll i sådana för mänsklighetens framtid väsentliga frågor som utnyttjandet av världens naturresurser och kampen mot miljöförstörelsen.

Den internationella situationen präglas av många spänningar som leder till fortgående rustningsansträngningar och upprustning även av fattiga länder. Allmän nedrustning av befintliga arsenaler kan därför svårligen för-

utses. Däremot är det tänkbart att t.ex. universella rustningsbegränsningar kan kom- ma till stånd i fråga om de 5. k. massförstö- relsevapnen. Olika avtal under senare åran- ger en möjlig, men oviss utveckling: Antark- tisavtalet, provstoppsavtalet, yttre rymd-av- talet, icke-spridningsavtalet och havsbotten- avtalet. Samma gäller den kärnvapenfria zonen i Latinamerika, de många nya anslut- ningarna till 1925 års förbud mot att till- gripa BC-stridsmedel samt den av FN hösten 1971 godkända konventionen om förbud att utveckla, tillverka, lagra och inneha biologis- ka stridsmedel och toxinvapen. En fortsatt utveckling kan innebära både vidgade och strängare förbud men också en ökad univer- salitet. Med hänsyn till rådande motsätt- ningar är endast sådana avtal om rustnings- begränsning möjliga som bibehåller makt- balansen mellan stormaktsblocken. Hittills har nedrustningsförhandlingarna i huvudsak koncentrerats till ABC-stridsmedlen. Givetvis måste också de konventionella stridsmedlen komma in in bilden om en verklig nedrust- ning skall nås. Möjligheterna härför synes emellertid ovissa.

Nedrustningsförhandlingama och deras re- sultat kan påverkas av förändringar i den inrikespolitiska situationen såväl i deltagar- länderna som i andra länder vars ställningsta- ganden kan vara av avgörande betydelse. Opinionsbildning kan verka i både positiv och negativ riktning, regimskiften kan med- föra förseningar och t. o. m. uppsägning av tidigare avtal. Förhandlingarna påverkas ock- så av den militärtekniska utvecklingen. Den- na är särskilt intensiv vad gäller kärnvapen och BC-stridsmedel men rör också robotise- ring, laser samt radio och television via satel- liter. Vetenskapliga och tekniska framsteg kan å ena sidan skapa möjligheter till nya vapensystem men kan å andra sidan också underlätta lösningen av aktuella kontrollpro- blem och därigenom påskynda överenskom- melser.

Sammanfattningsvis torde kunna sägas att det förefaller mindre sannolikt att nedrust- ningssträvandena under den kommande fem- tonårsperioden kommer att leda till någon

omfattande och avgörande nedrustning. Inom möjligheternas ram ligger universell rustningsbegränsning beträffande kärnvapen och biologiska och kemiska stridsmedel. Regionalt kan begränsningar ske när det gäller konventionella stridsmedel. Fortsatt demilitarisering av yttre rymden och inter— nationella havsbottnen kan vara möjlig. Ned- rustningsåtgärderna kan leda till förstärkning av FN:s möjligheter till fredsbevarande insat- ser samt ökade möjligheter för biläggande av tvister med fredliga medel. Detta kan bidra till någon avspänning och minskad risk för omfattande krig.

Förutsättningarna för betryggande kollek- tiv säkerhet inom ramen för en universell, internationell organisation och rättsordning synes dock alltjämt vara avlägsna. Varje nation måste i sista hand själv ta ansvar för sin säkerhet.

9.1.3 Bilaterala förhandlingar mellan supermakterna

9.1.3.l SALT-förhandlingarna

Efter en period av amerikansk överlägsenhet har en viss balans mellan de två supermakter- nas totala kärnvapenarsenal uppnåtts. Denna balans har skapat de politiska och psykolo- giska förutsättningarna för samtalen om be- gränsning av de strategiska vapnen HSALT som påbörjades hösten 1969 och sedan har fortsatts i flera omgångar. Så länge ett land, Förenta staterna, haft en klar överlägsenhet har det andra landet, Sovjetunionen, inte velat låsa detta läge utan istället ansträngt sig att hämta in försprånget. En pådrivande faktor i förhandlingarna är att kostnaderna för de alltmer komplicerade systemen blir allt svårare att bära.

Problemet i SALT bedöms vara dels par- ternas svårigheter att få insyn i varandras forsknings- och utvecklingsarbete, dels bris- tande symmetri i deras arsenaler, vilken del- vis hänger samman med militärgeografiska förhållanden. De överenskommelser som kan komma att träffas kommer av dessa skäl troligen att läsa de båda supermakternas

strategiska vapen vid vissa kvantitativa, kon- trollerbara nivåer t.ex. antalet utskjut- ningsramper för ICBM eller ABM snarare än vid ett visst tekniskt eller kvalitativt utvecklingsstadium.

Även om en eventuell överenskommelse varken skulle innebära en läsning av super- makternas totala kärnvapenpotential till nu- läget eller någon reduktion, kan den dock få en betydande psykologisk betydelse. En överenskommelse kan ses som symbol för att de båda supermakterna föresatt sig att på allvar söka sig fram till mera omfattande överenskommelser.

9.1.3.2 Överenskommelse i syfte att minska riskerna för kärnvapenkrig

Parallellt med SALT har förhandlingar förts mellan Förenta staterna och Sovjetunionen om olika åtgärder för att minska riskerna för kärnvapenkrig. De resulterade hösten 1971 i ett avtal innebärande bl. a., att parterna skall ta kontakt med varandra i händelse av inträf- fade, inte avsedda kärnvapenexplosioner, vid upptäckt av oidentifierade objekt och inför vissa planerade robotskjutningar. Därutöver skulle den direkta kommunikationslänken, ”heta linjen”, mellan statsledningarna för- bättras. Härigenom bedöms riskerna för krig av misstag eller olyckshändelse kunna ytter- ligare reduceras.

9.1.3.3 Militärutgifternas utveckling

I detta sammanhang vill utredningen beröra frågan om militärutgifternas utveckling.

En av FN:s generalsekreterare utsedd expertgrupp beträffande de ekonomiska och sociala konsekvenserna av kapprustningen och militärutgifterna har i oktober 1971 framlagt en rapport. Den innehåller bl. a. en redovisning av de samlade militärutgifternas utveckling under efterkrigstiden, räknade i fast penningvärde och uppdelade på följande kategorier av länder.

l. Länderna med de största militärutgifterna (Förenta staterna, Sovjetunionen, Kina,

Frankrike, Storbritannien och Västtysk- land tillsammantagna). Dessa svarade för mera än fyra femtedelar av de totala militärutgifterna i världen under 1960-talet.

2. Övriga utvecklade länder.

3. Utvecklingsländerna.

4. Världen totalt.

Av rapporten framgår att världens totala militärutgifter efter en lO-årsperiod av rela- tivt snabb tillväxt har flackat ut och under de senaste åren snarast gått något tillbaka. Det framgår vidare av rapporten att minsk- ningen helt hänför sig till den första av de ovan nämnda ländergrupperna. Någon redo- visning för utvecklingstrenderna i de enskilda staterna lämnas däremot ej. I rapporten har bl.a. utnyttjats underlag från Stockholms Internationella Fredsforskningsinstitut (SIPRI).

Vid SIPRI drivs ett projekt avseende ana- lys av militärutgifterna i olika länder. Därvid

Tabell 9:I. Försvarskostnadernas utveckling i fasta priser enligt SIPRIS årsbok 1969/70 och senare kompletteringar och modifie- ringar.

Försvarskostnaderna är uttryckta i miljoner dollar. De är omräknade till 1960 års priser med konsu- mentprisindex och till dollar med särskilt beräkna- de växelkurser 1960 (Benoit-Lubell). Uppgifterna för de senaste åren är osäkra och kan komma att modifieras.

Förenta NATO i Sovjet- WP i staterna övrigt unionen övrigt 1955 44.400 14.600 25.500 2.500 56 45.300 15.400 23.200 2.800 57 46.800 15.500 23.000 2.800 58 46.400 14.400 22.300 2.900 59 47.100 15.300 22.300 3.200 60 45.400 16.000 22.100 3.400 61 47.300 16.400 27.600 3.800 62 51.200 17.900 30.200 4.200 63 50.500 18.400 33.100 4.400 64 48.800 18.800 31.700 4.400 65 48.600 18.700 30.500 4.400 66 58.000 18.800 31.900 4.700 67 66.900 19.700 34.500 5.100 68 68.700 19.100 39.800 6.200 69 65.700 19.000 42.100 7.000 70 58.300 19.300 42.600 7.500 71 55.500 19.300 42.600

redovisas dessa bl. a. i fast penningvärde och jämförda med varandra med särskilt beräkna- de växelkurser. En etapp av detta arbete har redovisats i SIPRIS årsbok 1969/70. Senare framräknade, preliminära uppgifter har under hand erhållits från SIPRI. En samman- ställning redovisas i tabell 9 :1.

Av SIPRI:s redovisning framgår att Sovjet- unionens militärutgifter varit i stort konstan- ta de senaste åren och att Förenta staternas snabbt minskat efter ett toppläge är 1968. Denna minskning uppges till största delen vara hänförlig till den successiva nedtrapp- ningen av Vietnamengagemanget. Med hän- syn till osäkerheter i definitioner och omräk- ningsfaktorer bör uppgifterna tolkas med försiktighet, detta gäller särskilt vid jämförel— ser mellan länder.

Den redovisade utvecklingen bör trots osäkerheterna kunna tolkas så att den tyder på en viss underförstådd samstämmighet mellan supermakterna i vad avser försvars- kostnadernas storlek. Det bör dock framhål- las att kostnaderna alltjämt ligger på en mycket hög nivå som tillåter en fortsatt upprustning och en kvalitativ förbättring av de moderna vapnen.

9.1.4 Fredssträvandena i Europa

Den tidigare nämnda förhandlingsaktiviteten blev särskilt märkbar i Europa, där under hela efterkrigstiden öst-väst-motsättningarna varit mest akuta samtidigt som terrorbalan— sen visat sin betydelse som fredsbevarande faktor.

Oaktat omfattande militära styrkor stått mot varandra, har likväl status quo kunnat upprätthållas och läget mellan de båda mili- tärblocken präglats av stabilitet.

Situationen i Europa har emellertid rymt spänningar och stabiliteten har till stor del betingats av den försiktighet i agerandet som måste iakttas i en region där stora militära styrkor är mobiliserade.

En sådan situation kunde inte betraktas som en bestående lösning för Europa. Inte heller kunde en varaktig fredsordning kom- ma till stånd utan tysk medverkan.

I mitten av 1960-talet gjordes vissa försök till en ny östpolitik från den tyska förbunds- regeringens sida. Man ville medverka till en freds- och avspänningspolitik i förhållande till öst. Dittills hade de västtyska statsmak- terna intagit ståndpunkten, att en av- spänning i Europa förutsatte en föregående lösning av Tysklandsfrågan, dvs. en återföre- ning av Tyskland. Nu kastades ordningsfölj- den om: återföreningen sågs som en praktisk möjlighet, endast som resultat av en längre utvecklingsprocess i avspänningens tecken.

Den politiska klimatförbättringen i Euro- pa vid 1960—talets slut gynnade Förbunds- republikens ansträgningar att nyorientera sig österut och kontakterna konkretiserades.

I de förhandlingar som fördes med Sovjet- unionen och Polen förelåg till stor del sam- ma svårigheter som tidigare. Förhandlingarna under 1970 resulterade emellertid i under- tecknandet av ett fördrag, vars betydelse kanske främst är att de efter andra världs- kriget uppkomna gränserna fastställs och ut- trycklingen betecknas som okränkbara. Även om inget fredsavtal ingåtts och även om reservation gjorts med hänsyn till övriga segrarmakters rätt, innebär de båda fördra- gen i praktiken att Förbundsrepubliken till Sovjetunionen och Polen avstått viktiga pro- vinser i öst samt att Förbundsrepubliken erkänt Tyska Demokratiska Republiken som en särskild statsbildning.

Berlin berörs inte i fördraget mellan Bonn och Moskva och på västtysk sida gjordes fördragets ratificering beroende av en till— fredsställande överenskommelse om Berlin. En sådan har nu kommit till stånd med en partiell reglering av Berlinfrågan som resul- tat. Därmed möjliggöres en normalisering av Västtysklands relationer även till Tjeckoslo- vakien och övriga östeuropeiska stater, dvs. Ungern och Bulgarien. Berlinavtalet har ökat förutsättningarna för en fortsatt förbättring av relationerna mellan Öst- och Västtysk- land. I förlängningen av denna utveckling ligger ett västtyskt erkännande de jure av den Tyska Demokratiska Republiken och båda tyska staternas upptagande som med- lemmar av Förenta nationerna.

I och med Berlinöverenskommelsen för- bättras också förutsättningarna för inkallan- de av en europeisk säkerhets- och samarbets- konferens, eftersom västmakterna krävt en tillfredsställande uppgörelse om Berlin som förutsättning för sitt deltagande i en sådan konferens.

Från västtysk sida har deklarerats att av- spänningssträvandena inte innebär någon ändring eller försvagning av förbindelserna med NATO.

Vid 1960-talets mitt föreslog öststaterna sammankallandet av en europeisk säkerhets- konferens. NATO-makterna intog en reser- verad hållning härtill men diskuterade möj- ligheten av att sammankoppla en konferens med militära styrkereduktioner. Sedan kom Tjeckoslovakienkrisen och frågan låg nere några år. Under 1970 och 1971 har bilaterala konsultationer i frågan ägt rum mellan de flesta europeiska stater och konferenspro- jektet har börjat anta konkreta former.

Enighet råder nu om vilka stater som bör delta i sådan konferens, medan det alltjämt finns motsättningar om dagordningens inne- håll.

Jämsides med konsultationer och dialoger om en europeisk säkerhets- och samarbets- konferens har de båda maktblocken diskute- rat förutsättningama för ömsesidiga och balanserade styrkereduktioner. Denna fråga togs ursprungligen upp vid ett NATO-möte år 1968 och efter sonderingar och menings- utbyten mellan NATO och Warszawapakten har även denna tanke under år 1971 tagit fastare form.

9.1.5 Slutsatser

Ett karakteristiskt drag i de senaste årens storpolitiska utveckling är en betydande grad av avspänning mellan de båda huvudaktörer- na på den världspolitiska scenen, Förenta staterna och Sovjetunionen. Denna av- spänningsprocess har nu pågått så länge och visat en sådan hållfasthet, att man kan tala om en utvecklingstrend. Den har bestått även så hårda prov som det amerikanska kriget i Vietnam och den sovjetiska inmar-

schen i Tjeckoslovakien. Detta är ett konsta- terbart faktum. Svårigheterna inträder vid försök att analysera den verkliga innebörden av, motiven för och följderna av den påvis- bara avspänningen.

Här finns många möjliga tolkningsvarian- ter mellan ytterlighetsuppfattningarna på ömse håll. Den extreme pessimisten vill be- trakta avspänning som ett bedrägligt till- stånd, medvetet skapat för att dölja lömska planer gentemot motsidan. Den utopiska optimisten kan vilja se avspänningstillstånd som tecken på att vägen ligger vidöppen för en snar lösning av de stora utestående tviste- frågorna.

Båda dessa ytterlighetsuppfattningar kan naturligtvis ligga långt från verkligheten. En analys av det verkliga läget måste baseras på kända faktiska omständigheter och på en nykter bedömning av parternas intressen.

Mot en sådan bakgrund kan slutsatsen vara berättigad, att de båda supermakterna är beredda att i egna och världsfredens in- tresse göra en allvarligt menad ansträngning att slutgiltigt lösa de utestående problem som alltsedan andra världskrigets slut utgjort ett ständigt latent hot mot freden. Huruvida detta skall lyckas är idag inte möjligt att förutse. Svårigheterna får inte underskattas. Misstron beträffande parternas avsikter är fortfarande stor och problemen svårlösta; de militära styrkorna och övningsverksamheten i och omkring Europa är alltjämt omfattan- de. Men förutsättningarna för att nå en lösning är bättre idag än tidigare. Redan uppnådda resultat inger förhoppningar för framtiden.

Vad som skett under de senaste åren i Europa är framför allt att det långvariga dödläget i Tysklands- och Berlinfrågorna kunnat brytas och att vägen öppnats för nya förhandlingar och uppgörelser. Detta innebär att ytterligare steg tagits i förhandlings- och avspänningsprocessen i Europa. Normalise- ring av Västtysklands förbindelser med åter- stående östeuropeiska stater ligger inom räckhåll. Även vissa begränsningar i de ståen- de militära styrkorna kan visa sig möjliga att uppnå. Här möter dock stora svårigheter

bl. a. på grund av sådana tekniska förhållan- den som bristande symmetri i de militära styrkorna.

Om avspänningskonjunkturen blir be- stående kan en europeisk säkerhets- och samarbetskonferens spela en betydelsefull roll i öst-väst-förbindelserna i Europa. Det finns mycket att reglera och organisera i ett Europa där den tyska frågan inte längre låser läget så som varit fallet sedan andra världs- kriget.

Men den nuvarande avspänningskonjunk- turen och förhandlingsaktiviteten kan kom- ma att brytas av nya dödlägen, nya kriser och uppflammande motsättningar i andra delar av världen än Centraleuropa. Risken för att sådana konflikter skall spridas till Centraleuropa torde dock numera vara väsentligt mindre än tidigare under efter- krigstiden.

Detta är den allmänna utrikespolitiska bakgrund mot vilken försvarsutredningen be- traktar den nuvarande situationen i Europa. I enlighet med sina direktiv skall försvarsut- redningen emellertid beskriva tänkbara ut- vecklingar under en 15-årsperiod. Detta inne- bär att en mängd alternativ måste tecknas, om vars sannolikhet man dock inte kan göra några uttalanden. Det ligger, som redan fram- hållits i avsnittet 8.1, i sakens natur att härvid särskilt uppmärksammas sådana ten- denser som skulle kunna leda till framtida hot mot Sveriges säkerhet. Detta bör hållasi minnet när man tar del av de följande be- skrivningarna av möjliga utvecklingar globalt, i Europa och i Norden.

9.2 Den globala utvecklingen

Förenta staterna och Sovjetunionen karakte- riseras allmänt som supermakter. Att de behandlats som en kategori för sig samman- hänger med deras avsevärda försteg i militär och ekonomisk potential före alla andra stater. I allmänhet torde begreppet super— makt användas för att beteckna en stat med globala intressen och med resurser att hävda

dessa. En förmåga att möta ett nukleärt anfall med samma medel, en stark konven- tionell militär kapacitet och en betydande ekonomisk styrka är de resurser som därvid främst kommer ifråga. Detta utesluter dock inte att en stat, som betecknas som icke- supermakt, kan ha större inflytande på ut— vecklingen i en region än supermakterna. Det innebär inte heller att en supermakt måste hävda intressen i alla delar av världen.

I framtiden skulle flera stater eller grupper av stater kunna utvecklas därhän att de med fog kan betecknas som supermakter. Under loppet av en sådan utvecklingsprocess kan Moskvas och Washingtons dominans i världs- politiken komma att successivt försvagas. Eftersom utvecklingen inte behöver ske i utpräglade etapper finns det skäl att inte alltför starkt trycka på distinktionen mellan supermakt och icke-supermakt.

De globala relationerna har hittills i hög grad präglats av existensen av kärnvapnen och den därmed sammanhängande vapentek— niska utvecklingen. Mycket tyder på att så även i fortsättningen kommer att vara fallet. Samtidigt har dock de konventionella vap- nens relativa betydelse ökat. Uppmärksam— het bör också riktas på de kemiska och biologiska stridsmedlen.

Med hänsyn till den vapentekniska utveck- lingens konsekvenser för de globala relatio- nerna behandlas de i det följande relativt utförligt.

9.2.1 Den vapentekniska utvecklingen och dess strategiska konsekvenser

9.2.1 .1 Kärnvapen

Nuvarande terrorbalans karakteriseras av att envar av supermakterna, också efter att ha blivit utsatt för ett överraskande första anfall med kärnvapen, har förmåga att tilldela an- griparen ett förödande kontraslag. Denna förmåga brukar betecknas som second-strike- capability. Förutsättningen härför är dels att vapensystem och ledningsorgan har en hög skyddsnivå, exempelvis genom fortifikato- riskt skydd av utskjutningsramper eller

ubåtsbasering av robotar, dels att befolk- nings- och industricentra är sårbara därför att de inte har något effektivt skydd.

De kärnvapenstyrkor som konstituerar terrorbalansen har en sådan räckvidd att de kan utnyttjas i en interkontinental duell. Dessa styrkor kompletteras med stora mäng- der kärnvapen med begränsad räckvidd, grupperade främst i Europa. För dem brukar användas benämningen ”taktiska” kärn— vapen, vilket dock kan ge en vilseledande uppfattning om deras avsedda användnings— sätt. Det finns kärnvapen alltifrån de minsta med en räckvidd på några kilometer och en laddningsstyrka på delar av ett kiloton upp till de största med interkontinental räckvidd och styrkai megatonklassen. Som jämförelse kan nämnas att Hiroshima-bornben var på 20 kiloton.

Supermakternas insatser för forskning om samt för utveckling och produktion av kärn- laddningar och vapensystem för dessa ligger på en oförändrat hög nivå. Om denna vid- makthålls torde konsekvenserna på längre sikt bli en än högre teknologisk standard i Förenta staterna och i Sovjetunionen och ytterligare möjligheter till prestandahöj- ningar och till anskaffning av vapensystem för speciella ändamål eller med nya använd- ningssätt.

Supermakternas strategiska kärnvapen- styrkor, som är sammansatta av interkonti- nentala robotar (ICBM), medeldistansro- botar (IRBM, MRBM), ubåtsburna robotar (SLBM) och bombflygplan. är f.n. under snabb utveckling. Styrkornas sammansätt- ning har kommit att få något olika karaktär i flera hänseenden.

[ Förenta staterna, som tidigare hade en betydande kvantitativ överlägsenhet, sker nu en snabb förnyelse och modernisering av robotbeståndet inom i stort bibehållet total— antal. För de interkontinentala robotarna (ICBM) ökas styrningsprecisionen och de förses med flera, var för sig manövrerbara stridsdelar (MIRV), som kan bekämpa skilda mål. I samband därmed minskas den enskilda stridsdelens styrka. En motsvarande utveck- ling sker på de ubåtsburna robotarna

(SLBM). De nyaste av dessa anges innehålla 10 separata stridsdelar, vardera med ladd- ningsstyrkan 50 kiloton. När detta program om några år är genomfört skulle de strate- giska styrkorna kunna bekämpa ungefär 10 000 skilda mål.

I Sovjetunionen sker en snabb kvantitativ uppbyggnad av både de interkontinentala robotarna och de ubåtsburna robotarna. Man har passerat Förenta staterna när det gäller det totala antalet robotar och i än högre grad när det gäller den samlade laddningsstyrkan. Sovjetunionen bedöms ligga efter Förenta staterna i utvecklingen av MIRV men har kvantitativt större möjligheter att på längre sikt utnyttja denna princip tack vare inrikt- ningen på större robotar.

Sovjetunionen har gjort försök att utnytt— ja robotar som satelliter i låg, Partiell krets- bana (150—300 km höjd) (FOBS) för att fördröja upptäckten av anflygande robotar.

Farhågor har uttryckts för att den nuva- rande terrorbalansen, karakteriserad av att båda parter har ”second-strike-capability”, skulle rubbas av den tekniska utvecklingen. Den ökade styrningsprecisionen i kombina- tion med utvecklingen av MIRV skulle kun— na göra det möjligt att i ett slag slå ut alla markbaserade robotar. Ubåtar nära kuster och robotar i låg kretsbana skulle kunna anfalla så överraskande att de strategiska bombplanen kunde slås ut på marken. Slut- ligen skulle jaktubåtar kunna ständigt för- följa de robotbärande ubåtarna för att i ett givet ögonblick förstöra dessa. Omfattande åtgärder vidtas emellertid för att minska riskerna för att endera parten på detta sätt i ett enda slag avväpnar sin motståndare.

Det fortifikatoriska skyddet av robotba- serna förstärks sålunda. Vidare har påbörjats en begränsad utbyggnad av antirobotsystem (ABM) avsedda dels att skydda de fasta robotbaserna, dels också landets administra- tiva centra och ledningsorgan. Hittills ut— vecklade ABM-system bedöms dock endast kunna bli verksamma mot ett mindre antal inkommande robotar. Ett heltäckande ABM- system är alltjämt avlägset såväl från ekono- misk som teknisk synpunkt. Bidragande här-

till är att de offensiva robotarna successivt förses med skydd mot ABM i form av anord- ningar för störning, vilseledning och försvårad målbestämning.

Största värdet med de ABM-system som under överskådlig tid kan komma att byggas ut torde vara att de ger möjlighet att möta ett mindre antal inkommande robotar och därigenom i vissa lägen kan ge andrum för politiska överväganden och kontakter mellan supermakterna.

insatser av ABM mot inkommande robo- tar kan orsaka omedelbara skador i länder som befinner sig under kulbanan. Den elek— tromagnetiska effekten kan störa eller slå ut telekommunikationer och ljusblixten kan ge ögonskador inom stora områden.

I kampen mellan medel och motmedel bedöms f.n. atomubåtarna och deras robo- tar (SLBM) ha de största möjligheterna att överleva en första kärnvapenduell och sedan besvara ett angrepp. Denna bedömning grun— dar sig främst på att inga helt avgörande förbättringar i ubåtsjaktmaterielen synes vara i sikte. Därjämte sker en utveckling mot större dykdjup för ubåtarna och ökad räck- vidd för robotarna. Härigenom vidgas högst väsentligt det område inom vilket ubåtarna kan uppehålla sig. Genom bullerdämpning ökas ytterligare svårigheterna att upptäcka dem. I utvecklingen av de strategiska kärn- vapnen bedöms därför ökad vikt komma att läggas vid ubåtar: och ubåtsburna robotar. Därmed blir det också angeläget att minska motpartens spanings- och insynsmöjligheter i farvattenförträngningar och i närheten av basområdena.

I ett samhälle av Förenta staternas typ är det svårt att för omvärlden dölja pågående militära projekt. Man kan därför räkna med att Sovjetunionen har en realistisk uppfatt— ning om den amerikanska strategiska vapen— arsenalen. För att få en motsvarande insyni andra riktningen har Förenta staterna vid- tagit omfattande åtgärder för satellitspaning. Sådan spaning har dock sina begränsningar; insyn i forsknings- och utvecklingsarbete är t. ex. inte möjlig. Resultaten av satellit- spaningen har synbarligen haft en begrän-

sande inverkan på Förenta staternas kärnva- penanskaffning.

Kostnaderna för att utveckla och anskaffa nya strategiska kärnvapen skapar starka inci- tament till avtal om rustningsbegränsning. Supermakternas inbördes misstro, den bris- tande symmetrien i deras rustningar samt svårigheterna att kontrollera forsknings- och utvecklingsarbete gör det dock svårt att komma till godtagbara uppgörelser. Reell rustningsbegränsning av betydelse för kärn- vapenbalansen torde därför till en början främst avse ömsesidiga, kvantitativa begräns— ningar i anskaffning av vissa strategiska va- pensystem.

Forsknings— och utvecklingsarbete för att få fram nya typer av kärnladdningar pågår, bl. a. inriktat på rena vätevapen initierade utan fissionsladdning. Även vapentyper ivil- ka vissa verkansformer framhävs eller under— trycks kan förutses. Exempelvis kan ladd- ningar utformas och användas så att den elektromagnetiska effekten framhävs. De kan sprängas på sådan höjd att endast denna effekt påverkar mål på marken. Verkan be- gränsas därigenom till att sätta olika elek— triska system ur funktion. Därigenom skulle en ny, lätt identifierbar krigsnivå kunna till- komma under nivån allmänt kärnvapenkrig.

Det partiella provstoppet hindrar inte ut- provning av successivt allt större kärnladd- ningar under jord. Denna utveckling kan dock komma att avbrytas genom en överens- kommelse om fullständigt provstopp. De ökade möjligheterna att registrera under- jordsprov kan bidra till att underlätta en överenskommelse.

Utanför supermakternas krets har utveck— lingen av kärnvapen av främst ekonomiska skäl fått en tekniskt mindre avancerad prä- gel; detta kommer sannolikt att gälla även framdeles.

Även om de kinesiska framstegen inom kärnvapenområdet varit imponerande från teknisk synpunkt måste det framhållas att Kinas tillgång på sådana vapen ännu är myc- ket begränsad. Kinas resurser torde inte med- ge någon sådan uppbyggnad av kärnvapen- styrkorna att landet under överskådlig tid

kan komma ens i närheten av paritet med nuvarande supermakter. Vad Kina därför skulle kunna eftersträva gentemot dessa är en begränsad, defensiv second-strike—capa- bility. Denna skulle bygga på förmåga att bekämpa åtminstone några mål hos en angri- pare.

Kina bedöms fram till mitten av 1970- talet hinna anskaffa högst några få interkon- tinentala robotar samt 100—200 medel- distansrobotar och ett mindre antal ladd- ningar utformade som flygbomber. Det är mindre troligt att Kina kommer att anskaffa nägra ubåtsburna robotar under det när- maste årtiondet.

Storbritannien förmodas bibehålla sin nu- varande numerära styrka, men successivt mo- dernisera vapensystemen. Frankrike väntas fullfölja sin planerade, kvantitativt begrän— sade uppbyggnad av vapensystem för dels taktiskt understöd, dels anfall mot fasta mål (städer).

För belysning av frågan om kärnvapnens ytterligare spridning kan hänvisas till FN- rapporten är 1967, i vilken skisserades en hypotetisk kärnvapenarsenal bestående av 30—50 bombplan, 50 medeldistansrobotar med mjuk basering och 3 000 km räckvidd samt 100 plutoniumladdningar. Anskaffning och uppbyggnad av denna styrka under en tioårsperiod bedömdes totalt kosta minst 8,5 miljarder kr. Västtyskland, lndien, Kanada, Italien, Polen och Sverige ansågs ha tekniska och ekonomiska förutsättningar att utan vä- sentliga omprioriteringar i samhället genom- föra en sådan anskaffning. Det bör påpekas att för många stater, t. ex. i Mellersta östern, kan en väsentligt mindre anskaffning vara tillfyllest.

Möjligheterna för kärnvapnens spridning till flera länder har reducerats genom prov- stopps- och icke-spridningsavtalen, som un— dertecknats av ett stort antal stater. Flera av dessa har dock dröjt med ratificeringen. Av potentiella kärnvapenmakter står fortfarande Indien. israel och Sydafrika helt utanför dessa. Japan. Australien, Förenade arabre- publiken och Schweiz har undertecknat men inte ratificerat avtalen.

Av dessa stater har Indien fört en politik, som medger full handlingsfrihet i kärnvapen- frågan. Det bedöms troligt att Indien inom ett år efter beslut skulle kunna utföra ett prov med en kärnladdning. Även utan till- gång till kvalificerade vapenbärare skulle in— diska kärnvapen påverka förhållandena till grannstaterna. Japan har en erforderlig tek- nisk-ekonomisk kapacitet för att utveckla och tillverka både laddningar och strategiska vapenbärare. Å andra sidan är Japan mera sårbart för kärnvapenanfall än de flesta län— der. Japan torde därför undvika åtgärder som kan provocera till sådana anfall. Israel har troligen teknisk kapacitet att producera de enstaka laddningar som skulle räcka till för att helt ändra den strategiska bilden i Mellersta östern.

Den tekniska utvecklingen, inte minst på det civila atomenergiområdet, kan ge flera länder möjlighet att framställa enklare kärn- laddningar. Genombrottet för rena fusions- laddningar, som möjligen kan äga rum före lS-årsperiodens slut, skulle i och för sig kunna få en viss betydelse för kärnvapen- spridningen på längre sikt. För initiering av sådana fusionsladdningar fordras nämligen inte tillgång på klyvbart material. Däremot fordras ett tekniskt kunnande som under lS-årsperioden svårligen kan uppnås utanför de nuvarande kärnvapenmakterna.

9.2.1.2 Biologiska och kemiska stridsmedel

Biologiska och kemiska stridsmedel är sam- manfattande benämning på en lång rad vapen och ämnen. Med kemiska stridsmedel (C-stridsmedel) avses ämnen A i form av gas, vätska eller i fast form — som skulle kunna utnyttjas på grund av egen direkt eller indi- rekt fysiologisk verkan på människor, djur och växter. Biologiska stridsmedel (B-strids- medel) utgörs av levande organismer _ av vilken beskaffenhet de vara må _ eller smitt— samt material som härrör från dem, vilka är avsedda att vålla sjukdom eller död bland människor, djur eller växter, och vilka för sina verkningar är beroende av förmågan att

förökas inom den människa, den växt eller det djur som angrips. Både kemiska och biologiska stridsmedel kan betecknas an- tingen som dödande eller som prestations— nedsättande. Dessa termer är inte absoluta utan avser den förväntade effekten.

Inom NATO finns f.n. kapacitet att an- vända C-stridsmedel. Warszawapakten har in- te öppet deklarerat sina möjligheter. Många tecken i den vetenskapliga litteraturen och i uttalanden av ledande militärer leder till slutsatsen att man även inom denna allians har möjligheter att bedriva C-krigföring. Kinas potential på området är okänd. Det är möjligt att t.o.m. små länder utanför stor— maktsblocken har eller efter relativt kort förberedelsetid kan skaffa sig åtminstone några typer av C-stridsmedel.

Det är svårare att bedöma rustningsläget för B-stridsmedel, eftersom kännedom om resurserna härvidlag inte behöver spridas långt ner i den militära organisationen utan kan hållas centralt inom en krigsmakt eller annan lämplig organisation. Varje land med någorlunda utvecklad mikrobiologisk forsk- ning och teknik har möjligheter att fram- ställa B-stridsmedel för sabotageändamål. Eftersom endast enkla anordningar erfordras för att utföra ett storanfall med B-strids- medel kan existensen av sådana anordningar inte konstateras utifrån.

De flesta länders stridskrafter har åtmin- stone någon form av C-skydd. Som regel är detta uppbyggt med konventionella skydds- komponenter som t. ex. skyddsmasker. Mindre vanligt är att man givit civilbefolk- ningen ett motsvarande skydd. Troligen är Schweiz, Sovjetunionen, Sverige samt Väst- och Östtyskland bäst utrustade i detta hänse- ende medan Förenta staterna synes sämre rustat. När det gäller skydd mot B-krigföring är, vid sidan av det ovannämnda skyddet mot ('.-stridsmedel, sabotageskyddet och epi- demiberedskapen viktiga komponenter. Ut- vecklingsländerna är i dessa avseenden sva- gast rustade.

Upprepade ansträngningar har gjorts för att genom internationella överenskommelser och deklarationer söka förhindra användning

av BC-stridsmedel. FN har således låtit ut- reda dessa stridsmedels egenskaper, verk- ningar och möjliga utnyttjande (rapport 1969). Mot bakgrund av utredningens resul- tat vädjade FN:s generalsekreterare till alla stater att ansluta sig till Geneveprotokollet av år 1925, i vilket användandet av kemiska och bakteriologiska stridsmedel förbjuds. Denna vädjan har resulterat i att ett 80-tal stater f.n. är anslutna till protokollet. Majo- riteten av stater har i FN uttalat att proto- kollet gäller alla kemiska och bakteriologiska stridsmedel, alltså även tårgas och herbicider. Förenta staterna är den enda större stat som fortfarande står utanför men förbereder an- slutning. Detta protokoll har emellertid den begränsningen att det endast förbjuder en första användning. Det förbjuder inte inne- hav av stridsmedlen eller användning av dem vid vedergällning.

Vid pågående nedrustningsförhandlingar i Geneve har utarbetats förslag till en konven- tion om förbud mot utveckling. tillverkning och lagring av biologiska stridsmedel och toxinvapen Och om förstöring av existerande lager. Förenta staterna har redan tidigare gjort ett ensidigt åtagande av motsvarande innebörd och enligt uppgift påbörjat förstö- ring av existerande lager. Den nämnda kon- ventionen har godkänts vid 1971 års session med FN:s generalförsamling. Konventionen tar inte ställning till kontrollproblemen. Den innehåller däremot ett uttryckligt åtagande att fortsätta förhandlingarna i syfte att få till stånd ett motsvarande förbud mot C-strids- medlens utveckling, tillverkning och lagring. Kontrollfrågan kommer då att bli av väsent- ligt större betydelse.

Förutom att bruket av BC-stridsmedel har förbjudits i olika internationella överens- kommelser finns — liksom i fråga om kärn- vapen — en stark opinion mot deras utnytt— jande. Opinionsyttringarna grundas på strids- medlens potentiella massförstörelseeffekt.

Fortsatt teknisk utveckling av C-strids— medlen bedöms främst inriktas på sådana medel som är tillfälligt prestationsnedsät- tande. Ett annat utvecklingsområde kan vara ('.-stridsmedel bestående av flera komponen-

ter, som är ofarliga så länge de förvaras var för sig. Sådana stridsmedel kan utformas så att de efter en användning snabbt bryts ned och blir ofarliga. De giftigaste medlen be- döms redan nu ha utvecklats tillräckligt långt. Forskningen för skydd mot BC-strids- medel bedöms komma att fortsättas.

9.213 Konventionella stridsmedel

Trots nedrustningsförhandlingar och strävan- den att minska spänningen i världen har hittills ingen reducering av de konventionella militära styrkornas omfattning kunnat kon- stateras utöver den kvantitativa minskning av vissa kvalificerade vapentyper som samman- hänger med de enskilda vapnens ökade ef- fekt. '

Den krigsmateriel som nu är operativ eller kommer att tas i bruk i början på 1970-talet är till en del mycket avancerad och dyrbar. Materielens komplexitet medför långa ut— vecklingstider, varunder konstruktions- och tillverkningskapaciteten är relativt hårt bun- den och utnyttjad. Detta ger upphov till mer eller mindre regelbundna generationsväx- lingar. Av kostnadsskäl eftersträvas lång ope- rativ livslängd under förutsättning att detta är förenligt med god stridsekonomi. Ökad livslängd är ett sätt att bibehålla eller öka krigsmaterielens och därmed förbandens numerär trots ökade anskaffningskostnader och/eller minskade ekonomiska ramar. Detta kan vara möjligt om materielen ges viss utvecklingspotential. Även om materielen bibehåller sin grundkaraktär under hela nytt- jandeperioden kan man således genom punktvisa prestandahöjningar upprätthålla stridsvärdet hos den. Dessa förhållanden är mest framträdande för stora, sammansatta system såsom stridsledningssystem men ock- så för vapenplattformar som krigsflygplan, örlogsfartyg och stridsvagnar.

Kvantitativa prognoser över stridskrafter- nas utveckling i vår omvärld för så lång tid som 15—20 år måste bli osäkra med hänsyn till att de påverkas av många svårbedömda faktorer. Under förutsättning att krigsmate- riel inte kommer att förbrukas i större om-

fattning kan man dock med viss säkerhet förutse materielutvecklingen utomlands ifråga om de stora kostnadskrävande grund- systemen och vapenplattformarna — åtmin- stone för prognosperiodens tidigare del.

Oberoende av det politiska händelseför- loppet torde förändringar av de militära re- surserna i politiskt stabila stater ske relativt långsamt. Vid en minskning sker troligen i första hand övergång från stående till mobili- serbara förband, utan att den totala styrkan nämnvärt påverkas. På längre sikt kan dock de mobiliserbara förbandens kvalitet påver— kas genom att dess materiel inte förnyas.

För supermakternas del kan avsevärda re- gionala tyngdpunktsförskjutningar äga rum inom ramen för den utgångsgruppering som betingas av det militärpolitiska läget. Möjlig- heterna att inom denna ram snabbt genom- föra sådana ökas genom utvecklingen på transportområdet.

Inom armésrridskrafterna väntas utveck- lingen av de tre grundkomponenterna eld- kraft, rörlighet och skydd fortsätta.

Eldkraften kan förbättras genom längre skottvidder, bättre verkan av det enskilda skottet samt högre träffsannolikhet tack vare bättre eldledningsutrustningar och övergång till robotar.

Rörligheten torde förbättras genom ökad framkomlighet på marken och ökad trans- portkapacitet i luften. Terrängframkomlig- heten kan förbättras genom att förbanden i större utsträckning utrustas med terräng- gående fordon, som till viss del ges flytför- måga samt genom utnyttjande av den ökade tillgången till civila terränggående bruksför- don. Detta medför bättre framkomlighet i snö och på sank mark. Även fältarbetsrnate- rielens utveckling, bl. a. tillkomsten av broar av lättare material, bidrar till ökad terräng- framkomlighet.

Den ökade kapaciteten inom flygtrans- portonirädet ökar möjligheterna till luftland— sättningar av strategisk och operativ karak- tär. Den taktiska rörligheten i luften ökas framför allt genom ett stigande antal heli- kOptrar och genom förbättrad lastkapacitet hos dessa. Den ökade kapaciteten medger att

även förband som inte speciellt utbildats för luftlandsättningar kan utnyttja helikopter- transport. Speciella helikoptrar, t.ex. för pansarbekämpning, införs och kan eventuellt komma att integreras i förbanden.

Förbandens skydd bedöms bli bättre främst genom den ökade rörligheten samt genom att stridsfordonen förses med bättre pansar och lämpligare utformning av skro— ven.

På sarnbandssidan går utvecklingen mot bl. a. ökad störsäkerhet och förbättrat text- skydd. Datorer kan i större utsträckning komma att användas som hjälpmedel i led- ningsfunktionen.

För övervakning av stridsfältet även under mörker och dåliga siktförhållanden torde förbättrade hjälpmedel komma att utvecklas. Möjligheterna till verksamhet i mörker för- bättras genom att dessa hjälpmedel också utnyttjas vid förflyttning samt såsom mör- kerriktmedel för vissa vapen. Effektivare metoder för att belysa stridsfältet utvecklas.

De marina stridskrafternas utveckling vari— erar kraftigt mellan olika mariner beroende på sådana faktorer som ländernas storlek, industriella utveckling och strategiska förhål— landen. Stridsrnedlens räckvidder och verkan ökas. Utvecklingen av teleteknisk materiel för underrättelsetjänst. stridsledning och samband anses, tillsammans med ökningen av vapnens räckvidder, ge de marina strids- krafterna möjlighet att lösa flera och mera omfattande uppgifter.

Även om de strategiska uppgifter som är förenade med ett kärnvapenkrig sätter sin prägel på delar av stormakternas marina ma- teriel, torde fartyg och vapensystem för kon- ventionella och begränsade krig vidareut- vecklas. Särskild vikt läggs på utveckling av sjörobotsystem och på system för bekämp- ning av luftniål: attackrobotar såväl som flygplan. Även landbaserade robotsystem ut- vecklas.

Teletekniska motmedel utvecklas paral- lellt med vapentekniken och teletekniska störsystem integreras i marina vapensystem. Detta medför att man vidareutvecklar vissa för störning mindre påverkbara system, så-

som artilleri samt trådstyrda torpeder och robotar.

I kampen mellan medel och motmedel kan tre huvudprinciper urskiljas, nämligen:

-— ökat utnyttjande av ubåtar som vapen- bärare; — koncentration av fartygsförband med så- dan slagkraft att motståndarens vapen har små möjligheter att bryta den offensiva kraften; _ spridning på flera men mindre enheter i kombination med rörlighet och dolt upp- trädande.

Inom den aktuella tidsperioden torde en- dast stormakterna lia ekonomiska förutsätt- ningar att utveckla och vidareutveckla kärn- kraftdrivna stridsfartyg. Främst för använd— ning i ubåtar utvecklas inom några mariner system som är oberoende av luft.

Svävare och bärplanbåtar för militärt bruk har börjat utnyttjas och kan förväntas få ökad användning inom prognosperioden.

På det civila området finns en påtaglig strävan att skapa fartyg och hjälpmedel som medger lastning/lossning oberoende av hamnresurser. Denna utveckling har även militär betydelse. Dock kommer det inom prognosperioden alltjämt att krävas special- tonnage för överskeppning mot öppen kust. Särskilt inom NATO sker en stark utveckling av sjötransportmedel för militära transporter och landstigningsoperationer. Svävare för transportuppgifter kan bli ett komplement till övrigt landstigningstonnage, främst för specialoperationer i för detta transportmedel lämpade vatten.

szgstridskrafternas utveckling har i första hand till syfte att tillgodose ökade krav på stridsuthållighet. eldkraft, anpassning männi- ska—maskin samt förbättrad transportkapa- citet för trupp.

Med de material och motorer som nu är tillgängliga kan man konstruera flygplan för farter omkring Mach 3 på hög höjd. Den pågående civila utvecklingen av överljuds- flygplan kan under prognostiden få militära motsvarigheter i form av högkvalificerade strategiska vapenbärare.

De attackflygplan som införs under 1970- talet kommer att kunna nå omkring Mach ] på lägsta höjd och ha en aktionsradie på 500—750 km under stridsuppdrag. Vid för- flyttningsflygning är flygsträckan betydligt längre och kan med lufttankning ges inter- kontinentala dimensioner. Bemannade jakt- flygplan med iförhållande till dagens moder- na flygplan obetydligt förbättrade prestanda bedöms komma att kvarstå i luftförsvars- systernen under den närmaste lS-årsperio— den. Samtidigt utvecklas nya jaktflygplan- systeni avsedda att tillkämpa sig luftherra- välde inom områden för egen offensiv verk— samhet.

Korta start- och landningssträckor efter— strävas. Sikten och navigeringsutrustningar förbättras alltmer. Särskilt märkbar torde denna förbättring bli ifråga om möjligheten att flyga och strida på låga höjder. Av beväp- ning märks främst robotar med längre räck- vidd. minskad känslighet för elektroniska störningar och ökat oberoende av höjden samt taktiska vapen med stor yttäckande förmåga även från låga fällningshöjder. Sig- nalsökande robotar kommer troligen att kunna utnyttjas mot radarstationer.

Möjligheterna att övervaka luftrummet väntas förbättras bl. a. genom ökad använd- ning av flygburen spaningsradar. Samtidigt motverkas dessa förbättringar genom att metoder och materiel för telestörning samt radar- och lli-kamouflage vidareutvecklas.

Flygtransportmaterielen utvecklas snabbt. Detta gäller på såväl den militära som den civila sektorn. Under den närmaste fram- tiden kommer stora jetflygplan med omkring 100 tons lastförmåga att införas. Militärt kan de utnyttjas för strategiska transporter. Huvuddelen av de militära transportflyg- planen kommer dock alltjämt att vara av medelstor typ, bl. a. beroende på dessa flyg— plans större hanterbarhet i krigsoperationer.

Det är osannolikt att de mycket stora transportflygplanens maximihastighet kom- mer att överstiga Mach l. Däremot väntas aktionsradien bli större genom motorer med bättre bränsleekonomi. Transportflygplan med särskilt kort start- och landningssträcka

blir vanliga under 1970-talet. Genom för- bättrade rotorsystem kommer nya helikop- tertyper att få ökad marschfart, manövrer- barhet och lastförmåga.

9.214 Globala strategier

Den oerhörda ökning av de militära strids- medlens förstörelseförmåga, som åskådlig- gjorts i det föregående, har lett till den slutsatsen att i ett framtida totalt krig kom- mer det om terrorbalansen består inte att finnas någon segrare, endast förlorare. Med- vetandet härom har lett till en politisk åter- hållsamhet mot totalt krig som är större än någonsin tidigare. Men detta innebär inte att stridsmedlen förlorat sin betydelse. Under en epok då relationerna mellan stormakts- blocken karakteriseras av inbördes misstro och motsättningar har de i fred tillgängliga militära resurserna som främsta uppgift att åstadkomma avskräckning mot angrepp. Denna avskräckning påverkas inte så starkt av kvalitativa och kvantitativa skillnader i de militära styrkorna så länge den angripne har förmåga att vedergälla genom ett tillräckligt kraftigt kontraslag. Osäkerheten om motpar- tens rnöjligheter att genom fortsatt forsk- nings- och utvecklingsarbete rycka undan grunden för denna "second-strike-capa- bility" är en orsak till den intensiva utveck- lingen av de strategiska kärnvapenstyrkorna. Möjligheterna att med kärnvapen av- skräcka från angrepp bygger på tanken att trots att ett totalt kärnvapenkrig är helt oacceptabelt finns det ändå vitala intressen som någon är beredd att försvara med hot om eller i värsta fall insats av kärnvapen. För att detta inte skall leda till kärnvapenkrig får parternas vitala intressen inte vara överlap- pande. I enlighet härmed har de två stor- maktsblocken successivt utvecklat intresse- sfärer. som i den mån de är skarpt avgrän- sade respekteras av motparten. Avskräckningsstrategier utgår från anta- gandet att en eftergift för motpartens krav endast leder till nya krav från hans sida. Eftergifter skulle sålunda leda till att den egna förhandlingspositionen undergrävs och

tilltron till givna löften till allianspartners minskar.

En från början begränsad kärnvapeninsats kan leda till en successiv upptrappning, främst till följd av avsaknaden av distinkta nivåer. Detta skapar en betydande återhåll- samhet mot att överhuvudtaget utnyttja kärnvapen. Härigenom har man fått en s.k. kärnvapentröskel, som anses starkt markera skillnaden mellan konventionellt krig och kärnvapenkrig.

Blockens aktivitet har varit utpräglad ide områden där intressesfärerna gränsar till varandra, t. ex. Berlin och Kuba, och i strate- giskt viktiga områden utanför dessa, t.ex. Mellanöstern. I akuta kriser har parterna ibland låtit situationen utvecklas så att ris- kerna för kärnvapenkrig synts stora. Avsik- ten härmed har varit att utöva påtryckningar på motparten för att förmå denna att ge efter. För att underlätta förhandlingskontak- ter har särskilda förberedelser vidtagits. t. ex. den "heta linjen” mellan Washington och Moskva. Man kan räkna med att supermak- terna även fortsättningsvis söker nå snabba överenskommelser och detaljerad kontroll över akuta konflikter i intressesfärernas mar- ginalområden.

Supermakternas gemensamma intresse att undvika krig med varandra här inte bara lett till bestämda avgränsningar av intressesfärer utan också till en inbördes diskussion om kärnvapenstyrkornas sammansättning och ledning. Det ligger i båda parters intresse att dessa styrkor är under säker politisk kon— troll.

De biologiska och kemiska stridsmedlen har inte uppmärksammats lika mycket som kärnvapnen i den strategiska debatten. Vissa likheter finns emellertid i en tänkbar använd- ning av kärnvapen och B-stridsmedel. Ett avgörande steg är ibåda fallen att stridsmed- len i fråga överhuvudtaget sätts in. Det finns också vissa skillnader i det tänkbara använd- ningssättet för B- respektive C-stridsmedel. B-stridsmedlen har främst karaktären av stra- tegiska vapen medan många C-stridsmedel bedöms i första hand ha taktisk-operativ betydelse.

Man kan räkna med att parterna i ett framtida krig har starka intressen att för- hindra en upptrappning till högsta krigsnivå med de strategiska B-stridsmedlen och att tillse att användning av de taktiska C-strids- medlen inte leder till svårbemästrade situa- tioner.

En upptrappning kan innebära att allt farligare och verksammare medel kommer till användning och att allt större områden täcks. Handgranater med tårgas representerar den lägsta nivån och aerosolangrepp mot avsevärda delar av kontinenter med dödande smittämnen, som också smittar från individ till individ, den högsta. Mellan dessa ytterlig- heter kan flera nivåer urskiljas.

En annan typ av upptrappning avser mål- valet och går från begränsade militära mål till avsiktlig terror mot civilbefolkningen.

Utöver risken för upptrappning kan även svagt BC—skydd hos angriparens krigsmakt och befolkning verka återhållande mot en första användning.

Om BC-stridsmedel trots allt kommit till användning kan man räkna med att angri- paren med hänsyn till sina militära operatio- ner kommer att begränsa de områden som beläggs och ålägger sig restriktioner beträf- fande insatta stridsmedels giftighet, smitt- samhet och kvarliggningstid. Motsvarande restriktioner kan förekomma för att undvika omfattande skador på civilbefolkning eller långvarig beläggning av områden vilka avses bli utnyttjade efter en ockupation.

I ett krig mellan två starka parter som båda disponerar B- eller C-stridsmedel torde det avgörande steget vara att överhuvudtaget angripa med sådana stridsmedel, Aterhåll- samheten häremot torde. som tidigare fram- hållits, vara stark. Förtäckt krigföring var- med avses sådan krigföring där källan inte kan indentifieras ' syftande till att försvaga det angripna landets försvarsförmåga. kan dock inte helt uteslutas.

Ett framtida krigs intensitet och omfatt- ning bestäms således inte främst av tillgången på stridsmedel utan mera av krigets bedömda konsekvenser för vitala intreSSen och av par- ternas vilja och förmåga till målmedveten

kontroll över de militära insatserna. Militära resurser är både medel i krigföringen och medel att utöva inflytande över andra staters åtgärder och mål, dvs. instrument iförhand- lingar. lnstrumentet kan utnyttjas inte en- bart för att förmå motparten till att avstå från vissa, specificerade handlingar utan ock- så för att förmå honom att göra något som är önskvärt. Både upptrappning och ned- trappning av en konflikt kan _ i den mån denna är kontrollerbar ses som steg i en förhandlingsprocess.

För att en konflikt skall kunna hållas begränsad är det viktigt att båda parter kan uppfatta och vidmakthålla begränsningarna. En viss kommunikation mellan parterna är således nödvändig. 1 en konflikt söker par- terna bedöma varandras situationer. Om ena parten genom offentliga deklarationer eller förtroliga meddelanden söker ge uttryck för sina intentioner kan man räkna med att motparten söker få bekräftelse på dessa ge- nom kontroll av deras efterlevnad.

Trots att supermakterna har omfattande och allsidigt sammansatta militära styrkor till sin disposition har de ibland uppenbara svårigheter att utnyttja dem för att nå poli- tiska framgångar. De stridsmedel en super- makt i en viss situation inte är beredd att sätta in kan då inte heller utnyttjas i utpress- ningssyfte. De konventionella stridsmedlen kommer i stället i förgrunden. Man kan räkna med att nya metoder prövas att ut- nyttja militär styrka inom ramen för de begränsningar som terrorbalansen sätter. Det kan gälla krig genom ombud, stöd åt gerilla- rörelser eller ena parten i ett inbördeskrig eller hot om militära ingripanden. Sådana metoder kan komma till användning i olika delar av världen. De militära förutsätt- ningarna för snabba ingripanden ökar genom den transporttekniska utvecklingen.

[ områden där supermakterna inte är starkt etablerade kan det trots terrorbalan- sen förekomma långvariga, mindre intensiva krig i vilka supermakterna söker ingripa ge- nom påtryckningar, tillhandahållande av råd- givare och leveranser av materiel. Det kan också förekomma intensiva krig, vilka super-

makterna gemensamt medverkar till att söka snabbt avbryta. särskilt om de bedömer ris- kerna för fortsatt utbredning allvarliga.

9.2.2. Befintliga supermakter och tänkbara nya

9.2.2] Sovjetunionen

I ett samhällssystem som det sovjetiska med ett enda, hårt centraliserat parti är det avgö- 'rande matkpolitiska spelet koncentrerat till

toppskiktet. Detta utesluter inte förekom- sten av olika uppfattningar och motsätt- ningar mellan olika, inflytelserika grupper. Mer omfattande personförändringar har re- gelmässigt ägt rum efter större inre och yttre kriser. .Det måste emellertid samtidigt fram- hållas att det sovjetiska systemet inte endast kunnat överleva kriser utan t. o. m. succes- sivt tillväxt i styrka. Efter Chrustjevs fall fram till den 24:e partikongressen har för övrigt personförändringarna iledningen varit sällsynta. .

Sovjetunionen är ihög grad en multinatio- nell stat, och de icke ryska befolknings- grupperna torde redan nu utgöra majoriteten av landets befolkning. Nationella ambitioner kan med stöd av en växande regional intelli- gentia medföra komplikationer. De interna problemen kan komma att accentueras i takt med den fortskridande moderniseringen av det ryska samhället.

Samhällsutvecklingen präglas av en väx- ande komplexitet och diversifiering. Enbart landets storlek samt de alltmer invecklade ekonomiska förhållandena ställer stora krav på skicklighet i planering och koordineringi ett samhällssystem där social och ekonomisk verksamhet skall dirigeras från centrala stat- liga-organ. Detta återspeglas främst i tid efter annan introducerade administrativa reformer som avser att komma tillrätta med det svår- lösta problemet om en lämplig avvägning mellan central dirigering och lokala initiativ. Den nu pågående reformprocessen kan kan- ske leda till en viss effektivisering. För 1970- talet sätter man ihög grad sin lit till en ökad insats av datorer och annan modern utrust-

ning ifråga om vilken hittills en betydande eftersläpning förekommit.

En karaktäristisk egenskap hos det sovje— tiska samhället är spännvidden i utvecklings- nivå mellan olika sektorer, kanske bäst exemplifierad med ett i genomsnitt mindre utvecklat jordbruk samt en högt utvecklad vapen— och rymdteknik. Det bör erinras om att Sovjetunionen efter första världskriget i flera avseenden närmast kunde karaktäriseras som ett u-land, att industrialiseringen under mellankrigstiden endast ofullständigt ändra- de detta förhållande samt att det andra världskriget medförde en stor åderlåtning av de nytillkomna och begränsade resurserna av utrustning och kvalificerad arbetskraft. Det- ta kan ha medverkat till den administrativa ineffektivitet och den oförmåga att höja kvaliteten i produktionen som satte sin prä- gel på 1950- och 1960-talen. Man bör därför vara försiktig med att extrapolera dessa för- hållanden in i 1970- och l980-talen, inte minst därför att den stora satsningen på utbildning och forskning och på kvalificerad utrustning (datorer etc.) då kan slå igenom på större bredd.

] en ekonomi karaktäriserad av fullt re- sursutnyttjande blir svårigheterna stora att snabbt omdirigera och kraftsamla resurserna. Allmänhetens krav på en snabbt höjd kon- sumtion parallellt med växande försvarsut— gifter tenderar att begränsa utrymmet för investeringsverksamheten som utgör förut- sättningen för en högre levnadsstandard och även ett starkare modernt försvar på sikt. Successivt växande resurser kan emellertid efter hand väntas medföra ökad handlings- frihet.

Säkerhetspolitiskt har Sovjetunionen fram till de senaste åren varit starkt inriktad på Europa-problemen. Man har konsoliderat sin ställning och sökt erkännande för de gränser som blev en följd av det andra världskriget. I första hand gäller detta Östtyskland som stat samt de östtyska och polska gränserna. För- draget med Västtyskland 1970 kan ses som ett led i denna strävan, men även andra intentioner torde finnas: Fortsatt ekonomisk kontroll inom Comecon så att inte initiativet

beträffande ekonomiska förbindelser med Västeuropa glider över till enskilda öststater; avspänning i Europa så att större handlings- frihet skapas även i andra riktningar; minskat amerikanskt inflytande i Västeuropa.

Kinas växande styrka har gjort att Sovjet- unionen tvingats i ökad utsträckning rikta sin uppmärksamhet österut. Därtill kommer att ideologiska motsättningar, gränstvister och inrikespolitiska överväganden lett till ökad spänning, som ibland tagit sig uttryck i smärre militära konfrontationer. Detta har aktualiserat krav på tnera stridskrafter och ökad strategisk rörlighet hos dessa. Någon återgång till det nära samarbete som gick under benämningen "'den socialistiska ge- menskapen” synes inte vara trolig under överskådlig tid.

Sovjetunionen har idag en överlägsenhet över Kina ifråga om kvalificerade strids- medel, såväl konventionella som kärnvapen. Denna överlägsenhet tenderar dock att suc— cessivt minska. Kina har genom stora perso- nella resurser förmåga att föra ett långvarigt utnötningskrig med konventionella strids- medel.

Vad man på sovjetisk sida kan eftersträva gentemot Kina är att åtminstone förhindra att rådande åsiktsmotsättningar blir akuta och därmed förhindra mera omfattande väp- nade sammanstötningar. Ett sådant modus vivendi förutsätter dock att motsättningarna inte blir alltför stora maktpolitiskt och ideologiskt.

Sovjetunionens intresse för Mellanöstern lndien har på senare är ökat markant. Detta har på sina håll tolkats som led ien strävan att nå ut på världshaven, fä infly— tande över oljeresurserna och förstärka posi- tionerna gentemot Kina. Mot denna bak- grund kan Sovjetunionen förväntas stärka sin närvaro i Indiska oceanen. Utvidgningen av Sovjetunionens intressesfär har underlättats av det tomrum som uppstått efter det brit- tiska tillbakadragandet från området.

Kapaciteten hos de strategiska offensiva styrkorna har blivit det viktigaste kriteriet för supermakterna när det gäller att mäta styrkebalansen och att hävda en exklusiv

superinaktsstatus. Under 1960-talet har be- tydande förskjutningar ägt rum i styrker-ela- tionerna. I början och mitten av decenniet hade Förenta staterna ett betydande övertag, men därefter har Sovjetunionen snabbt in- hämtat försprånget.

Även om de strategiska kärnvapensy- stenten är kostsamma tar de dock en mindre part av den sovjetiska försvarsbudgeten. Sov- jetunionen har på kort tid kraftigt utvecklat sina sjöstridskrafter, sin handelsmarin och sin fiskeflotta. Detta har möjliggjort en ökad aktivitet på världshaven över huvud taget. Den sovjetiska sjörnaktens operativa förmåga på världshaven är emellertid begränsad, inte minst till följd av brist på flygunderstöd och fasta baser.

Förskjutningen från en exklusivt konti- nental, landbunden säkerhetspolitik mot en mer globalt inriktad strategi kommer i fram- tiden säkerligen att ytterligare aktualisera problemen kring Sovjetunionens tillträde till haven.

9.222 Förenta staterna

Förenta staternas politik under kommande år kan väntas i högre grad än hittills komma att påverkas av medvetandet om de inre sociala och raspolitiska problemen. Man kan också konstatera att Vietnamkriget medfört ökade inre motsättningar. Medvetandet hä- rom kan komma att innebära att åtgärder för att lösa dessa problem får en bredare opinion än hittills bakom sig.

Tillväxt- och fördelningsproblemen inom ekonomin kommer troligen också att spela en allt större roll, nationellt såväl som för den enskilde. Det kan förutses att även framöver utvecklingen av ekonomien kom— mer att vara något ojämn med ekonomiska svackor som följd. även om konjunkturpoli- tiska åtgärder blir mer avancerade och accep- terade. Balans- och sysselsättningsproblem kommer sannolikt att i allt högre grad domi— nera inrikespolitiken. och den ökande inter- nationaliseringen på ekonomins område att bli mer ,markerad. Ett avgörande problem blir hur resurserna i fortsättningen skall för-

delas mellan inre ekonomiska och sociala reformer samt det försvar och den utlands- hjälp som de globala engagemangen kräver.

1970-talets utrikespolitik kan komma att präglas inte enbart av maktpolitiska intres- sen, utan sannolikt i allt större utsträckning av administrationens, i sista hand presiden- tens, förmåga att få förtroende inåt och utåt för sin politik. En yngre generation, vilken inte upplevt det andra världskriget och det s.k. kalla kriget, samt en av Vietnamkriget framkallad bred opinion mot intervention i andra världsdelar kan föranleda att säker- hetspolitiken under en period får en mer defensiv inriktning. Den inrikespolitiska, opi- nionsmässiga miljön är av stor betydelse för Förenta staternas utrikespolitik och för var på skalan isolationism internationalism den kommer att återfinnas. Det förefaller emellertid rimligt att antaga att Förenta staterna även i fortsättningen kommer att hävda sina intressen i andra delar av världen, både som partner till Västeuropa, som Stilla havs-makt och som granne till Latinamerika.

Inriktningen av Förenta staternas säker- hetspolitik undergår gradvisa förändringar som kan få konsekvenser även på lång sikt. De skilda former varunder kommunismen uppträder i olika länder och dess inbördes splittring möjliggör differentierade relationer till de kommunistiska staterna. Ansvarsför- delningen mellan Förenta staterna och dess allierade avses bli ändrad så att de senare får ta på sig en ökad andel av de gemensamma försvarsåtagandena. Nyckelordet blir ”delat ansvar". Ändringar torde dock framför allt gälla formerna och metoderna för ameri- kansk utrikespolitik, mindre målsättningen och innehållet.

Dessa grundtankar ligger bakom den ”stra- tegi för realistisk avskräckning” som nyligen presenterats. I sina huvuddrag innebär den att Förenta staterna liksom hittills får hu- vudansvaret för upprätthållande av avskräck- ning mot kärnvapenkrig på alla nivåer. Vissa allierade kan dock ge bidrag härtill. Som komplettering erfordras styrkor avpassade för ett omfattande konventionellt krig. An- svaret för dessa styrkor skall vara delat. För

avhållande åtgärder mot lokala krig och sub- version skall den hotade staten själv bärav huvudansvaret. Förenta staterna är dock be- rett till ekonomisk och militär hjälp, den senare dock främst avseende marin— och flyg- understöd samt underhåll.

Det har klart utsagts att Förenta staterna inte längre är berett att agera som allmän världspolis. Detta innebär dock inte att man frånsäger sig ansvaret för den strategiska balansen mot de kommunistiska stormak- terna.

Den nya strategiens innebörd synes med avseende på Västeuropa bli försök att min- ska de amerikanska styrkorna.

Omfattningen av en nedskärning torde dock i någon mån vara beroende av om och i vilken utsträckning Sovjetunionen är berett att minska sina stående konventionella styr- kor. Detta i sin tur räknas bli avhängigt av hur långt strävandena till avspänning mellan väst och öst i Europa kan leda och om de kan resultera i någon form av alleuropeiskt säkerhetssystem, som inte är baserat på blockpolitik. Det kan inte uteslutas att det i slutet av 1970-talet endast kommer att fin- nas de amerikanska truppstyrkor i Väst- europa soru erfordras för att göra garantier om kärnvapenstöd trovärdiga.

En sådan utveckling behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära någon ameri- kansk isolationism gentemot Västeuropa. Relationerna är vidare än enbart de säker- hetspolitiska även om dessa även fortsätt- ningsvis bedöms bli de viktigaste. Ekonomin kommer förmodligen att internationaliseras i stigande grad. Framför allt torde detta gälla de ekonomiska och monetära förbindelserna mellan Förenta staterna och Västeuropa.

Säkerhetspolitiken när det gäller Latin- amerika syftar ytterst till att så långt möjligt ' begränsa främmande inflytanden i den västra hemisfären. Från amerikansk sida har angetts att man vill befrämja den ekonomiska och sociala utvecklingen i Latinamerika på ett sätt som är anpassat till de olika ländernas särart. Förenta staterna har förklarat sig inte vara berett att i längden ansvara för att påskynda utvecklingen. Varje latinameri-

kanskt land måste självt svara för detta. Härav följer att man kan bli mera beredd att samverka med de olika länderna oberoende av deras politiska system. Man kommer dOck även fortsättningsvis att vara angelägen att bilägga yttre och inre konflikter, som skulle kunna leda till att den gemensamma säker— heten hotas.

Förenta staternas Asien-politik synes komma att nyinriktas utgående från dels de kollektiva intressen som kommer till uttryck i regionala grupperingar och dels intressena hos de tre övriga huvudaktörerna i området. nämligen Japan, Sovjetunionen och Kina.

Envar av de fyra huvudaktörerna bedöms i fortsättningen i sin politik inom regionen komma att nödgas ta ökad hänsyn till de andras intressen. Ur detta kan växa fram en ny internationell struktur, där Förenta sta- terna definierar sin roll som att medverka till stabilitet. Detta torde innebära fortsatt ame- rikansk närvaro i Asien. Bl.a. som en kon- sekvens härav torde Förenta staterna efter- sträva en normalisering av förbindelserna med Kina samt nära relationer till Japan.

Sammanfattningsvis bör framhållas att ett mer eller mindre fullständigt amerikanskt tillbakadragande från såväl Asien som Euro— pa — i Och för sig föga troligt -- skulle få vittgående världspolitiska konsekvenser.

9.223 Eventuella nya supermakter

Den politiska världsbilden kommer att för- ändras om flera stater än de nuvarande två supermakterna får vilja och förmåga att spela en mera global roll. Flera maktkonstella- tioner blir möjliga och därmed blir utveck- lingen än svårare att förutse. Med hänsyn härtill görs här en bedömning av förutsätt- ningarna för vissa länder eller grupper av länder att i framtiden spela en sådan roll. Kinas ekonomiska utveckling är för när- varande gynnsam. Det låga utgångsläget gör dock att det torde ta lång tid innan resur- serna är tillräckligt stora för att hävda en global maktposition. Stora problem torde också uppstå att vidmakthålla en hög inves- teringsnivå samtidigt som befolkningen till-

växer och man söker höja dess materiella standard. Relativt snart torde den politiska ledningen känna behov av ett betydligt större tekniskt och ekonomiskt samarbete med omvärlden.

I politiskt hänseende väntas Kina inta sin naturliga roll som asiatisk stormakt. Detta innebär bl.a. att mera normala relationer med omvärlden eftersträvas och att även FN utnyttjas som plattform härför. Det mesta tyder nu på att maktkampen med Sovjet- unionen inte kommer att mattas. Ekono- miskt stöd i kombination med livlig diploma- tisk aktivitet utnyttjas för att vinna infly- tande i Östafrika, i Mellersta östern och på Balkan. Från sådana stödjepunkter kan ryska intressen motarbetas. Det är långt ifrån ute- slutet att Kina mot slutet av en lS-årsperiod skulle med utsikt till framgång kunna kon- kurrera om den avgörande maktställningen i Asien inte minst om ett amerikanskt till- bakadragande då sker.

Kinas satsning på egna kärnvapen- och rymdprogram skapar förutsättningar för att landet redan om några år skall kunna inneha interkontinentala robotar. Utöver det på- tryckningsmedel mot omvärlden som dessa innebär kan de skapa utgångspunkt för en förmåga att möta ett nukleärt anfall med samma medel. Redan omvärldens medve- tande härom innebär förstärkning av Kinas maktställning. De konventionella stridskraf- ternas nuvarande sammansättning är sådan att det är tveksamt om de i händelse av en storkonflikt kan användas för offensiva upp- gifter annat än i gränsområdena.

Japan är redan nu i ekonomiskt hänseende en av de största staterna i världen och till- växttakten är hög. Dessa förhållanden beräk- nas bli ytterligare accentuerade under de närmaste årtiondena.

Bristen på egna råvaror och nödvändig- heten av export för avsättning av industri- produkter innebär att Japan i motsats till de nuvarande två supermakterna och Kina i mycket hög grad är beroende av en väl fungerande utrikeshandel och ostörda han- delsvägar. Den fortsatta utvecklingen kom— mer sannolikt att understryka detta förhål-

lande. Inte minst på grund härav har Japan anledning att eftersträva nära ekonomiska förbindelser med både i- och u-länder. Kän- sligheten för störningar i utrikeshandeln kan skapa gränser för det politiska agerandet. Från dessa utgångspunkter har Japan ett mycket starkt intresse att undvika akuta konflikter.

Japan har hittills haft en negativ inställ- ning till kärnvapen. Det finns vissa tecken som kan tyda på en uppmjukning av denna attityd. Kapaciteten finns och vid ändrat politiskt läge skulle beslut om kärnvapen kunna leda till strategiskt betydelsefull kapa- citet på några få år. Japans konventionella styrkor är än sålänge relativt små men synes komma att förstärkas, även om de inte får den omfattning som krävs för att de skall få mer än rent defensiv betydelse. En upprust- ning av de konventionella styrkorna så att de kan spela en storpolitisk roll torde ta inemot ett årtionde. Inte minst med hänsyn till Japans stora sårbarhet torde landets strate- giska roll främst bli som balansfaktor mellan Kina, Sovjetunionen och Förenta staterna i Östasien.

En utveckling i Västeuropa mot större samverkan och inbördes beroende, som sker genom en fredligt fortskridande process, kan på ett odramatiskt sätt få omfattande kon- sekvenser för Västeuropa som politisk makt- faktor. Växande ekonomisk integration kan leda till en minskning av de enskilda stater- nas rörelsefrihet på olika områden. Idag har EEC-länderna tillsammans en ekonomisk styrka som endast överträffas av Förenta staternas. Med ytterligare medlemmar och fortsatt ekonomisk tillväxttakt blir de eko- nomiska gemenskaperna än starkare; det är den politiska viljan som blir avgörande för den utrikespolitiska rollen. Rustningsmässigt ligger Västeuropa väsentligt under de båda nuvarande supermakterna men har en betyd— ligt större kärnvapenarsenal än Kina. Ekono- miska och industriella förutsättningar finns för att på sikt nå paritet med nuvarande supermakter. Men detta skulle kräva en väsentlig höjning av försvarsanslagen och en beredvillighet att lämna beslutanderätt i

väsentliga utrikespolitiska och militära frågor till en gemensam ledning. Den härför erfor- derliga politiska viljan torde kunna skapas endast under en period av starkt yttre hot.

9.2.3 De globala relationerna

De globala relationerna har under lång tid präglats av två dominerande supermakter. Redan när försöken att överbrygga motsätt- ningarna mellan Sovjetunionen och Kina misslyckades år 1963 skapades dock förut- sättningar för ett tillstånd med tre av varand- ra oberoende aktörer i världspolitiken. Det kom emellertid att dröja fram till början av år 1969 innan Kina efter några år av isolering under kulturrevolutionen började bli utrikes- politiskt aktivt. Även om Kinas ekonomiska och militära resurser långt ifrån är sådana att landet kan agera som supermakt har dock en ny situation inträtt i världspolitiken. Det bipolära tillståndet bedöms bli allt mindre utpräglat och situationen kan på längre sikt bli än mera komplicerad genom tillkomsten av ytterligare nya supermakter.

Försvarsutredningen har valt att inled- ningsvis diskutera egenskaper förknippade med ett bipolärt tillstånd. Skälen härtill är dels att viss erfarenhet finns av ett sådant och dels att den politiska situationen från rent europeisk synpunkt fortfarande skulle kunna betecknas som bipolär. Därefter dis- kuteras tänkbara konsekvenser för de globala relationerna av tillkomsten av flera obero- ende aktörer.

Orsakerna till motsättningarna mellan Förenta staterna och Sovjetunionen synes ytterst vara en kombination av direkta in- tressekonflikter samt ömsesidig misstro och fruktan. De starka låsningar som kunnat iakttas har i Sovjetunionens fall till en del historiskt förklarats med de negativa erfaren- heterna av eftergiftspolitiken mot Tyskland före andra världskriget. Relationerna har komplicerats av skillnader i ideologi och politiska traditioner.

Misstron mellan de dominerande aktö- rerna sammanhänger också med ovissheten beträffande motpartens slutliga mål. Sovjet-

unionen pekar på vad den kallar den ameri- kanska imperialismen medan Förenta stater- na har sin uppmärksamhet riktad mot en fortsatt utvidgning av Sovjetunionens intres- seområden, vilken fått förnyad aktualitet genom Sovjetunionens framflyttning av sina positioner och dess starka marina utbyggnad under 1960-talet.

Rent allmänt kan sägas att behov av räva- ror och av tillgång till marknader skapar intressekonflikter. Båda supermakterna har emellertid en i förhållande till sin ekonomi relativt liten utrikeshandel. Beroendct av omvärlden väntas dock öka, särskilt på grund av produktionens och kunnandets internatio- nalisering. Förutsedda brister på egna råvaror kan leda till försök att i tid säkra tillgångar i andra delar av världen.

Dessa faktorer kan bidra till strävan från båda sidor att hävda vidsträckta intresse- områden. Förenta staterna har sedan länge haft resurser härför. Den mera defensiva utrikespolitik som bedömts bli en följd av motgångarna i Sydostasien kan emellertid till följd av svängningar i opinionen få begränsad varaktighet. Sovjetunionens kapacitet att uppträda i olika delar av världen är snabbt växande. Den kontinuerliga förskjutning i supermakternas intresseområden som äger rum i olika delar av världen skapar risker för konfrontationer, särskilt vid tillfällen då för- ändringar sker snabbt till följd av lokala konflikter och omvälvningar.

Supermakternas främsta gemensamma in- tresse torde även framdeles bli att undvika ABC-krig, i första hand kärnvapenkrig. mot varandra. Med hänsyn till risken att även en begränsad konflikt kan eskalera förväntas supermakterna

* undvika att komma i väpnad konflikt med varandra,

undvika att intressesfärer,

- försöka bilägga eller begränsa akuta kon- flikter mellan andra stater, — ålägga sig restriktioner i sina militära enga- gemang så att dessa inte uppfattas som utmanande,

ingripa i varandras vitala

— söka förhindra kärnvapnens spridning, —- hålla kanaler öppna för att undanröja risk för missförstånd i kritiska situationer. De gemensamma intressena väntas dock inte bli så omfattande att de leder till en längre gående uppdelning av världeni intres- sesfärer, där den ena parten lämnas fria händer.

Supermakternas utrikespolitik präglas av ständiga avvägningar mellan motsättningar och gemensamma intressen. Detta kan i många fall leda till starka begränsningar i möjligheterna att politiskt utnyttja den mili- tära maktapparaten.

Så länge inte den nationella säkerheten står på spel kan parterna väntas söka ett modus Vivendi. Ett sådant labilt fredstill- stånd kan dock lokalt störas av spontana eller genom en supermakts åtgärder framkal- lade konflikter. Supermakternas relationer kan därför även i fortsättningen väntas kom- ma att präglas av en växling mellan spänning och avspänning.

Pådrivande på utvecklingen av nya, strate- giska vapensystem är farhågor att motparten skall få avgörande försprång. Ekonomien är en återhållande faktor. Man kan även räkna med viss återhållsamhet med hänsyn till ris- ken för en rustningsspiral.

Föreliggande obalanser i militärgeogra- fiska förhållanden och i rustningarnas sam— mansättning kan bidra till att försvåra eljest önskvärda överenskommelser om rustnings- begränsning.

Relationerna mellan supermakterna kan förändras om endera får sin utrikespolitiska handlingsfrihet beskuren antingen till följd av inrikespolitiska svårigheter eller ett större militärt engagemang i någon del av världen. En sådan situation kan av den andra super- makten utnyttjas för att flytta fram de egna positionerna. Det internationella, politiska systemet tycks emellertid ha en viss självreg- lerande egenskap som medför att den tillfäl- ligt mindre aktiva parten reagerar genom en inre kraftsamling och ökad utrikespolitisk handlingskraft.

En sådan reaktion får emellertid inte ome- delbar effekt. Under mellantiden kan den

starkare av supermakterna nå fratiigångar inom områden där inte den lokala mot- ståndsviljan och förmågan är så framträ- dande vilket ställer motparten inför fullbor- dat faktum.

Som tidigare framhållits håller en ny di- mension i de globala relationerna på att skapas genom Kinas växande styrka och ökande utrikespolitiska aktivitet i kombina- tion med osäkerheten om dess framtida rela- tioner till Sovjetunionen och Förenta stater- na.

Från Förenta staternas synpunkt har de kinesisk-sovjetiska motsättningarna minskat känslan av kommunistiskt hot och gjort me- ra nyanserade attityder gentemot olika kom— munistiska länder möjliga. Närmanden till Moskva och Peking var för sig underlättas och dessa maktcentra kan i någon mån spelas ut mot varandra. Förenta staterna kan väntas undvika att genom en aggressiv attityd tvinga fram ett närmande dem emellan. En konse- kvens av utvecklingen kan dock bli att tidi— gare dolda motsättningar mellan Förenta sta- terna och dess allierade ger sig tillkänna.

Från Sovjetunionens synpunkt har en väsentlig försämring av läget skett i och med brytningen med Kina. Detta land förefaller på lång sikt att betraktas som en potentiell medtävlare i den globala maktkampen.

En trolig sovjetisk strategi synes gå ut på att genom samarbete med och stöd till grannländer till Kina söka begränsa denna stats inflytande. Närmandena till Indien kan ses i detta sammanhang. En sådan inriktning av politiken torde leda till behov av att undanröja alla potentiella hot i Europa och därmed till åtminstone temporärt samför- stånd med Förenta staterna. Däremot skulle ett närmare samarbete mellan Förenta sta- terna och Kina kunna väsentligt stärka Kinas ställning. Alla tendenser i sådan riktning väcker därför sovjetiska farhågor.

Från Kinas synpunkt är det angeläget att förhindra den inringning som ett nära samar- bete mellan Sovjetunionen och Förenta sta- terna skulle kunna leda till. Attacker mot Sovjetunionen har redan tidigare satts in på det ideologiska planet. där sovjetledningen

bedömts vara särskilt känslig för kritik för revisionism och samarbete med kapitalismen. Kina kan genom stöd åt upprors- och gerilla- rörelser söka försvåra uppgörelser mellan Förenta staterna Och Sovjetunionen om kris— drabbade områden. Detta kan t.ex. gälla Mellersta östern. Även på Balkanhalvön kan fortsatt kinesiskt stöd väntas till olika mot Sovjetunionen riktade självständighetssträ— vanden.

Japan. som för närvarande har sin export starkt inriktad på Förenta staterna. håller på att söka bredare marknader. I samband där- med kan såväl Sovjetunionen som Kina var för sig ha intresse av ett ekonomiskt samar- bete. I den kinesisk-sovjetiska maktkampen skulle nämligen japanskt stöd vara av bety- delse. På längre sikt kan ett sådant samarbete även leda till politiska bindningar och där- med spela roll för maktbalansen i Östasien.

En allmän uppgörelse mellan Förenta sta- terna, Sovjetunionen och Kina om intresse- sfärer förefaller vara avlägsen. Framför allt torde inte Kinas positioner ännu vara till- räckligt starka för att en sådan politik skall bedömas attraktiv.

Under den närmaste l5-årsperioden kan man tänka sig att hittillsvarande och nya supermakter samverkar antingen i fasta eller _ än troligare i växlande samarbetsför- hållanden. Möjligheten att sådana växlingar äger rum innebär betydande internationell osäkerhet. som kan få globala konsekvenser.

9.3 Utvecklingen i Europa

[ supermakternas framtida globala politik, sådan den redovisats i det föregående. torde Europa alltjämt komma att spela en bety- delsefull roll. Även fortsättningsvis kommer det sannolikt att finnas en stark koppling mellan supermakterna och deras inbördes relationer å ena sidan samt Europa och den europeiska politiken å den andra. Supermakternas relationer till Europa be- döms i allmänhet inte komma att i stort ändras under den kommande lS-årsperioden. Ändringar kan dock inte uteslutas. Sålunda kan Sovjetunionen komma att justera sin

politik för att få ökad rörelsefrihet i andra riktningar. Också Förenta staternas ställning i Västeuropa kan bli annorlunda.

Den politiska strukturen i både Väst— och Östeuropa kan under en lS-årsperiod under- gå förändringar. Den inre samhällsordningen och den ideologiska stabiliteten i Europa. väst och öst, har tagits som ganska given. Men detta status quo-tillstånd kan komma att förändras genom inre omvälvningar, och detta i sin tur inverka på stormakternas politik.

9.3.1 Västeuropa

Man kan räkna med en fortsatt ekonomisk integration i Västeuropa, även om den kan gå olika snabbt Och ta sig olika former för olika sektorer.

Genom nya produktionsmetoder, krav på längre produktionsserier och behov av ut- byggda marknader kommer en internatio- nalisering av näringslivet att ske relativt obe- roende av vilken utformning det mellanstat- liga samarbetet får. Frågan är emellertid alltfort i vilken utsträckning integrationssträ- vandena kommer att omfatta en harmonise- ring av olika samhällssektorer samt en insti- tutionaliserad gemensam politik. En annan fråga är vilka länder — och detta gäller inte bara Storbritannien, de nordiska och de neutrala utan även länder som Spanien och Portugal som kommer att knytas till de europeiska gemenskaperna samt vilket inne- håll deras anknytning kommer att få.

Strävanden att vinna fördelar av integra- tionen kan i vissa fall komma i motsatsställ- ning till bevarandet av den nationella hand- lingsfriheten i vissa väsentliga samhällsfrågor och leda till både yttre och inre spänningar. lntegrationsprocessen kan vidare leda till påfrestningar på de nuvarande politiska och ekonomiska förhållandena till Förenta sta- terna genom att Västeuropa får en egen politisk identitet.

Den under senare är snabba tekniska och ekonomiska utvecklingen i Västeuropa har kunnat fortgå inom ramen för den politiska struktur som Europa fick efter andra världs-

kriget. Eftersom denna struktur vuxit sig ganska fast, kan man förmoda att den kan rymma även en fortsatt snabb utveckling.

Under den kommande lS-årsperioden förefaller det rimligt att räkna med att Frankrike. Storbritannien och Västtyskland kommer att förbli huvudaktörerna i Väst- europa. Man kan vidare anta. att i den mån någon av de tre staterna skulle tendera att få en dominerande roll, de andra två söker motverka tendensen.

Storbritannien har under århundraden fört en sådan balanserande politik. Det har traditionellt allierat sig med de krafter, som rest motstånd mot en stat som strävat efter dominans på det europeiska fastlandet. Stor— britannien är ekonomiskt inte den starkaste av de tre västeuropeiska makterna och korn— mer kanske av detta skäl att med skiftande konjunkturer dras än till Frankrike än till Västtyskland. Storbritanniens styrka torde även framgent bli dess betydande politiska stabilitet inom det traditionella tvåpartisy- stemets ram.

Även Frankrike synes ha ett intresse av ett triangelspel Paris—Bonn—London, inte minst för att härigenom undvika risken att i en konfrontation Paris-Bonn komma till korta. Frankrikes position kan på längre sikt stär- kas om strävandena att nå ekonomisk paritet med Västtyskland blir framgångsrika.

Västtyskland anses f.n. ha den större ekonomiska potentialen i Västeuropa och bedöms på sina håll bli den handelsmässigt och monetärt dominerande makten. men detta balanseras på det utrikespolitiska pla- net av dess begränsade manöverutrymme. Västtyskland är ännu mer än övriga västeuro- peiska stater för sin säkerhet beroende av den nära anknytningen till sina allierade och då speciellt Förenta staterna. Även om till- fälliga störningar skulle uppstå framöver i relationerna mellan Bonn och Paris torde de inte tillåtas påverka förhållandet i stort till Frankrike.

Det blir således troligen ett skiftande poli— tiskt växelspel mellan Frankrike, Storbritan- nien och Västtyskland. där två av dessa länder kan komma att tillfälligt ha gemen-

samma intressen mot det tredje för att i en given situation eller fråga tillgodose sina speciella intressen och balansera vad som uppfattas som ett alltför stort inflytande från det tredje landets sida. Så kan exempel— vis det tilltagande västtyska självförtroendet och Bonns växande inflytande inom EEC ha varit skälet till det franska accepterandet av .ett brittiskt medlemskap. I utvidgningen av gemensamma marknaden har man tidigare talat om en tysk-brittisk intressegemenskap. Detsamma gäller vissa försvars- och säker— hetspolitiska problem. I andra frågor har Frankrike och Västtyskland gått på en ge- mensam linje gentemot Storbritannien. Dessa varierande kombinationer blir sanno- likt ett inslag i den västeuropeiska bilden även under den kommande lS-årsperioden.

Säkerhetspolitiskt är de västeuropeiska ländernas intressen i huvudsak begränsade till att finna former för relationerna med öst. NATO kan iett sådant sammanhang få andra roller såväl mellan medlemsstaterna som i förhållande till Warszawapakten.

Västtysklands säkerhetspolitiska situation betingas av landets utsatta läge. Det är en nästan given krigsskådeplats i händelse av en militär konflikt i Centraleuropa. Vidare har det sårbara befolkningskoncentrationer.

Till följd av Västtysklands ringa strate— giska djup i öst—västlig riktning har den väst- tyska krigsmakten inriktat sig på att ta upp försvaret omedelbart vid östgränsen. Svårig- heten att försvara den västtyska befolk- ningen mot ett angrepp från öster låg bakom det kraftiga västtyska stödet för doktrinen om massiv vedergällning. Den verkade, åt- minstone till en början, att minska risken för något som helst angrepp på Västtyskland. Men efter hand som styrkeförhållandena ändrades och Sovjetunionen blev jämbördig med Förenta staterna i fråga om strategiska kärnvapen fick denna strategi överges. Där— efter har Västtyskland blivit en av de NATO— medlemmar som mest lojalt strävar att följa den officiella doktrinen om ”avvägda motåt- gärder”. När det gäller de konventionella NATO-styrkornas omfattning skall dessa vara ”tillräckliga”. Från västtysk sida anses

detta inte nödvändigtvis innebära en över- lägsenhet eller ens numerär paritet i förhål- lande till öststaterna. Man utgår nämligen från att en angripare behöver en väsentlig styrkeöverlägsenhet och att det därför räcker med att förhindra att Warzawapaktstyrkorna uppnår en sådan. Det tyska förbundsvärnet är uppbyggt mot denna bakgrund. Det besit- ter inga kärnvapen men har utskjutningsan- ordningar och vapenbärare för sådana vapen, med motiveringen att så länge en presumtiv motståndare eller de allierade har sådana måste också förbundsvärnet ha dem. Vidare har man byggt upp ganska avsevärda konven— tionella stridskrafter. vilka utgör det star- kaste europeiska bidraget till NATO och vilka är avsedda att i krig stå under NATO- befäl. För det slutgiltiga försvaret av Väst- tyskland litar rnan till avskräckningseffekten av Förenta staternas strategiska kärnvapen— styrkor.

En strävan till avspänning österut har under senare år tagit sig mera konkreta uttryck och torde ha fått en bredare politisk opinion bakom sig. En återförening bedömes ganska allmänt inte vara trolig inom över- skådlig tid. Från en sådan utgångspunkt kan önskemålet att få till stånd ett närmande till Östtyskland kanske ses, inte i första hand — i varje fall inte i korttidsperspektivet — som en strategi för återförening utan mer vara betingat av andra faktorer, varav de rent mänskliga är de inte minst viktiga.

Frankrike fäster avgörande vikt vid en politisk handlingsfrihet. Detta kom till kon- kret uttryck när president de Gaulle vid mitten av 1960-talet drog de franska strids- krafterna ur NATO men stannade kvar inom Atlantalliansen som sådan. Frankrike fort— satte ett nära militärt samarbete. inklusive militärrnanövrar med NATO-länder men på bilateral basis. Efter president de Gaulles avgång är den franska politiken i detta avse- ende i huvudsak oförändrad. På sina håll håller man dock för troligt att den franska militärpolitiken kan komma att modifieras något.

Frankrike grundar sin politik på en strä—

van att minska de båda supermakternas hege- moni i Europa. Den starka ekonomiska till- växt som Frankrike haft under senare år och som delvis möjliggjort dess självständiga age- rande kan förmodas komma att fortsätta. Men om den sociala oro som präglade inre utvecklingen under 1960-talets slutskede — och som var häftigare än i andra länder — kommer att bli ett framträdande drag i den framtida franska bilden. så kan stabiliteten förbytas i sin motsats och den ekonomiska tillväxttakten dämpas.

[ sin ambition att tillhöra skiktet av natio- ner närmast supermakterna har Frankrike skaffat sig kärnvapen. något som genomgri- pande påverkat strukturen av det franska försvaret. De konventionella stridskrafterna har tidigare reducerats, men de ägnas numera en ökande uppmärksamhet. Från fransk sida görs gällande, att robotar och kärnladdningar är de instrument som främst är ägnade att avskräcka en potentiell angripare. Kärnva— penprogrammet kan också ses som ett sätt att i framtiden kunna hävda den allmänna positionen i Västeuropa. i synnerhet om Förenta staterna inte längre spelar en så dominerande roll där.

Den franska s.k. avskräckningsstyrkan omfattar bombplan med kärnladdningar, siloanläggningar med medeldistansrobotar samt ubåtar med kärnladdningsrobotar. År 1975 beräknas väteladdningar bli operativa i Frankrike. [ takt med att den strategiska avskräckningsstyrkan förverkligas genomförs en förstärkning av arme'förbanden med tak- tiska kärnvapen. Dessa avses utnyttjas i för- hoppning att stoppa en angripare så att inte de strategiska kärnvapnen behöver tillgripas. Utanför Europa torde Frankrike söka stärka sina positioner i östra och södra Medelhavet och de tidigare franska områdena i Afrika söder om Sahara. Detta kan bl. a. leda till att tyngdpunkten i den franska flottan, med undantag för atomubåtarna. återigen för- skjuts till Medelhavet efter att under 1960- talet ha varit förlagd till Atlanten.

Storbritannien har sökt att samtidigt spela en roll i Europa inom ramen för NATO samt

behålla speciella relationer med Förenta sta- terna och vissa samväldesländer. Under de senaste åren har orienteringen mot Europa blivit allt starkare. Denna tendens synes bli bestående bl. a. till följd av samväldets mln- skande betydelse och Förenta staternas itt- tresse för ett samlat Västeuropa. Det före- faller rimligt antaga. att om Förenta staterna skulle desengagera sig från Västeuropa så kan detta i och för sig komma att beröra förbin— delserna med Storbritannien mindre än med andra stater. När Storbritannien blir medlem i gemensamma marknaden. är det möjligt att det något får ge avkall på sina speciella band med Förenta staterna. Från brittisk sida kommer man dock sannolikt att sträva efter att vidmakthålla dem i största möjliga ut- sträckning. Storbritannien kommer förmod- ligen också att söka verka för en utjämning av eventuella meningsmotsättningar mellan gemenskapen och Förenta staterna. Storbritanniens politiska och militära in— flytande utanför Europa har framförallt se» dan andra världskriget varit i oavbrutet avta— gande och är numera begränsat. Även dess ekonomiska inflytande har minskat; dess an— del av världshandeln har kontinuerligt sjun- kit. Storbritannien har blivit en ihuvudsak europeisk makt och har tagit konsekvenser— na. Politiskt och ekonomiskt vänder det sig nu i första hand mot den egna världsdelen. Det inflytande det här kan utöva blir beroende på flera faktorer. Den viktigaste är kanske hur dess ekonomi kommer att utvecklas. Storbritannien har under lång tid oavbrutet förlorat mark i jämförelse med andra större industriländer. En gynnsammare ekonomisk utveckling än den hittillsvarande torde förut- sätta ganska stora omställningar inom brittisk ekonomi och arbetsmarknad. Det är inte minst på grund härav svårt att förutsäga hur den brittiska ekonomien — med eller utan inträde i gemensamma mark- naden kommer att utveckla sig under de kommande femton åren. Det förefaller dock troligt att Storbritannien, trots nuvarande svårigheter. kommer att i stort kunna hålla jämna steg med den marknadsekonomiska

Den västliga världens säkerhet överskuggas alltjämt enligt brittisk uppfattning vilken också torde vara den gängse inom västallian- sen av det befintliga och potentiella hotet från Sovjetunionen, ett hot som inte inskrän- ker sig endast till det område inom vilket NATO verkar. Sovjetunionen anses sträva efter att öka sin makt och sitt inflytande i vida delar av världen. Om denna strävan lyckas, kommer det enligt brittisk uppfatt- ning att ske på bekostnad av västvärldens politiska inflytande och kan medföra att viktiga ekonomiska intressen för den väst- liga världen äventyras. De västallierades politik bör därför även i fortsättningen grundas på principen om försvar och avspän- ning. Alliansens militära styrka måste hållas på en nivå. som är tillräckligt hög för att avskräcka från aggression, vilken form denna än må ta, samtidigt som de västliga länderna måste söka förmå Sovjetunionen och dess allierade till diskussioner, vilka kan leda till verklig och varaktig avspänning mellan öst och väst.

Storbritanniens säkerhet anses även fram- deles vara i grunden beroende av NATO:s styrka. Storbritannien avser att stärka sitt bidrag till NATO. Landet har anslutit sig till det program inom organisationen som syftar till en ökning av effekten hos de nationella stridskrafter som är avsedda för NATO och ett påskyndande av vissa allmänna infra- strukturella projekt av militär betydelse.

Storbritanniens kärnvapenstyrka är större till omfattningen men mindre diversifierad än den franska och består numera väsentli- gen av de fyra atomubåtarna som vardera bär 16 robotar. Därtill kommer ett antal vapen burna av flygplan, som dock har begränsade möjligheter att tränga igenom ett luftförsvar. För att åstadkomma någon avskräcknings- effekt även under 1980-talet torde utveck- lingsbeslut behöva fattas de närmaste åren. Frågan är då om Storbritannien väljer egen utveckling eller samarbete med Förenta sta— terna eller Frankrike. Om det sista alternati- vet våljs skulle det kunna vara en början till

] några brittiska territorier och i vissa andra länder utanför Europa. där Storbritan- nien alltjämt har intressen och där det ge- nom pakter eller på annat sätt anser sig ha speciella skyldigheter, kommer en begränsad brittisk militär närvaro sannolikt att vid- makthållas. Detta gäller främst Hongkong och Malaysia—Singapore. i det senare området tillsammans med Australien och Nya Zee- land.

ldén om en västeuropeisk federation fick många anhängare efter andra världskriget till följd av de västeuropeiska staternas upplevelse av hjälplöshet och svaghet efter krigsslutet och av fruktan för en sovjetisk aggression. Samti- digt ville man skapa garantier mot ett återupp- rustat Tyskland. Senare bidrog även Västtysk- lands starka ekonomiska tillväxt till att man från flera håll sökte finna former för ett väst- europeiskt samarbete, i vilket Västtyskland inte kunde spela en dominerande roll.

I en bedömning av Västeuropas framtida styrka och politiska orientering är därför den västeuropeiska integrationen av helt avgöran- de betydelse. De europeiska gemenskapernas styrketillväxt och Storbritanniens försvag- ning — har ju redan inneburit en viss balans- förskjutning i Västeuropa. Även om federa- lismen har haft växlande styrka sedan 1950- talets mitt så kan delvis den dynamik som nu präglar Västeuropa härledas ur den. Men även de aktuella förhandlingarna om utvidg- ning av gemensamma marknaden till att om- fatta fler länder har bidragit härtill. En brit- tisk anslutning till gemenskapen kan på någon sikt mycket väl tänkas få återverk- ningar även på utanförliggande verksamhets- områden. t. ex. försvarssamarbetet i väst.

9.3.2 Östeuropa

Sovjetunionens strävan att utöva politisk kontroll över de övriga östblocksstaterna och att i dessa vidmakthålla kommunistiska regi- mer betingas både av strategiska. ideologiska och ekonomiska skäl. Men betydande spän— ningar finns både inom östblocksstaterna och mellan dessa och Sovjetunionen. De

ekonomiska reformer som är nödvändiga för fortsatt ekonomisk tillväxt förutsätter en decentralisering av beslutanderätten som står i direkt motsatsställning till partiets krav på detaljerad kontroll över samhället. Den tek- niska och ekonomiska utvecklingen skulle kunna främjas av öppnare förbindelser väs- terut, men dessa kan både leda till minskad sovjetisk ekonomisk kontroll och ett inte acceptabelt inflytande västerifrån.

Efter två decennier av ekonomisk utveck- ling enligt sovjetisk modell står flertalet av de östeuropeiska ledarna inför önskvärdhe- ten av att förbättra den ekonomiska utveck- lingstakten. Samtidigt synes befolkningens önskemål behöva prioriteras i större ut— sträckning än hittills. För att genomföra detta synes i första hand två problem behöva lösas. Hur kan tillgängliga resurser omförde— las så att det ekonomiska resultatet förbätt- ras och hur katt respektive länders plane- rings- och företagsekonomiska institutioner reformeras för att bli mer effektiva”?

De ekonomiska reformer. som till viss del genomförts och som framledes torde bli nödvändiga. tenderar att medföra föränd- ringar även i det politiska och sociala syste- met. Det gäller decentralisering av planering och dirigering varigenom de enskilda produk- tionsenheterna ges ökad frihet och beslutan- derätt. Det gäller också premiering av inno- vationer och ökad användning av vinstkrite- riet för bedömning av ett företags lönsam— het.

Ett ökat tryck på partiets politiska- och kontrollmaskineri parat med minskad parti- kontroll över ekonomin och närliggande om- råden torde bli svårt att undvika. Det för den stora massan av befolkningen alltmer uppen- bara vidgandet av lcvnadsstandardgapet i för- hållande till västvärlden torde allteftersom tiden går göra de makthavande alltmer be- nägna att söka finna en lösning. Pa vilket sätt en sådan lösning skall åstadkommas blir till inte obetydlig del avhängigt av Sovjetunio- nens förmåga och vilja att hjälpa övriga östländer med generella åtgärder respektive intressen av att dessa staters produktionsut— veckling fortskrider jämnt och rationellt. Om

länderna ifråga blir hänvisade till egna resur- ser kan inrikespolitisk oro uppstå. Om de istället söker vända sig till västvärlden för att få tillgång till kapital och tekniskt kunnande kan detta medföra utrikespolitiska kompli- kationer. Relationerna mellan staterna i Öst- europa sammanhänger bl.a. med den s.k. Bresjnevdoktrinen. Doktrinen, som hittills endast tillämpats i renodlad form iTjecko- slovakien år 1968, innebär att Sovjetunionen förbehållit sig rätten till intervention i en kommunistisk stats inre angelägenheter när, enligt av sovjetledningen gjord bedömning, fara föreligger för grundläggande föränd- ringar i partiets och statens struktur vare sig det lokala partiet begärt interventionen eller inte.

Av stor betydelse för utvecklingen av de ekonomiska och politiska förbindelserna inom Östeuropa är försörjningen med råva— ror, bränslen och elektrisk kraft. När det gäller bränslen, och även vissa råvaror, kom- mer av allt att döma en viss knapphet att föreligga under det kommande decenniet och sannolikt även därefter varigenom svårig- heter kan uppstå för Sovjetunionen att förse övriga socialistländer med dessa. Dessutom kan man i Sovjetunionen anse det mer för- delaktigt att istället öka leveranserna främst av råolja och naturgas _ till västvärl— den för att på så sätt intjäna välbehövlig konvertibel valuta att användas för en mo- dernisering av den egna industrin. För att kompensera de sovjetiska leveranser som bortfaller måste ersättning finnas i Väst vil- ket i sin tur medför krav på ökad export och/eller krediter därifrån. Sovjetunionen ställs alltså inför dilemmat om man skall lätta på den politiska hållhake man har genom råvaror och bränsleleveranser eller om man skall avstå från den möjlighet till för- bättring av sin produktionsapparat och den eventuella höjning av den egna levnadsstan- darden som annars kunnat vara realiserbar.

Även svårigheterna att öka tillgången på mera komplicerad utrustning kan genom den snabba utvecklingen i väster komma att skär— pas. Möjligheten av en snabbare rysk utveck- ling beror på om den ryska försvarsbudgeten

kan hållas på i stort sett oförändrad nivå och inte i samma utsträckning som hittills mono- poliserar framför allt den elektroniska sek- torn. En ny, mera kvalificerad generation av ryska tekniker och specialarbetare kan kom- ma att skapa gynnsammare förutsättningar.

En mängd olika orsaker till spänning har samverkat vid de försök till frigörelse som förekommit. Initiativ har tagits av författare Och konstnärer som rebellerat mot det kultu- rella och politiska förtrycket men också av arbetarna som pressats av dåliga levnadsför— hållanden.

En förändring av den nuvarande situatio- nen inom östblocket kan tänkas bl. a. om de politiska ledningarna inom de östeuropeiska länderna härvid bortses från Sovjetunio— nen — allt mer tvingas ta hänsyn till krav inte bara på ökad levnadsstandard utan också på förbättrad information. en större ”öppen- het” i de samhälleliga förhållandena över huvud, förenkling eller bortopererande av byråkrati i beslutsprocesserna på olika plan o.s.v. Även om den militärpolitiska och ideologiska lojaliteten till Moskva upprätt- hålles kan det ledande skiktet tvingas ge efter inför dessa krav från medborgarna. En början till en sådan utvecklingsprocess kan nu skönjas i Polen och kanske också i Ungern. Får denna utveckling fortsätta är det svårt att se hur Sovjetunionen skulle kunna förbli oberört.

Spänningar finns och kan komma att för- stärkas. Men härifrån och till sannolikheten att nya frigörelseprocesser kommer att in- träffa finns en viss distans. Man måste hålla i minnet att nästan alla de nuvarande WP-sta— terna har bittra erfarenheter av försök till frigörelse.

Härmed är det naturligtvis inte sagt att sådana processer är otänkbara under 1970- talet. Men de måste sannolikt ha speciella förutsättningar: exempelvis uppfattningen riktig eller oriktig _ att den sovjetiska led» ningen är förlamad i sitt handlande som följd av inre motsättningar, att Sovjetunionen är upptaget av konflikten med Kina eller att dess supermaktsställning gentemot Förenta staterna allvarligt försvagats. Felbedöm-

ningar kan naturligtvis göras i öststaterna beträffande storleken av den marginal man har att röra sig inom.

En annan möjlighet är sådana frigörelse— processer sorn kanske inte blir fullt märkbara förrän det är svårt att göra något åt dem. Bristande vaksamhet och felbedömningar av den sovjetiska ledningen av utvecklingens innebörd kan naturligtvis tänkas. Kommunis— tiska regimer som är ortodoxa i sin inrikes- politik men som i utrikespolitiskt handlande fronderar mot Sovjetunionen är möjliga. Även i sådana fall kan utvecklingen snabbt komma att avbrytas genom att hårdare ele- ment i den sovjetiska ledningen vinner ökat inflytande och övertar makten.

9.3.3 Relationer mellan Öst— och Västeuropa

Motsättningarna mellan stormaktsblocken i Centraleuropa och farhågor för offensiva in- tentioner har lett till att stora militära styr- kor kontinuerligt vikrnakthållits på ömse sidor. För att ge en uppfattning om storleks- ordningen av dessa kan nämnas, att enbart de ständigt rustade arméförbanden omfattar över 1 miljon man på vardera sidan. NAT025 stridskrafter har en mera defensiv utform- ning. de innehåller exempelvis mindre än hälften så många stridsvagnar som Warszawa- paktens stridskrafter, av vilka merparten är sovjetiska. ifråga om taktiskt flyg har öst antalsmässigt en viss överlägsenhet. På var- dera sidan finns dessutom ett stort antal kärnladdningar. Förenta staternas förpliktel- ser att i händelse av konflikt lämna militärt stöd åt sina allierade har bl. a. tagit sig uttryck i amerikansk truppstationering i Västeuropa, främst i Västtyskland.

Genom dessa styrkor har supermakternas intressesfärer starkt markerats och blivit öm- sesidigt respekterade.

På flera håll har Sovjetunionens långsik- tiga mål uppfattats vara att vinna ökat infly- tande i hela Europa. Den sovjetiska politiken har emellertid präglats av realism och restrik- tivitet när det gäller militära operationer. Så länge väst därför visar beslutsamhet att för-

svara sig torde någon militär aktion från sovjetisk sida inte vara att vänta. Uppbyggan- det av de sovjetiska styrkorna i Central- europa motiverades bl.a. av farhågor för följderna av en tysk revanschism och kan ses som uttryck för en strävan att understryka maktpositionen inom den egna maktsfären. Den sovjetiska politiken har från denna ut- gångSpunkt tolkats närmast ha defensiv karaktär.

De tidigare sovjetiska farhågorna för tysk militarism och revanschism — som hade reso— nans hos den sovjetiska och östeuropeiska befolkningen * torde ha medverkat till att hålla samman Warszawapakten. Farhågorna torde numera ha mindre genomslagskraft och det förhållandet att ett icke-våldsavtal slutits med Bonn styrker detta. lngripandena i Östtyskland år 1953. Ungern är 1956 och Tjeckoslovakien år 1968 tyder på att Sovjet- unionen är berett att använda andra motive- ringar än ett förment tyskt hot för att hålla samman pakten.

Den ryska inställningen till den nu expan- derande öst-väst-handeln kan vara motiverad av en strävan att få denna institutionaliserad så att den kan kontrolleras. Samtidigt kan den medverka till att elementära behov inom öststaterna snabbare tillgodoses och därmed riskerna för social oro minskas. Däremot torde Sovjetunionen för sin egen utveckling vara mindre beroende av denna handel.

När det gäller öst— västrelationerna i all- mänhet synes Sovjetunionen — i vart fall på kortare sikt _ eftersträva ett närmare samar- bete med och överhuvud en normalisering av sitt förhållande till Västeuropa. Det är tvek- samt om detta kommer att ske genom en mer omfattande uppgörelse med de närmast berörda staterna i Västeuropa eller med Förenta staterna. Mer troligt ter sig en lång- sam och gradvis fortlöpande process. De nyligen undertecknade fördragen mellan Bonn samt Sovjetunionen och Polen fram- står som etapper i en sådan utveckling. En slutlig överenskommelse om Berlin. ett avtal mellan Bonn och Prag om de nuvarande gränsernas okränkbarhet Och framför allt någon form av närmande mellan de två tyska

staterna kan höra till de följande stegen i ett sådant förlopp. Tillfälliga bakslag kan dock inte uteslutas, i synnerhet om i Moskva normaliseringen bedöms framkalla upplös- ningstendenser inom den egna maktsfären och äventyra sammanhållningen inom det östeuropeiska statsssystemet eller om Sovjet- unionens grepp över öststaterna därigenom skulle försvagas.

De mindre Warszawapaktsstaterna har därför en relativt begränsad handlingsfrihet när det gäller relationerna västerut. Inom den ram de har, eftersträvar de ett ökat utbyte av varor och tekniskt kunnande med Västeuropa. Ett sådant ökat utbyte kan sedan vara grund för ett tryck på Moskva att få fortsätta i samma riktning.

Förenta staterna har målet att, samtidigt som ett tillfredsställande försvar österut upp- rätthålls, successivt åstadkomma en avspän— ning i Centraleuropa. Väsentlig är därvid de västeuropeiska staternas vilja och förmåga att hindra en sovjetisk framstöt. Möjligheter- na att uppnå en avspänning torde dock vara beroende av relationerna i allmänhet mellan Washington och Moskva. Ett centralt pro- blem är att få till stånd truppreduktioner och samtidigt bibehålla tilltron både i Moskva och de västeuropeiska huvudstä- derna — till det amerikanska strategiska an- svaret för Västeuropa.

Strävanden från västeuropeiska stater att normalisera förbindelserna österut torde i och för sig inte möta något motstånd från Förenta staternas sida. Detta dock under förutsättning att Förenta staterna inte finner europeiska avspänningssträvanden ägnade att minska trovärdigheten av de åtaganden man gjort från amerikansk sida för att försvara Västeuropa eller försvåra för Förenta sta- terna att infria dem på ett sätt som samtidigt är förenligt med dess intressen i EurOpa och i övriga delar av världen. Från amerikansk sida har man hittills varit allmänt restriktiv när det gäller handeln österut. Denna inställning torde dock komma att ändras. Inte minst det förhållandet, att det i Västeuropa finns en stark önskan att öka handeln österut har gjort att amerikanska marknads- och konkur-

rensskäl redan nu ges större spelrum.

NATO-staterna torde även framöver vara angelägna om och beroende av Förenta sta- ternas nukleära garantier. Detta har inte hindrat Storbritannien och Frankrike att vidareutveckla sina egna kärnvapenstyrkor. Dessa torde emellertid ha en begränsad av- skräckningseffekt och kan främst ha till upp- gift att stärka respektive lands maktposition inom alliansen.

Det är ett allmänt önskemål i Västeuropa att nå en avspänning österut. Motiven är emellertid skiftande. Från västtysk sida sy- nes man på lång sikt hoppas på ett närmande till Östtyskland även om detta inte nödvän— digtvis innebär en återförening. Frankrike har traditionellt eftersträvat öppningar öster- ut och det är att förmoda att detta kommer att fortsätta.

Den vidgade handeln mellan väst och öst kan bidra till att ge den västeuropeiska in- dustrien vidgade marknader. Den uppåtgå- ende trenden torde fortsätta men begränsas av bristande jämvikt i bytesbalansen till följd av lägre industrialiseringsgrad i öst. En viss stegring av högförädlade produkter kan note- ras men huvudparten av östs export torde alltjämt komma att bestå av lågförädlade produkter såsom olja och naturgas.

Ökat handelsutbyte kan medföra ökad handlingsfrihet för öststaterna, vilket kan vara ett politiskt skäl i väst för att inte försvåra handeln.

Från västeuropeisk sida bedöms konsoli— dering och stärkande av Västeuropa, med en eventuellt utvidgad gemenskap som kärna, komma att få en förstarangsbetydelse för en ytterligare pacificering och stabilisering av Europa. Klyftan mellan väst och öst bedöms dock komma att bestå under mycket lång tid. Detta behöver inte hindra försök att nå avspänningsbefrämjande överenskommelser på konkreta punkter, även om man måste vara beredd på att framstegen kan ske i långsam takt.

En eurOpeisk säkerhets- och samarbets— konferens som leder fram till reella resultat kan vara början till en period av ytterligare ansträngningar i samma riktning. Likaså kan

de aktuella sonderingarna om ömsesidiga truppnedskärningar i Europa _ om de leder till verkliga och ur alla relevanta synpunkter balanserade nedskärningar bidra till en allmän minskning av konfliktriskerna.

Vad gäller den södra flanken av öst- väst- gränsen i Europa är denna långt mindre stabil än gränsen genom Centraleuropa. I Sydösteuropa står Sovjetunionens politik och intressen i förgrunden. Genom det steg- rade sovjetiska engagemanget i östra Medel- havet och Egypten och dess strävan efter ytterligare inflytande i Mellanöstern och bor— tom på grund av oljan och av andra skäl, har Balkanområdet på nytt kommit iblickpunk- ten för den säkerhetspolitiska debatten. Sambandet mellan Sovjetunionens medel- havspolitik och dess förmodade mål på Bal- kan säges även spela en roll för de ökade bilaterala kontakter som förmärks mellan Albanien, Grekland, Jugoslavien och Rumä- nien och kanske också Turkiet. Bulgariens speciella relationer till Sovjetunionen är där- vid av särskilt intresse. liksom Rumäniens möjligheter på sikt att i den fortgående politiska, militära och ekonomiska integra- tionen mellan Östeuropa och Sovjetunionen bevara ett visst mått av självständigt hand- lande. Även den ökade kinesiska aktiviteten i området kan påverka den politiska situatio— nen. Kina visar intresse inte bara i Albanien utan även i Jugoslavien och Rumänien. Kina synes söka balansera det sovjetiska trycket, stödja självständighetstendenser och rent all- mänt uppmuntra anti-sovjetism. Förenta sta— terna har också sökt markera sin närvaro, mera försiktigt i Rumänien och mera påtag- ligt i Jugoslavien. Även här har det gällt att visa intresse för dessa länders självständighet. På detta sätt har delar av Balkanområdet kommit i blickpunkten.

Men även samarbetet på Balkan och Bal- kanländernas relationer med varandra inrym- mer kontliktämnen. Mellan flertalet länder finns minoritetsproblem och territoriella tvister.

[ Sydösteuropa torde Jugoslavien inta en nyckelstiillning. Dess nationalitets- och reli- gionsmotsättningar och varierande ekono-

miska utvecklingsgrad gör det sårbart för eventuella splittringsförsök. Jugoslaviens orientering, psykologiskt och ekonomiskt, mot Västeuropa, de i federationen inbyggda konfliktämnena och Sovjetunionens reser- verade inställning i fråga om Jugoslavien kan skapa konfliktsituationer med konsekvenser långt utanför regionen. För balansen mellan öst och väst i Europa torde därför utveck- lingen i Jugoslavien vara av betydelse.

Bilden av avspänning och lugn utvecklingi Europa kan störas och brytas på olika sätt. Exempelvis är den politiska situationen i medelhavsområdet så instabil och politiskt laddad att risk finns för konflikter i vilka supermakterna kan engageras mot varandra. Om så skulle ske är det svårt att föreställa sig annat än att spänningen också växer i Cen- traleuropa med därav följande starkare enga— gemang från supermakternas sida.

Oavsett utvecklingen av avspänningssträ- vandena i Europa är det rimligt att räkna med att den politiska strukturen med ett delat Europa med vardera delen stödd av en supermakt även på längre sikt blir bestående. De militära styrkeförhållandena i Europa skulle kunna förbli oförändrade. Detta hind- rar emellertid inte att supermakternas hand- lingsfrihet och inbördes motsättningar i hög grad kommer att påverkas av utvecklingen utanför Europa. Genom möjligheterna för olika maktgrupperingar i Asien kan de totala styrkerelationerna för de i Europa engage- rade supermakterna starkt påverkas.

En försvagning av det nuvarande makt- duopolet Förenta staterna-Sovjetunionen och en begynnande övergång till triangelfor- hållandet Förenta staterna — Sovjetunionen — Kina synes vara fullt möjlig. Utvecklingen kan också gå mot en ännu mer multilateral situation där ett mer integrerat Västeuropa och kanske framför allt en sammankoppling mellan brittiska och franska kärnvapen- system kan spela en central roll. En sådan situation innebär inte i och för sig ökade utsikter för avspänning. även om riskerna för storkrig möjligen kan minska. Avspänning ligger inte i ett sådant mer multilateralt systems natur. Det kan t. o. m. hända att de

mindre stormakternas liksom vissa andra sta- ters ökade självständighet inför nya element av risk och osäkerhet. Detta skulle få kon- sekvenser även för Europa.

9.4 Utvecklingen iNorden

Utvecklingen i Norden betingas i hög grad av supermakternas handlande med utgångs- punkt från deras inbördes relationer samt förhållandena i Centraleuropa. Utvecklingen påverkas naturligtvis också av de nordiska ländernas egna intentioner och relationerna mellan dessa länder.

De nordiska ländernas förhållanden till de militära paktsystemen förefaller stabila men är inte under alla förhållanden oföränderliga. Det nordiska områdets strategiska betydelse såväl i fred som krig kan variera med läget i omvärlden. Slutligen kan områdets sårbarhet för olika typer av aggression och känslighet för störningar och avbrott i utrikeshandeln påverkas av strukturförändringarna i närings- liv och samhälle.

9.4.l De nordiska grannländerna

Även om de nordiska länderna valt olika vägar för att trygga sin säkerhet har deras säkerhetspolitik åtskilliga beröringspunkter.

För såväl Danmark som Norge är med- lemskapet i NATO en hörnsten i säkerhets- politiken. 1ntetdera landet räknar med att av egen kraft kunna utveckla tillräckliga mili- tära resurser för att avhålla från angrepp som är tänkbara med hänsyn till ländernas strate- giska betydelse. Även om NATO:s bistånds- förpliktelser är relativt vagt formulerade måste en potentiell angripare räkna med att ett anfall mot Danmark eller Norge kan eskalera till ett krig i vilket de samlade NATO-styrkorna blir engagerade. Trovärdig- heten i biståndsförpliktelsen understryks genom den för NATO gemensamma militära planläggningen, utbyggnaden av fasta anlägg- ningar i Danmark och Norge och de NATO- övningar som regelbundet hålls. För att inte verka provocerande medger Danmark och Norge inte att utländsk trupp eller kärn-

vapen i fredstid baseras på deras territorier. Man har därmed också velat markera allians- politikens uteslutande defensiva syfte.

Danmarks säkerhetspolitik präglas dels av den betydelse som allmänt tillmäts sjövä- garna mellan Östersjön och angränsande hav och dels av den geografiska närheten till Västtyskland. Från NATO-synpunkt är det viktigt att kunna kontrollera och utnyttja Bälten och Öresund. I förhållande till NATO-försvaret i Centraleuropa intar Dan- mark en flankposition.

Det danska försvarets uppgift är begränsad till att avhålla från lokala anfall mot danskt territorium. En angripare skall inte snabbt kunna besätta Danmark och därmed ställa NATO inför fullbordat faktum. Genom uppehållande militärt motstånd skall skapas tidsmässiga förutsättningar för andra NATO— styrkor att ingripa.

Grönland och Färöarna, båda förenade med Danmark, har säkerhetspolitiskt en sär- ställning. Områdena intar nyckelpositioner i en tänkt försvarslinje från Grönlands östkust över Island, Färöarna och Shetlandsöarna till Norge avsedd att hindra den sovjetiska flot- tan från att hota sjövägarna över Atlanten. På Grönland finns radarstationer ingående i Förenta staternas varningskedja mot inkom- mande, interkontinentala robotar. Denna varningskedja torde emellertid till följd av satellitteknikens utveckling få allt mindre betydelse. Om en mera omfattande utbygg- nad av Förenta staternas ABM-system kom- mer till stånd är det tänkbart att nya radar- stationer för förvarning ingående i ABM- systemet placeras på Grönland.

Statsmakterna i Danmark har nyligen övervägt säkerhetspolitiska alternativ till den nuvarande NATO-anslutningen. Ett av de studerade alternativen har varit en neutrali- tetspolitik. Fortsatt NATO—medlemskap har dock bedömts såsom gynnsammast även framdeles. Denna inställning återspeglar Dan- marks sedan andra världskriget allt närmare politiska, ekonomiska och militära oriente- ring mot Västeuropa.

Islands säkerhetspolitik, innefattande medlemskap i NATO, har som väsentliga

förutsättningar öns strategiska betydelse och ringa folkmängd. NATO har upprättat bas- och spaningsorgan på Island och amerikansk trupp finns stationerad där i enlighet med ett avtal från år 1951. Landet har inga egna militära styrkor. Även om stationeringen av amerikansk trupp medför vissa ekonomiska fördelar har den tidvis varit politiskt om- stridd. Islands nyckelposition i kampen om herraväldet över Nordatlanten och Ishavet kommer knappast att rubbas. Detta talar för att Island stannar kvar i NATO under över- blickbar framtid, även om stationeringen av utländsk trupp blir föremål för diskussion. Norges säkerhetspolitik påverkas av lan- dets geografiska utsträckning och ringa be- folkningstäthet samt de sovjetiska intressena i Nordkalottområdet. Norge har räknat med att den sydliga delen av landet ligger relativt skyddad söderut bakom det inom NATO:s ram integrerade dansk-tyska försvaret. Mot öster tjänar det neutrala Sverige och dess försvar som ett skydd. NATO:s flottstyrkor i Atlanten har ansetts kunna försvåra en sov- jetisk operation över havet mot norska väst- kusten. Vid behov torde därvid erforderlig hjälp kunna organiseras. De norska försvars— insatserna har därför koncentrerats till Nord- norge. Med olika medel har man sökt före- bygga att de norska försvarsåtgärderna skall verka provocerande på Sovjetunionen. Sålun- da hålls förbanden i norr tillbakadragna. De får inte heller innehålla främmande trupp. De då och då återkommande gemensamma NATO-övningarna bedrivs därjämte långt från gränsen till Sovjetunionen. Utbyggnaden av den sovjetiska flottan och baserna i Murmanskornrådet samt flottman- övrer i Nordatlanten har tagits som tecken på en alltmer framskjuten sovjetisk global strategi. Denna har uppmärksammats i Norge. De sovjetiska marina styrkorna skulle också kunna försvåra undsättning västerifrån till Norge om sådan skulle påfordras. Man pekar i den offentliga debatten även på att Sovjetunionen i ett spänt läge kan känna behov av att utvidga basområdet eller att undanröja risker för hot mot detta via norskt område. Håller Norge egna militära styrkori

området kan Murmanskbasens omedelbara närhet utgöra en stabiliserande faktor. Ris- ken för att en konfrontation skulle kunna utvecklas till en omfattande militär konflikt, som begränsar basens framtida användbar- het, kan nämligen komma att verka återhål- lande på företag mot Norge.

Vid en framtidsbedömning kommer givet- vis de nya Oljefyndigheterna iblickfältet. Trots det ekonomiska värdet härav för Norge bör den strategiska betydelsen av exploate- ringen av oljeförekomsterna inte överdrivas. Uppdelningen av Nordsjön mellan strandsta- tema är genomförd och torde inte skapa större problem. Om däremot mera omfat- tande fynd skulle göras utanför Nordnorge kan gränsdragningsproblemen komma att aktualiseras. Dessutom kan en oljeprospekte- ring där komma att väcka oro och misstänk- samhet från Sovjetunionens sida. Särskilt gäller detta om internationella intressen skulle engageras.

Både den sovjetiska flottaktiviteten och väntade oljefyndigheter kan leda till att Spetsbergen får en särskilt känslig ställning.

Traditionellt är Norge, inte minst genom sin handel och sjöfart, orienterat västerut. Medlemskapet i NATO har bidragit till att förstärka detta. I Norge bedöms det under överskådlig tid inte finnas något säkerhets- politiskt alternativ som ger tillräcklig trygg- het.

Finlands säkerhetspolitik vilar på två grundläggande teser. Den ena avser det all- männa förhållandet till Sovjetunionen. Fin- lands strävan går ut på att hos grannen i öster skapa förtroende för Finlands politik. Den andra tesen är att Finlands, liksom övriga nordiska länders territorier, under normala förhållanden i och för sig inte är några angelägna mål för rysk expansion.

NATO:s möjligheter att i krissituationer agera på Nordkalotten kan uppfattas som hotfulla från sovjetisk synpunkt. Sovjetunio- nen strävar därför att skapa militärpolitiska garantier mot anfall som gäller landets vitala centra i nordväst, såsom Leningrad och Mur- mansk. I den mån Finland lyckas övertyga Sovjetunionen om att något sådant hot inte

kan ifrågakomma via finskt territorium, kommer samarbetet med ett självständigt och vänskapligt sinnat Finland att betraktas som det för Sovjetunionen fördelaktigaste alternativet. 1948 års vänskaps-, samarbets- och biståndspakt med dess begränsade mili- tärpolitiska engagemang och erkännandet av Finlands strävan att hålla sig utanför stor- makternas intressekonflikter ligger helt i linje med dessa tankar.

På finsk sida är man medveten om att ett skärpt läge i Europa kan påverka landets politiska handlingsfrihet. Finland har också under senare är utvecklat en omfattande aktivitet för att bidra till avspänning. Det finska förslaget om en kärnvapenfri zon i Norden och erbjudandena att Finland skulle stå som värd för en europeisk säkerhetskon- ferens och för SALT-förhandlingarna kan ses som uttryck för denna strävan.

Den svenska neutralitetspolitiken och det svenska försvaret uppfattas vara av central betydelse för den finska säkerhetspolitiken. Härigenom skyddas södra Finland för angrepp västerifrån. Mera utsatt är finska Lappland genom sitt läge som en kil mellan NATO och Sovjetunionen. Den finska säker- hetspolitiska debatten har därför till stor del koncentrerats på Nordkalottproblemen.

Av den finska utrikeshandeln hänför sig närmare 15 % till Sovjetunionen. Under senare år har denna andel snarare minskat än ökat. Sina största handelspartners har Fin- land i väst. Därför har landet alltid varit intresserat av att deltaga i det internationella samarbete som under efterkrigstiden utveck- lats på handelns och ekonomiens område. Finland har länge varit medlem i GATT, Internationella valutafonden och Världsban- ken. År 1969 anslöt sig Finland till OECD. Strävandena att komma till en uppgörelse med frihandelssammanslutningen EFTA, som till en början möttes med tveksamhet från Sovjetunionens sida, resulterade i ett associationsavtal år 1961. I detta intogs ut- tryckliga förbehåll för att den finsk-sovje- tiska handeln skulle få försiggå och utvecklas på oförändrade villkor. I hägnet av EFTA. där Finland reellt om än inte formellt efter

hand kommit att inta samma ställning som medlemsländerna, har handeln främst med grannländerna i Norden undergått en synner- ligen gynnsam utveckling.

I de europeiska integrationssträvandenas senaste fas, där frågan om en utvidgning av den europeiska gemenskapen fått ny aktua- litet, har man från finsk sida-förklarat att såväl medlemskap som association måste an- ses uteslutna. Istället hoppas man på en överenskommelse i en form som gör det möjligt för Finland att även i fortsättningen hävda sig på de nordiska och västeuropeiska marknaderna. Samtidigt med ett sådant arrangemang till EEC eftersträvar Finland en utvidgning av handeln och det ekonomiska och kulturella samarbetet med Sovjetunio- nen.

Finlands militära försvar är till sin storlek i fred maximerat av Parisfredsfördraget år 1947. Detta föreskriver att stridskrafterna skall begränsas till vad som erfordras för uppdrag av intern natur och för det lokala försvaret av gränserna. Bl. a. av ekonomiska skäl har styrkorna inte i alla avseenden ut- byggts till den medgivna nivån. Värnpliktsut- bildningen upprätthålls dock i full omfatt- ning.

Materiel för försvaret inköps såväl från Sovjetunionen som från NATO-länder. Även från Sverige görs vissa inköp.

Målsättningen för försvaret i Finland är främst att avvärja kränkningar av neutrali- teten samt att förhindra anfall via Finlands land- och sjöterritorium liksom överflygning av luftrummet.

9.4.2 Nordiskt samarbete

Det nordiska samarbetet präglas av en stän- digt fortgående ansträngning att uppnå en grundläggande enhet i sociala, kulturella och ekonomiska frågor trots skillnader i de nor- diska ländernas utrikespolitik. Varje land följer den politik som det anser står i över- ensstämmelse med dess vitala intressen. Samarbetet bygger på ömsesidig respekt för detta förhållande. Även om härigenom be- stämda gränser skapas för det nordiska

samarbetet kan det dock konstateras att integrationen inom det nordiska området i dag i många hänseenden har gått längre än den som kommit till stånd mellan EEC-län- derna.

Mera långtgående samarbetsprojekt som det skandinaviska försvarsförbundet på 1940-talet, den nordiska tullunionen på 1950-talet och NORDEK på 1960-talet har misslyckats, i stor utsträckning på grund av yttre omständigheter.

De reella resultaten av det nordiska samar- betet har på ett odramatiskt sätt vuxit fram som svar på en djupgående folkvilja. Samar- betet har lett till bl. a. passfrihet, harmonise- ring av lagstiftning, socialpolitik och utbild- ning, fri etableringsrätt för företag, fri ar- betsmarknad samt en växande internordisk handel.

Det nordiska samarbetet har främjats genom Nordiska rådet, där numera även Åland och Färöarna är representerade. Stor betydelse har också de regelbundna kontak- ter och konsultationer som förekommer på regerings- och myndighetsnivå.

Det nordiska samarbetet utgör en bas för gemensamt uppträdande i sådana organ som FN, GATT och UNCTAD. I åtskilliga kon- kreta frågor såsom deltagande i FN:s fredsbe- varande aktioner, internationella miljövårds- strävanden och havsbottnens fredliga utnytt- jande har samförstånd uppnåtts mellan de nordiska länderna.

Även om de nordiska länderna eftersträvar olika former för sin anknytning till de eko- nomiska gemenskaperna söker de dock där- vid slå vakt om det fortsatta nordiska samar- betet.

9.4.3 Nordens strategiska betydelse 9.4.3.l Allmänt

Den strategiska betydelse som supermak- terna tillmäter det nordiska området är inte konstant utan i hög grad beroende av den rådande situationen. Avgörande faktorer är supermakternas aktuella maktpolitiska ambi-

tioner och relationerna dem emellan, den militärtekniska utvecklingen och supermak- ternas uppfattningar om ett framtida krigs karaktär.

Norden utgör till följd av sitt geografiska läge en skärningspunkt mellan öst- och väst- intressen. Sovjetmarinens behov att få fritt tillträde till Atlanten framför allt från Mur- manskområdet men även från Östersjön samt behovet att skydda sitt eget operationsom- råde liksom västsidans intresse att förhindra detta är väsentliga skäl till att de kringlig- gande områdena, Nordkalotten och områ- dena kring Östersjöutloppen, får strategisk betydelse. lntressemotsättningarna i fråga om dessa områden bedöms bestå även i framtiden.

Den sovjetiska örlogsflottan är f.n. och bedöms även under den kommande femton- årsperioden vara hänvisad till i huvudsak fyra basområden nämligen Vladivostokområdet, Svarta havet, Östersjön och Murmanskom- rådet. För samtliga basområden kan tillträ- det till världshaven försvåras även av begrän- sade störningsinsatser. Sådana kan sättas in framförallt i Svartahavsutloppen och Öster- sjöutloppen. Förutsättningarna för säker ut- fart till världshaven är mest gynnsamma för Murmanskområdet. För Vladivostokområdet har de direkt samband med Sovjetunionens relationer till Kina och Japan.

Störningar i basområdena i Svarta havet och Vladivostok kan emellertid också påver- ka Nordens strategiska betydelse. Sålunda kan minskade möjligheter för sovjetrnarinen att via Medelhavet få tillträde till Atlanten och Indiska oceanen medföra ökat intresse för utloppen från Murmansk.

Nordens strategiska betydelse beror också på Sovjetunionens intresse att skydda de nordvästra delarna av landet framförallt Mur- mansk- och Leningradområdet mot aktioner från den andra supermakten.

Några ekonomiska eller andra tillgångar, som vid en konflikt skulle vara av så väsent- lig betydelse för de nuvarande supermak- terna att de kan verka konfliktutlösande, bedöms inte finnas i Norden. Däremot kan både kända och nytillkommande naturtill-

gångar samt andra resurser bli av värde för en angripare.

9.4.3.2 Nordkalottområdet

NATO har genom Norges medlemskap i or- ganisationen möjligheter att utnyttja delar av Nordkalottområdet. Härigenom kan den militära aktiviteten i Murmanskområdet bevakas. I händelse av krig kan sovjetiska flottstyrkor på väg ut i Atlanten bekämpas.

För Sovjetunionen är Nordkalottområdet känsligt med hänsyn till behovet av skydd för Murmansk- och Leningradområdena men oekså som tidigare nämnts av betydelse med hänsyn till tillträdet till Atlanten.

Utvecklingen av spaningssatelliter, hydro- akustiska spaningsmedel som är oberoende av landbaser samt ökad räckvidd för olika former av signalspaningsorgan kan i fram- tiden minska Nordkalottområdets betydelse för NATO såsom bas för spaning. Samtidigt kan det ökade antalet sovjetiska ubåtar med atommaskineri och förbättrade möjligheter till förrådskomplettering till havs minska dessas basberoende.

Möjligheter för NATO att försvåra Ishavs- marinens tillträde till Atlanten finns i havs- områdena mellan Grönland, Island och Fär- öarna, mellan Grönland, Jan Mayen och Nordnorge samt mellan Spetsbergen och Nordnorge. Den marina verksamheten både från öst och väst har under senare år ökat i dessa farvatten.

Om en konfrontation skulle komma till stånd i Nordkalottområdet mellan stor— maktsblocken kan svenskt territorium bli av intresse som genomgångsområde.

9.4.3.3 Östersjöutloppen och Östersjön

Det dansk-tyska försvarssamarbetet syftar bl.a. till att i ett krisläge säkerställa ett effektivt försvar av de danska öarna samt farvattnen kring dessa. I ett krisläge innebär NATO:s tillgång till Danmark att in- och utfart ur Östersjön kan förhindras och att möjligheter finns att ingripa mot Warszawa- paktens underhållstransporter i Östersjön.

Dessutom kan det danska området användas för att utvidga basområdet för bl. a. NATO- flyget.

För att i ett större sammanhang kunna säkerställa trafik in i och ut ur Östersjön torde även havsområdena mellan Färöarna och Sydnorge behöva kontrolleras. Genom NATO:s innehav av Östersjöutloppen kan i en krissituation Warszawapakten inte genom- föra transporter in i och ut ur Östersjön. Härigenom kan varvsresurserna i Östersjö- länderna inte utnyttjas för de oceangående fartygen.

Örlogsfartygens beroende av baser min- skar till följd av bättre möjligheter till för- rådskomplettering till havs samt längre ak- tionstider för fartygen. Reparationsbaser kommer emellertid alltjämt att erfordras.

Vid en konfrontation mellan stormakts- blocken i området kring Östersjöutloppen kan Sverige få betydelse som genomgångs- område för militära operationer. Frågan om Sverige blir indraget i ett företag mot Öster— sjöutloppen torde bero på angriparens be- dömning av vilken av möjliga anfallsrikt- ningar som är mest fördelaktig.

Även Östersjön som sådan kan få strate- gisk betydelse, särskilt i samband med en stor konfrontation i Centraleuropa. Warsza- wapakten skulle då kunna ha intresse att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till någorlunda säkra sjötrans- porter längs Östersjökusten. Dessa skulle un- derlättas om Gotland och Bornholm kunde kontrolleras. Från NATO:s sida skulle ett behärskande av Danmark och delar av svenska kusten väsentligt försvåra sådana sjö- transporter.

9 .4.3 .4 Nordens övrigt

strategiska betydelse i

Ettdera stormaktsblocket skulle i samband med ett befarat eller pågående storkrig i Centraleuropa kunna få behov av att utnytt- ja flygbaser inom det nordiska området eller att utnyttja området för framskjuten luftbe- vakning. Både i Norge och Danmark har NATO ett utbyggt nät av luftbevaknings-

och signalspaningsstationer. Såväl Danmark som Norge kan bilda basområde för taktiska NATO-flygförband. Tillgången till flygbaser är emellertid begränsad. Innehav av Sverige torde därför för NATO kunna vara av visst luftoperativt värde.

I en motsvarande situation skulle en för- flyttning västerut av det sovjetiska luftför- svarssystemet i Nordkalottområdet kunna öka de sovjetiska möjligheterna att skydda Murmanskområdet. En förflyttning västerut även av andra luftförsvarsförband skulle kunna öka förvarningsmöjligheterna vid an- fall av NATO:s flyg och robotar mot Lenin— grad—Moskvaområdet.

Om ABM-systemen skulle komma att byg- gas ut i större omfattning är det tänkbart att supermakterna eftersträvar att bygga ut dem som ett djupförsvar. Därigenom skulle den totala effekten mot inkommande robotar öka. Om vissa utskjutningsstationer kan för- läggas utanför det egna territoriet kommer de punkter där de inkommande ballistiska robotarna bekämpas att flyttas ut och ris- kerna för skadeverkan på det egna territoriet minskas. För att nå detta resultat kan antiro- botar baseras antingen på fartyg eller i grann- länder. Om det senare alternativet väljs skulle intresse kunna uppkomma att dispo- nera områden i Norden.

9.4.4 Norden i Europa

Både i öst och väst anses de nordiska länder— nas utrikes- och säkerhetspolitik bidra till stabilitet och avspänning i norra Europa.

De nordiska länderna lyckades efter andra världskriget inte finna en gemensam lösning på sina säkerhetsproblem. För många blev misslyckandet att skapa ett skandinaviskt försvarsförbund en besvikelse. Några spån- ningar eller kontlikter utlöstes emellertid inte härav. Länderna valde att gå skilda vägar för att trygga sin säkerhet. Det förhållande- vis stabila tillstånd som rätt i norra Europa torde inte bara gynna de direkt berörda staterna utan uppfattas numera allmänt som en integrerande del av den europeiska balan- sen.

Den säkerhetspolitiska balanssituationen i Norden karaktäriserad av Danmarks och Norges begränsade NATO-medlemskap, Sveriges alliansfrihet och väpnade neutralitet samt Finlands neutralitetspolitik och vän— skaps-, samarbets— och biståndspakt med Sovjetunionen har ansetts vara till fördel för såväl väst som öst. Hos de nordiska länderna finns ett primärt och gemensamt intresse att bevara denna balanssituation. Den har blivit ett uttryck för deras målsättning att stärka stabiliteten i området. Stormaktsblocken har i stort avhållit sig från aktioner eller politiska demonstrationer i området. Militära engage- mang har kunnat få en mera begränsad om- fattning än som kanske eljest skulle varit fallet.

9.5 Konsekvenser för Sverige av utvecklingen i omvärlden

9.5.1 Utgångspunkter

Försvarsutredningen har i föregående avsnitt konstaterat att den säkerhetspolitiska situa- tionen i Norden — karaktäriserad av Dan- marks och Norges begränsade NATO- medlemsskap, Sveriges alliansfrihet och väp- nade neutralitet samt Finlands neutralitets- politik och vänskaps-, samarbets- och bi- ståndspakt med Sovjetunionen har ansetts vara till fördel för såväl väst som öst. De nordiska länderna söker stärka stabiliteten i området. Det tar sig uttryck i en strävan att bibehålla denna balanssituation, inte därför att den representerar något politiskt idealtill- stånd utan därför att en förändring kan vara förenad med allvarliga risker. Stormakts- blocken har också i stort avhållit sig från aktioner eller politiska demonstrationer i området. Militära engagemang har kunnat få en mera begränsad omfattning än som kan- ske eljest skulle varit fallet.

Sveriges säkerhetspolitik, stödd på ett efter våra förhållanden starkt försvar, har som syfte att bidraga till lugn och stabilitet i norra Europa. Denna inriktning av vår poli- tik är allmänt omfattad. Den betraktas som ett europeiskt intresse. Försvarsutredningen

anser att i rådande balanssituation denna linje bör fullföljas.

De förhandlingar och närmanden mellan öst och väst i Europa som för närvarande kan konstateras har på flera håll lett till bedömningen att riskerna för krig i Europa under de närmaste åren har minskats. Att närmandena representerar ett steg mot en i vart fall temporär avspänning i vår del av världen lär inte kunna bestridas. Men varken på kort eller något längre sikt kan detta till trots uteslutas sådana förändringar i omvärl- den — bl.a. fortsatt framväxt av en multipo- lär situation — att riskerna för konflikter ökar. Detta förhållande i sin tur leder till konsekvenser även för Sverige.

Försvarsutredningen har i de föregående avsnitten pekat på några olika tänkbara ut- vecklingar i den världspolitiska bilden. Dessa skulle, från snävt svensk synpunkt, kunna sammanfattas i följande tre huvudalternativ:

Ökade motsättningar mellan två i Euro- pa engagerade maktblock.

— Utjämning av motsättningarna och minskning av konfliktriskerna i Europa.

— Obalans temporär eller varaktig i maktpolitiskt hänseende mellan blocken.

Inom vart och ett av dessa alternativ ryms en mängd varianter beträffande den politiska utvecklingen i omvärlden, vilka inte här när- mare behandlas.

9.5.2 Ökade motsättningar

Båda supermakterna har sedan andra världs- kriget skapat paktsystem till skydd för den egna och övriga paktmedlemmars säkerhet.

För Sovjetunionen utgör Östeuropa men också i viss mån Finland detta skydd. Sovjet- unionens omfattande militära styrkor i Euro- pa bedöms liksom hittills främst ha till upp- gift att trygga den egna säkerheten. Warsza— wapakten kan då bl.a. ses som ett sätt att legalisera sovjetisk närvaro i Östeuropa för att säkerställa kontrollen över detta område.

Förenta staternas motsvarande pakt- system har byggts upp på andra sidan haven både i Asien och Västeuropa. Även om det av olika skäl försvagas bedöms dock

väsentliga delar komma att bestå. Förenta staternas trupper i Västeuropa kan då när- mast ses som en garanti för att löften att ingripa till områdets försvar skall infrias.

Även det nordiska området berörs av an- givna förhållanden.

Sovjetunionens intresse att ha tillgång till säkra utfarter till världshaven, bl. a. för sjö- stridskrafterna, kan göra att norra flankom- rådet i Europa vari inbegripes utfarterna från Östersjön och angränsande kustområden kommer i blickpunkten. Norges och Dan- marks medlemskap i NATO bidrar till att i dessa länder skapa trygghet inför en even- tuell sådan utveckling. För Sovjetunionen är frågan om NATO därutöver kan ha några offensiva intentioner som kan leda till opera- tioner via nordiskt område. Vid en bedöm- ning härav måste beaktas att NATO:s mili- tära resurser även framgent torde bli begrän- sade inom detta område och att inga främ- mande trupper eller kärnvapen torde bli stationerade i Norge eller Danmark. Därut- över kan Sverige tjäna som en barriär mot framträngande österut.

Det finns anledning att särskilt uppmärk- samma förhållandena längst i norr, där NATO har baser samt spanings- och lednings- organ som i fred ger möjligheter till övervak- ning av sovjetisk trafik och i ett krisläge underlättar tillförsel av NATO-förband. För Sovjetunionen kan detta ha betydelse med hänsyn till den viktiga Murmanskbasens säkerhet.

Ett svenskt försvar i norr kan inom båda stormaktsblocken minska farhågorna för of- fensiva planer i Nordkalottområdet från det andra blockets sida.

I den finska debatten har framhållits att i uppbyggnaden av luftförsvaret av Sovjet- unionens nordvästra del utgör Finlands terri- torium ett slags svacka, i synnerhet i fråga om flygföretag på låg höjd. Denna svacka söker man på finsk sida fylla ut genom ett luftförsvar. Även styrkan hos Sveriges luft— försvar i landets norra delar är därvid av betydelse.

För det finska försvaret i övrigt har angi- vits att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt

Östersjöriktningen och finska Lappland. En väsentlig faktor för det finska försvarets upp- byggnad anses vara att Sveriges starka för- svarskapacitet vidmakthålls.

I Norge har uttryckts oro inför den sovje- tiska flottans växande styrka och dess från Ishavet mot söder alltmer utvidgande opera- tionsområde. Härvid uppkommer problemet om avvägningen inom det norska försvaret mellan området längst i norr och den långa Atlantkusten. Det förändrade sjöstrategiska läget gör det för Norge både angelägnare att förvissa sig om militärt bistånd västerifrån och osäkrare om ett sådant bistånd kan bli tillräckligt effektivt. Det svenska försvaret utgör för Norge ett stöd i ryggen, utan vilket en permanent stationering av NATO-trupp skulle kunna aktualiseras. Detta skulle i sin tur kunna uppfattas som hotfullt från sovje— tisk synpunkt.

Denna redovisning av olika utvecklingsten- denser och deras konsekvenser illustrerar vil- ken roll svensk neutralitetspolitik och svenskt försvar även fortsättningsvis kan spela för utvecklingen i vår omvärld. Ett svenskt försvar bidrar till att upprätthålla önskad stabilitet i närområdet. Tvära kast- ningar i svensk försvarspolitik kan leda till att de svenska intentionerna i frågasätts och kan därmed rubba stabiliteten.

9.5.3 Utjämning av motsättningarna

Sedan några år pågår omfattande strävanden att utjämna motsättningarna mellan öst och väst i Centraleuropa och lösa de sedan andra världskriget kvarstående lokala och regionala problemen. I detta alternativ antas att dessa strävanden vinner framgång och kan fortsät- tas någorlunda kontinuerligt under lång tid.

Båda supermakterna antas därvid ha star- ka skäl för att åstadkomma en utjämning av motsättningarna i Europa och därmed minska riskerna för konflikter i detta områ- de. I Förenta staterna skulle opinionsmässi- ga, ekonomiska och maktpolitiska skäl kun- na leda till begränsningar av de globala en- gagemangen, vilket sätter spår även i Europa. För Sovjetunionen skulle tilltagande pro-

blem med Kina och en ansträngd ekonomi kunna stärka intresset för avspänningssträ- vandena. Dessa skulle därvid främst inriktas på att förebygga framtida hot mot Sovjet- unionen från Västeuropa.

Även om strävandena mot ökad säkerhet i Europa kan fullföljas kommer det troligen att ske från bibehållna maktpositioner och utan upplösning av stormaktsblocken. En viss allmän rustningsbegränsning i Europa kan komma till stånd varvid de båda blocken visserligen bevarar en militär gard men successivt sänker den. Sverige torde då på motsvarande sätt på sikt kunna anpassa sina militära resurser till situationen. En ensidig och snabb svensk nedrustning, som av om- världen bedöms leda till ett militärt vacuum, skulle kunna störa denna utvecklingsprocess.

Alternativt kan antas att supermakterna främst inriktar sig på utjämning av motsätt- ningarna i Centraleuropa men att maktkam- pen i övrigt fortsätts, bl. a. i det södra flank- området. Kampen om Medelhavsområdet och om kontrollen över oljan kan därvid pågå under lång tid och mestadels i föga uppseendeväckande former.

Även norra flankområdet skulle kunna dras in i maktkampen, särskilt om sovjetiska motgångar i Fjärran östern eller i Mellersta östern skulle öka intresset för de nordvästra gränsområdena. I en avspänningssituation torde emellertid stormaktsblocken eftersträ- va att använda andra än militära medel för att utvidga sitt inflytande. En även i kritiska situationer fast svensk politik kan därvid bidra till att landets oberoende bibehålls.

9.5.4 Obalans — temporär eller varaktig

Redan i nuläget råder en viss styrkemässig obalans mellan stormaktsblocken. [ vissa hänseenden är denna till fördel för väst,i andra för öst. Farhågor har uttryckts för att bristen på balans skall förstärkas. Två typer av obalans, dels en temporär, dels en mera varaktig skulle då kunna uppstå.

Avspänning skulle kunna leda till ett ömsesidigt tillbakadragande av militära styr- kor från Centraleuropa. Om spänningen åter

skulle stiga kan en obalans i någon riktning uppstå beroende på när stormaktsblocken beslutar att förstärka de stående styrkorna eller tillföra förband. Under tiden till dess en utjämning sker kan endera parten temporärt få ökad handlingsfrihet.

Om avspänningssträvandena leder till en allmän känsla av lugn och stabilitet kan något av stormaktsblocken komma att ensi- digt reducera sina styrkor. Om en sådan situation blir långvarig kan det ena blocket öka sitt inflytande på den andras bekostnad.

Det är i båda dessa fall av obalans tvek- samt om Skandinavien kommer att beröras. Skulle så ändå ske har det svenska försvaret och den fasthet varmed utrikes- och försvars- politiken förs betydelse för statsmakternas handlingsfrihet.

9.5.5 Slutsatser

Försvarsutredningen bedömer det nödvän- digt att vid inriktningen och avvägningen av det svenska försvaret på något sätt beakta alla de nämnda typsituationerna. Därvid måste bedömd tid för förändringar i den internationella situationen ställas mot den tid det tar att anpassa det svenska försvaret till ett ändrat läge.

9.5.6 Vissa andra konsekvenser

Även den militärtekniska och ekonomiska utvecklingen i omvärlden får konsekvenser för Sverige.

Den militärtekniska utvecklingen inom stormaktsblocken, som betingas av motsätt- ningarna mellan dessa och den ständiga kam- pen mellan medel och motmedel, innebär stigande prestanda och därmed snabbt ökade kostnader för den militära materielen. För att hålla kostnaderna inom rimliga gränser sker utveckling och produktion av ny mate- riel i allt större utsträckning i internationellt samarbete. Vidare kan iakttas en viss åter— hållsamhet med införande av nya vapen— system.

Det svenska försvarets defensiva uppgifter gör att det inte har behov av de dyraste

materielslagen, t. ex. fjärrobotar, tungt bombflyg och oceangående krigsfartyg. Våra stridskrafters operativa uppgifter möjliggör prestandabegränsningar för vissa av de mate- rielslag som ingår i försvaret. Hittills har det varit möjligt att vidmakthålla ett väl avvägt svenskt försvar. För de materielslag som är särskilt avgörande för svensk försvarsförmåga har det på grund av industrins tekniska nivå och kontinuiteten i försvarsengagemangen varit möjligt att vidmakthålla en inhemsk produktionskapacitet.

Stigande kostnader leder emellertid till besvärliga problem iavvägningen mellan kva- litet och kvantitet. Dessa behandlas närmare ikapitel 11.

Den ekonomiska utvecklingen i omvärlden leder till ökande internationell arbetsfördel- ning. En svensk isolering från denna är inte möjlig. Samarbete inom handelsblock kan skapa förutsättningar för snabbare ekono- misk tillväxt men skapar å andra sidan vissa begränsningar i den politiska handlingsfri- heten. Svensk neutralitetspolitik sätter be- stämda gränser för det beroende av omvärl- den som kan accepteras. För att vidmakt- hålla önskat oberoende kan en viss minsk- ning i en annars möjlig ekonomisk tillväxt- takt få accepteras. Vissa av dessa problem behandlas ytterligare i andra avsnitt i detta kapitel.

9.6 Den inre miljön och tänkbara förändringar i denna

Den inre miljön, dvs. det svenska samhället och dess resurser, är av betydelse för säker- hetspolitiken framför allt i två avseenden. Den struktur samhället i stort har är sålunda av största betydelse för landets förmåga att motstå krigshandlingar av militär art, stör- ningar i utrikeshandeln och utländsk propa- ganda. Dessa frågor behandlas i förevarande avsnitt. Därjämte ger samhällsstrukturen särskilt då samhällsekonomins styrka — de ekonomiska förutsättningarna för de egna försvarsansträngningarna, både militära och andra. Sistnämnda frågor behandlas närmare i avsnittet 10.2.

Den framtida utvecklingen av det svenska samhället kommer att styras dels genom successiva politiska beslut av statsmakterna, dels genom inverkan av faktorer, som från de politiskt beslutande organens synpunkt är förhållandevis opåverkbara. De politiska be- sluten kan gälla bl. a. Sveriges relationer till utlandet samt utformningen av närings- och lokaliseringspolitiken. Det torde emellertid endast i begränsade hänseenden vara möjligt att genom sådana beslut anpassa samhällsut- vecklingen i stort efter försvarets behov. Totalförsvaret måste därför i framtiden såsom också hittills skett inrikta sig på att genom punktvis insatta åtgärder tillgodose behovet av beredskap i olika avseenden i samhället.

I det följande behandlas några sektorer där utvecklingen under en kommande fem- tonårsperiod enligt försvarsutredningens mening kan väntas få särskild betydelse för svensk säkerhetspolitik. Framställningen utom vad gäller bl.a. förutsättningarna för det psykologiska försvaret —— bygger i stor utsträckning på och ansluter nära till de bedömningar och analyser som utförts inom det ekonomiska försvarets miljöutredning och de uppgifter som lämnats i krigsmaktens och civilförsvarets perspektivplaner och som redovisats i det föregående, särskilt i kapitel 7. Någon hänsyn har av naturliga skäl inte kunnat tas till eventuellt kommande poli- tiska beslut som påverkar utvecklingen. Vad som tecknas är därför en möjlig utveckling som genom senare politiska beslut kan ges ändrad inriktning.

Den pågående urbaniseringen kan väntas fortsätta med resultat att alla slag av sam- hällsaktiviteter får en ökad koncentration till i första hand Stockholmsområdet och Mälar- dalen, västra Skåne samt Göteborgsområdet. Regionalpolitiska åtgärder kan komma att dämpa tillväxttakten inom dessa områden, men i gengäld torde en motsvarande koncen- tration av samhällsaktiviteter komma att ske till andra tätortsregioner.

Rationaliseringen inom jordbruk och skogsbruk minskar behovet av arbetskraft

och bidrar till att minska befolkningen på landsbygden, framförallt i skogsbygderna och särskilt i Norrlands inland. Sysselsätt- ningen inom industrin är långsiktigt vikande, men trots detta stiger produktionen snabbt. Det är framför allt de varuproducerande delarna av företagsamheten som minskar sin andel av de sysselsatta, medan funktionerna för marknadsföring, utveckling och admini- stration växer. Servicenäringarna och den offentliga sektorn väntas expandera.

Den tilltagande befolkningskoncentratio- nen kommer att skapa ökande problem för planläggningen av utrymning och undanför- sel. Ett särskilt problem i utrymningsplan- läggningen är att urbaniseringen medför vikande tillgång till inkvarteringsbostäder för utrymmande. Den tilltagande uttunningen och utflyttningen av befolkningen i Norrland och övriga skogsbygder kommer att medföra växande svårigheter att lokalt rekrytera mili- tära förband och samtidigt tillgodose beho- vet av personal för viktiga civila totalför- svarsfunktioner. Motsvarande gäller befolk- ningen inom skärgårdsområdena. Utveck— lingen kommer här att medföra — förutom rekryteringssvårigheter av nyss nämnt slag minskande möjligheter att övervaka dessa områden och uppdaga otillåten underrät- telseverksamhet inom dem.

Tätorternas bebyggelse torde bli beroende av allt mera omfattande system för försörj- ning med vatten, avlopp, värme och elenergi. Exempelvis byggs värmeverk för uppvärm- ning av bebyggelsen över stora områden. Detta skapar en betydande sårbarhet under krigsförhållanden, särskilt under den kalla delen av året.

Det svenska näringslivet är föremål för en fortgående snabb internationalisering. Ett av de främsta uttrycken härför är utrikeshan- delns kraftiga tillväxt. Sverige tillhör de län- der som har den största exporten mätt i andel av bruttonationalprodukten och denna andel kan väntas öka ytterligare. I första hand är det industriprodukter i form av halvfabrikat, komponenter och färdigvaror som expanderar i utrikeshandeln. För Sveri- ges del svarar verkstadssektorn för den stör-

sta delen av exporttillväxten. Ländermässigt är det handeln med industriländerna som expanderar mest. Denna utveckling bedöms komma att fortsätta även under perioden fram till mitten av 1980-talet. Takten kan påverkas av hur de svenska relationerna till EEC kommer att gestaltas, men tendensen syns inte komma att brytas.

Den svenska alliansfriheten gör att utrikes- handelsberoendet för Sveriges del har en annan säkerhetspolitisk innebörd än för paktanslutna stater. För de senare ingår i kris- och krigssituationer ett av läget betingat varuutbyte som en naturlig del av relatio- nerna inom pakten medan Sverige måste räkna med riskerna för att dess utrikeshandel i sådana situationer kan komma att inskrän- kas i större eller mindre omfattning.

Jordbruksproduktionen tenderar att bli mer importberoende i fråga om gödsel och fodermedel samt reservdelar och komponen- ter till jordbruksmaskiner. Genom mekanise- ringen kommer jordbruket att bli fullstän- digt beroende av tillgång på drivmedel. Den alltmer markerade koncentrationen av pro- duktionen till slättbygderna i södra och mel- lersta Sverige försvårar bl. a. Norrlands för- sörjning med livsmedel vid krigsskador på kommunikationerna. Strukturrationalise- ringen inom livsmedelsindustrin, som inne- bär en fortsatt koncentration av produktion och lagerhållning till större och färre anlägg- ningar belägna i eller i närheten av stora och medelstora tätorter, ökar sårbarheten i krig.

Strukturomvandlingen inom övriga grenar av näringslivet kan väntas innebära fortsatta sammanslagningar och samarbetsavtal inom industri och handel säväl nationellt som internationellt. Dessa åtgärder kan i sin tur väntas innebära en ytterligare koncentration av produktion, lagerhållning och distribution till ett sjunkande antal stora eller mer specia- liserade företag, som i regel torde komma att ligga i eller i nära anslutning till de större tätorterna. Koncentrationen och specialise- ringen kan väntas medföra att vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor produce- ras av allt färre företag inom landet i den mån tillverkningen inte helt läggs ned. Effek-

tivare metoder för lagerhantering och distri— bution medför minskad lagerhållning hos näringslivet. Den tekniska utvecklingen inne- bär att nya branscher tillkommer. Avtal om tullsänkningar och slopande av tullar och andra handelshinder kan också medföra att vissa tidigare skyddade industribranscher med svag internationell konkurrenskraft krymper eller bortfaller helt till följd av utländsk konkurrens. Våra möjligheter att hindra denna utveckling genom att införa stöd- eller skyddsåtgärder begränsas av inter- nationella åtaganden.

Strukturomvandlingen har varit särskilt framträdande inom textil-, konfektions-, sko- och läderindustrierna. Kapaciteten inom dessa branscher kan väntas sjunka ytterligare med ökat utlandsberoende som följd. Även om statliga stödåtgärder kommer att vidtas torde vår självförsörjningskapacitet förbli låg på dessa områden. Detta kan väntas skapa särskilda problem i händelse av en avspärr- ning. Den petrokemiska industrin är för råva- ror och halvfabrikat helt beroende av im- port. Detta gör att ett avbrott i vår utrikes- handel får konsekvenser bl.a. för tillverk- ningen av plaster (t. ex. för livsmedelsembal- lage), sprängämnen och organisk-kemiska produkter. Verkstadsindustrin, inte minst elektronikindustrin, samt processindustrin bl.a. den kemiska och den metallurgiska industrin tenderar att bli alltmer beroende av importerade komponenter samt av reserv- delar och service från utländska leverantörer. Ett särskilt allvarligt problem är att förekom- sten av tillverkningskapacitet inom landet för vissa för vårt försvar väsentliga produkter inte längre är någon garanti för att dessa produkter verkligen kan tillverkas i en av— spänningssituation. Detta på grund av att vissa i slutprodukten ingående komponenter, som normalt importeras, inte kan tillverkasi landet, i varje fall inte inom rimlig tid.

Inslaget av utländsk arbetskraft i den tota- la arbetsstyrkan inom landet utgör f.n. ca 5 %. Detta kan komma att stiga till ca 10 % fram till mitten av 1980-talet. Inom vissa för vår krisförsörjning betydelsefulla branscher utgör den utländska arbetskraften en betyd-

ligt större andel än genomsnittet på arbets- marknaden. Sålunda uppgår f. n. den utländ- ska arbetskraften till ca 40 % av järnbruks-, metallverks-, smides- och gjuteriarbetarna, ca 25 % av textil- och konfektionsarbetarna samt arbetarna vid de kemiska processindust- rierna, ca 15 % av livsmedelsarbetarna och ca 12 % av verkstads- samt sko- och läderarbe- tarna. Med hänsyn till den bedömda ökning- en av den utländska arbetskraften är det sannolikt att det stora inslaget av utlänningar i nyssnämnda arbetarkategorier i framtiden åtminstone kommer att bestå. Skulle den utländska arbetskraften i en krissituation återvända till respektive hemländer, kan be- tydande svårigheter uppstå inom för vår försörjning betydelsefulla industribranscher.

Energiförsörjningen är ett från bered- skapssynpunkt kritiskt försörjningsområde. Inhemska energikällor svarar i dagsläget för knappt 25 % av energibehovet. Denna andel kan komma att sjunka till ca 15 % fram till omkring år 1985, trots att vattenkraften då skall vara färdigutbyggd. Sverige har poten- tiella energikällor i skogen och torven, men de torde i fred komma att utnyttjas endasti mycket begränsad omfattning. Vissa möjlig- heter fmns naturligtvis att öka användningen i en avspärrningssituation.

Enligt energikommittens prognos kommer den tillförda energin fram till mitten av 1980-talet att fördela sig på följande sätt. Vattenkraften beräknas i stort sett vara fär- digutbyggd omkring år 1975. Därefter kom- mer dess andel av den totala energiförbruk- ningen att successivt minska. Oljornas andel av energitillförseln kommer att öka till ca tre fjärdedelar vid mitten av 1970-talet. Vid mitten av 1980-talet bedöms oljeandelen ha gått relativt sett något tillbaka beroende på kärnkraftutbyggnaden. Absolut sett beräk- nas oljeförbrukningen dock öka så att den år 1985 med ca 50 % överstiger den nuvarande. Även om kärnkraften efterhand kommer alltmer in i bilden kommer sålunda hela vårt näringsliv och samhälle att vara beroende av oljan som drivmedel, värmekälla och kraft- alstrare långt fram i tiden.

Sveriges känslighet för störningar i oljeim-

porten kommer med den angivna utveck- lingen att vara minst lika stor vid mitten av 1980-talet som den är i dag. På grund av att de importerade oljeprodukterna till övervä- gande del kommer direkt eller indirekt från områden som även framdeles kan bedömas som politiskt instabila, måste riskerna för störningar i denna import dessutom anses vara större än för de flesta andra varuområ- den.

Huvuddelen av den importoberoende energiproduktionen sker i våra vattenkraft- verk. Energiförsörjningen från dessa är emel- lertid sårbar på grund av att de största energibehoven finns i mellersta och södra Sverige, medan energiproduktionen huvud- sakligen sker i norra Sverige. Utbyggnaden av värmekraftverk kommer att medföra en successivt förbättrad geografisk balans mel- lan produktion och konsumtion. Sålunda bedöms med nuvarande utbyggnadsplaner och prognoser för konsumtionsutvecklingen — mellersta och södra Sverige vara självför- sörjande i början av 1990-talet. Samtidigt beräknas hela den i Norrland producerade elenergimängden erfordras för att täcka behovet i denna del av landet. De nuvarande fjärrdistributionsproblemen i krig kommer således att minska.

Genom det ökade antalet kärnkraftverk kommer situationen vad gäller elenergiför- sörjningen att förbättras även under avspärr- ning. Ett kärnkraftverk beräknas sålunda kunna drivas ett till två år utan bränslepåfyll- ning. Härtill kommer att kärnbränsle kan importeras med flygplan.

De flesta samhällsfunktionerna är bero- ende av säkert fungerande transporter. Sam- hällets transportberoende kommer att i prin- cip bestå i krig, även om transportverksam- hetens inriktning och omfattning då föränd- ras.

Järnvägskommunikationerna är på grund av elektrifiering, automatisering och konst- byggnader sårbara för sabotage och krigs- handlingar. Förändringar under 1970- och l980-talen, som kan komma att öka sårbar- heten, är bl.a. ökad automatisering av tåg- drift och tågövervakning, införande av fjärr-

dirigerad rangering, nedläggning av stationer och anordnande av fraktterminaler samt den personalminskning, som förorsakas av dessa förändringar.

Möjligheterna att utnyttja landsvägstrans- portresurserna är framför allt beroende av drivmedelsförsörjningen. En drivmedelsran- sonering kommer att hårt drabba landsvägs- trafiken, varigenom ökade krav ställs på järn- vägs- och sjötransporter.

För sjötransporterna kan utvecklingen fram till mitten av 1980-talet innebära minskning av antalet hamnar och en höjning av den tekniska standarden på anordningarna i de återstående hamnarna. En koncentrering av sjöfarten till färre hamnar, ofta med komplicerade anordningar för lastning och lossning, ökar sjötransporternas sårbarhet.

Möjligheterna att utnyttja civilflyget kom- mer framför allt att bero på tillgången på reservdelar och reparationskapacitet inom landet.

Telekommunikationerna kommer att stäl- las inför ökade krav från samhällets sida. Som exempel kan nämnas att dataöver- föringen de senaste åren ökat med ca 100 % per år. För att kunna tillgodose de ökade behoven måste överföringskapaciteten höjas. Detta kommer att ske genom en viss komp- lettering av nätet men kanske framför allt genom att mer avancerad överföringsteknik tillgrips. Strukturen hos nätet innebär att risken för skador på teleanläggningar vid anfall mot större tätorter är stor. Till detta kommer risken för skador genom direkt bekämpning av teleanläggningar främst genom flyganfall och sabotage. Primära ska- dor på teleanläggningar ger sekundära skador på en mängd verksamhetsområden, vilka ytt- rar sig på så sätt att det dels blir omöjligt att telefonera, telexera osv. inom ett område kring den skadade anläggningen, dels uppstår onormala trafiksituationer även inom stora delar av nätet, som inte direkt berörts av skadorna.

Hälso- och sjukvårdens sårbarhet ligger främst i att sjukvårdsanstalterna är mycket känsliga för vapenverkan och beroende av fortlöpande tillförsel av elenergi, vatten och

värme. Koncentrationen av de kvalificerade vårdresurserna till de största tätorterna, som många gånger innehåller militära mål och viktiga s. k. militära stödmål, gör att sårbar- heten hos den slutna vården måste bedömas öka under den närmaste lS-årsperioden. Utökningen av den öppna vården, torde däremot komma att verka i motsatt riktning.

Av den ovan beskrivna utvecklingen är det enligt försvarsutredningens uppfattning framför allt det ökade importberoendet samt strukturförändringen av industri och jord- bruk liksom nedgången i de kommersiella varulagren som är av betydelse för försörj- ningsberedskapen vid avspärming.

Den nuvarande försörjningsberedskapen baserar sig i stor utsträckning på planlägg- ning för utnyttjande av landets produktions- resurser samt på beredskapslagring av främst industriråvaror, bränslen, drivmedel, livsme- del samt, gödsel— och fodermedel samt läke- medel och sjukvårdsmateriel. Grundtanken bakom beredskapslagringen, såsom den hit- tills varit utformad, är att den skall över- brygga den tid som åtgår för att anpassa produktionen till neutralitets- eller krigssam- hällets behov, vari också ingår att få till stånd produktion av ersättningsförnöden- heter. Försörjningsberedskapen torde f.n. kunna bedömas vara sådan, att ett överras- kande avbrott i Sveriges utrikeshandel inte skulle få någon omedelbar och avgörande effekt på landets försörjnings- och försvars- förmåga.

Utvecklingstendenserna inom framför allt näringslivet talar för att beredskapsåtgärder av samma slag som de hittills vidtagna också i framtiden är nödvändiga för att en försörj- ningsberedskap, som uppfyller kraven vid en avspärrning, skall kunna upprätthållas. Främst den i vissa fall mycket långtgående strukturförändringen inom näringslivet och det bl.a. härav föranledda ökade import- beroendet torde emellertid komma att kräva i vissa fall genomgripande ändringar i bered- skapsåtgärdernas struktur liksom i bered- skapslagringens varumässiga innehåll.

[ krig är det framför allt den i det föregå-

ende beskrivna sårbarheten hos näringslivet och olika samhällsfunktioner som är av in- tresse. För landets förmåga till försvar är det av utslagsgivande betydelse att de behand- lade funktionerna och samhället i övrigt dels kan tillhandahålla de förnödenheter och tjänster som erfordras för krigsmaktens och civilförsvarets mobilisering och utgångs- gruppering, dels under krig fortlöpande kan ge krigsmakten och civilförsvaret erforderligt understöd. Dessutom måste det övriga krigs- samhällets oundgängliga behov av förnöden- heter och tjänster tillgodoses.

Syftet med den hittillsvarande planeringen är att skapa förutsättningar för att kunna upprätthålla verksamheten inom ifråga- varande funktioner även i händelse av fient- lig bekämpning av dem. Inom ramen för planeringen har en rad åtgärder vidtagits eller förberetts för att minska viktiga samhälls- funktioners sårbarhet för krigshandlingar. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas olika typer och grader av byggnadstekniskt skydd mot konventionella stridsmedel och kärnstridsmedel, skyddsanordningar mot ver— kan av radioaktivt nedfall samt B- och C-stridsmedel, luftvärn och markbevakning, geografisk spridning av förråd och vissa pro- duktionsställen, anordnande av reservpro- duktionsställen samt organisering av repara- tionsenlieter. Dessa åtgärder samt vårt lands näringsgeografiska förhållanden och stora yta tillsammantagna kan bedömas f.n. ge krigssamhället en inte obetydlig motstånds- kraft mot krigshandlingar.

Försvarsutredningen finner att den i det föregående exemplifierade ökade sårbar- heten hos flera av de viktigaste funktionerna talar för att beredskapsåtgärder av nyss- nämnda slag måste vidtas även i framtiden. Ökad teknisk komplicitet och större koncen— tration av verksamheten inom funktionerna kan dock komma att leda till behov av åtgärder av delvis ny karaktär.

Samhällsstrukturen är som inledningsvis antytts av betydelse också för befolkningens förmåga att psykologiskt bära de påfrest- ningar som direkta krigshandlingar innebär

liksom att motstå utifrån kommande propa- ganda.

Grunden för att befolkningen i ett krig eller eljest i ett krisläge skall vilja och kunna uthärda de påfrestningar som den utsätts för är att den känner solidaritet i stort med det svenska samhället. Det är uppenbart att det överväldigande flertalet medborgare i Sverige känner en sådan, grundad på att landet och dess samhällsskick för dem representerar väsentliga värden. En sådan solidaritet in- nebär att man på väsentliga punkter känner gemenskap samtidigt som man på andra, mindre väsentliga punkter kan ha olika upp- fattningar. En särskild styrka är att landet inte har inre motsättningar, grundade på etniska eller religiösa minoritetsproblem eller liknande. I ett krig eller i ett krisläge kom- mer naturligen de väsentliga momenten — kring vilka alltså en betydande enighet råder att i medborgarnas medvetande påtagligt komma i förgrunden medan andra moment skjuts i bakgrunden.

Som väsentliga värden i den svenska sam— hällsordningen värden som sålunda bör stå över förändringarna i samhället — vill utred- ningen peka på respekten för självbestäm- manderätten i vidsträckt mening, aktningen för lagbunden ordning och avvisandet av våldet som politiskt kampmedel. De medbor- gargrupper som inte delar de för svensk samhällssyn grundläggande värderingarna är små. Utredningen anser sig inte ha anledning att räkna med att de får väsentligt annan omfattningi framtiden.

! självbestämmanderätten inbegriper ut- redningen inte bara Sveriges rätt att obero- ende av andra staters vilja självt utforma sin politik utan också medborgarnas möjlighet att medverka i den politiska opinionsbild- ningen och beslutsprocessen i samhället.

Denna medverkan förutsätter att medbor- garen fritt kan skaffa sig kännedom om händelser och förhållanden av betydelse för ställningstaganden i politiska frågor och få den nödvändiga grunden för omdömen och åsikter. En fri diskussion och en levande och självständig opinion förutsätter en mångfald oberoende nyhets- och publicitetsorgan och

fritt verkande grupper och sammanslut— ningar. Den höga allmänna bildningsnivån i Sverige är här en betydelsefull tillgång.

I ett samhälle där de offentliga organens verksamhet bygger på en förankring hos breda medborgargrupper är det nödvändigt att dessa organ får information om de enskil- da medborgarnas 1evnadsförhållanden, åsik— ter, attityder och värderingar. Endast den fria debatten, folkrörelsernas verksamhet och den fria nyhetsförmedlingen kan för- medla en dylik information.

Under senare tid har vissa tecken för- märkts som kan tyda på att flödet av infor- mation från medborgarna till samhällsorga- nen och omvänt inte i alla avseenden funge- rat helt tillfredsställande. Nya kanaler, ofta av improviserat och ibland kortvarigt slag, för informationsspridning och opinionsbild- ning har uppstått. Utvecklingen kan komma att ge ytterligare prov härpå. Förändringar av ett sådant slag kommer att påverka arbets- metoder och attityder inom nyhetsmedier och medborgarsammanslutningar och där- med det psykologiska försvarets förutsätt- ningar i vid bemärkelse.

I den egentliga beslutsprocessen i en demokrati bygger både folkstyre och organi- sationer på ett representativt system med valda företrädare. Ett sådant system kan ha brister och kan kritiseras. Likväl torde det vara det bästa system som står till buds. Folkrörelserna och partiorganisationerna skänker stabilitet och långsiktighet åt sam- hällsarbetet. Om samhället skulle utsättas för påfrestningar och hot finns inom dessa en insiktsfull grupp av opinionsbildare med goda förutsättningar att ge allmänheten den tillförsikt som sådana situationer kräver.

Troligen är Sverige genom sin öppenhet i informationsutbytet inom landet och med omvärlden mindre sårbart för propaganda än många andra länder. Detta beror framför allt på den redovisade grundläggande karaktären hos vårt samhällsliv i fråga om information och beslutsfattning, där medborgarnas aktiva medverkan i beslutsprocessen på olika nivåer i samhället bildar hörnstenarna. Bildnings- nivån, frånvaron av svåra inre motsättningar

liksom nyhetsorganens fria ställning medver- kar till att detta system fungerar väl. En förutsättning för det anförda är givetvis att i det politiska livet uppmärksamheten hålles riktad på att den frihet i olika avseenden som den svenska samhällsordningen erbjuder kan utnyttjas också för syften som kan vara riktade mot denna.

Utredningen har inte funnit anledning att för framtiden anta att den sålunda tecknade bilden kommer att väsentligt ändras.

10. Inriktningen av säkerhetspolitiken: Tänkbara hot — egna handlingsmöjligheter —utredningens förslag

Mot bakgrund av de förut redovisade bedöm- ningarna av den yttre och inre miljöns framtida utveckling tecknas i detta kapitel först olika hot som kan tänkas mot Sveriges säkerhet liksom möjliga åtgärder för att möta dessa. Därefter behandlas den väsent- liga förutsättning för landets försvar som den framtida samhällsekonomiska utvecklingen utgör. Kapitlet utmynnar i förslag till dels fortsatt inriktning av den svenska säkerhets- politiken, dels allmänna utgångspunkter för den fortsatta planeringen inom totalför- svaret. Dessa förslag ligger till grund för utredningens mer konkreta ställningstagan- den i nästföljande kapitel till totalförsvarets fortsatta utveckling.

10.1 Framtida hot mot Sveriges säkerhet och alternativa åtgärder för att möta dessa

10.1.1 Tänkbar karaktär av framtida konflikter i Europa

I supermakternas strategiska doktriner ägnas särskild uppmärksamhet åt säkerheten för det egna stormaktsblocket i Europa. En starkt avskräckande effekt eftersträvas mot ett brett spektrum av tänkbara angrepp från den motsatta supermaktens sida.

En krigsavhållande effekt vid konflikter mellan supermakter anses kunna uppnås om ingen av supermakterna förfogar över resur- ser som kan göra angrepp lönsamt mot den andra. Detta förutsätter dock att båda parter

lyckas göra sina strategier trovärdiga. Med hänsyn till de fruktansvärda konsekvenserna av ett felval eller av att ett val missuppfattas av motståndaren krävs av parterna en hög grad av anpassning till växlande lägen och så stor nyansering av medlen att handlingsfrihet erhålls i alla lägen. En trovärdig strategi måste därför innehålla alternativa möjlig— heter att utnyttja de militära resurserna och de olika stegen i upptrappningen av en konflikt skall kunna kontrolleras. Mellan åtminstone vissa steg skall uppenbara för- handlingsincitament kunna utläsas, stegen skall kunna kastas om beroende på motpar- tens strategival och båda parter skall vara övertygade om att slutstegen leder till en ohämmad kärnvapeninsats mot respektive länders hemorter.

] enlighet härmed bygger stormakts- blocken i Europa inte sin avskräckning på enbart kärnvapen. De iCentraleuropa statio- nerade, "konventionella stridskrafterna har som en av sina uppgifter att förhindra att den politiska ledningen i händelse av krig ställs inför det omedelbara beslutet att till- gripa kärnvapen eller ge efter. De konventio- nella stridskrafterna skall härvid under någon tid kunna fanga upp ett fientligt anfall för att ge möjlighet till förhandlingar och av— veckling av kriget. Kärnvapen kan bli insatta först om försvararen bedömer att hans mest vitala intressen står på spel. En allmän upp- fattning är att en första och begränsad insats av kärnvapen bör ses som en politisk de-

monstration för att visa stark beslutsamhet och för att varna för konsekvenserna av fortsatta krigshandlingar. En förutsättning för försvarsstrategien sådan den kommit till uttryck i väst och senare även i öst är en starkt centraliserad ledning, både politiskt och militärt.

Mot denna bakgrund bör man kunna skilja på följande huvudtyper av konflikter i Euro- pa:

1. Man kan räkna med att supermakterna i första hand söker nå sina mål med fredliga metoder. Ett exempel härpå är principen om fredlig samexistens. Innebörden av principen om fredlig samexistens mellan stater med skilda samhällssystem har Brezhnev precise— rat vid flera tillfa'llen. Principen innebär i korthet, att undvikandet av krig skall kombi- neras med en kompromisslös ideologisk kamp för den socialistiska gemenskapens ut- bredning.

2. Inbördeskrig eller uppror kan bryta ut inom endera supermaktens etablerade intres- seområde. Så länge en militär styrkebalans råder kommer den andra supermakten troli- gen att undvika att ingripa militärt med hänsyn till risken för upptrappning av kon- flikten. Möjligen kan verbalt, ideologiskt el- ler materiellt stöd komma i fråga.

3. I inbördeskrig eller annan inre splittring i länder utanför de etablerade intresseområ- dena kan båda supermakterna tänkas ingri- pa. För att undvika en militär konfrontation kan de tänkas eftersträva en överenskommel- se om delning eller neutralisering av det berörda landet. Det finns dock alltid en risk att man inte lyckas nå en överenskommelse och att därför konflikten trappas upp.

4. En offensiv framstöt kan göras från endera supermakten mot ett alliansfritt land eller ett land, för vilket stödet från annan supermakt inte bedöms som trovärdigt. Strävan bedöms vara att så snabbt nå framgång att den andra supermakten ställs inför fullbordat faktum. Framstöten kan kompletteras med deklarationer om begräns- ningar i mälen för att dämpa oron inom det motsatta blocket. Om framgång inte snabbt nås kan den andra supermakten hinna

ingripa med därpå följande risk för upp- trappning av konflikten.

5. Ett konventionellt krig mellan stor— maktsblocken i Europa kan sättas igång medvetet. Även om man föreställer sig en mycket hög kärnvapentröskel och militära förutsättningar för endera sidan att vinna avgörande framgångar är det svårt att inse vilka målen för aggressionen skulle vara. Exempelvis skulle politisk och militär kon- troll över hela Västeuropa kräva mycket stora resurser och knappast öka möjligheter- na att dra nytta av västeuropeisk teknik och ekonomi. Sådana fördelar kan vinnas lättare på annat sätt. Ett medvetet igångsatt storkrig i Europa bör därför kunna avföras från diskussionen så länge en rimlig militär styr- kebalans råder mellan öst och väst.

6. Någon av de under punkt 2—4 skisse- rade konflikterna i Europa skulle kunna upptrappas eller en utomeuropeisk konflikt skulle kunna spridas till Europa så att båda supermakterna kommer i öppet krig med varandra. Exempel på konfliktanledningar skulle kunna vara inre motsättningar inom Warszawapakten, NATO eller Jugoslavien, motsättningar i Mellanöstern, kamp om in- flytande i Grekland och Turkiet. Betraktar man kriget som en förhandling, hela tiden under överhängande kärnvapenhot, kan resultatet tänkas bli en betydande återhåll- samhet i de militära operationerna. Krigs- handlingar mellan supermakterna behöver inte leda till att kärnvapen tillgrips. Detta kan t.ex. innebära undvikande av sådana militära operationer att motpartens mest vitala intressen sätts på spel. I stället kan parterna sträva efter att successivt förbättra sina förhandlingspositioner, antingen genom att successivt dra in fler stater i kriget eller genom stegvis upptrappning av kriget.

7. Slutligen kan det tänkas att en stat, som innehar kärnvapen, hotar med att sätta in dessa som en yttersta åtgärd när dess vitalaste intressen står på spel. Avsikten skulle vara att förmå motståndaren att avbryta sina militära operationer. Därmed riskeras emellertid en fortsatt upptrappning till kärnvapenkrig.

Om angrepp mot Sverige skulle aktualiseras kan olika betvingelsemetoder utnyttjas bero- ende på den rådande militärpolitiska situa- tionen, syftet med angreppet Och hur styr- kan hos och avvägningen inom det svenska totalförsvaret bedöms. Med hänsyn till att angriparen rimligtvis söker nå sina syften med minsta möjliga uppoffringar kan han väntas utnyttja svagheter i vårt totalförsvar. Som grund för planeringen av detta måste därför skilda betvingelsemetoder analyseras. Därvid bör beaktas att dessa av angriparen kan kombineras på olika sätt. Även situationer, då krig pågår i vår omvärld och vårt land endast indirekt berörs, måste beaktas.

10.1.2.l Propaganda och subversiv verksamhet avsedd att få till stånd en mera samarbetsvillig regim

Ett för subversionen karaktäristiskt drag är att en del av landets egen befolkning under ledning av en aktiv grupp och med hjälp av en annan makt försöker beröva den lagliga regeringen kontrollen över landet. Målet kan vara en bestämd utrikespolitisk nyoriente- ring, innebärande uppslutning till den makt som varit den subversiva rörelsens stöd. Me- toderna för att nå målet kan, beroende på den makthavande regeringens styrka och motstånd, variera från propaganda, spontana strejker, sabotage inklusive sabotage mot ut- valda ledningsgrupper eller mot folkhälsan till regelrätta upplopp. Subversionen kan på- gå under lång tid och i föga uppseende- väckande former för att inte framkalla reso- luta motåtgärder.

10.1.2.2 Hot om politiska, ekonomiska eller militära åtgärder som understöd för krav på eftergifter

Genom diplomati i förening med politisk, ekonomisk och militär styrka har nationer sedan gammalt utövat inflytande på andra nationer. Redan den potentiella förmågan till skadegörelse kan utnyttjas för att påver- ka andra nationers beteende. Detta förhål-

lande har accentuerats genom stridsmedlens ökade effekt.

Ett karaktäristiskt drag för ett hot. som vårt land kan utsättas för, är att en angripare ställer krav innebärande att han mot vår vilja söker uppnå vissa fördelar. Om sådana krav framförs av en supermakt innebär detta samtidigt ett uttalat eller outtalat hot att om vi ej tillmötesgår kraven så kan angriparen tillgripa maktmedel för att tillgodose sina syften. Genom att utnyttja olika former av prOpaganda kan en angripare med början redan långt innan kraven reses försöka åstadkomma att befolkningen upplever ett hot av sådan styrka att dess tilltro till de egna försvarsmöjligheterna minskas och den politiska ledningens handlingsfrihet därige- nom begränsas.

Om angriparen ej är pressad av andra omständigheter att snabbt genomdriva sina krav, kan han bearbeta opinionen i vårt land under lång tid, kanske under månader eller är för att nå sitt syfte. Anser sig angriparen däremot tvingad att snabbt uppnå sitt mål, kan hotet få formen av ett ultimatum till regeringen och kombineras med en våldsam propagandaattack i avsikt att skrämma be— folkningen. I samband därmed kan bivillkor ställas såsom att utrymning ej får ske eller att mobilisering ej får vidtas. Ett ultimatum är vanligen också försett med en tidsfrist, dvs. svar skall lämnas mycket snart. Om målet ej uppnås enbart med framförandet av kraven uppkommer en förhandlingssituation i vilken utväxlandet av diplomatiska noter med mer eller mindre klart uttalade hot om vidtagande av åtgärder intar en framträdande plats.

Sådana åtgärder av begränsad omfattning kan vara exportbegränsningar. avbrott i produktionssamarbete eller avspärrning. Ger vi trots detta inte vika kan hotet i vissa fall tänkas upptrappat till hot om insats av konventionella vapen mot militära mål eller mot befolkningsmål. Som en ytterligare upp- trappning kan hot om invasion mot delar av eller hela vårt land tänkas.

Om angriparen är tillräckligt angelägen att kontrollera vårt territorium eller delar därav

och om vi inte frivilligt ger vika för hans krav kan han i vissa fall tänkas tillgripa invasion. Detta kan t. ex. ske sedan han först hotat med invasion utan att vi gett vika för hans krav. Har angriparen påbörjat en invasion med utnyttjande av enbart konventionella stridsmedel mot militära mål kan han tänkas hota med att övergå till bekämpning av viktiga samhällsfunktioner. Det är närmast elnät, vatten- och värmeverk samt livsmedels- lager och oljeupplag som här avses, men även järnvägsstationer, offentliga byggnader och andra platser där mycket folk samlas. Insats av konventionella laddningar mot dessa mål kan skapa en svår situation för den drabbade ortens befolkning i synnerhet under svåra klimatförhällanden. Eftersom samhällsut- vecklingen går mot större befolkningskon- centrationer blir samhällets känslighet för denna typ av anfall större. Mobilisering och utrymning kan också medföra för konventio- nell bekämpning känsliga lägen.

I ytterlighetsfall är det också tänkbart med hot om insats av ABC-stridsmedel.

För att ge eftertryck ät hotet kan därvid kärnladdningar insättas på så stor höjd att skadorna i mållandet blir små. Explosions- höjden kan varieras avsevärt och därmed också skaderadierna för olika verkansformer. För att uppnå för befolkningens motstånds- vilja allvarliga verkningar behövs alltså ingen massinsats av kärnladdningar utan enbart en eller ett fåtal beroende på storlek och målval.

B—stridsmedlen kan tänkas täcka flera nivåer vid en hotupptrappning. För att försvåra våra motåtgärder kan angriparen hålla oss i okunnighet om vilken typ han avser sätta in. Genom en förtäckt insats som görs redan innan hotet framställs och som ger upphov till exempelvis enbart en för- kylningsepidemi kan angriparen påvisa sina möjligheter till en insats av än mera verksamma B-stridsmedel. Dessa möjligheter kan sedan utnyttjas i angriparens psykologis- ka krigföring.

Liksom med B-stridsmedel kan hoteffek- ten varieras även med C—stridsmedel beroen- de på de skadebilder som kan uppstå vid

insats och hur C—stridsmedel uppfattas i mållandet. Det finns C-stridsmedel som åstadkommer lindrig skada för kortare tid (t. ex. tårgas) men också sådana med mycket kraftig oeh omfattande verkan (t. ex. nerv- gaser).

10.l.2.3 Krig i vår omvärld varvid Sverige lyckats bibehålla sin neutralitet

Även om supermakterna på olika sätt söker undvika en öppen konfrontation med var— andra kan en sådan dock komma till stånd genom upptrappning av en från början mera begränsad konflikt. I ett sådant krig kan stormaktsblocken i sin helhet successivt bli engagerade. Kriget kan i första hand komma att föras med konventionella stridsmedel, men situationer kan även uppkomma då kärnladdningar eller biologiska och kemiska stridsmedel kan tillgripas. Även om Sverige lyckas hålla sig utanför kriget kommer landet dock att på många sätt drabbas av dess konsekvenser. I fortsättningen behand- las de olika krigsnivåerna var för sig även om de skulle kunna utgöra led i en upptrapp- ningSprocess.

Krig pa" konventionell nivå mellan stormaktsblocken iEuropa

Ett krig på konventionell nivå i omvärlden kan väntas leda till betydande påfrestningar på försvaret och det svenska samhället i övrigt. Hos de krigförande uppstår knapphet på många viktiga förnödenheter, som man därmed inte blir benägen att sälja till Sverige. Vidare kan stridshandlingar längs handelsvä- gar eller i vår närzon omöjliggöra utrikeshan- deln helt eller delvis. Stridshandlingarna kan leda till oavsiktliga kränkningar av svenskt land-, sjö— och luftterritorium och till en ström av flyktingar in i vårt land.

De krigförande kan också överväga att avsiktligt kränka svenskt territorium för att därmed nå operativa fördelar, t. ex. undan- dra sig bekämpning från motståndaren. Där- vid torde det formella överträdandet av svenska tillträdesbestämmelser eller folk-

rättsliga konventioner i och för sig tillmätas mindre betydelse. Avgörande blir istället hur huvudmotståndaren och Sverige kan tänkas reagera på kränkningen och hur detta kan påverka den fortsatta krigföringen.

En krigförande som befarar att hans motståndare kommer att orättmätigt utnytt- ja svenskt sjöterritorium kan söka förebygga detta genom att lägga ut mineringar och bekämpa sjöfart på svenskt område. Därmed kommer stridshandlingarna att direkt beröra Sverige.

En krigförande kan också söka tilltvinga sig favörer från svensk sida, t. ex. transporter genom Sverige av trupp och materiel.

K [im vapen krig i Europa

Om trots alla återhållande faktorer kärnva- pen skulle komma till allmän användning i Europa kan hela Sverige bli berört av radioaktiv beläggning. Vidare kan ett robot- antirobotkrig i rymden med explosioner ovanför Sverige bl.a. medföra starka änd- ringar i det elektriska fältet (EMP-verkan) inom vidsträckta områden med störningar eller avbrott i telekommunikationerna som följd.

Vid kärnvapenkrig i Europa kan Sverige utsättas för radioaktiv beläggning under för oss ogynnsamma vindförhållanden. Den in- verkar på människor, djur, livsmedel, växan- de gröda etc. Varaktigheten av radioaktiv verkan från kärnladdningar varierar mycket. En radioaktiv beläggning från insatser utan- för vårt land (t. ex. i Centraleuropa) kan nå ett maximum 2 veckor efter insats och där- efter sjunka tämligen långsamt. Livsmedel som vi förtär kan innehålla radioaktiva äm- nen och verkningarna därav kan röra sig om månader efter insatsen, i vissa fall är eller decennier.

Man kan räkna med att ett kärnvapenkrig inte kommer helt överraskande. Vissa indi- kationer bör kunna erhållas på att krig är förestående eller på att upptrappning sker. Däremot kan det, under pågående krig, tänkas att verkan av en enstaka laddning, exempelvis i ett sovjetiskt antirobotsystem

(ABM-system) berör vårt land utan att vi fått någon förvarning.

BC-krig i Europa

Det är svårt att föreställa sig de omständig- heter under vilka biologiska eller kemiska stridsmedel skulle komma till användning i stor skala i ett krig i Europa. Så länge dessa stridsmedel finns i stormaktsblockens arse- naler kan det emellertid inte helt uteslutas att de också kan komma till användning.

Utspridning av biologiska stridsmedel i aerosolform i EurOpa får vid ogynnsamma vindriktningar konsekvenser i Sverige för främst oskyddad befolkning. Konsekvenser- na beror på vilken sjukdom som sprids och på våra möjligheter att sätta in medicinsk behandling samt övriga skyddsåtgärder. B- insatser även i fjärran länder kan nå Sverige i form av epidemisk spridning.

C-moln har en betydligt mindre utbred- ning än B-moln, varför från vår synpunkt farliga områden för C-insats är begränsade till de nordiska grannländerna samt till övriga Östersjöländers kustområden. Härvid behöver hänsyn tas endast till de högtoxiska C-stridsmedlen, dvs. nervgaserna.

Vid ogynnsamma vindriktningar kan dri- vande nervgasmoln förorsaka svåra till död- liga skador på oskyddad befolkning i vissa delar av landet. Därvid måste speciellt de sydligaste delarna av Sverige uppmärksam- mas från befolkningsskyddets synpunkt.

B-stridsmedel inverkar både på människor och djur. C-stridsmedel kan dessutom inver- ka på livsmedel, växande gröda etc.

Varaktigheten av verkan från B- och C-stridsmedel är i hög grad beroende på vilken sjukdom eller motsvarande som drab— bar vårt land. Faktorer som stridsmedlets anslagskraft, dosnivå samt motståndskraften hos den exponerade befolkningen spelar också stor roll.

10.1.2.4 Överraskande anfall

I de flesta militärpolitiska situationer torde en angripares syfte med ett angrepp mot

Sverige vara att erhålla ett mera gynnsamt strategiskt utgångsläge gentemot huvudmot- ståndaren eller att beröva huvudmotstånda- ren denna möjlighet genom motsvarande angrepp, antingen inför ett storkrig som bedöms oundvikligt eller i en hårt pressad förhandlingssituation. Angriparen kan härvid sträva efter att inleda angreppet överraskan- de för att dels snabbare nå åsyftade mål, dels reducera egna uppoffringar.

Den hänsyn som måste tas till huvudmot- ståndarens reaktion är starkt beroende av det militärpolitiska läget. På grund av benägen- heten att acceptera fait accompli bör ett överraskande och snabbt genomfört angrepp i vissa fall kunna medföra mindre besvärande politiska konsekvenser för angriparen än ett mera omfattande anfall mot ett mobiliserat svenskt försvar.

Ett överraskande angrepp avses riktas mot ett försvar som inte är så förberett att det kan utveckla sin fulla styrka. Det medger således mindre resursinsats Och kortare tid för att nå målet med Operationerna.

Det värde angriparen tillmäter att uppnå målet med Operationen kan tänkas vara större ju snabbare målet uppnås. I vissa situationer är målet av värde endast om det nås mycket snabbt. Angriparen bestämmer således den egna resursinsatsen utgående från möjlig förvarning för försvararen och be- dömd styrka och styrketillväxt hos försvaret. Om angreppet röjs tidigare än förutsett kan de resurser som har avdelats för angreppet visa sig vara för små. Denna risktagning kan angriparen försöka minska genom att avsätta ännu större resurser för angreppet. Detta medför dock att angriparens förberedelser får en ökad omfattning. Risken för att avsikten att angripa röjs ännu tidigare ökar därmed och kan motivera en ytterligare ökning av resursinsatsen.

För att begränsa risken att misslyckas med ett överraskande angrepp är det uppenbar- ligen väsentligt att förberedelserna för an- greppet görs på ett sådant sätt att försvara- ren inte får signaler som ger tillfälle till effektiva beredskapsåtgärder vid en tidigare tidpunkt än den angriparen räknat med i pla-

neringen av företaget. Speciellt gäller detta om försvaret bedöms ha förmåga att snabbt öka sin styrka. Angriparen måste därför söka begränsa omfattningen av sådana förberedel- ser inför angreppet som bedöms kunna iakttas av omvärlden samtidigt som han måste tillse att angreppet utförs med tillräck- ligt stora resurser för att med godtagbar säkerhet kunna lyckas. Dessa till synes motstridande krav kan leda till att en angri- pare inför ett överraskande angrepp finner det nödvändigt att i förhållandevis stor utsträckning utnyttja sina mest lättrörliga stridskrafter för att nå erforderlig styrka utan omfattande omgrupperingar och andra röjande förberedelser för angreppet. Dessa resurser har i regel högt alternativanvänd- ningsvärde. Särskilt i situationer där skillna- derna i alternativanvändningsvärde mellan resursslagen är stora kan angriparen sträva efter att så snart som möjligt byta ut (delar av) de insatta strategiska resurserna mot styrkor med lägre alternativanvändningsvär- de. Därvid uppstår nya risker för röjning av företaget. Detta sammanhänger med att ersättningsstyrkorna måste dras samman och transporteras och att förberedelserna härför kan vara mer röjande för hela Operationen än insatsen av de strategiska styrkorna. Detta belyser hur kritisk tidsplaneringen av angrep- pets skilda faser är.

Det bör också beaktas att förberedelser för invasion kan döljas bakom en större, till synes normal militär övning. En sådan kan innefatta betydande truppsammandragningar och omgrupperingar av sjö— och flyg- transportmedel.

10.l.2.5 Anfall med konventionella stridsmedel mot ett mobiliserat svenskt försvar

Ett anfall mot Sverige i en situation då det svenska försvaret hunnit mobilisera och inta förberedd gruppering kan beroende på om- ständigheterna få högst varierande karaktär.

Grundläggande för angriparens planering är vilka operativa mål i Sverige han strävar att uppnå och vilket värde han tillmäter dessa.

Detta värde kan snabbt variera beroende på militära operationer i omvärlden.

Den militärpolitiska situationen i främst Europa kan medföra att angriparens militära resurser till stora delar blir bundna i andra riktningar. Bindningarna kan ha olika karak— tär när det gäller arme—, marin- och flygstrids- krafter. Arméstridskrafter tar lång tid att gruppera om och om de sätts in i strid kan de bli bundna under lång tid. Flygstridskraf- ter kan däremot kraftsamlas i snabbt växlan- de riktningar.

Vid ett företag mot Sverige måste angripa- ren ta hänsyn till att en huvudmotståndare kan ingripa för att hejda företaget och istället själv vinna framgång. Med hänsyn härtill kan angriparen behöva anpassa sina anfallsriktningar, bygga upp erforderligt skydd och lägga upp företaget så att snabb framgång nås.

Anfallets uppläggning påverkas både av militärgeografiska förhållanden och av det svenska försvarets utformning och styrka. Vid en invasion över landgränsen spelar trots ökande luftrörlighet tillgången till vägar stor roll. Vid invasion över havet eller genom luften är angriparens styrkor särskilt sårbara för svensk motverkan under transport- och landstigningsskedena. För att begränsa denna motverkan kan angriparen sätta in en förbekämpning mot svenskt luftförsvar och mot försvaret inom och i närheten av avsedda invasionsområden. Efter ett inledande anfall över havet måste angri- paren under en lång period föra fram under- håll och nya förband.

Om angriparen nått framgång i de primära operationsområdena är det troligt att han eftersträvar att successivt nå kontroll över hela landet i syfte att minska risken för störningar från kvarvarande svenska förband och från huvudmotståndarens stridskrafter.

Även om militär framgång nåtts måste angriparen binda avsevärda förband inom landet för att hålla det under kontroll.

10.1.2.6 Anfall stridsmedel

Det är svårt att finna något rimligt motiv för att en första kärnvapeninsats skulle göras just mot Sverige. Skulle däremot Sverige angripas sedan supermakterna trots allt re- dan satt in kärnvapen i stor skala kan Sverige utsättas för en omfattande kärnvapeninsats. Mot denna finns ringa möjligheter att bjuda ett effektivt motstånd.

Den troligen starkaste restriktionen mot ett angrepp med B- eller C-stridsmedel torde vara risken för repressalier från en huvud- motståndares sida. Denna restriktion kan väntas vara särskilt stark om angriparens egna militära styrkor Och befolkning har ett dåligt skydd. Om stridsmedlen sätts in vid krig mellan supermakterna torde risken för fortsatt eskalation vara stor. Detsamma gäller om de under sådant krig sätts in mot en tredje makt. Eskalationen behöver dock inte leda till helt ohämmade insatser. Det kan för de krigförande vara möjligt att finna nivåer som ingen av dem har intresse av att överskrida. Dessutom torde de eftersträva viss återhållsamhet för att inte insatserna skall få menlig inverkan på den egna opera- tionsfriheten.

En angripares bedömning av lämpligheten att sätta in B- och C-stridsmedel mot vårt land beror dels på nivån hos kriget mot en huvudmotståndare och dels på vilket skydd mot sådana stridsmedel som vi skaffat oss.

Vissa B- och C-stridsmedel lämpar sig för förtäckt krigföring. Denna innebär att strids- medlen sätts in utan att det kan konstateras vem som är angriparen. Förtäckta angrepp kan exempelvis företas med sådana smitto- samma sjukdomar som brukar förekomma inom området. Avsikten kan vara att åstad- komma sådan skadeverkan att landets mot- ståndskraft och försvarsvilja försvagas. För- täckta angrepp kan sättas in innan ett krig brutit ut, i en situation där Sverige är neutralt vid krig i omvärlden eller i ett krig där Sverige angripits med konventionella vapen.

10.1.3 Förutsättningar för att trygga Sveriges självständighet

I motsats till de flesta andra mindre stater i Europa har Sverige valt att föra en alliansfri politik avsedd att möjliggöra att landet skall stå neutralt vid ett krig i omvärlden. Denna politik bygger bl.a. på följande förutsätt- ningar.

Den inre sammanhållningen hos befolk- ningen är god när det gäller att skydda och slå vakt om landets oberoende. Riskerna för inre konflikter som andra länder skulle kunna blanda sig i är små.

Vidare är relationerna till de nordiska grannländerna goda och det inbördes samar- betet omfattande. Så starka motsättningar mellan länderna att de skulle kunna leda till krig bedöms som helt otänkbara.

Trots att Sverige har en hög bruttona- tionalprodukt per invånare finns det knap- past sådana tillgångar i råvaror eller indu- striell kapacitet. som något stormaktsblock skulle kunna tillmäta avgörande betydelse.

Landets territorium inrymmer slutligen inte områden av omedelbart strategiskt in- tresse för supermakterna. Det kan få bety- delse främst i samband med starka motsätt- ningar mellan stormaktsblocken i Europa.

Sverige har naturliga gränser om vilka inga tvister råder. Östersjön som geografisk gräns till en potentiell krigsskädeplats i Central- europa skapar vissa förutsättningar för att förhindra utbredning av ett krig till Sverige.

De naturliga försvarsbetingelser som ligger i geografiska förhållanden, befolkningsför- hållanden, näringsliv m.m. är övervägande goda i förhållande till vad som gäller för många andra länder. Sålunda ger kuster och omgivande farvatten möjligheter till att upp- täcka, följa och bekämpa anfallsföretag till sjöss Och i luften. De skapar även förutsätt- ningar för ett omfattande djupförsvar, i vilket även skärgårdsområdena kan utnyttjas. Landgränserna går till stor del genom svårtill— gängliga områden och förbindelserna över gränserna är relativt få, vilket i viss utsträck- ning kan kanalisera en angripares operationer och försvåra användning av mekaniserade

förband. Fortsatt kommunikationsutveck- ling anses dock leda till att en angripare får större möjligheter att välja anfallsformer och anfallsriktningar.

Goda förutsättningar att bygga ut befäst- ningar finns i både kust- och gränsområden. Klimatförhållandena gör att möjligheterna till militära operationer begränsas under vissa årstider. Landets stora yta ger möjligheter till gles gruppering av förband och därmed ökat skydd. De stora och glest befolkade ytorna i vårt land ger goda möjligheter till utrymning av civilbefolkning.

Å andra sidan gör ringa befolkningstäthet och omfattande glesbygdsområden det svårt att samtidigt hålla förband i alla aktuella delar av landet. Landets utsträckning i nord- sydlig riktning motsvarar i stort sett avstån- det från tyska Östersjökusten till Neapel. De långväga transporterna blir även i fortsätt- ningen sårbara. En angripare kan genom avskärning av de nord- sydgående förbindel- serna isolera delar av våra försvarsstyrkor.

Det svenska samhällets många funktioner är sårbara för krigsskador. Exempelvis gäller detta tätorternas försörjning med vatten, avlopp, värme och elektricitet. Försvarsut- redningen bedömer att de förändringar, som kan väntas under en kommande lS-års- period, i första hand torde komma att innebära en ökad sårbarhet på det sätt som närmare redovisats iavsnittet 9.6.

Strävan att upprätthålla Sveriges självstän— dighet gör sig även gällande på det ekono- miska området. För ett litet land som Sverige, som bygger sin framtid på industriell utveckling, har utrikeshandelns frigörelse sedan länge varit en grundläggande strävan. I detta syfte har vi aktivt medverkat i det mellanfolkliga samarbete, som efter andra världskriget utvecklats på den internationella handelns område. Detta har också bidragit till att vidmakthålla en rationell struktur inom det svenska näringslivet. Samarbete i olika former kan alltså skapa resurser att genomföra de reformer som arbetas fram inom den demokratiska politiska besluts- processen. Men det kan Också leda till

bindningar som på ett avgörande sätt in- skränker utrymmet för ett självständigt demokratiskt beslutsfattande och som gör vårt land känsligt för politiska påtryckningar utifrån. När sådana risker konstateras bör det dock vara möjligt att finna former för ett internationellt samarbete som inte förhind- rar eller motverkar fattande av självständiga politiska beslut.

Försvarsutredningen anser — som närmare framgår av avsnittet 9.6 att det svenska näringslivet under en kommande lS-års- period ytterligare kommer att integreras med omvärldens. Detta innebär tilltagande svårig- heter att klara de avbrott i utrikeshandeln som kan bli en konsekvens av kriser och krig.

Det svenska försvaret skall medverka till att trygga fred Och frihet för landet. Genom att försvaret endast behöver kunna verka inom landets territorium och i angränsande sjö- och luftrum kan det i hög grad anpassas till de naturliga försvarsbetingelserna och till de övriga nämnda förutsättningarna. Ett försvar som skall kunna möta de tidigare redovisade betvingelseformerna kan emeller- tid utformas på många olika sätt. Exempel härpå lämnas vad gäller det militära försvaret i överbefälhavarens perspektivplan (jfr kap. 5). Denna innehåller två skilda strukturer, benämnda A och B. A-strukturerna är ut- formade med huvudsyftet att angriparens uppoffringar i form av tid för ockupa— tion av landet blir så stora som möjligt. I dessa strukturer utnyttjas alla värnpliktiga. Materielanskaffningens omfattning blir ihög grad beroende av anslagsnivån. Främst prioriteras markstridskraftema och sådana stridskrafter som kan understödja markstri- den. B-strukturerna är utformade med huvudsyftet att angriparens uppoffringar i form av insatser ! såväl kvantitativa som kvalitativa — och förluster under angreppets inledningsskede blir så stora som möjligt. För att uppnå den önskade, höga kvaliteten hos försvaret prioriteras materielanskaff- ningen. Endast en del av de värnpliktiga utbildas och utnyttjas i krigsorganisationen.

Överbefälhavaren anför att han genom de två strukturerna angivit två ytterlighetsfall och att man bör söka framtida försvarslösningar någonstans mellan dessa.

Försvarsutredningen anser att lägre ekono- miska nivåer på längre sikt bör motiveras antingen genom en förändrad säkerhetSpoli- tisk bedömning eller ett ökat säkerhetspoli— tiskt risktagande. I båda fallen kan konsek- vensen bli en förändring av den grupp angreppsfall försvaret inriktas på att möta eller en mera begränsad hänsyn i planeringen till vissa angreppsfall.

Eftersom frågan om gerillakrigföring och civilmotstånd som alternativ eller komplette- ring till ett försvar av nuvarande struktur kommit att diskuteras vill försvarsutred— ningen i detta sammanhang redovisa sin syn på dessa försvarsformer (se vidare avsnitt 10.1.4 nedan).

Liksom för det militära försvaret är även för civilförsvar och övrigt totalförsvar princi- piellt olika inriktningar tänkbara. Sålunda kan vid civilförsvar huvudvikten läggas an- tingen vid utrymning eller skydd. Det ekono— miska försvaret kan inriktas huvudsakligen på lagring av de viktigare färdigvarorna eller på förberedelser för produktion i ett kris- läge. Avvägningen mellan de olika alterna- tiven måste göras mot bakgrund av de i det föregående redovisade angreppsformerna. Beroende på den vikt som läggs vid förmåga att möta var och en av dessa kan olika svenska försvarsutformningar te sig lämpliga. Det är därför nödvändigt att statsmakterna anger på vad sätt olika, tänkbara former för angrepp mot Sverige skall beaktas i plane- ringen. Förslag i detta aVSeende framläggs i avsnittet 10.4.

10.1.4 Synpunkter på gerillakrigföring och civilmotstånd som försvarsformer

Överväger man gerillakrigföring som ett alternativ till ett militärt försvar av konven- tionellt slag ligger det nära till hands att tala om ett gerillaförsvar. Begreppet gerillaförsvar saknar dock historisk förankring. Gerillakrig som sådant är känt sedan länge, men det har

huvudsakligen förts för att befria ett land från redan genomförd ockupation eller från en misshaglig regim.

Alla gerillakrig under senare tid har haft mål av mer eller mindre revolutionär karak- tär — låt vara att dessa mål och revolutioner ibland kan betecknas som välmotiverade. Gerillan har således aldrig syftat till fredens bevarande.

Gerillakrigföring karaktäriseras av att geril- lan skall vara gömd och ogripbar. När tillfälle ges skall den emellertid med de medel som står till buds och på det sätt som situationen bjuder slå hårt och hänsynslöst. Gerillans verksamhet kan varieras mellan vida gränser, från förstöring av kommunikationer eller industrier, tagande av gisslan, överfall mot motståndares ledningsorgan m.m. till ingri- panden mot motståndarens reguljära strids- enheter. Det som kanske främst skiljer geril— lan från vanligt militärt försvar är att den uppträder mitt ibland fienden och att därför fronter saknas.

Gerillastriden är hård och hänsynslös. Gerillasoldaten får vänja sig vid umbäranden; både försörjning och sjukvård kan få avstås under långa tider. Även vid de gerillaförband som organiserats för revolution och där anda och disciplin burits upp av ett politiskt patos har man fått tillgripa de mest extra— ordinära åtgärder för att hålla samman förband och för att hålla stridsmoral och disciplin uppe. Ledning av gerilla har erfaren- hetsmässigt byggts på auktoritärt ledarskap även inom lägsta enheter. Cheferna för dessa smågrupper, som uppträder enskilt, har till— delats stora befogenheter att utan rättslig prövning utdela de mest drastiska bestraff— ningar för att upprätthålla disciplinen. Mot- ståndaren kan frestas att besvara den undan- glidande gerillans överraskande attacker med hänsynslösa repressalieåtgärder mot civilbe— folkningen.

Genom gerillakrigföring har nåtts resultat även mot materiellt och personellt över- lägsna motståndare. I detta sammanhang bör emellertid beaktas hur de stater som i krig utnyttjat gerilla senare har ordnat sitt för- svar. I Jugoslavien har det reguljära militära

försvaret prioriterats. Gerillaverksamheten är förberedd att sättas in först om det reguljära militära försvaret misslyckas. Därigenom blir gerillan ett stöd för fortsatt militärt mot— stånd och detta kan få ökad uthållighet. Även Cuba, där revolutionen genomfördes genom gerillakrig, har övergått till ett regul- järt, militärt försvar. Inte något land har ansett det lämpligt att bygga upp ett försvar med gerillan som grund.

Däremot har den stridsteknik som gerillan tillämpar utnyttjats inom militära förband. Särskilda förband kan ges uppgifter långt framför den egna fronten, tiotals mil in på motståndarens område. De kan ges till upp- gift att hämta in underrättelser och att genom strid, förstöring av vägar, materiel m.m. försvåra angriparens verksamhet. Den verksamhet dessa militära förband bedriver betecknas i Sverige som det fria kriget.

Det har eftersträvats att ge civilbefolk- ningen ett bättre folkrättsligt skydd mot de faror och lidanden den kan utsättas för i ett modernt krig. Rättsregler finns också som slår vakt om krigsfångarnas och de krigsska- dades intressen. Det har ansetts angeläget att upprätthålla en skarp distinktion mellan den fredliga civilbefolkningen och de stridan- de förbanden. Till de senare räknas också medlemmar av en organiserad motstånds- rörelse, som lyder under stridande part vare sig dess territorium är ockuperat eller inte. För att skyddas av rättsreglerna måste de stridande stå under ansvarigt befäl, bära fastställda kännetecken, bära sina vapen öppet och iaktta krigets lagar och bruk. Militära förband som deltar i det fria kriget uppfyller dessa krav.

Gerillasoldaten kan däremot i allmänhet inte uppfylla alla dessa krav. Gerillan är en del av civilbefolkningen och dess utnyttjande av denna, dess uppträdande i det fördolda och överraskande taktik står i klar motsats till kravet på öppenhet. Gerillasoldaten blir därmed rättslös gentemot sin motståndare. Gerillakrigföring tenderar att sudda ut grän- sen mellan civilbefolkning och stridande för- band till skada för civilbefolkningen.

Fredsekonomiskt är det möjligt att ett

försvar inriktat på gerillakrig kräver väsent- ligt mindre resurser än ett militärt försvar. För att värdera kostnaderna måste man emellertid sätta dem i relation till effekten.

Befolkningen skall i händelse av krig ges bästa möjliga skydd, omvårdnad och försörj- ning. Dagens totalförsvar har denna målsätt- ning. Befolkningsskydd, sjukvård, försörj- ning osv. organiseras i skydd av det militära försvaret. Visserligen kan ändå civila mål bekämpas och tillfogas skador och förluster. Vid gerillakrigföring när sålunda angriparen släpps in i landet saknas emellertid all garanti för att statsmakterna och myndigheterna skall få verka för befolkningens intressen.

Ett försvar byggt på gerilla fyller inte heller neutralitetspolitikens krav.

Försvarsutredningen anser sig av anförda skäl inte kunna förorda att Sveriges försvars- förberedelser grundas på ett alternativ som förutsätter att försvaret skall föras som ett gerillakrig. Det är däremot angeläget att försvaret vidareutvecklas allteftersom nya aggressionsformer kan skönjas. 1 ett modernt totalförsvar finns sålunda plats för militära förband som behärskar strid med det fria krigets taktik för att användas som komple- ment till övrigt militärt försvar under ett krigs olika skeden.

Civilmotstånd är en teknik baserad på icke-väldsaktioner syftande till att försvåra en ockupants verksamhet, vålla honom poli— tiska problem samt begränsa den nytta han kan ha av landet. Detta kan innebära enskilda personers samtal med ockupantens soldater för att söka övertyga dem om det orättvisa och oberättigade i ockupationen, förstöring av objekt Och tillgångar som en Ockupant kan bedömas ha nytta av, enskil- das vägran att samarbeta med Ockupanten, arbetsnedläggelser, demonstrationer samt trots mot ockupantens hotelser och sank- tioner.

I intet fall har civilmotstånd hittills kunnat genomföras med fullständig fram- gång. Efter ockupation har det tillgripits som en nödåtgärd och i vissa fall har det efter en tid blivit tämligen välorganiserat och verksamt. När motståndet blivit allt-

för besvärande för ockupanten har denne mestadels skärpt sina motåtgärder. Repres- salier i skilda former såsom härdare bestraffningsmetoder, ökad kontroll av en— skilda medborgare, omflyttning av befolk- ningsgrupper # har då genomförts och civilmotståndet har mer eller mindre brutit samman. Många civilmotståndare har då sökt sig till väpnade motståndsrörelser.

Civilmotståndet har — oavsett former _ aldrig kunna genomföras så effektivt att det kunnat nå avsett resultat. Detta torde vara skälet till att de som har erfarenheter av civilmotstånd aldrig funnit anledning att välja det som ersättning för ett militärt försvar.

Civilmotstånd har att arbeta under myc- ket pressande villkor. Ockupanten kan väntas successivt skärpa bestämmelser, lagar och bestraffningar. Under hot om likvidation av anförvanter, återhållen livsmedelsutdel- ning, avstängd el- och vattenförsörjning och begränsning av rörelsefriheten står den enskilde ofta ensam mitt ibland fienden. Där skall han tala fienden tillrätta, förvägra honom tjänster och förstöra kommunikatio- ner, industrier m. m. Lämplig utformning av ett angrepp mot ett land som bygger sitt försvar på civilmot- stånd har inte studerats. Vad som diskuterats är civilmotståndets verkan mot militärt an- grepp. Men en presumtiv angripare kan inte väntas inrikta sig på att slå ned ett civilmot- stånd med enbart militära medel. Tekniken att indoktrinera, att propagera, att vilseleda och att korrumpera är långt utvecklad. Det är naturligt att en angripare kommer att utnyttja många olika sätt för att snabbt bryta ett civilmotstånd.

Väsentligt för motståndet är bl.a. den målmedvetenhet med vilken motståndsmän- nen för kampen med sina egna medel och motsätter sig påtryckningar och provokatio- ner att gripa till våld. Valdshandlingar ut- förda av moståndsmännen kan nämligen väntas starkt minska eventuella sympatier för försvararnas sak.

Även begränsade våldsåtgärder såsom upp- lopp och sabotage som kräver förluster i

människoliv kan tas till intäkt för svåra repressalier och kan minska befolkningens stöd till motståndet. Dessa förhållanden skapar särskilda problem då man försöker kombinera civilmotstånd med ett militärt försvar.

Civilmotstånd kan ses som en politisk och ekonomisk krigföring, som kan få verkan endast på längre sikt och då mot en angripare som avser att utnyttja landets resurser. [ den mån en angripare endast avser att utnyttja ett land för militär genom- marsch eller som utgångspunkt för fortsatta militära operationer är han föga beroende av stöd eller samarbete från befolkningens sida. Civilmotstånd år då ingen verksam metod att avhålla från angrepp. Detta senare förhål- lande gäller i hög grad för Sverige.

En klar slutsats är därför att civilmotstånd inte kan utgöra något hållbart alternativ till ett svenskt militärt försvar. Däremot kan det få en kompletterande roll som metod att utöva motstånd inom områden som blivit ockuperade av en angripare. Detta skulle kunna vara ett skäl att ytterligare studera förutsättningarna för civilmotstånd och om de bedöms som gynnsamma — sprida kunskap om civilmotståndets idé och meto- der bland befolkningen redan i fred.

10.2 Samhällsekonomiska utvecklings- linjer av betydelse för försvarsplaneringen

10.2.1 Försvaret i samhällsekonomin

I den ekonomiska teorin brukar försvaret an- föras som ett exempel på en s.k. kollektiv nyttighet. En sådan karaktäriseras bl. a. av att den inte på något enkelt sätt kan mark- nadsföras till konsumenterna. Försvaret mås- te därför organiseras i offentlig regi. Då det gäller att bestämma vilken inriktning och omfattning försvaret skall ha kan besluten inte grundas på information om medborgar— nas önskemål frän en marknad med prisbild- ning. Statsmakterna måste i stället uppskatta den nytta försvaret kan ge dels med hänsyn till en värdering av riskerna för krig och de därmed följande konsekvenserna för med-

borgarna, dels med hänsyn till en värdering av den uppoffring det innebär att för för— svaret använda resurser, som i stället skulle kunna användas för andra ändamål.

Det första ledet i nämnda process * värderingen av krigsriskerna — baseras i försvarets nya planeringssystem på informa- tion som redovisas i form av miljöstudier, styrande angreppsfall och perspektivplaner. Det andra ledet —— värderingen av resursupp- offringen _ sker inom ramen för ett samlat ställningstagande till resursfördelningen i samhället, varvid olika ändamål vägs mot varandra. Vid denna avvägning är det väsent- ligt att konstnaderna för olika aktiviteter i samhället kan beräknas så noggrant som möjligt. De kostnader som bör beaktas är inte enbart de som kommer till uttryck i statens budget utan beräkningen bör avse de totala samhällsekonomiska kostnaderna. Härigenom blir det möjligt att väga olika resursfördelningsalternativ mot varandra och diskutera marginella överföringar av resurser mellan olika områden i syfte att nå största möjliga totala samhällsnytta. Härtill kommer att rättvisande kostnadskalkyler kan ha be- tydelse också för den interna resursanvänd- ningen inom respektive verksamhetsområde.

Den nytta försvaret ger kan sägas beståi en krigsavhallande effekt samt om landet blir angripet —- förmåga att verka mot en an— gripare. Härtill kommer de positiva effekter som följer av att de resurser som anskaffats för försvaret också kan utnyttjas för civila systern. Vidare bör påpekas att den militära utbildningen i vissa fall, t.ex. beträffande teleteknisk utbildning. kan vara av betydelse också i civila sammanhang. Eftersom de tjänster som försvaret producerar inte för- säljs på en marknad är det inte möjligt att på ett objektivt sätt direkt värdera den nytta försvaret ger. Denna värdering måste i stället ske genom en beräkning av det samhällseko- nomiska värdet av de resurser som krävs för att producera försvarstjänsterna. Denna be- räkning får sedan ställas mot den subjektivt skattade nyttan av en viss försvarseffekt.

De samhällsekonomiska kostnaderna för en verksamhet kan sägas vara värdet av den

produktion som skulle kunna åstadkommas om de resurser som satsas på verksamheten i fråga i stället används i andra verksamheter. En kalkyl över försvarets samhällsekonomis- ka kostnader kan utgå från de i statsbudge- ten upptagna utgifterna. För olika slag av re- surser arbetskraft, anläggningar, materiel och tjänster — kan sedan uppskattningar göras av i vilken utsträckning dessa utgifter avviker från det värde resurserna skulle ha i en mest lönsam alternativ användning. Här- utöver bör vissa indirekta samhällsekonomis- ka effekter analyseras, såsom betydelsen av försvarsforskningen, försvaret i regionalpoli- tiken och försvarsutgifterna insatta i ett sta- biliseringspolitiskt sammanhang. Dessa effek- ter kan återspegla såväl kostnader som intäk- ter av försvarsverksamheten. Vidare bör be- aktas den inverkan på tillväxttakten i sam- hällsekonomin som kan antas uppkomma till följd av att försvarsutgifterna endast ger ett mycket begränsat tillskott till den produkti- va kapitalstocken i ekonomin.

I det följande redovisas några sammanfat- tande bedömningar av försvarets samhälls- ekonomiska kostnader och effekter. Det är inte fråga om någon fullständig kalkyl över försvarets samhällsekonomiska kostnader utan en redovisning av vissa mera betydande awikelser mellan redovisade utgifter och samhällsekonomiska kostnader. Det bör understrykas att sådana avvikelser föreligger även i många andra verksamheter, såväl statliga som kommunala och privata. Diskus- sionen i det följande avser inte enbart det militära försvaret utan även civilförsvaret och totalförsvaret i övrigt.

Medel för försvarsändamål anvisas över flertalet av statsbudgetens huvudtitlar. Myn- digheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde tar dock i anspråk en helt dominerande del av anslagsbeloppen. Ungefär 93 % av totalbeloppet avser det mili- tära försvaret och ungefär 2 % civilförsvaret. Återstoden avser totalförsvaret i övrigt, i första hand den verksamhet som beskrivits i kapitel 7. Följande sammanställning upptar utgifterna för totalförsvaret budgetåret 1971/72 enligt riksstaten (milj. kr).

Militärt försvar 6 553 Utgiftsram (inkl pris- kompcnsation) 6 165 Lönekostnad spålägg 380 Övriga militära ändamål 8 Civilförsvar 1152 Anslagsram 1111 Lönekostnadspålägg 4 övrigt totalförsvar 2862

Summa 6 954

1 Härtill kommer möjligheten att utnyttja reserva- tionsmedel. Civilförsvarsstyrelsen uppskattar denna medelsförbrukning till ca 50 milj. kr. 2 Vissa åtgärder inom civilförsvaret och det övriga totalförsvaret finansieras ej över statsbudge- ten. Detta belyses närmare i det följande.

Utgifterna för totalförsvarsändamål utgör budgetåret 1971/72 drygt 13 % av de totala statsutgiftema enligt riksstaten, som uppgår till 52 127 milj. kr. I de i sarnmanställningen upptagna utgifterna ingår vissa kalkylmässiga transaktioner inom den statliga sektorn av typen interna räntebetalningar. Dessa trans- aktioner är av betydelse bl. a. för den interna resursfördelningen men kan förbigås vid en samhällsekonomisk analys. Jämförelser mellan försvarsutgifterna i olika stater kan bl. a. göras genom att jämföra försvarsutgif- ternas andel av bruttonationalprodukten. En sådan jämförelse görs i bilaga till betänkan- det.

Försvaret tar i inte obetydlig utsträckning i anspråk resurser utan att en marknadsmäs- sig ersättning härför upptas i statsbudgeten. Beträffande det militära försvaret gäller det- ta i särskild grad ianspråktagandet i fred av värnpliktiga. Budgetåret 1969/70 uppgick utgifterna för värnpliktsförmäner3 till ca 430 milj. kr. Värdet av den alternativa pro- duktion som skulle ha åstadkommits om de värnpliktiga inte tjänstgjort inom försvaret kan uttryckas som summan av de löner och arbetsgivaravgifter som skulle ha betalts till de värnpliktiga om de varit sysselsatta i civil produktion. Vämpliktsutbildningen omfatta- de år 1969 ca 19 miljoner dagar eller ungefär 52 000 manår. Med utgångspunkt i den ge-

3 Utgifter för mat, beklädnad, tvätt, dagpenning, premier och familjebid rag.

nomsnittliga timförtjänsten och årsarbetsti- den för vuxna manliga industriarbetare kan värdet av den alternativa produktion de väm- pliktiga skulle kunnat åstadkomma uppskat- tas till ca 1 300 milj. kr. Den samhällsekono- miska kostnaden för det militära försvarets utnyttjande av värnpliktiga skulle med dessa beräkningsgrunder vara nästan 900 milj. kr större än de i statsbudgeten redovisade utgif- terna.

Försvaret disponerar betydande markom- råden, f. n. en yta motsvarande Ölands. Det bokförda värdet är ca 370 milj. kr. Om för- svarets markinnehav fördelas på stadsmark och annan mark och åsätts värden, baserade på den senaste allmänna fastighetstaxeringen skulle det totala värdet bli avsevärt högre. Statsfinansiellt belastas försvaret med ca 25 milj. kr för markdisposition, motsvarande 6,75 % av det bokförda värdet. Den sam- hällsekonomiska kostnaden motsvarar iprin- cip den avkastning marken skulle ge i bästa alternativa användning. För vissa avlägsna markområden kan det dock vara svårt att tänka sig någon lönsam alternativ använd- ning. En mera exakt beräkning av den sam- hällsekonomiska kostnaden är därför svår att göra.

Det icke avskrivna värdet av de anlägg- ningar försvaret disponerar uppgår f.n. till ca 770 milj. kr. De anläggningar som är av intresse i en samhällsekonomisk kalkyl är så- dana som har en tänkbar alternativ använd- ning, t. ex. förvaltningsbyggnader, förlägg- ningsbyggnader, verkstäder etc. Den kalkyl- mässiga hyra som försvarets myndigheter er— lägger för att utnyttja lokalema består för- utom av driftskostnader och avskrivningar av en beräknad avkastning på det investerade kapitalet. Med nu gällande räntefot nor- malräntan — uppgår avkastningen till drygt 50 milj. kr. Detta belopp kan sägas represen- tera det bidrag till förädlingsvärdet som an— läggningarna långsiktigt skulle ha gett i an— nan produktion.

Det bör tilläggas att de kalkyler för mark och anläggningar som här redovisats är gans- ka mekaniska. En samhällsekonomisk kalkyl borde snarast avse en marknadshyra för för-

svarets etablissement. Arbete på att åstad- komma sådana beräkningar pågår inom forti- fikationsförvaltningen. Enligt ett av förvalt- ningen utarbetat principförslag bör beträf- fande markområden räntekostnaden baseras på kalkylvärden motsvarande ortens pris för dessa områden. För byggnader och anlägg- ningar bokförda på kasernbyggnaders del- fond föreslås nyanskaffningskostnaden utgö- ra bas för beräkningarna.

Ungefär två tredjedelar av de i statsbudge— ten upptagna utgifterna för det militära för- svaret avser köp av varor och tjänster från andra sektorer. När det gäller en del av dessa varor och tjänster är försvaret en köpare bland många andra på en marknad med flera tänkbara leverantörer. Priserna får i dessa fall anses motsvara den samhällsekonomiska kostnaden för dessa varor och tjänster. Iand- ra fall är försvaret ende köparen — bortsett från eventuella utländska köpare och det finns ibland också bara en producent. Det gäller i sådana fall oftast rent militär materiel av typen stridsflygplan, stridsfordon och ar- tilleripjäser. Alternativ användning av dessa produkter torde vara utesluten. En värdering av den samhällsekonomiska kostnaden får grundas på en bedömning av effektiviteten i försvarsindustrin jämförd med motsvarande industrigrenar med civil produktion. Det kan då förutsättas att de priser som försvarsin— dustrin betalar för sina insatsvaror återspeg- lar det samhällsekonomiska värdet av dessa resurser. Upphandlingen av mera kvalificerad försvarsmateriel är ganska speciell beroende bl. a. på att den ofta innefattar även ett be— tydande utvecklingsarbete och på att ibland endast en leverantör är tänkbar. De upp- handlande myndigheterna söker i dessa fall använda kontraktsformer som stimulerar till effektivitet i produktion.

Hittills har konstaterats vissa avvikelser mellan statsfinansiella och samhällsekono— miska kostnader för det militära försvaret. Ett annat sätt att belysa försvarets ianspråkta- gande av reala resurser är att beräkna den direkta och indirekta efterfrågan på arbets— kraft, som försvaret ger upphov till. Tillgäng- liga uppgifter tyder på att antalet anställda

inom krigsmakten under hela 1960-talet hål- lit sig vid ca 50 000 personer. Lönesummans andel av de militära utgifterna ökade emel- lertid mellan år 1963 och år 1968 från 32,5 % till drygt 34 % vilket återspeglar ett stigande relativt pris på arbetskraft. Försva- rets ianspråktagande av värnpliktiga kan, som tidigare nämnts, beräknas motsvara un- gefär 52 000 manår. Den indirekta efterfrå- gan på arbetskraft avser den personal som krävs för att producera de varor och tjänster som försvaret köper på öppna marknaden. Enligt en beräkning baserad på input-output- undersökningen för den svenska ekonomin är 1964 skulle ca 50 000 personer direkt och indirekt ha sysselsatts inom landet med pro- duktion för försvaret. Detta antal beräknas därefter ha minskat något. Slutligen bör nämnas att ca 20 000 # 25 000 personer kan beräknas behöva utnyttjas för att producera de exportvaror som krävs för att balansera den import som de militära utgifterna slut- ligt ger upphov till. Sammanfattningsvis skul— le försvarets verksamhet slutligt resultera i en total efterfrågan på arbetskraft med drygt 170 000 personer, motsvarande ca 4,6 % av det totala antalet sysselsatta i landet. Det bör understrykas att beräkningen är osäker.

Redovisningen i det föregående har främst avsett de direkta sarnhällsekonomiska kost- naderna förenade med produktionen av för- svarstjänster. Försvarets verksamhet har emellertid i olika avseenden också indirekta effekter på samhällsekonomin vilka något bör belysas. En första fråga kan därvid vara vilken betydelse försvarsutgifterna kan ha för kapacitetsutnyttjandet i samhällsekono- min, såväl på kort sikt som mera långsiktigt. De tidigare redovisade beräkningarna av för- svarets samhällsekonomiska kostnader har kalkylmässigt baserats på förutsättningen att de produktionsresurser försvaret tar i an- språk skulle ha varit fullt utnyttjade vid alternativa användningar. I den mån dessa resurser inte skulle ha utnyttjats om inte försvaret efterfrågat dem uppstår givetvis ingen samhällsekonomisk kostnad när försva- ret tar dem i anspråk.

Mot den angivna bakgrunden kan det vara

av intresse att något diskutera möjligheterna att använda försvarsutgifterna i stabiliserings— politiskt syfte. Det är därvid försvarets direk— ta efterfrågan på varor och tjänster som i första hand är av intresse. Det militära för- svarets andel av statens totala direkta efter- frågan statlig konsumtion och statliga in- vesteringar _ utgör ungefär 35 %. Den mili- tära direkta efterfrågan avser till ungefär två tredjedelar köp av varor och tjänster från andra sektorer och till ungefär en tredjedel löner till anställd personal. Den civila statliga efterfrågan fördelar sig med ungefär hälften på vartdera av dessa utgiftsslag. Eftersom lö- neutgifterna är svåra att variera på kort sikt blir de militära utgifterna med sin relativt sett starka inriktning på köp från andra sek- torer av särskilt intresse. Vissa projekt som krigsmakten upphandlar har betydande om- fattning Och kräver ofta ett mer eller mindre omfattande utvecklingsarbete. Dessa är där- för svåra att med kort varsel inpassa i ett konjunkturpolitiskt mönster. Variationer i tillverkningstakten hos industrin torde dock vid behov kunna åstadkommas. Andra varor är av standardnatur och inköps ofta för att förrådsställas. Variationer i upphandlingen av sådana varor bör vara ett lämpligt stabili- seringspolitiskt instrument. För att belysa ef- fekten härav kan nämnas att en förändring av krigsmaktens inköp av varor med 200 milj. kr mellan två år kan uppskattas motsva- ra ca 5 000 årsverken.

En aspekt av särskild betydelse i detta sammanhang gäller försvarsutgifternas effek- ter på importen. Enligt den tidigare nämnda input-output-undersökningcn resulterade försvarsutgifterna slutligt i en import av va— ror och tjänster som i stort överensstämmer med den genomsnittliga importkvoten för den svenska ekonomin. Importinnehället i försvarets materielinköp är givetvis större varför dessa utgifter blir av intresse att an- vända i stabiliseringspolitiskt syfte ien över- konjunktur med påfrestningar på valutareser- ven. Det kan i detta sammanhang nämnas att exporten av krigsmateriel uppgår till om- kring 160 milj. kr. om året. Antalet direkt sysselsatta i denna produktion kan uppskat-

tas till ungefär 2 000 man.

En annan åtgärd som skulle kunna använ— das i en överkonjunktur med stark efterfrå- gan på arbetskraft är att begränsa eller instäl- la krigsförbandsövningarna. Huruvida en så- dan åtgärd skall användas får bedömas med beaktande av om man med hänsyn till det säkerhetspolitiska läget är beredd att accep- tera effekterna på de berörda krigsförban- dens beredskap. Antalet övningsdagar för re- petitionsutbildning uppgår till ungefär 2,5 miljoner, motsvarande omkring 7 000 man- år. Variationer av storleken 10 % skulle alltså ha ganska liten betydelse för ekonomin. Det bör erinras om att såväl uppskov med leve- ranser som tidigareläggning av beställningar och begränsning eller inställande av krigsför- bandsövningar är medel som flera gånger an- vänts i stabiliseringspolitiken.

Sedd i ett något längre perspektiv är för- svarets roll i regionalpolitiken av intresse. Försvarets verksamhet har regionala effekter dels genom lokaliseringen av de egna verk- samhetsställena, dels genom lokaliseringen av tillverkningen för de varor och tjänster som försvaret förbrukar. Försvarets egen organi- sation är jämförelsevis decentraliserad även om andelen anställda i storstockholmsområ- det är hög. De förändringar som skett under senare är har inneburit att antalet försvarsan- ställda i storstadsområdena minskat medan ökningar skett i orter med lägre befolknings- tal. Statsmakternas beslut är 1971 angående omlokalisering av statlig verksamhet innebär för försvarets del en utflyttning av inemot 900 arbetstillfällen från storstockholmsom- rådet till landsortskommuner.

Den regionala fördelningen av den syssel- sättning inom industrin som uppkommer till följd av försvarsbeställningar är i allt väsent- ligt beroende av karaktären hos försvarets va- ruefterfrågan och lokaliseringen av de berör- da branscherna.

Sammanfattningsvis kan sägas att de här berörda möjligheterna att utnyttja försvaret i stabiliseringspolitiken och regionalpolitiken får betraktas som en samhällsekonomisk in- täkt av försvarsverksamheten.

Försvaret satsar relativt sett betydande re-

surser på forsknings- och utvecklingsverk- samhet. För år 1967 har insatsen på grundval av tillgänglig officiell statistik beräknats till ca 350 milj. kr., motsvarande nära 25 % av de totala kostnaderna för tekniskt och natur— vetenskapligt forsknings- och utvecklingsar- bete i landet. Värdet från samhällsekono- misk synpunkt av försvarsforskning är be- roende av den positiva inverkan på produkti— vitetsutvecklingen inom ekonomin som kan tänkas uppkomma såsom bieffekter från denna forskning. Det torde vara ganska oom— stritt att en sådan positiv inverkan föreligger, låt vara att det ställer sig omöjligt att kvanti- fiera denna. Ett väsentligt större bidrag till produktivitetstillväxten skulle dock rimligtvis erhållas om motsvarande resurser istället di- rekt användes för forskning och utveckling inom andra sektorer än försvaret. Det är emellertid sannolikt att den totala forsk- ningsvolymen i samhället skulle vara mindre än den nu är om inte försvaret satsade resur— ser på detta område. Hur stor den samhälls- ekonomiska kostnaden för försvarsforsk- ningen är kan inte preciseras. Den beror på vilken alternativ användning som kan tänkas för de resurser som nu satsats på detta ända- mål.

Diskussionen i det föregående har rört det samhällsekonomiska värdet av de resurser som tagits i anspråk för försvaret och har även gällt vissa samhällsekonomiska effekter i övrigt. Analysen har emellertid varit sta- tisk såtillvida att den utgått från att de till- gängliga resurserna ett visst är är givna. 1 ett längre perspektiv måste emellertid den totala kapaciteten ett visst är betraktas som be- roende av hur resurserna använts under tidi- gare år. Om det genom en annan resursför— delning under tidigare år hade varit möjligt att nå en snabbare tillväxt i ekonomin bör detta beaktas i samhällsekonomiska kostnadskal- kyler. Utgifter för försvarsändamål betraktas i nationalräkenskaperna som konsumtion eftersom de inte anses lämna något bidrag till den produktiva kapitalstocken och således inte heller till ekonomins tillväxt. Detta in- nebär att om de resurser som använts för försvarsändamål i stället hade använts för in—

vesteringar som ökat kapitalstocken så skulle tillväxttakten iekonomin imotsvarande mån kunnat ökas. Denna effekt, vilken alltså i ett längre perspektiv är en samhällsekonomisk kostnad för försvaret, låter sig svårligen upp- skatta annat än i form av räkneexempel. Det torde dock vara fråga om årliga tillväxtför- luster av betydande storlek.

De hittills redovisade principiella resone- mangen har tillämpats på de militära för- svarsutgifterna. Samma synpunkter kan an- läggas också på utgifterna för övriga delar av totalförsvaret.

Liksom det militära försvaret tar även civilförsvaret i viss utsträckning i anspråk reala resurser utan att betala ett pris som motsvarar den samhällsekonomiska kostna- den. I andra fall utbetalas bidrag för viss verksamhet, vars totala kostnader sålunda inte upptas i statsbudgeten. Vissa civilför- svarsåtgärder kommer till stånd till följd av lagbestämmelser och kostnaderna härför kommer inte till synes i budgeten.

Under 1960-talet har staten utbetalat bi- drag till kommunerna för byggande av skyddsrum, främst avsedda för civilförsvarets ledningsorganisation i krig, till ett beIOpp av i genomsnitt ca 9,5 milj. kr. per år. Bidraget utgår i regel med två tredjedelar av totalkost- naden, som alltså kan beräknas till drygt 14 milj. kr. per år. Motsvarande regler gäller för de bidrag som utbetalats till kommunerna för byggande av branddammar.

Inom vissa orter skall i framför allt bo— stadsfastigheter av flerfamiljstyp anordnas skyddsrum. Varje år under 1960-talet har ca 250000 nya skyddsrumsplatser tillkommit. Med en uppskattad genomsnittlig merkost- nad av ca 400 kr. per plats skulle skydds- rumsbyggandet f.n. kösta ca 100 milj. kr. per år. Kostnaderna belastar hyresgästerna i de berörda fastigheterna.

Civilförsvaret utbildar varje år ett stort an- tal medborgare. Under l960-talet har i ge- nomsnitt utnyttjats ca 130 000 utbildnings- dagar årligen. Civilförsvarets utgifter härföri form av penningersättningar rn. rn. har upp— gått till omkring 7,5 milj. kr. årligen. Den samhällsekonomiska kostnaden kan med

samma beräkningsteknik som ovan använts uppskattas till ca 14,5 milj. kr.

Enligt civilförsvarslagen skall vissa företag organisera s. k. verkskydd. De samhällsekono- miska kostnaderna härför kan uppskattas till ca 15 milj. kr. per år. Motsvarande statsfi- nansiella utgifter har under 1960-talet be- gränsats till ca 2 milj. kr. per år.

Inom Övrigt totalförsvar avser största de- len av utgifterna åtgärder som syftar till att genom olika åtgärder tillgodose försörjnings- beredskapen på olika områden. Utgifterna för den sistnämnda verksamheten avser i fred i betydande utsträckning beredskapslagring. Då det gäller lagring av förnödenheter med undantag för oljor belastas statsbudgeten med utgifter för administration och omkost- nader. investeringar i lagerlokaler m. m. samt kapitaltillskott för ökad lagring. I fråga om oljelagringen lämnar staten bidrag i form av ränte- och amorteringsfria lån till utbyggnad med 11,5 milj. kr. per år under perioden 1970—1976. Bidraget avser merkostnaderna för skyddad och lokaliserad lagring. Huvud- delen av kostnaderna för oljelagringen tas emellertid ut via prissättningen på oljepro- dukter. En del av de här angivna utgifterna utgör räntekostnader, som inte representerar några anspråk på reala resurser. De varor som lagerhålls utgörs till betydande del av im- portvaror. Då dessa varor importeras och läggs på lager är den enda samhällsekonomis- ka effekten en motsvarande försvagning av bytesbalansen. Om denna försvagning inte accepteras av statsmakterna måste resursför- brukningen inom landet minskas så att mot- svarande kompenserande effekt på bytes- balansen kan åstadkommas. Bortsett från denna effekt kan sammanfattningsvis sägas att den samhällsekonomiska kostnaden för den här berörda lagringsverksamheten utgörs av värdet av de resurser som krävs för inves- teringar i lagerlokaler etc. samt för administ- ration.

På livsmedelsberedskapens område spelar lagringen en relativt sett begränsad roll. Det väsentliga momentet är i stället att statsmak- terna genom ett gränsskydd för jordbruks- produkter uppehåller produktionen på en

högre nivå än den som skulle ha kommit till stånd utan detta skydd. Denna politik är emellertid föranledd inte bara av beredskaps- skäl utan även av andra hänsyn, bl.a. regional- och miljöpolitiska. Den samhälls— ekonomiska kostnaden för att genom skyddsåtgärder hålla jordbruksproduktionen vid en viss nivå kan sägas grundas på det för- hållandet att värdet av produktionen per sys- selsatt inom jordbruket med nuvarande pris- relationer är lägre än motsvarande genom- snittliga värde inom andra näringar. Det skul— le därför med dessa utgångspunkter vara möjligt att i den mån resurserna kan beredas sysselsättning öka det totala produktionsvär- det i ekonomin genom att föra över resurser frånjordbruket till andra sektorer. Enligt vis- sa beräkningar skulle den samhällsekonomis— ka kostnaden definierad på detta sätt uppgå till mycket betydande belopp, varav en del skulle vara direkt hänförlig till beredskapsas- pekten.

10.2.2. Samhällsekonomiska framtidsperspektiv

De samhällsekonomiska utsikterna och av- vägningsproblemen för första hälften av 1970-talet har belysts av 1970 års långtidsut- redning i dess rapport (Svensk ekonomi 1971—1975. SOU 1970:71). I en bilaga till denna rapport redovisas kalkyler för den svenska ekonomin i ett längre perspektiv, nämligen perioden 1970—1990 (Fi stencil 197l:l). Som prognos betraktad får en kal- kyl på så lång sikt antas ha en ganska låg preeisionsgrad. Den kan däremot bilda un- derlag för en diskussion av de mera långsikti- ga utvecklingsproblem som avtecknar sig och utgör en samhällsekonomisk referensram för en bedömning av de planer och progno- ser som föreligger inom vissa sektorer.

Med ett förenklat betraktelsesätt kan den totala möjliga produktionsökningen i sam- hället härledas ur dels den volymmässiga ar- betskraftsutvecklingen mätt i timmar, dels alla övriga kvantitativa och kvalitativa fak- torer som bidrar till produktionsökningen. Den sistnämnda komponenten brukar kallas

produktiviteten. Bedömningen av den framti- da utvecklingen av arbetskraftsresurserna grundar långtidsutredningen på en befolk- ningsframskrivning till år 1990 samt på anta- ganden om förvärvsfrekvenserna i olika åld- rar och om utvecklingen av den genomsnittli- ga arbetstiden. Som huvudalternativ utgår beräkningarna från att arbetstiden under 1970- och 1980-talen kommer att förkortas i ungefär samma takt som gällt sedan slutet av 1950-talet. Arbetskraftsresurserna mätta i timmar beräknas med dessa utgångspunkter minska med ungefär en halv procent om året under såväl 1970- som 1980-talet. Beträffande produktiviteten förutsätter långtidsutredningen en fortsatt tillväxt enligt den trend som kan noteras för 1960-talet. Tillväxten skulle dock bli något långsammare under 1980-talet. Kapacitetstillväxten skulle därmed bli ca 4 % per år under 1970—talet och något lägre under 1980-talet. Tillväxt— takten blir emellertid beroende av hur resur- serna fördelas på kapitalbildning och kon- sumtion av skilda slag. Effekten av olika al- ternativ kan bli såväl högre som lägre tillväxt än enligt huvudkalkylen. Beräkningarna av tillväxt- och resursfördelning enligt huvudal- ternativet redovisar långtidsutredningen i föl- jande tablå (förändringar i procent per år).

1970— 1975— 1980— 1975 1980 1990 Bruttonationalprodukl 3,8 4,3 3,6 Konsumtion 3,6 4,2 3,7 privat 3,3 4,1 3,6 offentlig 4,5 4,5 4,1 Bruttoinvestering 3,5 5,4 3,3 lmport 6,2 6,7 5,3 Export 7,3 6,5 5,3

Beträffande utvecklingen för olika an- vändningsområden kan nämnas att den offentliga konsumtionen antagits tillväxa i samma relativa takt jämfört med bruttona- tionalprodukten som under de senaste 20 åren. Om den hittills konstaterade relativa prisutvecklingen fortsätter innebär detta att den offentliga konsumtionens andel av brut- tonationalprodukten, allt räknat i löpande priser, skulle öka från drygt 23 % år 1970 till nära 35 % år 1990. Även om denna utveck—

lingsbild endast har karaktär av trendfram- skrivning ger den långtidsutredningen anled— ning att peka på behovet av att ytterligare öka effektiviteten i produktionen av offent- liga tjänster.

Produktionsvolymens utveckling inom olika näringsgrenar enligt långtidsutred- ningens huvudalternativ anges i följande tab- lå (volymförändringar i procent per år):

1970— 1975— 1980— 1975 1980 1990 Jordbruk, skogs- bruk 0,7 0,4 —0,9 Industri- och övrig varu- produktion 4,8 4,8 3,8 Samfärdsel 4,8 4,1 3,1 Övriga privata tjänster 3,6 4,2 3,8 Offentliga tjänster 3,6 3,5 3,6 Totalt 4,1 4,3 3,6

Med hänsyn till att produktivitetsutveck- lingen är väsentligt snabbare inom varupro- ducerande sektorer än inom tjänstesektorer- na innebär den angivna kalkylen en kraftig relativ sysselsättningsökning för tjänstesekto- rerna. Denna tendens är särskilt markant för den offentliga sektorn vars andel av den tota- la sysselsättningen, som år 1970 utgjorde ca 18 %, år 1990 enligt kalkylen med dess för— utsättningar skulle uppgå till omkring 37 %.

De redovisade beräkningarna tyder på att arbetskraften även fortsättningsvis kommer att vara en knapp resurs, inte minst sett från den offentliga sektorns synpunkt. Om hittills konstaterad tendens består, att produktivi- tetsutvecklingen inom de exporterande och importkonkurrerande näringarna blir styran- de för den nominella löneutvecklingen, mås— te näringar med lägre produktivitetstillväxt kompensera sig för lönestegringarna. Detta innebär också ett incitament för dessa nä- ringar att öka effektiviteten i sin produktion. Detta resonemang är tillämpligt också på tjänsteproducerande verksamheter såsom t. ex. försvarsverksamheten. De relativa pris- förändringarna på produktionsfaktorerna, framför allt arbetskraften, måste leda till att

produktionstekniken anpassas så att effekti- viteten i verksamheten kan ökas.

10.2.3 Samhällsekonomi och statsfinanser under de närmaste åren

Enligt långtidsutredningens bedömning av utvecklingen under 1970-talets första hälft skulle produktionskapaciteten under denna period kunna öka med 3,8 % per år. Fördel- ningen på användningsområden enligt huvud— kalkylen har redovisats i nämiast föregående avsnitt. Prognosen för kapacitetsökningen förutsätter en fortsatt snabb produktivitets- ökning. Den tillgängliga arbetskraften. mätti arbetade timmar, beräknas däremot minska med 0,8 % per är, främst beroende på den beslutade förkortningen av arbetstiden från 42,5 till 40 timmar i veckan.

Långtidsutredningen diskuterar olika al- ternativ för fördelningen av produktionsök- ningen på olika användningsområden. Be- roende på det underskott i bytesbalansen som förelegat under senare hälften av 1960- talet har kravet på balans i de utrikes betal- ningarna kommit att inta en dominerande ställning bland de överväganden om resurser- nas fördelning som utredningen gör. En för- utsättning för samtliga utvecklingsalternativ är också att balansen skall återställas under första hälften av 1970—talet. Om detta mål skall kunna nås ställs enligt utredningen vissa krav på inriktningen av resursanvändningen. Sålunda måste 1/3 av den årliga produktions- ökningen direkt tas i anspråk för att genom ökad export förbättra utrikesbalansen. Vida- re krävs att en hög investeringstakt upprätt- hålls inom industrin. Utredningen beräknar de årliga investeringsökningarna inom denna sektor till 6,5 %. Med dessa utgångspurkter blir utrymmet för en ökning av konsum- tionen # såväl privat som offentlig — mindre än tidigare.

Den offentliga konsumtionen förutsätts i huvudkalkylen öka med i genomsnitt 4,5 % per år. Redan vid denna ökning av de offent- liga konsumtionsutgifterna, som ligger klart under den som noterats för l960-talet,mås- te den privata konsumtionen hållas tillbaka

så att den stiger långsammare än den totala produktionen. Den årliga uppgången av den privata konsumtionen skulle i detta alterna- tiv begränsas till 3,3 % eller en halv procent- enhet mindre än nationalinkomstens tillväxt. Om hänsyn tas till de inteckningari det tota- la konsumtionsutrymmet som gjorts bl.a. genom utfästelser till pensionärerna om pen— sionstillskott och kraftigt ökande ATP- utbetalningar innebär detta att konsumtions- ökningen per capita för befolkningen under pensionsåldern skulle stanna vid 2,6% per år.

Som underlag för sin bedömning av den offentliga sektorns resursanspråk har lång- tidsutredningen kartlagt de statliga och kom- munala myndigheternas utgiftsplaner. Enligt dessa planer skulle de offentliga investe- ringarna öka med ca 2,5 % per år. I förhål- lande till utvecklingen under 1960-talet inne- bär detta en klart lägre ökningstakt. Ned- gången i ökningstakten är helt hänförlig till de kommunala investeringarna. De statliga investeringarna skulle öka snabbare än under 1960-talet. Planerna för den offentliga kon- sumtionen resulterar i en expansion med när- mare 5 % per år, vilket är nästan lika mycket som under andra hälften av 1960-talet och något mer än under första hälften. Expan- sionen är kraftigare för kommunerna än för staten. I sin huvudkalkyl har utredningen be- gränsat den offentliga konsumtionens ökning till 4,5 % per år under perioden. Denna dämpning i förhållande till ökningstakten under 1960-talet måste dock ske successivt eftersom konsumtionsökningen under de närmaste åren är starkt bunden av automatis- ka utgiftsstegringar till följd av redan gjorda åtaganden. En kraftigare dämpning, som skulle kunna ge ett ökat utrymme åt den privata konsumtionen, skulle ställa krav på en omprövning av dessa åtaganden.

Enligt långtidsutredningens bedömning måste under de närmaste åren en större rest- riktivitet än tidigare iakttas i fråga om de offentliga utgifterna. Denna restriktivitet måste sättas in redan vid periodens början. Samtidigt bör dessa perspektiv leda till skärpta krav på produktivitet och effektivi-

tet inom den offentliga tjänsteproduktionen.

En ytterligare belysning av utgiftsutveck- lingen inom den statliga och statsunderstöd- da sektorn har lämnats genom den inom fi- nansdepartementet utarbetade långtidsbud- geten för perioden 1971/72—1975/76 (prop. 19711115, bil. 2). Syftet med långtidsbudge- ten är att ange konsekvenserna för den statli- ga budgetutvecklingen av de beslut statsmak- terna redan fattat och de åtaganden som gjorts. Utgiftsberäkningarna avser alltså de resurser som krävs för att genomföra redan fattade beslut.

Enligt långtidsbudgeten skulle statsutgif- terna öka under den kommande perioden med 3,2% per år i fasta priser och med 6,5 % per år i löpande priser. Detta innebär, i förhållande till närmast föregående femårs- period, en avsaktning som är naturlig med hänsyn till utgångspunkterna för beräk- ningarna. Bakom den angivna tillväxten lig- ger betydande automatiska utgiftsstegringar för främst utbildning och forskning, folkpen- sioner, skattebidiag till kommunerna och bi- stånd till utvecklingsländerna. Utgiftsök- ningen är störst under de två första budget- åren i perioden 4,3 % resp. 3,7 % för att sedan avta. Denna utveckling återspeglar det förhållandet att redan gjorda utgiftsåtagan- den inverkar starkast i periodens början. Utgiftsframskrivningen blir därefter helt na- turligt allt mindre tillförlitlig som prognos betraktad. Det bör emellertid understrykas att långtidsutredningens kalkyl för utveck- lingen under första hälften av 1970-talet förutsätter en successiv avsaktning av den offentliga konsumtionens tillväxttakt. Den genomsnittliga årliga ökningen om 4,5 % är sålunda fördelad på en uppgång med 4,8 % per år 1970—1973 och 4,2 % per år 1973—1975. Med hänsyn till redan gjorda utgiftsåtaganden har utredningen ansett att en snabbare uppbromsning svårligen kan ge- nomföras.

Statsmakterna har av det material som re- dovisats i långtidsutredningen och långtids- budgeten dragit slutsatsen att en stark åter- hållsamhet med offentliga utgifter är motive- rad för de kommande budgetåren. I anvis-

ningar till myndigheterna har också fram- hållits att nya utgiftskrav bör kombineras med förslag till begränsningar inom mindre angelägna områden och att befintlig verk- samhet måste omprövas.

10.3 Förslag till fortsatt inriktning av svensk säkerhetspolitik

10.3.1 Utgångspunkter

Svensk säkerhetSpolitik maste utgå från grundsynen att landets säkerhet i första hand kan äventyras genom stormaktsblockens handlande och att de resurser som vi kan avsätta för att trygga vår egen säkerhet är mycket begränsade jämfört med omvärldens.

Såsom medlem av Förenta Nationerna har Sverige anslutit sig till FN-stadgans principer som bl. a. stadfäster nationernas likaberätti- gande och självbestämrnanderätt samt ”den naturliga rätten till individuth eller kollek- tivt självförsvar i händelse av väpnat angrepp mot en medlem av Förenta Nationerna, intill dess säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åt- gärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet”. Nationella försvarsan— strängningar är alltså i enlighet med FN-stad- gans anda.

Sverige vill bidra till att överbrygga mot- sättningar, främja avspänning och verka för fred i världen. Särskilt bör vi ha uppmärk- samheten riktad på närområdet, där våra möjligheter att påverka utvecklingen är störst. En grundläggande förutsättning för att vi på olika sätt skall kunna verka för detta mål är att vi kan vidmakthålla vår självständighet.

Vi vill värna våra demokratiska friheter och rättigheter. Envar måste fritt få ge ut- tryck för sin tro och sina åsikter och ha rätt att med demokratiska, lagliga medel verka för förändringar inom samhället. Genom en fri nyhetsförmedling skall varje medborgare få möjligheter att självständigt bilda sig en åsikt om väsentliga samhällsproblem. Succes- sivt har inom landet skapats välstånd och social trygghet. Det finns orättvisor och brister i dagens svenska samhälle. Ingen kan

dock göra gällande att ett annat lands regering skulle vara bättre skickad än en i demokratisk ordning tillkommen svensk re- gering att lösa dessa problem på ett för folket tillfredsställande sätt.

Vi vill skydda vårt kulturarv och stimulera en egen kulturell utveckling och vill sam- tidigt vara öppna för positiva impulser uti- från.

Fullständigt oberoende är dock inte möj- ligt. Politiska maktförhållanden i omvärlden och det internationella samarbetet, inte minst det ekonomiska, sätter gränser för handlandet.

Den svenska säkerhetspolitiken bör enligt utredningens mening

bidra till en fredlig utveckling i världen; - bidra till utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken; bidra till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen; bidra till att minska stormakternas strate- giska intressen att dra in Sverige i even- tuella krig; redan i fred tillvarata våra intressen under hänsynstagande till den internationella so— lidariteten; värna våra demokratiska friheter och rättig- heter.

Dessa tankar har kommit till uttryck i den år 1968 av riksdagen godkända inriktningen av vår säkerhetspolitik:

”Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoen- de. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband där- med utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling.”

Försvarsutredningen fmner att denna in- riktning alltjämt bör gälla.

För ett litet land är den politiska hand- lingsfriheten begränsad, men ju flera alterna- tiv som står öppna desto större är möjlig-

heterna att finna lösningar som är förenliga med våra politiska mål. Det är därför inte på förhand möjligt att precisera den politik som en regering i en framtid bör föra under nu inte förutsebara förhållanden. Uppgiften för vår säkerhetspolitik och för vår försvarspla- nering måste vara att skapa handlingsfriheti framtida situationer.

Försvarsutredningen gör det sammanfat— tande bedömandet att trots strävanden till avspänning kan krig i Europa inte uteslutas under nu överblickbar tid och inte heller sådana aggressiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgår från hot om krig. Även om stater ivår närhet skulle dras in i en konflikt mellan stormakts- blocken, behöver detta förhållande inte oundgängligen gälla Sverige.

Ovan gjorda bedömningar utgör grundva- len för den hittillsvarande svenska neutrali- tetspolitiken. Denna politik blir trovärdig och realistisk när den byggs upp och genom— förs med stabil politisk inriktning samt med stöd av ett för neutralitetspolitiken avpassat och sammansatt totalförsvar.

Försvarsutredningen bedömer att vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter även i framtiden bäst främjas genom ett fasthållande vid den alliansfria politiken inriktad på att möjlig- göra neutralitet i ett framtida krig.

10.3.2 Åtgärder för att främja freden i världen

Försvarsutredningen anser att Sverige bör söka medverka till att förändra den interna- tionella miljön i riktning mot ökad allmän säkerhet. Sveriges säkerhet kan enligt utred- ningens uppfattning främjas om riskerna för konflikter minskas och rustningarna interna- tionellt kontrolleras och begränsas på ett balanserat sätt.

Genom sin utrikespolitik och sitt försvar spelar Sverige en viktig roll för att vidmakt- hålla stabiliteten i det nordiska området. Sveriges alliansfria ställning förhindrar att maktblocken i detta område direkt ställs mot varandra. För båda blocken är Norden

ett tlankområde inom vilket väsentliga posi- tionsförändringar skulle kunna påverka den centrala maktsituationen. Genom ett allsidigt uppbyggt och inriktat svenskt försvar blir det svårare för supermakterna att flytta fram sina positioner. Väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka i förhållande till omvärlden skulle emellertid kunna rubba denna bild av stabilitet och balans i Nord- europa. De skulle kunna leda till att super- makternas tryck på främst våra grannländer ökar samt till att förberedelser vidtas för att förhindra att motsatta blocket skaffar sig kontroll över det nordiska området. För- svarsutredningen bedömer att en fast och konsekvent utrikes- och försvarspolitik främ- jar freden och stabiliteten i norra Europa. Det bör även ligga i andra länders intresse att denna politik fullföljs.

Sveriges förmåga att påverka omvärlden i övrigt i riktning mot minskade motsättningar är av naturliga skäl begränsade. De särskilda möjligheter som den alliansfria politiken ger bör dock tillvaratas genom en aktiv utrikes- politik. Det kan gälla medverkan i FN:s fredsbevarande verksamhet eller i åtgärder för kontroll av efterlevnaden av olika avtal syftande till rustningsbegränsning. Vi bör som hittills spela en aktiv roll i nedrustnings- förhandlingarna.

En av orsakerna till att utvecklingen i fråga om avspänning och nedrustning går långsamt anses vara att de utrikespolitiska mekanismerna är dåligt kända. Även om fred är ett uttalat mål för alla länders politik, är osäkerheten stor när det gäller att bestämma vad som är ett ändamålsenligt handlande om man vill bevara freden. Man får likväl notera ett viktigt reslutat att mänskligheten sluppit kärnvapenkrig efter år 1945. Det är uppen- bart att det krävs ökade insatser för att klarlägga vägar till en stabilare fred. En sådan bör ha karaktären av en positiv fred dvs. ett tillstånd där staterna har kommit varandra så när: att väpnade konflikter ter sig lika otänkbara som mellan de nordiska länderna. Försvarsutredningen finner från denna ut- gångspunkt verksamheten vid SIPRI och motsvarande andra forskningsinstitut vara

Sverige bör även bidra till att stärka och utveckla den internationella rättsordningen. Alla internationella problem kan naturligtvis inte lösas genom att man uppställer och försöker tillämpa lagregler. På många viktiga områden är emellertid existensen av entydiga rättsliga regler för umgänget mellan stater och folk ägnad att minska riskerna för mot- sättningar och att underlätta lösningen av uppkomna tvister. Särskilt för små stater är det av vikt att rättssystemet utvecklas och respekteras.

Den svenska utåtriktade aktiviteten för att minska spänningen i världen har i huvudsak två tidsperspektiv. På kort sikt gäller det att så långt det står i svensk förmåga medverka till att akuta konflikter och oroshärdar hålls under kontroll. På längre sikt måste fredsar- betet inspireras av tron på en framtida inter- nationell rättsordning inom ramen för ett kollektivt säkerhetssystem. Realistiskt sett är detta ett mål på mycket lång sikt.

[0.3.3 Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik

För att Sveriges alliansfria politik skall res- pekteras och landets oberoende i längden bevaras erfordras som stöd ett starkt försvar. Den svenska försvarspolitiken bör bl a. syfta till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall ha sådan styr— ka och sammansättning att angrepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt för någon. Det svenska försvaret har i så fall den önskade fredsbevarande förmågan.

Sådana hänsyn blir också avgörande för utformningen av skyddet mot kärnvapen och mot biologiska eller kemiska stridsmedel. Målet bör vara att skapa sådan motstånds- kraft hos det svenska totalförsvaret att en angripare inte bedömer sig ha möjligheter att med en begränsad insats av kärnvapen eller IBC-stridsmedel rycka undan möjligheterna för fortsatt försvar. Därigenom bidrar vi till att hålla en hög tröskel mot insats, varige- nom de återhållande momenten än starkare bör göra sig gällande.

Tilltron till vår neutralitetspolitik kräver att omvärlden är övertygad om att Sverige i händelse av en konflikt är berett att fullfölja den deklarerade politiken. Försvaret näste därför ha en sådan styrka och sammansätt- ning att en presumtiv angripare inte till följd av brister i detta kan misstro allvaret basom vår deklarerade politik. Försvaret rråste vidare vara så utformat att dess uteslutande defensiva syfte — försvar av det egna landet — klart framgår. Försvaret kan därigenom inte uppfattas som ett hot mot någon.

Omvärlden måste också vara förvissac om att det råder en sådan inrikespolitisk stabili- tet i Sverige att säkerhetspolitikens grunder är fasta. Därav följer att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians är helt uteslutna. Inte heller får anskaffningen av för försvaret väsentlig materiel ske så att Sverige kommer i en sådan beroendeställning till andra länder att den kan utnyttjas för påtryckningar.

Hela landet måste kunna försvaras. För- svaret måste kunna anpassas till skilda ligen och kunna möta olika angripare.

Försvarsförberedelsernas fredsbevarande effekt beror till stor del på möjligheterna att tillräckligt snabbt bringa dem i funktion. Stormakternas stora stående styrkor och väl utvecklade underrättelsesystem liksom de tekniska möjligheterna att snabbt sätta in stridskrafterna gör att en mycket snabb och överraskande krigsutveckling i och för sig styrkemässigt och tekniskt sett är möjlig. De politiska förutsättningarna och ett troligt förspel torde emellertid enligt försvarsutred- ningens uppfattning kunna ge oss förvarning så att mobilisering hinner ske eller i varje fall påbörjas. Förutsättningen är dock att denna kan ske snabbt.

Till en del kan detta problem lösas genom att man skapar förutsättningar för gradvisa beredskapsförstärkningar. Sverige har med sin inriktning på neutralitet i krig och avsaknad av stående styrkor större anledning än många andra länder att noggrant följa utvecklingen i omvärlden och vid påtagligt oroande tendenser förstärka insatsberedska-

pen. Kombinationen av en fast, förtroende- ingivande utrikespolitik och ett häremot sva- rande totalförsvar bör kunna inge stormak- terna respekt för Sveriges neutralitetsvilja och förmåga att stå emot påtryckningar eller annan aggressivitet. Det måste stå klart för alla, att vi menar allvar med vår neutralitet och att vi målmedvetet skapar sådana för- svarsresurser, som ingen kan bortse från i ett kris- eller krigsläge. Fleråriga försvarsbeslut kan enligt försvarsutredningens mening ses som ett uttryck för denna målmedvetenhet. Detta utesluter inte att försvarets inriktning och omfattning tid efter annan omprövas.

10.3.4 Åtgärder vid krig i omvärlden

Vid krig i vår omvärld måste delar av vårt totalförsvar aktiveras. En krigförande part måste vara övertygad om att inte motparten utan stora insatser kan skaffa sig fördelar genom att utnyttja svenskt territorium. I överensstämmelse med de förpliktelser som neutralitetsrätten föreskriver skall Sverige om en krigförande kränker eller försöker kränka svenskt territorium motverka detta med alla tillgängliga medel. Försvaret skall förhindra att svenskt territorium blir skåde- plats för krigshandlingar mellan främmande makter, bas för deras militära operationer eller genomgångsområde för trupp och mate- riel.

Befolkningen skall ges visst skydd mot verkningarna i Sverige av i omvärlden insatta stridsmedel.

Ett krig i vår omvärld kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis tvingas att upphöra. Genom olika åtgärder måste därför säkerställas att samhället kan uthärda en avspärrning under rimligt lång tid. Däri- genom undviks även att landet kommer i sådant beroendeförhållande till främmande makt att detta kan utnyttjas för att kräva politiska eller militära favörer. Åtgärderna omfattar exempelvis lagring av särskilt be- tydelsefulla råvaror. halvfabrikat och färdig- varor, förberedelser för krigsproduktion och ransoneringsförberedelser för fördelning av tillgångarna.

10.3.5 Säkerhetspolitiken om Sverige råkar i krig

Man kan enligt försvarsutredningens uppfatt- ning inte bortse från möjligheten av att Sverige, trots alla åtgärder, blir indraget i ett framtida krig. I en sådan situation har de säkerhetspolitiska medlen visat sig otillräck- liga och den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har inte lyckats. Säker- hetspolitiken måste då ges en annan utform- ning och inriktning. Alla tillgängliga resurser måste härvid koncentreras på ett kraftfullt försvar för att till det yttersta bevara landets frihet.

Ett krigsutbrott innebär alltså inte att Sverige skulle upphöra att föra en säkerhets- politik. Den måste fortsätta, om än med delvis andra medel. Kriget kan emellertid aldrig i sig självt vara ett mål. Även under ett krigstillstånd måste de politiska medlen ut- nyttjas för att bidra till att kriget kan föras till ett sådant slut att vår frihet bevaras. Försvarets förmåga att hindra angriparen från att nå sina ursprungliga syften blir då av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå framgång.

Ett krig kommer att innebära svära på- frestningar och umbäranden inte bara för försvaret utan för hela befolkningen. Särskilt svär blir situationen om kärnvapen eller biologiska och kemiska stridsmedel trots allt skulle komma till användning. Dessa strids- medel ger sadana möjligheter till fullständig förintelse av ett folk att statsledningen skulle kunna ställas inför situationen att väga lan— dets självständighet mot befolkningens över- levnad. Som tidigare framhållits kan man emellertid räkna med återhållsamhet vid insats av dessa stridsmedel, bl. a. med hänsyn till angriparens egna militära operationer och hans avsedda utnyttjande av landet.

Även om delar av landet skulle gå förlora- de skall motståndet fortsättas så att angripa- ren så långt möjligt förhindras att utnyttja landet för sina syften. Detta motstånd är ett uttryck för folkets levande vilja till självför- svar och till försvar av rätten att fortleva som ett fritt land. En angripare skall alltid tvingas

räkna med ett aktivt motstånd i olika for- mer. Detta kan vara av betydelse redan i angriparens överväganden om fördelar och uppoffringar i samband med ett angrepp mot Sverige. Ett motstånd inom ockuperade de- lar av landet är svårt att organisera på för- hand. Viss information, utbildning och mate- rielanskaffning kan dock genomföras. Mot- ståndets yttersta mål är landets fullständiga befrielse.

10.3.6 Förslag till målsättning för totalförsvaret

När det gäller att på ett kortfattat sätt klargöra den svenska försvarspolitikens syfte spelar de s.k. målsättningarna målsätt— ningen för totalförsvaret (Kbr 28.6.1963) och målsättningen för krigsmakten (senaste lydelse, se Kbr 28.6.1968) en betydelse- full roll. Dessa målsättningar är som framhål- lits vid flera tillfällen (se t. ex. SOU 1968:10 sid. 140—146) politiska manifestationer men är däremot inte avsedda att tjäna som utgångspunkter för planeringen. "Utredningen har utarbetat ett förslag till ny målsättning för totalförsvaret. I den nya målsättningen har inarbetats huvudinne- hållet i båda de nu gällande målsättningarna, som därför kan upphöra att gälla.

Målsättningen för totalförsvaret bör där- för enligt försvarsutredningens åsikt få föl- jande lydelse:

1.Totalförsvaret är en hela svenska fol- kets angelägenhet och skall bygga på med- borgarnas personliga insatser. som för vapen- föra manliga medborgare grundas på allmän värnplikt. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet.

2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. Det skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt tar så lång tid att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styrka.

Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angreppsforrner och verka i olika militärpolitiska lägen.

Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser skall kunna avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksam- het i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neu- tralt skall krigsmakten avvisa kränkningar av vårt territorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår om- värld. Det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat väsentligen till egna försörj- ningsresurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter.

4. Invasionsförsvar skall vara krigsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall krigsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd. om så erfordras äveni form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekono- miska försvaret. En fast försvarsvilja skall vidmaktltallas och varje försök att undergrä- va vår motståndsanda och tilltron till var förmåga att motstå angreppet skall mot- verkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård. soeialvärd, polisväsende. kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvarsansträngningarna.

5. Totalförsvarets olika delar skall samver- ka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.

10.4. Allmänna utgångspunkter för fortsatt totalförsvarsplanering

Försvarsutredningen har i föregående avsnitt redovisat sina synpunkter på fortsatt inrikt-

ning av svensk säkerhetspolitik och lämnat förslag till ny formulering av målsättningen för totalförsvaret. För att kunna bilda ut- gångspunkt för fortsatt totalförsvarsplane- ring måste den angivna inriktningen ytterli- gare preciseras. Därvid är det emellertid, som tidigare framhållits, nödvändigt att beakta att bedömningar av den långsiktiga utveck- lingen och av framtida värderingar alltid är förknippade med osäkerhet. Denna osäker- het kan bl. a. mötas på så sätt att försvaret ges förmåga att möta olika typer av situatio- ner som innebär hot mot landets säkerhet. Genom en närmare beskrivning och analys av sådana situationer kan ökad kunskap erhållas om vilka politiska mål hos tänkbara angri- pare som i olika situationer kan leda till angrepp eller hot om angrepp mot Sverige. Analyserna kan också ge en uppfattning om vilken typ av återhållsamhet som en angri- pare därvid kan behöva ålägga sig med hän- syn till situationen i omvärlden i övrigt. Därigenom skapas bättre underlag för att bedöma vårt behov av framtida försvarsresur- ser.

Försvarsutredningen har sökt väga de statsfinansiella och samhällsekonomiska upp- offringar som är en förutsättning för att nå försvarseffekt mot de risker som kan bedö- mas ligga i den internationella utvecklingen. Underlaget härför redovisas dels i av myndig- heterna insända planer m. ni. som refererats i kapitel 4—7, dels i försvarsutredningens egna överväganden i kapitel 9 och i tidigare av- snitt i detta kapitel. Utredningen presenterar i det följande resultatet av sina avvägningar i form av beskrivningar av ett antal typsitua- tioner och en precisering av de uppgifter försvaret bör kunna lösa i dessa situationer.

Dessa uppgiftsformuleringar har utred- ningen utnyttjat vid sin granskning av de utvecklingsalternativ som redovisas i per- spektivplanerna och den handlingsfrihet som inryms i programplanerna. De ligger också till grund för utredningens överväganden och förslag i kapitel 11 rörande totalförsvarets fortsatta utveckling.

Utredningen anser att uppgiftsformule- ringarna också kan utnyttjas som grund dels

för långsiktiga hänsynstaganden i samband med fortsatt programplanering och dels för fortsatt perspektivplanering. Eftersom i det senare fallet en framflyttning av tidsperspek- tivet kommer att ske kan fortsatta miljöstu- dier tänkas ge anledning till vissa modifie— ringar.

10.4.1. Åtgärder för att avhålla från angrepp med konventionella stridsmedel

Som grund för planeringen bör antas att två militära block med åtminstone delvis motsat- ta intressen kommer att dominera Europas politiska bild. Jämfört med nuläget kan blockens styrka eller inre sammanhållning vara förstärkt eller försvagad. Orsakerna här- till kan exempelvis vara upplevelser av starkt yttre hot, begränsningar i försvaret under en tidigare avspänningsperiod, minskad tilltro till stöd från någon allianspartner eller inre motsättningar. Ettdera blockets militära handlingsfrihet i Europa kan därutöver vara begränsad till följd av militära engagemang i andra delar av världen.

Offensiva syften hos maktblocken eller enskilda stater kan förekomma för att trygga den egna säkerheten mot yttre hot. De kan söka flytta fram sina positioner utan använd- ning av militära medel genom underrninering av sammanhållningen inom motsatta blocket eller genom diplomatiska aktioner och andra former av påtryckningar mot mindre stater.

Kombinationen av konventionella vapen och kärnvapen i Europa skapar hos super- makterna en återhållsamhet med sådana åt- gärder inom detta område som skulle kunna leda till öppet krig mellan blocken. En akut konflikt där kan främst antas uppstå och trappas upp till följd av händelser inom områden där supermakterna är engagerade men där de inte har full kontroll.

Även en konflikt mellan supermakterna som uppstår i någon annan del av världen kan spridas till Europa. Spridningen kan orsakas av att en supermakt har svårt att agera på platsen för konflikten och därför försöker utöva påtryckningar genom militära åtgärder mot för motståndaren känsliga

punkter i Europa. Denna typ av konflikter bedöms emellertid leda till i stort sett samma typ av angrepp mot Sverige som om konflik- ten ursprungligen uppstått i Europa.

Vardera supermakten antas i en akut kon- flikt med starka intressemotsättningar söka utöva påtryckningar på motparten för att förmå honom till eftergifter. Sådana på- tryckningar kan åstadkommas genom militär framgång, som med hänsyn till upptrapp- ningsrisken främst sökes inom områden där de politiska bindningarna inte är så starka men som ändå har strategisk betydelse.

Även om stater i vår närhet skulle dras in i en konflikt i Europa mellan stormakts— blocken behöver detta, som utredningen tidigare framhållit, inte nödvändigtvis med- föra att Sverige engageras i konflikten. För— svarsutredningen anser att Nordkalottområ— det och Östersjöutloppen är de strategiskt mest betydelsefulla områdena i Norden. Be- tydelsen av Gotland bör även uppmärksam— mas. För att få kontroll över de strategiskt betydelsefulla områdena kan en angripare välja mellan olika vägar, varvid Sverige kan beröras. Valet beror bl. a. på huvudmotstån- darens åtgärder och styrkan hos det svenska försvaret. Skulle Sverige därvid bli angripet kan skilda anfallsriktningar mot landet tänkas, bl.a. beroende på om supermakter- nas militära positioner dessförinnan föränd- rats. Omfattningen av de styrkor en angripa- re kan vara beredd att sätta in mot Sverige beror dels på betydelsen av att nå kontroll över landet eller delar därav, dels på behovet av styrkor för gardering eller militära opera- tioner i andra riktningar. Uppläggningen av ett anfall mot Sverige måste av en angripare anpassas till den andra supermaktens möjlig- heter att ingripa. Detta kan leda till restrik- tioner för angriparen i hans val av anfallsrikt- ningar, tiden för operationens slutförande och skyddet av denna.

Försvarsutredningen anser att ett angrepp mot Sverige med konventionella stridsmedel kan ske i två principiellt olika typer av situationer.

Den ena innebär att starka motsättningar men ej öppet krig råder mellan stormakts-

blocken. Vartdera av dessa söker förbättra sina positioner gentemot det andra. Detta kan ske antingen för att nå bättre villkor vid väntade förhandlingar för lösning av konflik- ten eller för att få större utsikter till fram- gång om ett öppet krig inte skulle kunna undvikas. En strävan bedöms vara att så långt möjligt förbättra positionerna utan öppna krigshandlingar eftersom dessa skulle kunna leda till en allmän upptrappning av konflikten mellan stormaktsblocken.

Den andra typen av situationer innebär att ett öppet krig på konventionell nivå brutit ut mellan stormaktsblocken till följd av dels starka motsättningar mellan dessa, dels upptrappning och utbredning av en från början lokal, akut konflikt. Inför risken av en fortsatt upptrappning av kriget till kärn- vapennivä kan man räkna med att stormakts- blocken strävar efter att nå en snabb upp- görelse.

En fortsatt utbredning av kriget till Sverige och andra länder kan befaras endast om denna bedöms leda till uppenbara politiska och strategiska vinster för någon av de krigförande.

Om stormaktsblocken i de nämnda situa- tionerna skulle uppfatta Sverige som lätt att militärt betvinga kan landets möjligheter att hävda sin neutralitetspolitik ifrågasättas. Var- dera stormaktsblocket kan i osäkerhet om huvudmotståndarens avsikter i området finna sig nödsakat att skaffa sig kontroll över Sverige. Uppfattas däremot Sverige som fast beslutet att försvara sin självständighet ochi besittning av den härför erforderliga militära styrkan förbättras förutsättningarna för neu- tralitetspolitiken och stärks stabiliteten i det nordiska området. Därmed minskas riskerna att detta blir indraget i kriser och krig.

Det svenska försvaret får enligt försvarsut- redningens uppfattning önskad fredsbevaran- de effekt om det kan förhindra att endera stormaktsblocket genom ett snabbt genom- fört angrepp kan bemäktiga sig Sverige och ställa huvudmotståndaren inför fullbordat faktum.

De angivna typerna av situationer karakte- riseras av att angriparen med hänsyn till sin

huvudmotståndare måste se till att ett mili- tärt företag kan slutföras på kort tid, att det kan genomföras med en begränsad styrke- insats och att riskerna för misslyckande så långt möjligt begränsas.

De angreppsfall som av Kungl. Maj 1 före— skrivits att ligga till grund för perspektivpla- neringen exempliflerar situationer som kan ge upphov till

A angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten — angrepp mot södra Sverige i samband med en operation som avser att vinna kontroll över Östersjöutloppen angrepp mot Mellansverige i syfte att vin- na kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller södra Sverige angrepp mot norra och södra Sverige i samband med en operation syftande till att säkra baser vid Nordatlanten.

Dessa olika anfallsriktningar ställer försva- ret inför uppgiften att snabbt kunna kraft- samla till olika delar av landet och där verka. Försvarsutredningen anser att ovan angivna typer av angreppsfall bör ligga till grund även för fortsatt försvarsplanering.

Angreppsfallen exemplifierar angrepp både från öster och väster. Följderna av angrepp från dessa riktningar blir relativt olika. Försvarsutredningen vill framhålla att om inga avgörande förändringar sker i Euro- pa kommer styrkerelationerna mellan stor- maktsblocken även framgent att vara sådana att det för ett angrepp från väster mot vårt land krävs en lång uppladdningstid. Det gäl- ler oavsett vilket stormaktsblock eller vilken stat som är angripare. Denna tid bör kunna utnyttjas för omgrupperingar av vårt försvar. Detta bör beaktas vid utformningen av för- svaret.

För att avhålla från dessa typer av an- grepp skall det militära försvaret ha en sådan styrka och sammansättning att anfall mot Sverige fordrar så stora uppoffringar i resursinsats, förluster och tid — att angripa- ren inte rimligen kan finna de fördelar, som står att vinna med anfallet, värda uppoff-

ringarna. Om Sverige likväl skulle anfallas skall det militära försvaret kunna förhindra att angriparen snabbt bemäktigar sig landet och ställer sin huvudmotståndare inför full- bordat faktum. Försvaret skall i det längsta hindra angriparen att utnyttja svenskt terri- torium för sina syften. [varje del av landet skall kunna bjudas segt motstånd.

Civilförsvaret skall bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom att stärka befolkningens motståndsförmaga och där- med omvärldens tilltro till Sveriges föresats att göra motstånd mot angrepp. Detta skall ske genom att civilförsvaret ger skydd åt befo- lkning och egendom mot skador av fientliga anfall och räddar överlevande från sådana anfall. Verksamheten skall härvid främst in- riktas på sådana områden som kan bli sär- skilt hotade på grund av deras betydelse för den militära försvarsförmågan.

Det ekonomiska försvaret skall säkerställa tillgång på oundgängligen nödvändiga för- nödenheter och tjänster för befolkning och totalförsvar.

Övriga försvarsfunktioner skall ges sådan kapacitet, motståndskraft och uthållighet att krigets verkningar på dessa funktioner inte allvarligt försämrar möjligheterna till fortsatt försvar.

Försvaret organiseras så att det för varje angripare står klart att han kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade mot- stånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget och motståndsrörelse.

Förmågan till försvar kommer i framtiden liksom hittills att ytterst bero på medborgar- nas motstånds— och försvarsvilja. Denna vilja måste bygga på vetskapen att resurserna är sådana att alla, i den ena eller andra formen, kan delta i landets försvar med utsikt att bevara dess frihet.

10.4.2. Åtgärder för att avhålla från överraskande anfall

Planeringen bör utgå från att värdet för någotdera stormaktsblocket att militärt kontrollera Sverige kan bli stort framför allt i en akut krissituation eller vid krig mellan

blocken. Den som då överväger att angripa Sverige kan tänkas föredra att göra det över- raskande i förhoppning att därmed möta mindre motstånd. Såväl den allmänna världs- politiska situationen som angriparens förbe- redelser bör emellertid kunna ge Sverige en viss förvarning.

Kungl. Maj:t har genom anvisningar angivit hur hänsyn till risk för överraskande angrepp skall tas vid perspektivplaneringen. Utgångs— punkter är därvid dels en analys av en angripares möjligheter att nå överraskning. dels en exemplifiering av dessa möjligheter i de typer av angreppsfall som nämnts i föregående avsnitt.

För att avhålla från denna typ av angrepp bör försvaret utformas så att beredskapshöj- ning och mobilisering kan ske så snabbt att vi hinner utnyttja även den begränsade för- varning som kan erhållas inför ett över- raskande anfall till att förhindra att detta vinner framgång. Därigenom tvingas en pre- sumtiv angripare till mera omfattande, tids- krävande och röjande förberedelser vilka i sin tur ger vårt försvar längre tid att utveckla full styrka.

Genom en allsidig underrättelsetjänst och genom smidiga former för beslut om bered- skapsändringar skall möjligheterna till förvar- ning kunna tillvaratas och utnyttjas,

Verksamheten inom försvaret under freds- förhållanden förutsätts även framgent främst inriktas på att utbilda personal och anskaffa erforderliga materiella resurser. För att kun- na möta ett överraskande anfall bör det militära försvaret som hittills utformas så att det är stridsdugligt omedelbart efter en snabbt genomförd mobilisering. Mobilise- ringsorganisationen bör ges god motstånds- kraft mot en inledande bekämpning genom luften. Utbildningen i fred bör vara så orga- niserad att förband finns tillgängliga för in— sats i olika delar av landet. Lokalförsvar och hemvärn bör inriktas på att snabbt organise- ra bevakning och bemanna fasta anlägg— ningar. Luftförsvaret bör så långt möjligt förhindra att angriparen genom sin bekämp- ning lamslår väsentliga samhällsfunktioner och fördröjer försvarets mobilisering. Civil-

försvaret inriktas på skydd av befolkning och egendom i anslutning till de mål, som angri- paren väntas bekämpa.

Särskilt i samband med överraskande an- fall kan man vänta sig att angriparen söker komplettera sina militära operationer med sabotage mot kommunikationer, energiför- sörjning, anläggningar m. rn. Planeringen för bl. &. polisväsende, hemvärn och lokalför- svarsförband bör ta hänsyn härtill.

10.4.3. Åtgärder till stöd för neutraliteten vid krig i omvärlden

Planeringen bör utgå från att krig i omvärl— den i första hand kommer att föras med konventionella stridsmedel.

I samband därmed kan ske kränkningar av svenskt territorium och ingripanden mot svensk trafik på internationth vatten och i internationellt luftrum. Medvetna kränk- ningar av svenskt territorium kan göras av de krigförande för att underlätta deras militära operationer. Om de svenska möjligheterna till motverkan är små kan dessa kränkningar få så stor omfattning att landets neutralitet sätts ifråga.

Även om en insats av ABC-stridsmedel i Europa bedöms som mindre trolig måste den beaktas i försvarsplaneringen eftersom den kan leda till allvarliga, primärt inte avsedda effekter i Sverige.

De angreppsfall som av Kungl. Maj:t före- skrivits att ligga till grund för perspektivpla- neringen eller som eljest utnyttjas i den långsiktiga planeringen exemplifierar situa- tioner som innebär att Sverige är neutralt vid

— krig på konventionell nivå mellan stor- maktsblock i Europa. Härvid belyses såväl kränkningar av svenskt territorium som konsekvenser för utrikeshandeln krig eller kriser utanför Europa. Härvid belyses främst konsekvenserna för utrikes- handeln — kärnvapenkrig på olika nivåeri omvärlden. Härvid belyses huvudsakligen bieffekterna i Sverige på befolkning och försörjning krig med utnyttjande av B- eller C-strids-

medel i Europa. Även i detta fall belyses huvudsakligen bieffekterna i Sverige.

Försvarsutredningen anser att ovan angiv- na typer av angreppsfall bör ligga till grund även för fortsatt försvarsplanering. Skyddet mot i omvärlden insatta ABC-stridsmedel bör dock utformas så att det endast leder till

begränsade merkostnader. Försvaret bör utformas så att det dels kan skapa respekt i omvärlden för Sveriges vilja och förmåga att hävda sin neutralitet, dels kan begränsa verkningarna inom landet av sådana krig eller kriser i omvärlden som inte primärt är riktade mot Sverige. Med verk- ningar avses här både störningar i utrikeshan- deln och bieffekter av i omvärlden insatta stridsmedel. Åtgärderna syftar till att för- hindra att Sverige till följd av egen svaghet blir indraget i krig eller tvingas överge sin neutralitetspolitik för att söka stöd hos någon av de krigförande. Det militära försva- ret skall samtidigt som beredskap att möta ett angrepp upprätthålls kunna upptäcka och awisa kränkningar av svenskt territorium och skydda trafik mellan olika delar av landet. Civilförsvaret skall begränsa verk- ningarna på befolkningen av ABC-stridsme- del insatta i omvärlden. Det ekonomiska försvaret skall trygga folkförsörjningen.

Ett krig i omvärlden kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis avbryts. Även efter ett krigs slut kan det ta tid innan produktion och handel kommer igång. Detta måste beaktas vid planeringen av det ekono- miska försvaret.